ISSN: 1533-2535 Volume 2 No. 2 Winter 2002/2003

Research Articles

Welcome to the Winter 2002/2003 issue of Security and Defense

Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the Center for

Hemispheric Defense Studies.

Bienvenido a la edición de invierno de 2002-2003 de Security

and Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the

Center for Hemispheric Defense Studies.

El Valor de las Fuerzas Armadas como Instrumento de la

Política Exterior: Argentina en misiones de paz y coaliciones

militares - PDF

Pablo Vignolles

Abstract Biography

Bem vindo a edicão do inverno de 2002-2003 da Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the

Center for Hemispheric Defense Studies.

El Presupuesto Fiscal Peruano de la Defensa y Seguridad

Nacional - PDF

Eduardo Morón

Abstract Biography

Message from the Editor

Editors and Editorial Board

Las Fuerzas Armadas en la Argentina: Los dilemas de la

reforma militar en una situación de crisis - PDF

Marcelo Saín

Abstract Biography

Archive Editions

Spring 2001

Winter 2001

Summer 2002

Essays

Inteligência e Políticas Públicas: dinâmicas operacionais e

condições de legitimação - PDF

Marco Cepik

Abstract

Security and Defense Studies Review is currently accepting

El Diseño de un Nuevo Marco Jurídico Regulatorio para la

Actividad de Inteligencia del Estado en la Argentina - PDF

Jaime Garreta
submissions for 2003 issue. Click here for more information.

Abstract

Security and Defense Studies Review está aceptando

manuscritos para 2003. Pulsa aquí para más información. Commentary

This is the first of our "Commentary" pieces. We invite your

responses in agreement or rebuttal to the essays published in this

section.  

Security and Defense Studies Review esta aceitando

manuscritos para publicação nas edicãos do 2003. Clique aqui

para mais informação.

Samuel Huntington y el Choque de Civilizaciones: Nueva

Perspectiva en la Estrategia Nacional de Seguridad de Estados

Unidos Después del 11 de Septiembre de 2001 - PDF

Felipe Rojas

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Further reproduction prohibited without express permission of the author. Security and Defense Studies Review must be

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Editorial Board

1Editorial Board.htm[1/8/20, 8:49:03 AM]

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Editors and Editorial Board

Editor

Margaret Daly Hayes

Director

Center for Hemispheric Defense Studies

Senior Editor

Herb Huser

Professor (Retired) of National Security Studies

Center for Hemispheric Defense Studies

Editorial Board

Raúl Benítez Manaut

Investigador

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades

Universidad Autónoma de México

Ignacio Cosidó Gutiérrez

Jefe de Gabinete de la Guardia Civil

Ministerio del Interior, España

Rut Diamint

Profesora

Universidad Torcuato di Tella, Argentina

J. Samuel Fitch

Professor and Chair

Department of Political Science

University of Colorado at Boulder

Andrés Fontana

Director, Relaciones Internacionales

Universidad del Belgrano, Argentina

Patrice Franko

Associate Professor of Economics and International Studies

Colby College
Editorial Board

1Editorial Board.htm[1/8/20, 8:49:03 AM]

Ivelaw Griffith

Professor of Political Science &

Dean of the Honors College

Florida International University

Hal Klepak

Professor of War Studies and Latin America History

Royal Military College of Canada

General (R) Edgardo Mercado Jarrín

Universidad Científica del Sur, Perú

Frederick M. Nunn

Visiting Professor of History and Latin American Studies

University of Arizona

Eliezer Rizzo de Oliveira

Profesor

Núcleo de Estudos Estratégicos

Universidade de Campinas, São Paolo, Brasil

José A. Olmeda

Subdirector

Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

Universidad Nacional de Educación a Distancia, España

Guillermo A. Pacheco Gaitán

Instituto de Relaciones Internacionales e

Investigaciones para la Paz (IRIPAZ)

Guatemala

Domício Proença

Profesor

Universidade Federal do Rio de Janeiro

GEE-COPPE/UFRJ

Shawn Smallman

Professor of International Relations

Portland State University

General (R) Fred F. Woerner

Professor of International Relations

Boston University

Managing Editor

Linda Denning

Center for Hemispheric Defense Studies

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Editorial Board

2message03.htm[1/8/20, 8:49:03 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 2 No. 2 Winter 2002/2003

Message from the Editor

As I have noted in earlier Commentary, the purpose of Security and Defense Studies

Review has been, since its inception, to provide a quality refereed venue for scholars

and practitioners to write in English, Spanish or Portuguese on issues of continuing

defense and security concern, particularly in Latin American and Caribbean countries.

This fourth issue of the journal touches on several “pending issues,” including the

reform and evolution of the intelligence community and the needs for more transparent

defense budgeting, military reforms and the changing roles and missions of

contemporary armed forces in the region.

Marco Cepik introduces our special section on the Intelligence Community with a

wide-ranging and well-documented review of the field, its vocabulary and the issues of

concern to scholars and practitioners today. Professors will find his essay a

particularly useful introduction to this complex and controversial field. Jaime Garreta

then treats the reform and professionalization of the intelligence community in

Argentina. There, the Congress took the lead in writing a new law to govern the

community, establishing jurisdictional limits and ethical expectations in the process. It

would be interesting, too, to know to what models the reformers had in mind as they

drew up the law in Argentina.

Eduardo Moron performs a very useful service to our emerging Defense Community

with his description of the structure and budgetary process of Peru’s defense and

security budget. He offers a wealth of information about the structure of the defense

sector and the objectives identified for subsectors. At the same time, he recognizes

that as long as the budget numbers remain classified, it is impossible to assess

whether intended programs are carried out or not. Moron’s essay is an interesting

follow-on to Thomas Scheetz’s article in volume 2, number 1 of this journal on the

application of the UN Economic Commission for Latin America and the Caribbean

(ECLAC) Standardized Methodology for the Measurement of Defence

(http://www.eclac.org/publicaciones/). Peruvian legislation defines a much broader

scope to defense than that adopted in the ECLAC study. Moron also identifies a

critical policy dilemma requiring future in-depth analysis: the distance between the

legislated or directed intent of budget programs and the real result derived from their

application. Much more hard data will be required to know whether Peru’s defense

funds are achieving results identified for its budget programs.

Marcelo Sain’s article on dilemmas of military reform in Argentina reminds us again

that the real challenges of military policy reform lie in the development of a cadre of

civilian policy-makers, analysts, and scholars, able to define the tasks for which the
Editorial Board

2message03.htm[1/8/20, 8:49:03 AM]

armed forces much prepare in the near and medium-term future. Sain describes the

different challenges that fall to the armed forces today as compared to in decades

past, and the absence of civil society guidance as to how (or whether) the armed

forces should prepare to address those challenges. He underscores that in Argentina,

at least, laws have been passed, but not implemented—a major failure of civilian

leadership in the defense and security arena. He reminds us military and security

forces are looking for civil society leadership, without which one cannot expect

obedience. Hopefully this excellent review will prompt scholars in other countries to

undertake similar analyses of the players and processes of defense and military policy

reform in their countries. Security and Defense Studies Review would like to address

this issue on a comparative basis. 

In another article on Argentina, Pablo Vignolles examines the political rationale behind

Argentine governments’ use of the armed forces in peacekeeping as a key instrument

of national foreign policy and the consequences for both Argentina and the armed

forces. Based on a rich set of interviews with key players in the defense and foreign

policy community at the time, Vignolles concludes that the foreign policy and military

communities had overlapping, but not totally coincidental objectives in undertaking

peace operations. The results in terms of reinsertion into the international community,

expansion of regional political-military and military cooperation on the one hand and

increased professionalism, prestige and pride among the armed forces on the other

resulted in a very positive cost-benefit calculus for all.

Finally, Felipe Rojas offers a commentary on Samuel Huntington’s Clash of

Civilizations, in the context of the terrorist attacks of September 2001, in the first

“Commentary” section of the journal. The aim of including this type of essay in the

journal is to stimulate debate on the topics presented. We hope to generate a forum

for discussion and include your responses in the form of letters and rebuttal essays.

As always, we encourage comments to the articles published here and welcome

proposals for additional articles to complement these, especially in the fields of

intelligence, budgeting, as well a roles and missions. We also welcome

recommendations for book and literature reviews.

 Margaret Daly Hayes

 Director, Center for Hemispheric Defense Studies and

 Editor, Security and Defense Studies Review

 

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El Valor de las Fuerzas Armadas como 

Instrumento de la Política Exterior: 

Argentina en misiones de paz y coaliciones 

militares 

Pablo Vignolles

Capitán de Navío, Armada de Argentina, 

Visiting Scholar, Center for Hemispheric Defense Studies 

Estas misiones no son misiones para soldados, 

 pero sólo los Soldados pueden cumplirlas. 

Dag Hammarskojold-ex Secretario General de N.U. 

Introducción

Desde el fin de la Guerra Fría los integrantes del Consejo de Seguridad de las 

Naciones Unidas, sin las preocupaciones propias de aquel período, encaran el análisis 

de la resolución de conflictos pendientes y de otros nuevos, aparecidos en el nuevo 

orden internacional emergente en el mundo. Un nuevo orden marcado por un creciente 

incremento de crisis, hecho que demanda una mayor atención y participación de las 

Naciones Unidas que, respondiendo a estas necesidades, incrementa sensiblemente el 

despliegue de Operaciones de Mantenimiento de Paz (Peacekeeping Operations)1

. Así, 

con la desaparición del conflicto Este-Oeste, si bien la tensión ha disminuido, la paz se 

ha visto amenazada por el resurgimiento de conflictos étnicos y nacionalistas en distintas 

regiones. Por consiguiente, a partir de entonces han surgido numerosas situaciones que 

requirieron el desarrollo de Operaciones de Paz caracterizadas por el mayor número y 

complejidad respecto de las experiencias precedentes. 

 

1

 El Departamento Operaciones de Paz de las Naciones Unidas las define como: "despliegues 

preventivos, operaciones de mantenimiento de paz, operaciones de imposición de paz (coaliciones 

multinacionales y regionales), actividades diplomáticas (diplomacia preventiva, asistencia, 

consolidación o construcción de la paz, buenos oficios, obtención de pruebas y asistencia social)". 

Estas operaciones son decididas por el Consejo de Seguridad - órgano competente cuya 

responsabilidad primaria está en relación con la paz y seguridad internacional - Estas operaciones 

deben contar con el consentimiento de las partes, no deben favorecer ninguna de ellas en 

detrimento de la otra. Requieren un mandato claro y viable, la cooperación de las partes y el 

adecuado apoyo logístico y financiero. Las tropas portan armas ligeras para autodefensa. El costo 

de las operaciones debe ser comparado con el costo de la alternativa: la guerra: lo que el mundo 

gasta en un día en armas equivale a un año de presupuesto para estas misiones. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 143
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 144

El documento "Un Programa para la Paz", elaborado durante la gestión del 

Secretario General de las Naciones Unidas Boutros Boutros Ghali, estableció las líneas 

de acción para el aumento del envolvimiento de las Naciones Unidas (ONU) tanto en el 

mantenimiento de la paz como de la seguridad internacional2

. Allí se define, en términos 

amplios, a las misiones de paz como: "...el despliegue de una presencia de las Naciones 

Unidas en el terreno, hasta ahora con el consentimiento de todas las partes 

concernientes"3

. 

MISIONES DE OBSERVACION

ACCIONES DE PROTECCION

VIGILANCIA DE TREGUAS

Es dentro de este nuevo contexto en que la 

República Argentina decide incrementar 

sustancialmente y cualitativamente su participación 

en las misiones de mantenimiento de la paz. 

Los primeros antecedentes que cuentan la 

participación argentina en ellas aparecen en la 

Guerra del Chaco4

, en tareas de mediación y que le 

valiera, al Ministro de Relaciones Exteriores Carlos 

Saavedra Lamas, obtener el premio Nobel de la 

Paz. 

MANTENIMIENTO DE LA PAZ

MISIONES DE VERIFICACION

AUTORIDAD PROVISIONAL

MISIONES DE ASISTENCIA

En 1958, dentro del ámbito de Naciones Unidas, Argentina integra la Misión de 

Observadores en el Líbano (GONUL)5

. 

Durante la presidencia del Dr. Menem, el país se hace presente con un 

contingente y medios relevantes en una misión de Naciones Unidas. Así, la Armada 

Argentina desplaza buques y personal en la Bahía de Fonseca (Honduras) en 19906

.

Por otro lado, a fines del mismo año, nuevamente la Armada, materializa el uso 

del instrumento militar como expresión de la política exterior del país, mediante la 

intervención de un destructor y una corbeta en la Guerra del Golfo Pérsico. Si bien las 

intervenciones en coaliciones militares internacionales no constituyen una misión de paz

en los términos tradicionales, resultan relevantes de ser analizadas en este contexto, ya 

que junto a las misiones de paz son concurrentes el concepto de empleo del poder 

militar al servicio de la política exterior del país mediante la proyección de fuerzas en 

apoyo de los intereses y objetivos de la nación, satisfaciendo la necesidad de 

legitimación militar al imponer el cumplimiento de resoluciones de la ONU en resguardo 

de la paz en el primer caso y a la contribución a la paz y seguridad internacional como 

valor agregado, en el caso de las misiones de paz tradicionales mencionadas al 

principio. 

 

2

 Boutros Ghali, Boutros; Un Programa para la Paz; Departamento de Información Pública de las 

Naciones Unidas, Secretaría General, New York; 1992. 

3

 Ibid. 

4

 Guerra del Chaco: guerra librada entre el Paraguay y Bolivia entre 1928 y 1935. 5

 Consejo Argentino para Las Relaciones Internacionales; “La Participación Argentina en Misiones 

de Paz”, Cuadernos de Lecciones Aprendidas; N 1; CARI; Buenos Aires; 1999. p 15 6

 Centro de Operaciones Navales Fonseca; Informe Armada Argentina; Buenos Aires 1990; p 5 
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Más tarde, en 1992, la participación se refuerza y consolida como uno de los 

ejes de la política exterior y de seguridad de la Nación, mediante una importante 

intervención del Ejército Argentino en Croacia. El país acompaña intensamente el 

despliegue de la ONU en las misiones de paz7

. Así, la nación, entendiendo al 

mantenimiento de la paz como un bien de la comunidad internacional, ha realizado un 

esfuerzo significativo, acompañando en forma consistente a esta demanda. 

El objeto del trabajo 

Países con trayectoria en la intervención en estas actividades se han visto 

beneficiados en diferentes campos: relaciones internacionales, militar, imagen nacional, 

individual y colectiva e incluso económicamente. Ahora bien, cuánto ha sido el esfuerzo 

realizado por la Argentina?, ha sido el suficiente?, qué beneficios alcanzó y qué costos 

ha pagado por ello? Cuán eficientemente ha sido capitalizado ese esfuerzo o inversión? 

Cómo? 

La tendencia actual en materia de gerenciamiento y administración de 

organizaciones procura alcanzar y medir la eficacia y la eficiencia de toda organización, 

no siendo ajena la empresa del estado a esta tendencia. La eficacia y la eficiencia se 

interrelacionan, pero la falta de eficacia no puede ser compensada con eficiencia. Peter 

Drucker manifiesta que un líder debe tener un desempeño eficaz y eficiente, pero 

aunque la eficiencia es importante la eficacia es decisiva.8

 Así, se busca mejorar, 

determinando los objetivos correctos, cómo alcanzarlos y hacerlo con la más adecuada y 

eficiente inversión de recursos. El Dr. Guerrero condensa este concepto de la siguiente 

manera: "El estado globalizado del planeta implanta un modelo único de manejo público 

estándar que se caracteriza, entre otros por el siguiente rasgo: una orientación más 

marcada hacia los resultados en términos de eficiencia, de eficacia y de calidad de 

servicio."9

Recientemente, el debate introducido en el seno del Congreso de Venezuela 

muestra la necesidad de evaluar los costos y los beneficios de las decisiones públicas en 

un intento por determinar la eficacia y eficiencia de la administración: "Nuestro esfuerzo 

se dirige a una mejor comprensión de cómo, a veces, lo que aparenta ser beneficioso, 

resulta de un costo no estimado o demasiado elevado, no sólo en términos económicos, 

sino social y político... que incluya la determinación de los riesgos implícitos...qué cosa 

beneficia a quién, en qué momento y cuánto cuesta a los demás... La metodología de 

evaluar costos - quién y cómo se paga por una decisión pública - y beneficios - quién, 

 

7

 En 1989 había alrededor de 10.000 efectivos de Naciones Unidas desplegados, mientras que en 

1993 el número se acercaba a 65.000. Referencias, The Blue Helmets, A Review of UN 

Peacekeeping. Departamento de Información Pública, New York, 1993 8

 Guerrero Omar.; El Management de la Interdependencia Global; Un modelo de Gerencia Pública 

en la Era de la Globalización; Marzo de 2001. 9

 La idea de la gerencia por objetivos y resultados es añeja. Ver Peter Drucker, The Practice of 

Management; New York; Harper and Ro, 1954, Cap 11: “Managing by Objectives and Self 

Control.” 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 145
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

cómo y cuándo alguien se beneficiará de esa opción puede enfrentarse con reales 

injusticias que aparentaban no serlo".10 

Así, resulta necesario ir más allá del reconocido aporte realizado por el país a la 

paz y seguridad internacional, determinando si el esfuerzo ha sido aplicado sobre los 

objetivos correctos y cómo ha sido capitalizado ello por la nación. El trabajo procura 

determinar no sólo el quid pro quo resultante de la participación argentina en misiones 

de paz de las Naciones Unidas sino evaluar11 los objetivos en cuanto a su relevancia

(respecto de los fines de la organización), pertinencia (impacto alcanzado y oportunidad), 

eficacia y eficiencia.

12 Para su análisis he establecido cinco áreas de estudio, 

correspondientes a los diferentes niveles intervinientes tanto en la decisión como en la 

conducción de las operaciones de paz. Así, desarrollaré los parámetros a investigar y 

estableceré las medidas de eficacia y eficiencia que concurran finalmente a evaluar el 

esfuerzo realizado. 

Se enfocará el análisis en el período 1988-2002, estableciéndose el grado de 

eficacia y eficiencia alcanzado, conforme a los siguientes criterios: 

- Estadísticos y/o cuantitativos, 

- Cualitativos, apoyados en las encuestas, comentarios y opiniones, 

- El principio militar fundamental13 y Leyes naturales14. 

En forma concurrente, se identificarán las oportunidades, desafíos y amenazas que 

subyacen a la luz de los últimos eventos ocurridos en la escena internacional. 

 

10 CEDICE; Tendencias Legislativas; Nuevo Parlamento, nuevos retos; 

http//www.cedice.org.ve/detalle; Caracas, Septiembre del 2000. 11 En su sentido amplio se entiende por evaluación al proceso de recopilación de información que 

analizada e interpretada a la luz de un marco referencial posibilite la emisión de juicios de valor 

que conduzcan a la toma de decisiones institucionales. Esta definición pretende distinguir entre 

evaluación y medición, siendo esta última apenas parte de la primera. 12 Tomo el concepto de transferencia y eficacia del Dr. Ignacio Fernández Herrero que refiere a 

cómo los objetivos obtenidos junto a la experiencia acumulada son explotados en beneficio de la 

organización. Ver del mismo autor: Indicadores de utilización de la formación; Universidad 

Complutense de Madrid; Madrid; Junio de 2001. Por otro lado, el concepto de rentabilidad del Dr. 

José M. Prieto Zamora cuando refiere a los beneficios razonables que se espera de una inversión 

realizada. Ver del mismo autor: Programas de Formación rentables. El concepto de rentabilidad; 

Universidad Complutense de Madrid; Madrid; Junio de 2001. 13 El Principio Militar Fundamental: establece las condiciones que deben estar presentes para que 

una operación militar sea eficaz y eficiente. Analiza la aptitud en cuanto a su naturaleza, 

integridad y urgencia, la factibilidad de realización con los medios disponibles y su aceptabilidad: 

relación costo-beneficio. 

14 Leyes Naturales: son aquellas que determinan la evolución natural, conforme a su funcionalidad 

en el medio y a las variables transculturales que definen un hecho, acción, sujeto u objeto. 

Arqueología del Futuro. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 146
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Las premisas 

El análisis se apoya básicamente sobre los objetivos establecidos inicialmente por la 

administración del Presidente Carlos Menem y, que han sido mantenidos tanto por la 

administración de Fernando De la Rúa como la de Eduardo Duhalde15: 

1. Reinsertar la República Argentina en el contexto internacional, mediante la 

apertura al libre comercio y su realineación política con EE.UU. 

2. Establecer una política de integración de las Fuerzas Armadas argentinas a la 

sociedad, mejorando la relación político-militar existente. 

3. Responder a las necesidades de intervención en Misiones de Paz de Naciones 

Unidas mediante un firme compromiso y envolvimiento. 

4. Adoptar y mantener como política de estado estas intervenciones en Misiones 

de Paz y/o coaliciones internacionales. 

Reseña histórica: Argentina en misiones de paz 

Las operaciones de mantenimiento de la paz (OMP), combinación de medios 

diplomáticos y militares, es uno de los instrumentos con que cuenta la ONU, para 

"mantener o restablecer la paz y la seguridad colectiva"16. 

Desde el nacimiento de la ONU en 1948, se han organizado múltiples 

operaciones, entre Fuerzas de Mantenimiento de la Paz y/o Misiones de Observación, 

siendo la primera de ellas la Organización de las Naciones Unidas para la Supervisión 

de la Tregua (UNTSO) en el Medio Oriente. Las operaciones se incrementaron 

substancialmente a partir de 1988 con la finalización de la Guerra Fría, aprobándose en 

estos últimos doce años más operaciones que en los cincuenta años anteriores. El 

cuadro muestra la participación argentina en la pasada década, observándose el mayor 

esfuerzo entre 1993 y 1995. 

 

15Diario La Nación; 5 de febrero del 2002; Duhalde se reunió por primera vez con los Jefes 

Militares: El Presidente prometió que mantendrá las misiones de los cascos azules. 16 Artículo 24, párrafo 1. Carta de las Naciones Unidas. San Francisco, 26 de Junio de 1945. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 147
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

 Cuadro 1

Fuente: Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas Argentinas. 2001 

La preocupación argentina por la resolución pacífica de las controversias tiene 

su origen antes de que las actuales organizaciones internacionales fueran creadas. 

Encontramos entre los primeros antecedentes el ofrecimiento hecho a mediados del 

siglo XIX, por el Presidente de la Confederación Argentina, General Justo José de 

Urquiza, para mediar en el conflicto entre EE.UU y Paraguay.17 

110

71 30

637

969

22962326

2656

904

111311201143

1193

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

EFECTIVOS

1958-19681969-19871988-19891990-1991

1992

1993

1994

19951996

1997

1998

19992000

AÑOS

PARTICIPACIÓN ARGENTINA OMP

En otro episodio y ante el estallido de la Guerra Civil Española, el Presidente 

Agustín P. Justo decidió, junto a EE.UU, Francia y Gran Bretaña, destacar unidades 

navales, cuya tarea sería proteger a los ciudadanos propios residentes en aquél país, 

pero que se transformaría en una misión de tarea humanitaria, rescatando refugiados 

españoles y extranjeros acosados por los bandos en pugna. La Armada Argentina 

desplegó, en los puertos de Alicante y Barcelona, entre 1936 y 1937, al Crucero “25 de 

Mayo” y al Torpedero “Tucumán”, constituyendo la primera misión de esta naturaleza 

que esta fuerza llevara a cabo en el exterior. 

El Ejército Argentino (EA) participó en la resolución de la Guerra del Chaco entre 

Bolivia y Paraguay (1928-1935) y en el conflicto entre Perú y Ecuador (1941). 

En el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA), durante la crisis 

de los misiles en Cuba (1962), en el conflicto entre Honduras y El Salvador (1969-1980), 

en la remoción de campos minados en Nicaragua (1993), y como país garante en el 

conflicto entre Ecuador y Perú (1940 y 1995-1999) 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 148

 

17 Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales. Cuaderno de Lecciones Aprendidas. N 

1, Buenos Aires, Diciembre 1999. 
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Desde la primera participación en UNOGIL (Líbano) en 1958, hasta el presente, 

se ha contribuido con más de 15000 efectivos de las tres Fuerzas Armadas y de 

Gendarmería Nacional Argentina. Actualmente, la Argentina mantiene alrededor de 700 

hombres destacados en diferentes partes del mundo.18 

Figura 1 

ICC- SHAPE

BÉLGICA

F.E.: 1

SFOR

BOSNIA

F.E.: 3

KFOR

KOSOVO

F.E.: 113

DESPLIEGUE DE LAS FF.A A. ARGENTINAS 

EN MISIONES DE PAZ

UNMOP

CROACIA

F.E.: 1

UNFISIP

CHIPRE

F.E.: 403

ONU

EE.UU.

F.E.: 1

UNIKOM

KUW AIT

F.E.: 86

UNTSO

MEDIO 

ORIENTE

F.E.: 4

MINURSO

SAHARA OCC

F.E.: 1

OTAN ONU

Fuente: Estado Mayor de las Fuerzas Armadas Argentinas. 2001. 

El escenario y los actores 

El contexto internacional y la evolución de las misiones de paz 

Estas misiones han sido concebidas por la ONU para colaborar a mantener o 

restablecer la paz y seguridad internacional. Constituidas por personal civil y militar, 

predominan estos últimos en cuanto a cantidad. Son de carácter voluntario, basadas en 

el consenso y la cooperación internacional. Son una herramienta flexible que enfrenta 

con éxito situaciones que la Carta de la ONU no contempla en su contenido. En lo 

instrumental, son utilizadas para la supervisión en el mantenimiento de ceses de fuego, 

separar facciones antagónicas, amortiguar conflictos, asistir tropas en retirada, verificar 

desarmes, etc. 

Se han constituido en un elemento novedoso para controlar la variedad de 

conflictos emergentes que amenazan la paz y seguridad internacional y continúa 

asumiendo tareas que exceden a aquellas tradicionalmente desarrolladas. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 149

 

18 Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas de la República Argentina; Participación 

Argentina en OMP; Buenos Aires; Octubre del 2001. 
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

No se agotan en la participación militar y el cumplimiento de misiones afines. 

Han ido expandiendo su rol a una amplia gama de tareas (ayuda humanitaria, asistencia 

de desplazados, supervisión de elecciones, asistencia sanitaria, etc) 

Una nueva visión nacional 

Durante el período de la Guerra Fría estas misiones estuvieron acotadas a 

misiones de observación o intervenciones limitadas de contingentes. A partir de 1989 

recobran vitalidad dando lugar a una nueva era de misiones de paz, caracterizada por la 

cooperación internacional y en la que el actor principal es la ONU. 

Cabe destacar el papel de EE.UU., país que, si bien retiene la posibilidad de 

actuar unilateralmente en cualquier conflicto, impulsa la participación de la comunidad 

internacional en el compromiso con la paz y seguridad internacional.19

Así, se abrió la oportunidad para la República Argentina en su proceso de 

reinserción en la escena internacional, cambiando el perfil aislacionista, errático y no 

alineado que la caracterizara. Este cambio refleja una interpretación cabal acerca que la 

seguridad de la propia nación no está asegurada ni exenta de la influencia de conflictos, 

desarrollados en lugares distantes del planeta. En tal sentido, el Dr. Ricardo Lagorio – ex 

subsecretario de Política y Estrategia del Ministerio de Defensa Argentino- describe las 

intervenciones: "fue una divisoria de aguas respecto de la materialización de la política 

exterior de la República Argentina". La decisión de enviar los buques al Golfo fue una 

interpretación acerca de la nueva percepción del sistema internacional, de cómo pensar 

sobre los temas de seguridad internacional20.

Las Relaciones Político-Militares en la Argentina. 

El último Proceso de Gobierno Militar (1976-1983) y ciertos hechos acaecidos 

durante el gobierno del Dr. Alfonsín dejaron una brecha entre la sociedad y sus Fuerzas 

Armadas. Parecía no encontrarse un camino para el reencuentro entre civiles y militares. 

Quienes alentaron la participación intensiva de las FF.AA. en estas misiones, vieron la 

posibilidad de acercamiento político-militar, a través de un objetivo común, fuera de toda 

discusión tanto para civiles como uniformados. 

Por otro lado, las FF.AA. trataban de remontar el descrédito, consecuencia de 

pronunciamientos militares contra el orden democrático, y de la derrota de la Guerra por 

las Islas Malvinas. La posibilidad de participar en estas misiones permitiría demostrar su 

adecuación y subordinación al orden democrático, materializar su apoyo a los objetivos 

de la Nación y recuperar su prestigio. 

 

19 National Security Strategy 2001. Enhancing Security; The White House; Washington D.C; 

December 2001. 

20 Lagorio, Ricardo “Institutionalization, Cooperative Security, and Peacekeeping Operations” en 

“The Argentine Experience” en Dominguez, Jorge, Latin America and the Caribean in the PostCold War Era, University of Pitsburg Press Pitsburg 1998 p 124. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 150
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

La administración del presidente Menem asumió la responsabilidad con las 

obligaciones dispuestas en la Carta de la ONU: "Los Estados Miembros de la 

Organización prestarán a ésta toda clase de ayuda en cualquier acción que ejerza de 

conformidad a esta Carta..."21 e integró sus FF.AA. en el contexto democrático. 

El ámbito regional 

Desde la creación de la ONU, no hubo una participación importante de los 

países latinoamericanos en estas misiones. Brasil y Chile no recibieron con gran 

entusiasmo la activa política argentina de intervención en misiones de paz. Más aún, 

generó cuestionamientos y percepciones negativas atribuidas a una presunta falta de 

consulta del gobierno argentino, previo a la toma de decisión y a la persistencia de un 

contexto ligado a las políticas de seguridad en la región, en el que las decisiones que 

afectaran los intereses militares y concepciones geopolíticas, tenían fuerte influencia en 

esos dos países22. En contraste con ello, el Uruguay, encaró también un envolvimiento 

relevante con estas misiones'. 

La equívoca apreciación, acerca de que la participación en estas misiones 

generaría una diferenciación cualitativa capaz de desbalancear el alistamiento militar de 

un actor en perjuicio del otro, es una cuestión que quedaría superada en el corto plazo. 

Esta percepción quedaría neutralizada a partir del hecho que la participación de un país 

no invalida la del otro, así como por el grado de transparencia de información 

correspondiente a este tipo de operaciones. 

El ámbito militar 

Estas intervenciones fueron recibidas con gran entusiasmo por el personal 

militar. Desde su inicio fue entendido el concepto contribuyente a sustentar la política 

exterior de la nación así como la proyección de una imagen deseada del país. Así lo 

indica la encuesta desarrollada entre el personal del Ejército Argentino, revelando un 

índice superior al 90 % para el personal con experiencia en estas misiones, cuyo detalle 

se aprecia en el gráfico 2 23. 

 

21 Carta de las Naciones Unidas. Artículo 2 Párrafo 5 San Francisco, 26 de Junio de 1945. 22 Dominguez, Eduardo D. Argentina y las Operaciones de Mantenimiento de Paz, Bs As. Junio 

2000. 

23 Pala, Antonio: Presentación: "Argentine Officer Perceptions of the Peacekeeping Role: 

Institutional and Regional Implications"; 1999. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 151
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Gráfico 2 

¿Está de acuerdo con la decisión del gobierno en participar en Misiones de Paz?

75

80

85

90

95

TODOS

S/EXPERIENCI

A

C/EXPERIENCI

A

Fuente: Presentación Percepciones de los argentinos acerca de la participación en misiones de 

paz de Naciones Unidas. Tcnel Antonio Palá ( USAF) 

Sin embargo no estuvo exento de inconvenientes, en particular los de carácter 

presupuestario. Las fuerzas debieron soportar el esfuerzo logístico y financiero del costo 

de las intervenciones dentro de un marco de extremas restricciones presupuestarias y 

con retornos demorados del organismo internacional, la ONU. Han tenido un efecto 

positivo en la imagen de las instituciones militares, otorgándoles un perfil diferenciado 

del de los 1970s y de postrimerías de los 1980s. 

Sin lugar a dudas, aspectos como el entrenamiento, la interoperabilidad y la 

experiencia de operar en circunstancias próximas a la de un conflicto armado, con 

fuerzas de otros países, son un alto valor militar agregado.24 

El hombre 

La intervención de grandes contingentes de personal de las diferentes fuerzas 

en este tipo de misiones, reclamó la necesidad de adecuar los programas de 

preparación de este personal a las necesidades de la variedad y multiplicidad de cada 

tipo de misiones. Así, el Derecho Internacional Humanitario, instrucción en desminado, el 

idioma inglés, etc., pasaron al primer plano. El carácter de "soldado universal" que estas 

operaciones impusieron al hombre de armas fue ampliamente aceptado. 

 

24 Respecto a su valor agregado es importante destacar el desarrollo de los Centros de 

Entrenamiento para las FF.AA. y Seguridad respectivamente (CAECOPAZ y CENCAMEX) en 

respuesta a la convocatoria del Secretario General de Naciones Unidas en la Agenda para la Paz, 

sobre la necesidad de mejorar la preparación del personal de los contingentes destacados en las 

misiones de paz. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 152
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Los medios de comunicación

"La realidad es aquello que se percibe, por lo tanto todo aquello que esté fuera de la 

percepción o zona de credibilidad de los individuos pasará inadvertida"25. 

Es aquí donde los medios de comunicación, en todas sus expresiones, tienen un 

papel preponderante sobre los efectos producidos en la percepción y juicio de la opinión 

pública acerca de estas operaciones y sus implicaciones en los diferentes niveles 

analizados. Es un factor común que interviene e incide en cada valoración que se haga 

de las consecuencias, beneficios o perjuicios. Si bien la prensa ha cubierto de manera 

aceptable la participación en las misiones de paz, no ha sido transmitido adecuadamente 

a la opinión pública o al menos no ha tenido los efectos esperados, (para los militares), 

sobre la opinión pública. 

El general Zabala comenta al respecto: "La opinión pública ha sido informada 

desde el inicio, se lo hace periódicamente, pero sería necesario buscar un abordaje que 

asegure un impacto aún más positivo".26 

El Dr. Camilión tiene una visión diferente al expresar: "Una mejor difusión de 

estas actividades hubiera sido de desear, no cabe duda que otra sería la percepción del 

público y su valoración del trabajo desarrollado por su gente en representación de la 

nación".27

El Almirante Molina Pico es más crítico aún: "Creo que en general hubo un 

cubrimiento aceptable, pero no hay la debida continuidad que asegure la persistencia en 

la opinión pública; si no se lo impulsa desde el ámbito de las fuerzas, el tema sale de la 

prensa".28

La validación de estas expresiones está condensada en las distintas encuestas 

de opinión realizadas en estos años que no muestran un cambio de percepción acerca 

de la importancia que ha tenido esta participación para el país, para sus FF.AA. o incluso 

para el hombre mismo.29 Belohlavek nos ilustra con respecto a una ley natural que 

define la comunicación: "cada tema de comunicación requiere la operativización en tres 

niveles: 1) el funcional, 2) el emocional y 3) el instintivo30". Algo se ha avanzado sobre el 

 

25 Belohlavek, Pedro; Arqueología del Futuro; El Pensamiento Estratégico; Buenos Aires;1996; p 

13. 

26 Zabala, Carlos M; Entrevista hecha por el autor. Octubre de 2001. 27 Camilion. Oscar H.; Entrevista hecha por el autor. Octubre de 2001. 28 Molina Pico, Enrique E.; Entrevista realizada por el autor. Octubre de 2001. 29 Centro de Estudios Unión Para la Nueva Mayoría; La imagen de las Fuerzas Armadas y de 

Seguridad; Buenos Aires; Abril de 2001 

“Los militares que custodian un país partido en dos”; Diario Clarín; Buenos aires; Mayo de 2001. 

“Los Argentinos confían poco en sus Instituciones”, Diario La Nación; Buenos Aires; Noviembre de 

2001. 

Fraga, Rosendo; La cuestión Militar al finalizar los 90'; Centro de Estudios Unión para la Nueva 

Mayoría; Buenos Aires; 1997; p 129. 

30 Belohlavek, Arqueología del Futuro, p 75. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 153
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

primero, poco sobre el segundo y nada en el último, por lo que este objetivo constituye 

una asignatura pendiente. 

Los costos 

En materia de costos podemos hablar de financieros, materiales y humanos. 

La Argentina ha venido invirtiendo bastante en materia de operaciones de paz y 

en las coaliciones. A modo de ejemplo para el año 2001 el presupuesto ha sido de 13. 

928.500 pesos (mismo equivalente en dólares estadounidenses). 31 

En los años anteriores en que los efectivos argentinos en misiones de paz 

llegaron a sumar los 2656 hombres, tal el caso de 1995, el presupuesto fue 

sensiblemente mayor. Al respecto se plantearon problemas que han tenido una diferente 

percepción, según el lado en que se estuviera en esta situación. El Dr. Camilión comenta 

que: 

"No ha habido desinteligencias importantes aunque sí se han presentado 

dificultades en las asignaciones presupuestarias, lo que es normal en estos 

tiempos." Para el general Zabala, en cambio este aspecto tiene una connotación 

un tanto diferente: "Las FF.AA. tienen una asignación específica (presupuesto) 

para OMP. En el Ejército, la provisión de equipo nuevo es limitada al equipo 

individual. La falta de reembolso de ONU (UNFYCIP) desde 1993 no ha 

permitido adquirir otros equipamientos. Además no se pudo volcar más fondos 

de reembolsos a equipar las FF.AA. porque por nuestra propia legislación todos 

los ingresos de cualquier tipo provenientes de embajadas (La ONU le reembolsa 

a la Misión Argentina Permanente allí) deben entrar a la secretaría de Hacienda 

y no al Ministerio de Defensa". 

El Almirante Molina Pico subraya: 

"El tema de las asignaciones presupuestarias es un tema crítico ya que en 

general hay una disposición a aceptar las invitaciones a OMP pero una vez 

concretada la operación no aparecía la partida para cubrir los gastos. Así se 

cobró con retrasos, las previsiones no fueron las correctas y tampoco se les 

dieron las prioridades que por las exigencias operativas imponía la situación". 32

Concluyendo con el aspecto financiero de las OMP, le han costado mucho a las 

FF.AA. quienes han sostenido el esfuerzo sacrificando actividades de sus propios 

recursos en beneficio de aquellas, sin un mejoramiento de su presupuesto. 

Existen otros costos, los ocultos tras el uso, el mantenimiento y la necesidad de 

reposición del material destacado para estas actividades. El Almirante Molina Pico: 

 

31 Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. Buenos Aires; Noviembre del 2001. 32 Camilion, Oscar, Zabala, Carlos M., Molina Pico, Enrique E.; Entrevista del autor. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 154
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

"El gobierno empleó a su Armada para uno de sus fines: elemento de su política 

exterior por última vez quizás en 1962, durante la crisis de los misiles de Cuba... 

la expedición (del Golfo) fue posible debido a una realidad: desde el punto de 

vista naval la renta del capital invertido durante años, nuestros hombres de 

primer nivel no se improvisan de la noche a la mañana... nuestro país puso dos 

buques y luego otros dos en un área de operaciones distante 11.000 millas, 

operando con éxito por 9 y 6 meses respectivamente...y eso tuvo un costo en 

cuanto a material caro y difícil de reemplazar...".33

En materia de costos humanos, hay quien relaciona y atribuye que la 

participación argentina en el conflicto del Golfo contribuyó a que el país fuera elegido 

como blanco del terrorismo, ataque a la Embajada y Mutual Israelita en Buenos Aires, en 

1992 y 1994. "Hay elementos para pensar que sobreexposiciones de esta naturaleza 

pueden colocar al país en condiciones vulnerables e indeseables para los objetivos de 

paz y seguridad buscados".34 

La Argentina ha pagado un alto costo en materia de vidas con el personal 

interviniente en las operaciones, hasta la fecha han dado su vida 20 hombres. 

Los beneficios 

Todo beneficio tiene un costo, el costo y el beneficio siempre están unidos. A los 

fines de este trabajo consideraremos al beneficio como la diferencia que existe entre el 

costo que insume desarrollar y alcanzar un objetivo y el valor percibido por el medio 

como consecuencia de ello. Sin lugar a dudas como contraparte de los costos incurridos 

en el desarrollo, tanto de las misiones de paz como en las coaliciones militares 

internacionales, existe un cúmulo de beneficios alcanzados en los diferentes niveles 

analizados. 

En primer lugar, la República Argentina logró la valoración de este esfuerzo por 

parte de la comunidad internacional, con el consecuente incremento de su prestigio, 

alcanzando el reconocimiento y promoción internacional que todo gobierno espera. 

En el ámbito regional, ha constituido un elemento integrador por excelencia. 

Contribuyó al desarrollo de la cooperación política y militar y al entendimiento subregional en materia de seguridad y defensa. No debe olvidarse la cooperación en 

educación para la defensa y la consolidación de medidas de confianza mutua y 

transparencia. 

En el escenario doméstico, viabilizó un mejor relacionamiento político militar así 

como un nuevo entendimiento cívico militar, diferente al percibido después de la década 

de 1970 o durante los 1980s. 

 

33 Molina Pico, Enrique E.; “El Conflicto Irak-Kuwait”. Seminario sobre la actuación argentina en el 

Golfo Pérsico; Bahía Blanca; Septiembre de 1991. 34 Diario Clarín; “La Argentina en el Conflicto del Golfo”; Buenos Aires; Febrero de 1998. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 155
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Las Fuerzas Armadas desarrollan un rol que satisface las aspiraciones y 

expectativas de la profesión militar, explora y explota una faceta del perfil del instrumento 

militar brindando un tangible sentido de necesidad al poder político y frente a la 

población. El cambio de imagen operado y la mayor aceptación y reconocimiento de las 

FF.AA. por cuenta de la opinión pública, satisfacen al interés de reinserción de las 

instituciones en el cuerpo de la sociedad. 

En el campo profesional, les ha permitido compararse y establecer su propio 

estándar, respondiendo a los desafíos planteados con aptitud, eficacia y eficiencia. Las 

misiones de paz les ha posibilitado trabajar, más que con hipótesis, sobre casos reales 

que justifican y prestigian su rol. Finalmente, las FF.AA. han desarrollado operaciones de 

paz en fuerza de tarea conjunta (tal el caso Chipre), en un ámbito próximo al de una 

guerra y que les permite visualizar, de primera mano, los efectos de la misma. 

Por último, en el mismo sentido, en el nivel del hombre, la participación 

internacional ha satisfecho tanto sus necesidades profesionales cuanto personales; 

aumentando su capacidad profesional, ampliando el ámbito de desenvolvimiento y 

acrecentando su acervo cultural. 

La validación y la contra-argumentación 

Como fue indicado, el trabajo pretende determinar hasta qué punto el esfuerzo 

desarrollado por la Argentina en misiones de paz ha sido el adecuado y en qué medida 

ha sido capitalizado. 

Resulta difícil hallar antecedentes que establezcan un procedimiento o método 

del cálculo costo-beneficio de las decisiones de un estado35. Al respecto, el Dr. Quade 

comenta sobre las limitaciones en la aplicación clásica de técnicas de costo-beneficio a 

decisiones en materia de Defensa menciona:"... hay consideraciones referidas a 

aspectos fundamentales de la Política de Defensa Nacional que no son factibles de ser 

analizados rigurosamente en forma cuantitativa". 

Sin embargo, en toda decisión está presente el concepto de eficacia y eficiencia. 

Chile ha expresado en diferentes foros, en referencia a estas misiones: "La República de 

Chile tiene la voluntad de participar en operaciones de paz de la ONU, considerando que 

la manutención y la promoción de la paz mundial constituye uno de los objetivos de 

nuestra política de defensa y también de nuestra política exterior. Los criterios que se 

tendrán en cuenta para la intervención en estas misiones son los siguientes: 

- Políticos: Satisfacer el interés nacional..... los costos involucrados en las 

operaciones de paz deben ponderarse con los beneficios que el país obtiene, de 

manera que exista una conveniente relación entre ambos. 

 

35 Quade, E.J.; The limitations of Cost-effectiveness approach to military decision-making. 

Industrial College of the Armed Forces; Washington D.C, Pg 4 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 156
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

- Operativos: establecer el tipo de operación, país, duración, tipo y cantidad de 

medios comprometidos y tiempo de reacción...las operaciones deben contribuir 

al perfeccionamiento de las instituciones chilenas participantes, entrenamiento 

de personal, adquisición y reposición de material, etc. 

Como Chile no tiene demasiados recursos en este ámbito, debe apuntar a una 

participación proporcional, analizando caso a caso".36

Para evaluar la eficacia y la eficiencia de estas operaciones, se establecerá el 

significado de ambos términos para el contexto analizado, definiéndose como 

parámetros de evaluación, a los objetivos que se identifiquen en cada nivel. 

Eficacia: es la medida de la producción (resultados alcanzados) en relación con 

los recursos invertidos.37 Los objetivos logrados por una institución en relación con las 

necesidades y expectativas; por el grado de adecuación de la Institución a los mismos o 

por el costo/efectividad o costo/beneficio de su producto.38 

Eficiencia: es el uso óptimo de los recursos disponibles para producir el mejor 

resultado. Corresponde a la maximización que se alcanza en el proceso de asignación 

de recursos para alcanzar uno o varios objetivos. En otras palabras "hacer responsable y 

correctamente lo correcto".39

En el escenario han sido identificados cinco niveles de análisis: Nacional, 

Internacional, Regional, Militar y el del propio individuo. Dichos ámbitos, entienden 

desde la elaboración de políticas, identificación de objetivos, elaboración de estrategias, 

desarrollo de planes, hasta la ejecución en los campos de acción diplomático, militar y 

político. Esto no quiere decir que uno sea excluyente del otro, o que los fenómenos 

apreciados no sean pasibles de ser observados en más de uno de estos campos. Por el 

contrario, la naturaleza de las misiones de paz extienden e integran a los diferentes 

niveles entre sí. 

Definiendo y validando los objetivos 

Estableciendo el concepto de objetivo como "aquella meta o cualquier otra cosa 

específica que se desee alcanzar; un interés con un efecto deseado asociado"40, se 

pasará a enunciar los objetivos identificados en cada nivel y a validarlos: 

1. Nivel Nacional e Internacional. 

 

36 “La política de Chile; Operaciones de Mantenimiento de Paz”, Seminario “Chile y las 

Operaciones de Paz de Naciones Unidas”; Nueva York; Junio de 2001. 37 Rosenberg. J.M; Diccionario de Administración y Finanzas; Barcelona, 1994. 38 Propuesta para evaluación. Marco teórico-referencial; Comité Ejecutivo de la Universidad 

Boliviana; La Paz, 1998. 

39 Rosenberg. J.M op.cit 40 Escuela de Guerra Naval de la Armada Argentina; Glosario de Terminología Estratégica. Buenos 

aires 1999. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 157
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

a) El principal y primer objetivo perseguido a través de estas intervenciones ha sido 

contribuir a reinsertar la República Argentina en el contexto internacional, proyectar una 

nueva imagen del país hacia la comunidad internacional y realinearse con el principal 

actor internacional, EE.UU.

Como he indicado anteriormente, el gobierno del presidente Menem apoyó la 

inserción internacional sobre el alineamiento con Estados Unidos en lo político, la 

apertura al libre mercado en lo económico y la búsqueda de un protagonismo 

internacional. Las misiones de paz y la intervención en coaliciones militares 

internacionales fue el camino para alcanzar el objetivo. 

El Dr. Oscar Camilión - ex ministro de Relaciones Exteriores y de Defensa- se 

refiere al respecto: 

"El sustancial incremento de la participación argentina en operaciones de paz así 

como su papel en las coaliciones internacionales del Golfo y Haití, no fueron 

decisiones circunstanciales inspiradas por un pragmatismo de corto plazo. Ellas 

implicaron un giro sustancial en la política exterior argentina. Argentina fue 

neutral en las dos grandes guerras del siglo XX y aún a fines de la década de los 

80' formaba parte del movimiento no alineado. Durante el gobierno del Dr. 

Alfonsín, él había cofundado el denominado grupo de los seis, juntamente con la 

Suecia de Palme, la Grecia de Papandreu, Tanzania y otros dos países que 

adoptó una línea de acción marcadamente enfrentada con Estados Unidos y afín 

a las orientaciones de la URSS. La decisión de sumarse a la coalición del Golfo 

terminó con décadas de aislamiento culminadas en un no-alineamiento que no 

respondía a ningún interés nacional".41

En referencia a la participación en la Guerra del Golfo el Dr. Ricardo Lagorio 

expresa: 

"La Guerra del Golfo de 1990 fue una oportunidad para la política Exterior de la 

Argentina porque la decisión del gobierno de enviar dos buques de guerra reflejó 

una nueva percepción del sistema internacional, una nueva manera de pensar 

en asuntos relativos a la seguridad internacional. La decisión argentina indicó el 

deseo de ser un activo participante en la arena internacional: un inversor en paz 

y seguridad".42

En general se aprecia una coincidencia en cuanto a la priorización de este 

objetivo para la administración del presidente Menem y uno de cuyos ejes fue el 

compromiso con la paz y seguridad internacional.43 

 

41 Camilion, Oscar H. Entrevista al Dr. Camilión, Octubre 2001. 42 Lagorio, “Cooperative Security and Peacekeeping Operations” p 124 

43 El Teniente General Balza "- ex Jefe de Estado Mayor del Ejército Argentino-:"... podemos 

concluir que la promoción de la paz y la seguridad global constituye, sin lugar a dudas, un objetivo 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 158
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Siendo éste, un elemento central que condensa la Política Exterior y de Defensa 

de la Nación, tendrá un análisis extenso y detallado. Ahora resulta necesario integrar los 

tres niveles, por los elementos que tienen en común. 

Antonio Palá, sintetiza el alcance logrado: 

"De acuerdo con observadores, el presidente Menem ha dirigido su política 

exterior desvinculándola del perfil No alineado y de su histórico antagonismo visa-vis con los Estados Unidos. Su administración ha alineado aquella política con 

los intereses de EE.UU, las potencias occidentales y a su turno con el Consejo 

de Seguridad de la ONU. Ha desarrollado un gran esfuerzo para que la 

Argentina sea un confiable y participativo miembro de la comunidad 

internacional, donde el compromiso con las misiones de paz es un importante 

componente de esta política.44

En 1998, la participación en estas operaciones había evolucionado desde su 

consideración como instrumento de la política exterior a una de las principales líneas de 

acción para la política de defensa. Según el Libro Blanco de la Defensa: 

"La República Argentina ha desarrollado, particularmente en los últimos años, 

una política de intenso involucramiento en el proceso de rediseño del contexto 

estratégico de seguridad internacional, mediante la participación de nuestras 

Fuerzas Armadas en operaciones de paz, como instrumentación de la 

contribución de la Defensa Nacional al interés estratégico que representa para 

nuestro país la preservación de la paz y la estabilidad internacional".45

En primer lugar existió un explicito reconocimiento por parte de encumbradas 

personalidades de la escena internacional46. Tanto las Naciones Unidas como 

 principal de la política exterior argentina". Marcela Rosana Donadío en su trabajo sobre políticas 

de defensa en la Argentina: "Tras el gobierno militar, la reinserción internacional se convirtió en 

prioridad para nuestra política exterior, profundizándose a partir de la presidencia del Dr. Menem. 

Dicha política tiene como ejes, el cambio de relación con los EE.UU., una atención preferente a los 

países del Cono Sur, y una estrecha vinculación con la seguridad internacional a través de 

Naciones Unidas." 

44 Pala, Antonio; “Peacekeeping and its effects on Civil-Military Relations” en “The Argentine 

Experience” en Dominguez, Jorge Latin America and the Caribean in the Post-Cold War Era ; 

University of Pitsburg Press Pitsburg; 1998 p 132. 

45 Libro Blanco de la Defensa Nacional de la República Argentina; op. Cit; p58 46 El Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas Norteamericanas, Teniente General 

Colin Powell agradeció y reconoció el rol desempeñado por los buques argentinos en el Golfo: 

"...las relaciones entre los Estados Unidos y la Argentina jamás pasaron por un mejor momento....y 

destaco el rol que le cupo al país durante la Guerra del golfo, así como nuestro reconocimiento por 

las otras misiones en el marco de las Naciones Unidas.. 

El Comandante del Comando Sur de EE.UU., General Wesley K. Clark, en julio de 1996 

expresaba a militares argentinos: "Quiero que sepan que hoy la Argentina es nuestra aliada 

número uno en América Latina". Este sería el paso previo a la designación argentina como aliado 

extra-OTAN 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 159
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

instituciones y organismos especializados en esta problemática o aquellos relacionados 

con los paises del hemisferio, destacan en sus análisis el cambio y la nueva orientación 

producida en materia de política exterior del pais47. Finalmente la designación como 

aliado extra-NATO por EE.UU. corona el merito a la consecución del objetivo48. Hasta 

qué punto este objetivo y sus consideraciones fueron alcanzadas? 

Otro reflejo del intenso compromiso con las misiones de paz ha sido el 

reconocimiento en el ámbito del Consejo de Seguridad, donde el país accedió a una 

mayor periodicidad la silla de los miembros no permanentes, así como haber sido 

invitados para participar en la Brigada de Despliegue Rápido de Naciones Unidas 

(Shirbrig)49 

Con otro matiz, la creación del Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto 

para Operaciones de Paz (CAECOPAZ) ha permitido ser sede de seminarios y 

 

47 De acuerdo con el informe del Bureau para Asuntos Inter-americanos del Departamento de 

Estado de EE.UU. de este año,... el gobierno argentino ha hecho de su relación con EE.UU la 

pieza central de su intento por reintegrarse a la escena internacional. Argentina es el único país 

Latino-americano en participar en la Guerra del Golfo y en todas las fases de la operación en Haití. 

Ha contribuido en operaciones de paz de Naciones Unidas en todo el mundo y ha ofrecido enviar 

fuerzas de paz a Eslabona oriental y policía a la Fuerza Policial Internacional en Bosnia. Ha 

ofrecido enviar unidades médicas al Golfo en apoyo a las tareas de verificación del cumplimiento 

de Irak con las resoluciones de Naciones Unidas. 

48 En reconocimiento a la contribución argentina a la paz y seguridad mundial, el gobierno de los 

EE.UU designó al país como Gran Aliado extra-NATO.48 El presidente Bill Clinton expresó: 

"Tenemos una alianza de valores con la Argentina", como un reconocimiento a las contribuciones 

extraordinarias de este país al mantenimiento de la paz internacional.

La figura de aliado extra NATO es el otorgamiento de un status militar especial a países que se 

encuentran fuera del ámbito de la NATO pero que tienen un alto valor o relevancia estratégica en 

su ámbito regional. 

Otorga al país: a) Prioridad para acceder material excedente de defensa, bajo un régimen 

financiero especial. b) Acceso a programas de cooperación de entrenamiento. c) Ser considerado 

en acuerdos de investigación y desarrollo con el Departamento de Defensa d) Ser elegible para 

que empresas privadas participen en licitaciones y contratos de mantenimiento, reparación o 

reacondicionamiento de equipos americanos fuera de aquél país. 

La Argentina ha adquirido material para las tres fuerzas: entre otros, el ejército incorporó aviones 

Mohawk, la fuerza aérea accedió a una versión mejorada del avión A4M y la Armada incorporó 

helicópteros y buques auxiliares. 

49 SHIRBRIG: Brigada Multinacional de Despliegue Rápido. Nació como iniciativa de Dinamarca, 

es una brigada compuesta de contribuciones al Acuerdo de Fuerzas de Reserva de ONU. Fuerza 

de magnitud de una brigada en misiones donde la rápida respuesta es lo importante y donde otras 

fuerzas no puedan satisfacer los requerimientos. Elementos de maniobra, sanidad, logística y 

comunicaciones. Pensada para despliegues de hasta 6 meses. Una vez decidida su intervención, 

las unidades subordinadas a SHIRBRIG deben estar listas al despliegue dentro de las 2/3 

semanas. Participan, además de la Argentina, Austria, Canadá, Dinamarca, Eslovenia, España, 

Finlandia, Italia, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumania y Suecia. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 160
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

conferencias sobre la temática en cuestión, así como la integración de personal de 

distintos países, de la región y fuera, que han participado de los cursos allí dictados.50 

Finalmente, el Dr. Herbert Huser resume: 

"La participación argentina en la escena internacional se convirtió en una 

constante en una amplia gama de contextos. No le trajo un beneficio en términos 

de hegemónicas pretensiones o aventuras irredentas - atado a viejos 

imperativos geopolíticos - sino en el ámbito multinacional, en el de las 

coaliciones dentro del contexto del mundo de las organizaciones internacionales, 

en sus diferentes agrupamientos.. Como lo demuestra Chipre, la Argentina 

ahora puede ser un socio confiable, aún en ese contexto donde comparte 

responsabilidades con su reciente adversario".51 

El país ha tenido los siguientes reconocimientos: comandante de misión de ONU 

en 1997, misión en Chipre. Meses atrás surgió la designación de un nuevo comandante 

para la misión en Kuwait, que recayó en otro general argentino. 

Concluyendo, las oportunidades que desde el comienzo de los 90' la Argentina 

ha recibido pedidos de cascos azules, así como el sustancial incremento en su 

participación en estas actividades han hecho del país un reconocido actor 

internacional.52 

Sin embargo, la participación en las fuerzas de paz y la designación de aliado 

extra NATO, generaron preocupación en Chile y Brasil. El Ministro Domínguez se refirió 

a estas preocupaciones: "No tendrá ninguna consecuencia en las relaciones bilaterales. 

Nadie puede sentirse sorprendido y menos las autoridades chilenas, porque siempre 

estuvieron informadas".53 El futuro inmediato demostraría una nueva faceta de 

integración regional a través de la incorporación de oficiales chilenos al contingente 

argentino en Chipre. 

Ciertos analistas de política internacional cuestionan tanto el alineamiento con 

EE.UU, sus costos y beneficios, las concesiones realizadas y el haber cerrado con ello la 

integración internacional por causa de la intervención en las coaliciones militares de 

 

50 Ver Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto; Seminario Internacional sobre Operaciones de 

Mantenimiento de Paz; Buenos Aires; mayo 2001. http://mrecic.gov.ar/ministerio/prensa 51 Huser, Herbert; ”Democratic Argentina's Global Reach”; NWC Review, Sumer 1998. 52 Ver visitas Ministros de Defensa Dominguez, Lopez Murphy a Estados Unidos; 1996, 1997, 

1998,1999 y 2000; Washington, DC. Otra referencia, Diario Clarín EE.UU pidió mantener aporte 

argentino a los cascos azules: Relaciones con EE.UU; Washington; mayo 2000; 

http://www.clarín.com.ar/diario/2000-05-18 53 Vega, Alfredo.; “Los alcances de la Alianza Extra OTAN bajo la óptica de Defensa”; Diario La 

Nación; Buenos Aires; Agosto 1997. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 161
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

referencia, limitando de esa forma, la libertad de acción del país en el contexto actual de 

multipolarización, y sin apreciarse reales beneficios como contrapartida54. 

Al respecto, cabría preguntarse si EE.UU. aún respaldase a la República 

Argentina en su actual crisis, en caso que se hubiere adoptado algún otro tipo de 

alineamiento o si existiesen otros países que lo harían en su lugar, llegado el caso. 

Resulta difícil establecer hasta qué punto el prestigio alcanzado en la esfera del 

compromiso internacional ha incidido o al menos qué peso tiene en la decisión 

norteamericana de asistir a la nación. Más allá de los hechos y opiniones que se 

contraponen a la ponencia del Dr. Dallanegra Pedraza, institutos especializados en el 

asesoramiento para medir la credibilidad, riesgo, propensión a la inversión, etc, 

consideran aspectos que no están exclusivamente ligados a la política económica y 

social de un país, si no que incluyen otras cuestiones relacionadas con la defensa y la 

política exterior. Así, el McKeever Institute of Economic Policy Analysis destaca en el 

análisis sobre la Argentina dos aspectos que han sido abordados: la condición de aliado 

Extra OTAN del país y la participación y alto grado de compromiso de la nación con las 

Misiones de Paz de Naciones Unidas y otras fuera de este ámbito.55

 

54 El Dr. Luis Dalla Negra Pedraza expresa sus reservas: " Argentina, en un mundo globalizado, ha 

elegido exclusiva y excluyentemente a Estados Unidos para su inserción mundial aislándose 

totalmente del resto del mundo, lo que la perjudica e impide que diversifique sus vínculos y 

posibilidades. ...la participación en las misiones de paz ha sido una forma de hacer bien los 

deberes frente a los Estados Unidos, pero sin conseguir nada a cambio."Continúa: "Ante la crisis 

del Golfo Pérsico, el gobierno tomó una posición clara y definida enviando fuerzas al contingente 

internacional... se puede observar que estas acciones guardan completa coherencia con la política 

de acercamiento a los EE.UU. iniciada en la entrevista Bush-Menem en septiembre de 1989... 

En la lectura que la clase política hizo de los acontecimientos subraya: "... la percepción del 

gobierno respecto de la necesidad de rechazar la tradición neutralista...La percepción de la élite 

giró en torno a que Estados Unidos reconoce a quienes lo acompañan en momentos de crisis 

bélicas. Así se asoció neutralismo con retroceso, aislamiento con atraso y se actuó con la 

infundada esperanza que EE.UU. influyera favorablemente en la relación económico-comercial con 

nuestro país" 

Acerca de la percepción de las FF.AA: "Su opinión mayoritaria estuvo a favor de participar 

militarmente en el conflicto del Golfo. Sólo el sector representado por Rico y Seineldín adoptó una 

posición pública cuestionando la participación.... En la visión de las FF.AA. participar en la guerra 

sería positivo para justificar mayor presupuesto ante una sociedad que continuaba percibiendo a 

los militares como violadores de los derechos humanos.....les dio a las FF.AA. una razón de existir 

en el momento que enfrentaban una crisis de integridad, reducción de recursos y salarios, 

disminución de las hipótesis de conflicto así como la falta de planes precisos y concretos de 

reestructuración.... Cuál es el balance de los réditos y costos para el país?; se estima que el 

alineamiento con EE.UU repercutiría con el de América Latina...podría tener implicancias muy 

negativas en momentos en que la integración y la concertación regional cobran importancia; 

Pueden esperarse beneficios por concesiones en áreas temáticas que no se cruzan o se cruzan 

poco? La llamada política de palos y zanahorias puede llevarse a cabo con relativa facilidad dentro 

de un área temática...si para atraer capitales o acogerse al plan Brady fue necesario cancelar el 

proyecto Cóndor y mandar naves al Golfo, cómo se explica que Chile reciba inversiones sin haber 

tomado esas medidas? Son efectivas y convenientes las concesiones hechas? 55 McKeever Institute of Economic Policy Analysis; Argentina: Economic Policy Análisis;February 

2001, Pt 26 y 33; http//www.mkeever.com.argentina.html 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 162
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Tomando como referencia a España, que guarda ciertas similitudes con la 

Argentina en cuanto a la trayectoria aislacionista y a la existencia de un régimen militar 

previo al actual estado democrático institucional, el GEES señala: 

"A medida que España ha ido ganando protagonismo en la esfera internacional, 

su compromiso con la ayuda humanitaria y las misiones de apoyo a la paz ha ido 

creciendo, en un proceso paralelo de normalización con nuestros socios y 

aliados, a la vez que de asunción de responsabilidades... también hay que 

reconocer que como nación, ha obtenido unos claros beneficios por su 

intervención. Ha ganado en credibilidad y respeto tras largos años de estar al 

margen del sistema internacional. Es más, el Gobierno y las propias FF.AA. han 

cobrado un tinte humano que ha calado profundamente en la opinión pública.56 

En el ámbito doméstico se ha puesto en tela de juicio el verdadero alcance de la 

designación de aliado extra-NATO, como consecuencia de la activa intervención en 

misiones de paz. Para ciertos críticos, ello ha quedado apenas en un gesto político, sin 

mayores beneficios.57 Sin dudas son estas manifestaciones políticas los antecedentes 

para futuros y mejores entendimientos en materias que nunca se habían abordado antes 

y en otras áreas donde se visualiza mejor las consecuencias del status otorgado. Harold 

Forsyth analiza el impacto de la designación argentina: 

"Aunque la decisión no conlleva la plena integración de la Argentina a la 

estructura de la OTAN, la sola referencia al concepto aliado militar de los EE.UU. 

tiene un tremendo impacto llamado a influir directamente no sólo en el futuro 

argentino, sino en toda América Latina....En este sentido, parece que la nueva 

categoría concedida es una especie de certificación , es decir, una aval de 

aptitud y calificación equivalente a la confianza entre iguales... que equivale al 

ingreso a un club altamente exclusivo....58

Para establecer la eficacia y eficiencia, recurrimos a las denominadas leyes 

naturales. Estas identifican al concepto de oportunidad, como elemento central del 

objetivo analizado. Así, establecen que "la oportunidad es el elemento definidor de 

cualquier estrategia y está determinada por la adecuación instantánea o más inmediata 

al medio”59. Sin dudas, la identificación de la oportunidad brindada por las operaciones 

de paz, así como su aprovechamiento y explotación ha maximizado el concepto definido, 

obteniendo resultados tanto en el corto plazo como en el largo. Finalmente, la eficiencia 

se define: "la oportunidad es el momento en el tiempo en el que conviene hacer una 

acción para lograr un objetivo deseado”60, resultando elocuente el alto grado alcanzado. 

 

56 GEES. España, Timor Oriental y el efecto Kosovo; Madrid; Septiembre de 1999. 57 El principal periódico argentino manifiesta desde un editorial: "A esta altura, en la Casa Rosada 

no se duda que la categoría concedida a la Argentina como premio al amplio nivel de 

entendimiento con los EE.UU. es sólo un gesto político."

58 Forsyth Harold; Los Aliados del Tío Sam; Transición; Lima; Perú; Octubre 1997. 59 Belohlavek, Arqueología del Futuro, pag 57. 60 Ibid., pag 58. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 163
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

b) Establecer una política de integración de las Fuerzas Armadas argentinas a la 

sociedad, mejorando la relación político-militar. 

La sucesión de procesos militares y la experiencia de la relación político-militar 

durante el gobierno del presidente Alfonsín habían dejado a las FF.AA. encontradas con 

el gobierno democrático. El gobierno del presidente Menem, en cambio, se centró en 

hallar el camino para procurar la subordinación del poder militar y su integración total al 

sistema democrático y no por la vía de su sometimiento al mismo. 

En este sentido, Antonio Pala destaca: 

"qué oportunidades existen en el Hemisferio Occidental para mejorar las futuras 

relaciones cívico-militares? Uno de los grandes desafíos es la consolidación de 

la gobernabilidad democrática en el hemisferio continúa siendo la incorporación 

y acomodamiento de las Fuerzas Armadas dentro de la ecuación democrática. 

El establecimiento del control civil sobre lo militar resulta crítico a los fines de la 

seguridad regional tanto como la consolidación de la integración económica".61

Si durante la presidencia de Alfonsín el común denominador de la relación 

político-militar fue la confrontación, en la siguiente presidencia, el Dr. Menem procuró la 

integración del poder militar dentro del orden democrático. Así, siguiendo la premisa que 

"en el proceso de fortalecimiento de las democracias se exige que las Fuerzas Armadas 

se relacionen con sus sociedades en forma abierta y transparente"62, su integración al 

contexto democrático marcó uno de los ejes de la política militar del gobierno. 

El empleo efectivo de las FF.AA. como instrumento de la política exterior crea 

vínculos entre uniformados e instituciones civiles, consolidando vehículos de 

comunicación que garantizan un eficaz accionar en pos de los objetivos de la nación. 

Estos vínculos no se agotan en la relación del militar con el civil, sino que se extiende a 

la relación entre los dos ministerios que entienden en la materia, los Relaciones 

Exteriores y de Defensa, poniendo a prueba la armonización e integración de intereses 

provenientes de las dos áreas63. 

Este trabajo lleva a la superficie el verdadero ejercicio del control civil sobre el 

poder militar, estableciendo los límites y roles competentes del último; "Las misiones 

militares de ultramar han tenido un efecto político adicional de carácter doméstico. Junto 

 

61 Pala, Antonio, “Peacekeeping and its effects on Civil-Military Relations” p 130. 62 Conclusiones Grupo de Trabajo N 1; Nuevas dimensiones de la seguridad Internacional

(Conferencia de Bariloche); Red Información USIP-SER en el 2000; Bariloche; Octubre 1996. 63 Para Antonio Palá: "La incorporación de los militares en los objetivos de la política exterior del 

estado ha creado relaciones entre actores clave. Las misiones de Naciones Unidas proveen a las 

FF.AA. de un nuevo rol que requiere obediencia a la autoridad civil para ser considerado. Durante 

una conferencia en el National War College, el embajador argentino Eduardo Airaldi, enfatizaba 

que el proceso de toma de decisiones para la participación en Misiones de Paz era un 

procedimiento conjunto cívico-militar. ...el rol en misiones de paz incrementa el grado de 

sofisticación de las FF.AA. y por primera vez la Cancillería y las FF.AA. comparten una misma 

misión de envergadura”. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 164
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

a otras iniciativas han contribuido a la integración militar y a diluir su influencia como 

factor en la política interna.64

Las misiones de paz han abierto un ámbito fecundo de integración cívico-militar 

poco explorado, donde las FF.AA. han encontrado desafíos congruentes con la 

naturaleza de la actividad militar y donde la complementación político-militar adquiere 

gran relevancia, sino máxima, al menos en tiempos de paz. 

Si bien se discutirá más adelante en profundidad, este entendimiento cívicomilitar ha incidido favorablemente en la opinión pública acerca de sus FF.AA. El Coronel 

Nakagama, entonces Director del CAECOPAZ expresa al respecto: 

"...ha existido una inflexión en la imagen de las FF.AA. a partir de la participación 

argentina en operaciones de mantenimiento de la paz... Se ha debido a que la 

prensa o la opinión publicada cubren aspectos totalmente diferentes a las 

cuestiones tradicionales que se venían arrastrando desde antes. Las 

operaciones de paz han sido un elemento de confianza mutua, un elemento 

catalizador de opinión respecto de las Fuerzas Armadas en la sociedad civil".65

c) Adoptar y mantener como política de estado estas intervenciones, respondiendo 

a las necesidades de Naciones Unidas mediante un firme compromiso y envolvimiento. 

Desde el fin de la Guerra Fría y la multiplicación de los conflictos intra-estatales, 

el gobierno incrementó su contribución a la seguridad internacional. Quienes lideraron la 

esfera política y militar, el desarrollo y ejecución de estas políticas, confirman la solidez y 

consistencia de este objetivo. 

Así, el ministro Camilión se refiere: 

"La Argentina decidió asumir una presencia importante que llevó en un momento 

dado a tomar parte de once operaciones simultáneamente.... Que ésta es una 

política de estado lo demuestra su continuidad con el gobierno actual, integrado 

por una coalición distinta del gobierno anterior. Hoy la Argentina tiene una 

importante presencia en Chipre.... ha ofrecido en los últimos días enviar 

contingentes de reemplazo en el caso que los Estados Unidos precisara 

desplazar alguna tropa que estuviera comprometida con la ONU. La razón de 

esta política es la convicción prevaleciente en la Argentina de que le 

corresponde asumir responsabilidades en la protección de la Paz y Seguridad 

internacionales".66 

 

64 Huser, Herbert C.; “Democratic Argentina’s Global Reach.” 65 Dominguez, Eduardo D.; Argentina y las Operaciones de Paz; Buenos Aires; junio 2000. 66 Camilion, Oscar H, Entrevista realizada en Octubre de 2001. 

Por su lado el Teniente General Carlos M. Zabala - ex Jefe del estado Mayor Conjunto de las 

Fuerzas Armadas Argentinas y ex Comandante de Sector en Croacia - manifiesta: "que es una 

política de estado, no hay lugar a dudas. Esta afirmación se desprende de los mensajes 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 165
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

El compromiso con la seguridad y la paz internacional ha sido puesto de 

manifiesto en toda oportunidad que la Argentina se expresó en los foros internacionales. 

Por otra parte los representantes argentinos en Naciones Unidas han expresado la visión 

nacional sobre la responsabilidad compartida en seguridad global y relatado los pasos 

seguidos por el país en pos de ello. El embajador argentino ante la ONU Dr. Fernando 

Petrella: 

"... creemos que las actividades de mantenimiento de paz constituyen una 

herramienta irremplazable para la preservación de la paz y la seguridad 

internacional... en lo que hace a mi país estamos concentrados en mejorar día a 

día el entrenamiento de nuestro personal militar...por ello la argentina ha 

procurado hacer aportes concretos y acordes con las necesidades.67

Tras los hechos del 11 de septiembre en EE.UU., la Argentina ha ofrecido el 

envío de cascos azules para reemplazar eventualmente personal de ese país que 

estuviera comprometido en los Balcanes si fuera necesario desplegar a Afganistán.68

También, ha ratificado este compromiso ofreciendo su participación de efectivos en la 

fuerza de paz de ONU en Afganistán.69

Por ultimo, el General Zabala es categórico al afirmar, "las Misiones de Paz 

fueron adoptadas y son mantenidas como una política de estado, reafirmándose día a 

día a través de la consistente respuesta que la nación da a través de su participación en 

10 misiones de paz de las 16 que actualmente desarrolla este organismo 

internacional."70 

 presidenciales del entonces Presidente de la República, Dr Carlos Menem cuando pronunciara su 

discurso en 1992 ante la Asamblea Legislativa ... Ministerio de Defensa... La política enunciada 

tiempo atrás concentra la acción del Ministerio sobre seis ejes principales...e) apoyar la política 

exterior mediante la participación argentina en las misiones decididas en el ámbito del Consejo de 

Seguridad de las Naciones Unidas" 

67 Petrella, Fernando; Ver intervenciones de la delegación argentina sobre las operaciones de paz 

1997,1998,1999; New York; 1997,1998,1999. 

 El presidente Dr. Fernando De la Rúa expresaba: " Las Misiones de Paz continuarán teniendo la 

activa participación de la Argentina.... El país ha adquirido importante experiencia, resultando en la 

creación del Centro de Entrenamiento Conjunto para Misiones de Paz en 1995 en los que tropas 

del país o de otros países pueden entrenarse...En esta oportunidad quiero expresar el total 

compromiso de la Argentina con la seguridad y la paz mundial.. DE LA RUA Fernando; Ver 

intervención del Presidente de la República Argentina Dr. Fernando De La Rúa en la reunión anual 

del Consejo de seguridad de Las Naciones Unidas; New York; Septiembre de 2000 y discurso del 

dr. De La Rúa en Universidad para la Paz, Costa Rica; Noviembre de 2000. 68 Gershenson Ana; Argentina ofreció enviar cascos azules; diario Clarín; Buenos aires; Octubre 

2001. 

69 Baron, Ana; “Viajó Giavarini con una carta para Bus”; Diario Clarín; 17 de Diciembre del 2001. 70 Etchegaray Ricardo J. Asesor Militar Adjunto a la Misión Permanente Argentina en la ONU; 

Operaciones Militares de Paz; New York; Enero de 2001. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 166
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

d) Mejorar la seguridad en la región y promover el desarrollo conjunto de 

esfuerzos71. Desarrollar e incrementar la Cooperación Militar Regional. 

Este objetivo fue tomando cuerpo y consistencia en el ámbito de la defensa y 

seguridad regional conforme a la evolución de la integración en otros niveles de las 

relaciones intra-regionales, específicamente del área económica. El Libro Blanco de la 

Defensa de la Argentina, condensa este objetivo dentro de los Intereses Estratégicos de 

la Nación. De esta manera la intervención argentina estimuló la participación de otros 

países72 y contribuyó trabajo combinado entre fuerzas de distintos países, una actividad 

escasa dentro del marco geopolítico hasta entonces vigente73. 

La última vez que los ejércitos de Brasil y Argentina se unieron en un proyecto 

común fue a finales del siglo XIX, cuando junto al Uruguay conformaron la Triple Alianza 

para combatir al gobierno de Asunción en la llamada Guerra del Paraguay.74 Sólo las 

armadas de ambos países han llevado a cabo ejercitaciones combinadas a través de los 

Operativos FRATERNO, realizados en aguas internacionales. No obstante, a partir de 

los acuerdos firmados en Potrero de los Funes, los dos países se ven impulsados a 

coordinar e integrar los asuntos que resultaran de común interés en materia de política 

de seguridad y defensa. 

Para Andrés Fontana: 

"Fue el escenario brindado por ejercitaciones de misiones de paz que otorgó la 

posibilidad de materializar aquel entendimiento en objetivos, durante la ejecución 

de ejercitaciones combinadas de los ejércitos. El ejercicio Cruz del Sur estuvo 

 

71 Williamsburg Declaration, Williamsburg, USA, 1995. 72 El Dr. Camilión comenta: "cabe observar que este cambio ha sido analizado con marcado 

interés en Sudamérica estimulando a Brasil, Chile y Uruguay a adoptar mayores compromisos en 

el ámbito regional e internacional. 

Para Antonio Palá: "Las Operaciones de Paz poseen una de las características inherentes al bien 

público o colectivo, primariamente no exclusivo y de no-rivalidad. Estas operaciones son no 

exclusivas, porque mientras los actores persiguen sus intereses independientemente, a su vez 

proveen beneficios para actores que no participan. Su carácter no-rival en el hecho que la 

participación de uno de ellos no inhabilita o disminuye la capacidad de participar del otro".72

Continúa diciendo: "La participación en operaciones de paz contribuye a la seguridad regional. 

ONU aparece como proveedor de oportunidades en materia de seguridad dentro del sistema 

Latinoamericano". 

73El Teniente General Zabala: "ha sido un multiplicador del compromiso de los países regionales 

firmantes de la carta de la ONU con las Operaciones de Paz. En Chipre hay oficiales 

sudamericanos integrando el contingente argentino y para el año que viene uno de esos países 

contribuirá con treinta hombres al contingente propio. A esto se suma los beneficios de la 

interoperatividad alcanzada. El desarrollo del Centro Argentino de Entrenamiento en Operaciones 

de Paz (CAECOPAZ)73 ha integrado personal extranjero, dando énfasis a las recomendaciones 

realizadas en el informe Brahimi referente a incrementar el entrenamiento y capacitación en 

Operaciones de Paz 

74 Inédito acuerdo firman Menem y Cardoso. Red de Información USIP-SER en el 2000. Diario 

Ambito Financiero. Buenos Aires; Abril de 1996. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 167
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

relacionado a una operación de Paz de ONU, no a una hipótesis de conflicto; sin 

duda el ejercicio fue un éxito por sus objetivos."75

El ejercicio Cabanas 2001 consagró el ideal de la formación de una fuerza 

combinada en la región sudamericana. Desarrollado en el norte de la Argentina, 

congregó efectivos de Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay, EE.UU., 

observadores de México y Colombia. El marco del ejercicio fue en torno a una fuerza de 

despliegue rápido en misiones de paz de la ONU76. 

Le siguieron intercambios de oficiales entre las Fuerzas Armadas y al año 

siguiente, bajo el mismo imperativo de la misión de paz, el ejercicio se realizó en Brasil 

con la participación de fuerzas de Uruguay y con la asistencia de los presidentes de los 

tres países. Esta vez el ejercicio se constituyó en el más grande desarrollado entre 

fuerzas militares llevado a cabo en Latinoamérica utilizando 2410 hombres, 44 

helicópteros y 40 vehículos blindados. 77 

Por otra parte merece ser destacado el impacto positivo sobre la consolidación 

de medidas de confianza mutua y transparencia que ha impulsado la cooperación 

regional con relación a estas operaciones, tal cual lo describe el informe final del 

Seminario "Las Operaciones de Paz en el Desarrollo de la Cooperación Hemisférica": 

"...Así, las Operaciones de Paz llevan a una sinergia continua en términos de 

Cooperación: ésta requiere transparencia que a su vez genera confianza; la que 

al contribuir a la estabilidad aporta significativamente a la Seguridad. 

Consideramos que estas operaciones de las naciones amigas del continente, 

son una contribución importante a la cooperación y a la seguridad Hemisférica. 

Las Operaciones pueden converger con otras iniciativas para dar respuesta 

multilateral a las situaciones de conflicto actuales y potenciales que afecten al 

hemisferio.... la Argentina ha abierto a los países amigos las puertas del 

CAECOPAZ ... ofreciendo integrar en su plana mayor oficiales de la región con 

experiencia en la preparación de contingentes."78

Es muy difícil encontrar quien pudiera negar la legitimidad de la participación 

argentina en misiones de paz. Es diferente respecto de la intervención en Coaliciones 

 

75 Fontana Andrés. Refunding Hemispheric Security: The community of American states in the 

1990s and beyond; Peace and Security; Regional arrangements; January 2001; pg 51. 76 El co-director del ejercicio, General Olivera, se refirió: "el nivel alcanzado superó las 

expectativas. Se logró una importante comunión e identidad del grupo. Podemos decir que 

tenemos un batallón de coalición entrenado, listo para actuar" 77 Fontana, pg 52. 78 Seminario "Las Operaciones de Paz en el Desarrollo de la Cooperación Hemisférica"; Ser en el 

2000; Buenos Aires; Julio 1997. 

Por el CAECOPAZ ya han pasado 104 cursantes de 22 diferentes países tanto regionales como 

del hemisferio, Europa y Asia. 79 hombres de 8 países de la región integran contingentes 

argentinos y ha incorporado instructores de Bolivia, Brasil, Canadá, Chile y USA. Esto hace que 

un total de 193 integrantes de FF.AA. amigas han sido de una u otra forma integrados a través del 

centro o en las misiones de paz. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 168
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Internacionales donde se han oído voces contrarias, toda vez que se ha discutido la 

intervención79. Sí, hay quienes difieren acerca del impacto y beneficios alcanzados por 

estas operaciones. 

Ciertos argumentos contrarios a la participación ponen en tela de juicio tanto el 

aspecto ético de las mismas, por considerar que se estaría lesionando la soberanía de 

los pueblos, como la asimetría existente en la relación entre países que contribuyen con 

los efectivos y los que aportarían los recursos financieros para su sustento.80 

Al respecto, cabe reflexionar acerca de las recomendaciones del Grupo de 

Estudios Estratégicos de España (GEES): "Ningún país en solitario debería arrogarse la 

legitimidad de una intervención, decidida o no por Naciones Unidas. Corresponde a la 

comunidad internacional servir de fuerza estabilizadora de paz. Sólo una acción común 

garantiza una legitimidad apropiada y que la fuerza que se emplee sea adecuada y 

eficaz. ... España no jugará nunca un papel destacado y creíble si no está dispuesta a 

pagar por ello, en términos de sacrificios humanos y en términos económicos".81 

Respecto del impacto negativo, las críticas surgidas desde la región ha sido 

fundamentalmente acerca de la intervención argentina en las coaliciones militares del 

Golfo y Haití, críticas apuntadas a la decisión unilateral del gobierno argentino82. 

 

79 Durante 1998, en oportunidad de agravarse la crisis con Irak - acerca de la negativa del 

gobierno de este país a permitir la verificación de las Naciones Unidas sobre el desarrollo y acopio 

de armas químicas y bacteriológicas -, el gobierno nacional determinó su compromiso que en el 

caso que la crisis derivara en acciones bélicas, contribuiría con el envío de un contingente 

sanitario materializado por el Hospital Reubicable de la Fuerza Aérea Argentina. Esta decisión 

generó el rechazo de la oposición política, las presentaciones ante la justicia para impedir la 

eventual partida del contingente, interposiciones de "no innovar" y hasta la declaración de 

inconstitucionalidad de la iniciativa presidencial. Ver Diario Clarín: Duhalde se enfrenta a Menem 

por Irak; Buenos Aires; Febrero de 1998. 

80 Durante el Seminario "Misiones de Paz"-Hacia las Fuerzas Armadas del año 2000- uno de los 

participantes condensa estos cuestionamientos: "Más allá que nuestras FFAA adquieran una mejor 

experiencia y mejoren su capacidad y adiestramiento, hay un problema político importante. 

Advierto que se está diseñando un nuevo orden internacional, donde ha entrado en conflicto uno 

de los principios básicos, que es la independencia de los estados miembros. El concepto de 

independencia hoy no es el mismo que en el siglo pasado o el del momento en que se suscribió la 

Carta de las Naciones Unidas. Se ha producido un cambio sustancial en todo el orden político 

internacional. Entonces, por vía de hecho, tomando una interpretación política y no estrictamente 

jurídica de la Carta se incursiona, transformando el sistema. Los setenta países que el señor 

embajador dice que participan son precisamente los que tienen menor peso político en el concierto 

internacional, como nosotros (Argentina) y los grandes países como Alemania y Japón. 

En todo esfuerzo bélico hay una contribución de sangre y dinero. Es decir los setenta países 

harían simbólicamente la contribución de sangre, en tanto que los grandes, el dinero....En esta 

relación de fuerza, los países están aceptando, al participar, el apartamiento de los principios 

tradicionales y fundamentales del orden internacional.. 

81 GEES; Apuntes: España, Timor Oriental y el efecto Kosovo; Madrid, Septiembre de 1999. 

http//www.gees.org/publicaciones/ap 82 Antonio Palá describe que:"Quizás uno de los pasos más controvertidos por la administración 

del Presidente Menem - particularmente en su relación con los países vecinos - fue el apoyo 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 169
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Cabe recordar que para el caso Haití, por ejemplo, la legitimidad de la 

intervención se sustenta en su contribución a la implementación de la Resolución 875/93 

del Consejo de Seguridad de la ONU83. Por otro lado, esta acción fue seguida de la 

participación en la Misión de Paz en Haití, donde intervinieron fuerzas policiales 

proporcionadas por la Gendarmería Nacional y unidades aéreas de transporte. 

No será la participación en estas misiones determinante, pero sin duda 

contribuyente a otros factores para inclinar la decisión en uno u otro sentido. Otro 

testimonio, el Secretario del Tesoro de EE.UU. ha dicho que su país "apoyará y ayudará 

a la Argentina porque es un país amigo y aliado"84 (extra-OTAN), siendo este último 

aspecto una consecuencia directa del compromiso argentino con las misiones de paz, tal 

cual fuera desarrollado previamente. 

En el Nivel Militar 

Como se indicó, las Fuerzas Armadas transitaban un proceso traumático 

signado por la falta de recursos, restricciones presupuestarias y un prestigio deteriorado 

frente a la sociedad. Así, identificaron como una considerable oportunidad política, 

institucional y profesional la participación en estas operaciones. En este sentido, existe 

un alto porcentaje (85%) de aceptación y valoración de estas misiones entre el 

personal.85

Al respecto Antonio Palá describe: 

"La motivación del militar para participar en las misiones de paz era 

sensiblemente diferente de las del gobierno. Con la reducción mundial en los 

presupuestos de defensa, la supervivencia institucional aparecería como la 

primera razón para el incremento en la participación. Esto no significa que estas 

operaciones han pasado a ser la razón de ser de las Fuerzas Armadas 

Argentinas, pero sí se han constituido en una misión muy importante. Han 

pasado a ser el rol secundario más importante".

Los objetivos identificados para este nivel son: 

 argentino a la operación de invasión en Haití para restituir al presidente Arístide. Argentina fue el 

único país Latinoamericano que ofreció el apoyo a la referida operación. Posteriormente, la 

Argentina proveyó buques para establecer el bloqueo de Haití, ganando la crítica de sus 

vecinos."82

83 Armada Argentina; La Armada Argentina en Haití; Buenos Aires; 1994. 

Naciones Unidas; Consejo de Seguridad de N.U; Resolución 875/93. 84 O'Neill, Paul; Secretario del Tesoro de los EE.UU.; CNN Noticiero; 5 de febrero del 2002. 85 Pala, Antonio; Presentación “Percepciones de los argentinos acerca de misiones de paz de 

Naciones Unidas”. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 170
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

a) Integrar las fuerzas armadas en el marco de un mejor y más armónico 

entendimiento político-militar.86

Este es un objetivo biyectivo (interés común de dos partes) entre los niveles 

político y militar, control político de los militares por el poder civil y la reinserción militar 

en el contexto democrático. Ricardo Lagorio se refiere a la evolución de las instituciones 

militares: "El control político sobre las Fuerzas Armadas fue consolidándose, en la misma 

medida que las Fuerzas profundizaron el proceso de institucionalización democrática y 

adaptación cultural a las nuevas realidades".87

La biyectividad del objetivo de integración de las FF.AA. y mejorar el diálogo 

político-militar, se refiere específicamente a la compartida preocupación de los hombres 

de armas por armonizar el entendimiento con la conducción política del país y 

viceversa.88

Ricardo Lagorio resume la satisfacción del objetivo: 

"...tuvo consecuencias positivas para el país, tanto para la sociedad civil y sus 

FF.AA, incluyendo las relaciones cívico-militares. Este es un importante objetivo 

de las Instituciones militares. Desde el fin de la Guerra Fría los militares han 

reelaborado y reevaluado sus objetivos, misiones y tareas. Lo más importante ha 

sido el nuevo pensamiento acerca de sus roles en la realidad doméstica e 

internacional".89 

Continúa diciendo: "...estas operaciones han contribuido a democratizar e 

institucionalizar a las FF.AA, otorgándoles un rol alternativo al tradicional de defensa 

nacional y de intereses vitales...ha contribuido a profundizar su proceso de 

democratización e institucionalización"90. 

Para establecer la eficiencia y eficacia alcanzadas en este objetivo recurrimos a 

la ley que define el concepto de marginalidad: "el valor agregado percibido por el medio 

al cual una institución es marginal es muy bajo y por ende, el producto generado es de 

 

86 Pala, “Peacekeeping and its effects on Civil-Military Relations” p 131. 87 Lagorio, “Cooperative Security and Peacekeeping Operations” p 147. 88 El actual Ministro de Defensa, Dr. Horacio Jaunarena marca este punto de interés: " una mirada 

al actual contexto nos muestra el interés y la voluntad de modernizar y readaptar a sus FF.AA. en 

el contexto democrático". 88 Por otro lado, el Diario Clarín sintetiza el grado de entendimiento 

alcanzado: "Esto requiere una preparación específica y una cooperación con entidades civiles y 

militares organismos de derechos humanos. Se entiende, especialmente, el valor que puede 

adquirir este tipo de funciones para Fuerzas Armadas que estuvieron tan marcadas en el pasado 

por concepciones de aislamiento externo, represión interna y desconfianza hacia otros sectores de 

la sociedad". 

89 Lagorio, p 126. 90 Deborah Norden observa que: la participación de los militares en las Misiones de paz les permite 

ser un jugador valioso en la política exterior, encontrando reconocimiento donde antes habían 

encontrado desdén. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 171
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

bajo valor o poco aceptado”91. Tomando las leyes que definen: "la efectividad de la 

organización depende de su adaptación dinámica al medio o en su capacidad para 

satisfacer sus necesidades, donde dicha efectividad se mide por el logro de los objetivos 

planteados y que las organizaciones existen en función de un medio, viven de él y para 

él, donde la eficiencia de la organización depende de su adaptación dinámica al medio”92

se puede concluir que las FF.AA. han salido de esa marginalidad a través de un 

instrumento que se ha visto eficaz en el alcance del objetivo y eficiente por la relación del 

costo y el beneficio obtenido. 

 Hay quienes no están de acuerdo acerca de este mutuo beneficio e integración 

de civiles y militares, por cuanto consideran que la participación en las misiones ha 

beneficiado mayormente a los militares sin haber modificado mayormente la preexistente 

relación político-militar93. 

b) Constituir un eficaz instrumento de la política exterior de la Nación. 

Las Armadas han tenido históricamente un rol reconocido como instrumento en 

apoyo de la política exterior de los países. El objetivo de reinserción internacional brindó 

una excelente oportunidad para impulsar y ejercer estas iniciativas. 

El almirante Molina Pico expresa en la conferencia desarrollada al término de las 

operaciones del Golfo Pérsico: "La participación de la República Argentina en las 

Operaciones del Golfo Pérsico-Arábigo retoma el uso de las FF.AA. como un elemento 

de la política exterior de la República".94 

Hay coincidencia en que las Misiones de Paz ha constituido el mejor ejemplo 

para el empleo de las FF.AA. como instrumento de la Política Exterior de la Nación, un 

nexo entre las Políticas de Defensa y Exterior. En este sentido el objetivo ha sido 

realmente eficaz a los intereses superiores y ha tenido un beneficio marcadamente 

eficiente95. 

 

91 Belohlavek, pag 91. 92 Ibid., pag 93 93Para la Licenciada Rut Diamint, los beneficios de la participación en Operaciones de Paz han 

sido casi exclusivamente para los militares: "Fue más positiva para ellos ( los militares) que para el 

país. Fue la primera vez que el estado- en manos legítimas- los convoca y les encuentra un rol que 

es útil a los intereses del estado. En esta medida fue útil y creo que muchos de ellos lo 

reconocieron así. La Guerra del Golfo fue una convocatoria muy directa a la Armada que era 

entonces la fuerza que había hecho una adaptación más importante a los nuevos códigos 

internacionales que el Ejército o la Fuerza Aérea." 

94 Molina Pico, Enrique E.; Entrevista al autor , Octubre de 2001. 95 El Dr. Camilión lo describe: "Puede decirse sin temor a error que desde el punto de vista costobeneficio, esta actuación internacional argentina ha sido el mejor capítulo en el área de la defensa 

durante el último decenio y una de las más destacadas páginas diplomáticas".95 El general Zabala 

afirma: "En el ámbito gubernamental el impacto ha sido muy bueno, porque la participación militar 

es la expresión del instrumento militar al servicio de la política exterior, contribuyendo a 

incrementar la estatura estratégica del país en el subcontinente". 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 172
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

c) Mejorar el profesionalismo de las Fuerzas. 

Una de las consecuencias de la intervención de los militares en la política fue su 

distracción de las funciones profesionales, que sumado a las restricciones 

presupuestarias afectaron su desenvolvimiento. Sin dudas, estas misiones les otorga 

una oportunidad profesional que satisface mayormente sus aspiraciones profesionales. 

El Almirante Molina Pico condensa este concepto: 

"El impacto que ha tenido el envío de fuerzas de paz ha sido altamente positivo, 

por qué?, porque dan la sensación de poseer una misión que debe tener todo 

militar, a la vez que satisface el sentido de aventura que debe tener esta 

profesión arriesgada por su esencia. Permite compararse con otras fuerzas de 

distinto orden, y así saber cuál es nuestra realidad".96

En cuanto a la profesionalización de las FF.AA, hay acuerdo de haber satisfecho 

las aspiraciones de la conducción militar e incluso haber superado las propias 

expectativas. Las FF.AA. tuvieron que trabajar a la par de otros países más y menos 

avanzados, pudiendo medir y comparar sus aptitudes profesionales, ganando el respeto 

y reconocimiento entre la población del país anfitrión y otros contingentes militares. A 

diferencia de países con antecedentes coloniales, los contingentes argentinos han tenido 

un buen recibimiento y aceptación.97 

El general Zabala condensa su experiencia al frente de tropas de Misiones de 

Paz: 

"en el nivel profesional, es la ocasión de operar en un ambiente operacional 

complejo. Uno tiene la oportunidad de operar con otros ejércitos, apreciar sus 

capacidades y compararlas con las propias. Provee de primera mano los efectos 

 

96 Molina Pico, Enrique E.; Entrevista al autor , Octubre de 2001. 97 El Dr. Camilión: "Las FF. AA han obtenido una experiencia, por ejemplo en el Golfo, que no 

hubiera sido posible adquirirse de ninguna otra manera". Antonio Palá: "la experiencia alcanzada 

resulta de gran valor, todo hombre proveniente de una misión de ONU es voluntario para la 

siguiente. ... Sin duda, son un campo fértil para el ejercicio de liderazgo, tácticas, logística y otras 

actividades militares dentro del marco de obediencia a la autoridad civil...

Santiago Aversa condensa: "Para la Armada Argentina implicó probarse a sí misma, comprobando 

que poseía en su Flota de Mar los medios y el personal apto para tomar parte en un evento militar 

internacional de esa categoría. Los comentarios de Jefes de Grupos de Tareas intervinientes 

fueron más que elocuentes al respecto. (comentarios de Vicealmirante USN Frank Kelso II, 

Capitán de Navío RCN, Dusty Miller, Contralmirante USN R.A. Taylor)".97 

Vale la pena remarcar, respecto de la naturaleza de la participación en el conflicto del Golfo 

Pérsico o en el bloqueo de Haití, aunque no constituyan misiones de mantenimiento de paz, a los 

fines del presente trabajo resulta relevante en cuanto a los costos incurridos y los beneficios 

obtenidos. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 173
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

de la guerra, permitiendo a nuestras tropas apreciar el trabajo de las Naciones 

Unidas y sus misiones de paz.98

También, permitió valorar y validar la experiencia previa en ejercicios 

combinados. En particular, para la Armada Argentina, que durante mucho tiempo ha 

estado realizando ejercitaciones con EE.UU (Operaciones UNITAS) y con el Brasil 

(Operación Fraterno). Ello le facilitó la tarea de integrarse a una fuerza multinacional en 

la que participaban 13 países, sin una estructura de comando unificada y con distintos 

niveles tecnológicos en juego.99 El mismo concepto se verifica en el Informe sobre la 

Armada en Haití: 

"... el adiestramiento naval entre las armadas ha sido de vital importancia para 

permitir estar en capacidad de responder a requerimientos efectivos para 

integrar coaliciones multinacionales en tiempos de crisis... el trabajo continuado 

con unidades de USA y del Canadá permitió adquirir experiencia en la 

conformación de Fuerzas Navales Combinadas para ejecutar operaciones bajo 

mandato de la ONU.

El alto valor agregado generado por estas operaciones refleja la eficacia 

alcanzada, donde la eficiencia se condensa en haber constituido un significativo aporte 

complementario al objetivo central de estas actividades, y sin incurrir en mayores costos.

d) Recuperar la imagen institucional de las Fuerzas Armadas ante la sociedad. 

La imagen y aceptación de las FF.AA. por la sociedad estaban igualmente 

afectadas. Estas misiones otorgarían una vía posible de recuperación100. 

El Almirante Molina Pico despeja dudas: 

"Las Fuerzas Armadas han mejorado su imagen, las operaciones de paz son 

bien vistas por el país, no así las que no son "tan de paz" como el Golfo o Haití. 

No obstante, cuando recientemente surgió el tema antiterrorista y se habló de la 

participación de fuerzas argentinas, se repitieron las valoraciones negativas - 

como cuando fuimos al Golfo - no con la decisión política - sino con la aptitud de 

las FF.AA...".101

El general Zabala enfatiza sobre la transformación operada en el seno de las 

Fuerzas Armadas y su percepción por el gobierno y el ciudadano : "...en el nivel de las 

FF.AA. y debido a los nuevos escenarios después de la Guerra Fría, las Operaciones de 

Paz y las de Apoyo a la Comunidad han pasado a ser las actividades más concretas, 

 

98 Pala, p 139 99 ARMADA ARGENTINA; Informe y Conclusiones; La Armada en el Golfo Pérsico; Buenos 

Aires;1991. 

100 Para Antonio Palá: "Las FF.AA. encararon la participación en Misiones de Paz desde la 

perspectiva institucional, tanto para la supervivencia como para su prestigio". 

101 Molina Pico, Enrique E.; Entrevista al autor en Octubre del 2001. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 174
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

justificables y demostrables ante los contribuyentes para justificar los gastos de 

defensa".102

Finalmente, el mejoramiento de la imagen institucional de las FF.AA, lo otorga el 

nuevo rol, que genera una percepción diferente de la opinión pública. 

 "Eficaces y subordinados": así resume el Licenciado Rosendo Fraga a las 

Fuerzas Armadas argentinas del día de hoy: "han demostrado aptitud para adaptarse a 

las nuevas realidades. La participación en las Operaciones Multinacionales de Paz, la 

integración con las FF.AA. de la región, la eliminación del servicio Militar Obligatorio... 

son algunas de las manifestaciones de esta capacidad de adaptación."103

El general Zabala extiende este reconocimiento al ámbito internacional: 

"El prestigio alcanzado a escala internacional es grande, desde 1992 la 

Argentina ha desempeñado puestos de alta conducción en las misiones de paz. 

Comandante, segundo Comandante, jefe de Misión de Observadores, puestos 

en el estado mayor en NU y finalmente hace pocos días el requerimiento de un 

comandante para la misión UNIKOM en Kuwait". 104 

Sin embargo, a pesar de los comentarios referidos, las encuestas realizadas a la 

opinión del público no reflejan este mismo grado de mejoramiento de la imagen 

institucional de las Fuerzas Armadas argentinas. El informe elaborado por el Centro de 

Estudios para la Nueva Mayoría en mayo del año pasado indica que la imagen positiva 

de las FF.AA. hoy es del (21%). 

 

102 Zabala, Carlos. Entrevista al autor. Buenos Aires; Octubre 2001. 103 Fraga, Rosendo; Eficaces y Subordinados; diario Página 12, Buenos Aires, Agosto;1997. 104 Zabala, Carlos. Entrevista al autor en Octubre de 2001. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 175
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Figura 3 

 

Fuente: Centro de Estudios Para la Nueva Mayoría. Abril 2001.

Por último, en relación con comentarios acerca de la aptitud de las FF.AA. para 

desempeñarse eficaz y eficientemente en estas misiones, el Almirante Molina Pico 

analiza comentarios formulados, los contrasta con los resultados alcanzados, 

despejando cualquier duda al respecto: 

"Debemos destacar también que paralelamente a los cambios de opiniones que 

generó en la opinión pública el anuncio de la intención de enviar los buques al 

Golfo, cierta prensa y algunas personalidades públicas comenzaron a difundir la 

idea de ineptitud de las fuerzas argentinas para desempeñar la misión que se les 

encomendaba, resumiendo que lo más que podrían hacer sería un viaje de 

turismo. El resultado final de la operación fue el más grande y mejor desmentido 

de estas opiniones".105 

En otro orden de cosas, existen quienes sostienen que la participación en 

misiones de paz resta capacidad disuasiva a la nación, ya que destacan normalmente 

tropas y medios de élite, con el impacto en la credibilidad disuasiva de sus fuerzas. En el 

concepto disuasivo de una nación no es exclusivo ni excluyente en el análisis el poder 

militar, juegan otros factores que intervienen en esta ecuación tales como el análisis del 

contexto vigente, cuestiones históricas, alianzas, etc. La Argentina no ha destacado 

personal ni medios que pudieran afectar seriamente su capacidad de combate. Lo hizo 

con el personal disponible para el tipo de operación sin recurrir a afectar capacidades 

específicas o material que pudiese ser considerado vital o irremplazable106. 

En contraste con la generalizada coincidencia acerca de los claros beneficios 

para las FF.AA. en la contribución al entrenamiento de los efectivos, que se obtienen a 

través de la participación en estas misiones, para las FF.AA. estadounidenses, en 

 

105 Molina Pico, Enrique E; “El conflicto Irak-Kuwait”; Conferencia dictada en la Universidad 

nacional del Sur; Bahía Blanca; Septiembre de 1991. 106 Schroeder, Ricardo; “La Armada Argentina en Centroamérica”; Boletín del Centro Naval; 

Buenos Aires; N 763; Invierno de 1991; pg 280 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 176
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

cambio, este tipo de operaciones degrada el alistamiento de sus tropas, distrayéndolas 

de la misión natural que es la de prepararse para ganar las guerras que el país libre. Al 

respecto, resulta sumamente interesante el programa de reentrenamiento al que son 

sometidos los efectivos americanos que han estado participando en operaciones de 

paz.107. 

Para Nina Serafino: 

"El alistamiento es un término ambiguo y subjetivo para definir el grado de 

preparación de las FF.AA. (entrenamiento y equipamiento) para defender la 

nación. Como las FF.AA. norteamericanas han sido últimamente requeridas 

para misiones de paz y otras misiones no combatientes disminuyendo 

significativamente su capacidad para cumplir su misión principal, se ha 

establecido un debate en el seno del Congreso acerca de si los militares estaban 

realmente preparados para atender a las necesidades de proteger los intereses 

vitales amenazados mientras están empeñados en otras actividades."108

Más allá del aspecto técnico en cuestión, es necesario contemplar la responsabilidad 

asumida por la comunidad internacional que está por encima de este tipo de 

cuestionamiento, respondiendo desde las conclusiones de un grupo de estudio del 

GEES: " la paz y la seguridad internacional es cuestión de todos. Y lo es especial y 

principalmente para los países quienes disfrutamos más de ella"109 

En el nivel del hombre

Así como en el plano institucional hay una serie de intereses y aspiraciones, en 

el terreno del profesional militar existen objetivos a ser alcanzados por quienes 

participaron en estas operaciones. En cada hombre hay una necesidad de mantener 

motivaciones que hacen tanto a su espíritu militar como al íntimo e individual. 

Para su análisis tomaremos como referencia la Pirámide Motivacional de 

Maslow110, que define la gama de las motivaciones humanas 

Figura 2 

 

107 Informe del Ejército de los EE.UU.; The effects of Peace Operations on Unit Readiness; 

Appendix A; Apendix B; 1995; http://call.army.mil/products/spc_sdy/unitrdy/apendixa.htm 108 Serafino, Nina M.; “Peacekeeping: Issues of US Military Involvement”; CRS Issue Brief; 

Washington D.C; July 1999. p 10. 

109 GEES; Apuntes: España, Timor Oriental y el efecto Kosovo; Madrid, Septiembre de 1999. 110 Belohlavek, Pedro; Pirámide Motivacional de Maslow: todos los estímulos que motivan la 

conducta humana están organizados jerárquicamente y de manera ascendente en forma 

cualitativa. Esto puede expresarse gráficamente en forma de una pirámide. En su base figuran los 

estímulos o necesidades básicas que el hombre comparte con el resto de los animales (comida, 

sueño, abrigo, descanso). Pero el hombre, por su diferencia específica, posee razón, y a través de 

ésta manifiesta el espíritu. Por eso, una vez satisfechas las necesidades básicas o del instinto, 

comienza a elevarse hacia motivaciones propias de objetivos superiores. Según Maslow, es poco 

probable que el hombre responda a esos motivos "altos" si no se han satisfecho los intermedios. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 177
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Personnel and Human Resources Management. Robert Mathis. Pg 78 

Se identifican cuatro objetivos, conscientes o no, del personal militar: 

a) Asegurar un adecuado nivel de autorrealización. 

Existe un generalizado consenso acerca de la necesidad de autorrealización de 

los integrantes de las Fuerzas Armadas Argentinas. Dadas las similaridades con las 

misiones militares tradicionales, el individuo útil, trabajando en lo específico y entrenando 

en lo profesional militar, bajo condiciones de riesgo, próximas a la del conflicto armado. 

Protagonistas comentan al Dr. Perez Tellado: 

"Aquí se crece, uno llega a saber cuánto da y cuanto más puede dar, esto 

enriquece al hombre y no únicamente en lo profesional.. se amplía el marco 

cultural y se fortalecen los valores. Uno siente que está ejerciendo a pleno su 

profesión. El riesgo. El esfuerzo, la situación, todo nos afecta a todos y eso nos 

impulsa a que cada cual active sus máximas capacidades en beneficio del 

conjunto".111

La autorrealización es quizás el objetivo más importante, donde se centra la 

esencia de la profesión militar. La realización profesional, el ejercicio del liderazgo, el 

desenvolvimiento en un ambiente de riesgo, propio de la actividad militar constituyen, 

algunos de los parámetros para medir la eficacia de este objetivo112. 

 

111 Perez Tellado, Gonzalo; “Una Pirámide Altamente Positiva”; Revista del Suboficial; Buenos 

Aires 1994; 

112 Volviendo sobre la entrevista al almirante Molina Pico: "El impacto del envío de fuerzas de paz 

ha sido sumamente positivo, porqué?, Pues da la sensación de poseer una misión que debe tener 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 178
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

El Capitán Schroeder relata su experiencia de comandante del contingente 

argentino en Nicaragua: 

“obtener experiencia en el ámbito de fuerzas internacionales, compararse con 

otros miembros de otras marinas y quedar satisfecho y dar a conocer la 

capacidad de la Armada en un ámbito internacional, sumamente exigente y 

competitivo, son los que revisten mayor importancia, sobre todo en tiempos de 

crisis en que nuestro espíritu necesita incentivos. Pude palpar nuestra propia 

evolución, pude sentir en carne propia cómo la fría duda anglófona del día que 

llegamos se transformó en un respetuoso silencio en las reuniones operativas y 

en conceptuosas notas de reconocimiento a la labor al momento de las 

despedidas. Observé que mi Armada sólo se diferencia de las rectoras en sus 

medios...".113

Al referirse a una de las leyes naturales que gobiernan el desarrollo de 

estrategias exitosas, Belohlavek afirma que: "el hombre debe y necesita sentir el valor 

del objetivo como propio. Sin ello no hay estrategias ni eficaces ni eficientes114". Los 

comentarios y afirmaciones previas demuestran la maximización del objetivo. 

Sin embargo, hay militares que expresan sus reservas; el general Deimundo 

Piñero señala: 

"El hecho de que el Ejército haya centrado su accionar más tangible en dichas 

operaciones, las convierte en su tarea más relevante. La naturaleza y propósito 

de las misiones de paz conllevan una profunda diferencia con las derivadas de la 

función primaria de las FF.AA. - prepararse para la guerra-. ...La realización de 

tareas a menudo similares y comunes, tanto de oficiales y suboficiales, si bien 

incrementa la cohesión, también contribuye a desdibujar los niveles jerárquicos. 

...Se emplean considerables recursos financieros, distorsionando la capacidad 

de las FF.AA. de cumplir con su función básica".115 

En primer lugar valdría la pena reflexionar hasta qué punto las críticas 

expresadas son comparables con los beneficios alcanzados y por otro lado pensar hasta 

qué punto no nos hallamos frente a una transformación real de la percepción de las 

misiones tradicionales de las FF.AA. 

b) Incrementar el conocimiento. 

El militar transcurre su carrera profesional en constante aprendizaje, por lo que 

este es un objetivo que subyace naturalmente y que constituye parte de la esencia del 

 todo militar, de la misma forma que satisface el sentido de aventura propio de una profesión 

arriesgada por esencia" 

113 Schroeder, pg 280. 114 Belohlavek, Arqueología del Futuro pag 99. 115 Dominguez, Dubin E; Argentina y las Operaciones de Mantenimiento de la Paz; Buenos Aires; 

Junio de 2000; p 54. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 179
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

profesional de las armas. Veamos los comentarios: "Esta experiencia nos amplía el 

conocimiento del mundo, otras culturas, otras costumbres..." "Utilización fluida del 

idioma inglés coloquial y de comunicaciones operativas. Experiencia logística y de 

mantenimiento en zonas de escaso apoyo técnico".116

Por otro lado, toda experiencia genera en sí un incremento natural del 

conocimiento; la intensidad y la persistencia en el tiempo de estas actividades 

generaron un alto valor agregado profesional para quienes tomaron parte117. 

Para el General Balza: 

"Desarrolló en nuestros hombres la capacidad para el accionar combinado y su 

integración en sistemas militares colectivos, con doctrinas diferentes a las 

nuestras...permitió adquirir experiencia en la conducción de fracciones orgánicas 

con efectivos completos, difícil de materializar en tiempos de paz...amplió la 

base cultural y visión general de oficiales y suboficiales...posibilitó la 

comprensión y conocimiento de otros instrumentos armados..."118

Si bien en ciertos casos ese aprendizaje, o valor profesional agregado, corre el 

riesgo de diluirse una vez que el individuo se reincorpora a la rutina de la unidad que 

dejó meses atrás, limitando la asimilación de la experiencia recogida, este objetivo se 

maximizó en las dimensiones analizadas. 

c) Incrementar la autoestima, competencia y prestigio. 

Particularmente, cuando se decidió intervenir en las Coaliciones, surgieron 

voces poniendo en tela de juicio la capacidad profesional de los hombres y de las 

Instituciones militares para responder a la responsabilidad asumida. No obstante, tanto 

los protagonistas como los líderes militares coinciden en el efecto positivo y sinérgico 

producido en los integrantes de los contingentes. Asimismo, el desempeño de las tropas 

ha sido altamente reconocido por sus pares de otras naciones.119 

El Almirante Molina Pico, se refiere al envío de buques al Golfo Pérsico:" cada 

uno de los argentinos es libre de hacer juicios de valor sobre la eficiencia de sus 

instituciones, pero las expresiones indicaban con sorna o cinismo un descreimiento total 

en nuestras propias posibilidades, no ya las nuestras como marinos sino como 

representantes de los argentinos". Continúa diciendo: "La visión del exterior recogió 

 

116 Schroeder, La Armada Argentina en Centroamérica. p 280. 117 El capitán Schroeder concluye: "Se incrementó un 40% la actividad operativa con relación a lo 

ejecutado en el propio país, similar incremento de las destrezas marineras, operación con 

helicópteros como actividad rutinaria y se incorporó una experiencia en logística y mantenimiento 

en áreas de escasos recursos o nulo apoyo técnico. Se aprendió el uso fluido del idioma inglés" 

118 Balza, Martín; Discurso en Seminario "Fuerzas para el Mantenimiento de la Paz"; Consejo 

Argentino Para las Relaciones Internacionales; Buenos Aires; Noviembre; 1993. 119 Otros protagonistas comentan:"La gente de los otros batallones se asombra de nuestra 

capacidad e ingenio para resolver problemas". "Le ha permitido al personal compararse con sus 

equivalentes de otros ejércitos".119

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 180
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

inicialmente estas expresiones... The Economist el 29 de septiembre, expresaba que los 

buques cuanto mucho harían un viaje de turismo. Autoridades de un país amigo que no 

enviaron fuerzas, expresaron que nuestros buques molestarían con su presencia a las 

fuerzas operativas".120

En cuanto a la vocación militar y al orgullo individual el hombre siente 

íntegramente una revitalización profesional121. 

El Capitán Schroeder expone la magnitud del efecto apreciado sobre su 

personal e incluso sobre su propia percepción : "Y por último, si a alguien le cabe alguna 

duda de que el nuestro es el capital humano, puedo asegurar que habiendo visto su 

comportamiento y al compararlo internacionalmente, creció en mí el profundo orgullo de 

conducir la gente que presentaba una particularidad: la mayoría no era seleccionada, 

pertenecía a las dotaciones originales de las unidades, eran una muestra cabal y 

totalmente realista de la Armada Argentina.122 

Finalmente hay una opinión generalizada que estas misiones contribuyen a un 

mejor alistamiento de las tropas (80%). 

d) Reforzar el sentido de pertenencia. 

El militar cultiva desde su ingreso a la Institución su identificación con La Patria, 

las Instituciones, la Unidad, el Grupo, el equipo, los valores, etc, consolidando la 

necesidad de pertenencia a algo que tenga un significado, un valor y que materialice su 

razón de ser. Así, las Operaciones de Paz son un campo fértil para que esta necesidad 

se desarrolle plenamente. 

"Todos, en una u otra forma hemos recibido elogios cuando nos hemos dado a 

conocer como cascos azules". 

"Hay gran camaradería entre los Cascos azules, todos se sienten parte de 

UNPROFOR y saben que cumplen una misión valorada mundialmente".123

La medida de eficacia y eficiencia en esta área se establecerá a través del 

impacto que han estas operaciones sobre quienes formaron parte de los contingentes. 

Si bien, cada quién tiene un sentido de pertenencia adquirido por su integración a la 

Fuerza Armada a la que pertenece, estas operaciones han desarrollado una nueva, 

 

120 Molina Pico, Enrique E.; Seminario de Análisis de la actuación argentina en el Golfo Pérsico, 

Universidad Nacional del Sur, Bahía Blanca; 28 de septiembre de 1991. 121 El General Balza condensa en este sentido: "...ofreció al personal la posibilidad de compararse 

con otros ejércitos... recibiendo muestras de reconocimiento acerca del desempeño y 

comportamiento, así como valorar nuestra real ubicación profesional en el mundo." 122 Schroeder, “La Armada Argentina en Centroamérica” pg 280. 123 Perez Tellado, “Una Pirámide Altamente Positiva”;. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 181
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

diferente y profunda identificación con un grupo de referencia124. Belohlavek nos valida 

este objetivo: "La identidad determina la capacidad, el nivel de eficacia....toda 

organización necesita que los hombres estén actuando allí donde tienen su identidad. 

Caso contrario perderán eficaciencia125". 

Por último, no debe olvidarse que estas operaciones han constituido un 

incentivo económico muy importante para el personal, especialmente en tiempos en que 

las restricciones presupuestarias, e incluso la disminución de los salarios han causado 

un deterioro del nivel de vida del militar y afectado sus aspiraciones. Ello advierte que 

ha variado sustancialmente con la que se tuvo durante estos últimos diez años, en 

particular en el período al que se hizo referencia más arriba. 

Este fenómeno es atribuible fundamentalmente a la desvalorización sufrida por 

las instituciones y el gobierno en general, en los últimos años. Si bien se aprecia que 

relativamente las FF.AA. se encuentran ubicados en la aceptación de la gente después 

de la Iglesia y de los Medios de Comunicación, y lejos de los otros órganos 

institucionales, incluso del empresariado, los valores arrojados no indican un aumento en 

términos reales.126 Un estudio reciente refleja la pérdida de la confianza de la opinión 

pública en las instituciones, similar a la experimentada en países iberoamericanos, 

según consta en el informe de Gallup Argentina.127 

Se concluye en que este objetivo ha sido alcanzado parcialmente y, dado el 

esfuerzo demandado a las FF.AA., no ha sido eficiente. 

La relación del costo y el beneficio 

A lo largo del trabajo se ha analizado los objetivos, se han explicado los costos 

que ha tenido su consecución, los beneficios resultantes en las diferentes áreas y 

finalmente se ha validado y contraargumentado ello. Para finalizar procederemos a 

establecer la relación de los costos y los beneficios, recurriendo a las leyes naturales 

que definen esta relación. 

Así, someteremos el análisis a las siguientes: "a) el costo y el beneficio puede no 

darse en la misma organización y con riesgo que la situación muestre un fuerte 

desequilibrio, b) la ganancia económica de una organización es la diferencia entre el 

costo económico de su valor agregado y el valor que el medio asigna al mismo”.128 Por 

 

124 El General Zabala subraya: "Sentirse representantes del país en el exterior, cumpliendo una 

misión importante que le da a uno prestigio personal en el medio en el que vive". 124 Uno de los 

integrantes del Batallón del Ejército Argentino en Bosnia resume: "Hay gran camaradería entre los 

Cascos Azules, todos se sienten UNPROFOR y saben que cumplen una función valorada 

mundialmente." 

125 Belohlavek, Pedro Arqueología del Futuro; El Pensamiento Estratégico p 96. 126 Estudio sobre Imagen de las Fuerzas Armadas. Centro de Estudios para La Nueva Mayoría. 

Buenos aires; Mayo de 2001. 

127 Diario La Nación; “Los argentinos confían poco en sus instituciones”; José Claudio Escribano; 

Política; http//www.lanacion.com.ar/01/11/01; Buenos Aires; noviembre 2001. 128 Belohlavek, Arqueología del Futuro, p 79. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 182
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

un lado demuestra la complejidad de medir la relación costo-beneficio, teniendo en 

cuenta que los costos han sido absorbidos por el nivel militar mientras que los beneficios 

más significativos han sido capitalizados por el nivel nacional. Por otro lado, 

relacionando el reducido conocimiento de la opinión pública, acerca del envolvimiento en 

estas actividades, con la escasa percepción de una mejor imagen de sus FF.AA., se 

aprecia una pérdida de eficiencia del esfuerzo realizado. 

Respecto de la ley que evalúa los resultados: "los resultados de una 

organización se miden en el corto y largo plazo. Si hay resultados en el largo plazo y no 

en el corto, la organización y su proyecto tienden a desaparecer rápidamente; si en 

cambio hay resultados en el corto plazo y no se prevé el largo, la organización se 

desestabiliza y buscará otra actividad"129. En este sentido, se han verificado resultados 

concretos para ambos plazos, no obstante debe persistirse en el compromiso para 

asegurar los beneficios. 

Cuantitativamente, los beneficios alcanzados son manifiestamente superiores a 

los costos incurridos, siendo la magnitud cualitativa de los beneficios aún más elocuente, 

proporcionando una relación entre costo y beneficio muy favorable. 

Finalmente, emplearemos el concepto de Frontera de Posibilidad de 

Producción130 para comprender el efecto multiplicador de beneficios de las operaciones 

de paz: 

 

129 Ibid., p 80. 130 FPP: Curva de la Frontera de Posibilidad de Producción: muestra la mayor cantidad de bienes 

alternativos que es posible producir acorde con los factores de producción disponibles ( trabajo, 

capital y tecnología). Permite apreciar cómo al incrementar uno de esos factores se percibe el 

beneficio. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 183
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

 

X

Benefici

B

i

e

n

s

o

c

i

1

x

2 

Bienes de Seguridad y Defensa Costo

¿Qué significa el gráfico? Si entendemos que la producción de bienes de 

Seguridad y Defensa es el producto de la misión tradicional de las FF.AA. consistente 

con la asignación de recursos corrientes dentro del presupuesto nacional y que el otro 

bien que produce el estado con el mismo presupuesto, al que llamamos bien social y que 

se manifiesta como bien alternativo en otras áreas del estado nacional, es fácil entender 

que en tanto se aumente la asignación de recursos en Seguridad y Defensa, 

manteniendo constante el total de recursos disponibles, la cantidad de bienes sociales a 

producir debiera disminuir (inserción internacional, integración regional, prestigio, 

relaciones político-militares, educación etc). sin embargo, la inversión en Misiones de 

Paz ha tenido un efecto opuesto, produciendo una multiplicación en los "beneficios 

sociales" equivalente al que genera la incorporación de una nueva o mejor tecnología de 

producción, por cuanto, con un mínimo incremento de recursos para cumplir con estas 

misiones, el efecto producido ha sido el de expandir la FPP incrementando los que 

consideramos bienes alternativos. Así, se obtiene más beneficios sin pagar un costo de 

oportunidad131 y con un costo marginal132 prácticamente inexistente. 

Oportunidades, amenazas y desafíos. 

La actual problemática internacional, su dinámica y la revitalización de las 

amenazas generan desafíos que la comunidad de naciones debe enfrentar y resolver 

 

131 Se denomina costo de oportunidad a aquel que se paga por la producción de un bien o servicio 

alternativo. 

132 Se denomina costo marginal al costo que se paga por la producción de una unidad más del 

bien o servicio que se presta. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 184
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

mediante. Nuevos desafíos se abren a la luz de la naturaleza de los conflictos 

emergentes, con misiones de paz más complejas y riesgosas que requieren: 

- Disponibilidad de mejores tropas y logística para poder actuar en operaciones 

del capítulo VII, falta de consenso entre las partes (Estilo Kosovo); 

- Organización militar en el nivel de Brigadas de Despliegue Rápido, 

- Mayor necesidad de policía civil, 

- Peacebuilding desde el comienzo de las operaciones, demanda de personal 

femenino en el terreno, más eficiente interacción con agencias civiles, 

- Alcanzar el consenso político para este nuevo tipo de operaciones, 

- Integración regional con prioridad en el sub-continente, 

- Menores tiempos para la toma de decisiones en participar, 

- Finalmente, desarrollar una estructura de financiamiento y equipamiento con 

reintegros más apropiada. 

En cuanto a las oportunidades: 

- Necesidades de elementos de peacebuilding regionales ligado al requerimiento de 

organizaciones regionales eficaces para asumir PKO; 

- La propensión de países desarrollados a proporcionar el apoyo financiero; 

- La creciente demanda para formar y capacitar personal militar, civil y policial en PKO 

integra a las sociedades en un nuevo diálogo y debate. 

- La posibilidad para el empresariado civil de explorar necesidades dentro de los 

países en donde se desarrollan estas operaciones133. 

Todo ello no está exento de un cúmulo de necesidades que deben plasmarse a 

través de acuerdos y coordinaciones que aseguren un compromiso consistente y 

sostenible en el tiempo. Las declaraciones y acuerdos en materia de cooperación entre 

las naciones del estilo de las reuniones de Williamsburg o Bariloche deben ser 

 

133 El periodista Yuri comenta en la entrevista que durante su estadía de un mes con las fuerzas de 

paz de Uruguay en el Congo advirtió que empresas de los países mencionados buscaban la forma 

de ofrecer soluciones a la necesidad de telefonía fija, entre otras necesidades, en un país 

devastado por la guerra civil. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 185
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

materializados en directivas que plasmen la política del estado en este orden, tal cual lo 

define EE.UU. en la PDD 25.134; 

Respecto del contexto interno del país, se identifica como la amenaza más 

visible al incremento de los problemas socio-económicos de la Nación que ponen en tela 

de juicio, la priorización de estas operaciones frente a las necesidades domésticas. 

Resumen 

Puede sintetizarse la definición, el análisis y la evaluación de la intervención de 

la República Argentina en las misiones de paz en el cuadro indicado al fin del trabajo, 

cuyo resultado se explica a continuación: 

En primer lugar, la elección de estas misiones para alcanzar los objetivos 

indicados ha sido eficaz por cuanto resulta remarcable el grado con que han permitido 

obtenerlos o han contribuido a ello. Haciendo la ponderación de este grado de eficacia, a 

la luz del Principio Militar Fundamental se concluye en que ha sido deseable, por cuanto 

los objetivos han sido correctos en su naturaleza, han permitido obtenerlos en tiempo y 

prácticamente en su totalidad. Salvo el aspecto relacionado con la imagen de las FF.AA, 

todos han sido claramente satisfechos. En segundo lugar, respecto a la eficiencia, en 

general ha habido un aprovechamiento acorde al esfuerzo realizado, aunque subyace 

una asimetría en relación con el costo incurrido y los beneficios recibidos. Aquí es 

aplicable la ley natural de eficiencia que reza: "cuanto mayor esfuerzo ejerce una 

organización para alcanzar sus objetivos, menos eficiente y estable es, cuando se 

adapta al medio, fluye en él sin ejercer fuerza, maximizando su eficiencia135". La 

devaluación producida en la efectividad es atribuible a causas externas a las cuestiones 

propias de la naturaleza de las misiones de paz, pero que están (las causas) 

relacionadas con las instituciones y actores, que intervienen de una u otra forma en la 

conformación o desarrollo de estas operaciones. Es allí donde el concepto de eficiencia 

se resiente, llevando a la superficie cuestiones de fondo previas, tales como política 

exterior, de defensa, militar, de comunicación, legislativas, presupuestarias, de 

redefinición de roles y prioridades para las FF.AA, etc. 

Conclusiones

a) Respondiendo a los interrogantes desarrollados al comienzo de este trabajo, 

considero que el esfuerzo realizado por la nación en apoyo de la paz y seguridad 

 

134 PDD 25: Presidential Decision Directives 25/94. esta directiva de presidente establece la 

política de los EE.UU en materia de participación en Operaciones de Paz así como en las 

votaciones en el Consejo de Seguridad. Se apoya en seis tópicos principales: participación 

selectiva, incremento de la eficiencia - reducción de costos - , definición clara respecto del 

comando y control de fuerzas morteamericanas en esta misiones de UN, reforma y optimización 

del manejo de estas operaciones, optimización del manejo y soporte financiero de las operaciones 

y generación de mejores vías de cooperación entre el Ejecutivo, el Congreso y la opinión pública 

en esta materia. Ver PDD 25; The White House; Washington D.C, May 6, 1994. 135 Belohlavek, Arqueología del Futuro, p 91-92. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 186
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

internacional ha sido muy significativo, un esfuerzo inclusive más allá de lo que hubiera 

sido posible de esperar de un país situado en un extremo del mundo, con una tradición 

aislacionista y de participación limitada en el pasado. Sin dudas se ha pagado un costo, 

pero no más del que paga toda nación que pretenda integrar el concierto de naciones en 

un mundo globalizado. Que hubo beneficios, a no dudarlo, como también que estos 

beneficios han sido capitalizados en un mejor posicionamiento internacional, con un 

efecto de traslado sinérgico regional, en ventajas a la hora de integrar programas de 

adquisiciones militares, en un reacomodamiento y percepción de las instituciones 

militares en el ámbito local y de gran valor para cada hombre. 

b) El empleo de Fuerzas Multinacionales para resolver conflictos locales intra 

estatales continuará siendo una política a mantenerse en el futuro próximo, con especial 

énfasis en buscar la participación de elementos militares regionales. Diferentes razones 

impulsarán a la comunidad internacional comprometida con la paz y la seguridad, a 

intervenir con fuerzas de paz o mediante coaliciones bajo el mandato y legitimidad del 

Consejo de Seguridad de la ONU. 

c) La Argentina ha empleado eficaz y eficientemente el instrumento militar en 

apoyo de su política exterior, teniendo una participación muy activa tanto en misiones de 

paz como en coaliciones, ya sea en el ámbito internacional como en el regional, bajo 

mandato de ONU o de otro organismo internacional. El compromiso del país no es nuevo 

en materia de política exterior, sí lo es en cuanto a intensidad y a integración de la 

política de defensa y la política exterior del país. La república ha acompañado las 

transformaciones y necesidades generadas en el nuevo escenario internacional 

adoptando un compromiso firme como protagonista del bien común internacional: la 

seguridad y paz. 

d) A pesar que tanto las misiones como las coaliciones contemplan la proyección 

del poder militar de la nación como instrumento de la política exterior, en apoyo de 

resoluciones tomadas en el seno de la comunidad internacional, resulta importante 

remarcar la diferencia de percepción y valoración, especialmente en el escenario 

doméstico, de unas y otras. 

e) Estas misiones no constituyen la misión principal de las FF.AA, pero sin duda 

materializan una manera tangible de justificar el gasto en defensa frente a la ciudadanía. 

Sin dudas, es uno de los aspectos sobre el cual ha de analizarse la modernización, 

transformación o adecuación del instrumento militar, en donde la defensa de los 

intereses vitales de la Nación continuará siendo la función esencial de las Fuerzas 

Armadas: "la defensa de la nación de enemigos externos es la función irreductible sine

qua non que legitima la acción de las Fuerzas Armadas"136. Las FF.AA. son una 

institución integral que la ausencia de un enemigo actual no invalida su existencia. 

f) Casi ninguno de los objetivos mencionados durante este trabajo es posible de 

ser alcanzado exclusivamente a través de estas misiones o intervenciones. Son sí, un 

 

136 Marcella, Gabriel; “Warriors in Peacetime; Future Missions of the Latin American Forces”; Small 

Wars and Insurgencies 4; No 3 (Invierno 1993).

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 187
Las Fuerzas Armadas como Instrumento de la Política Exterior 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 188

vehículo palpable, sensible, ágil, flexible, eficaz y, adecuadamente empleado, eficiente, 

como complemento o elemento central de la estrategia y acciones desarrolladas para 

lograrlos. Constituyen un pilar sobre el que se apoya la política exterior de la nación, en 

el que se cimientan los lazos de inserción y compromiso internacional y de integración 

regional, sobre el que se actualizan los roles de las FF.AA. y su reacomodamiento en el 

marco social y de las instituciones democráticas y que brinda una oportunidad de 

superación y realización profesional de alto valor agregado a quienes constituyen el 

componente humano de las Fuerzas Armadas de la República Argentina. 
Morón-bio

4Moron-bio.htm[1/8/20, 8:49:03 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 2 No. 2 Winter 2002

The National Defense and Security Fiscal Budget of Peru

Eduardo Morón

Eduardo Morón received his Ph.D. in Economics at UCLA, holds an M.A. in

Economics from the Universidad del CEMA in Buenos Aires, Argentina, and

studied Economics at Universidad del Pacífico in Peru. Currently he is a

Professor in the Economics Department of the Universidad del Pacífico. He is

the research coordinator of the Macro and Economic Policy Research Area at

the Research Center of Universidad del Pacífico (CIUP). He is author and

editor of several books, working papers and academic articles. Among his

latest publications are, The Incomplete Reform: Saving the Nineties?, CIUPIPE, jointly edited with Roberto Abusada, Fritz DuBois and José Valderrama

(Lima, 2000), and a series of studies about pension reforms with Eliana

Carranza. He runs the Peruvian Budget Project at CIUP and he is a member

of the Latin American Budget Transparency Index in Peru. Morón is a frequent

commentator in the major Peruvian newspapers.

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Presupuesto Fiscal Peruano de la 

Defensa y Seguridad Nacional 

Eduardo Morón 

Profesor, Universidad del Pacífico 

Introducción

Este documento es una primera aproximación a entender cual es la 

estructura del sistema de defensa nacional en el Perú y cómo se asignan los fondos 

al interior de un sector tan especial como es defensa. Este documento ha sido 

elaborado a través de una serie de entrevistas con personas que en algunos casos 

han preferido quedar en el anonimato. Esto en realidad es una muestra de lo que 

veremos a lo largo de todo el documento, la característica esencial es la 

imposibilidad de tener una fuente permanente de información. Toda la información 

más desagregada relativa a este sector es sujeta a una serie de controles de 

confidencialidad que hacen poco transparente el gasto público en defensa. 

Consideramos que el proyecto de transparencia presupuestal debería servir 

para poner en el debate público una serie de aspectos de control y supervisión por 

parte de las organizaciones civiles así como del Congreso. 

Sistema de Defensa Nacional Peruano 

El Sistema de Defensa Nacional es el conjunto de órganos del Estado que 

tiene como finalidad permanente garantizar la concepción, dirección, preparación y 

ejecución de la Defensa Nacional. 

Defensa Nacional 

Defensa Nacional engloba dos grandes conceptos: la Seguridad y el 

Bienestar General. La seguridad es una necesidad básica de la persona y de los 

grupos humanos, al mismo tiempo que es un derecho inalienable del hombre y de 

las naciones. Bajo cualquier forma que se le entienda, la seguridad implica las 

nociones de garantía, protección y tranquilidad de las personas, frente a amenazas o 

presiones que atenten contra su existencia, sus bienes, al ejercicio de sus derechos, 

etc. Si el Bienestar General, uno de los fines esenciales del Estado, exige un 

ambiente de seguridad y tranquilidad que posibilite la realización de la persona 

humana, resulta claro que, para alcanzar tal fin, el Estado debe contar con un 

sistema de defensa de la seguridad nacional, de modo que sea capaz de eliminar o 

neutralizar todas las amenazas o presiones que puedan interferir el desarrollo de la 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 189
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Política Nacional y de los esfuerzos para lograr crecientes niveles de Bienestar 

General1

. 

Precisamente, según la Ley del Sistema de Defensa Nacional2

, la Defensa 

Nacional es el conjunto de previsiones y acciones que el Gobierno genera y ejecuta 

permanentemente para lograr la Seguridad Nacional, en sus ámbitos interno y 

externo. Ésta se desarrolla en todos los campos e involucra las actividades de 

Defensa Externa e Interna, Movilización, Inteligencia, Defensa Civil y las 

relacionadas con el Orden Interno cuando lo disponga el Presidente de la República. 

La Defensa Nacional se preocupa por tanto de adoptar medidas para 

preservar el clima de paz en que deben desarrollarse la Seguridad y el Bienestar 

General, y de garantizar la vida familiar y comunal, así como el derecho a alcanzar la 

prosperidad, manteniendo la independencia y soberanía del Perú. Su misión es 

asegurar la tranquilidad interna y externa, prever los conflictos y resolverlos con 

éxito, mantener el orden constitucional y preparar a la población para hacer frente a 

los desastres naturales y emergencias sociales. 

Objetivos 

De esta manera, se pueden mencionar los objetivos de mediano plazo de la 

Defensa Nacional: 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

 

Mantenimiento de la soberanía, independencia e integridad territorial. 

Mantenimiento del orden interno, garantizando el funcionamiento y la vigencia 

de las instituciones. 

Protección y garantía de intereses y derechos del Estado en el contexto 

internacional. 

Mantenimiento del sistema democrático como régimen de gobierno. 

Participación en la erradicación de la delincuencia común. 

Erradicación del terrorismo interno. 

Fortalecimiento de cohesión e identidad nacional. 

Participación en el proceso de desarrollo nacional. 

Consolidación de la integración nacional y regional. 

Erradicación de la pobreza como prevención de desbordes populares. 

Protección de la vida, patrimonio e infraestructura del Estado frente a 

desastres. 

Conservación del medio ambiente y de los recursos naturales. 

Organización 

Para alcanzar el logro de estos objetivos y garantizar la concepción, 

dirección, preparación y ejecución de la Defensa Nacional, el Estado cuenta con un 

1

 Centro de Altos Estudios Militares, Planeamientos Doctrinarios y Metodológicos de la 

Defensa Nacional, Chorrillos, 1990. 2

 Decreto Legislativo 743 del 08 de Noviembre de 1991. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 190
El Presupuesto de Defensa del Perú 

conjunto interrelacionado de órganos que forman el Sistema de Defensa Nacional. 

Éste se encuentra actualmente integrado por el Ministerio de Defensa (MINDEF), el 

Consejo de Defensa Nacional (CDN), el Comando Unificado de Planificación (CUP), 

el Sistema de Inteligencia Nacional (SINA), la Secretaría de Defensa Nacional 

(SEDENA) y el Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI)3

. 

CDN 

El Consejo de Defensa Nacional es el más alto órgano del Sistema de 

Defensa Nacional, el cual establece la política que orienta la conducción de la 

Defensa Nacional. Este consejo se encuentra presidido por el Presidente de la 

República y mantiene relaciones permanentes con los organismos integrantes del 

Sistema de Defensa a través de la Secretaría de Defensa Nacional, que es el 

organismo encargado de la concepción, adopción y planeamiento integral de la 

Defensa Nacional, y de la coordinación, supervisión y orientación en la ejecución de 

las acciones en los campos de acción no militares, así como en la formulación y 

difusión de la doctrina de Seguridad y Defensa Nacional4

. 

MINDEF 

Por su parte, el Ministerio de Defensa es el organismo representativo de las 

Fuerzas Armadas que ejerce la política del Estado para la defensa integral del país. 

Este Ministerio, como organismo central del Sistema de Defensa Nacional, tiene 

como finalidad el formular y difundir la doctrina de seguridad y de Defensa nacional, 

concebida al servicio de los intereses del pueblo peruano, sustentada en el respeto a 

los valores y derechos esenciales de la persona humana y la colectividad5

. 

SIN 

En cuanto al Sistema de Inteligencia Nacional, éste se encuentra bajo el 

mando del Presidente de la República y su objetivo es el de favorecer la acción 

política nacional. Dentro de este organismo, se encuentra el Servicio de Inteligencia 

Nacional (SIN). 

CUP 

El Comando Unificado de Planificación está integrado por miembros de las 

Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú. Este comando tiene como 

objetivo principal la lucha contra la subversión; para ello, recibe recursos del 

Gobierno Central, a través de los institutos anteriormente mencionados. 

SINADECI 

Por último, el SINADECI es el conjunto interrelacionado de organismos 

públicos y privados, así como la población organizada, que tiene como misión el 

ejercicio planificado de la Defensa Civil en todo el Territorio Nacional6

. La Defensa 

Civil se entiende que es el conjunto de medidas permanentes diseñadas a prevenir, 

 

3

 SEDENA, Doctrina Básica de Defensa Nacional, 1997. 4

 Ley del Sistema de Defensa Nacional, D. Legislativo 743. 

5

 Información obtenida del tríptico titulado “Ministerio de Defensa, Instrumento para el 

Desarrollo Nacional”, elaborado por el Ministerio por motivo de la conmemoración del 

duodécimo aniversario de este organismo, celebrado el primero de abril de 1999. 6

 SEDENA, Doctrina Básica de Defensa Nacional, 1997. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 191
El Presupuesto de Defensa del Perú 

reducir, atender y reparar los daños a personas y bienes que pudieran causar los 

desastres o calamidades. 

De este modo, por medio de estos organismos se lleva a cabo el 

Planeamiento Estratégico de la Defensa Nacional, proceso mediante el cual la 

Secretaría de Defensa Nacional y el Instituto de Defensa Civil conciben y preparan 

acciones para hacer frente a los conflictos y/o catástrofes determinados en la 

Directiva del Gobierno, así como adoptan previsiones en los campos político, 

económico, sicosocial7

 y militar de la Defensa Nacional, las mismas que, aprobadas 

por el Consejo de Defensa Nacional, sirven para conformar la Directiva de 

Planeamiento Estratégico de la Defensa Nacional. Dicho proceso incluye la 

determinación, obtención y preparación de los recursos para llevar a cabo las 

acciones previstas y la forma en que deben emplearse8

. 

A continuación se presentará un análisis más detallado de las entidades que 

forman parte de la Defensa Nacional más importantes: el Ministerio de Defensa y el 

Sistema Nacional de Defensa Civil. Éste contará con una descripción de su 

organización, sus funciones y objetivos. Luego de ello, se realizará presentará 

información de la Comisión de Defensa del Congreso de la República. 

Ministerio de Defensa 

Tal como se mencionó líneas arriba, el Ministerio de Defensa es el 

organismo representativo de las Fuerzas Armadas que ejerce la política del Estado 

para la defensa integral del país. Este Ministerio es responsable, en el aspecto 

administrativo, de la preparación y desarrollo de los Institutos de la Fuerza Armada, 

de la movilización para casos de emergencia y de la supervisión y control de los 

Organismos Públicos Descentralizados del Sector Defensa. Asimismo, en el aspecto 

operativo, es responsable del planeamiento, coordinación, preparación y conducción 

de las operaciones militares en el más alto nivel, a través del Comando Conjunto de 

las Fuerzas Armadas9

. 

Funciones 

Entre las funciones del Ministerio de Defensa se encuentran las siguientes: 

• 

• 

• 

 

Garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial de la República, 

mediante el empleo de las Fuerzas Armadas. 

Asegurar la participación de las Fuerzas Armadas en el desarrollo económico y 

social, y en la defensa civil. 

Participar en la formulación de la política empresarial del Estado, en los 

asuntos relacionados con la Defensa Nacional. 

Objetivos 

En cuanto a sus objetivos, el Ministerio de Defensa posee los siguientes: 

7

 Incluye los elementos de educación y cultura, salud, saneamiento y alimentación, trabajo y 

previsión social, vivienda, ética y religión, y comunicación social. 

8

 CAEN, Desarrollo y Defensa Nacional, Tomo III, edición revisada y actualizada, 1998. 

9

 Información obtenida del tríptico titulado “Ministerio de Defensa, Instrumento para el 

Desarrollo Nacional”, elaborado por el Ministerio por motivo de la conmemoración del 

duodécimo aniversario de este organismo, celebrado el primero de abril de 1999. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 192
El Presupuesto de Defensa del Perú 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

 

Institucionalización del Sistema de Defensa Nacional. 

Perfeccionamiento orgánico y funcional de los organismos del Sistema de 

Defensa. 

Formulación y difusión de la Doctrina de Seguridad y Defensa Nacional. 

Promoción de la conciencia de Defensa Nacional entre la población. 

Obtención y mantenimiento de la capacidad operativa y logística de las 

Fuerzas Armadas. 

Participación de las Fuerzas Armadas en el desarrollo socio-económico 

nacional y en la Defensa Civil. 

Conforme con este último objetivo, cabe resaltar que las Fuerzas Armadas 

continúan laborando a fin de contribuir al desarrollo de las áreas menos favorecidas 

o poco accesibles del territorio nacional. Esta vocación de trabajo y servicio se 

remonta a varias décadas, a través de las Unidades Militares de Asentamiento Rural 

(UMARES). Junto a esta tarea, el personal destacado en las más alejadas zonas del 

territorio peruano ha venido trabajando para estimular y fortalecer el desarrollo de la 

conciencia cívica e identidad nacional del nativo, a través de acciones concretas, 

tales como el conocimiento y valoración de los símbolos patrios, la difusión del 

conocimiento de la cultura cívico-militar, además de brindar la seguridad y el apoyo a 

la actividad de repoblamiento de vastas zonas de frontera apartadas o abandonadas. 

Son también dignas de destacar las acciones que viene cumpliendo las 

Unidades de desactivación de Minas Antipersonales, conformadas por personal de 

ingenieros militares del Ejército Peruano; así como la tarea de los pilotos de la 

Fuerza Aérea Peruana (FAP), responsables de los vuelos de acción cívica, y de los 

marinos, los que utilizan la capacidad operativa de sus Unidades Fluviales, 

contribuyen de modo decisivo al enlace con las poblaciones más alejadas y/o de 

difícil acceso, transportando víveres y equipos, a lo largo y ancho de la región 

amazónica peruana10. 

Todo ello confirma que las Fuerzas Armadas del Perú tienen un lugar 

preferente en la lucha por la defensa y el desarrollo nacional al desempeñar un papel 

importante en la integración de las comunidades nativas, la ayuda a damnificados, la 

construcción de carreteras y puentes, la asistencia médica, y el desarrollo de las 

fronteras. 

Organización 

Según el Organigrama Modificado del Ministerio de Defensa (MINDEF)11, 

éste cuenta con (i) un órgano de Decisión y Dirección, formado por el Ministro de 

Defensa, (ii) cuatro órganos de Línea de Unidades Ejecutoras, integrados por el 

Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, el Ejército, la Marina de Guerra del 

Perú y la Fuerza Aérea del Perú, (iii) dos órganos Consultivos, integrados por el 

Consejo Superior del MINDEF y por el Comité de Asesores, (iv) un órgano de 

Planificación y Asesoría, formado por la Oficina de Planificación, Programación y 

Presupuestación (OPPP), (v) órganos de Apoyo, como la Oficina de Información y 

10 Comisión Multisectorial de Desarrollo de la Frontera Nor Oriental, Revista Otorongo, edición 

No 5, agosto de 1999. 

11 Conforme a la Directiva No 006-97 SGMD-D. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 193
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Protocolo, la Secretaría General del MINDEF12, la Procuraduría Pública, la Oficina 

General de Administración, la Secretaría del Ejército13, la Secretaría de Marina14, la 

Secretaría de la Fuerza Aérea15, la Secretaría de Operaciones Conjuntas, la 

Secretaría de Asuntos Jurídicos, la Secretaría de Asuntos Intersectoriales, y la 

Secretaría de Coordinación y Asuntos Administrativos; por último, (vi) como 

Organismos Públicos Descentralizados se encuentra la Comisión Nacional de 

Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA), el Instituto Geográfico Nacional 

(IGN), Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI), la Escuela 

Nacional de Marina Mercante (ENAMM), el Servicio Industrial de la Marina (SIMA) y 

el Instituto de Aeronáutica del Perú (INDAER). 

Debido a los objetivos del presente estudio, se profundizará en el análisis de 

la labor de la Oficina de Planificación, Programación y Presupuestación (OPPP), 

como órgano de planificación y asesoría del Ministerio de Defensa (MINDEF), en el 

proceso de modernización administrativa del MINDEF16. Asimismo, debido a la 

importancia que posee en el Sector Defensa, se describirá el papel de las Fuerzas 

Armadas en el apoyo a la frontera nor-oriental peruana. 

En cuanto al resto de la estructura del MINDEF, es posible encontrar 

información en Internet de dos instituciones de las Fuerzas Armadas: el Ejército 

Peruano17 y la Marina de Guerra del Perú18. En sus respectivas páginas web, se 

halla una descripción general sobre sus estructuras, objetivos, flotas, entre otros. 

OPP 

En el año 1996, se inició en el MINDEF un proceso de modernización 

administrativa, en cumplimiento de la RS 394-PCM del 30 de noviembre de 1995, 

para lo cual se constituyó cinco Comités de Modernización (Sectorial, Comando 

Conjunto de las Fuerzas Armadas (CCFFAA), Ejército, Marina de Guerra y Fuerza 

Aérea). La Secretaría de Marina se desempeñó como Secretaría Ejecutiva del 

proceso de modernización del MINDEF. 

Por directivas del Gobierno, se adoptó el enfoque de Dirección por Objetivos, 

basado en la definición de objetivos, metas y resultados esperados, así como en la 

delegación de funciones, responsabilidades y capacidad de decisión en los 

escalones subordinados. El proceso comprendía la reestructuración de los procesos 

administrativos así como la reestructuración de las organizaciones y funciones, 

incluyendo la modificación de las leyes orgánicas. 

Este proceso, que se desarrolló durante los años 1996 y 1997, abarcó a todo 

el Sector Público. Para su conducción se creó el Programa de Modernización, 

dirigido por el Presidente del Consejo de Ministros, contando con un Directorio y una 

Secretaría Técnica. Desde noviembre de 1997, el proceso se ha mantenido en 

suspenso en el MINDEF. Toda la documentación sobre la Modernización del sector 

Defensa está en poder de la Oficina de Planificación, Programación y 

 

12 Controla el Sistema Informático de Despacho. 13 Supervisa al IGN. 14 Supervisa al SIMA y la ENAMM. 15 Supervisa al CONIDA, SENAMHI e INDAER. 16 Más adelante se describirá el procedimiento que emplea la OPP para diseñar el 

Presupuesto Fiscal del Ministerio de Defensa. 

17 http://www.ejercito.mil.pe 18 http://www.marina.mil.pe

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 194
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Presupuestación, para que asuma la responsabilidad de continuar con el proceso 

por corresponderle de acuerdo con sus funciones. En Diciembre de 1998 se emitió 

una directiva19 que establecía las normas, los conceptos directrices y las acciones 

necesarias para dar continuidad al Proceso de Modernización. Se designó por tanto 

al Comité de Rediseño de la Ley Orgánica del Ministerio de Defensa, con la misión 

de rediseñar la organización y funciones de los órganos que integran el Despacho 

Ministerial, la Ley Orgánica del MINDEF, así como su reglamento, los cuadros de 

asignación de personal y los Manuales de Organización y Funciones 

correspondientes. 

En el presente año la OPPP ha expuesto al Secretario General del Ministerio 

de Defensa un Proyecto de Rediseño del despacho Ministerial del MINDEF, el cual 

se encuentra desde la segunda quincena del mes de julio en su despacho para su 

evaluación y posterior aprobación por el señor Ministro de Defensa. 

Por su parte, el proceso de Modernización de la Administración Pública se 

encuentra en suspenso en cuanto al trámite de dispositivos legales que requieren la 

aprobación del Congreso. En la Presidencia del Consejo de Ministros continúan 

funcionando los organismos que fueron implementados especialmente para la 

dirección de la modernización del Estado, los cuales se mantienen actualmente 

asesorando y realizando acciones específicas. 

Apoyo en el Desarrollo de la Frontera Nor-Oriental 

No debe dejarse de mencionar el apoyo que están brindando las Fuerzas 

Armadas sobre el desarrollo de la frontera nor-oriental del país. Según lo establecido 

en el artículo 171 de la Constitución Política del Perú, las Fuerzas Armadas 

participan en el desarrollo económico y social del país, por lo que su presencia en 

cada rincón del Perú no sólo garantiza la seguridad, sino también participa de 

manera efectiva en el bienestar y desarrollo integral de la nación peruana. 

El concepto de la Defensa Nacional es un concepto integral orientado a 

lograr el bienestar general de la nación en su conjunto. A partir de esta premisa las 

Fuerzas Armadas planifican y ejecutan las acciones destinadas no sólo a garantizar 

la soberanía e integridad del patrimonio territorial peruano, sino también a contribuir 

en la tarea de promover el desarrollo de sus zonas de frontera20. 

De esta manera, el Estado Peruano, consciente de la importancia estratégica 

y social de esta labor, ha dado nuevos pasos destinados a la consolidación del 

objetivo de creación y fortalecimiento de las denominadas “Fronteras Vivas”, creando 

a partir de 1998 la Comisión Multisectorial de Desarrollo de la Frontera Nor Oriental, 

la misma que, teniendo al Sector Defensa como ente coordinador y promotor, tiene 

como encargo específico el establecer y concretar políticas para el desarrollo 

económico, social y cultural de la frontera nor-oriental, comprendida en el ámbito 

territorial de los departamentos de Tumbes, Piura, Cajamarca, Amazonas y Loreto. 

La Comisión Multisectorial cumple sus funciones a través de dos 

modalidades de trabajo: Trabajo de Gabinete y Trabajo de Campo. Dentro del 

trabajo de gabinete están comprendidas las acciones de planeamiento, coordinación, 

estudios de factibilidad, organización de seminarios, foros y talleres sobre la 

 

19 Directiva No 013-98 MD-H/2 del 01 de diciembre de 1998. 20 Comisión Multisectorial de Desarrollo de la Frontera Nor Oriental, Revista Otorongo, edición 

No 5, agosto de 1999. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 195
El Presupuesto de Defensa del Perú 

problemática de la zona fronteriza; así como el trabajo de difusión y sensibilización 

de los organismos involucrados y del público en general, en torno a estos temas, a 

través de la Revista “Otorongo” y de diverso material impreso. Por su parte, el 

trabajo de campo se cumple a través de los viajes de apoyo multisectorial a las 

diversas áreas de acción de la Comisión. Este trabajo cubre las siguientes fases: (i) 

elaboración del diagnóstico situacional de las áreas visitadas; (ii) creación e 

implementación de proyectos específicos; y (iii) seguimiento del desarrollo de los 

mismos. Paralelamente a este proceso, se realiza una constante Acción Cívica, 

destinada a atender los problemas más inmediatos de las comunidades visitadas. 

En la actualidad, cuando se plantea la necesidad de una estrategia de 

desarrollo sostenible para la región, resulta imperativo que se pongan al servicio de 

este cometido los aportes de las personas e instituciones que, con criterios científicotécnicos, guíen adecuadamente los pasos a seguir. Ha sido esta la razón por la que 

la Comisión Multisectorial de Desarrollo de la Frontera Nor Oriental viene 

incursionando en el campo de la promoción del estudio y discusión de propuestas 

para el desarrollo de esta importante región peruana. 

Según el General de Ejército Peruano Carlos Bergamino Cruz, el hecho de 

ser la región amazónica una porción de territorio nacional de difícil acceso y poco 

conocida ha sido uno de los factores que, unido a los problemas existentes, tanto en 

el Frente Interno como en el Externo, han favorecido el estado de olvido y postración 

de estas áreas. 

Sin embargo, hechos tales como la firma del acuerdo de paz definitivo con el 

Ecuador, y la delimitación y demarcación del tramo correspondiente a las fronteras 

comunes, el avance en la lucha contra el narcotráfico, y la casi total erradicación de 

las bandas terroristas que asolaban importantes zonas de esta región, se han 

constituido en los pasos previos indispensables, que permiten hoy en día avizorar un 

destino promisorio para las áreas fronterizas peruanas y para la Amazonía en 

general. 

Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI) 

El Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI) fue creado en 1972 como 

una necesidad de mejorar el Sistema de Seguridad peruano, después de las 

experiencias que dejó el desastre del 31 de mayo de 1970, cuando se produjo el 

sismo de mayor intensidad que ha ocurrido en el Perú en el presente siglo, y que 

dejó una secuela de muertos y destrucción en el Callejón de Huaylas. 

En forma general, se entiende que Defensa Civil es el conjunto de medidas 

permanentes destinadas a prevenir, reducir, atender y reparar los daños a personas 

y bienes que pudieran causar los desastres o calamidades. 

Los objetivos, principios, funciones y organización del Sistema Nacional de 

Defensa Civil se presentan a continuación. Ellos se encuentran en el Decreto de Ley 

No 19338, del 28 de marzo de 1972, mediante el cual fue creado el SINADECI, y en 

los Decretos Legislativos No 44221, 73522 y 90523, que modifican la Ley del Sistema 

de Defensa Civil. 

 

21 Expedido el 27 de setiembre de 1987 y reglamentado por Decreto Supremo 005-88-SGDM, 

el 12 de mayo de 1988. 

22 Expedido el 12 de noviembre de 1991. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 196
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Objetivos 

Los Objetivos del SINADECI son: 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

 

Prevenir daños, evitándolos o disminuyendo su magnitud. 

Proporcionar ayuda y encauzar a la población para superar las circunstancias 

del desastre o calamidad. 

Asegurar la rehabilitación de la población afectada. 

Concientizar a la población en el rol de la Defensa Civil y su participación en 

ella. 

Asegurar, en cualquier caso, las condiciones que permitan el desenvolvimiento 

ininterrumpido de las actividades del país. 

Principios 

Para cumplir sus fines, el SINADECI guía su organización y funcionamiento por 

los siguientes principios: 

Protección humanitaria, por cuanto sus actividades se orientan a aliviar el 

dolor o sufrimiento del ser humano ante los efectos de los desastres. 

Autoayuda, porque reconoce que la mejor ayuda surge de la propia población 

afectada, aprovechando su potencial oportuna y adecuadamente. 

Supeditación al interés colectivo, por cuanto las necesidades de la población 

afectada prevalecen sobre los intereses particulares y orientan al empleo 

selectivo de los medios disponibles. 

Convergencia de esfuerzos, considerando que a la zona afectada deben 

concurrir los recursos materiales, así como los esfuerzos de personas y 

organismos de modo racional, dependiendo del tipo de desastres. 

Acción permanente y planificada, teniendo en cuenta que el país está 

amenazado por múltiples fenómenos que causan desastres, lo que obliga a 

mantener un permanente estado de alerta. 

Funciones 

En cuanto a sus funciones, el SINADECI posee las siguientes: 

Planear, coordinar y dirigir las medidas de prevención necesarias para evitar 

desastres o calamidades y disminuir efectos. 

Adoctrinar a la población sobre el comportamiento a seguir y las 

responsabilidades por asumir en caso de desastres o calamidades. 

Planear y coordinar la utilización de todos los recursos necesarios, públicos y 

privados, a fin de contar en forma oportuna y adecuada con los medios 

indispensables para proporcionarlos en la recuperación de las personas y 

bienes. 

23 Expedido el 2 de Junio de 1998. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 197
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Asegurar la comunicación rápida y eficiente con las áreas del país y/o del 

extranjero, desde donde pueda llegar ayuda a los damnificados, verificando 

que se haga efectiva en forma oportuna y adecuada. 

• 

• 

• 

• 

• 

Asegurar la movilización inmediata de los elementos de rescate y recursos de 

todo orden a las zonas afectadas, con el fin de adoptar las medidas de 

emergencia indispensables, de acuerdo con las circunstancias. 

Centralizar la ayuda externa que se reciba para fines de emergencia, así como 

la que se envía a otros países en casos similares. 

Gestionar la dación de dispositivos legales y administrativos que se juzguen 

necesarios, en apoyo de los planes de Defensa Civil. 

En cualquier caso, asegurar la máxima protección a la población contra la 

acción de armas e ingenios de destrucción, socorriendo por todos los medios a 

las víctimas y disminuyendo rápidamente las consecuencias, con el fin de 

garantizar las condiciones necesarias para la actividad normal de todos los 

órganos de dirección del país y el funcionamiento eficaz de la economía 

nacional. 

Organización 

En cuanto a su organización, el Sistema de Defensa Civil está integrado por 

el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) como organizador conductor; las 

Direcciones Regionales de Defensa Civil; los Comités Regionales, Sub-regionales, 

Provinciales y Distritales de Defensa Civil, como órganos jerarquizados; las Oficinas 

Sectoriales e Instituciones de Defensa Civil; y las Oficinas de Defensa Civil de los 

Gobiernos Locales. 

El INDECI es el organismo del Sistema encargado de la dirección, 

asesoramiento, planeamiento, coordinación y control de las actividades de Defensa 

Civil. Es un Organismo Público descentralizado del Sector de la Presidencia del 

Consejo de Ministros. Entre sus funciones se encuentra la de (i) orientar, coordinar y 

supervisar el planeamiento de la Defensa Civil; (ii) dirigir y conducir las actividades 

de Defensa Civil en las fases de prevención, emergencia y rehabilitación; (iii) 

supervisar las acciones que ejecuten los organismos y entidades, cualesquiera que 

sea su naturaleza, que reciban fondos públicos para fines de Defensa Civil; (iv) 

realizar estudios e investigaciones aplicadas a la problemática de Defensa Civil, 

entre otras. 

Los Comités de Defensa Civil son organismos integrados de la función 

ejecutiva del Sistema Nacional de Defensa Civil. Tienen carácter multisectorial y 

jurisdicción Regional, Provincial y Distrital. En cada Región del país, se constituye un 

Comité de Defensa Civil, cuya sede es la del Gobierno Regional, y está presidido por 

el Presidente de la Asamblea Regional e integrado por el Comandante de Armas de 

la Región, el Director Regional de las Fuerzas Policiales, un representante por cada 

órgano de línea del Gobierno Regional, representantes de organizaciones de 

promoción y/o bienestar social, seguridad u otros vinculados con Defensa Civil, y el 

Jefe de la Oficina Regional, el cual actuará como Secretario Técnico. Entre las 

funciones de estos Comités Regionales se encuentran la de (i) dictar medidas y/o 

coordinar la ejecución de acciones necesarias para hacer frente a los desastres o 

calamidades que les afecten; (ii) supervisar la administración y asegurar la utilización 

óptima de los recursos públicos y/o no públicos disponibles, de acuerdo con las 

normas emitidas por el INDECI; (iii) dirigir y promover la capacitación a la población 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 198
El Presupuesto de Defensa del Perú 

para prevenir daños por desastres posibles de ocurrir y hacerles frente; (iv) 

supervisar los programas de Defensa Civil para asegurar la rehabilitación hasta que 

existan las condiciones mínimas para el desarrollo ininterrumpido de actividades en 

la zona; (v) pronunciarse previamente o tramitar la declaración de estados de 

emergencia por desastres o calamidad pública, de acuerdo a los dispositivos legales 

vigentes; (vi) aprobar el Plan de Defensa Civil de la jurisdicción del Comité, que 

incluye medidas de prevención, emergencia y rehabilitación; y (vii) mantener los 

canales de comunicación con los otros componentes del Sistema. 

Por su parte, en cada provincia y en cada distrito del país se constituyen 

Comités de Defensa Civil, con sede en la respectiva capital, y están presididos por el 

Alcalde respectivo e integrados por el Sub-prefecto de la provincia o el Gobernador 

del distrito, el Comandante de Armas de la jurisdicción, funcionarios del Sector 

Público, representantes de las organizaciones no públicas, campesinas, laborales, 

culturales o gremiales y las que realicen labores de bienestar, así como el Jefe de la 

Oficina de Defensa Civil del respectivo municipio, quien actuará como Secretario 

Técnico. Entre las funciones de la Oficina de Defensa Civil de municipio se pueden 

mencionar la de (i) ejecutar el Plan de Capacitación en Defensa Civil para la 

colectividad de la jurisdicción; (ii) centralizar inspecciones técnicas de seguridad, 

tanto de locales comerciales como en edificaciones en construcción; (iii) realizar 

evaluaciones técnicas de posibles eventualidades de riesgo en acantilados, playas, 

centros comerciales, vías públicas, etc.; entre otras. 

Comisión de Defensa dentro del Congreso de la República 

La Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia del Congreso 

de la República, conforme lo dispuesto en el artículo 34° del Texto Único Ordenado 

del Reglamento del Congreso, es un grupo especializado de trabajo cuyas funciones 

comprenden la supervisión y seguimiento de las actividades que, en materia de 

defensa nacional –en los frentes externo e interno- así como de orden interno, 

desarrollan los sectores Defensa e Interior. De igual modo, le compete el estudio y 

dictamen de proyectos de ley, así como la absolución de consultas en los asuntos 

que, con relación a los temas de su competencia, son puestos en su conocimiento 

por la ciudadanía. 

Objetivos 

Analizar, estudiar y dictaminar las diversas iniciativas legislativas que en las 

materias de defensa nacional, orden interno e inteligencia, sean sometidas a 

su consideración. 

• 

• 

• 

• 

Cumplir con la facultad fiscalizadora del Congreso, velando por el cumplimiento 

de las normas vigentes en materia de defensa nacional, orden interno e 

inteligencia, tanto por los funcionarios del Estado como por parte de las 

instituciones privadas y de los ciudadanos. 

Velar por que los miembros de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del 

Perú cumplan, en el ejercicio de sus funciones, con el irrestricto respeto a los 

derechos humanos. 

Mantener permanente atención sobre los hechos de los que diariamente dan 

cuenta los medios de comunicación, a fin de tomar las acciones inmediatas 

que correspondan dentro de sus atribuciones, cuando aquéllos se relacionen 

con los temas materia de su competencia. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 199
El Presupuesto de Defensa del Perú 

• 

• 

 

Mantener estrecha relación con la ciudadanía, para conocer sus inquietudes y 

preocupaciones en las materias que son de competencia de la Comisión, 

tramitando los diversos pedidos que formulen según su naturaleza, así como 

para recibir sus aportes y sugerencias con respecto al trabajo que desarrolla. 

Crear conciencia en la ciudadanía de que la defensa nacional es un asunto que 

involucra a todos los peruanos, dejando de lado el criterio tradicional de que se 

trata de un tema de exclusiva competencia de las Fuerzas Armadas. 

Labor Legislativa 

La Comisión se aboca al estudio y dictamen de los proyectos de ley que, 

sobre los temas de su competencia, son presentados en la presente legislatura, así 

como de aquellos cuya actualización sea solicitada por los autores. Para el 

desarrollo de la labor legislativa, la Comisión solicita opinión a las diversas 

instituciones públicas y privadas, y a especialistas en cada materia, con la finalidad 

de obtener aportes y sugerencias que permiten elaborar propuestas legales viables. 

Con igual propósito, de considerarlo conveniente, organiza conferencias, mesas 

redondas, conversatorios, talleres de trabajo, entre otros eventos. De igual modo, 

realiza encuestas dirigidas a diversos sectores de la población, considerando 

diferentes indicadores tales como edad, profesión, nivel socioeconómico, cultural, 

entre otros. 

Control Político 

La Comisión invita a los señores titulares de los Ministerios de Defensa y del 

Interior, del Servicio de Inteligencia Nacional y del Consejo Supremo de Justicia 

Militar, con la finalidad de que informen sobre temas de su competencia, y, si es el 

caso, respecto de asuntos puntuales de los que tome conocimiento la Comisión, sea 

a través de los medios de comunicación o por denuncia de los interesados. También 

invita a los funcionarios públicos y representantes del sector privado cuyas 

actividades tienen relación con las materias de competencia de la Comisión o que 

resultan de interés para la misma o que, en su caso, le son encargados por el Pleno 

del Congreso. 

Con el objeto de que la ciudadanía conozca de cerca el trabajo que 

desarrolla la Comisión, ésta mantiene actualizada su Página Web24. Asimismo, como 

un medio de promover la participación del público en general, se mantiene pendiente 

de los mensajes que se cursan a la Comisión a través su correo electrónico, 

dándoles respuesta oportuna. 

La Página Web cumple la misión de poner a disposición de cada uno de sus 

visitantes la información correspondiente a las labores que desempeña la Comisión. 

Ésta permite contar con toda la información necesaria, tales como son: (i) agendas, 

(ii) actas de sesiones (sean éstas de carácter ordinario o extraordinario), (iii) 

Proyectos de Ley ingresados para el análisis de la comisión (en este punto, el 

usuario. podrá acceder directamente al texto íntegro del Proyecto de Ley de acuerdo 

a los enlaces que se ponen a su disposición), (iv) Dictámenes de Proyectos de Ley, 

(v) fechas en las cuales se cuenta con invitados en el seno de la comisión, así como 

en las cuales realiza audiencias públicas y/o seminarios con el fin de difundir los 

temas relacionados a su Comisión de Trabajo, (vi) artículos de interés y muchos 

24 http://www.congreso.gob.pe/comision/defensa.htm

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 200
El Presupuesto de Defensa del Perú 

otros datos más, que sirven para difundir el trabajo realizado y contribuir con el 

desarrollo y educación del país. 

Presupuesto de Defensa Nacional 

En el presente capítulo, se desarrollará un análisis del presupuesto público 

asignado a la Defensa Nacional. Seguidamente, se presentará el proceso de 

planeamiento presupuestal que sigue la OPPP para diseñar el Presupuesto Fiscal 

del Ministerio de Defensa, el cual, según información obtenida, corresponde a 

aproximadamente el 99% del presupuesto del Sector Defensa. Seguidamente, se 

indicará el tipo de información a la cual es posible acceder, con una periodicidad 

anual, para realizar un análisis futuro. 

Clasificaciones Presupuestales 

En el Perú, cuando se habla del presupuesto de Defensa Nacional, es 

necesario distinguir al Sector Defensa de la Función Defensa y Seguridad Nacional. 

Ello es necesario debido a que, dentro de los pliegos del Sector Defensa, se asigna 

presupuesto para cumplir con funciones de Salud y Saneamiento, Administración y 

Planeamiento25, Educación y Cultura26, y de Justicia27, por ejemplo. 

Según el Clasificador Institucional para 1999 de los Pliegos 

Presupuestarios28, dentro del pliego de Defensa se encuentra el Ministerio de 

Defensa, la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial 

(CONIDA), el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI), el Instituto 

Geográfico Nacional (IGN), el Consejo Supremo de Justicia Militar (CSJM), y la 

Escuela Nacional de Marina Mercante (ENAMM). 

De la misma manera como el Sector Defensa asigna parte de sus recursos a 

las distintas Funciones Presupuestales, los demás Ministerios y Organismos 

Públicos colaboran con la Función Defensa y Seguridad Nacional. Según el 

Clasificador Funcional Programático para 199929, a esta función30 la corresponde al 

nivel máximo de agregación de las acciones de dirección, coordinación y conducción 

para la garantía de la independencia, soberanía e integridad territorial, así como para 

garantizar, mantener y establecer el orden público y preservar el orden interno. 

Asimismo, incluye además acciones de prevención y atención a la población en 

situación de desastre o calamidad pública. 

 

25 Esta función corresponde al nivel máximo de agregación de las acciones desarrolladas para 

el planeamiento, dirección, conducción y armonización de las políticas de gobierno, necesarias 

en la gestión pública, así como para la ejecución y control de los recursos públicos. 

26 Corresponde al nivel máximo de agregación de las acciones y servicios en materia de 

Educación, Cultura, Deporte y Recreación, en el ámbito nacional; que aseguran la formación 

intelectual, moral, cívica y profesional de la persona humana, para su participación eficaz en el 

proceso de desarrollo socioeconómico y en la preservación y difusión de la cultura. 27 Corresponde al nivel máximo de agregación de las acciones desarrolladas con el objetivo de 

administrar justicia conforme al ordenamiento constitucional y legal, garantizando el debido 

proceso. 

28 Diario Oficial El Peruano, Lima, 30 de diciembre de 1998. 29 Diario Oficial El Peruano, Lima, 30 de diciembre de 1998. 30 Función 07. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 201
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Dentro de dicha función se encuentran los programas de Defensa Terrestre, 

Defensa Marítima, Defensa Aérea, Servicios de Inteligencia, Orden Interno, Defensa 

Contra Siniestros y Defensa Conjunta. 

En el Programa de Orden Interno destacan los subprogramas de 

Operaciones Policiales, Movimientos Migratorios, Autoridad Política, y el 

Subprograma de Control de Armas, Municiones, Explosivos de Uso Civil y Servicios 

de Seguridad. Estos subprogramas comprenden el conjunto de acciones 

desarrolladas para garantizar el orden, tranquilidad y seguridad pública, procurando 

el normal desarrollo del quehacer de la población dentro del territorio nacional. De 

esta manera, el Subprograma de Operaciones Policiales presta protección y ayuda a 

las personas y a la comunidad, garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad 

del patrimonio público y privado, previene, investiga y combate la delincuencia, y 

vigila y controla las fronteras. El Subprograma de Movimientos Migratorios 

administra, coordina y controla el movimiento migratorio de nacionales y extranjeros. 

El de Autoridad Política ejecuta las tareas relativas al gobierno interior, en 

coordinación con los organismos correspondientes, para colaborar en el logro de los 

fines y objetivos del Gobierno a cargo de las autoridades políticas, en representación 

del Poder Ejecutivo, en el ámbito nacional. El subprograma de Control de Armas, 

Municiones, Explosivos de Uso Civil y Servicios de Seguridad comprende las 

acciones desarrolladas para normar y controlar la fabricación, comercio, transporte, 

posesión y uso de armas, municiones y explosivos de uso civil, así como el control 

de los servicios de seguridad. 

Por su parte, el programa de Defensa Contra Siniestros comprende las 

acciones desarrolladas para la reducción de los riesgos y muertes de la población en 

casos de desastre o calamidad pública declarada. De esta manera, este programa 

incluye a los subprogramas de Defensa Civil, Defensa contra Incendios y 

Emergencias Menores y Defensa Contra Inundaciones. El Subprograma de Defensa 

Civil comprende las acciones orientadas al planeamiento, dirección, coordinación y 

control de las actividades del sistema de defensa civil, con la finalidad de proteger a 

la población, previniendo daños, proporcionando ayuda oportuna y asegurando su 

rehabilitación en casos de desastre o calamidad de toda índole. El Subprograma de 

Defensa Contra Incendios y Emergencias Menores previene y extingue incendios, 

así como salvaguarda vidas humanas en situaciones de emergencias menores. A su 

vez, el subprograma de Defensa Contra Inundaciones comprende las acciones que 

evitan daños en la infraestructura de áreas urbanas o rurales ocasionados por 

inundaciones. 

El Programa de Defensa Conjunta lleva a cabo el planeamiento, 

asesoramiento y coordinación de las operaciones de defensa nacional en el más alto 

nivel, así como el asesoramiento en la formulación y difusión de las doctrinas de 

defensa nacional. 

Proceso de Planeamiento 

El Presupuesto anual del Pliego se lleva a cabo a través del Planeamiento 

Estratégico de la Defensa Nacional. Este proceso se realiza sobre la base de los 

Objetivos Nacionales31. Las directivas del Gobierno (objetivos, políticas e hipótesis) 

se derivan de la apreciación y concepción de política estratégica, las cuales forman 

 

31 Entendidos como la expresión de los intereses y aspiraciones vitales que la Nación busca 

satisfacer en un periodo determinado de su existencia. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 202
El Presupuesto de Defensa del Perú 

parte del Planeamiento Estratégico de la Defensa Nacional y el Desarrollo Nacional. 

De esta manera, el presupuesto busca prever de los recursos necesarios para 

alcanzar los Objetivos del Sector Defensa a través de los Planes, Programas y 

Metas establecidas32. 

La Oficina de Planificación, Programación y Presupuestación, en el marco 

del Proceso de Modernización del MINDEF, ha aplicado un enfoque Sistémico 

Organizacional, el cual concibe a la organización como un sistema único que tiene 

un propósito y está compuesto por partes que se interrelacionan. En ese sentido, el 

Ministerio de Defensa se percibe como un macrosistema organizacional, constituido 

por diversos sistemas que interactúan para contribuir al logro de su finalidad. Entre 

estos sistemas, se encuentra el Sistema Decisional, el Sistema Corporativo, el 

Sistema de Apoyo y el Sistema Operacional. El Sistema Decisional está conformado 

por una serie de sistemas decisionales Político, Estratégico, Administrativo y Táctico; 

y conduce e integra los demás sistemas y relaciona al Sistema Organizacional con el 

entorno. El Sistema Corporativo ayuda a todo el Sistema Organizacional, realiza la 

normalización para determinar los procedimientos y formas de trabajo, y comunica y 

ejerce el control. Este sistema se encuentra integrado por un sistema de 

Planificación, de Organización, de Racionalización, de Control, de Comunicación, de 

Información y un sistema Jurídico Militar. El Sistema de Apoyo provee de recursos 

necesarios a través de un sistema Financiero, Logístico, de Personal, Tecnológico, 

de Acción y Movilización, de Instrucción y Entrenamiento, y de Doctrina. El Sistema 

Operacional, conformado por un sistema Operativo y un sistema de Inteligencia, 

emplea los recursos para producir la Seguridad Nacional. 

Para el desarrollo y control del sistema organizacional del MINDEF se tiene 

como patrón de referencia a los objetivos y metas de corto, mediano y largo plazos. 

De esta manera, se compara el estado actual con un patrón de referencia para 

determinar las necesidades existentes. Luego de ello, se identifican las causas de 

estas necesidades y se determina las acciones a seguir. Así, la Planificación en el 

MINDEF se lleva a cabo de tres fases: (i) La Determinación de Objetivos, Políticas y 

Estrategias, (ii) la Formulación de Planes, y (iii) la Retroalimentación Permanente. 

Mediante el proceso de Programación se establecen las actividades por 

realizar debidamente ordenadas por campos funcionales y prioridades en el tiempo, 

para la consecución gradual de cada objetivo en el mediano plazo33. Los objetivos 

contenidos en el Plan de Objetivos constituyen el punto de partida de la 

Programación, la cual asegura la materialización de los planes administrativos 

aprobados para el mediano plazo, mediante la dosificación de las acciones durante 

el periodo considerado. Las metas de este proceso se establecen sobre la base de 

los recursos asignados para apoyarlos, por áreas funcionales específicas (Personal, 

Organización, Instrucción y entrenamiento, Materiales, Infraestructura, Ciencia y 

Tecnología, etc.) y para periodos de tiempo definidos34. 

El Presupuesto establece cuantitativamente el costo de las actividades, de 

los medios y de los recursos que involucra la ejecución de los Planes y Programas. 

 

32 Ministerio de Defensa, Oficina de Planificación, Programación y Presupuestación. 33 El mediano plazo es entendido por los programadores como un periodo de cinco años o 

menos. 

34 CAEN, Desarrollo y Defensa Nacional, Tomo III, edición revisada y actualizada, 1998. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 203
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Para efectos del Planeamiento Estratégico Administrativo35, la presupuestación se 

ubica en el planeamiento de mediano plazo, mientras que el Presupuesto Funcional 

por Programas es anual. 

Las metas que se derivan de los Planes de Corto, Mediano y Largo Plazo 

son programadas y valorizadas en función de una proyección económica-financiera, 

lo cual permite la formulación del Presupuesto Anual, como la dirección y el control 

de las actividades. 

Dentro de los Objetivos Nacionales destacan: (i) la consolidación de una 

sociedad justa, libre y culta, con profundo sentido humanista, nacionalista y 

democrático; (ii) la unidad nacional sustentada en la integración y cohesión nacional; 

(iii) el desarrollo integral y armónico, en concordancia con la Seguridad Nacional; (iv) 

el poder nacional que garantice la independencia, soberanía e integridad del 

patrimonio nacional; (v) y el fortalecimiento de la imagen política, cultural y 

económica del Perú en el ámbito internacional, latinoamericano, y subregional. 

La Imagen Objetivo del Sector Defensa se deriva de estos objetivos 

nacionales, además de estudios de la Realidad Nacional y del contexto Internacional. 

Los Objetivos de Largo Plazo del MINDEF se encuentran en función de esta Imagen 

Objetivo y de los Objetivos del Proyecto Nacional. Los Objetivos de Largo Plazo del 

Despacho Ministerial y del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, así como 

del Ejército, Marina, Fuerza Aérea y Organismos Públicos Descentralizados, se 

encuentran vinculados y en función de los Objetivos de Largo Plazo del MINDEF. 

Según una última evaluación de la OPPP, actualmente los órganos del 

MINDEF establecen sus objetivos siguiendo criterios y metodologías propios; así 

como se observa que, por un lado, los objetivos de algunos órganos no se conocen 

en la OPPP, y que, por otro lado, que no están estructurados ni interrelacionados 

formando un sistema. Entre los vacíos existentes, es posible apreciar que el 

Despacho Ministerial carece de Imagen Objetivo y de Objetivos de Largo y Mediano 

Plazo, debido a que este despacho no se ha establecido normas sobre el particular. 

Entre las alternativas existentes para resolver esta problemática, la OPPP considera 

que lo más conveniente es realizar la actualización de objetivos siguiendo un 

procedimiento general que requiere desde (i) solicitar al Comando Conjunto de las 

Fuerzas Armadas, a las Institutos de la Fuerza Armada y a los Organismos Públicos 

Descentralizados, sus Imágenes Objetivos y Objetivos de Largo y Mediano Plazo 

actualizados, así como las correspondientes políticas y estrategias; (ii) analizar la 

información y estructurar los objetivos en un sistema integrado, para lo cual se podrá 

requerir la participación de los órganos involucrados; (iii) someter el proyecto 

resultante a la opinión de los Jefes de Oficina y Secretarías del Despacho Ministerial; 

(iv) establecer la normatividad y metodología a seguir en futuras actualizaciones de 

objetivos; (v) presentar el trabajo final y las recomendaciones respectivas al 

 

35 Conjunto de previsiones que adoptan los organismos del Sistema de Defensa Nacional a 

través de acciones administrativas, orientadas a organizar, racionalizar, obtener, preparar y 

asignar recursos que satisfagan los requerimientos surgidos en el Planeamiento Estratégico 

Operativo (aquel que planea y propone las acciones necesarias y las tareas de movilización), 

acorde con la decisión del Consejo de Defensa Nacional. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 204
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Secretario General y luego al Ministro para su aprobación; hasta (vi) difundir los 

objetivos y políticas aprobadas36. 

Objetivos del Sector Defensa para el año 2000 

Entre los objetivos del Sector Defensa para el año 2000, y sobre la base de los 

cuales se ha programado el presupuesto para el próximo año, se pueden mencionar 

los siguientes37: 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

• 

 

Disponer de un nivel adecuado de fuerzas que permita cumplir las misiones y 

las tareas derivadas del Planeamiento Estratégico de la Defensa Nacional en el 

frente externo e interno. 

Mantener el máximo grado de preparación y entrenamiento de las Fuerzas 

Armadas, tanto institucional como en conjunto, mediante una óptima 

organización, operatividad del equipo y apoyo logístico. 

Concluir y consolidar las acciones que corresponden al campo militar, 

derivadas de los acuerdos que han dado solución definitiva al diferendo con el 

Ecuador. 

Concluir la consolidación de la pacificación nacional en el campo militar. 

Fortalecer la cohesión, integración, moral y motivación del personal militar y 

civil. 

Incrementar y mejorar el bienestar del personal militar y civil. 

Incrementar las operaciones de Acción Cívica y de Asuntos Civiles para 

contribuir al desarrollo económico y social del país. 

Mantener actualizado el Planeamiento Estratégico y el Planeamiento de 

Movilización y Desmovilización. 

Mejorar la infraestructura de las instalaciones militares, particularmente las de 

apoyo logístico y mantenimiento. 

Preparar y participar con eficiencia en las tareas correspondientes al próximo 

proceso electoral y censos que se encomienden al Sector. 

Modernizar y racionalizar la organización para la planificación, normatividad, 

ejecución, control y evaluación de las actividades administrativas del Sector. 

Impulsar la investigación y el desarrollo científico y tecnológico en las áreas 

militares, cartográficas, aeroespaciales, meteorológicas, hidrográficas y otras 

áreas de interés. 

Apoyar las actividades de los Organismos Públicos Descentralizados del 

Sector, difundiendo las actividades que realizan y promocionando sus 

productos, así como apoyando con la capacitación técnica de su personal. 

Por otro lado, sin descuidar sus misiones fundamentales, el Sector Defensa se 

ha planteado la política de orientar sus acciones hacia una mayor participación del 

36 MINDEF, Documento Interno al que se tuvo acceso de la Oficina de Planificación, 

Programación y Presupuestación, División de Planeamiento y Presupuesto, Lima, 1999. 

37 Ibid. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 205
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Sector en el Desarrollo Nacional, incidiendo en actividades que contribuyan al logro 

de los objetivos del Gobierno en su lucha contra la pobreza extrema y la generación 

de empleo. 

Con el fin de mantener el máximo grado de preparación y entrenamiento de las 

Fuerzas Armadas, las escuelas de los institutos de las Fuerzas Armadas incidirán en 

la doctrina de operaciones conjuntas y en el afianzamiento de la cultura corporativa; 

así como se preparará y desarrollará ejercicios de entrenamiento conjuntos. 

Para lograr el objetivo de concluir y consolidar las acciones que corresponden 

al campo militar, derivadas de los acuerdos que han dado solución definitiva al 

diferendo con el Ecuador, durante el próximo año se concluirá con el desminado en 

las zonas fronterizas con el Ecuador, el Sector participará en los Comités 

Multisectoriales Regionales de Desarrollo de Fronteras que se han constituido. 

Asimismo, se buscará lograr la participación de los diferentes sectores, a través de la 

Comisión Multisectorial de Desarrollo de la Frontera Nor Oriental (CMDF-NO), en las 

tareas de ocupación y desarrollo de esa zona de frontera. Por último, se propiciará la 

difusión en el ámbito nacional e internacional de los mapas cartográficos con el límite 

fronterizo definitivo con el Ecuador. 

Debido al objetivo de concluir la consolidación de la pacificación nacional en el 

campo militar, el Sector Defensa se ha planteado las políticas de lograr la conversión 

de las zonas declaradas en emergencia en zonas pacificadas normales; desarrollar, 

incentivar y apoyar las acciones de los Comités de Autodefensa; desarrollar y apoyar 

las acciones de las Unidades de Asuntos Civiles con el objetivo de incrementar la 

adhesión y el apoyo de la población a las Fuerzas Armadas; apoyar las acciones del 

Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia y otros 

programas del Gobierno que sean afines; e incrementar y mantener las acciones de 

inteligencia tendientes a prever el rebrote subversivo. 

Para fortalecer la cohesión, integración, moral y motivación del personal militar 

y civil, se reforzará la disciplina y la lealtad, comandando con el ejemplo, 

desarrollando un alto grado de responsabilidad y sancionando drástica y 

ejemplarmente la comisión de faltas y delitos. Asimismo, se fortalecerá la moral 

administrando al personal militar y civil en forma justa, estableciendo planes de 

carrera adecuados, y capacitando, incrementando y mejorando las actividades de 

bienestar. A su vez, se desarrollará una cultura corporativa basada en la necesidad 

de la acción conjunta para el mejor cumplimiento de la misión constitucional de las 

Fuerzas Armadas. 

Para alcanzar el objetivo de incrementar y mejorar el bienestar del personal 

militar y civil, se realizará acciones efectivas en las áreas de educación, salud, 

recreación y vivienda en las diversas guarniciones del país. En el área de educación, 

el Sector se ha propuesto mejorar la infraestructura física y docente para la 

educación de los hijos del personal militar, abarcando hasta la preparación preuniversitaria. En el área de vivienda, se ha planteado establecer nuevos programas 

de vivienda propia y vivienda de servicio para las familias de Oficiales y Subalternos. 

En el área de salud, se mejorará la atención médico-quirúrgica, el servicio 

hospitalario, la provisión de medicinas y la integración de servicios médicos 

especializados de los institutos de las Fuerzas Armadas. Por último, en lo que sea 

factible, se extenderá las aciones de bienestar al personal civil que labora en las 

organizaciones militares. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 206
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Con el propósito de incrementar las operaciones de Acción Cívica y de Asuntos 

Civiles, se participará con unidades orgánicas y medios propios en la ejecución de 

los proyectos de construcción de carreteras, construcción de puentes y el 

mantenimiento de vías programadas en el Plan Vial Nacional. Asimismo, se 

participará en la alfabetización, tanto del personal en servicio militar como en apoyo 

de programas de alfabetización del Sector Educación. Por su parte, se fomentará la 

difusión de la Carta Nacional concluida y se desarrollará el Atlas Nacional Digital. 

Actualmente, este proyecto último es el principal objetivo del IGN. El Proyecto 

Atlas Digital del Perú consiste en construir un sistema de información de datos 

geoespaciales, a través de imágenes tridimensionales de la geografía peruana. Éste 

se está realizando con apoyo del Instituto Panamericano de Geografía e Historia 

(IPGH) y el Centro de Investigación en Geografía Aplicada de la Universidad Católica 

del Perú. Con una inversión de un millón de dólares norteamericanos, financiados 

por el BID, este proyecto será el primero que empleará tecnología multimedia. El 

Atlas Digital será presentado en formato CD-ROM y mostrará a los usuarios 

información textual y cartográfica, con secuencias de música y video de diversas 

áreas geográficas del Perú. Éste se trata de un objetivo que se hará realidad en el 

próximo año, y colocará al Perú a la vanguardia en tecnología cartográfica38. 

En cuanto a la Carta Nacional, elaborarla y actualizarla fue la función primordial 

del Instituto Geográfico Nacional, durante los últimos años. Ésta es la representación 

del terreno peruano, en un papel o disco magnético, y su función fundamental es dar 

a conocer el potencial de los recursos naturales peruanos, para formular planes de 

seguridad interna o externa, y para trazar la ruta que conduzca al desarrollo 

nacional. Este desarrollo está ligado íntimamente al desarrollo de la cartografía. 

Prueba de ello es que no existe en el país ninguna obra de importancia en la que el 

IGN no haya participado directa o indirectamente, a través de sus mapas, cartas y 

planos, en los que se planean las operaciones militares, la colocación de hitos, 

irrigaciones, carreteras, proyectos mineros, aeropuertos, represas, centrales 

hidroeléctricas, y se evalúan los desastres naturales. 

El IGN, en 1998, inició el Proyecto de Cartografía Satelital con señales de 

radar, con la finalidad de completar, a corto plazo, el cubrimiento cartográfico de todo 

lo faltante del territorio nacional. En tal sentido, se ha dado una especial 

consideración a la modernización y adquisición de instrumentos y equipos 

cartográficos, para mantener el nivel científico y tecnológico que le corresponde al 

Instituto, como entidad rectora de la cartografía nacional. 

En cuanto al objetivo de mantener actualizado el Planeamiento Estratégico y el 

Planeamiento de Movilización y Desmovilización, el Sector se ha propuesto planear, 

preparar y estar en condiciones de ejecutar la movilización militar, y mantener las 

reservas empadronadas, organizadas, equipadas y entrenadas, así como realizar 

ejercicios de llamamientos de reservas y proponer la actualización de la legislación 

sobre movilización. 

Por su parte, se rehabilitará, desarrollará y mejorará las instalaciones de las 

Unidades de las Fuerzas Operativas y Órganos de Apoyo, particularmente sus áreas 

de entrenamiento, talleres de mantenimiento e instalaciones para el personal de 

Oficiales, Suboficiales y Tropa; y se mejorará las vías terrestres, aeropuertos, 

helipuertos, campos de aterrizaje y establecimientos navales. Con ello, se cumplirá 

 

38 Instituto Geográfico Nacional, Informativo Anual 1998. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 207
El Presupuesto de Defensa del Perú 

con el objetivo de mejorar la infraestructura de las instalaciones militares, 

particularmente las de apoyo logístico y mantenimiento. 

Con el fin de modernizar y racionalizar la organización para la planificación, 

normatividad, ejecución, control y evaluación de las actividades administrativas del 

Sector, durante el próximo año, se tiene planeado establecer la normatividad para la 

planificación y programación integral en el Sector Defensa, se modernizará y 

racionalizará la organización y funciones de todos los órganos del Sector, y se 

racionalizará el gasto e incrementará las fuentes de recursos directamente 

recaudados. 

Acceso a Información sobre Presupuesto 

Según la Ley de Presupuesto del Sector Público, el Presupuesto del 

Ministerio de Defensa y del Ministerio del Interior tienen carácter de Reservado. La 

única información presupuestal a la cual se puede acceder es al monto total 

asignado al Sector Defensa, así como a la Distribución de los Recursos Públicos por 

Pliegos y a la distribución por Funciones. El público general puede obtener dicha 

información de aquella exposición que no tiene carácter de confidencial que realiza 

todos los años el Ministro de Defensa frente al Congreso de la República, entre los 

meses de setiembre y octubre, con el fin de sustentar el presupuesto de su Sector. 

Actualmente, esta exposición puede verse a través de un canal nacional de 

televisión por cable, así como puede obtenerse una copia escrita del Diario de 

Debates del Congreso, con unos meses de retraso39, el cual se encuentra disponible 

en Internet40. 

Por lo tanto, por mecanismos regulares, no es posible acceder a información 

desagregada por programas, dentro de cada pliego del Sector Defensa, y menos 

aún información presupuestal sobre el destino y el tipo de gasto de estos recursos. 

Por ello, el tipo de análisis que puede ser realizado es la importancia del Sector 

Defensa y de la Función Defensa y Seguridad Nacional, dentro del Presupuesto 

Público Global; así como el peso que se le da a los pliegos de la Comisión Nacional 

de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA), el Servicio Nacional de 

Meteorología e Hidrología (SENAMHI), el Instituto Geográfico Nacional (IGN), el 

Consejo Supremo de Justicia Militar (CSJM), y a la Escuela Nacional de Marina 

Mercante (ENAMM), en comparación con el total de recursos que son asignados al 

Ministerio de Defensa. De la misma forma, al encontrarse disponible la 

desagregación del presupuesto del Sector Defensa por Funciones, es posible 

realizar una evaluación general y global de cuál es el destino de los recursos 

presupuestados del Sector. 

Análisis Presupuestario 

Función Defensa y Seguridad Nacional 

Como se mencionó anteriormente, el objetivo de la función de Defensa y 

Seguridad Nacional es el de garantizar la independencia, soberanía e integridad 

 

39 La Exposición del Ministro de Defensa del día 15 de Octubre de 1999, hasta la fecha, aún no 

ha sido publicada en el Diario de Debates del Congreso que se encuentra en la página web de 

dicha institución. 

40 http://www.congreso.gob.pe

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 208
El Presupuesto de Defensa del Perú 

territorial del Perú; así como mantener y restablecer el orden público y preservar el 

orden interno41. Sus programas se dividen en Defensa Terrestre, Defensa Marítima, 

Defensa Aérea, Servicios de Inteligencia, Orden Interno, Defensa Contra Siniestros y 

Defensa Conjunta. En cuanto a su presupuesto, se puede apreciar que éste ha 

perdido participación dentro del Presupuesto Público en los últimos 5 años: de una 

participación de 17.8% y 19.9% del total del Presupuesto Público de 1995 y 1996, 

respectivamente, ésta cayó a un 15.3%, durante 1997, y a aproximadamente un 

14%, durante los últimos dos años42 y para Presupuesto Público del año 200043. 

Gráfico 1: PERÚ, PRESUPUESTO DEL GASTO PÚBLICO, SEGÚN 

CLASIFICACIÓN FUNCIONAL, 1994-199844. 

(en porcentajes) 

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

1994 1995 1996 1997 1998

Social

Económicos

Deuda

Seguridad Nacional y

Servicios Generales

Fuente: Comisión de Presupuesto del Congreso de la República 

Sector Defensa 

La participación del presupuesto del Sector Defensa dentro del Presupuesto 

General de la República ha ido cayendo a lo largo de los años. Ello puede ser 

deducido del comportamiento presentado por el presupuesto del Ministerio de 

 

41 Incluye además acciones de prevención y atención a la población en situación de desastre o 

calamidad pública. 

42 Fuente: Comisión del Presupuesto del Congreso de la República. 43 Fuente: Diario de Debates del Congreso. 

44 En términos generales, Servicios Generales es todo aquello que corresponde a la labor 

administrativa que desarrolla el Estado, contiene los presupuestos de Defensa y Seguridad 

Interna. Para efectos del presente gráfico, se ha desagregado el servicio de la deuda. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 209
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Defensa, ya que a este pliego es destinada la mayor parte de recursos del Sector 

(más del 90%). Desde 1989, la importancia relativa del Ministerio de Defensa dentro 

del Presupuesto público ha disminuido gradualmente, desde representar el 14.26%, 

durante ese año, hasta el 9.35% del Presupuesto Público del año 2000; salvo 

durante épocas en las que hubo situaciones de conflicto con el Ecuador, lo cual 

afectó positivamente los presupuestos de los años 1992 y 1996. 

Gráfico 2: PERÚ, PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DEL PRESUPUESTO DEL 

MINISTERIO DE DEFENSA EN EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA 

REPÚBLICA, 1996-2000. 

4.00

6.00

8.00

10.00

12.00

14.00

16.00

1 9 8 9

1 9 9 019911 9 9 21 9 9 3

1 9 9 41995

1 9 9 61 9 9 7

1 9 9 8

19992 0 0 0

Fuente: OPPP. 

En cuanto al Sector Defensa en general, la cifra que se le asignó durante 

1999 fue de 2 mil 772 millones 803 mil 520 nuevos soles, aproximadamente el 8.7% 

del Presupuesto Público. La distribución de los recursos públicos por pliego fue la 

siguiente: el presupuesto del pliego Ministerio de Defensa fue de 2 mil 734 millones 

049 mil 234 soles, que equivalieron al 98.60%, en comparación al 0.11% del 

CONIDA, 0.49% del SENAMHI, 0.19% del Instituto Geográfico Nacional, 0.41% 

Consejo Supremo de Justicia Militar, y el 0,20% de la Escuela Nacional de Marina 

Mercante45. De ello se puede confirmar la importancia que posee el Ministerio de 

Defensa dentro del Sector. Ello era predecible debido a que éste integra los 

presupuestos de las instituciones de las Fuerzas Armadas. 

La distribución por funciones del presupuesto del Sector Defensa de 1999 fue la 

siguiente: justicia, 11 millones 275 mil nuevos soles, que equivalieron a 0.41%; 

administración y planeamiento, 17 millones 661 mil 750 nuevos soles, que equivalen 

a 0.64%; asistencia y previsión social, 491 millones 131 mil 184 nuevos soles, esto 

es, 17.71%; defensa y seguridad nacional, 2 mil 201 millones 291 mil 935 nuevos 

soles, significa esto 79.39%; educación y cultura, 18 millones 211 mil 058 nuevos 

soles, representa 0.66%; salud y saneamiento, 33 millones 232 mil 593 nuevos 

 

45 Fuente: Diario de Debates del Congreso. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 210
El Presupuesto de Defensa del Perú 

soles, esto es, 1.19%46. De esta manera, se puede observar que, luego del 

financiamiento de los proyectos relacionados a la Defensa y Seguridad Nacional, se 

destina una parte importante del presupuesto del Sector Defensa hacia la Asistencia 

y Previsión Social. 

Para el próximo año, el Sector Defensa participará del 9.48% del 

Presupuesto General de la República, lo que equivale a 3 mil 182 millones 917 mil 

605 millones de nuevos soles. Esto significa un crecimiento nominal de alrededor del 

16%47. 

Según la información que se obtuvo en una entrevista con un alto funcionario 

de la Oficina de Planeación, Programación y Presupuesto (OPPP)48, tal crecimiento 

nominal en el presupuesto del Sector Defensa se explica por el aumento en los 

salarios de los miembros de las Fuerzas Armadas49, que se realizó en el presente 

año y no fue contabilizado en el presupuesto respectivo. Los recursos dirigidos al 

pago del personal y las obligaciones sociales, junto con lo asignado a obligaciones 

previsionales, representan un porcentaje muy importante dentro del presupuesto 

(aproximadamente el 60%), por lo que este aumento en los salarios tuvo un impacto 

considerable dentro del presupuesto global del Sector. Asimismo, este aumento del 

16% en el presupuesto del Sector se debe al mayor apoyo que se le está brindando 

a la Asistencia y Previsión Social y al Desarrollo de las Fronteras. 

Con respecto al tipo de financiamiento, en el año 2000, el 95.73% de los 

Recursos Públicos del Sector Defensa se financiará con recursos ordinarios, y el 

resto con recursos directamente recaudados50. Esto mantiene la tendencia 

observada en los años anteriores. 

 

46 Ibid. 47 Información obtenida en la OPPP. 48 El informante pidió mantener su identificación en reserva. 49 Aproximadamente del 10%. 50 Información obtenida en la OPPP. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 211
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Gráfico 3: PERÚ, PRESUPUESTO TOTAL V.S. FINANCIAMIENTO CON 

RECURSOS ORDINARIOS DEL MINISTERIO DE DEFENSA, 

1995-2000. 

(porcentaje del Presupuesto General de la República) 

8.00

8.50

9.00

9.50

10.00

10.50

11.00

1995 1996 1997 1998 1999 2000

Pre supue st o T o t al F ina n c iamie n t o Re c u rs o s O rdina rio s

Fuente: OPPP. 

La distribución por pliegos de los recursos públicos del Sector Defensa, 

durante el año 2000, se realizará de la siguiente manera: 98.61% para el Ministerio 

de Defensa (MINDEF), 0.10% para la Comisión Nacional de Investigación y 

Desarrollo Aeroespacial (CONIDA), 0.58% para el Servicio Nacional de Meteorología 

e Hidrología (SENAMHI), 0.17% para el Instituto Geográfico Nacional (IGN), 0.35% 

para el Consejo Supremo de Justicia Militar (CSJM), y 0.19% para la Escuela 

Nacional de Marina Mercante (ENAMM). Ello revela que la estructura porcentual del 

presupuesto del Sector se mantendrá casi inalterable, con respecto a 1999; salvo 

algunos pequeños incrementos en los pliegos del SENAMHI, en detrimento de los 

presupuestos del IGN y el Consejo Supremo de Justicia Militar. 

De acuerdo con la Distribución Funcional del Presupuesto, para el año 2000 

el 80.02% del Presupuesto del Sector Defensa se destinará a la función de Defensa 

y Seguridad Nacional, el 17.42% a la Asistencia y Previsión Social, el 1.02% a la 

función de Salud y Saneamiento, el 0.7% a la Administración y Planeamiento51, el 

0.49% a la Educación y Cultura, y el 0.35% a la función de Justicia. Por ello, tal como 

ocurrió con la distribución de los recursos por pliegos presupuestales, la distribución 

funcional del presupuesto del Sector Defensa del año 2000 no presenta cambios 

considerables, con respecto a 1999. 

 

51 Esta función corresponde al nivel máximo de agregación de las acciones desarrolladas para 

el planeamiento, dirección, conducción y armonización de las políticas de gobierno, necesarias 

en la gestión pública, así como para la ejecución y control de los recursos públicos. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 212
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Gráfico 4: PERÚ, DISTRUBUCIÓN POR PLIEGOS DE LOS RECURSOS DEL 

SECTOR DEFENSA, 2000. 

M INDE F

98,61%

Resto 

Sector 

De fe nsa

1,39%

Fuente: OPPP. 

Según información obtenida en la OPP, la distribución del Presupuesto del 

Sector Defensa por Categoría del Gasto será la siguiente: el 97.82% corresponden a 

gastos corrientes, mientras que tan sólo el 2.18% corresponden a gastos de capital. 

En lo que se refiere a la distribución por Grupo Genérico del Gasto, el 41.75% es 

para el Personal y las Obligaciones Sociales y el 17.42% corresponde a las 

Obligaciones Previsionales, para Bienes y Servicios se ha presupuestado el 31.98%, 

para Otros Gastos Corrientes, el 6.67%; el 1.57% del Presupuesto del Sector 

Defensa se gastará en Otros Gastos de Capital, mientras que tan sólo el 0.65% en 

Inversiones. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 213
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Gráfico 5: PERÚ, DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO DEL 

SECTOR DEFENSA, 2000. 

Defensa y

Seguridad

Naciona l

80,02%

A siste ncia 

y Prev isión

Socia l

17,42%

Sa lud y 

Saneam nto .

1,02%

Otra s

1,54%

Fuente: OPPP. 

Con respecto a esto último, es preciso mencionar que, según información 

brindada en la OPPP, el presupuesto del Sector Defensa no alcanza para cubrir la 

compra de mayor armamento. Los recursos asignados sólo son utilizados en el 

mantenimiento de las flotas y el armamento. Si el Estado planifica una compra de 

armas, lo cual no se tiene ahora previsto debido a la paz que se vive con Ecuador, 

ésta se financia mediante recursos extraordinarios. 

Conclusiones 

Una primera evaluación del sector defensa y de su presupuesto nos indica 

que la información disponible es escasa y casi de nula utilidad puesto que no permite 

una evaluación de la rentabilidad social de proyectos individuales asociados a dicho 

sector. 

Asimismo, una gran parte del presupuesto se destina a acciones orientadas 

a atender los programas de gasto social. Esto genera una distorsión con respecto a 

la evaluación del resto de la política de gasto social del gobierno. Es difícil medir 

cuanto del gasto de defensa destinado a atender necesidades sociales de la 

población resulta complementario o sustituto del resto de acciones del gobierno. 

Podemos pensar en que las Fuerzas Armadas muchas veces se encargan de la 

distribución de los alimentos del Programa Nacional de Alimentos (PRONAA) pero 

no necesariamente eso contribuye a que dichos recursos lleguen efectivamente a 

poblados aislados. 

En cuanto a temas más complejos como el gasto militar en equipo se 

debería incluir referencias a Jane's u otras fuentes no militares para encontrar 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 214
El Presupuesto de Defensa del Perú 

información valiosa que se pueda comparar con lo efectivamente declarado en las 

cuentas públicas. Claramente este último gobierno ha sido muy celoso con la 

información relacionada a este tema pero constituye una potencial fuente de conflicto 

al existir reportes sobre la posibilidad de haberse utilizado fondos de la privatización 

en gastos de equipo militar. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 215
El Presupuesto de Defensa del Perú 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 216

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Comisión de Defensa del Congreso: 

http://www.congreso.gob.pe/comision/defensa.htm

Ejército Peruano: http://www.ejercito.mil.pe

Marina de Guerra del Perú: http://www.marina.mil.pe
Las Fuerzas Armadas en la Argentina 

Los dilemas de la reforma militar en una 

situación de crisis

Marcelo Fabián Sain 

Investigador, Programa de Investigación sobre Fuerzas Armadas y Sociedad 

(PIFAS), Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) 

Profesor, Escuela de Defensa Nacional (EDN), Argentina

1) El modelo tradicional de defensa nacional y militar, y su colapso 

Los profundos cambios producidos durante los años 1980 y 1990 tanto en el 

plano internacional como en la esfera doméstica de la Argentina significaron el 

colapso de una forma particular de organización y funcionamiento de la defensa 

nacional y, en su marco, de las Fuerzas Armadas de nuestro país. En su conjunto, el 

sistema de defensa nacional argentino, del que las Fuerzas Armadas han 

configurado apenas una dimensión particular del mismo, se estructuró desde 

mediados de siglo sobre la base de un conjunto de parámetros que resultaron 

anacrónicos frente a la envergadura de los cambios señalados, poniendo en 

evidencia la necesidad de emprender un profundo proceso de reformulación de 

dicho sistema defensivo y, en su marco, de reestructuración de las Fuerzas 

Armadas. 

Aquel modelo tradicional de organización de la defensa y de las instituciones 

castrenses se estructuró básicamente desde la segunda mitad de la década de 

1950, se consolidó durante los 1960 y se extendió hasta los años 1970. El mismo se 

asentó sobre la base de una concepción seguritista de la defensa nacional. Esta 

concepción se enmarcó en la Guerra Fría y se basó en la consideración de la 

defensa nacional como el esfuerzo estatal destinado a lograr la “seguridad nacional”, 

la que abarcaba tanto la protección frente a agresiones militares convencionales 

perpetradas por otros Estados como principalmente la conjuración de riesgos 

surgidos en la esfera de la seguridad interior. En este marco, la defensa nacional 

debía atender un conjunto de amenazas y conflictos derivados de tres ámbitos, a 

saber, (i) en el nivel subregional, las disputas limítrofes y/o territoriales sujetas, en su 

gran mayoría, a resolución militar y que estaban en vigente desde hacía algunas 

décadas; (ii) en el plano global, los antagonismos y competencias derivados de la 

confrontación estratégica Este-Oeste, en tanto los países latinoamericanos 

constituían las reservas táctica los Estados Unidos en el marco de su lucha contra la 

Unión Soviética; y (iii) en la esfera interna, los conflictos resultantes del 

enfrentamiento contra grupos políticos internos de carácter insurgentes o apenas 

opositores en el marco de la denominada “lucha contra la subversión”. La defensa, 

así, tuvo una faceta tanto externa como interna. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 217
Reforma Militar en Argentina 

En este contexto, las Fuerzas Armadas se proyectaron como instrumentos 

castrenses en la eventual confrontación contra las Fuerzas Armadas de otros países 

vecinos por conflictos territoriales, en particular, contra Brasil, Chile y Gran Bretaña; 

contra la Unión Soviética mediante su participación logística en el esquema 

defensivo hemisférico conducido por Estados Unidos; y contra los grupos políticos 

opositores internos, asumiendo tareas de carácter policial. Éstos, en suma, fueron 

los tres ejes de hipótesis de guerra en torno de los cuales las Fuerzas Armadas 

argentinas fueron estructurando sus bases doctrinales, sus funciones y su 

organización institucional entre los años 1950 y los 1970. 

Ahora bien, a partir de los años 1980, el fin de la Guerra Fría y de los 

conflictos regionales derivados de ésta, el proceso de distensión, cooperación e 

integración desarrollado en el plano subregional, la democratización del sistema 

político local a partir de la instauración democrática producida con la llegada de Raúl 

Alfonsín al gobierno nacional a fines de 1983, y la evolución de la economía y de la 

situación fiscal de nuestro país, constituyeron mudanzas que convirtieron en 

anacrónico al modelo tradicional en el que se asentaba la organización de la defensa 

y de las Fuerzas Armadas argentinas. Como se dijo, éstas se basaron 

tradicionalmente sobre la base de pilares doctrinales e institucionales que fueron 

desarticulados por los cambios internacionales y domésticos señalados. Sin 

embargo, en la Argentina, al igual que en la mayoría de los países de la región, no 

se emprendió un proceso de reconversión institucional de sus Fuerzas Armadas 

tendiente a ponerlas a tono con las nuevas tendencias generales y a estructurarlas 

de acuerdo con el tipo de Estado resultante de esos procesos, con la política exterior 

seguida durante los años 1980 y 1990 y con los condicionantes económicos-fiscales 

existentes desde entonces. 

Al respecto, durante los gobiernos de Alfonsín (1983-89), Carlos Menem 

(1989-99) y Fernando De la Rua (1999-2001), tanto los vaivenes de la vida política 

del país como la recurrente desconexión con que, en general, estas 

administraciones gubernamentales atendieron los temas militares –entre ellos, la 

necesaria reestructuración de las Fuerzas Armadas argentinas- con relación a las 

nuevas tendencias de seguridad internacional y subregional y a las nuevas 

condiciones político-institucionales y económico-presupuestarias domésticas, dieron 

cuenta de la recurrente ausencia de políticas de defensa nacional y castrenses 

integrales, esto es, la ausencia de políticas diseñadas y formuladas en sintonía con 

los cambios institucionales, sociales y económicos desarrollados en los ámbitos 

internos y externos. Es decir, no hubo, en general, una adecuación activa de la 

situación doctrinal, orgánica y funcional de las Fuerzas Armadas argentinas a las 

nuevas tendencias y condiciones dadas en los planos doméstico e internacional, lo 

cual ha estado centralmente determinado por las tendencias y padrones de 

funcionamiento del sistema político, por el tipo de relaciones civil-militares articuladas 

durante estos años y, muy particularmente, por el desempeño de los gobiernos 

civiles frente a la cuestión de la defensa, la seguridad y las Fuerzas Armadas. 

A partir de los 1980, la gravitación de la clase política sobre la vida 

institucional de la Argentina y sobre las relaciones civil-militares no derivó solamente 

de las orientaciones, los intereses, las visiones y las acciones llevadas a cabo por 

sus dirigentes y funcionarios. De alguna manera, dicha gravitación ha estado 

condicionada por las características y factores que conformaron el contexto político, 

económico y social. En efecto, las profundas transformaciones producidas desde 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 218
Reforma Militar en Argentina 

entonces tanto en el ámbito internacional como en el sistema político y económico 

local dieron lugar a la emergencia de una nueva configuración de poder y de una 

nueva trama de relaciones en el escenario mundial y regional, y enmarcaron el 

paulatino surgimiento de una nueva matriz política, económica y social en el ámbito 

doméstico. Estos procesos condicionaron, de diferente manera y con distinta 

magnitud, la dinámica política desarrollada en nuestro país. No obstante, el grado de 

condicionalidad -esto es, el grado de constreñimiento y/o facilitación- que esos 

factores tuvieron sobre las posibilidades y proyecciones de los actores políticos y, 

puntualmente, sobre las relaciones civil-militares que se fueron articulando en ese 

contexto, ha sido variado y diversificado. Pero, en gran medida, dicha 

condicionalidad estuvo mediada y/o determinada tanto por la forma y la pertinencia a 

través de la cual aquellos factores situacionales fueron conocidos, diagnosticados y 

comprendidos por parte de los actores políticos, como también por los estilos y la 

capacidad mediante la cual esos actores abordaron, procesaron y actuaron sobre las 

mismas. En consecuencia, la incidencia de los factores situacionales, es decir, de las 

condiciones políticas, sociales y económicas, tanto internacionales como 

domésticas, sobre el desarrollo del proceso político doméstico de la Argentina ha 

estado mediatizada por el comportamiento y desempeño de la clase política y, en 

particular, por el de las sucesivas elites gubernamentales que estuvieron encargadas 

de definir la agenda política y de formular, sancionar e implementar las políticas 

públicas referidas a la defensa nacional, la seguridad interior y la 

reinstitucionalización de las Fuerzas Armadas, y de hacer frente a los conflictos y 

problemáticas surgidas al respecto. 

2) El desempeño de la clase política civil frente a los asuntos militares 

en la Argentina democrática 

Como se dijo, la instauración democrática de 1983 han conllevado profundos 

cambios en las relaciones civil-militares argentinas, en particular, porque colocaron 

en la clase política civil la responsabilidad del ejercicio del gobierno estatal y, en su 

marco, la exigencia de tener que formular e implementar la política de defensa, 

seguridad y militar del Estado. De allí, la importancia que ha adquirido desde 

entonces el desempeño de la clase política civil frente a estas cuestiones. 

A lo largo de todos estos años, dicho desempeño ha sido, en general, 

deficiente a la hora de llevar a cabo políticas estatales tendientes a modernizar a las 

instituciones castrenses a la luz de los profundos cambios internacionales y 

domésticos producidos durante la última década. En un contexto en el que las 

Fuerzas Armadas no preservaron márgenes sustantivos de presencia política 

autónoma, tal como sí se pudo apreciar en otras experiencias regionales, la 

responsabilidad primaria en el registro de aquellas condiciones internacionales y 

locales y de sus efectos sobre nuestro país y sobre su situación de seguridad así 

como la traducción de ese registro en políticas públicas de reforma y modernización 

militar ha recaído en la clase política civil y no en las Fuerzas Armadas. No obstante, 

lo que ha primado al respecto ha sido la continuidad de la impronta de delegación de 

la administración de los asuntos de la seguridad y la defensa a las propias Fuerzas 

Armadas, cuando no la incompetencia o indiferencia de la clase política civil para 

conducir dichos asuntos o la decisión de no formular políticas al respecto. Como 

resultado de ello, se produjo una significativa desconexión entre los imperativos de la 

reinstitucionalización y modernización de las Fuerzas Armadas y las nuevas 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 219
Reforma Militar en Argentina 

tendencias y condiciones dadas en los planos internacional y doméstico. Ahora bien, 

¿cuáles han sido estas tendencias y condiciones?. 

2.1) El escenario internacional y regional 

En el ámbito internacional, el fin de la contienda Este-Oeste y de los 

conflictos locales derivados de ésta fue concomitante con el inicio de abarcativos 

procesos de distensión, acercamiento, cooperación e integración regional y 

subregional desarrollados no solamente en materia económica sino también en 

materia política y de seguridad. En este marco, en el Cono Sur de América Latina se 

fue creando un nuevo clima de seguridad signado por la disminución de las 

percepciones de amenazas militares mutuas entre los países de la región, en particular, 

entre Argentina, Brasil y Chile, y por la concreción de instancias de resolución pacífica y 

negociada de los conflictos y tensiones existentes y, específicamente, de los problemas 

limítrofes pendientes.1

Tales tendencias dieron lugar a una situación regional y subregional 

caracterizada por la ausencia de conflictividades interestatales sujetas a resolución 

militar y, a partir de ello, al inicio de un proceso de construcción y afianzamiento de la 

confianza mutua que, en lo referente a la dimensión militar, ha estado ciertamente 

apuntalado por el hecho de que Latinoamérica constituye la región del globo con el 

menor número de conflictos interestatales en su historia y con el promedio más bajo de 

gastos públicos destinados al uso militar. Asimismo, esta situación se halla en la 

actualidad significativamente reforzada por el hecho de que no se vislumbran 

conflictividades interestatales que tiendan a ser resueltas militarmente, sino que, por el 

contrario, prima la tendencia a encarar resoluciones de carácter concertativas y por vía 

diplomática. 

En este marco, y al compás de una permanente profundización del 

intercambio comercial intrazona y extrazona así como también de una significativa 

evolución -aún con contratiempos- en la negociación, formulación e implementación 

de medidas y políticas tendientes a alcanzar un arancel externo y procedimientos 

 

1

 Al respecto, y en un plano general para la región, véase: CENTRO REGIONAL DE LAS 

NACIONES UNIDAS PARA LA PAZ, EL DESARME Y EL DESARROLLO EN AMÉRICA 

LATINA Y EL CARIBE, Paz y seguridad en América Latina y el Caribe en los Noventa, 

Naciones Unidas, Lima, 1992; ROJAS ARAVENA, Francisco (ed.), Medidas de confianza 

mutua: verificación, FLACSO-Chile, Santiago, 1996; DOMÍNGUEZ, Jorge (ed.), Seguridad 

internacional, paz y democracia en el Cono Sur, FLACSO-Chile / Diálogo Inter.-Americano, 

Santiago, 1998; y HIRST, Mónica, Democracia, seguridad e integración. América Latina en un 

mundo en transición, Grupo Editorial Norma, Buenos Aires, 1996. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 220
Reforma Militar en Argentina 

aduaneros comunes en el contexto del Mercosur,2 fueron numerosas las iniciativas 

llevadas a cabo entre los países del Cono Sur en materia de seguridad.3

Entretanto, vale indicar que Brasil, Chile y Argentina han formulado en los 

1990 sus políticas de defensa nacional sin que entre ellas despunte, explícita o 

implícitamente, ningún tipo de hipótesis de guerra y/o conflictos con países vecinos 

sujetos a resolución militar. En diciembre de 1996, el mandatario brasileño Fernando 

Henrique Cardoso dio a conocer el documento Política de Defensa Nacional en el 

que trazó los principales ejes estratégicos del Brasil y, en su marco, formuló los 

principios rectores de su política de defensa. En él, se sostiene que el proceso de 

integración enmarcado en el MERCOSUR ha permitido conformar “un verdadero 

anillo de paz en torno del país”. En ese contexto, se señala que la política de 

defensa brasileña debe estar centrada en una activa diplomacia orientada hacia la 

paz y en una “postura estratégica disuasiva de carácter defensivo” basada en un 

conjunto de premisas básicas, tales como la existencia de fronteras y límites 

perfectamente definidos y reconocidos internacionalmente; una estrecha relación 

con los países vecinos y con la comunidad internacional, en general, basado en la 

confianza y en el respeto mutuos; el rechazo a la guerra de conquista; y la búsqueda 

de la solución pacífica de controversias, con el uso de la fuerza solamente como 

“recurso de autodefensa”. Asimismo, se exalta que el carácter “preventivo” de la 

defensa brasileña reside en la valorización de la acción diplomática como 

instrumento primero de solución de conflictos y la existencia de una estructura militar 

con credibilidad capaz de generar efecto disuasivo eficaz. 

Del mismo modo, en agosto de 1997, el presidente trasandino Arturo Frei 

presentó el “Libro de la Defensa Nacional de Chile” en el que se expusieron los 

fundamentos y factores condicionantes de la defensa, las definiciones de seguridad, 

defensa y desarrollo, las políticas de defensa, el escenario geográfico y los recursos 

económicos de la defensa así como las misiones, funciones y actividades de las 

Fuerzas Armadas. Allí, entre otras cosas, se sostiene que toda defensa se funda en 

hipótesis de conflicto, es decir, en escenarios supuestos de riesgo de colisión de 

intereses entre un país o una alianza y otro país o alianza de países, así como que 

en un contexto de interacción y cooperación, es decir, de paz, la probabilidad de 

ocurrencia de una hipótesis de conflicto disminuye, y esta disminución estimula, a la 

vez, la voluntad por identificar nuevos ámbitos de interacción y cooperación entre los 

Estados. En este marco, se establece la vocación chilena por la integración regional 

sobre la base de la estabilidad política, la predictibilidad de los vínculos y la 

transparencia económica y se reivindica, al igual que lo hace Brasil, el derecho a la 

autodefensa a través del empleo disuasivo de las Fuerzas Armadas. 

 

2

 FERRER, Aldo, “Mercosur: trayectoria, situación actual y perspectivas”, en revista Desarrollo 

Económico, Buenos Aires, nro.140, enero-marzo 1996; BOUZAS, Roberto, El Mercosur: una 

evaluación sobre su desarrollo y desafíos actuales, FLACSO, Buenos Aires, Serie 

Documentos e Informes de Investigación, nro.215, julio de 1997. 

3

 He trabajado más ampliamente estos temas en: SAIN, Marcelo Fabián, Seguridad regional y 

cuestiones militares en la Argentina. Los anacronismos de una política militar incierta y los 

desafíos futuros, Programa de Investigación sobre Fuerzas Armadas y Sociedad (PIFAS), 

Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Bernal, Documento de Trabajo nro.3, diciembre de 

1999. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 221
Reforma Militar en Argentina 

Por su lado, la Argentina, en octubre de 1996, promulgó el dto.1116/964 a 

través del cual aprobó la Directiva para la Realización del Planeamiento Militar 

Conjunto, en la cual se afirma que los procesos de integración regional disminuyen 

las posibilidades de conflicto, aunque tales procesos no los excluyen totalmente ni 

impiden que puedan producirse amenazas y riesgos apreciados para el corto, 

mediano y largo plazo, los cuales deberían ser determinantes para la preparación, 

desarrollo, evolución y eventual empleo de las Fuerzas Armadas. En abril de 1999 el 

entonces presidente Carlos Menem presentó el Libro Blanco de la Defensa Nacional

en el que el propio mandatario indica que el objetivo central de la defensa nacional 

está centrado en la preservación de la soberanía y la integridad de la Nación a través 

de tres acciones básicas, a saber, el establecimiento de Fuerzas Armadas con 

estructuras redimensionadas y eficientes y con presupuestos acordes a las 

posibilidades económicas de la Nación; la participación activa en las misiones de 

mantenimiento de la paz llevadas a cabo por las Naciones Unidas (ONU) y de otros 

organismos internacionales; y el desarrollo de medidas de fomento de la confianza 

mutua con los países vecinos, que aseguren “la transparencia y la previsibilidad de 

las acciones militares junto con estrategias de cooperación para la defensa común”. 

Por su parte, en dicho libro se le otorga al MERCOSUR ampliado el carácter de 

instrumento y ámbito “estratégico” en el que “la vieja apreciación del vecino como 

adversario y eventual amenaza para la propia seguridad, se ve reemplazada por otra 

ecuación: sus riesgos son ahora también los nuestros”. Todo ello, según se dice, 

crea las condiciones para avanzar hacia entendimientos en materia de seguridad y 

defensas. Finalmente, a comienzos de 2001, el entonces presidente Fernando De la 

Rua presentó el documento Revisión de la Defensa 2001 en el que estableció los 

lineamientos básicos de la política de defensa oficial. Allí se ratificaron los 

parámetros centrales contenidos en el Libro Blanco de la Defensa Nacional en todo 

lo concerniente al marco estratégico de la defensa nacional existente en los planos 

mundial, hemisférico y regional. Se señala que, en la actualidad, el cambio 

estratégico fundamental en el escenario mundial está dado por “la creciente 

interdependencia en materia de seguridad”, ya que “la erupción de un conflicto 

armado afecta de diversas maneras la seguridad de los países de la región en que 

se hallan situados”, lo que ciertamente apuntala la creciente necesidad de todos los 

Estados de “asumir globalmente responsabilidades”. En la esfera subregional, se 

resalta la superación de las tradicionales hipótesis de conflictos entre Argentina, 

Brasil y Chile así como el hecho de que la democratización política de estos países y 

el creciente proceso de integración económica emprendido entre ellos durante los 

últimos años constituye una “sólida base para aumentar el clima de confianza 

mutua”. Finalmente, entre las cuestiones de elevada importancia nacional a las que 

el sistema de defensa argentino debe apuntalar se menciona a la integración y 

seguridad regionales. 

En definitiva, en los tres países, sus respectivas políticas de defensa se han 

estructurado sobre la base del principio de legítima defensa de sus territorios y de su 

soberanía, para lo cual plantearon la necesidad de contar con un instrumento militar 

disuasivo apto y eficaz. Asimismo, dichas políticas reconocieron la importancia 

estratégica del proceso de integración regional y sus efectos positivos para atenuar o 

desactivar las tradicionales percepciones de amenazas mutuas que, en otrora, 

 

4

 Publicado en el Boletín Oficial del 7 de octubre de 1996. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 222
Reforma Militar en Argentina 

hicieron que entre Argentina, Brasil y Chile organizaran sus sistemas defensivos y 

sus instituciones militares sobre la base de hipótesis de guerra mutuamente referidas 

y, por ende, se establezca un clima subregional signado por la confianza mutua. 

Pues bien, este conjunto de cambios producidos en la esfera internacional, 

sumados a las redefiniciones desenvueltas en el ámbito institucional doméstico 

como consecuencia de la democratización del sistema político y de la sustantiva 

reformulación de las relaciones civil-militares, ha puesto en evidencia que la 

concepción seguritista de la defensa nacional que primó en la Argentina durante más 

de 30 años así como las percepciones de amenazas, las identificaciones de los 

conflictos y las hipótesis de guerra derivadas de aquella concepción, todo ello 

formulado y estructurado alrededor del conflicto global Este-Oeste, de la concepción 

local de guerra antisubversiva y de la confrontación bélica con países vecinos por 

problemas territoriales, quedaron efectivamente desactualizadas. 

Consecuentemente, en la Argentina, el papel institucional holístico de las Fuerzas 

Armadas así como las definiciones del rol y de las misiones de dichas fuerzas, su 

estructura orgánico-funcional y sus basamentos doctrinales, concebido 

históricamente para hacer frente a aquellos desafíos, también resultan 

definitivamente anacrónicos frente a las nuevas tendencias del nuevo escenario de 

seguridad regional y subregional y a las nuevas condiciones institucionales y 

económicas internas. 

2.2) El gasto militar y las condiciones presupuestarias 

Este anacronismo fue apuntalado por la evolución de la situación económica 

general de la Argentina y, en su contexto, por la significativa caída de los recursos 

destinados a la defensa y a las instituciones castrenses, ya sea como consecuencia 

de las recurrentes crisis económicas y del colapso fiscal del Estado como también 

por el creciente aumento de los costos de los insumos, materiales y provisiones del 

aparato militar moderno y la consecuente imposibilidad fiscal y técnica para 

afrontarlos o producirlos.5

En la Argentina, a partir de 1983, los recursos fiscales destinados al área de 

defensa fueron bruscamente reducidos tanto en el nivel de los gastos reales como 

en el plano de los valores relativos en comparación con los gastos fiscales y con la 

producción interna, a diferencia de la tendencia al aumento de los mismos que primó 

a lo largo de las décadas anteriores. Durante la gestión de Alfonsín, el gasto militar 

pasó de significar en 1983 el 3,47% del PBI y el 21,4% del total de gastos fiscales, 

hasta alcanzar el 2,12% y el 19,8% respectivamente para el año 1988. Durante la 

administración de Menem, la reducción fue aún mayor. En el año 1994 el gasto 

militar llegó apenas al 1,74% del PBI y al 11,4% del total de gastos fiscales, 

tendencia que se mantuvo hasta fines de 2000, año en el que el gasto militar alcanzó 

 

5

 SCHEETZ, Thomas, “El marco teórico, político y económico para una reforma militar en la 

Argentina”, en CÁCERES, Gustavo y SCHEETZ, Thomas (comps.), Defensa no provocativa. 

Una propuesta de reforma militar para la Argentina, Editora Buenos Aires, Buenos Aires, 1995. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 223
Reforma Militar en Argentina 

apenas el 1,35% del PBI. Estos datos indican, en suma, una reducción superior al 

50% en recursos reales.6

Se trató, en verdad, de un proceso de desmovilización y desarme de hecho 

ya que, más que el resultado de una política de defensa y militar orientada hacia la 

reconversión y modernización defensiva y castrense, ha sido la expresión de una 

coyuntura económica regresiva y de políticas gubernamentales perfiladas a enfrentar 

la crisis económico-financiera a través de fuertes ajustes fiscales, sin que mediara, 

en lo que hizo a la defensa y la vida institucional de las Fuerzas Armadas, ningún 

tipo de evaluación -al menos general- de carácter estratégico.7

 Consistió, apenas, en 

un mero achicamiento institucional pero manteniendo los mismos basamentos 

doctrinales de otrora y la misma estructura orgánico-funcional articulada para 

enfrentar situaciones y conflictos ya desaparecidos. 

En consecuencia, el profundo recorte de recursos materiales y financieros 

destinados a un sistema que formalmente mantuvo el mismo esquema organizativo y 

de funcionamiento, sumado al hecho de que la Argentina, en tanto país de porte 

menor y estratégicamente poco relevante, no ha contado -ni cuenta- con los medios 

necesarios para adquirir o producir el equipamiento militar y el sistema de armas 

imprescindibles para intervenir en una guerra convencional moderna o para afrontar 

los crecientes costos de la defensa en los tiempos actuales, colocó a dicho sistema -

y, en particular, a las Fuerzas Armadas- en la imposibilidad de cumplir con las tareas 

y funciones tradicionalmente asignadas o de mantener apenas niveles normales de 

funcionamiento. Este sistema, así estructurado, no está en condiciones de garantizar 

la defensa real del país.8

Esta situación intentó ser revertida en abril de 1998 a través de la sanción 

legislativa de la ley 24.9489

 mediante la cual se fijaron “las bases políticas, orgánicas 

y funcionales fundamentales para la reestructuración de las Fuerzas Armadas”. Para 

ello, esta norma estableció algunos principios generales orientados a la 

modernización militar y ciertas disposiciones globales para la reestructuración 

castrense. 

 

6

 SCHEETZ, Thomas, Las Fuerzas Armadas Argentinas: su costo presupuestario y la 

necesidad de una reforma militar, Universidad Nacional de Quilmes-EURAL, Buenos Aires, 

1995. La información referida a los años subsiguientes a 1994 fue provista por Thomas 

Scheetz al autor. 

7

 LOPEZ, Ernesto, “La reducción del gasto militar en la Argentina: algunas implicaciones 

económicas y políticas”, en CENTRO REGIONAL PARA LA PAZ, EL DESARME Y EL 

DESARROLLO EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE, Proliferación de armamentos y medidas 

fomento de la confianza y la seguridad en América Latina, Naciones Unidas, Lima, 1994. 

8

 SCHEETZ, Thomas, “Un ensayo sobre misiones, despliegue y costos militares para países 

medianos: el caso argentino”, en Revista de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de 

Quilmes, Bernal, nro.5, diciembre de 1996; SCHEETZ, Thomas, “El marco teórico, político...”, 

op.cit. 

9

 Publicada en el Boletín Oficial del 8 de abril de 1998. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 224
Reforma Militar en Argentina 

Con relación al equipamiento para la defensa, la ley colocó en el ministerio 

de Defensa la responsabilidad acerca de “la evaluación y decisión sobre los 

requerimientos para el equipamiento de las fuerzas” (art.17mo), para lo cual debería 

recibir la asistencia y asesoramiento del Estado Mayor Conjunto (EMCO) sobre “la 

aptitud y aceptabilidad del equipamiento previsto” (art.18vo). En este marco, el 

equipamiento debería llevarse a cabo teniendo en cuenta diversas alternativas, tales 

como “a) recuperar el material fuera de servicio [...]; b) modernizar el material 

disponible [...]; c) incorporar nuevo material”, para lo cual “se deberá dar prioridad a 

aquellos que potencien la capacidad disuasiva, favorezcan la normalización con los 

ya existentes a nivel conjunto y aporten nuevos desarrollos tecnológicos” (art.19no). 

En lo relativo al financiamiento de las Fuerzas Armadas, se dispuso que “el 

total de los recursos presupuestarios destinados para la función Defensa [...] se 

incrementarán anualmente hasta completar el 15% en el quinquenio, siendo el 

primer año (1999) no inferior al 3%”, tomando como base “lo efectivamente 

ejecutado del presupuesto del año 1996 ($ 3.504.392.000)” (art.27mo). También se 

estableció que “la totalidad de las economías que se logren en cada ejercicio, por la 

racionalización de personal, se asignará a recomposición salarial”, y que aquellas 

economías que se consigan del “producido de las ventas de bienes se asignarán 

para la reorganización, recuperación de los ciclos logísticos y/o el reequipamiento de 

cada una de las fuerzas, en ese mismo ejercicio y sucesivos” (art.28vo). Además, se 

facultó al poder ejecutivo “a utilizar el producido de la venta de bienes de las Fuerzas 

Armadas, con la finalidad de reequiparlas o modernizar el equipamiento ya existente, 

hasta un monto de mil millones de pesos ($ 1.000.000.000) durante el quinquenio 

1999-2003”, permitiendo, a su vez, que anualmente se incorpore en la ley de 

presupuesto “la autorización para efectuar las operaciones de crédito público para 

completar dicho monto en caso de que el producido de esas ventas no alcance la 

cifra antes mencionada [...]” (art.29no). 

No obstante, desde entonces, dicha ley no fue reglamentada ni fue cumplida 

en sus términos, lo que indica que su sanción y promulgación, hasta ahora, no ha 

sido más que un acta de intenciones, considerada por muchos como un pilar de los 

consensos de base alcanzados por la clase política argentina con relación a la 

defensa nacional pero incumplida en todos sus términos por las distintas instancias 

del gobierno administrativo y del poder legislativo.10

 

10 En efecto, a cuatro años de su promulgación, la ley 24.948 no fue reglamentada, pese a que 

el ministerio de Defensa debía hacerlo en un plazo no menor de tres meses luego de que la 

misma entrase en vigencia. Asimismo, a pesar de contar con los proyectos oportunamente 

elevados por cada fuerza castrense, dicha cartera tampoco elaboró el dimensionamiento de 

los medios operativos, logísticos y de personal de las mismas, no diseñó la estructura del 

sistema remunerativo del personal militar, ni propuso las reformas al sistema de retiros y 

pensiones de dicho personal, tal como debía hacerlo dentro de aquel plazo. Del mismo modo, 

tampoco propuso la nueva estructura orgánica y de despliegue de las fuerzas, ni el nuevo 

sistema de servicio por período determinado; no implementó el nuevo sistema de 

presupuestación; ni propuso un nuevo proyecto de ley de movilización, tal como debía hacerlo 

a lo largo del primer año de vigencia de la referida norma. A su vez, la denominada “Comisión 

Parlamentaria de Seguimiento de la Reestructuración”, creada a través de esa ley y destinada 

a recibir los informes semestrales acerca de la evolución e implementación de la 

reestructuración castrense, a verificar la ejecución presupuestaria de los recursos fijados para 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 225
Reforma Militar en Argentina 

En este marco, no deja de resultar llamativo que la manifestación más 

significativa de la falta de orientación oficial al respecto haya provenido del medio 

militar y no del ámbito político. Quien mejor expresó estas cuestiones fue el entonces 

Brig. Gral. Rubén Montenegro, titular de la Fuerza Aérea Argentina, cuando en 

agosto de 1998, durante la conmemoración del aniversario de la creación de dicha 

fuerza, resaltó la importancia de la ley 24.948 pero indicó que la reestructuración 

ordenada en dicha norma no debía pasar por una mera reducción cuantitativa sino 

que debía implicar la optimización del funcionamiento de la fuerza “en orden a la 

calidad, acorde con los medios disponibles y los roles asignados”. Asimismo, delante 

del presidente de la República y demás autoridades nacionales, sostuvo que el 

“desarrollo del perfil buscado para la fuerza” no podía desligarse de la “realidad 

económica del país” y que cualquier tipo de evaluación acerca del gasto militar 

resultaría engañoso si no está acompañado de las “tareas definidas y recursos 

adecuados”.11

Ahora bien, durante los últimos años, la evidente imposibilidad fiscal para 

cumplir con la presupuestación programada en aquella norma y la profunda crisis 

fiscal-estatal que en diciembre de 2001 desembocó en la cesación de pagos de las 

deudas contraídas por el Estado argentino con los acreedores internos y externos, 

ha revertido la tradicional desconexión con que se desenvolvió el planeamiento 

defensivo y estratégico-militar argentino respecto de los recursos fiscales disponibles 

para afrontar los asuntos de la defensa nacional y militares. Es decir, desde 

entonces, se comenzó a considerar los recursos fiscales disponibles para la defensa 

nacional como un condicionante central para las diferentes modalidades de 

planeamiento ministerial y militar y, en ese marco, comenzó a proyectar ciertas 

reformas institucionales en el área de la defensa y de las Fuerzas Armadas 

tendientes a racionalizar y eficientizar el gasto en defensa y militar. 

Esto se refleja claramente en la Revisión de la Defensa 2001, en cuya parte 

final se desarrolla una serie de consideraciones sobre la “inserción de la defensa en 

la reingeniería del Estado” partiendo del entendimiento de que durante los 1990 se 

llevaron a cabo abarcativos procesos de reforma del Estado sin que, en materia de 

defensa nacional, se halla producido “el debate necesario para determinar con 

precisión la dimensión de las Fuerzas Armadas y su peso en el presupuesto federal”. 

Los únicos esfuerzos tendientes a “racionalizar y optimizar” el gasto militar en esos 

años fueron emprendidos por las propias conducciones militares, se indica en el 

documento. Asimismo, se reconoce la imposibilidad fiscal de efectivizar los 

aumentos presupuestarios prescritos en la ley 24.948 y la consecuente necesidad de 

llevar a cabo una serie de “reformas complementarias” que apunten a mejorar la 

claridad del gasto, aumentar la capacidad de gestión, favorecer la transparencia y 

asegurar una mayor eficacia, todo ello en función de modernizar el sistema defensivo 

argentino y aumentar la capacidad operativa de las Fuerzas Armadas. En ese 

contexto, se propone una serie de cursos de acción tales como la formulación de 

 

el área de la defensa y formular las observaciones y sugerencias que correspondieren, no fue 

constituida y, por ende, nunca ha entrado en funcionamiento. Y, finalmente, durante el período 

fiscal correspondiente al año 1999, 2000 y 2001, el poder ejecutivo y el parlamento no 

propusieron ni asignaron el aumento presupuestario del 3% establecido en la ley. 

11 Diario La Nación, Buenos Aires, 8 de agosto de 1998. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 226
Reforma Militar en Argentina 

una serie de piezas legales pendientes referidas a la defensa nacional, la 

organización de las Fuerzas Armadas, la reestructuración de éstas, la producción 

para la defensa, etc.; el establecimiento de un nuevo sistema de obtención de 

medios para la defensa nacional en concordancia con el planeamiento militar 

conjunto y las condiciones presupuestarias y legales vigentes; la reforma del sistema 

de ciencia y tecnología para la defensa nacional; la puesta en marcha de un 

programa de centralización y racionalización administrativa en el ámbito del 

ministerio del ramo y de las Fuerzas Armadas; la venta de inmuebles innecesarios; el 

desarrollo de un proyecto informático; la reestructuración del sistema de retiros y 

pensiones militares; y el desenvolvimiento de nuevos programas de salud y de 

reforma educativa en el ámbito militar. Todos estos ejes de cambios han constituido 

proyectos que se encuentran en diferente grados de desarrollo, pero aún no han sido 

formalmente propuestos a las autoridades competentes para su implementación. 

La definición de las tareas a ser desempeñadas por las Fuerzas Armadas y 

la asignación de los correspondientes recursos para ello configuran 

responsabilidades primarias del gobierno nacional y de su ejercicio debe derivar de 

la formulación de un plan de reconversión y de modernización castrense aún no 

delineado. El nivel y la pertinencia del gasto militar sólo pueden ser medidos en 

función de las misiones y labores específicas a ser cumplidas por las instituciones 

castrenses y de los medios con que cuentan esas instituciones. El incremento o, en 

su caso, la disminución del gasto público destinado a la defensa no conlleva una 

resolución a los anacronismos derivados de las marcadas imperfecciones y 

anomalías existentes en la organización y en el funcionamiento operativo y logístico 

de las Fuerzas Armadas, ni viabilizaría por sí mismo los cambios necesarios en su 

estructura para adecuarlas eficientemente a las nuevas condiciones estratégicas 

existentes en el escenario internacional y regional. Ello requiere, en todo caso, de 

una reforma integral de la defensa y del aparato militar, la que aun constituye una 

tarea pendiente. 

3) Las recurrentes deficiencias civiles 

Las nuevas condiciones regionales de seguridad, el brusco ajuste del gasto 

militar y las limitaciones fiscales para financiar aparatos militares modernos así como 

los éxitos obtenidos por las diferentes administraciones gubernamentales en la 

estabilización de las relaciones civil-militares, en la resolución de las problemáticas 

heredadas y en la obtención de crecientes márgenes de subordinación castrense, 

abrieron oportunidades inmejorables para desarrollar una política factible de 

reestructuración militar. Sin embargo, en la Argentina, estas condiciones fueron 

sistemáticamente desaprovechadas por los gobiernos civiles, desde Alfonsín hasta 

De la Rua. 

En ciertas ocasiones, este conjunto de condicionantes externos e internos no 

fueron debidamente registrados por los gobiernos locales y, cuando lo fueron, no se 

utilizaron como ejes determinantes de los cambios necesarios en las áreas de la 

defensa nacional y en la política militar. En algunas ocasiones –en particular, durante 

la primera parte del gobierno de Alfonsín-, ello se debió a la exitosa resistencia 

castrense a las reformulaciones institucionales, ya que éstas fueron interpretadas 

por los uniformados como una pérdida significativa de poder y de prestigio 

institucional dentro y fuera del país. Sin embargo, cuando durante los años 1990 

estas resistencias se fueron diluyendo y desaparecieron, lo que primó fue la 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 227
Reforma Militar en Argentina 

indiferencia o la incompetencia oficial para convertir a aquellas condiciones en 

oportunidades de cambio institucional en el frente militar. En la mayoría de los casos, 

esta indiferencia o incompetencia se tradujo en una abierta delegación de la 

administración de la defensa y la seguridad estatal a las propias Fuerzas Armadas 

para que éstas regenteen esas esferas conforme sus orientaciones y criterios y 

contando, en general, con recursos fiscales cada vez más exiguos. Por cierto, la 

profunda crisis fiscal, económica y social por las que atraviesa nuestro país desde 

fines de los 1990 colocaron otras prioridades entre las urgencias a ser atendidas por 

las sucesivas administraciones gubernamentales, pero la manifiesta deficiencia y 

desinterés con que estas gestiones atendieron los asuntos de la defensa y militares 

impidió apreciar que ése era el momento para producir mudanzas tendientes a 

reformular nuestros sistemas institucionales defensivos y, además, para no allanarse 

a una eventual salida militarista y represiva a los altos niveles de movilización social 

y de conflictos políticos producidos justamente por esas mismas crisis. 

Esta situación reflejó la falta de perspectiva estratégica de parte de la 

dirigencia política argentina. La imposibilidad inmediata de hacer frente a una guerra 

exterior o interior que suponga el empleo masivo de las Fuerzas Armadas, las 

necesidades de ajuste militar, el anacronismo orgánico-funcional del aparato 

castrense y las dificultades fiscales y tecnológicas infranqueables para montar un 

aparato militar moderno y, al mismo tiempo, el hecho de que los militares argentinos 

desde hace un buen tiempo no configuran una amenaza a la institucionalidad 

democrática, constituyeron condiciones que no fueron leídas o consideradas como 

oportunidades favorables para establecer nuevas bases institucionales para la 

organización y el funcionamiento de la defensa nacional y de las Fuerzas Armadas. 

Al contrario, la convergencia de estas condiciones desembocó en la exclusión de la 

agenda pública de los asuntos de la defensa y de las cuestiones militares, 

imponiéndose al respecto orientaciones oficiales que fueron desde la indiferencia 

hacia dichas temáticas hasta la premeditada decisión de no hacer nada al respecto. 

Dicho de otro modo, cuando las Fuerzas Armadas dejaron de constituir un problema 

político, las políticas de defensa y militares dejaron de ocupar un lugar relevante 

entre los asuntos prioritarios de las agendas gubernamentales. 

Pues bien, en este contexto de relativa incertidumbre institucional, hacia 

fines de los 1990, desde la esfera gubernamental y desde algunas de sus jefaturas 

castrenses, se comenzó a fogonear crecientemente la participación militar en la 

conjuración de las denominadas “nuevas amenazas” y, específicamente, del 

narcotráfico y el terrorismo. Esta tendencia ha estado alentada por la necesidad de 

obtener un nuevo horizonte de misiones y funciones para los uniformados así como 

también de conseguir nuevos recursos institucionales con los que fuera posible 

capear la recurrente y manifiesta crisis de identidad y presupuestaria que atraviesan 

los cuarteles desde hace, por lo menos, una década y media. Inclusive, en muchos 

casos, esta orientación fue decidida y operada autónomamente por las conducciones 

castrenses de las propias Fuerzas Armadas como respuesta a la indiferencia oficial y 

como forma de adaptación de sus instituciones a las nuevas condiciones políticas 

internacional y domésticas y a las restricciones presupuestarias impuestas en estos 

años. En la Argentina, esta impronta fue seguida por algunos jefes castrenses –y no 

pocos funcionarios civiles- con la intención de obtener o incrementar recursos 

fiscales y materiales adicionales y/o neutralizar cualquier eventual reconversión 

organizacional que supusiera la reducción o achicamiento del aparato institucional 

de las mismas. Otros comandantes militares, en cambio, han rechazado de plano 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 228
Reforma Militar en Argentina 

tales orientaciones indicando que la intervención militar en esos asuntos –en 

especial, el narcotráfico y el terrorismo- claramente inscrito en el ámbito de la 

seguridad interior y, por ende, de resolución policial sumergiría a las Fuerzas 

Armadas en una crisis doctrinal, orgánica y funcional mayor que la existente, 

posición que fue férreamente respaldada por el grueso de la clase política civil.12

El ataque terrorista perpetrado el 11 de septiembre pasado contra las torres 

del World Trade Center, en New York, y contra la sede del Departamento de 

Defensa de Estados Unidos –el Pentágono-, en Washington, vigorizaron la tendencia 

a extender la competencia funcional de las instituciones castrenses sobre este 

conjunto de nuevas amenazas. Desde el gobierno encabezado por Fernando De la 

Rua se sostuvo insistentemente la necesidad de reformular el esquema normativo y 

el sistema institucional vigente en materia de seguridad y permitir que las Fuerzas 

Armadas amplíen o recuperen un rol destacado en la prevención y conjuración del 

terrorismo, tanto en el plano operativo como en el de la producción de información e 

inteligencia. En verdad, este proceso de seguritización militarizante del terrorismo no 

pareció responder a la gravedad del fenómeno en el plano internacional, a las 

peculiaridades del terrorismo transnacional, ni a las demostradas insuficiencias y 

limitaciones del sistema de seguridad existente en nuestro país o a las 

características del esquema normativo vigente, sino, más bien, a la necesidad de 

recrear o apuntalar funciones en materia de seguridad interior y, a través de ello, a 

recuperar cierto prestigio institucional interno. 

Quien jugó un papel activo en este lineamiento fue el propio gobierno a 

través de su ministro de Defensa, Horacio Jaunarena. En efecto, en su opinión, esta 

nueva situación de seguridad convirtió en inútiles las respuestas convencionales y 

obligan a adecuar el sistema de leyes vigentes, dado que, ante la aparición de un 

nuevo conflicto, o se viola la ley para atender eficazmente el conflicto o se atiene a la 

ley y no se le da respuesta eficaz al conflicto. Bajo esta interpretación inicial, 

Jaunarena y algunos jefes militares comenzaron a plantear, hacia fines de 

septiembre, que tanto el narcotráfico internacional como el terrorismo transnacional 

constituían amenazas externas cuya conjuración requeriría la intromisión operativa y 

de inteligencia de las Fuerzas Armadas, el control de amplias zonas de frontera por 

parte del Ejército y un cambio profundo en el sistema de inteligencia apuntando a 

articular los sistemas de inteligencia en el orden interior y exterior.13 A los pocos 

días, el propio presidente De la Rua sostuvo que era necesaria la injerencia militar 

en el combate al terrorismo. “El terrorismo es un ataque exterior; de modo que las 

Fuerzas Armadas deben actuar también en eso, sin violar la ley de seguridad 

interior, que prohíbe hacer inteligencia interna de los propios ciudadanos o de 

carácter político”, indicó el presidente.14

 

12 He trabajado más ampliamente este proceso en: SAIN, Marcelo Fabián, “Las «nuevas 

amenazas» y las Fuerzas Armadas en la Argentina de los '90”, ponencia presentada en el 

Latin American Studies Association XXIII International Congress, Washington, Estados Unidos, 

6-8 de septiembre de 2001. 

13 Diarios La Nación, Buenos Aires, 16, 17 y 20 de septiembre de 2001; diario Página/12, 

Buenos Aires, 23 de septiembre de 2001. 

14 Diario La Nación, Buenos Aires, 25 de septiembre de 2001. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 229
Reforma Militar en Argentina 

Luego de la derrota electoral que sufriera el oficialismo en las elecciones 

legislativas del 14 de octubre de 2001 y al compás del incremento de la crisis social y 

del creciente aislamiento político del gobierno, éste efectuó sondeos a las 

conducciones de las Fuerzas Armadas a los efectos de utilizar a dichas instituciones 

en la represión de conflictos sociales. Las cúpulas militares sostuvieron que ello 

solamente sería posible si se producían las necesarias modificaciones legales que 

habilitaran dicha intervención.15

Cuando el 20 de diciembre De la Rua renunció a la presidencia de la Nación 

en medio de una profunda crisis social y política, el eje de este debate cambió 

substantivamente. Dos semanas antes, el ex mandatario Carlos Menem había 

propuesto un “gran acuerdo patriótico” en cuyo marco el gobierno debía convocar a 

un diálogo político amplio, y entre las instancias convocadas debía invitarse también 

a la Iglesia y a las Fuerzas Armadas. Esta propuesta, que la expresó en una reunión 

mantenida con el jefe del Ejército, el Gral. Brinzoni, -reunión que contó con la 

autorización del ministro Jaunarena- convertía a estas instituciones en interlocutores 

políticos del gobierno justamente en una situación de alta crisis social en cuyo marco 

éste ya estaba planteando la necesidad de intervención castrense. 

No obstante, por esos días, frente a la profundización de la movilización 

social y ante el creciente rumor de renuncia presidencial, los jefes militares 

sostuvieron unívocamente que no estaban operacional y legalmente habilitados para 

reprimir el conflicto social, sino apenas para brindar apoyo logístico a las fuerzas de 

seguridad, vigilando objetivos estratégicos como centrales nucleares, represas 

hidroeléctricas o edificios públicos. Solamente podrían intervenir, según los voceros 

castrenses, en caso de que las fuerzas de seguridad fuesen desbordadas y se las 

habilite legalmente por vía de la declaración del estado de sitio.16

El día 19, De la Rua decretó el estado de sitio en todo el territorio nacional, 

pero no solicitó la intervención castrense para conjurar los numerosos hechos que 

signaron la jornada. Al día siguiente, se produjeron incontables protestas sociales en 

todo el país y, en algunos casos, hubo violentos choques entre manifestantes y 

fuerzas policiales que arrojaron una treintena de muertos. Ello fue el prólogo a la 

salida anticipada de De la Rua del gobierno. 

En enero de 2002, ya con Eduardo Duhalde electo como presidente de la 

Nación por la Asamblea Legislativa reunida el 1ro de enero, se fueron sucediendo 

una serie de rumores acerca de una eventual participación militar en un golpe de 

Estado de corte cívico-castrense. Permanentemente, las Fuerzas Armadas 

desmintieron esos rumores. No obstante, hacia fines de febrero, tomó estado público 

una serie de reuniones que tanto el Gral. Brinzoni como el Alte. Joaquín Stella, 

titulares del Ejército y de la Armada respectivamente, mantuvieron por esos días con 

importantes empresarios, en las que analizaron los pormenores de la situación 

política y social argentina. Por cierto, estos contactos y el abordaje de esos temas no 

se condicen con las funciones de un comandante militar, pese a lo cual ello no fue 

 

15 Diario Página/12, Buenos Aires, 21 de octubre de 2001. 

16 Diarios Clarín y La Nación, Buenos Aires, 20 y 21 de diciembre de 2001. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 230
Reforma Militar en Argentina 

objeto de ningún tipo de sanción de parte del ministro de Defensa ni se produjeron 

expresiones de quejas que provinieran del Congreso de la Nación. Lo llamativo del 

caso es que quien respondió a tales hechos con claridad fue un jefe militar en 

actividad, es decir, el titular del III Cuerpo de Ejército, el Gral. Julio Hang, el que no 

solamente negó la posibilidad de un golpe de Estado sino que también se opuso a la 

utilización política de las Fuerzas Armadas por parte de ciertos sectores 

empresariales o a su uso como instancia de represión social. “Las Fuerzas Armadas 

son una institución de la Constitución”, sostuvo, y agregó que “por su poder de 

fuego, por su poder militar, son el último recurso de la defensa nacional; no tienen 

ninguna capacidad de respuesta proporcional a un problema de índole social”. En su 

opinión, los rumores de golpe de Estado sólo perturban el análisis de la situación y 

rechazó con contundencia que las Fuerzas Armadas sean manipuladas “como cucos 

o como juguetes”. “Usan a las Fuerzas Armadas como una amenaza, con una fuerte 

carga negativa y que no tiene nada que ver con la conducta que las Fuerzas 

Armadas han tenido en los últimos años, con el apego de las instituciones y a la ley”, 

remató.17

La clase política argentina no tuvo este tipo de expresiones frente a los 

hechos que signaron los últimos acontecimientos en nuestro país. Ello, quizás, 

explica algunas de las razones por las cuales la democracia argentina atraviesa por 

una profunda crisis de representatividad. 

Pues bien, todo esto se desarrolló concomitantemente con la emergencia de 

situaciones de alta conflictividad política y/o social, en cuyo marco no han faltado 

dirigentes civiles y uniformados que volvieran a postular en forma soterrada o 

abiertamente el reposicionamiento de los militares como factores de estabilidad y de 

contención político-social. Como se vio, ello llevó a que, en ciertos casos, se reclame 

y reivindique la necesidad de que las Fuerzas Armadas vuelvan a desenvolver o 

continúen desempeñando tareas de corte netamente policiales frente a hechos 

anclados en la esfera de la seguridad interior, tales como las huelgas, los cortes de 

rutas, las movilizaciones sociales, las protestas ciudadanas, etc.18

 

17 Diario La Voz del Interior, Córdoba, 28 de febrero de 2002. 

18 No sólo en ciertos círculos gubernamentales y militares argentino existe un firme consenso 

en favor de la militarización de ciertas problemáticas inscritas en la seguridad interior. Para el 

académico Carlos Escudé, por ejemplo, a la luz del aumento del nivel de conflicto social 

existente en América Latina como consecuencia del crecimiento de la pobreza, la 

“militarización” de la lucha contra modalidades delictivas paramilitares es una opción válida y 

necesaria, fundamentalmente si se tiene en cuenta el “derrame de la violencia colombiana”. Al 

respecto, sostuvo para el caso argentino consideraciones que ha hecho extensiva a otros 

casos regionales cuando indicó que “[...] la Argentina necesita redistribuir recursos 

urgentemente de las Fuerzas Armadas a las fuerzas de seguridad, o en su defecto otorgar 

legalmente funciones a aquellas para la represión interna” (citado en: Diario La Nación, 

Buenos Aires, 19 de agosto de 2001). Esta visión, en tanto, ha sido sustancialmente 

contestada por importantes referentes castrenses como, por ejemplo, el Gral. (R) Aníbal Laiño, 

ex subjefe del Ejército argentino y actual director de la Escuela de Defensa Nacional

dependiente del ministerio del ramo, para quien la agudización de los conflictos delictivos y su 

eventual manifestación organizada y militar debería ser respondida con políticas sociales y, si 

se requiere el uso de la fuerza, con “más Gendarmería y no con la intervención del Ejército”

(afirmación expresada por el Gral. Laiño durante el debate desarrollado en el marco del 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 231
Reforma Militar en Argentina 

A diferencia de la mayoría de los países de la región, en la Argentina, el 

Estado cuenta con fuerzas y cuerpos federales de seguridad y policiales bien 

dotados en cuanto a recursos humanos y capacidad operativa a los efectos de 

satisfacer los requerimientos necesarios para mantener una normal situación de 

seguridad interior aun en escenarios de alta conflictividad político-social. No 

obstante, la falta de una política integral en materia de seguridad interior y la 

profunda crisis policial existente en algunas provincias alentó la postulación de la 

necesidad de intervención militar en asuntos de seguridad interior desempeñando 

tareas de corte netamente policial. 

En este marco, tanto la profunda crisis de identidad y profesional de los 

hombres de armas como la necesidad de maximizar posiciones que les permitiesen 

a las cúpulas militares obtener mayores recursos presupuestarios o impedir 

intervenciones reformistas de los gobiernos civiles, no ha contribuido en allanar el 

camino en favor del mantenimiento de una posición de prescindencia política y de 

rechazo a la eventual participación castrense en asuntos de seguridad interior. 

Durante todos estos años, el relativo consenso básico acerca de la necesidad de 

desmilitarizar la seguridad interior configuró la más férrea limitación a la intervención 

castrense en estos asuntos, pero en ciertas ocasiones dicho consenso, al no estar 

acompañado por una política de defensa y militar integral, parece insuficiente para 

impedir actualmente que las Fuerzas Armadas vuelvan a proyectarse como 

instancias de disciplinamiento político y social al margen de sus tareas estrictamente 

castrenses, lo que, por cierto, ha estado reforzado por la preservación o 

rearticulación de los antiguos trazos doctrinales que justificaron a los militares y a las 

instituciones castrense como constructores y garantes de la Nación por encima de 

cualquier otro actor o instancia política y social. 

Este nuevo clima constituye, en definitiva, un nuevo obstáculo para la 

reconversión y modernización militar y vuelve a colocar sobre las espaldas de las 

Fuerzas Armadas las justificadas aprehensiones acerca de una eventual salida 

militar a las profundas crisis políticas y sociales de estos países de democracias aún 

frágiles. 

4) Consideraciones acerca de la reforma militar pendiente 

4.1) La necesidad de un liderazgo civil eficiente 

La modernización de la Defensa nacional y la reestructuración militar debe 

partir de la construcción de un liderazgo civil integral y eficiente y del establecimiento 

de nuevas modalidades de gestión institucional de la defensa nacional y, en 

particular, de las Fuerzas Armadas. Al respecto, los responsables civiles del 

gobierno deben abandonar la perniciosa tendencia a través de la cual se le delegó 

históricamente a las instituciones castrenses el manejo casi exclusivo de los asuntos 

de la defensa nacional y, en ciertos casos, hasta de la seguridad pública general. La 

seguridad interior no constituye una cuestión policial del mismo modo que la defensa 

 

Seminario “Brasil y Argentina frente a las nuevas amenazas”, organizado por el Programa de 

Investigación sobre Fuerzas Armadas y Sociedad (PIFAS), Universidad Nacional de Quilmes 

(UNQ), y llevado a cabo en la ciudad de Buenos Aires, Argentina, el 29 de marzo de 2001). 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 232
Reforma Militar en Argentina 

nacional no configura un asunto exclusivamente castrense. Ambas esferas 

conforman ámbitos político-institucional cuya organización y funcionamiento son de 

exclusiva responsabilidad del gobierno político de los Estados. Las instituciones 

militares cumplen un papel fundamental en el sistema de defensa nacional, en 

particular, como instrumentos castrenses para la conjuración de las eventuales 

agresiones militares externas que deba afrontar la Argentina. Sin embargo, la 

defensa nacional es mucho más que ello, ya que compromete otros componentes 

del Estado y de la sociedad. 

Toda forma competente de ejercicio del gobierno político-institucional sobre 

las Fuerzas Armadas supone como condiciones de efectividad no sólo los 

necesarios conocimientos técnico-profesionales sobre el tema y la imprescindible 

capacidad operativo-instrumental para implementar las políticas formuladas, sino 

que también implica, antes que nada, la manifestación de una clara y firme voluntad 

de ejercicio de la conducción gubernamental en favor de formular e implementar 

políticas de defensa y militares integrales. 

En concreto, ello requiere, a su vez, de (i) la promulgación de una legislación 

nacional que siente claramente las bases jurídicas e institucionales de la defensa 

nacional y del funcionamiento y organización de las Fuerzas Armadas, en particular, 

en todo lo referido a sus misiones y funciones, organización y bases doctrinales; (ii) 

el establecimiento de nuevos parámetros legales y mecanismos institucionales de 

administración y gestión de la defensa nacional y de conducción y control del 

sistema militar, ya sea en el plano del gobierno administrativo a través de un 

ministerio de Defensa bajo la conducción civil como del parlamento nacional y, en 

particular, de sus comisiones de trabajo especiales; y (iii) la formación de un cuerpo 

de administradores gubernamentales altamente profesionales y especializados en 

las complejas cuestiones de la defensa nacional y de los asuntos militares. 

Si se compara la situación institucional de la Argentina con la de otros países 

de la región, debe indicarse que en nuestro país, a partir de la instauración 

democrática producida en 1983, ya se establecieron los parámetros jurídicos e 

institucionales básicos del sistema de defensa nacional y de las Fuerzas Armadas, 

en cuanto a su organización, funcionamiento, ejes doctrinales y lineamientos 

estratégicos generales. La ley 24.554 de Defensa Nacional (1988), la ley 24.059 de 

Seguridad Interior (1992), la ley 24.439 de Servicio Militar Voluntario (1994), el 

dto.1116/96 (1996) con la Directiva para la realización del Planeamiento Militar 

Conjunto, la ley 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (1998) y la ley 

25.520 de Inteligencia Nacional (2001) conforman el marco normativo central que 

contiene esos ejes jurídicos e institucionales. No obstante, tales parámetros resultan 

insuficientes para adecuar integralmente el sistema de defensa nacional argentino y 

sus Fuerzas Armadas a la inserción internacional articulada por nuestro país y a las 

nuevas condiciones políticas y económicas imperantes en el escenario internacional 

y doméstico. 

En este rubro, las tareas pendientes pasan por (i) la reglamentación de gran 

parte de las citadas normas para convertirlas en operativas y para que algunos de 

los principales órganos de gestión o planeamiento creados a través de ellas puedan 

ser puestos en funcionamiento, en particular, la reglamentación de la ley de Defensa 

Nacional y, por ende, la puesta en marcha del Consejo de Defensa Nacional 

(CODENA) abocado a la asistencia y el asesoramiento al presidente de la Nación 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 233
Reforma Militar en Argentina 

“en la determinación de los conflictos, de las hipótesis de conflicto y de guerra” así 

como también “en la adopción de la estrategia, en la determinación de las hipótesis 

de confluencia y en la preparación de los planes y coordinación de las acciones 

necesarias para su resolución”; (ii) el diseño y sanción de una “ley orgánica de las 

Fuerzas Armadas” que regule las funciones y actividades específicas y conjuntas de 

las mismas, el planeamiento, la logística, la educación profesional y el accionar 

conjunto; (iii) la conformación de un cuerpo profesional de administradores 

gubernamentales especializados en las diferentes dimensiones y esferas de la 

defensa nacional y de los asuntos militares. 

4.2) Una nueva concepción de defensa nacional 

En el marco descrito, se debe conformar una nueva concepción de la 

defensa nacional claramente distinguible de la seguridad interior y, al mismo tiempo, 

en el que quede expresamente establecido el papel y las funciones que en dicha 

esfera institucional deben desempeñar las Fuerzas Armadas, descartando cualquier 

tipo de trazo que pretenda mantener o aggiornar la concepción tradicional por la cual 

las Fuerzas Armadas se proyectaron como constructores de la Nación. 

De acuerdo nuestra legislación, la defensa nacional engloba un conjunto de 

medidas, acciones y mecanismos institucionales decididas e implementadas por el 

gobierno nacional y destinadas a prevenir o enfrentar distintos tipos de situaciones 

de riesgo, conflictos o amenazas, potenciales o efectivas, que provengan de 

agresiones militares de origen externo y que hagan peligrar la integridad territorial y 

la autodeterminación de nuestro Estado. Se entiende, así, a la defensa nacional 

como una proyección institucional del Estado tendiente a garantizar la seguridad 

externa del mismo, lo cual, por cierto, debe resultar de una política de Estado

articulada en torno de parámetros estratégicos que surjan de la situación y el papel 

de este mismo Estado de cara al mundo y a su sociedad, de su estructura orgánicofuncional, de su tamaño y organización, de sus objetivos nacionales, sus recursos y 

su situación fiscal, de su inserción internacional y, puntualmente, de las situaciones 

de riesgos que deben afrontar en materia de seguridad externa. Por ello, el eje de 

dicha política pasa por la definición de qué Estado se pretende y se puede construir. 

Se trata, pues, de una problemática integral de la que debe surgir un modelo de 

Fuerzas Armadas acorde con el tipo de Estado delineado, con la estrategia de 

inserción internacional decidida y con los objetivos de seguridad externa definidos.19

En este sentido, y vistos los cambios producidos en el escenario 

internacional y en el interior de nuestro sistema político, una política de defensa que 

encuadre una orientación militar tendiente a la modernización de las Fuerzas 

Armadas debería formularse a partir de tres ejes determinantes, a saber, (i) la plena 

subordinación institucional de estas fuerzas a las autoridades civiles elegidas 

democráticamente conforme el ordenamiento constitucional y legal vigente; (ii) la 

política exterior del Estado formulada en pos de una inserción activa del país en el 

mundo a partir de un claro diagnóstico de las principales tendencias del escenario 

global, hemisférico y regional y de una precisa especificación de los intereses 

 

19 ESCOBAR, Santiago, “La política de defensa como política de Estado”, en revista Nueva 

Sociedad, Caracas, nro.138, julio-agosto 1995. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 234
Reforma Militar en Argentina 

nacionales definidos básicamente en términos de desarrollo económico, de 

estabilidad institucional y de los principios del derecho internacional; y (iii) la política 

económica y, en particular, la disponibilidad del presupuesto destinado a la defensa, 

en virtud de las prioridades del Estado nacional así como el nivel de acceso a 

tecnología disponible y aplicable a las cuestiones de la defensa nacional y, en 

particular, al tipo de organización y funcionamiento de las instituciones castrenses. 

De este modo, las políticas de defensa nacional deben constituir un escalón 

subordinado y derivado de este conjunto de dimensiones institucionales, de política 

exterior y económico-tecnológicas. 

También debe remarcarse que las cuestiones de la defensa nacional se 

asientan sobre la distinción entre la seguridad externa e interna del Estado. En 

nuestro caso, el cuerpo legal conformado por la ley 24.554 de Defensa Nacional, la 

ley 24.059 de Seguridad Interior y la ley 25.520 de Inteligencia Nacional establece 

una clara diferenciación legal e institucional entre la esfera de la defensa nacional y 

la de la seguridad interior así como también coloca a la primera como el ámbito 

fundamental de desenvolvimiento institucional de las Fuerzas Armadas y fija las 

situaciones en las que excepcionalmente estas fuerzas pueden intervenir en la 

seguridad interior. 

Los hechos del 11 de septiembre de 2001 pusieron sobre el tapete del 

debate a este sistema normativo-institucional y, tal como se vio, ciertos sectores 

políticos postularon la necesidad de reformularlo y adaptarlo a las nuevas 

condiciones de seguridad que se imponen en la actualidad. Cabe, entonces, hacer 

ciertas consideraciones al respecto. 

En primer lugar, el sistema legal vigente en nuestro país no excluye la 

posibilidad de intervención militar frente a cuestiones inscritas en el ámbito de la 

seguridad interna del Estado, sino que las habilita en ciertas circunstancias 

particulares y excepcionales. En efecto, la ley 24.059 de Seguridad Interior ratificó a 

la defensa nacional como la órbita fundamental de funcionamiento regular y ordinario 

de las Fuerzas Armadas, tal como lo había fijado la ley 23.554. No obstante, ante la 

eventualidad de que en el ámbito de la seguridad interior del Estado, se produzcan 

hechos o se tuviera que hacer frente a amenazas o procesos que excedieran la 

capacidad operativa de los cuerpos y fuerzas policiales y de seguridad para su 

conjuración, las Fuerzas Armadas podrían intervenir en dicha conjuración y en el 

restablecimiento de la situación de seguridad interior, previa decisión del presidente 

de la Nación y del Congreso Nacional a través de la declaración del estado de sitio.20

Es esta mención legal al estado de sitio la que le otorga, en verdad, el carácter 

excepcional a la referida intervención militar y, en razón de ello, su concreción 

debería suponer la emergencia de una situación extraordinaria, es decir, de un 

estado de conmoción interior que pusiera efectivamente en peligro la vigencia plena 

 

20 Según la Constitución Nacional, la declaración en “estado de sitio” de la “provincia o territorio 

en donde exista la perturbación del orden” es un acto político-institucional que se concreta en 

situaciones excepcionales derivadas de un estado de “conmoción interior o de ataque exterior 

que ponga en peligro el ejercicio de [la] Constitución [Nacional] y de las autoridades creadas 

por ella”. En caso de conmoción interior, es el Congreso Nacional el responsable de declarar el 

estado de sitio, o de aprobar o suspender el estado de sitio declarado por el poder ejecutivo 

cuando el Congreso se encontrase en receso. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 235
Reforma Militar en Argentina 

de la Constitución Nacional y de las autoridades legislativas, administrativas y 

judiciales nacionales, y que, en consecuencia, requiriera la declaración previa del 

estado de sitio, tal como lo dispone la propia ley 24.059. 

El estado de sitio solamente podría resultar, en concreto, de un estado de 

guerra civil o de alzamiento armado tendiente a deponer algunos de los poderes 

públicos, obligar a éstos a realizar algún acto o medida de gobierno o a abstenerse 

de hacerlo, impedir el libre ejercicio de sus facultades o su conformación, o producir 

una interrupción o cambio del sistema democrático, hechos todos cuya envergadura 

y persistencia justificaría el involucramiento del conjunto de las fuerzas policiales, de 

seguridad y castrense con que cuenta el Estado para su neutralización, según la 

apreciación de las autoridades competentes y de lo establecido por las disposiciones 

legales al respecto. Por cierto, estas circunstancias particulares y excepcionales no 

parecen darse frente a los desafíos impuestos por el terrorismo transnacional y, en 

particular, aquellos cuyas manifestaciones más contundentes hemos observado el 

11 de septiembre. 

En segundo lugar, el accionar o ataque efectivo de cualquier organización 

terrorista o criminal transnacional sobre ciudadanos o habitantes de nuestro país 

constituye fenoménicamente un hecho atentatorio de la seguridad interior, aún 

tratándose de organizaciones formadas, constituidas, conducidas, organizadas y 

desenvueltas desde el exterior. Si la envergadura y gravedad de tal ofensa fuesen 

equiparables a una agresión o ataque perpetrado por las Fuerzas Armadas regulares 

de un Estado, aunque la misma fuese llevada a cabo por organizaciones noestatales, tal situación configuraría una agresión de origen externo inscrita en la 

esfera de la defensa nacional y que, por ende, haría posible y viable la intervención 

conjurativa de las Fuerzas Armadas. Si, en cambio, la ofensa no fuese equiparable a 

una agresión militar externa pero el carácter y la persistencia de la misma excediera 

la capacidad represiva de las fuerzas policiales y de seguridad, como se dijo, las 

Fuerzas Armadas podrían intervenir legalmente en dicha tarea y en el 

restablecimiento de la situación de seguridad interior, previa decisión del presidente 

de la Nación y del Congreso Nacional a través de la declaración del estado de sitio. 

No obstante, ambos supuestos son de carácter excepcional y el sistema legal e 

institucional vigente contempla el conjunto de parámetros, procedimientos y 

mecanismos apropiados para hacer frente a dichas situaciones. De todos modos, lo 

importante a destacar al respecto es que todo hecho perpetrado en el interior de 

nuestro país por una organización terrorista o criminal compleja, al constituir un 

acontecimiento cercenatorio de la seguridad interior, configura siempre un delito y 

debe entonces ser institucionalmente abordado como tal por las instituciones del 

sistema penal y, particularmente, por las agencias judiciales y policiales. 

Pues bien, los delitos se investigan y sus responsables se persiguen 

penalmente en el marco de un conjunto de normas penales y procesales que poco 

tienen que ver con la defensa nacional, y las instituciones judiciales y policiales 

encargadas de aquellas tareas son agencias especializadas en la aplicación de tales 

normas. Por el contrario, las Fuerzas Armadas no están preparadas, entrenadas ni 

capacitadas para la investigación y represión judicial de delitos, dado que no 

constituyen una agencia auxiliar de la justicia en tales labores. La producción de 

inteligencia o espionaje en materia de terrorismo o criminal supone ciertos 

conocimientos y competencias específicas que no detentan en general los 

organismos de inteligencia militar. Igualmente, no son pocos los partidarios de la 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 236
Reforma Militar en Argentina 

militarización de esferas importantes de la seguridad interior que consideran 

erróneamente que intervenir en asuntos de seguridad interior implica apenas hacer 

espionaje interno. 

En tercer lugar, el mantenimiento de una normal situación de seguridad 

interior implica básicamente el desarrollo de dos tipos de actividades institucionales 

conexas, a saber, la seguridad ciudadana preventiva y la investigación criminal de 

delitos en auxilio de la justicia, y las agencias estatales que están funcional y 

orgánicamente mejor dotadas de recursos humanos y operativos y mejor preparadas 

y capacitadas para este tipo de labores son los cuerpos y fuerzas policiales y de 

seguridad federales, en particular las dependencias dedicadas a las tareas de 

inteligencia e investigación criminal del terrorismo y de la delincuencia compleja.21

Por el contrario, las Fuerzas Armadas, desde los años 1980, no detentan 

función alguna -ni operativa, ni en materia de inteligencia- relacionada con el 

terrorismo o la seguridad interior sino que solamente constituyen el instrumento 

militar de la defensa nacional frente a agresiones castrenses de origen externo y 

producen exclusivamente inteligencia en el nivel estratégico-militar y operativomilitar. En consecuencia, estas fuerzas no están preparadas ni funcional ni 

organizativamente para desarrollar tareas vinculadas con la prevención y conjuración 

de acciones terroristas o criminales complejas y, en particular, para trabajar como 

fuerzas auxiliares de la justicia. Por ello, resultaría funcionalmente anacrónico y 

financieramente oneroso que, en tiempos de crisis fiscal, la Argentina se ponga a 

entrenar y capacitar a sus Fuerzas Armadas y a la inteligencia militar en asuntos 

ajenos a sus funciones tradicionales, duplicando tareas con las policías y fuerzas de 

seguridad y demorando la puesta a punto de un sistema preventivo en seguridad que 

es de urgente realización y que necesariamente debería girar en torno del 

apuntalamiento y especialización de los cuerpos policiales especiales de cara a los 

acontecimientos recientes y apuntalar sus lazos de cooperación internacional con las 

agencias de seguridad e inteligencia de otros países, en particular, de los Estados 

Unidos. 

En cuarto lugar, la distinción existente entre la inteligencia para la seguridad 

interior o inteligencia criminal y la inteligencia militar para la defensa nacional no es 

análoga ni es coincidente con aquella que diferencia la inteligencia interna que se 

produce en el interior del territorio de un Estado de la inteligencia externa que se 

produce fuera del mismo. En la actualidad, las actividades criminales complejas de 

mayor envergadura e impacto sobre la seguridad interna de un Estado son, en 

general, de carácter transnacional, es decir, se desenvuelven a través de diferentes 

países y jurisdicciones, lo que hace que las labores de prevención o conjuración de 

su accionar impliquen un esfuerzo de cooperación internacional entre distintas 

agencias nacionales y, en lo específico, ello conlleva la producción de inteligencia 

criminal fuera del territorio nacional. Por el contrario, ciertas actividades de 

inteligencia estratégico-militar bien pueden ser desarrolladas en el interior del 

 

21 En nuestro país, desde la perpetración de los atentados terroristas contra la Embajada de 

Israel y contra el edificio de la AMIA, se creó en jurisdicción de la Policía Federal una unidad 

antiterrorista que, como tal, se dedicó exclusivamente a las actividades de inteligencia y 

operativa tendiente a prevenir y conjurar el accionar terrorista en nuestro país. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 237
Reforma Militar en Argentina 

territorio nacional. En el marco de una conflagración bélica convencional desenvuelta 

dentro del territorio nacional –por ejemplo, la guerra de Malvinas en 1982- que 

vulnere la defensa nacional, la producción de inteligencia militar se produce dentro 

del territorio nacional, como también ocurre en tiempo de paz cuando se desarrollan 

actividades de contrainteligencia alrededor de unidades o establecimientos 

castrense ubicados en el territorio nacional. 

En consecuencia, lo que distingue a la inteligencia criminal de la inteligencia 

estratégica-militar no es el ámbito territorial en el que se desenvuelve ni el lugar de 

origen de la amenaza en consideración sino su objeto, es decir, el tipo de riesgo o 

amenaza que intenta conocer y analizar. Los riesgos y amenazas de carácter 

criminal comprometen el accionar de organizaciones no-estatales, al mismo tiempo 

que los riesgos y amenazas vulneratorias de la defensa nacional implican acciones 

militares regulares de instituciones estatales. La diferencia no está dada por los 

medios utilizados ni por el ámbito geográfico de desarrollo o despliegue sino por el 

tipo de acción y por los sujetos de la misma, cuyas especificidades políticas, sociales 

y económicas y, en particular, el conocimiento y análisis de cada una de ellas en 

función de su prevención y conjuración, imponen la convergencia de recursos, 

capacidades y medios técnicos y operativos específicos, diferentes entre sí, pero 

articulados en el marco de una estrategia de seguridad común, de un plan unificado 

que la exprese y de un sistema de coordinación y conducción central que la regule y 

dirija. He aquí la unicidad que reclama la seguridad general frente a los riesgos y 

conflictos que se desenvuelven en la vida político-social actual. 

En quinto término, la unicidad que necesariamente deben guardar el 

planeamiento, la coordinación y la conducción del sistema de inteligencia nacional 

justifica que sea la Secretaría de Inteligencia de Estado (SIDE), el organismo 

superior de inteligencia del Estado que depende directamente del presidente de la 

Nación, quien tenga a su cargo esas tareas, siempre que dicho organismo sea 

objeto de una profunda reestructuración que permita superar sus evidentes 

deficiencias institucionales y que lo pongan bajo un eficiente sistema de control y 

supervisión administrativo y parlamentario. Por el contrario, no parecen mediar 

razones organizativas ni funcionales fundadas para que sean los organismos de 

inteligencia militar, solamente capacitados y preparados para la producción de 

inteligencia en una de las dimensiones básicas de la inteligencia nacional, es decir, 

la inteligencia estratégica-militar para la defensa nacional, las agencias de 

conducción y coordinación del sistema, tal como sugirió el ministro Jaunarena. La 

tradicional ausencia de conducción y coordinación del sistema de inteligencia y las 

probadas deficiencias de la SIDE en el desarrollo de tales tareas tampoco justifican 

la militarización de aquellas áreas, pues los organismos de inteligencia militar no han 

sido objeto de ningún tipo de reforma orgánico-funcional que los haya puesto a tono 

con los cambios producidos en el mundo y en nuestro país ni son objeto de los 

debidos controles institucionales, tal como se pudo apreciar a través de algunos 

hechos ilegales que dieron cuenta durante estos años de la realización de labores de 

espionaje político interno. 

Asimismo, en lo que a la coordinación político-institucional del sistema de 

inteligencia se refiere, en la ley 25.520 se faculta al presidente de la Nación a 

convocar a un consejo interministerial para el asesoramiento sobre los lineamientos 

y objetivos básicos y centrales en materia de inteligencia nacional, estableciendo 

inclusive la posibilidad de que el mandatario disponga la participación en dicho 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 238
Reforma Militar en Argentina 

ámbito, con carácter consultivo, de miembros de las fuerzas policiales y de 

seguridad federales así como de las Fuerzas Armadas. De esta manera, esta ley 

parece resolver apropiadamente este dilema en favor de una organización del 

sistema que dista sensiblemente del postulado como válido por los partidarios de la 

militarización de áreas centrales de la seguridad y la inteligencia estatal. 

Finalmente, las evidentes deficiencias del sistema de seguridad interior y de 

inteligencia argentino, particularmente, de cara a las necesidades de prevención y 

conjuración de las nuevas modalidades de terrorismo internacional, lejos de justificar 

la intervención castrense en estos asuntos, indican, más bien, la necesidad de 

emprender una serie de urgentes cambio en materia de seguridad. 

El sistema de seguridad interior adolece desde hace tiempo de una serie de 

deficiencias importantes tales como la inexistencia de una diagnóstico apropiado 

acerca de la situación delictiva en el país y, en especial, de aquella situación referida 

a delitos complejos como el narcotráfico, el contrabando, el lavado de dinero, los 

delitos económicos, etc., la ausencia de coordinación federal entre los principales 

componentes del sistema –en particular, entre las fuerzas y cuerpos policiales y de 

seguridad nacionales y provinciales- y la falta de lineamientos estratégicos básicos 

en torno de los cuales fuese posible el desarrollo de una política federal de 

seguridad interior y el establecimiento de prioridades en la materia. A ello se suma la 

falta de un sistema de inteligencia nacional integral que apuntale al sistema 

produciendo y coordinando la necesaria inteligencia criminal en el marco de un 

programa nacional de inteligencia general. 

De todos modos, ello no justifica por sí mismo la militarización de ciertas 

áreas clave de la seguridad interior y, menos aún, de determinados circuitos de 

gestión del sistema de seguridad e inteligencia. Todo parece evidenciar la necesidad 

de emprender, más bien, un proceso de reversión de la tradicional indiferencia con 

que la clase gobernante argentina ha atendido los asuntos de la seguridad pública y 

tome a ésta como un área prioritaria de su agenda política. 

4.3) Los lineamientos estratégico-militares y la reforma militar 

Dentro del contexto proyectivo delineado, se impone el desarrollo de un 

proceso de reconversión paulatina de las Fuerzas Armadas teniendo en cuenta los 

condicionantes derivados de la situación exterior, económica, tecnológica e 

institucional de nuestros países y estableciendo un perfil profesional militar no sólo 

acorde con los mencionados condicionantes sino también con los lineamientos 

centrales resultantes de las prioridades establecidas por el gobierno civil en el área 

de la defensa nacional y del modelo orgánico-funcional de Fuerzas Armadas que se 

requiera en vistas de esas prioridades y del planeamiento estratégico-militar 

formulado. Dicho de otro modo, se trata, pues, de establecer los ejes básicos del 

planeamiento estratégico-militar de acuerdo con los objetivos centrales de la defensa 

nacional (política de defensa nacional) diseñada sobre la base de la política exterior 

del Estado y de las condiciones financieras, tecnológicas y políticas del país, y, en su 

marco, adecuar doctrinal, orgánica y funcionalmente las Fuerzas Armadas 

argentinas a esos ejes. 

En cuanto al perfil profesional militar que debe establecerse en nuestro país, 

éste debe asentarse en la efectiva subordinación de los militares a los líderes 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 239
Reforma Militar en Argentina 

políticos civiles encargados de implementar las decisiones nacionales básicas en 

política exterior y militar y en la absoluta prescindencia política de las Fuerzas 

Armadas y de sus integrantes activos. Los militares argentinos deben seguir 

reconociendo en forma institucional y personal –como lo han hecho durante los 

últimos años- los límites de su competencia profesional y, en particular, que éstos 

límites no deben contener ninguna forma de intervención militar en política o en la 

vida institucional más allá de aquello establecido en el curso legal que regula la vida 

institucional de nuestras Fuerzas Armadas. 

Por su parte, dentro del escenario internacional actual, por tratarse de un 

mundo cargado de incertidumbres signado por múltiples riesgos y factores de 

inestabilidad internacional, altamente difusos, cambiantes y que no enmarcan un tipo 

de amenaza delimitada, parecería perentorio y hasta quizás apresurado delinear un 

perfil profesional acabado para las instituciones militares. Sin embargo, en esta 

coyuntura, podrían asentarse ciertas consideraciones generales atinentes a la 

reconversión pendiente. 

El planeamiento estratégico-militar debería delinearse sobre criterios 

novedosos que supongan una profunda redefinición de los tradicionales enfoques 

defensivos de impronta “disuasiva” o asentado en la lógica del “balance de poder”, y 

a los cuales correspondían modelos rígidos de organización castrense. En nuestro 

país, estos enfoques se han estructurado sobre la base de la fijación de una fuerza 

militar enemiga posicionada justamente como objeto de la disuasión o del 

contrabalanceo de poder, lo que necesariamente implicó la organización y puesta en 

funcionamiento de una aparato militar altamente costoso y acorde con esa amenaza 

enemiga, ya sea desde el punto de vista operativo como logístico y armamentístico. 

Durante las últimas décadas y hasta un tiempo atrás, el planeamiento estratégicomilitar argentino se desarrolló tomando como objeto de disuasión o contrabalanceo a 

las Fuerzas Armadas de Brasil o Chile y, más recientemente, a las de Gran Bretaña 

en el Atlántico Sur. Las hipótesis de conflictos estaban, así, centradas en el 

desarrollo de una guerra convencional con estos países. 

No obstante, durante la última década y media, el proceso de distensión e 

integración subregional marcó la inviabilidad política de un tipo de planeamiento 

estratégico-militar asentado en aquellos parámetros tradicionales. Estas nuevas 

condiciones se orientan, más bien, al establecimiento de una situación subregional 

en camino de lo que Ernesto López llama la “cooperación en el marco de la 

disolución del conflicto entre los Estados cooperantes”22 o, al menos, del conflicto 

 

22 Al respecto, López diferencia tres formas típico-ideales de relacionamiento entre Estados 

cooperadores, a saber, (i) la cooperación con mantenimiento de una actitud de disuasión entre 

los cooperadores y el establecimiento de balances estratégicos entre los mismos; (ii) la 

cooperación con un componente alto de distensión, que resulta de las convergencias 

cooperativas parciales previamente alcanzadas; y (iii) la cooperación en el marco de una 

disolución del conflicto entre los Estados cooperadores. En este marco, este autor indica 

apropiadamente que, en el plano subregional, el vínculo entre Argentina y Brasil sería 

predominantemente de cooperación con distensión pero con cierto avance en la cooperación 

con disolución de conflictos; mientras que la relación de Chile con Argentina sería 

predominantemente de cooperación con disuasión pero con avances moderados en la 

cooperación con distensión. Al respecto, véase: LÓPEZ, Ernesto, ¿Un sistema subregional de 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 240
Reforma Militar en Argentina 

sujeto a resolución militar. Además, el quiebre del sistema fiscal argentino también 

apuntala en el plano doméstico la inviabilidad financiera de aquellas modalidades de 

planeamiento estratégico-militar, dada la imposibilidad de sostener un nivel de 

inversión y gasto militar acorde a aquellos requerimientos. 

En razón de ello, resultan pertinente algunas consideraciones volcadas en la 

Revisión de la Defensa 2001 acerca de las prioridades estratégicas de la Argentina. 

En efecto, allí se señala que las necesidades de la Defensa Nacional de un país 

deben derivar de la definición de escenarios y de la previsión de los riesgos posibles 

que pudiesen surgir en dichos escenarios, apuntando siempre a la adecuación del 

instrumento militar a las necesidades que de ello emergiera. “La relación finesmedios más conveniente para la elaboración de los escenarios y la adopción de las 

previsiones necesarias para anticiparse y prepararse para lo que viene, sólo puede 

provenir de una exhaustiva apreciación de la situación estratégica en la que el país 

está inmerso”, se expresa en el citado documento. 

El planeamiento estratégico-militar debe partir, entonces, de la consideración 

también establecida en la Revisión de la Defensa 2001 de que la integración regional 

es de interés estratégico para la Argentina y de que los lazos existentes entre los 

países de la región en materia de seguridad son de carácter predominantemente 

cooperativos. Ello impone como objetivo central de la política exterior y estratégicomilitar el desarrollo de un esfuerzo cierto para construir con los vecinos –en 

particular, con Brasil, dado el nivel de confianza mutua articulado y el grado de 

cooperación política alcanzado- un mecanismo, régimen o sistema de defensa 

común. “Resultaría altamente deseable que, sin abandonar las capacidades militares 

que hoy disponen cada uno de los países que la componen, la región se 

desarrollara, en un marco concertado con los restantes, aquellas capacidades 

militares en las que ha alcanzado mayor eficacia y desarrollo, procurándose que 

ninguno de los países cuente con capacidades propias que le permitan sustentar 

una ofensiva en profundidad, que pudiera ser tomada como una virtual amenaza”, se 

indica al respecto en la Revisión de la Defensa 2001. Un posible sistema de defensa 

regional influiría en la “dimensión, composición y despliegue de los instrumentos 

militares” de los países comprometidos, los que, por cierto, debería tener un carácter 

estrictamente defensivo, de manera que se eviten actitudes o desenvolvimientos que 

puedan ser seguritizados como amenazantes o desestabilizantes. 

En este marco, ese instrumento militar tendría que contar con –o tender a- (i) 

un sistema eficaz de comando, control, comunicación e inteligencia (C4

I); (ii) una 

estructura organizacional –logística y operativa- y esquemas de funcionamiento 

acotados pero altamente flexibles y polivalentes; (iii) una relativamente alta 

capacidad de respuesta inmediata y de acción rápida; y (iv) un tipo de planeamiento 

y empleo conjunto eficiente y altamente integrado. Se trata, en consecuencia, del 

desarrollo de una fuerza militar pequeña, con alto nivel de prontitud y 

operacionalidad y, tal como se señala en la Revisión de la Defensa 2001, con 

“estructura flexible y potencial combinable para poder responder a amenazas 

fluctuantes, dinámicas y sorpresivas” y a los requerimientos derivados de la eventual 

intervención argentina en un sistema defensivo común en el ámbito subregional, todo 

 

seguridad?, ponencia presentada en el III Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, 

Escuela de Defensa Nacional, Buenos Aires, 23 – 25 de octubre de 2000, p. 11 y ss. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 241
Reforma Militar en Argentina 

ello, como se dijo, sin que dicha fuerza constituya una amenaza bélica para los 

países vecinos o que se asiente sobre la base de una concepción estratégica que 

tome a la guerra como alternativa de vinculación intraregional, y en el contexto de 

una concepción de defensa en la que el factor militar configure un elemento 

estrictamente defensivo. 

Basándose en estos parámetros, la modernización orgánico-funcional de 

nuestras Fuerzas Armadas debería suponer una profunda racionalización integral de 

personal y de aparatos castrenses -sin que ello sea entendido como una mera 

reducción de cuadros y de unidades- llevada a cabo en forma conjunta con la 

paulatina profesionalización de su plantel de oficiales y suboficiales y con la debida 

reconversión organizacional y tecnológica, sin perder nunca de vista las capacidades 

y los recursos humanos, técnicos y financieros con que cuenta el Estado para este 

cometido. 

4.4) Palabras finales 

Ante las tareas pendientes en este escalón tan importante para la vida 

institucional de la Argentina y, en particular, para el mejoramiento de la calidad 

institucional de nuestra democracia, no se debería dejar de tener presente las 

consideraciones recientemente formuladas por el Gral. (R) Martín Balza acerca de 

las responsabilidades del mando en una democracia y, particularmente, en la 

Argentina actual. 

Las Fuerzas Armadas no sólo están subordinadas al poder civil, 

sino que deben ser mandadas por éste con eficiencia, 

coherencia, firmeza, comprensión y afecto. La política 

institucional de las Fuerzas Armadas [...] la tiene que establecer 

el poder civil; de lo contrario se coloca el «carro delante del 

caballo». Lo primordial es que la dirigencia política tenga en claro, 

y sepa, qué hacer con las Fuerzas Armadas; yo no percibí que lo 

tuviera, ni que lo tenga en claro [...]. Es importante que se 

materialice claramente la supremacía del poder civil sobre el 

poder militar, mediante la fijación de misiones y claros objetivos. 

Esto debe ser responsabilidad de los poderes ejecutivo y 

legislativo. Hay que tomar conciencia de que los civiles bien 

pueden tomar decisiones sobre la Defensa. En una democracia 

moderna y efectiva, los militares debemos elaborar los distintos 

cursos de acción para superar una crisis o amenaza, pero es el 

poder político quien los determina y luego –evaluando el 

asesoramiento militar- decide cual es el recurso de acción o la 

opción más atinada.23

Resulta significativo que este diagnóstico cierto y estos preceptos básicos, al 

mismo tiempo que son expresados y resaltados por un General, son 

 

23 BALZA, Martín, Dejo constancia. Memorias de un general argentino, Planeta, Buenos Aires, 

2001, pp. 230 y 231.

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 242
Reforma Militar en Argentina 

sistemáticamente fraguados por los responsables gubernamentales de conducir a 

nuestras Fuerzas Armadas. 

A diferencia del pasado, en la actualidad, los principales factores de 

ingobernabilidad democrática derivan directamente de las enormes dificultades de 

nuestro país para desarrollar una economía estable y en crecimiento, de la 

recurrente crisis y colapso fiscales y del creciente descrédito político y 

deslegitimación social por el que atraviesa la clase gobernante. El desempeño 

deficiente con que esta clase atendió los asuntos militares no parece constituir un 

factor de ingobernabilidad pero sí vulnera la calidad institucional de nuestra 

democracia, lo que ciertamente es una condición básica para la consolidación 

institucional de nuestro régimen político. La gobernabilidad democrática se 

estructura sobre la base de dos condiciones fundamentales y necesarias, a saber, la 

eficacia y la legitimidad. Así, pues, la ineficacia en el ejercicio del gobierno de los 

asuntos públicos y, en nuestro caso, de las cuestiones de la defensa nacional y 

militares, puede erosionar la legitimidad del Estado y del gobierno en este rubro. 

La clase política argentina debería saber lo que en el universo de las 

ciencias sociales es obvio, al menos desde Max Weber en adelante, esto es, que no 

hay obediencia donde no hay ejercicio del mando. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 243
Reforma Militar en Argentina 

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Inteligência e Políticas Públicas: 

dinâmicas operacionais e condições de 

legitimação

Marco Cepik 

Professor Doutor do Departamento de Ciência Política da UFMG (Brasil), pesquisador do 

Grupo de Estudos Estratégicos (GEE) da COPPE/UFRJ.1

“Intelligence is concerned with that component of the struggle among nations that deals 

with information. Intelligence seeks to learn all it can about the world. But intelligence can 

never forget that the attainment of the truth involves a struggle with a human enemy who 

is fighting back and that truth is not the goal but rather only a means toward victory.”

Abraham Shulsky, Silent Warfare, 1992, p. 197. 

Esse artigo apresenta sumariamente as dinâmicas operacionais e o contexto 

político dos serviços de inteligência no Estado contemporâneo. Essas agências 

governamentais também são conhecidas como serviços secretos ou serviços de 

informação. Uma pesquisa em outra área qualquer de Políticas Públicas – educação, 

saúde, defesa, transporte ou eletrificação rural – não exigiria tão prontamente uma 

introdução explicando a natureza do objeto. 

Nesse caso, porém, será inevitável começar com alguns esclarecimentos sobre 

o uso restrito que se deve fazer do termo inteligência enquanto um tipo de conflito 

informacional. Esse uso restrito é necessário por duas razões. Em primeiro lugar, porque 

a relevância dos fluxos informacionais gerados na e pela atividade de inteligência varia 

na proporção inversa da quantidade de áreas que se pretende abarcar com recursos 

escassos. Em segundo lugar, porque os riscos para a democracia - gerados por um uso 

indiscriminado dos recursos de inteligência em áreas de políticas públicas não 

diretamente relacionadas com defesa, política externa e segurança – crescem na 

proporção direta em que se dilui a consciência sobre a natureza conflitiva dessa 

atividade e se passa a tratar inteligência como qualquer insumo informacional relevante 

para qualquer processo de tomada de decisão. 

 

1 Uma versão anterior desse artigo foi apresentada no REDES 2002, Brasília, Brasil. O autor 

gostaria de agradecer as sugestões do parecerista anônimo de Security and Defense Studies 

Review, bem como de sua editora, Ms. Judi O’Brien.

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 246 
Inteligência e Políticas Públicas

 Nesse momento em que o tema da reforma e do papel a ser desempenhado 

pelos serviços de inteligência na democracia está posto em diversos países da América 

Latina e do Caribe, parece oportuno fixar algumas balizas teóricas que permitam uma 

decisão realista e ao mesmo tempo progressista sobre o que fazer com esse aspecto do 

poder de Estado. Nesse sentido, esse artigo procura oferecer uma síntese do estado 

atual dos chamados “estudos de inteligência” para os gestores civis dos assuntos de 

defesa e de segurança, de modo a explicitar as tensões, possibilidades e limites dessa 

atividade em termos teóricos, que sejam úteis para as decisões que tais gestores terão 

que tomar sobre as áreas de especialização, os padrões de desempenho esperados, os 

recursos a serem alocados e os mecanismos institucionais de controle a serem 

desenvolvidos para a nova inteligência latino-americana. 

 O artigo encontra-se dividido em cinco seções. Na primeira parte contrasto as 

duas definições mais comuns de inteligência encontradas na literatura (a restritiva e a 

ampla), e faço uma defesa do uso restrito do termo porque estou convencido de que só 

uma consciência aguda dos potenciais conflitivos dessa ferramenta de poder nos 

permite garantir simultaneamente que ela seja relevante analiticamente para os 

processos governamentais de tomada de decisão e que ela esteja sob controle dos 

cidadãos, nos limites postos pelo funcionamento das poliarquias institucionalizadas. Nas 

duas seções seguintes procuro apresentar as características operacionais das atividades 

de coleta e de análise de inteligência nos termos desenvolvidos por Michael Herman 

(1996 e 2001), de longe o autor que mais contribuiu até agora para a tarefa ainda não 

realizada pela comunidade científica de produzir uma teoria da inteligência. Na quarta 

seção discuto muito brevemente os riscos inevitáveis para a democracia, bem como 

indico alguns dos mecanismos institucionais utilizados nas poliarquias para minimizar 

tais riscos. Finalmente, na última seção caracterizo as razões que levam os governantes 

a construirem serviços de inteligência, destacando que essas utilidades esperadas são 

menos dramáticas e mais rotineiras do que a mística criada em torno do tema durante a 

Guerra Fria, pois essa (des)dramatização é necessária para os cidadãos e os 

governantes decidirem o que eles querem da atividade de inteligência no século XXI. 

O que é inteligência? 

Há dois usos principais do termo inteligência fora do âmbito das ciências 

cognitivas. Uma definição ampla diz que inteligência é toda informação coletada, 

organizada ou analisada para atender a demanda de um tomador de decisões.2 A 

sofisticação tecnológica crescente dos sistemas de informação que apóiam a tomada de 

decisões tornou corrente o uso do termo inteligência para designar essa função de 

 

2

 SIMS, Jennifer (1995). “What is Intelligence? Information for Decision Makers”. 

In: GODSON, Roy; SCHMITT, G. & MAY, E. [eds.] (1995). U.S. Intelligence at 

the Crossroads: Agendas for Reform. New York, Brassey’s, 1995. Página 04. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 247 
Inteligência e Políticas Públicas

suporte, seja na rotina dos governos, no meio empresarial ou mesmo em organizações 

sociais. Nesta acepção, inteligência é o mesmo que conhecimento ou informação.3

 

Certamente é possível teorizar sobre a natureza da informação e sobre o 

impacto dos fluxos totais de informação na economia, no estado e na vida social de 

modo geral.4

 Porém, a inteligência de que trata esse trabalho refere-se a conjuntos mais 

 

3

 Cada uma dessas áreas gera seu próprio corpo de literatura especializada. Para um balanço das 

várias abordagens sobre informações e processos de tomada de decisão governamental, ver 

a parte 3 (“Decision Analysis”) do livro de PARSONS, D. Wayne. (1995). Public Policy: An 

Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. London, Elgar, 1995. Páginas 245-

455. Sobre o uso rotineiro de especialistas, bancos de dados e sistemas de informação nos 

diversos ramos da administração pública (como na saúde, fiscalização tributária, previdência 

social, licenciamento de veículos, coleta de lixo, censos demográficos etc.), ver: BARKER, 

Anthony & PETERS, B. Guy. [eds.]. (1992). The Politics of Expert Advice: Creating, Using and 

Manipulating Scientific Knowledge for Public Policy. Edinburgh, Edinburgh University Press, 

1992. Sobre a chamada “inteligência de negócios” da área empresarial, ver principalmente: 

KAHANER, Larry. (1996). Competitive Intelligence: From Black Ops to Boardrooms. New 

York-NY, Simon and Schuster, 1996. Dois livros do começo da década de 1990 

estabeleceram as bases do que é agora uma prática relativamente comum na área 

empresarial: COMBS, Richard E. and MOORHEAD, John D. The Competitive Intelligence 

Handbook. London: The Scarecrow Press, 1992. E também: CRONIN, Blaise & 

DAVENPORT, Elisabeth. Elements of Information Management. London, The Scarecrow 

Press, 1991. Não apenas a terminologia, mas muitas das técnicas e mesmo dos recursos 

humanos na área de inteligência empresarial são oriundos do governo, especialmente nos 

Estados Unidos. Para uma noção sobre como operam essas empresas, ver a página da 

Open Sources Solutions Inc. (http://www.oss.net). Sobre o conceito de inteligência social, ver: 

DAVIDSON, R. (1988). "Social Intelligence and the Origins of the Welfare State". In: 

DAVIDSON, R. and WHITE, P. [eds.]. (1988). Information and Government: Studies in the 

Dynamics of Policy-Making. Edinburgh, Edinburgh University Press, 1988. Páginas 14-38. Ver 

também DURANT, A. (1991). “Intelligence: Issues in a Word or in a Field?”. In: Social 

Intelligence, volume 1 # 3 (1991). 

4

 Ver, por exemplo, a literatura cada vez mais central sobre a teoria econômica da informação e os 

textos sobre economias “baseadas no conhecimento”. Em particular, destaca-se o trabalho 

seminal de: ARROW, Kenneth. J. (1984). The Economics of Information. [Volume IV of 

Collected Papers]. London, Harvard University Press, 1984. Uma síntese útil das proposições 

de Arrow sobre a informação como um bem econômico de tipo especial pode ser encontrada 

em: ALBUQUERQUE, Eduardo M. (1996). “Aquém do Ótimo: Kenneth Arrow, o Mercado e a 

Alocação de Recursos para a Pesquisa e a Invenção”. In: ALBUQUERQUE, Eduardo M. 

(1996). Invenções, Mutações: O progresso científico-tecnológico em Habermas, Offe e Arrow. 

Belo Horizonte, UNA, 1996. [Páginas 131-162]. Na fronteira entre economia e sociologia da 

informação, ver: DEDIJER, S. & JÉQUIER, N. [editors]. (1987). Intelligence for Economic 

Development: an Inquiry into the Role of the knowledge Industry. Oxford, Berg, 1987. E 

também a nova edição de: VARLEJS, J. [editor]. (1995). The Economics of Information in the 

1990's. London, McFarland, 1995. O trabalho sociológico mais importante sobre as causas 

estruturais e culturais do mau uso da informação nas organizações ainda é: WILENSKY, 

Harold. (1967). Organizational Intelligence: Knowledge and Policy in Government and 

Industry. New York: Basic Books, 1967. Na área de Ciência Política também é crescente o 

número de análises e modelos centrados no problema da informação. Ver, por exemplo: 

MILNER, Helen V. (1997). Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 248 
Inteligência e Políticas Públicas

delimitados de fluxos informacionais estruturados. Nesse caso, uma definição mais 

restrita diz que inteligência é a coleta de informações sem o consentimento, a 

cooperação ou mesmo o conhecimento por parte dos alvos da ação.5

 Nesta acepção, 

inteligência é o mesmo que segredo ou informação secreta. 

Mantive ao longo da pesquisa uma forte ancoragem na definição restrita de 

inteligência, aplicando-a ao estudo dos serviços governamentais que atuam nessa área. 

Ignorar a definição restrita implicaria perder de vista o que torna afinal essa atividade 

problemática. No mundo real, porém, as atividades dos serviços de inteligência são mais 

amplas do que a mera espionagem e mais restritas do que o provimento de informações 

sobre todos os temas relevantes para a decisão governamental. 

Ciclo da inteligência: 

As causas dessa expansão do trabalho dos serviço secretos para além da 

espionagem clássica residem, ao menos em parte, nas características tecnológicas e na 

forma institucional como a atividade de inteligência contemporânea opera. Ou seja, 

como um processo seqüencial separado organizacionalmente entre um estágio de 

coleta, especializado segundo as fontes e meios utilizados para a obtenção das 

informações (single-sources collection), seguido de um estágio de análise das 

informações obtidas a partir das diversas fontes singulares e de outros fluxos não 

estruturados (all-sources analysis). Uma vez produzidas as análises, elas são 

disseminadas para os diversos usuários finais, responsáveis pela tomada de decisões e 

pelo planejamento e execução de políticas. Obviamente, esse é apenas um modelo 

simplificado e não corresponde exatamente a nenhum sistema de inteligência realmente 

existente.6

 Adicionalmente, a breve consideração dos processos inerentes a cada 

estágio poderá ser útil para introduzir o tema. 

 

International Relations. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1997. E também: 

KREHBIEL, Keith. (1991). Information and Legislative Organization. Ann Arbor-MI, The 

University of Michigan Press, l992. 

5

 SHULSKY, Abram (1995). “What is Intelligence? Secrets and Competition Among States”. In: 

GODSON, Roy; SCHMITT, G. & MAY, E. [eds.] (1995). U.S. Intelligence at the Crossroads: 

Agendas for Reform. New York, Brassey’s, 1995. Página 26. 

6

 A literatura sobre o “ciclo da inteligência” é imensa e em geral repetitiva. A definição padrão é 

adotada pela OTAN, Departamento de Defesa dos Estados Unidos e países signatários da 

Junta Interamericana de Defesa (IADB/JID), inclusive o Brasil. A separação do “ciclo” em 

cinco fases características: direção-coleta-análise-disseminação-avaliação pode ser 

desdobrada, por exemplo, para incluir uma fase de processamento entre a coleta e a 

avaliação. A versão resumida em dois estágios separados organizacionalmente adotada aqui 

é fornecida por HERMAN, Michael. (1996). Intelligence Power in Peace and War. CambridgeUK, Cambridge University Press, 1996. Páginas 39-47. A definição padrão pode ser 

encontrada no Dictionary of Military and Associated Terms, elaborado para o U.S. Joint Chiefs 

of Staff (JCS, 1994). Uma descrição norte-americana atual do ciclo pode ser encontrada em 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 249 
Inteligência e Políticas Públicas

Os meios de coleta e as fontes típicas de informação definem disciplinas 

bastante especializadas em inteligência. A mais tradicional desses fontes de informação 

é a humana. A disciplina de humint (human intelligence) inclui tanto o terreno da 

espionagem propriamente dita quanto uma variedade de fontes não clandestinas, tais 

como a interrogação de prisioneiros de guerra, entrevistas de viajantes ocasionais, 

relatórios diplomáticos ou de adidos militares, contatos comerciais etc. A segunda 

disciplina mais antiga de coleta de informações é conhecida como inteligência de sinais 

ou sigint (signals intelligence), envolvendo a interceptação, decodificação, tradução e 

análise das comunicações por uma terceira parte além do emissor e do pretenso 

receptor. Além do acesso direto ao conteúdo das mensagens, seja ele cifrado/codificado 

ou não, essa área inclui também a interceptação de diferentes tipos de sinais eletrônicos 

não comunicacionais emitidos por aparelhos civis e militares (radares, transmissores 

etc.). Mais recente e com importância crescente nas últimas décadas é a chamada 

inteligência de imagens ou imint (imagery intelligence), obtidas principalmente a partir de 

plataformas aerotransportadas e espaciais. Além de imagens fotográficas analógicas e 

digitais com resolução cada vez mais maior, imint é coletada e produzida utilizando-se 

sensores especiais para outras porções do espectro eletromagnético invisíveis ao olho 

humano (próximas de infravermelho, termais, radar). Atualmente, sensores 

multiespectrais e hiperespectrais são capazes de produzir imagens através de bandas 

eletromagnéticas diversas que permitem detectar forma, densidade, temperatura, 

movimento e composição química dos objetos. 

Enquanto imint e sigint remontam ao começo do século XX, nas últimas três 

décadas surgiram diversas especializações associadas a novos meios técnicos de 

coleta. Sob o nome genérico de inteligência derivada da mensuração remota e da 

identificação de assinaturas, ou masint (measurement and signature intelligence), essa 

nova disciplina coleta informações sobre características singulares – as assinaturas - de 

sistemas de armas, aeronaves, embarcações e radares, além de monitorar dados 

geofísicos (acústicos, sísmicos e magnéticos), radiações nucleares, composição físicoquímica de materiais e uma variedade de fontes para a montagem de bancos de dados, 

análise e posterior emprego tático, estratégico e diplomático. No caso das potências 

internacionais com programas aeroespaciais mais desenvolvidos, também são 

empregados sistemas terrestres e espaciais para a vigilância das atividades 

aeroespaciais de outros países. Diferentemente das áreas de humint, imint e sigint, nas 

quais há certas características intrínsecas da informação coletada que organizam a 

disciplina (relatos, imagens e códigos decifrados), nas áreas de masint e vigilância 

espacial há uma grande diversidade de tipos de dados coletados e empregos desses 

mesmos dados, tornando a identidade da disciplina mais frouxa a despeito de sua 

importância crescente. 

Finalmente, a disseminação de bases eletrônicas de dados acessíveis via 

Internet aumentou imensamente o papel da coleta de inteligência a partir de fontes 

 

LOWENTHAL, Mark M. (2000). Intelligence: From Secrets to Policy. Washington-DC, 

Congressional Quarterly Press, 2000. Páginas 40-52. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 250 
Inteligência e Políticas Públicas

públicas mais ou menos especializadas. A chamada inteligência de fontes ostensivas, ou 

osint (open sources intelligence), sempre foi importante para qualquer sistema 

governamental de inteligência. Trata-se da obtenção de documentos oficiais por vias 

legais, da observação direta e não clandestina dos aspectos políticos, militares e 

econômicos da vida interna de outros países ou alvos, do monitoramento da mídia 

(jornais, rádio e televisão), da aquisição legal de livros e revistas especializadas de 

caráter técnico-científico, enfim, de um leque mais ou menos amplo de fontes 

disponíveis cujo acesso é permitido. Quanto mais abertos os regimes políticos e menos 

estritas as medidas de segurança de um alvo para a circulação de informações, maior a 

quantidade de inteligência obtida a partir de programas de osint. 

Essas atividades especializadas de coleta absorvem entre 80% e 90% dos 

investimentos governamentais na área de inteligência nos países centrais do sistema 

internacional. A maioria desses recursos é dedicada às plataformas, sensores e 

sistemas tecnológicos de coleta e processamento de informações, especialmente os 

satélites no caso dos Estados Unidos, Rússia, China, França e outros poucos países 

que operam frotas desse tipo. O volume de dados brutos e informações primárias 

coletadas é muito maior do que os relatórios efetivamente recebidos pelos usuários 

finais, os responsáveis pela tomada de decisões e pela implementação de políticas. 

Segundo uma estimativa da década de oitenta, somente 10% das informações coletadas 

chega a sair dos muros dos sistemas de inteligência.7

 A analogia mais recorrente 

encontrada na literatura é com a indústria petrolífera, onde a estrutura de custos também 

reflete o risco e os investimentos mais pesados na prospecção e extração, enquanto o 

valor vai sendo agregado ao produto nas diversas etapas de refino. 

Talvez no caso das atividades de inteligência, valha a pena acrescentar que as 

agências de coleta são cada vez mais obrigadas a processar e pré-analisar volumes 

crescentes de informações, desde produção e análise de fotos e imagens, passando 

pela decodificação de sinais até a tradução de materiais em língua estrangeira e mesmo 

o teste sistemático da confiabilidade e acuidade das fontes humanas. Uma 

conseqüência desse fenômeno é que alguns tipos de informações produzidas ainda na 

etapa de coleta, especialmente as mais efêmeras e de uso diplomático ou militar 

imediato, vão direto para os usuários finais sem passar pela etapa de análise e produção 

final (all-sources analysis). Mesmo considerando essa característica, coletores são 

especialistas em disciplinas, fontes, tecnologias e técnicas, enquanto analistas são 

especialistas em temas e problemas. Os analistas têm a responsabilidade de avaliar as 

evidências obtidas sobre esses temas e problemas e fornecê-las para os comandantes 

militares e os governantes. 

Feito isso, nada garante que os relatórios de inteligência terão qualquer impacto 

sobre as decisões tomadas ou não tomadas. Um ponto de partida importante para a 

discussão sobre o ciclo da inteligência é ter claro que as análises e produtos de 

 

7

 JOHNSON, Loch K. (1985). “Decision Costs in the Intelligence Cycle”. In: MAURER, A.C., 

TUNSTALL, Marion D. & KEAGLE, James M. [editors]. (1985). Intelligence: Policy and 

Process. Boulder and London, Westview Press, 1985. Páginas 181-198. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 251 
Inteligência e Políticas Públicas

inteligência são apenas um dos diversos fluxos informacionais (inputs) que influenciam o 

processo de tomada de decisões e seus relatórios específicos podem ser mais ou 

menos importantes para certas decisões governamentais específicas.8

A atividade de análise e produção de inteligência assemelha-se a outros 

sistemas de informação que apóiam decisões governamentais em pelo menos um 

aspecto: na necessária separação entre a produção de conhecimento relevante para a 

decisão e a defesa de uma alternativa específica de curso de ação (policy advocacy). 

Obviamente, isso é muito mais uma prescrição normativa do que uma realidade nos 

processos de tomada de decisão governamental.9

 Ainda assim, essa e outras 

instituições especializadas no provimento de informações e na produção de 

 

8

 Sobre o impacto potencial das análises e produtos de inteligência vale reproduzir um trecho de 

Michael Herman: “Intelligence’s ideal is to transfer its own analyses, forecasts and estimates 

of probabilities to the user’s consciousness in toto. But it is doing well if it ever gets near it. 

The decision-taking black box works through selectivity. (...) Intelligence’s justification is that it 

influences action in useful ways. But these uses are very varied: some reports are used 

immediately, while others are useful in the distant future; many more reports influence 

decisions through their cumulative effects; others still have long-term educational or 

psychological value. Warning surveillance is a precaution against what may never happen. 

Much intelligence is never used at all. In all these ways it is like other information. 

Nevertheless the effect is to optimize national strength and international influence, on varying 

scales.”. HERMAN (1996:155). 

9

 Na literatura norte-americana sobre o tema, a prescrição sobre a separação entre inteligência e 

policymaking remete ao influente livro de KENT, Sherman. (1949). Strategic Intelligence for 

American World Policy. Princeton: Princeton University Press, 1949 (aliás, um dos poucos 

livros sobre serviços de inteligência já traduzidos e editados no Brasil). Perspectiva 

semelhante pode ser encontrada ainda hoje em: BERKOWITZ, B. and GOODMAN, A. (1989). 

Strategic Intelligence for American National Security. Princeton-NJ, Princeton University 

Press, 1991. Third edition. No entanto, resta cada vez menos daquele otimismo liberal sobre 

o papel da inteligência. Seria mesmo esperável uma visão mais realista sobre a relação entre 

governantes e conhecimento, pelo menos depois que Herbert Simon modificou suas posições 

sobre as pré-condições institucionais para um processo de tomada de decisões mais racional. 

Ou depois que Charles Lindblom escreveu seus livros incrementalistas e pluralistas sobre o 

processo de tomada de decisão como “muddling through”, ou depois da teoria 

comportamental da firma de March e Olsen ou, mais influentes hoje em dia, depois dos 

modelos econômicos de decisão baseados em “bounded rationalities”, derivados da teoria 

dos custos de transação e da teoria sobre as relações entre “principals and agents”. São 

exemplos do impacto dessas diversas abordagens na literatura sobre inteligência os 

trabalhos de: HEYMAN, Hans (1985). “Intelligence/Policy Relationships”. In: MAURER, A.C., 

TUNSTALL, Marion D. & KEAGLE, James M. [editors]. (1985). Intelligence: Policy and 

Process. Boulder and London, Westview Press, 1985. HULNICK, A. S. (1986). “The 

Intelligence Producer-Policy Consumer Linkage”. In: Intelligence and National Security, vol. 1 

# 2 (May 1986). HIBBERT, R. (1990). “Intelligence and Policy”. In: Intelligence and National 

Security, vol. 5 # 1 (January 1990). HERMAN, Michael (1991). Intelligence and Policy: a 

comment.” In: Intelligence and National Security, vol. 6 # 1 (January 1991). Ver também: 

LOWENTHAL, Mark M. (1992). "Tribal Tongues: Intelligence Consumers, Intelligence 

Producers". In: The Washington Quarterly, Winter 1992, pp 157-168. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 252 
Inteligência e Políticas Públicas

conhecimento não justificariam sua existência se isso fosse a mesma coisa que o 

aconselhamento, o planejamento ou a formulação e execução de políticas.10

Nesse sentido, o ethos profissional da atividade de análise em inteligência e 

suas regras de produção de conhecimento são as mesmas que governam qualquer 

outra atividade de pesquisa. Também como em qualquer outra atividade desse tipo, os 

serviços de inteligência podem cair bem abaixo dos padrões esperados de isenção, 

relevância e qualidade das análises produzidas.

Por outro lado, diferentemente de institutos de geografia e estatística ou de 

centros de pesquisa econômica aplicada, serviços de inteligência estão voltados para a 

compreensão de relações adversariais e por isso a maioria de seus alvos e problemas 

são principalmente internacionais e “difíceis”. Inteligência lida com o estudo do “outro” e 

procura elucidar situações nas quais as informações mais relevantes são potencialmente 

manipuladas ou escondidas, onde há um esforço organizado por parte de um adversário 

para desinformar, tornar turvo o entendimento e negar conhecimento. Os chamados 

serviços de inteligência de segurança (security intelligence) têm alguns alvos puramente 

domésticos, mas mesmo esses compartilham a condição de “outro” aos olhos do 

arcabouço constitucional e da ordem política constituída.11 

 

10 A confusão entre as duas coisas (“informar para tornar melhor o processo decisório” e 

“aconselhar sobre a melhor decisão”) perpassa o influente trabalho sociológico de Wilensky 

sobre inteligência organizacional, onde ele define como informação útil aquela que é clara, 

compreensível, confiável, válida, adequada e “wide-ranging, because the major policy 

alternatives promising a high probability of attaining organizational goals are posed or new 

goals suggested”. A sugestão de objetivos organizacionais não me parece ser uma função 

que deva ser atribuída às organizações de inteligência, uma vez que isso embute um risco 

claro de renúncia dos responsáveis pela tomada de decisões aos elementos de barganha e 

construção coletiva que caracterizam o processo de construção dos objetivos 

organizacionais. Cf. WILENSKY, Harold. (1967). Organizational Intelligence: Knowledge and 

Policy in Government and Industry. New York: Basic Books, 1967. Página viii. Por outro lado, 

exigências de maior proximidade entre inteligência, tomada de decisões e planejamento de 

políticas no governo norte-americano na década de noventa levaram a CIA a reorientar seus 

produtos analíticos na direção da sugestão de cursos de ação específicos. Cf. principalmente 

DAVIES, Jack. (1992). The Challenge of Opportunity Analysis. An Intelligence Monograph 

from CSI/CIA, CSI # 92-003U. July 1992. 17pp. Do mesmo autor, ver: DAVIES, Jack. (1995). 

Intelligence Changes in Analytic Tradecraft in CIA’s Directorate of Intelligence. WashingtonDC, DI/CIA, April 1995. 

11 Os limites entre a dissidência legítima e a criminalização da contestação são muitas vezes 

tênues mesmo nas poliarquias mais institucionalizadas. Definir o “inimigo público” (nas 

diversas faces do desordeiro, criminoso, subversivo, espião, terrorista, traidor etc.), longe de 

ser um sólido ponto de partida para as agências de imposição da lei, é parte do conflito 

inerente a qualquer sociedade moderna. Para um primeiro aprofundamento, ver 

principalmente as partes II (“National Security and Human Rights”), III (“Criticism, Dissent, and 

National Security”) e IV (“National Security and the Legal Process”) do livro de 

LUSTGARTEN, L. & LEIGH, Ian. (1994). In From the Cold: National Security and 

Parliamentary Democracy. Oxford, Clarendon Press, 1994. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 253 
Inteligência e Políticas Públicas

Mesmo que a lista de temas sobre os quais os sistemas de inteligência precisam 

informar seja crescente, indo desde aspectos culturais de outras sociedades até 

detalhes sobre tecnologias de uso dual, novos itens só deveriam ser acrescentados 

quando os sistemas de inteligência estivessem em condições de “agregar valor” em 

áreas que não são de sua especialidade, mas nas quais suas fontes e métodos fossem 

julgados necessários pelos usuários civis e militares.12 Do mesmo modo, é preciso 

deixar claro que nem todos os problemas nacionais e internacionais possivelmente 

relevantes para um governo são adequadamente tratados por serviços de inteligência. 

Quanto mais ostensivas (públicas) as fontes de informação, quanto menos conflitivos os 

temas e situações, menos as análises de inteligência têm a contribuir para o processo de 

tomada de decisão governamental. A fronteira do trabalho analítico em inteligência 

precisa ser traçada em relação a alguma conexão com a relevância dos conteúdos 

analisados para os processos de decisão governamental em política internacional, 

defesa nacional e provimento de ordem pública.13

Voltando ao problema dos fluxos de informação em atividades de inteligência, a 

etapa da análise pode ser vista como um funil que recebe informações de fontes 

diversas, não necessariamente e nem principalmente secretas, analisa e produz a 

inteligência propriamente dita e se encarrega de disseminá-la para usuários diversos. 

Disseminação tende a ser o elo mais sensível do ciclo da inteligência. Em boa parte 

porque a diversidade de usuários finais, o papel dos analistas como usuários dos 

coletores, além da tendência já mencionada de alguns tipos de inteligência fluírem 

diretamente do estágio de coleta para os usuários finais, contribuem para tornar 

complexo e confuso o que a primeira vista parece ser um ciclo com estágios claros e 

papéis definidos. Esforços para diminuir os custos de transação no ciclo da inteligência 

envolvem tanto o mapeamento de necessidades dos usuários e a busca permanente de 

sua avaliação sobre a qualidade das informações recebidas, quanto coisas mais 

“prosaicas” como o estabelecimento de infra-estrutura e serviços de comunicação 

adequados.14

 

12 Nesse sentido é que o Departamento do Tesouro, o Departamento do Comércio, a Agência 

Nacional de Proteção Ambiental (EPA), a Drugs Enforcements Agency (DEA) e os Centros de 

Controle de Doenças, especialmente o de Atlanta, são usuários ou “clientes” dos serviços 

norte-americanos de inteligência, embora o grau de prioridade desses usuários seja menor 

que, digamos, a presidência ou o NSC. Ver: SIMS, Jennifer (1995). “What is Intelligence? 

Information for Decision Makers”. In: GODSON, Roy; SCHMITT, G. & MAY, E. [eds.] (1995).

U.S. Intelligence at the Crossroads: Agendas for Reform. New York, Brassey’s, 1995. Página 

09. 

13 Sobre o nexo entre políticas de segurança nacional e inteligência, ver: GODSON, Roy [ed.] 

(1986). Intelligence Requirements for the 1980's: Intelligence and Policy. Lexington-Mass., 

Lexington Books, 1986. 

14 Para uma crítica mais recente sobre a má distribuição de inteligência para os usuários finais, 

especialmente na área de imint, ver: Intelligence Successes and Failures in Operation Desert 

Shield/Desert Storm. House Committee on Armed Services. 103th Congress, 1st Session, 

1993. House Print 103-05. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 254 
Inteligência e Políticas Públicas

Categorias de inteligência: 

Outra forma de ilustrar do que trata a atividade de inteligência é levar em conta 

as diversas categorias utilizadas para organizar o esforço de obtenção, análise e 

disseminação. Há várias formas de classificar os tipos de inteligência. Sherman Kent 

(1949) dividiu os produtos analíticos segundo a função esperada e o foco temporal 

(presente/passado/futuro). Resultava desse critério uma separação entre inteligência 

sobre fatos correntes (chamada de relatorial), sobre características básicas e estáveis 

dos alvos (chamada de inteligência descritiva), ou sobre tendências futuras (chamada de 

inteligência avaliativa ou prospectiva). A tipologia de Kent ainda é empregada em alguns 

livros e documentos governamentais. 

No entanto, as categorias mais utilizadas convencionalmente ainda são 

disciplinares, dividindo os produtos em, por exemplo, inteligência política (e.g. como os 

militares russos reagirão à expansão da OTAN para o leste europeu?), militar (e.g. como 

funcionam os sistemas de aquisição de alvo das novas armas anti-balísticas norteamericanas em desenvolvimento?), científica e tecnológica (e.g. quais as prioridades 

atuais de pesquisa em sistemas óticos e lasers direcionais nos dez principais 

laboratórios europeus?), econômica (e.g. quais as conseqüências da reestruturação do 

sistema bancário japonês para as decisões de investimento dos países do leste 

asiático?) e mesmo sociológica (e.g. como a composição demográfica e religiosa do 

Cáucaso norte condiciona as chances do fundamentalismo wahabbita expandir-se no 

flanco sul da Rússia?). Do ponto de vista dos alvos das operações de inteligência, eles 

costumam ser divididos em transnacionais (terrorismo, crime organizado etc), regionais 

(África Austral, União Européia etc), nacionais (Estados Unidos, China etc) e subnacionais (grupos militantes armados, máfias criminosas etc). 

 Segundo autores como David Kahn (1995) e Michael Herman (1996), a diferença 

crucial se dá justamente entre a inteligência obtida sobre coisas ou capacidades e a 

inteligência obtida sobre intenções e significados. Os diferentes meios de coleta seriam 

mais ou menos adequados a cada um desses tipos. Por exemplo, uma foto de satélite 

pode fornecer uma evidência forte e irrefutável sobre a localização precisa de um portaaviões, mas somente a interceptação e decodificação de suas comunicações pode 

fornecer uma forte indicação ex ante sobre sua missão. Na prática, porém, a maioria dos 

meios de obtenção de informações lida com os dois tipos de inteligência ao mesmo 

tempo. Prisioneiros de guerra sob interrogatório podem revelar o que eles viram, mas 

também o que eles sabem. Na área de inteligência de sinais, por exemplo, quando o 

sistema de C3

I (comando, controle, comunicações e inteligência) de uma força armada é 

penetrado isso garante acesso ao conteúdo das mensagens, mas também permite 

localizar materialmente a ordem de batalha do inimigo através da identificação dos 

emissores (direction finding) e do mapeamento dos parâmetros dos sinais. Aliás, de 

modo geral mensagens interceptadas fornecem informações sobre intenções e 

significados (ordens transmitidas, planos, requisições, relatórios etc.), mas também 

sobre capacidades e coisas (equipamentos, logística, desempenho operacional etc.). 

Isso não quer dizer que sigint seja intrinsecamente superior a imint. O que existe são 

diferentes tipos de adaptabilidade a inferências. Assim, quando a questão é saber se um 

determinado governo possui ou não ogivas químicas, amostras ou pelo menos fotos das 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 255 
Inteligência e Políticas Públicas

mesmas são evidências mais fortes do que mensagens interceptadas do estado-maior 

mencionando sua existência. Por outro lado, a vulnerabilidade da inteligência de sinais 

às contra-medidas defensivas de um alvo é maior do que a da inteligência de imagens. 

Uma força tarefa naval atravessando um oceano para fazer um ataque surpresa pode 

observar silêncio de rádio ou aumentar o nível de segurança de sua criptografia, mas 

não pode se esconder facilmente de operações de reconhecimento aéreo, 

especialmente de um inimigo que disponha de cobertura de satélites para vigilância 

oceânica. Em resumo, a adaptabilidade das diferentes fontes de inteligência a 

inferências depende dos problemas analíticos a serem resolvidos. 

 Na verdade, o próprio esforço de categorizar a atividade de inteligência deve ser 

visto antes como uma necessidade administrativa do que como um imperativo 

epistemológico. Para dar uma idéia de como os países da OTAN alocaram recursos em 

inteligência na década de 1990, Michael Herman (1996:54) organizou a seguinte 

hipótese de trabalho por categoria de investimento e não por volume de produção: 

inteligência de defesa, incluindo comércio internacional de armamentos e proliferação 

nuclear, cerca de 35%. Vigilância de conflitos internacionais e insurgências, cerca de 

15%. Inteligência sobre a política interna de outros países e suas políticas externas, 

inclusive econômicas, cerca de 10%. Suporte tático para negociações diplomáticas 

bilaterais, fóruns econômicos multilaterais e outras negociações internacionais, cerca de 

10%. Inteligência externa e interna sobre terrorismo, cerca de 20%. Contra-inteligência, 

contra-espionagem, subversão e narcotráfico, 10%. 

Supondo-se que essa alocação hipotética reflita a realidade, ela diz bastante 

sobre a manutenção da agenda de segurança nacional dos países capitalistas mais 

poderosos do sistema internacional no imediato pós-Guerra Fria. Ela também indica o 

quanto a chamada inteligência política básica, ou descritiva, agora pode ser obtida de 

fontes ostensivas sem controle direto por parte dos serviços de inteligência. Note-se que 

essa distribuição de prioridades e recursos dificilmente seria a mesma em outros 

complexos regionais de segurança, tais como o Oriente Médio, o Leste Asiático ou a 

área da ex-União Soviética. 

Inteligência e atividades correlatas: 

O parágrafo acima conduz a discussão para um outro ponto importante. Como 

separar as atividades de inteligência no sentido restrito utilizado aqui das outras 

atividades informacionais do governo? Traçar essa linha divisória constitui um esforço 

difícil e ao mesmo tempo necessário para se poder avaliar adequadamente as 

capacidades de qualquer país na área de inteligência, mas também é importante para a 

discussão sobre a supervisão congressual e a alocação de recursos. 

Em relação ao trabalho analítico, já foram exercitados alguns critérios para essa 

distinção no tópico sobre o ciclo da inteligência. No caso dos serviços de inteligência 

especializados na coleta de informações baseada em fontes e métodos especializados 

(humint, sigint, imint e masint), a linha divisória entre o que é próprio da atividade e o que 

costuma recair na área de responsabilidade de outras organizações e funções 

governamentais é um pouco mais definida. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 256 
Inteligência e Políticas Públicas

Em tempo de paz, os países mantêm relações diplomáticas normais e permitem 

que as representações dos demais em seus territórios enviem relatórios para os países 

de origem. É certo que oficiais de inteligência usam cobertura diplomática, assim como 

certas fontes confidenciais dos embaixadores podem se superpor às fontes menos 

secretas dos espiões, mas as diferenças entre uma atividade e outra são claras. 

Especialmente no que diz respeito ao grau de fragilidade das fontes diplomáticas ou 

secretas de informação em relação às contramedidas de segurança dos alvos. Enfim, 

para marcar a questão basta dizer que diplomatas, adidos militares ou inspetores 

internacionais suspeitos de espionagem são declarados personae non grata, expulsos 

do país de hospedagem e devolvidos aos seus países de origem com base na 

Convenção de Viena de 1961. Além disso, criptologia para obtenção de inteligência de 

sinais, assim como certos meios de coleta de imagens, dificilmente têm equivalentes fora 

da atividade de inteligência. Ou seja, a ênfase da distinção entre “inteligência” e 

“informações” recai sobre os meios e técnicas específicos utilizados para obter dados 

que o “outro” está tentando preservar como segredos.15 

Na guerra seria mais apropriado pensar em termos de um continuum entre 

informações de combate e inteligência. Entretanto, mesmo em situações de combate 

algumas especificidades marcam a atividade de inteligência. A mais óbvia é o grau de 

controle que as organizações de inteligência têm sobre cada tipo de fluxo informacional. 

No caso das informações de combate, tratam-se normalmente daqueles dados obtidos 

em função do contato direto com o inimigo, utilizados imediatamente para alerta 

operacional, dados que são controlados pelos staffs de operações (e não de inteligência) 

dos comandos das unidades. 

As linhas de separação entre uma atividade e outra, no entanto, são muitas 

vezes difíceis de visualizar. Na Guerra do Golfo Pérsico de 1991, a coalizão sob 

mandato da ONU era apoiada por satélites e analistas norte-americanos controlados 

“nacionalmente” pelas agências de inteligência do Pentágono como recursos 

estratégicos, além de contar com recursos táticos comandados pelos staffs de 

inteligência no teatro de operações. Tanto o trabalho de inteligência quanto a gerência 

de informações de batalha dependia fortemente dos sistemas de controle e comando 

aerotransportados, como os AWACS (Airborne Warning and Control Systems) e os 

 

15 Essa distinção não se aplica à inteligência de segurança, pois o policiamento também emprega 

informantes, técnicas de vigilância, interceptação de comunicações e métodos similares para 

obtenção de informações sobre criminosos. Nesse caso, a especificidade da inteligência de 

segurança deriva dos seus alvos e objetivos: proteção do ordenamento constitucional contra 

a “subversão”, detecção de espionagem, prevenção e repressão do terrorismo etc. 

Inteligência policial, por sua vez, volta-se principalmente para os condicionantes da 

criminalidade em geral, o tráfico de drogas e o crime organizado como sua área de expertise. 

Sobre as diferenças entre inteligência policial e inteligência de segurança, ver as referências 

mencionadas em notas anteriores e também os capítulos 4 (“Agents, Informers and 

Infiltrators”) e 14 (“The Legal Mandate”) do livro de LUSTGARTEN, L. & LEIGH, Ian. (1994). 

In From the Cold: National Security and Parliamentary Democracy. Oxford, Clarendon Press, 

1994. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 257 
Inteligência e Políticas Públicas

JSTARS (Joint Surveillance Target Attack Radar Systems), subordinados ao comando 

aliado no teatro de operações. Ou seja, com uma maior integração das operações 

militares conjuntas, o controle operacional de recursos específicos de inteligência e de 

informações de combate pode mudar de esfera de comando dependendo das 

necessidades, como no caso das unidades militares de coleta de inteligência tática 

empregadas eventualmente pela artilharia, ou dos satélites que transmitem imagens 

e/ou decodificações processadas diretamente sob demanda dos comandantes de 

unidades no teatro de operações. Comunicações em “tempo real” e a crescente 

sofisticação dos recursos disponíveis para a obtenção de informações de combate 

(aquisição de alvos, alerta avançado e operações de guerra eletrônica) também 

contribuem para a criação de novas áreas de sombra entre inteligência e informações 

operacionais de combate. Especialmente entre as áreas de inteligência de sinais e de 

operações de suporte de guerra eletrônica, por exemplo quando se trata da localização, 

identificação e produção de contramedidas contra as emissões eletromagnéticas dos 

radares e sistemas adversários. Nessas áreas, é muito difícil saber onde começa uma 

coisa e termina outra. 

Mas isso não quer dizer que não se possa tentar diferenciá-las. Durante a II 

Guerra Mundial, por exemplo, a superioridade informacional foi um fator importante para 

o resultado das batalhas da Inglaterra e do Atlântico. Porém, na Batalha da Inglaterra 

foram decisivas as informações de combate imediatamente produzidas pelos radares 

britânicos, enquanto na Batalha do Atlântico o fator decisivo foi o esforço angloamericano de longo prazo na decodificação das cifras e códigos secretos alemães na 

área de inteligência de sinais.16 Historicamente, o critério mais importante de distinção 

entre inteligência e informação de combate tem sido o grau de intervenção humana 

requerido para a análise e disseminação de informações militares, associado ao grau de 

vulnerabilidade das fontes de informação às contramedidas de segurança e à 

conseqüente necessidade de segredo para proteção das atividades de inteligência.17 Na 

prática, como já se disse as fronteiras são móveis e resultam de uma variedade de 

acidentes históricos, disputas jurisdicionais, possibilidades tecnológicas, prestígio 

organizacional e outros fatores, inclusive os critérios doutrinários ilustrados aqui. 

Recentemente, o conceito de “guerra informacional” (IW) passou a ser empregado para 

 

16 Para o papel do radar na Batalha da Inglaterra, ver: STARES, P. B. (1991). Command 

Performance: The Neglected Dimension of European Security. Washington-DC, Brookings, 

1991. Sobre sigint na Batalha do Atlântico, ver: HINSLEY, F.H. (1993). British Intelligence in 

the Second World War: Abridged Edition. London, HMSO, 1993. Ambos os autores 

consideram o radar a mais importante e revolucionária inovação na área de informações 

durante a II Guerra Mundial. 

17 Reduções de assinaturas térmicas e acústicas, bem como o uso de tecnologias “stealth” são 

cada vez mais importantes para a defesa e o ataque em operações de combate, mas isso 

não diz respeito ao grau de fragilidade das fontes. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 258 
Inteligência e Políticas Públicas

abarcar a obtenção e negação tanto de informações de combate quanto de inteligência, 

mas trata-se ainda de uma mudança em curso.18 

Além das áreas de fronteira entre informações e inteligência, um problema 

adicional é posto pela natureza ambígua da contra-inteligência e das chamadas 

operações encobertas (também designadas como “atividades especiais” por alguns 

autores e governos).19

A noção de contra-inteligência remete ao esforço de obtenção de inteligência 

sobre as capacidades, intenções e operações dos serviços de inteligência adversários. 

Como esse foco em suas contra-partes só pode ser atingido tendo em vista o contexto 

mais geral em que operam aqueles serviços, contra-inteligência tende a constituir um 

inteiro subciclo das operações de inteligência, especialmente por causa da diversidade 

de fontes tecnológicas e humanas utilizadas na obtenção de um escopo variado de 

informações que precisam ser analisadas e incorporadas aos acervos de conhecimento 

das instituições responsáveis pela área de segurança de informações (infosec) de um 

país ou organização. Por isso, contra-inteligência poderia ser considerada em tese como 

uma das chamadas disciplinas defensivas da área de infosec, muito mais do que 

inteligência propriamente dita. Nesse sentido, contra-inteligência envolve um leque bem 

 

18 O conceito de information warfare (IW) resulta da tentativa de integração e expansão das 

operações de guerra eletrônica, guerra de comando e controle (C2 warfare) e disciplinas 

defensivas em inteligência. Por analogia com a guerra terrestre ou marítima, a guerra 

informacional compreende o conjunto de ações ofensivas e defensivas conduzidas no 

ambiente informacional para controlar o cyberspace. Ciberespaço é aqui entendido como o 

"lugar" onde interagem computadores, programas, sistemas de comunicação e equipamentos 

que operam via irradiação de energia no espectro eletromagnético. Porém, menos por um 

"lugar" ou um conjunto classificável de ações, a guerra informacional define-se melhor por 

seus objetivos: obter e manter superioridade informacional na batalha ou na guerra. Ações 

tão diferentes entre si como um ataque aéreo a uma central de telecomunicações, operações 

de sigint, missões aéreas para reconhecimento do campo de batalha, ou a implantação 

clandestina de códigos de computador com "bombas lógicas", poderiam ser parte de uma 

campanha de guerra informacional. Destaque-se que essas operações de IW não devem ser 

tomadas como configurando uma “guerra” à parte. A guerra permanece una e indivisível 

enquanto realidade; o que está em jogo é a perspectiva – ainda não consolidada ou atestada 

como mais útil do que a preocupação com este tema por organizações combatentes já 

consolidadas – de criação uma “arma” ou especialidade combatente de informações. Sobre o 

tema, ver: LIBICKI, Martin C. (1995). What is Information Warfare ?. Washington-D.C., 

Institute for National Strategic Studies at the National Defense University, 1995. Para os 

aspectos defensives, ver: ALBERTS, David S. (1996). Defensive Information Warfare. 

Washington-DC, National Defense University, 1996. Dois trabalhos mais recentes são: 

SCHWARTAU, Winn (1997). “An Introduction to Information Warfare”. In: PFALTZGRAFF, 

Robert L. Jr. & SHULTZ, Richard H. Jr. (1997). War in Information Age: New Challenges for 

U.S. Security. Washington/London, Brassey's. Páginas 47-60. No mesmo volume, ver: 

O’NEILL, Richard P. (1997). “Integrating Offensive and Defensive Information Warfare”. Op. 

Cit. Páginas 187-201. 

19 Sobre contra-inteligência e operações encobertas, ver: GODSON, Roy. (1995). Dirty Tricks or 

Trump Cards: U.S. Covert Action and Counterintelligence. Washington-DC, Brassey’s, 1995. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 259 
Inteligência e Políticas Públicas

mais amplo de atividades do que a contra-espionagem, esta sim voltada principalmente 

para a prevenção, detecção, neutralização, repressão ou manipulação de atividades 

hostis de espionagem. No entanto, é precisamente essa dimensão ativa da contraespionagem que distingue a contra-inteligência dos demais aspectos da segurança de 

informações e recomenda sua alocação sob responsabilidade dos serviços de 

inteligência. 

Operações encobertas ou atividades especiais não são propriamente 

inteligência, entendida como aqueles inputs informacionais produzidos pelos serviços 

secretos para os processos de decisão e planejamento de políticas externas, de defesa 

e segurança pública. Na verdade, operações encobertas são ferramentas de 

implementação de políticas, tais como sanções econômicas, ameaça de uso ou uso da 

força militar. Operações encobertas são atividades governamentais voltadas para 

influenciar as condições políticas, econômicas ou militares no estrangeiro, quando se 

pretende que o papel do governo que patrocina a operação não seja aparente ou 

publicamente reconhecido. Essa definição abarca um amplo leque de atividades 

situadas na zona cinzenta entre a diplomacia e a guerra. Ações que vão do suporte 

relativamente "aberto" a governos e forças políticas aliadas, até o uso de agentes de 

influência, agitação e propaganda, campanhas de desinformação, treinamento de 

guerrilhas, desestabilização de adversários, assassinatos, apoio a golpes de estado e 

operações paramilitares. A ênfase é posta na negação da autoria, mais do que na 

clandestinidade da operação em si mesma. A alocação dessas atividades sob a 

responsabilidade dos serviços de inteligência em muitos países resulta de escolhas 

históricas e do tipo de “capacidade instalada” nas agências de humint para gerir contatos 

e segredos em territórios estrangeiros. 

Como exemplo dessas escolhas históricas relativamente arbitrárias, basta 

lembrar que na tradição britânica o serviço secreto conduziu operações encobertas além 

da espionagem propriamente dita desde sua criação no começo do século e, mesmo 

assim, durante a II Guerra Mundial o governo britânico decidiu alocar as operações 

encobertas de tipo paramilitar sob a responsabilidade de um Special Operations 

Executive (SOE), enquanto a propaganda clandestina era feita pelo Political Warfare 

Executive (PWE), ambas as organizações estando fora do comando do serviço de 

inteligência. 

Atualmente, na maioria dos países que possuem tais capacidades as operações 

especiais são responsabilidade dos serviços de inteligência, que obtêm das tropas 

especiais de elite das forças armadas os recursos humanos e materiais que lhes faltam 

internamente na medida em que as operações de influência afastam-se do terreno da 

propaganda e aproximam-se das ações paramilitares e de guerrilha. Segundo 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 260 
Inteligência e Políticas Públicas

estimativas de um autor norte-americano, operações encobertas ainda representavam 

cerca de 2% das atividades e recursos da CIA na primeira metade da década de 1990.20

Uma vez mencionado o problema da relação entre operações encobertas e 

inteligência, ele remete para duas questões finais. A primeira diz respeito à 

compatibilidade ou não entre inteligência e democracia. A segunda questão diz respeito 

à utilidade esperada da inteligência no estado contemporâneo. 

Inteligência e democracia: 

A habilidade de controlar fluxos e acervos informacionais é decisiva para a 

capacidade de dominação de qualquer grupo que esteja maximizando poder, seja sob 

um regime democrático ou autocrático.21 No caso da inteligência, tratam-se de 

informações que não estão disponíveis através de outros meios e cuja disseminação é 

protegida pelo segredo governamental. Assim, por controlar um importante corpo de 

informações, por ter especialização em técnicas de vigilância e interceptação de 

comunicações e por operar sob um manto de segredo, um aparato de inteligência 

sempre pode ameaçar o governo a que serve e os próprios cidadãos. Note-se que não é 

preciso supor (o que seria equivocado) qualquer tipo de monopólio dos serviços de 

inteligência em termos de fornecimento de informações relevantes para o processo 

decisório governamental. Com o grau de desenvolvimento tecnológico dos sistemas de 

inteligência nas últimas décadas, ao problema do segredo junta-se cada vez mais o peso 

da tecnocracia, destacado em particular por John K. Galbraith em O Novo Estado 

Industrial (1979: passim). 

Essas duas dimensões compõem aquilo que Norberto Bobbio (1984:30-31) 

chamou de “poder invisível” que corrompe crescentemente a idéia democrática ao ponto 

de impedir, no limite, que se possa dizer que a democracia existe onde existem serviços 

de inteligência. Ora, mesmo deixando de lado aqui a discussão mais geral sobre o grau 

de afastamento entre os regimes políticos democráticos realmente existentes (chamados 

de poliarquias) e os ideais democráticos 22, o fato de países norte-americanos e 

 

20 HEDLEY, John Hollister. (1995). Checklist for the Future of Intelligence. Washington-DC, 

Institute for the Study of Diplomacy at Georgetown University, 1995. [Occasional Paper]. 

Página 05. 

21 Sobre a relação entre democracia e inteligência, ler inicialmente os capítulos 10 (“Oversight and 

Accountability”) e 13 (“Ethical and Moral Issues”) do livro de LOWENTHAL, Mark. (2000). 

Intelligence: From Secrets to Policy. Washington-DC, CQ Press, 2000. Ver também HOLT, 

Pat. (1995). Secret Inteligence and Public Policy: A Dilemma of Democracy. Washington-DC, 

CQ Press, 1995. Sobre direitos civis e inteligência, ver: LUSTGARTEN, L. & LEIGH, Ian. 

(1994). In From the Cold: National Security and Parliamentary Democracy. Oxford, Clarendon 

Press, 1994. 

22 Sobre teoria democrática, ver DAHL, Robert (1971). Poliarquia: Participação e Oposição. São 

Paulo, Edusp, 1997. Sobre a tensão entre fato e valor, ver: SARTORI, Giovanni. (1987). A 

Teoria da Democracia Revisitada. São Paulo, Ática, 1994. Vol. 1 (Questões 

Contemporâneas) e Vol. 2 (Questões Clássicas). Sobre a incidência de regimes democráticos 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 261 
Inteligência e Políticas Públicas

europeus ocidentais considerados dentre os mais democráticos do mundo segundo 

quaisquer padrões de medida contarem com serviços de inteligência mais ou menos 

poderosos indica duas coisas diferentes. Por um lado, que a mera presença de serviços 

de inteligência não viola as condições institucionais de existência da própria poliarquia.23

Por outro lado, que isso está longe de significar que o recurso a essas atividades seja 

isento de problemas, dilemas, tensões e situações de perda de controle mesmo 

naqueles países. 

Em uma comunidade política democrática os serviços de inteligência e 

segurança recebem poderes extraordinários para proteger as liberdades dos cidadãos. 

Precisamente por causa desses poderes, tais serviços (bem como as polícias e as 

forças armadas que formam com eles o núcleo coercitivo do estado) são capazes de 

causar danos a essas mesmas liberdades e às instituições democráticas. Os riscos 

envolvidos nesse caso são vários. Num extremo está a instrumentalização dos serviços 

de inteligência por parte de um governo contra seus oponentes políticos internos, 

enquanto no outro extremo está a autonomização dos serviços e sua transformação em 

centros de poder independentes no sistema político. Há risco também no uso de meios 

intrusivos de obtenção de informações no exterior, que pode contribuir para uma espiral 

de reações que termina por aumentar a insegurança nacional ao invés de a reduzir. Por 

tudo isso, o tema do controle público sobre as atividades de inteligência é inescapável e 

central. 

Nos regimes democráticos, esse controle é assumidamente indireto, exercido 

por comissões especiais, corregedorias e comitês parlamentares. No caso do poder 

executivo, trata-se mais da supervisão dos mandatos legais das agências e do controle 

administrativo sobre a eficiência no cumprimento de missões e prioridades. No caso da 

supervisão congressual ou parlamentar, são as próprias missões e prioridades das 

agências de inteligência que levantam problemas de legitimidade. Em termos bastante 

genéricos, está em jogo o quanto as noções de interesse nacional e de segurança 

nacional (que justificam em última análise as atividades de inteligência) ainda podem ser 

 

na década de noventa (cerca de 45% do total), ver: HUNTINGTON, Samuel P. (1991). A 

Terceira Onda: A Democratização no final do Século XX. São Paulo, Ática, 1994. 

23 Nos termos de Robert Dahl, essas condições sine qua non seriam garantias para o exercício 

individual de três capacidades: formular preferências, exprimir preferências e ter preferências 

igualmente consideradas na conduta do governo. Essas garantias traduzem-se em oito 

condições institucionais: 1) liberdade de formar e aderir a organizações; 2) liberdade de 

expressão; 3) direito de voto; 4) elegibilidade para cargos públicos; 5) direito de políticos 

disputarem apoio e votos; 6) fontes alternativas de informação; 7) eleições livres e idôneas; 8) 

instituições para fazer com que as políticas governamentais dependam de eleições e de 

outras manifestações de preferências. Como os regimes “variam enormemente na amplitude 

com que as oito condições institucionais estão abertamente disponíveis, são publicamente 

utilizadas e plenamente garantidas ao menos para alguns membros do sistema político que 

queiram contestar a conduta do governo” DAHL (1997:27), em princípio se poderia medir o 

impacto dos serviços de inteligência e segurança sobre a democracia verificando o quanto a 

atuação das agências restringe essas garantias. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 262 
Inteligência e Políticas Públicas

tomadas por governantes democráticos como descendentes diretas da Raison d’etat do 

Antigo Regime, pelo menos nessas áreas de sombra internacionais. Algo semelhante 

ocorre com o segredo, que já não corresponde aos arcana imperii dos reis absolutistas, 

mas cuja excepcionalidade sob a democracia é parcialmente neutralizada pela escala 

em que é empregado e pelos custos decorrentes. Tais custos estão longe de ser apenas 

financeiros, mas estimativas do governo norte-americano sobre os gastos com sistemas 

de classificação de segurança para informações, instalações, procedimentos de gestão 

de segredos e investigações pessoais para concessão de credenciais de acesso 

(background investigations) indicaram gastos de 5,6 bilhões de dólares anuais em 1996, 

sendo 2,9 bilhões nas empresas contratadas pelo Pentágono e 2,7 bilhões nas agências 

governamentais (a CIA não foi incluída no levantamento).24 

Em resumo, tanto do ponto de vista dos modelos institucionais e procedimentos 

mais adequados e efetivos para a supervisão externa das atividades de inteligência, 

quanto do ponto de vista da reflexão sobre os problemas éticos e morais associados à 

espionagem internacional, ao segredo governamental, ao uso de operações encobertas 

e aos acordos secretos entre governos para compartilhamento de inteligência, essa é 

uma área de pesquisa sobre o impacto dessas atividades que tende a ser subestimada 

na literatura especializada. Isso é uma lacuna importante porque mesmo nos países 

mais democráticos os mecanismos de supervisão congressual são muito recentes e 

ainda estão em fase de consolidação. 

Utilidade da inteligência na paz e na guerra: 

Dadas as dificuldades mencionadas para se conseguir compatibilizar inteligência 

com democracia, é o caso de se perguntar por que os governos da maioria dos países 

importantes no sistema internacional têm serviços de inteligência afinal de contas? 

As utilidades esperadas com a atividade regular de inteligência formam uma lista 

diversificada. Antes de mais nada, espera-se que a inteligência contribua para tornar o 

processo decisório governamental nas áreas relevantes de envolvimento (política 

externa, defesa nacional e ordem pública) mais racional e realista, ou seja, menos 

baseado em intuições e convicções pré-concebidas e mais baseado em evidências e 

reflexão. Em segundo lugar, espera-se que o processo interativo entre policymakers

(responsáveis pelas políticas públicas, sejam eles funcionários de carreira, dirigentes 

nomeados ou políticos eleitos) e oficiais de inteligência produza efeitos cumulativos de 

médio prazo aumentando o nível de especialização dos tomadores de decisões e de 

suas organizações. Em terceiro lugar, que a inteligência apóie diretamente o 

planejamento de capacidades defensivas e o desenvolvimento e/ou aquisição de 

sistemas de armas, de acordo com o monitoramento das sucessivas inovações e 

 

24 Report of the Commission on Protecting and Reducing Government Secrecy. Pursuant to Public 

Law 103-236. Chairman of the Comission: Daniel P. Moynihan. Washington-DC, GPO, 1997. 

114 pp [plus 110 pp with appendices]. Essas estimativas são encontradas na parte II do 

relatório. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 263 
Inteligência e Políticas Públicas

dinâmicas tecnológicas dos adversários. Em quarto lugar, que apóie mais diretamente as 

negociações diplomáticas em várias áreas, não tanto afetando a definição da política 

externa mas propiciando ajustes táticos derivados da obtenção de informações 

relevantes. Em quinto lugar, que a inteligência seja capaz de subsidiar o planejamento 

militar e a elaboração de planos de guerra, bem como suportar as operações militares de 

combate e outras (operações de paz, assistência, missões técnicas etc). Em sexto lugar, 

que a inteligência possa alertar os responsáveis civis e militares contra ataques 

surpresa, surpresas diplomáticas e graves crises políticas internas que podem nunca 

ocorrer, mas para as quais os governantes preferem “assegurar-se” ao invés de arriscar. 

Em sétimo lugar, sistemas de inteligência monitoram os alvos e ambientes prioritários 

para reduzir incerteza e aumentar o conhecimento e a confiança, especialmente no caso 

de implementação de tratados e acordos internacionais sem mecanismos de inspeção in 

loco. Finalmente, sistemas de inteligência servem para preservar o segredo sobre as 

necessidades informacionais, as fontes, fluxos, métodos e técnicas de inteligência diante 

da existência de adversários interessados em saber tais coisas. 

Por mais incompleta e telegráfica que seja essa lista, ela implica um papel 

menos imediato e “dramático” para a atividade de inteligência enquanto dimensão do 

poder do estado. Claro que casos como o do telegrama Zimmerman 25 ou a ruptura dos 

códigos alemães na II Guerra têm impacto direto sobre o curso dos acontecimentos 

históricos, mas eventos assim são relativamente mais raros. Principalmente em tempo 

de paz, a atividade de inteligência visa a otimizar a posição internacional de um país ou 

organização, não a transformá-la radicalmente.26 

Na guerra o impacto da inteligência é mais imediato, mas também predominam 

os efeitos de otimização. A superioridade informacional permite em tese uma gestão 

mais eficiente de recursos humanos e materiais, aumenta a sobrevivência das forças em 

combate (survivability) e contribui para o desempenho das funções de comando. Implica 

dizer que a capacidade de inteligência de uma força armada precisa ser avaliada em 

termos de seu valor absoluto (grau de aproximação em relação a algum tipo de critério 

sobre o que seria a realidade) e relativo (contraste com a inteligência disponível para os 

comandantes das forças inimigas). Embora inteligência seja apenas uma das dimensões 

que afetam a performance do comando na guerra, ela pode constituir um fator crítico na 

condução das operações pois permite acelerar o ciclo de tomada de decisões e resposta 

dos comandantes das forças amigas, ao mesmo tempo que opera desorganizando moral 

e analiticamente o ciclo de tomada de decisões do comando inimigo, reduzindo sua 

 

25 Telegrama interceptado durante a I Guerra Mundial pela organização criptológica da marinha 

real britânica (Room 40), no qual a Alemanha propunha ao México que atacasse os Estados 

Unidos em troca da reconquista dos territórios perdidos na guerra de 1844 caso a Alemanha 

vencesse a guerra. A revelação do conteúdo do telegrama foi um dos fatos que levou os 

Estados Unidos a entrarem na guerra do lado dos britânicos e franceses. 

26 Sobre o impacto geral da inteligência sobre a capacidade do Estado na guerra e na paz, ver o 

capítulo 8 (“Intelligence and National Action”) do livro de HERMAN, Michael. (1996). 

Intelligence Power in Peace and War. Cambridge-UK, Cambridge University Press and Royal 

Institute of Foreign Affairs, 1996. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 264 
Inteligência e Políticas Públicas

capacidade de resposta às iniciativas e eventualmente destruindo sua vontade de seguir 

lutando. Em particular, inteligência superior é um fator crítico na guerra de comando e 

controle (C2 warfare) na medida em que cria fricção e aumenta a entropia no chamado 

ciclo OODA (Observ-Orient-Decide-Act) das forças inimigas. 

Por vezes, a atividade de inteligência também causa efeitos transformadores da 

própria natureza das operações militares.27 A blietzkrieg alemã contra a França em 1940, 

bem como o impacto da ruptura dos códigos de comunicação alemães sobre a dinâmica 

da guerra naval no Mar do Norte em 1915-1918 e no Atlântico em 1943-1945, ou ainda o 

papel da inteligência de imagens no uso da artilharia e do bombardeio desde a I Guerra 

Mundial até a Guerra da Iugoslávia de 1999, são todos exemplos de efeitos cumulativos 

e não lineares que foram além da mera otimização do uso de recursos.28 É importante 

destacar, porém, que tais efeitos de “transformação” resultam da eventual qualidade 

superior dos processos de análise, produção e disseminação de inteligência, muito mais 

que da mera quantidade de informações coletadas. Pelo contrário, o excesso de 

informações captadas por uma infinidade de sensores e canalizadas massivamente 

através das múltiplas instâncias de comando pode contribuir para aumentar o que 

Clausewitz chamou de fog da guerra, no limite paralisando a própria capacidade de 

decidir das forças amigas.29

Para David Kahn (1995:95), a função predominante de otimização de recursos 

materiais e psicológicos seria uma das três características centrais da inteligência, 

observável na guerra e também na paz. As outras duas características seriam mais 

visíveis no âmbito estratégico e envolveriam, por um lado, o reconhecimento do papel 

 

27 Sobre inteligência e performance das estruturas de comando e controle (C2

), ver: STARES, P. 

B. (1991). Command Performance: The Neglected Dimmension of European Security. 

Washington-DC, Brookings Institution, 1991. Para uma discussão recente sobre a formulação 

clausewitziana a respeito, ver: FERRIS, J. and HANDEL, Michael I. (1995). “Clausewitz, 

Intelligence, Uncertainty and the Art of Command”. In: Intelligence and National Security, vol. 

10, # 01 (January 1995). Sobre o impacto das novas tecnologias e dinâmicas operacionais da 

batalha no chamado ciclo OODA (Observ-Orient-Decide-Act), ver: McDONALD, John W. 

(1997). “Exploiting Battlespace Transparency: Operating Inside an Opponent’s Decision 

Cycle”. In: PFALTZGRAFF, Robert L. Jr. and SHULTZ, Richard H. Jr. (1997). War in 

Information Age: New Challenges for U.S. Security. Washington/London, Brassey's. Páginas 

143-168. 

28 Para uma discussão detalhada sobre inteligência e operações militares em três guerras (Guerra 

Civil dos Estados unidos, I Guerra Mundial e II Guerra Mundial), ver os diversos ensaios do 

volume organizado por: HANDEL, Michael I. [editor]. (1990). Intelligence and Military 

Operations. Great Britain, Frank Cass, 1990. Ver em especial o longo ensaio introdutório do 

próprio Handel (páginas 01-95). 

29 Por isso: “The technology challenge lies in building filters at all levels to sort massive amounts of 

data by type, time, and spatial orientation to meet the critical requirements of the commander. 

Only by limiting information requirements can commanders approach becoming a unitary actor 

at lower levels and fully exploit the advantages of faster decision cycles”. McDONALD 

(1997:167). 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 265 
Inteligência e Políticas Públicas

auxiliar da inteligência em relação à capacidade combatente e, por outro lado, a 

associação eletiva entre a defesa e a inteligência.30 Segundo George O’Toole (1990:39-

44), dessa “lei de Kahn” desdobram-se quatro corolários: 1) a ênfase na defesa tende a 

ser acompanhada pela ênfase na inteligência. 2) a ênfase no ataque tende a ser 

acompanhada pela ênfase na contra-inteligência para garantir segurança operacional e 

surpresa. 3) em situações de impasse e equilíbrio de forças os dois lados tendem a 

enfatizar a busca de inteligência. 4) as operações ofensivas que adquirem 

características defensivas tendem a aumentar a ênfase na inteligência. 

Sem recusar essa hipótese, Michael Herman (1996:149-152) chama a atenção 

para evidências históricas que poderiam enfraquecer-lhe a universalidade. Por exemplo, 

a qualidade superior da inteligência que dispunham os alemães na invasão da Noruega 

em 1940, ou os japoneses no ataque contra Pearl Harbor em 1941, ou de modo geral a 

superioridade da inteligência aliada a partir da metade da II Guerra evidencia que 

inteligência pode favorecer tanto o ataque quanto a defesa.31 Mais ainda, sugere que a 

superioridade em inteligência reflete em parte uma superioridade militar já existente. 

Afinal, imagens são melhor obtidas pelo lado que possui superioridade aérea, assim 

como são as forças vitoriosas no campo de batalha que tendem a extrair mais 

informações úteis de prisioneiros de guerra e documentos capturados, bem como é o 

exercício do comando do mar que potencializa a obtenção de material criptográfico 

crucial para a decodificação e decifração de sinais. Não se trata, porém, de substituir o 

entendimento equivocado de que a inteligência é a arma do fraco pelo argumento 

simétrico (e igualmente equivocado) de que a inteligência sempre favorece o forte. Mas, 

sim, de destacar que o desenvolvimento de capacidades de inteligência é demorado e 

depende das experiências prévias de cada país. Historicamente, a ocorrência prévia de 

derrotas militares e surpresas diplomáticas desagradáveis foram o tipo de experiência 

crucial na decisão de construir sistemas de inteligência. 

Em resumo, inteligência não garante de antemão a vitória na guerra nem pode 

dizer o que vai ocorrer no futuro da política. Embora possa ser decisiva em momentos 

cruciais na guerra e na paz, em geral os governos contam com a atividade de 

 

30 KAHN, David. (1995). “Toward a Theory of Intelligence”. In: Military History Quarterly, vol. 07 # 

02, (winter 1995). Páginas 92-97. A sistematização anterior da proposição teórica de Kahn foi 

feita por O’TOOLE, George J. A. (1990). “Kahn’s Law: A Universal Principle of Intelligence?”. 

In: International Journal of Intelligence and Counterintelligence, vol. 04 # 01 (spring 1990). 

Páginas 39-46. O ‘Toole baseia-se nas conclusões do livro de KAHN, David (1978). Hitler’s 

Spies. New York, Macmillan, 1978. 

31 Herman reconhece que tudo depende do grau de abrangência utilizado para a análise. Assim, 

mesmo que em campanhas específicas os atacantes tenham demonstrado possuir 

inteligência de melhor qualidade que seus adversários atuando defensivamente, em termos 

da II Guerra Mundial como um todo a “lei de Kahn” parece correta em relação às ênfases 

britânica e soviética em inteligência, enquanto os alemães desenvolveram principalmente 

serviços de contra-inteligência. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 266 
Inteligência e Políticas Públicas

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 267 

inteligência para reduzir a incerteza nas suas decisões, para aumentar a segurança 

nacional e para posicionarem-se melhor no sistema internacional. 


El Diseño de un Nuevo Marco Jurídico Regulatorio para la Actividad de Inteligencia 

del Estado en la Argentina 

Jaime Garreta 

Presidente de SER en el 2000 

Ha sido larga tradición en la Argentina, así como en muchos otros países latinoamericanos, que las áreas de la defensa y la seguridad interior fueran, respectivamente, manejadas por las Fuerzas Armadas o de Seguridad, con escasa o nula 

participación civil en ellas. 

En el caso particular de la Inteligencia, una actividad siempre concomitante 

con las dos anteriores, también ha sido tradicionalmente asumida en primera instancia y en gran medida por las tres Fuerzas Armadas, repartiéndose entre ellas las 

tareas y el poder dentro del área, contando para ello con una activa participación, 

casi siempre subordinada, de los organismos de seguridad y del personal civil de 

inteligencia de la Secretaría de Inteligencia del Estado (SIDE). 

Que ello haya sucedido de este modo, tanto para las actividades de Inteligencia exterior, como doméstica, y fundamentalmente en el último caso, se ha debido principalmente a cuestiones conceptuales acuñadas en la llamada Doctrina de 

Seguridad Nacional y derivadas de ésta, misma que fue, durante muchos años, la 

concepción que orientó todas estas áreas del Estado argentino. A ello también debemos sumarle las sucesivas interrupciones de la vida institucional del país, que 

hacía que las fuerzas armadas se hicieran cargo del control de todo el aparato del 

estado. 

Desde ambas vertientes, todos los aspectos que hacen a la multidimensionalidad del concepto de seguridad, se los abordaba casi siempre desde y con una 

óptica militar. En otras palabras vale decir que todo problema de seguridad, externo 

o interno, fuera éste de la órbita militar o no, terminaba siendo un problema militar y 

como tal, responsabilidad de las fuerzas armadas argentinas. 

Finalmente, el control que éstas ejercían particularmente sobre la Inteligencia 

interior les permitía también que, al fin de cada gobierno militar, el proceso de desgaste político que siempre recaía sobre ellas, no fuese un obstáculo insuperable, 

para poder hallar un camino ordenado de retorno, hacia la alternancia de un gobierno 

civil. En este sentido la inteligencia interior cumplía una misión de contacto y coordinación de carácter reservada, entre las desgastadas cúpulas militares y la ocasional 

y proscrita dirigencia política civil, en el proceso previo a la recuperación de las instituciones. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 268
Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

Para todos estos efectos y sustentados, como ya hemos dicho, en la doctrina 

de seguridad nacional, las Fuerzas Armadas diseñaron un marco jurídico ad-hoc 

para la Inteligencia de Estado que les era funcional, aunque no necesariamente democrático ni público. Dicho marco, basado en decretos presidenciales de carácter 

secretos, es el que se ha mantenido vigente desde la década de 1960 –gobierno del 

General Juan Carlos Onganía - hasta Diciembre del año pasado en que, finalmente, 

el Congreso Nacional logró promulgar una ley de Inteligencia de Estado, de carácter 

pública. 

Este cambio operado en el marco jurídico que regulaba la actividad de Inteligencia del Estado argentino se ha debido, en primer lugar, al retorno del país a la 

vida democrática en 1983 y en segundo término, a la necesidad de adecuar los servicios de Inteligencia argentinos a las nuevas demandas de conducción del Estado, 

que tanto el nuevo marco mundial, regional como nacional imponen. 

Ratificatorio de la urgente necesidad de producir un cambio en esta área era 

el texto de la ley de Defensa Nacional (ley 23.554) promulgada el 26 abril de 1988, 

que era mandatoria de la necesidad de promulgar una ley pública de Inteligencia, 

para lo cual otorgaba un plazo de 365 días. 

Los cuatro años que demandó poder promulgar la ley de Defensa, mostraba 

claramente el verdadero grado de dificultad que el sistema democrático tenía para 

poder reordenar las áreas de seguridad interior y de defensa. Ello era derivado de las 

viejas prácticas, en las que ambas áreas se interpenetraban dejando poco claros 

cuáles eran los verdaderos límites entre una y otra. Este proceso de indiferenciación 

por fuerza arrastraba también a la propia actividad de Inteligencia, que mostraba 

límites difusos entre lo que era la Inteligencia interna y la externa. 

El concepto central en que se basó la elaboración del nuevo marco jurídico 

democrático específico para las áreas de seguridad interior y defensa fue el de trazar, con mucha precisión, los límites entre dichas áreas. Vale decir que se definían, 

por primera vez con claridad, las funciones y atribuciones específicas en cada campo, tanto para las Fuerzas Armadas, como para las Fuerzas de Seguridad. 

Las primeras no podían tener injerencia en la seguridad interior, salvo caso 

extremo de conmoción interna y previa declaración del estado de sitio por parte del 

Presidente de la Nación. Las últimas eran las responsables de garantizar la seguridad doméstica pudiendo recibir, para asegurar dicha labor, apoyo de carácter logístico de las Fuerzas de Armadas, en el caso en que no poseyeran ciertas capacidades 

propias o cuando, teniéndolas, éstas se vieran rebasadas por las circunstancias. 

Esta división y distribución de roles y atribuciones, como luego veremos, serían ordenadoras para el abordaje del marco jurídico regulador de la propia actividad de 

Inteligencia del Estado. 

En la ley de Defensa, en lo concerniente a Inteligencia, su artículo 15o preveía que: ”El organismo de mayor nivel de inteligencia proporcionará la información y la 

inteligencia necesarios en el ámbito de la estrategia nacional de la defensa”. Como 

se puede observar, aquí ya se preveía, si se quiere intuitivamente, la necesidad de 

un primer nivel de articulación entre los organismos de inteligencia militar y la inteligencia de defensa, que siempre será de carácter civil, insinuando desde la propia ley 

de Defensa la necesidad de esa futura articulación inter-agencias. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 269
Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

Continuaba diciendo que: “las cuestiones relativas a la política interna del país no podrán constituir en ningún caso hipótesis de trabajo de organismos de inteligencia militares”.

En cuanto a la urgencia de promulgar otras leyes derivadas, en sus artículos 

45a y 46a preveía, como ya hemos dicho, que debían promulgarse una ley de Inteligencia y una de Secretos de Estado: 

Ante tales precisiones de las leyes de defensa y de Seguridad interior, cabe 

preguntarse a qué se ha debido la demora de más de doce años para promulgar una 

Ley de Inteligencia y cómo se han visto afectados los campos de la defensa y la seguridad, después de la promulgación de dicha ley 

 Para dar respuesta al primer interrogante, debemos reconocer que entre las 

razones que explican este fenómeno de retraso no se encuentran, como podría pensarse a simple vista, la ausencia de un debate sobre estos temas en todos estos 

años. Este se ha dado, permanentemente, tanto en el ámbito académico como legislativo. Hubo discusiones profundas en torno a todos y cada uno de los aspectos que 

leyes de esta naturaleza debían contemplar. Se discutió profusamente alrededor de 

cómo precisar el reparto de poder que implica la redistribución de responsabilidades 

y funciones en este tipo de actividad, para que dicho reparto sirviese, al mismo tiempo, para mejorar la eficiencia y a promover el necesario control democrático que este 

tipo de actividades requiere en el marco de un Estado democrático. 

Debemos reconocer también que tanto la ley de Inteligencia como la de Secreto de Estado debían cumplimentar con algunos requisitos básicos imprescindibles. La labor de consenso sobre ellos nos demandó, para la Ley de Inteligencia, 

más de una década de debate entre todos los actores involucrados y aún seguimos 

trabajando en torno a aquellos imprescindibles, para la de Secreto de Estado. 

Para el caso de la Ley de Inteligencia podríamos resumir estos requisitos en 

cinco puntos básicos. 

• Que fuera un marco jurídico que facilitara a los responsables del área la 

posibilidad de realizar una labor de inteligencia altamente profesional. 

• Que la eficiencia buscada, no propiciara el quebrantamiento del principio 

democrático de protección irrestricta de los derechos fundamentales de 

los individuos y de la comunidad en su conjunto, que toda sociedad democrática requiere siempre preservar. 

• La necesidad de definir reglas jurídicas de punición claras, para aquellos 

casos en donde se violentaran estos derechos fundamentales de los 

habitantes, a la vez que generar mecanismos parlamentarios específicos, para garantizar una labor permanente de fiscalización sobre este tipo de actividades del estado. 

• Que dicho marco regulatorio expresara el verdadero grado de consenso 

alcanzado en esta materia por parte de todos los actores involucrados en 

un futuro en la actividad, de modo que la ley no termine siendo letra 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 270
Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

muerta, como lo es en aquellos casos en que el consenso alcanzado no 

resulta ser genuino. 

• Simultáneamente con lo anterior, se debía lograr un balance y una distribución de roles que permitiera a cada componente del Sistema de Inteligencia Nacional quedar debidamente identificado y descripto en torno a 

las funciones y atribuciones específicas que le tocarían asumir en el manejo del área. 

Para alcanzar estos objetivos un equipo de aproximádamente cuarenta personas, entre legisladores, expertos en inteligencia y asesores parlamentarios, debatió durante aproximadamente ocho meses en torno a: 

• Si esta ley debía ser un marco jurídico laxo y poco reglamentarista o lo 

contrario. 

Este no fue un debate menor, ya que más allá de la importancia del aspecto 

jurídico doctrinario que se ponía en discusión, en él se jugaban también, los naturales temores de una sociedad y de su dirigencia política que deseaba poder 

superar la larga y negativa experiencia de excesos cometidos en el pasado, en 

nombre de las actividades de inteligencia del Estado. 

No eran pocos aquellos que deseaban ser no sólo extremádamente precisos 

y explícitos, sino sobreabundantes, en torno a qué se le debería permitir hacer a 

los organismos de inteligencia y en cada caso, cómo hacerlo y con qué tipo de 

controles. 

Contrapuestos con ellos, estaban quienes ponían más el acento en la necesidad de que la labor de inteligencia del Estado no se viera interferida por una 

ley demasiado reglamentarista, ya que un exceso en ese sentido podría afectar 

sensiblemente tanto la eficiencia de dicha labor, como también que el producto 

de la inteligencia no llegara a manos de los decisores en tiempo y forma adecuados. 

Finalmente el debate logró encontrar un punto de equilibrio entre ambas posturas polares, arribándose así a un texto de consenso que resultó ser un marco 

jurídico balanceado que permitía al mismo tiempo que garantizar la eficiencia, el 

poder resguardar a los ciudadanos de los posibles excesos de parte de esta actividad del Estado. 

 El evitar una ley de carácter minimalista abrió el espacio para que la Inteligencia pudiera operar adecuadamente ajustándose a dos principios básicos. El 

primero de ellos, el de flexibilidad, que implica tener una estructura y un perfil 

tal, que le permita al sistema adaptarse a las cambiantes situaciones de la realidad internacional, regional y nacional. 

Ello requería una capacidad de laxitud en la articulación de la ley, misma que 

fue provista, tanto para dar respuestas a las nuevas amenazas, como para permitirle al sistema, articularse con otros sistemas de inteligencia extranjeros. 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 271
Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

Requería también dotarlo de estructuras sencillas y precisas, que respondieran a las especificidades de cada nivel, para su articulación interna como sistema nacional de inteligencia. 

• El segundo gran tema de debate fue una redefinición del alcance que le 

debíamos dar a los conceptos de Inteligencia, Contrainteligencia, Inteligencia Criminal, Inteligencia Estratégica Militar y Sistema de Inteligencia Nacional, mismos que quedaron plasmados en el título primero de la ley como 

Principios Generales. 

 Ello hizo establecer parámetros claros en cuanto a lo que conceptualmente 

se quería abarcar dentro del tema a legislar, al mismo tiempo de cómo debían articularse dichos conceptos, en un sistema de inteligencia nacional. 

 Este tampoco fue un tema menor. En primer lugar porque requirió mucho 

debate el tema de si las definiciones de carácter conceptual debían figurar como 

parte del texto de la ley o no. Esto es, ¿deberíamos introducir un marco descriptivo conceptual, o no? En caso positivo, como en realidad sucedió, quedaba 

pendiente aun el enfoque más adecuado para el abordaje de cada concepto. 

En segundo lugar porque obligó al equipo a buscar consensos específicos en 

cuanto al grado de precisión y amplitud que se le deseaba dar a cada concepto 

en particular, de modo que cada uno de ellos posibilitara la identificación de tareas claras y prefijara modos concretos de articulación de los diferentes escalones de la actividad de inteligencia, apuntando a que el “todo conceptual que se 

alcanzara a sintetizar” pudiera constituir la verdadera base sobre la que sustentar el futuro Sistema de Inteligencia Nacional. 

• El tercer gran tema de debate, como ya hemos hecho mención anteriormente fue el de “La Protección de los Derechos y Garantías de los Habitantes 

de la Nación”. 

Este momento de la discusión permitió precisar cuáles eran aquellos derechos de los ciudadanos que centralmente debían ser preservados, por y debido a 

la actividad de inteligencia, además de procurar los mecanismos para garantizar 

el cómo protegerlos. 

En este sentido, se logró establecer la prohibición de que los Organismos de 

Inteligencia posean facultades para reprimir, facultades compulsivas, funciones 

policiales o de investigación criminal, salvo que hubiere un requerimiento de la 

justicia, en cuyo caso se estableció un principio de articulación específico entre 

los diferentes poderes del Estado, en el marco de una causa judicial concreta. De 

ello se deriva que el Sistema Nacional de Inteligencia deja atrás cualquier actividad represiva interna, articulando su labor con la justicia a través de la Inteligencia Criminal, misma que en el futuro operará en el marco de la ley 25.049 de Seguridad Interior, que prevé que el organismo encargado de este tipo de inteligencia será la Secretaría de Seguridad Interior. 

En este capítulo también se deja plasmado que ningún organismo del Sistema de Inteligencia Nacional tiene autoridad para “obtener información, producir 

inteligencia o almacenar datos sobre personas, por el solo hecho de su raza, fe 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 272
Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

religiosa, acciones privadas, u opinión política, o adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales, sindicales, comunitarias, cooperativas, asistenciales, culturales o laborales, así como por la actividad lícita que desarrollen en 

cualquier esfera de acción”.

Tampoco podrán interferir de modo alguno en los procesos institucionales, 

políticos, militares, policiales, sociales o económicos del país. Con estos dos últimos incisos, se deja definitivamente atrás la cultura nociva de injerencia de los 

organismos de inteligencia en la vida política interna del país, en particular 

aquellos organismos que corresponden al área específica de la inteligencia estratégico militar. La no-injerencia en la vida política interna, además de implicar 

la ruptura de formas viciosas del pasado, permite superar también una antigua 

metodología sobre la que se ordenaba la producción de inteligencia interior sobre la base del relevamiento de información proveniente de los llamados factores: gremial, social, estudiantil, religioso, etc. 

Más allá todavía, mediante esta ley desaparece definitivamente el propio 

concepto de inteligencia interior, que es substituido por el de inteligencia criminal, referido a aquella labor de inteligencia que deberá informar sobre las actividades y tendencias del crimen organizado, sea éste nacional o transnacional. 

Mismo que, por sus actividades específicas, su naturaleza, origen, su peligrosidad y modalidades, afectan tanto la libertad, la vida, los derechos y el patrimonio 

de los habitantes de nuestro país, como la propia estabilidad de las instituciones 

del sistema democrático argentino. 

Se rompe de este modo con ese concepto que entiende a la Inteligencia como un continuo indiferenciado entre su componente exterior e interior. Mismos 

que, en el pasado, sólo estaban separados por un difusa y gris frontera en la 

que se superponían, engorrosamente, teórica y prácticamente los criterios de 

trabajo y actividades de los distintos organismos que configuraban el viejo sistema de Inteligencia. 

• El cuarto gran tema de debate giró en torno a quienes debían formar parte 

del Sistema de Inteligencia Nacional, como debía articularse dicho sistema 

y qué atribuciones se les daría a los organismos que de él formaban parte.

 Al respecto el debate giró en torno a redefinir las tareas de inteligencia partiendo, precisamente, de una revisión de los viejos criterios que antes subdividían formalmente a la inteligencia en interna y externa, para desembocar en una 

redefinición, ahora ajustada a las necesidades de nuestra realidad, que nos llevó 

a establecer la necesidad de crear una Dirección de Inteligencia Criminal para 

atender a toda la temática del crimen organizado. Dicho órgano, dependiente de 

la Secretaría de Seguridad Interior, se lo articuló, en cuanto a la tarea de producción de Inteligencia Nacional, con la Secretaría de Inteligencia que como órgano 

superior del Sistema de Inteligencia Nacional, es el único con capacidad para 

producir tanto Inteligencia como Contrainteligencia en el nivel nacional. 

Con un criterio similar se estableció una Dirección de Inteligencia Estratégica 

Militar, dependiente del Ministerio de Defensa. Dicha dirección sería la encargada de producir la Inteligencia militar para la defensa y se articularía, también, con 

la Secretaría de Inteligencia para la producción de la misma en el nivel nacional. 

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Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

• El quinto tema desarrollado en el debate y plasmado en el texto de la ley, 

fue la mecánica para la elaboración de la política de Inteligencia Nacional. 

 Se definió que debía ser el Presidente de la República el responsable de fijar 

los lineamientos y objetivos estratégicos de la política de Inteligencia Nacional. El 

Presidente también contaría con la autoridad para convocar a un Consejo Interministerial para su asesoramiento en la materia, pudiendo hacer participar en el 

mismo a las Fuerzas Armadas, de Seguridad y a la Policía Federal Argentina de 

modo consultivo, cuando y por el tiempo que lo considerara pertinente. 

 Articulado con lo anterior se fijó como responsabilidad de la propia Secretaría 

de Inteligencia una serie de tareas que, en su conjunto, completarían la Política 

Nacional de Inteligencia, misma que se deberá plasmar en un Plan de Inteligencia Nacional, con su correspondiente Apreciación de Inteligencia Estratégica y 

subordinado a ello, un plan de reunión de informaciones, a lo que se le deberá 

asignar un presupuesto anual, mismo que será de carácter público en cuanto a 

su monto global. 

Del mismo modo se le fijaron a la Secretaría las responsabilidades de planificar y ejecutar las actividades de obtención y análisis de la información para la 

producción de Inteligencia y Contrainteligencia nacional. 

 El texto de la ley expresa en este sentido que: “Será responsabilidad de la 

Secretaría dirigir y articular las actividades y el funcionamiento del Sistema de inteligencia nacional, así como las relaciones con otros organismos de inteligencia 

de otros Estados”. 

 Se definió que sería también responsabilidad de la Secretaría la tarea de 

coordinar las actividades de inteligencia dentro de los marcos de las leyes de 

Defensa Nacional y de Seguridad Interior, con los funcionarios designados por 

los ministros de esas dos áreas respectivas, así como también el requerir cooperación de cualquier órgano de la Administración Pública Nacional o de los gobiernos provinciales cuando ello fuera necesario. 

 A los efectos de facilitar la labor de control del parlamento sobre los organismos de inteligencia y sus actividades, la Secretaría estaría, en lo sucesivo, 

obligada a producir un informe anual de las actividades de inteligencia a los efectos de ser presentado ante la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia del Congreso de la Nación, creada por esta 

ley. Para esos efectos cada organismo de inteligencia del sistema estaría obligado a brindar a la Secretaría toda la información que ésta requiriere para la elaboración del informe. 

 Se fijó como obligación de la Secretaría la función de brindar toda la información requerida por el Ministerio de la Defensa a los efectos de que dicho ministerio pueda producir la Inteligencia Estratégico Militar, tal como lo prevé el artículo 

15 de la ley de Defensa Nacional. 

 La Secretaría de Inteligencia estaría a cargo del Secretario de Inteligencia, 

que tendría rango de Ministro, y que para su designación el Presidente debería 

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Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

consultar previamente a la Comisión Bicameral de Fiscalización, aunque dicha 

consulta no sería de carácter vinculante. 

 Finalmente se le dieron atribuciones a la Secretaría para entender en la formación, capacitación, adiestramiento y actualización del personal perteneciente 

a la misma, así como también participará en la capacitación del personal superior 

del sistema a través de la Escuela Nacional de Inteligencia. 

• El sexto tema de debate fue lo que luego se organizó en el título relativo a 

la preservación de los secretos de Estado y la clasificación de la información en el cuerpo de la ley. 

 Este título de la ley define los niveles de clasificación de seguridad a los que 

deberán en el futuro estar sometidos la información sensible, ciertos bancos de 

datos y la documentación reservada del Estado. A su vez, que fija un criterio para establecer los niveles de clasificación de seguridad de la información en manos del Estado, que dependerá del grado de perjuicio que su divulgación indebida ocasionare al país. 

 Para acceder a dicha información clasificada deberá recurrirse a la autorización del Presidente de la República o al funcionario en que el Presidente delegue 

dicha autoridad, salvo para la Comisión de Fiscalización y la Justicia, en cuyos 

casos la clasificación de seguridad se seguirá manteniendo, por lo que los 

miembros de la Comisión Bicameral y los Jueces deberán hacer prevalecer el 

correspondiente nivel de secreto, con el que la información que obre en su poder 

haya sido clasificada. 

 Con estos recaudos se permite un funcionamiento armónico de la justicia, a 

quien no se le obstaculizará el acceso a aquella información clasificada que requiera en su tarea. Del mismo modo se facilita la labor de control del Congreso 

sobre las actividades, personal e información de inteligencia. 

• El séptimo tema de debate giró en torno a cómo legislar sobre lo relativo a 

las interceptaciones de las telecomunicaciones. 

 La colocación de este tema en el debate, que en el pasado había sido motivo 

de mil escándalos y denuncias contra los servicios de inteligencia argentinos, se 

debió a los excesos cometidos en materia de escuchas telefónicas, que por ser 

muchas veces realizadas en forma ilegal y no existiendo formas de control al 

respecto, terminaban lesionando los derechos de los ciudadanos comunes o del 

ocasional opositor político al gobierno de turno. Unos como otros terminaban 

siendo víctimas de una acción ilegal sistemática, realizada desde y en nombre 

del Estado. 

Gran cantidad de dirigentes políticos, ex-Presidentes, empresarios, periodistas, ciudadanos comunes, ciudadanos extranjeros legalmente asentados, se venían quejando, reiterativamente a lo largo de la historia reciente de nuestro país, 

de haber sido objeto, por parte del Estado, de interceptaciones ilegales en sus 

comunicaciones privadas. Cabe acotar que ello ocurrió tanto bajo gobiernos militares como civiles, aunque, como era lógico de esperar, este tipo de acciones 

ilegales se acrecentaban durante estos últimos. En principio una de las razones 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 275
Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

que explica por qué este tipo de actividades estaba tan extendida, era el hecho 

de que, hacer una escucha telefónica ilegal no presuponía incurrir, de por sí, en 

un delito grave sino de modo muy indirecto, como lo es la invasión de la privacidad. Delito éste fácil de eludir por lo difícil que resulta su probación, a la vez punido con un castigo menor. 

 El segundo factor que facilitaba este tipo de interceptaciones ilegales es que 

no había norma alguna sobre cuál debía ser el organismo responsable para este 

tipo de actividades del Estado. 

 Es interesante acotar que en esta materia las opiniones vertidas en el debate 

se encontraban altamente divididas en dos grandes posturas. Estaban aquellos 

que propugnaban por otorgarle a la Secretaría de Inteligencia el monopolio de 

las escuchas e interceptaciones telefónicas judiciales, haciendo actuar a dicha 

Secretaría en este aspecto como organismo auxiliar de la justicia; y estaban los 

que, contrariamente, planteaban colocar la oficina de interceptaciones dentro del 

propio ámbito de la justicia. 

 Aquellos que preferían mantenerlos en el ámbito del Poder Ejecutivo y como 

una función específica de la Secretaría, argumentaban que ello se debía a la seriedad y la eficiencia largamente demostradas por la Secretaría en la labor cotidiana de interceptación, en calidad de auxiliar de la justicia. Argumentaban que 

no percibían mayores problemas en la articulación para esta labor entre la justicia y la SIDE, aunque aceptaban, en esta materia, la existencia de cierto manejo 

a la ligera por parte de los propios jueces. 

 Aquellos que opinaban a favor de pasar las interceptaciones al ámbito de la 

justicia lo hacían así, porque pensaban que con ello se le devolvía a la justicia 

una atribución que por función le era propia, a la vez que se resolvían de este 

modo los complicados y no siempre eficientes mecanismos de articulación entre 

la justicia y el Ejecutivo que la tarea requería, estando la oficina de escuchas en 

el ámbito del Poder Ejecutivo. Se criticaba además que estos mecanismos de articulación entre los dos poderes del Estado, no siempre resultaban fácil de controlar y que, consecuentemente, eran la causa, precisamente, de los excesos reiteradamente denunciados por los ciudadanos. 

 El que se haya tomado partido por el criterio de mantener la oficina dentro de 

la Secretaría de Inteligencia se debió en definitiva, no tanto a que este debate 

hubiera quedado saldado, sino más bien al argumento, por casi todos reconocido, que señalaba que el aparato de la justicia no llegaría a capacitarse adecuadamente en el corto plazo para hacer un manejo eficiente y seguro de esta oficina. Ello debido a su actual estado deficitario como poder del Estado. Se apeló 

para ello al fundamento de que muchas veces el propio poder judicial no podía 

siquiera impedir la violación del secreto de sumario de instrucción en las causas 

judiciales que se tramitan en su ámbito, debido, precisamente, a la corrupción 

imperante en el sistema judicial. 

 Por ello el artículo 21 de la ley de inteligencia establece con toda claridad 

que se crea en el ámbito de la Secretaría de Inteligencia la Dirección de Observaciones Judiciales (DOJ) que será el único órgano del Estado encargado de 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 276
Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

ejecutar las interceptaciones de cualquier tipo autorizadas u ordenadas por la autoridad judicial competente. 

 Es importante destacar también que se pudo plasmar, como parte de la norma, un mecanismo de articulación para evitar las escuchas ilegales, establecido 

entre los Jueces y la Secretaría. En su artículo 18 la ley establece que “Cuando 

en el desarrollo de las actividades de inteligencia o contrainteligencia sea necesario realizar interceptaciones o captaciones de comunicaciones privadas de 

cualquier tipo, la Secretaría de Inteligencia deberá solicitar la pertinente autorización judicial. Tal autorización deberá formularse por escrito y estar fundada, indicando con precisión el o los números telefónicos o direcciones electrónicas o de 

cualquier otro medio, cuyas comunicaciones se pretenda interceptar o captar. 

Asímismo en el artículo 19, se establece que la autorización judicial será requerida por el Secretario de Inteligencia o el funcionario en quien se delegue expresamente tal facultad, ante el juez federal penal con competencia jurisdiccional. Se establece que las actuaciones serán reservadas en todas las instancias. 

Otorgándole 24 horas de plazo al juez de primera instancia para responder el requerimiento, tratando de garantizar de este modo la eficiencia en materia de reunión de pruebas para la posterior acción de la justicia. En caso de que hubiera 

una denegatoria por parte de dicho juez, esta decisión podrá ser apelable ante la 

Cámara Federal correspondiente, caso en el cual el recurso interpuesto deberá 

ser resuelto por la Sala interviniente dentro de un plazo perentorio de SETENTA 

Y DOS (72) horas. 

La autorización de interceptación será concedida por un plazo no mayor de 

SESENTA (60) días que caducará automáticamente, salvo que mediare pedido 

formal del Secretario de Inteligencia o funcionario en quien se haya delegado tal 

facultad y fuera otorgada nuevamente por el Juez interviniente, o la Cámara respectiva en caso de denegatoria en primera instancia. En este caso se podrá extender el plazo por otros SESENTA (60) días como máximo cuando ello fuera 

imprescindible para completar la investigación en curso. 

Es interesante observar por ejemplo que vencidos los plazos establecidos 

para la interceptación, el juez deberá ordenar la iniciación de la causa correspondiente, o en caso contrario ordenará en su defecto, a quien estuviere obligado a hacerlo, la destrucción o borrado de los soportes de las grabaciones, las 

copias de las intervenciones postales, cablegráficas, de facsímil o cualquier otro 

elemento que permita acreditar el resultado de aquellas. El espíritu del artículo 

veinte es garantizar la preservación de la privacidad de las personas, a la vez 

que evitar que se generen archivos de carácter secretos sobre los ciudadanos, 

que pudieran servir para acciones de inteligencia futuras sobre dicho ciudadano. 

La ley también establece mecanismos de reaseguro y control por parte de la 

Comisión Bicameral de Fiscalización del Congreso, quien ahora podrá desarrollar una labor de verificación sorpresiva ante la Secretaría y las propias compañías telefónicas privatizadas. 

En su artículo 34 la ley establece con precisión que la Comisión Bicameral 

de Fiscalización del Congreso, estará facultada para requerir de la DOJ de la 

Secretaría de Inteligencia y de las empresas que prestan o presten en el futuro 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 277
Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

servicios telefónicos o de telecomunicaciones de cualquier tipo en la República 

Argentina, informes con clasificación de seguridad que contengan el listado de 

las interceptaciones y derivaciones que se hayan realizado en un período determinado. Corresponderá a la Comisión Bicameral cotejar y analizar la información y controlar que tales oficios hayan respondido a requerimientos judiciales. 

De esta manera se garantiza la existencia de un mecanismo preventivo, para 

que esas formas de articulación entre la Justicia y la Secretaría previstas en la 

ley, no sean violadas en ninguno de los pasos secuenciales correspondientes, o 

en caso de que hubiere sospechas de que lo ha sido, contar con un contralor 

desde otro poder del Estado, además del accionar de la propia justicia, vía denuncia judicial.

• Un octavo tema de debate giró en torno al personal de inteligencia y su 

capacitación. 

 En este aspecto, además de definir el perfil de los futuros funcionarios o 

miembros de los organismos de inteligencia del sistema nacional, se puntualizó 

también la prohibición de que participen en dicho sistema elementos vinculados 

a hechos delictivos de cualquier tipo o asociados a casos de violación a los derechos humanos. 

Esto venía a resolver un problema histórico como lo era el que en los servicios de inteligencia revistaban aún muchos elementos de conocida participación 

en las sucesivas dictaduras militares pasadas y que, en la mayoría de los casos, 

estaban definitivamente denunciados por violación de derechos humanos. 

 Para ello se estableció un mecanismo de articulación entre la Subsecretaría 

de Derechos Humanos y Sociales del Ministerio del Interior y la Secretaría de Inteligencia, por el cual antes de que un elemento nuevo pueda ser nombrado en 

la Secretaría o en cualquier otro organismo de inteligencia, dicha persona deberá 

pasar por un proceso de verificación en el que quede establecido que no posee 

antecedentes de crímenes de guerra, contra la humanidad, o por violación de los 

derechos humanos ante el órgano del Ministerio del Interior correspondiente, de 

la Justicia o de cualquier otro organismo que se cree en estas materias en el futuro. Con ello se ha pretendido buscar un mecanismo interactivo que permita 

sanear las estructuras del personal del sistema de inteligencia. 

 Con relación a su formación y capacitación, el debate definió con claridad 

que era parte del perfil de profesional deseado para el personal del Sistema de 

Inteligencia Nacional el poseer valores éticos, solidarios, a la vez que tener capacidad reflexiva y crítica. 

 Del mismo modo que propender a la permanente actualización del personal, 

la formación deberá apuntar a conectar el conocimiento específico de inteligencia del personal, al derecho, a los contenidos humanísticos, sociológicos y éticos. 

 La ley promueve la capacitación superior del personal de inteligencia a través del sistema nacional de educación superior y para ello prevé la posibilidad 

de que la Escuela Nacional de Inteligencia desarrolle los convenios corresponSecurity and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 278
Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

dientes con diferentes Universidades estatales o privadas, con el Poder Judicial, 

o con el Ministerio Público. 

 Con esta articulación inter-agencias, se estimula a que el nivel de los funcionarios a cargo de producir la inteligencia nacional, se coloque a la altura de las 

necesidades, pudiendo para ello hacer buen aprovechamiento de los mejores recursos educativos superiores disponibles dentro del país. 

• Un noveno aspecto considerado en el debate fue el tema del Control del 

Congreso sobre el Sistema de Inteligencia Nacional. 

 Aunque algo hemos ido adelantando ya al respecto, vale decir que, así como 

al principio decíamos que uno de los objetivos de la ley era el de garantizar un 

marco jurídico adecuado para que la actividad de inteligencia se pudiera desarrollar sin limitaciones, también era necesario proveerle a esta actividad un control 

muy estricto por parte del Congreso. Ello debido a la naturaleza sensible de la 

actividad en cuestión y a los efectos de que la misma se apegara a los marcos 

establecidos por la Constitución Nacional en general, al resto a la normatividad 

vigente, en particular y específicamente a la preservación de los derechos y garantías de los ciudadanos. 

 Para ello se dispuso la creación de una Comisión Bicameral de Fiscalización 

de los Organismos y Actividades de Inteligencia. Dicha Comisión tendría como 

función principal la de fiscalizar que el funcionamiento del Sistema de Inteligencia Nacional guarde estricta observancia, además de con los aspectos antes 

mencionados, también con los objetivos y la Política de Inteligencia Nacional trazada por el propio Estado, oportunamente. 

A esta Comisión Bicameral se le dieron, finalmente, amplias facultades para 

controlar e investigar de oficio. Esto que parece sencillo de escribir, requirió sin 

embargo de un delicado proceso de negociación con aquellos actores involucrados en las actividades de inteligencia del Estado. Estos reclamaban mecanismos 

concretos para que, vía control parlamentario, no se resquebrajara la disciplina 

del secreto a las que están sometidas las estructuras y las informaciones de un 

sistema de inteligencia. 

La tensión del debate llegó a su punto máximo, cuando desde el sector parlamentario se propugnaba un amplio poder para la Comisión en materia de fiscalización del gasto secreto. Ello era interpretado por los miembros de la comunidad de inteligencia, que actúan en el marco del Poder Ejecutivo, como una lisa y 

llana intromisión de un poder del Estado sobre el otro. Sin embargo, este criterio 

prevaleció finalmente como reaseguro del control democrático sobre este tipo de 

actividades. 

Resumidamente se puede decir que la ley de inteligencia descansa sobre 

dos pilares básicos que son, por un lado el otorgamiento de un amplio grado de 

libertad al PEN para trazar y ejecutar las políticas públicas de Inteligencia y por el 

otro el munir al Congreso de una amplia facultad de control sobre cada uno de 

los pasos y aspectos de esta actividad. En este último aspecto se procedió a 

otorgarle a la Comisión Bicameral las siguientes facultades: 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 279
Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

 De consideración, análisis y evaluación de la ejecución del Plan de Inteligencia Nacional. 

3⁄4 De consideración del Informe Anual de las Actividades de Inteligencia, informe de carácter secreto que deberá enviar la Secretaría de Inteligencia 

a la Comisión dentro de los diez días de iniciado el período legislativo 

cada año. 

3⁄4 De elaboración y posterior envío al PEN de un informe propio de la Comisión, evaluando las actividades de Inteligencia realizadas en el transcurso del año en curso y brindando, a su vez, las recomendaciones y sugerencias respectivas al Poder Ejecutivo. 

3⁄4 De emitir opinión con relación a cualquier proyecto legislativo vinculado a 

actividades de Inteligencia. 

3⁄4 De receptar las denuncias formuladas por personas físicas o jurídicas 

sobre abusos o ilícitos cometidos en el accionar de los organismos del 

Sistema de Inteligencia Nacional, así como investigar dichas denuncias. 

3⁄4 De ejercer contralor sobre los planes de estudio empleados por la Escuela Nacional de Inteligencia en la formación y capacitación del personal. 

3⁄4 De investigación, en todo el territorio nacional, las posibles anomalías 

que se detecten en materia de interceptaciones telefónicas a cargo de la 

Secretaría de Inteligencia de modo de poder verificar si se han cometido 

escuchas ilegales sobre ciudadanos. En este particular se establecen los 

mecanismos a través de los cuales la Comisión podrá ejercer el proceso 

de fiscalización sobre la Secretaría de Inteligencia u otros organismos 

del Sistema. 

3⁄4 De ejercer control sobre toda la normativa interna, doctrina, reglamentos 

y estructuras orgánico funcionales de los organismos de Inteligencia. 

3⁄4 De preservación del secreto de aquella información clasificada que la 

Comisión Bicameral maneja y preservación del secreto sobre aquella información clasificada, cuando emita algún tipo de comunicación vinculada a dicha información. 

3⁄4 De supervisión y control de los Gastos Reservados que sean asignados 

a los organismos del Sistema de inteligencia nacional. 

 Tratando de contestar a la segunda pregunta que nos formulábamos al principio de ¿cómo se han visto afectados los campos de la defensa y la seguridad después de la promulgación de la ley de inteligencia?, es preciso señalar que la ley ha 

contribuido a reordenar las actividades específicas de inteligencia en uno y otro plano de la actividad del Estado. 

 El que las Fuerzas Armadas no tengan ya injerencia en la seguridad doméstica en ninguno de los planos, lo que incluye a la labor de inteligencia específica que 

éstas desarrollan en el marco de la defensa, les ha permitido poder dedicarse de 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 280
Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

lleno a la labor de preparación del instrumento militar. Dentro de las actividades que 

prevé esta tarea de defensa están las de la inteligencia estratégico militar, mismas 

que son de responsabilidad de dichas fuerzas y del Ministerio de Defensa. 

 Al mismo tiempo las Fuerzas de Seguridad, a través de la Secretaría correspondiente, recuperaron para sí la responsabilidad, en su calidad de auxiliares de la 

justicia, de producir la inteligencia que servirá para combatir al crimen, sea éste de 

carácter ideológico como es el caso del terrorismo (sea externo o interno) o vinculado a cualquier otra forma del crimen organizado (narcotráfico, lavado, delitos complejos, delitos comunes, delito transnacional, etc.). Con ello se ha logrado un mayor 

control civil sobre esta parte de la actividad de inteligencia del Estado. 

 Resumiendo, resulta claro que la ley de Inteligencia actualmente vigente es 

un paso necesario sin el cual la gobernabilidad democrática sobre esta área del estado en particular, se hace imposible. Con la ley se han fijado los andariveles dentro 

de los cuales deberá transcurrir la actividad de Inteligencia estatal. Se han establecido reglas de juego claras, que a la vez que legitiman la actividad, la ordenan en relación con el contexto de la vida institucional democrática en la que los argentinos deseamos convivir. 

 También es necesario precisar que los cambios culturales que se pretenden 

con esta ley están vinculados, por un lado a la formación del personal del Sistema de 

Inteligencia Nacional en un nuevo marco profesional y ético, del mismo modo que 

por el otro lado se pretende desarrollar en el parlamento una capacidad real para 

poder ejercer, verdaderamente, la labor de fiscalización en lo que hace a la ejecución 

de las políticas, elaboración de presupuestos, manejo del gasto reservado y ejecución del gasto adjudicado. 

 La falta de experiencia tanto de los miembros del sistema de inteligencia, 

como de los legisladores para convivir armónicamente bajo este nuevo marco jurídico común, tal vez sea el obstáculo mayor a vencer en el futuro. Así también será un 

punto de viraje central la obligatoria necesidad de planificación anual previa, que la 

ley exige para esta área del estado a los actores de sistema. 

La planificación previa, la asignación de un presupuesto, la necesidad de 

ajustar a dicha planificación y presupuesto una actividad congruente con ellos, así 

como la posterior obligación de someterse a la fiscalización de otro poder del Estado, 

significará una “revolución Copernicana” por la positiva en la práctica de la actividad 

de la Inteligencia estatal en la Argentina. En primer lugar, porque por primera vez 

ésta propenderá a ser más una actividad de Estado que de gobierno, en tanto que 

deberá y podrá atender aquellos retos y oportunidades estratégicos a los que se 

enfrenta el Estado Nacional. 

 Significa también que la actividad de Inteligencia podrá ser ahora, una actividad del Estado articulada mediante una armónica interacción de los tres poderes 

nacionales que lo componen. Al mismo tiempo será una actividad adecuadamente 

articulada interiormente como sistema. La Inteligencia Anticriminal, quién estará a 

cargo de la Secretaría de Seguridad, la Inteligencia Estratégico Militar bajo la responsabilidad del funcionario designado por el Ministro de Defensa para ese efecto y 

estos dos componentes, a su vez, articulados y direccionados por la Secretaría de 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 281
Marco Jurídico para Actividades de Inteligencia en Argentina 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 282

Inteligencia, como el único componente del sistema habilitado para producir Inteligencia Nacional. 

Finalmente es importante señalar que los nuevos retos a la seguridad producidos por los sucesos terroristas ocurridos en EEUU el 11 de septiembre de 2001, 

han encontrado a nuestro Sistema de Inteligencia Nacional en una situación ventajosa, en tanto no se requerirá producir cambios significativos en nuestro marco jurídico 

normativo, para poder atender los nuevos desafíos derivados de esos hechos. 

Si hubiera necesidad de una interconexión entre diferentes componentes de 

nuestro Sistema de Inteligencia, derivada de alguna acción terrorista realizada dentro 

de nuestro territorio nacional por parte de alguna fracción armada de ese tipo de 

organizaciones, el marco jurídico vigente le provee al Sistema la posibilidad de poder 

actuar articuladamente, a través de la Secretaría de Inteligencia. A través de dicha 

Secretaría, la Inteligencia Estratégico Militar y la Inteligencia Criminal podrán actuar 

combinadamente, a través de acciones de inteligencia específicas desde y en cada 

área, de acuerdo a las formas previstas por la ley. El Sistema de Inteligencia está 

provisto de este modo, de formas de articulación claras que en todo momento le 

permitirá actuar a sus componentes de una manera mancomunada, con unidad de 

criterio, de acción y de conducción. 

Es cierto que aún resta muchísimo por hacer en esta área en la Argentina. 

La existencia de un nuevo marco normativo en sí mismo no significa el cambio, pero 

sin lugar a dudas abre una posibilidad cierta para que ese cambio se opere en el 

más corto plazo y en el sentido que el congreso le ha querido dar, que no es otro que 

el de legitimar y democratizar esta difícil pero necesaria actividad del Estado como lo 

es la Inteligencia. 
Samuel Huntington y el Choque de 

Civilizaciones: 

Examinando una nueva perspectiva en la 

estrategia nacional de seguridad de Estados 

Unidos después del 11 de Septiembre 2001 

Felipe Rojas 

Capitán de Navío, Armada del Perú 

Visiting Scholar, Center for Hemispheric Defense Studies 

 “Estos son tiempos tensos y es mejor 

pensar en términos de poder y de falta de 

poder ... así como en principios universales 

de justicia e injusticia, que perderse en una 

búsqueda de vastas abstracciones...” 

(Edward Said, The Nation v. 273 No. 12 

Octubre 2001, páginas 11-13) 

Introducción 

La base del presente ensayo de opinión es ofrecer una diferente perspectiva 

respecto a si los ataques terroristas del 11 de septiembre del 2001 sobre el poder 

económico y militar de Estados Unidos representados en Nueva York y Washington DC, 

son una confirmación de la tesis de Samuel Huntington expuesta en su reciente obra El 

Choque de Civilizaciones. Si tales eventos derivan de una confrontación de civilizaciones 

o se trata de una nueva versión de un común choque de intereses. Y en cualquiera de la 

dos visiones, cuáles serían los cambios en la seguridad nacional de Estados Unidos en 

el actual y complejo orden internacional. 

El fin de la Guerra Fría dio por terminado un largo período de lucha ideológica en la 

política internacional entre las grandes potencias del siglo XX, una lucha de carácter 

prácticamente global y alienante de suma cero que se transformó en el centro de 

gravedad mundial del conflicto. El contexto del presupuesto político amigo/enemigo 

estuvo basado en dos cosmovisiones políticas, sociales y económicas diferentes, una 

elaborada por el auto denominado mundo libre de Occidente y la otra por un modelo 

opuesto totalitario soviético y su esfera de influencia sobre países satélites de Europa 

Oriental. Las estrategias de dominación dentro del sistema internacional para el ejercicio 

de influencias y manipulación de conflictos locales o regionales, fueron actividades

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002/2003 283
Huntington y el Choque de Civilizaciones 

comunes de la política internacional. Ellas fueron delineadas y conducidas de acuerdo a 

los intereses globales de las grandes potencias en un claro escenario mundial realista de 

balance de poder entre dos polos. 

 Una vez quebrado el esquema expuesto, el sistema comunista se desplomó 

como modelo político viable a partir de 1989. Casi repentinamente en diferentes regiones 

del globo se liberaron fuerzas políticas centrífugas desestabilizadoras opuestas al nuevo 

orden global recientemente establecido. En consecuencia, Estados Unidos se convirtió 

en el líder mundial de la civilización occidental triunfante y administrador así del poder 

global, pero en un entorno internacional ambiguo, difícil de comprender, más complejo y 

más vulnerable. Hoy en día no es fácil visualizar en un contexto mundial de poder en 

proceso de recomposición, el cual es uni-polar desde las variables política y militar y a su 

vez multi-polar en lo económico, a un claro enemigo como referencia al interés nacional 

norteamericano. La dificultad radica tanto en la determinación exacta del grado de 

importancia de los intereses nacionales en riesgo, como del lugar geoestratégico que 

estos ocupan en el globo. Sumadas al contexto descrito, dos pensamientos opuestos 

tomaron lugar en el campo intelectual de la política norteamericana en los 1990: el 

primero de ellos pertenece a Francis Fukuyama y se resume como “el fin de la historia”,

que expresa el triunfo del mundo liberal y sus valores secularizados como verdad 

universal; el segundo, de Samuel Huntington, desde una posición opuesta nos ofrece la 

predicción de un oscuro futuro para la humanidad, la misma que se verá ineludiblemente 

envuelta en conflictos culturales derivados de un irreconciliable “choque de 

civilizaciones”, en una suerte de continuidad de calamidades humanas en la línea de la 

filosofía política de Thomas Hobbes. 

Interpretación de la tesis de Huntington 

El conflicto en el futuro, ya sea de orden local, regional o global, estará sujeto al 

esquema de un choque entre beligerantes de diferentes civilizaciones. En otras palabras, 

el conflicto será de naturaleza cultural. El más probable escenario será la lucha del 

Occidente contra el resto de las civilizaciones no occidentales. El argumento se basa en 

la supremacía actual del Occidente en términos de poder, la misma que es rechazada o 

no tolerada por otras comunidades del orbe con diferente identidad cultural. Estas 

comunidades poseen poderes relativos diferentes que podrían oponerse a su rival 

dominante, también adoptando diferentes formas de acción. Las fricciones que se 

deriven serán producto de una contraposición natural de intereses en una arena global 

competitiva. En este contexto, dos grandes potencias parecen ocupar un espacio 

confrontacional similar al experimentado durante la Guerra Fría: China y Estados Unidos, 

pero en un nuevo mundo con tendencia a reacomodarse en una multipolaridad en el 

largo plazo.

Por otra parte, el autor considera que la lucha del Islam es contra el modelo hoy 

dominante de la cultura del mundo occidental y lo declara como enemigo irreconciliable. 

Se basa en la ley del Corán y acusa a todo aquel que haya violado sus sagrados 

territorios bajo el esquema de la jihad o guerra santa. Se trata de una relevante 

civilización en la historia universal que acumula un odio ancestral y sed de venganza en 

una conflictiva relación histórica con el Occidente. Su debilidad, sin embargo, radica en 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002 284
Huntington y el Choque de Civilizaciones 

la falta de un estado central líder capaz de ensamblar sentimientos y estrategias en un 

sólido y cohesionado poder desafiante del actual orden internacional. Por ello, 

movimientos fundamentalistas se refugian en un mecanismo de defensa que utiliza las 

diferencias de orden religioso para manipular mentes y exacerbar las diferencias de 

orden cultural hasta el extremo de cegar toda posibilidad de coexistencia humana. 

Al mismo tiempo – plantea Huntington – dos diferentes civilizaciones parecen 

unir lazos estratégicos a fin de buscar la caída del Occidente en el largo plazo: el 

Confucianismo y el Islamismo estarían intercambiando toda clase de posibilidades para 

el desarrollo de armas de destrucción masiva, un tema de vital y actual importancia en la 

agenda de los intereses nacionales de Estados Unidos en el siglo que se inicia. Este 

será el esquema de conflicto más importante en el futuro cercano y centro de gravedad 

de las amenazas globales del nuevo siglo. Asimismo, Huntington ha elaborado una lista 

de más de media docena de civilizaciones con diferentes grados de intensidad de 

conflicto en sus interrelaciones, incluyendo además de las nombradas anteriormente, la 

Eslava/Ortodoxa, la Japonesa, la Hindú, la Latinoamericana y la Africana, pero no serán 

consideradas en el presente ensayo porque el tema central está relacionado con los 

eventos del último 11 de septiembre, sus autores y sus razones. 

Los intereses nacionales y teoría de las relaciones internacionales 

La estrategia de seguridad nacional de un Estado-Nación se construye con el fin de 

alcanzar, proteger o mantener el interés nacional. Este axioma es una realidad histórica 

que pertenece a la evolución de la humanidad como un proceso natural y no es por lo 

tanto exclusivo del siglo XXI. Cada grupo, nación, sociedad o civilización como entidades 

de seres humanos políticamente organizados, ha pretendido por siempre alcanzar metas 

comunes que aseguren su supervivencia. Es así que cuando los recursos en disputa 

entre dos o más unidades políticas son escasos y ellos representan un interés nacional, 

entonces el conflicto emerge en proporción al grado de importancia de dicho interés en 

disputa. 

Refiriéndonos a una tabla de prioridades, podemos distinguir primeramente los 

intereses vitales (supervivencia de la nación, conservación del territorio y protección de 

los valores culturales contra cualquier tipo de agresión); luego los importantes y 

secundarios, conocidos también como humanitarios. Los intereses vitales son aquellos 

que cuando se encuentran amenazados atentan contra la supervivencia del Estado y 

éste se ve obligado a luchar con todos los medios disponibles, los mismos que se 

pueden expresar en los elementos e instrumentos del poder nacional. Los Estados 

emplean diferentes aproximaciones para la consecución de sus intereses, acorde a la 

intensidad del conflicto en relación directa al grado de importancia del interés 

amenazado: generalmente se conocen como cooperación, diplomacia coercitiva y la 

guerra en la parte más extrema del espectro del conflicto. 

Otro aspecto teórico que contribuye a la construcción del presente ensayo es la 

existencia de diferentes líneas de aproximación en las relaciones entre los EstadosNación. Así tenemos la visión realista, la neorrealista y la perspectiva liberal o moralista: 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002 285
Huntington y el Choque de Civilizaciones 

 De acuerdo con el postulado realista, la ley fundamental de la Ciencia Política en 

la arena de las relaciones internacionales, es la lucha por el poder. Desde su punto de 

vista el mundo está caracterizado por la anarquía de Hobbes en una permanente lucha 

por la supervivencia. Los intereses nacionales están en el centro del panorama y son la 

razón del conflicto. Solamente el empleo pasivo o activo del poder o la fuerza, permitirá 

la preservación del interés nacional. La variable neorrealista puntualiza que la estrategia 

nacional del Estado debe girar en torno únicamente a consideraciones de seguridad. 

Este concepto encierra la idea de una falta de confianza en la interacción internacional, 

resaltando que la existencia de un Estado se encuentra en permanente riesgo. Por otra 

parte, la corriente liberal se presenta como el principal desafío a los planteamientos de la 

teoría realista, habiendo cobrado fuerza entre los intelectuales optimistas al concluir la 

Guerra Fría, profetizando un nuevo mundo de paz y prosperidad. Esta corriente defiende 

el punto de vista moral, creyendo en la posibilidad de una convivencia pacífica, de 

cooperación, en la madurez mental de los lideres políticos, en la democracia como el 

modelo político que evita las guerras, en la interdependencia económica como una forma 

de prosperidad y en la buena fe de gobiernos responsables. 

Finalmente, de la última obra de Joseph Nye sobre La Paradoja del Poder 

Norteamericano, se deduce una posición intermedia y para ello es necesario redefinir el 

interés nacional de acuerdo a los nuevos tiempos de la era de la información. Esto 

significa para el autor balancear u optimizar el uso de la fuerza, sólo si previamente se 

ha redefinido claramente en la práctica y bajo determinada circunstancia, un verdadero 

interés nacional. Esta posición significa que otra clase de instrumentos del poder 

nacional podría ser mejor aprovechada en la consecución del interés nacional (lo que él 

denomina como el empleo del “soft power”), respetando, conciliando y compartiendo a la 

vez las posiciones o intereses de otros actores internacionales. 

Es interesante recoger la opinión de George Keenan (“Moralidad y Política 

Exterior”; Foreign Affairs, Winter 1985/86, pp. 205-218), quien plantea que: “los intereses 

de la sociedad nacional por la cual el gobierno debe velar, son básicamente la seguridad 

militar, la integridad de su vida política y el bienestar de su pueblo. Estas necesidades no 

tienen calidad moral. Ellas se elevan y se basan en la pura existencia del Estado 

nacional”. Este pensamiento es útil para entender que el concepto “civilización” de 

Huntington como centro de gravedad del conflicto, estaría más bien subordinado a la 

esfera de los intereses nacionales que a una perspectiva cultural. En otras palabras, 

estos intereses pueden o no coincidir con aspectos civilizacionales, pero no 

necesariamente deben imperativamente moldear el conflicto como única raíz explicativa. 

El análisis costo/beneficio en la política internacional tiene como base el interés nacional 

y debe reflejar la política exterior de un Estado. Este es un concepto casi axiomático en 

la teoría de las relaciones internacionales. Entonces la pregunta que se impone es: ¿nos 

encontramos frente a un choque de civilizaciones o frente a un permanente choque de 

intereses? 

Grandes espacios regionales en el siglo XXI 

Después de más de diez años del fin de la Guerra Fría, la distribución del poder 

global se viene consolidando en bloques regionales alrededor del mundo, conformando 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002 286
Huntington y el Choque de Civilizaciones 

unidades económicas y políticas que tienden hacia una mayor homogeneidad de 

intereses. Estos bloques son liderados por potencias regionales emergentes que 

representan diferentes civilizaciones y contribuyen a un balance del poder global. Como 

se ha explicado anteriormente, con tendencia a revertir en el largo plazo la unipolaridad 

del mundo actual en sus variables política y militar, a una multipolaridad en todas las 

esferas del poder. 

En estos tiempos, ninguna potencia es capaz por sí sola de adquirir más poder 

para la prosecución de sus intereses nacionales en una era inevitable de globalización 

que incluye al mismo poder político. En síntesis, los Estados-Nación que normalmente 

tienen afinidad cultural y vecindad geográfica, buscan la convergencia de intereses y la 

consolidación de grandes espacios regionales vía la integración política/económica y 

militar, sacrificando su peso político individual, el mismo que hoy resulta intrascendente 

en el juego de las relaciones internacionales. La competencia natural inherente a dicho 

juego, parece que ahora y en el futuro próximo se desarrollará entre estos grandes 

espacios regionales, defendiendo cada uno intereses colectivos para su propia 

supervivencia. Esta competencia no significa necesariamente la existencia de “guerras 

calientes” tradicionales, simplemente serán parte de una nueva clase de rompecabezas 

geopolítico en la tradicional y permanente lucha de los seres humanos por recursos 

limitados y por una ventaja estratégica competitiva. La siguiente frase encierra el 

concepto de globalización, asociado a la vez con la necesidad de un entorno geopolítico 

compartido: 

“El desafío de Asia no es simplemente crecer como un agregado más en forma de 

países como entidades individuales, más bien, como una entidad regional más 

integrada”. (Anwar Ibrahim, “A Global ‘convivencia’ vs. the Clash of Civilizations”; 

New Perspectives Quarterly v. 14 p. 31-43, Summer 1997). 

Analisis 

Huntington enfoca la visión de este mundo competitivo bajo un “determinismo 

cultural”, como una suerte de analogía con el concepto determinista económico de Karl

Marx, quien describe la evolución de la historia y la lucha de clases únicamente desde 

una sola dimensión, la dinámica de las fuerzas económicas. Obviamente que muchos de 

los conflictos por ocurrir a futuro tendrán lugar entre oponentes de diferentes valores 

culturales, ya sea por coincidencia o porque estos sean la verdadera causa del conflicto. 

Esta posibilidad no es nueva como concepto, pero asimismo no puede considerarse una 

regla. Más bien, el conflicto desde el punto de vista de la teoría realista, se basaría en la 

ley fundamental de la lucha por el poder como una constante. Sin embargo, la tesis de 

Huntington no deja de ser muy interesante para entender la dinámica del mundo actual 

que intenta ordenarse, pero sería mejor hacerlo desde una perspectiva sistémica. Es 

decir, a través de una múltiple relación multicausal y multidisciplinaria entre todas las 

variables que intervienen en un fenomeno politico – no solamente la civilizacional - en 

vez de un análisis lineal simplista causa/efecto de las partes del sistema. 

Para fenomenos políticos, sociales y económicos - donde el eje principal es el ser 

humano - tales como la red de la política internacional en un nuevo entorno de cambios 

Security and Defense Studies Review Vol. 2 Winter 2002 287
Huntington y el Choque de Civilizaciones 

violentos permanentes y de múltiples variables, solamente un análisis sistémico 

complejo puede arrojar mejores aproximaciones. La finalidad es optar por un adecuado o 

por lo menos por un coherente proceso de toma de decisiones que contribuya a la 

solución del verdadero problema, el mismo que suele esconderse en el largo plazo, 

evitando así agregar efectos perversos no deseados. Por todo ello, adherirse totalmente 

a un enfoque aparentemente determinista como el de Huntington como fuente de 

análisis, puede resultar unilateral y poco conveniente, pues prácticamente convierte la 

posibilidad de una coexistencia pacífica en un asunto no viable para los seres humanos 

en el futuro cercano. 

Podemos agregar que la interacción entre diferentes civilizaciones - durante 

siglos bajo aspectos religiosos – siempre ha existido a lo largo de nuestra historia. Por 

otra parte, muchas disputas han tenido lugar dentro de opuestos pertenecientes a una 

misma civilización con terribles resultados en pérdidas humanas y materiales. Por 

ejemplo, con anterioridad a la Paz de Westphalia, protestantes y católicos pelearon 

durante más de un siglo para luego formar parte de la civilización occidental, como una 

característica de la evolución de la humanidad. El proceso de modernización vía los 

períodos de la Ilustración y la Revolución Industrial, permitió a la civilización occidental 

europea crear el moderno concepto del Estado-Nación. En efecto, el “salto weberiano” 

como paso fundamental en la evolución de las sociedades industrializadas, concluyó con 

las disputas de orden religioso. Otros claros ejemplos contemporáneos de luchas entre 

seres humanos de una misma afinidad cultural, son la Guerra Civil española, la guerra 

interna en Camboya y el fenómeno de Sendero Luminoso en el Perú con similares 

signos de violencia polpotiana. 

Por las razones expuestas, podría resultar riesgoso y probablemente exgerado 

afirmar como hipótesis que en este nuevo siglo - caracterizado por una situación política 

internacional ambigua que busca un nuevo orden y nuevas explicaciones - estamos 

involucrados en un inevitable choque de civilizaciones. Pero definitivamente la visión del 

conflicto de Huntington es muy llamativa y nos llama definitivamente a reflexion. 

La expresion “secularización del mundo”, por el lado del Occidente es otra 

premisa en terminos de Huntington. Se entiende la existencia de un proceso de 

ideologización global de dominación cultural del resto de civilizaciones. Es difícil probar 

esta hipótesis del deseo del Occidente por secularizar el mundo, es decir, obtener una 

cuantificación de hechos que nos lleven a una comprobación de la existencia de tal 

proceso. Sin embargo, podemos afirmar que los valores y creencias religiosas pueden 

ser también herramientas para crear una ideología que promueva movimientos fanáticos 

con fines políticos bajo la identificación de lo que se denomina terrorismo internacional. 

El tema no es religioso, es netamente político. La religión sería un medio como parte de 

una estrategia de los más débiles para derrotar el poder dominante del Occidente. Estos 

grupos – a los que comúnmente se les denomina de fanáticos - no representan a una 

civilización. Ellos estarían apelando a desafiar aspectos de orden cultural como retórica. 

Millones de personas pertenecientes a la civilización de la cual provienen los terroristas 

internacionales, no necesariamente aprueban esta clase de conductas o procedimientos. 

Asimismo, dentro del mundo islámico países independientes poseen sus propios 

intereses nacionales y compiten entre ellos con diferentes grados de intensidad, dentro 

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Huntington y el Choque de Civilizaciones 

de la dinámica natural de las relaciones internacionales. Así tenemos por ejemplo la 

guerra Irán / Irak y la invasión de Kuwait por Irak que desencadenara la Guerra del Golfo 

al fin de la Guerra Fría. 

Huntington asume también que el regionalismo económico puede tener éxito sólo 

cuando se encuentra enraizado en un tejido social perteneciente a una misma 

civilización. Al respecto planteamos la siguiente reflexión: el estado de California es 

actualmente la sétima economía del mundo. Silicon Valley es un Estado-Región en 

términos de Keinichi Ohmae, contemporáneo intelectual japonés. ¿Son los ciudadanos 

de California pertenecientes a una misma civilización? Quizás nos encontremos frente a 

un proceso inverso en el cual el progreso económico sea el efecto de una mejor relación 

intercultural. Por otra parte, no resulta claro por qué no es posible un intercambio 

comercial entre bloques que representan diferentes culturas como asume el autor. En 

todo caso, si este intercambio no progresa, es mejor encontrar las raíces del problema 

en un choque de intereses y no de culturas. 

El autor hace mención al factor demográfico planteando que la migración a Europa 

Occidental se ha incrementado, pero siempre visto el fenómeno desde la perspectiva de 

un choque de culturas. Pensamos que este aspecto tampoco es nuevo, es más bien algo 

natural cuando las oportunidades y los recursos son escasos en los países pobres. Al 

mismo tiempo, debemos reconocer que existe una fricción racial, aspecto que siempre 

ha existido en la historia universal. El grado de animadversión será variable, pero 

nuevamente estaremos frente a una distorsión si queremos calificar las fricciones 

raciales como un choque de civilizaciones. 

Huntington moldea un gran conflicto a futuro el cual se viene ya construyendo entre 

China y Estados Unidos como una suerte de nueva Guerra Fría. Coincidimos con esta 

posibilidad, pero desde una simple visión de un choque de intereses en un mundo 

normal de riesgos como parte del juego internacional por la dominación. Desde luego 

que en este caso tenemos dos culturas completamente diferentes, pero la raíz del 

conflicto es diferente también. 

Un último punto importante de análisis: dice el autor que detrás de esta nueva 

Guerra Fría existe una conexión entre el confucionismo y el islamismo para hacer frente 

al poder del Occidente. Encontramos aquí una contradicción en la tesis de Huntington: 

¿por qué en este caso dos culturas totalmente diferentes sí se pueden convertir en 

aliados? 

Reflexiones finales 

Actualmente el conflicto global está centrado en una gran lucha o una suerte de 

“nueva guerra mundial no convencional” entre grupos terroristas internacionales - con 

metas estratégicas comunes contra el mundo Occidental - empleando toda clase de 

medios de combate con posibilidades de daño impredecibles - y con características de 

una confrontación de largo aliento en todos los frentes. Desde este punto de vista 

coincidimos con la visión de Samuel Huntington. Pero a su vez afirmamos que esta 

conclusión obedece a un nuevo esquema de dominación por el control mundial del 

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poder, el mismo que es alimentado por diferencias de orden cultural, principalmente 

religioso. El carácter del conflicto es netamente político por naturaleza y definición: la 

lucha por el poder. El problema no es cultural. Sin embargo, el tema es empleado como 

medio o instrumento para exacerbar el conflicto. Por otro lado, las alianzas políticas de 

uno u otro lado, no responden necesariamente como relación causal a ciertas afinidades 

culturales. El trasfondo es una búsqueda permanente de balance de poder acorde a los 

intereses nacionales de cada actor. En este caso, la lucha en conjunto contra el 

terrorismo internacional es un tema de prioridad en la agenda de los intereses 

nacionales de los países industrializados del mundo Occidental, aliados de Estados 

Unidos. Para otros paises menos desarrollados, quizás su agenda internacional no esté 

tan comprometida con los intereses de Estados Unidos en un combate común y global 

contra el terrorismo. La razón podría ser que cualquier identificación en bloque, podría 

afectar la seguridad de estos países, convirtiéndose en blancos del terrorismo y 

añadiendo así más problemas a los ya diversos y serios problemas domésticos que los 

agobian. 

No existiría la premisa de una irreconciliable coexistencia entre diferentes 

civilizaciones. Ciudadanos de diferentes culturas viven inmersos en diferentes países 

bajo diferentes gobiernos y diferentes intereses nacionales. Estos intereses fueron, son y 

serán el centro de gravedad de las disputas internacionales cuando se vean 

amenazados, aspectos que están relacionados con el poder y no con el alma. Son parte 

de una agenda política. Por otra parte, los conflictos culturales y religiosos no 

constituyen un paradigma moderno. Ellos colman nuestra historia. Terribles conflictos 

religiosos tienen lugar hoy en día, como lo tuvieron en el pasado. Esto es correcto, pero 

lo más serio no es el paradigma, es la realidad de la modalidad del conflicto de hoy.

El choque será entre intereses y no necesariamente entre civilizaciones. 

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Bibliografía 

“The Clash of Civilizations?”, de Samuel P. Huntington. Artículo publicado en Political 

Science 5150 Syllabus and Anthology, National Defense University, Industrial 

College of the Armed Forces, Agosto/Diciembre 2001. 

“Redefining the National Interest”, por Joseph S, Nye, Artículo publicado en la misma 

referencia anterior. 

“The Future of Nationalism”, por Michael Maudelbaum, Artículo publicado en la misma 

referencia anterior. 

“International Relations: One World, Many Theories”, por Stephen M. Walt, Artículo 

publicado en la misma referencia anterior. 

“The End of the Nation State: The Rise of Regional Economies”, por Keinichi Ohmae, 

Free Press, September 1995. 

Who We Are? A History of Popular Nationalism, por Robert H. Wiebe, Princeton 

University, Enero 2002. 

The Global Century: Globalization and National Security, por Richard Kugler and Ellen 

Frost (Editors), Volume II. Published by the Institute for National Strategic Studies, 

National Defense University, Junio 2001. 

Diferentes opiniones recogidas de Internet de intelectuales criticos del texto de Samuel 

Huntington, pertenecientes al mundo islámico.