Spring 2007

Winter 2006

Summer 2006

Spring 2006

Fall 2005

Spring 2005

Fall 2004

Spring 2004

Fall 2003

Spring 2003

Winter 2002/2003

Summer 2002

Winter 2001

Spring 2001

ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 2 Fall 2007

KEYNOTE PRESENTATION

Welcome to the Fall, 2007 issue of Securityand Defense Studies Review,

the Interdisciplinary Journal of the Center for Hemispheric Defense Studies.

Bienvenido a la edición de otoño de 2007 de Security and Defense Studies

Review, the Interdisciplinary Journal of the Center for Hemispheric Defense

Studies.

Bem vindo a edicão da outono de 2007 da Security and Defense Studies

Review, the Interdisciplinary Journal of the Center for Hemispheric Defense

Studies.

Fundamentos para la cooperación – PDF

Abraham F. Lowenthal

Biography

ESSAYS

Enfrentando los desafíos del Siglo XXI: Las coaliciones de voluntad

y el combate a las amenazas asimétricas – PDF

Juan E. Battaleme Martínez

Abstract Biography

Message from the Editor

Editors and Editorial Board

Archived Editions

Carrera Civil en Defensa: Análisis y Propuestas para el Caso Chileno

– PDF

José L. Díaz Gallardo

Abstract Biography

La Guerra en pequeño: La violencia armada y unal “estrategia de

Mercado” para los Estados Debiles – PDF

Cristián Garay Vera

Abstract Biograph

Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa en la region:

Balance y desafíos de la integración regional en material de Defensa

– PDF

Hebe Gazzotti

Abstract Biograph

La Cooperación Bilateral, las Alianzas Estratégicas y sus

Implicaciones para la Seguridad – PDF

Zulayma Noguera Nieves

Abstract Biography

Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas

en la lucha contra las suneval amenazas – PDF

Pedro Trujillo Álverez

Abstract Biography

Security and Defense Studies Review is currently

accepting submissions for 2008 issues. Click here for

more information.
Security and Defense Studies Review está aceptando

manuscritos para el 2008. Pulsa aquí para más

información.

Security and Defense Studies Review esta aceitando

manuscritos para publicação nas edicãos para 2008.

Clique aqui para mais informação.

Journal of Homeland Security

Journal of Military and Strategic Studies

Journal of Political Science (Chile)

Centre for Military and Strategic Studies

Dialogo magazine: The Forum of the Americas

La conexión Mexicana: Poniendo al descubierto los vínculos de los

cárteles de la droga en la region Andina – PDF

Marco Velarde

Abstract Biography

Teoría y empírica de la Secesión: Un caso de studio – PDF

Ivan Witker

Abstract Biography

Articles published in Security and Defense Studies Review are reproduced with permission of the copyright owner. 

Further reproduction prohibited without express permission of the author. Security and Defense Studies Review must be

cited as the source of original publication for articles appearing here.

[ Back ]
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 2 Fall 2007

Editors and Editorial Board

Editor

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

Senior Editor

Herb Huser, Ph. D.

Professor (Retired) of National Security Studies

Center for Hemispheric Defense Studies

Editorial Board

Raúl Benítez Manaut

Investigador

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y

Humanidades

Universidad Autónoma de México

Ignacio Cosidó Gutiérrez

Jefe de Gabinete de la Guardia Civil

Ministerio del Interior, España

Rut Diamint

Profesora

Universidad Torcuato di Tella, Argentina

J. Samuel Fitch

Professor and Chair

Department of Political Science

University of Colorado at Boulder
Ivelaw Griffith

Provost and Professor of Political Science

Radford University

Hal Klepak

Professor of War Studies and Latin America History

Royal Military College of Canada

General (R) Edgardo Mercado Jarrín

Universidad Científica del Sur, Perú

Richard Millett

Professor Emeritus

Southern Illinois University, Edwardsville

Eliezer Rizzo de Oliveira

Profesor

Núcleo de Estudos Estratégicos

Universidade de Campinas, São Paolo, Brasil

José A. Olmeda

Subdirector

Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

Universidad Nacional de Educación a Distancia, España

Guillermo A. Pacheco Gaitán

Instituto de Relaciones Internacionales e

Investigaciones para la Paz (IRIPAZ)

Guatemala

David Pion-Berlin

Professor of Political Science

University of California, Riverside

Domício Proença

Profesor

Universidade Federal do Rio de Janeiro

GEE-COPPE/UFRJ

Managing Editor

Linda Denning

Center for Hemispheric Defense Studies

[ Back ]
ISSN: 1533-2535

Volume 7 No. 2 Fall 2007

Message from the Editor

On 10-12 July 2007 at Lima, Peru, the Center for Hemispheric Defense Studies, in conjunction with

the Ministry of Defense of Peru, sponsored a Sub-Regional Conference (SRC) with the title: 

Confronting Transnational Challenges: Toward Cooperation in Defense and Security. In preparation

for the Conference, a call for papers was issued giving candidates for participation in the SRC the

opportunity to prepare works for presentation at the SRC. About 30 works were selected for

presentation at the Conference. From those, eight were selected by the CHDS Faculty moderators

to be published in this edition of the Security and Defense Studies Review. The essays are listed on

the edition homepage, and each is accompanied by an abstract (resumen, sumário) in the three

languages used at CHDS. I invite each of you to peruse the abstracts to acquaint yourself with the

scope and thesis of each of these essays. We believe each is worthy of your attention and each

makes a contribution to greater understanding of ways in which cooperation can enhance the

security of our respective countries.

Even as this edition is published, we are working on future editions of the SDSR. I invite you to

submit articles, essays and reviews for consideration for publication in this electronic journal of the

Center. Please know that as always we encourage your commentary and observations on the

ejournal and on the broader programs of CHDS.

I wish you a happy Holiday season and look forward to future contact and participation with you in

furthering the study of ways to better understand and to enhance the defense and security interests

of the countries of our Hemisphere.

Cordially,

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

[ Back ]
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 2 Fall 2007

Fundamentos para la cooperación

Dr. Abraham F. Lowenthal

Abe Lowenthal es primer Profesor de la Cátedra

Robert F. Erburu de Ética, Globalización y Desarrollo

y también Profesor de Relaciones Internacionales de la

University of Southern California (USC). Es

presidente emérito y Miembro Senior del Consejo del

Pacífico sobre Política Internacional, del cual fue

presidente fundador de 1995 a 2005.

El Dr. Lowenthal fue fundador y director ejecutivo de

tres prestigiosas instituciones—el Programa América

Latina del Centro Woodrow Wilson (1977-1983), el

Diálogo Interamericano (1982-1992) y el Consejo del

Pacífico sobre Política Internacional (1994-2005)— y

debe destacarse su intensa y eficaz labor con líderes de

organizaciones comerciales, laborales, políticas, de

medios de comunicación, gubernamentales y no

gubernamentales, e internacionales.

Las publicaciones de Abe Lowenthal incluyen doce

libros, más de cien trabajos en revistas especializadas

(incluyendo seis en Foreign Affairs [Asuntos

Extranjeros] y cinco en Foreign Policy [Política

Exterior]), y más de ciento cincuenta artículos

periodísticos publicados en Estados Unidos y en el

exterior. En sus innumerables trabajos y conferencias

el Dr. Lowenthal abordó extensamente la política

exterior estadounidense, la política latinoamericana, la

construcción de la gobernabilidad democrática

mundial, los desafíos de las políticas sobre California

Global, y la relación California-México. Actualmente
está trabajando en un libro sobre la competencia

necesaria para el desarrollo de la capacidad

institucional de los laboratorios de ideas.

El Dr. Lowenthal se ha desempeñado como Director

de Estudios y Vicepresidente del Consejo de

Relaciones Exteriores, representante de Perú para la

Fundación Ford y, a partir de 1983, como profesor de

relaciones internacionales en la University of Southern

California (USC), donde estuvo a cargo del Centro de

Estudios Internacionales de 1992 a 1997. Presidió los

comités para toda la Universidad sobre Inversión y

Responsabilidad Social y sobre mejoramiento de las

capacidades de la USC en relación con las cuestiones

referidas a la Cuenca del Pacífico.

El Dr. Lowenthal obtuvo en Harvard la Licenciatura

en Letras (B.A.), la Maestría en Administración

Pública (M.P.A.) y el Doctorado en Filosofía (PhD).

Obtuvo el Premio Fulbright Senior en Japón, el título

honorario de la Universidad de Notre Dame, y

condecoraciones de los gobiernos de Brasil y de la

República Dominicana.

[ Back ]

2 of 2 1/8/20, 1:25 PM
Fundamentos para la cooperación 

Dr. Abraham F. Lowenthal 

University of Southern California 

Es para mí un gran honor y una verdadera satisfacción participar en esta Conferencia 

Subregional del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa. 

 Es una gran satisfacción personal por tres razones: 

 En primer lugar, porque Allan Wagner, Ministro de Defensa de Perú, es el 

anfitrión. Durante muchos años, Allan Wagner ha sido la voz de la razón, la moderación 

y la cooperación regional—aún cuando estos valores muchas veces no han sido 

debidamente apreciados. También en innumerables ocasiones Allan me ha ayudado a 

comprender a su país y a la región, por lo cual le estoy muy agradecido. 

 En segundo lugar, porque mi buen amigo y ex alumno, Richard Downie, dirige el 

CHDS, y mi buen amigo y ex alumno Ramón Bahamonte está trabajando como jefe de 

gabinete del Ministro Wagner. Una de las grandes alegrías que da el enseñar es tener 

alumnos que utilizan su educación, talento, energía y pasión para forjarse importantes 

carreras de logros y servicio, como lo han hecho Richard y Ramón. 

En último término, porque esta invitación me brinda la oportunidad de volver a 

Perú, un país fascinante en el cual trabajé tres años y que tuvo una importante influencia 

en la formación de mi pensamiento. 

 Hoy quisiera concentrarme principalmente sobre los fundamentos conceptuales 

de la cooperación para la seguridad regional de las Américas. En las cuestiones más 

concretas de la seguridad regional y subregional que constituirán el punto focal de los 

debates de esta semana—control de drogas, el crimen y la violencia, contrainsurgencia y 

fuerzas paramilitares, prevención de la propagación del terrorismo y de la proliferación 

de armas de pequeño y gran calibre—ustedes son los expertos y sin duda aprenderé 

mucho más escuchándolos que hablando. 

 Permítanme comenzar de una manera muy personal compartiendo con ustedes 

un par de anécdotas sobre cómo se fue modificando mi opinión sobre las instituciones 

militares de América Latina. 

Llegué a este país en 1969 para trabajar en la oficina regional de la Fundación 

Ford en Lima, habiendo trabajado anteriormente durante dos años en la República 

Dominicana, donde pude darme cuenta que las fuerzas armadas de ese país realmente 

no eran una institución sino más bien bandas rivales uniformadas dedicadas a la 

corrupción económica y a la ambición política. A las pocas semanas de haber llegado a 

Lima, comencé a reunirme, en el Instituto Nacional de Planificación y en otros 

ministerios, con coroneles, generales y almirantes quienes tenían una sólida formación 
Fundamentos para la cooperación

profesional y técnica: eran ingenieros, economistas, expertos en administración pública e 

incluso sociólogos. Llevaban portafolios y no ametralladoras y el nítido contraste de 

estos militares con el Jefe del Estado Mayor del Ejército dominicano, a quien entrevisté 

en 1966 en su oficina, mientras acariciaba su arma automática, me fue muy 

impresionante. Las Fuerzas Armadas de Perú, al igual que otras de Sudamérica, ya 

fueron, han sido y son en la actualidad, fuerzas altamente profesionalizadas que me 

hicieron cambiar el concepto que tenía de las instituciones militares latinoamericanas. 

 Al año siguiente, acompañé al presidente de la Fundación Ford, McGeorge 

Bundy, durante una visita al Centro de Altos Estudios Militares, (CAEM). Durante el 

intercambio de opiniones, uno de los coroneles peruanos le preguntó al Sr. Bundy si 

efectivamente había sido el Consejero de Seguridad Nacional de los presidentes 

Kennedy y Johnson. Cuando Bundy respondió afirmativamente, el coronel continuó 

diciendo: “En ese caso, Sr. Bundy, usted debe haber estado a cargo de las relaciones 

con la población negra de los Estados Unidos; nos gustaría que analizara esa cuestión 

con nosotros”. ¡Repentinamente mucho se aclaró en mi mente! Para un coronel del 

ejército peruano, las relaciones con un grupo étnico desfavorecido era una cuestión de 

seguridad nacional. Eso es algo quizás bastante obvio, ¡pero no lo era tanto para un 

estadounidense con mis antecedentes socio-culturales! Lo que es “obvio” depende por 

supuesto de las expectativas y del “mapa mental” que uno tenga, que a su vez se basan 

en conceptos adquiridos y en experiencias previas. 

 Ese simple pero sin embargo muy importante punto es el trasfondo de lo que 

quiero decirles hoy. Lo que es obvio para algunos no es necesariamente obvio para 

otros, especialmente para quienes tienen distintos antecedentes, experiencias y puntos 

de vista. Gran parte de lo que demanda mejorar las políticas – relativas a la seguridad, la 

cooperación y otros asuntos – consiste en buscar un nuevo encuadramiento de las 

cuestiones y cambiar los énfasis y puntos de vista. Espero que ésa sea hoy mi principal 

contribución.

Nuevo encuadramiento de los objetivos de la cooperación para la seguridad 

interamericana 

El primer paso tendiente a mejorar la cooperación para la seguridad 

interamericana es aceptar que el marco histórico, tradicional y conocido que hemos 

utilizado en los Estados Unidos para definir y proteger los intereses compartidos del 

Hemisferio Occidental, un marco que fue bastante útil desde fines del siglo XIX hasta 

fines del siglo XX, ya no es de ninguna manera adecuado. 

Desde fines del siglo XIX en adelante, las autoridades gubernamentales 

estadounidenses, tanto en declaraciones públicas como en documentos secretos, y 

también expertos fuera del gobierno, coincidieron en afirmar que los países 

latinoamericanos y caribeños eran de gran importancia para Estados Unidos debido a 

razones de seguridad militar, solidaridad política y ventajas económicas, definidas 

principalmente en términos de las importaciones de EE.UU. desde América Latina y de 

las inversiones de empresas norteamericanas en la región. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 97
Fundamentos para la cooperación

Durante décadas, América Latina fue considerada importante para la defensa 

avanzada de Estados Unidos contra cualquier posible ataque militar de una potencia 

extra hemisférica. Cuando se construyó el Canal de Panamá, que le permitió a EE.UU. 

proyectar su poderío naval en el Pacífico y el Atlántico, convirtiéndose así en una 

potencia mundial, la red de puertos proveedores de carbón y las bases navales de la 

zona que circundaban al Caribe se convirtieron en recursos vitales para la protección de 

las líneas de comunicación marítimas. América Latina fue valorada también como fuente 

preferencial de materiales estratégicos, siendo en la primera mitad del siglo XX, con gran 

diferencia, la fuente más importante del petróleo importado por los Estados Unidos y un 

proveedor clave de muchas de las principales materias primas. 

América Latina fue también un pilar fundamental para la diplomacia 

estadounidense. La “Idea del Hemisferio Occidental”—propugnando que los países de 

este hemisferio se mantuvieran unidos entre sí y separados del resto del mundo, 

compartiendo valores e intereses—fue un principio fundamental de la política exterior de 

Estados Unidos y de muchas naciones latinoamericanas. Este no era simplemente un 

concepto retórico para propósitos ceremoniales; fue primordial para la cooperación en la 

Liga de las Naciones, las Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos, la 

Junta Interamericana de Defensa y en muchas otras partes. 

En general siempre se consideró que América Latina tenía una gran importancia 

económica para Estados Unidos como fuente de minerales y productos agrícolas, y 

como escenario además de las inversiones privadas directas de EE.UU. Efectivamente 

fue el escenario más importante para dichas inversiones durante la primera mitad del 

siglo XX, las cuales proporcionaron el capital necesario para el crecimiento de América 

Latina. 

Es importante subrayar que estas tres razones de la cooperación en el 

Hemisferio Occidental fueron declinando continuamente desde mediados del siglo XX 

hasta la década de 1990. Las revoluciones en materia de tecnología militar y el comercio 

marítimo hicieron disminuir la importancia estratégica que América Latina e incluso el 

Canal de Panamá tenían para Estados Unidos. La utilización de América Latina como 

una posible base de misiles estratégicos para amenazar a Estados Unidos finalizó, de 

hecho, en 1962 con la Crisis de los Cohetes Cubanos. Hacia fines del siglo XX, la 

importancia de América Latina respecto de la seguridad militar de Estados Unidos, 

entendida en términos tradicionales, era insignificante, ¡aunque nadie quiso decirlo 

directamente! La antigua red de bases alrededor del Caribe ya no era importante. 

Efectivamente, la mayor de estas bases, en la Bahía de Guantánamo, dejó de tener 

significación militar pero primero se convirtió en un centro de detención para inmigrantes 

ilegales y recientemente en un centro de interrogatorios para “combatientes enemigos”, 

nuevas tareas, por cierto, relacionadas con las nuevas prioridades de un mundo por 

demás cambiante. 

La tradicional importancia diplomática que América Latina tenía para Estados 

Unidos también desapareció hacia fines de la década de 1970 y en la década de 1980 

cuando muchos países latinoamericanos se solidarizaron con el Tercer Mundo y no con 

Estados Unidos. En la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1985, el único país 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 98
Fundamentos para la cooperación

de América Latina y el Caribe que acompañó con su voto a Estados Unidos en más de la 

mitad de las votaciones fue la pequeña Granada, cuyo gobierno existía gracias a la 

intervención militar de EE.UU. en octubre de 1983. Cuba y Nicaragua se opusieron a la 

posición de EE.UU. en más del 90% de las votaciones, pero lo más sorprendente fue 

que Brasil, México y Argentina se opusieron a la posición de EE.UU. en alrededor del 

84% de las votaciones. Los días del alineamiento automático evidentemente habían 

terminado, y las naciones latinoamericanas definían sus propios intereses en la medida 

de sus necesidades redes y no en base a la presunta armonía del Hemisferio Occidental. 

Ya no era posible suponer simplemente que la cooperación entre EE.UU. y América 

Latina se daría en forma natural; la cooperación tendría que ser forjada mutuamente, 

sobre la base de intereses y conceptos compartidos y mediante concesiones mutuas. 

La relativa importancia económica que América Latina tenía para los Estados 

Unidos también fue disminuyendo. Con la tremenda explosión de las inversiones de 

EE.UU. en Europa, Asia y Medio Oriente, y algunas desinversiones en América Latina, el 

valor económico relativo que América Latina y el Caribe tenían para los Estados Unidos 

cayó abruptamente. La diversificación de las fuentes de suministro y el uso de materiales 

sintéticos también hicieron disminuir la importancia que tenía para Estados Unidos los 

recursos latinoamericanos. América Latina seguía siendo moderadamente importante 

para algunas corporaciones de EE.UU., pero no era una prioridad para la economía 

global de Estados Unidos en su totalidad. Estados Unidos seguía teniendo una 

importancia desproporcionada para las economías de muchos países latinoamericanos y 

caribeños, pero muchos de ellos comenzaron a diversificar sus relaciones económicas 

liberándose de la dependencia de Estados Unidos – y establecieron relaciones 

comerciales y financieras entre sí, con Europa y con Asia, especialmente con Japón y 

más recientemente con China. 

Considero necesario poner de relieve estos puntos, porque el poder inercial de 

viejos conceptos tan familiares y existentes desde hace mucho tiempo – repetidos en la 

retórica oficial y en declaraciones de objetivos, testimonios legislativos y presentaciones 

presupuestarias – oculta a veces el hecho de que las viejas ideas realmente ya no tienen 

vigencia. ¿Cuántas veces hemos escuchado declaraciones sobre solidaridad y 

cooperación del Hemisferio Occidental en términos políticos, económicos y de seguridad 

que no resistirían un examen crítico minucioso? Repetimos los viejos clichés, pero 

frecuentemente carecen de significado, convicción y credibilidad. 

En verdad, la importancia contemporánea que se dispensan mutuamente 

América Latina y Estados Unidos proviene de muy diversas fuentes. La base de la 

cooperación para la seguridad en el Hemisferio Occidental y otras cuestiones, se 

sintetiza, según mi opinión, en cuatro puntos: 

• Asuntos compartidos que ni Estados Unidos ni alguna nación 

latinoamericana puede manejar exitosamente en forma individual sin una estrecha y 

permanente cooperación de los socios regionales. Entre estos asuntos podemos incluir 

emigración, salud pública, drogas, delitos y bandas, calentamiento global y otros 

problemas ambientales así como el combate al terrorismo internacional. Los funcionarios 

del gobierno de EE.UU. a partir del 11-S seguramente desearían colocar en primer lugar 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 99
Fundamentos para la cooperación

al último de estos asuntos, pero el resto tiene casi la misma o en algunos casos mayor 

importancia, particularmente desde la perspectiva latinoamericana, y si se desea lograr 

una eficaz cooperación para la seguridad interamericana, Washington debe entender 

esa afirmación. 

• La interdependencia demográfica resultante de la emigración 

masiva, que está haciendo desaparecer las fronteras entre Estados Unidos y sus 

vecinos más cercanos y que da origen a una cantidad de cuestiones “intermésticas” 

(cuestiones con aspectos internacionales y domésticos simultáneos), que van desde la 

educación a la atención de la salud, desde remesas de dinero a licencias para conducir y 

desde bandas juveniles a pensiones por retiro. Esta interconexión demográfica desde 

hace tiempo viene afectando las relaciones de EE.UU. con México, América Central y el 

Caribe, pero ahora estamos en presencia también de un significativo flujo de emigrantes 

procedentes de Colombia, Venezuela, Ecuador, Perú y otros países sudamericanos. 

• La importancia de América Latina y de Estados Unidos como 

mercados prioritarios para la exportación de bienes y servicios en ambas direcciones. 

América Latina constituye para Estados Unidos un gran mercado de exportación que 

está creciendo y en el cual puede aprovechar las ventajas comparativas resultantes de la 

proximidad, las relaciones, la experiencia y el rol asociativo de la diáspora. Estados 

Unidos continúa siendo el mercado más importante para muchos de los países de 

América Latina – especialmente México, los países del Caribe y América Central y los de 

la región norte de América del Sur. 

• Los valores compartidos, particularmente los derechos humanos 

fundamentales, incluyendo los derechos de libre expresión política y participación en 

gobiernos propios. Siempre que un gobierno estadounidense pierde de vista estos 

valores y su importancia en el contexto latinoamericano, el público estadounidense –en 

gran parte por medio de las actividades de organizaciones no gubernamentales – los 

vuelve a poner en la agenda. Y cada vez que un gobierno latinoamericano descuida 

estas cuestiones o viola normas compartidas se producen grandes complicaciones y 

entonces la cooperación interamericana se hace muy difícil o incluso imposible, como lo 

hemos visto recientemente en relación con Colombia, cuando el Congreso de EE.UU. se 

ha ido retirando de la cooperación para la seguridad debido a los antecedentes de dicho 

país en materia de derechos humanos, especialmente en relación con los asesinatos de 

líderes sindicales. 

Solamente cuando los responsables de formular las políticas de seguridad en 

todos los países de las Américas se concentren en la importancia fundamental de estas 

cuatro prioridades como base de la cooperación regional, entonces podremos, en 

conjunto, diseñar metodologías más eficaces, y enfrentar las decisiones difíciles que 

aparecen cuando distintos objetivos presionan a las políticas en direcciones contrarias, 

como suele se el caso con cierta frecuencia. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 100
Fundamentos para la cooperación

Necesidad de desagregar a América Latina y el Caribe 

El segundo paso que se necesita para mejorar las perspectivas de la cooperación 

para la seguridad del Hemisferio Occidental consiste en considerar en forma separada a 

los integrantes de esta región tan diversificada y evitar conceptos, declaraciones o 

enfoques que consideren a América Latina como si estuviera unificada por mucho más 

que la geografía y una herencia colonial compartida. 

 Como todos ustedes saben, es difícil hablar con cierta profundidad de América 

Latina si se la considera como una totalidad y seguramente resulta imposible formular 

políticas fundamentales que tengan validez para todos los países latinoamericanos. Sin 

embargo, en los Estados Unidos frecuentemente se olvida este punto tan elemental y 

obvio. 

Siempre supimos, por supuesto, que las naciones latinoamericanas y caribeñas 

varían enormemente entre sí: que Argentina es muy diferente de Haití, o Perú de 

Panamá, o la República Dominicana de Chile—o Brasil de cualquier otro país de la 

región. Sin embargo, desde el punto de vista de muchos norteamericanos, estas 

diferencias tradicionales disminuyeron bastante durante los últimos veinte años, cuando 

muchas naciones latinoamericanas y caribeñas adoptaron gobiernos democráticos, 

economías orientadas hacia el mercado y políticas de equilibrio macroeconómico. 

América Latina le volvió la espalda a ese período cuando las “vanguardias” de la 

izquierda y los “guardianes” de la derecha menospreciaron la democracia; cuando 

muchos líderes de la región favorecieron la planificación central, impulsaron un mayor rol 

gubernamental en la economía y adhirieron al “socialismo;” y cuando uno tras otro, 

distintos países llevaron a la práctica políticas económicas populistas que conducían, 

tarde o temprano, a desastres financieros. 

Sigue siendo cierto e importante, que estos tres cambios hayan ocurrido en casi 

toda la región y que en muchos países todavía estén vigentes. Pero también es 

importante destacar que las diferencias fundamentales entre los países de América 

Latina y el Caribe persisten y que algunas de estas diferencias se están profundizando, a 

menudo en aspectos trascendentales que afectan las perspectivas de la cooperación en 

el Hemisferio Occidental. 

 Primero, la naturaleza y el grado de interdependencia demográfica y económica 

con Estados Unidos varía enormemente—son altos y siguen creciendo rápidamente en 

México, América Central y el Caribe, son bajos y probablemente seguirán bajos en el 

Cono Sur; 

 Segundo, la medida en que los países han comprometido la participación de sus 

economías en la competencia internacional varía a lo largo de un amplio espectro: por 

mucha diferencia Chile es el de mayor participación, con una participación relativamente 

completa están México, Colombia, Perú y Brasil; y no tanto en los otros países; 

 Tercero, hay también un espectro de prácticas democráticas, incluyendo el 

“accountability”, o sea la responsabilidad horizontal y el estado de derecho: estas 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 101
Fundamentos para la cooperación

prácticas son firmes en Chile, Uruguay y aumentan en Brasil; ganan terreno lentamente 

en México pero todavía siguen siendo el resultado de duras luchas; están bajo gran 

presión en Venezuela, las naciones andinas, la mayor parte de América Central, Haití y 

algunas otras naciones caribeñas y Paraguay; y declinan, estimaría, en Argentina; 

 Cuarto, hay grandes diferencias en la autonomía relativa y la eficacia de las 

instituciones cívicas y políticas: son las más sólidas en Chile, crecen en forma continua e 

impresionante en Brasil y en México, son todavía débiles en muchas naciones, entre 

ellas las de la Zona Andina, y se deterioran en varios otros países; y 

 Quinto, Bolivia, Ecuador, Guatemala, Paraguay, la región montañosa de Perú y 

el sur de México deben enfrentar desafíos especiales al tratar de integrar a más de 

treinta millones de indígenas históricamente desfavorecidos – desafíos éstos que 

plantean significativos problemas de gobernabilidad y seguridad. 

Únicamente cuando se reconozcan y entiendan sistemáticamente estas 

importantes diferencias estructurales se podrán evaluar y mejorar las posibilidades de la 

cooperación para la seguridad del Hemisferio Occidental además de otras cuestiones. 

Las declaraciones y políticas, y yo agregaría las reuniones cumbre, de todo el Hemisferio 

Occidental simplemente no van a funcionar. Creo que este conclave subregional es un 

modelo muy superior a las deslumbrantes reuniones de 34 jefes de estado, 

inevitablemente limitadas a exhortaciones ambiguas y piadosas y a oportunidades para 

tomar fotografías. 

Considerar por separado a América Latina y el Caribe con propósitos 

relacionados con las políticas y con el fin de diseñar un proyecto de una cooperación 

regional eficaz significa, en términos prácticos, pensar y actuar separadamente – y a 

menudo en términos bilaterales – en relación con Brasil, el Cono Sur, los países andinos, 

y México, América Central y el Caribe, y concentrarse en lo que son hoy estos países y 

subregiones, no en lo que fueron durante la Guerra Fría o en otras épocas. 

Brasil: Ganando terreno hacia el futuro 

En los últimos veinte años, Brasil abrió en gran medida su economía a la 

competencia internacional, modernizó el sector agrícola, desarrolló industrias con 

presencia continental e incluso mundial, y lenta pero seguramente consolidó las 

instituciones estatales, las del sector privado y las no gubernamentales. Ha garantizado 

la estabilidad financiera y tuvo un crecimiento económico que si bien modesto, es 

permanente. Además, está logrando notables avances aunque muy desiguales en el 

combate a la corrupción, la impunidad y la falta de responsabilidad. 

Brasil también ha logrado crear un consenso centrista sobre los esquemas 

generales de las políticas macroeconómicas y sociales, incluyendo el reconocimiento de 

la urgente necesidad de aliviar la pobreza, reducir la desigualdad total, disminuir el delito 

y la violencia, combatir la discriminación racial y mejorar la educación en todos los 

niveles. El alto consenso logrado en Brasil y el fortalecimiento de las instituciones se 

combinan para producir un grado de previsibilidad (basada en expectativas estables 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 102
Fundamentos para la cooperación

sobre las “reglas de juego”) que le permite al estado, a la empresa privada y a los 

ciudadanos tomar decisiones seguras que a su vez proporcionan los medios para 

impulsar el fortalecimiento del país y su influencia internacional. Brasil está realmente en 

una posición en la que puede asumir la responsabilidad en muchas cuestiones y su 

liderazgo debe ser solicitado y reconocido cuando sea pertinente. 

El Cono Sur: un estudio de contrastes 

Chile es el país latinoamericano con mayor participación en la economía mundial, 

con las instituciones más sólidas y las normas y prácticas democráticas más afianzadas. 

En esta etapa de su historia, Chile tiene un desafío de integración indígena pero es 

bastante limitado, pocos de sus ciudadanos emigran a Estados Unidos y a otras partes y 

sus vínculos con las economías de Asia, Europa y el resto de América Latina no son 

menos estrechos que los que mantiene con Estados Unidos. Chile ha creado un amplio 

consenso nacional sobre muchas políticas públicas fundamentales, consolidando un alto 

grado de previsibilidad que facilita la inversión nacional y extranjera, y fomenta la 

planificación estratégica del gobierno y del sector privado. Chile irradia “poder 

intangible”, atrae inversiones e interés, practica una eficaz diplomacia bilateral y ejerce 

una influencia internacional que va más allá de su tamaño o de sus recursos tangibles; y 

podría, por lo tanto, desempeñar un rol más importante en la cooperación para la 

seguridad regional. 

Argentina, en cambio, ha tenido grandes dificultades para crear consenso, 

consolidar sus instituciones, abrir la totalidad de su economía y lograr la previsibilidad 

que es tan importante para superar el cortoplacismo y posibilitar un desarrollo equitativo 

y sostenible. Si bien Argentina ha actuado activamente en asuntos internacionales—y es 

una fiel y a menudo útil aliada de Estados Unidos y de otros países latinoamericanos en 

el antiterrorismo, las actividades antidroga y la no proliferación—no puede esperar 

confiadamente en que va a lograr una significativa empatía o un apoyo concreto de parte 

de Estados Unidos, o un rol central en las iniciativas de cooperación interamericanas, 

hasta que vuelva a manejar sus propios asuntos con un grado indiscutible de estabilidad 

y responsabilidad. 

La Cordillera Andina: crisis de gobernabilidad 

Las turbulentas naciones de la Cordillera Andina – Colombia, Ecuador, Perú y 

Bolivia – representan aproximadamente el 22 por ciento de la población de América 

Latina, cerca del 13 por ciento de su producto interno bruto, alrededor del 10 por ciento 

de las inversiones de EE.UU., menos del 15 por ciento del comercio legal entre EE.UU. y 

América Latina pero casi la totalidad de la cocaína y heroína importada a los Estados 

Unidos (sin duda a través de México, América Central o las islas caribeñas). Los países 

andinos, aunque con muchas diferencias entre sí, están todos afectados por 

instituciones políticas muy débiles, el delito y la violencia, y por la no resuelta integración 

de poblaciones locales, indígenas y no indígenas, que viven en la pobreza o en la 

extrema pobreza. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 103
Fundamentos para la cooperación

 En estas circunstancias, el mantra de Washington insistiendo en que el libre 

mercado y la democracia se fortalecen y apoyan mutuamente en un poderoso círculo 

virtuoso, simplemente no funciona. La exclusión masiva, la pobreza y la desigualdad 

total generalizadas, el surgimiento de una conciencia étnica y subnacional en la región, 

la democracia y la economía de mercado constituyen una combinación extremadamente 

inestable que no es sostenible en el mediano plazo. La crisis andina de gobernabilidad 

tiene su origen en este profundo dilema. 

El destructivo y violento comercio ilegal de narcóticos es tanto síntoma como 

causa de estas crisis; frenar únicamente el tráfico de drogas, aun cuando fuera factible, 

tendría por lo tanto muy poco efecto. Del mismo modo, combatir únicamente los 

movimientos insurgentes, guerrilleros y paramilitares probablemente conduciría a un 

conflicto prolongado en lugar de resolver las realidades subyacentes de la pobreza, 

injusticia, delito, exclusión, y represión que constituyen el caldo de cultivo para la 

violencia. Sólo si se enfrentan todas estas cuestiones, pueden las naciones de la 

Cordillera Andina confiar eventualmente en lograr estabilidad y desarrollo democrático. 

Ahora bien, las oportunidades de lograr enfrentar con éxito estas cuestiones dependen 

en parte del apoyo externo a los líderes y movimientos locales que seriamente aborden 

en forma integral estos problemas fundamentales. En este seminario, espero aprender 

más de aquellos que en la región tomen la iniciativa en este sentido. 

Los vecinos más cercanos de Estados Unidos: la agenda “interméstica” 

Las relaciones entre Estados Unidos y sus vecinos más cercanos, México, 

América Central y el Caribe, difieren cada vez más de las que tiene con América del Sur. 

Estados Unidos se ha transformado en una influencia que es aún más abrumadora en su 

región fronteriza, principalmente como resultado de la emigración masiva que comenzó 

en 1965 y se aceleró aún más a partir de 1985. Igualmente, las grandes y crecientes 

diásporas de México, América Central y el Caribe hacia distintas zonas de Estados 

Unidos están modificando de manera irreversible las relaciones de EE.UU. con toda la 

cuenca del Caribe. 

Es muy probable que en los próximos 25 años, México y las naciones del Caribe 

y América Central sean totalmente atraídas a la órbita de EE.UU., debido a las 

tendencias demográficas y económicas subyacentes y también como resultado de 

políticas como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) y el Tratado 

de Libre Comercio con la República Dominicana y naciones de América Central (DRCAFTA). Estas naciones utilizarán el dólar como dinero informal y en muchos casos 

como moneda corriente oficial; enviarán casi todas sus exportaciones a los Estados 

Unidos; dependerán de manera casi decisiva de las remesas de dinero de los 

integrantes de la diáspora residentes en Estados Unidos y también de los turistas, 

inversiones, importaciones y tecnología estadounidenses; absorberán la cultura y las 

modas populares de EE.UU. pero también tendrán influencia en la cultura popular en el 

continente; podrán desarrollar jugadores de béisbol para las ligas nacionales de América 

del Norte, y eventualmente quizás presenten equipos nacionales propios en estas ligas. 

Continuarán enviando emigrantes hacia el norte, y muchos de estos países aceptarán 

cantidades crecientes de norteamericanos jubilados como residentes de largo plazo. Los 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 104
Fundamentos para la cooperación

ciudadanos y las redes transnacionales adquirirán mayor importancia en cuestiones 

como los seguros internacionales de salud “portables” y la educación bilingüe. Estas 

tendencias con el correr del tiempo incluirán por supuesto a Cuba, y quizás esto suceda 

pronto. 

Los problemas originados directamente por la exclusiva interrelación mutua entre 

Estados Unidos y sus vecinos más cercanos—inmigración, remesas de dinero, tráfico de 

drogas y armas, robo de automóviles, blanqueo de dinero, reacción ante huracanes y 

otros desastres naturales, protección del ambiente y salud pública, imposición del orden 

público y gestión fronteriza—plantean desafíos particularmente complejos para la 

elaboración de políticas. Estas cuestiones “intermésticas” son muy difíciles de manejar. 

El proceso político democrático, en Estados Unidos y en los países vecinos, presiona a 

las políticas de ambos lados en direcciones diametralmente opuestas a lo que sería 

necesario para asegurar la cooperación internacional requerida para manejar los 

espinosos problemas que trascienden las fronteras. Un claro ejemplo es la política de 

inmigración; los argumentos chovinistas manifestados en los recientes debates del 

Congreso de EE.UU., y la aprobación por el Congreso del cerco fronterizo entre Estados 

Unidos y México, indudablemente han tenido impactos contraproducentes en México y 

América Central. Un segundo ejemplo es la política de EE.UU. en materia de drogas, 

que todavía se concentra más en la oferta que en la demanda. Tales enfoques hacen 

mucho más difícil para Estados Unidos y sus vecinos trabajar conjuntamente en estas y 

otras cuestiones, como por ejemplo la seguridad fronteriza y la salud pública. 

El supuesto giro a la izquierda de América Latina 

La percepción bastante generalizada que se tiene de América Latina en Estados 

Unidos es que toda la región ha girado a la izquierda, con Hugo Chávez de Venezuela al 

frente, y que esta supuesta orientación izquierdista y anti-estadounidense podría 

plantear amenazas a la seguridad, prosperidad e influencia de EE.UU. y a las 

perspectivas de cooperación en el Hemisferio Occidental. 

Esta opinión, expresada por diversos miembros del Congreso de EE.UU. y 

escuchada a menudo entre gente de negocios y profesionales de Estados Unidos, se 

basa, como ocurre generalmente con los estereotipos, en algunos datos reales, pero es 

errónea y potencialmente peligrosa, ya que traslada actitudes de la Guerra Fría a un 

período en el cual éstas ya no deberían manifestarse. 

Líderes de la antigua izquierda latinoamericana ejercen la presidencia en Brasil, 

Chile, Uruguay, la República Dominicana, Argentina y Perú, pero todos ellos están 

fuertemente comprometidos con el mercado libre, el comercio internacional y las 

inversiones extranjeras. No creen en las economías con planificación central pero si 

están a favor de estados eficientes orientados a la educación, la infraestructura y el alivio 

de la pobreza. No menosprecian la gobernabilidad democrática, como hizo la izquierda 

en la década de 1960, y por el contrario son sus leales defensores. No son antiestadounidenses y están abiertos a una cooperación pragmática con Estados Unidos, 

sin ser aliados automáticos o estados clientes. Hugo Chávez no tiene actualmente 

mucha influencia en estos países, a pesar de su opulenta diplomacia de petrodólares. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 105
Fundamentos para la cooperación

Los gobiernos de Colombia, México, Costa Rica, El Salvador y Guatemala, 

mientras tanto, de ninguna manera son izquierdistas sino más bien de tendencia 

centrista a conservadora, y por cierto están dispuestos a cooperar con Washington y 

otras naciones latinoamericanas, y a resistir a Chávez. Aunque en estos países hay 

políticos nacionalistas, populistas, o anti-estadounidenses, hasta aquí han sido 

derrotados en las votaciones por candidatos que están a favor del libre mercado y de los 

enfoques de EE.UU., aún en un período cuando la imagen internacional de Estados 

Unidos está bastante empañado, y están listos para participar en los programas de 

cooperación del Hemisferio Occidental. De hecho, en su conjunto, la mayoría de los 

países de América Latina y el Caribe se han desplazado hacia el centro y no hacia la 

izquierda, como ha señalado Rosendo Fraga, un destacado analista argentino que 

participa en este seminario. 

De las más de treinta naciones de América Latina y el Caribe, sólo Venezuela, 

Ecuador, Bolivia y Nicaragua – y Cuba, por supuesto – tienen gobiernos populistas de 

distintas clases; Paraguay y posiblemente Guatemala podrían seguir el juego pero 

solamente Venezuela y Cuba aplican políticas sistemáticamente hostiles a Estados 

Unidos. No obstante, Venezuela hace gala de su pragmatismo y continúa vendiéndole la 

mayor parte de su petróleo a los Estados Unidos, mientras Cuba probablemente se 

prepara silenciosamente, o por lo menos así lo imagino, para una eventual reconciliación 

con los Estados Unidos. Excepto Venezuela que tiene abundancia de petróleo, todos 

estos países figuran entre los más pobres de la región y la mayoría de ellos tienen 

importantes poblaciones indígenas que han estado históricamente excluidas, y esto 

ocurre tanto en el sur de México como en las zonas montañosas de Perú—donde el 

atractivo antisistema y anti-elite personificado por Chávez tiene un importante apoyo. 

Estos países figuran entre los menos desarrollados de América Latina, y de ninguna 

manera pueden ser la base para la formación de un eje poderoso o amenazante. Invocar 

amenazas a la seguridad con el fin de atraer el interés del alto nivel de Washington hacia 

América Latina, en lugar de producir un resultado constructivo, desvirtuaría aún más la 

atención que Estados Unidos dedica a la región. La mejor estrategia para la política 

exterior y la cooperación para la seguridad, en América Latina y en Estados Unidos, en 

mi opinión, consiste en crear oportunidades de progreso mutuo en vez de exagerar las 

amenazas. 

¿Existen amenazas de China o Irán? 

Un tema que aparece actualmente cada vez con mayor frecuencia en los círculos 

de la seguridad es la inquietud sobre la creciente presencia e influencia de China e 

incluso de Irán, en América Latina. Es cierto que China está aumentando rápidamente su 

actividad económica en América Latina y que pronto la presencia de China en las 

Américas será mayor que la que tuvo la Unión Soviética durante la Guerra Fría, cuando 

Washington se preocupaba tanto en contrarrestar la influencia rusa. Pero a mi me 

parece un error invocar escenarios con una presencia amenazante de China en la 

región. El hecho de que China sea un socio comercial cada vez más importante de 

varios países latinoamericanos, principalmente como importador de materias primas y 

productos agrícolas, realmente puede llegar a ser muy favorable para América Latina y 

también para los intereses de EE.UU., ya que promueve una mayor prosperidad y un 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 106
Fundamentos para la cooperación

poder de compra ampliado en un mercado de exportación donde EE.UU. tiene muchas 

ventajas competitivas derivadas de la proximidad, el conocimiento y el potencial rol 

asociativo de la diáspora latinoamericana. Aun cuando China ha prometido mayores 

inversiones en América Latina, que hasta ahora no se han concretado muchas, no hay 

razones para que debamos preocuparnos si las inversiones de China (o eventualmente 

para este caso de la India) se amplían respecto a los modestos niveles actuales ya que 

tales inversiones estarían en consonancia con el tipo de economía mundial abierta que 

asegura los intereses de América Latina y los Estados Unidos. 

Aunque hay escenarios muy poco probables pero potencialmente atemorizantes 

en los cuales facciones de militantes iraníes o islámicos podrían causar dificultades en o 

desde América Latina, la región no es ahora un escenario ni es una fuente probable de 

ataques terroristas. Los planificadores de seguridad y defensa del Hemisferio Occidental 

no deben repetir los errores de la Guerra Fría generando amenazas artificiales para la 

seguridad, distrayendo así la atención de los reales desafíos que tiene la región. El 

enfoque compartido en el Hemisferio Occidental debe estar puesto en las oportunidades 

para afrontar los problemas comunes—desde la seguridad energética y el calentamiento 

global a la salud pública, drogas, tráfico de armas, comercio e inmigración—y no en la 

búsqueda de amenazas fantasmas o adversarios innecesarios. 

Cuestionando estereotipos conocidos 

Es también importante que nosotros en Estados Unidos superemos dos 

conocidas formas de pensar respecto de América Latina y el Caribe, generadoras de 

imágenes contradictorias las cuales paradójicamente tienden a persistir en el discurso de 

EE.UU. Una es una visión excesivamente optimista de la región, que proyecta la 

ideología y experiencia de EE.UU., combinadas con ilusiones varias; la otra es una 

visión excesivamente sombría de la región, fundamentada en nociones culturales de la 

superioridad de EE.UU. 

La visión excesivamente optimista pregona la supuesta convergencia de América 

Latina con los Estados Unidos. Esta opinión afirma que (excepto Cuba) América Latina 

es una región totalmente democrática; recibe bien la aprobación de América Latina del 

“Consenso de Washington” sobre reformas de mercado y apertura económica; alega la 

dedicación de todo el hemisferio al objetivo del libre comercio desde Alaska hasta la 

Patagonia; y convoca a acuerdos de cooperación interamericana más amplios en las 

“guerras” contra el terrorismo y las drogas, y en la búsqueda de la seguridad energética 

y otras metas compartidas. Esta visión surgió en 1994 en la Cumbre de las Américas 

realizada en Miami, cuando los presidentes y primeros ministros reunidos, 

pertenecientes a todos los países del Hemisferio Occidental, salvo Cuba, proclamaron 

un compromiso de participación en el Área de Libre Comercio de las Américas (FTAA) 

en el 2005. 

Desde un principio, sin embargo, había mucho menos en la realidad de lo que la 

visión de Miami proclamaba. La extensión y profundidad de los compromisos de América 

Latina con el libre comercio hemisférico fueron exageradas, como obviamente fue la 

decisión de EE.UU. de superar su propio proteccionismo. En el 2005 hubo mucho trajín 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 107
Fundamentos para la cooperación

pero no se logró el acuerdo y el proyecto FTAA desde entonces ha desaparecido casi 

totalmente de esa visión. Ha llegado el momento de abandonar la pretensión de que 

estamos creando el acuerdo de libre comercio para todas las Américas, en el corto o 

hasta mediano plazo. 

Si bien afortunadamente continúa la preferencia normativa de los 

latinoamericanos por la democracia, desafortunadamente falta en la actualidad en 

muchos países la gobernabilidad democrática real, más allá de elecciones libres e 

imparciales. Las instituciones legislativas y judiciales estables y separadas y una prensa 

independiente libre, capaces de contener el poder autoritario, son débiles no sólo en 

Cuba sino también en Venezuela, Bolivia, Ecuador y en otros varios países, incluyendo, 

diría, a la Argentina. La euforia de Washington respecto a la propagación de la 

democracia en las Américas en los años noventa debe atenuarse mediante un 

conocimiento realista de los muchos obstáculos que tiene la gobernabilidad democrática 

en la región, y de la limitada capacidad que tiene Estados Unidos u otras potencias del 

exterior de poder incidir directamente en esta cuestión en la mayoría de las situaciones 

nacionales. Este es un mensaje que los líderes de América Latina con credenciales 

democráticas intachables deben comunicar sistemáticamente a Washington. 

Una necesidad relacionada es que Washington supere su obsesión ideológica 

de presionar con el libre mercado como solución de todos los problemas. El éxito de 

Chile en lograr tanto el crecimiento económico como una gobernabilidad democrática 

real no demuestra el poder del mercado libre ni el del desmantelamiento del estado, 

como se afirma frecuentemente. El éxito de Chile demuestra realmente el valor, no de 

adoptar un compromiso ideológico extremo con el mercado, sino el de combinar en 

forma pragmática las reformas del mercado con una vigorosa actividad del estado. En 

toda la región, los distintos países están tratando de encauzar y fortalecer la 

competencia del estado, no para debilitarlo sino para corregir ciertos efectos del 

mercado mediante políticas públicas concertadas y encontrar maneras eficaces de 

abordar la pobreza, la desigualdad y la exclusión. Washington debe superar su 

preconcepto ideológico y reconocer la sensatez de ese camino. 

Es igualmente importante superar la tendencia opuesta que encuentro 

frecuentemente en Estados Unidos: dejar de lado a América Latina y considerarla como 

un lugar apartado. América Latina y el Caribe son frecuentemente representados en 

Estados Unidos como regiones de trabajadores desmotivados, hombres de negocio que 

prefieren la búsqueda de ganancias fáciles antes de que la creatividad empresarial, y 

políticos demagógicos – y además como regiones retrasadas por privilegios arraigados y 

castigadas por una corrupción desenfrenada. Estos estereotipos están notablemente 

difundidos en los Estados Unidos. No tienen en cuenta la inmensa productividad de los 

obreros de San Pablo, la competitividad global de Chile en sectores específicos, el auge 

exitoso de la agricultura en Argentina, y los inmigrantes tan trabajadores que ingresan a 

Estados Unidos provenientes de México, el Caribe y América Central; tampoco 

consideran a compañías multinacionales globalmente competitivas como Embraer, 

Gerdau, CVRD, Odebrecht y Cemex ni a líderes políticos de talla mundial como 

Fernando Henrique Cardoso, Ricardo Lagos, y Ernesto Zedillo. Tampoco admite la 

abundante evidencia existente en Estados Unidos que demuestra que la corrupción se 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 108
Fundamentos para la cooperación

da en cualquier lugar siempre que no sea refrenada por duras reglamentaciones, por el 

periodismo de investigación, o por un poder judicial independiente u otros grupos de 

poder. Algunas veces estos estereotipos negativos son expresados por medio de teorías 

sobre tendencias culturales y a menudo se basan en impresiones anecdóticas, 

combinadas con prejuicios e incluso racismo. Cualquiera sean las fuentes, estas 

imágenes desafortunadas pueden y deben ser corregidas con una mayor exposición en 

Estados Unidos de las historias exitosas de América Latina, un mayor énfasis en las 

cuestiones estructurales e institucionales, y una mayor autoconciencia de las fallas y 

fracasos de EE.UU. Superar estos estereotipos negativos sería un importante paso para 

mejorar la formulación de las políticas de EE.UU. en las Américas, y por lo tanto mejorar 

las perspectivas de la cooperación regional para la seguridad y para otras cuestiones. 

Comentarios finales 

 En los paneles de hoy y mañana, entiendo que se van a tratar los desafíos a la 

seguridad nacional y transnacional, y se analizará cómo una mayor cooperación entre 

los organismos y con los asociados internacionales puede ayudar a enfrentar estos 

desafíos. 

 En el análisis final, la posibilidad de una eficaz cooperación internacional depende 

de los intereses compartidos, del respeto mutuo y de evaluaciones realistas de las 

diferentes perspectivas que deben compatibilizarse. Espero haber contribuido en algo a 

las deliberaciones en las que ustedes participarán al poner de relieve viejos supuestos, 

encuadres y estereotipos que deben ser modificados para permitir una cooperación 

mutuamente respetuosa, y al explicitar algunos de los intereses, metas y desafíos 

comunes que enfrentamos en las Américas. 

 Espero que encuentren útiles estos comentarios generales como un punto de 

referencia, cuando ustedes se concentren en los diversos temas, organismos, decisiones 

y relaciones específicas que constituyen, día a día y semana a semana, la esencia de la 

cooperación para la seguridad interamericana. 

 Les agradezco su atención y, especialmente, lo que están haciendo todos 

ustedes para lograr que las Américas constituyan una región más segura, democrática y 

próspera.

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 109
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 2 Fall 2007

Enfrentando los desafíos del Siglo XXI: Las

coaliciones de voluntad y el combate a las Amenazas

asimétricas.

Lic. Juan E. Battaleme Martínez

Lic. En Ciencia Política de la Universidad de Buenos

Aires

Master en Relaciones internacionales de la Facultad

Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

Master en Ciencias del Estado de la Universidad de

CEMA Buenos Aires

Analista del Estado Mayor General de la Armada

Becario Fulbright del Programa U.S. National

Security Studies at the Age of Globalization

Graduado del CHDS del DRPM Course 2001

Participante del primer curso de Operaciones de

Estabilización y Reconstrucción CHDS-2007

Expositor del REDES - 2003

Profesor de Teoría de las Relaciones Internacionales y

Política Internacional de la Universidad

Argentina de la Empresa (UADE) carrera de gobierno

y relaciones internacionales

Profesor e Investigador de la Escuela Superior de

Guerra del Ejercito

Profesor de Seguridad internacional en la Universidad
de Buenos Aires

Autor de numerosos artículos en materia de defensa,

seguridad internacional y relaciones internacionales.

[ Back ]
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI: Las 

coaliciones de voluntad y el combate a las 

Amenazas asimétricas. 

Lic. Juan E. Battaleme Martínez 

UADE/ UCEMA 

El presente trabajo tiene por objeto presentar un análisis de la política de 

Alianzas Ad Hoc o coaliciones de voluntad de la administración Bush en relación a la 

guerra contra el terrorismo. El surgimiento de las mismas representa una política de 

orden internacional diseñada para combatir de forma efectiva las amenazas que 

perturban al escenario global en su conjunto, pero que generan divisiones al interior 

de la comunidad internacional al momento de definirlas y por lo tanto provocan 

disenso al momento de considerar la mejor manera de combatirlas. 

Al comparar las ventajas y desventajas de las coaliciones de voluntad en 

relación con alianzas estratégicas permanentes, podemos ver que las primeras 

pueden ajustarse para trabajar a nivel regional de forma más efectiva que las 

alianzas tradicionales. 

El trabajo considera que América Latina debe moverse a participar y 

profundizar su participación en coaliciones de voluntad debido a que esfuerzos 

multilaterales regionales permanentes son difíciles de alcanzar por la amplitud de 

desafíos existentes y por la creciente polarización existente en la región en relación a 

EE.UU. 

Introducción 

Los sucesos del 11 de septiembre del 2001 han suscitado un interesante 

debate acerca de los cambios y continuidades que el ataque terrorista tuvo para la 

seguridad internacional1

, e inserto en el mismo se ha intentando determinar cuál es 

el impacto en la creación, mantenimiento y rol de las alianzas militares y políticas 

destinadas a proveer estabilidad y seguridad en el sistema internacional. 

Durante el período de posguerra fría las reglas de administración del orden 

en el campo de la seguridad internacional -entre los cuales están las que se crean 

 

1

Uno de los trabajos que mejor refleja este debate es el de Federico Merke donde se trabajan 

los problemas del cambio en las RRII. Federico Merke: “Entre el 9/11 y el 11/9: debates y 

perspectivas sobre el cambio en las relaciones internacionales”, Trabajo Presentado ante el VI 

Congreso Nacional de Ciencia Política , Universidad De Rosario, Noviembre de 2003.- 
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

mediante instituciones internacionales- surgían de forma aleatoria y eran una 

respuesta reactiva a las crisis que el sistema enfrentaba2

. 

En ese período las cuestiones vinculadas a la seguridad se consideraban 

incrementales, debido a que el dilema de seguridad se veía reducido y una de las 

formas de proveer seguridad y estabilidad al sistema internacional era mediante el 

uso de distintas instituciones internacionales, ya sea la ONU, la OTAN, etc. La 

cooperación para garantizar ciertos niveles de seguridad comunes junto con la 

voluntad para resolver determinadas crisis de forma concertada era abundante, 

aunque no exenta de fracasos como lo representó la limpieza étnica sucedida en 

Rwanda en 1994. 

La unipolaridad norteamericana se aceptaba porque garantizaba cierto 

orden, siendo las instituciones internacionales -aún con sus límites- elementos 

relevantes en el mantenimiento del status quo ya que creaban la percepción de 

reducción de poder entre la principal potencia del sistema y el resto de las mismas. 

Durante la presidencia de Bill Clinton se empleó un discurso que sostenía que 

EE.UU. era un poder relativamente más importante en un contexto de poderes, 

instalándose entonces la idea de que ese país era una hegemonía benigna. 

La seguridad no era considerada un recurso escaso ya que mediante la 

cooperación se podían ver niveles crecientes de certidumbre, sentándose ciertas 

bases para esquemas de combate a las amenazas comunes que aquejaban el 

sistema3

. 

Durante los años noventa la comunidad académica comenzó a hablar de los 

problemas derivados de la conformación de un sistema internacional con Estados 

tradicionales y Estados “Fallidos”4

, los cuales producto de una débil o inexistente 

institucionalización son capturados por distintos actores no estatales, tanto internos 

como trasnacionales, que si bien eran viejos conocidos en lo que hace al entorno de 

seguridad del Estado, no habían tenido la identidad suficiente para ser tratadas como 

un problema que no pudiera ser resuelto mediante los instrumentos tradicionales de 

la defensa. 

Con este problema como la causa agregada de inestabilidad internacional, la 

respuesta que se estructuró frente a las crecientes guerras civiles que se sucedían 

en diferentes áreas del planeta fue la utilización de una institución internacional -la 

ONU o alguna de peso regional- que no solo no había sido creada a tales efectos, 

sino que además estaba poco preparada para tratar adecuadamente con los 

problemas derivados de una lógica conflictual distinta de la tradicional. 

 

2

 Crisis vinculadas principalmente a las consecuencias devenidas de las llamadas amenazas 

asimétricas como lo sucedido en Somalia, Bosnia Herzegovina, Haití o Ruanda para 

mencionar algunos de los desafíos que el sistema internacional y en especial EE.UU. enfrentó 

durante los primeros años de las posguerra fría 

3

 América Latina no escapó a este fenómeno, siendo Argentina quien profundizó y generó los 

mayores espacios para generar alianzas flexibles mediante la concreción de un número mayor 

de ejercicios militares y de medidas de confianza mutua. 4

 Robert Dorff los define como estados que no pueden cumplir más con los fines del contrato 

social. Son estados que ya no son capaces de proveer un ambiente seguro a sus ciudadanos, 

ya no protegen ni brindan seguridad. Robert Dorff, “Failed States after 9/11: What did we Know 

and what have we learned”, International Studies Perspectives, 2005. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 111
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

Las soluciones en la mayoría de los casos llegaban tarde o no terminaban de 

resolver el problema generado, dando respuesta de forma parcial a estos conflictos5

. 

El esquema institucional creado para el mundo de pos segunda guerra mundial 

encontraba límites concretos para responder a los dilemas que emergían a la luz en 

el sistema internacional. 

Aún así, los lideres de las democracias avanzadas pensaban que la zona de 

“paz kantiana” -esto es la estrecha relación transatlántica norte, construida durante la 

guerra fría- podía sobrevivir, mientras a su alrededor se conformaba un espacio 

donde primaba el estado de naturaleza hobbesiano6

. 

El impacto que suponía la constitución de un espacio geográfico hobbesiano 

se manifestó en su dimensión mas compleja luego de los atentados del 2001, ya que 

obligaba a delinear nuevas reglas de sistema de relaciones entre los estados, pero 

ahora con EE.UU. insatisfecho con el grado de seguridad que tenía. 

Al momento de diseñar su política exterior y de defensa bajo este nuevo 

contexto se pensó a las relaciones “multilaterales” como un espacio destinado a la 

construcción de alianzas en base a un consenso y negociación reducidos, y sobre 

una base de naciones que coincidieran con los intereses primarios de EE.UU.. 

Las alianzas a partir del 11S se articulan para hacer frente al terrorismo 

internacional, a los estados que proliferan y a aquellos países que le dan amparo a 

puntos clave para la seguridad de ese país, pero no en todos los casos relevantes 

para las naciones de América latina 

El presente trabajo pretende analizar por qué se ha llegado a un momento en 

el que se necesitan acuerdos básicos de acción, pero ya no de toda la comunidad 

internacional: la globalización como fuerza sistémica genera relaciones que 

demuestran que no existe una sola comunidad internacional; basta con analizar los 

valores, las acciones, las ideas de sus miembros para ver esta realidad. 

Estos acuerdos se pueden generar a partir de un grupo de naciones que 

dispongan de los medios, capacidad y voluntad para actuar ya que pueden ser 

victimas de la desestabilización regional y de los problemas conexos que eso 

acarrea. 

Resulta necesario dar lugar a un concepto más amplio de alianza, no mirarla 

solamente en términos militares; por el contrario, fomentar la creación de alianzas 

que impliquen la combinación de elementos de seguridad internos, de inteligencia y 

de defensa puede ser efectivo al momento de anticipar la acción de grupos y 

Estados que atentan contra la estabilidad del sistema. 

En este sentido las alianzas tienen un rol al momento de pensar la 

pacificación de los focos de tensión regional, la inteligencia para anticipar el accionar 

de grupos que amenacen la estabilidad empleando los elementos de la seguridad 

 

5

 Edward Luttwack, “Give War a Chance”, Foreign Affairs, July –August 1999. 6

 Robert Cooper, “The Breaking of Nations: Order and Chaos in the Twenty First Century”, 

Grove Press, 2003, New York. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 112
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

interna para evitar su accionar, respetando a aquellos estados que por necesidad 

emplean medios militares tradicionales para su combate. 

Si pensamos en el concepto de “balance de amenaza”7

, comprenderemos 

que las alianzas o coaliciones flexibles en materia de seguridad están produciendo 

una nueva división del trabajo internacional. 

De esta manera, los Estados medios del sistema internacional podrían no 

solo trabajar en temas de defensa militar de sus fronteras, sino también contribuir a 

la estabilización de zonas que pongan en riesgo la estabilidad internacional. Este 

esquema no es nuevo y se viene empleando desde al menos la guerra de Kosovo. 

Mientras EE.UU. peleaba, los europeos se dedicaban a las tareas de 

asistencia humanitaria. En Haití las acciones de estabilización se llevaron a cabo por 

EE.UU., junto a Canadá y Francia para luego ser reemplazadas por las FF.AA. de la 

región que se concentraron no solo en las tareas de pacificación sino también en las 

de reconstrucción. 

Lo mismo ocurre en un número importante de misiones de paz de las 

Naciones Unidas, donde los principales países del mundo aportan los recursos 

financieros mientras que otros países aportan las tropas para llevar a cabo esas 

misiones. 

Resulta necesario pensar en una división del trabajo internacional que deje 

en claro quiénes pueden y quieren cooperar, estableciendo las obligaciones y los 

limites que cada una puede tener, dando también cierto nivel de previsibilidad a lo 

que se espera de un determinado número de naciones cuando las crisis regionales 

irrumpen con un posible impacto internacional. 

Las alianzas flexibles, cabría de esperar, deben ser el paso lógico para luchar contra 

amenazas flexibles que demandan mayor cooperación de los Estados en sus propios 

espacios regionales. 

Alianzas permanentes vs. Coaliciones de voluntad 

En el mundo académico de posguerra fría era una convención ampliamente 

aceptada que la conducta más apropiada para limitar los efectos negativos de la 

anarquía era desarrollar algún tipo de equilibrio de poder. Un sistema en equilibrio 

respondía en ese entonces a los intereses de la paz. 

En este sentido, ciertos Estados continúan con sus tradicionales dilemas de 

seguridad para lo cual se arman, tratando de mantener una fuerza militar que 

responda a sus necesidades en caso de que un conflicto tradicional estalle. 

Ese mundo tradicional continúa vigente pero se mezcla con un mundo que 

presenta mayor virulencia debido a que el sistema internacional tiene una creciente 

 

7

El concepto de Balance de Amenaza sostiene que no se balancea poder solamente sino que 

además se balancean conductas agresivas de aquellos Estados, y ahora deberíamos decir 

también actores no estatales, que tienen voluntad agresiva. Stephen Walt, “The Origins of 

Alliances”, Cornell University Press, 1987, New York. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 113
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

cifra de guerras de baja intensidad que en ciertos casos terminan con la disgregación 

efectiva del Estado, aún cuando de forma aparente se los continúa considerando 

miembros de la comunidad internacional. 

Desde el fin de la guerra fría sabemos que cuando las guerras comienzan 

algunas terminan impactando en la dinámica de seguridad de la región, y algunas de 

ellas se extienden hasta que la comunidad internacional debe atenderlas tratando de 

limitarlas, ya sea dando algún refugio a la sociedad civil, o de ser posible, un rápido 

final. 

Las alianzas son un tipo especifico de institución internacional en tanto se 

fundan en base a un contrato, el cual regula las expectativas, genera certidumbre y 

reduce costos para los integrantes de la misma al momento de enfrentar una 

amenaza. En un determinado período de tiempo garantizan que ciertas reglas y 

normas convenidas entre ellos serán respetadas mejorando sus niveles de seguridad 

y contribuyendo a mantener cierto orden internacional. 

Es importante recordar que estas alianzan duran mientras sirven a los fines e 

intereses de sus miembros. De hecho cuando una institución –en este caso una 

alianza- no representa el “contrato” al que los Estados se avinieron tienen dos 

opciones: o se transforman o mueren. 

La OTAN, para poder cumplir los roles que la agenda de seguridad de la 

posguerra fría le demandaba, debió repensar sus operaciones, su alcance y 

objetivos lo cual le permitió aceptar nuevos miembros, repensar sus estructuras, 

expandir su influencia y ser una alianza efectiva. 

Un contexto como el actual, en el que los consensos generales no abundan y 

en el que además la guerra contra el terrorismo que ha encarado EE.UU. tiene 

validez universal solamente en el gran tema pero no en las opciones que ello implica, 

ha llevado a tener que pensar en medios que permitan agrupar naciones que se 

avengan a jugar con las reglas establecidas por esta nación plegándose a sus 

políticas. 

Es bajo esta consigna que la formación de coaliciones flexibles se transforma 

en una alternativa herramental posible para encarar los asuntos que amenazan a la 

seguridad internacional, pero que a diferencia de las alianzas genera un consenso 

más limitado reafirmando en determinados actores cierta ambigüedad estratégica. 

Estas coaliciones tienen objetivos más limitados armándose y desarmándose 

en función de las metas que se quieren alcanzar. Por otra parte, la flexibilidad puede 

restar algo de certidumbre ya que el carácter ad hoc les permite elevar el grado de 

suspicacias acerca del plazo en que la coalición puede funcionar, como así también 

de una presencia foránea en su zona de influencia. 

Si consideramos que la potencia central tiene los medios y los recursos para 

alentar este tipo de coaliciones, no debería resultar ajena la idea de que a partir de 

los sucesos del 11-S y la voluntad de EE.UU. de actuar junto con otras naciones 

pero reteniendo su libertad de acción, frente a los problemas del terrorismo la misión 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 114
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

determina la coalición y no al revés, tal como señalara el secretario de defensa 

Donald Rumsfeld8

. 

A partir de Afganistán todas las naciones que compartieran la misma 

necesidad estratégica que EE.UU. estaban invitadas a sumarse a sus esfuerzos 

militares, pero con la condición de que aquellos países que se sumaran a una 

coalición determinada aceptarían con anterioridad qué tipo de misión y qué rol 

tendrían en la misma. Esto es, que la ayuda ofrecida sólo sería aceptada de 

cumplirse con las necesidades de quien lidera la coalición, dejando en claro que no 

habría un margen amplio para negociar los roles dentro de la misma, existiendo 

poco margen para roles de combate de los futuros aliados aunque sí un papel mayor 

para las tareas de estabilización. 

La idea de alianzas basadas en una división del trabajo que garantizara una 

asimetría importante no es menor, ya que quien puede librar guerras “limpias” es 

EE.UU. y su compromiso con este tipo de campaña de bajos costos en vidas 

humanas propias es mayor que el compromiso que suponen los despliegues de 

hombres en el terreno por largos períodos de tiempo, lo cual la expone a los 

problema de enfrentar pacificaciones largas con pocas bajas diarias pero constantes. 

 En este sentido los socios pueden garantizar el orden interno o proveer el 

asentamiento geográfico necesario para lanzar las operaciones militares que hicieran 

falta para lograr la victoria. 

En términos generales la prerrogativa de gran poder le permite en primer 

lugar reactualizar las viejas alianzas de la guerra fría y generar una serie de 

acuerdos a partir de las necesidades comunes de unos pocos, definiendo a partir de 

ahí la legitimidad de acción, y la respuesta a la amenaza. 

Una crítica común de quienes se oponen a las coaliciones de voluntad es la 

que sostiene que teniendo en cuenta el entramado institucional internacional actual, 

seria probable pensar que con las operaciones de mantenimiento e imposición de la 

paz sumadas a las misiones de reconstrucción del Estado que están bajo el 

paraguas de la ONU u otras instituciones de alcance regional, es suficiente para 

resolver los desafíos actuales. Las instituciones que existen en la comunidad 

internacional, ya sean de alcance global como regional, han desarrollado experiencia 

concreta en este tipo de misiones. 

Desde esta perspectiva se puede pedir que se continúe dando apoyo y 

profundizando lo que se viene haciendo en este camino, sin tener que recurrir a 

elementos ad hoc. En definitiva la ONU tiene una legitimidad mayor porque 

representa el consenso de la “comunidad” internacional y puede trabajar mejor y con 

más legitimidad que alianzas de voluntades que trabajan con legitimidad limitada. 

No obstante, la crítica no toma en cuenta, como manifiesta Charles 

Krauthammer, que el órgano que se encarga de este tipo de operaciones es el 

 

8

 Donald Rumsfeld, “Transforming the military”, Foreign Affairs, May – June 2002. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 115
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

Consejo de Seguridad, el cual no es otra cosa que un comité donde las grandes 

potencias –que poseen el derecho a veto- manejan los asuntos en base a su poder9

. 

Es por ello que la llamada legitimidad de la ONU y en especial del Consejo 

de Seguridad puede ser ampliamente cuestionada; de hecho, los límites en ella son 

más que evidentes ya que su dependencia de los acuerdos limitan las opciones para 

efectuar las medidas que deben tomar los Estados para resolver determinadas 

situaciones10. 

Pues bien, si la ONU presenta este límite entonces deberíamos bajar un 

nivel y pensar en las organizaciones regionales como el medio para resolver 

cuestiones regionales que no pueden ser resueltas en el seno del órgano de esa 

institución global. 

Un número de escritos manifestaron que la guerra de Kosovo gozaba del 

apoyo de la “comunidad internacional”, aún cuando la ONU no hubiera prestado su 

consentimiento, y cuando dos poderes regionales como China y Rusia se 

manifestaron en contra. Aún así, la operación “Fuerza Aliada“ se lanzó con un 

consenso reducido sobre la base institucional de la OTAN. 

Si bien esta es una institución de seguridad, lanzar operaciones ofensivas no 

estaba en su acervo institucional, por lo tanto y a raíz de Kosovo tuvo que 

modificarse para hacer misiones de imposición de la paz y reconstrucción del 

Estado, esfuerzo que lleva a cabo hoy en día 

Aún cuando la OTAN actuó con una legitimidad reducida su accionar no distó 

de presentar tensiones11, de hecho fue una guerra donde las divergencias entre los 

aliados estuvieron a la orden del día. Los debates sobre la elección de los objetivos, 

los planteos franco-germanos acerca de cuáles objetivos eran políticamente más 

“rentables”, como así también las discusiones acerca del lanzamiento de una posible 

invasión al territorio serbio provocaron tensiones amplias entre los aliados. 

La OTAN, como las distintas alianzas que encontramos en el escenario 

internacional, es un tipo de alianza que podemos considerar permanente y formal, y 

constituida desde dos ópticas: una idealista y la otra realista12. Desde la óptica 

idealista ésta fue creada a los efectos de combatir lado a lado una amenaza común a 

partir de tener y compartir valores comunes. 

Al mismo tiempo, la alianza posee en su concepción una parte realista, por la 

cual este tipo de institución permite ahorrar costos y multiplicar los beneficios 

mediante una división de responsabilidades hacia su interior, compartir y desarrollar 

 

9

 Charles Krauthammer, “The Unipolar Moment Revisited”, The National Interest, December 

2002 

10 Edward Luttwack, Op. Cit. 11 Michael Ignatieff, “Guerra Virtual: Más Allá de Kosovo”, Editorial Paidos, 2003 12 Brumo Tertais, “The Changing Nature of Military Alliances”, The Washington Quarterly, 

Spring 2004 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 116
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

nuevas capacidades para resolver problemas. Esto se aplica tanto para aquellas 

alianzas formales como para las informales13. 

Asimismo las alianzas pueden ser del orden bilateral o multilateral. Pueden 

ser extendidas en el tiempo o construidas a partir de un periodo determinado de 

tiempo14. 

Las mismas son creadas para combinar las capacidades de sus diferentes 

miembros de manera tal que puedan cumplir con sus intereses, ya sea proveyendo 

los medios para lanzar un ataque a un tercero o como garantía de seguridad para 

defenderse de un poder en ascenso15. 

En este sentido, pueden desarrollar una fuerte burocracia junto a elevados 

niveles de institucionalización. Frente a alianzas más “institucionalizadas”, las 

coaliciones ad hoc tienen una membresía limitada, en donde cada miembro actúa de 

forma relativamente independiente, considerando que la función que cada uno de 

ellos cumple es central y está ligada al tipo de compromiso que se puede esperar de 

cada uno. 

Cabe destacar que en las alianzas pueden suceder los siguientes usos del 

poder de influencia. En primer lugar, al entrar en este tipo de acuerdo los aliados se 

influyen mutuamente generando ciertos patrones de previsibilidad y certidumbre en 

la conducta entre ellos. Al mismo tiempo, esto permite que los miembros más 

poderosos de la misma ejerzan una mayor influencia sobre los miembros más 

débiles, y que simultáneamente frente a un potencial enemigo se logre que éste 

modifique su conducta agresiva. 

Pertenecer a una alianza debe ser considerado como parte de una institución 

exclusiva, ya que procura que sus miembros actúen de forma conjunta frente a una 

amenaza común a todos. Al mismo tiempo, el núcleo que conforma la alianza 

termina formando un sistema de seguridad colectivo entre sus participantes, 

evolucionando hacia otras formas más profundas de cooperación en materia de 

seguridad16 . 

Las coaliciones flexibles enfrentan un grado menor de tensiones que las 

alianzas permanentes ya que se arman y desarman dependiendo del objetivo a 

enfrentar, implicando un acuerdo previo ya que el mismo diseño impone niveles de 

involucramiento diferentes, dejando claramente la posibilidad de que frente a la 

necesidad de un aliado, en otros temas, las naciones puedan o no responder a ese 

llamado. 

Además debemos tener presente que en los tiempos de amenazas 

transnacionales que corren en el interior del Estado, una alianza no puede ser 

 

13 Ibidem 14 Cabe destacar que los EE.UU. poseen acuerdos de defensa mutua con países de América 

Latina (Tratado de Río), con un importante número de países de europeos, y además con 

Corea del Sur, Tailandia, Filipinas, Australia, Liberia y Taiwán, además de algunos países en 

la región del pacífico. 

15 Stephen Walt, “Why Alliances Endure or Collapse”, Survival, Vol. 39 Nro.1, Spring 1997 16 Ibidem 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 117
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

entendida solamente en términos de defensa tradicional o en relación a su capacidad 

militar. 

En un mundo donde las amenazas a la seguridad provienen de lo que Robert 

Cox llama el “mundo oculto”17 -siendo éste el lugar donde se encuentran el crimen 

organizado, las agrupaciones terroristas, los circuitos financieros ilegales, el 

comercio ilegal de armas y drogas-, se combinan dos elementos altamente 

desestabilizadores: por un lado las crecientes operaciones y contactos entre redes 

terroristas, por ejemplo lo sucedido entre las FARC y el IRA, que buscan atacar el 

orden establecido vulnerando los cimientos del mismo al debilitar a los poderes ya 

establecidos. Y en segundo lugar interactúan con otras amenazas que tienen un 

carácter parasitario y que viven de la estructura del Estado, y que requieren de sus 

estructuras para continuar viviendo, lo cual genera cierta simbiosis debilitándolo de a 

poco a medida que lo va capturando. 

Las alianzas, sobre todo las permanentes, tienen un fuerte contenido de 

creación de elementos institucionales que cumplen tareas específicas al interior de la 

misma, ya sea planeamiento militar, resolución de crisis, etc., generando vínculos 

profundos y relaciones burocráticas extendidas que puede no ser convenientes 

retirarlas. Un proceso similar podría pensarse para las coaliciones de voluntad. 

Otro punto de consideración, y tal vez el más importante, es que las alianzas 

que se institucionalizan crean capacidades específicas que luego a las naciones 

miembros les puede resultar costoso volver a crear. La especialización en las 

alianzas puede resultar redituable al Estado, creándose incentivos para que ciertas 

coaliciones permanezcan mas allá de la modificación de la amenaza y de las 

tensiones que se puedan generan en su interior18 . 

Bajo esta óptica es que el 28 de junio del 2003, Donald Rumsfeld se refirió 

en conferencia de prensa a la voluntad de EE.UU. de crear una Fuerza Multinacional 

Permanente para la estabilización de naciones afectadas por un conflicto armado19. 

La Iniciativa Global de Paz (Global Peace Initiative), como se conoce, es el 

esfuerzo concertado por los países del G-7 para generar misiones de pacificación y 

protección en las zonas de conflicto más importante de los últimos tiempos. 

El propósito de creación de la Fuerza está ligado al formato de coaliciones 

flexibles señalado en la Estrategia de Seguridad Nacional de septiembre de 2002. Su 

implementación busca resolver la creciente carencia de pacificadores internacionales 

que enfrenta la ONU, la OTAN y preparar pacificadores locales para ser empleados 

en conflictos regionales focalizados. 

 

17 Robert Cox, “Beyond Empire and Terror: Critical Reflections on the Political Economy of 

World Order”, University of Sheffield, Political Economy Research Center, November 2003. 18 Stephen Walt, “Why Alliances Endure or Collapse”, Survival, Vol. 39 Nro.1, Spring 1997. 19 The Guardian, “US Proposes World Peacekeeping Force”, June 28, 2003, 

http://www.mg.co.za/Content/l3.asp?a=13&o=23204

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 118
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

La misma tiene un carácter multinacional, entrenada para misiones de 

reconstrucción del Estado y de mantenimiento e imposición de paz. Su 

financiamiento esta a cargo en gran medida de EE.UU.; no obstante, los países 

participantes deberían hacer contribuciones para su mantenimiento. 

En este sentido la misión primaria de EE.UU. sería combatir y eliminar la 

amenaza para luego dejar paso -específicamente en materia de reconstrucción- a los 

aliados que posean entrenamiento especial en esa materia. 

Sin embargo, esto lleva a planteos acerca de quién debe detentar el 

comando de la misma; a saber, por el momento el comando de la fuerza estaría en 

manos de EE.UU. y por lo tanto numerosos países pueden encontrar una menor 

voluntad para cooperar en este tipo de iniciativa. 

 Además, esta demanda por tener una fuerza de estabilización global como 

alianza genera, en términos prácticos, dudas acerca de cuándo se la puede convocar 

y quiÉn lo puede hacer. 

Otro desafío lo constituyen las actuales misiones de estabilización que 

EE.UU. está llevando a cabo en Irak, Afganistán, Bosnia, y Kosovo, que se agregan 

a las que ejecutan para la defensa del país y que generan escasez de tropas, a la 

vez que los mandos no desean continuar sobrecargando a sus fuerzas con nuevas 

funciones. Por lo tanto, contar con aliados regionales para que estabilicen con 

personal militar y aporten en tropas lo que ellos no pueden aportar es un recurso 

bien apreciado por los planificadores de política exterior. 

Las alianzas más flexibles que posee en la actualidad EE.UU. son aquellos 

acuerdos denominados aliados extra OTAN, que fueron creando a principios de los 

‘80 como una forma de facilitar transferencias de armas y cooperación militar, donde 

se encuentran países como Egipto, Nueva Zelanda, Pakistán, Israel, Argentina, 

Kuwait, Qatar, Bahrein, Corea del Sur, entre otros. A partir del 11-S este tipo de 

alianza tomó una relevancia mayor, ya que esta categoría se utilizó para reforzar los 

vínculos con las naciones que están participando activamente en la lucha contra el 

terrorismo como aliados regionales. 

Asimismo, y pensando en una estrategia de fuerte presencia en las zonas 

donde el terrorismo se concentra, ha formado alianzas con regímenes altamente 

cuestionados como el de Uzbekistán y Kirguistán20. 

En términos de la guerra contra el terrorismo alrededor de 136 países 

ofrecieron diferentes formas de asistencia militar a EE.UU.21, 90 países han 

participado en la guerra contra el terrorismo y 27 países forman parte de la ISAF en 

Afganistán. 

 

20 Jones Luong, Pauline & Weinthal, Erika, “New Friend New Fear in Central Asia”, Foreign 

Affairs, March - April 2002. 21 Paolo Pasicolan and Balbina y Hwang “ The Vital Role of Alliances in the Global War on 

Terrorism” Backgrounder no. 1607, October 24, 2002. www.heritage.org/research/national

security/bg1607.cfm 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 119
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

Diferente es el caso de Irak en el cual si bien 49 países estuvieron de 

acuerdo con atacar, solamente 16 aportaron algún tipo de asistencia militar y 3 

aportaron tropas en el terreno durante la campaña militar- Gran Bretaña, Polonia, 

Australia -. 

En este sentido, el sistema internacional perdió cierto nivel de certidumbre ya 

que las alianzas lograban conferir una sensación de equilibrio en cuanto a los temas 

vinculados a la estabilidad; vale decir que mientras el sistema tuviera un grupo de 

estados aliados entre sí con capacidades similares y objetivos comunes las 

probabilidades de guerra eran relativamente bajas, ya que la coalición actuaba como 

aglutinador y al mismo tiempo disuadía al oponente por el agregado de poder. 

En la actualidad, el problema que este esquema de relaciones acotadas 

presenta es que las alianzas que genera el poder hegemónico pueden crear un 

carácter de ambigüedad estratégico, ya que por un lado refuerza la sensación de que 

obtiene ventajas sumando poderes menores y ampliando el desbalance, al mismo 

tiempo que manipula las regiones dejando crecer a unidades más funcionales a sus 

intereses. 

En este sentido, la alianza refuerza su carácter ofensivo ya que otros actores 

relevantes la pueden consideran parte de una nueva forma de cercamiento o una 

neo-contención22. 

Otro problema que se agrega es el que resulta de la alta movilidad de las 

coaliciones y su carácter mixto, ya que una unidad menor puede cumplir con los 

pedidos de la potencia central en un punto de la agenda, pero tener sus 

vinculaciones estratégicas al mismo tiempo con un opositor a ella. 

Esto genera alteraciones constantes en las percepciones de las potencias 

involucradas, aumentando las probabilidades de error de cálculo, y por ende 

generando conflictos con mayor frecuencia. 

En este contexto de ambigüedad, los pequeños jugadores del sistema 

internacional ubicados en regiones claves pasan a tener una relevancia mayor, ya 

que pueden reforzar la posición de “seguridad” de un estado o de inseguridad de otro 

estado23. Por lo tanto, la funcionalidad de ellos les permite tratar de obtener ventajas 

de todas las potencias ubicadas en un determinado espacio regional. 

Al mismo tiempo, y mientras estas coaliciones tienen un mayor protagonismo 

en el escenario internacional, las alianzas permanentes entran en tensión porque no 

comparten los objetivos y las condiciones en las cuales ciertas acciones son 

ejecutadas. 

 

22 Stephen Van Evera, “Causes of War: Power and The Roots of Conflicts” Cornell University 

Press, 1999. 

23 El caso de Mongolia representa uno de estos problemas. Ubicada entre Rusia y China 

recibe incentivos de ambos países para sumarla a su lado al mismo tiempo que también recibe 

asistencia económica y militar de EE.UU. a fin de tener una relación militar permanente. 

Stratfor, “The Emerging US – Mongolian Military Alliance: Countermoves Made by Moscow and 

Beijing”, 17-03-2004, www.stratfor.com 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 120
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

Mientras que EE.UU. intentaba sumar a la OTAN como parte de la coalición 

de voluntades, Francia, Alemania y Bélgica se oponían a la guerra contra Irak y 

empleaban todos los recursos a su disposición con ese objetivo al punto tal que 

negaron el despliegue preventivo de fuerzas de defensa de la OTAN en territorio 

turco. 

Las quejas de los Europeos se hicieron sentir señalando en primer lugar que 

EE.UU. no podía confundir solidaridad con alineamiento, esto es que se debía 

respetar la identidad y las ideas europeas respecto al combate al terrorismo, 

situación que EE.UU. podía aceptar pero no modificar o limitar su conducta y sus 

necesidades propias de dar respuesta. 

También los aliados tradicionales criticaron que EE.UU. actuara 

primariamente en acciones militares dejando a los europeos tener que lidiar con los 

problemas de la reconstrucción y pacificación. 

La posición europea al respecto es que no pueden aceptar la división de 

trabajo tal como la plantea Norteamérica: el rol de ambos debe ser el de combatir y 

pacificar, ya que la pacificación relega a una posición de segundo orden a los 

aliados. Esta queja se vincula a que el peso de Norteamérica se centra en el 

liderazgo y en el planeamiento de las operaciones mientras que los aliados quedan 

cumpliendo funciones en roles de logística, transporte y apoyo, roles considerados 

de segunda clase. 

Mientras las alianzas permanentes eran victimas de esta rigidez producto de 

las tensiones internas entre sus miembros, EE.UU. entraba en guerra junto con la 

llamada coalición de voluntades que se basaba en un núcleo central anglosajón, al 

que se plegaban un número de países con las más variadas intenciones. 

Las unidades que pueden competir con EE.UU. por cierta preeminencia 

regional ven a las alianzas o acuerdos defensivos como una manera más de 

mantener la supremacía de EE.UU., afianzando de esta manera la unipolaridad del 

sistema internacional. 

Desde esta perspectiva, estas alianzas son creadas para mantener un status 

quo que incrementa las ventajas para Norteamérica dejando en posiciones más 

inseguras a las unidades de segundo orden, las cuales difícilmente asuman una 

conducta de unidades satisfechas con el status de seguridad adquirido bajo este 

contexto. 

En este sentido, el trabajo por construir alianzas que pongan algún balance 

al menos regional se hará evidente con el paso del tiempo. Es por ello que desde los 

ojos de potenciales competidores las alianzas son creadas para combinar las 

capacidades de sus diferentes miembros de manera tal que puedan cumplir con sus 

intereses, ya sea proveyendo los medios para lanzar un ataque a un tercero o como 

garantía de seguridad para defenderse de un poder en ascenso24. 

 

24 Stephen Walt, op cit 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 121
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

Luego de haber señalado cómo funcionan las alianzas tanto permanentes 

como ad hoc, resulta interesante ver qué funciones pueden tener estos tipos de 

cooperación en América Latina. 

Coaliciones flexibles y América Latina 

Las relaciones en materia de seguridad siempre han sido complejas, ya que 

las concepciones de amenaza y los recursos que EE.UU. tiene para esta región 

difieren ampliamente en relación a otras regiones. 

A esa realidad debemos agregar que la percepción de amenazas, las 

diferencias en cómo tratarlas, los diferentes marcos legales existentes entre los 

distintos países acerca de qué constituye una amenaza para la defensa y para la 

seguridad siguen siendo un problema importante al momento de desarrollar 

esquemas de cooperación entre el poder hegemónico y los países de la región. 

No obstante las ambigüedades y límites mencionados, se han producido 

numerosos avances en la región para cooperar en los campos de la defensa y de la 

seguridad interna, de manera tal de crear un entorno de seguridad y defensa más 

estable y previsible al tiempo que se trata de convertir a esta zona, llamada de 

ausencia de guerras interestatales, en una zona de estabilidad. 

En este sentido, ya desde principios de los noventa, diversos países del 

hemisferio se sumaron a las políticas de orden internacional de EE.UU. apoyando 

por ejemplo la operación “Escudo del desierto” y “Tormenta del desierto”. 

Asimismo se generó un mayor vínculo en materia de ejercicios militares, 

control del espacio aéreo, cooperación en materia de inteligencia, acciones todas 

tendientes a incrementar un entendimiento mayor en el hemisferio. 

Inclusive en la guerra contra Irak los países de América Central participaron 

bajo comando de España en la formación de la brigada Plus Ultra que contó con 

efectivos de El Salvador, Honduras, República Dominicana y Nicaragua, quedando 

El Salvador desplegado en el territorio iraquí. 

Aún así, estos esfuerzos parecieran no alcanzar al momento de construir una 

posición conjunta acerca de los problemas comunes que aquejan las agendas de 

seguridad y defensa, quedando los mismos parcializados por la coyuntura o sujetos 

a los vaivenes de las relaciones políticas domésticas. 

En sus declaraciones frente al Congreso norteamericano, los distintos jefes 

del Comando Sur, desde el General Bantz Craddock hasta el Almirante Stravidis, 

han manifestado cuáles deberían ser los puntos en los que se debe avanzar en 

materia de seguridad y defensa. 

Un coincidencia entre todos estos funcionarios es que señalaron que la 

región enfrenta bajas posibilidades de conflicto interestatal, siendo el denominador 

común los crecientes niveles de violencia doméstica y estados que son amenazados 

por grupos internos que se benefician del apoyo que reciben de grupos provenientes 

del narcotráfico. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 122
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

La región se encuentra aquejada por redes que se conforman por el 

terrorismo internacional, el narcotráfico, el lavado de dinero, los secuestros y las 

actividades criminales. Esas amenazas presentan un arco amplio de problemas que 

en algunos casos son considerados asuntos de seguridad interno, mientras que en 

otros están vinculados a la defensa y a los cuales se agregaron otros temas que 

formaban parte de la agenda pero que en el contexto actual adoptan para EE.UU. y 

para la región un carácter diferente. 

Entre esos temas están las fuentes de inestabilidad como los desastres 

naturales, las migraciones producto de conflictos internos, y por último, la creciente 

debilidad institucional que los estados tienen, donde se producen vacíos de poder 

que terminan siendo ocupados por agentes que como señaláramos antes son 

parasitarios del Estado pero se transforman en una fuente mayor de inestabilidad. 

En esta estrategia estaba implícito que para lidiar con estados “rebeldes” o 

“capturados” por regímenes adversos a la comunidad internacional en general y a 

EE.UU. en particular se podían emplear todos los medios necesarios para que éstos 

desistieran de su accionar. 

Si bien al momento de definición el mundo estaba centrado en Afganistán, la 

región tiene un Estado -Bolivia- que es fuente de inestabilidad regional porque está 

en un proceso de descomposición que se acelera o desacelera al ritmo de sus crisis 

económicas. 

Asimismo, en la región encontramos un Estado que lucha denodadamente 

contra un enemigo interno -Colombia- y un Estado -Haití- que hoy concentra el 

esfuerzo regional para hacerlo viable en el mediano plazo. En otras palabras, tres 

estados en la región son fuente clara de inestabilidad pero con distinta relevancia 

para quienes tienen un rol de ordenamiento del espacio sudamericano. 

Un problema es que la cooperación entre los distintos países de la región 

está signada por un liderazgo hegemónico norteamericano que no opera como en 

otras regiones del mundo. 

En especial no funciona como fuerza unificadora debido a que agentes 

regionales también actúan generando un contraliderazgo, presentándose como 

alternativas a la posición norteamericana. Por lo tanto, en el escenario 

latinoamericano existen formas de competencia residual que afectan la creación de 

un lenguaje común que facilite el armado de un entramado institucional viable para 

enfrentar de forma multilateral las amenazas en el contexto latinoamericano. 

De hecho, otro de los problemas fuertes que presenta el establecimiento de 

una alianza más operativa es la carencia de solidaridad ideológica entre los distintos 

estamentos domésticos, junto con las fallas en la credibilidad de asistencia. Por el 

lado de América Latina, los niveles de manipulación casi maniquea sobre la 

influencia negativa que EE.UU. ha tenido sobre nuestra región son una constante, lo 

cual no permite que la necesidad de operacionalizar los valores e intereses comunes 

pueda ser llevada a cabo en políticas concretas, en alianzas flexibles que ayuden a 

los intereses de estabilidad regional. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 123
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

Pero incluso con estos limitantes, ciertas crisis se han podido resolver 

mediante la operacionalización de políticas entre los principales actores de la región. 

Las naciones que pueden asistir a EE.UU. en los temas de estabilización regional se 

vieron en el despliegue operativo que realizaron en Haití como garantes del orden 

interno en ese Estado Fallido. 

Bajo comando de Brasil25, Argentina y Chile sumaron esfuerzos para traer 

estabilidad en esa isla caribeña golpeada por años de desgobierno, pobreza, bandas 

armadas y un poder estatal que no puede garantizar las condiciones mínimas de 

orden sin un poder externo que garantice ciertos niveles de seguridad física. 

Fue en la intervención a Haití donde se vieron las ventajas que en la región 

pueden ofrecer las coaliciones flexibles. Si bien existe ya un acervo común en 

materia de mantenimiento de paz entre los países que participaron, la 

institucionalización de los acuerdos previos de cooperación, la asistencia técnica y 

de inteligencia que proveyó EE.UU. habilitaron la formación rápida de la coalición 

que pudo ser desplegada en reemplazo de una coalición formada por Francia, 

Canadá y EE.UU. 

Debemos tener en cuenta que existen problemas para que América Latina 

pueda asumir mayores roles en materia de seguridad región. El primero está 

vinculado a cómo se administran los recursos que se destinan al combate de las 

amenazas transnacionales. 

En este sentido depende de cómo los estados asignen los recursos y los 

resultados obtenidos por esa asignación. No está bien determinado cuáles son los 

resultados concretos que se obtienen en materia de recursos monetarios, humanos e 

institucionales que se ponen al servicio del combate de las amenazas. 

Al mismo tiempo, parte de esos recursos son desviados con otra finalidad, o 

el esfuerzo que eso supone no genera los frutos esperados. En segundo lugar, las 

restricciones internas juegan un rol importante al momento de definir cuál es el mejor 

instrumento para combatir las amenazas ya que las percepciones, las historias y las 

necesidades de cada país son distintas. El empleo del medio militar para combatir 

una amenaza transnacional es impensado en el caso de Argentina, pero no así en 

Brasil26. 

Esta realidad también genera visiones o necesidades comunes que están 

relacionadas con la especificidad geográfica y que fraccionan a América Latina en 

dos grandes subregiones. Las naciones del arco andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, 

Perú y Venezuela), tienen un conjunto de problemas específicos diferentes a las 

naciones del sur del continente (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay) porque 

si bien comparten algunas amenazas similares el grado de impacto es mayor en 

unos que en otros, al mismo tiempo que el empleo del instrumento para combatirlas 

puede ser coincidente en algunos casos y diferente en otros. 

La debilidad del liderazgo norteamericano en materia de construcción de 

consensos complica aún más la formación de coaliciones, quedando prácticamente 

 

25 Ricardo Bonalume, “Brasileiros no Haití”, Primeira leitura, Julio 2004 26 Folha do San Pablo, “Forca de Seguranca”, San Pablo, 02 -12 -04 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 124
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

en la voluntad de las naciones de la región juzgar si les resulta conveniente o no 

entrar en una alianza con EE.UU. 

EE.UU. enfrenta este problema por dos vías: la primera es una dependencia 

regional de que existan gobiernos “amigos”; la segunda es el otorgamiento de 

incentivos a esas u otras naciones para que cooperen. Esa es una situación en la 

cual la cooperación no puede prosperar ampliamente ya que está muy sujeta a los 

contextos históricos, al humor de los gobernantes y a los medios que EE.UU. esté 

interesado en destinar. 

Otro problema derivado de los anteriores proviene de que una posibilidad de 

cooperación actual puede no estar disponible en el futuro producto del cambio de 

signo de un gobierno. 

Cabe citar el ejemplo de que mientras en los años 90 Argentina generó una 

matriz de cooperación muy importante con EE.UU. en materia de defensa, realizando 

ejercicios militares de forma constante, en la actualidad con un gobierno de distinto 

signo político las capacidades y las relaciones que se construyeron durante esa 

época han quedado limitadas debido a un contexto interno que no favorece una 

vinculación mayor con este país. 

En algún punto se debe reconocer que para volver a tener cierta praxis 

política en materia de seguridad, el éxito depende de poder construir una nueva 

legitimidad con respecto a América Latina. 

Los funcionarios de la administración Bush han tratado de construir puentes 

entre ambas. No obstante, la concentración en los temas de seguridad y en especial 

el antagonismo dialéctico con un régimen democrático -en términos del voto, no así 

en términos de poliarquía -, facilita que grupos reactivos denoten y cuestionen las 

acciones y la presencia de EE.UU. en el hemisferio. 

América Latina debe procurarse de Estados más fuertes en términos 

institucionales, donde la cooperación interagencial pueda quedar desligada de los 

momentos políticos de cada actor interviniente, ya que de lo contrario quienes se 

benefician son las redes transnacionales de criminales que ven en la incapacidad 

para crear redes interestatales más eficientes un incremento de su capacidad de 

movilidad al poder moverse mover en las zonas grises que los países no pueden 

contemplar a tiempo. 

Las coaliciones flexibles son una herramienta vital para la región ya que no 

sólo deben armarse en base a los objetivos de EE.UU., sino a partir de las 

posibilidades y necesidades concretas de cada país, pudiéndose armar varias que 

van desde los temas de defensa -como por ejemplo aceptar los compromisos que 

implica sumarse a la “Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación” o PSI de su 

sigla “Proliferation Security Initiative”- hasta cooperación interagencial como se 

realiza entre la Argentina, Paraguay y Brasil para el control de la triple frontera. 

En un contexto que se caracteriza por un creciente dinamismo y donde las 

amenazas se presentan más flexibles que las respuestas de los estados, estas 

respuestas pueden quedar desfasadas debido a la necesidad de consenso previo 

para iniciar una acción. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 125
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

En América Latina las coaliciones ad hoc deben pensarse a partir de los 

niveles de amenaza que los estados enfrentan, las percepciones acerca del grado de 

impacto que esto puede tener en el contexto regional y a partir de una clara 

estimación de qué pueden sumar a la coalición. 

Disponer de recursos que permitan anticipar o resolver en etapas tempranas 

una crisis que puede llevar al colapso de un Estado contribuirá a mejorar los niveles 

de estabilidad. Para ello se necesita voluntad política, coordinación interagencial, 

medios materiales para actuar y un consenso previo acerca de los alcances y límites 

de lo que se quiere hacer. 

En algún punto del proceso de construcción de consenso se deberá pensar 

en el rol que Brasil va a jugar en este tipo de coalición. Si bien este país promueve la 

estabilidad en su zona de influencia, sus constantes pugnas con EE.UU. acerca de la 

injerencia de éste en la región dañan la construcción de consensos porque deja a los 

países en la situación de tener que elegir por una opción política “sudamericana” 

frente a una opción “norteamericana”, cuando en realidad frente a las amenazas 

transnacionales debemos integrar los esfuerzos de todos los actores comprometidos. 

La opción no debería ser entre Brasil o EE.UU., sino Brasil más EE.UU. más otros 

países. 

Asimismo, cabe destacar que no estamos preparados para responder a crisis 

que superen a las fuerzas policiales locales. Hasta el momento, los movimientos 

radicalizados que existen en la región tienen picos de violencia pero luego 

desescalan y tratan de articular sus demandas de forma política, y si bien se sabe de 

contactos con agentes desestabilizadores su accionar es limitado ya que no poseen 

la fuerza necesaria para poder hacer uso de mayores niveles de violencia. Sin 

embargo, esto no es excusa para que los países limítrofes no analicen las 

consecuencias que puede tener el estallido de una violencia civil sostenida que 

genere flujos migratorios productos del desorden. 

Si esto sucede, seguramente las relaciones entre países vecinos se van a 

ver afectadas, al tiempo que pueden surgir tensiones internas por los problemas de 

superposición entre agencias para resolver los problemas que esto genere. 

Contar con alertas tempranas diplomáticas para evitar estas crisis debe ser 

considerada la forma más efectiva de contribuir al orden regional. 

Las coaliciones flexibles pueden ayudar en caso de que agentes de 

desestabilización se asienten en un territorio y lo utilicen para sus fines. La presencia 

de las tropas de paz argentinas, chilenas y brasileñas en territorio haitiano disuaden 

para que fuerzas del narcotráfico o grupos criminales se asienten en ese país y 

dificultan el accionar de aquellas que ya están asentadas en el lugar. 

Además, en ciertos casos estas coaliciones pueden garantizar el orden, la 

paz y la transición a mejores instituciones democráticas en la región. Al estar 

desplegadas en el exterior como garantes del orden interno, las FF.AA. juegan un rol 

central en contribuir a darle estabilidad en los períodos de transición, donde resulta 

necesario recrear el clima de confianza entre los distintos actores políticos que 

participan en la misma. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 126
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

Por último, debemos destacar que la cooperación intergubernamental resulta 

central en el mantenimiento del orden y el combate a las amenazas que aparecen en 

el horizonte de América Latina. 

Si no se puede cooperar en materia de defensa, por diferencias en las leyes 

o por límites internos, podemos pensar que tal vez una fuerza de defensa de un país 

puede cooperar con una fuerza de seguridad de otro, adaptándose a las 

necesidades de cada país. Tal vez sea el momento de aceptar que de la cooperación 

entre agencias que tienen un peso diferente en cada país se puede construir 

estabilidad y previsibilidad en toda la región. 

Pensar en acercamientos entre los poderes judiciales, intercambios de 

inteligencia entre un núcleo reducido de naciones que compartan los mismos 

valores, permitir que en aquellos países donde las FF.AA. se encargan de ciertos 

aspectos de la seguridad interna puedan ser asesorados o informados por policías u 

organismos de otros países, puede ser un cambio mayor en el combate a las 

amenazas. 

Ese tipo de vinculación no significa militarizar la seguridad, por el contrario es 

comenzar a cooperar respetando las idiosincrasias, límites y necesidades de cada 

país para poder terminar con aquellos agentes que jaquean las libertades 

individuales y la autonomía del Estado. 

Reflexiones finales 

Tal como analizamos, la necesidad de combatir a las amenazas 

transnacionales es un esfuerzo general que requiere de varias naciones capaces de 

acomodar sus conductas y coordinar políticas intergubernamentales, de manera tal 

de poder profundizar las respuestas y cercenar espacios de operación a estos 

grupos. 

En este sentido, y debido a la necesidad de esfuerzos prácticos y sostenidos, 

la mejor manera de operar son las coaliciones ad hoc, dado que se deberían formar 

en base a las necesidades comunes de los miembros. Las definiciones generales de 

los problemas que la seguridad regional presenta no son funcionales para coordinar 

acciones que después devengan en políticas. 

Si se privilegia un macro consenso se pone en riesgo la seguridad nacional 

ya que en determinadas ocasiones el mismo es difícil de obtener. Mantener y aspirar 

a formar grandes consensos resulta importante, pero nadie puede poner en duda la 

legitimidad de un consenso reducido si es efectivo para combatir la amenaza que se 

presenta. 

Una coalición de voluntades bien puede ser formada por fuerzas mixtas que 

respeten los límites y las consideraciones generales de lo que puede aportar cada 

país. Si en un país el narcotráfico es combatido con las FF.AA. mientras que en otro 

es combatido por las FF.SS., tal vez se puedan pensar esquemas de cooperación 

bilateral compartiendo inteligencia o generando una instancia de coordinación de 

acciones comunes. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 127
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

Asimismo, y en la medida en que cada realidad nacional lo permita, los 

estados latinoamericanos deben avanzar hacia formas de coordinación entre 

agencias que a priori tienen funciones separadas. La realidad demuestra que las 

amenazas transnacionales hacen difusa la línea entre las categorías de defensa y 

seguridad, y que esfuerzos limitados por parte de las burocracias estatales 

encargadas de la seguridad integral del Estado pueden avanzar y complementarse 

en el combate a las mismas. 

El caso de los Estados que colapsan hace evidente la necesidad de tener 

fuerzas de reacción rápida multilaterales, preferentemente con una fuerte impronta 

latinoamericana pero asistidas por EE.UU. 

Además, el desafío es poder avanzar hacia una fuerza autónoma 

ensamblada a partir de la participación de las naciones de América Latina para que 

cumplan funciones específicas con mandato de la ONU , la OEA o llegado el caso 

por acuerdo de los estados miembros de la misma. Disponer de tal elemento es un 

paso importante para la integración de algunas naciones de América. 

Quienes aspiran a polarizar a los países de la región recurren como imagen 

constante a la vocación imperial norteamericana con el objeto de debilitar las 

relaciones entre las naciones. El ejercicio de sus capacidades de liderazgo en la 

región limita la capacidad de estos actores para polarizar la relación, ampliando la 

inestabilidad regional y cercenando las posibilidades de cooperación. 

Es importante que las naciones del hemisferio dejen de ver la relación con 

EE.UU. en términos de suma cero. La resolución de los problemas de seguridad no 

proviene de hacer exclusivamente lo que dice EE.UU. o crear un modelo alternativo 

que excluya a Norteamérica. 

La actualidad tiene fuertes componentes divisores, y es en base a esas 

divisiones donde las amenazas crecen y regeneran sus espacios de acción y se 

expanden. Lejos estamos de lograr estabilidad regional: su construcción depende 

exclusivamente de nosotros, si no queremos que en nuestra región continúen 

incrementándose los pronósticos negativos, las alianzas deben ser una herramienta 

de fortalecimiento común. 

Bibliografia 

Bonalume, Ricardo, “Brasileiros no Haití”, Primeira leitura, Julio 2004 

Cooper, Robert, “The Breaking of Nations: Order and Chaos in the Twenty First 

Century”, Grove Press, 2003, New York. 

Cox, Robert, “Beyond Empire and Terror: Critical Reflections on the Political 

Economy of World Order”, University of Sheffield, Political Economy Research 

Center, November 2003. 

Dorff, Robert, “Failed States after 9/11: What did we Know and What have we 

learned”, International Studies Perspectives, 2005. 

Ignatieff, Michael, “Guerra Virtual: Más Allá de Kosovo”, Editorial Paidos, 2003. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 128
Enfrentando los desafíos del Siglo XXI

Jones Luong, Pauline & Weinthal, Erika, “New Friend New Fear in Central Asia”, 

Foreign Affairs, March - April 2002. 

Kagan, Robert, “Of Paradise and Power ”, Vintage Books, 2003, New York. 

Krauthammer, Charles, “The Unipolar Moment Revisited”, The National Interest, 

December 2002. 

Kupchan, Charles, “After Pax Americana: Benign Power, Regional Integration, and 

the Sources of a Stable Multipolarity,” International Security, vol. 23, no. 2 (Fall 1998). 

Luttwack, Edward, “Give War a Chance”, Foreign Affairs, July –August 1999. 

Merke, Federico, “ Entre el 9/11 y el 11/9: debates y perspectivas sobre el cambio en 

las relaciones internacionales”, Trabajo Presentado ante el VI Congreso Nacional de 

Ciencia Política , Universidad De Rosario, Noviembre de 2003.- 

National Security Strategy, www.whitehouse.gov/nsc/nss.html. 

Pasicolan, Paolo & Hwang, Balbina “ The Vital Role of Alliances in the Global War on 

Terrorism” Backgrounder no 1607, October 24, 2002. 

www.heritage.org/research/national security/bg1607.cfm 

Rumsfeld, Donald, “Transforming the military”, Foreign Affairs, May – June 2002. 

Tertrais, Brumo, “The Changing Nature of Military Alliances”, The Washington 

Quarterly, Spring 2004. 

Van Evera, Stephen, “Causes of War: Power and The Roots of Conflicts”, Cornell 

University Press, 1999. 

Walt, Stephen, “Why Alliances Endure or Collapse”, Survival, Vol. 39 Nro.1, Spring 

1997. 

Walt, Stephen, “The Origins of Alliances”, Cornell University Press, 1987, New York. 

Wolfforth, William, “U.S. Strategy in a Unipolar World”, in America Unrivaled: The 

Future of the Balance of Power, G. John Ikenberry, ed., Ithaca, NY: Cornell University 

Press, 2002. 

The Guardian, “US Proposes World Peacekeeping Force”, June 28, 2003, 

http://www.mg.co.za/Content/l3.asp?a=13&o=23204

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 129
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 2 Fall 2007

Carrera Civil en Defensa: Análisis y Propuestas

para el Caso Chileno

José L. Díaz Gallardo

José Luis Díaz Gallardo nació en Curicó en 1960.

Licenciado en Historia de la Universidad Católica de

Chile y Magíster en Ciencias Militares, con mención

en Política de Defensa, de la Academia de Guerra del

Ejército.

    Ha sido investigador asistente de FLACSOChile en su Área de Estudios Estratégicos y Militares

(1996-2000). Asimismo, ha trabajado como asesor en

temas cívico-militares y estratégicos en los

Ministerios Secretaria General de Gobierno y en el

Ministerio del Interior. Actualmente se desempeña en

el Ministerio de Defensa Nacional, como asesor de

asuntos internacionales del Comité Asesor del

Ministro, y fue asesor del Subsecretario de Guerra

entre los años 2000 y 2006.

    Ha participado con trabajos en tres libros

colectivos en el país; dos anuarios de FLACSO-Chile

y un análisis histórico sobre la segunda mitad del siglo

XX chileno. En Bolivia, participó en Libros Blancos

de Defensa: Concertación política y diseño

estratégico comparado. (Coordinador, Juan Ramón

Quintana. Ministerio de Defensa Nacional, Udapde.

La Paz. Bolivia. 2001). Es autor de Militares y

Socialistas en los Años Veinte. Orígenes de una

relación compleja, Universidad Arcis. Santiago.

Chile. 2002. También ha publicado artículos en

revistas nacionales: en Fuerzas Armadas y Sociedad

(FASOC) de la FLACSO-Chile; Política y Estrategia
de la Academia Nacional de Estudios Políticos y

Estratégicos (Anepe); Revista Avances del Centro de

Estudios sociales Avance y Foro Virtual.

Finalmente, ha participado en las siguientes

actividades organizadas por el CHDS:

Curso del CHDS de marzo-abril del 2000.

Washington D.C.

Seminario sobre “Libros Blancos de la

Defensa”, realizado en La Paz, Bolivia, en 2001.

Participación en REDES 2002 (agosto del 7 al

10) en Brasilia, Brasil.

Participación en REDES 2003 (Octubre 27 al

30) en Santiago de Chile.

[ Back ]
Carrera Civil en Defensa: Análisis y Propuestas 

para el Caso Chileno 

José L. Díaz Gallardo 

Ministerio de Defensa Nacional 

Introducción 

La estructura burocrática del Ministerio en que opera la Defensa es donde se definen 

tanto las funciones de formulación de políticas como las de administración. En las últimas 

décadas las democracias modernas han evolucionado hacia una centralización paulatina de la 

toma de decisiones en Defensa y a la creación de entes manejados por burocracias separadas, 

usualmente con una importante presencia civil. 

En el marco de la modernización del Estado, y considerando los desafíos de la 

consolidación democrática, el proceso de globalización y la eficiencia de las políticas públicas, en 

Chile se desarrolla una serie de iniciativas tendientes a la modernización del sector de la 

defensa, en particular del Ministerio de Defensa Nacional (MDN). El nuevo contexto estratégico 

también constituye el marco de una política nacional más cercana a los intereses ciudadanos. De 

este modo, la organización de un Ministerio de Defensa más ágil y eficiente, asoma como una 

demanda impostergable de la profundización del proceso democrático. 

La participación de civiles en los ministerios de Defensa de América Latina ha sido 

analizada en el pasado desde una doble perspectiva: como parte del proceso (azaroso la más de 

las veces) de la integración cívico-militar, y como instrumento de control de la soberanía popular 

en el sector. Estas prácticas se han dado en un contexto de consolidación de los procesos 

democráticos y, en el ámbito estrictamente gubernamental, de una demanda por racionalización; 

de mayor eficiencia y eficacia en la gestión de gobierno. 

Para contextualizar nuestro trabajo abordamos, desde una perspectiva ilustrativa, los 

aprendizajes que se han realizado en otros países de América Latina, en especial en Argentina, 

Perú, Uruguay y Brasil. Especialistas han señalado que los avances y dificultades dicen relación 

a los procesos políticos más generales (democratización y gobernabilidad) a la historia de las 

relaciones entre civiles y militares, y los procesos de modernización del sector público que se 

llevan a cabo en cada uno de nuestros países. 

El ejercicio que proponemos tiene a su favor un aspecto político local: en estos años de 

democracia ha sido la misma coalición de gobierno, ya por casi 17 años, la que ha dirigido los 

destinos del país. 

Como una manera de enmarcar la descripción y el análisis de las alternativas de la 

contribución civil al Ministerio de Defensa, nos detenemos en el proceso de modernización del 

sector público que vive Chile desde 1990, enfatizando lo que dice relación a las políticas sobre 

recursos humanos. Al respecto pasamos revista a las principales modificaciones a la legislación 

laboral, en especial la que se refiere al Sistema de Alta Dirección Pública y la Dirección Nacional 

del Servicio Civil. 
Carrera Civil en Defensa

El trabajo detalla las potencialidades que tiene el desarrollo de una carrera civil en el 

Ministerio de Defensa Nacional de Chile, considerando la experiencia de estos años de gestión 

pública en democracia; la actual legislación sobre recursos humanos del sector público, y la 

nueva ley orgánica que actualmente se discute en el Congreso. En especial este trabajo toma en 

consideración las últimas modificaciones legales ocurridas en el sector público, que reglamentan 

la carrera civil y la alta dirección pública, y que fueron consensuadas con la oposición política el 

año 2003. 

Antecedentes 

En forma esquemática se pueden describir al menos dos grandes procesos históricos en 

el ámbito internacional, que han signado la evolución de la organización de la defensa a nivel 

ministerial: 

a) El primero que se inicia en los años 20 del siglo pasado, consiste en la fusión de los 

ministerios del área en uno solo, lo que representa la desaparición de los ministerios de 

guerra, marina y aviación. Este proceso se dio en gran parte por la irrupción de una nueva 

rama de las FF.AA.: el desarrollo de la Fuerza Aérea, que presionaba por un nexo 

burocrático con el Estado. 

b) Posteriormente se da otro proceso, que se inicia a fines de los años 50 y que de alguna 

manera continúa en muchos países: es la constitución de oficinas al interior de los 

Ministerios de Defensa, que se dedican a resolver temas específicos del sector (el diseño de 

la planificación de la política, las Adquisiciones, el Personal) sin limitarse a una sola rama de 

las FF.AA. 

 De este modo, alrededor de los años veinte se comienza a producir fusiones 

ministeriales: antes de 1914 existían ministerios únicos de Defensa (con subsecretarias "por 

ramas", es decir una subsecretaria para los asuntos del Ejército y otra para los de la Armada), 

solamente en Noruega y en Dinamarca. En los años veinte el proceso se extiende a Alemania, 

Bélgica, Dinamarca y, en nuestro continente, a Uruguay.

 En Chile la modificación sólo se consolida a fines de 1932, mientras que en Argentina los 

intentos iniciados en 1925 no fructifican ni siquiera en la década del 40. Éste es un proceso cuya 

implementación en algunos lugares ha sido más tardía; como es el caso de Gran Bretaña en 

1957; o que ha dependido de las circunstancias políticos como en España en 1977, o en el caso 

de Brasil que recién fue creado en 1999 (después de llegar a tener 3 ministerios, uno por rama y 

otro ministerio coordinador). 

 Toda estructura moderna de un Ministerio de Defensa debe administrar y dar respuesta 

adecuada al menos a tres cuestiones simultáneamente: 

1) Los ritos anuales del sector, como la discusión parlamentaria del Presupuesto, 

2) Resolver los ciclos de vida de los sistemas de armas que se poseen y, 

3) Enfrentar crisis político-estratégicas internacionales. 

 Desde otra perspectiva se puede señalar que las carteras de defensa deben formular 

políticas públicas, decidir estrategias y asignar recursos racionalmente. 

De esta manera, la defensa comienza a ser administrada por una burocracia 

permanente, con memoria institucional y cierta capacidad de diálogo y negociación con los 

otros ministerios, en particular con los del área económica.

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 131
Carrera Civil en Defensa

Frente a la definición anterior, es pertinente preguntarse: ¿La memoria corporativa puede 

y debe residir en el personal administrativo? ¿No es más eficaz que esta memoria resida en el 

personal directivo y profesional civil? 

 Los desarrollos organizacionales en el sector de la defensa tienen directa relación con el 

progreso de las relaciones cívico-militares: como se plantean los vínculos a nivel de las 

prerrogativas militares (que dice relación al nivel de autonomía castrense) o de las prerrogativas 

civil en defensa (las capacidades civiles efectivas de control), y el grado de liderazgo civil y 

militar en defensa. 

Como se ha mencionado, los Ministerios de Defensa son secretarías de estado 

encargadas de desarrollar la organización administrativa de las diferentes políticas públicas que 

materializan las voluntades de los poderes ejecutivos en el sector. En la estructura estatal el 

actor central de estas políticas, no exclusivo, son las Fuerzas Armadas. Históricamente las 

burocracias vinculadas a la defensa han tenido un predominado del personal uniformado en esta 

secretaria de estado: parte del esfuerzo modernizador en la cartera es que las máximas 

autoridades del sector sean civiles y no militares (en retiro o actividad). 

En términos modernos, el objetivo buscado y conseguido en las democracias avanzadas 

es visualizar la secretaria de Estado como otra instancia más donde se implementan las políticas 

públicas decididas democráticamente. 

La normalización política en la región, a través de la consolidación de los procesos 

democráticos, permite que el sector deje de ser analizado exclusivamente desde la perspectiva 

de la salud de las relaciones cívico-militares, para centrarse en un examen centrado en la 

eficiencia en el uso de los recursos y la eficacia demostrada en la consecución de los objetivos 

trazados por las autoridades elegidas democráticamente. 

La estructura burocrática en la que opera la defensa, es donde se definen las funciones 

de formulación de política y de administración. La experiencia existente en los diversos países 

indica que se trata de un proceso progresivo de centralización y de control político, cuestión que 

ha implicado históricamente una pérdida relativa de independencia por parte de las instituciones 

armadas. 

Pero no serían los únicos actores que pierden peso específico en este proceso. Con los 

progresos de la burocracia y la gestión, se produce una transferencia de poder desde la 

autoridad política al funcionariado, como se sostiene en la obra de Max Weber, que señalaba 

que la institución social de la burocracia implica la transferencia de poder desde el líder al 

experto. 

El personal profesional civil de planta al permanecer por periodos prologados en el 

Ministerio (más que el de los oficiales militares que son destinados al Ministerio por lapsos de 2 a 

4 años) y no rotar en sus funciones, permitirá acumular experiencia, y formar a funcionarios en 

actividades altamente especializadas (por ejemplo, defensa del Presupuesto Ministerial en el 

Congreso) y contribuir al relevo de funcionarios de forma natural. 

Este nuevo personal de mayor permanencia, debería contribuir a afianzar las visiones y 

orientaciones provenientes de la estructura propiamente ministerial; más que a las posiciones 

más circunscritas y limitadas de las instituciones de la defensa, que tienen sus propios enfoques 

e intereses corporativos (legítimos por lo demás). 

La memoria institucional es uno de los bienes más preciados en una estructura 

burocrática; en particular en una que cuenta con una parte del personal que tiene que rotar 

necesariamente, debido a exigencias e su carrera profesional (los oficiales de las FF.AA.). Pero 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 132
Carrera Civil en Defensa

también porque un porcentaje del personal directivo máximo, transitan con alguna frecuencia por 

los cargos de confianza política (como promedio un par de años). 

Los funcionarios de los ministerios de defensa deben tener una capacidad de diálogo y 

negociación significativa con otras estructuras gubernamentales, en especial con otros 

ministerios; los prejuicios y el desconocimiento con que son vistos los asuntos de defensa en 

nuestros países explican este aserto. Aunque parte de las labores de las autoridades máximas 

del Ministerio tienen que ver con lo anterior, personal subalterno debe contribuir a este trabajo. 

Modernización de los Ministerios de Defensa en América Latina 

Como señalan una serie de especialistas, en la región desde fines de la década de los años 

noventa la temática de la incorporación de profesionales civiles a las plantas de los Ministerios 

de Defensa comienza a ser un tema de estudio y debate. El proceso de incorporación efectiva de 

civiles ha sido paulatino y ha tenido avances e involuciones. La descripción de algunas 

experiencias en América Latina nos servirán para contextualizar la nuestro objeto de estudio. 

Como sostienen Barrachina y Juan Rial, los debates sobre las relaciones entre civiles 

militares han evolucionado paralelamente a la consolidación de la democracia. Si en un primer 

momento la preocupación era por la intervención de los militares en el mundo político, porque 

ello ponía en peligro a unas incipientes democracias; más tarde la preocupación cambió a la 

definición de las características de una profesión que, sometida al control civil, no debía ser 

contradictoria con la democracia. Actualmente se estaría empezando a desarrollar toda una línea 

de estudio de la gestión de la defensa, su administración y sus prácticas. 

La problemática de la incorporación de civiles al sector de la defensa corresponde a esta 

última etapa; fase que se inicia, a nivel regional, a fines de la década de los noventa. Este 

período, en lugar de justificar esta presencia como un asunto de calidad / efectividad del servicio 

de la defensa, plantea la presencia de civiles como un paso necesario hacia la democracia (lo 

que por otra parte es cierto), y presenta a los civiles como los controladores de los militares. El 

resultado provisional hasta el momento es que en los lugares donde los militares no han tenido 

otro remedio que aceptar a los civiles, las relaciones han sido complejas, siendo éstos 

considerados como políticos y en muchos casos como rivales. 

Se puede señalar que las corporaciones militares, generalmente celosas de su autonomía, 

resisten tanto la dirección de los políticos, como de los profesionales civiles en el ejercicio de la 

gestión de la administración de los ministerios de defensa. Por lo tanto, la gestión pública del 

sector, con sus exigencias de eficiencia y eficacia, de transparencia, constituyen un desafío para 

las instituciones de la defensa más tradicionalistas y menos profesionales. 

De esta manera, existen dos tipos diferenciados de ministerios de defensa: un modelo 

existente es el que funciona solamente como enlace entre oficinas del Poder Ejecutivo y las 

instituciones militares, y el segundo modelo es el que conduce efectivamente los organismos 

militares. La primera es una especie de oficina gerencial de la corporación militar. 

En América latina actualmente la debilidad institucional es bastante frecuente, existiendo 

casos como los de Paraguay y Bolivia, o los de Ecuador y Uruguay. En otros casos, el Ministerio 

está en manos civiles, pero en la práctica existe un recorte de ese poder, como ocurriría antes en 

Colombia y Chile. Existen intentos de construir institucionalidad de acuerdo al modelo de las 

democracias avanzadas, que al menos en las declaraciones legales, serían los casos de Brasil y 

principalmente en Argentina 

Al respecto, un impulso importante provino de las políticas de la administración del 

Presidente Clinton, para el avance democrático en el sector de la defensa, que dio el primer 

estimulo para que políticos, y no militares, ocuparan la dirección política de los ministerios, y que 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 133
Carrera Civil en Defensa

se aprobaran políticas de trasparencia y confianza. Tras el 11 de septiembre del 2001 la 

administración Bush dejó de lado este interés por democratizar el sector. 

A continuación, presentamos una tabla resumen que da cuenta del modelo de gestión del 

personal, cuyos autores son Carlos Barrachina y Juan Rial. 

TABLA N o 1 

Modelo de Gestión con relación al Personal 

Modelo de Gestión Características 

Tradicional Militar Autonomía militar. Todos militares. Militarización de médicos, 

juristas, psicólogos, sacerdotes, etc. Servicios básicos cubierto por 

soldados. Sanidad militar y hospitales propios. Empresas militares. 

Servicios de pensiones y viviendas propios. 

Preferentemente Militar Preferencia por el profesional militar para ocupar puestos en la 

gestión. Percepción de la necesidad de personal civil. Abundancia 

de militares retirados ocupando posiciones definidas como para 

“civiles”. Profesionales civiles sólo en algunos puestos 

administrativos o de confianza política. Contratación de 

determinados servicios a empresas externas; cocina, limpieza, 

servicios médicos, pensiones, etc. 

Mixto Combinación de civiles y militares en posiciones adecuadas al perfil 

profesional propio. Civiles con contratos estables. Contratación de 

servicios a empresas externas. 

Otro tema que se plantea es el salarial; en estos estudios se señala que en general las 

burocracias públicas en América Latina tienen bajas remuneraciones y, por lo tanto, tienden a no 

atraen a las personas más dinámicas y brillantes de la sociedad. 

 La formación de funcionarios civiles sigue siendo un problema; como por lo demás suele 

ocurrir en el conjunto de la Administración Pública. Los egresados de los programas especiales 

sobre temas conexos (estratégicos, de defensa o estudios internacionales), rara vez van a 

trabajar a los ministerios de defensa. Dado que los asistentes a esos cursos ya son mandos 

medios en sus organizaciones de origen, no es esperable que allí se formen funcionarios de 

carrera para los ministerios de defensa. La falta de escuelas de base sobre el tema es notoria. 

Las universidades civiles apenas si tienen cursos en el área, y las que los han instrumentado, 

han encontrado que sus egresados tienen poca o ninguna oportunidad de obtener un empleo en 

la burocracia de defensa. 

Por su parte, el Centro Hemisférico de Estudios para la Defensa (CHDS) nace como una 

iniciativa hemisférica tendiente a suplir el déficit de civiles en el sector de la defensa, 

especialmente a través de la educación y actualización de personal vinculado al sector. El 

debate académico sobre los desarrollos de carreras civiles en defensa ha sido abordado 

especialmente en los Seminarios Redes, donde se ha incluido al menos un panel al respecto, y 

donde han destacado los trabajos de Ciro Alegría (sobre el caso peruano), Eliécer Rizzo y Héctor 

San Pierre (sobre el caso brasileño) y Marcelo Fabián Saín (sobre el ministerio argentino). 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 134
Carrera Civil en Defensa

Sobre la temática comparativa regional han presentado trabajos los especialistas Carlos 

Barrachina y Juan Rial. 

Puntos sustanciales en el manejo político de las Fuerzas Armadas son el presupuesto. 

La capacidad efectiva de un ministerio de presentar un presupuesto y poder poner su sello en el 

mismo distingue a las secretarias de estado que simplemente dan forma burocrática adecuada a 

los requerimientos de las FF.AA., de aquellos que usan el presupuesto como forma de 

conducción y control político de la defensa nacional. 

Modernización del Sector Público y Carrera Civil en Chile 

A continuación, nos detendremos en la descripción de las principales modificaciones 

producidas en el ámbito de los recursos humanos del sector público en estos años de 

democracia. Nuestra finalidad es contextualizar la creación de una carrera civil en el Ministerio, 

de acuerdo a los parámetros del proceso de modernización que vive actualmente la 

Administración Pública chilena. 

El retorno a la democracia en Chile (1990) planteó entre un conjunto enorme de otras 

materias a abordar, la cuestión de la gobernabilidad, especialmente en su dimensión de eficacia 

política. El Estado debía llevar adelante programas y políticas eficaces, es decir, coherentes, 

consistentes y técnicamente bien fundadas. Todo lo anterior en un contexto administrativo que 

mantuvo una importante cantidad de personal proveniente del régimen anterior y de un Poder 

Legislativo con escasa experiencia legislativa y con mayoría opositora en el Senado. 

El primer gobierno democrático, el de Patricio Aylwin (marzo de 1990 a marzo 1994) se 

dedicó en general un conjunto de nuevos organismos destinados a llenar los vacíos 

institucionales en materia de política social y de coordinación política. 

Por su parte, el gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (marzo 1994 a marzo 

2000) hizo de la modernización de la gestión pública uno de sus ejes programáticos. Entre 1994 

y 1996, se promovió un programa y una estrategia de modernización gradual. Se llevó a cabo 

una serie de iniciativas para sensibilizar a los altos directivos del sector público y a sus 

funcionarios por la modernización de la administración, y se optó por un sistema de gestión 

estratégica basado en resultados. La capacitación laboral ocupó un espacio importante dentro 

del proceso inicial de modernización de la gestión pública. Entre 1990 y 1996, la inversión en 

capacitación se cuadruplicó. En resumen, entre 1994 y 1996 se sentaron las bases de las líneas 

de acción definidas con posterioridad en el Plan Estratégico 1997-2000. 

La Administración del Presidente Ricardo Lagos Escobar (marzo 2000 a marzo 2006) 

estuvo signada por el Programa de Reforma y la denominada “Agenda de enero del 2003”. El 

Proyecto de Reforma y Modernización del Estado tenía dos ámbitos de acción; el primero era 

crear una nueva institucionalidad en áreas relevantes y el segundo en procurar una gestión de 

los servicios que apuntara a la eficiencia, la participación de la ciudadanía en este proceso y la 

transparencia de la actividad estatal. En relación a los recursos humanos, la modernización 

abordaba tanto los directivos públicos como la planta de funcionarios en general. 

Por su parte, los acuerdos de enero del 2003, surgieron de un acuerdo entre el gobierno 

y la oposición de derecha, denominado “Acuerdos Político-Legislativos para la Modernización del 

Estado, la Transparencia y la Promoción del Crecimiento” o las “49” medidas. Este programa en 

el ámbito de la gestión de Recurso Humanos, consideraba al menos cuatro puntos: a) 

profesionalización del servicio público, b) Creación de la Dirección Nacional del Servicio Civil, c) 

Fortalecimiento y profesionalización de la Alta Dirección Pública y d) Consolidación legal de la 

normativa presupuestaria sobre gestión de personal. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 135
Carrera Civil en Defensa

Junto a la eficacia productiva de las personas para hacer fuerte al Estado, es necesaria 

la probidad y la transparencia en la acción gubernamental y la responsabilidad en la conducción 

de lo público. Esto genera la adhesión de la ciudadanía a un sistema percibido como diligente, 

íntegro y transparente, capaz de generar cohesión social y, de paso atraer y retener para el 

servicio público a los mejores profesionales. 

 La ley No 19.882, o del “Nuevo Trato Laboral” (publicada en el Diario Oficial el 23 de 

junio del 2003) se origina a partir de un Protocolo de Acuerdo entre la Agrupación Nacional de 

Empleados Fiscales (ANEF) y el Gobierno, permite la concreción de aquellos principios a través 

de una nueva institucionalidad: la Dirección Nacional del Servicio Civil; un Sistema de Alta 

Dirección Pública, la modernización de la Carrera Funcionaria y una nueva Política de 

Remuneraciones. 

Junto a la Ley de Nuevo Trato Laboral, y a la ley 18.834 del Estatuto Administrativo, hay 

un conjunto de reglamentos que norman aspectos específicos de la Reforma en el ámbito de los 

recursos humanos. 

La Reforma en marcha se sustenta en este cuerpo legal y se centra en cuatro ejes 

fundamentales: 

1) Una nueva institucionalidad para la implementación en los Servicios Públicos, de la 

nueva política de personal, dando lugar a la creación de la Dirección Nacional del 

Servicio Civil, con la misión de ser el organismo rector de la administración civil del 

Estado en materia de gestión y desarrollo de las personas. 

2) Sistema de Alta Dirección Pública conformado por directivos de I y II nivel 

jerárquico encargados de dirigir los organismos que prestan servicios directos a la 

ciudadanía. El Objetivo es un sistema de gerencia pública que gestione las 

instituciones con un sentido innovador, de eficacia y eficiencia en el uso de los 

recursos públicos, centrado en las personas, y que cuenten con la confianza política 

de las autoridades superiores del Gobierno. 

3) Modernización y profesionalización de la Carrera Funcionaria, perfeccionando 

los mecanismos y sistemas de ingreso, promoción y egreso de los funcionarios del 

Estado, mediante un sistema de concursabilidad transparente y meritocrático. 

4) Política de Remuneraciones, que adiciona a las remuneraciones fijas, una parte 

variable asociada al desempeño, así como el desempeño colectivo de unidades de 

trabajo dentro de los Servicios. Además, permite otorgar un premio anual al servicio 

que obtenga el primer lugar de excelencia institucional en materia de gestión y 

mejora cualitativamente las condiciones de retiro para los funcionarios. 

Las normas legales que hemos descrito, constituyen el contexto en el cual los hacedores 

de políticas y los actores involucrados tendrán que implementar una eventual carrera civil en la 

cartera de defensa chilena. 

Capacidades Civiles en Defensa, años 1990-2007 

 Como señala Claudio Fuentes, uno de los cambios más significativos desde el 

restablecimiento de la democracia ha sido el interés de las autoridades civiles para asumir la 

tarea de la defensa como una “política de Estado” y donde los “civiles tienen algo que decir”. 

En Chile, en los últimos años se califica como política de estado todas aquellas 

iniciativas que cuentan con el consenso de las fuerzas políticas de gobierno y oposición. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 136
Carrera Civil en Defensa

Respecto a los aportes que la autoridad política puede hacer a la defensa, el mejor resumen se 

encuentra en el mismo proyecto de Ley que se discute en el Congreso. 

La norma propuesta tiene como ideas fundamentales el fortalecimiento de la autoridad 

presidencial y ministerial; con una adecuada integración entre personal civil y militar. La 

actualización normativa busca también fijar una estructura capaz de llevar a acabo el ciclo de las 

políticas públicas sectoriales. 

Con respecto a la estructura organizativa del Ministerio se busca rediseñar el esquema 

de las subsecretarias y de los órganos asesores; con el fortalecimiento de lo conjunto. El 

reordenamiento del esquema de Subsecretarias del MDN esta directamente relacionado con la 

reorganización político-estratégica de la defensa, que se concentra en la nueva Subsecretaria de 

Defensa. Con respecto a lo conjunto, de su fortalecimiento del tratamiento e importancia, se 

impulsa dentro de la organización general de la Defensa Nacional. 

En el ámbito administrativo se busca optimizar y racionalizar la gestión de los procesos 

administrativos por parte de los órganos del MDN. Así como la homologación de los 

procedimientos ministeriales con los estándares definidos por la Modernización de la gestión del 

Estado. También en forma explicita se indaga sentar las bases para una carrera funcionaria en el 

Ministerio. 

Asimismo, en el Proyecto también se intenta una mayor definición y precisión sobre las 

normas relativas a la conducción estratégica de las fuerzas en situaciones de guerra o crisis. 

Pasando a otro punto, y en relación al perfil de los nombramientos de autoridades 

políticas en el MDN, desde el restablecimiento de la democracia, todos los ministros de Defensa 

han sido civiles, y lo mismo ha ocurrido con los subsecretarios del sector de la defensa (en 

Guerra, Marina y Aviación). Con relación a los Subsecretarios, sólo recientemente se ha 

nombrado a una autoridad no civil; un ex capitán de la Fuera Aérea de Chile nombrado en marzo 

del 2006 como Subsecretario de Aviación, que tiene la particularidad de haber sido exonerado de 

la FACh en septiembre de 1973, por razones políticas. 

Las siguientes Tablas dan cuenta de lo anterior. 

TABLA No 2 

MINISTROS DE DEFENSA 1990-2007 

NOMBRE PROFESIÓN PARTIDO PERÍODO 

Patricio Rojas Saavedra Médico PDC 1990-1994 

Edmundo Pérez Yoma Empresario PDC 1994-1998 

José Florencio Guzmán Abogado PDC 1998 

Raúl Troncoso Castillo Abogado PDC 1998 

Edmundo Pérez Yoma Empresario PDC 1999-2000 

Mario Fernández Baeza Abogado PDC 2000-2002 

Michelle Bachelet Médico PS 2002-2004 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 137
Carrera Civil en Defensa

Jaime Ravinet Abogado PDC 2004-2006 

Vivianne Blanlot Soza Ingeniero Comercial PPD 2006 

José Goñi Carrasco Ingeniero Comercial PPD 2006-2007 

Fuente: Elaboración propia. 

TABLA No 3 

SUBSECRETARIOS DE GUERRA 1990-2007 

NOMBRE PROFESIÓN PARTIDO PERÍODO 

Marcos Sánchez Edwards Abogado PDC 1990-1993 

Jorge Burgos Varela Abogado PDC 1993-1996 

Mario Fernández Baeza Abogado PDC 1996-1999 

Carlos Mackenney Urzua Abogado PDC 1999-2000 

Gabriel Gaspar Tapia Cientista Político PS 2000-2006 

Gonzalo García Pino Abogado PDC 2006-2007 

Fuente: Elaboración Propia. 

TABLA No 4 

SUBSECRETARIOS DE MARINA 1990-2006 

NOMBRE PROFESIÓN PARTIDO PERIODO 

Tomás Puig Casanova Abogado PAC 1990-1994 

Carlos Mena Keymer Abogado PDC 1994-1995 

Pablo Cabrera Gaete Diplomático PDC 1995-1999 

Renán Fuentealba Vildósola Abogado PDC 1999-2000 

Ángel Flisfisch Fernández Abogado PPD 2000-2002 

Patricio Morales Aguirre Abogado PDC 2002 

Francisco Hunchumilla Jaramillo Abogado PDC 2002-2003 

Carlos Mackenney Urzua Abogado PDC 2003-2005 

Gonzalo García Pino Abogado PDC 2005-2006 

Carolina Echeverría Asistente Social PPD 2006-2007 

Fuente: Elaboración Propia 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 138
Carrera Civil en Defensa

TABLA No 5 

SUBSECRETARIOS DE AVIACIÓN 1990-2006 

NOMBRE PROFESIÓN PARTIDO PERIODO 

Mario Fernández Baeza Abogado PDC 1990-1993 

Jorge Heine Lorenzen Abogado PPD 1993-1994 

Mario Fernández Baeza Abogado PDC 1994-1995 

Ángel Flisfisch Fernández Abogado PPD 1995-2000 

Nelson Hadad Abogado PDC 2000- 2002 

Isidro Solís Abogado PR 2002-2004 

Carlos Parra Ingeniero Agrónomo PR 2004-2006 

Raúl Vergara Capitán (r) Aviación PS 2006-2007 

Fuente: Elaboración Propia. 

 En un trabajo anterior, en que se analizaba la gestión Ministerial del período 1932 a 1973, 

concluíamos que las figuras políticas designadas como Ministros de Defensa se caracterizaban 

por ser: personas de extrema confianza del Presidente de la Republica; que en su mayoría no 

tenían mayor conocimiento de las temáticas de defensa y, que la designación en este cargo 

representaba muchas veces la culminación de su carrera política (por lo demás no muy 

protagónica). 

 Sin embargo, un breve análisis de los nombramientos de Ministros de Defensa en el 

período 1990-2007, nos permite postular que se ha producido cierto cambio respecto de las 

características de las figuras políticas nombradas a cargo de la cartera. Aunque sólo 3 de los 10 

ministros designados a la fecha tenían conocimientos relevantes sobre el sector (lo que supera la 

media del período 1932-1973), algunos eran verdaderos expertos al momento de asumir la 

cartera: Mario Fernández había sido por 9 años subsecretario en las carteras de Aviación (2 

veces) y Guerra. La ministra Michelle Bachelet tenia profundos conocimientos académicos al 

respecto (un magíster en Chile y un curso de 1 año en Colegio Interamericano de Defensa). La 

segunda gestión de Pérez Yoma tuvo como su principal motivo su conocimiento del área. Otras 

dos autoridades tenían conocimientos en áreas vinculadas a defensa, como Patricio Rojas, ex 

Subsecretario del Interior en el gobierno de Eduardo Frei Montalva y el actual Ministro, José 

Goñi, que proviene del mundo de las relaciones exteriores (por más de 10 años ha sido 

embajador). No obstante lo anterior, cerca de la mitad de las figuras políticas designadas 

Ministros de defensa han sido personas sin mayores conocimientos al respecto, aunque han 

cumplido la característica de ser muy cercanas al Presidente de la Republica. 

Respecto a los Subsecretario, se mantiene la tendencia de designar tanto a personas 

conocedoras del área como otras neófitas. Las Subsecretarias de Guerra y Aviación destacan 

por haber sido dirigidas por funcionarios con grados importantes de conocimientos en las 

temáticas de defensa. 

Por otro lado, el actual esquema de funcionamiento del Ministerio en el ámbito del personal, 

está integrado por funcionarios civiles y militares; los civiles son administrativos de planta y 

profesionales con una calidad jurídica laboral menor (contratas u honorarios). Por su parte, los 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 139
Carrera Civil en Defensa

militares, oficiales y suboficiales, son personal destinado por sus respectivas instituciones al 

Ministerio, como parte normal de su carrera profesional. 

El Ministerio de Defensa Nacional de Chile no cuenta con personal civil de planta del 

“escalafón de profesionales”, sí cuentan algunas Subsecretarias con el “escalafón administrativo” 

civil (especialmente la Subsecretaria de Guerra). Lo anterior supone que el personal profesional 

que asesora a las autoridades ministeriales han tenido una relación contractual precaria, de 

escasa estabilidad laboral. A pesar de ello, en los últimos años un número de estos profesionales 

ha mantenido una continuidad importante. 

Desde el inicio de la gestión en democracia, tímidamente al principio, se han designado 

civiles en la cartera, en particular en el denominado Comité Asesor del Ministro, que nació como 

cuerpo que asesoraba al jefe de la cartera, durante la administración de Edmundo Pérez Yoma 

(1994). 

 El Comité Asesor está fuera de la estructura ministerial y depende exclusivamente de la 

principal autoridad del ramo. Como señala Fuentes, a mediados del 2005 esa instancia contaba 

con cerca de 20 integrantes; profesionales de las más diversas especialidades (periodistas, 

economistas, abogados, historiadores, y ex militares), varios de ellos con estudios en temas 

internacionales, estratégicos y de defensa. 

 La formación de un porcentaje menor de estos asesores, se ha desarrollado en 

programas especialmente diseñados para difundir las temáticas de defensa y estratégicos entre 

la población civil. En algunos casos, el perfeccionamiento ha continuado con cursos en el 

extranjero, especialmente en el CHDS y Gran Bretaña. Sin embargo, la norma es que sean 

autodidactas y no hayan pasado por ningún proceso previo de inducción a sus nuevas funciones. 

Las principales labores del Comité Asesor en el pasado han sido la gestión de políticas 

públicas (elaboración de proyectos de ley), asesoría en temas estratégicos, militares e 

internacionales, asesoría de medios, financiera, jurídica y política. 

Como es obvio, el personal ministerial es completado en las subsecretarías y a nivel del 

Ministro, con personal uniformado de las tres ramas de las FF.AA., que son destinados al 

Ministerio como cualquier otra destinación en su carrera. Esto es especialmente ostensible en el 

Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN), instancia asesora del Ministro. 

Nueva Normativa y Carrera Civil en Defensa 

Finalmente, efectuaremos un ejercicio sobre la implementación de una carrera civil en el 

Ministerio de Defensa de Chile, de acuerdo a los lineamientos del Proyecto de Ley que se 

encuentra en el Congreso y que fue enviado a fines del 2005. Los contenidos podrían variar (de 

hecho, el gobierno actual está proponiendo una serie de modificaciones), pero nuestras 

apreciaciones serán en función del texto que se encuentra en la página Web del Ministerio y 

también difundido en el trabajo presentado por el Subsecretario de Guerra, Gonzalo García Pino 

en el seminario en Montevideo en julio del 2006. 

La nueva estructura ministerial se organiza según subsecretarias temáticas: la 

Subsecretaria de Defensa, la Subsecretaria de las Fuerzas Armadas y la Subsecretaria de 

Presupuesto y Adquisiciones. También conforma la estructura superior del Ministerio el 

Estado Mayor Conjunto de la Defensa Nacional. 

La primera subsecretaria esta organizada en cinco Divisiones que son: 

1) D. de Análisis Político y Estratégico 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 140
Carrera Civil en Defensa

2) D. Política de Defensa, Política Militar y Planificación Primaria. 

3) D. de Seguridad Internacional 

4) D. de Presupuesto y Finanzas. 

5) D. de Evaluación de Proyectos, Tecnología e Industria de Defensa. 

La Subsecretaria de las Fuerzas Armadas la componen tres Divisiones: 

 

1) D. de Asuntos Internacionales 

2) D. de Personal de la Defensa Nacional 

3) D. Administrativa. 

La Subsecretaria de Presupuesto y Adquisiciones, que incluye las siguientes divisiones: 

1) D. de Presupuesto y Finanzas 

2) D. de Evaluación de Proyectos y Adquisiciones 

3) D. de Ciencia, Tecnología e Industria de Defensa. 

Se relacionan con el Estado por medio de esta Subsecretaria las industrias de defensa: 

Fábricas y Maestrazas del Ejército (FAMAE), Astilleros y Maestranzas de la Armada (ASMAR) y 

la Empresa Nacional de Aeronáutica (ENAER). 

Se debe señalar que el Proyecto de Ley que se discute en el Congreso no se refiere en 

detalle al tema del personal, por decisión explicita de sus impulsores que postergaron este 

aspecto para un segundo momento, posterior a la aprobación de la Ley de Ministerio. Queda la 

puerta abierta para el tema de la organización de una carrera funcionaria civil sea objeto de una 

norma legal de rango de Ley o simplemente a través del Reglamento de la nueva Ley Orgánica. 

Todo indica que en la Subsecretaria de Defensa las divisiones tienden a tener más sintonía 

con los trabajos que actualmente realiza personal civil (en gran parte en el Comité Asesor del 

Ministro). Sin embargo, la Subsecretaria de las Fuerzas Armadas, también realizará labores que 

pueden ser efectuadas por personal civil; como son las áreas de previsión social y personal 

(aunque algunos no tengan un reconocimiento formal de su situación de profesionales). 

¿El Sistema de Alta Dirección Pública podría ser válido y extensible a la nueva planta civil 

del Ministerio de Defensa? ¿La Modernización y profesionalización de la Carrera Funcionaria, 

que supone, con él perfeccionando los mecanismos y sistemas de ingreso, promoción y egreso 

de los funcionarios; concursabilidad, son aplicable a esta nueva repartición? Y finalmente ¿la 

política de remuneraciones, que supone el nuevo sistema de Dirección Pública, es posible 

también de replicar en este nuevo Ministerio de Defensa?. 

Con respecto a la discusión que se realiza actualmente en el Congreso del Proyecto de Ley 

Orgánica del Ministerio de Defensa, nuestra opinión es que es una buena oportunidad para 

iniciar un proceso de creación de carrera civil en la cartera; que considere el conjunto de la 

legislación que moderniza el sector y en especial el área de recursos humanos. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 141
Carrera Civil en Defensa

La incorporación al Sistema de Alta Dirección Pública y la actual legislación, supone que los 

cargos de Jefatura de Departamentos (III nivel jerárquico) sean parte de las funciones 

concursables, tanto para el personal civil del Ministerio como del conjunto de la administración 

pública. En la actual Ley el número de Departamentos aún no han sido definidos. 

Las alternativas para los cargos del II nivel jerárquico, las jefaturas de División, deberán 

definirse en su momento, a través de un Reglamento ad hoc. Como también hemos visto, se 

trata de ocho cargos de alta calificación y que todos podrían ser ocupados por personal 

profesional civil. 

Por nuestra parte, consideramos que no existe ningún impedimento para que la mayoría de 

las jefaturas de División del Ministerio de Defensa puedan formar parte del nuevo sistema, y por 

lo tanto, dejar de ser parte de los cargos de confianzas de las autoridades políticas. Sin duda, la 

legislación de personal ministerial considerará lo reservado de gran parte de su trabajo, por lo 

tanto tendrá una cláusula de confidencialidad para todos los funcionarios del Ministerio. 

En relación as una carrera profesional, la definición de cargos, en especial de los grados 

menores, permitiría iniciar un proceso que llevará a un número de profesionales capacitados y 

con interés en ser parte del Ministerio a concursar e iniciar una carrera en el servicio público. La 

construcción de una verdadera carrera debe permitir que personal civil especialmente idóneo 

pueda alcanzar los puestos más altos del Ministerio, por sus meritos y conocimientos. 

Al definir una cantidad de cargos profesionales por llenar, de diversos grados de la escala de 

profesionales, desde los actuales grados 12 hasta el grado 4, se homologará la situación del 

personal del Ministerio con el conjunto de la administración pública chilena. 

Lo anterior implica que tanto los cargos de confianza política y los reservados para personal 

militar sean los estrictamente necesarios. Lo anterior debería entregar, en forma progresiva, la 

continuidad histórica que necesita toda instancia burocrática. 

Reflexiones Finales 

El Proyecto de Ley de un nuevo MDN tiene como finalidad generar una estructura 

ministerial que formule, ejecute y controle de modo efectivo el ciclo completo de las políticas 

públicas; dotando al Ministerio de una organización y funcionamiento que permita el 

cumplimiento de los objetivos gubernamentales para el sector. Lo anterior considerando los 

objetivos de seguridad exterior de la república y los escenarios de seguridad que el siglo XXI le 

plantea al país. Lo anterior supone una adecuada participación de las FF.AA. en los procesos 

gubernativos y administrativos del sector. 

En Chile, como en el resto de América Latina, históricamente los Ministerios de Defensa 

han sido carteras pequeñas, más bien administrativas, y conformadas por un personal 

mayoritariamente militar. En el curso del siglo XX esto no cambia fundamentalmente; solo desde 

el retorno a la democracia (en Chile desde 1990) se ha producido un proceso, inorgánico y tal 

vez lento, de incorporación de directivos y profesionales a sus actividades. 

El actual proceso de modernización de la administración pública chilena constituye un 

contexto especialmente favorable para la discusión sobre los alcances de una carrera profesional 

civil en la secretaria de estado de defensa. 

En este trabajo planteamos la posibilidad de crear una carrera civil en la cartera, de 

acuerdo a la legislación vigente, en especial ingresando al Sistema de Alta Dirección Pública 

aprobado el año 2003. Para lo anterior, se requieren algunos condiciones, como voluntad política 

para implementarlo; personal capacitado para ocupar las plazas que se generarán (todo indica 

que existe en el mercado tal personal civil o de militares en retiro) y finalmente, tal vez el punto 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 142
Carrera Civil en Defensa

más complejo, los recursos suficientes para organizar una pequeña planta de profesionales bien 

remunerada. 

Uno de los desafíos para la implementación de una carrera civil en el Ministerio es 

compatibilizar las labores del futuro funcionario profesional de planta y el necesario personal 

destinado en comisión de servicio por parte de las Fuerzas Armadas. Que los aportes de unos y 

otros estén claramente definidos, y que las instituciones de la defensa vean en el personal civil 

experto, aliados y no competidores. 

Bibliografía 

Barrachina, Carlos y Rial, Juan: Los Ministerios de Defensa en América Latina y las 

Consecuencias de la Multidimensionalidad de las Amenazas. Agosto 2006. 

Diamint, Rut: Democracia y Seguridad en América Latina. Universidad Torcuato di TellaGrupo Editor Latinoamericano. Buenos Aires. 2001. 

Díaz Gallardo, José L: “Administración de la defensa: la experiencia chilena en el período 1932-

1973”, en Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, año 11, No4, octubre diciembre 1996. 

FLACSO. 

Díaz Gallardo, José L.: Administración de la Defensa. El Caso del Ministerio de Defensa de 

Chile: 1932-1973. Tesis para optar al Magíster en Ciencias Militares de la Academia de Guerra 

del Ejército. Santiago. 1997. 235 páginas. 

Díaz Gallardo, José L.: “Organización de los Ministerios de Defensa: Casos de América Latina y 

España”, en Revista Avances. Santiago. 1999. 

Díaz Gallardo, José Luis: “El Ministerio de Defensa en Chile: entre la Agenda Histórica y el 

Esfuerzo Modernizador”. REDES 2002. Brasilia, Brasil. Agosto 2002. 

Fuentes Saavedra, Claudio: La Transición de los Militares. Santiago. LOM Ediciones. 2006. 

158 páginas. 

Fuentes, Claudio y Varas, A.; Defensa Nacional. Chile 1990-1994. Modernización y desarrollo. 

Santiago. FLACSO- Chile. 1994. 

García, G., y Montes, J. E.: ¿Y que pasó con los Militares? Chile, 1990-2002. Santiago. CED. 

2003. 146 páginas. 

García Pino, Gonzalo: La Defensa Nacional y las Fuerzas Armadas. En “Chile en los Noventa”, 

Editores: Cristián Toloza y Eugenio Lahera. Santiago. Editorial Dolmen. 1998. 

García Gonzalo: La Defensa Nacional en Chile: Lecciones Aprendidas”. Debate Nacional sobre 

Defensa. Aportes para una Ley de Defensa Nacional, Compilador: Julián González. PNUDMDN. Uruguay. 2006. 

Gonnet Ibarra, Diego: Algunas Claves para emprender la Reestructura del Ministerio de Defensa 

Nacional – Uruguay, en Debate Nacional sobre Defensa. Aportes para una Ley de Defensa 

Nacional, Compilador: Julián González. PNUD-MDN. Uruguay. 2006. 

Ministerio Secretaria General de la Presidencia: Reforma del Estado en Chile 1990-2006. 

Santiago. Febrero del 2006. 208 páginas. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 143
Carrera Civil en Defensa

Ortiz Sotelo, Jorge: Formación de Cuadros Civiles en Defensa, en Seguridad, Defensa y 

Fuerzas Armadas en Perú, Editores: Hugo Palma y Alejandro San Martín. Lima. CEPEI. s/f. 729 

páginas. 

Prato, Ricardo: Visión sobre el Ministerio de Defensa Nacional y planteo sobre la permanencia 

de algunos servicios, en Debate Nacional sobre Defensa. Aportes para una Ley de Defensa 

Nacional, Compilador: Julián González. PNUD-MDN. Uruguay. 2006. 

Saín Marcelo Fabián: Notas sobre la gobernabilidad política de la Defensa Nacional y la 

Modernización Militar en el Cono Sur, en debate Nacional sobre Defensa. Aportes 

Internacionales, Compilador Julián González. PNUD y MDN. Uruguay. 2006. 

San Martín Caro, Alejandro: “Formación de Cuadros Civiles en Defensa”, en “Seguridad, 

Defensa y Fuerza Armadas en el Perú. Editores: Hugo Palma y Alejandro San Martín. Lima 

CEPEI. S/f. 729 páginas. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 144
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 2 Fall 2007

La guerra en pequeño. La violencia armada y una

“estrategia de mercado” para los Estados Débiles

Dr. Cristián Garay Vera

     Cristián Garay Vera has a Ph.D. in American

Studies from the University of Santiago de Chile

(USACH); a Ph.D. in History from Universidad

Nacional de Educación a Distancia (Madrid); and

Master’s and Bachelor’s degrees in history from the

University of Chile (Santiago, Chile). Coordinator of

the Manuel Bulnes Chairman of the Working Group

on security, defense and society, University of

Santiago de Chile. Alumnus of the CHDS. Professor

in the seminars “International Organizations” and

“International security” of the Master’s Program in

international studies of the Institute of Advanced

Studies of the USACH. He has published more than

70 articles in academic journals in Chile, Argentina,

the United States, Bolivia, Hungary, Spain and

Mexico, and various books, among which stand out

“In the name of Humanity. European versus American

globalization,” Military Library, Santiago, Chile 2003,

174 pp.; “National Defense policies in the

MERCOSUR and associated states. History,

processes and trends 1990-2000”, University of

Santiago de Chile, 2003, 295 pp; and “The chameleon

nature of the postmodern conflict.” Official Library,

Army of Chile, Santiago, Chile, 2004 231 pp. He is

currently writing a book on the fight against terrorism

in the European Union and Latin America with Luis

Pérez Gil of the University of La Laguna (Canary

Islands, Spain).
La guerra en pequeño. La violencia armada y una 

“estrategia de mercado” para los Estados Débiles 

Dr. Cristián Garay Vera 

Cátedra Manuel Bulnes sobre seguridad, defensa y sociedad, Universidad de Santiago de Chile1

I. Introducción 

“Lo que es nuevo e importante en la Economía Política Internacional es 

la red de contactos que se ha creado entre el crimen organizado de 

diferentes partes del mundo”, Susan Strange, La retirada del Estado, p. 

163. 

Quizás uno de los hechos que han obstaculizado la proyección del concepto de “Guerra 

contra el Terrorismo” haya sido su imbricación con la administración republicana de George W. 

Bush. El combate contra el terrorismo, por otro lado, se ha visto desde una visión de Gran 

Estrategia Global2

, importada, sin considerar los medios y perspectivas de los Estados débiles. 

Su inclusión en una agenda de gran estrategia, de seguridad nacional, no es compartida como 

prioridad política por un fragmento importante de la comunidad internacional, incluida América 

Latina. Un caso intermedio es la Federación de Rusia, que sufrió los primeros atentados 

terroristas de los años 90. El 2000, el Presidente Vladimir Putin presentó el Concepto de 

Seguridad Nacional, donde se abordan los nuevos tipos de conflictos y se sostiene la influencia 

de un entorno geopolítico modificado por la “mejora de la situación económica interna, la lucha 

contra el terrorismo internacional y la búsqueda de un mundo multipolar”. El rechazo del 

terrorismo ha provocado la gestación de una “comunidad de intereses entre Rusia y otros 

Estados sobre muchos problemas de seguridad internacional” 3

. 

 

1 Doctor en Estudios Americanos, Universidad de Santiago de Chile (USACH); Doctor en Historia, 

Universidad Nacional de Educación a Distancia (Madrid). Alumni del CHDS. Profesor del Instituto de 

Estudios Avanzados de la USACH. Coordinador de la Cátedra Manuel Bulnes sobre seguridad, defensa y 

sociedad. Autor de entre otros La camaleónica naturaleza del conflicto pos moderno, (Santiago de Chile, 

2004). Agradezco al CHDS mi comisión en el curso de contraterrorismo en junio de 2006 y el curso que 

dicté en el primer semestre de 2006 en el Magíster de Estudios Internacionales del Instituto de Estudios 

Avanzados de la USACH, que me permitió profundizar en estos temas, especialmente a mis alumnas 

Claudia Molina y Ana Solíz Landibar. Este artículo es una versión corregida del presentado para la 

Conferencia Subregional “Retos Transnacionales: Aproximaciones para Cooperación en Defensa y 

Seguridad”, realizada entre el 7 y 10 de julio de 2007 en Lima, entre el CHDS y el Ministerio de Defensa del 

Perú, en la Mesa sobre Crimen Internacional y actores no estatales. 2

 Específicamente la Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos de marzo de 2006. El Presidente 

Bush la presentó así: “Escogemos el liderazgo en vez del aislacionismo, y la búsqueda del libre comercio y 

los mercados abiertos en vez del proteccionismo. Optamos por lidiar con los desafíos ahora, en vez de 

dejárselos a generaciones futuras. Combatimos a nuestros enemigos en el extranjero en vez de esperar 

que lleguen a nuestro país. Procuraremos forjar el mundo, mas no ser simplemente forjados por él; 

influenciar los sucesos para que suceda lo mejor, en vez de estar a su merced". Carta del Presidente 

George W. Bush, como presentación de la Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos de 

América, 16 de marzo de 2006. 

3

 José Miguel Palacios y Paloma Arana, “Doctrina militar rusa: herencia soviética, realidades postsoviéticas, 

perspectivas europeas” en revista Cidob d’afers internacionals 59 (Barcelona, Octubre-Noviembre 2002). 

Disponible en: www.cidob.org/Castellano/publicaciones/Afers/59palacios.cfm (consultado en abril 23, 2006). 
La guerra en pequeño

Por cierto en la Unión Europea hay importantes disensiones sobre el tema y un 

tratamiento más policial judicial que político militar. América Latina, si bien adhiere al rechazo al 

terrorismo, no lo coloca como prioridad en su agenda interna ni regional, buscando a cambio una 

concepción más flexible de la seguridad. Durante el gobierno de Chirac las críticas a la guerra 

contra el terrorismo abundaron: un asesor del Ministro de Asuntos Exteriores francés, Gilles 

Andréani, sostuvo que era una buena causa, pero un concepto equívoco (“Good cause; wrong 

concept”). Para estos críticos el terrorismo no tiene un objetivo estratégico que imponer 

realmente. Controversialmente han expuesto: “We are very far from that point, and mass 

terrorism is not yet a defining threat of strategic proportions”.4

Otro caso de resistencia a la Guerra contra el Terrorismo se da entre quienes han 

adherido a las guerras anticoloniales, y que no aceptan incluir en el mismo estatus a Al Qaeda y 

a los movimientos de resistencia nacional tipo Frente Nacional de Liberación (Argelia) o Al Fatah

(Palestina), que en determinados momentos han usado técnicas terroristas. Un autor, 

simpatizante de esa izquierda, ha postulado, apoyando esta tesis, que “transformar los 

movimientos de resistencia anticolonialistas clásicos y de regímenes laicos en blancos de la 

“guerra mundial contra el terrorismo”, en el mismo título que Al Qaeda y de otras redes 

criminales, ha representado más que un error una catástrofe”.5

Sin embargo más allá de los ideologismos, en 2005 el Stockholm International Peace 

Reasearch Institute (SIPRI) identificó en su informe anual (SIPRI Yearbook 2005. Armaments, 

desarmaments and International Security en español) los 19 principales conflictos con mas de 

1.000 muertos. Entre ellos América estaba representada por Colombia, Perú y Estados Unidos. 

Los dos primeros por el narcoterrorismo, y el último por el terrorismo internacional. El SIPRI 

sostuvo en su informe 2004 que el “conflicto en EE.UU. se refiere al que se produce entre la red 

de Al-Qaeda y EE.UU. y sus socios de coalición”.6

 Asimismo, este era uno de los pocos que 

tenía menos de 10 años de antigüedad. El informe reconocía los ataques terroristas como una 

guerra aunque algunos lo reducían a un conflicto menor a una guerra o a un problema de 

naturaleza política. Lo inedito era sin duda una guerra (conflicto) de gran escala entre un polo 

estatal y otro no gubernamental, en el que el último intenta influir decisivamente en el orden 

internacional. 

Desde luego si algo diferencia a los movimientos revolucionarios antiguos con el 

terrorismo pos 11-S es que este último realiza acciones de violencia armadas cuya finalidad es 

obtener una reconfiguración del orden internacional, y no se limita a una sociedad o país 

determinado. No se trata de actos criminales locales, sino de actos de violencia armada a escala 

planetaria.7

 Eso indica que el postulado del Gobierno de Bush que la lucha contra el terrorismo 

se libre fuera del territorio de Estados Unidos tiene una lógica innegable, aunque se reforzaría 

 El documento official es de la Federación Rusa y se denomina National Security Concept of the Russian 

Federation, Moscú, 10-I-2000, ver Punto 1. 4

 Gilles Andréani, “The “War on Terrorism”: Good cause; wrong concept”, Survival. The ISS Quaterly, Vol. 

46, No 4, Winter, ISS (London, 2004-05 ), p. 48. En este mismo sentido Jonathan Stevenson, 

“Desmilitarising the War on Terror”, Survival, Vol. 48, No 2 (London, Summer, 2006) 37-54 5

 “Transformer des mouvements de résistance anticoloniaux classiques et des régimes laïques en cibles de 

la «guerre mondiale contre le terrorisme », au même titre qu’Al-Qaida et d’autres réseaux criminels, a 

représenté plus qu’une erreur: une catastrophe », Marwan Bishara, « Des guerres asymétriques au « chaos 

constructif », Le Monde Diplomatique, Archives, octobre 2006, p. 4. 6

 Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), SIPRI Yearbook 2004. Armaments, 

Disarmaments and International Security en Español, p. 3. Véase también SIPRI Yearbook 2005. 

Armaments, Disarmaments and International Security en Español. 7

 Como dice el español Alfonso Merlos: “La distinción crimen-guerra tiene un alcance fundamental que va 

mucho más allá de la mera retórica. El hecho de tratar las acciones de los terroristas como violaciones de la 

leyes internacionales de la guerra podría permitir a Estados Unidos y a sus aliados perseguir a los 

responsables de esas atrocidades o procesarlos como criminales de guerra...”, Biblioteca Nueva, Madrid, 

2006, p. 60. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 146
La guerra en pequeño

con una visión más cooperativa de la misma. Pues solo puede ser “guerra”, formal, para Estados 

Unidos, y algunas potencias con capacidad para desdoblar sus instituciones armadas en el plano 

interestatal clásico, y en el combate contra el terrorismo. Los demás Estados, reducidos por sus 

propias capacidades a la acción policial, judicial y de persecución financiera están limitados a 

librar una lucha de dimensiones contenidas. 

América Latina, forma en este contexto un escenario de baja conflictividad, que aunque 

apoyó a Estados Unidos en su repulsa del 11-S y estableció un acuerdo para la prosecución de 

medidas, sobre todo en lo financiero, contra el terrorismo, no la incluye como prioridad de su 

agenda de seguridad y defensa. Las prioridades de la política internacional de Washington para 

esta parte del mundo son, en el ámbito de la seguridad, el terrorismo, el narcotráfico, el lavado 

de dineros, el tráfico de armas, y la seguridad del comercio. Cada uno de ellos tiene distinta 

intensidad según la subregión, por ejemplo en el MERCOSUR domina la agenda anticorrupción, 

la seguridad portuaria y la el tema de las áreas sin ley (Triple Frontera). En Centroamérica y 

México, las migraciones y el narcotráfico, en Caribe, las migraciones, narcotráfico, seguridad 

portuaria, y gobernabilidad.8

 Chile ha definido como nuevas amenazas para su evaluación de 

riesgos el terrorismo, el crimen organizado trasnacional y las migraciones. Considera que “la 

apreciación de las amenazas no convencionales” son “problemas de seguridad más que de 

defensa, con los efectos que esto supone para el empleo de las fuerzas policiales y militares”. 9

La contradicción entre la falta de prioridad política latinoamericana para la Guerra contra 

el terrorismo, no solo obedece a la disidencia de su naturaleza militar, política o militar, sino 

también al hecho que en América del Sur, el tema del terrorismo estaba presente de antes, 

debido a los atentados en Buenos Aires, aunque no tuvieron en ese momento influencia en 

imponer una agenda global. Recién el tema se instala a partir del 2001 con el 11-S.10 En el 

actual momento –2007- varios de esos países (Ecuador, Bolivia, Venezuela, Argentina, Uruguay 

y Brasil) se han desmarcado además de una visión positiva de la política exterior

estadounidense. 

II. Guerras convencionales y no convencionales 

ura contrapartida de 

armamentos sofisticados y ejércitos sometidos a la exigencia de cero bajas. 

 

El clásico libro del israelí Martin Van Creveld (1991)11 anunciaba la transformación de la 

guerra mediante el fin de los ejércitos regulares; el predominio emergente de la figura del 

guerrero; y la disolución de las diferencias entre combatientes y no combatientes. Que esas 

predicciones iban en sentido correcto lo refrenda el hecho que a principios de los años 90 

especialistas militares estadounidenses publicaban que tras la Guerra de Chechenia el escenario 

normalizado del conflicto sería el urbano, lo que traería una mayor influencia de los elementos 

comunicacionales, y de las tecnologías de la información. Las fuerzas regulares tomarían 

mayores riesgos al entrar las ciudades, y las víctimas civiles serían una d

Como dice Mürklen, en los términos guerras civiles, guerras salvajes y pequeñas guerras

hay, evidentemente una búsqueda de sentido al fenómeno. Para él, la definición de guerra civil 

no es aplicable, puesto que se habla de guerras interminables, y no de sucesos contenidos entre 

hechos y fechas precisas. Incluso cuando se produce algo así, la búsqueda concreta del poder y 

8

 Seguimos en esto el análisis de Claudio Fuentes, editor, Bajo la mirada del halcón. Estados Unidos – 

América Latina post 11/09/2001, FLACSO (Santiago de Chile, 2004) pp. 245-248. 9

 Acentuando este tono el Estado chileno sostiene que privilegia la cooperación entre los Estados frente a 

los desafíos no convencional y como consecuencia de ello propugna la tarea de "perfeccionar un sistema 

nacional de inteligencia, tarea hoy en desarrollo y definir las "situaciones que se consideran amenazas a la 

seguridad del país" bajo una prioridad que es competencia del Estado de Chile. Ministerio de Defensa de 

Chile (República de Chile) Libro de la Defensa 2002, (Santiago de Chile, 2003) p. 67. 10 Cristián Garay Vera, “Diálogo Norte-Sur de Seguridad en Las Américas”. En revista Diplomacia N° 98 

(Abril – Junio 2004. Santiago de Chile), p. 71 

11 Nos referimos a su clásico libro, The Transformation of War, Free Press (New York 1991) 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 147
La guerra en pequeño

la soberanía limita el hecho frente a anarquías o estados sectarios. La pequeña guerra, variante 

de la low intensity war, se ve más bien desde el punto de vista de la historia militar, cuyo ejemplo 

clásico es la resistencia española a Napoleón. 

 y 

represión (ataques desde el interior del país) o incluso local y global, es difícil de defender”. 12

ación de mercenarios o empresas de seguridad para optar 

por la más neutra de contratistas.13 

lencia contra personas 

individuales ejercida por Estados o grupos organizados políticamente)”.14

 

La discusión de estos términos tampoco se ha agotado. Mary Kaldor hace mención que 

aunque se suelen calificar de guerra internas, civiles o conflictos de baja intensidad, la gran 

mayoría de los conflictos que son locales “incluyen miles de repercusiones transnacionales, de 

manera que la distinción entre interno y externo, agresión (ataques desde el extranjero)

Por otra parte la privatización de la violencia ha transformado las relaciones del Estado 

con organismos de seguridad y de protección individual o corporativa. Durante la II Guerra de 

Irak, por ejemplo, parte de la seguridad armada dada por Estados Unidos se ha pactado con 

privados, que han dejado la denomin

Ahondando en este aspecto sostiene que “Las nuevas guerras implican un 

desdibujamiento de las distinciones entre guerra (normalmente definida como la violencia por 

motivos políticos entre Estados o grupos políticos organizados), crimen organizado (la violencia 

por motivos particulares, en general el beneficio económico, ejercida por grupos organizados 

privados) y violaciones a gran escala de los derechos humanos (la vio

Por ello se puede afirmar que lo más novedoso de la violencia armada es su privatización, 

superando la tesis que el monopolio de la violencia era atributo del Estado y solo marginalmente 

de algunos actores no estatales. Ahora, ellos se multiplican. Bajo esa perspectiva, los señores de 

la guerra, los narcotraficantes, las mafias, y los movimientos fundamentalistas, sociales y 

antisistema, se constituyen en milicias armadas o grupos terroristas desafiantes ya no solo a un 

Estado en concreto sino a un conjunto de ellos, ya que operan en forma transversal a la 

soberanía estatal. “A medida que diversos grupos criminales han extendido sus actividades fuera 

12 Mary Kaldor, Las nuevas guerras. Violencia organizada en la Era Global, Tusquets Editores (Barcelona, 

2001 ) pp. 16 y en general pp. 15 a 28. También en www.iigov.org/ss/article.drt?edi=181820&art=181867

Kaldor (n. 1946), inicialmente profesora de profesora de la Universidad de Sussex (Reino Unido) y hoy del 

Programa para la Sociedad Civil Global en la London School of Economics, y miembro de la Comisión 

Independiente Internacional creada para investigar la crisis de Kosovo ha escrito numerosos libros The 

Baroque Arsenal (1981); The Imaginary War: Understanding the East-West Conflict (1990); Democratization 

in Central and Eastern Europe (1999) y Las nuevas guerras (1999). Mary Kaldor, “Las nuevas guerras: 

violencia organizada en la era global”,

www.barcelona2004.org/eng/actualidad/biblioteca/biblioteca_selecta/ficha.cfm?lnkBiblioteca=80&txtCategori

a=Freedom%2C%20Security%20and%20Peace De todas maneras estas técnicas ya fueron practicadas 

por el bolchevismo en la construcción de la Unión Soviética como Estado. Ver Ernst Nolte: La guerra civil 

europea 1917-1945. Fondo de Cultura Económica (1a ed., 1a reimp.). México, 1996 

13 Véase la discusión en Darío Azzellini, La privatización de la guerra, Editorial Ariel (Barcelona, 2004) y 

Enrique Bernales, Enrique, Privatización de la guerra, Naciones Unidas (Nueva York, 2004). Naciones 

Unidas ha propiciado una Convención Internacional contra el reclutamiento, la utilización, la financiación y 

el entrenamiento de mercenarios , utilización, la financiación y el entrenamiento de mercenarios (Nueva 

York, 1989), que choca con la contratación de servicios (outsourcing) por diversos Gobiernos en ésta área. 

Del mismo modo ONG como Amnistía Internacional han objetado estas prácticas. El encargado de 

Naciones Unidas sobre este punto ha criticado la conducta de Estados Unidos y de los contratistas, 

calificándolos como mercenarios. 

14 Mary Kaldor, Las nuevas guerras, p. 16. También en 

www.iigov.org/ss/article.drt?edi=181820&art=181867

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 148
La guerra en pequeño

de su territorios de origen (al igual que las multinacionales), los mercados ilegales nacionales se 

han fusionado horizontalmente para formar un único mercado mundial”15 . Dicho de otra manera, 

las actividades criminales y terroristas se han orientado al mercado global, pero para evitar 

conflictos lo han sectorizado territorial y funcionalmente. El vinculo étnico que muchos tienen, ha 

servido más como impulso para su salida de las fronteras nacionales (al migrar sus integrantes) 

que como una nota de naturaleza excluyente. 

economía de guerra globalizada- se pueden ver en mayor o menor medida, por todo el mundo”.16

oraciones 

multinacionales, grupos de ciudadanos y, de hecho, fundamentalistas y terroristas”. 18

 consecuencia hay batallas 

amorfas, en medio de una violencia con connotaciones económicas. 

ados, sin centro “nervioso” identificable, y peor aún 

“franquiciado”, como lo hace Al Qaeda.20

“Hasta ahora, lo que sugiere el debate es que ya no es posible contener geográficamente 

la guerra. Las zonas de paz coexisten en un mismo espacio territorial. Los rasgos de las nuevas 

guerras que he enumerado –la política de identidades, la descentralización de la violencia, la 

Mientras tanto, la “clásica guerra entre Estados, que caracterizaba aún los escenarios de 

la Guerra Fría, parece haberse convertido en un modelo en desuso”17. Kaldor, por su parte, 

afirma: “la antigua guerra entre estados se ha vuelto anacrónica. Hoy los Estados siguen siendo 

importantes, pero funcionan en un mundo marcado en menor medida por el poder militar que por 

complejos procesos políticos que involucran instituciones internacionales, corp

Es claro que los actores no estatales que administran la violencia armada han destruido 

las líneas entre la guerra y la paz, el frente y la retaguardia, y en

El hecho que la violencia se expanda horizontalmente en la sociedad y atraviese de un 

lado a otro, superando las fronteras, se debe a que la administración vertical de la violencia ya 

no es el único camino. Algo que tiene que ver con, siguiendo a Mary Kaldor, los ejes de la 

globalización19: fragmentación e integración, homogeneización y diversificación, globalización y 

localización. Las tecnologías de la información han puesto en manos de los extremos entre dos 

nodos, dos polos, de información, la capacidad de a quién, cómo y dónde golpear. El principio 

básico de golpear al enemigo, tan propio de la Revolución en Asuntos Militares, se vuelve letal si 

la red se usa para golpes descentraliz

 

15 Susan Strange La retirada del Estado, Icaria Editorial / Intermón (Barcelona, 2001) p. 163. 1a edición, The 

g bei Hamburg, 

da por el sistema de bloques de la guerra fría y las innumerables relaciones transnacionales 

 agrupación, que invoque cualquier 

retreat of the State, Cambridge University Press, 1996. 16 Susan Strange, Las nuevas guerras, p. 177. 17 Herfried Münkler, Viejas y nuevas guerras. Asimetría y privatización de la violencia, Siglo XXI (Madrid, 

2005), p. 38. Traducción de Die neun Kriege, 2002, Reimber 18 Mary Kaldor, “Wanted: Global Politics – new types of violence are on the rise, and the only exit route is 

political (multilateral policies)”, The Nation, noviembre 2001 19 “Las nuevas guerras deben interpretarse en el contexto del proceso conocido como globalización. (...) En 

realidad, las guerras son el símbolo de una nueva división mundial y local entre los miembros de una clase 

internacional que saben inglés, tienen acceso al fax, al correo electrónico y a la televisión por satélite, 

utilizan dólares o marcos alemanes o tarjetas de crédito, y pueden viajar libremente, y los que se 

encuentran excluidos de los procesos globales, que viven de lo que pueden vender o intercambiar o de lo 

que reciben en concepto de ayuda humanitaria, que tienen los movimientos restringidos por los controles, 

los visados y el coste de los viajes, y que son víctimas de asedios, hambre forzosa, minas, etcétera. (...) 

Las nuevas guerras surgen en el contexto de la erosión de la autonomía del Estado y, en ciertos casos 

extremos, la desintegración del Estado. En concreto, aparecen en el contexto de la erosión del monopolio 

de la violencia legítima. Este monopolio sufre una erosión por arriba y por abajo. Por arriba lo erosiona la 

transnacionalización de las fuerzas militares, que empezó durante las dos guerras mundiales y quedó 

institucionaliza

entre fuerzas armadas que se desarrollaron en el período de postguerra”, Mary Kaldor, Las nuevas guerras, 

pp. 17-18. 

20 La particularidad de Al Qaeda en la guerra de redes es que convierte su entidad en una franquicia 

multiforme después del 11-S que puede usar cualquiera, individuo o

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 149
La guerra en pequeño

La capacidad de acceder a armas de destrucción masiva, si bien la más temible, no es 

hoy de todas maneras la inmediata. Las llamadas armas ligeras o de puño, son más letales y 

más fáciles de conseguir, y producen más víctimas civiles que las armas pesadas. 

La presunción que la violencia solo se daba en escenarios periféricos quedó destruida 

cuando el atentado del 11-S atacó el corazón de Estados Unidos, y luego España y Reino Unido, 

afectando así a los Estados del Primer Mundo. Pero es evidente que la violencia se incuba en 

masas desprotegidas, pobres, con bajo desarrollo humano, carencias económicas, 

discriminación y aislamiento. Los yihadistas de países desarrollados provenían de núcleos 

inmigrantes o conversos no integrados o descontentos con la sociedad de consumo. Una 

dirigencia rica y una base pobre consolidan la violencia política en forma de protestar. 

Por ello es limitado plantear el problema de la violencia, como hace Robert Kaplan en su 

obra El retorno de los guerreros (2002) al paradigma africano. La apreciación que la guerra 

posmoderna era esencialmente urbana y por tanto no adecuada a las operaciones 

convencionales es otra dimensión a firme. Richard Norton ha formulado la idea de “feral cities” 

(ciudades salvajes): “With a deft balance of analysis and provocation, Norton raises the possibility 

of cities with millions of inhabitants the putatively authoritative government `has lost the ability to 

maintain the rule or law within the city’s boundaries yet remains a functioning actor in the greater 

international system`. The imagined urban landscape might resemble the Los Angeles of the 

1982 movie Blade Runner, but the only extant feral city, Norton suggests, is Mogadishu, 

Somalia”. 21 De todas maneras Philippe Delmas advertía que “la guerra ya no nace de la 

potencia de los Estados, sino de su fragilidad, la primera cuestión de seguridad hoy en día no 

son las ambiciones de poder, es la avería de los Estados”. 22

En sentido contrario a la sofisticación impulsada por la Revolución en Asuntos Militares, 

los “guerreros” de la nueva era apelaron a tácticas y técnicas rudimentarias que escaparan del 

control de los ingenios de la cibernéticos y se abocaron como en los años 60 al uso 

(manipulación) inteligente de las posibilidades de la información. 

El fenómeno llamó la atención y poco después se empezó a hablar, de parte de 

planificadores militares de "guerra asimétricas" donde la distancia entre las tecnologías en pugna 

hacía imposible enfrentar dos ejércitos regulares. La asimetría tenía, igualmente, no solo un 

aspecto material, técnico, sino espiritual, toda vez que en los enfrentamientos comenzaron a 

menudear entre fuerzas entrenadas en el Primer Mundo y operaban o actuaban contra 

combatientes con un código guerrero premoderno.23

 lazo, incluso ficticio, entre las acciones emprendidas y un discurso coherente con la “matriz”. En este 

sentido ver a Merlos, Al Qaeda. Raíces y metas del terror global, p.82. 

21 Jonathan Stevenson, “Desmilitarising the War on Terror”, Survival, Vol. 48, No 2 (London, Summer, 2006) 

37-38. La tesis de Norton están contenidos en “Feral Cities”, Naval War College Review, Vol. 56, No 4 

(Autumn, 2003). 

22 El brillante porvenir de la guerra, Editorial Andrés Bello (Santiago de Chile, 1996) p. 21. Una idea 

semejante en un discurso de Jack Straw, ministro de Relaciones Exteriores del Reino Unido ante Naciones 

Unidas: “Where order breaks down, law is undermined and anarchy takes over”, Statement to the General 

Assembly, 14-IX-2002, Parágrafo 6. Y Mary Kaldor dice “Las nuevas guerras surgen en el contexto de la 

erosión de la autonomía del Estado y, en ciertos casos extremos, la desintegración del Estado”, Las nuevas 

guerras, p. 19. 23 Sin embargo también está condicionado por situaciones objetivas. Por ejemplo Jeffrey Record hace 

hincapie en que “The principal elements of irregular warfare are protraction, attrition and camouflage. 

Protraction and attrition are dictated by the conventional enemy’s military superiority”. “Camouflage, or the 

capacity to dissolve into local population and terrain (...), shields irregular forces from the potentially 

catastrophic consequences of the enemy’s firepower superiority and compels that enemy to inflict politically 

self-defeating collateral damage on the civilian population”, “The limits and temptations of America’s 

Conventional Military Primacy”, Survival. The ISS Quarterly, Vol. 47, ISS, London, (Spring 2005) p.35. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 150
La guerra en pequeño

Ahora bien, la guerra posmoderna está inserta en las desfragmentación del pensamiento 

y de la acción, condicionada por la descentralización, la superposición, la existencia de redes, las 

confrontaciones entre éticas premodernas y racionales, y la yuxtaposición no coherente de 

elementos culturales y tecnológicos. Esencialmente la guerra posmoderna se diferencia de la 

guerra moderna en que supera la racionalidad, asume la suma cero como posibilidad (evade el 

costo del conflicto) y convoca tanto los elementos tecnológicos sofisticados con elementos más 

sencillo

batientes de cualquier tipo está 

apoyada por redes de apoyo, iglesias, simpatizantes, instrumentos jurídicos, etcétera que limitan 

la supu

ca la visión de Clausewitz –negada por John Keegan en su Historia de la Guerra- en el 

sentido que la guerra es política y concluye cuando una de las partes doblega su voluntad de 

lucha. 

 conflagración mundial contra el 

terrorismo. Incluso antes del 11-S Buenos Aires fue objeto de dos destructivos ataques contra la 

III. 

aldor dice que las nuevas guerras desfiguraron las fronteras entre los 

Estados y entre la guerra, la actividad criminal organizada, y las violaciones a gran escala de los 

derech

Han aumentado desde los 90, quizás por el impacto de la Globalización en los Estados, 

o combatientes. 26 Otros autores 

s e incluso ya superados como armas en la guerra 24. 

Hay un signo posmoderno cuando por ejemplo la acción de combatientes extremistas 

islámicos recibe apoyo desde grupos tan forzados como los poscomunistas en su lucha contra el 

capitalismo mundial, o de rivales geopolíticos de Estados en competencia con Estados Unidos, y 

de liberales laicos y antisemitas contrarios a toda influencia cristiana en sus respectivas 

sociedades, no obstante que el fin de los guerreros islámicos sea la constitución de un Estado 

sin separación de ley religiosa y civil. La conducta de los com

esta primacía del poder militar (y político) convencional. 

Una definición estándar –por ejemplo la de Mary Kaldor, Las nuevas guerras- es que los 

“Los objetivos de las nuevas guerras están relacionados con la política de identidades, a 

diferencia de los objetivos geopolíticos o ideológicos de las guerras anteriores”25, Bajo esa óptica 

la violencia actual es de origen y finalidad política, y por tanto los éxitos o fracasos militares poco 

tienen que ver objetivamente con la imagen de una victoria en el campo de batalla. Eso 

reivindi

Pero bajo esa premisa, América Latina tiene la particularidad de no ser campo de batalla 

de identidades en conflicto, sino estación de tránsito de la

comunidad judía residente, que afectaron la vida de la ciudad. 

Violencia privada, violencia sectaria, actividad criminal 

El aspecto más evidente de la violencia actual es su privatización. El binomio violencia 

política – Estado empieza componerse en torno a un trinomio violencia – Estado – actores no 

estatales. Entonces el monopolio de la violencia cede y se fragmenta rompiendo la dupla de los 

términos Estado y sociedad. Por algo el aforismo romano dice “ubi ius, ubi societas”. Al 

reblandecerse el Estado en amplias zonas del globo aparece la violencia indiscriminada, –

paradójicamente en el momento de la exaltación del derecho internacional y los derechos 

humanos- y se cierne sobre los civiles, los no combatientes (niños, mujeres e individuos 

desprotegidos). Por ello K

os humanos. 

los conflictos trasnacionales e internos y el impacto sobre los n

 

24 Ver del autor, La camaleónica naturaleza de la guerra posmoderna. 25 Mary Kaldor, Las nuevas guerras, p. 21. 

26 “La nueva guerra toma prestadas de la contrarrevolución unas técnicas de desestabilización dirigidas a 

sembrar "el miedo y el odio". El objetivo es controlar a la población deshaciéndose de cualquiera que tenga 

una identidad distinta (e incluso una opinión distinta). Por ello, el objetivo estratégico de estas guerras es 

expulsar a la población mediante diversos métodos, como las matanzas masivas, los reasentamientos 

forzosos y una serie de técnicas políticas, sicológicas y económicas de intimidación. Ésta es la razón por la 

que en todas estas guerras haya habido un aumento espectacular del número de refugiados y personas 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 151
La guerra en pequeño

–por ejemplo, Münkler- recalcan que los conflictos se eternizan porque se estructuran del modo 

maoísta de la “guerra prolongada”. En los cuáles incluso hay periodos de adormecimiento, muy 

parecidos a la paz, pero en los cuales se produce el reabastecimiento de los bandos. 

Los elementos están a la vista en esta nueva violencia política: Asimetría, ausencia de 

territorialidad, redes internas y externas, suma cero y por ende ausencia de elementos políticos 

para establecer una paz mutuamente conveniente, existencia de un núcleo formal y otro informal, 

declive de los enfrentamientos interestatales, y la búsqueda de impacto comunicacional: 

“la utilización de la imágenes bélicas como medio para la conducción de la guerra, la 

transformación de la información sobre la guerra en guerra de la información, 

representa un importante paso en la asimetrización del conflicto” ... “el control y la 

censura de las imágenes se han convertido entre tanto en instrumentos de rechazo y 

defensa frente a tales ataques”. 27

La racionalidad de la guerra asimétrica consiste en determinar una solución política para 

una lucha armada que ataca tanto la economía como la población. La aniquilación de los 

irregulares constituye de hecho la única formula para acabar con la amenaza, pero incluso 

cuando se logra, como relata el film La Batalla de Argel, el costo para la población civil puede 

generar una adhesión imprevista que detone la derrota política. 

Por ello es importante de considerar que sea cuál sea la definición de conflicto y de 

guerra adecuado (parece que el de conflicto es más pertinente para las nuevas guerras) como 

dice Arturo Contreras Polgatti “la guerra es un hecho político, la acción militar nunca puede 

presentarse sola, del mismo modo que ningún conflicto se produce en un vacío social, sino que 

el mismo va acompañado de acciones económicas, comerciales, sicológicas, diplomáticas e 

incluso subversivas”. 28

IV. Estrategias gubernamentales de Estados débiles 

La primera observación es que la Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos ha 

definido como campo de acción de su actividad antiterrorista todo el planeta. La Estrategia

confirma la ejecución de estrategias nuevas, con acciones de largo plazo, concertadas con 

países amigos y aliados. Sostiene la necesidad de eliminar el escondite del terrorismo, su 

financiación, apoyo y protección de parte Estados-naciones que se lo han dado históricamente, 

refiriéndose a Irán y Siria, calificados anteriormente de sponsor states (Estados patrocinadores). 

La Estrategia identifica como terroristas todos los fundamentalismos islámicos y apoya la 

actividad anticipatoria frente al terrorismo, el llamado ataque preventivo 29. 

Como hemos afirmado inicialmente el paradigma de la violencia se basa en casos dados 

en Europa Central, el Asia ex soviética, y sobre todo África. Al menos como se le describe 

genéricamente: “Durante los años ochenta y noventa se ha desarrollado un nuevo tipo de 

violencia organizada –sobre todo en África y en Europa del Este – propio de la actual era de 

globalización”, la “nueva guerra” es ante todo “una violencia de carácter político”.30 Como dice 

 

 y nuevas guerras, p. 1 

vas guerras parecen deberse a diferencias entre 

desplazadas, y que la mayor parte de la violencia vaya dirigida contra civiles.” Mary Kaldor, Las nuevas 

guerras, p. 23. 

27 Herfried Münkler, Viejas 28 Arturo Contreras Polgatti, Conflicto y guerra en la post modernidad, Editores Mago (Santiago de Chile, 

2005) p. 135 

29 Estrategia de Seguridad Nacional. Lucha contra el terrorismo, Capítulo III, sección B “Contexto actual: 

éxitos y desafíos”, p. 14. 

30 “Con frecuencia, los primeros civiles que se convierten en el blanco de los ataques son aquellos que 

defienden una política diferente, los que intentan mantener unas relaciones sociales inclusivas y cierto 

sentido de la moralidad pública. Es decir, aunque las nue

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 152
La guerra en pequeño

Kaldor los objetivos de esta violencia buscan imponer identidades religiosas, nacionales, 

lingüística o de clan, en su forma más primitiva. 

Quisiera explicar que las estrategias de los países desarrollados tienen anchas espaldas 

financieras, políticas y militares para ejercerse. Los Estados débiles en cambio dependen de la 

ayuda económica, el soporte logístico y armamentístico, la asesoría, la información y a veces la 

presencia de asesores militares extranjeros. 

El Estado débil no es una conceptualización retórica, sino que obedece a una tipificación 

de ciertos actores internacionales con limitada capacidad de acción descrita por Handel (1990). 

Ellos sufren además la filtración de las fronteras y la soberanía con más fuerza, y en 

consecuencia las acciones de grupos no gubernamentales pueden ser más mortales. En muchos 

casos la respuesta de los Estados débiles a los grupos de este tipo ha sido una estrategia militar. 

Colombia en nuestro continente enfrenta una lucha sin cuartel con grupos extremistas de tipo 

narcoguerrillero. 

En Etiopía, África, en cambio, el énfasis está puesto en la resistencia al Gran Califato con 

operaciones militares clásicas, que permitan aliviar la presión sobre el gobierno oficial de 

Somalia, creando una zona de seguridad para Etiopía que tiene un 30% de población islámica, y 

repeler las Cortes Islámicas, que ya habían anunciado su voluntad de construir la Gran Somalia 

a costa de Etiopía y otros vecinos. Pero también es cierto que su progreso se debió al 

financiamiento de los comerciantes de Mogadiscio”, cansados del desorden y abusos de los 

señores de la guerra. Las Cortes Islámicas “avait chassé ceux-ci et pris la capitale en juin 2006. 

Les islamistes étaient parvenus à imposer un certain ordre dans un pays livré au chaos depuis 

presque quinze ans.”31

La operación de Etiopía fue fulgurante y en pocos días se alcanzo la capital somalí, en un 

territorio dividido además por dos secesiones (Putland y Somalilandia). Pero tras la ocupación y 

reposición del gobierno de unidad nacional liderado por Abdoullahi Youssouf, apoyado por el 

Grupo de Contacto Internacional, el número dos de Al Qaeda Ayman Al-Zawahiri en enero de 

2007 insistió en reponer la Guerra Santa: “Exhorto a todos los musulmanes en responder al 

llamado de la Yihad en Somalia (...) La verdadera guerra va a comenzar por ataques contra las 

fuerzas etíopes de ocupación. Yo recomiendo las emboscadas, las minas y las operacionessuicidas”.32 De este modo se establece una guerra prolongada contra el único estado africano de 

neta raigambre cristiana, que recibió desde el 2002 ayuda directa de Estados Unidos para 

financiar la satelital y aérea. 

Ambos ejemplos muestran un claro riesgo: la opción militar si fracasa es el fin del 

régimen. Esto es así en países del Tercer Mundo caracterizados por la existencia de gobiernos 

endebles, sin estructuras políticas y burocráticas consolidadas, con fuerzas armadas y policiales 

ineficaces y carentes de lealtad al gobierno y sometidas a la presión de la violencia privada. La 

cuestión de dónde hacer el acento es fundamental: ¿seguridad o defensa? En nuestra opinión 

seguridad y más específicamente a la labor de inteligencia y policial. ¿Pero cómo fundamentar 

debidamente un enfoque más cercano a una forma de conflicto que a una guerra de tipo militar? 

 distintos grupos lingüísticos, religiosos o tribales, también se pueden considerar como conflictos en los que 

representantes de una política de identidades particularista cooperen para suprimir los valores del civismo y 

el multiculturalismo. En otras palabras, se pueden considerar guerras entre el exclusivismo y el 

cosmopolitismo”, Mary Kaldor, Las nuevas guerras, p. 25. 31 Ignacio Ramonet, “Somalie”, en Le Monde Diplomatique, février 2007, p.1 en: www.mondediplomatique.fr

32 « J’exhorte tous les musulmans à répondre à l’appel du djihad en Somalie (...) La véritable guerre va 

commencer par des attaques contre les forces éthiopiennes d’agression. (...) Je vous recommande les 

embuscades, les mines et les opérations-suicides”, Ignacio Ramonet, “Somalie”, p.2. En la traducción me 

ha parecido más acorde al sentido de la frase fuerzas etíopes de ocupación antes que de agresión, y 

pienso que habría sido más fiel al espíritu del llamado traducir bombas humanas que el más literal de 

operaciones suicidas. Nota del redactor.

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 153
La guerra en pequeño

V. La situación de América Latina 

Como hemos dicho la solidaridad a Estados Unidos generó que el 3 de junio de 2002, 

durante el período anual de la Asamblea General de la OEA se aprobara la Convención 

Interamericana contra el Terrorismo, destinada a prevenir, sancionar y castigar al terrorismo. 

“Hay que poner esta resolución en el contexto de una nueva actitud frente al terrorismo, que se 

expresa en el combate jurídico, en el monitoreo de sus flujos financieros, en la elaboración de 

listas de organismos terroristas en el mundo y en la acción frontal de cooperación entre los 

Estados.”33

En la región el tema fundamental ha sido la soberanía. “En América Latina, de hecho, la 

discusión no ha sido tan fuerte respecto del fundamentalismo, sino más bien respecto de si la 

lucha contra el Terrorismo habilita para atacar la soberanía de otros Estados. De ahí la reticencia 

a legitimar la acción contra Irak y la negativa a considerar este aspecto en la socavación de la 

autoridad nacional venezolana y cubana.”.34 Hay una lógica nueva, erosionadora de las 

soberanías latinoamericanas. 

Estados Unidos ha determinado desde ya qué algunas de las nuevas amenazas 

adquieren fuerza en un contexto terrorista. En 2001 el secretario de Estado Colin Powell incluyó 

en la lista de organizaciones terroristas a las Autodefensa Unidas de Colombia (AUC 

agregándolas en compañía del Ejército de Liberación Nacional (ELN), Fuerzas Armadas 

Revolucionarias de Colombia (FARC), el Núcleo Revolucionario (antes FLA), la Organización 

Revolucionaria 17 de Noviembre y el peruano Sendero Luminoso. El criterio elegido fue que “Las 

actividades de la organización deben representar una amenaza a la seguridad de los ciudadanos 

estadounidenses o a la seguridad nacional (defensa nacional, relaciones exteriores o intereses 

económicos) de los Estados Unidos.’”35

También las preocupaciones de Estados Unidos se relacionan con la existencia de áreas 

sin ley donde se establecen santuarios para extremistas fundamentalistas o lavado de dinero 

como la zona fronteriza colombo-venezolana o la Triple Frontera. 

Una preocupación de la administración estadounidense es precisamente cómo fortalecer 

el dominio de la ley y consolidar el Estado. Como dice Fukuyama: “Durante el período posterior 

al 11-S, el asunto principal de la política global no giraba en torno de cómo reducir la estatalidad 

pero si de cómo construirla. Para cada sociedad y para cada comunidad, la decadencia del 

Estado no es el preludio de la utopía pero si del desastre. Un tema central al que se refieren los 

países pobres y que imposibilita su desarrollo económico, reside en su nivel adecuado de 

desarrollo institucional. No precisan de grandes Estados pero sí de Estados fuertes y eficaces 

dentro del limitado alcance de las funciones estatales necesarias”36

En marzo 2006, la nueva versión de la Estrategia Nacional de Seguridad de los Estados 

Unidos, destacó la amenaza latente de conflictos regionales e identificó las principales amenazas 

en Cuba, Colombia y Venezuela, además del avance del populismo para América Latina. 

Los Ministros de Defensa de América del Sur, durante la I Reunión de Ministros de 

Defensa de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CASA), realizada en Bogotá, en julio de 

2006, para lograr acuerdos en temas de seguridad, identificaron las amenazas y desafíos en la 

región con posibles alcances transnacionales. Los asistentes identificaron el tráfico de drogas 

ilícitas y delitos conexos; el tráfico ilícito de armas, municiones y explosivos; el terrorismo; el 

tráfico de personas y de órganos; y la delincuencia organizada transnacional. Los Ministros 

 

33 Garay, Ob. Cit., p. 68. 34 Garay, Ob. Cit., p. 69. 35 Garay, Ob. Cit., p. 69. 36 Francis Fukuyama, “Estados débiles y legitimidad internacional” en La construcción del Estado. Hacia un 

nuevo orden mundial en el siglo XXI, Ediciones B (Buenos Aires, 2004) p. 176 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 154
La guerra en pequeño

estimaron que eran amenazas multidimensionales, que exigen la cooperación entre las fuerzas y 

autoridades competentes en la lucha contra dichos ilícitos, conforme a la práctica y el 

ordenamiento jurídico interno de cada Estado. 

VI. Un enfoque desde una estrategia de “mercado” 

La actividad criminal constituye una forma propia de comportarse en los mercados que no 

busca el poder o la rentabilidad como primera prioridad, pues una falla sustantiva del análisis 

económico internacional ha sido tratar a los actores buscando el poder, vieja máxima del análisis 

realista, y ha descuidando la dimensión de economía política internacional. Constatando que con 

la globalización y la economía de mercado hay algunos actores internacionales estatales que 

pasan a ser víctimas. Hay –precisa- “una asimetría creciente entre los estados mayores con 

poder estructural y los estados más débiles que no lo tienen”.37 Ello se produce por la 

interferencia del mercado ante los Estados. Susan Strange (1996) ha puesto de manifiesto que 

las actividades criminales siguen una lógica de mercado, al descentralizarse en sus riesgos y 

beneficios, de modo que lo hacen igual que las compañías transnacionales (Strange, 1990; 

1991). 

“allí donde los estados fueron una vez señores de los mercados, ahora son los 

mercados los que, en muchas cuestiones cruciales, son los señores que están por 

encima de los gobiernos estables”.38

Los analistas internacionales han olvidado la presión de la tecnología y las finanzas. Y 

esto no es un dato menor. Susan Strange y John Stopford postulaban en Rival status. Rival 

Firms: Competitions for World Market Shares (1991) que dado “el cambio tecnológico acelerado, 

cuánto mayor fuese la movilidad del capital y la mejora del transporte y las comunicaciones, más 

irresistibles serían los incentivos para que las empresas industriales (...) trasladasen su 

producción a los países en desarrollo”39. Solo hace la salvedad que a diferencia de la empresa 

común, aunque también busca maximizar sus rendimientos, subordina la rentabilidad a la 

subsistencia de la organización en la que radica. 

En nuestra opinión geopolíticamente hablando la actividad criminal se desarrolla en zonas 

menos prósperas –sean urbanas, regionales o nacionales- como una forma de emular el 

crecimiento y desarrollo de zonas más desarrolladas. La Cossa Nostra surgió de la parte más 

pobre de Italia y no al revés. De modo que esta sería una globalización al revés, desde la 

periferia en busca del centro. Los centros de operaciones están en zonas grises de los complejos 

urbanos y en la periferia de cada estado o zona económica importante. 

Y entre la actividad criminal y la terrorista hay una coincidencia ya observada por los 

analistas como Chesneaux (1965) y Baechler (1975). Este último afirma que los revolucionarios 

usan el robo de bancos y otros crímenes con objeto de financiar sus actividades políticas. El 

financiamiento compulsivo es una forma común de las bandas terroristas como de las mafias de 

tipo étnico. Y la etnicidad es un elemento facilitador de su expansión transnacional: tal como 

ocurre con los italianos, los chinos, los rusos, los japoneses, y los chechenios. Kaldor hace 

 

37 Susan Strange, La retirada del Estado, p. 23. 38 Strange, ibidem. 39 Strange, ob. Cit., p. 92. El libro trataba de una nueva teoría del poder a través del estudio de tres casos 

(Brasil, Malasia y Kenia) postulando que a las relaciones Estado-Estado, se agregaban a nivel 

internacionales las de Estado-firmas (empresas), y firmas-firmas. Más tarde reafirmó estas tesis en su 

artículo “Status, Firms and Diplomacy”, International Affairs 68, 1, January, 1992, pp. 1-15 (traducido en 

castellano por la revista diplomática del Perú), y sobre todo en su anterior artículo “The Name of the Game” 

contenido en Rizopoulos (1990). 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 155
La guerra en pequeño

mención que en la migración, el aumento desmedido de las peticiones de asilo, y “las redes de 

expatriados que se apoyan en la identidad”, extienden la acción de los grupos criminales.40

Strange explica esto diciendo que son los patrones de poder los que han cambiado 

porque a su juicio los estados son víctimas de la economía de mercado. Es que en “el núcleo de 

la Economía Política internacional existe un vacío, un vacío que no ha sido convenientemente 

ocupado por instituciones intergubernamentales o por un poder hegemónico que ejerza el 

liderazgo en aras del interés común”41 . La creación de “áreas grises” en los espacios 

internacionales es producto de que lo “que han perdido algunos [Estados] no ha sido ganado por 

otros. La difusión de la autoridad más allá de los gobiernos nacionales ha dejado un enorme 

agujero vacío de autoridad que podría denominarse desgobernación”42 . Por cierto el panorama 

que presenta Strange más se identifica con estados débiles, en desintegración, o colapsados 

(que no son lo mismo), que con Estados desarrollados, con alta gobernabilidad, y poder 

tecnológico, económico y militar. 

Lo nuevo del panorama es que las mafias están presionadas por la globalización y por 

ende la consecuencia “es la red de contactos que se han creado entre el crimen organizado de 

diferentes partes del mundo”.43 Ello repercute en la administración de la violencia armada. Dada 

la multiplicación de actores no estatales, la búsqueda del financiamiento es parte de la violencia 

armada: 

“No todos los actores [no estatales], pero sí muchos de ellos, son empresarios de la 

guerra, que conducen los conflictos bélicos por su propia cuenta y que consiguen el 

dinero que necesitan para ello en diversas maneras. Reciben apoyo financiero de 

personas privadas, de Estados y de comunidades de emigrantes, venden derechos de 

perforación y excavación para las zonas bajo su control, se dedican al trafico de drogas 

y de personas, o consiguen dinero mediante la extorsión en calidad de protección o de 

rescate, y, sin excepción, obtienen provecho de las entregas de ayuda por parte de las 

organizaciones internacionales...”44 

La facilidad de obtener financiación prolonga indefinidamente los conflictos armados. De 

modo que para entender las características de guerra actual, hay que tener en mente “sus bases 

económicas”.45 Parte de ella se origina en los cambios económicos globales, en las 

transformaciones de sistema internacional, y la fragmentación de Estados tiene que ver con las 

condiciones externas de modo decisivo. En muchos lugares las restricciones económicas 

intensifican la lucha por los recursos y su apropiación, y la globalización es más destructiva 

donde no encuentra una Estado robusto. 46 De modo que el escenario natural es la economía de 

guerra, economía depredadora y anormal, o zonas o ámbitos no bien regulados por el Estado en 

la sociedad. 

Los costos de la guerra resultan baratos en comparación a los enfrentamientos de la 

Guerra Fría, consecuencia directa de la Revolución en Asuntos Militares. Pero para la violencia 

no gubernamental armas es cualquier cosa que infrinja bajas, incluso instrumentos de uso civil 

como balones de gas (Colombia), aviones comerciales (Estados Unidos), o embarcaciones 

ligeras (Somalia). Y por cierto las armas pequeñas y ligeras (fusiles automáticos, lanzagranadas 

y cohetes portátiles) que producen gran número de muertes, fáciles de ocultar y trasladar. 

 

40 Kaldor, Las nuevas guerras, p. 177. 41 Strange, ob. Cit., p. 35. 42 Strange, ob. Cit, p. 35. 43 Strange, ob. Cit., p. 163. 44 Herfried Münkler, Viejas y nuevas guerras, p. 1 45 Münkler, ob. Cit., p.1 46 Strange, ob. Cit., p. 23; Münkler, ob. cit, p.11 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 156
La guerra en pequeño

De ese modo hay un camino divergente: mientras los Estados sofistican sus sistemas de 

armas y aumentan sus costos de mantención y operación, los actores no estatales suplen la 

diferencia de presupuestos con la compra de armas ligeras y livianas y el empleo imaginativo de 

elementos civiles para convertirlos en armas inesperadas, y añadir así el factor sorpresa. Tal 

determinación hace viable económicamente la acción armada y permite su prolongación en el 

tiempo. 

Pero incluso este costo tan bajo debe ser solventado. Entonces ahí entra el 

financiamiento ilícito de estos grupos: “el excedente social ya no se extrae por medio de un 

aparato fiscal regulado mediante leyes, sino de forma arbitraria y excesiva, mediante la coacción, 

el robo y el saqueo”.47 Para Münkler fue la racionalidad económica hizo transitar a los 

movimientos de una economía cerrada o a otra abierta, debido a que obtener financiamiento 

externo se convirtió en una prioridad. El fenómeno se vivió primero en la guerra de Afganistán 

con el cultivo y trafico de opio por los señores de la guerra, considerado como el paradigma de 

economía criminal internacional.48

Modernamente África se ha convertido en una fuente de ingresos ilegales por medio de 

las guerras: oro, diamantes, y otros productos.49 La imbricación de conflictos y recursos es sobre 

todo paradigmática en África como lo ha visto Rigel Letelier (2004)50. Pero también podemos 

encontrar trazos de la guerra por los recursos en América Latina: la explotación del petróleo para 

el gobierno colombiano, versus el tráfico de cocaína y esmeraldas para la narcoguerrilla. En el 

Amazonas, aparte de las nombradas, las organizaciones criminales trafican maderas preciosas. 

Está claro que el fin del monopolio de las armas ha fortalecido a muchos actores no estatales 

conflictivos. 

VII. La guerra en pequeño: la persecución del financiamiento ilícito. 

La estrategia regional hemisférica tiene que ver con la inmediata solidaridad continental 

frente al ataque terrorista del 11-S. Fue la primera zona del mundo que solidarizó con 

Washington y firmó la Convención Interamericana contra el Terrorismo, y puso en práctica la 

Resolución No 1373 (2001) sobre lavado de activos del Consejo de Seguridad de las Naciones 

Unidas. 

Las reuniones hemisféricas incorporaron la lucha contra el financiamiento ilícito en sus 

diversas reuniones. Por ejemplo, aceptando que las amenazas, preocupaciones y desafíos de la 

seguridad en el hemisferio son de naturaleza diversa y de alcance multidimensional, en 

Bridgetown (2002)51. La región precisó la necesidad de fortalecer las alianzas y la cooperación 

subregionales, asimilando la idea que las nuevas amenazas contra la seguridad son asuntos 

intersectoriales, incluso transnacionales, y que requieren un trabajo coordinado de la tríada 

sector privado - gobiernos - sociedad civil. En esta misma idea se inscribió la tesis de tener una 

“arquitectura flexible” de seguridad, forjada en la superposición de medidas de confianza mutua, 

acuerdos bilaterales, subregionales y continentales dentro de América. Idea que acepta la 

Organización de Estados Americanos en su Declaración de Seguridad de las Américas (Parte II, 

 

47Münkler, 0b. Cit., p. 100. 48 Herfried Münkler, Ob. Cit., p. 124. 49 « Au cours des dix années qui ont précédé, quelque quatre millions de personnes, principalement des 

civils, ont péri dans des guerres non conventionnelles, financées par des trafics de diamants, de drogues ou 

d’armes », Marwan Bishara, « Des guerres asymétriques au « chaos constructif », Le Monde Diplomatique, 

Archive (París, octubre 2006) pp. 4-5. 50 Rigel Letelier, “África: las guerras por los recursos. Caso de estudio: RDC”, en revista cibernética 

Cuadernos de Difusión No 22, Academia de Guerra del Ejército de Chile (Santiago de Chile, mayo, 2004), 

p.10. En www.acague.cl/publicaciones/CD22/his/d/2.pdf

51OEA. Declaración de Bridgetown, de junio de 2002, 3er párrafo. En: 

www.oas.org/juridico/spanish/ag02/agdec_27.htm

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 157
La guerra en pequeño

“De los valores compartidos y enfoques comunes”, N° 4, letra l). En ese documento uno de los 

últimos puntos era la lucha frontal contra el terrorismo y su financiamiento, mediante el 

intercambio de información y personal, la asistencia jurídica e intercambio cibernético, en los 

niveles bilaterales, subregionales y continentales. En 2003 se realizó en México la Conferencia 

Especial sobre Seguridad, donde se discutió el tema integralmente 52. 

Ahora bien, una estrategia para conducir la guerra contra el terrorismo puede ser, 

perfectamente la interpretación del financiamiento ilícito como una estrategia de adaptarse al 

mercado. Un mercado dominado tanto por las necesidades de transferir dinero fresco de un lugar 

a otro, o resguardarlo de inspecciones, hasta aprovechar las oportunidades de la guerra por los 

recursos. 

¿Y cuáles son los recursos? La cocaína es el principal (México, Colombia, Perú, y 

Bolivia). En Brasil las maderas preciosas (Brasil). A ellos se suman el tráfico de migrantes, la 

trata de blancas, el mercado informal del dólar (en algunos países), las imitaciones de marcas y 

productos, el contrabando, todos presentes en las llamadas “áreas grises” del Continente. Por 

cierto hay que reflexionar sobre el hecho que las actividades terroristas como las de tipo 

criminales varias, que no coinciden en su objetivo estratégico, tienden a reproducir ciertos 

comportamientos planetarios a la hora de sustentar económicamente sus acciones de violencia. 

No son lo mismo, pero su comportamiento es vulnerable por el mismo lado: su comportamiento 

económico. 

Por ello la acción directa puede ser desgastadora para países que tienen ante sí un 

escenario geográfico imponente y reducidos medios, o peor aún si es en espacios reducidos 

pero urbanos. Entonces la posibilidad de sufrimientos para la población civil puede 

incrementarse dramáticamente. El control contra el financiamiento ilícito, en cambio, es selectivo, 

es parte de una estrategia de seguridad, y no exige recursos del área de la defensa, a la vez que 

imposibilita la trasmisión de ciertos males inherentes en Latinoamérica a la lucha contra el 

narcoterrorismo. Además ayuda a combatir el terrorismo global de corte sectario53, porque las 

doctrinas militares y libros blancos existentes en América Latina, con excepciones muy puntuales 

como Colombia ven las amenazas terroristas como un prioridad lejana. 

La postura del gobierno argentino impulsó la creación del CICTE dentro de la OEA en 

1998 y ello fue uno de los inicios de lucha antiterrorista en este campo. En ello convergió con los 

acuerdos de la Convención de Basilea de ese mismo año. En 2000 se creó por 9 países de 

América del Sur el Grupo de Acción Financiera Internacional de Sudamérica (GAFUSUD) 

destinada a combatir el lavado y la financiación del terrorismo a nivel regional. Su sede está en 

Buenos Aires. Esto complementa la constitución de UAF locales, bajo un modelo común, 

consecuente con los llamados de la OEA y ONU a combatir el lavado de activos.54 Desde el 

punto de vista organizacional las Unidades de Inteligencia Financiera (UIFs) son entes estatales 

 

52 OEA. Declaración sobre Seguridad en las Américas. Conferencia Especial Sobre Seguridad. México, DF, 

27 y 28 de octubre de 2003. Disponible en: http://www.oas.org/csh/CES/documentos/CE00360T01.doc

53 Aunque es indudable que las comunidades islámicas son reducidas, su autonomía las hace 

crecientemente atractivas para las organizaciones ilícitas. Por ejemplo se han descubierto lazos con el 

yihadismo en el movimiento Jamaat al Muslimeen que intentó derrocar al gobierno de Trinidad y Tobago en 

1990. También desde hace un tiempo más amplio la zona de la Triple Frontera está en vigilancia no solo 

por Estados Unidos, sino por Brasil y Argentina. Véase “EE.UU. pone la mira en América Latina”, El 

Mercurio, 4-VI-2007, p. B 10. Tomado con autorización de The Wall Street Journal. 

54 La definición de UIF del Grupo de Egmont, que coordina la cooperación entre ellas, es que se trata de un 

organismo estatal, central, encargado de recibir, solicitar, analizar y presentar a las autoridades 

competentes, información financiera relacionada con fondos sobre los cuales se sospecha una procedencia 

delictiva o potencial financiamiento del terrorismo, o requerida por la legislación o la reglamentación 

nacional, con el objeto de combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, 

www.uaf.cl/entidades_uaf.htm 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 158
La guerra en pequeño

para luchar contra el lavado o blanqueo de activos, y se originan primitivamente en la 

Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias 

Psicotrópicas dictaminadas en la Convención de Viena en 1988.55

La determinación en Chile de insertar la Unidad de Análisis Financiero en el Ministerio de 

Hacienda fue inspirada en la experiencia política reciente, especialmente en la reticencia a los 

organismos de inteligencia (si bien unidades de la Policía de Investigaciones realizan este papel 

además de la recién creada Agencia Nacional de Inteligencia, ANI). El diputado Jorge Burgos, 

miembro de la Comisión respectiva, sostuvo que pasarla al Ministerio de Hacienda ratificaba la 

idea de separar las funciones de inteligencia financiera a la Agencia Nacional de Inteligencia, 

para que esta última fuera solo “un ente eminentemente de comunidad de inteligencia e 

intercambio de información, y separarla del tema del control preventivo del lavado de dinero”. 

Quizás esta mirada es discutible, pero es una opción real. Bajo esta mirada la UAF chilena es 

una instancia administrativa, antes que policial o judicial. Administrativamente es un 

departamento con 16 especialistas desde su creación por la ley N° 19.913 del 18 de diciembre 

de 2003. Inició sus actividades en abril de 2004, del Ministerio antes mencionado, bajo directa 

tuición del Presidente de la República. Entre sus antecedentes legales están la ley antiterrorista y 

la de persecución del narcotráfico. Una Unidad que tiene un personal de 16 personas, y que 

tiene por misión pedir información a entidades y bancos. Una vez que se tienen indicios 

sospechosos debe remitir el Reporte de Operaciones Sospechosas (ROS)56 la información a 

Ministerio Publico (fiscalía jurídica) y al Consejo de Defensa del Estado, que salvaguarda los 

intereses fiscales. Jurídicamente el delito de blanqueo de activos esta asociada a la figura de 

“organización ilícita criminal”, lo que eleva significativamente las penas.57 Actualmente la dirige 

Víctor Ossa. 

De acuerdo al informe de diciembre de 2006 del Grupo de Acción Financiera Internacional 

de Sudamérica (Gafisud), Chile es el mejor conceptuado de la región, pero todavía hay zonas 

mal tratadas, y para lo cual se sugieren al Gobierno chileno 40 recomendaciones, para remediar 

la ausencia de “una evaluación permanente y amplia respecto de las entidades cambiarias, 

financieras y bancarias”, y una legislación deficiente sobre todo en el área cambiaria. 58 Por ello 

se avanza en un nuevo proyecto de ley que levantaría el secreto bancario en consonancia con la 

tendencia mundial, aun cuando exceda los términos de la lucha contra el terrorismo.59

Una comisión oficial de la Unidad de Análisis Financiero (UAF) y de la Fiscalía Nacional 

chilena viajó a Buenos Aires. Se avanzó en la tipificación del delito de lavado que no estaba listo 

en 2003. De acuerdo a una fuente citada por La Nación, “Comparativamente Chile está mejor 

que sus vecinos, pero es deficiente al interior [del país]. Por ejemplo, no se fiscaliza en forma 

adecuada que las entidades bancarias y financieras declaren los movimientos sospechosos. 

 

55 Unidades de Inteligencia Financiera (Chile). Sitio: http://www.uaf.cl/identidades_uaf.htm 

56 Esta definido en el artículo 3o de la ley de la UAF como “todo acto, operación o transacción que, de 

acuerdo con los usos y costumbres de la actividad de que se trate, resulte inusual o carente de justificación 

económica o jurídica aparente, sea que se realice en forma aislada o reiterada”. “todo acto, operación o 

transacción que, de acuerdo con los usos y costumbres de la actividad de que se trate, resulte inusual o 

carente de justificación económica o jurídica aparente, sea que se realice en forma aislada o reiterada”, 

www.uaf.cl/entidades_uaf.htm 

57 Juan Pablo Cárdenas, Entrevista al diputado Jorge Burgos, “Inteligencia financiera: ¡a luchar contra el 

lavado!”, 26-IX-2003. Diario Electrónico, Radio de la Universidad de Chile. Adaptación de Paulette 

Dougnac. En http:// www.radio.uchile.cl/notas.aspx?idnota=3518 58 Carla Gallego, “Chile sube en evaluación antilavado, pero mantiene deficiencias legales”, www.lanacion.cl

Consultado el 28.12.2006 9:24 AM 

59 “UAF valora abrir secreto tributario y especialistas cuestionan proyecto”, El Mercurio, 26-V-2007, B2. El 

Gobierno chileno presentó una iniciativa en este sentido: ver “Gobierno permitirá a la UAF levantar la 

reserva bancaria”, El Mercurio, 4-VI-2007, p. B2. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 159
La guerra en pequeño

Esto debilita a las policías, a la Fiscalía, a los servicios de Aduana e Impuesto Internos, incluso a 

la UAF”.60 

Precisamente por ello el próximo embajador de Estados Unidos, Paul Simons, en el curso 

de las respuestas que entregó al senador republicano Richard Lugar en el Comité de Relaciones 

Exteriores de la Cámara Alta, propugnó cambios en la legislación chilena. "De ser confirmado, 

enfatizaré al Gobierno de Chile la importancia de decretar una legislación que cumpla totalmente 

con los estándares internacionales, haciendo todo lo posible para facilitar las investigaciones. La 

legislación sobre financiamiento del terrorismo parece sólida, pero todavía no ha sido testeada". 

A su juicio la "Unidad de Inteligencia Financiera chilena requiere mayor apoyo institucional para 

ser más efectiva. Adicionalmente, instituciones financieras no bancarias, como las casas de 

cambio y las compañías de mensajería, actualmente no están bajo ninguna supervisión de 

órganos reguladores para cumplir con estándares de antilavado de dinero y financiamiento 

antiterrorista".61

Entre los éxitos se destaca la promulgación en agosto de 2006 del establecimiento de 

perfiles de riesgo respecto de clientes y multas aplicables a las firmas que no apliquen las 

políticas antilavado. El área menos controlada son las casas de cambio, pues no está vigilada 

por organismos públicos, y es uno de los principales canales a nivel mundial de lavado de dinero. 

Comprobando este aserto la Operación “Suspiro Europeo”, coordinada entre la Unidad de 

Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda y la policía logró la desarticulación en abril de 

2007 de un importante grupo de blanqueo de activos en euros y dólares, vinculado a la familia 

chilena-colombiana Mazza, que remitían dinero legal hacia Estados Unidos y Colombia 

aprovechando varias casas de cambio en su propiedad.62

Otro frente en discusión es la capacitación. En enero de 2007 instructores de los 

departamentos de Hacienda y de Justicia de los Estados Unidos dictaron un curso a miembros 

de la Fiscalía Nacional, de la Policía de Investigaciones, de Carabineros, de la Unidad de 

Inteligencia Financiera, de la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI), del Servicio de Aduanas, y 

del Servicio de Impuestos Internos (SII). Al curso concurrieron además fiscales e investigadores 

de Bolivia y Perú.63

La acción preventiva sobre el financiamiento del terrorismo está concentrada también en 

los movimientos bursátiles y comerciales de la “Zona Franca” de Iquique, un sector sometido a 

excepciones tributarias y aduaneras. Excepcionalmente en 2006 se empezó a investigar una red 

de narcotráfico ligada al extremismo islámico, dirigida por un sirio, que dirigía la operación desde 

lejos. En marzo de 2007 la policía chilena desarticuló la red que reclutaba brasileños y chilenos, 

encargando la diligencia al Equipo de Reacción Táctico Antinarcóticos de la Policía Civil de 

Investigaciones.64 

 También en Argentina la Unidad de Análisis Financiero está fuera del aparato de 

inteligencia: es de orden jurídico y radica en el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, para 

buscar y procesar “información sensible” y dirigirla hacia las autoridades dedicadas a la represión 

 

60 Carla Gallego, Ob. Cit. 61 Antonieta Cádiz, “Candidato a reemplazar a Craig Kelly espera la ratificación del Senado norteamericano: 

Próximo embajador de EE.UU. a favor de endurecer normas contra lavado de dinero”, El Mercurio, martes 

9.10.2007, p. C 2. 

62 Véase por ejemplo la crónica de Hernán Ávalos, “El Clan Mazza organiza blanqueo de fondos”, lunes 2

de abril de 2007. 

63. “Expertos estadounidenses dictarán curso para investigación del lavado de dinero”, Miércoles 3 de Enero 

de 2007, 22:53, El Mercurio Online, www.elmercurio.com 64 Carla Gallegos y J. Molina, “Caen líderes de red de narcotráfico fundamentalista”, La Nación, 19-III-2007. 

En www.lanacion.cl

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 160
La guerra en pequeño

del lavado de dinero. La ley N. 25.246 determina dos órganos y no uno65: la Unidad de 

Información Financiera (UIF), dedicada a estudiar transacciones sospechosas o inusuales, y la 

Unidad de Información Antilavado de la Superintendencia de Seguros de la Nación (UASSN) 

creada en 2002, que trata sobre de activos o financiamiento del terrorismo en el sector seguros. 

VIII. Conclusiones 

La Guerra contra el Terrorismo tiene un sustento empírico que son los esfuerzos de 

grupos que emplean el terrorismo por cambiar la configuración del sistema internacional en base 

a actitudes sectarias. Ya no se trata, como hemos dicho de actos localizados territorial y 

políticamente, sino de acciones descentralizadas de violencia a escala planetaria. 

Específicamente los grupos yihadistas argumentan en pro de la reconstitución del Gran Califato, 

y su estrategia ha sido imitada por otros grupos no islámicos, y quizás tienen paralelismo en 

otros casos recientes como el de la ex Yugoslavia. Como sea, la lucha contra el terrorismo no es 

imaginaria, y podría prolongarse indefinidamente como lo acaba de postular un informe en 2007 

del IISS de Londres, al alertar de las capacidades de golpear de aquel. 

Esto pone en prueba la estabilidad de los Estados. Las exitosas estrategias de Al Qaeda 

tras el 11-S, que pasó de un núcleo central a una red y “franquicia” su nombre y estilo, ha puesto 

en evidencia que toda organización ilícita, no solo terrorista, puede adoptar estas estrategias. En 

el caso de América Latina si bien no está en primera línea de la violencia política, si hay 

posibilidades de colapso de Estados, crisis económicas, emergencias humanitarias y eventual 

sectarismo identitario tanto regionalista como étnico. Como afirma Delmas el derrumbe del 

Estado genera más violencia, y la lucha por la gobernabilidad es una estrategia de largo plazo 

contra el terrorismo. 

Pero ello no impide tener estrategias de mediano y corto plazo. Primero hay que 

reconocer la heterogeneidad de posiciones en los distintos países, y dentro de ello la poca 

visibilidad de la lucha contra el terrorismo como “guerra” política-militar de primer orden. Por ello 

estimamos que debe estar en primer lugar el control del lavado de dinero y el financiamiento 

ilícito. Esto porque las organizaciones criminales aunque con distintos fines, se comportan como 

asociaciones empresariales anómalas, que buscan primero que nada en la actividad económica 

su sobrevivencia. 

En un escenario internacional donde no la tienen fácil, las organizaciones de todo tipo 

convergerán en a) maximizar sus ingresos, y b) proporcionarse mediante ellos una logística 

adecuada. Una forma de impedir la difusión de sus actividades, contando para ello que los 

Estados si no lo impiden se debilitaran y colapsarán, esa es la urgencia e importancia de una 

lucha centrada en los recursos. Porque los recursos son el instrumento inicial para desarrollar 

sus actividades. 

Bibliografía 

Andréani, Gilles, “The “War on Terrorism”: Good cause; wrong concept”, Survival. The ISS 

Quarterly, Vol. 46, No 4, Winter, ISS (London, 2004-05 ), pp. 31-50. 

Arquilla, John y Ronfeldt, Redes y guerras en red, Alianza Editorial (Madrid 2003). 

Azzellini, Darío, La privatización de la guerra, Editorial Ariel (Barcelona, 2004). 

 

65 La definición oficial argentina de lavado de dinero es “Convertir, transferir, administrar, vender, gravar o 

aplicar de cualquier otro modo, dinero o bienes provenientes de un delito en el que no hubiera participado, 

con la consecuencia de que los bienes originarios o los que los sustituyan, adquieran la apariencia de un 

origen lícito”. Unidad de Información Financiera en: www.uif.gov.ar Visita No: 477 desde 23/01/2007 

04:23:32 p.m. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 161
La guerra en pequeño

Bernales, Enrique, Privatización de la guerra, Naciones Unidas (Nueva York, 2004). 

Bishara, Marwan, « Des guerres asymétriques au chaos constructif », Le Monde Diplomatique, 

Archives, octobre 2006, pp. 4-5. 

Carta del Presidente George W. Bush, como presentación de la Estrategia de Seguridad 

Nacional de Estados Unidos de América, 16 de marzo de 2006. 

Contreras Polgatti, Arturo, Conflicto y guerra en la post modernidad, Editores Mago (Santiago de 

Chile, 2005) 

Contreras Polgatti, Arturo, y Garay Vera, Cristián (editores), Áreas sin ley, espacios vacíos y 

Estados Débiles, Universidad de Santiago de Chile (USACH), Instituto de Estudios Avanzados 

(Santiago de Chile, 2005). 

Delmas, Philippe, El brillante porvenir de la guerra, Editorial Andrés Bello (Santiago de Chile, 

1996). 

Handel, Michael I., Weak States in the International System, (London) 1990. 

Letelier, Rigel, “África: las guerras por los recursos. Caso de estudio: RDC”, en revista 

cibernética Cuadernos de Difusión No 22, Academia de Guerra del Ejército de Chile (Santiago de 

Chile, mayo, 2004). En www.acague.cl/publicaciones/CD22/his/d/2.pdf

Estados Unidos, The National Security Strategy of the United States of America. Washington DC, 

Marzo 16 de 2006. Disponible en: http://www.whitehouse.gov/nsc/nss/2006/2006.pdf

Estados Unidos, Los Estados Unidos de América. Seguridad Nacional. Disponible en:

http://www.whitehouse.gov/infocus/nationalsecurity/index.es.html

Federación Rusa, National Security Concept of the Russian Federation, Moscú. Enero 10, 2000. 

Disponible en: http://fas.org/nuke/guide/russia/doctrine/gazeta012400.htm (consultado 8-V-2006) 

Fuentes, Claudio, editor, Bajo la mirada del halcón. Estados Unidos – América Latina post 

11/09/2001, FLACSO (Santiago de Chile, 2004). 

Fukuyama, Francis, “Estados débiles y legitimidad internacional” en La construcción del Estado. 

Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI, Ediciones B (Buenos Aires, 2004). 

Garay Vera, Cristián. “Diálogo Norte-Sur de Seguridad en Las Américas”, en Revista Diplomacia

N° 98 (Santiago de Chile, Abril – Junio 2004) 

Garay Vera, Cristián, La Camaleónica Naturaleza del Conflicto Posmoderno. Biblioteca del 

Oficial, Ejército de Chile, Departamento Comunicacional (Santiago de Chile, 2004). 

Fukuyama, Francis, “Estados débiles y legitimidad internacional” en La construcción del Estado. 

Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI, Ediciones B (Buenos Aires, 2004). 

Kaldor, Mary, Las nuevas guerras. Violencia organizada en la Era Global, Tusquets Editores 

(Barcelona, 2001). También en: 

www.barcelona2004.org/eng/actualidad/biblioteca/biblioteca_selecta/ficha.cfm?lnkBiblioteca=80&

txtCategoria=Freedom%2C%20Security%20and%20Peace

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 162
La guerra en pequeño

Kaldor, Mary , “Wanted: Global Politics – new types of violence are on the rise, and the only exit 

route is political (multilateral policies)”, The Nation, noviembre 2001 

Kaplan, Robert, El retorno de la antigüedad. La política de los guerreros, Ediciones B (Buenos 

Aires, 2004). Título original, The Return of the Ancient Times. 1a edición en castellano, 

Barcelona, 2002. 

Merlos, Alfonso, Al Qaeda. Raíces y metas del terror global, Biblioteca Nueva (Madrid, 2006). 

Ministerio de Defensa de Chile (República de Chile) Libro de la Defensa 2002, (Santiago de 

Chile, 2003). 

Münkler, Herfried, Viejas y nuevas guerras. Asimetría y privatización de la violencia, Siglo XXI 

(Madrid, 2005). Traducción de Die neun Kriege, 2002, Reimberg bei Hamburg. 

Norton, Richard, “Feral Cities”, Naval War College Review, Vol. 56, No 4 (Autumn, 2003). En 

http://www.nwc.navy.mil/press/Review/2003/Autumn/art6-a03.htm 

OEA. Declaración sobre Seguridad en las Américas. Conferencia Especial Sobre Seguridad. 

México, DF, 27 y 28 de octubre de 2003. Disponible en: 

http://www.oas.org/csh/CES/documentos/CE00360T01.doc

OEA. Declaración de Bridgetown: Enfoque multidimensional de la Seguridad Hemisférica.

Resolución de la Asamblea General, Bridgetown, Barbados, 2 de julio de 2002. Disponible en: 

www.oas.org/juridico/spanish/ag02/agdec_27.htm

Palacios, José Miguel y Arana, Paloma “Doctrina militar rusa: herencia soviética, realidades 

postsoviéticas, perspectivas europeas” en revista Cidob d’afers internacionals No 59 (Barcelona, 

Octubre-Noviembre 2002). Disponible en: 

www.cidob.org/Castellano/publicaciones/Afers/59palacios.cfm (consultado en abril 23, 2006). 

Ramonet, Ignacio, “Somalie”, en Le Monde Diplomatique, février 2007, p.1 en: www.mondediplomatique.fr

Record, Jeffrey, “The limits and temptations of America’s Conventional Military Primacy”, 

Survival, Vol. 47, No 1, IISS (London, Spring 2005). 

Roberts, Adam, “The `War on Terror` in historical perspective”, Survival, Vol. 47, No 2, (London, 

Summer, 2005) 101-130. 

Rufin, Jean-Christophe, L`empire et les nouveaux barbares. Ruptures Nord-Sud (París, 1992) 

Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), SIPRI Yearbook 2005. Armaments, 

disarmaments and International Security en español, SIPRI, Solna (Suecia) / Centro de 

Relaciones Internacionales, Universidad Autónoma de México, México, 

www.prodigyweb.net.mx/mcrosas Disponible en : ww.sipri.org 

Stevenson, Jonathan, “Desmilitarising the War on Terror”, Survival, Vol. 48, No 2 (London, 

Summer, 2006) 37-54 

Strange, Susan, “The name of the Game”. En Rizipoulos, Nicholas X., editor, Sea Changes: 

American Foreign Policy in a World Transformed, Council on Foreign Relations Press, New York, 

1990, pp. 238-273. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 163
La guerra en pequeño

Strange, Susan, La retirada del Estado, Icaria Editorial / Intermón (Barcelona, 2001) Primera 

edición, The retreat of the State, Cambridge University Press, 1996. 

Strange, Susan y Stopford, John M., Rival States, Rival Firms: Competitions for world market 

shares, Cambridge University Press, Cambridge, 1991. 

Unidades de Inteligencia Financiera (Chile), http://www.uaf.cl/entidades_uaf.htm

Van Creveld, Martin, The transformation of war, Free Press (New York 1991) 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 164
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 2 Fall 2007

Presente y futuro de un sistema integrado de

Defensa en la región: Balance y desafíos de la

integración regional en materia de Defensa

Lic. Hebe Gazzotti

La Licenciada Hebe Gazzotti es directora del

Instituto de Estudios de Seguridad Internacional y

Defensa (SID) de la Fundación Rioplatense, dedicado

a la capacitación de civiles para la defensa y al

estímulo de estudios sobre el área.

      En la actividad académica, se desempeña como

Profesora Titular de Historia Constitucional

Argentina en la Universidad Católica de Salta.

Fue asesora de la presidencia (2005) y de la Comisión

de Defensa de la Cámara de Diputados de la Nación

(2004-2006) y durante dos años, asesora de la

Secretaría de Asuntos Militares del ministerio de

Defensa (2002-2003)

Es profesora de Historia y Licenciada en Sociología

por la Universidad de Buenos Aires.

Participó en numerosas actividades organizadas por el

CHDS: realizó el curso de Modern Defence

Management Techniques (Washington 2003), el

Seminario Avanzado en Formulación de Políticas y

Trasformación de la Defensa, (Asunción 2004) y el

Seminario Avanzado “Diálogo Hemisférico sobre las

Prioridades de la Política de Defensa de los Estados

Unidos en el Siglo XXI” (Miami, 2006)

En la misma temática, completó el curso Modern

Defense Management Techniques dictado por el Royal

Militirary College of Science y la Universidad de
Cranfield de Gran Bretaña (2003)

Participó como representante del Ministerio de

Defensa argentino en el Hexalateral War Game

(Valparaíso. 2002), el Executive Seminar on

Military-Media Relations del Defense Institute of

International Legal Studies (2002) y como panelista

representante de ONG en la Conferencia Especial de

la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA

(Washington, 2005)

En los últimos años ha presentado ponencias en:

FLACSO (México 2003), Simposio del Grupo de

Egresados del CHDS (Chile, 2003); REDES (Brasil,

2002) ; Simposio del Grupo de Egresados del CHDS

(Uruguay, 2002) ; ALAS (Guatemala, 2001) y

Nacionales VIIo (2004), VIo (2003) y Vo (2002)

Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos,

EDENA.

[ Back ]
Presente y futuro de un sistema integrado 

de Defensa en la región: Balance y desafíos 

de la integración regional en materia de 

Defensa 

Lic. Hebe Gazzotti 

Instituto de Estudios de Seguridad Internacional y Defensa (SID). Fundación 

Rioplatense 

Introducción 

Hace cinco años, presentábamos un trabajo que tenía como objetivo realizar 

un aporte conceptual para la regionalización en materia de Defensa. Partíamos de la 

convicción de que la regionalización, es decir la integración del área, era la respuesta 

eficiente y efectiva a las diferentes coyunturas nacionales y a la internacional, en los 

comienzos del nuevo siglo, cuando “las nuevas amenazas” conformaban un magma 

teórico, precisamente, a partir de lo que denominamos el fin de la utopía de la 

globalización perfecta 1

. 

Ya por entonces, y de manera manifiesta en las conferencias internacionales 

de Seguridad Hemisférica dadas en el marco de la OEA 2

, se evidenciaban las 

enormes dificultades existentes para un acuerdo que posibilitara una estrategia 

común a nivel regional, entendiendo aquí la región como el espacio hemisférico. Las 

diferentes realidades de los países, las diferentes percepciones de “la amenaza”, las 

diferentes concepciones respecto de las misiones del instrumento militar y sus 

correspondientes doctrinas, se plasmaban en diferencias de lenguaje que produjeron 

un híbrido (por su extensión), y no pudieron encontrar definiciones unívocas que 

permitieran organizar respuestas consecuentes. 

Sin embargo, manteniendo la convicción, por razones de orden práctico y 

realista -pero también por razones de desarrollo histórico-, de la necesidad de 

avanzar hacia procesos integradores en la materia, muchos veíamos que la 

organización de espacios crecientemente cooperativos entre países con visiones 

 

1

 IIIo Simposio regional. Montevideo, Uruguay, CHDS. Gazzotti, Hebe. Aportes para la 

regionalización de la Defensa. 

2

 Ej: OEA. AG/DEC. 27 (XXXII-O/02) Declaración de BRIDGETOWN: Abordaje 

multidimensional de la Seguridad Hemisférica, 4 de junho de 2002 
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

más concordantes y donde se podía ya apelar a, mas de un decenio 3, de una 

manifiesta voluntad común hacia la integración y la búsqueda de un sistema 

integrado de Defensa, era un destino posible a nivel subregional. 

 Subregional, definido entonces, como un espacio geográfico, de los países 

del Cono Sur, y como una organización tendiente a un Mercado Común 

(MERCOSUR), con cuatro socios plenos y dos asociados. El Mercosur, en poco más 

de un decenio, resultó ser una organización imperfecta y conflictiva en materia de 

intereses económicos que, sin embargo, había pasado a lo largo de su existencia, 

duras pruebas políticas4

 sorteadas con éxito y con una cláusula acorde a la historia 

reciente de los países miembros, que fortalecía el sistema democrático, 

convirtiéndolo en condición necesaria para el proceso de integración5

 . 

Efectivamente, y sustentando lo dicho en algunos teóricos, elegimos para el 

caso, al tan citado Samuel Huntington, cuando al responder respecto de la identidad 

(que incluye la identidad nacional), nos dice: “sabemos quienes somos sólo cuando 

sabemos, quiénes no somos y con frecuencia sólo cuando sabemos contra quiénes 

estamos...” 6

. En el SXX estas identidades, trataron de fortalecerse por el conflicto 

con el otro, cercano pero diferente y de manera muy marcada en los momentos en 

que la región se vestía con quiebres al orden constitucional. 

En esos tiempos, el Estado reforzó esas identidades desde una 

diferenciación acompañada de un juicio de valor que denostaba al "otro" en la región. 

En el recorrido por muchos años del siglo se muestra que lo predominante fue, lo 

que podíamos llamar, la política del "mal vecino". 

Esta caracterización nos resulta útil a la hora de analizar, acorde con el 

objetivo del presente trabajo, cómo se construye hoy la “otredad” en la subregión y 

nos plantea una primera pregunta sustancial.: ¿existe hoy, entre los países del 

MERCOSUR, una concepción unánime de “otredad”? y, por ende, existe una visión 

unánime de “contra” quiénes, o contra qué estamos?. Traduciendo la pregunta al 

 

3

 Nos referimos a la Firma del Tratado de Asunción, del 26 de marzo de 1991 

4

 Un buen ejemplo de lo afirmado se produjo en abril de 1996 en oportunidad de la intentona 

del general Lino Oviedo en Paraguay contra el gobierno del presidente Juan Carlos Wasmosy 

provocó “la declaración de los cancilleres del Uruguay y de la Argentina de que el respeto a los 

regímenes de extracción democrática es una condición inexcusable para la permanencia en el 

Mercosur. En. Diario La Nación, Nota editorial, 24/4/96 

5

 La Declaración Presidencial sobre el Compromiso Democrático en el Mercosur’ (San Luis, 

Argentina, 25 de junio de 1996), llevó la firma .de los cuatro países miembros, más la adhesión 

de Chile y Bolivia. En ella se expresa que “la plena vigencia de las instituciones democráticas 

es condición esencial para la cooperación en el Tratado de Asunción y que toda alteración del 

orden democrático constituye un obstáculo inaceptable para la continuidad del proceso de 

integración en curso respecto al Estado-miembro afectado” 

6

Huntington, Samuel. El Choque de las Civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial. 

P/ 22. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 166
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

lenguaje específico del área de nuestro interés ¿tenemos los países que hoy 

conforman el MERCOSUR, una percepción unánime de qué o de quiénes debemos 

defendernos?. 

Decíamos que la pregunta es sustancial porque, hace cinco años, las 

tendencias parecían señalar que, efectivamente, se tendía hacia un acuerdo 

subregional que, después del 11/9, no dejaba dudas. De tal modo que, eliminadas 

las hipótesis de conflicto armadas entre países vecinos, atentos a las amenazas de 

“nuevo cúneo” y su característica de transnacionalidad, tanto en su conformación 

como en sus objetivos de ataque, la respuesta hacia un fortalecimiento de un 

sistema integrado de Defensa, parecía ser la única estrategia deseable y posible, 

frente a un actor inasible con las estrategias y medios de la guerra convencional y 

con las asimetrías que, en materia de recursos evidenciaba la coyuntura 

internacional. 

Tal parece que en el siglo XXI, y coincidiendo con la aceleración de los 

tiempos, cinco años es un lapso suficiente cómo para rever lo pensado, para iniciar 

un nuevo diagnóstico al cual, el presente trabajo, tiene la pretensión de contribuir 

con algunos aportes hacia la visualización del futuro del MERCOSUR, en 

materia de Defensa. 

Consideramos que, desde el Tratado de Asunción, se han encadenado 

hechos que han propiciado la integración y otros tantos que han, al menos, retardado 

o desacelerado el proceso. 

Sin embargo, de lo mucho acontecido nos queremos centrar en dos 

cuestiones recientes que, a priori, creemos que pone en serio riesgo la continuidad 

de lo se pensábamos que era una tendencia irreversible. 

Nos referimos concretamente a la inclusión de Venezuela en el Mercosur

y a la reglamentación de la ley de Defensa en la Argentina. Consideramos que 

ambos hechos podrían ser el inicio de una nueva tendencia con fuerza centrífuga 

que, en el mejor de los casos, nos aleje en el tiempo, de un deseable sistema de 

Defensa integrado subregional. 

Creemos pertinente, antes de abordar los dos puntos que hemos 

caracterizados como centrales en el presente trabajo, recorrer someramente las 

lecciones aprendidas y las distancias aún no salvadas entre los deseos discursivos y 

los hechos institucionales que suponen jalonar el continuum de confianza mutua, 

cooperación e integración. 

I. El vaso medio lleno-El vaso medio vacío 

No hace mucho tiempo se dijo que “la vocación de los ejércitos no es ser 

nacionalistas sino defender a sus sociedades. Si esas sociedades deciden integrarse 

con otras sociedades, el objeto a defender pasa a ser otro. Los ejércitos defienden a 

sus sociedades con la forma en que esas sociedades deciden darse a sí mismas. Si 

deciden darse una forma integrativa defenderán ese sistema. Hoy en día nuestro 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 167
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

nacionalismo se traduce en una forma integrativa. (...)La integración es un estadio 

superior de la nacionalidad...” 7

. 

La frase fue escrita por un diplomático y, si bien parece tener una buena dosis de 

romanticismo al dejar implícito una homogeneidad que poco se condice con la 

realidad, nos resulta útil para ejemplificar cuál sería el punto máximo de un sistema 

de Defensa integrado. 

Es por ello que consideramos pertinente recordar algunos pasos sustanciales 

dados en nuestros países, en un recorte temporal que nos lleva a la década del ’80 

del siglo pasado, con una especial aceleración en los ’90 y en los primeros años del 

nuevo siglo y que hoy, como ya dijéramos, parece encontrarse con serias dificultades 

para avanzar en la integración. 

Hasta ahora, entre los países del Cono Sur, la mayor efectivización y 

consolidación de la confianza, en cantidad y calidad de las medidas implementadas, 

se siguen dando en las relaciones bilaterales. 

En el caso de la Argentina y Brasil, además del alto grado de apertura que se ha 

alcanzado en el nivel operativo de las fuerzas armadas, se han multiplicado también 

las instancias de coordinación política en el ámbito de la defensa. A través del 

Memorando de Entendimiento sobre Consulta y Coordinación se creó, en 1997, el 

Mecanismo de Consulta y Coordinación entre los Gobiernos de Argentina y de Brasil 

en materia de Defensa y Seguridad. Este mecanismo, conocido como 2+2, reúne 

anualmente a los Cancilleres y Ministros de Defensa de cada una de las partes. En la 

Primera de las reuniones, fue creado el Mecanismo Permanente de Análisis 

Estratégico, cuya función es el seguimiento y la puesta en práctica de las decisiones 

tomadas en dichas reuniones. Sin embargo, en rigor de verdad, debemos decir que 

de su sistematización y periodicidad, depende su profundización y ampliación. 

Existe además, otra instancia política creada para encauzar esa cooperación, 

aunque su labor no se desarrolla ya en el nivel estratégico de las anteriores. Se trata 

del Grupo de Trabajo Bilateral de Defensa Brasil-Argentina. Dicho grupo involucra 

únicamente a los Ministerios de Defensa y su objetivo es el de desarrollar estudios 

sobre medidas destinadas a fortalecer las relaciones bilaterales y la cooperación 

entre los dos países en el área de defensa. 

Por su parte, la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados de 

Argentina y la Comisión de Defensa y Relaciones Exteriores de Brasil inauguraron un 

espacio de intercambio que fue auspicioso pero que, lamentablemente, no ha 

desarrollado aún sus potencialidades. Las reuniones no se han sistematizado y sus 

logros tangibles son aún inexistentes. 

Un avance significativo en la región, se dio en el área del control de 

armamentos. Nos referimos al Acuerdo Bilateral para el uso exclusivamente pacífico 

 

7

 Cisneros, Andrés. En: Diario Clarín 16/11/96. Ver sobre el tema, Cisneros- Piñiero Iñiguez. 

Del ABC al Mercosur. ISEN, Nuevohacer, 2002 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 168
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

de la energía nuclear, firmado en 1991. Con algunos vaivenes, más mediáticos que 

reales, el control sigue funcionando entre ambos países. 

Por este instrumento, las Partes se comprometen a utilizar exclusivamente 

con fines pacíficos el material y las instalaciones nucleares a su cargo y, por lo tanto, 

se prohíbe la producción y posesión de toda arma nuclear. En el artículo V se 

establece el Sistema Común de Contabilidad y Control (SCCC) que tiene como 

finalidad verificar que los materiales nucleares en todas las actividades nucleares de 

las Partes no sean desviados hacia armas nucleares u otros dispositivos nucleares 

explosivos. Este Sistema es administrado y aplicado por la Agencia BrasileñoArgentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC) que posee la 

categoría de Organismo Internacional. 

El Sistema Común de Contabilidad y Control (SCCC), fue concebido como un 

sistema de salvaguardias totales. Adicionalmente tiene en cuenta la posibilidad del 

uso de material no declarado y el uso indebido de las instalaciones. Su ejecución a 

través de la Agencia Argentino-brasilera, (ABACC) se lleva a cabo con el enfoque de 

“vecino controlando al vecino”8

. Esto significa que las inspecciones a instalaciones 

argentinas son realizadas por inspectores brasileños y viceversa y que las muestras 

obtenidas en instalaciones de un país son analizadas en laboratorios del vecino 

Pero si esta breve reseña, no exhaustiva, de la relación bilateral ArgentinaBrasil, en la materia es elocuente, la relación entre Argentina y Chile se planeó, 

probablemente, para ser el máximo ejemplo de la utilización de un sistema efectivo 

para la veloz transformación de la construcción de la confianza, hacia su 

efectivización y consolidación. En cuatro niveles se conforma un estructurado 

sistema de coordinación y consulta entre ambos países: en el primer nivel, las 

reuniones anuales de Ministros de Defensa y RR.EE. (2+2), en el segundo, las 

Reuniones del Comité Permanente de Seguridad Chile-Argentina (COMPERSEG) 

tercero, las Reuniones de Interconsulta entre Estados Mayores del nivel DefensaConjunto y Altos Mandos de las FF.AA. y cuarto, las Reuniones entre Estados 

Mayores del nivel institucional. 

El COMPERSEG que reúne a altos representantes del Ministerio de RR.EE., 

Defensa y de las FF.AA., fue creado en 1995, por una iniciativa surgida a partir de 

las Reuniones de Consulta Bilaterales entre los Cancilleres y Ministros de Defensa, 

con el objetivo de profundizar la cooperación en asuntos comunes de seguridad. La 

razón por la cual consideramos de vital importancia a dicho comité es porque 

representa una instancia de diálogo de nivel político, de carácter permanente y, en 

consecuencia, constituye un gran paso hacia la institucionalización del proceso. 

Además, funciona como instrumento de operativización de las líneas directrices 

emanadas de las Reuniones y, por lo tanto, impide que esas directrices 

permanezcan únicamente como expresiones retóricas. El ejemplo más claro de lo 

dicho ha sido la creación de una Fuerza de Paz Combinada con componentes de las 

 

8

 PALACIOS, Elías. De la Declaración de Foz de Iguazú a las salvaguardias integradas. 

Presentación realizada ente el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales. Buenos 

Aires, 28 de Septiembre de 1999. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 169
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

Fuerzas Armadas de las Repúblicas de Argentina y de Chile 9. Como proyecto, la 

fuerza binacional tiene varios años, pero su concreción ha recibido un importante 

impulso y la comandancia ya tiene un lugar físico designado en el Ministerio de 

Defensa. Falta, no obstante, concretar detalles de suma importancia sobre los que se 

está trabajando. 

No sería justo finalizar este punto sin mencionar el enorme aporte hacia la 

consolidación de la confianza bilateral que representa la aplicación de la 

“Metodología Estandarizada para la Medición de los Gastos de Defensa”, diseñada 

por la CEPAL que, lamentablemente, tampoco ha podido ampliarse a la subregión. 

Todos estos desarrollos, relativamente recientes, tanto en la relación bilateral 

con Brasil como en la relación con Chile, vienen a revertir una tendencia que se 

registraba en la subregión previo a que las Medidas de Confianza comenzaran a 

multiplicarse. Esa tendencia era la intensificación de la cooperación entre las fuerzas 

armadas que se daba, principalmente, por iniciativa propia y sin liderazgo de las 

instituciones políticas10. Dicho acercamiento ha sido y es altamente beneficioso ya 

que contribuyó considerablemente a la disminución de las percepciones de 

confrontación entre las fuerzas armadas de la región. Sin embargo, esas iniciativas 

maximizan su utilidad como constructoras de confianza cuando son parte de un 

proceso políticamente orientado. 

 

9 ACTA DE ACUERDO BILATERAL ENTRE LOS MINISTERIOS DE DEFENSA DE LAS 

REPUBLICAS DE ARGENTINA Y DE CHILE PARA LA CREACIÓN DE UNA FUERZA DE 

PAZ COMBINADA. 

Entre los Ministros de Defensa de las Repúblicas de Argentina y de Chile se emite la presente 

acta con la finalidad de implementar la creación de una Fuerza de Paz Combinada con 

componentes de las Fuerzas Armadas de las Repúblicas de Argentina y de Chile, 

concretando así lo dispuesto en el Protocolo de Entendimiento firmado por ambos Ministros en 

Santiago de Chile, el 29 de Agosto del presente año. 

A los efectos de cumplir con lo establecido en el párrafo precedente, se acuerda constituir un 

mecanismo de dirección política binacional y se establecen criterios rectores para la 

organización de un Estado Mayor Conjunto Combinado, que se adjuntan como Anexo A. 

De acuerdo a lo expresado y con la firme convicción de que esta iniciativa contribuirá al 

esfuerzo que lleva a cabo la Organización de las Naciones Unidas para preservar la paz 

mundial, y a potenciar el espíritu de entendimiento entre ambas naciones, se firman dos 

ejemplares del mismo tenor, prestando conformidad en todos sus términos. 

Buenos Aires, República Argentina, 27 de diciembre de 2005. 

JAIME RAVINET DE LA FUENTE NILDA C. GARRE 

MINISTRO DE DEFENSA DE LA MINISTRA DE DEFENSA DE LA 

REPÚBLICA DE CHILE REPÚBLICA DE ARGENTINA 

10 Esta tendencia es mencionada y explicada por Rut Diamint En: Argentina y los procesos de 

verificación de las medidas de fomento de la confianza. En: ROJAS ARAVENA, Francisco. 

Medidas de Confianza Mutua: Verificación. FLACSO. Santiago de Chile, 1996 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 170
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

Pero las instancias políticas con permanencia existen sólo como instancias 

bilaterales Argentina-Brasil y Argentina-Chile. No se ha logrado todavía implementar 

una reunión sistemática de ministros de Defensa del MERCOSUR que aborde 

agendas políticas comunes y que permita prever respuestas integradas, rápidas y 

efectivas en materia de seguridad internacional. Los intentos a-sistemáticos y 

voluntaristas realizados en los últimos años en este sentido, dan pautas que, no 

obstante aparecen en su momento como auspiciosas, no alcanzan para consolidar 

mecanismos institucionalizados. 

Hay grandes déficit. Algunos los hemos señalado, como la imposibilidad de 

sistematizar un mecanismo de consulta permanente que permita dar un salto 

cualitativo de las relaciones bilaterales al nivel subregional. Lo mismo vale decir para 

las aisladas experiencias de las Comisiones de Defensa del poder legislativo. 

La evaluación también resta ponderación, si atendemos a las relaciones 

bilaterales en la materia, con el resto de los países del Mercosur. Pocos avances. 

Acuerdos firmados (por ejemplo Argentina-Bolivia y Argentina-Paraguay), que no 

parecen haber tenido implicancias de importancia, más allá de cooperaciones 

puntuales en materia de ayuda solidaria frente a catástrofes. 

Finalmente, cualquier análisis que se haga de la relación bilateral ArgentinaUruguay, en materia de Defensa, no puede aislare de la coyuntura de tensión 

existente entre ambos países. No puede aislarse ni tampoco subsumir toda 

conclusión a la situación de coyuntura. Creemos que es necesario advertir que la 

cooperación entre ambos países no ha tenido a lo largo de estos años, hitos de 

relevancia que permitan mostrar mucho más que la participación en ejercicios 

combinados o en intercambio de efectivos para capacitación. Nos atrevemos a 

observar que, en líneas generales, la relación entre ambos países en materia de 

Defensa no ha contado con voluntad política para profundizar la integración. 

Fuera de las relaciones bilaterales, la experiencia de los cascos Azules en 

Haití ha sido, sin duda, la más acabada iniciativa coordinada de una acción efectiva a 

nivel subregional. Las ponderaciones internacionales respecto de la acción de los 

efectivos en la Isla, son para considerar a la hora de evaluar su importancia. 

Acordando con el título que le hemos puesto a este capítulo, bien podríamos ubicar 

esta misión de paz como contribuyente destacado en esa mitad del vaso lleno. 

Pero, no podemos obviar los mecanismos de su gestación. La participación 

en Haití surgió de un acuerdo informal entre los Ministros de Defensa y, lo que es 

más preocupante aún, su monitoreo y evaluación, sigue haciéndose de manera 

aislada, sin una supervisión de conjunto que le permita asegurar continuidad y 

capitalizar la experiencia para una eventual transferencia a otro escenario. 

En síntesis, la mirada algo romántica de alcanzar un desarrollo que permita 

generar un sistema integrado de Defensa a nivel subregional, es hoy una posibilidad 

remota. 

Pero, como advertimos en la Introducción, hasta ahora, se tratado como un 

camino seguro cuya discusión estaría más centrada en los tiempos, conveniencias, 

posibilidades y aceleraciones, pero no en retrocesos bruscos o en el abandono del 

rumbo. Hasta ahora, aunque resultara utópico para los más escépticos, nos 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 171
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

animamos a afirmar que ese rumbo, tuvo un amplio consenso entre los académicos, 

los decisores y los ejecutores de las políticas de Defensa de la subregión. Cambiar el 

tiempo verbal, poner en presente esta última frase nos resulta, sin embargo, poco 

realista. 

II. Venezuela en el Mercosur 

A mediados de 2006, Venezuela se incorporó al Mercosur 11. La pregunta 

pertinente para el presente trabajo es ¿cuál es el impacto de dicha incorporación en 

el camino hacia un sistema integrado de Defensa a nivel subregional?. 

Sin embargo, antes de intentar pasar a la pregunta, nos permitimos una 

breve reflexión respecto de los alcances de esta incorporación. Si se atiende al 

documento oficial, el protocolo citado arriba, se trata de una asociación paulatina 

que, en materia económica, pone su fecha tope en 2011. Son varios los expertos en 

la temática que han enunciado serias dificultades a sortear en este proceso de 

integración al Mercado Común que, como sabemos, no ha dejado, en toda su 

historia, de recibir críticas de analistas económicos. En síntesis, analizar el proceso 

de integración económica de Venezuela al Mercosur, aunque excede los objetivos 

del presente trabajo, es pertinente a la hora de evaluar el peso de este aspecto en la 

iniciativa de incorporación. 

Y, por otra parte, debemos atender algunas opiniones que marcan una 

celeridad inédita en el futuro de esta integración 12 a lo que se agrega un documento 

de peso, como es el Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Partes 

del Mercosur que, en su punto 7, señala que los presidentes, reunidos en la Cumbre 

de Córdoba, 

“Coincidieron en que la incorporación de Venezuela al MERCOSUR como 

miembro pleno contribuirá a dinamizar la agenda del bloque, constituyéndose en un 

catalizador de debates y acuerdos sobre importantes temas, que representan 

desafíos pendientes para la profundización del proceso de integración regional y el 

 

11 Ver: PROTOCOLO DE ADHESIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA AL 

MERCOSUR En Portal Oficial del Mercosur. 

http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/es/index.htm 

12 Al respecto, José Crettaz, escribió una interesante nota en el diario La Nación, donde 

recoge algunas opiniones que, además de la propia, resultan de interesante lectura en relación 

al tema que se trata. Extraemos aquí un párrafo ilustrativo: “... Aunque había sido anunciado 

como una meta para el mediano plazo, el rápido ingreso de Venezuela como miembro pleno 

del Mercosur causó cierta sorpresa, además de despertar -por igual- temores y entusiasmo. 

Los temores, relacionados con el protagonismo que pueda tener el líder venezolano Hugo 

Chávez, cuyas intervenciones en asuntos internos de terceros países ya generaron 

cortocircuitos en la región. También preocupa la lectura que pueda hacer el gobierno 

estadounidense del giro adoptado en el proceso integrador sudamericano, que en la reciente 

cumbre de Córdoba sumó un acuerdo comercial con Cuba, considerada la última dictadura del 

continente...”. José Crettaz, Qué le aportará el país caribeño al MERCOSUR. La Nación, 25 

de julio de 2006 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 172
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

logro de mayor bienestar y progreso para nuestros pueblos”. 13. Puede entonces 

pensarse, que las opiniones de los expertos que le otorgan un especial dinamismo a 

la integración plena de Venezuela en el Mercosur, no están alejados de la realidad o 

al menos de las voluntades presidenciales. 

Sirva este marco para introducirnos específicamente en la temática que nos 

ocupa. Hay, en primer lugar, cuestiones de orden geográfico, que alteran la situación 

descripta como “Cono Sur”. Resulta casi obvio decir que la denominación que 

utilizábamos como alternativa queda, a partir de este hecho, vacía de verdad y, por 

lo tanto, de especificidad. 

Pero “Cono Sur”, no sólo designaba un área geográfica, ampliada de por sí 

ya que incluye al gigante brasilero, sino que poseía una carga geo-política que 

otorgaba sentido a una asociación que, aunque con diferenciaciones y asimetrías 

había recorrido, como ya lo hemos manifestado, algunas experiencias comunes que 

podían señalar un rumbo visible en materia de Defensa. 

Porque, y vaya esto en tercer lugar, con algunas marchas y contramarchas, 

cambios de color y especificidades de gestión, podía rescatarse una constante en la 

política exterior de los países miembros, en sus alineamientos internacionales y en 

sus sistemas políticos domésticos que, como también hemos advertido arriba es, 

desde la incorporación de la cláusula democrática, un requisito “necesario” para 

formar parte del Mercosur. 

Ahora bien, el presidente Chávez, ha manifestado que “llegará el día en que 

los países del bloque regional fusionen sus fuerzas armadas” 14 y, por ende nuestro 

interrogante se abre: ¿es esto posible en el mediano plazo?, ¿cuál sería el modelo? 

Y, fundamentalmente, ¿cuál sería el sentido, la visualización de la amenaza, las 

estrategias a seguir, la misión de esas Fuerzas Armadas?. Paradojalmente, 

podríamos entonces llegar a constituirnos en lo que arriba citáramos como “un nuevo 

sentimiento nacional”?. 

Los modelos de las Fuerzas Armadas y de la Defensa, de los cuatro países 

del Mercosur y los dos asociados, han adquirido, desde la reinstalación de las 

democracias, algunas similitudes que se han plasmado en experiencias concretas: a 

los múltiples ejercicios combinados y las reuniones de altos mandos, debe 

agregarse, como ya señaláramos, la experiencia de la Misión en Haití. 

Hemos señalado arriba también las deudas pendientes para una 

organización más acabadamente cooperativa y sistemática que permitiera dar un 

salto cualitativo desde lo binacional a lo subregional. El impacto de la entrada de 

Venezuela, podría atenderse entonces, analizando algunos aspectos 

organizacionales del sector, para que, usados a modo de indicadores, nos permita 

 

13 Comunicado Conjunto de los Presidentes del Mercosur. Córdoba Argentina, 20/7/2006. En: 

Diario La Nación, 21/07/2006 

14 Elías, Jorge. Chávez propuso crear un ejército del Mercosur En: Diario La Nación, 6/07/06 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 173
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

hacer alguna evaluación de factibilidad. Entendemos que la rigurosidad nos obliga a 

abordar el marco legal que rige al sector, en el nuevo país socio del Mercosur. 

Al realizar el análisis de la Constitución Bolivariana de la República 

Venezuela15, nos encontramos que ésta no muestra contradicciones de importancia 

con las Constituciones de los otros países miembros del Mercosur: 

Establece la Defensa como rol irrenunciable del estado 

Artículo 3. El Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo 

de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad 

popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de 

la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, 

derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución.

Entre los deberes ciudadanos puntualiza 

Artículo 134. Toda persona, de conformidad con la ley, tiene el deber de 

prestar los servicios civil o militar necesarios para la defensa, preservación y 

desarrollo del país, o para hacer frente a situaciones de calamidad pública. Nadie 

puede ser sometido a reclutamiento forzoso. 

Con respecto a las Relaciones Internacionales, en la Sección quinta se fija 

que: 

Artículo 152. Las relaciones internacionales de la República responden a los fines del 

Estado en función del ejercicio de la soberanía y de los intereses del pueblo; ellas se 

rigen por los principios de independencia, igualdad entre los Estados, libre 

determinación y no intervención en sus asuntos internos, solución pacífica de 

los conflictos internacionales, cooperación, respeto de los derechos humanos y 

solidaridad entre los pueblos en la lucha por su emancipación y el bienestar de la 

humanidad. La República mantendrá la más firme y decidida defensa de estos 

principios y de la práctica democrática en todos los organismos e instituciones 

internacionales. 

Artículo 153. La República promoverá y favorecerá la integración latinoamericana 

y caribeña, en aras de avanzar hacia la creación de una comunidad de 

naciones, defendiendo los intereses económicos, sociales, culturales, políticos y 

ambientales de la región. La República podrá suscribir tratados internacionales que 

conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común de nuestras 

naciones, y que garanticen el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de 

sus habitantes. Para estos fines, la República podrá atribuir a organizaciones 

supranacionales, mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para 

llevar a cabo estos procesos de integración. Dentro de las políticas de integración y 

unión con Latinoamérica y el Caribe, la República privilegiará relaciones con 

Iberoamérica, procurando sea una política común de toda nuestra América 

 

15 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sancionada el 20/12/1999. El 

destacado en negrita es nuestro. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 174
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

Latina. Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración 

serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación 

directa y preferente a la legislación interna” 16

Por su parte, en la Ley Orgánica de seguridad de la Nación17, aparece 

explícito un concepto que vale destacar: el subtítulo Defensa integral, no deja dudas 

respecto de la amplitud otorgada al sector: 

ARTÍCULO 3.- Defensa integral, a los fines de esta Ley, es el conjunto de 

sistemas, métodos, medidas y acciones de defensa, cualesquiera sean su 

naturaleza e intensidad, que en forma activa formule, coordine y ejecute el Estado 

con la participación de las instituciones públicas y privadas, y las personas naturales 

y jurídicas, nacionales o extranjeras, con el objeto de salvaguardar la independencia, 

la libertad, la democracia, la soberanía, la integridad territorial y el desarrollo integral 

de la Nación. 

Más adelante aclara la Dimensión del concepto, diciendo que:

ARTÍCULO 15.- La Defensa Integral de la Nación abarca el territorio y demás 

espacios geográficos de la República, así como los ciudadanos y ciudadanas, y 

los extranjeros que se encuentren en él. Igualmente, contempla a los 

venezolanos y venezolanas, y bienes fuera del ámbito nacional, pertenecientes 

a la República 

Y en su artículo 20 ubica en el sistema las Fuerzas Armadas: 

ARTÍCULO 20.- La Fuerza Armada Nacional constituye uno de los elementos 

fundamentales para la defensa integral de la Nación, organizada por el Estado para 

conducir su defensa militar en corresponsabilidad con la sociedad. Sus 

componentes, en sus respectivos ámbitos de acción, tienen como responsabilidad la 

planificación, ejecución y control de las operaciones militares, a los efectos de 

garantizar la independencia y soberanía de la Nación, asegurar la integridad del 

territorio y demás espacios geográficos de la República, así como la cooperación 

en el mantenimiento del orden interno. Las leyes determinarán la participación de 

la Fuerza Armada Nacional en el desarrollo integral de la Nación 

Para completar este análisis de la legislación, acudimos a la Ley Orgánica de 

la Fuerzas Armadas Nacionales18, donde se repite la Misión en concordancia con la 

 

16 Hacemos nuestra la visión de Jorge Peralta Monti quien expresara que la Constitución 

Bolivariana ”...tiene una fuerte impronta nacionalista, alterando al mismo tiempo la 

configuración institucional e ideológica del poder. Ha creado un cuarto poder, denominado 

“Poder Ciudadano” o “Poder Moral” integrado por los supuestos controladores de los poderes 

clásicos, como el Defensor del Pueblo o el Ministerio Público, y, deliberadamente ha debilitado 

la participación tradicional estructurada en base a partidos políticos. En su extenso articulado, 

desarrolla nuevos derechos, deberes y garantías de la persona, siendo gran cantidad de ellos 

de carácter programático y difíciles de implementar..”Peralta Monti, Jorge. Los Conflictos de 

Seguridad y Defensa en el mundo de Principios del S XXI. Buenos Aires, EDUCA. 2004 p. 56 

17 Ley Orgánica de Seguridad de la Nación. 28/11/2002. Fuente: Resdal/ Asamblea Nacional 

de la República Bolivariana de Venezuela. El destacado en negrita es nuestro. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 175
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

ley anteriormente citada, se puntualizan las funciones, también con gran amplitud19 y 

establece las líneas de mando, ubicando el poder civil por sobre el instrumento 

militar 

 

18 Ley Orgánica de la Fuerzas Armadas Nacionales 6/9/05. Fuente; Resdal/ Asamblea 

Nacional de la República Bolivariana de Venezuela. El destacado en negrita es nuestro. 

19 Ibid. 

ARTÍCULO 3.- Serán funciones específicas de la Fuerza Armada Nacional: 

1. Asegurar el dominio de los espacios vitales que permitan la circulación de 

los flujos de personas y bienes entre las distintas regiones del país y del 

entorno internacional. 

2. Defender los puntos estratégicos que garantizan el desenvolvimiento de las 

actividades de los diferentes ámbitos: económico, social, político, cultural, 

geográfico, ambiental y militar, y tomar las previsiones para evitar su uso por 

cualquier potencial invasor. 

3. Resistir ante la ocupación del país por fuerzas militares invasoras incluyendo 

acciones de prevención frente a fuerzas hostiles que muestren esa 

intención. 

4. Participar en alianzas o coaliciones con las Fuerzas Armadas de los 

países latinoamericanos y caribeños para los fines de la integración

dentro de las condiciones que se establezcan en los tratados, convenios y 

acuerdos correspondientes, previa aprobación de la Asamblea Nacional. 

5. Formar parte de misiones de paz constituidas dentro del marco de las 

disposiciones de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, 

previa decisión del Jefe del Estado y la aprobación de la Asamblea Nacional. 

6. Actuar como sujeto en apoyo de instituciones gubernamentales a nivel 

nacional, regional o local, para la ejecución de tareas vinculadas al 

desarrollo económico y social de la población, y en operaciones de 

protección civil en situaciones de desastres en el marco de los planes 

correspondientes. 

7. Contribuir con las fuerzas del orden nacional, estadal y municipal para 

preservar o restituir el orden interno, frente a graves perturbaciones sociales, 

previa decisión del Jefe de Estado. 

8. Organizar, operar y dirigir el sistema de inteligencia, así como de 

contrainteligencia de la Fuerza Armada Nacional. 

9. Promover y realizar actividades de investigación y desarrollo, que 

contribuyan al progreso científico y tecnológico de la Nación, así como las 

necesarias para el ejercicio pleno de sus funciones. 

10. Las demás que le atribuyan la Constitución de la República Bolivariana de 

Venezuela, las leyes y reglamentos de la República

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 176
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

ARTÍCULO 7.- Los militares en servicio activo, en la Reserva Nacional y la 

Guardia Territorial movilizada, están subordinados al Presidente de la República, 

Comandante en Jefe de la Fuerza Armada Nacional, cuyas disposiciones deben 

obedecer y cumplir sin retardo ni excusa de ningún género, de acuerdo con lo 

establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes. 

ARTÍCULO 12.- Los componentes militares están bajo las órdenes de su 

respectivo Comandante General quien ejerce el mando, dependiendo del Ministro 

de la Defensa en la administración, organización, adiestramiento, dotación, apresto 

operacional, funcionamiento y ejecución de los recursos asignados. 

La originalidad sobre la que se ha llamado la atención, obedece a la 

conformación de esa Guardia Territorial, mencionada en el artículo 7 que se amplía 

con la lectura del 

ARTÍCULO 11.- La Guardia Territorial está constituida por los ciudadanos y 

ciudadanas que voluntariamente se organicen para cumplir funciones de 

resistencia local ante cualquier agresión interna o invasión de fuerzas extranjeras. 

Estos grupos deben ser debidamente registrados por la Comandancia General de la 

Reserva Nacional y de la Movilización Nacional, quedando bajo su mando y 

conducción. 

El recorrido, nos permite arribar a una primera conclusión parcial: no hay, en 

el marco legal, condicionamientos diferenciales de importancia que impidan un 

proceso de integración. Sin embargo, hay dos aspectos que llaman la atención; la 

rigurosidad de su política exterior que exacerba la contradicción entre soberanía 

nacional de viejo cúneo e integración latinoamericana y la conformación de un 

cuerpo civil con funciones de resistencia. 

Este último aspecto se potencia cuando se atiende a algunas declaraciones 

del presidente y de los hombres de gobierno, que han llevado a algunos analistas a 

plantear la existencia de una carrera armamentista que tendría, entre sus principales 

protagonistas a Venezuela 20 y, específicamente, al armamento potencial de ese 

cuerpo civil. 

A modo de ejemplo, citamos palabras de un periodista del diario El Universal 

de Caracas quien, recogiendo a su vez la opinión de altos jefes de las Fuerzas 

Armadas, señala que 

 “...el Congreso venezolano aprobó la creación de la Guardia Territorial, una 

fuerza cívico-militar para proteger el país. "Es un poco la idea de Cuba. Si todo 

ciudadano puede combatir, debe combatir. De acuerdo con lo que ha expresado el 

 

20 Ejemplo: la revista Jane’s ha afirmado que, en diciembre de 2004, se firmó un acuerdo entre 

Rusia y Venezuela para la adquisición de 40 helicópteros y 100.000 fusiles Kalashnikov. En: 

Defence Production and R&D Venezuela. Jane ́s Sentinel Security Assessment. South 

America, 20/01/05. http://www.janes.com/defence/ 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 177
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

presidente [Chávez], la guardia debe tener 2 millones de milicianos",(,,,,). Es el 

pueblo en armas, añadió21 . 

Por último, tratando de responder la pregunta que nos hiciéramos arriba, 

entendemos que, en la medida que hemos utilizado la experiencia de Haití como una 

de las pocas, sino la única, que ha convocado a los países del Mercosur en una 

acción mancomunada, nos quedaría entonces, abordar la negativa venezolana de 

participación en la misión emprendida por la ONU y las formas de acción alternativas 

emprendidas por Venezuela ante la cuestión haitiana. 

Efectivamente, Venezuela no ha mostrado voluntad de sumarse a esta 

acción coordinada con los países de la subregión. Sin embargo, paradojalmente, en 

la reciente visita a la Isla que hiciera su presidente, ha proclamado la necesidad de 

una ayuda Sur-sur que, empero, no parece contemplar ninguna organización 

internacional y se limita a un acuerdo directo con Haití con una metodología 

particular: el suministro de petróleo a la Isla22

 

21 Ampliamos aquí parte de la nota que el periodista Alejandro Uría publica bajo el subtítulo de 

“Irak, el modelo” y donde trascribe palabras de “El analista político venezolano y columnista 

del diario El Universal Alberto Garrido opinó, en diálogo con LA NACIÓN, desde Caracas, que 

no se puede decir que su país se encuentra en una carrera armamentística clásica, ya que, 

afirmó, posee menos armamento que Colombia, Brasil y Chile. 

Pero sí se está rearmando, según Garrido, para prepararse para una guerra "asimétrica", que 

supone la aplicación de tácticas no convencionales, como la guerra de guerrillas y el 

terrorismo para desgastar al enemigo. Garrido comentó que Raúl Baduel, comandante del 

ejército venezolano, y Alberto Muller Rojas, integrante del Estado Mayor del presidente Hugo 

Chávez, suelen poner como ejemplo de este tipo de conflicto al que ocurre actualmente en 

Irak. El posible contrincante de Venezuela sería el mismo: Estados Unidos. 

"En el gobierno se dice que después de lo de Irak se sabe que no es posible enfrentar a 

Estados Unidos en términos convencionales -expresó-. Por eso, está planteada como doctrina 

una guerra de resistencia en la que no se habla de la fuerza aérea, ni de la armada, ni de la 

Guardia Nacional, sino de milicias." 

Esto explicaría por qué Chávez optó por comprar 100.000 rifles de asalto a Rusia y estaría 

detrás de la adquisición de armamento liviano y transportable que, según Garrido, puede ser 

adquirido en el mercado negro y, por lo general, no figura en las compras convencionales de 

armamento. 

Y también por qué el Congreso venezolano aprobó la creación de la Guardia Territorial, una 

fuerza cívico-militar para proteger el país. "Es un poco la idea de Cuba. Si todo ciudadano 

puede combatir, debe combatir. De acuerdo con lo que ha expresado el presidente [Chávez], 

la guardia debe tener 2 millones de milicianos", señaló Garrido. "Es el pueblo en armas", 

añadió. Diario La Nación, Lunes 8 de mayo de 2006 

22 Préval informó de un acuerdo por medio del cual se aumentará de 7 mil a 14 mil el número 

de barriles diarios de crudo que durante un año la empresa estatal Petróleos de Venezuela 

(PDVSA) suministrará a Haití. 

Préval destacó que Haití ha recibido de Venezuela tres millones de dólares para la adquisición 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 178
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

 Concluyendo, creemos estar en condiciones de afirmar que del análisis de los 

indicadores que hemos focalizado: el marco legal de la defensa, la conformación de 

su instrumento militar, su política armamentística y su accionar en torno a la 

experiencia haitiana, no se visualiza la voluntad de Venezuela de acoplarse a un 

proceso de integración en materia de seguridad regional si éste no responde 

estrictamente a sus objetivos nacionales, estrictamente fijados y a una, al parecer, 

inflexible postura en el orden internacional. 

 Por lo tanto, al menos en forma condicional, podríamos señalar que el 

impacto del ingreso de Venezuela en el Mercosur, en materia de Defensa, ejercería 

una fuerza que tiende mucho más a la ruptura que a la integración. En un lenguaje 

más sencillo, podemos hipotetizar que dicha incorporación solo se realizaría 

cabalmente en la medida en que los países de la subregión acepten su liderazgo y 

se avengan a aceptar las percepciones de amenaza y su consiguiente organización 

de respuesta, al modo concebido a nivel nacional por Venezuela. 

III. La reglamentación de la ley de Defensa en la Argentina 

El pasado 12 de junio en la Argentina, el presidente de la Nación, Néstor 

Kirchner, refrendó el decreto 727/200623, reglamentando la ley de Defensa Nacional 

(no 23.554) sancionada y promulgada en 1988, es decir, hace 19 años. Creemos que 

esto puede ser un hecho trascendente si, como se ha hecho público, ello conlleva a 

una redefinición de la Política de Defensa Nacional y, con ello, una posible 

redefinición estratégica a nivel subregional. No hay muchas cosas, dentro de la 

problemática de Defensa, que no hayan mutado desde 1988. 

Para ser ilustrativos, basta decir que cuando su sanción, en abril de aquel 

año, faltaban unos meses para la caída del muro de Berlín; que nadie imaginaba los 

ataques terroristas a las Torres Gemelas, ni la invasión a Irak. Argentina aún no 

había vivido los atentados a la Embajada de Israel y la AMIA y recordamos que, a 

nivel regional, faltaban más de tres años para la firma del Tratado de Asunción 

 

de equipamientos destinados a servicios de recogida de basuras. Asimismo, según Préval, se 

acordó la construcción de tres plantas de energía eléctrica financiadas por Venezuela que 

permitirán aumentar en cien megavatios la producción nacional. 

Recientemente, el gobierno venezolano anunció la creación de un fondo humanitario de 20 

millones de dólares en favor de Haití, el país más pobre del continente. Desde el 14 de 

mayo de 2006, fecha de la investidura de Préval, Haití es firmante del acuerdo Petrocaribe, a 

través del cual Venezuela suministra petróleo a varias naciones caribeñas a precios 

preferenciales En; El nuevo diario, Nicaragua. 

http://www.elnuevodiario.com.ni/2007/03/13/internacionales/43648 y BBC mundo 

news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid 

23 Ver: Decreto 727/2006 en Boletín Oficial No 30.925 República Argentina. 13 de junio de 

2006 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 179
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

Vale recordar además, que viajamos durante este tiempo, por la utopía 

globalizadora del orden internacional perfecto de la gran aldea, pasando a un 

presente de guerras asimétricas, con posibilidades de armas químicas y 

bacteriológicas o de elementos de uso dual (desde la energía atómica hasta un avión 

de pasajeros que puede ser convertido como arma letal). De un mundo sin fronteras, 

de libre circulación de mercaderías y personas, a nuevos muros, a formas de 

violencia nacional intraestatal, supraestatal, organizaciones criminales 

internacionales o a-nacionales, etc. 

Sin embargo, en esos 19 años, la ley de Defensa no fue un obstáculo para la 

integración subregional. No entró en contradicción con ninguna de las acciones 

llevadas a cabo por la Argentina ya que, las misiones subsidiarias del instrumento 

militar, permitieron insertar al país en misiones de paz sin entrar en contradicción 

alguna. Del mismo modo, los referidos pasos hacia la cooperación e integración 

regional, estaban debidamente contemplados, explícita o implícitamente, en la ley. 

Solo existían algunas cuestiones de orden doméstico que podían tildarse de, al 

menos, confusas situaciones respecto de la rigidez con que se debe cumplir la 

norma jurídica. 

 Nos preguntamos entonces, cuál ha sido el espíritu del Decreto (727/2006), 

que se presenta como reglamentario de una ley con varios años de antigüedad.. ¿Se 

ha reglamentado para el siglo XXI o, acaso, se ha tratado de saldar alguna deuda 

con los ojos y las concepciones del mundo del SXX?. ¿Se ha reglamentado en 

función de la profundización de la visión estratégica por la que ha caminado la 

Argentina en los últimos años o, por el contrario, se ha pretendido dar algún viraje 

que, actúe de manera retardataria en el proceso de integración que es motivo de 

este trabajo?. 

El Decreto 727, entre sus considerandos, expresa que “la definitiva 

consolidación de una institucionalidad en materia de Defensa Nacional contribuirá a 

evitar las posibles confusiones entre los conceptos de Seguridad Interior y Defensa 

Nacional”. Pero entonces, ¿cuáles han sido, desde la sanción de la ley esas 

confusiones?. Y, en segundo lugar, esa estricta división ¿responde a la situación 

internacional que en este siglo le corresponde enfrentar a un país del Mercosur que 

intenta abonar la cooperación e integración subregional? 

A poco de recorrer los considerandos del decreto, se manifiesta que “el 

sistema de defensa debe orientarse estructural y organizativamente hacia la 

conjunción de situaciones de agresión externa perpetradas por Fuerzas Armadas de 

otro Estado...” y a continuación cita como fundamento de lo dicho, la Resolución 

3314 de la ONU, efectuada en 1974. He aquí uno de los puntos esenciales sobre los 

que queremos llamar la atención. 

En primer lugar, la frase, reiterada luego en el artículo 1o de la 

Reglamentación bajo el título de Principios Básicos, hace entender que la Defensa 

Nacional estaría autorizada a utilizar su instrumento militar, solamente en el caso en 

que la amenaza al Estado Nacional, proviniera de otro Estado y, muy explícitamente 

tipifica como “agresión de origen externo” el uso de la fuerza armada de otro estado, 

eliminando así, como competencia de la Defensa las llamadas “nuevas amenazas”. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 180
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

¿Confusiones?. Sí. Precisamente en tiempos donde la guerra asimétrica es 

el calificativo con que se caracterizan los conflictos armados del siglo XXI. “Conflictos 

armados” en los que se deben contemplar amenazas tales como un avión de 

pasajeros que se convierte en un arma tan letal como una bomba de enorme 

potencia, o cuando el peligro de guerra bacteriológica no reconoce naciones, 

Estados o regiones. 

Cuando el mundo mira con máxima preocupación la existencia de zonas 

vacías de presencia estatal, estados en guerra étnica, naciones que no son estados 

pero que reclaman su identidad, la referida reglamentación encorseta la competencia 

de la Defensa Nacional a uno de los escenarios menos factibles de nuestros 

tiempos. A no ser que, manteniendo una anacronía propia de los nostalgiosos de la 

desconfianza, volvamos a pensar en que una nueva guerra tradicional, de Estado 

contra Estado pueda gestarse, involucrando esta parte del mundo que, recordemos, 

ha sido declarada, por sus Estados democráticos, como zona de paz. Y, si esto es 

así, ningún proceso de integración subregional tendría sentido a no ser, que se esté 

pensando en una amenaza externa, estatal y extraregional. Y, finalmente, ¿es esta 

percepción de amenaza compartida por los países que integran a subregión?. 

Por otra parte, ¿será acaso que el Decreto reglamentario modifica la ley de 

defensa?24. Si esto es así, no se trata de un hecho menor ya que estaríamos frente a 

una manifiesta violación a legalidad y no se trataría de un decreto reglamentario sino 

de la modificación de una ley y que, en consecuencia, debería ser sometida a debate 

y aprobación del Congreso nacional. 

Nótese que la cita que fundamenta la estricta reducción que hace el Decreto 

al rol del Instrumento Militar, es una Resolución de las Naciones Unidas, producido 

en 1974, en plena guerra fría, donde se define el concepto de “agresión”. 

En aquel entonces y de acuerdo con las amenazas que se cernían, en su 

artículo primero la Resolución dice que: “la agresión es el uso de la fuerza armada 

por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política 

de otro Estado...”. 

Queremos contraponer a esto, otra resolución (RES 1373 del 2001), de la 

misma entidad internacional, también avalada por la Argentina, en la que su Consejo 

de Seguridad, condenando los ataques del 11/9, reafirma que “todo acto de 

terrorismo internacional, constituye una amenaza a la paz y la seguridad 

 

24 Un documento de trabajo producido por Santiago Díaz Ortiz para el ICEDE, analiza, desde 

el punto de vista legal, las trasformaciones que el decreto reglamentario introduce a la ley de 

Defensa. Concluye el autor que el Decreto implica “... una reforma profunda de la estructura 

establecida en la ley que se formaliza normativamente en la modificación de la cadena de 

mando y en la redistribución de las responsabilidades y tareas asignadas a cada escalón 

orgánico, como consecuencia de una concepción general que modifica los principios de 

unidad e identidad del sistema que es desplazado a un vértice único al cual converge por una 

parte la preparación de las fuerzas y, por otro su empleo, centralizando además la logística, 

las adquisiciones y los servicios. Es decir, se cambia un sistema por otro...” Díaz Ortiz, 

Santiago. El decreto reglamentario de la Ley de Defensa. Una mirada crítica. ICEDE. Julio de 

2006 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 181
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

internacionales” y en consecuencia, reafirma “la necesidad de luchar con todos los 

medios necesarios, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”. 

Queremos advertir también que en oportunidad de la Cumbre de Seguridad 

Hemisférica realizada en México en 2003, la Argentina, como miembro de la OEA 

firmó la declaración que, ente otras cosas, afirma que “... Las nuevas amenazas, 

preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica son problemas 

intersectoriales que requieren respuestas de aspectos múltiples por parte de 

distintas organizaciones nacionales y, en algunos casos, asociaciones entre los 

gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, todas actuando de forma apropiada 

conforme a las normas y principios democráticos y las normas constitucionales de 

cada Estado. Muchas de las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos 

a la seguridad hemisférica son de naturaleza transnacional y pueden requerir 

una cooperación hemisférica adecuada... ”25. 

 En suma, si bien no nos atrevemos a afirmar, en pos de la rigurosidad 

académica, que el decreto 727/06, coloca la defensa Nacional de la Argentina en los 

estándares del SXX, sí al menos, podemos señalar que, del análisis no se desprende 

ninguna contribución dirigida al fortalecimiento y profundización de un sistema 

defensivo subregional, sino que por el contrario, agrega estrechez a las 

competencias nacionales e internacionales para la utilización del instrumento militar 

de la Defensa. 

A MODO DE CONCLUSIÓN 

Nos propusimos como objetivo contribuir con algunos aportes hacia la 

visualización del futuro del MERCOSUR, en materia de Defensa a partir de un 

desarrollo histórico-teórico y práctico que muestra que la profundización de la acción 

cooperativa en miras a al desarrollo de un sistema integrado de Defensa en la 

subregión, sería la respuesta más adecuada a los desafíos que se imponen en la 

Seguridad Internacional. 

 Intentamos un recorrido del “debe” y el “haber” en la materia que permitiera 

situarnos en un estado de la cuestión, concluyendo que aunque el saldo no fuera 

estrictamente favorable, sí se podía visualizar que los acuerdos de base, las 

percepciones y, especialmente, las estrategias geopolíticas de la subregión, 

alcanzaban niveles de consenso sobre los que podrían alzarse mecanismos que, con 

voluntad política, profundizaran el proceso. 

 Al intentar focalizar el estado actual de la cuestión, elegimos dos hechos que, 

a priori, consideramos significativos: la incorporación de Venezuela al Mercosur y la 

reglamentación de la ley de Defensa en la Argentina, en virtud de considerar su 

 

25 OEA. Declaración Sobre Seguridad de las Américas. Conferencia Especial sobre Seguridad. 

México, Octubre de 2003. En: 

http://www.oas.org/36AG/espanol/doc_referencia/DeclaracionMexico_Seguridad.pdf

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 182
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

pertinencia a la hora de poner al día la visión que sostuvimos en un trabajo realizado 

en 2003. 

 En el primer caso, el recorrido efectuado por el marco legal del nuevo 

integrante del Mercosur, ya plantea especificidades nacionales que son poco 

propicias para una integración que, como tal, pretenda dirigirse hacia un rumbo 

común, con una metodología común, con confianza y apelando a la esencia misma 

de este tipo de organización, es decir, la de un trato igualitario entre sus miembros. 

De otro modo, no estaríamos hablando de integración sino de sometimiento de los 

más débiles por los más fuertes. 

 Pero además, también citando a Huntington, dijimos que “sabemos quienes 

somos sólo cuando sabemos, quiénes no somos y con frecuencia sólo cuando 

sabemos contra quiénes estamos...., y de los datos aportados no se desprende la 

posibilidad de que la introducción de Venezuela en el Mercosur favorezca la 

construcción de una identidad que homologue (para decirlo en mismo lenguaje 

utilizado en la Introducción del presente trabajo), la “otredad” en los países de la 

subregión. 

 De manera similar, aunque en un plano del que se pueden percibir 

consecuencias más acotadas, la reglamentación de la ley de defensa Argentina al 

agregar estrechez a las competencias nacionales e internacionales para la utilización 

del instrumento militar de la Defensa, apunta mucho más directamente a una 

concepción arcaica y de fronteras en riesgo que a una visión integradora. 

 La posibilidad de una ruptura del Mercosur no es hipótesis válida para ser 

considerada en este trabajo, porque entraríamos en terreno de la especulación y el 

análisis político. Por el mismo motivo, tampoco consideramos en nuestro análisis la 

posibilidad de construcción de dos ejes diferenciados dentro de la subregión. Sin 

embargo, si nos creemos autorizados a concluir que las tendencias, en la actual 

coyuntura, nos alejan de la posibilidad de alcanzar un “nacionalismo integrativo” que, 

respetando las diferencias pueda encontrar principios comunes donde apoyarse para 

edificar un sistema que “asegure” la vida y la dignidad de los habitantes. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 183
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

Bibliografía 

• AZNAR, Luis El orden político en Venezuela de fin de siglo, de la 

ineficiencia decisional al neopopulismo. Universidad de San Andrés. Buenos Aires. 

1999 

• Cisneros- Piñiero Iñiguez. Del ABC al Mercosur. Instituto Nacional del 

Servicio Exterior de la Nación (ISEN), Nuevohacer, 2002 

• Diamint, Rut. Democracia y seguridad en América Latina. Universidad 

Torcuaro Di Tella /Nuevohacer. 2001 

• Huntington, Samuel. El Choque de las Civilizaciones y la reconfiguración 

del orden mundial. (falta completar cita) 

• Pérez Llana, Carlos, Destination Mercosur. Revista POLITIQUE 

INTERNATIONALE, n° 95. París; 2002 

• Peralta Monti, Jorge Luis. Los Conflictos de Seguridad y Defensa a 

principios del Siglo (con los Ojos del Sur). Buenos Aires, EDUCA.2004 

• Red de Seguridad y Defensa de América Latina. RESDAL. VI 

Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas Líneas Temáticas y 

Perspectiva del Debate. Noviembre de 2004 

• ROMERO, Juan E. Hugo Chávez. Construcción hegemónica del poder y 

desplazamientos de los actores tradicionales en Venezuela (1998-2000) en Revista 

Utopía y Praxis Latinoamericana. Maracaibo. Venezuela. 2002. 

• ROJAS ARAVENA, Francisco. Medidas de Confianza Mutua: Verificación. 

FLACSO. Santiago de Chile, 1996 

• Rojas Aravena, Francisco. Multilateralismo. Perspectivas 

latinoamericanas. FLACSO Chile. Nueva Sociedad. 2000. 

• ROJAS ARAVENA, Francisco. Medidas de Confianza Mutua: 

Verificación. FLACSO. Santiago de Chile, 1996 

• Zawels, Estanislao. Hacia un sistema de Seguridad Colectiva. Instituto 

Nacional del Servicio Exterior de la Nación (ISEN)/ Nuevohacer. 2000

Material periodístico consultado: 

• BBC Mundo http//www. news.bbc.co.uk

• Diario La Nación (Argentina) http//www.lanacion.com.ar

• Diario Clarín (Argentina) http://www.clarín.com.ar 

• El Nuevo Diario (Nicaragua) http://www.elnuevodiario.com.ni

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 184
Presente y futuro de un sistema integrado de Defensa

• Jane ́s Sentinel Security Assessment. South América 

http://www.janes.com/defence/ 

Archivos documentales consultados: 

• Boletín Oficial de la Nación http/ www.boletinoficial.gov.ar

• Fundación Estudios Políticos del IIIo Milenio. www.fupomi.com.ar 

• OEA. http://www.oas.org 

• Portal Oficial del Mercosur. http://www.mercosur.int/msweb

• Red de Seguridad de América Latina (RESDAL) http://www.resdal.org

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 185
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 2 Fall 2007

La Cooperación Bilateral, las Alianzas Estratégicas

y sus implicaciones para la Seguridad

Zulayma Noguera Nieves

Zulayma Coromoto Noguera Nieves nació en la

ciudad de Barinas, Estado Barinas, República de

Venezuela el 10 de septiembre de 1961, curso estudios

universitarios en la Universidad Santa Maria,

Caracas–Distrito Federal, graduándose de abogado en

el año 1986, y cursando estudios de postgrado en la

Universidad Central de Venezuela en la especialidad

de Derecho del trabajo. Entre los años 1994 al 2003

trabajó como abogada asesor de la Secretaría del

Consejo Nacional de Seguridad y Defensa de

Venezuela (SECONASEDE). Prestó sus servicios en

el Ministerio del Trabajo Venezolano donde se

desempeño como abogada asesora, planificadora y

procuradora especial de trabajadores. Ha ejercido

activamente la profesión de abogado por más de 20

años. Es egresada del curso de Planificación y

Administración de Recursos para la Defensa del

Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa

correspondiente al año 2001 y participó en la

conferencia de REDES que se realizó en el año 2003

en la ciudad de Santiago de Chile.

[ Back ]
La Cooperación Bilateral, las Alianzas 

Estratégicas y sus implicaciones para la 

Seguridad 

Zulayma Noguera Nieves 

Alcaldía del Municipio Los Salias 

Capítulo I - Conformando una Alianza Estratégica

1- Marco Conceptual 

1-A- La Alianza 

Según el Glosario de Términos Razonados, la palabra Alianza significa: 

“Unidad de acciones que convienen dos o más Estados, instituciones u 

organizaciones para luchar todos contra un competidor, opositor o enemigo común.1

” 

El Diccionario de Ciencias Sociales define a la alianza de la siguiente manera: 

“Las Alianzas son las formas de cooperación más estrechas entre los Estados: 

vinculan la acción de los mismos en las circunstancias y en los modos previstos por el 

acuerdo o el tratado que las instituye. El término alianza se usa también para indicar las 

acciones de los Estados caracterizadas por una colaboración prolongada durante un 

largo período de tiempo, aunque no esté formalizada en un acuerdo escrito. Pero en este 

caso es más correcto hablar de alineamiento. Una alianza, por el contrario, se 

caracteriza por un compromiso en materia política o militar, que varios Estados asumen 

para la protección o realización de sus intereses; el compromiso se formaliza con la firma 

de un acuerdo o tratado y puede instituirse también una organización temporal para la 

realización de los compromisos asumidos2

”. 

Para que exista una alianza es necesario que haya una comunión de intereses. 

Una alianza se materializa cuando los intereses de dos o más Estados no pueden 

procurarse sino con la suscripción de un tratado. 

 

1 Glosario de Términos Razonados. Víctor Maldonado Michelena. Editado por la Escuela de 

Guerra Naval. Venezuela. 1998. Pág. 16. 2 Diccionario de Ciencias Sociales. Instituto de Estudios Políticos. UNESCO. 1975, Pág. 26 
La Cooperación Bilateral

El nacimiento de las alianzas no puede explicarse sobre las bases de algunas 

reglas o principios, sino que depende solamente de la discrecionalidad de los Estados: 

un Estado decide entrar en una alianza después de analizar la situación presente y de 

asegurarse que la entrada en la alianza le permita alcanzar determinados objetivos que 

no podría lograr de otra manera. 

Sin embargo, en la práctica tres son los objetivos que regularmente los Estados 

persiguen con una alianza: La influencia, la seguridad y la estabilidad, ya que una 

alianza ofrece ventajas tanto políticas como militares, y un Estado con el apoyo de sus 

aliados se siente más fuerte y obtiene mayores ventajas para la negociación diplomática, 

además de poder basarse en otras fuerzas no propias como instrumentos para la 

disuasión, y la defensa. Estas ventajas se agrandan cuando el número de Estados 

miembros de la alianza es mayor, realizando alianzas los Estados débiles con un Estado 

más poderoso, para aumentar su propia fuerza y el Estado poderoso utiliza a su aliado 

débil para extender su influencia y sus potencialidades. 

Para el éxito de una alianza, es necesario que sus Estados se integren, se 

cohesionen, existiendo distintos factores para ello, sin embargo el factor ideológico 

siempre tiene que estar presente, ya que hacia el interior de la alianza crea la convicción 

de la utilidad de unir esfuerzos y superar las eventuales desavenencias de sus 

miembros. Ahora bien, la política interna de cada miembro condiciona la vida de la 

alianza, como por ejemplo, un cambio de gobierno 

1-B- La Estrategia 

Según la Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales la palabra 

“Estrategia”, proviene del griego y significó en sus orígenes “Arte del General” o 

“Generalato”3

. 

Inicialmente, a la palabra estrategia se le atribuyó un significado y una 

orientación netamente militar, referida mayormente a cuando los problemas ente los 

Estados eran resueltos con el empleo del instrumento militar, principalmente por la 

ausencia de un derecho internacional. 

A partir del año 1945, con la aparición de los entes internacionales, el concepto 

de estrategia toma una nueva dimensión e incorpora elementos como la disuasión, 

donde la negociaron diplomática comienza a jugar un rol importante. Es así, como el 

concepto “Estrategia” adquiere hoy día una conceptualización mucho más amplia. Ahora 

el ámbito civil al igual que el militar tratan la materia estratégica dentro de otro contexto, 

convirtiéndose en una herramienta aplicable a niveles y conflictos de toda naturaleza 

tanto en lo político, en lo económico, en lo social, en lo financiero, en lo ideológico, en lo 

diplomático, en el deporte, etc. Siendo su uso tan común en la vida cotidiana, que nunca 

antes había adquirido tantos significados. 

 

3 Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, Editorial Aguilar, Madrid 1979. Vol. 4. Pág. 

533 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 187
La Cooperación Bilateral

El Almirante Henry Eccles, en su libro Guerra, Estratégica y Poder Marítimo 

define a la estrategia como: 

“El arte y la ciencia de usar las fuerzas políticas, económicas, psicológicas y 

militares de una nación en apoyo a la política nacional4

”. 

El estudio denominado Generalidades sobre la Estratégica señala al respecto lo 

siguiente: 

“Clausewitz vió la estrategia como un producto del liderazgo político; ya que la 

estrategia no es obra del Jefe Militar sino de la cabeza del Estado, la función del soldado 

entonces esta dirigida a realizar los designios de aquellos que detentan el Poder Político; 

en otras palabras hace estrategia el político y la ejecuta el militar5

. 

Este mismo estudio define a la estrategia (haciendo la salvedad de que al 

referirse a enfrentamientos no necesariamente tienen que ser militares), de la siguiente 

manera: 

“Estrategia es el arte que se refiere a la concepción, preparación y conducción 

de los enfrentamiento previstos con la finalidad de lograr determinados objetivos6

” 

La estrategia va a estar definida por la magnitud del objetivo, los medios 

empleados y el campo de acción. Una estrategia debe ser concebida con pleno 

conocimiento de los medios disponibles, especialmente cuando se requiere por 

contraposición de intereses entre los Estados, donde las estrategias deben ser de 

carácter global. El logro de estos objetivos, también tiene que estar vinculado al de otros 

Estados, requiriendo de diversos medios que racionalmente utilizados nos conduzcan al 

éxito de la estrategia. 

Cuando se trata de objetivos políticos al máximo nivel se hablaría de la 

estrategia nacional y ésta en su sentido más amplio se aplica tanto en tiempo de paz 

como en tiempo de guerra e influye sobre todos los elementos que constituyen el poder 

nacional (en lo político, en lo económico, en lo social, en lo deportivo, en lo militar, en lo 

internacional, etc.). 

Es así, como cada país define su estrategia nacional en los diversos campos y 

regularmente lo hace a través de los llamados planes de la nación. Dentro de este 

contexto el actual Gobierno Venezolano elaboró el Plan de la Nación 2.001-2.007 y en lo 

relativo al punto sobre el cual versa el presente trabajo: la política internacional, la cual 

llamó Equilibrio Internacional definió como objetivo: Fortalecer la soberanía nacional y 

 

4 Guerra, Estrategia y Poder Marítimo”. Henry E. Eccles. Instituto de Publicaciones Navales. 

.Buenos Aires.1983.Pág. 86. 

5 Generalidades sobre Estrategia Escuela Superior del Ejército, Libertador Simón Bolívar. Caracas 

1985. Pág. 12 

6 Generalidades sobre Estrategia Escuela Superior del Ejército, Libertador Simón Bolívar. Caracas 

1985. Pág. 21 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 188
La Cooperación Bilateral

promover un mundo multipolar, privilegiando las relaciones con los países 

latinoamericanos y caribeños y redefiniendo el modelo de seguridad hemisférica. 

1-C- La Alianza Estratégica 

Partiendo de los dos conceptos de alianza y estrategia antes indicados, 

podemos concluir que una alianza estratégica es: una cooperación entre dos o más 

Estados, que vincula la acción de los mismos en busca de un objetivo común para cuyo 

logro debe concebirse, prepararse y conducirse la acción, teniendo pleno conocimiento 

de los medios disponibles. 

2-La Idea Estratégica: 

La idea estratégica de la Alianza Cuba-Venezuela esta orientada a la unidad de 

acciones de ambas naciones para hacerse más fuerte y ganarle la batalla al que ellos 

consideran su enemigo común, los Estados Unidos de América, a través de la 

concepción, definición y desarrollo de una estrategia política global en diversas áreas y 

campos de acción, que serán abordadas en los diversos acuerdos o convenios que se 

desarrollarán a lo largo del presente trabajo, no siendo idénticos los objetivos de ambos 

gobiernos en la conformación de la alianza. 

La idea estratégica de la alianza Cuba-Venezuela no es reciente y ha sido 

plasmada por sus creadores, los Presidentes Fidel Castro y Hugo Chávez en discursos y 

textos de diversa índole, dentro de los cuales se encuentra en el libro Habla El 

Comandante, el cual desarrolla las conversaciones sostenidas por el autor, con el hoy 

Presidente de Venezuela, entre el 04 de diciembre de 1992, fecha del fallido golpe de 

estado que dirigiera Hugo Chávez y el 06 de diciembre de 1998, fecha de su primera 

elección como Presidente de la República de Venezuela. 

 A continuación me permito transcribir parcialmente textos que a lo largo de la 

obra manejan el ideal de los mandatarios Hugo Chávez y Fidel Castro: 

“Yo si creo que, viendo el mundo de manera global, afortunadamente el siglo 

que viene, va a ser multipolar. No bipolar ni unipolar, multipolar, creo que hay alguna 

perspectiva pequeña sin duda, pero posible, cierta, de que nosotros podamos sobrevivir 

sin ser tragados por el neoliberalismo globalizante como pensamiento único...7

” 

“ ... Es decir, creo, es posible, que nosotros acá nos insertemos, nos perfilemos 

hacia la conformación de un polo latinoamericano con mayor nivel de soberanía, ya no 

Venezuela sino Latinoamérica. De ésto depende en buena parte, la sobrevivencia de 

Venezuela en este mundo multipolar8

”. 

 

7 Habla El Comandante. Agustín Blanco Muñoz, Tercera Edición. UCV. Caracas. 1998. Pág. 607 8 Habla El Comandante. Agustín Blanco Muñoz, Tercera Edición. UCV. Caracas. 1998. Pág. 607 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 189
La Cooperación Bilateral

 “Se trata de echar mano de esos pensamientos para transformar la realidad de 

Venezuela y de América Latina, hay elementos que indican que ese pensamiento, sigue 

teniendo vigencia, no textualmente sino en un contexto histórico que hay que reconocer 

y que es una situación muy distinta a la de hace 200 años. O hay cosas como esta: La 

concepción bolivariana de la integración latinoamericana, el pensamiento 

antiimperialista. Elementos muy vigentes y actuales. Eso era lo que decíamos en Cuba, 

en la Universidad de la Habana: “Si Martí, Bolívar es el tiempo que vuelve”. Una de las 

palabras que dijo Castro, y que mejor nos cayó fue aquello de que si las luchas hay que 

llamarlas bolivarianismo, estoy de acuerdo y si se llaman cristianismo, estoy de 

acuerdo.9

” 

“...Todo ésto sería un proyecto de integrar al continente a lo largo de tres países: 

Venezuela, Brasil y Argentina con sus ramificaciones. Una integración por dentro, física 

de poblaciones, barcos que naveguen, vías férreas que salgan perpendicular u oblicua 

por el Continente con un proyecto de desarrollo complementario de nuevo tipo, pasando 

por lo político. Estamos proponiendo y no es una idea, una Confederación de Estados 

Latinoamericanos, incluso en lo militar. Creo que no tenemos otra alternativa. Si no lo 

hacemos, seguiremos dominados, retrasados y se cumplirá el proyecto trasnacional 10“ 

“Se trata de unir a las distintas fuerzas armadas, en un cuerpo armado 

latinoamericano...Hacer para la defensa de América del Sur, para América Latina un 

cuerpo coordinado, integrado por unidades militares de combate. Hasta ahí llega nuestra 

concepción y así lo planteamos11”. 

“...Pero como sistema ideológico, esos son los signos o puntos de este sistema 

ideológico que estamos tratando de presentar: Revolucionario en la praxis, pero con 

bandera ideológica propia...12” 

“Pero ahora viene lo mas difícil, en otra velocidad, que es el proyecto económico social: 

cambiar las estructuras económica–sociales. Este tránsito puede llevar 20 años. Eso 

depende de la correlación de fuerzas, no sólo venezolana, latinoamericana sino 

mundial...13” 

De los párrafos anteriormente transcritos podemos concluir que la idea 

estrategia va dirigida a la creación de un mundo multipolar, que le permita a 

Latinoamérica sobrevivir al neoliberalismo, y participar coordinadamente en la toma de 

decisiones en materia internacional a través de un polo latinoamericano con un mayor 

nivel de soberanía. El establecimiento de un nuevo sistema ideológico que en el caso de 

Cuba requiere sobrevivir e implantarse llamado revolucionario en la praxis, pero con 

ideología propia. Plantea cambiar la realidad de los países de América Latina debiendo 

retomar de la historia la integración de Latinoamérica y el pensamiento antiimperialista, 

 

9 Habla El Comandante. Agustín Blanco Muñoz, Tercera Edición. UCV. Caracas. 1998. Pág. 70 10Habla El Comandante. Agustín Blanco Muñoz, Tercera Edición. UCV. Caracas. 1998. Pág. 113 11Habla El Comandante. Agustín Blanco Muñoz, Tercera Edición. UCV. Caracas. 1998. Pág. 114 12 Habla El Comandante. Agustín Blanco Muñoz, Tercera Edición. UCV. Caracas. 1998. Pág. 116 13 Habla El Comandante. Agustín Blanco Muñoz, Tercera Edición. UCV. Caracas. 1998. Pág. 615 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 190
La Cooperación Bilateral

adelantando un proyecto de desarrollo complementario de nuevo tipo que debe tomar en 

cuenta el aspecto político para la creación de la Confederación de Estados 

Latinoamericanos y el militar para la creación de un cuerpo armado latinoamericano 

integrado por unidades de combate, ya que de lo contrario seguiríamos dominados. 

3- Objetivos 

Esta alianza tiene diversos objetivos. 

3-1- Objetivos exclusivos de la República de Cuba 

La República de Cuba ha tenido como objetivo la subsistencia del régimen 

cubano y la obtención de beneficios económicos. Antes de iniciar su alianza con el 

gobierno venezolano en cabeza de su presidente Hugo Chávez, la situación económica 

de Cuba era difícil y el régimen político impuesto por Fidel Castro se debilitaba, ya que 

su economía cada día se hacía más pobre producto del bloqueo económico que por 

décadas le ha mantenido los Estados Unidos de América y la desaparición de la Unión 

Soviética, la que le suministraba la mayoría de los recursos económicos que ingresaban 

a esa Isla Caribeña. Fidel fue un visionario, que entendió en los años 1990 el potencial 

político de Hugo Chávez y decidió acercársele, invitándolo a la Habana incluso antes de 

que fuera candidato presidencial, ya que él conocía la admiración que el hoy mandatario 

venezolano ha sentido por él desde muy joven, la cual entre otras puede evidenciarse en 

el libro Chávez Nuestro, cuando Hugo Chávez señala: 

“La palabra guerrilla, como les dije nos era muy familiar. En algún momento uno 

oyó el nombre de Fidel y el del Che y no lo olvidó más. En 1967 tenia 13 años y estaba 

en primer año de bachillerato en Barinas...Yo tenia 13 años y oía por radio que el Che 

estaba en Bolivia, que lo tenían Rodeado. Era un niño y pregunté: ¿Por qué Fidel no 

manda un batallón, unos aviones? Era infantil, pero demostraba una identificación 

absoluta con ellos, un punto de vista marcado por las simpatías...14” 

“Es verdad, Fidel es como un padre. Así lo veo yo también, y una vez hasta se lo 

escribí. Desde hace mucho tiempo él ha sido para mí referencia obligatoria: En la cárcel 

leí mucho La historia me absolverá, Un grano de maíz, sus discursos y 

entrevistas...¿Sabe que le pedí a Dios en la cárcel’: “ Dios mío quiero conocer a Fidel 

cuando salga y tenga libertad para hablar, para decir quien soy y que pienso”. Pensaba 

mucho en eso: salir para conocernos. Luego se produjo el encuentro en La Habana, 

ahora en diciembre se cumplirán 10 años... Fidel para mí es un padre, un compañero, 

un maestro de estrategia perfecta...15” 

3-2- Objetivos exclusivos de la República de Venezuela 

 

14 Chávez Nuestro. Rosa Elizalde y Luís Báez. Casa Editorial Abril. Cuba. 2.006. Pág. 338 15 Chávez Nuestro. Rosa Elizalde y Luís Báez. Casa Editorial Abril. Cuba. 2.006. Pág. 364 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 191
La Cooperación Bilateral

Como se ha señalado con antelación, el Presidente Hugo Chávez ha señalado 

que su proyecto político es revolucionario en la praxis, y a pesar de que ha leído sobre 

diversas teorías y sistemas, el único gobierno del continente que sin emitir opinión al 

respeto ha avanzado en una revolución, es el cubano en cabeza de Fidel Castro, quién 

para el inicio del Gobierno de Hugo Chávez ya tenia 40 años en el poder, instaurando su 

revolución y aguantando los avatares de sus adversarios. Chávez necesita tomar de él la 

experiencia, que lo oriente en como implementar su sistema revolucionario. 

3-3- Objetivos Comunes de la República Bolivariana de Venezuela y la 

República de Cuba. 

Los objetivos comunes de la alianza Cuba-Venezuela son fundamentalmente los 

siguientes: 

Hacerse más fuertes y protegerse frente al enemigo común, los Estados Unidos 

de América; Implementar el sistema revolucionario en la República Bolivariana de 

Venezuela y expandirlo a otros estados tanto de Amerita Latina como del Caribe; La 

creación de un bloque latinoamericano, de un mundo multipolar que permita consolidar a 

los Estados latinoamericanos, sobrevivir al neoliberalismo y hacerlos partícipes activos 

en la toma de decisiones e materia internacional; La ayuda recíproca entre los gobiernos 

latinoamericanos y del Caribe; Contribuir al incremento de asociaciones estratégicas; La 

creación de un cuerpo armado latinoamericano. 

4- Contenido y Alcance 

A través del gráfico que a continuación se presenta se indicará el contenido de la 

alianza con el alcance de la misma respecto de cada contenido: 

Contenido Alcance 

Fortalecer la soberanía de los Estados y 

promover un mundo multipolar 

diversificando las modalidades de 

relacionamiento, privilegiando las 

relaciones con los países 

latinoamericano y caribeños. 

-Revertir la tradicional concentración de 

poder en los organismos internacionales----

---------------------------------Concertar la acción 

de los países en vías de desarrollo------

Lograr que las directrices que emanen del 

sistema internacional sean el resultado de 

una interacción equitativa en la toma de 

decisiones.----------------------------Que la 

democratización permita contrarrestar las 

medidas unilaterales de carácter 

extraterritorial. 

-La cohesión de los países 

latinoamericanos y del Caribe, que se 

convertirá en un mecanismo adecuado para 

optimizar el crecimiento, el desarrollo y los 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 192
La Cooperación Bilateral

Promover la integración latinoamericana 

y caribeña. El desarrollo humano, las 

desigualdades sociales y los altos 

niveles de pobreza, podrán abordarse 

con mejores resultados, cuando los 

países de Latinoamérica y el Caribe 

profundicen en su integración. 

niveles de bienestar social de la región-------

------------------------------Darle contenido 

político al proceso de integración, 

impulsando una política de seguridad y 

defensa común latinoamericana----------------

-----------------------------------El fortalecimiento 

de organismos internacionales 

representativos de la región---------------------

----------------Materializar acuerdos 

orientados al desarrollo de la agenda social 

y la interacción económica de los piases 

latinoamericanos -----------------------------------

--------------Supeditar las negociaciones con 

el ALCA a la previa conclusión de los 

acuerdos latinoamericanos. 

Se diversificará el mercado energético 

mediante inversiones e 

internacionalizaciones de la industria 

petrolera. 

La ampliación del mercado energético, con 

especial énfasis en Latinoamérica, El 

Caribe, China, India y Europa Oriental. 

Un nuevo régimen de seguridad integral 

hemisférico deberá tener un carácter 

integral y multidimensional 

Constituir un nuevo marco estable de 

seguridad y cooperación internacional 

inspirados en los intereses comunes, que 

permitan el fortalecimiento de las 

instituciones regionales y hemisféricas 

militares. 

Capítulo II - Mecanismos que conforman una Alianza Estrategica 

1.- Base Legal de la Integración Binacional entre la República Bolivariana de

Venezuela y la República de Cuba. 

La Base legal de la integración entre la República Bolivariana de Venezuela y la 

República de Cuba tiene su principal asidero en las constituciones de ambos países. Es 

así como la constitución de la República de Cuba (1976), señala al respecto lo siguiente: 

“Artículo 12.- La República de Cuba hace suyos los principios antiimperialistas e 

internacionalistas, y ratifica su aspiración de paz digna, verdadera y válida para todos los 

Estados, grandes y pequeños, y poderosos, asentada en el respeto a la independencia y 

soberanía de los pueblos y el derecho a la autodeterminación; 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 193
La Cooperación Bilateral

b. funda sus relaciones internacionales en los principios de igualdad de derechos, libre 

determinación de los pueblos, integridad territorial, independencia de los Estados, la 

cooperación internacional en beneficio e interés mutuo y equitativo, el arreglo pacífico de 

controversias en pie de igualdad y respeto y los demás principios proclamados en la 

Carta de las Naciones Unidas y en otros tratados internacionales de los cuales Cuba sea 

parte; 

c. reafirma su voluntad de integración y colaboración con los países de América Latina y 

del Caribe, cuya identidad común y necesidad histórica de avanzar juntos hacia la 

integración económica y política para lograr la verdadera independencia, nos permitiría 

alcanzar el lugar que nos corresponde en el mundo; 

ch. propugna al unidad de todos los países del Tercer Mundo, frente a la política 

imperialista y neocolonialista que persigue la limitación o subordinación de la soberanía 

de nuestros pueblos y agravar las condiciones económicas de explotación y opresión de 

las naciones subdesarrolladas; 

d. condena al imperialismo, promotor y sostén de todas las manifestaciones fascistas, 

colonialistas, neocolonialistas y racistas, como la principal fuerza de agresión y de guerra 

y el peor enemigo de los pueblos; 

e. repudia la intervención directa o indirecta en los asuntos internos o externos de 

cualquier Estado y, por tanto, la agresión armada, el bloqueo económico, así como 

cualquier otra forma de coerción económica o política, la violencia física contra personas 

residentes en otros países, u otro tipo de injerencia y amenaza a la integridad de los 

Estados y de los elementos políticos, económicos y culturales de las naciones; 

f. rechaza la violación del derecho irrenunciable y soberano de todo Estado a regular el 

uso y los beneficios de las telecomunicaciones en su territorio, conforme a la práctica 

universal y a los convenios internacionales que ha suscrito; 

g. califica de delito internacional la guerra de agresión y de conquista, reconoce la 

legitimidad de las luchas por la liberación nacional, así como la resistencia armada a la 

agresión, y considera su deber internacionalista solidarizarse con el agredido y con los 

pueblos que combaten por su liberación y autodeterminación; 

h. basa sus relaciones con los países que edifican el socialismo en la amistad fraternal, 

la cooperación y la ayuda mutua, asentadas en los objetivos comunes de la construcción 

de la nueva sociedad; 

i. mantiene relaciones de amistad con los países que, teniendo un régimen político, 

social y económico diferente, respetan su soberanía, observan las normas de 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 194
La Cooperación Bilateral

convivencia entre los Estados, se atienen a los principios de mutuas conveniencias y 

adoptan una actitud recíproca con nuestro país.16” 

Por su parte, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), 

señala al respecto lo siguiente: 

“Artículo 153. La República promoverá y favorecerá la integración 

latinoamericana y caribeña, en aras de avanzar hacia la creación de una comunidad de 

naciones, defendiendo los intereses económicos, sociales, culturales, políticos y 

ambientales de la región. La República podrá suscribir tratados internacionales que 

conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común de nuestras 

naciones, y que garanticen el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus 

habitantes. Para estos fines, la República podrá atribuir a organizaciones 

supranacionales, mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para 

llevar a cabo estos procesos de integración. Dentro de las políticas de integración y 

unión con Latinoamérica y el Caribe, la República privilegiará relaciones con 

Iberoamérica, procurando sea una política común de toda nuestra América Latina. Las 

normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración serán consideradas 

parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y preferente a la 

legislación interna17.” 

2-El Convenio Integral de Cooperación 

Desde la primera visita a Cuba de Hugo Chávez Frías, en la cual aún no era 

Presidente de Venezuela, estableció muy buenas relaciones con el mandatario Fidel 

Castro, y de hecho, antes de su segunda visita a la Isla de Cuba en noviembre del año 

1999, ya había venido a nuestro país Felipe Pérez Roque, Ministro de Relaciones 

Exteriores de la República de Cuba, para reunirse con su homólogo venezolano José 

Vicente Rangel. En esa visita que se realizó a partir del 12 de julio de 1999, el Canciller 

Cubano dejó entreabierta la puerta para que los capitales públicos y privados 

venezolanos invirtieran en Cuba y para la cooperación en materia de salud, educación, 

construcción, minería y cultura. Firmando ambos países en esa fecha, el acta que 

consólida la creación de la comisión mixta de cooperación entre ambas naciones. 

También suscribieron el acta de la sexta reunión del mecanismo de consulta cubanovenezolano, que entre otros aspectos trató el proceso de integración regional. 

Además los Ministros coincidieron en rechazar la aplicación extraterritorial y 

unilateral de la ley Helms-Burton, que entre otros aspectos establece nuevas medidas 

para fortalecer el bloqueo económico a Cuba. 

Con posterioridad a esta visita, el 30 de noviembre del año 2.000 se suscribe en 

Caracas, el Convenio Integral de Cooperación entre la República de Cuba y la República 

 

16 Constitución de la República de Cuba. 1976, Consulta en línea con: 

www.cubaminrex.cu/mirar_cuba/la_isla/constitucion .htm

17 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Ministerio de Comunicación e 

información. 2.006.Pág., 185

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 195
La Cooperación Bilateral

Bolivariana de Venezuela, en el cual ambos mandatarios manifestaron su interés común 

por promover y fomentar el progreso de sus respectivas economías y las ventajas 

recíprocas que resultan de una cooperación que tenga resultados efectivos en el avance 

económico y social de los respectivos países y en la integración de América Latina y el 

Caribe, cuyas áreas prioritarias de cooperación son las siguientes: 

A.- La República de Cuba prestará los servicios y suministrará las tecnologías y 

productos que estén a su alcance para apoyar el amplio programa de desarrollo 

económico y social de la República Bolivariana de Venezuela de los cuales ésta no 

disponga y previa su solicitud de acuerdo con el listado contenido en el Anexo I, que se 

entenderá como parte integrante de este Convenio. Estos bienes y servicios serán 

pagados por la República Bolivariana de Venezuela, en el valor equivalente a precio de 

mercado mundial, en petróleo y sus derivados. 

B.- La República Bolivariana de Venezuela se compromete a proveer a la República de 

Cuba de bienes y servicios que comprenden asistencia y asesorías técnicas 

provenientes de entes públicos y privados, así como el suministro de crudos y derivados 

de petróleo, hasta por un total de cincuenta y tres mil (53.000) barriles diarios. Las 

ventas serán sobre las bases de un esquema de financiamiento mixto, de corto y largo 

plazo. Todo lo relativo al financiamiento de corto y largo plazo, se regirá de conformidad 

con lo dispuesto en el Anexo II que se entenderá como parte integrante de este 

Convenio. 

C.- La República de Cuba ofrece gratuitamente a la República Bolivariana de Venezuela 

los servicios de médicos, especialistas y técnicos de la salud para prestar servicios en 

lugares donde no se disponga de ese personal. Los médicos especialistas y técnicos 

cubanos en la prestación de sus servicios en la República Bolivariana de Venezuela 

ofrecerán gratuitamente entrenamiento al personal venezolano de diversos niveles que 

las autoridades soliciten. La parte venezolana cubrirá los gastos de alojamiento, 

alimentación y transportación interna. 

D.-Para dar cumplimiento y seguimiento de las acciones de la cooperación previstas en 

este Convenio, Las Partes establecerán una Comisión Mixta integrada por 

representantes de ambos gobiernos, que se reunirá alternativamente cada año en 

Caracas y La Habana. 

Esta Comisión será presidida por el Ministerio de Producción y Comercio por 

parte de la República Bolivariana de Venezuela y por el Ministerio para la Inversión 

Extranjera y la Colaboración Económica por parte de la República de Cuba. 

E.- A los fines de facilitar las labores de los funcionarios, especialistas y misiones de 

trabajo vinculadas al presente Convenio, se firmará un Acuerdo Migratorio en el plazo de 

treinta (30) días, contados a partir de la firma del mismo. 

Este convenio entró en vigor el día de su firma y tendrá validez por un período 

de cinco (5) años, prorrogable tácitamente por un período similar, a menos que una de 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 196
La Cooperación Bilateral

las Partes lo denuncie. La referida denuncia no debe afectar programas y proyectos en 

ejecución, a menos que las Partes expresamente acordaren lo contrario. 

El Anexo I de este convenio señala la lista de servicios y productos que ofrece la 

República de Cuba a la República Bolivariana de Venezuela, a saber: 

- Agroindustria azucarera y sus derivados: asesoría técnica, con el propósito de 

contribuir a la recuperación, modernización y desarrollo del sistema productivo 

agroindustrial azucarero y sus derivados. 

- Turismo: Adiestramiento de personal en gerencia de hoteles y de otras instalaciones 

turísticas en niveles medios y bajos de la prestación de servicios turísticos, a ejecutarse 

tanto en Cuba como en Venezuela, en el área de promoción y mercadeo de destinos y 

servicios turísticos; y en el control de calidad de los servicios turísticos, Asesoría en la 

elaboración del Plan Director Nacional (Estratégico) para el desarrollo integral del 

turismo, y en la promoción y mercadeo de destinos y servicios turísticos. 

- Agricultura y alimentación: Proyectos y asistencia técnica en la producción de cultivos 

varios para la alimentación humana, incluyendo el sistema de organopónicos; asistencia 

técnica en sistemas de riego y drenaje; asistencia técnica en creación de plantas para la 

producción de fertilizantes orgánicos; Asistencia técnica para el fomento de plantas 

medicinales; Asistencia técnica para desarrollar el Programa Especial de Seguridad 

Alimentaría (PESA); Transmisión de experiencias sobre el funcionamiento de las 

diferentes modalidades de cooperativas agrarias y pecuarias existentes en Cuba; Cursos 

de Postgrado en Cuba, en sus institutos de investigaciones, en especialidades 

forestales, agrícolas, porcinas y otras; Curso de Postgrado y asistencia técnica 

realizados en el Instituto de Alimentación de Cuba; Producción de medios biológicos 

para el control de plagas y virus; Asistencia técnica en la producción de cítricos. 

 -Venta de productos: Genéricos, Vacunas y Equipos Médicos 

- Productos para plagas 

- Venta de otros productos seleccionados: Ambas partes definirán los productos caso a 

caso, por ejemplo, casas prefabricadas u otras construcciones transportables. 

- Transporte: Asistencia técnica en proyectos y ejecución de obras para el desarrollo del 

sistema ferroviario nacional. 

- Educación: perfeccionamiento de la formación y capacitación de docentes en las 

etapas de educación preescolar, especial, primaria, media y técnico-profesional, así 

como también para el perfeccionamiento de estos sistemas de enseñanza. 

- Envío de hasta 3000 entrenadores y otros profesionales y técnicos en diversas 

especialidades deportivas y educación física con el fin de contribuir con Venezuela. 

Formación en Cuba de entrenadores, profesores de educación física y otros técnicos y 

especialistas del deporte. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 197
La Cooperación Bilateral

- Servicios de salud y formación de personal en Cuba: Estudios de postgrado 

(especializaciones médicas); Formación de personal de enfermería y otros técnicos de 

salud; Tratamiento para adicciones (drogas, alcohol, fármacos) en las instituciones 

terapéuticas cubanas; Tratamiento para restauración neurológica, retinosis pigmentaria 

(primera causa de ceguera en el adulto joven), ortopedia y traumatología, y trasplante de 

médula, corazón, hígado, riñón y córnea; chequeos médicos especializados y eventuales 

tratamientos terapéuticos a los trabajadores y técnicos petroleros de Venezuela. 

El Anexo II de este convenio señala la forma de financiamiento del suministro de 

petróleo y sus derivados por parte de Venezuela a la República de Cuba, el cual se 

planteó de la siguiente manera: De conformidad con el Artículo III del Convenio, el 

importe de la factura total será financiado en base al monto que resulte de aplicar el 

porcentaje de financiamiento según la tabla contenida en el mismo. 

Contra este convenio de cooperación fue interpuesto por ante la Sala 

Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de 

Venezuela, recurso de nulidad por los ciudadanos Felipe Mújica y Leopoldo Puchi, en su 

carácter de Presidente y Secretario General del Partido Movimiento al Socialismo (MAS) 

de Venezuela, por considerar que dicho acuerdo viola el artículo 154 de la Constitución 

de la República Bolivariana de Venezuela, ya que carece de validez por no haber sido 

aprobado por la Asamblea Nacional mediante Ley Especial, o, porque considere ese alto 

tribunal, procedente, la excepción contenida en el artículo 154 ejusdem. 

3-La Alternativa Bolivariana para Las Américas (ALBA). 

En los tratados internacionales siempre se le dió prioridad al libre comercio y 

fomento de las inversiones, sin importar su impacto en la pobreza y/o en la exclusión 

social. Hoy día Latinoamérica y el Caribe viven tiempos de cambio, donde existe un 

clima político distinto. Mientras los Estados Unidos de América desean poner en marcha 

el ALCA, algunos gobiernos del continente plantean la necesidad de centrar los 

esfuerzos en el desarrollo humano, la corrección de la disparidad entre los países. 

Planteando la necesidad de que un área de libre comercio debe tener como prioridad el 

bienestar de la población y su calidad de vida, considerándose impostergable corregir el 

injusto orden económico internacional que ha prevalecido hasta ahora, directamente 

relacionado con el peso de una deuda externa impagable y los impactos de las políticas 

de ajuste impuestos por los organismos internacionales 

El principal vocero de esta nueva postura ha sido el Presidente Hugo Chávez, 

quién ha considerado que es necesario que un grupo de países y gobernantes deben 

hacer planteamientos contundentes y transformadores respecto al ALCA y que 

solamente así es posible participar en este organismo, aunque señala, que esa 

transformación pudiera derivar en otro modelo y es allí donde está la idea del ALBA. Ha 

señalado el Presidente Chávez que si se toman en cuenta las necesidades de los 

pueblos y se hacen cambios importantes al modelo planteado, entonces pudieran seguir 

adelante, si no, se ha venido trabajando en la idea de la Alternativa Bolivariana para las 

Américas (ALBA), cuyo proyecto además de tener una importancia crucial para el futuro 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 198
La Cooperación Bilateral

de América Latina, significa la caída del ALCA, defendido con firmeza por los Estados 

Unidos de América. 

Chávez propone crear el ALBA para integrar Latinoamérica, y dentro de este 

contexto crear un gigante petrolero latinoamericano, que podría coadyuvar de manera 

decisiva en el proceso de integración económica de la región. El presidente Chávez 

considera que el ALCA es un proyecto destinado a robar la soberanía de los países 

latinoamericanos, opinión compartida con el presidente cubano Fidel Castro. 

El presidente Chávez ha llegado a decir que Simón Bolívar, tenía una clara 

visión sobre los intereses de los Estados Unidos, señalando que estaban destinados por 

la providencia para plagar la América de miseria en nombre de la libertad, aludiendo a la 

necesaria unión del Sur para luego negociar en condiciones de igualdad y de dignidad 

con el Norte. 

El ALBA es, fundamentalmente, un modelo de integración de los Pueblos del 

Caribe y América Latina. Es un esquema de integración basado en principios de 

cooperación, solidaridad y complementariedad que se fundamenta en la creación de 

mecanismos para fomentar ventajas cooperativas entre las naciones que permitan 

compensar las asimetrías existentes entre los países del hemisferio. Intenta atacar los 

obstáculos que impiden la verdadera integración, como son la pobreza y la exclusión 

social; el intercambio desigual y las condiciones inequitativas de las relaciones 

internacionales, y surge como una alternativa al modelo neoliberal, el cual, según los que 

lo propician no ha hecho más que profundizar las asimetrías estructurales y favorecer la 

acumulación de riquezas a minorías privilegiadas en detrimento del bienestar de los 

pueblos. 

Su principio está basado en la cooperación de fondos compensatorios para 

corregir las disparidades que colocan en desventaja a los países de menor desarrollo 

frente a los desarrollados. 

El ALBA le otorga prioridad a la integración latinoamericana y a la negociación 

en bloques sub-regionales, profundizar el conocimiento de nuestras posiciones e 

identificar espacios de interés común que permitan presentar posiciones similares en el 

proceso de negociación. 

La Alternativa Bolivariana para las Américas, que viene a ampliar y modificar el 

Convenio Integral de Cooperación, fué suscrita el 14 de diciembre de 2.004 por los 

Presidentes Hugo Chávez Frías y Fidel Castro Ruiz, en la Habana, Cuba. 

Los acuerdos básicos contenidos e el texto del documento que crea el ALBA, 

son los siguientes: a.-La elaboración de un plan estratégico para garantizar la más 

beneficiosa complementación productiva; b.-Intercambiar paquetes tecnológicos 

integrales; c.- Trabajar con otros países de América Latina para eliminar el 

analfabetismo; d.- Ejecutar inversiones de interés mutuo en las mismas condiciones que 

las ejecutadas por entidades nacionales; e.- Apertura de bancos propiedad estatal en el 

territorio del otro país; f.- Concertar un convenio de crédito recíproco para facilitar 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 199
La Cooperación Bilateral

transacciones comerciales y financieras; g.- Impulsar el desarrollo de planes culturales 

con características particulares de las distintas regiones y la identidad cultural de los dos 

pueblos; h.- La concesión de trato arancelario igual al cubano para los barcos y naves 

venezolanas y la eliminación de aranceles para exportaciones hechas a Cuba de la 

República de Venezuela, así como la eliminación de impuesto a las empresas 

venezolanas o de capital mixto que inviertan en Cuba mientras que recuperan la 

inversión; i.- Los precios de exportación del petróleo venezolana a Cuba se regirán por el 

Acuerdo de Caracas, pero nunca el precio podrá ser inferior a 27$ por barril; j.- 

Cooperación en las áreas deportiva, agrícola, educativa y de telecomunicaciones. 

4-El Ingreso de Bolivia. 

La República de Bolivia ingresa a la Alternativa Bolivariana para las Américas 

(ALBA), el 29 de Abril del año 2.006, en reunión que se materializara en el Palacio de 

Convenciones de La Habana, Cuba. Es Bolivia el primer país que se adhiere a este 

convenio firmado originalmente por Cuba y Venezuela. Tras el ingreso de Bolivia al 

ALBA, Venezuela se comprometió a ampliar su colaboración con los sectores energético 

y minero de la nación andina, lo que incluye el fortalecimiento institucional de los 

Ministerios de Hidrocarburos y Energía y de Minería y Metalurgia mediante la asistencia 

técnica y jurídica. El aumento del suministro de crudos y productos refinados; el 

establecimiento de mecanismos de compensación con productos bolivianos para la total 

cancelación de la factura por esos servicios (como la soya, que hoy día se importa de 

USA); la exención de los impuestos sobre las utilidades a toda inversión estatal y de 

empresas mixtas bolivianas-venezolanas durante el período de recuperación de la 

inversión, el estudio para la instalación dentro de Bolivia de un polo petroquímico, el 

otorgamiento de 5 mil becas, y la creación de un fondo especial de hasta 100 millones 

de dólares para el financiamiento de proyectos productivos y de infraestructura durante 

2006, señalando el Presidente Hugo Chávez que el ALBA, PDVSA y el petróleo son 

instancias de liberación y que este es el siglo de la doctrina Bolívar. 

La adhesión de Bolivia al ALBA es considerada de vital importancia para el 

proyecto gasífero del sur del continente, ya que es el segundo país con la más 

importante reserva de gas. 

Se busca incrementar la cooperación entre los ministerios y fuerzas armadas 

para fortalecer la paz y la estabilidad internacional. Dentro de este contexto se ha 

suscrito un convenio de cooperación técnica en el cual Venezuela se ha comprometido a 

la construcción de un puerto fluvial en la localidad de Puerto Quijarro, al sureste de 

Bolivia, zona productora de cereales y frontera con Brasil; a la construcción de un fuerte 

militar en la localidad de Riberalta; a la asesoría en materia de ingeniería de 

infraestructura del ejercito venezolano. Este convenio tiene como objetivo establecer 

mecanismos de cooperación técnica para mejorar y complementar las capacidades de 

defensa de cada país, para lo cual se conformarán delegaciones para establecer 

acuerdos particulares que se desprendan del instrumento principal en el ámbito de la 

política de defensa, educación y formación, asistencia medica y legislación militar. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 200
La Cooperación Bilateral

Este acuerdo complementario al Convenio Básico de Cooperación en materia de 

Defensa, suscrito el 26 de mayo de 2006, ha creado preocupación en el Congreso 

Chileno, por los alcances del acuerdo, que según lo señalado por el Canciller Alejandro 

Foxley y la Ministra de la Defensa Chilenos Viviane Blanlot, la alianza comprende la 

construcción de 24 bases militares en la frontera de Bolivia financiadas por el Gobierno 

Venezolano, y que además el acuerdo incluye suministro de armamento y asistencia 

logística a las fuerzas armadas bolivianas. Para los legisladores chilenos este convenio 

podrá afectar la paz entre vecinos, sin embargo el gobierno de Michelle Bachelet le restó 

importancia alegando que existen acuerdos similares firmados en otros países. Pero el 

Senador Roberto Muñoz Barra discrepa de la opinión de la presidenta Bachelet y 

considera delicado y preocupante que el presidente Chávez esté dispuesto a financiar a 

las fuerzas armadas de otros países, considerando que este sería el primer paso para 

exportar la revolución bolivariana, que en su segundo paso iría a financiar partidos 

políticos y movimientos anarquistas. 

Este acuerdo también causó preocupación en Perú, y sobre el mismo se 

pronunció Luis González Posada, Presidente de la Comisión de Defensa del Congreso, 

quién señalo que este es un caso atípico en América Latina ya que la mayoría de los 

acuerdos de cooperación tratan de apoyo económico y cooperación de programas de 

desarrollo, y aseveró que el mismo representa una clara intromisión del Gobierno 

Venezolano en Bolivia y golpea el espíritu de integración. 

5.- El Ingreso de Nicaragua 

El 11 de Enero de 2.007, Nicaragua se adhirió a la Alternativa Bolivariana para 

las Américas (Alba), convirtiéndose así en el cuarto país miembro de este convenio de 

integración. 

6-Convenios Suscritos dentro del Marco del Alba y sus alcances globales 

Los convenios suscritos dentro del marco del ALBA y que luego han sido 

desarrollados por las delegaciones de los países firmantes son: 

ACUERDO O CONVENIO FECHA PAISES SIGNATARIOS 

Acuerdo entre el Presidente de la 

República Bolivariana de 

Venezuela y El Presidente de la 

República de Cuba para la 

aplicación de la Alternativa 

Bolivariana para las Américas 

(ALBA). 

14 de diciembre de 

2.004 

Cuba y Venezuela 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 201
La Cooperación Bilateral

Declaración final de la primera 

reunión Cuba-Venezuela para la 

aplicación de la Alternativa 

Bolivariana para las Américas 

(ALBA). 24 de abril de 

2.005 

Cuba y Venezuela 

Petrocaribe y Funda Alba Caribe 29 de junio de 

2.005 

Antigua y Barbuda, Bahamas, 

Belice, Cuba, Dominica, 

República Dominicana, 

Grenada, Guyana, Jamaica, 

San Vicent y Grenadinas, Santa 

Lucía, San Cristóbal y Neves, 

Surinam y Venezuela 

Contribución y suscripción de la 

República de Bolivia a la 

Declaración Conjunta firmada en 

La Habana, el 14 de diciembre 

de 2.004 entre los Presidentes de 

la República Bolivariana de 

Venezuela y del Consejo de 

Estado de la República de Cuba 

29 de abril de 

2.006 

Bolivia, Cuba y Venezuela 

Acuerdo para la aplicación de la 

Alternativa Bolivariana para los 

pueblos de nuestra América y el 

Tratado de Comercio de los 

Pueblos. 29 de abril de 

2.006 

Bolivia, Cuba y Venezuela 

Acuerdos de Cooperación 

suscritos entre la República 

Bolivariana de Venezuela y la 

República de Bolivia. 

23 de Enero 2.007 Bolivia y Venezuela 

Acuerdo entre la República de 

Cuba y la República Bolivariana 

de Venezuela 24 de Enero 2.007 Cuba y Venezuela 

Cada uno de estos acuerdos busca la Integración de los países de América 

Latina y el Caribe y los aspectos y estrategias para su aplicación son desarrollados por 

las delegaciones de los países signatarios que con posterioridad se reúnen para 

desarrollar el mandato contenido en los mismos. El Alba en la consecución de sus 

objetivos no solamente suscribe acuerdos, convenios o tratados con sus países 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 202
La Cooperación Bilateral

miembros, sino que busca la integración a través de diversos acuerdos con países no 

miembros, pero que se encuentren ubicados en el área geopolítica por ellos definida 

(América Latina y El Caribe). Dentro de este contexto la República Bolivariana de 

Venezuela ha suscrito diversos acuerdos, entre los cuales podemos señalar: 

 

ACUERDO O CONVENIO 

 

FECHA PAISES SIGNATARIOS 

Documento suscrito entre la 

República Bolivariana de 

Venezuela y la República de 

Argentina 

31 de Enero de 

2.005 

Venezuela-Argentina 

Los compromisos adquiridos por la 

IV Cumbre de la Deuda Social, 

“Compromisos de Caracas” 26 de febrero de 

2.005 

Declaración de Ciudad Guayana 28 de marzo de 

2.005 

Brasil, Venezuela, España y 

Colombia 

Bautizado “Gran Gasoducto del 

Sur” 

20 de Enero 2.006 Brasil, Venezuela y Argentina 

Convenio integral de Cooperación 

Energética entre el Gobierno de la 

República Bolivariana de 

Venezuela y el Gobierno de la 

República Oriental del Uruguay 

13 de febrero de 

2.006 

Venezuela y Uruguay 

Comunicado Conjunto sobre la 

Alianza Estratégica BrasilVenezuela 14 de febrero de 

2.006 

Brasil- Venezuela 

Declaración de Puerto Iguazú 04 de Mayo de 

2.006 

Argentina, Bolivia, Brasil y 

Venezuela. 

Protocolo de Adhesión de la 

República Bolivariana de 

Venezuela al Mercosur 04 de julio de 

2.006 

Argentina, Brasil, Paraguay, 

Uruguay y Venezuela, 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 203
La Cooperación Bilateral

Luego de suscrito el Acuerdo para la Aplicación de la Alternativa Bolivariana 

para las América (ALBA), las delegaciones de Cuba y Venezuela elaboraron y 

aprobaron, en cumplimiento del artículo 3 de dicho Acuerdo, el Plan Estratégico para la 

aplicación del ALBA, que a grandes rasgos desarrolla el alcance de todas las reuniones 

que le siguen, toda vez que se trabaja siempre en los avances obtenidos pero dentro de 

las áreas de cooperación definidas originalmente. 

Este Plan Estratégico contempla entre las acciones de mayor relevancia las 

siguientes: 

En el área de Salud: Inaugurar en el año 2.005 en Venezuela, 600 Centros de 

Diagnóstico Integral; 600 Salas de Rehabilitación y Fisioterapia y 35 Centros de Alta 

Tecnología que brindarán servicios gratuitos de salud, de elevado nivel profesional a 

toda la población venezolana; Formar en Venezuela, 40 mil médicos y 5 mil 

especialistas en Tecnología de la Salud, dentro del Programa Barrio Adentro II; Formar 

en Cuba, 10 mil bachilleres egresados de la Misión Ribas, en la carrera de Medicina y 

Enfermería, que estarán distribuidos por todos los policlínicos y hospitales de Cuba y 

tendrán como residencia hogares de familias cubanas; 30 mil médicos cubanos y otros 

trabajadores de la Salud a lo largo y ancho de la geografía venezolana, estarán 

prestando sus servicios a fines del segundo semestre del año 2.005. 

En el área de educación, Cuba mantendrá su apoyo a los Programas especiales 

Bolivarianos, entre ellos: La Misión Robinsón I, que lucha contra el analfabetismo. 

Señalan las comisiones que hasta el mes de marzo de 2.005 en Venezuela se había 

enseñado a leer y a escribir a un millón cuatrocientos seis mil venezolanos; La Misión 

Robinsón II, en la que señala la delegación se encuentran estudiando un millón 

doscientos sesenta y dos mil venezolanos, para alcanzar el Sexto Grado; La Misión 

Ribas, que forma a bachilleres para darles acceso a los estudios universitarios, a 

jóvenes venezolanos. Al respecto se promoverá el cumplimiento del Plan de Becas que 

Cuba ofrece; La Misión Sucre para la universalización de la enseñanza superior; La 

Misión Vuelvan Caras, la cual formará obreros especializados, para acceder a nuevas 

fuentes. Adicionalmente, ambos países trabajarán en el diseño de un proyecto para 

eliminar el analfabetismo en América Latina 

En el ámbito económico y comercial, se inauguró, por los Presidentes de ambos 

países, la Oficina de Petróleos de Venezuela S.A. en La Habana, PDVSA-Cuba, que 

tiene como objeto social la exploración y explotación, refinación, importación, 

exportación y comercialización de hidrocarburos y sus derivados, así como su 

transportación y almacenamiento; Fue inaugurada una filial del Banco Industrial de 

Venezuela en La Habana, 100% venezolana y fue aprobada la apertura de una filial del 

Banco Exterior de Cuba en Caracas, 100% cubana. Estas instituciones estatales harán 

una notable contribución al incremento sostenido de las relaciones económicas y el 

comercio bilateral, que ya comienzan a materializarse. 

Por su parte, Cuba emitió una Resolución de los Ministerios de Finanzas y 

Precios y Comercio Exterior, eximiendo del pago de los derechos de Aduana a las 

importaciones provenientes de la República Bolivariana de Venezuela. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 204
La Cooperación Bilateral

También fueron emitidas dos resoluciones por el Gobierno Cubano, a través del 

Ministerio de Finanzas y Precios, que eximen del pago de impuestos sobre utilidades a 

las empresas propietarias o poseedoras de barcos de bandera venezolana, que 

participen en la transportación de pasajeros y carga en el territorio Cubano y del pago de 

los derechos de tonelaje de los barcos de pabellón venezolano, que arriben a puerto 

cubano procedentes del extranjero. 

Las delegaciones identificaron once (11) proyectos para el establecimiento de 

Empresas Mixtas y otras modalidades de complementación económica entre Cuba y 

Venezuela y sobre el particular suscribieron los siguientes acuerdos: 

1.- Memorando de entendimiento para el establecimiento de una Alianza Estratégica 

para el Desarrollo Siderúrgico de Venezuela y para la concertación de una empresa 

binacional orientada a la recuperación de materias primas; 2.-Cartas de intención para la 

constitución de un negocio conjunto dirigido al mejoramiento de la infraestructura 

ferroviaria de ambos países; 3.- Fomento de la integración en el área de transporte 

marítimo; 4.- Constitución de una empresa binacional para promover el desarrollo 

agrícola; 5.- Ampliación de la base de supertanqueros en Matanzas; 6.- Creación de una 

alianza estratégica conjunta con el fin de desarrollar proyectos mineros de níquel y 

cobalto en las regiones de Aragua, Carabobo y Cojedes; 7.- Reparación y construcción 

de embarcaciones; 8.- Creación de una empresa mixta cubano venezolana para la 

producción de artículos deportivos y otra para la transportación de combustible. 

Se suscribieron tres (3) acuerdos entre el Gobierno de la República Bolivariana 

de Venezuela y el Gobierno de la República de Cuba, relativos a transporte aéreo, 

transporte marítimo y a la constitución y explotación de un astillero de reparación naval y 

construcción de pequeñas unidades navales. 

Se suscribió acuerdo bilateral en materia de sanidad vegetal y salud animal. 

Se suscribieron acuerdos, contratos marcos y memorando de entendimiento en 

Turismo, Informática y Comunicaciones, Transporte, Comunicación e Información, 

Educación y Deportes, Biodiversidad, Medio Ambiente, Ciencia y Tecnología, Recursos 

Hidráulicos y Construcción, así como contratos de compraventa de crudo y de 

almacenamiento de petróleo crudo y sus derivados y cartas de intención para la 

rehabilitación de la Refinería de Cienfuegos y para transferencia de tecnología, entre 

PDVSA y CUPET. Acuerdo Marco de cooperación en el sector energético. Acuerdo en 

materia de Hábitat y Vivienda. Acuerdos en materia de aeronáutica civil. Acuerdo para la 

utilización por Venezuela del laboratorio antidoping de Cuba y comenzar la construcción 

de una instalación de este tipo en Venezuela. Acuerdos entre los Ministerios de 

Relaciones Exteriores de ambos países dirigidos a la difusión del ALBA en organismos 

internacionales. 

Entre acuerdos de gobierno, cartas de intención, memorandos de entendimiento, 

contratos y acuerdos marcos, se firmaron 49 documentos. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 205
La Cooperación Bilateral

Capítulo III - Una nueva Perspectiva de Seguridad para la region propuesta por 

Venezuela 

Hugo Chávez está consciente de que el contexto internacional no le es 

favorable, ya que propone la creación de un nuevo modelo político internacional, señala 

la necesidad de buscar fórmulas de integración en el mundo globalizado que considere 

antes que nada el interés de los pueblos. Propone cambiar la correlación de fuerzas en 

el contexto internacional y sabe que para ello ha de tener aliados internacionales y crear 

condiciones favorables para los cambios revolucionarios que pretende implementar, en 

su clara decisión de luchar contra el imperialismo norteamericano. Por lo cual, debe 

vender la idea de que el modelo neoliberal lo que ha hecho es profundizar las asimetrías 

estructurales y favorecer a minorías privilegiadas en detrimento de los pueblos. Propone 

la creación de un mundo multipolar, que le permita a Latinoamérica sobrevivir al 

neoliberalismo, y participar coordinadamente en la toma de decisiones en materia 

internacional, a través de un polo latinoamericano con un mayor nivel de soberanía, que 

los fortalezca en la negociación internacional. Plantea cambiar la realidad de los países 

de América Latina, debiendo repensar los acuerdos de integración, retomando de la 

historia la integración de Latinoamérica y el pensamiento antiimperialista, adelantando 

un proyecto de desarrollo complementario de nuevo tipo, que debe tomar en cuenta el 

aspecto político para la creación de la Confederación de Estados Latinoamericanos y el 

militar para la creación de un cuerpo armado latinoamericano, ya que de lo contrario 

seguiríamos dominados. 

Chávez propone adelantar un proyecto de integración que mejore la calidad de 

vida de los pueblos y crear un liderazgo Latinoamericano y caribeño, en lo político, 

económico, social y militar. Señala que la comunidad de naciones caribeña ostenta un 

peso político importante dentro de los organismos multilaterales internacionales, que 

puede influir con peso a la hora de la toma de decisiones. 

Ha propuesto que los países de Amerita Latina y el Caribe deben llevar a cabo 

una sustitución eficiente de importaciones de terceros países, por productos 

provenientes de la subregión. 

 La industria de hidrocarburos ha sido identificada como una herramienta de vital 

importancia para cambiar la correlación de fuerzas, utilizándola como un arma de 

adhesión en la integración y de negociación y disuasión, por la importancia que el 

suministro de hidrocarburos tiene a nivel mundial, habida cuenta del potencial de 

Venezuela como país productor y exportador de petróleo. En el proceso de integración 

en la subregión, se ha ido avanzando con la iniciativa de Petrocaribe, Petrosur y 

Petroandina para profundizar la integración y como herramienta de negociación se han 

estrechado lazos con países exportadores de Petróleo y con China y la Unión Soviética. 

Con el ALBA se pretende, incluso con los países no miembros como por ejemplo 

Argentina y Uruguay, que las economías de los países de América Latina y el Caribe se 

complementen, teniendo como base la solidaridad. Tiene como objetivo la 

transformación de las sociedades latinoamericanas, haciéndolas más justas, cultas, 

participativas y solidarias, está concebida como un proceso integral que debe asegurar 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 206
La Cooperación Bilateral

la eliminación de las desigualdades sociales y fomentar la calidad de vida y una 

participación efectiva de los pueblos en la conformación de su propio destino. 

Le otorga prioridad a la integración latinoamericana y a la negociación en 

bloques sub-regionales, profundizar el conocimiento de nuestras posiciones e identificar 

espacios de interés común que permitan presentar posiciones similares en el proceso de 

negociación. 

Capítulo IV - Factores de Riesgo para la Seguridad regional 

Los factores de riesgos para la seguridad de la región están enmarcados dentro 

de un contexto propio, habiendo una nueva dimensión geoestratégica en los planos 

político, social, económico y militar, como consecuencia de los cambios que se suscitan 

en su entorno y la tendencia a que los países desarrollados luchen por el control de 

áreas geográficas de influencias. En este sentido, la Comunidad Andina de Naciones ha 

desarrollado iniciativas que tienen como objetivo dar repuestas a amenazas nuevas a su 

seguridad, así como restringir la influencia de los centros hegemónicos de poder en sus 

asuntos internos, bajo el enfoque no tradicional. Situación que ha generado una atención 

especial, de los asuntos relacionados con el desarrollo sustentable y sostenido. 

La asimetría presente en estos países por sus características sociopolíticas, 

plantea que las amenazas que determinen afecta de manera distinta a cada uno de los 

Estados, aspectos que es influenciado por presiones que ejercen las grandes potencias 

para imponer una agenda de problemas que no consideran como prioridad a los asuntos 

vinculados con el desarrollo, la pobreza y la exclusión social. 

Dentro de este contexto, la Comunidad Andina de Naciones, en la Decisión 587, 

estableció los lineamientos ha seguir en la Política de Seguridad Externa Común, siendo 

lo más importante que dicha decisión presenta los diferentes temas, en los cuales de 

manera cooperativa los países Andinos deben trabajar para la disminución de riesgos y 

amenazas a la seguridad Andina, entre ellos tenemos: 

La solución pacífica de controversias; las medidas de fomento de la confianza y 

seguridad; la promoción de una cultura de paz; los gastos de Defensa; la lucha contra el 

terrorismo, el crimen organizado, las mafias y la seguridad ciudadana y del Estado; El 

lavado de activos; la lucha contra la corrupción; la prevención, combate y erradicación 

del tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras; la lucha contra las drogas ilícitas y los 

delitos conexos; la prevención de amenazas a la estabilidad e institucionalidad 

democrática; La seguridad colectiva, hemisférica y mundial; El desarme a nivel regional y 

mundial. 

Para Venezuela el reto es priorizar dentro de la Agenda, las amenazas o riesgos 

que tienen que ver con el desarrollo económico y social, entre ellos la pobreza extrema y 

la exclusión social, la cultura de la paz, la corrupción, las amenazas a la estabilidad 

democrática en contraposición a otros países andinos que priorizan al terrorismo, a las 

drogas ilícitas, el lavado de activos y la lucha contra el crimen y las mafias organizadas. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 207
La Cooperación Bilateral

La CAN y MERCOSUR han acelerado la creación de Acuerdos económicos 

entre sí y desde el punto de vista político han signado la Comunidad Suramericana de 

Naciones, con el propósito de aprovechar las potencialidades de la región haciendo 

énfasis en la necesidad de lograr la integración física como primer paso, hecho que 

indudablemente fortalece el poder de negociación de la región y su seguridad. 

Capítulo V - Conclusiones

Podemos concluir que hasta ahora el eje de los movimientos del ALBA, 

liderizada por Hugo Chávez y Fidel Castro ha sido la Geopolítica, cuya finalidad es la 

creación de un mundo multipolar, que se haga tan fuerte, que sea capaz de enfrentar a 

los Estado Unidos de América, constituido principalmente por una alianza con América 

Latina y El Caribe. 

En la lista de sus aliados estratégicas se ha privilegiado la relación con China y 

Rusia, representando China la posibilidad a futuro de romper la dependencia petrolera 

con Estados Unidos. Con Rusia se ha establecido convenios energéticos de carácter 

global y acuerdos para la adquisición de equipos militares de defensa. 

En el marco de la OPEP, Chávez ha planteado medidas antiimperialistas con 

aquellos gobiernos adversos a USA, coincidiendo con Irán en el corte de suministro 

petrolero a Estados Unidos en caso de confrontación. 

Con Petrocaribe, Petrosur y Petroandina se persigue tejer una red de alianzas 

fundadas en el poder petrolero capaz de contener las estrategias hemisféricas de los 

Estados Unidos. 

Con Evo Morales como presidente de Bolivia, Rafael Correa de Ecuador y Daniel 

Ortega en Nicaragua el proyecto revolucionario de Hugo Chávez y Fidel Castro y su 

proyecto latinoamericano y Caribeño “ALBA” se consolida, debilitando las estrategias 

hemisféricas de los Estados Unidos. Sin embargo, también existen dentro del continente, 

gobiernos que están dispuestos a mantener buenos relaciones en lo político, en lo 

económico y en lo comercial con USA, como lo son Inacio Lula en Brasil, Álvaro Uribe en 

Colombia, Tabaré Vásquez en Uruguay, Calderón en México, Michelle Bachelet en Chile 

y Nestor Kirchner en Argentina. 

El ALBA, que en sus orígenes fue el Convenio integral de Cooperación entre la 

Republica Bolivariana de Venezuela y la Republica de Cuba, ha ido avanzando 

sistemáticamente en la consecución de sus objetivos, estando conformada en la 

actualidad por Venezuela, Cuba, Bolivia y Nicaragua, gobiernos caracterizados por ser 

de izquierda revolucionaria socialista, que combaten las ideas neoliberales y la sumisión 

de los pueblos a través de políticas hemisféricas impuestas por el imperio. Esta Alianza 

ideológica, ha tenido una orientación geopolítica, ha ido avanzando a través de la 

suscripción de acuerdos, convenios, contratos marcos, memorando de entendimiento, 

etc. Los lineamientos de los mismos han sido desarrollados por las delegaciones de los 

países designadas al respecto en los diferentes campos de acción y áreas identificadas, 

las cuales ya fueron señaladas supra. Utilizando las fortalezas de cada miembro para la 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 208
La Cooperación Bilateral

consecución de sus objetivos comunes, conformando efectivamente una Alianza 

Estratégica. 

Bibliografía 

A. Libros 

“Constitución de la República Bolivariana de Venezuela” Caracas, 2006 

BLANCO MUÑÓZ, Agustín. Habla El Comandante. Caracas, Venezuela. 1998. UCV. 

Tercera Edición. 

ECCLES Henry. Guerra, Estrategia y Poder Mar{itimo. Buenos Aires, Argentina,. 1983. 

Instituto de Publicaciones Navales. 

ELIZALDE, Rosa Miriam y BÁEZ Luis. “Chávez Nuestro”. Testimonios Inéditos. Ciudad 

de la Habana, Cuba. Casa Editora Abril. 

Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales. Madrid, España. 1979. Editorial 

Aguilar 

GARCÍA BECERRA; Nelson J. Introducción a la Gerencia Estratégica de la Seguridad y 

Defensa. Caracas, Venezuela. Editado por el Instituto de Altos Estudios de la Defensa 

Nacional, 1997 

MALDONADO MICHELENA, Victor. Glosario de Términos Razonados. Caracas, 

Venezuela. 1998 

RANGEL, José Vicente. Seguridad, Defensa y Democracia. Un Tema para civiles y 

militares. Caracas, Venezuela. Ávila Arte S.A., Impresores. 2da. Edición, 1980 

SALAZAR, Miguel. Un tal Chávez. Caracas, Venezuela. LVM Editores, C.A. Primera 

Edición, 2005 

SECRETARIA DE ORGANIZACIÓN CONGRESO BOLIVARIANO DE LOS PUEBLOS. 

Construyendo el ALBA desde los pueblos. Ediciones Emancipación.

UNESCO. Diccionario de Ciencias Sociales. Instituto de Estudios Políticos. 

UZCATEGUI; Luis José y BRUZUAL Eleonora. Los Hombres que erotizó Fidel. Caracas, 

Venezuela. Los Libros de El Nacional, Editorial CEC, S.A. 2005 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 209
La Cooperación Bilateral

B. Artículos 

ESCUELA SUPERIOR DEL EJERCITO “LIBERTADOR SIMÓN BOLÍVAR" 

Generalidades sobre estrategia. Ministerio de la Defensa. Ejército. Dirección de 

Educación. República de Venezuela. 1985 

GARCIA COVARRUBIAS, Jaime. El Modelo Político Estratégico Regional y sus 

contradicciones. Revista Latinoamericana de Temas Internacionales “Archivos del 

Presente”, No. 20, abril-mayo-junio 2000. Buenos Aires, Argentina. Pp.75-86 

C. REVISTAS 

El Discurso de la Unidad. Caracas, Venezuela. Revista Ediciones “Socialismo del Siglo 

XXI”. No. 1, 2007 

D. Consultas en línea 

AGENCIA BOLIVARIANA DE NOTICIAS. Chávez confía en incorporación de nuevos 

gobiernos al Alba. www.abn.info.ve

AGENCIA BOLIVARIANA DE NOTICIAS. Venezuela, Cubas y Bolivia firman 12 

convenios de cooperación. www.abn.info.ve/go_news5

ALTERNATIVA BOLIVARIANA PARA LAS AMÉRICAS. Fuerzas Armadas: Contribuir a 

la paz y la seguridad regional e internacional. Bolivia y Venezuela firmaron acuerdo de 

cooperación en materia de defensa. www.alternativabolivariana.org

BADUEL, Raúl Isaías. Acuerdo con Bolivia no afectará a países vecinos. 

www.minci.gov.ve

CAÑO, Antonio. Bus planta cara a Chávez en una estratégica gira latinoamericana. 

http://venezuelareal.zooomblog.com

CONCEPCIÓN SALZA, César. Chávez dijo que “Todos los países que se sumen nos 

montaremos en 

el mismo barco”. www.venezuelareal.zoomblog.com

Constitución de la República de Cuba. 1976. 

www.cubaminrex.cu/mirar_cuba/la_isla/constitucion.htm

Convenio Integral de cooperación entre la República de Cuba y la República Bolivariana 

de Venezuela. www.misionbarrioadentro.com

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 210
La Cooperación Bilateral

CORES; Julio. ¿Hacia dónde van las fuerzas armadas uruguayas?.

www.alternativabolivariana.org/modules.php?name 

Cuba y Venezuela afianzan vínculos para fortalecer el ALBA. Equipo de Prensa 

Presidencial. www.minci.gov.ve

CUBA-VENEZUELA. Declaración final de la Primera Reunión Cuba-Venezuela para la 

aplicación de la Alternativa Bolivariana para las Américas. www.opciones.cubaweb.cu

CUMBRE DE LAS AMÉRICAS. Seguridad Hemisférica. www.summit-americas.org

CHÁVEZ, Adán. “cada d ́pia son más fuertes loa lazos de amistad y cooperación con 

Cuba” www.minci.gov.ve

DA CORTE, María Lilibeth. Venezuela y Cuba crean fondo por US$ mil millones para 

Haití. www.venezuelareal.zooblog.com

DIARIO GRAMMA. Acuerdo entre el Presidente de la República Bolivariana de 

Venezuela y el Presidente del Consejo de Estado de Cuba, para la aplicación de la 

Alternativa Bolivariana para las Américas. 2004. www.gramma.cubaweb.cu

DIETERICH, Heinz. Cuba y Venezuela: entre la economía de mercado y el Socialismo 

del Siglo XXI. www.aporrea.org

GARRIDO, Alberto. 2007: Los frentes del proceso. www.analitica.com

GLOBOVISION. Congreso chileno analizará alianza militar entre Venezuela y Bolivia. 

www.glovosision.com

GONZÁLEZ, Iris. Conoció Nuevo Pensamiento de la Fuerza Armada Bolivariana. 

LLERENE; Pedro. Convenio Cuba-Venezuela un ejemplo de solidaridad 

Latinoamericana. www.mci.gov.ve

MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA ENERGÍA Y PETRÓLEO. Durante 2006 

Venezuela suscribió convenios deportivos con nueve países. www.mci.gov.ve

MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA ENERGIA Y PETRÓLEO. PDVSA 

Occidente consolida la Misión Barrio Adentro en la región. Convenio Cuba-Venezuela ha 

salvado más de 15 mil vidas en el Zulia. www.mem.gob.ve

MORILLO, Antonio. Por qué el ALBA. www.rnv.gov.ve

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 211
La Cooperación Bilateral

Multipolaridad y diálogo Sur-Sur. www.pdv.com

PETROCARIBE. Acuerdos entre Venezuela y los países del caribe. www.mre.gov.ve

¿Qué es el ALBA? www.alternativabolivariana.org

RAMÍREZ SALAS, Thomas. Venezuela y Argentina suscribirán acuerdos y convenios de 

cooperación. www.minci.gov.ve

RNV. Ocho años de transformación hacia la soberanía y la integración. 

www.mv.gov.ve/noticias

SANZ, Rodolfo. El ALBA es la vía para la integración solidaria. www.minci.gov.ve

UNIVERSIDAD RÓMULO GALLEGOS. A través del convenio cuba-Venezuela:UNERG 

trabaja en diseño de maestrías en Ciencias Agropecuarias. www.urg.edu.ve

Venezuela firma con cuba anexo del Convenio Integral de Cooperación. 

http://spaninish.peopledaily.com

Wikipedia, la enciclopedia libre. Consenso de Washington. http://wikipedia.org. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 212
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 2 Fall 2007

Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas

latinoamericanas en la lucha contra las nuevas

amenazas

Pedro Trujillo Álvarez

FORMACIÓN UNIVERSITARIA

TENIENTE CORONEL DE INFANTERÍA,

DIPLOMADO EN ESTADO MAYOR, DEL

EJERCITO ESPAÑOL. EN SITUACIÓN DE

EXCENDENCIA.

LICENCIADO SUPERIOR EN CIENCIAS

MILITARES

CURSO DE ALTOS ESTUDIOS EN

CIENCIAS MILITARES

DIPLOMADO EN PROTECCIÓN DE LA

INFORMACIÓN. CRIPTOGRAFÍA

DIPLOMADO EN ESTADÍSTICA

APLICADA Y TRATAMIENTO

INFORMÁTICO

MAESTRÍA EN RELACIONES

INTERNACIONALES, Summa Cum Laudem,

en la Universidad Francisco Marroquín

(Guatemala). (2002)

CURSO DE POSTGRADO sobre Gestión y

Planificación de Recurso de Defensa. National

Defense University. The Center for Hemispheric

Defense Studies.
CURSO DE POSTGRADO: International

Defense Management Course, impartido por

Defense Resources Management Institute, de la

Naval Postgraduate School.

EXPERIENCIA LABORAL

Desde Marzo 2005

Director del Instituto de Estudios Políticos y

Relaciones Internacionales (EPRI) de la

Universidad Francisco Marroquín

(Guatemala)

Hasta Febrero 2005

CATEDRÁTICO titular de Problemas

Contemporáneos y de Negociación y Solución

de Conflictos en la Universidad Francisco

Marroquín, Instituto de Estudios Políticos.

CATEDRÁTICO titular de Geografía Política

Mundial y Relaciones Internacionales en la

Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la

Universidad Rafael Landivar Guatemala)

CATEDRÁTICO titular de diversos cursos en

otras Universidades: Panamericana y Galileo.

Asesor y profesor del área de planificación y

estrategia del Centro Nacional de Estudios

Estratégicos (Centro ESTNA).

Jefe de Operaciones (G-3) e Inteligencia (G-2)

en distintas Unidades militares españolas.

Integrante del contingente de Operaciones

Mantenimiento de Paz en Guatemala :

MINUGUA (1998)

[ Back ]
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas 

Armadas latinoamericanas en la lucha contra 

las nuevas amenazas 

Pedro Trujillo Álvarez 

Universidad Francisco Marroquín 

Introducción 

Reflexionar sobre el papel de las fuerzas armadas latinoamericanas en la lucha 

contra las nuevas amenazas representa abordar el tema, al menos, desde dos grandes 

perspectivas. Una, desde el concepto de seguridad hemisférica, al pretender contemplar 

todo el espacio latinoamericano y, la otra, desde los cambios específicos de las 

instituciones armadas. 

En relación con la primera es necesario indicar que el espacio de seguridad 

latinoamericano no ha terminado ni de concretarse ni mucho menos de definirse. Nunca 

se ha logrado delimitar con precisión el marco geopolítico al que se ha suscrito el 

término seguridad hemisférica, dando la sensación de que se puede emplear el concepto 

cualquiera que sea el espacio del que se hable. Ha faltado la voluntad expresa y la 

concurrencia de esfuerzos de todos los países que conforman el hemisferio para que ello 

se pueda puntualizar. Esta falta de concreción ha llegado a resultar un obstáculo en 

algunos foros, donde ciertos países no se han visto incluidos o, por el contrario, donde 

se daban por incluidos otros que nunca manifestaron su deseo de que así fuera1

. Se ha 

manejado el concepto sin terminar de puntualizarlo, sirviendo como una especie de 

cajón de sastre donde se han ajustado actividades, propuestas, trabajos, debates, etc. 

Seria conveniente, en el futuro, dejar de emplear esta denominación genérica 

para designar política, reflexiones o eventos que se puedan realizar en cualquier lugar 

(de América o fuera de ella), de lo contrario las opiniones que se puedan verter no 

terminarán de estar sujetas a debate concreto puesto que siempre existirá la duda sobre 

el espacio geográfico (o geopolítico) al que deben adscribirse. 

 

1 “Sabemos que no puede existir un concepto único de seguridad en nuestro hemisferio. Existen 

legítimas preocupaciones de países y grupos de países que no necesariamente son compartidas 

por todos los países del hemisferio, pero que son susceptibles de acciones coordinadas comunes 

basadas en un espíritu de solidaridad”. Secretario de Relaciones Exteriores de México, en el XXXII 

periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA. Junio de 2002 
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

Como no podía ser de otra forma, también la terminología ha sido usada cuando 

se ha hablado de seguridad y defensa en el ámbito regional, aludiendo, por ejemplo, a 

Centroamérica o incluso a Centroamérica y El Caribe, o empleando el término espacio 

centroamericano-caribeño o el Gran Caribe o también, por último, el de seguridad en 

Mesoamérica. Lo cierto es que no se termina de concretar que queremos decir, que 

países están incluidos en la reflexión y, por tanto, como debe llevarse a cabo el análisis 

de las amenazas y la determinación de las capacidades para la respuesta. 

Nada de esto es baladí, todo lo contrario, sería lo primero a fijar en cualquier 

análisis que se quisiera hacer. Esta es la razón por la que se ha considerado oportuno 

poner de manifiesto la indefinición geopolítica y la dificultad posterior de generar estudios 

consecuentes, a pesar de que este análisis no se abordará en el presente trabajo. 

Por otra parte, el empleo de efectivos militares en misiones no tradicionales: 

lucha contra el narcotráfico, terrorismo, tráfico de personas, etc., es un tema que se han 

venido manejando en los últimos años dentro del espacio de discusión generado en 

torno a la transformación, reconversión y/o modernización de las fuerzas armadas. La 

mayor parte de los países latinoamericanos han potenciado el debate y están en el 

proceso de ver como pueden adecuar sus ejércitos a los retos y desafíos que representa 

el paso de la ejecución de misiones tradicionales a otras de corte muy diferente. 

Todo este esquema pasa por generar un planteamiento distinto que debe 

visualizarse en un nuevo espacio más allá del concepto político tradicional de la 

soberanía o bien bajo un prisma que se prolonga fuera del marco de la defensa del 

territorio, proyectándose a otro que está “limitado” por la defensa de los intereses 

nacionales. 

No está del todo claro que esto deba o pueda ser así y, además, tiene una 

repercusión en la concepción política y la organización del Estado tradicional que debe 

abordarse simultáneamente con la discusión sobre el planteamiento de la Seguridad y 

Defensa. 

Es posible que nos posicionemos en el umbral de un nuevo marco en el área de 

la Defensa o que, sencillamente, estemos adoptando una estrategia que nos lleve a 

securitizar la vida política y a generar nuevos espacios que impidan el ejercicio de las 

libertades personales, corriendo el riesgo de terminar por militarizarnos en un afán de 

querer acrecentar nuestro grado de Seguridad2

. 

El presente trabajo reflexiona sobre la idoneidad, en función de una serie de 

parámetros, del empleo de efectivos militares en la lucha directa contra las denominadas 

nuevas amenazas y la repercusión que ello tendría, caso de adoptarse esta línea de 

 

2 “Aquellos que atemorizan a los amantes de la paz con los fantasmas de la pérdida de la libertad, 

lo único que logran es erosionar la unión nacional y dañar la capacidad de reacción del Gobierno. 

De esta forma tan sólo dan apoyo a los enemigos de América”. John Ashcroft. Attorney General

de los Estados Unidos. Tomado de libro Terrorismo y Tiranía. James Bovard. Editorial El Ateneo. 

Argentina, 2004.

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 214
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

actuación, visualizando otras posibles formas de ver las cosas en el amplio y abierto 

debate suscitado en la región latinoamericana. 

¿Nuevas amenazas o percepciones diferentes? 

Uno de los retos más importantes que afronta el siglo XXI es su orientación hacia 

un nuevo o más eficiente sistema de seguridad colectiva3

. La creciente interdependencia 

de los países, consecuencia de la globalización y del nuevo sistema internacional, hace 

que todos perciban o tengan similares vulnerabilidades con mayor o menor grado de 

intensidad. Los Estados poco desarrollados son débiles a causa de carencias de todo 

tipo; los industrializados presentan fragilidades debido a sus complejas estructuras 

políticas, sociales y económicas, que pueden verse afectadas por multitud de 

acontecimientos. Este cúmulo de circunstancias ha propiciado que se vaya abriendo 

camino la idea de una seguridad compartida por todos, amparada en los principios que 

inspiraron el nacimiento de las Naciones Unidas4

. “Así, pues, en el curso de las próximas 

décadas podría surgir una estructura efectiva de cooperación global basada en las 

realidades geopolíticas que pasarían gradualmente a ostentar el cetro del actual 

“príncipe regente”, que por el momento está cargando el peso de la responsabilidad de 

asegurar la estabilidad y la paz mundiales” (Brzezinski)5

Las amenazas tradicionales, entendidas como aquellas que ponían en peligro las 

fronteras físicas de la nación y movilizaban gran cantidad de efectivos militares para 

enfrentarlas, son concepciones superadas y, al menos en el entorno latinoamericano, 

con baja probabilidad de que se produzca. Los nuevos elementos que generan 

preocupación se refieren a lo que se han venido en denominar nuevas amenazas o 

 

3

- Algunos países han preferido hablar de seguridad compartida y cooperativa, aunque también 

incluyen la terminología defensa colectiva. Da la sensación de que se pretende enfatizar en lo 

compartido en la medida que se reparten las cargas económicas y organizativas y, en lo colectivo, 

cuando la alianza o el grupo persiguen un fin común no necesariamente visualizado desde la 

perspectiva economicista. 

- Véase al respecto, también, el discurso del Canciller de la Republica Federal de Alemania 

(Gerhard Schröder) en la 41th Munich Conference on Security Policy: 

http://www.ieee.es/verdocumento.asp?padre=3&nombreseccion=Documentación&nomsub=Confer

encias%20del%20IEEE%20y%20colaboradores.%20Orden%20temático&seccion=16&iddocument

o=186 4

 - Los Propósitos de las Naciones Unidas son: 

1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas 

eficaces..... 

2. Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la 

igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, y tomar otros medidas 

adecuadas para fortalecer la paz universal; 

3. Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales............ 

- Véase, también, Nota del Secretario General de Naciones Unidas, A/59/565 de Diciembre de 

2004: http://www.ieee.es/archivos/subidos/documentacion/UN%20report_sp.pdf 5

 Brzezinski, Zbigniew. El gran tablero mundial: la supremacía estadounidense y sus imperativos 

geoestratégicos. Ediciones Paidós Ibérica, S.A. Barcelona, 1998. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 215
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

riesgos emergentes y abarcan un amplio abanico de opciones6, siendo las más 

significativas las relacionadas con el terrorismo y el crimen organizado (drogas, blanqueo 

de dinero, mafias, trata de blancas, etc.) con gran impacto en la vida económica, política 

y social de los países, especialmente cuando convergen en determinados espacios 

geopolíticos:“En los años venideros, los conflictos regionales que más posibilidades 

tienen de ascender a condición de guerras importantes, serán aquellos que se producen 

a lo largo de las líneas de separación entre civilizaciones “7

 . 

A pesar de que muchos autores han puesto de manifiesto de forma un tanto 

alarmante (y hasta exagerada) la incidencia de estos nuevos peligros, no es menos 

cierto que el extremismo islámico, asociado a cierta forma de terrorismo, impacta 

negativamente en la estabilidad en determinadas regiones del mundo. En algunos 

países la educación es la vía de penetración del fanatismo religioso emergente lo que 

unido a la explosión demográfica y al desequilibrio social, son condicionantes de 

perturbaciones amenazantes. Se podrían poner infinidad de ejemplos en todo el mundo 

del entramado formado por el terrorismo su relación con la venta de armamento, con las 

mafias y el tráfico de drogas y las connotaciones que ello tiene en la seguridad global, 

debido a la influencia en las relaciones entre países y la expansión de estos conflictos 

bien por la vía física o por la vía de la influencia económica. 

En lo que respecta al crimen organizado, es necesario indicar que 

tradicionalmente ha sido para los Estados un problema de ley y orden. Pero el 

incremento de la interdependencia entre Estados, el rápido desarrollo de los transportes 

y los sistemas de comunicaciones, el crecimiento del comercio internacional y el 

resurgimiento de un mercado financiero global, todo sobre un soporte tecnológico que 

progresa a un ritmo impresionante, han cambiado radicalmente el contexto en el que 

 

6

 Declaración sobre Seguridad en las Américas. (Aprobado en la tercera sesión plenaria, celebrada 

el 28 de octubre de 2003). OEA/Ser.K/XXXVIII . CES/dec. 1/03 rev. 1 

m) La seguridad de los Estados del Hemisferio se ve afectada, en diferente forma, por amenazas 

tradicionales y por las siguientes nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos de 

naturaleza diversa: 

• el terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la 

corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos; 

• la pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la población, que también 

afectan la estabilidad y la democracia. La pobreza extrema erosiona la cohesión social y 

vulnera la seguridad de los Estados; 

• los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras enfermedades, otros 

riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente; 

• la trata de personas; 

• los ataques a la seguridad cibernética; 

• la posibilidad de que surja un daño en el caso de un accidente o incidente durante el 

transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el petróleo, material 

radioactivo y desechos tóxicos; y 

• la posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción en masa y sus medios 

vectores por terroristas. 7

 Huntington, Samuel. El choque de civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial. Ed. 

Paidós. Barcelona, 1997. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 216
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

opera el terrorismo y el crimen organizado, al igual que en la naturaleza del mismo 

crimen. 

El problema se ha extendido a ciertas zonas del planeta y dejado ver a través de 

crisis de gobierno en ciertos Estados o en el sistema de Estados como un todo. Los 

regímenes democráticos no consolidados, la corrupción política y las ideas separatistas 

han proporcionado un medio en el que las organizaciones criminales no solo pueden 

operar con relativa impunidad, sino que incluso explotan nuevas iniciativas, 

especialmente a través del vector económico. 

Reflexiones y análisis sobre las nuevas amenazas 

Característica común a casi todas ellas es que no son nuevas. El terrorismo azota 

desgraciadamente muchos países desde hace tiempo y, aunque sus raíces pueden 

considerarse diferentes, sus fines y procedimientos son similares8

. Además, no hay 

consenso internacional sobre la propia definición de lo que puede o debe ser 

considerado acto terrorista y ello impide conformar un marco político-legal suficiente para 

enfrentar este desafío. 

La narcoactividad (narcotráfico), aunque relativamente nueva en la forma, 

podemos encontrarla asociada con aquellos sucesos de la década de los años veinte 

producto de la supresión en Estados Unidos de la venta de alcohol, generando un 

espacio de “inseguridad” discutible9

 pero sujeto al combate contra el crimen común y a la 

necesaria cooperación internacional.10

El tráfico ilegal de personas podemos atrasarlo más en el tiempo y fijar sus 

orígenes remotos en la esclavitud, no habiendo estado vinculado siempre con igual 

intensidad ni en todos los países del mundo, a la seguridad nacional11. 

Finalmente, el crimen organizado también tiene sus raíces mas recientes en las 

actuaciones de la mafia de principios del siglo pasado u otros hechos similares. 

Es necesario reconocer, no obstante, otras amenazas como emergentes o 

relativamente nuevas. Nos referimos a la proliferación de armas nucleares, a los 

conflictos regionales, y a las maras o pandillas12. La desaparición de la URSS dejó al 

 

8 “Terrorists fall within the 2,000-yerar-old category of “common enemy of humankind”. Strategic 

Forum. Joseph McMillan. Número 212. Noviembre 2004 

9

 Benegas Lynch, Alberto. La Tragedia de la Drogadicción: Una propuesta. Ed. Lumière. Argentina 

2006. Propone la no criminalización de la droga. 

10 A. Youngers, Coletta y Rosin, Eileen (editoras). Drugs and Democracy in Latin America. The 

impact of U.S. Policy. Lynne Rienner Publishers. Boulder & London, 2005. 

11 Benítez Manaut, Raúl y Hernández, Daniel. Ponencia: Implicaciones sobre la seguridad de la 

inmigración ilegal en Centro y Norteamérica. Presentada en la IV Semana Iberoamericana de 

seguridad y seguridad y defensa: nuevas amenazas y nuevas políticas se seguridad y defensa. 

Casa de América. Madrid, 16, 17 y 18 de octubre. 

12 Estas amenazas no están plasmadas en todos los documentos de forma igual, sin embargo es 

necesario incluirlas y contemplarlas. Un detallado análisis de las mismas puede encontrarse en el 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 217
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

descubierto un arsenal nuclear no suficientemente controlado, bajo de mantenimiento y 

que incluso escapó, en cierto momento, al control estatal. La desintegración de la 

antigua Yugoslavia, la partición de Checoslovaquia y otros conflictos regionales, también 

pusieron de manifiesto la repercusión importante en la paz mundial de la reactivación de 

rivalidades regionales. Es cierto que estas dos amenazas no han tenido una incidencia 

importante en el continente americano, sin embargo, es necesario tenerlas presentes por 

el impacto que pudieran tener a futuro (especialmente la proliferación de ingenios 

nucleares) y porque otros continentes lo contemplan en su cuadro de amenazas, lo que 

pudiera implicar la necesidad de contar con capacidades militares/policiales que 

permitan la colaboración internacional bajo operaciones de ayuda humanitaria, 

mantenimiento o imposición de la paz. Debemos incluir una tercera: las maras o 

pandillas. Esta amenaza no solo está surgiendo e “instalándose” en ciertas partes del 

mundo: Europa y Estados Unidos, sino que está consolidada en muchos países de 

Iberoamérica (Centroamérica en particular). En el específico caso europeo, pareciera 

que el origen apunta a ciertos grupos de emigrantes latinos, algo parecido a lo que 

ocurrió en los Estados Unidos.

Como se ve, la problemática en el fondo no es nada nueva, si bien la forma se ha 

ido adaptando a la evolución político-social y al surgir de nuevas tecnologías y 

procedimientos. Entonces, ¿por qué ahora nos estamos planteando estos temas y 

especialmente la necesidad de que sean incluidos “de una forma especial” en las 

Agendas de Seguridad?. 

Desde finales de los 90’s, los ejércitos occidentales comienzan un proceso de 

modernización/reestructuración producto, en parte, del triunfo de las democracias y de la 

desaparición del enemigo tradicional. La economía de libre mercado exigía transparencia 

en los gastos militares y rendición de cuentas (accountability) que pusiera de manifiesto 

la eficiencia de la gestión militar. La propia OTAN modifica su concepto estratégico en 

diversas ocasiones y pasa de ser una alianza defensiva de corte tradicional a 

proyectarse hacia nuevos espacios13. Esta influencia llega, evidentemente, a América 

 documento: Una Europa segura en un mundo mejor. Estrategia Europea de Seguridad. Bruselas, 

12 de diciembre de 2003: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf 13 La OTAN adopta un nuevo concepto estratégico en 1991 (fecha de la desaparición de la Unión 

Soviética) y, posteriormente otro en 1999, aprobado por los Jefes de Estado y de Gobierno que 

participaron en la reunión del Consejo del Atlántico Norte celebrada en Washington los días 23 y 

24 de abril de ese año. En este último se habla de “...en los últimos diez años hemos presenciado 

también la aparición de nuevos riesgos complejos para la paz y la estabilidad euroatlánticas, 

riesgos vinculados a políticas de opresión, a conflictos étnicos, al marasmo económico, al colapso 

del orden político y a la proliferación de las armas de destrucción masiva.”. Y si el objetivo de la 

Alianza era: en su inicio “El objetivo esencial y permanente de la Alianza, expresado en el Tratado 

de Washington, consiste en salvaguardar la libertad y la seguridad de todos sus miembros por 

medios políticos y militares”, se adoptan nuevas responsabilidades (tareas) como Seguridad, 

Consulta, Disuasión y Defensa, Gestión de Crisis y Asociación (Conflict prevention and crisis 

management, Partnership, cooperation, and dialogue, Enlargement and Arms Control, 

Disarmament, and Non-Proliferation , ampliando su espacio a esos otros vectores que anuncia en 

el preámbulo del documento como riesgos nuevos. Ver: 

http://www.nato.int/docu/handbook/2001/hb0203.htm) 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 218
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

Latina y se inicia un proceso similar, aunque tardío, en lo que respecta al cambio del 

aparato militar y sus estructuras, con mayor incidencia en el Cono Sur americano que, 

por ejemplo, en Centroamérica, todavía, en ese momento, inmersa o recién saliendo de 

conflictos armados internos14. 

Otro factor a considerar es la reducción del papel del Estado al mínimo 

imprescindible producto, de una parte, de la aparición de otros actores y la modificación 

del escenario internacional, de otra, del triunfo de las democracias liberales que al 

consolidarse hacen que el Estado benefactor vaya cediendo espacios a la iniciativa 

privada y gestionando mejor y mas eficientemente sus recursos, abandonando funciones 

que no le eran propias. 

Por último, concurren muchas más circunstancias que merecen ser tenidas en 

cuenta como son: la desaparición de un bloque de referencia enemistosa como era la 

antigua Unión de Repúblicas Socialista Soviética, la afloración de nuevas tecnologías, la 

interacción individual y cultural de la era de la información, la cibersociedad en la que 

nos desenvolvemos, la porosidad de las estructuras del Estado y la transformación del 

hombre racional en hombre emotivo a causa de la mayor percepción a través de las 

imágenes15, todas ellas hacen que riesgos que siempre estuvieron ahí (latentes) sean 

hoy percibidos (que no necesariamente sentidos) como amenazas cada vez más 

próximas. 

Este conjunto de complejidades conforma un espacio nuevo donde las 

percepciones tienen un importante protagonismo y justifica que estos nuevos riesgos o 

amenazas hayan ocupado espacios hace algunos años inimaginables, justificando que 

hoy día avistemos (percibamos) el narcotráfico, el terrorismo o el crimen organizado 

como vectores que inciden directamente en nuestro bienestar social y no tanto porque 

tengan un impacto significativo y real en nuestro quehacer diario, sino por la acción 

directa sobre las instituciones estatales y la presentación a través de nuevas formas de 

información. Esta percepción es fácilmente tabulable al comprobar como muchas 

encuestas indican que dos de cada tres ciudadanos perciben el terrorismo internacional 

como una amenaza. “La percepción de toda amenaza se basa en la articulación de 

estructuras sensoriales, supervisión y análisis permanente de la realidad. Todos los 

 Hay quienes, de forma más radical incluso, pretenden una OTAN más concreta en sus misiones: 

Lo que los aliados necesitan es dotar a la OTAN de una nueva razón de ser y esta razón de ser 

debe, a su vez, ser relevante para la seguridad compartida. Esta nueva misión o propósito de la 

Alianza no puede ser otro que preservar la libertad y la democracia derrotando el extremismo 

islamista. La OTAN: Una Alianza por la libertad. Cómo transformar la Alianza para defender 

efectivamente nuestra libertad y nuestras democracias. Fundación FAES. Madrid, 2006. 14 En Nicaragua con el triunfo del sandinismo en 1979. En El Salvador, el 16 de enero de 1992, el 

Gobierno de la República y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), 

suscriben en Chapultepec, México, los Acuerdos de Paz y, en Guatemala, con la firma de los 

Acuerdos de Paz en 1996. 

15 Sartori, Giovanni. Homo Videns: La sociedad teledirigida. Ed. Taurus. Madrid, 1997. 

- “Estamos saliendo del mundo de las cosas leídas para entrar en el de las cosas vistas”. 

- “La televisión no es un anexo, es sobre todo una sustitución que modifica sustancialmente la 

relación entre entender y ver” 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 219
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

modelos de control, combinando la tridimensionalidad temporal -datos históricos, 

situación en tiempo real y prospectiva- y espacial -cotejando la situación interior con la 

exterior- dependen de las premisas y criterios introducidos como elementos 

estructurales. El ajuste técnico de los modelos analíticos al fin y al cabo va a depender 

de los objetivos políticos y estratégicos que se asientan en la dirección social por parte 

de la élite. La estructura del pensamiento de dicha élite -compuesto por creencias, 

valores (entendidos en sentido referencial), acopio de conocimientos y adiestramiento 

intelectual- necesita conceptuar a la amenaza, antes de poder identificar lo que coincide 

con dicha sustantivación.”16 

Es por ello, que la primera reflexión a hacer se basa en si realmente se puede 

hablar de una internacionalización real de riesgo o, lo que deberíamos contemplar es 

una percepción internacional de situaciones que son sentidas como vulnerabilidades, a 

pesar de no soportar un análisis serio de amenazas en un determinado Estado, grupo de 

ellos o área geopolítica. Se ha terminado por asociar la realidad y la percepción17. 

Conclusiones parciales 

La conclusión menos comprometida es que estamos en presencia de riesgos “de 

siempre”, con una diferente escala de incidencia, pero también de percepción, motivo 

suficiente para enfrentar la necesidad de que sean abordadas de forma no tradicional o 

cuestionar otras propuestas más clásicas ante estos nuevos desafíos. 

En cualquier caso, lo que se deduce en una primera impresión, es que las nuevas 

amenazas son multidireccionales18 y multifacéticas y que para la resolución de cualquier 

problema derivado de cuanto acabamos de contemplar, hay un denominador común que 

es la necesidad de colaboración internacional.19 Se requiere la concurrencia 

 

16 R. de Espona, Rafael José. Acción Psicológica en las Elites y Percepción de Amenaza. Febrero 

de 2006. http://www.ieee.es/archivos/subidos/documentacion/Psyops%20Elit&Risk.pdf 17- Si la población percibe algo como riesgo grave, percepción que puede ser subjetiva y, por tanto, 

inducida, actuará como si el riesgo realmente existiese y finalmente esa percepción puede afectar 

realmente a la Seguridad Nacional. 

- La sociedad del conocimiento tendrá que hacer frente a una serie de amenazas globales, como 

el terrorismo, el crimen organizado trasnacional y la inmigración ilegal que pondrán a prueba su 

propia supervivencia. Todas estas amenazas provocarán en su conjunto un aumento del 

sentimiento de vulnerabilidad de nuestras sociedades, percepción que incrementará de forma 

dramática la demanda de seguridad por parte de los ciudadanos. Ignacio Cosidó. Hacia un nuevo 

orden político. En letra impresa número 135, 6 de Julio de 2003. http://www.gees.org/articulo/211/ 18 -En la Asamblea General de la OEA celebrada en Barbados en junio de 2002, los Cancilleres 

reconocieron que “las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el hemisferio 

son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y que el concepto y enfoque tradicionales 

deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos 

políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales” 

- “Se constituye por tanto en un factor de la situación con características muldimensionales y de 

alcance planetario”. Libro Blanco de la Defensa Nacional, Republica Argentina, 1999. pag. 1-5 19Declaración sobre Seguridad en las Américas. (Aprobado en la tercera sesión plenaria, 

celebrada el 28 de octubre de 2003). OEA/Ser.K/XXXVIII . CES/dec. 1/03 rev. 1 

i) Las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el Hemisferio son de 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 220
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

internacional en lo referente a información (inteligencia), seguimiento, trabajo conjunto, 

capacitación, intercambio de procedimientos, empleo de nuevas técnicas y sobre todo 

consenso en la forma de actuar. Es decir, es necesaria una política de Estado conjunta y 

regional y no una política sectorial que abordaría el tema de forma parcial y sesgada. 

Eso hace que afrontar dichas amenazas con garantías de éxito requiera de la 

formulación de objetivos estratégicos al más alto nivel político, donde la concurrencia de 

todas las áreas del poder sirva para alcanzar, progresivamente, metas parciales que nos 

conduzcan al objetivo final. 

Es posible que en este amplio campo de las amenazas emergentes haya que 

incluir como más peligrosas, desde una perspectiva global, la proliferación de armas 

portátiles y de destrucción masiva (asociadas al fin de la Guerra Fría), el desequilibrio 

económico Norte-Sur (producto de políticas económicas erradas), el tráfico de tecnología 

de ”doble uso” y las catástrofes producidas por luchas étnicas o choques de culturas, 

todos ellos alejados de ese primer planteamiento donde se incluyen las “clásicas” que 

acabamos de analizar. Otros, a medio plazo, podrían ser la degradación del medio 

ambiente, la contaminación de los recursos hídricos, el SIDA y otras pandemias, la 

pobreza, los nacionalismos exacerbados, los fundamentalismos religiosos, los desastres 

naturales, etc. 

También es necesario abordar en este análisis la posibilidad de que el desvío de la 

misión principal de los ejércitos para que se impliquen en la lucha contra las citadas 

amenazas puede entenderse como una geoestrategia de ciertas potencias o grupos de 

interés destinada a eliminar la capacidad militar nacional o la que pudiera conformarse 

en determinados espacios geopolíticos subcontinentales, de forma que no solo se 

debilita el Estado-Nación, sino que se impide la formación de bloques regionales 

militares sólidos y se dispersan los esfuerzos conjuntos, generando un cierto grado de 

dependencia en esa área20. Estas reflexiones, por supuesto, no pretenden insinuar que 

 naturaleza diversa y alcance multidimensional y el concepto y los enfoques tradicionales deben 

ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, 

económicos, sociales, de salud y ambientales. 

j) Las amenazas tradicionales a la seguridad y sus mecanismos para enfrentarlas siguen siendo 

importantes y pueden ser de naturaleza distinta a las nuevas amenazas, preocupaciones y otros 

desafíos a la seguridad y a los mecanismos de cooperación para hacerles frente. 

k) Las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica son 

problemas intersectoriales que requieren respuestas de aspectos múltiples por parte de distintas 

organizaciones nacionales y, en algunos casos, asociaciones entre los gobiernos, el sector privado 

y la sociedad civil, todas actuando de forma apropiada conforme a las normas y principios 

democráticos y las normas constitucionales de cada Estado. Muchas de las nuevas amenazas, 

preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica son de naturaleza transnacional y 

pueden requerir una cooperación hemisférica adecuada. 

20 - La nueva agenda que Estados Unidos ofrece a los ejércitos de la región se centra en el 

combate al crimen organizado, al narcotráfico, al terrorismo o narcoterrorismo así como a la 

defensa de los recursos nacionales. Paz, crisis regional y política exterior de Estados Unidos. 

Informe Regional: América latina. FLACSO, 2004. (Pág. 76) 

- Después del 11 de septiembre, la cumbre de Presidentes de Centroamérica ordena a los 

ejércitos de la región, elaborar un plan antiterrorista. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 221
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

determinados temas deban quedar fuera de la Agenda de Seguridad (o de la Defensa), 

tales como: la defensa de las democracias, la pobreza extrema, el narcotráfico, el 

narcoterrorismo, el crimen internacional organizado y la defensa de los recursos 

naturales21, sino que lo que se propone es que sean abordados bajo un amplio prisma 

estatal y al margen de una asignación directa e incluso indirecta a las fuerzas armadas. 

De forma general, cualquier tema capaz de socavar soportes estatales, crear 

inseguridad, generar problemas sociales, económicos, de relación, medioambientales o 

de cualquier otro tipo, puede ser motivo suficiente para ser incluido en aquella Agenda. 

Los Ejércitos latinoamericanos y su misión constitucional 

Antes de comenzar a definir si es conveniente o necesaria la participación militar, 

policial o ambas, en el abordaje de la lucha contra las denominadas nuevas amenazas, 

pareciera oportuno visualizar el marco legal constitucional, de forma que se pueda 

establecer un planteamiento previo sobre la visión legal de las instituciones que más 

adelante comentaremos. 

Haciendo un esfuerzo de síntesis, se puede considerar la posibilidad de dividir el 

espacio continental latinoamericano en diferentes grupos de países. Uno, cuyas 

constituciones recogen con precisión la misión de las fuerzas armadas22 y de las fuerzas 

policiales sin que exista una clara distinción entre unas y otras o, solamente se perciba 

una frontera muy tenue. Otros, que no la precisan y la dejan para marcos legales de 

inferior rango. Un tercero, que distingue perfectamente entre una y otra y asigna 

espacios muy diferentes de actuación y, finalmente, un grupo pequeño de países que no 

cuentan con efectivos militares. 

En el primer grupo, entrarían la mayor parte de los países centroamericanos23, 

cuyas constituciones detallan, exactamente, que deben hacer los ejércitos. Se puede 

observar que, además de la defensa de la soberanía e integridad del territorio, algunos 

de ellos asignan misiones de seguridad interna o bien, permiten que el Presidente de la 

República lo pueda hacer en determinadas circunstancias, o bien amplían sus cometidos 

a áreas relacionadas con el desarrollo: educación, protección del medio ambiente, etc. 

Esto posibilita la creación de un espacio difuso e indefinido entre lo que podría ser la 

Defensa, entendida esta como una acción frente a amenazas externas y la Seguridad, 

ceñida al ámbito de la seguridad pública o ciudadana (orden público) y no como 

concepto general que pudiera englobar a ambos, además de interrelacionar con políticas 

públicas como las educativas, medioambientales, agrícolas y otras. 

 

21 Hipótesis de conflicto identificados en la cumbre de Ministros de Defensa (OEA) realizada en 

Williamsburg en julio de 1995. 

22 Indistintamente se emplea el término fuerzas armadas o ejército. A pesar de ser conceptos 

diferentes, en América Latina muchos países lo hacen sinónimos y en el concepto ejército 

engloban “la totalidad”, el conjunto, que podría mejor interpretarse si se empleara el de fuerzas 

armadas. 

23 Nos referimos a aquellos que cuentan con fuerzas armadas/ejércitos: Nicaragua, Honduras, El 

Salvador y Guatemala. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 222
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

En el segundo y tercer grupo, la misión de los ejércitos de los diferentes países 

suele estar explícita en los marcos constitucionales. Casi todos terminan, de una u otra 

forma y con mayor o menor claridad, por separar aquello que deben hacer las fuerzas 

armadas y el espacio de actuación policial, si bien en casos excepcionales permiten una 

acción concurren o de apoyo mutuo, excepción hecha de Argentina y Uruguay24 en las 

que no se precisa cometido alguno. 

Por último, hay dos países: Costa Rica y Panamá que no cuentan con efectivos 

militares, aunque no renuncian a tenerlos en situaciones excepcionales, aunque sí en 

aquellas otras de normalidad. 

Este sencillo resumen comparativo, lo que pretende poner de manifiesto es el 

marco jurídico de partida para comenzar a plantearse el debate sobre la participación de 

las fuerzas armadas en la lucha contra las nuevas amenazas y desde que perspectiva 

pueden abordarla. 

Para aquellos países que la seguridad interna y externa es asignada a los 

ejércitos, con o sin apoyo de cuerpos policiales (Guatemala), el debate prácticamente se 

ve reducido al tema de la capacitación para enfrentarlas, puesto que el marco jurídico lo 

permite y, por tanto, es un mandato que los Ministerios de la Defensa deben asumir y 

estar preparados para ello. 

El problema se presenta cuando la misión de los ejércitos está claramente 

definida, existen fuerzas policiales que tienen encomendada la seguridad interna o hay 

una cierta indefinición que otorga al Presidente, Congreso o Comité de Defensa, la 

asignación de cometidos discrecionales. En estos casos se generan, al menos, dos 

espacios de actuación: el que limita la frontera física del Estado a lo interno y desde el 

que se debe planificar, preparar y ejecutar la defensa contra amenazas externas 

(soberanía incluida) y aquel otro interno cuya observancia y control estaría a cargo de 

otras fuerzas: las policiales. Esta diferenciación obedece a no compartir el criterio de que 

en América Latina las “fuerzas del orden”, son los ejércitos y la policía, tal y como se ha 

considerado como punto de partida en muchos estudios25. 

Por otra parte, el concepto soberanía que sigue figurando en la mayoría de las 

constituciones tiende, en la práctica, a sustituirse por el de interés nacional (intereses). 

Si el primero se circunscribe a los límites físicos del Estado, el segundo puede 

prolongarse y proyectarse a cualquier otro lugar, por lo que, siguiendo esa reflexión, la 

Defensa o si se desea el espacio de interés para la Defensa y Seguridad se amplia hasta 

donde los intereses del país lo estimen. Es decir, no hay un límite definido. 

 

24 Las constituciones de cuño liberal del siglo XIX, como la argentina y al uruguaya no tienen un 

capítulo ad hoc sobre la fuerza pública o las FFAA. Tomado del Atlas Comparativo de la Defensa 

en América Latina. RESDAL, Pág. 33. 

25 Por otro lado aclara que “El convenio menciona el fortalecimiento de las "fuerzas del orden", que 

en América Latina son los ejércitos y los cuerpos policiaco-militares. 

Paz, crisis regional y política exterior de Estados Unidos. Informe Regional: América latina. 

FLACSO, 2004. Pág. 9 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 223
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

Así las cosas, el debate sobre la participación de las fuerzas armadas en la lucha 

contra las nuevas amenazas, cuyas características ya expusimos: multidireccionales, 

multifacéticas, globales, necesidad de colaboración internacional, etc., está servido. En 

el momento en que se proyecten los intereses nacionales o se visualice la defensa como 

un concepto de “defensa adelantada”, los ejércitos podrían ser competentes en la 

resolución de las crisis que se pudieran producir. 

Estamos en un debate donde es necesario, primero, determinar el propio 

concepto de soberanía y ver si se continua aceptando como tradicionalmente se ha 

venido haciendo, lo que supone una delimitación por el espacio físico del Estado y, 

posteriormente, si a pesar de no ser modificado, se cambia la misión de la defensa de 

aquella por la de los intereses nacionales, lo que permitiría sobrepasar las fronteras. 

Al margen de esta discusión mas de corte político-jurídico que militar o policial y a 

pesar de que exista o esté ausente en los foros políticos de los distintos países, lo cierto 

es que las amenazas a la seguridad han incidido tan directamente en las estructuras del 

Estado que a la vez de promover el debate, es necesario determinar el rol de aquellas 

dos instituciones. 

Algunos, opinan que las fuerzas armadas deben reservarse para cumplir con las 

misiones que la constitución les marca y que, de forma sucinta, se traducen en la 

defensa de la soberanía, integridad y ordenamiento constitucional. Incluso en aquellas 

constituciones, como es el caso de la guatemalteca, en el que se le asigna “...la 

seguridad interior y exterior.”, existen propuestas de grupos de la sociedad civil 

aludiendo compromisos adquiridos, para modificar el mandato y circunscribirse a cuanto 

antes se ha indicado26. Otros, estiman que la agenda objeto de discusión ni siquiera ha 

sido generada por todo el hemisferio latinoamericano, sino que sencillamente ha sido 

impuesta y en ello radica parte del fracaso en la discusión e implementación27. 

En cualquier caso, existe una diferente visión y percepción del papel de las fuerzas 

armadas en la lucha contra estas nuevas amenazas y hay múltiples variables que 

conviene analizar para poder llegar a presentar algunas conclusiones: 

 

26 Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y función del Ejército en una Sociedad Democrática. 

Reformas constitucionales: 36. El Gobierno se compromete a promover las siguientes reformas 

a la Constitución de la República: 

a) Artículo 244. Integración, organización y funciones del Ejército. El Ejército de Guatemala es una 

institución permanente al servicio de la Nación. Es único e indivisible, esencialmente profesional, 

apolítico, obediente y no deliberante. Tiene por función la defensa de la soberanía del Estado y de 

la integridad del territorio. Está integrado por fuerzas de tierra, aire y mar. Su organización es 

jerárquica y se basa en los principios de disciplina y obediencia 

27 Daniel Fisk, subsecretario de Estado de EU para Asuntos del Hemisferio Occidental, recomendó 

en el mes de junio, mientras que en Honduras se llevaba a cabo la V Ronda de Negociaciones del 

CAFTA, que los países de la región emprendieran una profunda reforma de sus ejércitos para 

enfrentar al terrorismo y el crimen internacional. 

Paz, crisis regional y política exterior de Estados Unidos. Informe Regional: América latina. 

FLACSO, 2004. (Pág. 56) 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 224
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

1. La situación de las reformas militares. En muchos países de América Latina se 

comenzaron hace años reformas militares inacabadas a la fecha. No todos los 

ministros de la Defensa Nacional son civiles. No todos los comandantes militares 

de más alto nivel y rango están sometidos directamente a una autoridad civilpolítica (Ministro). No todos los procesos de reforma y modernización 

emprendidos se han concluido, de hecho, algunos ni siquiera se han terminado 

de debatir en el ámbito subregional28. No todos los ejércitos han terminado por 

dejar el control total de los servicios de inteligencia de sus respectivos países, ni 

el registro de armas, municiones y explosivos, etc. Es decir, no existe una 

estructura única que haga de las fuerzas armadas latinoamericanas espacios 

organizacionales similares que permitan su adaptación a una estructura 

uniforme y, por consiguiente, facilite el enfrentamiento de las amenazas antes 

citadas. 

2. Los marcos legales constitucionales y otros. El marco constitucional arriba 

analizado, presenta entre los países latinoamericanos diferencias tan dispares 

que dificultaría sobremanera implementar una estructura única que permitiese el 

intercambio de información fluida y la actuación concurrente. En muchos países 

sería necesario emprender una reforma constitucional total o parcial y, en el 

mejor de los casos, debatir y aprobar reformas legales a leyes de primer orden, 

de manera que se pudiese acceder a un espacio mínimo en el que generar dicha 

estructura organizativa. La sola empresa de hacerlo sugiere el fracaso o, en el 

caso más optimista, la necesidad de proyectar el debate para las próximas 

décadas. 

3. La interoperabilidad29. Sería otro de los aspectos a destacar. Las técnicas, 

procedimientos, capacidades, entrenamiento, doctrina, etc., de las distintas 

fuerzas armadas obedece a una suerte de disparidad tal que dificultaría generar 

un espacio común de entendimiento para poder hacer frente a las amenazas 

descritas. Las necesarias capacidades no podrían construirse por la 

heterogeneidad de los procedimientos que actualmente permean los ejércitos. 

4. La percepción político-social de las amenazas. En muchos países no solo es 

una discusión si estas amenazas deben ser asignadas a los ejércitos o no, sino 

incluso si las propias amenzas deben ser consideradas como prioritarias en el 

análisis de situación de cada país. Ello hace que no se tenga una clara 

percepción de la incidencia, por ejemplo, del narcotráfico o del terrorismo igual 

en el Centro que en Sudamérica. Los acuciantes problemas políticos-sociales de 

muchos de los países latinoamericanos dejan a un lado las amenazas citadas y 

 

28 Nos referimos, por ejemplo, al debate inconcluso sobre el concepto balance razonable de 

fuerzas, puesto sobre la mesa por el ex presidente Enrique Bolaños y contemplado en el Tratado 

Marco de Seguridad Democrática. 

29 1. The ability to operate in synergy in the execution of assigned tasks. 2. The condition achieved 

among communications-electronics systems or items of communications-electronics equipment 

when information or services can be exchanged directly and satisfactorily between them and/or 

their users. The degree of interoperability should be defined when referring to specific cases. DOD 

Dictionary of Military Terms, en: http://www.dtic.mil/doctrine/jel/doddict/ 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 225
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

las desplazan a lugares casi irrelevantes, por debajo de la pobreza, la 

inseguridad interna, las maras y pandillas, el desempleo, problemas 

estructurales, consolidación de los regímenes democráticos, acceso a la 

tecnología, etc. Ello impide que exista un acuerdo de mínimos y una 

concurrencia de esfuerzos que permitan un diálogo ágil en relación con el tema 

a abordar. 

5. La falta de la necesaria confianza institucional. Bajo este epígrafe únicamente 

contemplaremos tres instituciones claves para poder generar el espacio 

necesario que permita la implicación de las fuerzas armadas en la lucha contra 

las amenazas que nos ocupan: El Parlamento o Congreso del país, los partidos 

políticos y las propias fuerzas armadas. El primero por el papel protagónico que 

debe tener bien en la modificación del marco legal existente, en la legitimación 

de la actuación o en la necesidad de aprobar la implicación del estamento 

militar. El segundo (partidos políticos) por la necesidad y relevancia de que el 

debate social que legitime el proceso pase por los partidos políticos y sea 

asumidos por todos ellos o por la necesaria mayoría, de forma que se presente 

al resto de la sociedad civil como una decisión consensuada y aceptada. 

Respecto a la tercera (Institución militar) es evidente y no requiere un especial 

comentario. 

Pues bien, en relación con los partidos políticos, el mayor nivel de confianza que 

contempla el Barómetro Iberoamericano de Gobernabilidad 200630, está situado en el 

23% para Venezuela, llegando hasta el 2% para Ecuador. Para los Congresos 

nacionales, el mayor porcentaje de confianza lo ostenta Chile, con el 46%, reduciéndose 

hasta el 3% de Ecuador y, finalmente, la confianza en las fuerzas armadas se sitúa en 

torno al 75% en el caso chileno y se reduce progresivamente hasta llegar el 11% del 

costarricense. 

Este panorama, nada alentador, genera un clima político-social poco o nada 

propenso para emprender un diálogo constructivo en torno a que las Instituciones 

implicadas generen la necesaria estructura que permita debatir con seriedad y 

profundidad la temática, haciendo imposible tal misión al menos en tanto en cuanto no 

se modifiquen los índices de confianzas indicados. 

Todo lo anteriormente expuesto nos lleva a la conclusión parcial de la dificultad de 

crear un espacio único, ínteroperable, legalmente enmarcado, legítimamente delegado y 

que tenga el necesario espacio geográfico de implementación para poder asumir que los 

ejércitos latinoamericanos pueden ser los encargados de la lucha contra las amenazas 

emergentes. Las dificultades señaladas y otras no puestas en evidencia, parecen 

aconsejar que, por esta vía, el tiempo termine por desechar la idea o por tener que 

adoptar otra ruta más eficaz. 

 

30 Véase: http://www.cimaiberoamerica.com/p1d.htm. Los países Latinoamericanos que incluyen 

son: Venezuela, Chile, Guatemala, República Dominicana, Colombia, México, Panamá, Costa 

Rica, Bolivia, Puerto Rico, Brasil, Ecuador, Argentina y Perú. Además: España, Portugal y Estados 

Unidos 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 226
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

Pudiera afirmarse que las diferentes policías serían las instituciones que, tanto 

constitucionalmente (excepción de algunos pocos países), como desde la perspectiva de 

la capacitación teórica y la necesaria organización fuesen quienes asumiesen estos 

cometidos. Se podría, también en este caso, hacer referencia negativa a la escasa 

credibilidad policial con la que cuentan estas instituciones en Latinoamérica31 o a la 

reforma a la que también se encuentran sometidas muchas de ellas32, sin embargo, ello 

no es óbice para descartar la solución propuesta como la potencialmente más idónea. 

Dos modelos de referencia: la Unión Europea y el caso Centroamericano. 

Extrapolación de soluciones y experiencia para América Latina 

Unión Europea 

Es posible que el caso europeo presente mayor claridad en relación a cuanto 

estamos exponiendo. Ante la indefinición de la necesaria política exterior y de seguridad 

común, la Unión Europea ha desarrollado, por el contrario, el vector justicia y seguridad 

de una manera eficiente, consensuada y direccionada hacia un claro espacio policial. 

Los ejércitos europeos, reducidos y modernizados desde principios de los 90`s, se han 

mantenido alejado de actuar directamente en la lucha contra el narcotráfico y el 

terrorismo, salvo casos muy puntuales y concretos y siempre dentro de un marco de 

colaboración escrupuloso y específico en beneficio de las fuerzas y cuerpos de 

seguridad del Estado (policías). El debate social sobre el empleo de efectivos militares 

en la lucha directa contra las nuevas amenazas, no tuvo ni el eco ni la acogida que se 

está dispensando en el área latinoamericana. La sociedad europea diferenció, desde el 

principio, el espacio que representaba el marco de actuación militar y policial y cedió a 

está segunda institución la lucha contra lo que en política europea se ha considerado 

crimen común (organizado, terrorista o de otro tipo)33. 

 

31 En el caso de la policía y en el informe Barómetro de gobernabilidad (ya aludido), Chile es el 

país con cuenta con el mayor grado de confianza en esa institución (64%), siendo descendente en 

el resto de países hasta llegar al 12% en Guatemala. 

32 Y precisamente por la lentitud en la reforma policial, cada vez más se convoca al ejército para 

realizar tareas de apoyo en materia de seguridad ciudadana. Paz, crisis regional y política exterior 

de Estados Unidos. Informe Regional: América latina. FLACSO, 2004. (Pág.. 73) 

33 Tampoco Latinoamérica se distanció de ese criterio. Es más, muchos documentos de la OEA 

apuntan hacia una visión policial mas que militar. Para ello, valga como ejemplo: Documento: 

OEA/Ser.G. CP/CSH-667/05, de fecha 18 febrero 2005. Comisión de Seguridad Hemisférica de la 

OEA. Resumen de recomendaciones para el propuesto plan de acción contra la delincuencia 

organizada transnacional se hace referencia a medidas únicamente de carácter policial: 

 Promover las iniciativas de policía comunitaria. 

 Adoptar medidas como designar un coordinador para el tema, crear una fuerza de tarea, 

designar a un funcionario para el tema en el ministerio de relaciones exteriores, hacer lo 

mismo en la oficina del procurador, crear una unidad en la policía o el servicio de 

inmigración para combatir el tráfico de personas, crear una unidad de asistencia a las 

víctimas, formular políticas para la industria del turismo encaminadas a prevenir este 

delito, e informar a la ciudadanía sobre el mismo. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 227
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

Esta forma de ver las cosas sitúa, tanto al terrorismo como al crimen organizado, 

en un plano de actuación del Estado inferior al del empleo total y absoluto del poder 

coercitivo de aquel permitiendo un margen de “maniobra política” a la hora de interpretar 

los acontecimientos. La policía no representa, en modo alguno, el poder absoluto del 

Estado. Este papel esta reservado tradicionalmente a los ejércitos y situar el combate 

contra las nuevas amenazas en este nivel de empleo de los “últimos recursos” eleva el 

protagonismo de aquellas a un lugar en el que los europeos no han querido situarlo. 

Por otra parte, se ha superado el escollo legal que supondría crear una estructura 

de inteligencia y operativa que mezclase efectivos de dos instituciones tan dispares 

como la policía y el ejército. La EUROPOL no solo es la organización de la Unión 

Europea para “law enforcement organisation that handles criminal intelligence34”, 

además entiende de temas incluidos en las áreas del crimen organizado, terrorismo y, 

con especial énfasis, en organizaciones criminales. 

Los ejércitos se han limitado, según los países, a colaborar de forma más o 

menos activa pero indirecta y a complementar ciertas capacidades de las que no 

siempre disponen las policías por cuestiones diversas: vigilancia y control del espacio 

aéreo y marítimo, abordajes en alta mar, interceptación aérea, custodia y transporte de 

grandes cantidades de droga, protección de la fuerza policial, espacios para incineración 

de materiales peligrosos o drogas, etc., todo ello, insistimos, en un amplio espacio de 

colaboración donde la inteligencia, la investigación, el control y la dirección de las 

operaciones están asignados al estamento policial y bajo la supervisión del respectivo 

ministerio de Gobernación, Seguridad Pública o de Interior. 

Por otra parte, la política exterior y de seguridad común (todavía sin el desarrollo 

claro y suficiente y la necesaria aceptación), tiende a crear un espacio de seguridad 

europeo (seguridad compartida) con proyección global donde los vectores político 

(política exterior) y militar converjan de forma que permita una autogestión del riesgo y 

de las amenazas o facilite la colaboración con organizaciones supranacionales, como 

viene siendo tradicional con al OTAN. La policía, y el resto de áreas y labores antes 

indicadas, también pueden tener cabida en este nuevo y amplio espacio de seguridad, si 

bien el protagonismo parece estar destinado a la diplomacia y la defensa militar. 

El caso Centroamericano 

El caso centroamericano puede que sea mucho más ambicioso, más disperso y, 

además, en otra dirección. El Tratado Marco de Seguridad Democrática (TMSD), firmado 

por todos los países centroamericanos en 1995, es un instrumento que está circunscrito 

a un determinado espacio geográfico (América Central) y ha servido como pivote para 

debatir los temas de seguridad y defensa desde una concepción más amplia que la 

tradicional. 

  Promover proyectos piloto a nivel sub-regional para mejorar la coordinación entre 

autoridades judiciales y de policía entre dos o más Estados miembros 34 Mas información en: http://www.europol.europa.eu/index.asp?page=home&language= 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 228
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

Sobre el TMSD mucho se ha escrito y debatido, siendo un buen momento para 

hacer un análisis en relación con la necesidad de establecer un espacio político de 

seguridad más moderno o, si se desea, adaptado a la realidad actual. 

El TMSD es una respuesta a la situación político-social centroamericana de la 

década de los noventa. Recordemos que la paz no había sido firmada todavía en 

Guatemala, a pesar de que ya se habían logrado avances significativos y la misión de 

paz de ONUSAL estaba recién concluida, lo que no significa, en modo alguno, que los 

logros de convivencia pacífica en El Salvador estuviesen consolidados. La ONUCA hacia 

algunos años que había finalizado aunque algo similar se puede apuntar en relación con 

la consolidación de los resultados. 

La preocupación, más que por la seguridad y por la defensa, pasaba por la 

consolidación de la democracia. Es cierto que se puede visualizar una correlación entre 

todas aquellas preocupaciones, pero lo más importante era impedir un retroceso en los 

principios y prácticas democráticas que se comenzaban a arraigar en la región 

centroamericana. Tal y como se afirma en el mismo Tratado, sus principales objetivos 

son la consolidación de Centroamérica como una región de paz, libertad, democracia y 

desarrollo, así como el diseño de un nuevo modelo de seguridad regional acorde con los 

principios y acuerdos del proceso de Esquipulas que permitiera superar la Doctrina de 

Seguridad Nacional. 

De otro lado, el concepto de seguridad desde una visión estatocentrista comenzó 

a evolucionar tras el fin de la Guerra Fría y la progresiva desaparición de filosofías 

basadas en la seguridad nacional, hacia un modelo de seguridad promovido desde la 

persona, el individuo, el conjunto de la sociedad o la comunidad. Por ello genera más 

debate la importancia del ser humano como sujeto y objeto de seguridad en detrimento 

de los distintos aparatos del Estado. Así, se llega a hablar del concepto de seguridad 

humana35 que abarca aspectos tan diversos y amplios como: ambiente y recursos 

naturales, desarrollo sostenible, pobreza, corrupción, narcotráfico, y otros, aunque es 

 

35 - “El concepto de seguridad humana se asocia, en general, al Informe sobre Desarrollo Humano 

del PNUD de 1994, donde se señala que esta se refiere a dos aspectos principales: seguridad 

frente a amenazas crónicas como el hambre, la enfermedad y la represión, y protección de 

alteraciones súbitas y perjudiciales de las pautas de la vida cotidiana relacionadas con el hogar, el 

empleo o la comunidad. El documento define a la seguridad humana como la suma de siete 

dimensiones de la seguridad: económica, alimentaria, sanitaria, medio ambiental personal, 

comunitaria y política. La pérdida de seguridad humana puede deberse a un proceso lento y 

silencioso o a una emergencia abrupta. La responsabilidad puede incumbir a seres humanos, por 

malas opciones normativa, a las fuerzas de la naturaleza o a una combinación de ambas cuando 

la degradación ambiental provoca un desastre natural seguido de una tragedia humana”. Tomado 

del libro Encrucijadas de la seguridad en Europa y las Américas. Diego Cardona C. Universidad 

del Rosario, 2004. Pág. 279. 

- Cada vez más se reconoce que la seguridad humana, un concepto que surgió en la era posterior 

a la guerra fría, es un paradigma general y amplio, una matriz que incorpora todos los elementos 

de la vida y asegura una existencia humana decente. Anuario de las Naciones Unidas sobre 

desarme. Volumen 28/2003, página 230. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 229
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

necesario añadir que no todos los países, según la percepción de ciertos autores, están 

en sintonía con el mismo36. 

Esta evolución conceptual es producto, como se ha apuntado, del cambio en la 

estrategia de seguridad global al desaparecer la Unión Soviética y, consecuentemente, 

los diversos movimientos guerrilleros en el espacio centroamericano. Lo urgente, en ese 

momento, era consolidar los procesos democráticos recién nacidos y promover valores y 

practicas que habían estado ausentes en la zona por causa de las dictaduras y los 

conflictos armados: participación ciudadana, implicación en política, debates y discusión 

de temas nacionales, etc. 

Es así que se llega a adoptar el modelo de seguridad democrática con una visión 

amplísima de contenido que quedó reflejado tanto en los “considerandos” del documento 

como en diversos artículos del mismo. 

La percepción que se comienza a manejar, desde entonces, es que la seguridad, 

con el “apellido” de democrática es un concepto amplio que escapa de la tradicional 

acepción del término y abarca aspectos diversos y dispares. Prácticamente se 

“securitiza”37 todo. La seguridad abarca cualquier relación de la vida del ser humano y, 

de alguna forma, permite pensar en el viejo adagio de que “lo que es de todos no es 

nadie”, es decir se termina por crear un espacio de percepción donde “todo es seguridad 

y nada es seguridad”. Eso produce en la década siguiente una falta de escenarios claros 

y concretos de trabajo para realmente desarrollar y enfocar problemas “tradicionales de 

seguridad”, limitados al concepto más clásico de la misma. 

Esta enorme restricción conceptual termina por dejar el TMSD en manos de 

“expertos” y estudiosos del tema pero no permite que la sociedad en general se apodere 

de la nueva filosofía. El Tratado está, pero no termina ni de servir, ni de implementarse, 

ni mucho menos de desarrollarse. Algunos aspectos del mismo pueden ser la causa 

principal de esa falta de desarrollo: 

1. La amplia (enorme) concepción de la seguridad. 

 

36 En el hemisferio occidental, México no está del todo de acuerdo con la agenda de la seguridad 

humana propuesta por Canadá, debido a los principios básicos que norman las relaciones de los 

mexicanos con el mundo. Integración en América Latina y el Caribe. Roberto González Arana y 

Beatriz Carolina Crisorio. Universidad del Norte, 2001. Pág. 93. 37 “Securitización: es la acción de proyectar la política más allá de las reglas establecidas, 

enmarcando un tema como un correspondiente a un tipo especial de política o por encima de la 

política. Este concepto descansa en la concepción de que cualquier tema público puede ser 

ubicado en un espectro que de lo no político (aquello que no atrae la atención estatal ni se vuelve 

en tema de debate y decisión pública) a lo político (aquello que cae en el ámbito de las políticas 

públicas, requiriendo decisiones y/o asignación de recursos por parte de niveles gubernamentales) 

a lo securitizado (aquello que constituye una amenaza existencial o vital y por lo tanto requiere 

medidas de emergencia que exceden los límites del procedimiento político regular)”. Arévalo de 

León, Bernardo. Documento Bases para la Consolidación de la cuestión militar en Guatemala, del 

Proyecto Hacia una Política de Seguridad para la Democracia. FLACSO, IGEDEP y WSP 

Internacional. Guatemala, noviembre del 2000. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 230
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

2. Las reservas de Costa Rica y Panamá a una importante parte del mismo38 y su 

falta de ratificación39

3. El escaso protagonismo de las instituciones nacionales de seguridad y defensa 

en el desarrollo, implementación y gestión del Tratado40, especialmente la 

irrelevancia de los ministros de Defensa, jefes de fuerzas armadas y ministros de 

Gobernación o de Interior. 

4. Lo “poco afortunado” del término “seguridad democrática”, especialmente en un 

espacio donde hay una pugna por consolidar tanto la democracia, como la 

seguridad. El necesario replanteo de la visión de seguridad después de la 

Guerra Fría no pasa, necesariamente, por la adopción de términos que generan 

más confusión que claridad conceptual. 

5. La inoperatividad real del mismo, producto de la diversidad organizacional en los 

países signatarios, problemas fronterizos, falta de acuerdo y voluntad política y 

realidades diferentes41. 

Todo ello pone de manifiesto un importante esfuerzo inconcluso y, sobre todo, nada 

práctico, resolutivo ni eficaz. Se ha tratado, en años recientes, de ver la forma de 

modificar y adaptar el TMSD a la realidad expuesta, sin embargo no se ha pasado de 

llegar a acuerdos académicos sobre la necesidad de potenciarlo y desarrollarlo, algo que 

no será posible por muchas razones, algunas de las cuales ya han sido comentadas. 

Pareciera, por consiguiente, que el ejemplo de una total securitización no ha sido 

capaz de solucionar la problemática puesto que se ha querido abordar el tema tan 

 

38 TITULO VI DISPOSICIÓN ESPECIAL 

Artículo 35. Las Repúblicas de Costa Rica y Panamá suscriben el presente Tratado con expresa 

reserva de los siguientes artículos: 26 literales g) y h); 27 literales a), b) y c); 28; 29; 32; 33; 35; 36; 

37; 38; 42 y 43. 

39 En el caso de Costa Rica, el TMSD fue rechazado de manera unánime por la comisión de 

Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, por el argumento de que esta falta de claridad abría 

el espacio para que en el nuevo contexto democrático se volviera a producir un desborde de las 

fuerzas armadas hacia actividades que le corresponden a las autoridades civiles, tales como la 

lucha contra la corrupción, la narcoactividad, o la atención de los desastres naturales. 40 - Artículo 49. El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores es la instancia competente, en 

todo lo relativo a la seguridad regional e internacional, en su condición de órgano principal de 

coordinación del Sistema de la Integración Centroamericana. 

- Artículo 50. La Comisión de Seguridad es una instancia subsidiaria de ejecución, coordinación, 

evaluación y seguimiento, de elaboración de propuestas, así como de recomendaciones de alerta 

temprana, y cuando proceda, de pronta acción, subordinada a la Reunión de Presidentes y al 

Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. 

- Articulo 51. La Comisión de Seguridad está compuesta por las delegaciones de los estados 

centroamericanos integradas por los viceministros de Relaciones Exteriores y Viceministros o 

autoridades competentes en los ramos de Defensa y Seguridad Pública. Los viceministros de 

Relaciones Exteriores presidirán las delegaciones de cada estado. 

41 White Gómez, Elaine. El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (TMSD). 

http://internacionales.itam.mx/sh/documentos/ElaineWhite-paper.pdf 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 231
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

ampliamente que no se ha sabido por donde comenzar. Lo más rentable a corto plazo 

podría ser la necesidad de avanzar de un Tratado Marco de Seguridad Democrática a un 

Tratado Marco de Seguridad en Democracia, donde la Seguridad (y la Defensa si se 

desea) estuviesen contempladas en un único paquete, fuera de aquel otro 

correspondiente al Desarrollo o al Ambiente (entendido este en un amplio sentido) y con 

la participación de las fuerzas armadas centroamericanas, aprovechando la experiencia 

y la organización ya consolidada en la Conferencia de Fuerzas Armadas 

Centroamericanas (CFAC)42. 

A manera de conclusiones 

El nuevo papel de las fuerzas armadas no pasa, necesariamente, por entrar en un 

debate sin fin sobre si deben o no participar activa y directamente en enfrentar las 

denominadas nuevas amenazas. Es necesario, a priori, distinguir dos escenarios 

diferentes. El primero es aquel en el que el país o la región no están controlados ni 

dominados por elementos de corte criminal o terrorista. Es la situación normal de los 

estados latinoamericanos donde se puede admitir una presencia e impacto en mayor o 

menor medida de la narcoactividad y el crimen organizado, pero el Estado cuenta (o 

podría contar) con capacidad suficiente para enfrentar esos retos. El segundo escenario 

sería aquel en el que el Estado ha sido desbordado por el crimen organizado o por el 

terrorismo. En este último caso la actuación de las fuerzas armadas, en colaboración con 

el resto de instituciones estatales e incluso con colaboración internacional, estaría 

plenamente justificada, pero no es el espacio de conclusiones al que nos estaremos 

refiriendo. Al ser el primer escenario de los expuestos el normal, cuanto a continuación 

se indica se refiere a dicha situación: 

1. Las nuevas amenazas requieren de colaboración internacional y actuación 

concurrente y conjunto-combinada. Ello implica una convergencia de esfuerzos 

nacionales e internacionales en los que todas las instituciones del Estado deben 

concurrir si bien con diferente intensidad y en distintas direcciones. 

2. Se deben elaborar y consensuar políticas de Estado que puedan ser 

presentadas y debatidas en foros internacionales o regionales y asumidas y 

aceptadas por todas las fuerzas políticas nacionales y regionales. 

3. El nuevo papel de las fuerzas armadas pasa por el debate de cómo participar en 

los retos y desafíos del siglo XXI, pero en modo alguno deben estancarse en 

una discusión única y direccional. 

4. La actuación de las fuerzas armadas en el momento de enfrentar las nuevas 

amenazas debe ser de colaboración con las fuerzas y cuerpos de seguridad del 

Estado, en un marco amplio, sujeto a la dirección de estas últimas y sin 

protagonismo especial de las primeras. 

 

42 Mas información en: http://www.cfac.mil.gt/ y http://www.cfac.mil.ni/ 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 232
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

5. Las capacidades militares deben orientarse, primordialmente, a los cometidos 

constitucionales que, invariablemente evolucionarán, hacia la defensa de la 

soberanía e integridad territoriales, así como a la defensa de los intereses 

nacionales. 

6. Las estructuras multinacionales de seguridad para enfrentar el terrorismo y el 

narcotráfico (especialmente) se conforman más fácilmente sobre organizaciones 

de corte policial por cuestiones muy diversas entre las que podríamos destacar: 

legalidad, capacitación, estructura internacional ya conformada, aceptación 

social rápida y consolidada, indiscutibilidad, no requiere de grandes 

modificaciones legales internas, no suscitan debate en contra y otras. 

7. Las organizaciones de seguridad y defensa que puedan conformarse en el 

ámbito regional o subregional, deben ser especializadas y no multifacéticas, es 

decir no deben incluir aspectos más allá de los específicos de seguridad y 

defensa. Se corre el riesgo de que la securitización termine por no enfocar los 

problemas de seguridad con la debida atención. 

8. En estas organizaciones y estructuras de seguridad es de vital importancia la 

representación protagónica de los mandos militares y policiales (además de 

otros que se estimen). Dejar fuera de las mismas la cadena de mando policial o 

militar apunta hacia una falta de eficacia cuando no de operatividad. 

9. Es necesario continuar con el debate sobre la forma de enfrentar las nuevas 

amenazas. La sociedad civil en general y los partidos políticos en particular 

tienen la obligación de continuar profundizando en el estudio y análisis de la 

temática. La evolución experimentada en las últimas décadas sugiere que se 

deben ir estudiando nuevas soluciones a futuro. 

10. Situar las nuevas amenazas en el plano policial y no militar implica un importante 

margen de maniobra político para el Estado o la región. 

11. Hay que continuar profundizando en las reformas militares y policiales en 

América Latina. La escasa credibilidad de ambas instituciones en la mayoría de 

los países impide, en muchas ocasiones, abordar o profundizar en nuevas 

propuestas. 

Bibliografía 

 Libros: 

 Arévalo de León, Bernardo. Documento Bases para la Consolidación de la cuestión 

militar en Guatemala, del Proyecto Hacia una Política de Seguridad para la 

Democracia. FLACSO, IGEDEP y WSP Internacional. Guatemala, Noviembre del 

2000. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 233
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

 Bovard, James. Terrorismo y Tiranía. Editorial El Ateneo. Argentina, 2004. 

 Brzezinski, Zbigniew. El gran tablero mundial: la supremacía estadounidense y sus 

imperativos geoestratégicos. Ediciones Paidós Ibérica, S.A. Barcelona, 1998. 

 Cardona C., Diego. Encrucijadas de la seguridad en Europa y las Américas. 

Universidad del Rosario, 2004. 

 Huntington, Samuel. El choque de civilizaciones y la reconfiguración del orden 

mundial. Ed. Paidós. Barcelona, 1997. 

 Sartori, Giovanni. Homo Videns: La sociedad teledirigida. Ed. Taurus. Madrid, 1997. 

 Youngers, Coletta A. y Rosin, Eileen (editoras). Drugs and Democracy in Latin 

America. The impact of U.S. Policy. Lynne Rienner Publishers. Boulder & London, 

2005. 

Artículos, ensayos y trabajos: 

 Cosidó, Ignacio. Hacia un nuevo orden político. En letra impresa número 135, 6 de 

Julio de 2003. http://www.gees.org/articulo/211/ 

 Garzón Vergara, Juan Carlos. La seguridad y las Fuerzas Armadas en América 

Latina y El Caribe: nuevos desafíos para la construcción de una democracia. Informe 

final del concurso: El papel de las fuerzas armadas en América Latina y el Caribe. 

Programa de Becas CLACSO. 2004. Disponible en: 

http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/becas/2003/mili/garzon.pdf. 

 Graf, Julio A. la Interoperabilidad y su relación con los procesos de Modernización y 

Transformación de Fuerzas-Incentivos para abordar los cambios. Ver: 

http://www.ndu.edu/chds/journal/PDF/2006/Graf_article-edited.pdf

 Kalil Mathias, Suzeley y Fazio, Ednéia. Universidad Estatal Paulista, Brasil. Nuevas 

amenazas y su impacto sobre las fuerzas armadas brasileñas. Revista Fuerzas 

Armadas y Sociedad. Año 18, número 3-4. disponible en: 

http://www.fasoc.cl/files/articulo/ART41f6a1ee97ce0.pdf

 Manaut, Raúl Benítez y Hernández, Daniel: Implicaciones sobre la seguridad de la 

inmigración ilegal en Centro y Norteamérica. Presentada en la IV Semana 

Iberoamericana de seguridad y defensa: nuevas amenzas y nuevas políticas de 

seguridad y defensa. Casa de América, Madrid, 16, 17 y 18 de octubre. 

 McMillan, Joseph. Strategic Forum. Número 212. Noviembre 2004 

 R. de Espona, Rafael José. Acción Psicológica en las Elites y Percepción de 

Amenaza. Febrero de 2006. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 234
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

 Suárez S., Rodrigo M. Las Instituciones policiales y el rol que cumplen en la 

seguridad del Hemisferio. Monografía del XLII curso del Colegio Interamericano de 

Defensa. Washington, Abril de 2003. Disponible en: 

http://library.jid.org/en/mono42/suarez.doc

 White Gómez, Elaine. El Tratado Marco de Seguridad Democrática en 

Centroamérica (TMSD). http://internacionales.itam.mx/sh/documentos/ElaineWhitepaper.pdf 

 Fundación FAES. La OTAN: Una alianza por la libertad. Cómo transformar la Alianza 

para defender efectivamente nuestra libertad y nuestras democracias. Madrid, 2006. 

 Paz, crisis regional y política exterior de Estados Unidos. Informe Regional: América 

latina. FLACSO, 2004. 

 Declaración sobre seguridad en las Américas. (Aprobado en la tercera sesión 

plenaria, celebrada el 28 de octubre de 2003). OEA/Ser.K/XXXVIII . CES/dec. 1/03 

rev. 1 

 Documento: OEA/Ser.G. CP/CSH-667/05, de fecha 18 febrero 2005. Comisión de 

seguridad hemisférica de la OEA. Resúmenes de recomendaciones para el 

propuesto plan de acción contra la delincuencia organizada transnacional. 

 Anuario de las Naciones Unidas sobre desarme. Volumen 28/2003. 

http://www.ieee.es/archivos/subidos/documentacion/Psyops%20Elit&Risk.pdf

 Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina. RESDAL. 

 Barómetro Iberoamericano de Gobernabilidad 2006. CIMA. 

http://www.cimaiberoamerica.com/p1d.htm

 Tratado Marco de Seguridad Democrática 

Otras referencias: 

 Munich Conference on Security Policy: 

http://www.ieee.es/verdocumento.asp?padre=3&nombreseccion=Documentación&no

msub=Conferencias%20del%20IEEE%20y%20colaboradores.%20Orden%20temátic

o&seccion=16&iddocumento=186 

 Nota del Secretario General de Naciones Unidas A/59/565 de Diciembre de 2004: 

http://www.ieee.es/archivos/subidos/documentacion/UN%20report_sp.pdf 

 Estrategia Europea de Seguridad. Bruselas, 12 de diciembre de 2003: 

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 235
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

 OTAN en: http://www.nato.int/docu/handbook/2001/hb0203.htm

 EUROPOL en: http://www.europol.europa.eu/index.asp?page=home&language=

 CFAC en: http://www.cfac.mil.gt/ y http://www.cfac.mil.ni/

Anexo 

País Misión de las fuerzas armadas43 Misión de las fuerzas policiales 

Argentina 

Artículo 75.- Corresponde al Congreso: 

27. Fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las 

normas para su organización y gobierno. 

Artículo 99.- El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: 

12. Es comandante en jefe de todas las fuerzas armadas de la Nación. 

13. Provee los empleos militares de la Nación: con acuerdo del 

Senado, en la concesión de los empleos o grados de oficiales 

superiores de las fuerzas armadas; y por sí solo en el campo de 

batalla. 

14. Dispone de las fuerzas armadas, y corre con su organización y 

distribución según las necesidades de la Nación. 

Bolivia 

Artículo 208.-

Las Fuerzas armadas tienen por 

misión fundamental defender y 

conservar la independencia nacional, 

la seguridad y estabilidad de la 

República y el honor y soberanía 

nacionales; asegurar el imperio de la 

Constitución Política, garantiza la 

estabilidad del Gobierno legalmente 

constituido y cooperar en el 

desarrollo integral del país. 

Artículo 215.-

La Policía Nacional, como fuerza 

pública, tiene la misión específica 

de la defensa de la sociedad y la 

conservación del orden público y el 

cumplimiento de las leyes en todo el 

territorio nacional. Ejerce la función 

policial de manera integral y bajo 

mando único, en conformidad con 

su Ley Orgánica y las leyes de la 

República. 

Chile Artículo 90.- Las Fuerzas dependientes del Ministerio encargado de la 

Defensa Nacional están constituidas única y exclusivamente por las Fuerzas 

 

43 Algunos de los artículos indicados para cada país no han sido copiados en su totalidad, sino 

únicamente aquellos aspectos de interés para el fin que se persigue.

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 236
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

País Misión de las fuerzas armadas43 Misión de las fuerzas policiales 

armadas y por las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública. 

Las Fuerzas armadas están integradas sólo por el Ejército, la Armada y la 

Fuerza Aérea, existen para la defensa de la patria, son esenciales para la 

seguridad nacional y garantizan el orden institucional de la República. 

Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo por 

Carabineros e Investigaciones, constituyen la fuerza pública y existen para 

dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad 

pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas Leyes 

Orgánicas. Carabineros se integrará, además, con las Fuerzas armadas en 

la misión de garantizar el orden institucional de la República. 

Artículo 216.- La fuerza pública estará integrada en forma exclusiva por las 

Fuerzas Militares y la Policía Nacional. 

Todos los colombianos están obligados a tomar las armas cuando las 

necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y 

las instituciones públicas. 

La Ley determinará las condiciones que en todo tiempo eximen del servicio 

militar y las prerrogativas por la prestación del mismo. 

Colombia 

Artículo 217.- La Nación tendrá para 

su defensa unas Fuerzas Militares 

permanentes constituidas por el 

Ejército, la Armada y la Fuerza 

Aérea. 

Las Fuerzas Militares tendrán como 

finalidad primordial la defensa de la 

soberanía, la independencia, la 

integridad del territorio nacional y del 

orden constitucional. 

La Ley determinará el sistema de 

reemplazos en las Fuerzas Militares, 

así como los ascensos, derechos y 

obligaciones de sus miembros y el 

régimen especial de carrera, 

prestacional y disciplinario, que les 

es propio. 

Artículo 218.- La ley organizará el 

cuerpo de Policía. 

La Policía Nacional es un cuerpo 

armado permanente de naturaleza 

civil, a cargo de la Nación, cuyo fin 

primordial es el mantenimiento de 

las condiciones necesarias para el 

ejercicio de los derechos y 

libertades públicas, y para asegurar 

que los habitantes de Colombia 

convivan en paz. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 237
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

País Misión de las fuerzas armadas43 Misión de las fuerzas policiales 

Costa 

Rica 

Artículo 12.- Se proscribe el Ejército como institución permanente. 

Para la vigilancia y conservación del orden público, habrá las fuerzas de 

policía necesarias. 

Sólo por convenio continental o para la defensa nacional podrán 

organizarse fuerzas militares; unas y otras estarán siempre subordinadas al 

poder civil; no podrán deliberar, ni hacer manifestaciones o declaraciones 

en forma individual o colectiva. 

Artículo 120.- El Poder Ejecutivo pondrá a la orden de la Asamblea 

Legislativa, la fuerza de policía que solicite el Presidente de aquélla.

Ecuador 

Artículo 183.- La fuerza pública estará constituida por las Fuerzas armadas 

y la Policía Nacional. Su misión, organización, preparación, empleo y control 

serán regulados por la ley. 

Las Fuerzas armadas tendrán como misión fundamental la conservación de 

la soberanía nacional, la defensa de la integridad e independencia del 

Estado y la garantía de su ordenamiento jurídico. 

Además de las Fuerzas armadas permanentes, se organizarán fuerzas de 

reserva, según las necesidades de la seguridad nacional. 

La Policía Nacional tendrá como misión fundamental garantizar la seguridad 

y el orden públicos. Constituirá fuerza auxiliar de las Fuerzas armadas para 

la defensa de la soberanía nacional. Estará bajo la supervisión, evaluación y 

control del Consejo Nacional de Policía, cuya organización y funciones se 

regularán en la ley. 

La ley determinará la colaboración que la fuerza pública, sin menoscabo del 

ejercicio de sus funciones específicas, prestará para el desarrollo social y 

económico del país. 

El Salvador 

Artículo 212.- La Fuerza Armada 

tiene por misión la defensa de la 

soberanía del Estado y de la 

integridad del territorio. El Presidente 

de la República podrá disponer 

excepcionalmente de la Fuerza 

Armada para el mantenimiento de la 

paz interna, de acuerdo con lo 

dispuesto por esta Constitución. 

Artículo 159.-

La Defensa Nacional y La 

Seguridad Pública estarán adscritas 

a Ministerios diferentes. La 

Seguridad Pública estará a cargo a 

la Policía Nacional Civil, que será 

un cuerpo profesional, 

independiente de la Fuerza Armada 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 238
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

País Misión de las fuerzas armadas43 Misión de las fuerzas policiales 

Los órganos fundamentales del 

Gobierno mencionados en el Artículo 

86, podrán disponer de la Fuerza 

Armada para hacer efectivas las 

disposiciones que hayan adoptado, 

dentro de sus respectivas áreas 

constitucionales de competencia, 

para hacer cumplir esta Constitución. 

La Fuerza Armada colaborará en las 

obras de beneficio público que le 

encomiende el Órgano Ejecutivo y 

auxiliará a la población en casos de 

desastre nacional. 

y ajeno a toda actividad partidista. 

La Policía Nacional Civil tendrá a su 

cargo las funciones de policía 

urbana y policía rural que 

garanticen el orden, la seguridad y 

la tranquilidad pública, así como la 

colaboración en el procedimiento de 

investigación del delito, y todo ello 

con apego a la ley y estricto respeto 

a los Derechos Humanos. 

Guatemala 

Artículo 244.- Integración, 

organización y fines del Ejército. El 

Ejército de Guatemala, es una 

institución destinada a mantener la 

independencia, la soberanía y el 

honor de Guatemala, la integridad del 

territorio, la paz y la seguridad interior 

y exterior. 

Es único e indivisible, esencialmente 

profesional, apolítico, obediente y no 

deliberante. 

Está integrado por fuerzas de tierra, 

aire y mar. 

Honduras 

Artículo 272.- Las Fuerzas armadas 

de Honduras, son una Institución 

Nacional de carácter permanente, 

esencialmente profesional, apolítica, 

obediente y no deliberante. 

Se constituyen para defender la 

integridad territorial y la soberanía de 

la República, mantener la paz, el 

orden público y el imperio de la 

Constitución, los principios de libre 

sufragio y la alternabilidad en el 

ejercicio de la Presidencia de la 

Artículo 293.- La Policía Nacional 

es una institución profesional 

permanente del Estado, apolítica en 

el sentido partidista de naturaleza 

puramente civil, encargada de velar 

por la conservación del orden 

público, la prevención, control y 

combate al delito; proteger la 

seguridad de las personas y sus 

bienes; ejecutar las resoluciones, 

disposiciones, mandatos y 

decisiones legales de las 

autoridades y funcionarios públicos, 

todo con estricto respeto a los 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 239
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

País Misión de las fuerzas armadas43 Misión de las fuerzas policiales 

República. 

Cooperarán con la Policía Nacional 

en la Conservación del orden público. 

A efecto de garantizar el libre 

ejercicio del sufragio, la custodia, 

transporte y vigilancia de los 

materiales electorales y demás 

aspectos de la seguridad del 

proceso, el Presidente de la 

República, pondrá a las Fuerzas 

armadas a disposición del Tribunal 

Nacional de Elecciones, desde un 

mes antes de las elecciones, hasta la 

declaratoria de las mismas. 

(Modificado por Decreto 2 de 1999) 

Artículo 273.- Las Fuerzas armadas 

estarán constituidas por el Alto 

Mando, Ejército, Fuerza Aérea, 

Fuerza Naval, Fuerza de Seguridad 

Pública y los organismos que 

determine su Ley Constitutiva. 

(Modificado por el Decreto 136 de 

1995) 

Artículo 274.- Las Fuerzas armadas 

estarán sujetas a las disposiciones 

de su Ley Constitutiva y a las demás 

Leyes y Reglamentos que regulen su 

funcionamiento. Cooperarán con Las 

Secretarías de Estado y demás 

instituciones, a pedimento de éstas, 

en labores de alfabetización, 

educación, agricultura, protección del 

ambiente, vialidad, comunicaciones, 

sanidad y reforma agraria. 

Participarán en misiones 

internacionales de paz, en base a 

tratados internacionales, prestarán 

apoyo logístico de asesoramiento 

técnico, en comunicaciones y 

derechos humanos. 

La Policía Nacional se regirá por 

legislación especial. 

(Modificado por el Decreto 136 de 

1995) 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 240
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

País Misión de las fuerzas armadas43 Misión de las fuerzas policiales 

transporte; en la lucha contra el 

narcotráfico; colaborarán con 

personal y medios para hacer frente 

a desastres naturales y situaciones 

de emergencia que afecten a las 

personas y los bienes; así como en 

programas de protección y 

conservación del ecosistema, de 

educación académica y formación 

técnica de sus miembros y otros de 

interés nacional. Además cooperarán 

con las instituciones de seguridad 

pública, a petición de la Secretaría de 

Estado en el Despacho de 

Seguridad, para combatir el 

terrorismo, tráfico de armas y el 

crimen organizado, así como en la 

protección de los poderes del Estado 

y el Tribunal de Elecciones, a 

pedimento de éstos, en su instalación 

y funcionamiento. 

(Modificado por Decreto 2 de 1999) 

Nicaragua 

Artículo 92.- El Ejército de 

Nicaragua es la institución armada 

para la defensa de la soberanía, de 

la independencia y de la integridad 

territorial. 

Sólo en casos excepcionales el 

Presidente de la República, en 

Consejo de Ministros, podrá, en 

apoyo de la Policía Nacional, ordenar 

la intervención del Ejército de 

Nicaragua cuando la estabilidad de la 

República estuviera amenazada por 

grandes desórdenes internos, 

calamidades o desastres naturales. 

Artículo 97.- La Policía Nacional es 

un cuerpo armado de naturaleza 

civil. Tiene por misión garantizar el 

orden interno, la seguridad de los 

ciudadanos, la prevención y 

persecución del delito y los demás 

que le señale la ley. La Policía 

Nacional es profesional, apolítica, 

apartidista, obediente y no 

deliberante. La Policía Nacional se 

regirá en estricto apego a la 

Constitución Política, a la que 

guardará respeto y obediencia. Está 

sometida a la autoridad civil que 

será ejercida por el Presidente de la 

República a través del ministerio 

correspondiente. 

Panamá Artículo 305.- La República de Panamá no tendrá ejército. Todos los 

panameños están obligados a tomar las armas para defender la 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 241
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

País Misión de las fuerzas armadas43 Misión de las fuerzas policiales 

independencia nacional y la integridad territorial del Estado. 

Para la conservación del orden público, la protección de la vida, honra y 

bienes de quienes se encuentren bajo jurisdicción del Estado y para la 

prevención de hechos delictivos, la Ley organizará los servicios de policía 

necesarios, con mandos y escalafón separados. 

Ante amenaza de agresión externa podrán organizarse temporalmente, en 

virtud de la Ley, servicios especiales de policía para la protección de las 

fronteras y espacios jurisdiccionales de la República. El Presidente de la 

República es el jefe de todos los servicios establecidos en el presente 

Título; y éstos, como agentes de la autoridad, estarán subordinados al 

poder civil; por tanto, acatarán las órdenes que emitan la autoridades 

nacionales, provinciales o municipales en el ejercicio de sus funciones 

legales. 

Paraguay 

Artículo 173.- DE LAS FUERZAS 

ARMADAS.

Las Fuerzas armadas de la Nación 

constituyen una institución nacional 

que será organizada con carácter 

permanente, profesional, no 

deliberante, obediente, subordinada 

a los poderes del Estado y sujeta a 

las disposiciones de esta 

Constitución y de las Leyes. Su 

misión es la de custodiar la integridad 

territorial y la de defender a las 

autoridades legítimamente 

constituidas, conformes con esta 

Constitución y las Leyes. Su 

organización y sus efectivos serán 

determinados por la Ley. 

Artículo 175.- DE LA POLICÍA 

NACIONAL.

La Policía Nacional es una 

institución profesional, no 

deliberante, obediente, organizada 

con carácter permanente y en 

dependencia jerárquica del órgano 

del Poder Ejecutivo encargado de la 

seguridad interna de la Nación. 

Dentro del marco de esta 

Constitución y de las Leyes, tiene la 

misión de preservar el orden público 

legalmente establecido, así como 

los derechos y la seguridad de las 

personas y entidades y de sus 

bienes; ocuparse de la prevención 

de los delitos; ejecutar los 

mandatos de la autoridad 

competente y, bajo dirección 

judicial, investigar los delitos. La 

Ley reglamentará su organización y 

sus atribuciones. 

Perú 

Artículo 165.- Las Fuerzas armadas 

están constituidas por el Ejército, la 

Marina de guerra y la Fuerza Aérea. 

Tienen como finalidad primordial

Artículo 166.- La Policía Nacional 

tiene por finalidad fundamental

garantizar, mantener y restablecer 

el orden interno. Presta protección y 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 242
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

País Misión de las fuerzas armadas43 Misión de las fuerzas policiales 

garantizar la independencia, la 

soberanía y la integridad territorial de 

la República. Asumen el control del 

orden interno de conformidad con el 

Artículo 137 de la Constitución. 

ayuda a las personas y a la 

comunidad. Garantiza el 

cumplimiento de las leyes y la 

seguridad del patrimonio público y 

del privado. Previene, investiga y 

combate la delincuencia. Vigila y 

controla las fronteras. 

Uruguay 

Artículo 168.- Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o 

Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde: 

1. La conservación del orden y tranquilidad en lo interior, y la 

seguridad en lo exterior; 

2. El mando superior de todas las fuerzas armadas; 

3. Dar retiros y arreglar las pensiones de los empleados civiles y 

militares conforme a las leyes; 

9. Proveer los empleos civiles y militares, conforme a la Constitución 

y a las leyes. 

14. Destituir por sí los empleados militares y policiales y los demás 

que la ley declare amovibles; 

17. Tomar medidas prontas de seguridad en los casos graves e 

imprevistos de ataque exterior o conmoción interior, dando cuenta, 

dentro de las veinticuatro horas a la Asamblea General, en reunión 

de ambas Cámaras o, en su caso, a la Comisión Permanente, de lo 

ejecutado y sus motivos, estándose a lo que éstas últimas resuelvan. 

En cuanto a las personas, las medidas prontas de seguridad sólo 

autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, 

siempre que no optasen por salir de él. También esta medida, como 

las otras, deberá someterse, dentro de las veinticuatro horas de 

adoptada, a la Asamblea General en reunión de ambas Cámaras o, 

en su caso, a la Comisión Permanente, estándose a su resolución. El 

arresto no podrá efectuarse en locales destinados a la reclusión de 

delincuentes; 

Venezuela 

Artículo 328.- La Fuerza Armada 

Nacional constituye una institución 

esencialmente profesional, sin 

militancia política, organizada por el 

Estado para garantizar la 

Artículo 332.- El Ejecutivo

Nacional, para mantener y 

restablecer el orden público, 

proteger al ciudadano o ciudadana, 

hogares y familias, apoyar las 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 243
Reflexiones sobre el papel de las Fuerzas Armadas latinoamericanas 

País Misión de las fuerzas armadas43 Misión de las fuerzas policiales 

independencia y soberanía de la 

Nación y asegurar la integridad del 

espacio geográfico, mediante la 

defensa militar, la cooperación en el 

mantenimiento del orden interno y la 

participación activa en el desarrollo 

nacional, de acuerdo con esta 

Constitución y la ley. En el 

cumplimiento de sus funciones, está 

al servicio exclusivo de la Nación y 

en ningún caso al de persona o 

parcialidad política alguna. Sus 

pilares fundamentales son la 

disciplina, la obediencia y la 

subordinación. La Fuerza Armada 

Nacional está integrada por el 

Ejército, la Armada, la Aviación y la 

Guardia Nacional, que funcionan de 

manera integral dentro del marco de 

su competencia para el cumplimiento 

de su misión, con un régimen de 

seguridad social integral propio, 

según lo establezcan sus respectivas 

leyes orgánicas. 

Artículo 329.- El Ejército, la Armada 

y la Aviación tienen como 

responsabilidad esencial la 

planificación, ejecución y control de 

las operaciones militares requeridas 

para asegurar la defensa de la 

Nación. La Guardia Nacional 

cooperará en el desarrollo de dichas 

operaciones y tendrá como 

responsabilidad básica la conducción 

de las operaciones exigidas para el 

mantenimiento del orden interno del 

país. La Fuerza Armada Nacional 

podrá ejercer las actividades de 

policía administrativa y de 

investigación penal que le atribuya la 

ley. 

decisiones de las autoridades 

competentes y asegurar el pacífico 

disfrute de las garantías y derechos 

constitucionales, de conformidad 

con la ley, organizará: 

1. Un cuerpo uniformado de 

policía nacional de carácter 

civil. 

2. Un cuerpo de 

investigaciones científicas, 

penales y criminalísticas. 

3. Un cuerpo de bomberos y 

bomberas y administración 

de emergencias de carácter 

civil. 

4. Una organización de 

protección civil y 

administración de 

desastres. Los órganos de 

seguridad ciudadana son de 

carácter civil y respetarán la 

dignidad y los derechos 

humanos, sin discriminación 

alguna. La función de los 

órganos de seguridad 

ciudadana constituye una 

competencia concurrente 

con los Estados y 

Municipios en los términos 

establecidos en esta 

Constitución y la ley. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 244
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 2                                  Fall 2007

La Conexión Mexicana: Poniendo al descubierto los

vínculos de los cárteles de la droga en la región

Andina

Marco Velarde

Ciudadano Peruano. Nacido en la ciudad de

Lima, 1966.

Experto en temas de seguridad internacional y

amenazas transnacionales relacionados al

narcotráfico y el terrorismo.

Experiencia académica superior como docente e

investigador en instituciones públicas y privadas

en el Perú.

Becario Peruano para el ‘International Visitor

Leadership Program’ otorgado por el Gobierno

de los Estados Unidos de Norteamérica. Lima,

2005.

Becario Peruano por la Comisión Fulbright

otorgado por el Gobierno de los Estados Unidos

de Norteamérica. Lima, 2005.

Visitante internacional al Naval War College en

Newport, RI, y al Joint Staff Force College en

Norfolk, VA de la Armada de los Estados

Unidos de Norteamérica. 2003.

Estudios Superiores en la Facultad de Derecho

en la Pontificia Universidad Católica del Perú

(PUCP). Bachiller en Derecho. Lima, 1997.

Presentó y aprobó con honores su trabajo de

Marco Velarde - Bio https://web.archive.org/web/20080410225920/http://www.ndu.edu...

1 of 3 1/8/20, 1:29 PM
investigación de Tesis para su Licenciatura en

Derecho titulada: “La Urgencia de Reformar el

Sistema de Seguridad Colectiva de los Estados

Americanos en el Nuevo Orden Internacional”

(Lima, 2001).

Abogado licenciado por la Pontificia

Universidad Católica del Perú (PUCP) con

especialidad en Derecho Internacional Público

(2002).

Profesor de Geografía y de Actualidad Política

en la Academia Diplomática del Perú.

Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú.

Lima, 2000-05.

Egresado de la Primera Promoción del ‘Curso

de Dirección Estratégica para la Defensa y

Administración de Crisis (CEDEYAC)’. Lima,

octubre 2001.

Egresado del ‘Curso de Administración y

Planeamiento para la Defensa’ que se dictó en

Washington DC, noviembre 2003. CHDS.

Ha escrito artículos en materias de seguridad y

defensa en los libros ‘Elementos de Seguridad y

Defensa’ (Idepe, Lima, 2003); ‘Apuntes para

Una Nueva Visión de la Seguridad Nacional’

(Idepe, Lima, 2004); ‘Agenda de Seguridad

Andino-Brasileña: primeras aproximaciones’

(Universidad Nacional de Colombia, Bogotá,

2004); ‘Balance Estratégico’ (Idepe, en

publicación); y en revistas nacionales.

Conferencista en temas de seguridad, política

exterior y defensa nacional en la Dirección

General de Política y Estrategia del Ministerio

de Defensa, en el Centro de Altos Estudios

Nacionales y en la Academia Diplomática del

Perú. Lima, 2003-2005.

Investigador y coordinador en el área de

seguridad del Instituto de Estudios Políticos y

Estratégicos (IDEPE). Lima, 2002-05.

Master en Relaciones Internacionales. Grado

principal: Estudios de Seguridad e Inteligencia.

Grado secundario: Seguridad Humana.

Marco Velarde - Bio https://web.archive.org/web/20080410225920/http://www.ndu.edu...

2 of 3 1/8/20, 1:29 PM
Otorgado por la Universidad de Pittsburgh,

Pennsylvania, Estados Unidos de Norteamérica.

Pittsburgh, 2005-07.

[ Back ]

Marco Velarde - Bio https://web.archive.org/web/20080410225920/http://www.ndu.edu...

3 of 3 1/8/20, 1:29 PM
La Conexión Mexicana: Poniendo al 

descubierto los vínculos de los cárteles de la 

droga en la región Andina 

Marco Velarde 

Académico Independiente 

1. Resumen. 

El tráfico de drogas en el Hemisferio Americano es una actividad ilegal que 

presumiblemente se inició y extendió en la década de 1960, entre el inicio de la Guerra 

de Vietnam y el comienzo del consumo de marihuana por muchos jóvenes. Sin embargo, 

el tráfico de drogas como un negocio muy redituable, a cargo de organizaciones 

establecidas como empresas que vincularon a miles de personas como productores, 

transportadores y distribuidores de la droga, comenzó realmente a comienzos de la 

década de 1970. Por otra parte, las actividades del tráfico de drogas fueron creciendo y 

extendiéndose en la década de 1980 y mediados de la década de 1990 en torno de dos 

organizaciones colombianas, los cárteles de Medellín y Cali. 

Sin embargo, la supremacía colombiana en cuanto al despacho de cocaína y 

heroína a los Estados Unidos, con mucho el mayor mercado para el tráfico de drogas e 

ingresos de dinero, fue verdaderamente afectada por la captura, encarcelamiento o 

muerte de la mayoría de los jefes de ambos cárteles colombianos de la droga. Desde 

mediados de la década de 1990 hasta ahora, los cárteles mexicanos progresivamente 

fueron asumiendo la posición dominante del tráfico de drogas que los colombianos 

solían tener en el pasado. Precisamente para consolidar este dominio, algunas de las 

más importantes organizaciones mexicanas de la droga, como el cartel de Tijuana y el 

cartel de Juárez, ampliaron su área de operaciones a los países sudamericanos, 

principalmente a la región Andina, para asegurarse la provisión permanente de cocaína y 

heroína. De acuerdo con ciertos documentos, evidencias estadísticas y conclusiones 

preliminares que presentamos en este trabajo, podemos afirmar que actualmente los 

carteles mexicanos no sólo posiblemente controlen el mayor y más redituable mercado 

de tráfico de drogas sino que además y desafortunadamente, México podría ser 

considerado a mediano plazo un peligro potencial, como lo es la cercana Colombia. Por 

consiguiente, para enfrentar y anular este tipo de amenaza transnacional a la seguridad 

nacional de los estados americanos, será necesaria una nueva estrategia colectiva de 

los países afectados. 

2. Descripción general de los principales cárteles mexicanos. 
La Conexión Mexicana 

A comienzos de la década de 1970, Colombia inició el recorrido para convertirse en 

el principal productor y proveedor de drogas ilegales para el mercado de Estados 

Unidos. Cerca de la década de 1980 los cárteles de Medellín y Cali aparecieron como 

las dos organizaciones del tráfico de drogas más poderosas de la región. Sin embargo, 

la supremacía que tenían estos cárteles en cuanto al despacho de cocaína y heroína a 

los Estados Unidos, fue verdaderamente afectada por la captura, encarcelamiento o 

muerte de la mayoría de los jefes de los cárteles de Medellín y Cali. Desde mediados de 

la década de 1990, los cárteles mexicanos, que establecieron en el pasado contactos 

directos con los colombianos, lentamente se fueron convirtiendo en la nueva fuerza 

dominante, controlando todos los aspectos del negocio del tráfico de drogas, incluyendo 

su dirección. Con este fin, algunas de las más importantes organizaciones mexicanas del 

tráfico de drogas, como los cárteles de Tijuana, Sinaloa y Juárez, ampliaron su área de 

operaciones a países sudamericanos, principalmente Colombia, Perú y Bolivia, para 

asegurarse una provisión permanente de cocaína y opio. 

De acuerdo con el periodista mexicano Ricardo Ravelo, el negocio del tráfico de 

drogas mexicano comenzó en la década de 1970 con un solo jefe de la droga: Miguel 

Ángel Félix Gallardo Sin embargo, después de haber sido capturado y encarcelado por 

las autoridades mexicanas, Félix Gallardo dividió el territorio en zonas (cacicazgos) bajo 

el control de uno de los jefes locales de la droga y sus familiares. Ése fue el origen de los 

distintos cárteles mexicanos que comenzaron a rivalizar entre ellos para controlar más 

territorio y poder y ganar más dinero. Después del encarcelamiento de Félix Gallardo, la 

guerra de la droga entre los cárteles mexicanos, que en algunos casos formaron 

alianzas, era inevitable y todavía continúa. 

Actualmente las siete principales organizaciones mexicanas del tráfico de drogas 

son las siguientes: 1)-el Cártel de Tijuana , dirigido por los hermanos Arellano Félix; 2)-

el Cártel del Golfo, conducido por Osiel Cárdenas Guillén y Guadalupe Eugenio Rivera; 

3)-el Cártel de Sinaloa, liderado por Joaquín ‘El Chapo’ Guzmán, I. ‘El Mayo’ Zambada, 

y Héctor Palma; 4)-el cártel constituido por Beltrán Leyva brothers también conocido 

como ‘El Caballero’; 5)-el Cártel de Juárez, formado por varios grupos, es también 

conocida como la organización de Carrillo Fuentes, opera en el exterior en Colombia y 

Perú y es dirigida por Vicente Carrillo y Vicente Leyva; 6)-el Cártel Milenio manejado 

por los hermanos Valencia; y 7)-el Cártel Colima conducido los hermanos Amezcua 

Contreras que controla la mayor exportación de metanfetaminas (drogas sintéticas). 

Además, hay otros cárteles como la organización fundada por Juan Diego Espinoza 

Ramírez y Sandra Ávila Beltrán que opera en la costa mexicana del Pacífico; también se 

puede mencionar la organización manejada por Pedro Díaz Parada que controla el 

tráfico de marihuana en Oaxaca. 

En particular, desde mediados de la década de 1990, están aumentando los 

vínculos del tráfico de drogas mexicano dirigido a Colombia, Perú, y Bolivia proveniente 

de los cárteles Tijuana, Juárez, del Golfo y Sinaloa. Estos cárteles fueron elegidos por su 

tamaño y reputación, y por sus vínculos directos con los grupos delictivos que operan 

dentro de Colombia, Perú y Bolivia y son además los responsables de la existencia de 

gran cantidad de drogas ilegales en México, desde cocaína y heroína hasta 

metanfetaminas, que luego entran a los Estados Unidos por distintos medios. Por 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 246
La Conexión Mexicana 

consiguiente, para tener una mejor comprensión de los cárteles mexicanos y poner en 

evidencia los vínculos existentes entre éstos cárteles con Colombia, Perú, y Bolivia, nos 

referiremos a algunos de ellos dando una descripción general de su estructura 

organizativa, sus líderes, y sus principales actividades en cada uno de esos países 

sudamericanos. 

En relación con este asunto podemos decir que los cárteles del Golfo y el 

Sinaloa son ahora dos de los principales cárteles mexicanos que operan internamente y 

en el exterior, incluyendo a América Central y América del Sur. Así como en su momento 

los cárteles de Medellín y Cali lucharon por territorio, influencia y dinero, México ve que 

entre el cártel del Golfo y el de Sinaloa tiene lugar ahora el mismo tipo de guerra de 

drogas de carácter territorial, con su propagación de violencia delictiva, que ya está 

traspasando las fronteras de Texas y California. Como ejemplo, el ‘The Dallas Morning 

News’ informa que en Dallas están aumentando los asesinatos y que éstos son similares 

a las ejecuciones llevadas a cabo por los paramilitares de los cárteles mexicanos, como 

el de ‘Los Zetas’. Además, los vínculos y actividades delictivas de algunos de estos 

cárteles están llegando a Colombia y Perú por la promoción de una mayor producción de 

coca y amapola. Por lo tanto, los cárteles mexicanos más grandes manejan actualmente 

el principal negocio del tráfico de drogas en América Latina al controlar más fuentes de 

producción vinculadas con la región Andina y el transporte hacia México y otras rutas 

que llegan al mercado de consumo estadounidense. 

3. Vínculos del tráfico de drogas mexicano con Colombia. 

3.1 Mercado del tráfico de drogas colombiano. 

A partir de la década de 1960, los factores geográficos y ambientales 

convirtieron a Colombia en terreno fértil para el cultivo, la producción y el transporte de 

coca y amapola con destinado a las principales ciudades y al exterior. De acuerdo con 

ciertos informes oficiales de EE.UU., Colombia ha sido considerada tradicionalmente 

como el principal país productor de cultivos de coca, la cual es luego refinada y 

convertida en cocaína para el negocio del tráfico de drogas.1

De acuerdo con un informe oficial de EE.UU. sobre narcóticos, de 1990 a 1997 

la superficie cultivada con coca en Colombia aumentó aproximadamente de 40,100 a 

79,500 hectáreas.2

 En 1998 la superficie cultivada con coca en Colombia tuvo un gran 

crecimiento al aumentar 101,800 hectáreas. La última década también fue de gran 

crecimiento, con un valor máximo de 169,000 hectáreas en 2001, y una posterior 

disminución a 114,100 hectáreas en 2004.3

 Desde comienzos de 2002, Colombia 

 

1

 De acuerdo con un documento del Centro Nacional de Inteligencia sobre Drogas, un organismo 

del gobierno de Estados Unidos: “Aproximadamente dos tercios de la cocaína es producida a partir 

de la coca cultivada en Colombia, que domina el mercado mundial del cultivo de coca y producción 

de cocaína; el resto se produce con la coca cultivada en Bolivia y Perú”. Departamento de Justicia 

de EE.UU., Evaluación Nacional de Amenazas del Tráfico de Drogas, 2006, 6. 

2

 Departamento de Estado de EE.UU., INCSR 2006, 24. 3

 Ídem, 23. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 247
La Conexión Mexicana 

experimentó una significativa disminución de hectáreas cultivadas pero Perú y Bolivia 

mostraron simultáneamente un notable aumento. Este fenómeno atinente a la 

producción de los cultivos de coca de la región Andina es explicado por los expertos 

como el “efecto globo”.4

 Por consiguiente, si bien el gobierno colombiano, para disminuir 

los cultivos ilegales en el país, inició políticas de imposición de la ley, principalmente 

mediante procedimientos de interdicción y erradicación, los cultivos de coca emigraron a 

Bolivia y Perú. 

3.2 Vínculos colombianos con los cárteles mexicanos. 

 En la década de 1980, los cárteles de Medellín y Cali eran los principales 

distribuidores de la cocaína destinada a Estados Unidos y utilizaban principalmente 

como transportistas y revendedores a organizaciones delictivas mexicanas que 

operaban a través de la frontera con Estados Unidos. No obstante, en la década de 1980 

el gobierno colombiano con el apoyo de Estados Unidos logró desmantelar estas dos 

organizaciones del tráfico de drogas con la muerte, encarcelamiento o extradición de 

muchos de los miembros del cártel colombiano, incluyendo a algunos de sus líderes 

como Carlos Lehder, Pablo Escobar y Gilberto y Miguel Rodríguez Orejuela. Por otra 

parte, al terminar el poder e influencia de los cárteles de Cali y Medellín, los cárteles 

mexicanos progresivamente fueron asumiendo la posición dominante en las operaciones 

de la cocaína destinada a Estados Unidos. La relación entre los traficantes colombianos 

y mexicanos comenzó en la década de 1980, cuando los primeros utilizaron a los 

mexicanos como transportadores o “mulas” por el amplio conocimiento que poseían de 

la frontera México/ Estados Unidos y de las rutas internas de distribución de Estados 

Unidos.5

Una vez que la cocaína salía por avión o por barco de Colombia, era 

transportada a México donde los traficantes mexicanos asumían la responsabilidad de 

entregar el producto en el mercado estadounidense. A medida que los cárteles 

mexicanos iban adquiriendo más control y conocimiento de las operaciones con la droga, 

se incrementó la cantidad de cocaína que ingresaba a Estados Unidos. Un ejemplo de la 

cantidad de cocaína introducida por los traficantes mexicanos en el mercado de América 

del Norte pudo conocerse al ser arrestado en octubre de 2005 un proveedor de drogas 

mexicano que distribuía cocaína de la región Andina para su reventa en Estados Unidos 

llamado Agustín Haro-Rodríguez. Luego de su arresto, la DEA informó que entre marzo 

de 2004 y julio de 2005, la organización de Rodríguez distribuyó aproximadamente 500 

libras de cocaína por mes.6

 

4

 El ‘efecto globo’ es la situación particular de los principales países productores de coca de la 

región Andina (Colombia, Perú, y Bolivia) por la cual si en uno de ellos la producción de coca 

disminuye debido a la aplicación de políticas de erradicación/ interdicción entonces en los otros 

aumentará para compensar la producción total requerida por los traficantes de drogas. Hasta 

2005, podemos afirmar que la reducción real de hectáreas cultivadas con coca en Colombia ha 

disparado la producción en Bolivia y principalmente en Perú. 

5

 Extraído de: http://www.pbs.org/wgbh//pages/frontline//shows/mexico/etc/cali.html 6

 Extraído de: http://www.dea.gov/pubs/pressrel/pr100405.html

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 248
La Conexión Mexicana 

Actualmente México continúa siendo un importante país de tránsito por el cual 

pasa un 70 a 90 por ciento de toda la cocaína destinada a los Estados Unidos a través 

de la frontera mexicana.7

 Además, México se ha convertido en el mayor productor de 

opio para producir heroína y canabis para elaborar marihuana de todo el hemisferio. 

Desde las décadas de 1970 y 1980, las operaciones mexicanas con marihuana tuvieron 

que ser trasladadas a Colombia debido a la acción conjunta de Estados Unidos y México 

para erradicar la marihuana (canabis) de México. En consecuencia, mientras Colombia 

continúa ocupando el primer lugar en el mundo como productor de coca y el segundo 

como productor de opio y marihuana, México es considerado el primer productor mundial 

de opio y ha vuelto a ser el segundo productor de marihuana. México es también el 

principal proveedor de metanfetaminas y es país de tránsito para los precursores de los 

ATS (estimulantes tipo anfetaminas) destinados a EE.UU.8

 Si bien las operaciones con drogas eran manejadas originalmente por los cárteles 

colombianos, luego de su desmantelamiento el control pasó a grupos militantes de 

izquierda y de derecha. De allí que las FARC, el ELN, y las AUC tengan lazos con el 

negocio de la cocaína en Colombia. Como evidencia del creciente rol de estos grupos en 

el negocio del tráfico de drogas, el Departamento del Tesoro de EE.UU. designó 

públicamente en 2004 a miembros de las FARC y las AUC como “Personas Clase II de 

acuerdo con la ‘Ley de Designación de Cabecillas Extranjeros del Tráfico de Drogas 

(Kingpin Act)”.9

 Para estos grupos irregulares, producir y vender cocaína a los ahora 

poderosos cárteles mexicanos les proporciona grandes ingresos para el financiamiento 

de sus objetivos políticos y delictivos. Para las FARC y el ELN el objetivo es derrocar al 

gobierno democrático colombiano y para las AUC, destruir a las FARC y al ELN. 

Los grupos guerrilleros mencionados anteriormente tienen capacidad para 

proteger a los campesinos locales que cultivan coca frente a las autoridades 

colombianas para que les entreguen dinero para sus actividades. Por ejemplo, las 

FARC, que controlan gran parte del territorio colombiano del norte, se benefician porque 

la mayor proporción de la producción de coca se realiza dentro del territorio que 

controlan.10 Por otra parte, Richard Boucher, portavoz del Departamento de Estado de 

EE.UU., en una declaración pública de noviembre de 2000 anunció que las autoridades 

de México y Colombia descubrieron un vínculo entre la Organización de Félix Arellano 

(Cártel Tijuana) y las FARC. Boucher afirmó que a partir de evidencias obtenidas de dos 

prisioneros, se descubrió que las FARC proveyeron cocaína a la Organización de Félix 

Arellano a cambio de “efectivo y posiblemente armas.”11

3.3 Política antinarcóticos y programas de desarrollo alternativo colombianos 

 

7

 INCSR 2006, 11. 

8

 Idem, 11-14. 

9

 Departamento del Tesoro de EE.UU., “Treasury Takes Action Against FARC/AUC Narco-Terrorist 

Leaders in Continued Effort to Halt Narcotics Trafficking”. Extraído de: 

http://www.ustreas.gov/press/releases/js1181.htm

10 Ministerio de Defensa Colombiano. Annual Human Rights and International Humanitarian Law 

Report, 2000. 

11 Departamento de Estado de EE.UU., extraído de: http://www.fas.org/irp/news/2000/11/irp001129-col.htm. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 249
La Conexión Mexicana 

Sin lugar a dudas, podemos afirmar que en gran parte del siglo XX, la 

tumultuosa historia política de Colombia ha experimentado una escalada de violencia y 

derramamiento de sangre. Desde la época de La Violencia, un período de guerra civil 

entre las décadas de 1940 y 1950, pasando por los atentados con coches bombas y 

asesinatos políticos del 2005, la historia de Colombia estuvo abrumada por la violencia y 

el derramamiento de sangre.12 Los grupos terroristas que actúan en Colombia como las 

FARC y el ELN son violentos en sus demandas políticas y muchos de los ciudadanos de 

esos grupos, al cumplir sus misiones, son atrapados en un fuego cruzado. El gobierno 

colombiano durante años ha estado tratando de frenar la violencia política en el país 

pero sigue siendo parte de la realidad colombiana el alto número de muertes que se 

suceden, principalmente en las zonas rurales. 

Los sucesivos gobiernos colombianos, en pro de frenar la anarquía, adoptaron 

entre otros diversos métodos el de negociar con los insurgentes, y si bien las 

negociaciones sólo tuvieron éxito parcialmente y no resolvieron el problema en forma 

definitiva, permitieron al menos detener transitoriamente la violencia.13 En 1998 se 

cambió de método cuando el Presidente de Colombia, Andrés Pastrana, decidió ceder a 

las FARC el control de cuatro regiones del sur de Colombia. La intención era que el 

territorio cedido sirviera de refugio para la guerrilla y no sufriera la persecución del 

ejército colombiano o la policía nacional. Pastrana creía que ello conduciría a mejores y 

más rápidas negociaciones con las FARC aunque muchos creen que las FARC se 

aprovecharon de este gesto para incrementar las operaciones de tráfico de drogas. 

Después de haberse frustrado las negociaciones, Pastrana ordenó al ejército retomar el 

control de las cuatro provincias que habían sido cedidas a las FARC lo cual generó una 

escalada de violencia entre las FARC y el ejército colombiano, y llevó al grupo guerrillero 

a realizar más asesinatos y secuestros. 14

No obstante, la situación también cambió para el gobierno colombiano ya que al 

asumir el mando el nuevo Presidente electo Álvaro Uribe el 7 de agosto de 2002, se 

puso en marcha como prioridad un nuevo programa de fortalecimiento de la seguridad 

interna. Bajo el mandato del Presidente Uribe, Colombia aplicó una nueva política 

conocida como ‘Política Democrática de Defensa y Seguridad’ (DSP) que tiene como 

principal objetivo proporcionar a Colombia organismos de seguridad capaces de 

enfrentar a los grupos armados utilizando mayor cantidad de tropas y unidades militares 

especiales y policiales para controlar más zonas rurales y urbanas.15 En otras palabras, 

 

12 “Coche bomba mata a dos niños colombianos y a un hombre”, Reuters, 4 de octubre de 2005, 

extraído de: http://www.alertnet.org/thenews/newsdesk/N04681247.htm. 13 Las FARC, el ELN, y otros grupos insurgentes menores de Colombia participaron en algún 

momento en negociaciones con distintos Presidentes. Mientras algunas negociaciones parecían 

encaminarse a una tregua, repentinamente se estancaban y fracasaban. El libro de Robert Asprey, 

“War in the Shadows: The Guerilla in History,” detalla varias de las negociaciones frustradas. 14 Robert B. Asprey, War in the Shadows: The Guerilla in History (New York: William Morrow and 

Company, Inc., 1994) 52-53. 

15 Representante de EE.UU. en la OEA, Embajador John F. Maisto, “Democracy, Security and 

Human Rights: Colombia’s Challenge” Departamento de Estado de EE.UU., 18 de septiembre de 

2004. En: http://www.state.gov/p/wha/rls/rm/37102.htm. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 250
La Conexión Mexicana 

el estado colombiano retomará las zonas del territorio nacional bajo control de fuerzas 

irregulares y grupos de traficantes de droga. Se aplica esta nueva estrategia a través de 

un programa que incrementa la erradicación de cultivos ilegales utilizando fumigaciones 

manuales y aéreas, y también mediante leyes antiterroristas que otorgan a los militares 

nuevos poderes policiales que por otra parte son bastante controvertidos. 

El objetivo de la política DSP consiste en aumentar la capacidad de las fuerzas 

militares colombianas para que puedan mantener el territorio y crear incentivos con el 

objetivo de desmovilizar a miembros de los grupos rebeldes. Por otra parte, se 

incrementaron las tropas regulares y especiales para ser desplegadas en todo el 

territorio colombiano, particularmente en zonas donde estuvo ausente durante años la 

autoridad civil y militar. Además, el gobierno inició un programa para incorporar civiles a 

las tareas de seguridad los cuales integrarán una red de informantes encargados de 

poner sobre aviso a las fuerzas gubernamentales ante cualquier actividad sospechosa 

en las zonas residenciales. Otro programa creado como resultado de la aplicación de la 

DSP es la reforma a la ley del servicio militar colombiano que hace obligatorio dicho 

servicio para todos los ciudadanos varones de entre 18 y 28 años de edad. 

Después de recibir un rápido rechazo de un tribunal constitucional, el gobierno 

de Uribe presentó al parlamento colombiano otros dos proyectos de ley antiterrorista que 

fueron aprobados. La primera ley le dio a las fuerzas de seguridad colombianas, 

incluyendo las militares, facultades legales para interceptar comunicaciones, registrar 

casas y arrestar individuos sin autorización judicial. Esta ley le confiere a la Oficina del 

Procurador General la autoridad de crear unidades especiales de policía judicial que 

pueden incluir unidades militares y unidades policiales especiales y regulares. La 

segunda ley antiterrorista reformó el código penal colombiano para acelerar los procesos 

judiciales y aumentar las penas para ciertos delitos, principalmente los relacionados con 

actos de terrorismo.16

3.4 La política exterior de Estados Unidos y la estrategia colombiana – El ‘Plan 

Colombia’. 

El programa más ambicioso y completo que el gobierno colombiano puso en 

práctica en 1998 es el “Plan Colombia” que reemplazó en la práctica al “Plan Patriota”. 

El objetivo de esta estrategia nacional es poner en práctica programas y políticas que 

tengan efectos positivos en la vida colombiana. Sus principales metas son: impulsar el 

proceso de paz entre el gobierno y los grupos terroristas como las FARC y el ELN con el 

fin de combatir y reducir la industria de los narcóticos, revitalizar la economía y fortalecer 

los baluartes de la sociedad colombiana .17 Como consecuencia, los objetivos del Plan 

Colombia en sus iniciativas contra el tráfico son reducir el cultivo y procesamiento de 

 

16 Informe sobre América Latina de ICG, “Colombia: President Uribe’s Democratic Security Policy,”

Grupo Internacional de Crisis, pág. 5, 13 de noviembre de 2003, extraído de: 

http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?l=1&id=2367. 17 Subsecretario de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley, Robert B. 

Charles, “U.S. Policy and Colombia” Departamento de Estado de Estados Unidos, 17 de junio de 

2004, extraído de: http://www.state.gov/p/inl/rls/rm/33663.htm. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 251
La Conexión Mexicana 

narcóticos en un 50% para el año 2007. La estrategia colombiana apunta a derrotar en 

forma práctica a los cultivadores, refinadores, proveedores y transportistas mediante la 

erradicación de los cultivos, operaciones militares/ policiales contra las actividades de 

procesamiento y tráfico, e interdicción aérea y marítima de los embarques de cocaína y 

heroína en las rutas de suministro.18

En respuesta al Plan Colombia y luego de analizar las solicitudes del gobierno 

colombiano, el Congreso de los Estados Unidos autorizó en el año fiscal 2000 la suma 

de 1,300 millones de dólares para financiar paquetes completos de asistencia con el fin 

de ayudar al gobierno colombiano en la implementación de su programa antinarcóticos. 

En su informe al Congreso del 22 de Julio de 2003, el Presidente George W. Bush 

detalló el tipo y la magnitud económica de la ayuda financiera para el Plan Colombia. 

Posteriormente, durante el año fiscal 2004, el Congreso de los Estados Unidos aprobó 

cerca de 575 millones para los programas antinarcóticos colombianos.19 Sin embargo, el 

financiamiento y apoyo de Estados Unidos al Plan Colombia ha recibido críticas de la 

oposición política colombiana y de varias ONG, como Amnistía Internacional, debido a 

que el apoyo se concentra principalmente en la fuerza militar para su enfrentamiento con 

el tráfico de drogas y la guerrilla y no promueve adecuadamente, según esas críticas, los 

derechos humanos. 

La actual política de apoyo financiero de Estados Unidos a Colombia y la 

determinación del Presidente Uribe de recuperar el control civil sobre los terroristas y 

cárteles de la droga se mantendrán en los niveles actuales o podrán aumentarse si se 

logra derrotar al narcoterrorismo.20 En junio de 2004, Robert Charles, Subsecretario de 

Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley del Departamento de 

Estado de Estados Unidos, al hablar en la Cámara de Representantes sobre la Reforma 

del gobierno expresó que: “El grueso de las drogas que entra a Estados Unidos proviene 

de Colombia . . . La droga financia a los terroristas . . . en este hemisferio y en cualquier 

otro lugar. Si queremos detener a esos malvados, debemos estar resueltos a detenerlos 

en suelo extranjero. Porque si no lo hacemos seguramente los veremos nuevamente – 

en las entradas de nuestras casas y en las esquinas de nuestras calles”.

21

4. Vínculos del tráfico de drogas mexicano con Perú. 

4.1 Mercado del narcotráfico peruano. 

 

18 “Bureau of Western Hemisphere Affairs Background Note: Colombia” Departamento de Estado 

de EE.UU., febrero de 2005, 

http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/35754.htm. 19 Proyecto Colombia, “Plan Colombia- Plan for Peace, Prosperity, and the Strengthening of the 

State,” Centro para Política Internacional, octubre de 1999, extraído de: 

http://www.ciponline.org/colombia/plancolombia.htm

20 Ídem. 21 Subsecretario para Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley, Robert B. 

Charles, “U.S. Policy and Colombia”. Departamento de Estado de EE.UU., 17 de junio de 2004, 

extraído de: http://www.state.gov/p/inl/rls/rm/33663.htm. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 252
La Conexión Mexicana 

Las principales zonas de cultivo de la coca en Perú están ubicadas en la región 

montañosa de la cuenca del Amazonas, favorecidas por la fertilidad del suelo y al clima 

subtropical. En este territorio se encuentran las cuatro principales áreas de cultivo de la 

coca en Perú: el valle Huallaga, el valle del río Apurimac-Ene (VRAE), el valle Monzón y 

algunas zonas de la región de Cuzco. Según informes internacionales, Perú es 

considerado el segundo productor mundial de coca con un 32% de la producción total 

(Naciones Unidas, Programa de las Naciones Unidas para el Control de las Drogas 

[UNODC], 2005, 62). Además, el cultivo total de coca en muchos de los países de los 

estados andinos (Colombia, Perú, y Bolivia) disminuyó entre 2000 y 2003, de 221,300 a 

153,800 hectáreas netas (Naciones Unidas, UNODC, 2005, 61). A partir de 2004, según 

indican todas las evidencias, estos países aumentaron considerablemente la oferta de 

producción de coca con aproximadamente 166,200 hectáreas netas (Departamento de 

Estado de EE.UU., Estrategia Internacional de Control de Narcóticos [INCSR] 2006, 23). 

En la década de 1990 el gobierno peruano logró un récord en su campaña de 

erradicación de cultivos ilegales de coca, al reducir la superficie cultivada de 121,300 a 

34,200 hectáreas (Departamento de Estado de EE.UU., INCSR 2006, 23-24).22 Sin 

embargo, estos resultados no se repitieron en la década del 2000. Según datos actuales 

proporcionados por las Naciones Unidas en el período 2000-2004 las hectáreas 

cultivadas de coca en Perú aumentaron de 43,400 a 50,300 (Naciones Unidas, UNODC, 

2005, 61). Más aún, el gobierno de Estados Unidos estima que la superficie cultivada 

con coca se incrementó en el período 2000-2005 de 34,200 a 38,000 hectáreas 

(Departamento de Estado de EE.UU., INCSR 2006, 23). De esta cantidad, los indios 

americanos consumen para usos tradicionales legales solamente 9,000 toneladas de 

hoja de coca (Departamento de Estado de EE.UU., INCSR 2006, 116), y la mayor parte 

del resto se utiliza para la producción ilegal y la exportación de cocaína peruana al 

mercado estadounidense. 

La principal explicación de este incremento de los cultivos de coca peruana en 

los últimos años está relacionada con la disminución de 163,300 a 80,000 las hectáreas 

cultivadas en Colombia en el período 2000-2004 (Naciones Unidas, UNODC, 2005, 61). 

Por consiguiente, el ‘efecto globo’ ha sido más evidente desde que el gobierno 

colombiano puso en práctica con el apoyo de Estados Unidos, primero el Plan Patriota y 

luego el Plan Colombia. Mediante ambos planes, Colombia concentró las fuerzas de 

combate contra las organizaciones del tráfico de drogas y los grupos armados como las 

FARC y el ELN. Además, en 2001 el gobierno de Estados Unidos decidió en forma 

unilateral retirar los sistemas de radar del Amazonas peruano y suspendió la 

cooperación técnica que proporcionaba la información de vigilancia al programa peruano 

de interdicción aérea. El retiro de los sistemas de radar se produjo como consecuencia 

 

22 Esta campaña fue sostenida gracias al Convenio Antidroga, firmado en mayo de 1991, que 

estableció la cooperación entre el gobierno de Bush y el de Fujimori. El tratado consideraba que la 

guerra contra la producción y el tráfico de drogas debía basarse en una estrategia global, fundada 

en el control de las zonas productoras de coca para proseguir a continuación con la erradicación. 

Por lo tanto, la cooperación bilateral constituyó un fuerte apoyo del gobierno de EE.UU. a los 

militares peruanos contra el tráfico de drogas (Cotler, J., 1999, Drogas y política en el Perú, 204). 

En 1994, un nuevo convenio fortaleció el rol de los militares peruanos y del Servicio Nacional de 

Inteligencia Peruano (SIN) en sus programas de erradicación e interdicción aérea de la coca. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 253
La Conexión Mexicana 

de un desafortunado accidente que complicó la agenda política de Estados Unidos-Perú 

y redujo el apoyo estadounidense al programa antinarcóticos peruano.23 Aun cuando el 

gobierno peruano solicitó varias veces que Estados Unidos reanudara la cooperación 

técnica, el programa, en la práctica, sigue suspendido. 

4.2 Vínculos peruanos con los cárteles mexicanos. 

Desde principios de la década de 1980 existen vínculos estrechos y negocios 

muy redituables entre los jefes de la droga peruanos y las organizaciones colombianas 

del tráfico de drogas, aunque la participación peruana ha estado más relacionada con los 

cultivos ilegales de coca. La mayor parte de esta producción fue comprada por los 

cárteles colombianos.24 Por consiguiente, queda en claro que desde la década de 1980 

hasta comienzos de la década de 1990 el negocio del tráfico de drogas sudamericano 

fue manejado por los cárteles colombianos de Medellín y Cali y controlado por los jefes 

de la droga de Colombia. 

A mediados de la década de 1990, la mayoría de los jefes de la droga 

colombianos fueron muertos, capturados, encarcelados o extraditados por los 

organismos de orden público colombianos con la asistencia directa de organismos 

gubernamentales de Estados Unidos. En consecuencia, con el desmantelamiento de los 

cárteles de Cali y Medellín, el negocio del tráfico de drogas latinoamericano ya no lo 

manejaban los muy bien organizados cárteles colombianos y en lugar de ellos 

aparecieron en Colombia mini-cárteles, o cartelitos, dedicados a la producción y el 

contrabando de cocaína y heroína, principalmente para los mercados estadounidense y 

mexicano. Sin embargo, desde fines de la década de 1990 hay evidencias que indican 

que los cárteles mexicanos, que trabajaron estrechamente como distribuidores de 

drogas para los cárteles de Cali y Medellín, tomaron el control del negocio del tráfico de 

drogas latinoamericano. Esta afirmación se ve fortalecida por estimaciones del gobierno 

de Bush que actualmente considera a México como el principal país de tránsito para la 

cocaína y además la mayor fuente de la marihuana y las metanfetaminas que ingresan a 

Estados Unidos (Departamento de Estado de Estados Unidos, INCSR 2006, 149). 

Además, ciertos analistas consideran que actualmente hay crecientes señales que está 

 

23 Este caso involucró la caída de un pequeño avión en el Amazonas peruano en abril de 2001. Se 

supuso por error que el avión transportaba drogas y fue derribado por un interceptor de la Fuerza 

Aérea Peruana (FAP) causando la muerte de un misionero estadounidense y su pequeña hijita. 

También la CIA estuvo directamente implicada en el incidente porque supervisó la misión y había 

monitoreado los eventos desde otro avión (Rojas, I., en Youngers, C., 2005, Drogas y Democracia 

en América Latina, 215). 

24 En opinión de Rensselaer Lee III, en esa época las industrias de la cocaína peruana y boliviana 

funcionaron principalmente como proveedoras de cocaína base para los refinadores colombianos. 

Además, las organizaciones del tráfico colombianas dominaron las fases de alto valor agregado de 

la cadena de producción o sea la refinación, el contrabando y la venta mayorista. Por otro lado, los 

revendedores peruanos y bolivianos no representaban un serio desafío al dominio colombiano del 

mercado estadounidense (Lee III, 1989, 32). 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 254
La Conexión Mexicana 

en marcha la ‘colombianización’ de México con su secuela de violencia delictiva y 

corrupción.25

En Perú, durante la década de 1990, la mayoría de los jefes de la droga 

capturados por la policía peruana habían estado operando con los cárteles y otras 

organizaciones colombianas. En la actualidad hay evidencias que indican que Vladimiro 

Montesinos Torres, que estaba a cargo de las actividades clandestinas de inteligencia 

de Fujimori y verdadero jefe del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), fue un partícipe 

clave del negocio del tráfico de drogas peruano. Según la información publicada en 2002 

en el periódico peruano “El Comercio”, algunos de los más famosos traficantes de droga 

que actuaron en Perú, Boris Foguel y Demetrio Chávez Peñaherrera (el Vaticano), 

revelaron que Montesinos y ciertos militares recibían de los traficantes sobornos de 

50,000 dólares mensuales por permitir el transporte de drogas desde la región del 

Amazonas peruano hasta Colombia. Además, de acuerdo con las manifestaciones de 

otros cabecillas de la droga, como Lucio Tijero Guzmán (el Ingeniero) de Perú y Evaristo 

Porras Ardila (Papa Doc) de Colombia, Montesinos trabajó directamente con la 

organización de Pablo Escobar proporcionándole información que lo advertía sobre 

probables intervenciones de la DEA en el futuro. 

Los vínculos mexicanos con Perú surgieron claramente a mediados de la 

década de 1990 cuando los cárteles colombianos comenzaron a declinar. De acuerdo 

con ciertas fuentes, Montesinos fue considerado el verdadero jefe de la conexión 

peruana con el cártel Tijuana de México y se cree que habría usado helicópteros del 

ejército peruano para transportar cocaína, exportada luego a través de compañías 

fantasmas y vendida en Europa con los auspicios del cártel mexicano (Rojas, I., 2005, 

Drogas y Democracia en América Latina, 209). Por consiguiente, Montesinos, siendo el 

consejero de seguridad más poderoso y protegido, probablemente haya trabajado 

durante dos décadas como doble agente. Como oficial militar, es posible que haya tenido 

tratos con la CIA y la DEA, ofreciendo información y apoyo contra bandas rivales de 

traficantes de drogas, y al mismo tiempo habría participado en el negocio de las drogas 

pidiendo pagos ilegales a las organizaciones del tráfico de drogas colombianas y 

mexicanas. 

A fines de la década de 1990, la policía peruana puso al descubierto a la mayor 

organización del tráfico de drogas peruana conocida como “Los Norteños”. Al ser 

capturados sus líderes, Jorge López Paredes y sus hermanos, confesaron que habían 

trabajado directamente con algunos grupos mexicanos, especialmente con Amado 

Carrillo Fuentes del cártel de Juárez, uno de los principales proveedores de cocaína de 

México. En cambio, otros cárteles mexicanos, como el de Tijuana, el de Sinaloa y el del 

 

25 Sobre esta declaración podemos referirnos a fuentes públicas y privadas como: Departamento 

de Justicia de EE.UU.; Centro Nacional de Inteligencia sobre Drogas; National Drug Threat 

Assessment 2006; Departamento de Estado de EE.UU., comunicado de prensa; Colombian Rebel 

Connection to Mexican Drug Cartel, 29 de noviembre de 2000; Carpenter, T.G., Breve Informe 

sobre Política Exterior, Mexico is Becoming the Next Colombia, 2005, 87, 1; The Christian Science 

Monitor, Mexicans Take Over Drug Trade to U.S., 16 de agosto de 2005; y, The Washington 

Times, Mexican Cartels linked with Peru, 13 de diciembre de 2005. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 255
La Conexión Mexicana 

Golfo, también actúan como compradores de cocaína.26 Perú también es considerado 

por el Gobierno de Estados Unidos como el principal país productor de drogas ilícitas y 

el principal país de tránsito de drogas (Departamento de Estado de EE.UU., INCSR 

2006, 5). Por consiguiente, la mayoría de los traficantes de drogas peruanos crearon 

nuevas rutas para transportar los cargamentos de cocaína desde la cuenca del 

Amazonas hasta el mar. Actualmente utilizan barcos pesqueros y de carga desde los 

puertos marítimos de Paita, Salaverry y Chimbote, poniendo en práctica una nueva 

tendencia del procedimiento peruano de embarque de cocaína. Como ejemplo, en 2005 

la policía peruana capturó a Fernando Zevallos Gonzáles, un líder peruano de la droga 

señalado públicamente en 2006 por Estados Unidos y también propietario de una línea 

aérea, que proporcionó el transporte aéreo para el contrabando de cocaína y el blanqueo 

de dinero que realizaba Amado Carrillo Fuentes, uno de los principales traficantes 

mexicanos de droga e integrante del cártel de Juárez. 

4.3 Política antinarcóticos peruana y programa de desarrollo alternativo. 

El gobierno peruano tuvo éxito con su campaña antinarcóticos durante la mayor 

parte de la década de 1990 debido al compromiso de Fujimori con el plan de Estados 

Unidos de reducir la superficie disponible para el cultivo de coca. Sin embargo, cuando el 

régimen autoritario de Fujimori cayó en el 2000, Perú estaba viviendo un período de 

inestabilidad política y agitación. El gobierno provisional del Presidente Paniagua no 

consideró el tráfico de drogas como una prioridad nacional inmediata. En el 2001, luego 

de las elecciones peruanas, el presidente elegido, Alejandro Toledo, se esforzó en 

mejorar las relaciones exteriores de Perú y la agenda de la lucha antinarcóticos 

compartida con Estados Unidos. A pesar de las intenciones de Toledo de combatir el 

tráfico de drogas peruano y promover el programa de desarrollo alternativo, a partir del 

año 2004 la superficie cultivada de coca y la de amapola para producción de opio han 

aumentado continuamente hasta alcanzar en la actualidad 38,000 hectáreas 

(Departamento de Estado de EE.UU., INCSR 2006, 23). 

El gobierno peruano enfrenta dos grandes problemas. Por un lado, grupos 

cocaleros organizados políticamente en los valles de Huallaga y del VRAE, presentan 

una creciente y violenta oposición a los programas de desarrollo alternativo y a la 

erradicación de la coca. Estos grupos políticos que procuran la legalización de los 

cultivos de coca, provocaron varias huelgas y están vinculados a extremistas de 

izquierda (Patria Roja, los hermanos Humala, y Sendero Luminoso). El otro gran 

problema es que la interdicción aérea ya no es más una solución viable porque la mayor 

parte del tráfico de drogas se realiza por rutas marítimas (ver Anexo D). La erradicación 

compulsiva por parte de la policía peruana podría provocar el distanciamiento de la 

población local y como resultado, los campesinos pobres podrían verse influenciados por 

grupos extremistas que procuran obtener el apoyo del pueblo contra el estado peruano 

 

26 Recientemente, un periódico de EE.UU. citando a Reforma publicó una noticia sobre el nexo de 

los cárteles mexicanos con Perú argumentando que el cártel de Tijuana y el del Golfo habían 

formado una alianza para ampliar embarques ocultos de drogas desde este país sudamericano 

hasta la ciudad de Matamoros en la frontera mexicana (The Washington Times, Mexican Cartels 

Linked with Peru, 13 de diciembre de 2005). 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 256
La Conexión Mexicana 

(Felbab-Brown, V., 2006, Trouble Ahead: The Cocaleros of Peru, Current History, 105, 

82). 

Por otra parte, el gobierno de Bush presiona al gobierno peruano para que 

reduzca las hectáreas cultivadas con coca y brinde más apoyo a la campaña 

antinarcóticos. No obstante, debe tenerse en cuenta que si el gobierno de Perú impulsa 

y lleva a cabo el programa de erradicación corre el riesgo de generar intranquilidad 

social en las cuatro principales zonas de cultivo de coca. Felbab-Brown argumenta que 

la erradicación de los cultivos para la producción de drogas – el elemento central de la 

política antinarcóticos de Perú patrocinada por Estados Unidos – genera un aumento de 

los bolsones de pobreza y alimenta la indignación contra el gobierno central. Una política 

de este tipo en los países andinos favorece el crecimiento del terrorismo y el extremismo 

y acrecienta el riesgo de descomposición del estado (Ídem, 79). Por consiguiente, para 

conciliar las posiciones oficiales de Perú y de Estados Unidos será necesaria una nueva 

estrategia multilateral contra las organizaciones peruanas del tráfico de drogas. 

5. Vínculos del tráfico de drogas mexicano con Bolivia. 

5.1 Mercado del narcotráfico boliviano. 

Las principales zonas bolivianas de cultivo de coca están ubicadas en el área de 

las Yungas, cercana a la cuenca del Amazonas aunque la región del Chapare es por 

mucho la región de mayor producción de coca en Bolivia. De acuerdo con un informe 

estadounidense sobre narcóticos y otras fuentes proporcionadas por las Naciones 

Unidas (UNODC), Bolivia, en el período 2000-2005 aumentó la superficie cultivada con 

coca de 19,600 a 26,500 hectáreas aproximadamente. De este total solamente 12,000 

hectáreas se consideran cultivos legales de coca para el consumo interno tradicional y el 

remanente es utilizado como materia prima para producir la cocaína que a través del 

tráfico de drogas llega a los mercados internacionales (Departamento de Estado de 

EE.UU., INCSR 2006, 90). 

En el caso boliviano la producción total de los cultivos de coca de los últimos 15 

años ha fluctuado. En consecuencia, en el período 1990-2000 la producción boliviana de 

coca experimentó una drástica reducción de 50,300 a 14,600 hectáreas. Sin embargo, la 

tendencia actual muestra en el período 2000-2005 un incremento en la producción de los 

cultivos de coca de 14,600 a 26,500 hectáreas. (Ídem, 23-24). Como hemos visto, una 

causa podría estar relacionada con la disminución del total de los cultivos colombianos 

como lógica consecuencia del efecto globo. Otra razón podría basarse en las leyes 

económicas: el alto precio de la cocaína en los mercados internacionales de la droga 

causa un incremento en la oferta de cultivos de coca en Perú y Bolivia. 

Desde hace una década, Bolivia es considerada el tercer productor mundial de 

coca principalmente por la provisión de drogas ilegales (cocaína) a traficantes locales y 

del exterior. Además, según nuevas evidencias, la producción de marihuana comenzó a 

crecer en forma constante, si bien esto se debe al consumo interno. Al ser Bolivia país 

de tránsito para la exportación de importantes cantidades de cocaína a Europa, Brasil, 

México, y otros lugares (Ídem, 91-92), el gobierno boliviano estos últimos años pudo 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 257
La Conexión Mexicana 

incautar mayor cantidad de drogas y precursores químicos. Bolivia actualmente es un 

país clasificado y “confirmado” por el gobierno de Estados Unidos, por un lado, como el 

mayor productor de drogas ilegales y por el otro, como uno de los principales países de 

tránsito de drogas (Ídem, 5). 

5.2 Vínculos bolivianos con los cárteles mexicanos. 

En Bolivia la mayor parte de la producción ilegal de coca se utiliza en la 

elaboración de cocaína con la cual se obtienen ingresos muy redituables. En la década 

de 1980 uno de los más importantes jefes de la droga era el boliviano Roberto Suárez, 

más conocido como el “Rey de la Cocaína”. Suárez además de reunir en Bolivia una 

inmensa fortuna también acumuló poder político. El negocio de Suárez, como principal 

proveedor de la cocaína boliviana, operaba directamente con las organizaciones 

colombianas del tráfico de drogas. Sin embargo, con el tiempo, el negocio de Suárez 

comenzó a perder utilidades y resultó difícil de sostener como resultado de la presión 

ejercida por Estados Unidos y por la imposición de la ley por parte de Bolivia. En la 

década de 1990, Suárez fue capturado por la policía boliviana y su organización ilegal 

fue completamente desmantelada. Posteriormente, fue encarcelado, enjuiciado y 

finalmente extraditado a Estados Unidos por el gobierno boliviano. Suárez y otros jefes 

de la droga colombianos están cumpliendo en prisiones estadounidenses condenas de 

cadena perpetua originadas por sus actividades en el tráfico de drogas. 

En el caso de Bolivia, se considera que este país andino a través de sus 

organizaciones locales de tráfico de drogas, es uno de los principales proveedores de 

cargamentos de cocaína para México. Si la producción mexicana/ colombiana llegara a 

disminuir por causa de la erradicación, es posible imaginar un nuevo escenario en el cual 

Bolivia pasaría a ser el principal proveedor de marihuana a los cárteles mejicanos de la 

droga 

Según Francisco E. Thoumi, un reconocido especialista en el tráfico de droga 

boliviano, algunos países crean industrias ilegales de producción de droga y otros no. En 

nuestro caso particular, ‘Los traficantes bolivianos y peruanos también han tratado de 

encontrar alternativas de mercado, y los bolivianos desarrollaron conexiones directas 

con organizaciones delictivas mexicanas, eludiendo a las colombianas. Parece que los 

peruanos han tenido menos éxito que los bolivianos en encontrar formas alternativas de 

comercializar los productos de la coca (Thoumi, 2003, 98-99). 

Este hecho, según nuestra opinión, se explica posiblemente por dos razones: 

primero, la política de erradicación e interdicción fue más eficaz bajo los organismos de 

imposición de la ley peruanos que bajo los organismos bolivianos; segundo, Bolivia es 

políticamente más débil e inestable que otros países andinos y no puede o no quiere 

enfrentarse con el movimiento local cocalero (productores de hoja de coca). Por lo tanto, 

Bolivia no puede forzar la reducción de la producción de coca pues corre el riesgo de 

generar intranquilidad social. El derrocamiento del Presidente Sánchez de Lozada en 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 258
La Conexión Mexicana 

octubre de 2003 es un buen ejemplo de esta situación.27 Por otra parte, la reciente 

elección del socialista Evo Morales, un líder nativo Aymará de los cocaleros de la región 

de Chapare, como nuevo Presidente de Bolivia, complica aún más las iniciativas de 

EE.UU. para controlar y reducir los cultivos de coca.28

5.3 La política antinarcóticos boliviana y el programa de desarrollo alternativo. 

La política de erradicación e interdicción de Bolivia no logró reducir los cultivos 

de coca de manera eficaz y en realidad, la tendencia fue exactamente la opuesta, con un 

incremento constante de los cultivos a partir del año 2000.29 En muchos casos el 

gobierno boliviano prefirió negociar acuerdos políticos de corto plazo con los cocaleros

con el fin de reducir voluntariamente la producción de coca en lugar de enfrentarlos 

usando la imposición de la ley y la erradicación compulsiva (Departamento de Estado de 

EE.UU., INCSR 2006, 90). Por lo tanto, esto explica porqué el régimen boliviano, 

fundamentalmente por razones internas, optó por una política antinarcóticos con menos 

erradicación y más énfasis en los programas de interdicción.30 Esta política había 

comprometido a la Fuerza Especial de Lucha contra el Narcotráfico (FELCN) de Bolivia a 

ejecutar la erradicación compulsiva de cultivos de coca y la interdicción de drogas 

ilegales y precursores químicos en todo el territorio boliviano. 

No obstante, Bolivia enfrenta dos grandes desafíos para el programa. El primer 

desafío es que los cultivos ampliados de coca en la región de Yungas son muy difíciles 

de erradicar debido a las características poco aptas del terreno para tal programa. El 

segundo desafío es el inevitable choque entre la violenta oposición de los cocaleros y 

residentes locales con los organismos bolivianos de imposición de la ley que deben 

cumplir con sus deberes aplicando la erradicación (Ídem, 91). 

Bolivia también es considerada por el gobierno de Estados Unidos como un 

importante país de tránsito de drogas ya que grandes cantidades de cocaína 

 

27 Citando palabras de la investigadora Kathryn Ledebur: “Las preocupaciones sobre los efectos 

económicos y sociales de la erradicación estaban entre las cuestiones que en 2003 provocaron 

protestas masivas en toda Bolivia y que forzaron la renuncia del Presidente Gonzalo Sánchez de 

Lozada. La permanente militarización y la continuada insistencia de EE.UU. para que Bolivia 

cumpla con los estrictos objetivos de la guerra contra las drogas podría desestabilizar aún más la 

todavía frágil democracia de Bolivia” (Ledebur, K., in Youngers, C., 2005, 146). 28 La elección de Evo Morales en 2005 es también un fenómeno etno-político porque en América 

Latina se lo considera el primer presidente de Amerindia y representante de una gran población 

mayoritaria de excluidos, principalmente campesinos indios. En el campo internacional, lo apoya el 

presidente venezolano Hugo Chávez, quien claramente tiene una posición contraria a la agenda 

estadounidense de la lucha antinarcóticos y de acuerdos de libre comercio. 

29 De acuerdo con el Informe Mundial sobre las Drogas 2005 de las Naciones Unidas, el año 

anterior el gobierno boliviano informó la erradicación de 8,437 hectáreas de cultivos de coca, 

principalmente en la región de Chapare. Sin embargo estas cifras fueron un 16% menores que las 

de 2003 (Naciones Unidas, UNODC, 2005, 1, 62). 

30 En el mismo documento del Departamento de Estado se reconoce que entre 2004 y 2005 los 

resultados de la erradicación en Bolivia fueron menores, pero simultáneamente hubo más 

incautaciones de cocaína en 2004 (Departamento de Estado de EE.UU., INCSR 2006, 90). 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 259
La Conexión Mexicana 

provenientes de Perú y Colombia se transportan a través de Bolivia para ingresar a 

Brasil, Paraguay y Argentina. Además, una creciente proporción de la cocaína que 

ingresa a Bolivia, y producida en Bolivia, se transporta también a México para su venta 

en el mercado de Estados Unidos (Departamento de Estado de Estados Unidos, INCSR 

2006, 92). Bolivia recibió fondos de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo 

Internacional USAID) para el programa de desarrollo alternativo (AD) controlado por la 

Iniciativa Andina Antinarcóticos (ACI) con el fin de convencer a los cultivadores locales 

de la conveniencia de cambiar los cultivos de coca por otros de alto valor (Ídem). 

Desafortunadamente, este programa no incluye otras importantes áreas de la producción 

boliviana de coca.31 Asimismo, el éxito del programa AD es discutible porque la 

presencia de la policía del estado en las zonas alejadas es escasa y esto alienta allí el 

cultivo de la coca. Además el precio de la hoja de coca se mantiene siempre alto lo cual 

constituye una motivación permanente que impulsa a los cultivadores bolivianos y 

peruanos a incrementar la producción ilegal (Naciones Unidas, UNODC, 2005, 63). 

6. Enfrentando a los cárteles mexicanos en América del Sur. 

6.1 Avances y retrocesos contra los cárteles mexicanos. 

Los éxitos de la mayoría de los países latinoamericanos en sus campañas 

nacionales antinarcóticos han sido sólo modestos. En cambio, podemos observar que el 

marco bilateral entre Estados Unidos y algunos países sudamericanos logró promover 

en muchos de estos países mejores estándares de cooperación internacional contra las 

organizaciones del tráfico de drogas en los campos técnico, económico y del orden 

público. Un ejemplo de esto es la propuesta de Estados Unidos conocida como 

Iniciativa Regional Andina que crea la Ley de Preferencias Arancelarias Andina 

(ATPA-DEA) y otorga beneficios comerciales a las exportaciones de productos de los 

países andinos que cooperen con Estados Unidos contra el tráfico de drogas. Otro éxito 

lo constituye la identificación y captura de muchos cabecillas internacionales de la droga, 

junto con la implementación de mecanismos judiciales más eficaces como son los 

acuerdos bilaterales de extradición.32 Por ejemplo, la extradición de traficantes de droga 

a Estados Unidos ha demostrado ser una de las sanciones más temidas que enfrentan 

los jefes latinoamericanos de la droga. Por otro lado, parte de la eficaz estrategia 

antinarcóticos está relacionada con los programas de interdicción y erradicación los 

cuales no podrían llevarse a cabo sin la ayuda financiera de Estados Unidos. Por 

consiguiente, parte del éxito de un programa de erradicación en la región andina está 

 

31 En el ultimo informe de UNODC se afirma: “Bolivia también puede señalar numerosos esquemas 

de medios de vida alternativos que han reducido la dependencia de las economías rurales 

respecto del cultivo de la coca. Sin embargo, estos programas todavía no llegan a suficientes 

cultivadores de coca y todavía demasiadas poblaciones siguen dependiendo de la coca. (...) Las 

áreas que han tenido una escasa o ninguna intervención de desarrollo alternativo mostraron un 

incremento de los cultivos de coca entre 2003 y 2004” (Naciones Unidas, UNODC, 2005, 63). 32 En una de sus primeras declaraciones sobre la lucha contra las organizaciones del tráfico de 

drogas la Casa Blanca publicó su lista anual de los cabecillas de la droga más buscados. En la 

lista aparecen nueve nombres, cinco de los cuales pertenecen a jefes de la droga mexicanos o sus 

organizaciones; uno es boliviano y el otro guatemalteco (Gobierno de EE.UU., 2005, La Casa 

Blanca señala públicamente a nueve cabecillas de la droga para sanciones, 2 de junio de 2005). 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 260
La Conexión Mexicana 

asociado al apoyo financiero y técnico permanente de otros países, principalmente los 

Estados Unidos. 

Si bien el desarrollo de la lucha contra las organizaciones del tráfico de drogas 

ha mostrado resultados positivos, al mismo tiempo, algunos países latinoamericanos 

tuvieron muchos problemas y retrocesos. En este segundo caso, observamos que 

Estados Unidos y los estados latinoamericanos no pueden controlar los precios siempre 

crecientes de las drogas ilegales debido al aumento de la oferta y la demanda en un 

mercado de drogas que ya es global. Además, a causa de los altos precios 

internacionales de los cultivos de coca y los bajos precios de los cultivos legales en la 

región andina, notamos un fracaso parcial de los programas de desarrollo alternativo 

porque esta situación favorece a los traficantes de droga que pueden comprar la 

producción de coca a los campesinos pobres que prefieren dedicarse a cultivos de 

mayor valor y mejores ingresos. Esta situación está estrechamente relacionada con la 

necesidad de establecer más controles para el blanqueo de dinero no sólo en los países 

latinoamericanos sino también en Estados Unidos y los bancos de ultramar, como por 

ejemplo los de Bahamas. 

Otro retroceso lo constituye el crecimiento de los niveles de corrupción política 

entre altos funcionarios públicos, políticos y militares. Algunos países como México, 

Perú, Bolivia, y Colombia, están combatiendo la corrupción provocada por el negocio de 

las drogas pero algunas prácticas como chantajes, sobornos e incluso asesinatos de 

políticos, jueces, policías y militares se están haciendo comunes. Como resultado, en las 

dos últimas décadas los cárteles mexicanos han ido socavando el sistema político 

institucional del gobierno mexicano, afectando la seguridad nacional.33 De acuerdo con 

Ricardo Ravelo, la influencia de los cárteles mexicanos es tan grande y poderosa que 

cada gobierno protege a su propio capo o jefe de la droga, como han sido los casos de: 

Miguel Ángel Félix Gallardo (jefe del cártel del Pacífico) con el gobierno de Miguel de la 

Madrid; Juan García Abrego (jefe del cártel del Golfo) con Carlos Salinas de Gortari; 

Amado Carrillo Fuentes (jefe del cártel de Juárez) con Ernesto Zedillo; y el Cártel de 

Juárez cuya influencia se mantuvo durante el gobierno de Vicente Fox (Ravelo, R., 2006, 

Los Capos. Las Narco-rutas de México, 24-25). 

Es importante poner de relieve que los cárteles mexicanos muestran claras 

diferencias con los cárteles colombianos que los antecedieron ya que logran ampliar los 

negocios del tráfico de drogas y actividades comerciales poniendo en práctica nuevos 

métodos de organización empresaria como ser la estructura horizontal en lugar de la 

piramidal, y el sistema agrupado en lugar del estándar (Naciones Unidas, UNODC, 2002, 

Results of a Pilot Survey of Forty Selected Organized Criminal Groups in Sixteen 

 

33 En opinión del experto mexicano Raúl Benítez Manaut: “La creciente influencia de los cárteles 

de la droga y de la ineficiencia y corrupción de las instituciones del orden público han impactado 

directamente en la seguridad nacional. Los cárteles de la droga se han infiltrado en las 

instituciones del orden público. (...) El gobierno mexicano enfrenta un gran desafío –en la 

actualidad el delito organizado y los cárteles del tráfico de drogas tienen estructuras 

transnacionales, y es necesaria la cooperación internacional para combatirlos. La posibilidad de 

corrupción dentro del ejército es un gran peligro” (Benítez Manaut, R. & Wagner, S., 1998, National 

Security and Armed Forces in Mexico, 14).

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 261
La Conexión Mexicana 

Countries, 21). A causa de esto, los cárteles mexicanos ahora manejan y controlan todas 

las fases del negocio del tráfico de drogas o sea el transporte, transformación, 

contrabando, venta mayorista y minorista y blanqueo de dinero. En resumen, los cárteles 

mexicanos son quienes controlan en la actualidad todos los aspectos de los principales 

negocios del tráfico de drogas en Latinoamérica. 

 Como consecuencia de esto, en muchas partes de América Latina y en particular 

en México, estas naciones se enfrentan con nuevos niveles de violencia organizada 

contra los gobiernos nacionales o contra otros grupos que se manifiesta a través de 

diversos métodos e intereses rivales. Este tipo de violencia provoca en algunos países 

de Sudamérica inestabilidad social y política por la creciente intervención de actores 

privados armados. Como ejemplo podemos mencionar las actividades delictivas de Los 

Zetas en México, quienes habiendo sido alguna vez agentes de seguridad del estado, 

son ahora paramilitares armados contratados por el cártel del Golfo para asesinar a 

miembros de cárteles rivales. Las fuerzas paramilitares AUC de Colombia también llevan 

a cabo acciones similares ejecutando asesinatos con la financiación proveniente del 

negocio del tráfico de drogas. 

Una explicación del porqué estos cárteles pueden proliferar y prosperar la 

proporciona Menno Vellinga quien afirma que la industria de la droga ha prosperado en 

América Latina, en particular en los países andinos, debido a los siguientes factores: a) 

las características generales del desarrollo económico de la región y las prácticas 

comerciales vigentes; b) la crisis en el tradicional sector agrícola o rural; c) el rol del 

estado, su estructura y funcionamiento; d) la estructura social de la región cuya 

naturaleza exclusiva impide el ascenso social de importantes segmentos de la población; 

y, e) la geografía de la región (Vellinga, M, en Koonings, K, & Kruijt, D, 2004, Armed 

Actors. Organized Violence and State Failure in Latin America, 75). 

7. Conclusiones. 

Los crecientes vínculos que existen entre los cárteles mexicanos y distintos 

actores de Colombia, Perú, y Bolivia, han permitido que México se convierta en el 

principal proveedor de cocaína, marihuana y otras drogas ilegales. Mientras México 

depende de los países citados anteriormente para obtener la materia prima de las 

drogas ilegales, un grupo de los cárteles mexicanos más poderosos han sacado 

provecho de ambas condiciones: Primero, aprovecharon que los cárteles colombianos 

que dominaron el negocio del tráfico de drogas en América Latina durante la década de 

1980 fueron desmantelados a mediados de la década de 1990. Segundo, los cárteles 

mexicanos aprovecharon que no sólo adquirieron el conocimiento especializado del 

negocio de las drogas a partir de sus relaciones con los cárteles colombianos sino 

también que ampliaron el manejo y control de toda la escala de producción considerando 

su proximidad al mercado estadounidense. Por consiguiente, los cárteles mexicanos son 

las organizaciones del tráfico de drogas más poderosas de América Latina y los 

principales proveedores de drogas ilegales y metanfetaminas del mercado 

estadounidense. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 262
La Conexión Mexicana 

Algunos de estos cárteles mexicanos establecieron vínculos directos con 

algunos países sudamericanos de la región andina debido a que estos países poseen 

las principales áreas cultivadas con coca y amapola. Es posible que al no existir 

oposición en los países afectados, esta conexión mexicana con el tráfico de drogas 

crezca en un futuro próximo con su secuela de violencia delictiva y corrupción. Aún 

cuando la situación política y las políticas antinarcóticos entre Colombia, Perú y Bolivia 

arrojaron distintos resultados para enfrentar esta amenaza para la seguridad nacional, 

algunos avances se lograron con la cooperación de Estados Unidos. Por consiguiente, la 

naturaleza del problema del tráfico de drogas en el hemisferio occidental es de carácter 

colectivo, porque afecta a muchos países de América, e intervienen organizaciones 

delictivas transnacionales, las cuales manejan y operan este negocio ilegal a través de 

las fronteras nacionales de muchos países americanos. Por lo tanto, creemos que es 

necesario rediseñar la actual estrategia multilateral de la lucha contra los 

narcóticos comprometiendo la cooperación internacional y las iniciativas públicas 

en los distintos niveles para enfrentar e interrumpir los vínculos de los cárteles 

mexicanos con la región andina que en la actualidad constituyen los negocios ilegales 

más eficientes y redituables del hemisferio americano. 

Bibliografía 

Asprey, R.B. (1994). War in the Shadows. The Guerrilla in History. New York: William 

Morrow & Company, Inc. 

Baylis, J. & Smith, S. (2005). The Globalization of World Politics. An Introduction to 

international Relations. Nueva York: Imprenta de la Universidad de Oxford. 

Benitez Manaut, R., & Wager, S.J. (1998). National Security and Armed Forces in 

Mexico: Challenges and Scenarios at the End of the Century. Programa de América 

Latina: Serie de documentos de trabajo, 236. Washington, DC: Centro Internacional 

Woodrow Wilson de Investigadores. 

Bondi, L. (2004). Beyond the Border and Across the Atlantic: Mexico’s Foreign and 

Security Policy Post-September 11th. Centro de Relaciones Transatlánticas (CTR). 

Centro de la Unión Europea Washington, D.C. Escuela Paul H. Nitze de Estudios 

Internacionales Avanzados (SAIS). Washington, DC: The Johns Hopkins University. 

Cotler, J. (1999). Drogas y política en el Perú. La conexión norteamericana. Serie Perú 

problema 26. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP). 

Embassy of Peru in Washington, DC. (n.d.). Bilateral Relations. Extraído el 8 de abril de 

2006 de http://www.peruvianembassy.us/bilateral-relations-fight-against-drugs.php 

Felbab-Brown, V., (2006). Trouble Ahead: the Cocaleros of Peru. Current History, 105, 

688, 79. Philadelphia: Current History, Inc. 

Carpenter, T.G., (2005). Mexico is Becoming the Next Colombia. Foreign Policy Briefing, 

87, 1. Washington, D.C.: Instituto Cato. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 263
La Conexión Mexicana 

Hurrell, A. (1998). Security in Latin America. International Affairs, 74, 3, 541. Oxford: 

Instituto Real de Asuntos Internacionales. 

Koonings, K., & Kruijt, D. (2004). Armed actors. Organized Violence and State Failure in 

Latin America. London & New York: Zed Books Ltd. 

Joyce, E. & Malamud, C. (1998). Latin America and the Multinational Drug Trade.

Instituto de Estudios Latinoamericanos. Universidad de Londres. Nueva York: St. 

Martin’s Press, Inc. & London: MacMillan Press Ltd. 

Kegley, C.W. & Wittkopf, E.R. (1999). World Politics. Trend and Transformation. Nueva 

York: St. Martin’s/ Worth Editores. 

Lee III, R. (1995). Global Reach: The Threat of International Drug Trafficking. Current 

History, 94, 207-208. Philadelphia: Current History Inc. 

Lee III, R. (1989). The White Labyrinth. Cocaine and Political Power. New Brunswick 

(EE.UU.) & Londres (Reino Unido): Transaction Editores. 

Ravelo, R. (2006). Los Capos. Las narco-rutas de México. México, D.F.: Random House 

Mondadori - Plaza & Jane’s. 

Thoumi, F.E., (2003). Illegal drugs, economy, and society in the Andes. Washington, DC: 

Imprenta del Centro Woodrow Wilson. Baltimore & Londres: Imprenta de la John Hopkins 

University. 

Toro, M.C. (1995). Mexico’s “War” on Drugs. Causes and Consequences. Estudios sobre 

el impacto del comercio ilegal de drogas. Instituto de Investigación de las Naciones 

Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD) y la Universidad de las Naciones Unidas 

(UNU). Boulder & London: Lynne Rienner Editores. 

Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. Comisión sobre Drogas 

Narcóticas. (2006). World Situation with Regard to Drug Trafficking. Report of the 

Secretariat. Extraído el 8 de abril de 2006 de 

http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/V05/911/33/PDF/V0591133.pdf 

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. (UNODC). (2005). World 

Drug Report 2005. Volume I: Analysis. Extraído el 8 de abril de 2006 de 

http://www.unodc.org/unodc/en/world_drug_report.html 

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.(UNODC). (2005). World Drug 

Report 2005. Volume II: Statistics. Extraído el 8 de abril de 2006 de 

http://www.unodc.org/unodc/en/world_drug_report.html 

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.(UNODC). (2002). Results of a 

Pilot Survey of Forty Selected Organized Criminal Groups in Sixteen Countries. Global 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 264
La Conexión Mexicana 

Program Against Transnational Organized Crime. Extraído el 12 de abril de 2006 de 

http://www.unodc.org/pdf/crime/publications/Pilot_survey.pdf 

Gobierno de Estados Unidos. Departamento de Justicia. Centro Nacional de Inteligencia 

sobre Drogas. National Drug Threat Assessment 2006. Extraído el 8 de abril de 

http://www.usdoj.gov/ndic/topics/ndtas.htm#National 

Gobierno de Estados Unidos. Departamento de Justicia. Centro Nacional de Inteligencia 

sobre Drogas. National Drug Threat Assessment 2005. Extraído el 8 de abril de 2006 de 

http://www.usdoj.gov/ndic/topics/ndtas.htm#National 

Gobierno de Estados Unidos. Departamento de Estado. International Narcotics Control 

Strategy Report (INSCR) 2006. Volume I: Drug and Chemical Control. Extraído el 23 de 

marzo de 2006 de http://www.state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2006/vol1/ 

Gobierno de Estados Unidos. Departamento de Estado. International Narcotics Control 

Strategy Report (INSCR) 2006. Volume II: Money Laundering and Financial Crime.

Extraído el 23 de marzo de 2006 de http://www.state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2006/vol2/ 

Gobierno de Estados Unidos. Departamento de Estado. International Narcotics Control 

Strategy Report (INSCR) 2005. Volume I: Drug and Chemical Control. Extraído el 25 de 

marzo de 2006 de 2006 de http://www.state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2005/vol1/ 

Gobierno de Estados Unidos. Departamento de Estado. International Narcotics Control 

Strategy Report (INSCR) 2005. Volume II: Money Laundering and Financial Crime.

Retrieved March 25, 2006, from http://www.state.gov/p/inl/rls/nrcrpt/2005/vol2/ 

Gobierno de Estados Unidos. Oficina de Política Nacional de Control de Drogas 

(ONDCP). The President’s National Drug Control Strategy 2006. Extraído el 23 de marzo 

de 2006 de http://www.whitehousedrugpolicy.gov/publications/policy/ndcs06/ndcs06.pdf 

Velarde, M. I., (2001). The New World Order and the Urgency to Reform the American 

States’ Collective Security System. Tesis académica escrita en español. Lima: 

Universidad Pontificia Católica de Perú (PUCP). 

Vellinga, M. (2004). The Political Economy of the Drug Industry. Latin America and the 

International System. Imprenta de la Universidad de Florida. Gainesville, FL: Imprenta de 

la Universidad de Florida. 

Williams, P., (1994). Organizaciones delictivas transnacionales y la seguridad 

internacional. Survival, 36, 1, 96-113. 

Youngers, C.A. & Rosin, E. (2005). Drugs and Democracy in Latin America. The Impact 

of U.S. Policy. Oficina Washington de América Latina (WOLA). Boulder & London: Lynne 

Rienner Editores. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 265
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 2 Fall 2007

Teoría y empírica de la Secesión: Un caso de estudio

Ivan Witker, PhD

Ivan Witker, científico político y periodista

(Universidad de Chile, Santiago de Chile), PhD en

Comunicaciones (Universidad Carlos IV, Praga,

República Checa).

Entre 1998 y 2004 fue codirector del programa de

Doctorado en Estudios Americanos de la Universidad

de Santiago y desde 2005 se desempeña como director

de la Cátedra de Estudios Internacionales de la

Academia Nacional de Estudios Políticos y

Estratégicos de Chile (ANEPE). Ha dirigido proyectos

de investigación sobre terrorismo y sobre política

exterior. Desde fines de los años 80 es analista de BBC

World Service sobre asuntos latinoamericanos.

[ Back ]
Teoría y empírica de la Secesión: Un caso 

de estudio 

Ivan Witker, PhD 

Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) 

La práctica depende siempre de la teoría. 

Lo que hacen los hombres está siempre influido de 

distinta manera y en variada medida por lo que piensan. 

Giovanni Sartori 1

El estudio de la cohesión territorial de aquellas unidades políticas 

autónomas que conocemos como Estados es de la esencia misma de las 

Relaciones Internacionales; ha sido desde siempre un componente de esta 

disciplina, cuyo origen situamos en el primer tercio del siglo pasado con las 

macizas obras de Hans Morgenthau desde la Universidad de Chicago y de 

Edward Hellet Carr desde Aberystwyth, Universidad de Gales. 

Carr y Morgenthau discurrieron sobre las relaciones de poder entre los 

Estados, sobre el cómo se forja el interés nacional de éstos, pero también sobre 

las condiciones que consolidan y proyectan las capacidades de cada Estado en el 

plano internacional. 

En la actualidad son varias las corrientes de pensamiento que debaten 

sobre este último tema, por lo que reflexionar y conjeturar sobre cuestiones 

empíricas de la realidad regional siempre es pertinente. En consecuencia, el 

ejercicio teórico que presentamos es de carácter politológico y tiene una clara 

inspiración sartoriana, al buscar nexos entre la praxis y la teoría en un asunto de 

relevancia internacional. 

Muchos de los aquí presentes, podrían preguntarse, para qué sirve 

conjeturar sobre cuestiones que no están, a primera vista, “a la vuelta de la 

esquina”. Pero esa es precisamente la función de la teorización; proponer formas 

de escrutar ciertos procesos o coyunturas, apoyándose en lecciones históricas, 

máxime cuando afectan a cuestiones tan esenciales del momento como es la 

gobernabilidad. 

En este plano se ubica la fragmentación territorial, que ha acompañado 

desde siempre a los estados. Por lo mismo, no podemos asumir a priori un 

calificativo respecto a si la fragmentación territorial es intrínsicamente buena o 

mala. Hay ejemplos en ambos sentidos. Lo importante en ciencia política es, como 

 

1

 La Política, FCE, México, 2000, seg. Edición en español, pág. 129. 
Teoría y empírica de la Secesión

dice Sartori, conocer los fenómenos, detectar sus regularidades y visualizar sus 

alcances. Por lo mismo, si tratamos de comprender las tendencias centrífugas que 

pudiera vivir América Latina, una tarea prioritaria es tratar de identificar las fuerzas 

subterráneas que atentan contra la cohesión territorial de algunos países, y para 

ello podemos seguir el ejemplo de buenos trabajos conjetúrales, como el de 

Robert Kaplan Viaje al futuro del Imperio. La transformación de Norteamérica 

en el siglo 212

, que intenta documentar aquellas fuerzas subterráneas que 

sacuden a México, EE.UU. y Canadá. No es de los típicos textos que hablan de la 

decadencia de EE.UU. en tanto hiperpotencia, sino de las transformaciones de 

tipo centrífugo que puede sufrir próximamente aquel enorme y gravitante espacio 

geoeconómico. 

Una de las claves para entender esta problemática en el espacio 

sudamericano radica en cuán capaces sean los estados de la región de dar 

respuesta a las demandas de tipo étnico-cultural. Si la respuesta es baja y débil, 

se estará condenado a la fragmentación. Es decir, la relación etnia-identidad es 

uno de los factores determinantes de las fuerzas subterráneas centrífugas en esta 

parte del mundo. Sin identidad no hay representación, y sin representación no hay 

estado fuerte y se debilita la gobernabilidad. Si tomamos en cuenta que la 

identidad es en definitiva un asunto emocional de las etnias y las naciones, es 

altamente probable que los problemas identitarios no se resuelvan con los 

actuales parámetros estatales. 

Como escribió recientemente Dominique Moïsi en Foreign Affairs3

, las 

identidades pasan por momentos difíciles en todo el mundo; las etnias y naciones 

pequeñas viven dominadas por el miedo cultural a la absorción. Ello, porque el 

tipo ideal de estado nacional homogéneo, al ser inalcanzable, ha terminado 

saturando, y las minorías de hoy –sean los daneses en Alemania, los sudtiroleses 

en Italia o los kurdos en Irán o Turquía- viven un período existencial definitorio, 

que los conduce o a la asimilación o a la secesión y atravesando un camino lleno 

de turbulencias para la gobernabilidad. O se renuncia a la identidad, o se busca 

una representación nueva, cree Moïsi. 

Y con razón, porque el camino a la secesión parte siempre por la idea de 

sentirse excluido; idea que produce reverberaciones fuertes en una América 

Latina inserta en un universo doble, donde las ideas rara vez calzan con los 

hechos, y donde la retórica integracionista poco o nada tiene que ver con las 

tendencias centrífugas, apreciables en la vida bilateral, en los encuentros 

multilaterales y por supuesto en la vida política doméstica de cada estado. El 

torbellino disgregador ha comenzado a abalanzarse sobre los espacios 

nacionales, producto de estos problemas de identidad, generando focos de 

inestabilidad e ingobernabilidad. Ergo, el tictac en materia de disgregación ha 

acelerado su marcha en los países con mayor heterogeneidad étnica. 

Aunque no es caso único, en esta materia sobresale Bolivia, que 

condensa dicha dispersión étnica al punto de hacerla un verdadero laboratorio de 

 

2

 Ediciones B, Barcelona, 2000 

3

 “The Clash of emotions”, Foreign Affairs, January-February, 2007 www.foreignaffairs.org 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 267
Teoría y empírica de la Secesión

la acción de las fuerzas subterráneas que nos habla Kaplan. Al acercarse al 

bicentenario de su existencia, Bolivia no vive un momento auspicioso para el 

diálogo interétnico4

. Por el contrario, los propios actores locales, partiendo por los 

tres últimos presidentes de la República, políticos, empresarios y líderes de 

opinión locales, así como una multitud de analistas y académicos extranjeros, han 

advertido sobre la creciente falta de gobernabilidad y los consecuentes signos de 

escisión que se aprecian. Para entender el problema, corresponde preguntarnos, 

¿cuáles son las raíces de este problema?. 

Mientras en el pensamiento político latinoamericano germinó la idea de 

una nación común, prácticamente desde la emancipación y cuyo crisol estaba 

llamada a ser justamente Bolivia –su nombre es elocuentemente revelador de esta 

afirmación-, los hechos avanzaron por la frondosa senda de generar diferencias 

con el vecino. Esa proclamada conciencia de pertenecer a una comunidad 

cultural, o matriz identitaria latinoamericana, no ha sido otra cosa que un 

sentimiento superficial. Lo que efectivamente se fue consolidando con el paso del 

tiempo fue una suerte de archipiélago de islas hispanizadas inmersas en un 

océano indígena, las cuales fueron replicando en su interior, y con intensidad 

diversa, un universo igualmente doble, de inclusión/ exclusión. 

Por lo mismo no debiera motivar extrañeza que la voz ancestral del 

etnoindigenismo, haya ido aprovechando esta situación para hacerse un lugar en 

la gran política regional. Tarde o temprano, ello iba a ocurrir. Y aunque la 

precariedad intelectual del movimiento etnoindigenista lo lleva a andar buscando 

suelos fértiles donde echar raíces, ya se ha convertido en un elemento 

perturbador, que no sólo ha puesto en riesgo la gobernabilidad del país, sino ante 

todo ha estado incidiendo de manera peligrosa en la cristalización de tendencias 

separatistas. 

El etnoindigenismo latinoamericano ha encontrado alero en una izquierda 

huérfana de socialismos y de reivindicaciones clasistas, y se apega a corrientes 

populistas, siempre muy bien vistas en esta parte del mundo; mas el 

etnoindigenismo ha demostrado incapacidad para comprender cómo funciona el 

mundo de hoy. No le gusta la globalización, aunque no puede definir con claridad 

los por qués. Quizás es su maridaje con las obsoletas visiones que dividen la 

lucha política según criterios de clase social, o su concubinato con lo más 

retrógrado de las ideas nacionalistas, o quizás añoranzas por los microcosmos 

indígenas precolombinos, lo que dan vida a este espíritu antiglobalización y antiiniciativa privada, que pervive en los movimientos etnoindigenistas. Ese espíritu es 

el que explica la fuerza con que asumen cualquiera de los instrumentos 

obstaculizadores de la globalización, como la violencia, el caos y la 

desarticulación de la economía, generando tendencias que no sólo debilitan a los 

gobiernos de turno sino ayudan a socavar la integridad territorial de ciertos países. 

El etnoindigenismo, al ser un receptáculo de todo tipo de exclusiones, al sentirse 

 

4

 Aunque los hechos acaecidos con posterioridad al 2003 han desfasado algunas de las 

apreciaciones, como la eventualidad de la secesión, uno de los trabajos más completos 

para entender los problemas bolivianos de las últimas décadas es Campero, Fernando 

(editor) y Toranzo, Carlos (coordinador) Bolivia en el siglo 20, Harvard Club de Bolivia, La 

Paz, 1999. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 268
Teoría y empírica de la Secesión

repotenciado por la cercanía con ideas nacionalistas, populistas o con afanes 

violentistas, es una especie de árbol que ha pasado a formar parte del paisaje 

latinoamericano5

. Al día de hoy, ningún análisis sobre América Latina, sobre sus 

asuntos actuales y su devenir político, social, económico y de seguridad, se 

estima completo, si no se tiene a la vista la variable etnoindigenista. 

Ahora bien, ¿porqué Bolivia ha devenido en un modelo de estas 

tendencias?. 

A mi entender, por varias razones, siendo la primera la más importante, y 

es que el reloj o tiempo regional –aquel notable concepto del antropólogo Wolfram 

Eberhard que sirve para formarse una idea cronológica de cuándo los pueblos 

comienzan a vivir e internalizar grandes acontecimientos tecnológicos, políticos y 

culturales, y que necesariamente marcan diferencias evolutivas- marcha a una 

velocidad más lenta en Bolivia que en otros países de la región. Razón dos: el 

etnoindigenismo se ha ido entronizando en el aparato del estado y ha comenzado 

a ser disfuncional con los intereses, ya de por sí difusos, de lo que ha sido hasta 

ahora el conjunto del país. Tercera razón: una provincia, Santa Cruz, parece 

haber descubierto que su “tiempo o reloj regional” va a una velocidad distinta del 

de La Paz y que está llegando el tiempo de tomar distancia, por considerar que 

cualquier experimento etnoindigenista es de naturaleza regresiva. Esta bifurcación 

de percepciones gatillará la necesidad de constituir unidades políticas distintas. El 

distanciamiento creciente entre Santa Cruz y La Paz se explica entonces porque 

la primera consigue comprender que la globalización es un hecho inexorable, 

independiente de los gustos individuales o grupales; mismo que, puesto en 

términos muy concretos, es análogo al fenómeno climático de las precipitaciones, 

ante el cual, un individuo puede escoger entre salir desnudo a la intemperie o con 

impermeable y paraguas, mas eso no cambia la condición externa. Al tomar 

noción entonces de que posee un reloj distinto, Santa Cruz no puede sino asumir 

que el etnoindigenismo es completamente disfuncional, tanto con las corrientes 

mundiales, como con su relativa prosperidad, y con las potencialidades que tiene 

su territorio, especialmente en esta época en que la gran divisoria mundial se 

ubica en los asuntos de la energía y los recursos. 

Esta es la dicotomía que se ha ido abriendo en los últimos años. 

Y resulta muy notable esta percepción de “disponer de un reloj distinto” 

que está asumiendo Santa Cruz, toda vez que se trata de una provincia que 

miniaturiza un caleidoscopio étnico casi tan diverso como el de Bolivia toda, pero 

con un spiritus movens que no se obnubila con las utopías indigenistas que 

habitan en el occidente del país. Por ello, mi hipótesis de trabajo, es que Santa 

Cruz está avanzando en generar las condiciones necesarias que debe reunir todo 

 

5

 Entre los estudios sobre los desafíos que representa el etnoindigenismo para la 

democracia destacan: Wolff, Jonas Demokratisierung als Risiko der Demokratie?. Die 

Krise der Politik in Bolivien und Ekuador und die Rolle der indigenen Bewegungen, 

Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, HSKF-Report No 6, Frankfurt am Main, 

2004, así como Lee van Cott, Donna “Radical democracy in the Andes: indigenous parties 

and the quality of democracy in Latin America”, Working Paper No 333, Kellogg Institute, 

December 2006. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 269
Teoría y empírica de la Secesión

proceso secesionista exitoso. El espesor histórico del proceso que vive Santa 

Cruz, y una visión comparativa con otras experiencias similares en el hemisferio, 

indica que el avance separatista allí ya es sólo cosa de tiempo y de ritmo. 

Los estudios internacionales han avanzado en el análisis comparativo y 

han examinado los elementos políticos que intervienen en los procesos 

secesionistas, identificando cuatro grandes etapas y demostrando de paso 

empíricamente que la consistencia entre éstas etapas y su coherencia con los 

otros realms de los asuntos internacionales, es decir coherencia con la época en 

que estas etapas tengan lugar, suelen signar con éxito las acciones separatistas. 

Así entonces, la secesión se hace realidad sólo cuando existe una idea 

motivadora –que bien puede estar plasmada en un conjunto ideológico o religioso 

de propuestas-, que luego hace madurar una voluntad política de materializar el 

proyecto secesionista, y que se ubica favorablemente en un contexto internacional 

-el llamado factor externo- sea por medio de una constelación propicia de 

coyunturas o el apoyo directo de una potencia interesada. Finalmente, debe darse 

el gran momento galvanizador, aquella tensión vital que suele sintetizarse en 

conflictividad armada. Son cuatro etapas, o regularidades, que permiten explicar 

teóricamente un gran número de experimentos secesionistas, y ciertamente el 

boliviano. 

Desde luego que hay ejemplos en el mundo que se sitúan en los extremos 

y escapan de tales regularidades. Como el checheno, que, pese al alto nivel de 

violencia exhibido por las partes en conflicto, y a la presencia de una idea 

motivante y de una aparente voluntad política, choca con el factor externo. U 

otros, extraordinariamente excepcionales, que por el nivel de “civilidad” mostrado -

el caso de la antigua Checoslovaquia- se denominan popularmente “divorcios de 

terciopelo”. En ese caso tan singular, ambas partes decidieron, de motu propio y 

con cronograma en mano, separar las respectivas administraciones, los bienes 

estatales en territorio nacional y en el extranjero, así como trasladar la 

representación internacional a dos sujetos de derecho internacional enteramente 

nuevos. Hay quienes visualizan en este ejemplo, un camino de cómo podría 

ocurrir un desenlace del actual movimiento separatista en Québec, Canadá. Sin 

embargo, hay coincidencia también en que un “divorcio de terciopelo” aparece 

posible sólo cuando las razones de la separación responden preferentemente a 

cuestiones no centrales, como serían diferencias respecto a la imagen de sí 

mismo, su ubicación y posibilidades en el contexto internacional. Los divorcios de 

terciopelo parecen viables cuando hay niveles de ingreso per capita semejante 

entre todas las partes y sólo entre naciones con un alto nivel cultural que conlleva 

un desarrollo institucional de cierta madurez, capaz de advertir a priori los costos 

de las diversas opciones. Sin embargo, al tratarse de coyunturas tan singulares 

como delicadas se cree que basta que una de las partes ofrezca tonos de 

disonancia para que el panorama se torne incierto, se descarrile y se transforme 

en un caso clásico. Un buen ejemplo de lo delicado de estos procesos es lo que 

ocurre en Euskadi y Cataluña, y de ahí entonces el cuidadoso political correctness

que se observa en el trato político de Madrid hacia ellas. En los estudios 

internacionales, el caso de estas comunidades autonómicas españolas se cita 

para ilustrar procesos de transnacionalización de identidades o de construcción de 

identidades de niveles múltiples (multi-level-identities) que analizan las llamadas 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 270
Teoría y empírica de la Secesión

representaciones simbólicas y las imaginaciones espacial-geográficas de las 

naciones. 

Pero la historia boliviana, y la vorágine de acontecimientos de los últimos 

tres años, no apunta a la posibilidad de que este laboratorio ofrezca elementos de 

familiaridad con los extremos mencionados. Mas bien, la evolución de los factores 

disgregadores que allí se observan guardan similitud con el historial regional, cuya 

fuerza centrífuga (esa violencia telúrica latinoamericana que hablaba Octavio Paz) 

despedazó a la antigua Gran Colombia y a Centroamérica y que ayuda en cierta 

manera a explicar la vitalidad de la Confederación Argentina en contra de Buenos 

Aires a fines del siglo 19 o los múltiples intentos secesionistas observados, como 

la República del Acre (entre Bolivia y Brasil), e incluso el intervencionismo 

mercantilista de grandes potencias en las enormes y múltiples áreas sin ley 

(outlaw areas) o espacios ingobernados (ungoverned spaces) que se han 

registrado en América Latina6

. 

Para entender el actual caso boliviano existen algunos ejemplos concretos 

de interés: Texas (México), Panamá (Colombia), Sonora y Yucatán (México), Zulia 

(Venezuela) y el Acre en la propia Bolivia, entre otros. En todos ellos, el detonante 

fue esa combinación de ausencia de estructuras estatales y la existencia de más 

uno de los elementos mencionados. 

En el caso de Texas, vastísimo territorio ansiado por numerosos grupos 

aflatados en torno a cuestiones religiosas, es un buen ejemplo de lo difícil que era 

para la administración colonial de la Nueva España (y sobre todo para México con 

posterioridad) ejercer jurisdicción sobre territorios tan alejados de ese verdadero 

lunar hispanizado que era la Ciudad de México, construida por lo demás sobre los 

despojos de Tenochtitlán. Por eso no es extraño que Stephen Austin haya recibido 

permiso de España para instalar allí a 300 colonos en 1820, ni menos aún que 

sólo seis años más tarde un grupo de estos colonos, dirigidos por Hayden 

Edwards se haya sentido impulsado a proclamar una llamada República de 

Fredonia en un fracasado intento secesionista. Pero, aquellos colonos fueron 

rápidamente afianzando una identidad en función de intereses específicos (apoyo 

irrestricto al esclavismo, reclamaciones contra derechos aduaneros mexicanos y 

otros) que cristalizó en una identificación con el territorio, su pasado, presente y 

visión de futuro del mismo. Luego, los primeros choques armados durante 1835 

con las autoridades mexicanas, fortalecieron las tendencias autonómicas 

destacando la creación de un órgano representativo –asunto muy relevante en 

estas materias- como es la Convención de Texas, para volver a proclamar la 

independencia en 1836. La expedición punitiva mexicana de Santa Anna, un año 

más tarde, no hace sino consolidar el gran momento galvanizador, signado por el 

conflicto armado, que da paso al otro asunto relevante, el reconocimiento externo, 

 

6

 Si bien sobre esta materia, la bibliografía es vasta, la cantidad de estudios específicos 

sobre casos latinoamericanos es considerablemente menor. Pese a ello cabe destacar 

Andersen, Martin Edwin “Failing states, ungoverned spaces and the indigenous challenge 

in Latin America”, Security and Defense Studies Review NDU/CHDS, Washington, 2006 

así como Contreras Polgatti, A. y Witker, Ivan et al Áreas sin ley, espacios vacíos y 

estados débiles, Cátedra Manuel Bulnes IDEA-Universidad de Santiago, Santiago de 

Chile, 2005. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 271
Teoría y empírica de la Secesión

mismo que ocurre en 1837 por parte del Senado norteamericano, el 39 por parte 

de Gran Bretaña y poco después de Francia. Texas vivió y desarrolló su 

independencia plena hasta 1844, cuando consideró pertinente pedir su anexión a 

EE.UU. más bien por razones de seguridad externa, pero el proceso de secesión 

fue quemando cada una de las cuatro etapas mencionadas, y de manera lo 

suficientemente consistente como para que hoy Texas sea uno de los estados de 

la Unión con mayor fuerza identificatoria. 

En tanto en México, la llamada República de Yucatán comprendió los 

actuales estados de Yucatán, Quintana Roo y Campeche, es decir toda la 

península. La lejanía con el centro del virreinato, llevó a la administración 

española a crear en la península una Capitanía General similar a la de 

Guatemala. En 1820 se alzó el primer intento autonomista yucateco, aunque 

fracasó debido a la división de la elite secesionista. Yucatán terminó solicitando su 

incorporación al naciente, pero efímero, Imperio Mexicano con Iturbide a la 

cabeza. Disuelto éste, participó en el pacto federal en 1824, propugnado por aquel 

desenfrenado caudillo republicano que al grito de “Viva Santa Anna, mueran los 

otros” dominara tan dramáticamente la escena política mexicana en la primera 

mitad del siglo 19, Antonio López de Santa Anna (el mismo que perdiera Texas 

más tarde y que le hiciera un funeral de Estado a su pierna perdida en combate). 

Cuando México decide temporalmente abandonar las ideas federalistas, en 

Yucatán se levantan voces en favor de la secesión definitiva. El ancla del pasado 

precortesiano cobró allí inusitado vigor hacia mediados de los 30 en el siglo 19 y 

se recordó con intensidad que mientras Yucatán había sido tierra maya, México 

había sido azteca. Sin embargo, el ineludible momento de la conflictividad armada 

se hizo presente y en 1840, México declaró la guerra a Yucatán, cuyo cabildo 

había proclamado la independencia total, dictando incluso una nueva Constitución 

y buscando reconocimiento externo (de Centroamérica y de EE.UU.). En 1843, se 

apagó la voluntad independentista yucateca (es decir desapareció esa regularidad 

tan gravitante de la voluntad política) y Yucatán se reintegró a México para volver 

a declarar la Independencia dos años más tarde. Luego, un conflicto civil de 

envergadura en Yucatán –la guerra de castas-, que curiosamente no ha sido 

abordado in extenso por la historiografía social latinoamericana pese a reunir lo 

social y lo indígena, acabó definitivamente con los intentos separatistas 

yucatecos, pues para la población blanca le resultó más estable convenir un 

modus vivendi de largo plazo con México, que forzar una independencia frágil, 

que habría hecho de Yucatán lo que hoy se denomina estado fallido. Es bueno 

recordar asimismo que la vecina zona de Chiapas, hasta hace poco asolada por la 

guerrilla zapatista, fue parte de la Capitanía General de Guatemala y tras su 

independencia decidió ingresar al pacto federal mexicano per referéndum en 

1824, el cual fue renovado de jure sólo tras la Revolución Mexicana, es decir casi 

un siglo después, ya que las tropas de Carranza fueron rechazadas en combate 

por el ejército mapache, como se conoció a la milicia chiapaneca de entonces7

. 

 

7

 Sobre el separatismo mexicano existe bibliografía relevante aunque no cuantiosa, ver: 

Sandos, James “Northern Separatism during the Mexican Revolution: An Inquiry into the 

Role of Drug Trafficking, 1910-1920” The Americas, Vol. 41, No. 2 (Oct., 1984), pp. 191-

214; Ortega Noriega, S. Breve historia de Sinaloa, México, El Colegio de México/ 

Fideicomiso Historia de las Américas/ Fondo de Cultura Económica, 1999; Quezada, Sergio 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 272
Teoría y empírica de la Secesión

México tuvo, asimismo, otro caso secesionista importante, el de la norteña 

Sonora (Nueva Andalucía, en su denominación colonial), ocurrido a mediados del 

siglo 19, primero a manos de colonizadores y comerciantes franceses liderados 

por Gaston de Rousset-Boulbon y luego de colonizadores norteamericanos 

dirigidos por el aventurero William Walker. En ambos casos, se trató de 

experimentos cuyo fuerte eran los intereses externos sobre espacios 

escasamente poblados y no gobernados. 

En tanto, algunos historiadores latinoamericanos reconocidos, como 

Germán Cardozo, llaman República del Zulia a un interesante experimento 

protagonizado por comerciantes vascos y catalanes que mantuvieron distancia 

política, así como diferencias económicas con Caracas ya desde tiempos 

coloniales. Aquella elite política de Maracaibo (y su hinterland andino), proclamó el 

28 de enero de 1821 una república independiente, que pretendía negociar de 

manera separada su ingreso a la Gran Colombia o, en su defecto, autonomizarse 

por completo. Sin embargo, parte central de su fracaso se explica por la 

incapacidad de aquella elite en dar el paso decisivo, desde “el deseo” a la 

“voluntad política” efectiva, y por el error de no haberse preparado para el 

momento galvanizador. Tampoco había en ella una motivación ideológica o 

religiosa que afianzara tal deseo, aunque éste reverdeciera de cuando en cuando. 

Por eso, la eventualidad de autonomía renació en 1858 de la mano del general 

Vicente Herrera, pretendiendo unir nada menos que la colombiana Santander con 

Zulia, bajo la denominación, y dominación, de ésta última. Este intento, y el 

siguiente, diez años más tarde, encabezado por el gobernador de Zulia, Jorge 

Sutherland, y el subsiguiente liderado por otro gobernador, Rafael Parra, fueron 

incapaces de generar las cuatro etapas necesarias para la secesión8

. 

En el caso del Acre, hoy conocido por la muerte del ambientalista Chico 

Mendes en 1988 a manos de guardias de empresas del caucho, los llamados 

seringheiros y en cuyo honor el grupo Maná popularizó su canción “Cuando los 

ángeles lloran”, se trata de un vasto territorio del Mato Grosso que podría 

señalarse como “parte histórica” de Bolivia, sin que jamás hubiese habido 

jurisdicción real. Para ser justos, era un epítome de espacio vacío e ingobernado.

Un espacio vacío que poco a poco comenzó a ser poblado por brasileños y a ser 

explotado por empresas madereras brasileñas. No debe extrañar entonces que en 

1867, el brasileño Luiz Galvez Rodríguez de Aria haya tomado el control de él 

generando lo que en terminología de relaciones internacionales contemporáneas 

se conoce como estado de facto. En 1899 se declara Presidente de la República 

del Acre, lo que generó fuertes turbulencias regionales. El panorama se complica 

 

Breve historia de Yucatán, México, El Colegio de México/ Fideicomiso Historia de las 

Américas/ Fondo de Cultura Económica, 2001; Almada, Ignacio, Breve historia de 

Sonora, México, El Colegio de México/ Fideicomiso Historia de las Américas/ Fondo de 

Cultura Económica, 2000; y un análisis periodístico de reflejos secesionistas en procesos 

electorales contemporáneos en Venezuela, Bolivia y México en Elias, Jorge “La Guerra de 

Secesión”, La Nación, 3.diciembre, 2006 8

 Para el caso de la República de Zulia se recomienda Morales, Juan Carlos “Separatismo 

político latinoamericano en el siglo 19: bases para una comprensión histórica”, Mañongo, 

Universidad de Zulia, No 17, 2001, pp. 213-236. Morales analiza también los casos de 

Texas y el separatismo miskita en Nicaragua. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 273
Teoría y empírica de la Secesión

cuando entra en escena el mercenario brasileño Plácido de Castro, quien se 

proclama Presidente, en un nuevo intento secesionista, obteniendo el apoyo 

explícito del gobierno central brasileño que envía tropas. El hábil Barón de Río 

Branco logra forzar el Tratado de Petrópolis en 1903 y obtiene para Brasil el 

grueso del territorio deseado, que hoy forma parte de él como estado federado. 

Acre, cuyo nombre proviene de jacaré con el que los indios lugareños 

denominaban los abundantes cocodrilos que existen en el sector, es, al igual que 

Texas y Panamá, un ejemplo excelso de secesión donde concurren ideas 

motivantes y un poderoso factor externo9

. 

Estos ejemplos nos permiten concluir que el éxito de un movimiento 

secesionista depende en última instancia del juego de poder que se vaya 

desplegando en las cuatro etapas mencionadas. 

En Santa Cruz no se observa nada muy distinto. Las ideas motivantes han 

entrado en proceso de maduración; el actual esquema nacional dirigido con lógica 

etnoindigenista le es disfuncional tanto en lo político y lo administrativo como en lo 

económico. También ya se ha propagado la idea del agotamiento de La Paz como 

punto de gravedad institucional. Las dificultades que emanan de una situación 

como la descrita para la necesaria gobernabilidad del país son materia cotidiana 

de la prensa local, regional e internacional. No es exagerado estimar que la fault 

line emocional de que nos habla Moïsi ya se encuentra desplegada en la Bolivia 

de hoy. 

Sin embargo, es obvio que la secesión en curso adoptará la velocidad que 

la elite separatista santacruceña pueda imprimirle al proceso, así como del tipo de 

conducta reactiva que se pueda apreciar al interior de la actual conducción en La 

Paz. Si por alguna razón las tendencias secesionistas santacruceñas se detienen 

o debilitan, el contexto general indica que el país entero se seguirá deslizando por 

la cornisa acentuándose lo que yo denomino libanización, es decir un continuo 

desfondamiento o difuminación del poder, es decir una erosión de la 

gobernabilidad, que se agudizará o ralentizará según los intereses económicos en 

juego, especialmente los del rubro energético, dando con ello gravitación decisiva 

al factor externo, donde la conducta de las grandes empresas energéticas con 

presencia en el país, pero también de aquellas que están forzadamente ausentes 

y que tienen interés, será decisiva. Por eso las experiencias históricas señaladas 

resultan tan fundamentales. 

Los aquí presentes concordaremos que estamos conjeturando sobre un 

asunto muy complejo, pues el influjo etnoindigenista que se vive hoy, por un lado 

forma parte los focos globales de inestabilidad, pero por otro se traslapa con 

desigualdades sociales y económicas evidentes en toda la región y que han dado 

paso a un esquema de gobierno que el historiador británico Alan Knight denomina 

“pigmentocracia latinoamericana”. Por lo mismo, las cosmovisiones indígenas 

 

9

 En estos momentos se encuentra en pleno desarrollo una interesante investigación sobre 

el problema del Acre, llevada a cabo por los historiadores chilenos Cristian Garay y Loreto 

Correa del Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Santiago, al alero de 

Fondecyt (proyecto No 1050194, “Guerra con paz, paz sin amistad. Chile y Bolivia en el 

centenario del Tratado de 1904”, FONDECYT 2006-2009). 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 274
Teoría y empírica de la Secesión

ejercen en determinados momentos una cierta fascinación en sectores de 

intelectuales latinoamericanos e incluso europeos y estadounidenses, que las 

estudian con un prisma que las muestra como sociedades presuntamente idílicas, 

como economías exitosamente colectivizadas y desarrolladas en armonía con el 

medio ambiente, como entidades gobernables, etc. 

Sin embargo, estas son sólo modas intelectuales. Las investigaciones 

más recientes respecto al fin de los mayas, por ejemplo, ha comenzado a dejar en 

evidencia que a las culturas indígenas latinoamericanas no les era ajeno el 

concepto de lucha por el poder10. En consecuencia, para un estudio teórico desde 

las relaciones internacionales, ese es un dato vital, pues debería significar que el 

concepto lucha por el poder no debería ser ajeno para quienes se dicen sus 

descendientes y herederos al día de hoy. Vale decir, los líderes etnoindigenistas 

asumen que lo que se vive al día de hoy no es otra cosa que lucha por el poder. 

Mirado desde la teoría, si la lucha por el poder no se resuelve pronto, y asistimos 

a una difuminación o desfondamiento del poder, o sea, puesto en términos 

prácticos que ninguno de los contendientes logre doblar la cerviz del otro, el país 

tenderá a balcanizarse, probablemente en un kollatsuyu aymará, otro de 

raigambre indígena distinta a la anterior quizás quechua, y una nación del Llano, 

en torno a Santa Cruz que podría incluir a Beni, Pando y Tarija. Otra posibilidad 

que emana de la lucha por el poder es que Santa Cruz se autonomice sola, 

dejando al resto en una situación de estado fallido con un devenir obviamente 

incierto. Todas, opciones que generan inestabilidad regional por la multiplicidad de 

focos de ingobernabilidad que encierran11. 

Aunque pudiera sonar prematuro hablar de “actores secesionistas”, sí se 

pueden identificar con claridad algunos fenómenos favorables a la fragmentación. 

El primero es el surgimiento de milicias armadas desvinculadas de las FF.AA. y 

que parecieran tener cercanía (o al menos simpatía) entre las autoridades. Me 

refiero a los Ponchos Rojos que irrumpieron el 22 de enero de este año en la 

localidad de Achacachi, rindiendo honores al Presidente de la República creando 

una situación que recordó 1952 cuando se procedió a disolver el ejército y a 

reemplazarlo por milicias campesinas y mineras. Esta situación específica, 

minimizada por algunos científicos políticos bolivianos, puede examinarse desde 

innumerables ángulos, pero sin duda que el más importante es el histórico, pues 

se produce en una coyuntura demasiado diferente de aquella de 1952. Quienes 

propugnan autonomía, o directamente separatismo, han asumido que un país 

inserto en la globalización debe tener absolutamente resuelto el asunto del 

 

10 Referido a las investigaciones del Institute of Mesoamerican Archeology de la 

Universidad de Vanderbilt, cuyo equipo dirigido por el Prof. Arthur Demarest descubrió en 

2003 jeroglíficos que han cambiado completamente las hipótesis sobre el fin del imperio 

maya, dejando de lado aquellas más recurrentes vinculadas con un colapso ambiental y 

que sintetiza Diamond, Jareed en Collapse, Penguin, N.Y., 2005. Tras los descubrimientos 

de Demarest parecería que una grave disputa por zonas de influencia entre las ciudades 

estado Dos Pilas, Tikal y Calakmul habría desatado una “guerra total”. Información en los 

siguientes sitios: www.nationalgeographic.com , www.vanderbilt.edu y www.famsi.org . 11 Un trabajo que plantea la hipótesis de mantener la unidad territorial boliviana actual sobre 

la base de un cambio de régimen político constitucional inspirado en las ideas 

consociativas de Arend Lijphart es el de Larraín Landaeta, Horacio El futuro democrático 

de Bolivia, LOM, Santiago de Chile, 2007. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 275
Teoría y empírica de la Secesión

monopolio de las armas. Este grupo armado, y otros aparecidos fugazmente, pero 

sin grandes sutilezas conductuales durante el año 2003, son interpretados 

necesariamente como signos de ingobernabilidad. Otro fenómeno secesionista se 

advierte en la discusión política y parlamentaria sobre la descentralización, que ya 

lleva varios años y se encuentra en una impasse real por las necesidades de 

Santa Cruz de contar, entre otros, con un marco regulatorio de su comercio 

exterior. Por tratarse de un problema conceptual de fondo, esta tirantez comercial 

específica entre Santa Cruz y La Paz, diríamos que ha llegado a un punto de no 

retorno. Otros dos fenómenos, que si bien no son directamente secesionistas sí 

coadyuvan a acelerar las tendencias centrífugas, son, por un lado, la relación 

cuasi filial del gobernante MAS respecto al pensamiento bolivariano, algo inédito y 

con pronóstico reservado puesto que no hay estudios históricos que comprueben 

la cercanía o simpatía de Bolívar con las poblaciones indígenas, lo que debilita la 

línea argumental del etnoindigenismo. Por otro lado, la creciente des-adscripción 

del catolicismo por parte de extensas comunidades indígenas en Bolivia, donde se 

incluyen las fuertes declaraciones de personeros gubernamentales contra 

dignatarios de la Iglesia Católica boliviana durante el año pasado, al ser tomadas 

con recelo y distancia por Santa Cruz no hacen sino acrecentar las dinámicas 

centrífugas12. 

Tales son las fuerzas subterráneas con capacidad para remover lo 

existente, como señala Kaplan. Son fuerzas que nos permiten conjeturar sobre el 

devenir de un país ya adentrado en una etapa cualitativamente distinta, y ante la 

cual se le abren sólo dos opciones; ambas dignas de ser parafraseadas con uno 

de los más lúcidos politólogos de nuestra época, Giovanni Sartori. De manera 

pesimista, diríamos con él que Bolivia ha pasado a vivir bajo el efecto bóveda, un 

lugar “donde todas las piedras tienden a caer”. Y en el caso optimista, Sartori diría 

voluntas fertur in incognitum, la voluntad se proyecta hacia lo desconocido13. 

Bibliográficos del autor

Ivan Witker, científico político y periodista (Universidad de Chile, Santiago de 

Chile), PhD en Comunicaciones (Universidad Carlos IV, Praga, República Checa). 

Entre 1998 y 2004 fue codirector del programa de Doctorado en Estudios 

Americanos de la Universidad de Santiago y desde 2005 se desempeña como 

director de la Cátedra de Estudios Internacionales de la Academia Nacional de 

Estudios Políticos y Estratégicos de Chile (ANEPE). Ha dirigido proyectos de 

investigación sobre terrorismo y sobre política exterior. Desde fines de los años 80 

es analista de BBC World Service sobre asuntos latinoamericanos. 

 

12 Tema tratado por Andersen, op.cit. 13 Op.cit., pág. 171. 

Security and Defense Studies Review Vol. 7 No. 2 276