ISSN: 1533-2535 Volume 1 No. 2            Winter 2001

Research Articles

Welcome to the Winter 2001 issue of Security and Defense

Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the Center for

Hemispheric Defense Studies.

Bienvenido a la edición invernal de 2001 de Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the

Center for Hemispheric Defense Studies.

El Presupuesto de Defensa en Chile: Procesos Decisionales y

Propuesta de Indicadores de Evolución - PDF

Guillermo Pattillo

Abstract Biography

Bem vindo a primeira edicão da Security and Defense Studies

Review, the Interdisciplinary Journal of the Center for

Hemispheric Defense Studies.

Serviço Militar Obrigatorio no Brasil: Continuidade ou

Mudança - PDF

Paulo Kuhlmann

Abstract Biography

Message from the Editor

Editor and Editorial Board

Errata

Programas de Modernización de Tecnología Militar versus

Carreras Armamentistas - PDF

Cristian Leyton S.

Abstract Biography

Archive Editions

Spring 2001

A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras:

Dilemas e Paradoxos da Formação Educacional - PDF

Jacqueline Muniz

Abstract Biography

Essays

Security and Defense Studies Review is currently accepting

submissions for the Spring 2002 issue. Click here for more

information.

The Military and the Media in Canada Since 1992 - PDF

Nigel Hannaford

Abstract

Security and Defense Studies Review estáaceptando manuscritos

para la edición Primavera 2002. Pulsa aquí para más información. The Scourge of the 21st Century: Reflections on Terrorism

From the Basque Country to Manhattan - PDF

Ambassador Javier Rupérez
Abstract

Security and Defense Studies Review esta aceitando manuscritos

para publicação na edicão do Primavera 2002. Clique aqui para

mais informação.

REDES 2002

Announcing the REDES 2002 Seminar in Brasilia, Brazil. The

theme for the 2002 conference is Defense and Security

Challenges in the 21st Century: Continuity and Change.

Click here for the Call for Papers and more information.

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Editors and Editorial Board

Editor

Margaret Daly Hayes

Director

Center for Hemispheric Defense Studies

Senior Editor

Herb Huser

Professor (Retired) of National Security Studies

Center for Hemispheric Defense Studies

Editorial Board

Raúl Benítez Manaut

Investigador

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades

Universidad Autónoma de México

Ignacio Cosidó Gutiérrez

Jefe de Gabinete de la Guardia Civil

Ministerio del Interior, España

Rut Diamint

Profesora

Universidad Torcuato di Tella, Argentina

J. Samuel Fitch

Professor and Chair

Department of Political Science

University of Colorado at Boulder

Andrés Fontana

Director, Relaciones Internacionales

Universidad del Belgrano, Argentina

Patrice Franko

Associate Professor of Economics and International Studies

Colby College
Ivelaw Griffith

Professor of Political Science &

Dean of the Honors College

Florida International University

Hal Klepak

Professor of War Studies and Latin America History

Royal Military College of Canada

General (R) Edgardo Mercado Jarrín

Universidad Científica del Sur, Perú

Frederick M. Nunn

Visiting Professor of History and Latin American Studies

University of Arizona

Eliezer Rizzo de Oliveira

Profesor

Núcleo de Estudos Estratégicos

Universidade de Campinas, São Paolo, Brasil

José A. Olmeda

Subdirector

Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

Universidad Nacional de Educación a Distancia, España

Guillermo A. Pacheco Gaitán

Instituto de Relaciones Internacionales e

Investigaciones para la Paz (IRIPAZ)

Guatemala

Domício Proença

Profesor

Universidade Federal do Rio de Janeiro

GEE-COPPE/UFRJ

Shawn Smallman

Professor of International Relations

Portland State University

General (R) Fred F. Woerner

Professor of International Relations

Boston University

Managing Editor

Linda Denning

Center for Hemispheric Defense Studies

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ISSN: 1533-2535 Volume 1 No. 2 Winter 2001

Message from the Editor

The Center for Hemispheric Defense Studies is pleased to present its second inaugural-year issue of

Security and Defense Studies Review. This journal was launched to provide a refereed venue for

civilian and military scholars and practitioners to write about and share analyses of contemporary

defense and security issues of relevance to the Western Hemisphere. We have been pleased to

receive a growing number of submissions from both established and junior scholars in the region. We

invite more. We welcome papers from a variety of disciplines, as well as your suggestions as to themes

to be developed over the coming years. The journal is provided as a service to the defense and

security studies scholarly community.

The articles presented in this issue focus on some of the critical issues in security and defense studies:

an analysis of defense economics and defense spending in Chile, weapons system modernization and

potential for arms races, one country’s historical experience with obligatory military service, and, in the

public security arena – a topic that needs much more policy attention -- an examination of the challenge

to the Brazilian Military Police force to adjust their professional education to better meet the demands of

today’s policing. On behalf of the authors, let me thank the anonymous peer reviewers for their

excellent and critical remarks on earlier drafts.

We hope to provoke dialogue with our essays and commentaries. In this issue, Nigel Hannaford offers

a thoughtful essay on the public relations campaign of the Canadian military in following the crisis

provoked by troop misbehavior during the 1992 deployment of Canadian forces to Somalia. He asks

whether the policy of openness and availability has had an impact on public opinion and whether the

military-media relationship has changed significantly as a consequence of the policy. In a different vein,

Spain’s Ambassador to the White House, Javier Ruperez, reacts with emotion to the September 11

terrorist attack on New York’s twin towers. He refers to Spain’s own 30-year struggle with domestic

terrorism to conclude that “for ethical, political and practical social reasons, there is no room to

legitimize terrorist violence under any circumstances....” We invite your comments on these essay

topics for the next edition.

CHDS will continue to support the Security and Defense Studies Review in 2002. Initially, we will

continue to publish two numbers per year, but when there are sufficient numbers of quality submissions

we will expand publication to three times per year. In 2002, we plan to add two sections—a section of

Internet Links to relevant Web pages and resources, and a section of thematic book, essay or research

reviews. We invite our readers’ contributions to and recommendations for these sections. Also in 2002,

Dr. Herbert Huser will join the journal as Associate Editor. This will allow us to be more aggressive in

seeking out materials for publication and in responding to demands from our readers. We look forward

to working with Herb in the coming years.

I hope that you enjoy this issue and we look forward to receiving your suggestions, your commentary

and your submissions for the Spring 2002 issue.
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ISSN: 1533-2535 Volume 1 No. 2 Winter 2001

El Presupuesto de Defensa en Chile:

Procesos Decisionales y Propuesta de Indicadores de Evolución

Guillermo Pattillo

Guillermo Pattillo is an Engineer, and holds a Master’s in Economics from the University of Glasgow. He is currently

an Associate Professor in the Department of Economics at the Universidad de Santiago, and at the Instituto de Ciencia

Política of the Universidad Católica of Chile. He presides over the Defense Commission of the Instituto Libertad.

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El Presupuesto de Defensa en Chile: 

 Procesos Decisionales y 

Propuesta de Indicadores de Evolución1 

Guillermo Pattillo 

Professor, Universidad de Santiago, 

Universidad Católica de Chile 

Introducción 

El objetivo básico de este artículo es revisar la forma que adopta la asignación 

de recursos a las fuerzas armadas, identificar la información disponible sobre este 

proceso y sugerir un conjunto de indicadores que permitan aumentar la calidad de la 

información que existe en la sociedad respecto al gasto en las instituciones de la 

defensa nacional en Chile, al mismo tiempo que comparar ese gasto con el de otras 

naciones del continente. 

 Las fuerzas armadas en Chile tienen dos fuentes de financiamiento principales: 

el aporte fiscal incluido en la ley de presupuesto y los recursos que provienen de una ley 

secreta que grava las exportaciones de la Corporación del Cobre (Codelco) y que es 

conocida como la ley del cobre. Estas dos representan, dependiendo de la institución, 

entre el 85% y el 95% del total de recursos financieros recibidos por las fuerzas 

armadas. El resto proviene de ingresos de operación, que se forman esencialmente por 

la venta de bienes y servicios a personal militar y al resto de la comunidad; de un Fondo 

Rotativo de Abastecimiento (FORA), normalmente no muy significativo en el total de 

recursos institucionales, de un Fondo de Construcciones2, de ventas de activos, y de 

intereses recibidos en el mercado de capitales. 

 De estas distintas fuentes de recursos, una de ellas, la ley del cobre, tiene un 

uso predefinido en la ley. Los fondos aportados por el fisco cada año en la ley de 

presupuesto (el aporte fiscal libre a las instituciones), se destina, como los otros fondos 

menores, a financiar los gastos de operación, es decir sueldos, bienes de consumo y 

servicios necesarios para mantener las fuerzas en un determinado estado de 

 

1 Este trabajo fue escrito como parte del proyecto “La transparencia presupuestaria como apoyo a la 

gobernabilidad: bases para el análisis del presupuesto fiscal en Argentina, Chile y Perú”, financiado por la 

Fundación Ford (donación No 995-0804). Agradezco los valiosos comentarios de Sergio Castillo, Rosa María 

Evans, Fernando Fuentes, Thomas Scheetz y Hugo Zúñiga. Evidentemente, la responsabilidad por las 

opiniones emitidas es sólo del autor.

2 Estos dos últimos, por disposiciones legales de larga data, no están incluidos en el presupuesto anual. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 125
alistamiento. La ley del cobre, solamente puede dedicarse a la adquisición de sistemas 

de armas e insumos asociados. El monto y el destino de los primeros es aprobado por 

el Congreso en el proceso de discusión anual del presupuesto del sector público y son 

ellos parte de la contabilidad pública de la nación; los recursos que entrega el impuesto a 

las ventas al exterior de Codelco, a diferencia de los anteriores, van automáticamente a 

las fuerzas armadas, su utilización no requiere sanción del Congreso y su registro se 

realiza en una contabilidad paralela, reservada, que no es consolidada con el resto de la 

información financiera del Estado. En general, el ámbito de la ley del cobre está 

caracterizado por un nivel de clasificación superior al que existe para las otras partidas 

de gasto institucionales, no siendo evidente que tal clasificación, al menos en lo que al 

uso de los fondos se refiere, se justifique hoy en día3. 

 En los hechos, el estatus de parte significativa de las cifras financieras 

involucradas en la ley del cobre probablemente no aporta nada a la seguridad nacional, 

pero sí afecta negativamente la transparencia necesaria al gasto militar en tanto parte 

del gasto fiscal. Evidentemente, cuando parte significativa de la información pertinente 

simplemente no está disponible, o lo está en forma demasiado agregada, la capacidad 

de la sociedad de participar en una forma constructiva en el diseño de una política 

pública se torna limitada. Al menos dos de los principios sugeridos por el Fondo 

Monetario Internacional en su Código de Transparencia Fiscal no se cumplen en este 

caso4. 

 Desde la perspectiva del uso de los fondos a escala agregada, actualmente 

alrededor del 55% del total constituye gasto en personal, un 15% se destina a 

adquisición de bienes y servicios corrientes en moneda nacional, un 10% a gastos 

corrientes en dólares y el 20% restante corresponde a la utilización de los recursos 

provenientes de la ley del cobre, es decir a inversión en sistemas de armas y material 

conexo. La evolución de esta estructura de gasto durante los noventa tiene como una de 

sus características más distintivas, el aumento de la fracción destinada a personal y la 

caída en la relevancia de la ley del cobre. 

 A su vez, la evolución de la economía nacional en la última década, el entorno 

legal que rodea la asignación de fondos a las fuerzas armadas, los desarrollos ocurridos 

en la relación con las principales naciones vecinas, y las preferencias implícitas en la 

función objetivo de los gobiernos de los 90, han significado que el total de recursos 

públicos asignados a la defensa muestren una tendencia declinante respecto del 

 

3 De hecho, la práctica ha superado a la norma y en la discusión pública que ha rodeado desde hace algún 

tiempo las adquisiciones que proyectan realizar la Fuerza Aérea y la Armada para reemplazar parte de su 

material obsoleto, estas instituciones han presentado un completo panorama de los flujos de fondos 

involucrados y las formas en que esperan financiar tales inversiones. 

4 El Código de Transparencia diseñado por el FMI ha definido cuatro principios básicos: claridad de roles y 

responsabilidades, disponibilidad pública de información, preparación, ejecución y reporte del presupuesto 

abiertos al público; y auditoría independiente (Confirmación Independiente de Integridad). Véase: The Fiscal 

Transparency Site of the International Monetary Fund, www.imf.org/external/np/fad/trans 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 126 
Producto Interno Bruto (PIB). Así, de casi 3% del PIB en 1989 los fondos para la defensa 

han caído a alrededor de 1,8% en 20005. 

Figura 1 

Recursos Fiscales Totales a las Fuerzas Armadas

El artículo se organiza como sigue. En la sección 2 se revisa brevemente la 

estructura organizacional del Ministerio de Defensa, en la sección 3 se describe el ciclo 

que sigue la confección y aprobación del presupuesto fiscal anual, la sección 4 trata de 

la ley del cobre y la sección 5 propone un set de indicadores a construir para mejorar el 

nivel cualitativo de la información respecto de la asignación y uso de recursos en la 

defensa nacional. 

1989 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000

3.50

%

3.00

2.50

2.00

1.50

1.00

La estructura organizacional del Ministerio de Defensa Nacional 

 El Ministerio de Defensa Nacional integra bajo su autoridad a las fuerzas 

armadas, a diversos organismos asociados a ellas (dentro de los cuales se incluyen las 

empresas del área), y, desde mediados de los años 70, también a las de orden y 

seguridad, constituidas por Carabineros y la Policía de Investigaciones6. El Ministerio 

propiamente tal está formado por las Subsecretarias de Guerra, Marina, Aviación, 

Carabineros e Investigaciones. Su organismo asesor en materias militares es el Estado 

Mayor de la Defensa Nacional (EMDN), del cual depende la Academia Nacional de 

Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE). Son también instancias de asesoría al 

Ministro la Junta de Comandantes en Jefe (JCJ) y el Consejo Superior de la Defensa 

Nacional (CONSUDENA). La figura que sigue ilustra la orgánica básica del Ministerio7: 

 

5 Ministerio de Defensa Nacional de Chile, 1994-2000. No incluye los aportes del fisco a la previsión militar. 

6Si bien Carabineros e Investigaciones dependen administrativamente del Ministerio de Defensa, su control 

operativo es función del Ministerio del Interior. Desde la vuelta a gobiernos democráticamente elegidos a 

comienzos de los 90, se ha discutido respecto a la dependencia de Carabineros y la Policía de Investigaciones 

y ha sido una constante de las autoridades impulsar el traspaso definitivo de estas instituciones al Ministerio 

del Interior. Tal cosa, no obstante, todavía no ha logrado consenso parlamentario. 

7Una completa descripción de la estructura superior de la defensa se encuentra en el Libro de la Defensa 

Nacional de Chile, Parte III, capítulo 4, Ministerio de Defensa Nacional, Santiago, agosto de 1997. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 127 
Figura 2 

Organigrama del Ministerio de Defensa Nacional

Región Militar 

Austral 

Policía de 

Investigaciones

Fuerza Carabineros

Aérea 

Ejército Armada 

Consudena 

Junta de 

Comandantes 

en Jefe

Subsecretarías

EMDN 

Ministerio de Defensa

Las Subsecretarias son órganos asesores directos del Ministro en los temas 

administrativos propios de cada una de las fuerzas y están a cargo de un Subsecretario, 

que es un funcionario de exclusiva confianza del Presidente de la República. De la 

Subsecretaría de Guerra depende la Dirección de Movilización Nacional. Ésta es un 

organismo conjunto, por lo tanto donde participan las tres fuerzas armadas, y tiene como 

sus principales funciones coordinar y controlar la movilización nacional8 y el 

reclutamiento de quienes deben cumplir con el servicio militar obligatorio, llevar el control 

de armas y explosivos, de armas químicas y tóxicas, y de las artes marciales. 

 El Estado Mayor de la Defensa Nacional es un organismo asesor del Ministro en 

lo relativo a la preparación y uso de las fuerzas armadas. Es en esencia una instancia de 

análisis conjunto y está conformado por personal de las tres ramas de las fuerzas 

armadas, siendo su jefatura rotativa cada dos años entre ellas. El EMDN es también el 

órgano de trabajo de la Junta de Comandantes en Jefe y del Consejo Superior de 

 

8La movilización nacional se define como el conjunto de actividades y medidas destinadas a poner una parte o 

la totalidad del potencial humano, material e industrial del país en situación de enfrentar adecuadamente un 

conflicto. Véase Libro de la Defensa Nacional de Chile, Parte III, cap. 4 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 128 
Seguridad Nacional (CONSUSENA)9. Por otra parte, de él depende la Academia 

Nacional de Estudios Político y Estratégicos, institución encargada de docencia e 

investigación en materias de defensa nacional y a la cual asisten tanto uniformados 

como funcionarios civiles del Estado. 

 La Junta de Comandantes en Jefe (JCJ) es el organismo asesor de más alta 

jerarquía en la estructura ministerial. Creada en 1960, es presidida por el Ministro de 

Defensa y tiene, entre otras funciones, proponer la política militar y las medidas relativas 

a la seguridad nacional que competan a las fuerzas armadas, emitir las directivas y 

disposiciones para la conducción estratégica de las fuerzas armadas, y estudiar los 

planes de mandos conjuntos. Desde el retorno a la democracia en 1990, la JCJ se ha 

reunido en promedio unas tres veces por año10, pero existe la intención por parte del 

Presidente de la República de hacer que las sesiones de la Junta se transformen en un 

hecho corriente y no excepcional como ha sido hasta ahora. Esto estaría inserto en el 

objetivo más amplio de hacer efectivamente funcionar la estructura institucional 

generada en torno a la defensa nacional, que si bien lleva décadas vigente, ha tenido 

una relevancia menor en la planificación y conducción del sector. 

 El Consejo Superior de la Defensa Nacional fue creado a comienzos de 1942 y 

entre las funciones más relevantes que la ley le otorgó están las de estudiar y establecer 

las necesidades de las fuerzas armadas, autorizar las adquisiciones respectivas, y 

fiscalizar el cumplimiento de los planes de adquisiciones e inversión que se haya 

resuelto ejecutar. Es presidido por el Ministro de Defensa y está integrado además por 

los Ministros de Hacienda y Relaciones Exteriores, los Comandantes en Jefe de las 

instituciones armadas, los Subsecretarios de Guerra, Marina y Aviación, los Jefes de los 

Estados Mayores de las fuerzas armadas y el Jefe del Estado Mayor de la Defensa 

Nacional. 

 En la línea directa de autoridad del Ministro se encuentran las fuerzas armadas, 

la Región Militar Austral (RMA), unidad de carácter conjunto al mando de un oficial 

general designado por el Presidente de la República, y las fuerzas de orden y seguridad. 

La definición y funciones centrales de las fuerzas armadas provienen directamente de la 

Constitución donde se sostiene que: "Las fuerzas armadas dependientes del Ministerio 

encargado de la Defensa Nacional están constituidas única y exclusivamente por las 

Fuerzas Armadas y por las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública.” 

 “Las fuerzas armadas están integradas sólo por el Ejército, la Armada y la 

Fuerza Aérea, existen para la defensa de la patria, son esenciales para la seguridad 

nacional y garantizan el orden institucional de la República."11 El detalle respecto de la 

composición orgánica y funciones de las fuerzas armadas la Constitución lo dejó para 

una ley orgánica constitucional específica. Ésta fue dictada, finalmente, en febrero de 

1990. 

 

9El CONSUSENA es un organismo asesor del Presidente de la República en lo relativo a seguridad nacional e 

integridad territorial. Es presidido por el Presidente e integrado, además, por los ministros de interior, defensa 

nacional, relaciones exteriores, hacienda y economía, por los Comandantes en Jefe de las fuerzas armadas, 

por el director de fronteras y límites y por el Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional. 

10Doñas, Luis y Patricio Fuenzalida: Análisis de la Institucionalidad de la Defensa en Chile, artículo no 

publicado realizado como parte del curso de Economía de Defensa en el Magister en Ciencia Política de la 

Universidad Católica de Chile, julio de 2000. 

11Constitución Política de la República, Artículo 90. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 129 
El ciclo presupuestario 

Las características que asume el proceso de generación del presupuesto del 

sector público chileno derivan de dos cuerpos legales claves: la Constitución Política de 

1980 y la Ley de Administración Financiera del Estado12. 

 La Constitución determina dos requisitos centrales del proceso presupuestario 

que es relevante destacar aquí. Por una parte, establece que es facultad exclusiva del 

Presidente de la República elaborar y presentar al Congreso aquellos proyectos de ley 

que afecten las finanzas públicas; por otra, especifica que existirá una ley orgánica para 

definir sobre una base común la administración del Estado (ley No 18.575 de diciembre 

de 1986), pero que las Fuerzas Armadas tendrán especificado en una ley orgánica 

propia la asignación de recursos que el fisco haga a ese fin. 

La Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del 

Estado13, promulgada en 1986, define los principios generales y las bases de 

organización de los órganos del Estado. Asimismo, establece que a las fuerzas armadas 

sólo les serán aplicables las normas generales contenidas en el Título I de la ley 

(principios generales de administración del Estado), pero que lo relativo a su 

organización, funcionamiento y carrera funcionaria se regirán de acuerdo a lo dispuesto 

en la Constitución y en su propia ley orgánica. 

Por su parte, la ley de administración financiera define el ámbito del sistema de 

administración financiera del Estado, el cual “comprende el conjunto de procesos 

administrativos que permiten la obtención de recursos y su aplicación a la concreción de 

los logros de los objetivos del Estado. La administración financiera incluye, 

fundamentalmente, los procesos presupuestarios, de contabilidad y de administración de 

fondos” (DL No 1.263, Art. 1o). Define, asimismo que “el sistema presupuestario estará 

constituido por un programa financiero de mediano plazo y por presupuestos anuales 

debidamente coordinados entre sí” (Art. 5o). Este sistema presupuestario “estará 

constituido por un programa financiero a tres años o más plazo y un presupuesto para el 

ejercicio del año, el que será aprobado por ley” (Art. 9o). 

“El programa financiero es un instrumento de planificación y gestión financiera de 

mediano plazo del sector público. Comprenderá previsiones de ingresos y 

gastos, de créditos internos y externos, de inversiones públicas, de adquisiciones 

y de necesidades de personal” (DL No 1.263, Art. 10o). 

 Adicionalmente, la Constitución especifica que el Congreso no podrá modificar la 

estimación de ingresos que realice el ejecutivo y solamente estará habilitado para reducir 

gastos, pero en tanto ellos no estén predeterminados en leyes de carácter permanente, 

como es el caso, por supuesto, de las leyes orgánicas constitucionales. 

 Estos cuerpos legales dan el marco dentro del cual se inserta la tercera ley clave 

al proceso presupuestario de las fuerzas armadas: su ley orgánica constitucional 

 

12 Decreto Ley No 1.263 de 1975. 

13 Ley No 18.575, publicada en el Diario Oficial el 5 de diciembre de 1986. Es el equivalente para la 

administración civil del Estado de la Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 130 
(LOC)14. Esta fue promulgada el 27 de febrero de 1990, días antes que el gobierno 

militar traspasase el mando del país al nuevo gobierno civil. La LOC de las fuerzas 

armadas estableció, entre otras cosas, que la asignación en moneda nacional a estas 

instituciones incluida en el presupuesto nacional debería desde ese momento ser, como 

mínimo, la recibida por ellas en 1989, reajustada por la variación del índice de precios al 

consumidor (IPC). Se exceptuaron de esta regla la asignación para gastos en personal, 

que seguiría los procesos de reajuste del resto del sector público o los que la autoridad 

adicionalmente pudiese otorgar a los institutos armados, y los aportes fiscales en dólares 

considerados en el presupuesto, para los que no se fijó ningún mecanismo de 

reajustabilidad automática, pero cuyo monto nominal mínimo debía ser también el de 

1989. 

 En el espacio definido por estos cuerpos legales se desenvuelve anualmente el 

ciclo del presupuesto fiscal, el cual se inicia en abril de cada año y concluye con la 

aprobación de la ley de presupuesto en el Congreso a finales de noviembre y su 

promulgación por el Presidente de la República el primer día hábil de diciembre. En el 

ejecutivo el proceso presupuestario es conducido por la Dirección de Presupuestos del 

Ministerio de Hacienda, la cual informa a las distintas reparticiones públicas los recursos 

con que podrán contar el año fiscal siguiente, al mismo tiempo que proyecta la evolución 

más probable de las finanzas públicas para tres años en adelante. Con la información 

respecto del monto global de recursos de que dispondrán, las distintas reparticiones 

fiscales elaboran su proyecto de presupuesto, el cual es discutido con los especialistas 

de la Dirección de Presupuestos, concluyendo esta etapa con la propuesta de éstos al 

Presidente de un presupuesto global del fisco. 

 Una vez que el Presidente aprueba el proyecto de presupuesto que le presenta 

la Dirección de Presupuestos, éste es despachado al Congreso, lo que debe ocurrir a 

más tardar el último día hábil de septiembre, disponiendo el Parlamento de los sesenta 

días siguientes para estudiarlo y aprobarlo. Durante esta fase una serie de comisiones 

técnicas formadas por parlamentarios de la Cámara de Diputados y del Senado analizan 

las solicitudes de fondos de cada repartición pública, citando normalmente a 

especialistas de aquellas para escuchar sus fundamentos respecto de los recursos 

solicitados. El proceso concluye con un informe de cada comisión a la Comisión Especial 

de Presupuesto, la que consolida toda la información y la envía para aprobación de la 

Cámara de Diputados. Estando el proyecto de ley de presupuesto aprobado por los 

diputados, pasa al Senado, con cuya aprobación queda en condiciones de ser ley de la 

República. 

 Pero, ¿qué ocurriría si el Congreso no aprobase la ley de presupuesto en el 

lapso que tiene asignado para ello por la normativa legal? Aparece aquí otra asimetría 

relevante de poderes entre el ejecutivo y el legislativo que es importante destacar. Si el 

Parlamento no aprueba la ley de presupuesto en sesenta días, el proyecto original del 

ejecutivo se transforma automáticamente en ley. 

 En el ámbito de los presupuestos de las fuerzas armadas, las opciones efectivas 

del Congreso son aun más limitadas que las que tiene para el resto de la administración 

pública. La razón básica es la existencia de la citada ley orgánica constitucional, que fija 

un piso al aporte fiscal que el Estado debe hacer a estas instituciones (la otra parte es el 

 

14 La Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas lleva el No 18.948 y requiere para su modificación 

de la aprobación de 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 131 
aporte que financia los sueldos, cuyo variación mínima está dada por los reajustes 

generales recibidos por el sector público en el año). 

En la práctica, por lo tanto, el análisis que la comisión especial de presupuesto 

del Parlamento hace del presupuesto solicitado por el ejecutivo queda circunscrito a 

aquellos aumentos por arriba de los que automáticamente asigna la ley. Este proceso, 

no obstante, parece estar más marcado por la formalidad que por la profundidad del 

estudio de los fines que se pretende obtener con determinada asignación de recursos. 

Conspira contra la posibilidad de llevar a cabo ese análisis el hecho que en la 

administración pública chilena el presupuesto es desarrollado por ítem de ingreso y de 

gasto; es imposible de su lectura, por ello, formarse una imagen comprehensiva respecto 

de los objetivos que se buscan con los recursos solicitados ni de la forma en que tales 

fines se obtendrán. 

 Actualmente, las tres subdivisiones superiores del presupuesto del sector 

público, que corresponden además al detalle con que se publica la situación de 

ejecución presupuestaria por parte de la Contraloría General en sus Estados de la 

Situación Presupuestaria del Sector Público, son partida, capítulo y programa. El 

Ministerio de Hacienda estructura el presupuesto de las fuerzas armadas agrupando las 

distintas organizaciones involucradas bajo la partida 11, Ministerio de Defensa, y un 

conjunto de capítulos que describen a cada una de las fuerzas armadas y sus 

organismos descentralizados15. Estos capítulos a su vez se descomponen en uno o 

más programas, según sea el caso. La forma actual de estos programas se usó por 

primera vez en 1994 y se oficializó en 1995, siendo su objetivo separar las instituciones 

armadas de sus organismos dependientes capaces de generar ingresos de operación 

por la venta de bienes y servicios a las mismas instituciones, su personal y/o la 

comunidad en general16. 

El cuadro que sigue detalla la subdivisión de la Partida 11 del presupuesto fiscal 

que es relevante a este trabajo. 

 

15Estos son la Dirección de Movilización Nacional, el Instituto Geográfico Militar, el Servicio Hidrográfico y 

Oceanográfico de la Armada, la Dirección General de Aeronáutica Civil y el Servicio Aerofotogramétrico de la 

FACH. 

16 Esto ha significado un proceso de apertura significativo respecto a lo que fue la tradición de información 

pública en este ámbito. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 132 
Cuadro 1 

Estructura del Presupuesto del Ministerio de Defensa

Capítulo Programa

01 Subsecretaría de Guerra 01 Conducción Superior 

02 Ejército de Chile 

03 Organismos de Salud 

04 Organismos de Industria Militar 

 05 Organismos de Apoyo 

02 Subsecretaría de Marina 01 Armada de Chile 

02 Dirección General Territorio Marítimo 

03 Dirección de Bienestar Social 

04 Dirección de Sanidad 

 05 Subsecretaría 

03 Subsecretaría de Aviación 01 Fuerza Aérea de Chile 

02 Hospital FACH 

04 Subsecretaría 

 05 Central Odontológica de la FACH 

21 Dirección General de Movilización Nacional 01 Dirección General de Movilización Nacional 

23 Instituto Geográfico Militar 01 Instituto Geográfico Militar 

25 Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la 

Armada

01 Serv. Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada 

27 Servicio Aerofotogramétrico de la FACH 01 Serv. Aerofotogramétrico FACH 

 Dos aclaraciones es importante hacer a esta altura. En primer lugar, si bien en el 

presupuesto fiscal se denomina “programa” a la subdivisión de cada capítulo, esto poca 

relación tiene con la forma en que se entienden los programas dentro de la técnica de 

presupuesto por programas. La diferencia central de significado en uno y otro contexto 

radica en que en este último caso un programa es un conjunto de capacidades para 

lograr un fin determinado y, por lo tanto, está orientado a un objetivo e integra los 

diversos tipos de recursos (personal, equipos e instalaciones de varias unidades y/o 

instituciones) que son funcionales a la generación de la capacidad deseada (por 

ejemplo, investigación y desarrollo). La acepción en el presupuesto fiscal actual es, en 

cambio, más bien administrativa y exenta de profundidad analítica al no tener como 

sustento la identificación de objetivos y medios. 

En segundo lugar, no todos los recursos presupuestarios entregados a las 

instituciones armadas están, sin embargo, bajo el ámbito administrativo del Ministerio de 

Defensa ni están todos incluidos en la ley de presupuestos. La excepción en el primer 

sentido la constituyen los aportes del fisco al financiamiento de las pensiones de retiro 

del personal militar, que se contabilizan dentro del presupuesto del Ministerio de Trabajo 

y Previsión Social (Partida 15, Capítulo 13, Caja de Previsión de la Defensa Nacional). 

Pero también, y como se señaló al comienzo, existen recursos para operación que no 

quedan reflejados en el presupuesto fiscal, entre ellos el FORA y el fondo de 

construcciones. 

Un caso especial es el de las empresas ligadas a las fuerzas armadas. Las más 

relevantes y mejor conocidas, pero no las únicas17, entre éstas son la Fábrica y 

Maestranza del Ejército (FAMAE), los Astilleros y Maestranzas de la Armada (ASMAR) y 

 

17 Son también empresas de propiedad básicamente estatal del área de defensa las siguientes: Acomet SA, 

Fundac SA, Andes Sam SA, Serminsa, Sisdef Ltda. Y Sociber Ltda. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 133 
la Empresa Nacional Aeronáutica (Enaer), las cuales, en tanto empresas autónomas del 

Estado con patrimonio propio, no están incluidas en la ley anual de presupuesto18. No 

obstante, ninguna de ellas recibe aportes directos del Fisco y sólo Famae los recibe de 

su institución matriz, quedando tales transferencias reflejadas en el presupuesto del 

Ejército, del mismo modo que están reflejados en los presupuestos institucionales los 

aportes que las fuerzas armadas hacen en personal a tales empresas y los bienes que 

adquieren de ellas. 

 En el proceso de confección del proyecto de presupuesto, cada institución debe 

estimar sus gastos separándolos en dos grandes grupos: Gastos en Personal y Gastos 

de Operación. El ciclo del presupuesto en cada fuerza armada19 se inicia en abril con 

las orientaciones generales de cada Comandante en Jefe y la preparación de las 

instrucciones para la formulación del presupuesto por parte de los departamentos de 

finanzas respectivos. A fines de mayo estos últimos deben disponer de la información de 

cada una de las unidades en que para fines presupuestarios se haya dividido la 

institución, para dar paso a un proceso de análisis interno durante el mes de junio. En los 

primeros días de julio el Ministerio de Hacienda informa al Ministerio de Defensa el 

marco presupuestario para el año fiscal siguiente, informando éste, a su vez, a las 

fuerzas armadas. Durante la primera quincena de julio las unidades de finanzas 

presentan al Comandante en Jefe institucional un anteproyecto de presupuesto ajustado 

al marco definido por Hacienda. Esta autoridad aprobará el presupuesto antes de fines 

de julio, despachando su proyecto de presupuesto al Ministerio de Defensa. Durante 

agosto tendrán lugar las sesiones de análisis con la Dirección de Presupuestos del 

Ministerio de Hacienda. En septiembre el presupuesto es analizado por la Presidencia y 

el primer día hábil de octubre se encuentra ya a disposición del Congreso para trámite 

legislativo. Es durante este mes que se produce la última participación de las fuerzas 

armadas en el proceso presupuestario al concurrir a la Comisión Especial de 

Presupuesto para explicar ante los parlamentarios, si así es solicitado, los fundamentos 

de los recursos requeridos. 

 Desde hace ya mucho tiempo la división del presupuesto total entre las tres 

fuerzas armadas sigue un criterio histórico: cada una recibe para el año fiscal siguiente 

una asignación que corresponde muy de cerca al porcentaje del total que tuvo el año 

actual. La base del presupuesto de un período es, por lo tanto, el presupuesto del año 

anterior. En esencia esto implica una tremenda inercia del presupuesto de cada 

institución y una gran rigidez de la estructura de la defensa nacional. De hecho el último 

cambio estructural ocurrió en los años inmediatamente posteriores a 1973, cuando el 

Ejército pasó a tener la fracción más alta del presupuesto fiscal, situación en que antes 

estaba la Armada. 

 En general, la asignación de recursos en el presupuesto fiscal se realiza, 

básicamente, por un sistema denominado “incremental”, en el sentido que se analiza y 

discute solamente respecto de los fondos adicionales que cada año pueda considerar 

ese presupuesto. 

 

18 El presupuesto anual de estas empresas es aprobado por Decreto Exento del Ministerio de Hacienda, el 

cual lleva la firma también del Ministro de Defensa, autoridad de la cual dependen finalmente estas empresas. 

19 Araya, Mauricio y Edna Seguel: Proceso Presupuestario de las Fuerzas Armadas: Descripción y Análisis de 

la Situación del Ejército, artículo en publicación, realizado como parte del curso de Economía de Defensa en el 

Magister en Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile, julio de 2000. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 134 
Cuadro 2 

Participación Institucional en el Presupuesto

Fuerza Aérea

22%

Armada

35%

Ejército

43%

Año 1989

Ejército

44%

Armada

34%

Fuerza Aérea

22%

Año 2000

La Ley Reservada del Cobre 

 Durante parte significativa del siglo XX el financiamiento de las compras de 

equipos bélicos estuvo sujeto a la captación de recursos especiales, es decir extrapresupuestarios, por leyes dictadas con ese único fin. El primer antecedente directo a la 

actual ley del cobre fue la "Ley de los Cruceros" de 1938, establecida en respuesta al 

plan de reequipamiento de la armada argentina del año anterior20. 

 El segundo precedente, y al mismo tiempo el más significativo por la 

transformación permanente que implicó del sistema decisional, fue la ley No 7.144 de 

enero de 1942 que creó el Consejo Superior de la Defensa Nacional (CONSUDENA). 

Con la aparición de este organismo se institucionaliza la exclusión del Congreso del 

proceso de toma de decisiones en el ámbito de la compra de equipamiento bélico de las 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 135 

 

20 Antes que esa, durante alguna parte de las primeras dos décadas del siglo XX, el ingreso obtenido del 

arriendo por parte del fisco de estancias en la Patagonia era asignado parcialmente a la defensa nacional. 
fuerzas armadas. Este cuerpo legal dio origen, también, a dos fuentes adicionales de 

recursos para estas instituciones: en moneda nacional sobre la base de un impuesto 

adicional al tabaco y al vino, y otro a los "beneficios excesivos" de la industria y el 

comercio; y en dólares por los ingresos obtenidos por el fisco producto de un sistema de 

tipo de cambio múltiple que en aquellos años afectaba a la obligatoria venta de divisas 

de la gran minería del cobre al Banco Central. Dado que este sistema de tipo de cambio 

múltiple terminó con la ley No 11.828 sobre "Nuevo Trato del Cobre" de 1955, los fondos 

en divisas se acabaron. 

 En este entorno, y de alguna manera influido por un incidente con Argentina por 

el islote Snipe en el Canal Beagle, el Congreso aprueba en noviembre de 1958 la ley 

reservada No 13.196 que gravó con un impuesto de 7,5%21 las utilidades de las 

empresas que constituían la gran minería del cobre, entregando esos fondos al 

CONSUDENA para el financiamiento exclusivo de adquisiciones de equipos bélicos. 

 No existe actualmente información pública confiable respecto de cómo funcionó 

la ley reservada en sus primeros años, pero de las cifras presentadas en el primer 

trabajo publicado en Chile con información detallada por institución22, es posible deducir 

que no existía un procedimiento de repartición de los fondos preestablecido en la ley. 

Aparentemente en 1965 comienza a darse una distribución por tercios más como una 

solución de compromiso que por alguna otra razón. En el cuadro que sigue se presenta, 

en dólares nominales, los recursos que este impuesto entregó a las fuerzas armadas 

entre 1963 y 1973. 

Cuadro 3 

Aporte de la Ley Reservada a las Fuerzas Armadas, 1963-1973 

(cifras en millones de dólares de cada año) 

Año Ejército Armada Fuerza Aérea Total 

1963 4.4 3.3 4.5 12.2 

1964 4.4 3.3 4.1 11.8 

1965 5.3 5.3 5.3 15.9 

1966 6.5 6.5 6.5 19.5 

1967 8.9 8.9 8.9 26.7 

1968 8.7 8.7 8.7 26.1 

1969 10.4 10.4 10.4 31.2 

1970 10.1 10.1 10.1 30.3 

1971 2.8 2.8 2.8 8.4 

1972 2.2 2.2 2.2 6.6 

1973 0 0 0 0 

 Fuente: Villar, Carlos, Op. Cit. 

 A fines de 1973 el gobierno militar iniciado en septiembre de ese año modificó 

significativamente la ley No 13.196. Los cambios más relevantes y hoy mejor 

conocidos23 fueron el aumento de la tasa del impuesto a 10%, la ampliación de su base 

 

21No existe certeza respecto de ese porcentaje y es imposible verificar su validez debido al carácter 

reservado de la ley. 

22 Villar, Carlos: Gasto Militar, Tema de Reflexión, Memorial del Ejército, julio de 1992. 

23 Véase Pattillo, G.: Antecedentes sobre el Proceso Decisional en la Adquisición de Sistemas de Armas, 

Flacso- Chile, en prensa, para un detalle de algunas de las fuentes públicas de esta información. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 136 
a los ingresos totales por exportaciones de la Corporación del Cobre (Codelco), empresa 

estatal que en ese momento incluía a toda la gran minería de cobre del país; el 

establecimiento de un ingreso mínimo a las fuerzas armadas de US$ 90 millones 

anuales24, y la división explícita de los recursos captados en partes iguales entre las 

instituciones, cada una de las cuales, a su vez, aportaría US$ 3,3 millones al año al 

CONSUDENA para financiar proyectos que fuesen de interés conjunto. 

 Evidentemente, las modificaciones introducidas a la ley reservada incrementaron 

notablemente el monto de recursos que las instituciones recibieron para equipamiento. 

Así, mientras en el lapso 1963-1972 el ingreso promedio anual de las fuerzas armadas 

por ley del cobre llegó a representar 0,32% del PIB (con una desviación estándar de 

0,11), en el período 1974-1985 ese ingreso medio alcanzó a 0,78% del PIB (y su 

desviación estándar a 0,21). 

 El otro efecto significativo del cambio de la ley en 1973 fue el establecer 

explícitamente que los fondos serían de "propiedad" de cada institución, eliminando con 

eso toda posibilidad de avanzar realmente hacia una toma de decisiones conjunta en el 

ámbito de la adquisición de sistemas de armas. 

 Entre 1973 y 1985 la ley del cobre operó sobre las bases indicadas, pero ese 

año la Junta de Gobierno (que actuaba como Poder Legislativo) aprobó una nueva 

modificación de esta ley (ley No 18.445). Los cambios más relevantes, de aquellos que 

han ido siendo conocidos por la opinión pública con el paso de los años, fueron el 

aumento del ingreso mínimo garantizado a US$ 180 millones anuales, la indexación de 

ese mínimo al índice de precios al por mayor de los Estados Unidos, y la inclusión de los 

subproductos del cobre en la base del impuesto. 

Figura 3 

Evolución del Ingreso Total de la Ley del Cobre como Porcentaje del PIB 

Años 1989-2000 

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

1.40

1989 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000

%

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 137 

 

24Si el impuesto no lograba reunir un total mínimo de US$ 90 millones, el fisco debía completar la diferencia. 
 Dado que la ley estableció un derecho de propiedad para cada fuerza armada 

sobre un tercio del ingreso total de la ley del cobre, la única interrogante válida que 

queda respecto al proceso de asignación es cómo cada una de ellas decide el uso de los 

fondos y cuán abierto es ese proceso. 

 Quizás es útil partir señalando que los dineros recaudados vía el impuesto a las 

exportaciones de Codelco son hechos llegar a las fuerzas armadas vía el Banco Central 

de Chile, el cual deposita los recursos recibidos de la Comisión Chilena del Cobre 

(COCHILCO), a medida que ellos se van produciendo, en la Tesorería General de la 

República, la cual los ingresa en las cuentas institucionales. Esta repartición, a su vez, 

informaría a las fuerzas armadas semanalmente los depósitos recibidos. 

 El uso de los fondos se autoriza vía un Decreto Supremo reservado que está 

exento de toma de razón y refrendación por parte de la Contraloría General de la 

República. Esto significa que la adquisición de un sistema de armas por parte de 

cualquiera de las instituciones debe contar con la aprobación de los Ministros de 

Defensa y Hacienda (este último si la compra obliga a contraer deuda), y del Presidente 

de la República, todos los cuales firman el decreto en cuestión. La instancia de análisis y 

aprobación de una compra es el CONSUDENA, de acuerdo con la ley 7.144. Sin 

embargo, y aun cuando no existe información pública respecto de cómo ha cumplido 

aquel sus misiones, la situación más probable, dado los incentivos creados en la ley, es 

que el Consejo sea básicamente una instancia de aprobación formal y no analítica. 

 Cuando una adquisición puede ser financiada completamente con los fondos 

disponibles por la institución vía la ley del cobre, el proceso de compra se inicia con la 

solicitud del Comandante en Jefe respectivo al CONSUDENA. En esta solicitud se 

detalla lo que se pretende adquirir y las condiciones en que se hará. De ahí para 

adelante el proceso es, para un observador externo, realmente una "caja negra". 

Hipotéticamente se podría esperar que luego de la solicitud institucional, el Consejo sea 

convocado para que, con todos sus miembros y las distintas perspectivas que cada uno 

representa, proceda al estudio de ella. Aparentemente, no obstante, la realidad distaría 

bastante de eso. Por una parte, sería práctica habitual de los Comandantes en Jefe 

presentarse sólo cuando se trata una materia que afecta a su institución o que tiene 

carácter conjunto. Por otra, los Ministros de Hacienda y Relaciones Exteriores tampoco 

concurrirían. Así las sesiones se harían solamente con algunas de las autoridades de 

defensa y se dedicarían principalmente al análisis de la viabilidad financiera del proyecto 

más que a una evaluación comprehensiva respecto de su inserción en el sistema de 

defensa nacional25. 

 En tal escenario es seguro que, si se trata de una compra mayor, tanto por 

volumen de recursos como por efecto político, y que requiere por lo tanto algún grado de 

negociación previa con el ejecutivo, tal negociación se haya producido antes de llegar el 

proyecto al CONSUDENA, quedando éste sólo para hacer el acto formal de aprobación. 

Si los equipos a adquirir son de relevancia menor, lo más probable es también que la 

institución interesada haya informado al Ministro de Defensa durante la fase de estudio 

de factibilidad del proyecto de sus intenciones y llegue al Consejo, por eso, con la venia 

de la autoridad del sector. En cualquier caso, lo que la evidencia circunstancial sugiere 

es que el CONSUDENA tiene un rol más formal que de fondo en el proceso de decidir 

 

25 Doñas, Luis y Patricio Fuenzalida: Análisis de la Institucionalidad de la Defensa en Chile, artículo no 

publicado realizado como parte del curso de Economía de Defensa en el Magister en Ciencia Política de la 

Universidad Católica de Chile, julio de 2000. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 138 
las adquisiciones de las fuerzas armadas. Los dos actores claves serían la institución 

armada y el ejecutivo (Ministro de Defensa, de Hacienda y, según el caso, Presidente de 

la República). 

 Como en todo el proceso decisional no existe participación alguna del 

Congreso26, de acuerdo con lo establecido en la ley 7.144, no existe tampoco ningún 

involucramiento más amplio de la sociedad en el análisis y discusión de las 

adquisiciones de equipos militares, ni necesariamente recibe ésta información adecuada 

respecto de lo que se pretende con una adquisición determinada, de cuáles son sus 

costos y cuáles los aportes que hará a la seguridad nacional. Esta situación, que tiene 

sus bases en la decisión tomada hace décadas por la clase política de marginarse de los 

temas de defensa, y que pudo ser incluso positiva en los inestables años 60 y parte de 

los 70, no es la que provee con mayor probabilidad un equilibrio estable en el largo 

plazo. Más aun, es una situación quizás cómoda para los legisladores27, pero ineficiente 

en lo que implica para las decisiones del Estado y posiblemente perjudicial para las 

fuerzas armadas y la defensa nacional al cortar uno de los necesarios nexos con la 

sociedad. 

Indicadores permanentes del gasto militar 

En general, y por diversas razones, la información que respecto del gasto militar 

se difunde en Chile tiene tanto una frecuencia aleatoria como escasa elaboración. No 

existe actualmente ningún esfuerzo de producción de esa información sobre una base 

frecuente y de mayor nivel analítico que el derivado directamente de las cifras del 

presupuesto. Los datos que esporádicamente llegan a la opinión pública no son, por lo 

tanto, de fácil análisis ni permiten seguir la evolución del sector. Cada vez que alguien 

desea analizar eso con algún grado de detalle, debe asumir el costo de construir su 

propia serie a partir de la información original; es evidente que tal situación dificulta el 

estudio del sector y reduce la transparencia necesaria a toda actividad pública. 

 A lo anterior se suma que la aparición ocasional de algún análisis respecto del 

gasto militar está generalmente motivada por temas coyunturales respecto de los cuales 

quien produce la información tiene algún interés particular, por lo que la objetividad 

necesaria al estudio académico o con sentido de política de Estado es, con o sin razón, 

muchas veces puesta en tela de juicio por la opinión pública receptora de tales análisis. 

La menor transparencia que de todo esto deriva no solamente tiene un efecto 

negativo internamente, sino que es también relevante en las relaciones internacionales 

del país. Avanzar hacia un mayor grado de transparencia de los gastos militares es, por 

eso, necesario tanto a la política interna como a nuestra inserción en un mundo que será 

muy diferente en el futuro de lo que ha sido en el pasado reciente. Así, lo que más 

adelante se propone es un set de indicadores de las características del gasto militar en 

Chile, en cuya construcción es fundamental tener en consideración que ellos deben 

permitir una comparación sobre bases homogéneas con los de otras naciones, asimismo 

como corresponder sólo a información pública obtenible sobre una base permanente. 

 

26El Congreso sólo podría tener injerencia en una adquisición cuando la ley del cobre no puede financiarla y 

el ejecutivo debiese, por ello, incluir los recursos en la ley anual de presupuestos. 

27 Algunos legisladores pueden así con facilidad hacer demostraciones públicas de oposición al gasto militar 

(lo que presumiblemente puede atraer algunos votos) que están más orientadas a sus electores que a 

modificar alguna decisión del ejecutivo. Mucho más cuidado existiría al pronunciarse sobre estos temas si se 

fuese responsable de los resultados que las decisiones sugeridas pudiesen tener. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 139 
Definición de Gasto Militar 

 Un primer aspecto clave a tener en cuenta es la definición de gasto militar a 

utilizar, lo cual tiene implicancias tanto en la cobertura institucional como en los gastos a 

considerar. Para avanzar en esa dirección lo primero que es importante establecer con 

nitidez es el objetivo de la medición. Básicamente, y en el contexto de este trabajo, el 

objetivo buscado es dimensionar el gasto agregado asociado a la producción del bien 

defensa nacional. En términos muy generales, esto implica que el gasto militar debe 

incluir a las fuerzas armadas y al conjunto de organismos relacionados con ellas y que 

colaboran en la generación de ese bien público, y tanto a los fondos presupuestarios 

como a los entregados por la ley reservada. El señalado es un objetivo distinto del que 

he usado en otros artículos y distinto también del seguido en el Libro de la Defensa 

Nacional, donde se ha buscado medir el flujo de recursos que el Estado pone año a año 

a disposición de las fuerzas armadas, es decir al esfuerzo fiscal en defensa. Asimismo, 

es importante destacar que con los indicadores que se detallan al final de este capítulo, 

no se trata de obtener una medida del costo que tiene para la sociedad la defensa 

nacional28 o una aproximación al poder militar del país29. 

 Desde el punto de vista de la cobertura institucional, y dado el objetivo antes 

descrito, la partida presupuestaria relevante es el Ministerio de Defensa Nacional 

excluidos los capítulos de Carabineros, la Policía de Investigaciones, la Dirección 

General de Deportes y Recreación30 y la Dirección de Aeronáutica Civil, que como su 

nombre lo dice tiene un rol esencialmente civil y no militar, aun cuando pueda tener 

alguna relevancia en ese ámbito. Los capítulos del presupuesto pertinentes son, 

entonces, aquellos correspondientes a las fuerzas armadas y a un conjunto de 

organismos relacionados a ellas y cuya función está esencialmente derivada de la 

generación de defensa. Cuando los gastos se detallan según este desglose, es decir 

tomando como base los distintos programas presupuestarios, es importante tener 

presente que deberá realizarse un ajuste de consolidación de las transferencias 

intrasectoriales. El criterio general a seguir en este caso es buscar que el gasto quede 

asociado a la entidad del sistema de defensa que destinó los recursos a un uso final y se 

deduzca la transferencia del gasto de la unidad que realiza ésta. 

En términos de los programas presupuestarios indicados en el cuadro No 1, lo 

dicho implica considerar el gasto de cada uno de los programas allí considerados neto 

de las transferencias intrasectoriales que puedan existir31. Este ajuste, sin embargo, 

sólo es posible realizarlo a nivel de fuerzas armadas y no por cada institución, ya que no 

existe información pública con el detalle necesario para llegar a ese nivel. Es decir, hasta 

aquí se tiene que el gasto militar sería igual a: 

 

28 El costo de la defensa nacional se mide por el costo de oportunidad de los recursos destinados a este fin, 

el cual a su vez depende de la valoración que la sociedad haga de las oportunidades sacrificadas al asignar 

parte de sus recursos a la construcción y mantención de un sistema de defensa en vez de utilizarlos en las 

alternativas más deseadas que tiene. 

29El poder militar podemos entenderlo como la capacidad de un país de hacer frente a los conflictos 

potenciales que validan la existencia de su estructura militar. Es aproximado por el cómputo de potenciales. 

Como no es eso lo que pretendemos medir, eventuales programas de ayuda militar extranjera, por ejemplo, no 

serían contabilizados. 

30 Ésta estuvo bajo el alero administrativo del Ministerio de Defensa hasta comienzos de 2001. 

31 Las transferencias ocurren hacia empresas e instituciones tanto del sector público como del privado, por lo 

que el proceso de consolidación implica obtener información de detalle respecto a los destinos de ellas. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 140 
 + Conducción Superior (01)

 + Ejército (02) 

+ Organismos de Salud (03) 

+ Industria Militar (04) 

+ Organismos de Apoyo (05) 

+ Armada (01)

+ Subsecretaría (05) 

+ Dirección General del Territorio Marítimo (02) 

+ Dirección de Bienestar Social (03) 

+ Dirección de Sanidad (04) 

+ Fuerza Aérea (01) 

+ Subsecretaría (04) 

+ Hospital Fach (02) 

+ Central Odontológica Fach (05) 

- Transferencias intrasectoriales 

 La inclusión del gasto que efectúan los organismos generadores de ingresos 

propios comprendidos en los programas que se separaron en 1994 de sus instituciones 

matrices, se justifica porque sus diversas funciones van todas en apoyo más o menos 

directo de la función primordial de la institución base. A pesar de ello, una objeción que 

se podría plantear a este criterio es que en la medida que varios de esos organismos 

venden una cantidad significativa de servicios a la comunidad, buen ejemplo de lo cual 

es la Dirección General del Territorio Marítimo o los hospitales institucionales (lo cual en 

algunos casos ha implicado incluso que no requieran transferencias de las fuerzas 

armadas), una parte relevante de su gasto estaría asociado a tales actividades civiles y 

no a la defensa. Dos elementos deben tenerse presente aquí. En primer lugar todos 

esos organismos existen solamente porque son funcionales a las fuerzas armadas y su 

vocación está nítidamente centrada en ellas. En segundo lugar, el que su financiamiento 

pudiese incluso estar completamente basado en la venta de servicios al sector privado 

podría ser sólo un indicador que por la especial posición que tendrían en algunas áreas 

(o por su capacidad de poner impuestos) pueden hacer uso de algún poder de mercado 

y obtener utilidades sobrenormales con las cuales subsidiarían las acciones que realizan 

para sus instituciones matrices. Es cierto, sin embargo, que el método planteado da 

origen a una cierta sobreestimación del gasto militar, pero también lo es que el error que 

se comete por esta vía (y que la disponibilidad de información hace imposible evitar), es 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 141 
marginal respecto del que se cometería al optar por excluir el gasto realizado por tales 

agencias. 

Otra vez es útil destacar que distinta sería la situación si el objetivo perseguido 

fuese medir el esfuerzo fiscal en defensa. En tal caso los organismos antes citados no se 

incluirían, porque en lo relevante ya estarían incorporados en el programa de la 

institución armada pertinente vía transferencias y destinaciones de personal. 

 Un tema parecido es el de los organismos descentralizados32 de la defensa. 

Estos corresponden a entidades que tienen capacidades y fines duales y que, por eso, 

obtienen ingresos que derivan de la venta de bienes o servicios a las fuerzas armadas, a 

otros organismos del sector público, y al sector privado. Pero, nuevamente, su razón de 

existencia y misión están directamente ligadas a la necesidad de apoyar el cumplimiento 

de las tareas más amplias encomendadas a las fuerzas armadas y, de hecho, reciben 

aportes en recursos de aquellas; aportes expresados, entre otros, en la destinación de 

personal, y aportes directos del fisco. Dado que no es factible deducir su parte “civil” con 

algún grado de certeza, el criterio de contabilización será el mismo que se ha descrito 

para los otros organismos dependientes de las instituciones armadas. 

 En síntesis, el gasto militar incluiría al de las fuerzas armadas y de los distintos 

organismos con ellas relacionados neto de transferencias intrasectoriales. A lo anterior, 

que corresponde completamente al presupuesto fiscal anual, se debe agregar el aporte 

que realiza la ley del cobre. La única fuente pública para ésta es el estado de resultados 

de Codelco, donde se encuentra la cifra agregada que se entrega a las fuerzas armadas. 

La aproximación, en este caso, es por el lado del ingreso, ya que el flujo de pagos de los 

recursos generados por esta ley es información clasificada. No obstante, en horizontes 

de tiempo que vayan más allá del corto plazo (posiblemente poco más de un año), 

ambos, ingresos y gastos, necesariamente coinciden, por lo que la distorsión que 

introduce la contabilización por el lado de los ingresos, desaparece. 

 De lo dicho resulta evidente que para los distintos tipos de información a 

recoger, el criterio de contabilización es el de devengado cuando se trata de gastos 

incluidos en el presupuesto fiscal anual y, esencialmente, de flujo de caja para los 

financiados con la ley reservada; criterio este último que se justifica en el hecho de que 

el sentido de la medición es aproximarse al esfuerzo que la sociedad hace cada año 

para sostener el sector defensa, no medir sus capacidades, efectividad u otras 

características más complejas de él. 

 Un tipo de gasto que suscita controversia cuando se busca dimensionar el gasto 

del sector defensa es el de las pensiones del personal militar. En Chile el sistema 

previsional de las fuerzas armadas mantiene el antiguo esquema de reparto que existió 

para todo el país hasta 1980, por lo cual su financiamiento proviene en parte de los 

descuentos al personal activo (por tanto incluido en el programa institucional respectivo), 

de los aportes del personal en retiro y, en parte, de un aporte fiscal directo a la Caja de 

Previsión de la Defensa Nacional. Para algunos, en la medida que las pensiones 

corresponden a pagos por servicios prestados en el pasado y que no afectan la 

capacidad militar de hoy, deberían ser excluidos del gasto militar. Para otros, en cambio, 

es sólo el reconocimiento tardío de la verdadera remuneración requerida para mantener 

los cuadros y, por tanto, sí debe contarse en el gasto de defensa. En tanto no es 

 

32 Véase cuadro No1 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 142 
necesario tomar en este trabajo una posición respecto de la controversia en cuestión, el 

gasto de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (Capredena) neto de las 

transferencias intrasectoriales será considerado como ítem aparte, y será cuestión de 

cada usuario de las cifras sumarlo o no al resto del gasto militar. 

Comparaciones Intertemporales 

 Un segundo aspecto relevante de considerar al construir series de tiempo para el 

gasto militar es el del mejor método para corregir las cifras por los efectos de la inflación, 

es decir para obtener una serie real. Esto podría ser relativamente fácil en el caso de los 

gastos en personal o de operación, para los cuales la corrección por IPC sería 

aproximadamente correcta, pero es en extremo difícil en el caso de las inversiones en 

equipamiento bélico, es decir de los fondos provenientes de la ley del cobre. Es evidente 

que en este último caso ningún índice habitual de precios es relevante y tampoco lo es 

un índice de precios de equipos militares que pudiese construir un país desarrollado, ya 

que la estructura de los mercados involucrados es distinta y la "canasta" de equipos 

pertinente también lo es. Si bien este es un espacio interesante de investigación futura, 

en este momento no existe índice alguno que se aproxime a las necesidades que 

derivan del análisis que se propone. 

 La dificultad señalada hace que la conversión de las cifras en moneda corriente 

a moneda de un período particular, sea un ejercicio que puede introducir más 

distorsiones que aciertos. La solución parcial que tiene este problema es trabajar con 

razones. La propuesta de indicadores que se hace más adelante, se centra, por eso, en 

la medición de magnitudes relativas del gasto militar y sus componentes respecto de 

otras variables macroeconómicas o del ámbito militar. 

Comparación Internacional de las Cifras 

 Un tercer hecho importante es cómo consolidar en una sola cifra los gastos 

expresados en pesos con aquellos expresados en dólares. Aquí seguiremos la 

convención utilizada en las series de finanzas públicas del país, es decir utilizar el tipo de 

cambio nominal observado promedio del período, según es informado por el Banco 

Central de Chile, para realizar la transformación. 

Mucho más significativo en el contexto de este proyecto es, sin embargo, cuán 

comparables entre países son las cifras en dólares corrientes. La práctica habitual de 

convertir los datos en moneda nacional a dólares de los Estados Unidos vía el tipo de 

cambio nominal de mercado tiene, no obstante, severos problemas para aproximar el 

verdadero poder adquisitivo de los recursos usados por las instituciones militares. Para 

otros agregados macroeconómicos, como el PIB, la solución ha venido por la 

construcción de series en base al criterio de Paridad de Poder Adquisitivo (PPA), es 

decir ajustando las cifras por las diferencias en precios relativos entre los países; no 

obstante, un equivalente en defensa no existe33. Otra vez el uso de magnitudes 

relativas contribuye a soslayar parcialmente el problema. 

 Posiblemente en el caso concreto de Chile el problema señalado al convertir las 

cifras vía el tipo de cambio observado es algo menos significativo (para datos 

contemporáneos) que en otros países de América Latina al estar el tipo de cambio 

 

33Las Naciones Unidas han realizado un esfuerzo en este sentido, pero él permanece en estado embrionario. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 143 
nominal libremente determinado por el mercado, con ninguna intervención del Banco 

Central desde que se estableció el sistema de flotación en 1999. Es importante enfatizar, 

sin embargo, que tales mediciones no son perfectamente comparables, en términos de 

capacidad de adquisición de defensa, con las de otras naciones y, por lo tanto, sólo 

pueden ser consideradas como una aproximación al orden de magnitud de los gastos 

militares nominales. 

 Por último, el análisis debiese tener dos momentos principales: cuando se 

publica la ley de presupuestos y cuando se da a conocer la ejecución efectiva del año. 

Aun cuando en Chile la información respecto de la ejecución de las finanzas públicas es 

trimestral, la evolución de éstas durante el año está más ligada a aspectos 

administrativos y legales que de política de defensa, por lo que no parece relevante usar 

esa frecuencia para el registro y estudio de las cifras. 

Los Indicadores 

 Con base en los criterios y restricciones anteriores, se propone la siguiente lista 

de indicadores de la evolución y estructura del gasto militar34: 

- Gasto militar nominal total/PIB nominal: al comparar el gasto militar total, es decir 

aquel incluido en el presupuesto más el financiado con la ley reservada, mide el uso 

relativo de recursos de la sociedad en defensa y, por lo tanto, de alguna manera, la 

relevancia que esta función tiene en la estructura de preferencias sociales. Incluye 

los recursos aportados por la ley del cobre. 

- Gasto militar nominal presupuestario/Gasto fiscal nominal: mide la importancia 

relativa del gasto militar incluido en el presupuesto fiscal respecto del presupuesto 

total del Fisco y, por lo tanto, aproxima las opciones escogidas por el gobierno. No 

incluye la ley del cobre. 

- Ingreso por ley reservada/PIB nominal: importancia relativa en el producto de los 

gastos para adquisición y mantención de los sistemas de armas. Aproxima el 

coeficiente de inversión en equipamiento de las fuerzas armadas. Dado que la ley 

reservada tiene usos algo más amplios que la pura compra de armamentos, este 

indicador sobrestima la inversión en equipos de las instituciones. 

- Ley reservada + Gastos de Capital/PIB nominal: es una aproximación al 

coeficiente de inversión fija de las fuerzas armadas. 

- Ley reservada + Gastos de Capital del Presupuesto/Personal Militar Total: 

corresponde aproximadamente a la inversión fija per cápita. 

- Distribución del gasto militar entre los servicios: mide la importancia relativa de 

las instituciones en la configuración del sistema de defensa nacional, aproximando, 

por lo tanto, la función de producción agregada de la defensa nacional. 

 

34 Adicionalmente a tales razones, la mantención de capacidad analítica permanente respecto del gasto 

militar requiere la presentación paralela de las series en valores nominales para el gasto militar, separado por 

instituciones y categorías, y expresadas éstas en pesos y en dólares, según la metodología sintetizada en los 

párrafos precedentes. El objeto es permitir a cualquier investigador interesado reconstruir las series o hacer 

otras nuevas a partir de la información base.

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 144 
- Estructura del gasto por institución (personal, operaciones, equipamiento): 

aproxima la función de producción institucional. Para hacer comparaciones 

intertemporales de estas series, cuando sea pertinente ellas serán ajustadas por la 

variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) calculado por el Instituto 

Nacional de Estadísticas (INE). 

- Aporte fiscal a las fuerzas armadas + ley reservada/PIB nominal: mide el 

esfuerzo fiscal en defensa. 

- Aportes fiscales a la previsión militar/PIB nominal: magnitud del déficit del 

sistema previsional de las fuerzas armadas. 

- Aportes fiscales a la previsión militar/Gasto fiscal: id. al anterior. 

 

 Toda la información que se usa en la construcción de los indicadores anteriores 

es información pública que proviene esencialmente de dos fuentes: los Estados de la 

Situación Presupuestaria del Sector Público y los informes analíticos respecto del 

mismo, publicados por la Contraloría General de la República, para el gasto incluido en 

el presupuesto, y del Estado de Resultados del Balance General de Codelco, para el 

ingreso de la ley del cobre. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 145 
Bibliografía. 

Araya, Mauricio y Edna Seguel: Proceso Presupuestario de las Fuerzas Armadas: 

Descripción y Análisis de la Situación del Ejército, artículo en publicación, realizado 

como parte del curso de economía de defensa en el Magister en Ciencia Política de la 

Universidad Católica de Chile, julio de 2000. 

Constitución Política de la República, 1980. 

Contraloría General de la República, Estados de la Situación del Sector Público. 

Doñas, Luis y Patricio Fuenzalida: Análisis de la Institucionalidad de la Defensa en Chile, 

artículo no publicado realizado como parte del curso de Economía de Defensa en el 

Magister en Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile, julio de 2000 

Ley No 18.948, Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas. 

Ley de Administración Financiera del Estado, DL No 1.263 de 1975. 

Ministerio de Defensa Nacional: Libro de la Defensa Nacional de Chile, agosto 1997, y 

síntesis de acciones 1994-2000. 

Villar, Carlos: Gasto Militar, Tema de Reflexión, Memorial del Ejército, julio de 1992 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 146 
Kuhlmann-bio

4Kuhlmann-bio.htm[1/8/20, 7:51:25 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 1 No. 2 Winter 2001

Serviço Militar Obrigatôrio no Brasil:

Continuidade ou Mudança

Paulo Loyolla Kuhlmann

Paulo Roberto Loyolla Kuhlmann is a Major in the Brazilian Army, and holds a Master’s in Political

Science from Universidade de São Paulo. Kuhlmann is currently a Professor at the Army Cadet Preparatory

School, and is a member of the Nucleo de Estudos Estrategicos.

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Serviço Militar Obrigatório no Brasil: 

Continuidade ou mudança?

Paulo Roberto Loyolla Kuhlmann 

Núcleo de Estudos Estratégicos – Unicamp 

Major, Brazilian Army 

Sumário 

O Serviço Militar Obrigatório no Brasil, em caráter universal, foi 

regulamentado em 1908 pelo Marechal Hermes da Fonseca, Ministro da Guerra. 

Anteriormente, o recrutamento não era sistematizado, sendo que muitas vezes era 

conduzido de forma arbitrária. Porém, a efetivação do Serviço Militar Obrigatório só 

ocorreu após ampla campanha nacional, iniciada pelos “jovens turcos”, oficiais de baixa 

patente (capitães e tenentes) do Exército que haviam estagiado na Alemanha, e 

tornaram-se propugnadores de várias mudanças no Exército, visando sua 

operacionalização. Criaram uma revista, denominada “A Defesa Nacional”, que 

publicava artigos de análise da situação mundial, tradução de manuais alemães e 

críticas à política militar da época. 

Os “jovens turcos” acreditavam que o Serviço Militar Obrigatório só seria 

colocado realmente em prática com uma campanha nacional, realizada por civis e 

militares. É criada, então, a Liga de Defesa Nacional, composta por vários notáveis da 

política e literatura brasileira (Olavo Bilac, atual patrono do Serviço Militar, Rui Barbosa, 

Coelho Netto, Conde de Affonso Celso). A Liga de Defesa Nacional divulga o Serviço 

Militar Obrigatório e o civismo através de palestras, cartilhas para o ensino primário, e o 

livro “Porque me ufano do meu país”. Buscava-se unir Exército e Sociedade, plasmar a 

nação em torno de um objetivo comum, a Grande Guerra, e educar a juventude no 

civismo, eliminando contestações anarquistas. O Serviço Militar Obrigatório sempre foi 

considerado como fundamental para fornecer uma “idéia de Pátria” à juventude. 

Com este esforço, o Serviço Militar Obrigatório começa a vigorar em 1916. 

Poucas modificações são feitas, posteriormente. Após o regime militar, (1964-1985) 

houve poucas ações, no Congresso Nacional, durante a Assembléia Nacional 

Constituinte, desejando acabar com o Serviço Militar Obrigatório. Vigoraram as 

sugestões fornecidas pelas Forças Armadas. A única mudança importante na 

Constituição de 1988 foi a excusa de consciência, regulamentada posteriormente pelas 

Forças Armadas e praticamente desconhecida da população jovem. 

Apesar de terem permanecido em torno de 20 anos na direção do governo 

brasileiro, as Forças Armadas brasileiras gozam de prestígio perante a sociedade, e não 

há contestações consistentes ao Serviço Militar Obrigatório. Além disso, as Forças 

Armadas são consideradas como o “partido fardado”, por serem organizadas, terem um 

projeto de nação, e por influenciarem várias vezes nos destinos do Brasil. Portanto, as 

mudanças ocorrem, via de regra, por iniciativa delas mesmas. A expressão “partido

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 147 
Serviço Militar Obrigatório no Brasil 

 fardado” foi introduzida na discussão das relações civis-militares no Brasil por Oliveiros 

S. Ferreira, no importante livro “Forças Armadas para quê?”.

As Forças Armadas, principalmente o Exército, defendem a manutenção do 

Serviço Militar Obrigatório para que não se perca a possibilidade de contato com a 

juventude, e não ocorra o divórcio entre sociedade e Forças Armadas. Todavia, o 

Exército vem adotando significativas mudanças, e que tendem, no mínimo, a delinear um 

sistema misto, de voluntariado com obrigatório. 

Mudanças ou continuidades? 

Apesar das recentes mudanças em curso no modelo de serviço militar que tem 

ocorrido principalmente na Europa, em países como França, Espanha, Alemanha, Itália 

e Portugal, tendendo para o profissionalismo voluntário, aparentemente, não há 

mudanças significativas no serviço militar obrigatório no Brasil. Entretanto, quando se 

observa mais proximamente a questão, após o recente período de regime militar (1964-

1985), é possível detectar expressiva transformação. 

Por um lado, há um discurso, por parte das autoridades militares, voltado para a 

defesa do serviço militar obrigatório, discurso que considera necessário a conservação 

de valores fundamentais à nação brasileira, à sua integração e desenvolvimento. 

Historicamente, as Forças Armadas no Brasil têm se colocado como guardiãs da 

nacionalidade, como o único elemento do Estado presente em todo o território. Este 

sentimento messiânico permanece e explica o discurso. Todavia, várias mudanças têm 

ocorrido no intuito de adequar as Forças Armadas, principalmente o Exército Brasileiro à 

“realidade mundial”, que teria ligação com o que poderíamos chamar de profissionalismo 

e modernização. O Exército é a Força Armada que utiliza a maior parcela dos jovens, 

por causa de seu efetivo significativamente maior, e que sofreria maiores alterações em 

caso de mudança de modelo de serviço militar. 

O objetivo deste trabalho é mapear as principais permanências e 

transformações no Exército, identificar o porquê da manutenção de determinadas 

estruturas ou da modificação delas, e visualizar a possibilidade de mudança total do 

modelo do Serviço Militar Obrigatório para o Serviço Profissional e Voluntário, ou a 

adequação dos dois modelos num sistema misto. 

Continuidades 

Grande parte dos documentos publicados pelo Exército voltados ao 

esclarecimento da sociedade, os planos de Comunicação Social, visando a imagem da 

Força Terrestre, os pronunciamentos de chefes militares em artigos de jornais e revistas 

bem como orientações aos militares de como tratar de “temas sensíveis” preocupam-se 

em apontar as diversas razões da manutenção do Serviço Militar Obrigatório. Buscou-se, 

neste trabalho, considerar as principais1

. 

 

1

 Outros motivos: 1- mais democrático, porque é universal, 2- universo de escolha mais amplo, já 

que o mercado de trabalho é desfavorável ao servidor público, 3- menor custo de manutenção de 

efetivos, 4- manutenção de efetivos completos nas Organizações Militares, 5- o contingente 

incorporado é pequeno, e 52% dele é de voluntários, 6-o modelo é adotado em 2/3 dos países 

com Forças Armadas organizadas, 7- possibilita a formação de reservas mobilizáveis, 8-a opinião 

pública é favorável. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 148 
Serviço Militar Obrigatório no Brasil

Os principais motivos apresentados institucionalmente são: a integração do 

Exército com a sociedade (ou com o povo), porque há o rodízio anual dos contingentes, 

que evita o distanciamento, ou o enquistamento, da Força militar; maior 

representatividade geográfica, étnica, social e religiosa: por ser mais abrangente, 

reforça os vínculos com a nação e evita a regionalização; este aspecto confere o caráter 

"genuinamente nacional" da Instituição; presença nacional, pois em determinadas 

regiões as Forças Armadas são o único significado de brasilidade, ou seja, da presença 

do Estado, e agem como principal vetor da coesão e unidade nacionais. Para que isto 

ocorra, a Força Terrestre adota um dispositivo disperso e capilar, visando manter o 

contato estreito com o povo. Em uma revista de divulgação do Exército, uma frase 

caracteriza este pensamento: 

O Exército Brasileiro, única Instituição Nacional permanente com presença em 

todo território brasileiro, contribui, de forma decisiva, para a manutenção da 

coesão e da unidade nacionais.2

O aspecto da presença nacional, constantemente citado na argumentação a favor do 

serviço militar obrigatório é contraditório, já que não há conexão entre a distribuição dos 

quartéis no território brasileiro com o serviço militar. Porém, outro aspecto, somado a 

este, complementa a argumentação: a presença nacional pode ser inserida na idéia de 

que o Exército é um grande escola de cidadania e civismo. No período do serviço 

militar há a complementação do processo de socialização do jovem, o desenvolvimento 

de valores morais, e o estímulo ao respeito às leis e instituições. Portanto, a presença 

transcende a dimensão territorial, atingindo a dimensão psicossocial. Nessa direção, o 

Plano de Comunicação Social do Exército para o triênio de 2000-2002 propõe a 

utilização das seguintes frases, ou idéias-força: 

- Exército, uma grande escola. 

- "Na paz, o Exército é uma escola de ordem, legalidade, fortaleza e obediência. 

São as virtudes sobre cujo fundo se estabelece a liberdade e se desenvolve o 

progresso". 

Rui Barbosa 

- Exército Brasileiro: escola de civismo e modernidade. 

- "A farda não apaga o cidadão no peito do soldado". Osório3

É possível identificar nessas frases, principalmente na última, a preocupação em 

afirmar que o soldado também é cidadão, e vice-versa. Esta discussão é antiga, e tem 

como principal confrontador de Olavo Bilac - patrono do serviço militar no Brasil - Alberto 

Torres, que considerava o serviço militar obrigatório como a forma menos democrática 

de organização das forças armadas, pois criava um “estado feudal de classes”, com os 

oficiais acima do povo. Alberto Torres pensava ser nocivo ao país o arranjo de soldadocidadão, porque fortaleceria politicamente o Exército. 

 

2

 Ministério do Exército, Exército Brasileiro - evolução recente, Brasília: EGGCF, 1997, 1a 

contracapa. 

3

 Marechal Manuel Luiz Osório, patrono da Cavalaria do Exército Brasileiro, teve destacada 

participação na Guerra da Tríplice Aliança – 1864-1870. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 149 
Serviço Militar Obrigatório no Brasil

O civismo, caracterizado pelo amor à pátria e aos símbolos nacionais, nem 

sempre pode ser considerado como cidadania, que corresponde mais aos direitos e 

deveres do cidadão, e a possibilidade de reivindicação ativa. 

O último aspecto relevante é a defesa da instituição Tiro de Guerra, 

considerado como uma instituição tipicamente brasileira, mantida pela prefeitura. Sua 

finalidade, quanto ao combate, é formar os componentes da defesa territorial, atividade 

mais de manutenção de pontos sensíveis, em caso de conflito interno ou guerra. 

Apresenta as vantagens de não afastar os jovens das atividades escolares, não 

prejudicar a comunidade local, evitar o êxodo rural e ser uma solução econômica. Os 

jovens recebem treinamento básico e de defesa territorial. O treinamento pode ocorrer 

nas primeiras horas da manhã, ou à tarde e nos sábados de manhã, numa tentativa de 

não atrapalhar uma atividade profissional. Na prática, porém, alguns jovens têm tido 

problemas para conseguir emprego na idade de recrutamento, mesmo durante o tiro de 

guerra. Alegam que os empregadores evitam contratá-los porque são solicitados pelo 

Exército, ainda que em poucas horas. 

Mudanças 

Diminuição do Efetivo de Incorporados

Apesar do discurso favorável à manutenção do Serviço Militar Obrigatório, tem 

ocorrido uma diminuição considerável no efetivo incorporado. Segundo a tabela abaixo, 

correspondente aos dados de recrutamento de 1987 a 1998, pode se obter um perfil 

destas transformações: 

DADOS DE RECRUTAMENTO DO SERVIÇO MILITAR 

INCORPORADOS 

ANO ALISTADOS OMA/CPOR TG MFDV TOTAL 

% 

ALISTADOS/ 

INCORPORADOS 

1987 1.392.738 94.257 34.777 864 129.898 9,33 

1988 1.258.142 88.079 28.965 1.721 118.765 9,44 

1989 1.389.928 82.142 26.977 1.512 110.631 7,96 

1990 1.307.787 78.875 22.513 1.468 102.856 7,86 

1991 1.222.100 85.398 25.111 1.449 112.337 9,19 

1992 1.264.372 88.451 25.299 1.640 115.390 9,13 

1993 1.272.986 71.146 28.530 1.785 101.461 7,97 

1994 1.278.505 73.890 27.986 1.975 103.851 8,12 

1995 1.293.276 70.169 27.605 1.894 99.668 7,71 

1996 1.377.778 58.935 28.488 1.583 634A 89.640 6,51 

1997 1.432.772 46.176 29.902 1.495 676 78.249 5,46 

1998 1.395.692 40.961 31.640 1.379 672 74.652B 5,35 

Fonte: Diretoria de Serviço Militar, em 06 de abril de 1999. Dados a partir de 1990 até 

1997 confirmados em www.exercito.gov.br/imprensa/pres4d.htm, em 04/11/1999. 

Legenda 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 150 
Serviço Militar Obrigatório no Brasil

OMA - Organizações Militares da Ativa 

CPOR - Centros de Preparação de Oficiais da Reserva 

TG - Tiros de Guerra 

MFDV- Médicos, Dentistas, Farmacêuticos, Veterinários 

Observações 

A

 Inclusão do segmento feminino voluntário. 

B

 Foram desconsiderados 75 alunos da Escola de Instrução Militar, todos voluntários, e, 

pelo mesmo motivo, 461 terceiros-sargentos do EBSTV - Estágio Básico de Sargento 

Técnico Voluntário, todos no ano de 1998. 

É possível afirmar que, lentamente, o Serviço Militar Obrigatório vai se 

“voluntariando”, se ramificando e se especializando. Há uma queda substancial no total 

dos incorporados de 55.246, grande diminuição dos incorporados nas unidades militares 

da ativa, ou seja, os corpos de tropa, e a inclusão de mulheres como oficiais e praças da 

área de saúde e de sargentos técnicos. 

Aumento do Núcleo-Base - Mudança de Concepção na Instrução Militar 

A forte diminuição do número de incorporados provoca uma diminuição 

percentual do Efetivo Variável. Para melhor entendimento, define-se como componente 

do Efetivo Variável o soldado incorporado, que prestará o Serviço Militar nas 

Organizações Militares durante o período de um ano; por Núcleo-Base entende-se o 

militar, oriundo do Efetivo Variável, que opta por permanecer no serviço ativo além do 

período de um ano, podendo ficar atualmente até oito anos. 

Com relação ao Núcleo Base, foi divulgada no Noticiário do Exército - NE, de 30 

de janeiro de 1998, a nova concepção do Sistema de Instrução Militar do Exército 

Brasileiro –SIMEB, por causa do incremento do nível de profissionalização da tropa e da 

ampliação do tempo de serviço do pessoal temporário (Núcleo Base). A meta desejada é 

que a Força seja integrada por 75 % de Núcleo-Base, e por 25 % de Efetivo Variável.4

O SIMEB é elaborado pelo Comando de Operações Terrestres – COTER, órgão 

mais operativo da Força, criado em 1990 com o intuito de preocupar-se exatamente com 

a atividade fim do Exército, que é o emprego em combate5

. O SIMEB tem como 

documento norteador a Nova Diretriz Estratégica de Instrução Militar6

 (SIPLEX 5), 

elaborada pelo Estado-Maior do Exército. 

A mudança no SIMEB busca manter a tropa adestrada durante todo o ano de 

instrução, dando prioridade à instrução do Núcleo-Base. 

É visível a apreensão com a eliminação do que se entende por HIATO, 

preocupação expressa em uma monografia da Escola de Comando e Estado-Maior do 

 

4

 Noticiário do Exército no 9423, de 20 de julho de 1998. 

5

 Decreto-Lei no 99.669, de 06 de novembro de 1990. Estado-Maior do Exército, História do 

Estado-Maior do Exército, 1984-1996, Rio de Janeiro: BIBLIEX, 1996, pp. 210 - 241. O órgão foi 

criado para que houvesse equivalência às outras forças singulares, que já possuíam seus 

comandos operacionais. 

6

 Portaria n.o 734, de 16 de setembro de 1997. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 151 
Serviço Militar Obrigatório no Brasil

Exército7: grosso modo, a preparação de um recruta divide-se em três partes, quais 

sejam: o período de instrução individual básica, o período de qualificação e o período de 

adestramento. Considerando que a duração de cada período é em torno de quatro 

meses, e que o soldado só estaria plenamente preparado durante o período de 

adestramento, o período de hiato é de aproximadamente de oito meses. 

Para caracterizar a tendência à profissionalização, o quadro a seguir, retirado do 

Noticiário do Exército - NE no 9350, de 30 de janeiro de 1998 apresenta a variação 

percentual do efetivo de cabos e soldados nos anos de 1993 e 1997: 

EFETIVO DE QDE8

CABOS SOLDADOS 

76%

24%

NÚCLEO BASE (29.278)

EFETIVO VARIÁVEL (9.386)

DEZEMBRO 

1993 60%

40%

NÚCLEO BASE (59.497)

EFETIVO VARIÁVEL (38.861)

83%

17%

NÚCLEO BASE (34.158)

EFETIVO VARIÁVEL (7.079)

AGOSTO 

1997

71%

29%

NÚCLEO BASE (70.168)

EFETIVO VARIÁVEL (29.049)

Fonte: Noticiário do Exército no 9.350, de 30 de janeiro de 1998. 

 

7

 Arthur Gomes Oliveira, Manuel Joaquim de Araújo Goes e Lydio Ramalho Bittencourt Junior,, 

Serviço Militar Alternativo ou Serviço Alternativo Militar: seus reflexos na Lei do Serviço Militar e na 

operacionalidade do Exército Brasileiro. Monografia da Escola de Comando e Estado Maior, 1991. 8

 QDE – Quadro de Distribuição de Efetivo. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 152 
Serviço Militar Obrigatório no Brasil

Em outro NE9, outros aspectos são indicados como determinantes das 

mudanças na instrução militar: a elevação do nível de escolaridade dos recrutas, a 

aquisição de meios de emprego militar de tecnologia sofisticada e imposições legais que 

exigem capacitação operacional permanente das Forças Singulares (Marinha, Exército e 

Aeronáutica). 

Fazer-se Presente 

Pode-se considerar um sinal de mudança a Orientação Geral do Comandante do 

Exército10, que afirma em suas Diretrizes aspectos um tanto divergentes do que 

anteriormente se defendia. Apresenta, divergindo do anteriormente estabelecido, o 

conceito de seletiva presença nacional, “privilegiando áreas pioneiras ou onde se faz 

intermitente a presença do Estado”, mantendo um nível mínimo de dissuasão 

necessário. Ainda assim, este conceito é próprio para o Exército Brasileiro de hoje11; o 

EB de amanhã aumentará sua capacidade dissuasória, concentrando a estratégia de 

presença apenas em áreas pioneiras, e o do futuro, que considerará a “preponderância 

absoluta da estratégia de dissuasão”. A ligação que foi estabelecida entre serviço militar 

obrigatório, estratégia de presença e imaginário nacional, ou idéia de pátria, é rompida 

no Exército do futuro. 

Corroborando este pensamento, o general Gleuber Vieira destaca a importância 

de haver uma estrutura de paz a mais próxima possível da necessária em tempos de 

conflito, evitando a pulverização de meios, beneficiando o conceito também novo de 

“fazer-se presente”: 

É preferível, da mesma forma, um menor número de unidades completas do que 

maior quantidade, porém incompletas – muitas das quais implantadas no 

passado por força da necessidade de presença, premissa hoje discutível para 

algumas áreas. (grifos nossos) 

No tópico Mobilização, o atual Comandante do Exército Brasileiro novamente 

quebra alguns dos conceitos arraigados anteriormente: 

O planejamento e as medidas ligadas à mobilização devem ater-se a enfoque 

moderno e compatível com os cenários desenhados. 

Assim, a instantaneidade da eclosão de conflitos, majoritariamente com 

tendência de curta duração, salienta a importância da mobilização de meios 

disponíveis, tornando obsoleta a concepção de preparo demorado de 

meios. 

Deste modo, faz-se inócua a disponibilidade de grandes efetivos de reserva, 

os quais só poderiam ser equipados após prolongado esforço de guerra”. (grifos 

nossos) 

 

9

 NE n.o 9.351, de 02 de fevereiro de 1998, p. 2. 10 Gleuber Vieira, Orientações Gerais ao Exército, http://www.exercito.gov.br/novidades/ 

percepa.htm, consultado em 26 de março de 2001. 11 Apresentando um planejamento estratégico, o general Gleuber Vieira utiliza as expressões 

Exército (EB) de hoje, de amanhã e do futuro. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 153 
Serviço Militar Obrigatório no Brasil

Serviço Civil Voluntário 

Weffort aborda a transformação da relação Estado-sociedade no Brasil - 

utilizando a metáfora de Gramsci sobre os países orientais - no livro Democratizando o 

Brasil: uma sociedade gelatinosa e inarticulada, um “nada”, perante um Estado que era 

tudo; uma sociedade que, segundo Oliveira Vianna, era débil e que, motivada pelo 

reconhecimento das Forças Armadas como a única real organização do país, 

historicamente “pecava”, batendo à porta dos quartéis para resolver as situações 

conflituosas, começa a se articular durante o regime militar. Descobre que há algo mais 

para além do Estado12. 

Segundo este pensamento, pode-se verificar que o serviço civil voluntário, de 

recente surgimento, parece estar iniciando um caminho de negação do supremo valor 

das Forças Armadas como o único elemento gerador de cidadania e de presença do 

Estado no território brasileiro. 

O artigo 143 da Constituição Federal, de 1988, delimita o serviço militar com 

uma diferença substancial das constituições anteriores: 

O serviço militar é obrigatório nos termos da lei. 

§ 1o - às Forças Armadas compete, na forma da lei, atribuir serviço 

alternativo aos que, em tempo de paz, após alistados, alegarem imperativo 

de consciência, entendendo-se como tal o decorrente de crença religiosa e 

de convicção filosófica ou política, para se eximirem de atividades de 

caráter essencialmente militar. 

§ 2o - As mulheres e os eclesiásticos ficam isentos do serviço militar obrigatório 

em tempo de paz, sujeitos, porém, a outros encargos que a lei lhes 

atribuir.(grifos nossos) 

O surgimento desta possibilidade de que o cidadão optasse por algo diferente do 

serviço militar obrigatório, inicialmente, indica outras possibilidades do jovem ter a sua 

introdução à maioridade, à cidadania, fora dos muros dos quartéis. A partir desta 

pequena abertura, surge a idéia de se criar o serviço civil obrigatório, objeto de 

discussão no Congresso Nacional13. Houve uma proposta de emenda constitucional – 

PEC, do senador Pedro Simon14, com o intuito de alterar o artigo do serviço militar, 

criando um serviço civil, incluindo todos os excedentes do serviço militar, e mais as 

mulheres e os eclesiásticos, outrora isentos. Porém, a obrigatoriedade, neste caso, não 

foi o caminho adotado. Em 30 de setembro de 1997 houve uma consulta do EstadoMaior do Exército15 ao Departamento Geral de Pessoal16 sobre a PEC 24/97, que foi 

respondida com parecer contrário à proposta de emenda, afirmando que este tipo de 

alteração constitucional demandaria excessivo encargo às juntas de serviço militar, 

devido à captação de mulheres e eclesiásticos, e que, além disso, não seria eficaz, 

 

12 Francisco Weffort, Por que democracia? in Democratizando o Brasil, pp. 513 a518. 13 Ivana Diniz Machado, Comissão votará serviço civil obrigatório, O Estado de S. Paulo, 30 de 

setembro de 1997. 

14 Senado Federal, Proposta de Emenda à Constituição no 24, de 1997. 15 Ofício no 082 - Ass Jur, de 30/09/1997, do Vice-Chefe do Estado-Maior. 16 Ofício no 045 - DGP, de 10/97, do Vice-Chefe do Departamento Geral do Pessoal. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 154 
Serviço Militar Obrigatório no Brasil

porque anteriormente o serviço alternativo ao serviço militar17, já não havia sido 

implantado, pois os ministérios civis não tiveram interesse, fato que provavelmente 

ocorreria com a implantação do serviço civil. 

Doravante, o que parecia natimorto renasceu: o Ministro da Justiça, por meio da 

Portaria 1221, de 10 de dezembro de 1998, cria a experiência piloto do Serviço 

Voluntário18. Há a regulamentação desta lei em 18 de fevereiro de 199819, e essa 

experiência tem início no Rio de Janeiro e no Distrito Federal, atingindo cerca de 4,5 mil 

jovens; em 1999, abrangeu em torno de oito mil jovens, em 16 unidades da federação20; 

em 2000, foram atingidos 13.800 jovens em 24 unidades da federação e o planejamento 

é chegar ao ano de 2002 captando 50 mil jovens, em todas as 27 unidades da 

federação, efetivo semelhante ao incorporado no Serviço Militar Obrigatório. Os objetivos 

do serviço civil são: 

 ... oferecer, a jovens de ambos os sexos, um caminho de acesso à maioridade, 

entendida como pleno exercício da cidadania na construção de uma sociedade 

democrática e solidária. ... desenvolver valores de cidadania, mediante ações 

concretas de prestação de serviços à comunidade. 

Os jovens que prestam o Serviço Civil são considerados agentes de Cidadania. 

Sua formação teórica e prática deve ser orientada no sentido da preparação 

para o exercício da cidadania como direito e como responsabilidade21. 

Os objetivos mais imediatos são elevar o nível de escolaridade e qualificar e 

encaminhar os jovens para oportunidades concretas de trabalho e geração de renda, 

segundo características regionais.22

O público alvo prioritário é formado por rapazes e moças “que não trabalhem 

nem estudem, que tenham escolaridade inferior à 8a série e vivam em situação de 

pobreza crítica”

23. O Serviço Civil Voluntário é considerado uma “atividade cívica de 

caráter estratégico, que possibilitará maior integração do Estado e da sociedade”. Busca 

“otimizar recursos humanos, físicos e financeiros para o desenvolvimento econômico e 

social do país”. As características antes propugnadas pelo Serviço Militar Obrigatório 

também estão, agora, identificadas no Serviço Civil Voluntário: presença nacional do 

Estado, integração e desenvolvimento de recursos humanos.24

Ao menos, a aparência induz à visualização de uma ocupação de posição do 

Estado em um vazio de poder, campo ocupado anteriormente só pelas Forças Armadas. 

 

17 Lei n. 8.239, de 4-10-1991, regulamentada pela Portaria n. 2.681-COSEMI, DE 28-7-1992, 

Regulamento da Lei de Prestação do Serviço Alternativo ao Serviço Militar Obrigatório. 18 Ofício no 28, de 13/01/1998, do Secretário Nacional dos Direitos Humanos. 19 Lei 9.608, sobre o serviço voluntário - Diário Oficial no 35, de 19 de fevereiro de 1998. 20 Na Região Norte: Pará e Rondônia; no Nordeste: Bahia, Cera, Maranhão e Pernambuco; no 

Sudeste: Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo, no Centro-Oeste: Distrito Federal, Goiás, 

Mato Grosso e Mato-Grosso do Sul, e no Sul: Rio Grande do Sul, Paraná e Santa Catarina. 21 Ministério da Justiça, Secretaria Nacional dos Direitos Humanos, Comissão Nacional do Serviço 

Civil, Documento de Projeto – Experiência Piloto para o serviço Civil Voluntário, Brasília, 1997. 22 Ministério do Trabalho e Emprego & Ministério da Justiça, Termo de referência do Serviço Civil 

Voluntário, Série Referenciais de Planejamento, Março de 2000, p. 5. 23 http//www.mj.gov.br/sedh/dpdh/scv/o_que_e_o_scv.htm, consultado em 13 de abril de 2001. 24 Ministério do Trabalho e Emprego & Ministério da Justiça, op cit, p. 3. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 155 
Serviço Militar Obrigatório no Brasil

Conclusão 

Apesar do discurso fortemente calcado na manutenção do serviço militar 

obrigatório, as mudanças são bastante significativas dentro do Exército. Resta verificar a 

possibilidade de continuar nesta direção, tendo em vista várias dificuldades que o 

Exército deverá ter, tais como a discussão da quantidade versus qualidade, e de como 

será feito para arcar com as despesas de pagamento de pessoal, dentre outras. 

Em acréscimo às transformações internas, verificada-se uma substituição 

gradativa - das funções de legar o civismo e a cidadania, da integração nacional e do 

desenvolvimento educacional e profissional mínimo – do Exército pelo Estado, por meio 

do Serviço Civil Voluntário. 

Além disso, deve-se perceber que, dos países que adotaram o serviço 

militar obrigatório, vários possuíam também o serviço nacional, de cunho muito mais 

cidadão que só o dos que carregam armas, apresentando uma ligação mais abrangente 

da cidadania com a nação. A nação deve ser construída e defendida por civis e 

militares, conjuntamente. 

Portanto, construir uma cidadania pela obrigatoriedade do serviço militar pode 

ter tido sentido quando se possuía uma nação em construção, com filhos de imigrantes 

de diversas origens e com idiomas e pensamentos políticos diversos. Hoje em dia, podese por em discussão esta necessidade de amalgamar a nação por meio do serviço 

militar obrigatório, que só abrange em torno de 5% dos jovens a serem alistados. 

De Portugal podem-se colher alguns ensinamentos, ou questionamentos a 

respeito das mudanças e continuidades, já que esse país vivencia uma transformação 

lenta em direção ao serviço profissional voluntário, tendo passado por lentas etapas, tais 

como a inconstitucionalidade do serviço militar obrigatório, por tornar desiguais homens 

e mulheres, a estas desobrigando, e a aqueles, obrigando; como a redução do período 

de serviço militar para quatro meses (no período ditatorial, por força da manutenção das 

colônias, era de três a quatro anos). Segundo Antonio Eduardo Queiroz Martins 

Barrento, Brigadeiro do Exército Português: 

 ...a prudência aconselha que essa escolha seja objeto de madura reflexão, em 

função das dialéticas: sacrifícios – segurança; interesses individuais – interesses 

coletivos; necessidades do presente – necessidades do futuro. A flexibilidade e a 

clarividência apontam para os sistemas mistos, com um peso variável de um ou 

de outro modelo, consoante as circunstâncias, e devem permitir que se possa 

inverter as tendências em função das necessidades. A eficiência e a 

honestidade aconselham que a solução encontrada não seja um fim da política 

interna de curto prazo, mas seja um meio de servir a política externa e a 

estratégia a longo prazo, para que as FA (sic) constituam um elemento efetivo 

de poder nacional que permita garantir os objetivos de soberania e 

independência por forma a atingir esse fim do estado que é a sua 

segurança.

25

 

25 Antonio Eduardo Queiroz Martins Barrento, O serviço militar face às doutrinas estratégicas, A 

Defesa Nacional, no 769 – jul-set 1995, p 54. Os grifos são nossos.

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 156 
Serviço Militar Obrigatório no Brasil

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ISSN: 1533-2535 Volume 1 No. 2 Winter 2001

Programas de Modernización de Tecnología Militar

versus Carreras Armamentistas

Cristian Leyton S.

Cristian Leyton S. holds a Master’s in International Relations from the Université du Québec á Montréal, Canada.

He is currently a professor a the Instituto de Ciencia Política of the Universidad Católica de Chile, and an associate

researcher at the Centro de Estudios e Investigaciones Militares (CESIM) of the Chilean Army, as well as at the

Centro de Estudios Aéronatícos y del Espacio (CEADE) of the Chilean Air Force.

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Programas de 

Modernización de Tecnología Militar 

versus Carreras Armamentistas.1

Cristian M. Leyton S. 

Professor, Universidad Católica de Chile

Introducción 

¿En qué medida los programas de modernización bélica llevados a cabo por 

ciertos países del Cono Sur de América Latina constituyen o no una manifestación 

diferente a la tradicional carrera armamentista que guió sus destinos durante 

décadas? ¿Cómo podemos caracterizar estratégicamente los Programas de 

Modernizaciones de Tecnología Militar (PMTM)? Finalmente, ¿qué es una carrera 

armamentista y cómo podemos definir, entonces, un programa de modernización 

bélica? 

 Los cuestionamientos precedentes son el producto directo del período de 

transición que atraviesa el sistema internacional marcado por los fenómenos de 

difusión de la potencia y de un virtual estallido de la amenaza, especialmente a nivel 

de lo que podemos denominar la “Comunidad de Potencias Mundiales”. ¿Cómo 

afectó este fenómeno a América Latina? 

En el caso específico de la región de Cono Sur de América Latina2

, al 

acelerarse a nivel mundial el fenómeno de globalización librecambista, el régimen 

político de democracia directa se vío legitimado y, por ende, adoptado por la mayor 

parte de las unidades estatales de este subsistema. Los estados regionales dejan de

 

1

 Este trabajo se enmarca dentro de un primer trabajo de investigación acerca del factor de hostilidad y del 

rol que este juega en el proceso de Convergencia Estratégica en el Cono Sur de América Latina. Si el 

fenómeno de convergencia de intereses se caracteriza por la cohabitación de la cooperación con la 

disuasión, el fenómeno de modernización bélica abordado en el presente trabajo trata de responder al 

aspecto disuasivo de la misma. Consultar Leyton, S. Cristian., «El factor de Hostilidad. De la Seguridad 

Cooperativa a la Seguridad por la Cooperación/Disuasión. Un estudio sobre la política de seguridad militar 

por la Convergencia Estratégica», Fuerzas Armadas y Sociedad, año 14, n° 4, Octubre-Diciembre 1999, 

FLACSO-Chile, pp.3-12. 

2

 Se hace imperativo distinguir la teoría de la realidad. El nuevo clima de distensión a nivel de las Grandes 

Potencias, específicamente el fin de la rivalidad Este-Oeste no refleja un fenómeno global. En efecto, 

pocas regiones han dado reales pasos hacia la disminución o el fin del factor de hostilidad que les oponía. 

En este sentido, sólo la región latinoamericana parece haber forjado una real voluntad política de 

cooperación y de resolución negociada y consensuada de los diferendos que enfrentaban 

tradicionalmente (una excepción a esta regla es el conflicto Peruano-Ecuatoriano). Regiones tales como 

Asia del Sudoeste, Este Asiático o Asia del Sur se encuentran actualmente en medio de una escalada 

armamentista, no sólo cuantitativa sino además cualitativa (adquisición de sistemas de misiles balísticos, 

de sistemas antimisiles tácticos, aeronaves de ataque estratégicos, cargas de destrucción masiva, etc.). 

Podríamos decir que el Medio Oriente así como el Cono Sur Latinoamericano atraviesan un período de 

convergencia estratégica de intereses. Ahora bien, si en el caso Medio-Oriental, este proceso cohabita 

con un fenómeno de carrera armamentista – fenómeno banalizado-, en el Cono Sur, éste cohabita, a su 

vez, con un refuerzo de las capacidades disuasivas vecinales. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 159 
Programas de Modernización Militar 

 lado sus políticas y prácticas autárquicas para abrirse a sus entes vecinales. La 

desconfianza se ve reemplazada, lenta pero progresivamente, por la cooperación y 

la trasparencia en el plano militar. Surge, de esta forma, una voluntad política 

destinada a hacer evolucionar el fenómeno de apertura política, económica y militar 

hacia otro de una verdadera integración. 

No obstante lo precedente, el subsistema regional y vecinal atraviesa 

actualmente un período de transición en el cual la disuasión cohabita, extrañamente 

para algunos, con un avanzado fenómeno de cooperación interestatal. En este 

período de convergencia estratégica3

, como la denomino, la percepción de amenaza 

evolucionó hacia un nivel que podríamos calificar como potencial. Relaciones de 

confianza mutua y de transparencia militar, bélica e institucional, reemplazan al 

predominio de la desconfianza y al virtual estado de paz armada imperante por 

decenios. La utilización sistemática de la carrera armamentista como método para 

mantener el status quo parece ya no aplicarse a las relaciones interestatales del 

Cono Sur, específicamente. No obstante lo anterior, el tradicional Si vis Pacem para 

Bellum de Vegetius constituye aún hoy en día uno de los pilares no declaratorios de 

las políticas de seguridad nacionales de los Estados regionales. Ahora bien, si el 

fenómeno de carrera armamentista ha respondido tradicionalmente a una dinámica 

de confrontación ideológica, principalmente, pero también de resolución de conflictos 

territoriales y fronterizos (por la coerción o la disuasión armada), cabe constatar que 

ninguna de las problemáticas precedentes parece aplicarse al nuevo escenario de 

distensión global en el Cono Sur. 

A la luz de la idea precedente, ¿cómo mantener, y sobretodo, reforzar el 

potencial disuasivo sin necesariamente provocar un aumento de la percepción de 

amenaza en los Estados vecinales y regionales? ¿Podemos evitar crear una 

contradicción entre la necesidad de garantizar una capacidad de reacción militar 

defensiva lo suficientemente poderosa como para neutralizar cualquier tipo de 

amenaza a la integridad territorial y soberana de un Estado y la voluntad política de 

disminuir el factor de hostilidad y de amenaza interestatal a través de la cooperación 

e integración? La respuesta parece provenir de los llamados programas de 

modernización de tecnología militar (PMTM)4

. La idea básica de este fenómeno es 

reemplazar los arsenales, o parte de ellos, sin necesariamente alterar su número. 

Esto significa substituir los sistemas de armamentos considerados como obsoletos 

por otros modernos, capaces de garantizar el potencial disuasivo en un período 

relativamente largo de tiempo (20 o 30 años, en promedio). El fenómeno precedente, 

¿marcaría, entonces, el fin de las ya tradicionales carreras armamentistas en el Cono 

Sur? No se estaría dando, por el contrario, un nuevo fenómeno de competición 

armamentista focalizada esta vez hacia la adquisición de material bélico de alta 

 

3

 Por convergencia estratégica debemos entender el proceso de aproximación o acercamiento de los 

intereses políticos, económicos, y de seguridad global de las entidades estatales en el período de 

posguerra fría. Esto significa un proceso transitivo desde un clima de abierta pero indirecta hostilidad – 

Disuasión-, hacia otro de disolución de la hostilidad3

 -Conciliación. Consultar, Leyton, S. Cristian., «El 

factor de Hostilidad. De la Seguridad Cooperativa a la Seguridad por la Cooperación/Disuasión. Un 

estudio sobre la política de seguridad militar por la Convergencia Estratégica», Fuerzas Armadas y 

Sociedad, año 14, n° 4, Octubre-Diciembre 1999, FLACSO-Chile, pp.3-12. 

4

 Una distinción cabe ser señalada. En los medios especializados internacionales se hace referencia 

indiscriminada al fenómeno en cuestión. De esta forma, tiende a describirse el proceso de adquisición de 

sistemas de armamentos de alta tecnología en la zona Asia-Pacífico como un fenómeno de programa de 

modernización de tecnología militar hecho que no está lejos de ser realidad sino fuera porque el factor de 

hostilidad es real y que, simultáneamente, existe un aumento acelerado del gasto ligado a la producción 

de medios de defensa. Por el contrario, el fenómeno de algunos Estados del Cono Sur de América Latina 

es diferente, casi único, tal como se puede apreciar en el presente análisis. Por lo precedente, el caso de 

Asia-Pacífico responde más bien a los criterios de una carrera armamentista tradicional que al fenómeno 

de programa de modernización militar bélico del Cono Sur. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 160 
Programas de Modernización Militar 

tecnología permitiendo multiplicar el potencial de fuego. En este sentido, ¿en qué 

medida la adquisición de sistemas de armas de alcance medio pone en peligro el 

nuevo régimen de estabilidad regional y vecinal? 

Para tratar de responder, si bien someramente, a los cuestionamientos 

precedentes propongo abordar en un primer momento el fenómeno de carrera 

armamentista, para luego examinar el de modernización de tecnología militar. 

El fenómeno de carrera armamentista 

El dilema de la seguridad5 demuestra que la adquisición de una mayor 

capacidad bélica no engendra necesariamente una mayor seguridad militar. Lo 

anterior es válido en el caso que el Estado "A" busque alcanzar la seguridad máxima 

adquiriendo para ello una fuerza máxima. En tal caso, el Estado "B" conociendo su 

potencial vulnerabilidad frente a una ofensiva sorpresa del Estado "A", incrementará, 

a su vez, su propio potencial militar con el fin de equiparar el de su adversario, y 

eventualmente neutralizarlo. En este caso hablamos de una carrera armamentista, 

específicamente una de tipo cuantitativa cuyo objetivo ultimo es crear un equilibrio de 

fuerzas que por naturaleza es dinámico. 

De esta forma, la búsqueda de una seguridad máxima genera, por el 

contrario, una inseguridad máxima. Ahora bien, la verdadera problemática no se 

encuentra en el punto precedente, sino que más bien a nivel del equilibrio de 

intereses que se establece entre las unidades estatales en pugna: ambos campos 

deben, para preservar la paz, percibir como beneficioso el status quo. En otros 

términos la relación disuasiva debe ser perfecta, lo que implica que los actores 

presentes deben optar racionalmente por el mantenimiento y refuerzo de algún tipo 

de régimen de estabilidad estratégica sin que esto signifique el fin de la competencia 

bélica, así como del antagonismo ideológico. 

Figura 1 

 SEGURIDAD MÁXIMA INSEGURIDAD MÁXIMA

En un sentido amplio, cuando hablamos de carrera armamentista nos 

referimos a un proceso de competición hacia la supremacía bélica entre dos o más 

unidades o grupos de unidades estatales. Este es el objetivo último. Esto significa 

que se busca alcanzar la superioridad tanto sobre el plano del número de armas 

como de su calidad, pudiendo ambas características expresarse simultánea o 

independientemente una de la otra (Carrera armamentista coercitiva). Ahora bien, la 

búsqueda de esta superioridad no implica intrínsecamente alcanzarla. En efecto, la 

búsqueda de esta preponderancia bélica, al darse entre dos o más unidades 

estatales o de grupos de unidades estatales, introduce una relación de acciónSecurity and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 161 

 

55 Término originalmente avanzado por John Herz en su obra Political Idealism and Political Realism,

Chicago, 1951, paginas 3-4, 14-15 y 24. 
Programas de Modernización Militar 

reacción,6 en donde la preeminencia relativa o percibida de un ente por sobre otro 

es, generalmente, extremadamente limitada en el tiempo, si en definitiva esta llegara 

a darse efectivamente. 

En este sentido, el fenómeno de carrera armamentista puede expresarse 

dentro de dos grandes formas: 

 En un primer momento, dentro de un régimen de cooperación/ 

competición, lo que denomino una carrera armamentista disuasiva. Esto 

significa que los entes estatales buscan, indirectamente, alcanzar la 

paridad bélica. Este régimen no esta destinado a terminar con el factor 

de hostilidad que los opone sino que más bien a enmarcar la hostilidad 

en cuestión dentro de ciertos limites con el fin de evitar una conflagración 

militar directa. En otras palabras, se busca crear las condiciones para la 

instauración de algún tipo de régimen de estabilidad estratégica en 

donde ningún actor tenga la ventaja bélica por sobre el otro para llevar a 

cabo una acción desarmante. Ahora bien, este régimen permite, más allá 

de sólo prevenir una guerra, reducir los gastos en defensa al promover el 

intercambio de información así como reducir o abolir la adquisición, 

desarrollo o despliegue de sistemas de armamentos –ofensivos u 

defensivos- considerados como desestabilizadores de la relación de 

fuerza existente7

. Finalmente, una carrera armamentista dentro de un 

régimen de cooperación/competición permite, en el caso de un conflicto 

armado, controlar la extensión y el grado de la conflagración, si esta no 

puede, en definitiva ser evitada. El caso mas ilustrador de este tipo de 

carrera armamentista fue la Guerra Fría y los mecanismos y regímenes 

de limitación de los procesos de competencia bélica, específicamente el 

Arms Control. 

 Por otro lado, una carrera armamentista puede darse fuera de cualquier 

régimen regulatorio de adquisición militar bélica, en este caso hablamos 

de una carrera armamentista coercitiva. Ni la cantidad ni la calidad de los 

armamentos en proceso de adquisición están sometidos a algún tipo de 

regulación o de autorregulación8

. Los Estados en cuestión aumentan, 

cuantitativamente y cualitativamente, sus arsenales guiados únicamente 

por las percepciones de amenaza estatales, así como presiones internas 

o externas. El carácter unilateral, pero a la vez basado en el esquema de 

acción-reacción9

, hace de este tipo de carrera armamentista 

 

6

 Buzan., Barry., An Introduction to Strategic Studies: Military technology and International Relations, 

Basingston, IISS, Inglaterra, Mcmillan, 1987, 325 p 

7

 En este caso, la reducción de los gastos en defensa se opera a nivel de la producción y despliegue de 

los sistemas de armamento, más que a nivel de su desarrollo. En otras palabras, el desarrollo e 

investigación científica ligada a la concepción de nuevos sistemas de armamentos no puede ser 

controlada –existencia de gastos reservados en defensa-, sólo su eventual producción y sobre todo su 

despliegue táctico y eventualmente estratégico. 

8

 El mejor caso puede ser el de la Republica Popular de Corea del Norte y los efectos desestabilizadores 

que sus programas balísticos, especialmente, generan en su entorno geoestratégico. “North Koreans test 

two-stage IRBM over Japan”, Jane’s Defense Weekly, 9 septiembre 1998, 

9

 En relación a este punto consultar, Buzan., Barry., An Introduction to Strategic Studies: Military 

technology and International Relations, Basingston, IISS, Inglaterra, Mcmillan, 1987, 325 p. Según este 

autor, la principal dinámica detrás de las carreras armamentistas sería la retroalimentación entre la 

adquisición y la contra adquisición por los estados vecinales o regionales. Otro autor, esta vez David 

Singer, hace alusión al fenómeno de “Armement-Tension Spiral” para explicar el mecanismo de aumento 

de la competencia armamentista y por ende, el aumento de la hostilidad interestatal. Singer, David., 

“Threat-perception and the armament-tension dilemma”, Journal of Conflict Resolution, Vol. 2, No.1, marzo 

1958, pp.50-105. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 162 
Programas de Modernización Militar 

particularmente desestabilizadora para las relaciones de paz y de pazarmada en la escena internacional: ya sea los Estados se dotan de 

sistemas de armamentos ofensivos capaces de alcanzar ilimitadamente 

los centros vitales del adversario (misiles balísticos), ya sea de sistemas 

de armamentos defensivos-activos capaces de santuarizar su propio 

territorio (sistemas de misiles antimisiles tierra-aire) rompiendo el 

esquema de estabilidad estratégica. En cierta forma, la carrera 

armamentista China-Taiwán esa podría responder a esta lógica si no 

fuese por las limitantes introducidas por los Estados Unidos. 

Ahora bien, para que exista una carrera armamentista se hace imperativo la 

existencia, simultánea o independiente, de algunos factores presentes en un 

fenómeno de competencia bélica: 

 La existencia de un factor de hostilidad interestatal10, 

 El aumento unilateral y significativo del gasto militar, específicamente del 

gasto fiscal en defensa con el fin de producir justamente medios o 

instrumentos de defensa, 

 La adquisición unilateral de una masa crítica de sistemas de armamentos de 

largo o mediano alcance (por esencia ofensiva), pudiendo poner en peligro la 

santuarización de las zonas vitales de los enemigos potenciales o reales. 

 La adquisición de un número limitado de sistemas de armamentos pero cuyo 

potencial de fuego o de destrucción ha sido miniaturizado otorgándole 

capacidades de destrucción masiva (binomio misil-carga NBQ, por ejemplo), 

 La adquisición de sistemas de armamentos catalogados como ofensivos mas 

que defensivos,

 La inexistencia, a la vez, de canales de comunicación oficiosos u oficiales, 

permitiendo canalizar o regular el antagonismo político, militar, cultural y/o 

económico entre unidades estatales. 

Si bien es cierto, el conjunto de los factores expuestos permiten determinar, 

globalmente, la existencia o no de un fenómeno de competencia militar bélica entre 

entes estatales; dos fenómenos constituyen los fundamentos de toda carrera 

armamentista: la existencia o no de un factor de hostilidad interestatal, por un lado, y 

la percepción de amenaza, real e inmediata, que dicta el aumento acelerado del 

gasto fiscal en defensa, alimentando una escalada bélica cuyo objetivo es la 

búsqueda de una seguridad máxima que por naturaleza es unilateral, pero que en la 

práctica se da en forma bilateral o multilateral. 

El factor de hostilidad 

La existencia de un factor de hostilidad introduce, de lleno, la cuestión de la 

percepción de amenaza estatal. Esta manifestación genera, en los entes decisorios 

estatales, un sentimiento de temor frente a la posibilidad que se le plantea a un 

Estado perder o verse despojado, ya sea de una posesión material o de una 

 

10 Otros autores como Erich Weede, F.W.Wayman o Paul F. Diehl ven, mas bien, en la rivalidades 

históricas lasa fuentes primarias de las carreras armamentistas. La diferencia existente entre la rivalidad y 

la hostilidad radica en que el factor de hostilidad genera rivalidad y no lo contrario. Consultar, “NationEnvironnement Relations as Determinants of Hostilities Among Nations”, Peace Science Society Papers, 

Vol. 20, 1973, pp. 67-93. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 163 
Programas de Modernización Militar 

condición –económica, política, o militar– dada11. Así, el factor de hostilidad implica, 

intrínsecamente, la existencia de un virtual choque de intereses entre entes 

estatales, oposición de índole ideológica, geopolítica, y/o territorial. 

El factor en cuestión impulsa a los Estados a dotarse o reforzar sus 

capacidades bélicas con el objetivo último de conservar un status quo político, 

económico o territorial que les es positivo o revisar, simplemente, el actual equilibrio 

de fuerzas y/o de intereses que les es, por el contrario, negativo12. 

Ahora bien, el fenómeno de carrera armamentista está alimentado por las 

reales o potenciales intenciones de los entes estatales con los cuales se mantiene 

una relación de hostilidad13. Estas intenciones se exteriorizan ya sea por medio de 

las políticas declaratorias del o de las unidades estatales antagónicas, ya sea por 

medio de las capacidades bélicas actuales o potenciales, o por ambas 

simultáneamente. Tal como podemos ver, las capacidades bélicas constituyen no 

sólo un factor alimentando la animosidad estatal, sino que también un medio 

permitiendo, a los ojos de los entes decisorios, reforzar, mantener o crear más 

(percepción de) seguridad. En este caso el llamado dilema de la seguridad vuelve a 

manifestarse. 

La rivalidad, fenómeno que precede la existencia de un factor de hostilidad 

interestatal, alimenta la competencia bélica. La expresión de una relación de 

rivalidad puede estar alimentada por diversos factores, los que generan una espiral 

hacia la búsqueda y adquisición de una superioridad bélica, paso primario hacia la 

agresión armada y por ende la el conflicto militar. Entre los factores en cuestión 

encontramos las disputas territoriales14, adquisición de material bélico 

eminentemente ofensivo15 así como la existencia de un momentum tecnológico16 que 

impulsa la adquisición de material sofisticado de guerra. 

Pero ¿cómo podemos diferenciar un PMTM de una Carrera Armamentista? 

Los programas de modernización de tecnología militar 

Los programas de modernización de tecnología militar (PMTM) no responden a 

la lógica de la tradicional carrera armamentista: Cómo invertir más recursos en más 

armamento, sino que menos recursos pero en mejor armamento. Esta es la 

problemática política impuesta por los PMTM, a diferencia de la lógica introducida 

por el fenómeno de carrera armamentista el cual funda su problemática política, más 

bien, en cómo generar más recursos para adquirir, eventualmente, más armamento. 

 

11 Leyton, Cristian.,«El Factor de Amenaza. Ejes de la Percepción de Amenaza Chilena ¿Qué Política de 

Defensa para Chile? », Revista Estudios Internacionales, Instituto de Estudios Internacionales, 

Universidad de Chile Año XXXIII, Abril-Junio 2000, No. 130. 

12 Cabe señalar que cualquier fenómeno de equilibrio de fuerzas o intereses está más ligado a la 

búsqueda de la estabilidad que a la igualdad en la correlación de fuerzas –políticas, económicas o 

militares. De esta forma, en un subsistema interestatal puede darse una relación de equilibrio entre 

Estados cuyas capacidades militares son por esencia asimétricas. Tal es el caso israelí-árabe. En 

principio, el equilibrio que permite mantener el status quo reposa sobre un desequilibrio bélico de orden 

cualitativo en favor de Israel. 

13 S. Pólux., “Perceptions Illusions and Military Realities”, Journal of Conflict Resolutions, Vol. 29, No.3, 

septiembre 1985, pp. 363-388. 

14 Paul F. Diehl., "Territorial Changes and Militarized Conflicts", Journal of Conflict Resolution, Vol. 32, 

1988, pp. 103-122. 

15 Michael, D. Wallace., “ Reagan and Vegetius: A Systematic Assessment of Some Assumptions of US 

Defence Policy”, en John A. Vasquez (ed.), Evaluating US Foreign Policy, New York:Praeger, 1986. 16 Wallace, Ibid, ; Anatol Rapoport, “ Behavorial Theories and Global Strategies”, en Vasquez (1994), 

pp.325. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 164 
Programas de Modernización Militar 

Figura 2

CARRERA ARMAMENTISTA

 

 A

MENOS O IGUALES MEJOR ARMAMENTO

RECURSOS

MÁS RECURSOS MÁS ARMAMENTO

En este sentido, la adquisición o desarrollo endógeno de sistemas de alta 

tecnología implica, por su alto costo, reducir la cantidad de material bélico a adquirir 

por un aumento de su calidad. Esto significa que la masa critica17 de armamentos 

tiende a decrecer a favor del aspecto cualitativo de los mismos. 

En gran medida, los sistemas de armas de alta tecnología de naturaleza 

estratégica tienen una doble naturaleza revolucionaria: acrecentar la capacidad de 

penetración del territorio enemigo sin posibilidades reales y creíbles de ser 

interceptados o neutralizados por las fuerzas de defensa adversas, así como 

aumentar la posibilidad de lograr un ataque sorpresa gracias a las nuevas 

capacidades de los sistemas de armamento. Cuando hablamos de penetrar el 

territorio enemigo hacemos referencia, no sólo a las municiones letales –sistemas de 

misiles aire-aire o tierra-tierra, por ejemplo– sino que también a los sistemas de 

reconocimiento estratégicos –radares y sensores de todo tipo. En este sentido, la 

adquisición de sistemas de armas de alta tecnología por un Estado implica aumentar 

su capacidad de ataque sorpresa, y consecuentemente, su probabilidad de 

virtualmente desarmar las capacidades de represalia del Estado adversario 

(adquisición de una capacidad de ver y escuchar las fuerzas enemigas). En 

consecuencia, el quiebre de los fundamentos sobre el cual reposa el equilibrio 

estratégico entre unidades estatales impulsa al Estado en desventaja –percibida o 

real– a alterar cualitativamente su propio arsenal con el fin de retornar al status quo 

ante. 

Lo anterior se debe, en gran medida, a que los sistemas de armamento de 

tercera o última generación tienen el potencial único de multiplicar su capacidad de 

fuego al contar con una precisión milimétrica así como con una miniaturización de su 

carga explosiva18. 

 

17 Entendida como la cantidad de armamento a adquirir o adquirido permitiendo a las FF.AA de un país 

dado, operacionalizar eficientemente el uso de la fuerza, que sea ésta sobre el plano disuasivo, coercitivo 

o persuasivo. Consultar, Handel, Michael.,War, strategy and Intelligence, London, F.Cass., 1989, 235 p. 

18 La revolución convencional que tiene lugar desde hace algunas décadas sobre el plano militar es el 

resultado directo del desarrollo de diferentes técnicas, tecnologías y materiales tales. En este sentido 

podemos señalar: la microelectrónica, de los sensores, del láser de alta energía, de los 

supercomputadores, de los sistemas de navegación ultraprecisos, de la inteligencia artificial, de la fibra 

óptica, de las técnicas de miniaturalizacion así como de nuevos materiales compuestos. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 165 
Programas de Modernización Militar 

Tradicionalmente los Estados en desventaja cualitativa, tienden a acrecentar 

la cantidad de armamentos a su disposición siguiendo la lógica del efecto de 

saturación: incrementar el ratio armas/objetivo con el fin de aumentar la probabilidad 

de destrucción de los mismos. Un ejemplo concreto es la política balística 

implementada por el Estado sirio frente a la superioridad aérea israelí así como 

frente a su nueva capacidad anti-misilistica (sistema Arrow y red CITRON TREE19 de 

la IDF). En este sentido, la mayor precisión de los nuevos sistemas de armas 

permite, no sólo garantizar la destrucción del objetivo con menos proyectiles letales, 

sino que, además, reducir considerablemente los efectos colaterales de los mismos. 

Por otro lado, la miniaturización de la carga permite aumentar el ratio 

transporte/potencial de fuego. Esto significa que un avión de combate, por ejemplo, 

puede llevar consigo en una sola misión un potencial equivalente o superior a dos o 

tres aeronaves de combate de una generación anterior, ello gracias a la 

miniaturización de la carga, así como a la mayor precisión de las mismas. 

La automatización del proceso de detección, discriminación y de destrucción 

(D3) de los objetivos ha introducido, cuanto a ella, la posibilidad de disminuir el 

personal militar combatiente, y con ello aumentar la instrucción individual. El caso 

más ilustrativo del fenómeno de automatización D3 es el de los sistemas de misiles 

aire-aire AMRAAM, específicamente de los AMRAAM dotado de sistemas TARH 

(Advanced Medium Range Air-to-Air Misil /Terminal Active Radar Homing)20. Estos 

misiles aire-aire son por esencia vectores guiados por radar (a diferencia de los 

misiles guiados por las fuentes de radiación infrarroja, como los Sidewinder por 

ejemplo). Si bien existe una variedad de este tipo de misiles, uno de los más 

modernos es aquel capacitado para que, en forma autónoma y automática, 

mantenga adquirido el objetivo permitiendo al piloto virtualmente olvidarse de éste y 

así adquirir otro, lo que multiplica su capacidad de destrucción así como su 

supervivencia en combate (como por ejemplo el misil AIM-120 AMRAAM

estadounidense). De esta forma, los misiles dotados de TARH son considerados 

como sistemas de Fire and forget ("dispara y olvídalo"), vale decir que al estar 

dotados de un propio sistema de radar, son capaces de, llegados a un punto 

predeterminado por el piloto, activarlo y así dirigirse automáticamente hacia el 

objetivo en cuestión. 

 A continuación, la pregunta que cabe hacerse es en qué medida los programas 

de modernización de tecnología militar en cuestión, constituyen un nuevo tipo de 

carrera armamentista. 

¿Un nuevo tipo de carrera armamentista? 

Si bien es cierto que los PMTM no responden a los criterios de una tradicional 

carrera armamentista, la competencia bélica por adquirir armamento de tecnología 

avanzada puede traducirse, en un momento dado, en un aumento de la percepción 

de amenaza, especialmente por los efectos desestabilizadores propios a ciertos 

sistemas de armamento, y ello, aún entre Estados integrados en un proceso de 

convergencia de intereses. 

 

19 El Citron Tree es un sistema C3I perteneciente al proyecto Homa (Barrera) de la IAI. Este sistema de 

defensa antibalístico contará con sistemas PAC3 así como con sistemas THEL de defensa antiaérea. 

Para información mas detallada consultar JDW, julio 1998, pagina 17. 

20 El otro sistema de misil guiado por radar es el que funciona con un sistema de radar tipo SAHR o Semiactive radar homing. Este tipo de misil necesita una continua adquisición del objetivo por el piloto y ello 

hasta que el misil en cuestión, destruya su objetivo. Tácticamente hablando, este tipo de misil dificulta e 

imposibilita la adquisición y destrucción de múltiples objetivos. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 166 
Programas de Modernización Militar 

Sobre este punto, algunos analistas, como George Quester han sugerido que la 

introducción de tecnología avanzada de naturaleza ofensiva puede contribuir a 

incentivar el uso de la fuerza bélica en crisis y en períodos de inestabilidad21. Lo 

anterior parece un axioma, más que un análisis, pero cabe señalar que los sistemas 

de armas no son por naturaleza desestabilizadores. El desarrollo de sistemas de 

misiles basados en submarinos nucleares, por ejemplo, permitió garantizar la 

supervivencia de una capacidad ofensiva de represalias dejando, de esta forma, los 

territorios de ambas superpotencias al descubierto y sin defensa activa creíble. El 

fenómeno precedente abría el camino hacia una Destrucción Mutua Asegurada

(Doctrina MAD) y por ende al establecimiento de una paz armada relativamente 

“estable”. Esto nos enseña que ciertos armamentos ofensivos, tales como misiles y 

submarinos, pueden ser estabilizadores de las relaciones de hostilidad entre Estados 

si estos son insertados dentro de políticas de estabilidad estratégica. 

Ahora bien, la adquisición unilateral por un Estado de sistemas de ataque 

estratégicos puede traer consigo inestabilidad, si la unidad estatal objeto de la 

amenaza no cuenta con sistemas defensivos activos ni pasivos capaces de 

neutralizarlos o absorberlos. Lo precedente podría incentivar, por ejemplo, una 

ofensiva sorpresa con el fin de aniquilar preventivamente los sistemas que éste 

percibe como amenazadores para su seguridad, no obstante su debilidad bélica 

relativa. De esta forma, los antagonismos políticos, económicos o militares tienden a 

acelerarse haciéndoles evolucionar hacia una conflagración bélica de proporciones 

desconocidas. 

En términos generales, la erosión cualitativa bélica que se produce entre 

unidades estatales en confrontación “pasiva” puede activar algún tipo de 

competencia bélica, esta vez sobre el plano eminentemente cualitativo. En este 

sentido, si bien es cierto, tal fenómeno tuvo lugar en el Medio Oriente en la década 

de los años 80-9022, principalmente, así como se está dando actualmente en la 

región asiática23, este fenómeno responde más bien a una carrera armamentista 

tradicional que a programas de modernización de tecnología militar, propiamente 

dichos. La razón es simple. Por un lado, en ambos casos el gasto en defensa 

aumentó considerablemente en algunas ocasiones, hasta en un 63,5% como fue el 

caso de Corea del Sur24; mientras que por el otro, la globalidad de estos Estados 

mantiene entre ellos un clima de abierta hostilidad. 

 

21 Quester, George., Offense and Defense in the International System, New York, Edit. John Wiley, 1977, 

230 paginas. 

22 A título de ejemplo mencionemos que Tailandia comandó un porta-helicópteros a España y estudiaba la 

compra de una escuadra de cazas F-16 a los Estados Unidos así como un sistema de detección de tipo 

AWACS; Taiwán recibió 3 fragatas estadounidenses, 6 francesas, 150 F-16 estadounidenses así como 60 

aviones Mirage franceses y planea adquirir un sistema PSTARs; Japón estaría tratando de adquirir, por 

su parte, un portaaviones así como aviones de combate ingleses Harrier ; Corea del Sur completó la 

adquisición de 120 F-16; Malasia compró 18 F-18 y 18 MiG-29 rusos. La india por su lado, desplegó el 

binomio misil Prithvi-carga nuclear y su vecino/enemigo, Pakistán, adquirió recientemente misiles M-11 de 

origen chino. “More Thai Naval Expansion”, Jane”s Defence Weekly, 9 octubre 1996; “Tahiland Moves into 

Carrier Ages”, Jane”s Defence Weekly,,31 enero 1996.;”Taiwan orders PSTARs system”, Jane”s Defence 

Weekly, 16 febrero 2000; “US remains in Asia”, Jane”s Defence Weekly, 11 marzo 1995; “USA in the New 

Pacific”, Jane”s Defence Weekly, 12 junio 1996. 

23 Buzan, Barry. y Segal, Gerald., "Rethinking East Asian Security", Survival., vol.36, n° 3, verano 1994, 

paginas 8-10. 

24 Así, el gasto de China aumentó en un 12,6%, el de Japón en un 28,5%, el de Malasia 31,2%, el de 

Taiwán en un 29,9%, el de Corea del Norte en un 22,4%, y el de Tailandia en un 27,6%. World Military 

Expenditures and Arms Transfers, 1993-1999, paginas 1-21. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 167 
Programas de Modernización Militar 

En este sentido, cabe constatar, que los llamados programas de modernización 

de tecnología militar (PMTM) se diferencian de las carreras armamentistas en cuatro 

puntos centrales: 

 En el primer caso, no existe un factor de amenaza real, éste sólo se exterioriza a 

un nivel potencia. Lo anterior implica que el factor de hostilidad ha, virtualmente, 

dejado de existir entre las unidades estatales y un proceso de convergencia

marca sus relaciones. Una transición lenta pero progresiva hacia la instauración 

de un régimen de cooperación/integración vecinal o regional se desencadena, 

trayendo consigo la implementación de medidas de confianza mutua (MCM) y de 

transparencia militar que permiten, a mediano y largo plazo, acercar los intereses 

nacionales hacia la instauración de un verdadero sistema de conciliación. 

 En un segundo momento, si bien dentro de un PMTM la adquisición de material 

bélico tiende a mantener un cierto equilibrio cuantitativo, el desequilibrio 

propende a manifestarse sobre el plano cualitativo. 

Esto significa que el gasto en defensa se racionaliza25 a tal punto que la idea 

directriz en el proceso de adquisición bélica se centra en el ahorro de fuerzas y 

en la multiplicación de su potencial al más bajo costo. La particularidad de los 

programas de modernización bélica es que una disminución en el gasto en 

defensa implica una disminución en la cantidad de sistemas de armamento, pero 

no en la calidad de los mismos. Todo lo contrario. 

 En un proceso de modernización bélica (PMB) no existe un aumento substancial 

del gasto militar en defensa con relación al % del Producto Interno Bruto (PIB)

utilizado para tales fines. Al contrario, éste tiende a mantenerse o disminuir, 

mientras que en los fenómenos de carrera armamentista el gasto fiscal en 

defensa tiende a incrementarse aceleradamente. 

 Finalmente, en el primer caso, el gasto en defensa es, globalmente, hecho 

público26, espacialmente a través de los llamados Libros Blancos, mientras que 

dentro de un fenómeno de carrera armamentista el gasto en defensa es 

mantenido en el más estricto secreto, alimentando con ello la desconfianza y por 

ende fortaleciendo la percepción de amenaza. 

A la luz de los análisis precedentes, podríamos decir que los PMTM 

constituyen, en teoría, un nuevo tipo de carrera armamentista en el sentido en que 

introducen un nuevo tipo de competición bélica vertical. Esta vez, ésta no se basa en 

la lógica de la concentración de grandes cantidades de armamentos con el fin de 

literalmente arrollar su adversario, sino que, más bien, en un ahorro de fuerzas y en 

una multiplicación del potencial de fuego por medio de una eficiente asignación de 

recursos fiscales en defensa. Se trata entonces de hacer un uso cualitativo de la 

cantidad “limitada” de recursos financieros en defensa. Ahora bien, no obstante lo 

precedente, los PMTM no constituyen una carrera armamentista puesto que no 

 

25 Tres razones motivan tal fenómeno de racionamiento. La uniformidad política y económica del nuevo 

medioambiente vecinal y regional tiende a disminuir las fuentes de amenaza estatales lo que impulsa una 

reducción o congelamiento relativo del gasto fiscal en defensa. Otro factor es el proceso de modernización 

del Estado. Lo anterior implica una reducción del aparato estatal y por ende una mayor racionalización del 

gasto, incluido el de las ramas de la defensa. Finalmente, la adquisición de sistemas de tercera 

generación, necesita, para su correcto funcionamiento, una mayor inversión en términos de calidad de la 

enseñanza lo que impulsa a una reducción cuantitativa de las fuerzas, por un refuerzo de las mismas 

sobre el plano cualitativo. 

26 La mayor parte de los gobiernos se dotan de un ítem en gastos de defensa que tipifican como 

reservado, lo que significa que este no puede ser sujeto a divulgación en función de la llamada seguridad 

nacional. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 168 
Programas de Modernización Militar 

obedecen a los criterios de aumento del gasto en defensa y a la existencia de un 

clima de hostilidad interestatal. Lo anterior no deja de generar una problemática de 

origen política. 

La problemática política.

Abordar las motivaciones políticas que impulsan a un ente estatal a 

inaugurar un programa de modernización de tecnología militar e institucional 

responde a una serie de factores, tanto de orden económico (financiero 

específicamente), estratégico como político y político-estratégico. 

Visto desde un punto de vista global, América Latina concentra menos de un 

2% del gasto en armamentos mundiales, importa tan solo un 2% de los sistemas de 

armamentos internados al mercado mundial de armas y cuenta con el 5% de los 

efectivos militares del mundo27. Paralelamente, el conjunto de los Estados pivotes 

regionales se encuentran en francos procesos de integración económica. ¿Dónde 

radica, entonces, la problemática política ligada a los actuales procesos de 

modernización de tecnología militar? Vale decir, ¿qué motiva a los órganos 

decisorios político-militares a inaugurar tal programa de modernización militar y 

cuáles son sus efectos inmediatos en las relaciones interestatales? 

Expongamos algunas hipótesis que nos sirvan de base para un estudio más en 

profundidad y acabado, de las problemáticas generadoras de programas de 

adquisición bélica. 

 General, e idealmente, para que un proceso de modernización de tecnología 

militar sea inaugurado es vital la existencia de una coyuntura económica estatal 

tipo, la cual no sólo debe ser estable y sana sino que, además, atraviese un 

período de relativa prosperidad. 

Es este auge económico, el que abre literalmente una ventana de oportunidad a 

la unidad estatal para que "invierta" en material bélico de alta tecnología. 

Hablamos de invertir en el sentido en que la adquisición de material bélico de 

tercera o última generación permite a un Estado dotarse de un tipo de 

armamento capaz de absorber transformaciones a nivel de las capacidades 

defensivas activas y pasivas enemigas por un período relativamente largo de 

tiempo (20-30 años). Lo anterior es posible, en cierto modo, por las capacidades 

técnicas de la tecnología de punta así como por la posibilidad de someter los 

sistemas en cuestión a una constante reconversión. 

 En cierta medida, los llamados off sets que acompañan la mayor parte del 

tiempo la adquisición de nuevo material bélico alimentan la adquisición de 

armamentos de alta tecnología o sofisticados. La posibilidad de acceder al 

savoir-faire tecnológico así como a potenciar la industria bélica (o civil) nacional 

son, no sólo importantes, sino decisivos argumentos a favor de la inauguración 

de un programa de modernización de tecnología militar. 

 Para los Estados en pleno proceso de convergencia estratégica existe una 

necesidad de potenciar su capacidad disuasiva. Por esta razón, la adquisición de 

sistemas de armamento de alta tecnología implica reforzar, tanto simbólica como 

operacionalmente su capacidad de mostrar una fuerza disuasiva lo 

suficientemente creíble y, si la necesidad se hace sentir, hacerla evolucionar 

hacia una fuerza coercitiva. 

 

27 Si lo comparamos al 42% concentrado por la región del Medio Oriente y al 18% de la región de AsiaPacifico. World Military Expenditures and Arms Transfers, 1993-1994, paginas 1-21. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 169 
Programas de Modernización Militar 

Ahora bien, ¿cómo se expresan los outcomes decisorios como producto de la 

inauguración de PMTM? 

Consecuencias de los PMTM 

 La adquisición por un Estado de sistemas de alta tecnología de carácter 

"ofensivos o defensivos" tiende a crear un sentimiento de vulnerabilidad militar. 

En este caso, el cruce del umbral que separa un PMTM de una carrera 

armamentista tradicional, es muy reducido, especialmente entre Estados en 

proceso de convergencia de intereses, como es el caso de los Estados del Cono 

Sur de América Latina. 

La transformación de la percepción de amenaza está ligada a los aspectos 

técnicos de los sistemas de armas, especialmente a las capacidades reales 

(funcionalidades básicas y extendidas de los sistemas de armamento) y 

potenciales (posibilidad de equipar el sistema en cuestión con las máximas 

capacidades bélicas existentes) de los sistemas a adquirir. 

En el caso específico chileno, la particularidad geoestratégica del territorio 

nacional imposibilita (vale decir, pensando el espacio físico en términos de 

seguridad militar), en cierta forma, hablar de aspectos tácticos y estratégicos: un 

sistema de arma defensivo táctico podría, en un conflicto potencial, 

transformarse en un armamento de carácter estratégico y ofensivo dada la falta 

de profundidad estratégica vertical del país. En este sentido, la dotación por un 

Estado vecinal de sistemas tácticos cuyo alcance letal es de 150 km. de 

distancia podría estimular una percepción de amenaza real hacia los centros 

vitales del país y generar una contra-medida que pudiera ser percibida como 

ofensiva. La escalada nos podría dirigir hacia una carrera armamentista 

tradicional. En este sentido, entonces, la problemática política radica en los 

factores de inestabilidad inherentes a ciertos sistemas de armamentos así como 

en las condiciones socioeconómicas detrás de tales procesos de adquisición 

bélica, sistemas de armamentos que proliferan hacia zonas en procesos de 

convergencia estratégica o con percepciones de amenaza reales. 

 En segundo plano, la inauguración de un programa de modernización de 

tecnología militar puede generar el nacimiento de alianzas extra-regionales 

basadas en intereses únicamente funcionales. La presión –interna o externa– 

por equiparar la adquisición de material bélico de alta tecnología por un Estado 

vecinal o regional con el cual se mantiene, no obstante, un régimen de 

convergencia de intereses podría eventualmente gatillar la emergencia de 

alianzas militares con potencias extra-regionales. Lo precedente, obedecería en 

gran medida a limitaciones y restricciones a carácter económicas locales las que 

imposibilitarían al Estado, en desventaja percibida, iniciar un programa de 

modernización de tecnología militar sin la ayuda de potencias extra-regionales. 

Esto significa que el Estado "A" busca, expresamente, una alianza militar con 

potencias con el fin que éstas no sólo le permitan acceder a armamento de cierta 

categoría, sino que también al savoir-faire así como a la posibilidad de participar 

en joint ventures sobre el plano de producción y de concepción bélica. 

En este sentido, recientemente hemos sido testigos de un caso opuesto en 

cuanto a la forma, pero similar en cuanto a contenido: una superpotencia decide 

garantizar el status quo regional y vecinal ofreciendo, a un Estado amigo, el 

establecimiento de una alianza militar defensiva (Caso 

argentino/estadounidense). La problemática impuesta por este fenómeno es 

evidente: transformación potencial del equilibrio de fuerzas y de intereses dentro 

del medioambiente estratégico regional y vecinal. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 170 
Programas de Modernización Militar 

La instauración de nuevas alianzas tiende a generar, para el Estado que ingresa 

al pacto, no sólo una mayor seguridad bélica percibida, sino además, una mayor 

dependencia hacia la potencia suministradora. El caso argentino y su alianza 

Extra-OTAN con Estados Unidos podría responder a estos criterios28. 

Hipotéticamente, los Estados Unidos habrían percibido el potencial bélico chileno 

y sobretodo la mayor capacidad económica estatal como fuente 

desestabilizadora de las relaciones estratégicas en el Cono Sur especialmente 

por la potencial capacidad para adquirir y desarrollar material bélico de 

tecnología avanzada29. Para remediar dicha situación, proponen a su socio 

latinoamericano ingresar a una alianza que les permitirá adquirir mejor 

armamento así como otros privilegios tecnológicos y por ende político. A cambio, 

la superpotencia norhemisférica logra garantizar el status quo geoestratégico en 

el Cono Sur del continente. 

 La proliferación de sistemas de armas sofisticadas hacia zonas con estructuras 

económicas subdesarrolladas o en vías de desarrollo introduce paralelamente a 

la problemática de la santuarización o desantuarización territorial, en otras 

palabras la cuestión de la vulnerabilidad de las zonas vitales estatales, la 

problemática de los recursos a asignar a la defensa. Esto significa que se 

introduce el llamado dilema de la mantequilla y del armamento. ¿Cuál es el 

equilibrio que debe establecerse entre las necesidades en defensa y las 

necesidades socio-económicas del país? 

La proliferación de sistemas de precisión quirúrgica y de mayor alcance letal 

puede garantizar la prudencia y estabilidad en donde tales tipos de sistemas de 

armamento se encuentran al alcance financiero de todos los Estados en 

cuestión. La asimetría bélica es sólo pasajera, en el sentido en que la 

adquisición por un ente estatal de un sistema de alcance estratégico puede 

efectivamente alterar el equilibrio estratégico con su estado-rival, pero solo 

transitoriamente. El Estado "B" al contar con recursos similares y una voluntad 

política análoga, puede acceder no sólo a un sistema que lo neutralice sino que 

además dotarse de una espada aún más poderosa. La problemática política 

surge entonces como resultado de la asimetría de los recursos asignados por 

cada país, no sólo, a la manutención y operacionalidad de las ramas armadas, 

sino sobretodo a los gastos en defensa que permiten el equipamiento bélico de 

las mismas. En el caso de zonas en que una unidad estatal aumenta 

considerablemente su capacidad económica con relación a su entorno vecinal y 

regional, y simultáneamente inaugura un programa de modernización militar 

bélico, la problemática política se hace aún más evidente: los Estados –

sintiéndose amenazados– deben, para alcanzar la paridad relativa con su Estado 

rival, invertir más recursos fiscales en defensa, endeudarse con acreedores 

extranjeros, o buscar alianzas extra-regionales como ya ha sido abordado 

precedentemente. Si tal situación se da entre entes estatales en vías de 

desarrollo, no sólo sus economías tienden a sufrir los efectos de la desviación 

de recursos fiscales que por naturaleza son limitados, sino que a corto y 

mediano plazo lo será su propia estabilidad política. 

Programas de modernización de tecnología militar chilena

 

28 Leyton, Cristian., «Argentina, Aliado Mayor Extra OTAN. La Problemática Política», Revista Diplomacia, 

Academia Diplomática de Chile, No. 83, Junio 2000, paginas 50-61. 

29 A lo que habría que agregar el fin de la llamada Enmienda Kennedy que levanta parcialmente las 

restricciones a la venta de armas a los Estados latinoamericanos. Lo definimos como parcial, ya que 

existen restricciones sobre los sistemas de armamento inteligentes así como sobre vectores de naturaleza 

estratégica (mediano y largo alcance). 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 171 
Programas de Modernización Militar 

El proceso de modernización de las capacidades bélicas chilenas se inserta 

dentro de los criterios que tipifican los programas de modernización de tecnología 

militar analizadas precedentemente. 

En este sentido, el factor de amenaza chileno y vecinal ha evolucionado 

desde uno de tipo real hacia otro de tipo potencial, lo que implica que el factor de 

hostilidad interestatal se encuentra contenido y en proceso de limitación. Como 

consecuencia de lo precedente, el gasto fiscal en defensa chileno conoce una 

disminución o un virtual congelamiento, específicamente sobre el plano de los 

recursos asignados a crear más medios de defensa. Este fenómeno se hace posible 

gracias al proceso de racionalización del gasto en cuestión. La lógica detrás de esta 

nueva “racionalidad” se encontraría, básicamente, en que los proyectos de 

renovación de material bélico se fundan en la adquisición de nuevo y sofisticado 

material de guerra y no sólo en la reconversión de los arsenales en posesión. 

 Todo el proceso de modernización de los arsenales se enmarcaría dentro 

de las nuevas relaciones de apertura, de confianza y de transparencia militar 

establecidas con los Estados vecinales. En este sentido, no sólo las nuevas 

adquisiciones se hacen públicas y son sometidas a análisis abiertos, si no que 

además se explicita el rol que tales instrumentos bélicos deberán ocupar en el 

alcance de los objetivos superiores de la nación. La elaboración y divulgación de los 

llamados Libros Blancos de la Defensa constituye un asunto central en este 

fenómeno de renovación de material belico. De esta forma, el caso chileno responde 

a cada uno de los criterios que nos permiten identificar un PMTM. Examinémoslos 

más a fondo. 

3⁄4 Cooperación = Transformación percepción de amenaza. 

A partir de 1990, el Estado chileno se integra al concierto de naciones 

democráticas mundiales30. Esta fecha marca un cambio importante en las relaciones 

que mantenía tanto a nivel global, regional como vecinal. 

Los imperativos económicos impuestos por la creciente globalización imponen 

no sólo la apertura de su economía a fuentes de inversión directa de la comunidad 

de potencias31, sino que, además, la apertura de sus fronteras al comercio regional y 

vecinal32. Lo precedente impulsa, como era de prever, una creciente interrelación de 

las economías regionales, lo que sumado a la estandarización de regímenes de 

democracia directa, posibilitó la generación de instrumentos y de una real voluntad 

de integración económica33. 

 

30 El signo más elocuente de esta nueva condición es la aprobación, durante la XXI Asamblea General de 

la Organización de Estados Americanos, del llamado “Compromiso de Santiago (con la democracia y la 

renovación del sistema interamericano” y la resolución AG/RS sobre “Democracia Representativa”. En 

esencia, este compromiso obliga a los miembros de la OEA a defender y promover los valores 

democráticos y el respeto a los Derechos Humanos en la región. 

32 Chile realiza, durante 1996, más de un 40% de sus intercambios comerciales con la región americana, 

siendo sus principales socios Argentina, Brasil y los Estados Unidos. 

33 Siguiendo los objetivos trazados por el Tratado de Montevideo de 1980, toda la región avanza hacia la 

concertación de acuerdos comerciales regionales, bilaterales o multilaterales. En este sentido, Chile firmó 

acuerdos comerciales de complementación económica con Bolivia (1993), Colombia (1994), Ecuador 

(1995), Perú (1998), Venezuela (1993), y el MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en 

1996). Negocia con Corea del Sur la firma de un TLC, mientras que con Cuba Y Panamá se llevan a cabo 

negociaciones comerciales. Chile también firmó acuerdos de libre comercio con Canadá (1997) y México 

(1999). El 18 de octubre de 1999 los presidentes de Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala, 

Nicaragua y Chile suscribieron un Tratado de Libre Comercio (TLC), facilitando además los flujos de 

inversiones. Finalmente, Chile también está trabajando en un acuerdo cooperación comercial con la Unión 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 172 
Programas de Modernización Militar 

Como consecuencia del fenómeno anterior, los factores que alimentaban 

percepciones de amenaza negativas, específicamente, el factor de Oportunidad y de 

Voluntad Política (de llevar a cabo la amenaza), ven reducida, decisivamente, su 

capacidad de influencia en las relaciones de seguridad militar vecinales: el factor de 

interdependencia económica se impone por sobre el factor de hostilidad tradicional. 

En otras palabras, la creciente cooperación interestatal debía acordarse con una 

mayor transparencia y confianza en el plano militar y bélico, específicamente. La 

disminución del factor de hostilidad a un nivel de amenaza potencial como 

consecuencia del incremento progresivo del fenómeno de cooperación vecinal 

fomentó un nuevo régimen de estabilidad estratégica fundado en la cohabitación de 

los fenómenos de cooperación y de disuasión. Si la cooperación, entendida como 

los esfuerzos compartidos destinados a obtener beneficios comunes, tiene la 

capacidad de disminuir y de controlar la animosidad interestatal al abrir espacios de 

comunicación entre entes antagónicos o que se perciben como tal, la disuasión 

emerge como el factor que garantiza una transición lenta pero progresiva hacia un 

régimen de conciliación de intereses. El fenómeno precedente se ve claramente 

reflejado en los recursos que el Estado chileno asigna al equipamiento de su arsenal 

bélico. 

3⁄4 Disminución del gasto en defensa 

La propensión del gasto en defensa total chileno ha conocido, a partir de 1990 

en adelante, un continuo decrecimiento en relación al % del PIB (Figura 3). Lo 

anterior no se explica únicamente por el progresivo aumento del Producto Bruto 

Interior (el cual pasó de 10, 7 billones de US$ en 1989 a 97,3 b. US$ en 1997 con un 

incremento promedio anual del 8,3% entre 1991-1997), sino a una real disminución 

del gasto fiscal en defensa (figura 4). Esta nueva tendencia, hacia la reducción del 

presupuesto dirigido hacia la adquisición y mantenimiento de material bélico, ha sido 

incluso reconocida por el Departamento de Estado de Estados Unidos. 34 

Figura 3 

0

0.5

1

1.5

2

2.5

1989 1991 1993 1995 1997

Gasto Militar % PBI (1989-1997)

Período

Fuente: The SIPRI Military Expenditure Database. Military Expenditure in Chile, 1989-98. y 

ISSI The Military Balance 1999/2000, p58. 

 

 Simultáneamente a la inauguración de los programas de modernización 

bélica e institucionales, el Estado chileno ha incrementado las Medidas de Confianza 

Mutua y de Transparencia Militar (MCMTM) con sus homólogos vecinales con el fin 

de encausar la adquisición de nuevo material bélico dentro del régimen de 

 

Europea, participa activamente en APEC, es miembro fundador de la OMC, y está trabajando en la 

formación del ALCA. 

34Annual Report on Military Expenditures, 1998 Submitted to the Committee on Appropriations of the U.S. 

Senate and the Committee on Appropriations of the U.S. House of Representatives by the Department of 

State on February 19, 1999 ( periodo Enero 1 a Diciembre 31, 1998.). 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 173 
Programas de Modernización Militar 

disuasión/cooperación en curso35. En este sentido, el Estado chileno ha sometido en 

diez oportunidades reportes MILEX estandarizados a la ONU (entre 1984-1996), 

mientras que en 1998, Chile participó en el Registro de Armamento Convencional de 

las Naciones Unidas. Por otro lado, Chile firmó el Tratado de Montreal que abre las 

puertas al desminado de sus zonas limítrofes así como al fin de toda adquisición y 

despliegue de minas antipersonal. Actualmente las fuerzas armadas chilenas se 

encuentran en proceso de transformación de sus políticas militares con el fin de 

acordarlas a las nuevas y emergentes necesidades en el ámbito internacional36. En 

este sentido, uno de los puntos centrales en materia de política de defensa y exterior 

es el incremento substancial de las participaciones de efectivos militares chilenos en 

misiones de paz a cargo de la ONU37. 

Figura 4 

 

Gasto Fiscal en Defensa, 1989-1997.

17.2

15.6

13.2

11.9

10.52

10.25

10.9

9.74

8.94

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

 Fuente: Libro de la Defensa Nacional, Capitulo 3, “El Gasto en Defensa” pp.222. 

Últimas consideraciones 

En términos generales, el gran cuestionamiento que surge en el momento de 

analizar los fenómenos de carrera armamentista y el fenómeno de Programas de 

modernización de tecnología militar (PMTM) es en qué medida y bajo qué 

condiciones el material bélico adquirido puede desestabilizar las relaciones de 

competición/cooperación o de cooperación/integración existente entre las unidades 

estatales. En este mismo sentido, ¿podemos afirmar, entonces, que existe una 

relación directamente proporcional entre armamento de tecnología avanzada, y de 

 

35 A título de ejemplo, Chile mantiene “Rondas de conversaciones entre los Altos Mandos de las Fuerzas 

Armadas”, tanto de Perú (1986) como de Argentina (1994). Se creó, además, el Comité Permanente de 

Seguridad (COMPERSEG) entre los Gobiernos de Chile y de Argentina (1995) cuya finalidad es ahondar 

la cooperación en materia de seguridad global. Paralelamente, Chile se incorporó a la Convención sobre 

Armas Químicas (13 enero 1993), mientras que ratificó el Tratado de Tlatelolco sobre la creación de una 

zona libre de armas nucleares el 18 de enero de 1994. Libro de la Defensa Nacional de Chile, Capitulo 2 

“El Entorno Regional”, pp. 51-60. 

36 La creación del Segundo Libro Blanco de la Defensa se encuentra en curso de elaboración. 37 “Nueva Política Nacional para la Participación del Estado de Chile en Operaciones de Paz”, Decreto 

Supremo Ministerio de Defensa nacional, Subsecretaria de Guerra N° 68, 14 de Octubre 1999, Diario 

Oficial, 10 de noviembre 1999. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 174 
Programas de Modernización Militar 

conflicto, entre sistemas de armas con cierta autonomía letal y el aumento de la 

percepción de amenaza? 

Los programas de adquisición de sistemas de armamento sofisticados 

llevados a cabo por algunos países regionales, entre los cuales se destaca Chile, se 

enmarcan dentro de una nueva lógica político-estratégica, la cual no responde a los 

criterios propios a una carrera armamentista tradicional. Pareciera que fuera todo lo 

contrario. Su objetivo último sería reforzar el proceso transitorio hacia la instauración 

de un régimen de conciliación regional a través de un fortalecimiento del instrumento 

disuasivo. 

 La inauguración y promoción de procesos de convergencia estratégica 

pueden ayudar a controlar las percepciones de amenaza negativas asociadas al 

fenómeno de adquisición de material bélico avanzado. El apego a regímenes 

internacionales de control de ciertas tecnologías duales, específicamente, aquellas 

asociadas a capacidades de destrucción masiva (NBQB) o de ataque estratégico 

(tecnología balística-MTLR) pueden fomentar, cuanto a ellas, la confianza entre 

unidades estatales. Sin embargo, cabe mencionar que lo precedentemente expuesto 

se materializará en el tiempo sólo si existe una voluntad política, real y de largo 

plazo, por parte de los gobiernos de turno, en el sentido de avanzar hacia la 

conciliación de los intereses nacionales de los países en proceso de acercamiento. 

Los programas de modernización del material bélico sólo refuerzan el proceso de 

transición sistémica, y por ende, emergen como un instrumento de 

disuasión/cooperación dentro de un régimen de convergencia de intereses 

nacionales. En este sentido, el papel de contención del factor de hostilidad tradicional 

regional y vecinal ocupado por la cooperación económica es clave para el éxito del 

proceso de modernización, sin este último, la adquisición de material bélico 

sofisticado por los Estados regionales podría generar percepciones de amenaza 

negativas e impulsar al factor de fuerza a jugar un rol desestabilizador. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 175 
Programas de Modernización Militar 

Bibliografía 

Libros 

Buzan., Barry., An Introduction to Strategic Studies: Military technology and 

International Relations, Basingston, IISS, Inglaterra, Mcmillan, 1987, 325 p 

Herz, John., Political Idealism and Political Realism, Chicago, 1951, paginas 3-4, 14-

15 y 24. 

Quester, George., Offense and Defense in the International System, New York, Edit. 

John Wiley, 1977, 230 paginas. 

Artículos especializados 

Buzan, Barry. y Segal, Gerald., "Rethinking East Asian Security", Survival., vol.36, n° 

3, verano 1994, paginas 8-10. 

Mallika Joseph A. & Jolie M. F. Wood, Research Officers, IPCS, "An Arms Race in 

South Asia?", Report of the second IPCS Seminar on the Implications of Nuclear 

Testing in South Asia, http://www.ipcs.org/issues/articles/118-ndi-jolie&mallika.html. 

Leyton Cristian., «El Factor de Amenaza. Ejes de la Percepción de Amenaza Chilena 

¿Qué Política de Defensa para Chile? », Revista Estudios Internacionales, Instituto 

de Estudios Internacionales, Universidad de Chile Año XXXIII, Abril-Junio 2000, No. 

130. 

Otras fuentes 

“North Koreans test two-stage IRBM over Japan”, Jane’s Defense Weekly, 9 

septiembre 1998; 

“More Thai Naval Expansion”, Jane’s Defence Weekly, 9 octubre 1996; 

“Thailand Moves into Carrier Ages”, Jane’s Defence Weekly,31 enero 1996.; 

”Taiwan orders PSTARs system”, Jane’s Defence Weekly, 16 febrero 2000; 

“US remains in Asia”, Jane’s Defence Weekly, 11 marzo 1995; 

“USA in the New Pacific”, Jane’s Defence Weekly, 12 junio 1996. 

JDW, julio 1998, pagina 17. 

World Military Expenditures and Arms Transfers, 1993-1999, paginas 1-21. 

World Military Expenditures and Arms Transfers, 1993-1994, paginas 1-21.

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 176 
Muniz-abstract

6Muniz-bio.htm[1/8/20, 7:51:24 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 1 No. 2 Winter 2001

A Crise de Identidade nas Polícia Militares Brasileiras:

Dilemas e Paradoxos da Formação Educacional

Jacqueline Muniz

Jacqueline Muniz is a Sociologist, with a Master’s in Social Anthropology and a Ph.D. in Political Science. She has done

various research projects on public security in Brazil and, between January 1999 and March 2000, served as the

Research Director of the Ministry of Public Security of the State of Rio de Janeiro. Currently she is a member of the

Strategic Studies Group (GEE da COPPE/UFRJ) and a researcher at the Centro de Estudos de Segurança e Cidadania

– CESEC of the Universidade Candido Mendes, in Rio de Janeiro.

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A Crise de Identidade das 

Polícia Militares Brasileiras: 

Dilemas e Paradoxos da Formação Educacional 

Jaqueline Muniz 

Member, Strategic Studies Group (GEE da COPPE/UFRJ) 

Researcher, CESEC, Universidade Candido Mendes 

“O oficial de polícia precisa ter uma identidade própria. O nosso 

problema é que estamos em uma encruzilhada entre coisa alguma e 

coisa nenhuma. Que tipo de profissional estamos formando com 

essa vidinha de caserna? Isto nos serve? Nós precisamos formar um 

especialista em segurança pública”. 

(Oficial com 25 anos de serviços prestados à PMERJ1

.) 

“Nós vivemos uma crise de identidade. Nós, policiais, nos olhamos 

no espelho e não enxergamos a nossa farda. Ainda vemos o 

fantasma verde-oliva ou o fantasma do bacharel em direito. Afinal, o 

que nós queremos ser?” 

(Oficial reformado com 35 anos de serviços prestados à PMERJ.) 

Há hoje no Brasil, um consenso quanto à necessidade de se 

promover mudanças substantivas no nosso atual sistema de segurança 

pública. Os políticos, independente de suas orientações político-partidárias, 

assim como os segmentos civis organizados, os formadores de opinião, os 

cidadãos comuns e os próprios profissionais de polícia, são unânimes em 

reconhecer a imperiosa necessidade de se buscar adequar o sistema policial 

brasileiro às exigências do estado democrático de direito. Afinal, o divórcio 

estabelecido entre a consolidação da nossa jovem democracia e os assuntos 

relativos à segurança pública tem custado muito caro a todos nós. O 

histórico desinteresse, intencional ou não, da classe política e das nossas 

elites quanto à importância estratégica das organizações policiais na 

sustentação das garantias individuais e coletivas, há muito já não tem sido 

uma postura defensável na arena pública. Ele sucumbiu forçosamente às 

 

1

 A sigla PMERJ significa "Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro". No Brasil, 

costumamos utilizar o jargão policial "PM" ou "PMs" para nos referirmos tanto às Polícias 

Militares estaduais quanto aos seus integrantes. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 177 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

pressões da sociedade brasileira por uma prestação de serviços de 

segurança pública capaz de acompanhar os imperativos de uma cidadania 

estendida a todos os brasileiros. Contudo, esse desinteresse não deixou de 

contribuir para a cristalização de uma crise institucional sem precedentes. E 

isto, de tal maneira, que pode-se afirmar, sem correr o risco das falsas 

generalizações, que atualmente temos tudo por fazer neste campo2

. 

A despeito da magnitude dos problemas e desafios enfrentados pelas 

outras agências que compõem o sistema brasileiro de segurança pública e 

justiça criminal, as organizações policiais têm ocupado o centro da discussão 

sobre a desejada reforma no Brasil. E isto não sem razão, se reconhecemos 

que é, por excelência, através das polícias que os princípios que estruturam 

a vida democrática são, na prática, enraizados e capilarizados no nosso 

cotidiano. As polícias contemporâneas, talvez mais que qualquer outra 

agência de defesa e controle social difuso, tornaram-se extremamente 

permeáveis e sensíveis às constantes transformações do mercado da 

cidadania. Seu lugar na sustentação do estado de direito é direto e executivo. 

Até porque, os efeitos positivos e negativos de sua ação ou de sua inação 

são imediatamente sentidos pela população. 

Dentre as questões mais candentes que mobilizam o debate público 

sobre a reforma das polícias brasileiras, destaca-se o processo formativo dos 

policiais militares. Note-se que, salvo raras exceções, as principais críticas da 

população e dos segmentos civis organizados, identificam as práticas 

correntes de brutalidade policial, de uso excessivo da força e demais 

empregos arbitrários do poder de polícia, como um dos efeitos perversos do 

"despreparo" e da "baixa qualificação profissional" dos policiais militares. 

Reportam-se, portanto, ao descompasso existente entre a destinação das 

polícias de "servir e proteger" o cidadão preservando uma ordem pública 

democrática e contemporânea, e os conhecimentos, técnicas e hábitos 

aprendidos pelos PMs, que ainda estariam refletindo as doutrinas e 

mentalidades herdadas do nosso passado autoritário. 

É interessante notar que os cidadãos não estão sozinhos quando 

reivindicam transformações substantivas no ensino policial. Segmentos 

expressivos das próprias polícias ostensivas, particularmente as novas 

gerações de oficiais das Polícias Militares que ingressaram em suas 

corporações nos últimos vinte anos, também têm ajudado a engrossar o coro 

pela reforma policial, em especial, as mudanças na sua formação 

profissional. Suas falas explicitam o teor da insatisfação com os saberes e 

treinamentos recebidos quando afirmam, por exemplo, que se sentem 

"inseguros e com as mãos algemadas" ao estarem nas ruas de nossas 

 

2

 Note-se que o processo de maturação democrática das questões relacionadas á segurança 

pública é tão recente que as Secretarias Nacionais de Direitos Humanos e de Segurança 

Pública, órgãos do Ministério da Justiça, foram criadas somente nos últimos seis anos. Cabe 

ainda salientar que o primeiro Plano Nacional de Segurança Pública do país nem completou o 

seu primeiro aniversário. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 178 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

cidades porque, entre outras questões, o que aprendem nas academias de 

polícia não corresponde aos desafios atuais da prática policial.3

 De fato, 

esses jovens policiais têm razão: "a prática policial é outra coisa" nas 

sociedades democráticas e contemporâneas. Ser a representação diuturna 

mais visível e palpável dos princípios do estado democrático na vida das 

pessoas não é nada trivial. Ou, como gostaria Muir Jr., atuar como um 

"Streetcorner Politicians" que previne, dissuade ou reprime conciliando, em 

cada ocorrência atendida, os requisitos da legalidade e da legitimidade não é 

uma simples atribuição que pode ser hoje equacionada tão somente com as 

técnicas tradicionais de adestramento militar. 

As insatisfações dessa nova geração de policiais militares, sobretudo 

no que concerne à formação educacional recebida, são um dos aspectos 

mais visíveis da crise de identidade vivida pelas Polícias Militares brasileiras. 

Para se compreender a dimensão desta crise identitária e seus reflexos no 

processo formativo dos policiais é oportuno apresentar algumas breves 

considerações sobre os papéis desempenhados pelas PMs em alguns 

momentos de nossa história política. 

Diferente de outras instituições modernas tais como a Polícia 

Metropolitana de Londres e o Departamento de Polícia de Nova York, criadas 

respectivamente em 1829 e 1845, as nossas Polícias Militares, em quase 

dois séculos de existência, nem sempre funcionaram como organizações 

policiais propriamente ditas. Mesmo levando em consideração os distintos 

percursos históricos das PMs de cada estado brasileiro, pode-se afirmar 

que, até os dias atuais, foram poucos os períodos em que, de fato, elas 

puderam atuar como polícias urbanas e ostensivas. Tomando de 

empréstimo a fala crítica dos segmentos policiais identificados como 

"progressistas", pode-se dizer que "as PMs foram muito mais uma 

corporação militar do que uma organização policial", sendo, ao longo de suas 

histórias particulares, mais empregadas para os fins de segurança interna e 

de defesa nacional, do que para as funções de segurança pública.4

 

Em verdade, a proximidade das PMs com os meios de força 

combatente, sobretudo após a criação do estado republicano, não se 

restringiu apenas à adoção do sobrenome "Militar". Elas nasceram, em 1809, 

como organizações paramilitares subordinadas simultaneamente aos 

Ministérios da Guerra e da Justiça portugueses, e gradativamente sua 

 

3

 Nos últimos seis anos, tenho ministrado aulas e palestras nas academias de diversas 

polícias militares brasileiras. Estes encontros possibilitaram-me partilhar de um convívio, mais 

ou menos formal, com os profissionais de polícia, franqueando-me o acesso a um rico 

universo de observação. 

 

4

 Para uma apreciação da história da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, ver Holloway 

(1997). 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 179 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

estrutura burocrática foi tornando-se idêntica a do Exército brasileiro.5

 Até 

hoje, o modelo militar de organização profissional tem servido como 

inspiração para maior parte das Polícias Militares.6

 Assim como no Exército 

Brasileiro, as PMs possuem Estado Maior, Cadeia de comando, Batalhões, 

Regimentos, Companhias, Destacamentos, Tropas, etc. Seus profissionais 

não fazem uso de uniformes como os agentes ostensivos das recém - 

criadas Guardas Municipais7

; eles utilizam “fardas” bastante assemelhadas 

aos trajes de combate dos militares regulares. Nestas fardas estão fixados 

diversos apetrechos, como uma tarja com o “nome de guerra”, as divisas 

correspondentes aos graus hierárquicos e outras insígnias referentes à 

trajetória institucional do policial.8

 O quadro abaixo, referente à Polícia Militar 

do Estado do Rio de Janeiro - PMERJ, serve como uma ilustração da 

distribuição hierárquica dos policiais em graduações ou patentes militares 

adotadas pelas demais PMs: 

 

5

 O decreto-lei no. 192 de 17/01/1936, institucionaliza esta tradição organizacional quando 

determina que as Polícias Militares sejam estruturadas conforme as unidades de infantaria e 

cavalaria do exército regular. Ver o anexo I deste texto que traz uma síntese evolutiva das 

principais decretos e artigos constitucionais relativos às PMs desde sua criação. 

6

 Desde 1990, muitas Polícias Militares têm procurado realizar reformas em sua arquitetura 

organizacional, no sentido de ajustá-la à realidade operacional do trabalho de polícia. Este é o 

caso da Brigada Militar do Rio Grande do Sul, e das Polícias Militares de Minas Gerais e 

Bahia. 

7

 A Guarda Municipal da cidade do Rio de Janeiro ou a Empresa Municipal de Vigilância S.A. 

foi instituída na gestão do prefeito César Maia, através do decreto no.12.000 de 30 de março 

de 1993, de acordo com as prerrogativas legais discriminadas pela Lei Orgânica do Município 

e pela constituição brasileira de 1988. 

8

 É freqüente a utilização do provérbio "Na PM nada se cria, tudo se copia" pelas novas 

gerações de policiais, particularmente, quando querem se referir em tom crítico à 

contiguidade histórica estabelecida entre as PMs e o Exército brasileiro. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 180 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

CÍRCULOS POSTOS FUNÇÕES9

CÍRCULOS DOS OFICIAIS

Superiores

Intermediários

Coronel 

Tenente Coronel 

Major 

Capitão 

Subalterno Primeiro Tenente 

Segundo Tenente 

PRAÇAS ESPECIAIS Aspirante Oficial 

Aluno Oficial 

Os oficiais que compõem os círculos superior, 

intermediário e subalterno são preparados, ao 

longo de sua carreira, para exercer funções 

de comando, chefia e direção. 

Na cadeia de comando e controle, os oficiais 

intermediários - em particular, os capitães 

destacam-se como o principal elo de 

comunicação com o círculo das praças. 

CÍRCULO DAS PRAÇAS

Subtenentes e Sargentos Subtenente 

Primeiro Sargento 

Segundo Sargento 

Terceiro Sargento 

Os Subtenentes e Sargentos auxiliam e 

complementam as atividades dos Oficiais, 

quer na administração e no emprego dos 

recursos materiais e humanos, quer na 

instrução e no adestramento das praças. 

Devem ainda desempenhar as atividades de 

policiamento ostensivo peculiares à Polícia 

Militar. 

Cabos e Soldados 

Cabo 

Soldado 

Os cabos e soldados são, essencialmente, os 

profissionais que devem executar as tarefas 

de policiamento. 

Fonte: PM/1 - Estado Maior - PMERJ. 

 

9

 O Estatuto da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, aprovado através da Lei no. 443 de 

1 de julho de 1981, apresenta o plano de carreira do servidor policial militar, estabelecendo as 

atribuições para cada patente. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 181 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

Mas a "militarização" das Polícias Militares foi muito além da 

assimilação do modelo organizacional do Exército.10 Refletindo, em boa 

medida, as necessidades liberais-autoritárias de um estado em processo de 

construção e consolidação, as missões e mandatos das PMs foram ficando 

cada vez mais distantes das atividades rotineiras e convencionais de uma 

polícia urbana, uniformizada, não-investigatória e voltada para as atividades 

civis de policiamento que, um dia, fundamentaram a sua criação. Pelo 

menos desde o Segundo Império, as PMs começaram a ser exaustivamente 

empregadas como força auxiliar do exército regular tanto nos esforços de 

guerra (como no caso da Guerra do Paraguai), quanto nos conflitos internos 

como as rebeliões, os motins, as revoltas populares, além, evidentemente, 

das operações de grande porte relacionadas ao controle das fronteiras da 

nação.11 Em outras palavras, as PMs foram se transformando 

paulatinamente em forças aquarteladas "especiais" ou "extraordinárias", que 

atuavam menos nos serviços de proteção da sociedade e mais nas questões 

de defesa do Estado. Suas atividades propriamente policiais como as 

patrulhas urbanas passaram a ser mais esporádicas e residuais, sendo seus 

recursos destinados prioritariamente para os casos de emergência pública, e 

para missões militares extraordinárias, etc.12 

 

10 O debate, hoje, em torno da crise institucional das polícias militares, aquecido pela 

perspectiva de unificação das Polícias Militar e Civil, empenha-se em tentar dissociar a forma 

de organização militar das polícias ostensivas da "ideologia militar" batizada pelo público 

interno da PM de “militarismo”. Em outras palavras, esse esforço procura distinguir a utilidade 

da adoção do modelo militar profissional - implantado nas PMs brasileiras do chamado 

“militarismo”, identificado como um imaginário construído recentemente à luz da Doutrina da 

Segurança Nacional, e que teria se cristalizado no interior das PMs como a visão 

predominante do lugar da polícia. Alguns estudiosos de polícia falam de um processo de 

“militarização ideológica” da segurança pública e das polícias militares no Brasil. Um tipo de 

perspectiva que ainda vigora, a despeito do retorno à democracia. Consultar Cerqueira (1996); 

Silva (1996). 

11 Após a sua subordinação direta ao Ministério da Justiça, em 1830, as Polícias Militares 

ainda não formavam seus próprios oficiais que continuavam sendo cedidos pelo Exército. 

Certamente esta prática ajudava a reforçar a afinidade de interesses entre as PMs e a força 

combatente regular, reduzindo os possíveis entraves para a sua utilização como um recurso 

adicional do exército. Cabe ainda comentar, que mesmo no Brasil contemporâneo, a tradição 

de se importar quadros do exército, permaneceu, ainda que redefinida, até os meados de 

1980, ou melhor, até o início do processo de redemocratização. Em muitas Polícias Militares, 

o Comandante Geral era, via de regra, um oficial PM indicado pelo alto comando do exército 

ou um oficial da própria força combatente. O caso do Rio de Janeiro (capital do império e excapital da república), é bastante exemplar: somente após o retorno às eleições diretas para os 

governos estaduais em 1982, o comando da PM do Rio passou, por decreto do governador 

eleito, a poder ser exercido apenas por oficiais policiais de carreira da mais alta patente 

(coronel). Traduzindo em números, tem-se apenas dezoito anos que a PMERJ passou a ser 

comandada pelos seus próprios integrantes. 

12 Desde 1866 até a proclamação da república, sobretudo na antiga capital da república, as 

atividades regulares de policiamento passaram a ser exercidas principalmente por outras 

instituições, semi-profissionais, menores e de curta existência como, por exemplo, as guardas 

municipais e as guardas urbanas. Além das Guardas, a Intendência de Polícia (origem das 

Polícias Civis) e os "inspetores de quarteirão" (voluntários civis não-remunerados e nomeados 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 182 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

Note-se que a contiguidade estabelecida entre as questões de 

segurança pública, segurança interna e segurança nacional expressa, por 

exemplo, na dupla atribuição das PMs como "Polícia" e "Força Militar", 

perpassou todos os regimes políticos e formas de governo estabelecidos no 

Brasil, não se restringindo, como se poderia imaginar à primeira vista, aos 

períodos de exceção como a ditadura Vargas (1937-1945) e a ditadura militar 

(1964-1985). Todas as constituições republicanas, incluindo em parte a 

recente carta constitucional de 1988, assim como alguns decretos 

presidenciais anteriores, institucionalizam pela letra da lei, o que na nossa 

história política foi se transformando em "tradição".13 Por um lado, refiro-me 

à definição - e ao emprego quando da conveniência da União - das Polícias 

Militares como "forças auxiliares e reservas do exército".14 Por outro, reportome às caracterizações legais das atribuições dessas polícias. As cartas 

constitucionais republicanas anteriores a 1988, não deixam dúvidas quanto à 

principal função das PMs. Tratava-se, primeiro, de salvaguardar a 

"Segurança Nacional" mobilizando seus esforços para a "segurança interna e 

manutenção da ordem" do Estado. Não é difícil concluir que o que estava 

em jogo era, fundamentalmente, a sustentação de uma lógica que 

pressupunha o "Estado contra a sociedade", ou melhor, uma concepção 

autoritária da ordem pública que excluía os cidadãos de sua produção, uma 

vez que eles eram percebidos como "inimigos internos do regime" que 

"ameaçavam à tranqüilidade e a paz pública". Em uma frase, a prioridade 

poderia ser assim resumida: cabia às PMs, ir para as ruas "manter" a 

segurança do Estado através da disciplinarização de uma sociedade rebelde 

à "normalidade" e a "boa ordem". 

Na época conhecida como os anos de chumbo da ditadura militar, 

fazer o "serviço sujo" de repressão política incluía, além do controle de 

multidões e as operações de choque nas situações de distúrbios civis, as 

atividades de "caça às bruxas"15. Por força do Decreto-lei n.o 66.862, 

 

pelos Juizes de Paz) também complementavam as atividades de patrulha urbana. Para uma 

leitura histórica das organizações policiais brasileiras ver: Neder (1981), Rodrigues (s/data) e 

Bretas (1997). 

13 Ver Anexo I. 

14 Salvo imprecisões, a definição das PMs como "forças auxiliares" do exército aparece, pela 

primeira vez, na constituição de 1934. Na constituição de 1946, esta definição é ampliada 

nos seguintes termos: as Polícias Militares passam a ser consideradas "forças auxiliares e 

reservas do exército". As demais cartas constitucionais brasileiras (1967, 1969 e 1988) 

reproduzem esta definição. Cabe ainda mencionar dois outros fatos importantes. Primeiro, a 

criação, em 1967, da Inspetoria Geral das Polícias Militares - IGPM, um órgão subordinado ao 

exército que tinha atribuições reguladoras e fiscalizadoras, e que encontra-se em 

funcionamento até hoje. Segundo, a determinação, através do Ato Complementar no 40 de 

30/12/1968, de que os integrantes das Polícias Militares estaduais não recebam vencimentos 

superiores aos dos militares regulares. 

15 Silva (1990:184) é bastante preciso quanto às implicações práticas do desvirtuamento das 

Polícias Militares: "(...) cumprindo a sua missão constitucional, as polícias militares 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 183 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

publicado em 08/07/1970, as Polícias Militares passaram a integrar o serviço 

de informações e contra-informações do Exército. É, também, curiosamente 

neste momento, que as PMs começaram a retomar gradativamente suas 

atividades convencionais de policiamento urbano. Pode-se dizer, que data 

deste período a última grande transformação estrutural do sistema policial 

brasileiro, que culminou na configuração de duas polícias estaduais de ciclo 

incompleto: as Polícias Civis passaram a realizar somente as funções de 

polícia judiciária e de polícia de investigação de crimes; ao passo que as 

Polícias Militares, respaldadas com o Decreto-lei que concedeu a elas a 

exclusividade do policiamento ostensivo fardado, tornaram-se responsáveis 

pelo patrulhamento urbano convencional. 

Note-se que o retorno das PMs às suas funções civis de polícia, 

suspensas por quase um século, ocorreu em um momento no qual, 

paradoxalmente, as suas competências como organização militar 

continuavam ainda a ser muito demandadas. Em verdade, as suas 

atividades de segurança interna e nacional ainda se fariam sentir por mais 

algum tempo, aprofundando uma certa esquizofrenia no exercício de suas 

atribuições: simultaneamente uma polícia ostensiva da ordem pública e um 

órgão militar de suporte às ações de segurança interna e defesa nacional das 

forças combatentes brasileiras. 

 Exageros a parte, pode-se constatar que as Polícias Militares foram 

devolvidas, apenas nos últimos dezoito anos, à sua condição efetiva de uma 

agência policial ostensiva que ainda encontra-se estruturada em moldes 

militares, mas que presta essencialmente serviços civis à população. Vê-se 

que, como organizações de emprego militar, a tradição das PMs é 

bicentenária. Mas, em contrapartida, a sua história como Polícia é 

extremamente jovem. Em verdade, a identidade policial das PMs está por 

se institucionalizar. Sobretudo, se consideramos que foi somente após a 

promulgação da constituição democrática de 1988, que as questões de 

segurança pública e, por sua vez, os assuntos policiais, passaram a receber 

um tratamento próprio, dissociado das questões mais amplas da segurança 

nacional 16. 

 

empenhavam-se na guarda de pontos sensíveis, tais como: estações e torres de transmissão 

de energia elétrica, legações estrangeiras, instalações industriais essenciais, instalações 

telegráficas e postais, instalações de tratamento d'água, adutoras, e no controle de distúrbios. 

Raras eram as missões de policiamento ostensivo, e ainda assim por solicitação da autoridade 

judiciária ou de outras autoridades, e para emprego em grandes eventos". 

16 A atual Constituição manteve a estrutura de policial de ciclo incompleto, mas procurou 

conformar as organizações policiais às atribuições propriamente civis de polícia. Pela primeira 

vez, as questões policiais são tratadas, no texto constitucional, em um capítulo específico 

intitulado “Da Segurança Pública”. O artigo 144 define o que deve ser entendido por 

“segurança pública”, circunscrevendo as missões gerais das polícias brasileiras: “A segurança 

pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação 

da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.” 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 184 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

É evidente que as transformações ocorridas no mundo das leis não se 

traduziram automaticamente em mudanças nas realidades do mundo policial. 

As polícias militares, afastadas por mais de um século das suas atribuições 

policiais, têm procurado aprender de novo a “fazer polícia”. Elas têm tentado 

"voltar a ser polícia de verdade" com todas dificuldades que resultam de uma 

frágil tradição em questões propriamente policiais. De fato, este tem sido um 

dever de casa difícil, tardio, porém, indispensável. A retomada de sua 

identidade policial, isto é, a reconstrução do seu lugar e de sua forma de 

estar no mundo tem se dado dentro de um processo inevitável de revisão de 

seus valores institucionais, dos seus fantasmas, enfim, de seu passado 

paradoxal . 

É claro que não poderia ser diferente: as PMs ultrapassaram 

recentemente os muros seguros de seus quartéis e encontraram uma 

realidade urbana, social e política radicalmente distinta e muito mais 

complexa do que aquela que talvez tenha ficado romantizada em suas 

antigas memórias institucionais. Por outro lado, nos últimos trinta anos, o 

Ocidente assistiu a uma verdadeira revolução em termos de conhecimentos, 

práticas e tecnologias de polícia: de um lado, foi consolidado um volumoso 

acervo científico sobre as questões relacionadas às organizações policiais 

contemporâneas; de outro, alteraram-se as filosofias, o ensino e a instrução, 

os meios de comunicação adotados, os tipos de veículos, os armamentos, as 

estruturas organizacionais, as técnicas de emprego de força, os expedientes 

estratégicos e táticos, etc. No nosso caso, toda esta modernidade dos 

assuntos de polícia não foi imediatamente transposta para a realidade das 

PMs. A transição para a consolidação da vida democrática também se faz 

sentir, de forma aguda, nas PMs que, até os dias de hoje, estão tentando 

superar o descompasso entre as missões contemporâneas a ela atribuídas e 

a sua capacidade de poder respondê-las de uma forma efetiva nas ruas de 

nossas cidades. 

Uma das maiores barreiras para as substantivas mudanças no 

processo formativo dos policiais provém, exatamente, de uma característica 

marcante da cultura institucional das PMs. Refiro-me, particularmente, ao 

legado pernicioso deixado pela Doutrina de Segurança Nacional17 que, 

segundo os próprios policiais, teria contribuído, de forma decisiva, para “um 

[longo] período de desvirtuamento” das instituições policiais militares. Como 

vimos o direcionamento e a mobilização dessas agências para o combate 

aos virtuais “inimigos do regime militar” - intervenções, é importante enfatizar, 

estranhas e contrárias às missões propriamente de polícia - comprometeram 

sensivelmente a necessária profissionalização das tarefas de policiamento 

 

17 Ver Manual Básico da Escola Superior de Guerra (1988). Para uma apreciação das 

limitações e paradoxos da Doutrina da Segurança Nacional confira Proença Junior e Diniz 

(1998:37-54). 

 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 185 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

estrito senso, atrasando, em décadas, o processo formativo dos policiais 

militares18. 

Silva (1990) chama atenção para o fato de que a Doutrina da 

Segurança Nacional - morta pela pena da lei - teria deixado, no presente, as 

suas marcas no que concerne à instrução e ensino das polícias militares. “Na 

Escola Superior de Polícia Militar (ESPM) do Rio de Janeiro, por exemplo, 

até o ano de 1984, os assuntos policiais comuns eram tratados na disciplina 

Segurança Interna II, sendo a cadeira Segurança Interna I destinada à 

segurança interna propriamente dita" (idem:182). De fato, o problema da 

formação e do preparo dos quadros policiais militares tem consistido em uma 

variável importante, não apenas para a afirmação corporativa de uma 

“identidade policial”, mas também para a prestação eficaz dos serviços 

ostensivos civis de polícia. Se o tradicional modelo pedagógico militar prioriza 

o adestramento e o condicionamento voltados para a constituição de uma 

força combatente, o horizonte de polícia requer uma ênfase dirigida para a 

qualificação de um meio de força comedida cuja intervenção está 

constrangida pelos princípios da legalidade e da legitimidade. Mostra-se, 

pois, indispensável o desenvolvimento da capacidade individual de tomada 

de decisão em situações voláteis e com um elevado grau de aleatoriedade. 

Ter iniciativa, criatividade e discernimento para lidar com a variabilidade das 

circunstâncias contingentes, dos imponderáveis e, sobretudo, das 

emergências na vida das pessoas é parte indissociável do trabalho policial 

rotineiro19. Em verdade, essa ênfase nas habilidades do police officer já havia 

sido anunciada por Sir Robert Peel. Não se pode esquecer que a 

individualização das decisões e, por sua vez o alto grau de discricionariedade 

presente nas ações policiais já fazia parte da matriz das polícias modernas. 

De certo modo, o esforço de se tentar ultrapassar as sentidas 

limitações da doutrina militar aplicada à polícia ou do chamado "Militarismo", 

conduziram as PMs a uma outra armadilha doutrinária: o "bacharelismo", isto 

é, o apego acrítico à perspectiva criminal do direito. É evidente que, no seu 

cotidiano, as polícias passam uma parcela do seu tempo estabelecendo 

contatos com advogados, promotores, defensores públicos, juizes e demais 

operadores do mundo jurídico formal. É fato que elas gastam uma 

quantidade de horas utilizando e procurando compreender a gramática da 

linguagem penal. Também é verdade que, na sua rotina administrativa, as 

agências policiais - principalmente a polícia judiciária e investigativa - 

transitam pelos meandros burocráticos do Ministério Público e do Judiciário. 

 

18 Somou-se a isso a conseqüente fragilização da auto-imagem da corporação policial que foi, 

em boa medida, contaminada pela memória ainda viva dos duros anos de repressão política. 

19 Cabe salientar que faz parte dessa realidade uma dose substantiva de imprevisibilidade. 

Sobretudo nas intervenções policias, dentro do cenário urbano, não há como se ter certeza 

prévia do curso de ação mais adequado - em particular, se haverá mesmo a necessidade do 

emprego da força ou simplesmente de sua ameaça. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 186 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

Mas a proximidade e mesmo a instrumentalidade do direito penal para certas 

questões de polícia não devem ser confundidas com o amplo espectro da 

atuação policial, em particular o das polícias militares ou polícias do 

provimento da ordem pública. É óbvio que a legislação criminal constitui um 

importante instrumento para polícia ostensiva. Mas é apenas um instrumento 

tão necessário quanto tantos outros no dia-a-dia de um PM. O conhecimento, 

ainda que qualificado, das firulas jurídicas penais (incluindo aí as formas de 

processamento das leis criminais) não é suficiente para informar o perfil 

desejável de um patrulheiro que atua em todo tipo de problemas, conflitos e 

desordens - os quais, ou não possuem, em sua maioria, uma tradução na 

rationale jurídica, ou não se configuram como realidades propriamente 

criminais. As atividades de polícia ostensiva - majoritariamente preventivas - 

estão circunscritas pela legalidade, mas, em boa medida, colocam-se em um 

momento anterior à conformação de um ato difuso em um fato criminal 

propriamente dito. Mesmo naquelas ocorrências tipificadas como “crime em 

andamento”, o conhecimento formal das leis penais parece ser pouco 

relevante para orientar um PM a escolher, com rapidez e discernimento, o 

melhor curso de ação a ser adotado. Afinal, a identificação de uma 

circunstância como legalmente criminosa não elimina a dimensão 

contingente das interações entre policiais e cidadãos. Na prática ostensiva, 

os conhecimentos penais tornam-se, portanto, uma ferramenta limitada, 

principalmente quando se trata de instruir os policiais a adotarem uma 

estratégia de ação ou a decidirem qual recurso tático é mais adequado às 

circunstâncias em que se está atuando. Por outro lado, como a polícia 

ostensiva está sempre engajada no atendimento de ocorrências difusas e 

heteróclitas que interferem diretamente na produção pública de ordem como, 

por exemplo, o resgate de um alienado mental, a condução de uma 

parturiente, a retirada de um bêbado ou uma querela de vizinhos, a aplicação 

estrito senso dos expedientes penais pouco pode auxiliar nos processos 

cotidianos de tomada de decisão policial, mostrando-se residual e, no limite, 

pouco provável. 

A despeito das evidências sociológicas de que a racionalidade jurídica 

é incapaz de recobrir os fluxos e as descontinuidades da vida citadina - 

ambiente onde a polícia ostensiva atua - , o ensino do Direito Penal nas 

Academias da Polícia Militar tornou-se uma tradição nas duas últimas 

décadas. As disciplinas da área jurídica passaram a ocupar uma parte tão 

expressiva da formação policial que os oficiais PMs saem habilitados a 

concluírem o bacharelado em Direito em, no máximo, dois anos. Além de não 

recobrir o conteúdo interdisciplinar necessário ao profissional de polícia 

ostensiva, uma formação policial voltada, quase que exclusivamente, para as 

ciências jurídicas, parece ter contribuído para o reforço de uma visão 

criminalizante da ordem pública, extremamente danosa aos serviços 

ostensivos de polícia. A criminalização do mundo social é correlata a uma 

espécie de legalismo moral, cujos efeitos perversos em termos de ação 

cotidiana de polícia são, na maior parte dos casos, irreparáveis. Diferente 

dos usuais operadores do sistema criminal, os policiais ostensivos estão nas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 187 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

ruas interagindo de forma descontínua com os cidadãos em todo tipo de 

eventos. Se motivados por um imaginário excessivamente penal - quase 

sempre revestido de uma atraente aparência legalista - eles tendem a 

produzir e multiplicar os fatores criminógenos que ambicionam prevenir. 

Como em uma espécie de profecia que se autocumpre, esses policiais, no 

afã de buscar “enquadrar a conduta criminosa”, acabam elevando o universo 

de elementos suspeitos ao limite da vida social - ela mesma passando a ser, 

paradoxalmente, identificada como “suspeita” e “ilegal”. 

Como se pode imaginar, os esforços de superação dos paradigmas 

militarista e criminal tem possibilitado, hoje, debates acalorados acerca da 

reformulação dos currículos, dos conteúdos disciplinares e da própria 

metodologia de ensino para todos os níveis de formação policial20. Existe um 

consenso, dentro e fora das agências policiais, de que os processos de 

formação e instrução estão defasados e inadequados não só em relação às 

exigências postas na ordem do dia pela população, mas também em relação 

às próprias necessidades internas das organizações. Em razão da histórica 

precariedade dos conhecimentos obtidos nas Academias de Polícia, os PMs, 

sobretudo os oficiais superiores, têm sistematicamente buscado suprir suas 

carências profissionais por conta própria, isto é, de forma individualizada 

ingressando nas universidades ou realizando cursos técnicos que julgam 

intuitivamente serem úteis ao desempenho de seu trabalho21. 

Mas, se é voz corrente que se deve melhorar o ensino e a instrução 

ofertados aos policiais, não se tem ainda um consenso sobre as formas pelas 

quais esta melhoria poderá efetivamente ocorrer. Por um lado, esta 

indefinição reflete o acervo discreto de reflexões já consolidadas sobre a 

problemática da segurança pública e das polícias no Brasil. Por outro lado, 

ela expressa um momento rico e peculiar, onde se assiste a proliferação de 

diversas propostas e experimentações em andamento em diversos estados 

brasileiros. Exatamente por que estas experiências são muito recentes, ainda 

 

20 Tal como vem ocorrendo nas Polícias Militares do Rio de Janeiro, do Espírito Santo, do 

Pará, de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul, outras PMs também têm procurado 

estabelecer parcerias com as universidades no intuito de atualizar os perfis de entrada e saída 

dos profissionais de polícia, e de ofertar uma formação policial mais adequada e de melhor 

qualidade. 

21 Tradicionalmente, os oficiais das PMs têm procurado na carreira jurídica uma espécie de 

remédio para as sentidas limitações profissionais experimentadas no exercício cotidiano de 

suas atribuições. Mas, esta procura pelo diploma de advogado também atende às estratégias 

políticas das organizações policiais militares. A titulação como bacharel em direito, tem 

operado como um instrumento político para a ampliação do estatus profissional e para 

conquista da equiparação salarial com os quadros superiores da Polícia Civil e com os 

operadores da justiça criminal (Defensores públicos, Promotores, juizes, etc.). Muitas PMs, 

com base no argumento de que seus oficiais possuem o mesmo título universitário, 

conseguiram aprovar nas Assembléias Legislativas Estaduais a proposta de equiparação 

salarial, mudando o patamar de seus vencimentos. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 188 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

não se tem avaliações substantivas sobre os seus resultados, sucessos, 

limitações e correções de rotas adotados. 

De certa maneira, tem-se aprendido com as próprias tentativas de 

mudança. Muitas são as idéias em circulação no debate público. Alguns 

atores entendem que qualquer formação oferecida aos policiais pelas 

próprias polícias, estaria previamente condenada ao empobrecimento, uma 

vez que reproduziria, no limite, os vícios históricos das culturas institucionais 

vigentes nas corporações. Para estes, a formação policial deveria ser 

entregue às universidades, já que estas constituem os fóruns privilegiados e 

independentes de produção de ciência e conhecimentos úteis a todos os 

ramos profissionais. Outros reconhecem a importância das universidades, 

mas defendem que sua participação deverá se dá a partir de um trabalho 

conjunto com as polícias e suas unidades de ensino. Neste caso, o que se 

pretenderia é o estabelecimento de parcerias na elaboração dos conteúdos 

programáticos e das grades curriculares, na construção de modelos 

pedagógicos mais adequados e critérios de avaliação mais consistentes, na 

oferta de cursos articulados com a estrutura de ensino policial; etc. Uma 

terceira perspectiva, tem sido a de se buscar construir um estrutura de 

ensino própria e unificada para as organizações policiais militar e civil. Em 

termos gerais, o que se deseja é a constituição de um sistema profissional de 

ensino policial integrado e vinculado diretamente as agências policiais. 

Através deste caminho pretende-se unificar doutrinas, conhecimentos e 

práticas das duas polícias estaduais, inclusive implementando uma sede 

física comum e uma grade curricular de nível básico também comum a todos 

os policiais. Grosso modo, pode-se dizer que tem-se, hoje, três linhas gerais 

de condução da discussão: 

1) a exclusividade da universidade no tratamento da questão; 

2) a parceria universidade/polícia; e 

3) a exclusividade das instituições policiais. 

É fato que a escolha de um destes caminhos implicará estratégias, 

percursos, investimentos, estruturas, seleção e alocação de pessoal 

diferenciados. Além do debate sobre quem dever ofertar e como se deve 

ofertar a formação qualificada aos policiais de todos os níveis, tem-se 

também uma interessante discussão sobre as ênfases e/ou conteúdos a 

serem priorizados. Aqui, nota-se também perspectivas distintas ora pensadas 

como complementares, ora tratadas como independentes. De forma 

genérica, pode-se também mencionar algumas linhas de intervenção que 

têm sido colocadas em prática em distintos estados brasileiros: 

1) a perspectiva instrumental voltada principalmente para a 

aprendizagem dos métodos e técnicas policiais; 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 189 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

2) a perspectiva administrativa dirigida para às questões 

relacionadas à gestão da organização e dos recursos policiais; 

3) a perspectiva operacional voltada para a produção de resultados 

mais eficientes, através da aprendizagem e adoção de 

ferramentas de análise estatísticas temporais, espaciais, etc.; 

4) a perspectiva humanista voltada para a valorização da dimensão 

reflexiva do trabalho policial e, por sua vez, para a mudança de 

mentalidades; e 

5) a perspectiva normativa-legal orientada para a valorização dos 

ensinamentos técnicos do campo do direito, sobretudo, o direito 

penal. 

Soma-se ao debate em torno dos conteúdos a serem enfatizados, a 

reflexão sobre os níveis de formação e as suas formas de ingresso. Boa 

parte das propostas tem por objetivo a profissionalização das polícias e, por 

sua vez, a aquisição do reconhecimento e a equiparação com os graus 

educacionais existentes no mundo civil. A despeito das diferenças de 

enfoque de cada perspectiva em circulação, existe, portanto, um consenso 

de que os níveis de formação policial, uma vez reestruturados, devem 

possuir correspondência com a formação educacional civil e gozar do 

prestígio e estatus formais a ela atribuídos. 

Penso que um caminho frutífero para se tirar o máximo de proveito 

deste atual "balão de ensaios" é, suspender provisoriamente a defesa 

apaixonada de alguma posição, e avaliar objetivamente as opções 

disponíveis, os benefícios e os ônus advindos de sua adoção, sua viabilidade 

no curto, médio e longo prazos, o alcance das mudanças propostas, sua 

consistência, a possibilidade de complementaridade, sua adequação á 

realidade peculiar de uma dada região, os investimentos necessários para 

cada escolha, etc. Para procurar responder a estas questões mostra-se 

bastante oportuno a elaboração de diagnósticos da atual situação do ensino 

e instrução das polícias, a partir de um levantamento que inclui desde as 

práticas policiais, os saberes formais e informais produzidos, as propostas de 

reformulação já tentadas, as expectativas dos profissionais de polícia 

segundo patente e função, até as estruturas atuais, modelos pedagógicos 

adotados, disciplinas e conteúdos efetivamente ofertados, etc. Com isso, 

pode-se, de uma forma sistemática, identificar junto às distintas clientelas 

interna e externa os perfis desejados dos profissionais de polícia, segundo 

sua posição dentro da estrutura organizacional das corporações. Penso 

ainda que este esforço de diagnóstico deve, além das iniciativas nacionais, 

considerar as experiências internacionais. Afinal, muitos departamentos de 

polícia de outros países têm realizado reformas profundas e continuam 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 190 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

aperfeiçoando os seus modelos22. A construção de um quadro comparativo, 

então, mostra-se bastante útil para melhor compreender a situação dos 

processos formativos dos policiais. 

A criação dum fórum de discussão envolvendo todos aqueles atores 

que podem contribuir de forma direta ou indireta para a reforma do ensino 

policial, é uma das muitas possibilidades de se construir alternativas criativas 

e viáveis. Exatamente porque este trabalho voltado para intervenções 

estruturais não é algo que se faz de uma hora para outra, deve-se 

considerar a oportunidade de se desenhar iniciativas de transição que 

possam ser executadas no presente. Não se pode perder de vista que a 

polícia que existe, não é ainda a polícia cidadã do futuro, dotada de uma 

formação de alto nível. A polícia do agora é esta que está aí todos os dias 

nas ruas, tentando manobrar com as suas deficiências de formação, método, 

instrução, procedimentos, etc. Assim, parece oportuno que paralelo a 

implementação de uma reforma estrutural do ensino, sejam desenhadas 

estratégias para atender às carências pontuais do presente, que vão desde a 

doutrina empregada até a forma de atendimento de uma ocorrência. Nesta 

direção, seria providencial a elaboração de cursos breves de sensibilização 

dirigida a certos temas, e de capacitação em determinadas técnicas; etc. 

Também seria muito oportuno desenvolver ferramentas didáticas - vídeos, 

palestras rápidas, mesas redondas, manuais e cartilhas - que possam ser 

utilizadas, por exemplo, durante o período de instrução que os PMs recebem 

de seus superiores antes de ir para as ruas. 

Estas não são tarefas impossíveis e onerosas. No caso do Rio de 

Janeiro, as intervenções pontuais no campo da qualificação alcançou 30% do 

efetivo da PMERJ aplicado na cidade, no ano de 1999. É evidente que 

iniciativas pontuais requerem continuidade e, evidentemente, não substituem 

a estrutura formal de ensino e instrução. Entretanto, elas são parte 

importante da atualização de conteúdos. Estratégias modestas desta 

natureza tem sido adotadas em outras organizações de larga escala com 

bastante êxito. Considerando que a atividade de polícia requer qualificação 

continuada, não se deve desprezar a possibilidade de se criar estes e outros 

expedientes de aperfeiçoamento. 

 

22 Hoje, com o recurso da internet,, é possível levantar modelos educacionais, estruturas 

curriculares, perfis de entrada e saída dos candidatos, experiências alternativas realizadas ou 

em curso; relatos sobre os procedimentos e expedientes que possibilitaram as reformas 

desejadas; as preocupações e desafios do atual momento; materiais didáticos, formas de 

avaliação; etc. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 191 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

ANEXO I 

Índice de eventos históricos relacionados às Polícias Militares 

Ano Constituições e Decretos Eventos 

1808 ♦ Criação da Intendência Geral da Polícia da Corte e do Estado do 

Brasil, no Rio de Janeiro, que deu origem às atuais Polícias Civis 

Estaduais. 

♦ A Intendência de Polícia nasceu com atribuições judiciais 

(estabelecer punições aos infratores e supervisionar o 

cumprimento das sentenças). Além das atividades de polícia 

secreta, investigação de crimes e captura de criminosos, a 

Intendência era também responsável pela administração da 

iluminação e obras públicas, pelo abastecimento de água da 

cidade e outros serviços urbanos 

1809 ♦ Criação da Guarda Real de Polícia, no Rio de Janeiro, que deu 

origem às atuais Polícias Militares Estaduais. 

♦ A Guarda Real era uma força de tempo integral, organizada em 

moldes militares, e subordinava-se inicialmente ao Ministério 

da Guerra e à Intendência de Polícia que pagava seus 

uniformes e salários. Ela nasceu sem função investigativa e 

com atribuições de patrulha para reprimir o contrabando, 

manter a ordem, capturar e prender escravos, desordeiros, 

criminosos, etc. 

♦ Transferência da Família Real 

Portuguesa para o Brasil. 

♦ O Brasil é elevado à condição 

de Reino Unido. 

1822 ♦ Independência do Brasil 

♦ 1o Império 

1824 ♦ Promulgação da Constituição Imperial 

1827 ♦ Aprovação da lei que instituía a figura do Juiz de Paz, um juiz leigo, 

eleito localmente que possuía atribuições policiais e judiciárias, 

podendo inclusive nomear "inspetores de quarteirão" (voluntários 

civis não-remunerados), mas que não detinha o controle das forças 

policiais. 

♦ Criação das Faculdades de 

Direito de São Paulo e Recife. 

1830 ♦ Aprovação pelo Parlamento do Código Criminal do Império 

1831 ♦ Dissolução da Guarda Real de Polícia pelo Ministro da Justiça, em 

razão de um grave motim no qual também participou o 26o Batalhão 

de Infantaria do Exército regular. 

♦ Decreto de Criação do Corpo de Guardas Municipais Permanentes, 

para exercer as funções da extinta Guarda Real, bem com as 

tarefas de fiscalização da coleta de impostos. 

♦ Criação da Guarda Nacional, uma organização nacional, 

paramilitar, não-remunerada e independente do Exército Regular. A 

Guarda Nacional nasceu com múltiplas atribuições: Como força 

nacional deveria defender a constituição e a independência da 

nação, bem como ajudar o exército na defesa das fronteiras. Como 

força policial deveria contribuir para a manutenção da ordem 

interna. 

♦ Com a abdicação de Pedro I é 

estabelecido o período das 

Regências. 

1832 ♦ Aprovação pelo parlamento do Código de Processo Penal do 

Império 

♦ Duque de Caxias é chamado 

a estruturar o Corpo de 

Permanentes, permanecendo 

como seu comandante até 

1839. 

1866 ♦ Criação no Rio de Janeiro da Guarda Urbana, uma força civil 

uniformizada e não-militarizada, voltada paras as atividades de 

ronda. 

♦ Parte do efetivo da Polícia 

Militar do Rio passou a servir 

como unidade de infantaria na 

Guerra do Paraguai. Desde 

esta época a polícia militar

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 192 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

esta época, a polícia militar 

começa a tornar-se 

gradativamente uma força 

aquartelada. Suas atividades 

de patrulha urbana passaram 

a ser mais esporádicas, sendo 

seus recursos destinados para 

os casos de emergência 

pública, missões extras e 

operações de grande porte. 

1871 ♦ Realização da Reforma judicial que ampliou o sistema judiciário, 

reduzindo as funções judiciárias das polícias civis. 

1885 ♦ Dissolução da Guarda Urbana 

1889 ♦ Todos os integrantes das organizações policiais existentes tornamse profissionais assalariados com jornada de trabalho integral. 

♦ Um golpe militar extingue a 

monarquia e instaura o 

Governo provisório 

republicano. 

1890 ♦ Publicação da Constituição Provisória da República 

♦ Código Penal da República 

♦ Governo provisório 

1891 ♦ Promulgação da primeira Constituição da República ♦ Marechal Deodoro da Fonseca 

é eleito presidente da 

república pela Assembléia 

Constituinte. 

1894 ♦ Prudente de Moraes é eleito o 

primeiro presidente da 

república, pelo voto direto 

1907 ♦ O Governo do Estado de São 

Paulo contrata a "Missão 

Militar Francesa" para 

construir as bases do ensino e 

instrução da Força Pública do 

Estado (atual Polícia Militar) 

1919 ♦ O Ministro da Guerra contrata 

a "Missão Militar Francesa" 

para "modernizar" o Exército 

Brasileiro, sobretudo na área 

de educação. 

1930 ♦ O presidente Washington Luís, 

eleito pelo voto direto em 

1926, é deposto pela 

Revolução de 30. 

♦ Getúlio Vargas torna-se o 

chefe do Governo Provisório 

1934 ♦ Promulgada a constituição da Segunda República. 

♦ Nesta carta é definida a competência da união para legislar 

sobre a organização, efetivos, instrução, justiça e garantias das 

polícias militares, incluindo sua convocação e mobilização. 

♦ Na parte que trata da "Segurança Nacional", as Polícias 

Militares são definidas como forças "reservas do exército" 

voltadas para a "Segurança interna e manutenção da ordem". 

♦ Getúlio Vargas é eleito 

presidente da república pela 

Assembléia Constituinte 

1936 ♦ Decreto-lei n.o 192 de 17/01/1936 determina que as Polícias 

Militares devem ser estruturadas segundo as unidades de infantaria 

e cavalaria do exército regular. 

1937 ♦ Outorgada a carta constitucional que estrutura o Estado Novo. ♦ Novo golpe de estado e 

Getúlio Vargas torna-se o 

chefe do Estado Novo. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 193 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

1940 ♦ Publicação do atual Código Penal 

1941 ♦ Publicação no diário oficial do atual Código de Processo Penal 

1946 ♦ Promulgada a nova constituição. 

♦ Na parte que trata das "Forças Armadas", as Polícias Militares 

são definidas como "forças auxiliares e reservas do Exército", 

voltadas para a "segurança interna e a manutenção da ordem". 

♦ É mantida a competência da união para legislar sobre a 

organização, efetivos, instrução, justiça e garantias das polícias 

militares, incluindo sua convocação e mobilização. 

♦ Getúlio Vargas é deposto 

pelas Forças Armadas em 

1945, e o governo é entregue 

ao presidente do Supremo 

Tribunal Federal. 

♦ É convocada a 4a Assembléia 

constituinte. 

♦ O Gal. Eurico Gaspar Dutra é 

eleito presidente da república 

pelo voto direto. 

1951 ♦ Getúlio Vargas é eleito 

presidente da república pelo 

voto direto. 

1964 ♦ Golpe e instauração do 

governo militar e suspensão 

do estado de direito. 

♦ O Mal. Castelo Branco é eleito 

presidente da república pelo 

Congresso Nacional. 

1967 ♦ Outorgada a nova carta constitucional através do Congresso 

Nacional . 

♦ Nesta carta mantém-se o papel das Polícias Militares definido 

nas cartas anteriores como "forças auxiliares e reservas" do 

exército, invertendo apenas a prioridade de suas atribuições. 

As Polícias Militares devem "manter a ordem e a segurança 

interna". 

♦ É mantida a competência da união para legislar sobre a 

organização, efetivos, instrução, justiça e garantias das polícias 

militares, incluindo sua convocação e mobilização. 

♦ O decreto-lei n.o 31'7 de 13/03/1967 1) cria a Inspetoria Geral das 

Polícias Militares - IGPM, um novo órgão fiscalizador do Exército; 

2) atribui às Polícias Militares o policiamento ostensivo fardado; e 

3) não determina a adoção dos modelos de infantaria e cavalaria. 

♦ O Mal. Costa e Silva é eleito 

indiretamente presidente da 

república. 

1968 ♦ O Ato complementar n.o 40 de 30/12/1968 determina que os 

integrantes das Polícias Militares não podem receber vencimentos 

superiores aos dos militares regulares. 

1969 ♦ Outorgada a Constituição da República Federativa do Brasil pelos 

ministros militares. 

♦ Nesta carta suprime-se do texto a missão das Polícias Militares 

de sustentação da segurança interna, permanecendo a 

expressão "manutenção da ordem pública" e a sua definição 

como "forças auxiliares e reservas do exército". 

♦ É mantida a competência da união para legislar sobre a 

organização, efetivos, instrução, justiça e garantias das polícias 

militares, incluindo sua convocação e mobilização. 

♦ É mantida a proibição aos policiais militares de receberem 

vencimentos superiores aos dos militares regulares. 

♦ Os Decretos n.o 667 e 1.072 atribuem a exclusividade do 

policiamento ostensivo fardado às Polícias Militares, bem como 

proíbem que os estados de criarem outra organização policial 

uniformizada. 

♦ O Gal. Emílio Garrastazu 

Médici é eleito indiretamente 

presidente da república. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 194 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

1970 ♦ O Decreto-lei n.o 66.862 de 8/07/1970 determina que as Polícias 

Militares deverão integrar o serviço de informações e contrainformações do Exército. 

1982 ♦ O Gal. João Baptista 

Figueiredo é eleito em 1979, 

por via indireta, e inicia o 

processo de abertura política. 

♦ Retorno às eleições diretas 

para Governador de estado. 

1985 ♦ Fim da ditadura militar com a 

eleição indireta de Tancredo 

Neves para a presidência da 

república. 

♦ O Vice-presidente José 

Sarney toma posse como 

presidente da república após a 

morte de Tancredo Neves. 

1988 ♦ Promulgada a constituição democrática. 

♦ Esta carta apresenta um capítulo próprio para a segurança 

pública definida como "dever do Estado, direito e 

responsabilidade de todos". 

♦ O artigo 144 que trata das missões das polícias brasileiras, 

determina que compete às polícias militares "o policiamento 

ostensivo fardado e a preservação da ordem pública". E às 

Polícias Civis são atribuídas as funções de polícia judiciária e 

a apuração das infrações penais. 

♦ Esta carta autoriza os municípios a criarem guardas municipais 

destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações. 

♦ É mantida a definição das Polícias Militares como "forças 

auxiliares e reservas" do Exército. 

♦ É mantida a IGPM. 

♦ É mantida a competência da união para legislar sobre a 

organização, efetivos, instrução, justiça e garantias das polícias 

militares, incluindo sua convocação e mobilização. 

1990 ♦ Fernando Collor de Mello é 

eleito presidente da república 

pelo voto direto. 

 1992 ♦ O Vice-presidente Itamar 

Franco assume a presidência 

da república após o 

impeachment de Fernando 

Collor. 

1995 ♦ Criação da Secretaria Nacional de Direitos Humanos, dentro da 

estrutura do Ministério da Justiça 

♦ Fernando Henrique Cardoso é 

eleito presidente da república 

pelo voto direto. 

1997 ♦ Criação da Secretaria Nacional de Segurança Pública, dentro da 

estrutura do Ministério da Justiça. 

♦ As praças da Polícia Militar de 

Minas Gerais iniciam uma 

greve que se propaga por 

outros estados brasileiros. 

1999 ♦ O Decreto de 01/06/1999 cria o Fórum Nacional dos Ouvidores de 

Polícia 

♦ Fernando Henrique é reeleito 

presidente da república pelo 

voto direto. 

2001 ♦ O Governo Federal cria o Plano Nacional de Segurança Pública 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 195 
A Crise de Identidade das Polícia Militares Brasileiras 

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Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 198 
The Military and the Media 

in Canada since 1992 

Nigel Hannaford 

Editorial Writer, Calgary Herald 

Among the significant western military powers, Canada has the most open 

practices in the dealings of its armed forces with news gathering organizations. This is 

the result of a deliberate policy of openness, which is not only unique among military 

organizations, but also within the Canadian government itself. Indeed, the Canadian 

Forces is the only Canadian federal agency with written authorisation for its employees, 

uniformed as well as civilian, to talk to the media about what they do. 

These new procedures were put in place to restore public confidence in the 

Canadian military after a series of public relations disasters in the mid-1990s, the most 

damaging of which was an enquiry into the behaviour of Canadian troops during a UN 

deployment to Somalia in 1992-3. 

The new policy, which took effect March 1, 1998 was important among a number 

of positive developments which raised public support for the military from an all time low 

of about 42 per cent in 1996, to 67 per cent in 1998. 

This paper will examine: 

i) The place of military institutions in Canada and how that bears upon relations with the 

media; 

ii) The Somalia incident; 

iii) The inquiry; 

iv) The consequences for military public affairs of the inquiry into the Somalia incident; 

v) Implications of the new policy for the military and the media. 

The Military in Canada 

Despite the formidable accomplishments of its armed services over the past 100 

years, in the Boer war, the First and Second World Wars, Korea and more than 40 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 199 
The Military and the Media in Canada 

peacekeeping deployments under the United Nations flag since 1946, Canada does not 

consider itself a militaristic society. 

Although parts of the eastern provinces have been settled for more than 250 

years, and Canada became a self-governing member of the British Empire in 1867, no 

full-time regular force army units were established until 1887 and it was 1910 before the 

Canadian Parliament agreed to establish its own navy. Even then, it did so grudgingly, 

Conservative opposition leader Robert Borden dismissing the idea as “hazardous and 

costly.”1

True, Canada’s military traditions extend back into the eighteenth century, when 

colonial militias assisted British forces in various small conflicts and in 1812, the not-sosmall war with the United States of America. Militia forces also supplemented a British 

regiment to suppress an 1870 Metis rebellion in what is now Manitoba and dealt unaided 

with a later one in 1885, in Saskatchewan. The practice of maintaining a trained reserve 

of citizen soldiers continues to be well rooted, with a network of 18 armories distributed 

among all major cities across the country. In 1914, this tradition was an enormous 

accelerant to Canada’s amazing mobilisation for the First World War. 

But part-time militia forces are not the same thing as full-time regular forces and 

it is the Canadian way, it seems, for successive emergencies to be dealt with by huge 

expansions and followed by equally savage cuts. 

By 1918, for instance, this country of slightly less than 8 million souls had 

mobilised 620,000 men, of whom nearly a tenth were killed. 

As soon as the war ended, however, the military establishment was placed on 

care and maintenance, or in the cases of the navy and air force, life support. From such 

low starting points, decline continued. By 1930, the navy, with 1,000 men could send to 

sea two small destroyers and four minesweepers. The army was down to 3,000, though 

the militia was kept at 46,000 in case of civil unrest during the depression. The air force 

had just 18 warplanes and a handful of civilian types. Establishment was less than 750. 

The pattern was repeated in 1939. From a population of 13 million, 800,000 men 

and women enlisted. When the war ended, Canada had the world’s third largest navy and 

fourth largest air force. But a year later, the ships were mostly laid up, the aircraft parked 

and demobilisation had reduced enlistment to 51,000 plus reserves. 

The Korean War and the Cold War each caused a reluctant build up of forces but 

when the Soviet Union collapsed in 1989, the Canadian government was quick to seize 

the so-called “peace dividend.” Many were openly skeptical; as one newspaper 

 

1

 Borden told the House of Commons in 1912, “Is there really any need that we should undertake the hazardous 

and costly experiment of building up a naval organization especially restricted to this Dominion when upon just 

and self-respecting terms we can take such part as we desire in naval defence through the existing naval 

organization of the Empire?” Quoted by Milner, Canada’s Navy, the First 100 Years. 1998 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 200
The Military and the Media in Canada 

editorialist remarked that year, “Canada has been taking the peace dividend all along, 

even before there was peace.”2

Total enlistment of 87,000 regulars in 1989 has been slashed: Today, the 

establishment for all three services is about 60,000, with primary reserves of around 

22,000, the majority of which are army. Neither regular forces nor reserves are up to 

strength. 

There are at least four reasons for Canada’s equivocal stance on defence and 

security matters. 

1) It has been to some extent an inevitable result of Canada’s dependence for its external 

security for more than 200 years upon first the British Empire and more recently the 

United States of America. It is hard to conceive of an independent military creed 

developing under such capacious umbrellas. The mentality of allowing the duty superpower to take care of things, is deeply ingrained. 

2) Neither does a comprehensive defence doctrine develop easily of its own accord in a 

country which is at once hard to attack and impossible to defend. Geography is a factor in 

another way too; it means Canadians do not see much of their armed forces. For one 

thing, most Canadian soldiering these days is done overseas, either as part of the NATO 

contribution or U.N. peacekeeping deployments. But even within Canada, military 

equipment is not much in evidence. Not only is there not much of it, but the east and west 

coasts are separated by 3,500 miles of land, so many citizens will go for decades without 

seeing a warship. The country’s few air bases are located away from major population 

centres as are tank-training areas. 

3) Making it even less likely is the pattern of immigration that followed the predominantly 

British influx of the late nineteenth century. Many immigrants arrived from countries 

where they had suffered at the hands of military hierarchies; they were in no hurry to 

recreate what they had so recently left behind. 

This may be the reason why many Canadians do not define their sense of 

national identity with military symbolism. While the American national anthem, for 

instance, speaks about the heroic defence of Fort McHenry, the Canadian national song 

speaks of commanding “true patriot love.” The song’s modest reference to standing on 

guard for the true north, has proved to be of little inspiration to people or government and 

one reference to it was dropped from the verse several years ago to make way for a 

phrase applauding the country’s diverse ethnic origins. 

4) More recently, successive Canadian governments have viewed the military, with its 

inherited British traditions, as slightly un-Canadian, “more Royal than Canadian,” in the 

case of the Royal Canadian Navy as historian Dr. Marc Milner told a recent conference in 

Calgary. And one prime minister, Pierre Trudeau, simply had no use for the armed forces 

 

2

 Alberni Valley Times, Port Alberni, Slings and Arrows, February 1990. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 201
The Military and the Media in Canada 

at all. During his tenure of office, they were starved of new equipment and morale was at 

a post-war low. 

In short, while many nations see military forces as a grim necessity—or more 

commonly yet, as repositories of national pride—Canada has, for want of suitable 

enemies or a military ethic, regarded standing military forces as expensive anachronisms. 

What all of this means is that unlike the U.S. or Great Britain, the military in 

Canada does not have much of a constituency. This makes it highly vulnerable to an 

uncaring or openly hostile government, if it falls into disrepute, as it did around the time of 

the aforementioned Somalia enquiry. 

The Canadian military has therefore learned that it cannot afford to ignore public 

opinion; this in turn has had implications for how it has come to deal with the news media. 

Given the wide and genuine respect paid to veterans at Remembrance Day, it 

might seem odd to question the level of public support for the Canadian Forces, as the 

three discreet services are now known. 

Support is indeed a mile wide. Unfortunately, it is also only an inch deep and no 

government has been elected—or lost an election—on a defence issue since 1917, when 

the conscription issue was central. Canadians care about defence, but in peacetime, not 

much. 

The other possible lobby that could affect the military’s fortunes is industry. 

Canada does have a defence industry, but it does not have the proportionate clout 

carried by the U.S. military-industrial complex. There is some government incentive to 

support the struggling shipbuilding industry in a few marginal ridings in Quebec and New 

Brunswick, which may work to the navy’s advantage as it touts new fleet replenishment 

vessels with a logistics capability built in for peacekeeping ops. 

Canada has been out of the warplane business since the Diefenbaker 

government scrapped the Avro Arrow in 1959 and while General Motors does 

manufacture military vehicles in London, Ont., the business is very much a sideline to 

civilian work. 

Perhaps this is a healthy state of affairs, a peaceable kingdom capable of rising 

up in righteous anger when necessary to humble kings and tyrants, then judiciously 

beating its swords into ploughshares. The trouble is that military skills once lost are hard 

to regain quickly when needed and as Canada’s history shows, Canadians tend to get 

involved in what comes along. The country has been involved in every major conflict this 

century except Vietnam. 

While senior Canadian military officers are as capable as any other bureaucracy 

of perpetuating an institution for its own sake, they are also keenly aware that the country 

that today undervalues them, could as easily require a miracle tomorrow. Their challenge 

is to keep as professional a force in being as budget and mandate will permit. What they 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 202
The Military and the Media in Canada 

have accomplished within those constraints is indeed a miracle itself. They came 

perilously close to losing it all in 1993, however, when public confidence in the Canadian 

Forces dropped to an all-time low. 

Only a total rethink on how the forces did business saved them. Fundamental 

was how they presented themselves to the Canadian public. 

The Somalia incident 

In August 1992, the Canadian government accepted a U.N. request to provide 

750 men for a mission to Somalia. The central government had collapsed and the country 

was in the grip of vicious fighting between rival warlords. The Canadian Airborne 

Regiment was assigned and began training for a traditional peacekeeping operation 

intended to permit relief agencies to do their work. 

Days before the regiment was to depart, the mission was changed. Televised 

reports of starvation in Somalia and the clear identification of the war lords as the 

obstacle to bringing relief, meant that the new mission (Operation Deliverance) would be 

making peace, rather than merely keeping it. As University of Calgary professor David 

Bercuson put it “The basic aim of Operation Deliverance was to disarm and suppress the 

military forces of the Somali warlords . . . but such an objective could only be achieved by 

intervening massively in Somali politics. The UN would have to become the biggest 

warlord in the country to do that successfully! It was not prepared to take on that role.”3

It was a dangerous, volatile environment. While some Somalis welcomed the UN 

intervention and the hoped-for restoration of orderly government, others were violently 

opposed. And for many opportunistic young Somali males, the UN forces represented an 

alien entity from which it would be good sport to challenge, flout and loot. 

Into this mess, came the Canadian Airborne Regiment. Even among elite attack 

units, they were a rough lot. It is beyond the scope of this paper to examine their history, 

but it should be recognized that by the time the regiment deployed to Somalia, many of 

the most unfortunate consequences of post war neglect of the military by the Canadian 

government had found expression in the Airborne. While their fighting spirit was not at 

issue, it had been notorious for several years as a haven for soldiers with nonconformist 

attitudes. Undisciplined, wild behaviour had been a problem and successive commanding 

officers had not reined in the worst offenders. 

To make matters worse, the new operation was very different from the original 

one and the rules of engagement had not been devised at the time of departure. 

UNITAF, as the Somalia intervention force was now known, began arriving in Somalia at 

the end of 1992. Conditions were deplorable, hot, dusty and unsanitary but the mission 

began the process of disarming the warlords with some success. 

 

3

 ‘Significant Incident,’ David Bercuson, McLelland and Stewart, 1996. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 203
The Military and the Media in Canada 

One of the biggest irritations, however, was the practice of local youths infiltrating 

UN camps and stealing whatever they could carry away. Perhaps irritation is too mild a 

word; vital equipment was stolen and of course, infiltrators were a security hazard. By 

the beginning of March, the problem was endemic. It was by no means confined to the 

Canadian base, but of all the regiments to try it with, the aggressive Airborne was, from 

the point of view of the thieves, the worst possible choice. 

Two definitive incidents took place in early March: 

The first, on March 4, involved the shooting of a Somali man who had penetrated 

the camp. The troop involved claimed that he had been shot running away; a medical 

doctor who examined the corpse raised the possibility later that the man had been shot 

on the ground—executed, in other words. 

On March 16, another Somali died. The major in charge of No 2 Commando 

gave orders for a snatch team to catch a prisoner and make an example of him. “Abuse 

him” was the exact wording. A youth was indeed apprehended that night and died in the 

custody of two members of the Airborne Regiment. He was kicked and beaten to death. 

The chain of consequences that has led to radical changes in the Canadian 

Forces approach to Public Affairs, leads back to these two incidents. 

The Inquiry 

There is some truth to the aphorism that those who love the law and sausages 

should not watch either being made. One might say much the same about the armies of 

democracy going off to war in a good cause. 

Clearly, the death of the second Somali youth was gratuitous and indefensible, 

possibly that of the first, too. But it is also true that such things have happened before 

and only fortuitous circumstances have permitted the culprits to escape censure. 

What made this case different is that first, Canadians have high—even 

unrealistic—expectations of their police and military personnel, who are expected to 

exhibit the highest standards of restraint and professionalism, no matter what the 

provocation. There is also very little sense of what peacekeeping involves in difficult 

situations; at the time of the Somalia intervention, like in Kuwait two years before, there 

were plenty of public figures completely at odds with reality who were urging non-violent 

solutions upon those involved. 

Second, whatever might have been got away with in earlier times, these days 

public institutions are (rightly) subjected to much greater scrutiny than ever before. As the 

scandal unfolded, home videos taken during brutal Airborne hazing rituals found their 

way into the public domain, exposing a sensitive public to a side of military life which 

some soldiers may privately defend as necessary for group cohesion, but which are 

impossible to defend before a hostile audience. The videos were bad enough. When 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 204
The Military and the Media in Canada 

trophy pictures taken by the perpetrators of the “abuse” of the second youth found their 

way into the press, the public was outraged. 

The thought that Canadian troops could have been involved in an atrocity thus 

affronted this protected and idealistic society to a degree that might surprise more 

hardened populations—including the Somalis, no doubt. The youth’s parents would have 

been satisfied with 100 camels. 

A story in the Calgary Herald for May 20, 1993—the story took a while to get 

out—gives some flavour of the sentiment: 

 OTTAWA - For the first time in Canada’s 46-year peacekeeping history, soldiers 

have been charged with torturing and murdering a civilian. . . . ‘These are the 

most serious charges ever laid in Canadian military operations with the UN,’ said 

Brig.-Gen. Pierre Boutet, Judge Advocate General for the Canadian Armed 

Forces. 

What followed was a scramble to avoid culpability. Not surprisingly, the people 

on the spot received prison terms. 

Still, while not diminishing their personal culpability, as mentioned earlier, the 

state of the Canadian Airborne Regiment was the product of a wider malaise in the 

Canadian Forces. In 1995, the federal government established an enquiry into the 

conduct of the mission. 

The commissioners reported in July 1997; in sum, they found that Canadian 

troops did the best job they could but were let down by poor leadership in the senior 

ranks. 

Specifically, the three commissioners also concluded that officials at Defence 

headquarters in Ottawa and in Somalia were involved in an attempt to cover up the first 

(i.e. March 4) killing of a Somali man by Canadian soldiers. Their thoughts on whether 

there was an attempt to cover up the beating death remains unknown; the government 

shut down the inquiry just before the commissioners got to that. 

As it was, the report, titled “Dishonoured Legacy,” ran to 2,000 pages and 

followed 183 days of hearings with 121 witnesses and 37,500 pages of testimony. There 

were another 100 volumes of documentary evidence. 

The commissioners were brutal in their assessment of the CF leadership. The 

Canadian Forces position was that all blame should attach to a few ‘bad apples’, but the 

inquiry thought otherwise. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 205
The Military and the Media in Canada 

“The sorry sequence of events in Somalia was not the work of a ‘few bad apples’ 

among our soldiers, as some senior officers and DND officials would have it, but the 

result of systemic, organizational and leadership failures,” the report read in part. 

It found fault with some of Canada’s top military leaders including former chiefs of 

the defence staff generals (army) John De Chastelain and (air force) Jean Boyle, (who 

resigned his position after 9 grueling days on the witness stand) and alleged that several 

officers lied to the inquiry. (It did not name them but urged the government to review all 

testimony and discipline those thought to have lied.). It also commented upon the 

collective amnesia that seemed to have afflicted the upper echelons. Anecdotally, one of 

the enduring recollections of daily reports from the inquiry was listening to officers say 

they had forgotten events. 

In particular, the commissioners criticized the acting chief of defence staff at the 

time their report was released, Vice-Admiral Larry Murray. He had been high in the chain 

of command during the Somalia mission. He was faulted for waiting at least five weeks 

before ordering military police to investigate the suspicious first killing. One 

commissioner, decorated Second World War combat veteran Robert Rutherford bluntly 

said, “As a soldier I have a feeling there are real problems at the top today. I’m of the 

opinion (Murray) is not the best man for the job.”4

To be scrupulously fair, the government rejected many of the inquiry’s findings; 

Defence Minister Art Eggleton denied there has been any cover-up and attacked the 

overly critical tenor of the inquiry’s report. 

It didn’t really matter however. Between the videos, the nature of the incidents 

and the unedifying posture of senior officers at the inquiry, huge damage was done to the 

reputation of the Canadian Forces. 

An opinion poll conducted in 1996 by Angus Reid for Southam News showed that 

barely half of Canadians still had faith in the country’s military. As the Somalia Inquiry 

continued to hear testimony, it got worse.5

 A similar poll in 1997 by the same company revealed that 54 per cent of 

Canadians surveyed believed, as did the Somalia inquiry, that the recent troubles in the 

military were “evidence of widespread, fundamental problems in the whole structure of 

Canada’s Armed Forces.” The number who believed that these were isolated incidents 

had fallen to 42 per cent.6

It was not only Southam News that was polling. Defence Minister Doug Young 

had requested a variety of polling information in October 1996, shortly after his 

appointment to the portfolio. Toronto-based Pollara confirmed the findings of the 1996 

 

4

 Calgary Herald, July 3, 1997. Somalia: Military blasted in final report: Officials in Ottawa and Somalia tried to 

cover up murder. Page A1 (Front). 

5

 Calgary Herald, August 3, 1996. Slim majority keep faith in armed forces. Page A3. 6

 Calgary Herald, February 1, 1997. Many Canadians say Forces in trouble. Page A10. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 206
The Military and the Media in Canada 

Southam study in October of that year, advising the minister that between 1994 and 

1996, there had been “a dramatic decline in confidence levels.” 7

For an organisation without a powerful constituency to protect it in tough times, 

these were devastating numbers. As Martin Shadwick, a professor of defence studies at 

Toronto’s York University commented to Southam News at the time, “There’s a heck of a 

lot of work to be done here.” 8

He spoke more truly, perhaps than he knew. According to somebody at the 

centre of things, the Canadian Forces narrowly missed being reduced to little more than it 

had been a hundred years before. 

The consequences for Military Public Affairs 

That somebody was a fixer by the name of Larry Gordon, who was hired in 1996 

to be Chief of Public Affairs for the Department of National Defense, by Chief of Defence 

Staff Vice-Admiral Larry Murray. The position of Chief of Public Affairs was created for 

Gordon by Murray, to whom Gordon reported directly. The pre-existing post of DirectorGeneral, Public Affairs, which was a civilian position reporting to the deputy minister, was 

left unfilled for the two year duration of Gordon’s appointment. 

Gordon describes himself as “an agent of change,” that is, somebody who 

assists large organizations to negotiate traumatic events, such as downsizing or 

restructuring, both of which applied in the Canadian Forces. Prior to his appointment with 

National Defence, he had conducted a similar exercise at Revenue Canada. 

With his ponytail and iconoclastic ideas, Gordon may have appeared at first to be 

an unlikely person for a brass-button admiral to choose, a supposition he freely admits.9

 

Yet under his guidance, the Canadian Forces adopted a radically different approach to 

public affairs and now accords it unprecedented significance. As one public affairs major 

in 41 Brigade, which is basically the Alberta militia units, describes things: “My job used 

to be done by a junior lieutenant, on a part time basis. It was the first to be cut if there 

was a problem. Now it would be one of the last.”10

The new approach is contained in a 29-page document called simply “Public 

Affairs Policy,” issued effective March 1, 1998. 

The overall mandate of the CF and DND, in the words of the policy document, is 

to “inform the public of its policies, programs, services, activities, operations and 

initiatives in a manner that is accurate, complete, objective, timely, relevant, 

understandable and open and transparent within the law.” 

 

7

 Calgary Herald, May 23, 1997. Abridged probe leaves public in doubt - poll. Page A23. 8

 As for 6) above. 

9

 Interview: April 13/2001 

10 Interview: Captain Mark Giles, Public Affairs Officer, 41 Canadian Brigade Group Headquarters, Calgary. 

Interview: April 11/2001. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 207
The Military and the Media in Canada 

This ambitious vision breaks down to three guiding principles, each of which 

represents a significant departure from past practice. 

1) Transparency, openness, accessibility and crisis management 

Policy: The Canadian Forces and DND shall “establish procedures for proactive 

management of issues and crises, placing priority on identifying problems, promptly 

implementing solutions and promptly informing the public in a complete and accurate 

manner of what the CF and/or DND are doing to address the issues and why.”

This transparency, openness and accessibility stops at the point that operational 

effectiveness may be compromised. Canada does still believe in the concept of military 

secrets. 

However, the underlying purpose as Gordon explains it, is that it is much better 

to confess one’s faults and tell people what is being done about them, than to allow them 

to be discovered through access-to-information legislation by an enterprising reporter. In 

the latter case, one is automatically on the defensive, admitting and conceding facts, a 

posture from which it is difficult to project authority. 

2) Broad permission to comment 

Policy: “is designed to establish and articulate PA operating principles. . . for CF 

members and DND employees at all levels to help them build, nurture and maintain a 

strong relationship with the public. 

The policy seeks to achieve these objectives by establishing a modern, 

progressive and professional approach to PA that actively encourages openness and 

transparency, integrates PA into CF and DND operations at all levels, delegates authority 

and empowers CF members and DND employees to speak more openly to Canadians 

about what they do and how they make a difference to Canada and the international 

community.”

What this means in practice is that members of the armed forces, no matter how 

low their rank, are allowed to discuss what they do, with the public and with the media 

and are supposed to be instructed on how to do this. (The rule of thumb is that they can 

talk about what they do but not about what other members do; they may not discuss or 

criticize government policy.) 

As stated at the outset, it is singular among government departments that they 

have this in writing. 

This is all radically different from the administration of public affairs under the 

previous order, Policy Directive P/95 and its antecedents. Like large civilian entities, 

information was channelled through designated spokesmen, who would be responsible to 

the commander of a large unit, for instance the commander of a base, ship or regiment. 

Small units simply didn’t have spokesmen and would refer enquiries on. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 208
The Military and the Media in Canada 

3) Embedding Public Affairs 

Policy: The CF and DND shall “embed the principles of transparency, openness 

and accessibility into the day-to-day operations of the CF and DND.”

In other words, Public Affairs has to be on the checklist for “policy development, 

program design, service delivery and military doctrine and operations.”

The obvious question is whether it is working for the armed forces, the measure 

for which is survival. 

Larry Gordon commented in a recent interview that the future of Canada’s 

military was very much in the balance at the time of the Somalia Inquiry. “The military 

has to have a constituency of support. Within the Liberal government, there was very little 

political will to do the things necessary to sustain a combat capable force, to hand out the 

pay raises or to buy new equipment.” 

At the time, several expensive procurements were pending, including new 

helicopters for search-and-rescue and anti-submarine warfare roles, the four used 

Upholder-class submarines from the Royal Navy and the Leopard Life Extension program 

for the army’s tanks. 

“This was a time when the federal government was trying to bring in a balanced 

budget and there were all these expensive options out there. Meanwhile the headlines 

were getting worse and worse, with the murders in Somalia and then the coverup by 

senior officers, the missing stickies and the document tampering and so on. Public 

support for them was dropping away. I think the question in cabinet was “Do we really 

need a military and if so, what do we want it to do? Some people were arguing that it 

should be reduced to a coastguard and a militia.” 

It was at this point that Murray hired Gordon to try to re-launch the military’s 

image to the public. 

“The DND had to rely on the media. The national newspapers were very caustic, 

looking for conflict all the time. The country newspapers weren’t so bad but there was this 

bunker mentality in DND after all that they had been through. We decided on the 

openness policy, that we would get out and talk directly to Canadians and let them hear 

directly from the armed forces.” 

Both figuratively and literally, the military started to open the gates. As Gordon 

describes it, the military used every possibility to show servicemen in a positive light, 

getting young corporals in front of TV cameras as they boarded planes for a UN 

peacekeeping deployment or sailors talking about the new patrol frigates. Even Mother 

Nature co-operated by providing two natural disasters, the flooding of the Red River and 

an ice storm in Quebec. In both situations, the military was called out to render 

assistance to the civil authority and reaped a huge PR harvest. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 209
The Military and the Media in Canada 

“This was all good,” said Gordon. “Canadians got to see the military in a new 

light, sometimes face to face which they didn’t often do because they’re often abroad. 

There was dialogue.” 

National Defence also reconstructed its Web site. In line with the reasoning that it 

is better to tell than have to explain, there is now a massive amount of documentation 

available including things like reports and studies on sensitive matters like morale, which 

would once have required an access-to-information request. 

Also some less sensitive matters; internal polls reveal that women serving in the 

armed forces do not favour the so-called combat bra, custom-engineered for fighting 

women at a cost of $1 million. They also show that on ships with mixed-gender crews, 

sex occasionally takes place. 

It should be recognized, incidentally, that the navy is rather better at Public 

Affairs than the air force or the army. This seems to be a historic advantage, born 

perhaps of learning the value of good PR earlier than its companion services, because of 

its virtually continuous struggle to exist at all. 

Vice-Admiral Ron Buck, present commander of Maritime Forces Pacific, operates 

very much along the Larry Gordon prescription. He is an earnest proponent of teaching 

the Canadian public the relevance of the navy; he is on record as saying that if he could, 

he would get every Canadian aboard a Canadian warship.11 Obviously that isn’t likely to 

happen but last year, 30,000 Canadians did either go to sea on west coast ships or tour 

the Esquimalt base, and naval personnel are left in no doubt about their ambassadorial 

role. 

The navy has also, in a flash of the blindingly obvious, decided to name its ships 

for Canadian towns and cities. It is much more relevant to the 950,000 residents of 

Calgary, for instance, to know that HMCS Calgary is operating with an American carrier 

battle group, than to know that a Canadian ship named after a river or Indian tribe is 

doing exactly the same thing. 

How the U.S. Navy manages to keep up the tempo with destroyers named after 

dead congressmen would be a subject for another presentation. It seems to work for 

them. The navy is a consistent winner in the capital projects crapshoot. At a time when 

the air force is mothballing almost half the aircraft it has on charge, the navy got the 

submarines. 

The army got the tank upgrades, by the way, and in March 1999, the military got 

its first raises in 8 years, 14.4 percent to privates and a 7.28 percent raise to noncommissioned officers. 

 

11 Interview: March 2, 2001. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 210
The Military and the Media in Canada 

As for public perceptions, the polls seem to vindicate the new approach. On 

December 28, 1998, a Pollara/Southam poll showed a massive turnaround in public 

support. 

For instance, the Calgary Herald reported the next day, “Expect Defence Minister 

Art Eggleton to use the results of a new Southam poll as ammunition for increased 

defence spending. The poll, published Monday, shows a complete about-face in public 

opinion. Although defence has traditionally been rated by Canadians as their lowest 

spending priority, two-thirds now believe the Defence Department’s budget should be 

increased to replace dangerously aging equipment and improve the quality of life for 

military personnel.” 

Canadians also remain highly committed to peacekeeping operations, according 

to a July 1998 poll by a University of Chicago study, which polled citizens of 22 countries 

on what they valued in their countries. Canadians were ranked fifth in pride in their armed 

forces.12

That is not a result which could have been foreseen three years previously. It 

would be inaccurate to ascribe it all to judicious management of the media; without the 

military cleaning up some of its problem areas, no amount of openness would have 

restored public confidence. 

 The Canadian Armed Forces have effectively conveyed those good stories it had 

to tell. The caustic national media has diluted its vitriol and the public having been 

reassured, its inch deep support has once more flooded the landscape. But because it is 

only inch deep, the enhanced role of Public Affairs is likely to be here to stay. 

The consequences for the military and the media 

The polls do not tell the whole story unfortunately. 

In one sense, the new policy is working for senior military officers who don’t want 

to be associated with controversy. Certainly, they are no longer in the headlines every 

day, defending some egregious situation. 

Whether the policy is working for the media or the larger interests of the military 

is another matter altogether. To be blunt, if there are still problems in the Canadian 

Forces and the new policy becomes just another tool for information management so that 

the public doesn’t know and therefore doesn’t put pressure on politicians to make 

improvements, the military is dealt a gross disservice. And of course, if the media can’t 

find out, the public won’t know. 

Sadly, it wouldn’t be hard to build a case that the Canadian Forces still have 

some serious issues. The Leopard tanks are obsolescent. The ASW frigates cannot 

perform their role without helicopters, which at this point, still have not been selected, 

 

12 Calgary Herald, July 1, 1998. Canadians proudest of democracy. Page A22. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 211
The Military and the Media in Canada 

never mind ordered. The air force is obliged to sell nearly half its fighters to pay for 

refurbishing the rest. A whole truck fleet is laid up because of mechanical deterioration 

and the unavailability of spare parts. (The vehicles are 18 years old.) A destroyer recently 

refitted for $250 million is tied up alongside at Esquimalt because she can’t be manned. 

This points to an ongoing difficulty with recruitment and retention, which in turn 

points to morale issues. Is manpower allocated properly? There seems to be no shortage 

of bodies in Ottawa but a ship lies idle. 

The establishment is 60,000 for all three arms of the service; the DND admits to 

57,000 men and women on strength but it is doubtful whether more than 52,000 are 

available for duty, the rest being off duty for one reason or another. Some personnel are 

working back-to-back deployments on peacekeeping missions, with consequent burnout. 

And peacekeeping is all very well and part of the national objective but nobody 

pretends that it contributes anything to the prime military purpose, to be tuned up for 

combat. 

This is not an exhaustive list but it is sufficient to indicate that although the 

negative headlines have become less frequent—to some degree because military 

problems have lost some of their shock value—causes for justifiable public concern 

remain. The openness policy notwithstanding, enquiry into them is no more welcome now 

than it has ever been. 

After all, National Defense is still a government department. There is still a 

minister who doesn’t want to be embarrassed and civil servants and senior officers with 

careers to protect. 

Scott Taylor, publisher of Esprit de Corps magazine comments, “Ask a question 

on something mundane and yes, the answers are readily available. If it’s something 

sensitive, there’s a chain of release leading all the way back up to the minister, 

depending upon how sensitive it is. The old tricks still work. Access to information is not 

free and the first response to a delicate request may be an excessive cost estimate. Or 

there’s the old needle in the haystack trick: Here’s a box of paper. The sheet you want is 

in there somewhere.” 

“If an enquiry is identified as coming from the media, there has to be a media 

response drafted; if it’s touchy, the Judge Advocate General’s office gets involved and 

one seldom sees an officer of flag rank on a public occasion unaccompanied by a Public 

Affairs officer.”13

And of course, openness or not, the minister still controls the timing of the 

release of information. 

 

13 Interview: 18 April, 2001. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 212
The Military and the Media in Canada 

These are some of the head office problems. Further down the line, the diligent 

reporter may meet resistance despite the policy of openness. An officer doesn’t have to 

disobey an order or ignore a policy to blunt its effectiveness. 

As Sharon Hobson, Canadian correspondent for Jane’s Defence Weekly says, 

“The problem is not so much with the policy—in theory, it should work well—it’s with the 

attitude. Basically, if the guy at the top of the food chain does not like the media, no one 

below him is going to talk to us. Oh sure, we might get an interview (although even that is 

doubtful), but the guy won’t really talk. Why should he? His boss has made it clear that 

he doesn’t care about the new ‘openness’ policy, the media are not to be trusted and he 

wants nothing to do with them. So the thrust of my argument is that it’s not new policy we 

need, it’s a new attitude.”14

There’s something to that. If generals only feel safe talking to the media when 

they have experts at their side, one can hardly blame a junior officer or enlisted man for 

being circumspect. 

So how is this really playing out? It would be churlish to deny that the Canadian 

Forces have addressed some of the difficulties that brought them so low in public esteem 

a few years ago, and my own opinion is that the new public affairs policy was brought in 

with praiseworthy intentions. It could not, however, on its own alter the traditional cat and 

dog relationship between bureaucracies holding information and the press that wants 

access to it. 

At the end of the day, if the public thinks everything is ok when it’s not, that’s bad. 

It’s the media’s job to tell the public how things are and while those of us in the business 

took some encouragement from the new policy directive, we have no reason to think that 

our job is going to get any easier. 

 

14 Correspondence: 17 April, 2001.

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 213
The Military and the Media in Canada 

Appendix 

Context statement for 1998 Public Affairs Policy 

Together, the CF and the DND is a unique Canadian institution. They bring together 

Canadians from all regions of the country and all ethnic backgrounds, through military 

and public service, in pursuit of the common mission of defending Canada and Canadian 

interests and values while contributing to international peace and security. 

In fulfilling this mission, the role of Public Affairs (PA) is to promote understanding and 

awareness among Canadians of the role, mandate and activities of the CF and DND, and 

of the contributions that the CF and DND make to Canadian society and the international 

community. 

Canadians expect and deserve to know what the men and women of the CF and DND do 

on their behalf. Public support for the CF and DND follows from public understanding of 

how the CF and DND make a difference at home and abroad. Public confidence, in turn, 

is enhanced by the ability of the CF and DND to achieve its mandate in a manner that is 

open, transparent, and consistent with Canadian values and expectations. 

In short, public support and confidence follow from the ability of the CF and DND to both 

deliver and inform. 

The intent of the PA policy is to ensure that Canadians are well informed and aware of 

the role, mandate, operations and contributions of the CF and DND. The policy is 

designed to establish and articulate PA operating principles, authorities, accountabilities, 

responsibilities, requirements and guidelines for CF members and DND employees at all 

levels to help them build, nurture and maintain a strong relationship with the public. 

The policy seeks to achieve these objectives by establishing a modern, progressive and 

professional approach to PA that actively encourages openness and transparency, 

integrates PA into CF and DND operations at all levels, delegates authority and 

empowers CF members and DND employees to speak more openly to Canadians about 

what they do and how they make a difference to Canada and the international 

community. 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 214
The Scourge of the 21st Century: 

Reflections on Terrorism From The Basque 

Country To Manhattan 

Ambassador Javier Rupérez 

Ambassador of Spain to the United States 

It might look presumptuous, or even insulting on my part to compare the 

effects of the terrorist attacks in New York, Washington and Pennsylvania on 

September 11, 2001, to those suffered by Spaniards at the hands of the terrorist 

group ETA (Euzkadi Ta Askatasuna, or Basque Fatherland and Liberty) over the last 

thirty years. At the time I wrote these words, the estimated number of victims killed in 

the attacks on the World Trade Center towers in Manhattan exceeded six thousand, 

and more than two hundred in the attack against the Pentagon and the plane which 

went down in Pennsylvania. In contrast, the number of people killed by ETA since its 

appearance in 1969 is “only” eight hundred. So, in the terrible math of death, the 

terrorists responsible for the attacks of September 11 are infinitely more deadly than 

the ETA terrorists. And the American people would have the right to claim primacy in 

the calculation of sorrow: lives lost, families undone, missing friends, material 

damages, economic catastrophes. Those analysts who draw these comparisons—

that is, between ETA, the IRA and Corsican terrorism, or even going back a little 

further, between the Italian Red Brigades and the German Baader Mainhof, on the 

one hand, and the effects of the attacks in New York and Washington, on the other 

hand—are right to draw a difference between what they call a “tactical nuisance” with 

which the affected people can live and a “strategic disaster” which renews the very 

organizational basis of society and requires a response that is global, coordinated, 

and in so far as possible, definitive. 

Basque terrorism in Spain 

For thirty years we Spaniards have been living with, or rather bearing, the 

“tactical nuisance” of ETA’s Basque terrorism. If its mad assassins have not managed 

to alter the substance of our community life, it is not for lack of trying. In the last thirty 

years in Spain, including the successful transition to democracy under the reign of 

King Juan Carlos I after the death of General Franco in November 1975, we have 

often felt the anguish of seeing terrorism seem to reach its objective of altering and 

destabilizing our national life. There was no assassination of a military figure, or 

police official, or judge, or politician, no indiscriminate murder of civilians on the street 

or in a supermarket, that did not have as its end to undermine the foundations of 

peaceful coexistence and lead the public powers to adopt exceptional measures of 

repression. All of it was supposedly justified by the refusal of the Spanish 

administrations to concede independence to the Basque Country, and was 

accompanied by ideological demands always stemming from a fantasized and 

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Terrorism: Basque Country to Manhattan 

manipulative nationalism that has never hidden its tendencies toward Marxist-Leninist 

models which are or have been: Enver Hoxha's Albania, Mao-tse-Tung’s China or 

Castro’s Cuba. 

It truly inspires admiration to see how, in that painful fight against terrorism, 

the Spanish people have combined suffering, courage and determination to carry out 

the fight within the framework of a State of Law, to demand justice and not 

vengeance and not to let the basic patterns of behavior of Spanish society be 

affected. Spaniards have never resigned themselves to terrorism and they know that 

the final victory, however far away it may seem to be, will be theirs, and that is why 

they have never let terrorism affect their lives more than is absolutely necessary. The 

Spain which has suffered terrorism for the last three decades is also the Spain that is 

building and solidifying a strong democracy, the Spain that is regaining its 

international role through NATO and the EU, the Spain that is successfully building 

one of the most dynamic economies in western Europe, the Spain which is making 

massive investments in Latin America, and the Spain which is truly setting an 

example and spurring on both its own people and others. 

But terrorism and its consequences remain with us. And each of us, from the 

King and the President of the Spanish Government, down to the very last citizen 

knows this embedded problem of terrorism remains for us to solve. We would have 

given half of our lives to avoid it. And we will give the other half to help eradicate it 

and, meanwhile, to feel as our own the pain that terrorism inflicts on other societies. 

Terrorism against one is terrorism against all 

The attacks of September 11 moved the world. This attack perpetrated 

against the U.S. revealed a desire among terrorists to annihilate a complete way of 

life and value system embodied in the advanced industrial democracies. “Our” 

terrorists share with their Islamist extremist colleagues neither the suicidal impulse 

nor the terrible technological sophistication. But in everything else—in their empty 

words, in their desire to destroy, in their historical and ideological simplification, in 

their irrationality—they are exactly the same. There is nothing more like a terrorist 

than another terrorist, no matter what the cause they claim to pursue or the sociopolitical system they confront. What distinguishes one terrorist from another is not 

the ideal he pursues, but the method he uses. And it is their indiscriminate use of 

violence aimed at spreading terror, that makes them the enemy not of one regime or 

another, but of the whole system of civilization based on the dignity and freedom of 

the human being. 

There are many people who still do not share this opinion. They are the 

nostalgic generation of ‘68, sympathizers with the “national liberation movements,” 

those who believed and who in part still believe that there is one kind of violence and 

then there is a different kind of violence, and that sometimes the ends do justify the 

means. To end dictatorship, for example. 

When ETA became active at the end of the 60s and beginning of the 70s, 

Franco was still alive and its actions, that is, its assassinations were wrapped up with 

the romantic and heroic halo of the battle against the dictatorship. In 1973, in an 

astonishing attack in downtown Madrid, ETA killed Admiral Carrero Blanco, President 

of Franco’s government. Many anti-Franco democrats felt it to be a bittersweet 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Winter 2001 219 
Terrorism: Basque Country to Manhattan 

moment and celebrated the “feat”, thinking that such atrocities would end once Spain 

became a democracy. Because a democratic Spain, they and we told and tell 

ourselves, will recognize not only the freedom of all Spaniards, but also cultural, 

linguistic and regional diversity. And it did. The Constitution of 1978, one of the most 

advanced in the world, recognizes Spain as a pluralistic society, a country that is 

federal in everything but name and in which the Autonomous Communities, like the 

States of the Union, can have greater competencies than any federated European 

State. Such is the case of the Basque Country. But, with the advent of the 

Constitution did ETA disappear? Absolutely not. On the contrary, despite the fact that 

everyone who was found guilty of terrorism prior to Franco’s death was granted 

amnesty in 1976, between that year and 1980 ETA committed 10 times more 

murders than it did between 1969 and 1975 while Franco was still alive. 

That experience, which has continued until today, and is demonstrative of the 

radically undesirable nature of ETA and its terrorist activities, brings us to a healthy 

and definitive conclusion: no one has the right to use terror, much less to try to justify 

it. And of course that applies to ETA, to the Kurdish PKK, to Hamas, to Hezbollah and 

to any other form of extremist Islamic terrorism, the Irish IRA, Corsican terrorism or 

the “Tamil tigers” of Sri Lanka. For ethical, political and practical social reasons, there 

is no room to legitimize terrorist violence under any circumstances. If we do, we shall 

turn the international stage into a jungle. 

It has not always been easy for Spain defend to the world that the intrinsic 

nature of ETA is criminal and that international solidarity is therefore necessary to 

fight this terrorism. Whether it be that some doubted our democracy, or for reasons of 

cheap opportunism, the cooperation we now count on has been relatively late in 

coming. Many of our closest as well as our most reticent neighbors have finally 

recognized the reality: terrorism knows no boundaries and to give them refuge in the 

hope of remaining on the sidelines is a suicidal policy. 

We have always defended the idea that it is necessary for the international 

community to equip itself with strengthened tools of legal and police cooperation in 

order to be able to effectively carry out the fight against terrorism. Even prior to 

September 11, that was one of Spain’s priorities as it prepared for the Presidency of 

the European Union, a position it will hold from January 1-June 31, 2002. After this 

tragedy, international opinion will allow for no delays and it is obvious that these 

matters will be dealt with in an accelerated fashion in the EU and its relations with the 

U.S. 

Maintaining democratic ideals in the fight against terrorism 

Spain has never used military means in its fight against ETA. No matter how 

much the terrorists adopt military and warlike paraphernalia, the response they 

require is sufficient police attention. In fact, in Spain the Civil Guard—a body 

governed by military discipline but depending on the Ministry of the Interior—has 

gained much experience and has met with tremendous success. Its painstaking, 

quiet intelligence and operative work has led to noteworthy successes in the battle 

against ETA. It is true that the terrorist group is not dismantled, but surely the history 

of anti-terrorism in Spain has enjoyed more quiet successes on the part of the Civil 

Guard than it has suffered actions of the assassins. This effort has covered and 

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Terrorism: Basque Country to Manhattan 

continues to cover the gamut in counter-terrorism, from external support groups to 

financial investigation and international connections. 

It has not always been easy to draw up the legislative measures against 

terrorism and to maintain civil liberties. Nor was it easy to understand that a State of 

Law must reject the temptation to be expeditious and use methods of terror against 

the terrorists—if society does not maintain its moral superiority in this war, it will end 

up making itself an easy victim of terrorism. 

Society’s response should start with police successes. Those who 

collaborate with terrorists, or who closely share their goals, or others whose actions 

tend to be well-intentioned but poorly informed, may uphold the opposite idea—that 

terrorism can be conquered through political offers (read negotiation), or through the 

disappearance of the causes which gave rise to it (read to accept the terrorists’ 

demands as the only way to get them to stop killing). In our experience and in that of 

so many others, there is nothing further from the truth. There is nothing to negotiate 

but their surrender, the resulting turning over of weapons and, if it is fitting and the 

populace accepts it, the granting of individual pardons for those who are repentant. 

Political negotiation between democratically elected leaders and terrorists would 

place the whole of society in the hands of the latter. 

There is no room for the supposed or real complaints that the terrorists use to 

try to legitimize their crimes, because again the problem is not the substance of the 

complaint but the method used to put it forth. In Spain there are people from the 

Basque Country, and to a lesser degree from Catalonia, who would like to consider 

independence for their respective regions. There is no limitation on their freedom to 

set forth their aspirations which have until now been rejected by the majority of the 

respective electorates. But it is meaningful that even among those who favor 

independence, violence is emphatically and categorically rejected. Terrorists tend to 

be left alone holding their diabolical tools of destruction. How can one take their 

demands seriously? How can one explain these demands as consequence of a 

preexisting political conflict without the prior solution of which, they tell us, there will 

be no peace in Spain no matter how much the effects of terrorism are lamented? 

Anyone who explains, understands, justifies or legitimizes a terrorist action is 

on the verge of becoming the terrorist’s accomplice. The terrorist will always try to 

objectify the subjective reasons for his actions and to give them an air of 

respectability, forgetting that no one has given him the right to snuff out the lives or 

snatch away the property of the human beings he finds on his path. If we don’t want 

society to return to distant dark times we should always remember that not only the 

divine commandment “thou shalt not kill”, but also all the building of civil society that 

has been done around that idea and which has led in the 20th Century to the 

blossoming of more fair, more free and more prosperous societies than have ever 

been known on the face of the earth. 

That, of course, should not translate into complete insensitivity to the 

problems of the world or into an unreal conviction that we live in the best of all 

possible worlds. Hunger, poverty, oppression, and marginalization are clearly cultural 

mediums for instability and tension and it is in the interest of the entire international 

community to take urgent action to alleviate in so far as it is possible the differences 

between one world that is dying of hunger and another that is dying of satiety. But to 

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Terrorism: Basque Country to Manhattan 

interpret the actions of the terrorists as a visible manifestation of the rights of those 

who have none, of the disinherited of the earth, thereby legitimizing them is as 

obscene as it is illogical. That is true in the Basque Country, in Manhattan, in 

Londonderry, in Ajaccio, in Tel Aviv, and in any area of the world. 

Battling the scourge of the 21st Century on all fronts 

The vast majority of us want to see universal respect for human rights and 

individual freedoms. We find totalitarianism and totalitarian tendencies repugnant; we 

would like to see a fairer distribution of the world’s riches; we are prepared to fight 

against corruption, bad governance, extrajudicial executions and torture; we would 

like to have a truly effective and universal international court; we would like to build a 

global society united by tolerance and understanding of the vast diversity of human 

life; and with a greater or lesser degree of success we truly struggle to achieve a 

society that is more decent, more understanding, more free and more just. 

None of those aspirations will ever be found in the explicit or implicit 

objectives of any terrorist. Rather, the terrorist’s actions are dictated by criminal 

fanaticism that is either religious or lay, it makes no difference. All those who devote 

themselves to teaching that differences such as race, religion, history or culture are 

evidence of the supposed superiority of one over another, consequently suggesting 

that there is reason to eliminate others who are different, are providing fertile ground 

for the criminal roots of terrorism. We have seen that in some political and 

educational circles in the Basque Country. And that is also the case in the Koranic 

schools where Bin Laden finds his suicidal disciples. That is one of the factors to bear 

in mind in the medium term in the fight against terrorism. Once the leadership is 

dismantled, it is necessary to put the strength of democracy into preventing the 

sowing of the seeds of terrorism. 

Maybe we can never hope that all madmen and self-proclaimed visionaries 

will disappear from our society. Maybe perfect security is incompatible with perfect 

freedom, or simply with freedom. But it is urgent that in addition to meeting the basic 

needs of all, both within and outside of our societies we advocate educational 

systems and ways of living together that deepen respect for one’s fellow man, 

appreciation and tolerance of differences, and awareness of peace as the necessary 

environment for agreement and disagreement. Let us remember that Islamists are 

not the only ones with fanatical fundamentalists among them: within American society 

I was stupefied to see the terrorist attacks of September 11 justified and interpreted 

from a supposedly Christian viewpoint as “the wrath of God”, placing responsibility for 

the massacre on abortion, homosexuals, and feminists. In Spain, ETA terrorists 

typically give minimum advance warning about the placement of their bombs, so that 

the police hardly have any time to take precautions and if there are victims, as 

unfortunately there often are, the assassins’ spokesperson lays the blame on the 

government. Here, as always in matters of terrorism, there are no finer points for 

debate or interpretation: those responsible for terrorism are the terrorists. Any 

digression would take us away from the basic goal which is to achieve overwhelming 

and efficient international action capable of eliminating from the face of the earth what 

seems to be the scourge of the 21st century—terrorism. At this time everything else is 

really superfluous.

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