Winter 2002/2003

Summer 2002

Winter 2001

Spring 2001

ISSN: 1533-2535 Volume 3 No. 1 Spring 2003

Research Articles

Welcome to the Spring 2003 issue of Security and Defense

Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the Center for

Hemispheric Defense Studies.

Bienvenido a la edición de primavera de 2003 de Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the

Center for Hemispheric Defense Studies.

A Criação do Ministério da Defesa no Brasil: Entre o esforço

modernizador e a reforma pendente - PDF

Luís Alexandre Fuccille

Abstract Biography

Bem vindo a edição do primavera de 2003 da Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the

Center for Hemispheric Defense Studies.

La Participación de Policías Civiles en Operaciones de Paz y el Caso

Chileno - PDF

Ricardo Enrique Neeb Cantarero

Abstract Biography

Message from the Editor

Editors and Editorial Board

Archive Editions Essays

Cooperación para la Defensa Interamericana - PDF

Benigno Alarcón Deza

Abstract Biography

Security and Defense Studies Review is currently accepting

submissions for 2004 issue. Click here for more information.

Pósmodernidade, Sexo e Gênero nas Forças Armadas - PDF

Maria Celina D’Araujo

Abstract Biography

Security and Defense Studies Review está aceptando

manuscritos para 2004. Pulsa aquí para más información.

Aplicaciones del Marketing Social a la Difusión, el Fomento y el

Cambio de la Cultura de Defensa – PDF

Manuel Antonio Fernández-Villacañas Marín
Abstract Biography

Security and Defense Studies Review esta aceitando

manuscritos para publicação nas edicãos do 2004. Clique aqui

para mais informação.

Journal of Homeland Security

Journal of Military and Strategic Studies

Journals In International & Area Studies

Journal of Political Science (Chile)

Articles published in Security and Defense Studies Review are reproduced with permission of the copyright owner. 

Further reproduction prohibited without express permission of the author. Security and Defense Studies Review must be

cited as the source of original publication for articles appearing here.

[ Back ]
title.gif

Editors and Editorial Board

Editor

Margaret Daly Hayes

Director

Center for Hemispheric Defense Studies

Senior Editor

Herb Huser

Professor (Retired) of National Security Studies

Center for Hemispheric Defense Studies

Editorial Board

Raúl Benítez Manaut

Investigador

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades

Universidad Autónoma de México

Ignacio Cosidó Gutiérrez

Jefe de Gabinete de la Guardia Civil

Ministerio del Interior, España

Rut Diamint

Profesora

Universidad Torcuato di Tella, Argentina

J. Samuel Fitch

Professor and Chair

Department of Political Science

University of Colorado at Boulder

Andrés Fontana

Director, Relaciones Internacionales

Universidad del Belgrano, Argentina

Patrice Franko

Associate Professor of Economics and International Studies

Colby College
Ivelaw Griffith

Professor of Political Science &

Dean of the Honors College

Florida International University

Hal Klepak

Professor of War Studies and Latin America History

Royal Military College of Canada

General (R) Edgardo Mercado Jarrín

Universidad Científica del Sur, Perú

Frederick M. Nunn

Visiting Professor of History and Latin American Studies

University of Arizona

Eliezer Rizzo de Oliveira

Profesor

Núcleo de Estudos Estratégicos

Universidade de Campinas, São Paolo, Brasil

José A. Olmeda

Subdirector

Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

Universidad Nacional de Educación a Distancia, España

Guillermo A. Pacheco Gaitán

Instituto de Relaciones Internacionales e

Investigaciones para la Paz (IRIPAZ)

Guatemala

Domício Proença

Profesor

Universidade Federal do Rio de Janeiro

GEE-COPPE/UFRJ

Shawn Smallman

Professor of International Relations

Portland State University

General (R) Fred F. Woerner

Professor of International Relations

Boston University

Managing Editor

Linda Denning

Center for Hemispheric Defense Studies

[ Back ]
title.gif

ISSN: 1533-2535 Volume 3 No. 1 Spring 2003

Message from the Editor

Welcome to the first 2003 issue of Security and Defense Studies Review. The themes

of articles in this issue range from examinations of the evolving composition and roles

and missions of the armed forces in our hemisphere, to the difficulties of

institutionalizing civilian leadership in defense in newly formed Ministries of Defense,

and to a discussion of the challenges to creating a single security “regime” that can

respond to the diverse security concerns of nations in the hemisphere. Manuel Antonio

Fernández-Villacañas Marin addresses the question of building a Cultura de Defensa.

As this is an issue that is frequently raised in discussions in our region – and many

friends will recall my observing that I’m not quite sure what they mean by this phrase --

it is worth citing his definition or justification for creating a culture of defense.

“...en un contexto en que no se percibe, en general, la habitual amenaza de invasión

del territorio y si la presencia de un nuevo y diverso conjunto de riesgos (es el caso

del terrorismo internacional, el narcotráfico, el tráfico de armas convencionales o de

destrucción masiva, el crimen organizado, etc.) muchos de los cuales son soportados

por la entrada en acción de grupos anónimos dispuestos a conseguir sus objetivos a

costa de la inseguridad y desestabilización social internacional, no resulta tan

necesaria la disposición de los ciudadanos a tomar las armas para defender su país y

si el respaldo público a la acción exterior de las Fuerzas Armadas, el apoyo a los

presupuestos de defensa y el reconocimiento social de la profesión militar. Se trata de

un planeamiento mas limitado de los que durante años se ha entendido como

conciencia de defensa, pero más acorde con la realidad social global de nuestros

días.”

Maria Celina d’Araujo, in “Pós-modernidade, sexo e gênero nas forças armadas”

examines the attitudes toward, and roles of, women and homosexuals in selected

Latin American and NATO countries. She analyzes these matters in the context of

emerging liberal democratic societies in Latin America and how this is reflected in who

serves, or does not, in the military. Her work is exploratory, and leaves plenty of room

for further investigation on this important aspect of military sociology in the region.

Ricardo Enrique Neeb Cantarero in “La participación de policías civiles en

operaciones de paz y el caso chileno” takes a look at the increasingly important roles

of both traditional and paramilitary police in peacekeeping, peacemaking, and

peacebuilding operations. He deals adroitly with the problems of soldiers as cops,

police in unstable situations (reintroducing the concept of constabulary forces) and the

problems of host country police culture and concerns with human rights and

corruption. He uses his own country, Chile, as a case study. His work invites

comparative study and investigation. Professor Neeb’s contribution is based on his
presentation at REDES 2002, which was recognized as one of the conference’s

Outstanding Papers.

Manuel Antonio Fernández-Villacañas Marín in “Aplicaciones del marketing social a la

difusión, el fomento y el cambio de la cultura de defensa” addresses the challenges to

building societal understanding, support and responsibility for (defense) requirements

and objectives. He proposes a “marketing” approach, used successfully by businesses

and social causes alike to “selling” a “culture of defense.” Though the author’s case is

Spain, the approach is equally relevant in this hemisphere.

Luis Alexandre Fuccille describes and analyzes the creation of the Brazilian Ministry of

Defense in “A criação do Ministério da Defesa no Brazil: entre o esforço modernizador

e a reforma pendente”. He describes many of the pre-existing arrangements and

interests of the armed forces, civil-military relations, and the uneven and sometimes

difficult political path to civilian leadership in Defense, and recognizes that it is not yet

fully realized. His article invites comparative analyses from other countries. Those

interested might also refer to presentations made at REDES 2001 by Angel Flisfisch

and José María Llados, which are available on the CHDS website at

http://www.ndu.edu/chds/REDES2001/programsp.htm

Finally, Benigno Alarcón Deza takes a theoretical look at the challenge to building a

cooperative inter-American security regime when different regions and nations place

different priorities on perceived threats, and when the costs of just going along are

less than the costs of establishing a robust cooperative system. This article is

particularly timely given the on-going debates of the Committee on Hemispheric

Security of the OAS and the rescheduled Special Conference on Security.

As always, we encourage comments to the articles in this and previous issues of the

Review and invite additional articles and essays. We especially urge those preparing

for participation in REDES 2003 at Santiago, Chile to submit works that would be

suitable for the Security and Defense Studies Review, as well to us, for consideration.

Margaret Daly Hayes

 Director, Center for Hemispheric Defense Studies and

 Editor, Security and Defense Studies Review

[ Back ]
title.gif

ISSN: 1533-2535 Volume 3 No. 1 Spring 2003

A criação do Ministério da Defesa no Brasil:

entre o esforço modernizador e a reforma pendente

Luís Alexandre Fuccille

Luís Alexandre Fuccille es Pesquisador do Núcleo de Estudos Estratégicos e

doutorando em Ciências Sociais no Instituto de Filosofia e Ciências Humanas

da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp); pesquisador-associado do

Arquivo Ana Lagôa da Universidade Federal de São Carlos (UFSCar).

[ Back ]
A criação do Ministério da Defesa no Brasil: 

entre o esforço modernizador e a 

reforma pendente*

Luís Alexandre Fuccille 

“Creio que houve pressões para que ele [FHC] criasse o Ministério (...) Pressões 

externas existiram (...) Os americanos raciocinam como se todo o mundo, ao sul do Rio 

Grande, fosse igual”. 

Zenildo Zoroastro de Lucena (último ministro do Exército) 

“O Ministério da Defesa não partiu de nós e nem do povo, do anseio popular. Partiu de 

uma determinação do governo”. 

Walter Werner Bräuer (último ministro da Aeronáutica) 

“A Marinha sempre foi contra o Ministério da Defesa (...) O Ministério da Defesa tende a 

uma centralização administrativa que não conduz a nada correto (...) [Como] o patrãomor adotou, todo o mundo vai atrás”. 

Mauro César Rodrigues Pereira (último ministro da Marinha) 

“A implantação do Ministério da Defesa não se resume e não se encerra no ato de sua 

criação. Constitui um processo de evolução contínua, necessária e salutar”. 

Fernando Henrique Cardoso (presidente da República) 

Introdução 

A inovação que o Ministério da Defesa representa não é desprezível, tampouco 

capaz de ser abordada em seus múltiplos aspectos no espaço aqui limitado deste 

ensaio.1

 Criadas, em sua maioria, no contexto pós-II Guerra Mundial, a estas novas 

* Sou profundamente grato à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP)

pelo suporte financeiro à realização desta pesquisa (Ref. Proc. no

 00/06745-8).
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

estruturas institucionais de fundamental importância nas sociedades contemporâneas 

caberia abrigar e coordenar os ramos diversos das Forças Armadas no plano 

governamental.2

 Hoje, em virtude do sucesso que alcançou, o Ministério da Defesa 

existe em nada menos do que 161 dos 179 países do mundo, sendo que, das 18 nações 

que não o possuem, apenas 2 representam países de grande relevância no cenário 

internacional, a saber, Japão e México.3

Os militares, como é normal a toda organização burocrática complexa, resistem às 

mudanças – e à incerteza democrática civil – procurando tomar medidas preventivas ou 

reativas para maximizar sua autonomia e bloquear a “intromissão civil”. Nessa direção, 

buscam dirigir o rumo da mudança para posições mais próximas às suas preferências, 

orientando sua ação social para a redução do grau de incerteza acerca de seu futuro 

institucional.4

Não podemos perder de vista que o Estado, como agrupamento político, envolve e 

supõe o uso da força. Já se tornou lugar comum a definição de Weber do Estado 

moderno com referência a um meio específico que lhe é próprio: a coação física.5

 Neste 

marco, o Estado se reivindica como detentor do monopólio legítimo da violência física, e 

a força armada deve ser pensada e entendida como um ponto-chave desta associação 

política contemporânea. 

Voltando ao ponto que mais de perto nos interessa, é possível sustentar que, 

dependendo do modelo adotado, pode vir a existir um substancial impacto no conjunto 

de questões ligadas ao trato das relações civis-militares, redundando em última instância 

num reforço do controle civil em direção à supremacia civil sobre este instrumento 

fundamental de força do Estado que são as Forças Armadas. Assim, a questão que aqui 

nos preocupa poderia ser resumida a como os diferentes atores se comportaram frente à 

criação do Ministério da Defesa no Brasil e qual a inovação e continuidade que temos 

com relação à estrutura multiministerial anteriormente existente. 

O problema 

1

 Seria fundamental que novos trabalhos sobre esta temática pouco explorada pelo mundo 

acadêmico brasileiro viessem a se somar num esforço coletivo para a adequada avaliação da 

dimensão militar nacional e sua importância para o aperfeiçoamento do regime democrático. 

2

 Para um balanço do desenvolvimento dos Ministérios da Defesa no mundo, ver Kenneth Allard, 

Command, Control, and the Common Defense. Washington/DC: National Defense University, 

1996, p. 7 e sgs. 

3

 Esses números podem ser encontrados na United Nations Statistics Division. 

(http://unstats.un.org/unsd/class/intercop/expertgroup/2001/ac78-14.htm; consultado em 14/04/02). 4

 Utilizamos ação social aqui no sentido definido por Max Weber, entendida como “uma ação que, 

quanto a seu sentido visado pelo agente ou os agentes, se refere ao comportamento de outros, 

orientando-se por este em seu curso”. Grifo original. Cf. Economia e Sociedade (Volume 1). 

Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1994, p. 3. 5

 “ ‘Todo Estado fundamenta-se na coação’, disse em seu tempo Trotsky (...) Isso é de fato 

correto”. Ver Max Weber, Economia e Sociedade (Volume 2). Brasília: Editora Universidade de 

Brasília, 1999, p. 525. 

2
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

No Brasil, numa breve digressão histórica, salta aos olhos a proeminência militar ao 

longo de toda a sua existência independente, especialmente no período republicado, 

nascido sob o signo da espada. Assim, apenas para citarmos algumas datas 

fundamentais da vida política nacional, como 1889 (Proclamação da República), 1893 

(Revolta da Armada), década de 1920 (Tenentismo), Revolução de 1930 (fim da 

República Velha), 1937 (instituição do Estado Novo), 1945 (deposição de Getúlio 

Vargas), 1954/55 (suicídio de Vargas e contragolpe para a garantia de posse de 

Juscelino Kubitschek), até o assalto direto ao poder em 1964 que durou até 1985, não 

podem ser pensadas sem referência ao Aparelho Militar. Posto isso, uma mentalidade 

tão arraigada e conservadora como a militar não se transmuta por uma simples “troca de 

guarda”. 

Como um estudioso de estratégia militar já disse escrevendo sobre Napoleão, 

“cada época tem sua própria estratégia”.6

 Adaptando essa sábia constatação para o 

tema que aqui nos interessa, poderíamos dizer que as pautas de relações civis-militares 

diferem conforme o país e o período histórico em foco. Apesar disso, alguns analistas 

discordam sobre como definir e mensurar as relações civis-militares como uma variável 

dependente.7

Pensando em fugir de tais armadilhas, consideramos que o processo de afirmação 

da supremacia civil no quadro pós-autoritário normalmente começa com a exclusão 

gradual dos militares dos assuntos referentes à sociedade para que estes passem a 

ocupar-se de assuntos internos e/ou institucionais.8

 Assim, a velocidade e o sucesso 

alcançados em cada nação variam consideravelmente. Mas, afinal de contas, a que 

estamos nos referindo quando falamos em supremacia civil? 

A fim de melhor podermos operacionalizar nossa análise e termos um conceito 

elástico o suficiente e que possa nos dar respostas consistentes às preocupações que 

norteiam este trabalho, optamos por empregar supremacia civil como a capacidade de 

um governo civil democraticamente eleito de levar a cabo uma política geral sem 

intromissão por parte dos militares, definindo as metas e a organização geral da defesa 

nacional, formulando e implantando uma política de defesa e supervisionando a 

aplicação da política militar.9

 No entanto, problemas têm aparecido no caminho. 

6

 Peter Paret, “Napoleon”. In: Peter Paret (Ed.), Makers of Modern Strategy from Machiavelli to the 

Nuclear Age. Princeton: Princeton University Press, 1986, p. 141. 7

 Ver, notadamente, Michael C. Desch, Civilian Control of the Military: The Changing Security 

Environment. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1999. 8

 Entre outros autores, mais recentemente esta perspectiva é trabalhada por Juan J. Linz e Alfred 

Stepan, em A Transição e Consolidação da Democracia: a Experiência do Sul da Europa e da 

América do Sul. São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 89 e sgs. 9

 Essa operacionalização foi feita a partir do conceito por nós julgado problemático de democracia 

procedural de Dahl, centrada na possibilidade dos cidadãos formularem e expressarem suas 

preferências – e de estas estarem representadas na ação governativa –, com suas 

correspondentes garantias institucionais.Julgamo-lo problemático por considerarmos que o mesmo 

se preocupa mais com ritualismos, sem ir a fundo na mensuração da qualidade desta democracia. 

Essa discussão, ao mesmo tempo bastante antiga e sempre atual, remete-nos à velha dicotomia 

3
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

Dadas as peculiaridades e singularidades da profissão militar, ao lado do forte sprit 

de corps que a Instituição possui, muitas vezes o controle/supremacia civil tem sido 

dificultado em nome de um conhecimento tecnocrático exclusivo que leva os militares a 

reclamarem autonomia frente a todo controle externo.10 Aqui entra um problema 

fundamental. Mais do que apenas verificar se um dado país possui ou não um Ministério 

da Defesa,11 há que se estar atendo aos moldes deste, ou seja, que áreas são por ele 

efetivamente controladas e com civis à frente. Em outras palavras, quem manda e sobre 

quais atividades, como nos sugere López.12

Apenas um exemplo: o Brasil foi o último país sul-americano a criar seu Ministério 

da Defesa. Não obstante, recentemente a região foi sacudida não por golpes militares, 

mas por graves crises político-institucionais onde as Forças Armadas desempenharam 

um destacado papel de “arbitragem”, conforme foi possível perceber no Equador, Peru, 

Venezuela e Paraguai – todas nações possuidoras de um Ministério da Defesa. Isso 

demostra a precariedade de argumentos como o de que há uma difusão e aceitação das 

normas de profissionalismo militar e controle civil sobre os militares ao redor do mundo, 

uma vez que a reforma civil-militar imporia poucos custos à sociedade e produziria 

amplos benefícios.13

Apesar disso, concordamos com Carrilho, quando esta destaca que 

“É o próprio formato organizativo das Forças Armadas que está no cerne da 

capacidade de intervenção política da instituição militar – circunstância que se 

evidencia especialmente quando o tecido organizativo da sociedade civil é frágil 

e em situações de fraco desenvolvimento das organizações de expressão 

política”.14

Tal afirmação, a nosso ver, em muito enriquece a análise das chamadas relações 

civis-militares para além da mera questão do controle civil conforme elaborada por 

Samuel Huntington. Para este decano, responsável por uma nova abordagem no estudo 

da instituição militar contemporânea criada ainda na década de 1950, o controle civil “é 

 entre democracia formal/procedural e democracia substancial, que aqui não constitui o objetivo do 

presente ensaio. Ver Robert Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven and 

London: Yale University Press, 1971. 

10 Felipe Agüero trabalhou esta questão no caso da transição espanhola. Vale a pena conferir 

Militares, civiles y democracia: la España postfranquista en perspectiva comparada. Madrid: 

Alianza Editorial, 1995, p.47 e sgs. 

11 O cientista político Alfred Stepan é o clássico formulador desta insuficiente noção de 

prerrogativa versus contestação, em Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern Cone. 

Princeton: Princeton University Press, 1988, especialmente p. 93 e sgs. 12 Cf. Ernesto López, Ni la ceniza, ni la gloria. Buenos Aires: Universidad Nacional de Quilmes, 

1994. 

13 Ver, especialmente, em Armed Forces & Society, Rebecca L. Schiff, "Civil-Military Relations 

Reconsidered: A Theory of Concordance". 22 (1), 7-24, 1995, e Peter D. Feaver, "The Civil-Military 

Problematique: Huntington, Janowitz, and the Question of Civilian Control". 23 (4), 149-178, 1996. 14 Maria Carrilho, Democracia e defesa: sociedade, política e Forças Armadas em Portugal. 

Lisboa: Publicações Dom Quixote, 1994, p. 114. 

4
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

alcançado na medida em que se reduz o poder de grupos militares”.15 Apresentando-se 

tanto sob a forma de controle civil subjetivo – via maximização do poder civil – ou 

controle civil objetivo – via maximização do profissionalismo militar –, cremos que este 

modelo não consegue dar conta da complexa realidade de países latino-americanos 

como o nosso, uma vez que foi concebido com base na realidade norte-americana e 

européia ocidental. Mais ainda: é perigosa e enganadora a noção de que o grau de 

sucesso na obtenção do controle civil é estreitamente vinculado à redução de poder dos 

grupos castrenses, negligenciando uma fundamental dimensão da análise política que 

constitui a atuação governamental em todo esse processo.16

O Ministério da Defesa não deve ser visto como uma panacéia. Ele não foi e não 

será garantia contra golpes de Estado ou a interferência indevida dos militares na vida 

política nacional. O Chile, por exemplo, nosso parceiro especial do Mercosul e de 

ditadura militar – guardadas as devidas diferenças – possui um Ministério da Defesa há 

décadas, inclusive ocupado por um civil, e nem por isso o nível de autonomia gozado 

pelos militares chilenos é baixo. Contudo, novas possibilidades podem se abrir como 

atesta este mesmo país recentemente. A primeira metade dos anos 90 se mostrou um 

período pródigo para a discussão sobre uma nova política de defesa graças a um 

trabalho realizado sob a liderança do Ministério da Defesa e a erosão do poder militar no 

Chile parece estar se transformando numa constante.17 Um controle ministerial único 

associado à autoridade final efetiva pode ser um interessante ponto de partida para uma 

reconfiguração do setor de defesa. 

Nesse sentido, a existência de um Ministério da Defesa é um indicador básico 

importante do conjunto da situação das relações civis-militares em um dado país, 

constituindo-se em grande parte no elemento central destas mesmas relações. Alguns 

autores destacam que esta estrutura atualmente é amplamente vista como a solução ao 

clássico problema paradoxal de “quem guarda os guardiães?”. Se a resposta correta é 

que os civis democraticamente eleitos guardam os guardiães, então um Ministério da 

Defesa é o veículo fundamental utilizado para este controle. Algumas das tarefas mais 

 

15 Samuel Huntington. O Soldado e o Estado: Teoria e Política das Relações entre Civis e 

Militares. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército Editora, 1996b, p. 99. 16 Uma crítica ao conceito de controle civil tal como estabelecido por Huntington que procura levar 

em conta a realidade sul-americana pode ser encontrada em Marcelo Fabián Sain, "El control civil 

sobre las fuerzas armadas en los procesos de democratización. Redefinición teórico-conceptual 

para los casos sudamericanos". In: Paz e Seguridad en las Américas, FLACSO-Chile e CLADDE 

(Orgs.), El Mercosur de la Defensa. Santiago de Chile: FLACSO, 1997. 17 Segundo Francisco Rojas Aravena, “o foco concentrou-se nas questões político-estratégicas e 

no papel e na missão das Forças Armadas no campo da defesa. Foi um diálogo do qual participou 

a assim chamada comunidade de defesa, integrada por altas autoridades civis, tanto do governo 

quanto do Parlamento, bem como por acadêmicos e especialistas civis neste campo, aos quais se 

juntam altos oficiais das Forças Armadas”. Ver “A detenção do general Pinochet e as relações 

civis-militares”. In: Maria Celina D’Araujo e Celso Castro (Orgs.). Democracia e Forças Armadas 

no Cone Sul. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2000, p. 145. 

5
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

importantes nas relações civis-militares na era contemporânea de consolidação 

democrática são endereçadas à forma e às funções de um Ministério da Defesa.18

Como Janowitz já salientou há algum tempo, para se lograr êxito nesse processo, 

concomitantemente ao avanço civil é necessária a criação de canais adequados para a 

expressão dos interesses profissionais militares, bem como infundir nas Forças Armadas 

a confiança de que seus interesses institucionais essenciais estão sendo razoavelmente 

atendidos.19 Assim, “punir” e “recompensar” são faces de uma mesma moeda. Ainda: é 

necessário muito cuidado em todo esse processo, haja vista a urgência da criação do 

Ministério da Defesa normalmente ser fruto de um momento anterior marcado por um 

acentuado protagonismo militar e ainda imperarem neste novo contexto diversas 

fragilidades institucionais. 

O quadro brasileiro 

O término do ciclo militar/autoritário brasileiro decorreu, como sabemos, menos das 

pressões de uma forte e articulada sociedade civil exigindo o retorno à normalidade 

democrática do que do projeto distensionista elaborado por um setor das Forças 

Armadas.20 Assim, diferente de países como a vizinha Argentina, onde houve 

literalmente um colapso do sistema, a transição no Brasil foi negociada “pelo alto”, 

fazendo com que isso viesse se refletir no futuro modelo de relações civis-militares que 

temos até os dias de hoje. 

O primeiro governo civil que se seguiu ao período de exceção de 1964-1985 foi o 

governo José Sarney (1985-1990). Político visceralmente ligado ao poder deste triste 

período da história brasileira, este assumiu a presidência do país bastante fragilizado e 

tendo como principal fiador de sua posse o novo ministro do Exército, general Leônidas 

Pires Gonçalves, após o falecimento do presidente eleito no Colégio Eleitoral, Tancredo 

Neves. A tônica do relacionamento entre civis e militares ao longo dos cinco anos desse 

governo foi dada pelo que os acadêmicos definiram como tutela militar. Entendemos por 

tutela militar uma manifestação específica do papel militar na preservação da ordem 

social num momento em que a corporação castrense não mais se encontra no exercício 

do poder de Estado sem, no entanto, haver perdido a importância orgânica no conjunto 

dos órgãos do mesmo.21

 

18 Cf. John T. Fishel, “The Organizational Component of Civil-Military Relations in Latin America: 

the Role of the Ministry of Defense”. LASA International Congress. Miami: mimeo, March 2000, e 

Thomas C. Bruneau, Ministries of Defense and Democratic Civil-Military Relations. Monterey: 

mimeo, September 2001. 

19 Morris Janowitz, The Professional Soldier: A Social and Political Portrait. New York and London: 

The Free Press and Collier-Macmillan Limited, 1971, p. lvi. 

20 Para detalhes ver Suzeley Kalil Mathias, A distensão no Brasil: o projeto militar (1973-1979). 

Campinas: Papirus, 1995. 

21 Cf. Eliézer Rizzo de Oliveira, “O Aparelho Militar: papel tutelar na Nova República”. In: João 

Quartim de Moraes, Wilma Peres Costa e Eliézer Rizzo de Oliveira, A Tutela Militar. São Paulo: 

Vértice/Editora Revista dos Tribunais, 1987. 

6
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

O fim da guerra fria, contudo, pôs em relevo um debate que perdura até os dias 

correntes sobre a crise de papéis nas Forças Armadas. Esta crise de identidade, como 

normalmente tem sido definida pelos analistas, sucintamente poderia ser descrita como 

uma mudança no rol de questões ligadas às condições institucionais, materiais e 

políticas vinculadas ao seu preparo anterior.22

Os novos elementos acrescentados à arena política na conjuntura pós-Muro de 

Berlim relegaram para um segundo plano a questão da tutela interna e a antes pungente 

Doutrina de Segurança Nacional.23 Como afirmou um militar especialista em estratégia, 

das três hipóteses de guerra que condicionavam o preparo e o emprego militar no Brasil 

– guerra global, subversiva e regional –, com o colapso do bloco socialista as duas 

primeiras perderam sua razão de ser. Já a terceira, que historicamente serviu para 

fundamentar e orientar o poder militar de qualquer país em diferentes épocas, não se 

sustentaria frente ao processo de globalização/mundialização que coloca a necessidade 

dos países aglutinarem-se em torno de blocos econômicos – aumentando a cooperação 

na esfera da política – a fim de garantirem uma maior competitividade às suas 

economias.24

Conquanto a acima referida crise de identidade tenha originalmente surgido ainda 

durante o regime militar, com o afastamento crescente da Instituição Militar do centro 

decisório do poder estatal – não obstante a tutela exercida sobre o governo José Sarney 

–, seu auge deu-se, notadamente, durante o governo Fernando Collor de Mello, entre 

1990 e 1992. Apesar de lenta e descontínua, com Collor tivemos o início de um novo 

perfil no campo das relações civis-militares. 

Sob esse último, notavelmente, as Forças Armadas sofreriam diversos reveses. 

Entre estes, só para ficarmos nos principais acontecimentos, podemos citar a extinção 

do Serviço Nacional de Informações (SNI) e da Secretaria de Assuntos de Defesa 

Nacional, o rebaixamento do status ministerial da Casa Militar e do Estado-Maior das 

Forças Armadas (EMFA), juntamente à decisão de não mais se fabricar a bomba 

atômica.25 Ao lado disso, com o desaparecimento do conflito Leste-Oeste e sem 

problemas de fronteiras com os países vizinhos, as Forças Armadas enfrentavam 

 

22 Essa questão da crise de identidade foi por mim detalhadamente trabalhada em minha 

dissertação de mestrado. Ver Luís Alexandre Fuccille, As Forças Armadas e a temática interna no 

Brasil contemporâneo: uma análise da construção de missões de ordem e segurança internas no 

período pós-guerra fria. São Carlos: mimeo, Mestrado em Ciências Sociais, 1999, principalmente 

pp. 11-47. 

23 Uma exposição da Doutrina de Segurança Nacional e seus desdobramentos em diferentes 

planos da vida política nacional pode ser encontrada em Eliézer Rizzo de Oliveira, “A Doutrina de 

Segurança Nacional: Pensamento Político e Projeto Estratégico”. Revista Política e Estratégia: 6 

(2), 233-246, 1988. 

24 Armando Amorim Ferreira Vidigal, “Estratégia e o Emprego Futuro da Força”. Revista da Escola 

Superior de Guerra: 12 (32), 39-76, 1996, pp. 52-3. 25 Para uma cronologia desses acontecimentos cf. Jorge Zaverucha, Frágil democracia: Collor, 

Itamar, FHC e os militares (1990-1998). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2000, especialmente 

pp. 59-109. 

7
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

dificuldades em definir uma nova missão com base no quadro internacional que emergia, 

extinta a guerra fria. Encontravam-se, em suma, na defensiva.26

A pedra angular sobre a qual se assenta essa crise de papéis no pós-guerra fria – 

desconsiderando a obsolescência das hipóteses de guerra já apontadas – é 

particularmente caracterizada pela falta de um norte claro à missão castrense no tocante 

à segurança interna, acostumadas que estavam, ao menos desde o golpe que instaurou 

a República ainda no século XIX, a uma tradição de regulação da vida política e social 

sob as mais diferentes formas. Para outros, ainda, a “onda democrática” que varreu o 

mundo neste fim do século XX e início de milênio – e da qual o Brasil não constitui 

exceção –, tem feito com que o padrão centrando na forma controle civil objetivo – 

aquele que envolve a maximização do profissionalismo militar –, venha se 

desenvolvendo com relativo sucesso.27

Contudo, é possível notar no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique 

Cardoso (1995-1998) um turning point onde, principalmente por intermédio do Exército, 

teríamos um relacionamento caracterizado pela constante participação da Instituição 

Militar em missões de “ordem interna”, o que vem a dificultar sobremaneira um possível 

exercício da supremacia civil. Diversos foram os momentos em que Cardoso lançou mão 

da força armada na tentativa de resolução e/ou pacificação de conflitos, sobretudo os 

sociais.28

O próprio subchefe de Doutrina, Política e Estratégia da Força Terrestre, general 

Gilberto Pimentel, vem em apoio a essa tese ao afirmar que 

“O agravamento dos problemas sociais e o fortalecimento do crime organizado 

(...) forçarão a uma crescente participação das Forças Armadas na resolução 

de conflitos internos”.29

Não por acaso, o boletim Noticiário do Exército, editado pelo Centro de 

Comunicação Social desta Força, menciona que de acordo com nova diretiva devia-se 

aumentar, no programa de instrução militar, a carga horária destinada à chamada 

 

26 Durante boa parte dos anos 90 vários políticos reiteradamente e à revelia da Instituição Militar 

propuseram que, face às novas ameaças colocadas, a missão das Forças Armadas devia centrarse principalmente na repressão ao narcotráfico, transformando-as numa espécie de órgão suprapolicial.

27 Este argumento é especialmente trabalhado, entre outros, pelo decano das relações civismilitares Samuel Huntington em “Reforming Civil-Military Relations”. In: Larry Diamond e Marc F. 

Plattner (Ed.). Civil-Military Relations and Democracy. Baltimore and London: The Johns Hopkins 

University Press, 1996a. 

28 Ver Luís Alexandre Fuccille, “As Forças Armadas no Brasil: Nova Ordem Mundial, velho papel 

social?”. Conjuntura Política/Associação Brasileira de Ciência Política: (33), abril 2002

(http://cevep.ufmg.br/bacp/033/07_fucille.htm). 29 Grifo nosso. Gilberto Rodrigues Pimentel, “Atualização do planejamento estratégico militar 

brasileiro”. IV Encontro Nacional de Estudos Estratégicos. Campinas: mimeo, maio de 1998, p. 4. 

8
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

Defesa Interna – uma herança dos tempos da guerra fria. É interessante notar que esse 

documento data de janeiro de 1998.30

Ao lado desse que parece ser um novo padrão, um exame mais detido das 

medidas tomadas por esse governo mostra-nos que sua atuação tem se pautado por 

uma agenda militar específica, cujos elementos a destacar seriam: a resolução da 

questão dos desaparecidos políticos; a decisão de criação do Ministério da Defesa; o 

lançamento da Política de Defesa Nacional; a transformação da profissão militar em 

carreira de Estado; a valorização de políticas setoriais (como o Calha Norte, o 

Sipam/Sivam, o submarino nuclear etc); e o reaparelhamento e modernização das 

Forças Armadas, rompendo-se um acentuado processo de sucateamento tecnológico.31

A satisfação e chancela reiteradas vezes demonstradas pelos ministros militares 

com a administração Fernando Henrique,32 simultaneamente à manutenção de uma 

série de prerrogativas herdadas do regime militar, sinalizam claramente, de nosso ponto 

de vista, que a questão da subordinação militar ao poder político é um aspecto – 

essencial – ainda não resolvido. Ou por outra, resolvida política e conjunturalmente 

neste governo, porém não de maneira definitiva, estrutural e constitucionalmente como 

conviria ser. 

Nos marcos desse quadro mais amplo é que teríamos a criação do Ministério da 

Defesa no ano de 1999, durante o início do segundo mandato do presidente Fernando 

Henrique Cardoso (1999-2002), à qual nos dedicaremos a seguir. 

A criação do Ministério da Defesa: entre o esforço modernizador e a 

reforma pendente 

No plano da organização da defesa, em linhas gerais, a coesão da defesa nacional 

é responsável pela centralização da formulação das diretrizes político-estratégicas que 

envolvem seu preparo, como muito bem o mostra neste caso a atual Política de Defesa 

Nacional de 1996.33 Como decorrência, pode haver uma otimização do gerenciamento 

 

30 “A nova concepção do sistema de instrução militar do Exército brasileiro”, Noticiário do Exército 

– A palavra da Força Terrestre, 30/01/98. 31 A respeito de muitas dessas questões, conferir o artigo “The Brazilian Armed Forces After the 

Cold War: Overcoming the Identity Crisis”. LASA International Congress. Chicago: mimeo, 

September 1998, de João Roberto Martins Filho e Daniel Zirker. No balanço militar de 2001 

elaborado pelo Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) verifica-se que, dentre os 

países caribenhos e latino-americanos, o Brasil tem sido o que mais tem aumentado os gastos 

militares, tanto em termos absolutos quanto relativos, com seus gastos em dólares atualizados 

quase dobrando desde a posse do presidente Fernando Henrique em 1995. 

(http://first.sipri.org/non_first/result_milex.php?send; consultado em 27/05/02). 32 Em declarações à revista Veja em maio de 1998, por exemplo, perguntado se as Forças 

Armadas estavam em “lua-de-mel” com o presidente da República, o ministro-chefe do EstadoMaior das Forças Armadas (EMFA), general Benedito Onofre Bezerra Leonel, garantiu: “posso 

afirmar que nunca estivemos tão bem”. 

33 Uma versão eletrônica da mesma pode ser conferida em 

http://www.defesa.gov.br/politicadedefesa/politicadedefesa.html (consultado em 16/04/02). 

9
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

de recursos, evitando-se assim uma dispersão de meios – com a superposição de 

esforços –, fruto principalmente da coordenação de ações que passaria a existir. Na 

visão de um coronel-aviador da Força Aérea Brasileira, em artigo que tratava da forma 

pela qual deveria se dar a implantação do Ministério da Defesa, este corretamente 

destacava que os conflitos armados da atualidade exigem das Forças Armadas um só 

enfoque de planejamento, padronização de equipamento, ações de logística, atividades 

de inteligência, conduta das operações e pesquisa científica. Exigem, enfim, uma só 

estratégia de preparo e aplicação das Forças.34

Ao lado disso, um melhor equacionamento das questões ligadas à defesa nacional 

poderia permitir que estas fossem concebidas e apreciadas como pertinentes a toda a 

sociedade, e não a um grupo específico em particular. A continuidade de um elevado 

grau de autonomia decisória por parte dos militares, em descompasso com um ambiente 

democrático e econômico como o atual, acaba resultando na existência de políticas 

setoriais para cada uma das Forças, sem que a soma delas forme um todo coerente e 

conseqüente, gerando um descomprometimento da sociedade e seus representantes no 

Parlamento para com os programas militares (tido como corporativos e não nacionais) e, 

por fim, uma crescente percepção por parte dos cidadãos de que, se não são 

plenamente operacionais e são dispendiosas, as Forças Armadas podem ser 

dispensáveis.35

Pensando-se nesses problemas e em como superá-los, as áreas políticas 

submetidas à supervisão civil – via, por exemplo, uma burocracia civil especializada 

lotada no recém-criado Ministério da Defesa – poderiam ser expandidas ao longo do 

tempo à medida que crescesse a confiança militar de que esta não representaria uma 

ameaça ao profissionalismo militar ou à “boa política” podendo-se gerar uma maior 

organicidade da defesa nacional com outras estruturas fundamentais do Estado.36 No 

entanto, esta não é uma regra geral, haja vista que a relação que existe entre as Forças 

Armadas e o resto do aparato estatal é crítica. A Instituição Militar pode ser subordinada, 

autônoma ou dominante em suas relações com os funcionários do governo. Dentro dos 

regimes civis, as relações políticas entre as autoridades militares e civis e, 

especificamente, com o presidente podem variar consideravelmente. De igual modo, no 

campo profissional, varia enormemente o poder das autoridades civis ou militares para 

controlar a política de defesa e militar.37

Precisamente aqui temos um problema. A tensão fundamental ou ponto crítico na 

estruturação de um Ministério da Defesa parece ser aquele em que as opiniões políticas 

e o profissionalismo militar se cruzam. Dependendo da maneira como um Ministério da 

 

34 Silvio Potengy, “A Implantação do Ministério da Defesa”. Rio de Janeiro: Revista da Escola 

Superior de Guerra: 13 (36), 107-114, 1998, p. 110. 35 Ver Antonio Carlos Pereira, “A Educação dos Civis para a Defesa”. Campinas: Caderno 

Premissas: (17-18), 7-16, 1998. 36 Samuel Fitch, The Armed Forces and Democracy in Latin America. Baltimore and London: The 

Johns Hopkins University Press, 1998, p. 172. 

37 Samuel Fitch, “Hacia un modelo democrático en las relaciones cívico-militares para América 

Latina”. In: Juan Gabriel Tokatlian e Samuel Fitch (Orgs.), Democracia y Fuerzas Armadas. Quito: 

CORDES, 1989, p. 282. 

10
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

Defesa é desenhado, aprovado e ligado ao aparelho de Estado como um todo, pode 

contribuir substancialmente para um efetivo controle civil democrático sobre o conjunto 

da Instituição Militar, paralelamente a ganhos de economia, eficiência e eficácia por 

parte das Forças. 

Igualmente às suas congêneres internacionais, a nova estrutura institucional de 

defesa brasileira interpõe o Ministério da Defesa entre o presidente da República e as 

Forças Singulares (Marinha, Exército e Aeronáutica), conforme o organograma a seguir: 

PRESIDENTE PRESIDENTE 

DA

REPÚBLICA

MINISTÉRIO

DA

DEFESA

MARINHA EXÉRCITO AERONÁUTICA

MINISTÉRIO

DA

DEFESA

MARINHA EXÉRCITO AERONÁUTICA

PRESIDENTE PRESIDENTE 

DA

REPÚBLICA

MINISTÉRIO

DA

DEFESA

MARINHA EXÉRCITO AERONÁUTICA

MINISTÉRIO

DA

DEFESA

MARINHA EXÉRCITO AERONÁUTICA

Ocupado precariamente a partir de 1o

 de janeiro de 1999 pelo ex-senador Élcio 

Álvares – na figura de ministro Extraordinário para os Assuntos da Defesa –, o Ministério 

da Defesa foi instituído oficialmente em 10 de junho do mesmo ano, através dos 

seguintes diplomas legais: Lei Complementar no

 97, de 9 de junho de 1999; Medida 

Provisória no

 1799-6, de 10 de junho de 1999; e Decreto no 3.080, de 10 de junho de 

1999. Posteriormente, essa legislação foi complementada pela Emenda Constitucional no

23, de 2 de setembro de 1999 e pela Portaria no

 2144/MD, de 29 de outubro de 1999. 

11
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

A figura seguinte reproduz, com maior riqueza de detalhes, a estrutura 

organizacional adotada pelo Ministério da Defesa brasileiro: 

MINISTÉRIO DA DEFESA MINISTÉRIO DA DEFESA

Ministro: Geraldo Quintão

COMANDO DA MARINHA

COMANDO DO EXÉRCITO

COMANDO DA AERONÁUTICA

CONSELHO

MILITAR DE

DEFESA

ASSESSORIA ESPECIAL

CONSULTORIA JURÍDICA

SEC. DE CONT. INTERNO

ORDINARIADO MILITAR

SECONSIPAN

GABINETE

ASSESSORIA

COM. SOCIAL

ASSESSORIA

PARLAMENTAR

DIRES DIOFI DINFOR DIPOS

SPEAI SELOM SEORI EMD

MINISTÉRIO DA DEFESA MINISTÉRIO DA DEFESA

Ministro: Geraldo Quintão

COMANDO DA MARINHA

COMANDO DO EXÉRCITO

COMANDO DA AERONÁUTICA

CONSELHO

MILITAR DE

DEFESA

ASSESSORIA ESPECIAL

CONSULTORIA JURÍDICA

SEC. DE CONT. INTERNO

ORDINARIADO MILITAR

SECONSIPAN

GABINETE

ASSESSORIA

COM. SOCIAL

ASSESSORIA

PARLAMENTAR

DIRES DIOFI DINFOR DIPOS

SPEAI SELOM SEORI EMD

Aqui, distintamente do primeiro organograma, a figura acima reproduz uma 

estrutura de defesa que segue a tradição da organização militar brasileira 

(principalmente a partir da experiência do EMFA) assegurando que os cargos de 

Comandantes Militares são privativos de oficiais-generais do último posto e interpondo 

pouquíssimos civis na nova estrutura de defesa em áreas como, por exemplo, a SEORI 

(Secretaria de Organização Institucional) e o Gabinete do Ministro. No modelo norteamericano, em contraste, não há enclaves aos civis. Apenas para ilustrarmos, os 

Comandos Militares (que nos EUA recebem o nome de Departamentos Militares) são 

organizados sob a direção de secretários civis e, efetivamente, o secretário de Defesa é 

o principal consultor do presidente em matérias como formulação de uma política geral 

de defesa e pela política do “Ministério” e sua execução, exercendo sua autoridade, 

direção e controle em plenitude, numa realidade bastante diversa da brasileira onde a 

supremacia civil ainda não se faz realidade. 

12
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

Apesar disso, não podemos perder de dimensão que esses processos são 

invariavelmente complexos. Uma mudança desta magnitude não se faz sem traumas 

tendo em conta a mentalidade conservadora e sedimentada dos militares.38 Janowitz 

aponta, apropriadamente, que as tensões associadas à transição de modelos produzem 

demandas poderosas no interior da Instituição Militar que pretendem voltar e/ou congelar 

as pautas de autoridade e organização tradicionais.39 Neste momento, o poder civil não 

pode ser fraco e hesitar, estando abertas as portas para que a supremacia civil se 

imponha com toda a força sobre o conjunto do aparelho militar. 

Dentre os acertos obtidos pelo presidente Fernando Henrique Cardoso ao longo do 

processo de estruturação do Ministério da Defesa, um dos principais a destacar foi a 

firme determinação de nomear um civil para a chefia da recém-criada estrutura.40 Para 

além da dimensão simbólica, é preciso superar de vez a falsa dicotomia casacas versus 

fardados que ainda hoje impera no Brasil. Com um civil à frente e vários deles 

interpostos em sua estrutura de defesa, alguém ousaria dizer que os norte-americanos 

não conferem a devida atenção a seus assuntos nesta área? Abandonando-se 

estrangeirismos, em perspectiva histórica, quem não se recorda dos diferentes civis que 

estiveram à frente de nossa Marinha ao tempo do Império e a dimensão que esta 

Armada possuía? E Pandiá Calógeras, já na República, à testa do antigo Ministério da 

Guerra, com as reformas e reestruturação – entre elas a contratação da Missão 

Francesa – levadas a cabo no interior do Exército? Tudo isso para não falarmos em 

Salgado Filho, na década de 1940, primeiro ministro da Aeronáutica e considerado até 

hoje um homem de rara competência, além de ser um dos patronos desta Força. Logo, 

há muito que se avançar neste terreno envolvendo a cooperação civil e militar, deixandose as desconfianças mútuas de lado. 

Contudo, a designação do senador derrotado Élcio Álvares para a direção da pasta 

de Defesa, um “estranho no ninho”, como retribuição de Fernando Henrique Cardoso ao 

ex-líder do governo no Senado, é um dos pontos frustrantes no processo de criação do 

Ministério da Defesa. A entrega a Álvares do que definiu como sua realização “mais 

marcante” na área militar ao longo de seu primeiro mandato contrariou expectativas. 

Mais ainda, reforçou a percepção, perene entre os militares, do solene desprezo que os 

políticos guardam com relação aos assuntos relacionados à defesa. A gestão de Álvares 

à frente da nova estrutura, dada a falta de familiaridade com a temática militar e suas 

matérias correlatas, centrou-se basicamente na direção de garantir o que julgava um 

adequado contorno jurídico e constitucional ao novo formato da defesa nacional, área 

essa em que possuia grande trânsito devido à larga experiência como advogado e 

político. A respeito dessa atuação, Rizzo de Oliveira assinala: 

 

38 A este respeito, vale a pena conferir o capítulo “A Mentalidade Militar: O Realismo Conservador 

da Ética Militar”, de Samuel Huntington em O Soldado e o Estado: Teoria e Política das Relações 

entre Civis e Militares. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército Editora, 1996b, pp. 77-97. 39 Morris Janowitz, “Las pautas cambiantes de la autoridad organizativa: La institución militar”. In: 

Rafael Bañón e José Antonio Olmeda. La institución militar en el Estado contemporáneo. Madrid: 

Alianza Editorial, 1985, p. 100. 

40 Esta posição contava com a simpatia da Marinha e da Aeronáutica, temerárias de um 

protagonismo acentuado do Exército como Força mais forte e numerosa no interior da nova 

estrutura. 

13
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

“Sua contribuição mais efetiva deu-se, (...) em primeiro lugar, pela inclusão da 

função de ministro da Defesa no rol dos cargos privativos de brasileiros natos 

(...) Em segundo lugar, a inclusão dos comandantes das Forças singulares 

entre as autoridades que poderiam ser julgadas exclusivamente pelo Senado. 

Em terceiro lugar, a definição da competência exclusiva do presidente da 

República para nomear os comandantes das Forças. A seguir, a modificação 

do Conselho de Defesa Nacional para que os comandantes, a exemplo dos 

antigos ministros militares e do ministro da Defesa, sejam seus membros 

natos. Em quinto lugar, os comandantes somente poderão ser julgados pelo 

Supremo Tribunal Federal, foro especial que a Constituição garante aos 

ministros de Estado”.41

Posto isso, outros pontos que mereceriam melhor tratamento dentro do novo 

sistema de defesa foram deliberadamente negligenciados, tornando ainda mais difícil a 

realização da supremacia civil. Pouco mais de um ano após tomar posse, o primeiro 

ministro da Defesa brasileiro, assumindo aberta e pessoalmente a defesa de sua 

principal assessora civil no interior do Ministério da Defesa da acusação de lavagem de 

dinheiro do crime organizado em seu Estado natal, era exonerado do cargo por 

determinação presidencial. 

O sucessor de Álvares e atual ministro da Defesa do Brasil, o ex-advogado-geral 

da União Geraldo Quintão, tem centrado o discurso das realizações de seu Ministério em 

dois temas especificamente militares – o reforço da presença militar na Amazônia e a 

recuperação da capacidade operativa da Força Aérea Brasileira (FAB) –, e em três itens 

de caráter estratégico: a parceria com a diplomacia, a cooperação dos “notáveis” 

(referência à consulta de civis de universidades e da imprensa aptos a aportar “novas 

idéias e abordagens” à “cultura de defesa”) e o estabelecimento de acordos bilaterais no 

cenário sul-americano.42

Não obstante essas se tratarem de iniciativas importantes e meritórias, a cultura 

intramuros da caserna tem continuado a predominar. O projeto de criação do Ministério 

da Defesa elaborado pelo Executivo tem pontos nebulosos como, por exemplo, a 

manutenção de foro especial para processar e julgar os comandantes militares, privilégio 

só garantido a ministros de Estado e ao presidente da República, além de garantir 

assento permanente aos comandantes das Forças no Conselho Militar de Defesa, vis-àvis o ministro da Defesa. À Marinha e à Aeronáutica foram mantidos os controles sobre a 

Marinha Mercante e as atividades de Aviação Civil, entre uma série de imperfeições e 

continuidades que o projeto contempla. Isso não nos causa estranheza, haja vista a 

tarefa de formulação da proposta que criou o Ministério da Defesa ter sido confiada, 

 

41 Eliézer Rizzo de Oliveira, “O Ministério da Defesa: a implantação da autoridade”. Research and 

Education in Defense and Security Studies International Congress. Brasília: mimeo, agosto 2002, 

p. 45. 

42 Essa constatação apóia-se na análise dos boletins Defesa Informa – informativo do Ministério da 

Defesa, produzido pela Assessoria de Comunicação –, cujo primeiro número é de 10 de junho de 

2000 e atualmente encontra-se em seu quadragésimo nono número (07 de julho de 2002). 

14
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

durante a maior parte do tempo da administração Fernando Henrique Cardoso, ao 

extinto Estado-Maior das Forças Armadas (EMFA). 

Alguns analistas chegam mesmo a classificar a criação do Ministério da Defesa 

como um projeto natimorto, destacando que 

“[O] Ministério da Defesa, (...) nesses seus primeiros anos de existência, (...) 

preserva a tradição de autonomia das três Forças (...) O ministério da Defesa do 

Brasil não possui um Estado-Maior Geral forte, que comanda as Forças Singulares 

(Exército, Marinha e Aeronáutica). O ministro Quintão lida diretamente com os 

comandantes de cada Força. Ao Estado-Maior Geral, denominado no Brasil 

Estado-Maior de Defesa, cabe função de assessoria de cunho específico militar. 

Também é preciso ressaltar: apesar dessa linha direta com os comandantes 

militares, Quintão não ordena operações. No modelo americano, o secretário da 

defesa controla pessoalmente os chamados Comandos de Área, completamente 

operacionais. Cada Força tem subsecretário basicamente para tratar de assuntos 

administrativos. Essa estrutura foi a primeira a ser descartada pelos militares que 

estudaram a organização do Ministério da Defesa”.43

A crítica acima é forte, mas real. Como escreveu Serra, ex-ministro da Defesa da 

Espanha, os processos de reforma militar são sempre muito complexos. Neste sentido, 

não só não devem como não podem ser compartimentados, ou seja, a tentativa de se 

tentar resolver completamente apenas um aspecto específico da reforma estaria fadada 

ao fracasso. Inversamente, seria positivo se avançar em várias frentes, gerando assim 

um novo estágio nas relações entre as Força Armadas, a sociedade e o governo, tendo 

em vista que o processo é uma “escadaria longa” e demandaria a construção de novos 

sistemas.44 Não só: é preciso que não se repita um fenômeno corrente nos países latinoamericanos onde temos um ministro da Defesa, mas não um Ministério no sentido de 

estrutura governamental adequada definidora de pautas, processos e reformas. 

Apesar de já ter deixado clara no convite que fez aos ministros militares de seu 

primeiro mandato sua intenção em criar o Ministério da Defesa, o mesmo ainda teria de 

esperar quatro anos para ser efetivamente criado. Os ministros militares, além da falta 

de empolgação pelo tema, protagonizaram sérios conflitos intraforças (“teoria da 

vitamina de abacate”45 etc) que acabaram paralisando o desejo governamental, somado 

ao fato de o presidente ter outras prioridades em sua agenda.46 A monotonia só seria 

 

43 Roberto Lopes, “Oportunidade para Civis na Condução de Defesa Nacional: o caso do Brasil”. 

Research and Education in Defense and Security Studies International Congress. Washington/DC: 

mimeo, May 2001, p. 11. 

44 Narcis Serra, “Novas lições da reforma do setor de defesa”. National Defense University. 

Washington/DC: mimeo, March 2001, p. 5. 

45 Temor advindo da preponderância do Exército sobre as demais Forças no novo arranjo, haja 

vista que quando se mistura abacate, leite e outras frutas no liquidificador, o resultado é sempre 

verde. 

46 Acerca destas dissensões, ver o trabalho de Celso Castro e Maria Celina D’Araujo, Militares e 

política na Nova República. Rio de Janeiro, Editora FGV, 2001, que traz depoimentos dos 

15
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

quebrada com a volta à baila da discussão da reforma do Conselho de Segurança da 

ONU e a pretensão do Brasil em ter um assento permanente em tal Conselho. O ano era 

1997 e, com a decisão política tomada, nova Diretriz Presidencial foi emanada: 

“1. Criar o Ministério da Defesa, que enquadrará as Forças Armadas 

Singulares, tendo em vista otimizar o sistema de defesa nacional. 

2. Iniciar sua implantação entre Outubro e Dezembro de 98. 

3. Extinguir os atuais Ministérios Militares”. 

Finalmente, com a criação do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), formado 

pelos cinco atores militares (EMFA, Casa Militar, Exército, Aeronáutica e Marinha) 

juntamente com o Itamaraty, Secretaria de Assuntos Estratégicos e Casa Civil, e sob a 

responsabilidade de um homem da estrita confiança do presidente, Clóvis Carvalho, a 

discussão foi ampliada e o Ministério da Defesa de fato começou a tomar corpo. No 

entanto, como é possível perceber na composição do GTI, em que pese a animosidade 

sobretudo entre a Marinha e as demais Forças, o desequilíbrio pró-militares é patente. O 

que estamos querendo sugerir com isso? Longe de afirmamos que as Forças Armadas e 

os diferentes atores que as compõem possuam um comportamento monolítico, estamos 

tão somente querendo destacar que, apesar da lógica do GTI se pautar pela busca do 

consenso, em dados momentos o mesmo não foi possível e o sprit de corps da 

Instituicão Militar falou mais alto ante a possibilidade de se “civilinizar” muitas das futuras 

estruturas a serem criadas. 

Em outros momentos históricos, esse desequilíbrio claramente foi capaz de 

paralisar iniciativas reformadoras e assumir a forma de veto. Recordemos. De certa 

forma estimulado pelo fator “coordenação” implícito na fórmula Ministério da Defesa, em 

1946 o Brasil criava seu Estado-Maior Geral (designado posteriormente Estado-Maior 

das Forças Armadas – EMFA), ao qual caberia a responsabilidade pela integração 

operacional das Forças Armadas, observando as características e peculiaridades de 

cada Força Singular.47 No início da ditadura militar, sob o governo Castelo Branco (1964-

67), ganhou impulso a idéia de criação de um Ministério da Defesa – inclusive com a 

promulgação do Decreto-Lei 200 pelo presidente –,48 sendo, contudo, posteriormente 

 ministros militares dos últimos quinze anos e as tensões e diferentes visões acerca da criação do 

Ministério da Defesa no Brasil. 

47 Para uma descrição pormenorizada das atividades desenvolvidas pelo EMFA, cf. Fábio Soares 

Carmo, “A atuação do EMFA, o que é o EMFA e a estrutura militar em tempo de paz”. Revista da 

Escola Superior de Guerra: 12 (35): 7-31, 1997. 48 Uma sucinta descrição, a partir da perspectiva militar, das idas e vindas que antecederam a 

criação do Ministério da Defesa pode ser encontrada em Luiz Paulo Macedo Carvalho, “A 

controvérsia do Ministério da Defesa”. A Defesa Nacional (757): 63-67, jul/set 1992; Hamilton 

Bonat, “Ministério da Defesa: modelo mais adequado ao Brasil, com suas principais vantagens e 

desvantagens”. Monografia do Curso de Política, Estratégia e Alta Administração do Exército. Rio 

de Janeiro: 1997; e Paulo Francisco Silva Leitão de Souza, “Os militares e a política”. Monografia 

do Curso de Política e Estratégias Marítimas. Rio de Janeiro: 1998. 

16
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

todo o esforço sorvido por conta da cizânia castrense que começava então a 

desenvolver-se. Recentemente, durante um momento privilegiado da vida política 

nacional, mais precisamente a fase do Congresso Constituinte (1987-88), tal proposta 

voltou à cena mas, então, graças à tutela militar exercida sobre o governo José Sarney, 

acabou sendo derrotada pelos constituintes em favor da preservação dos ministérios 

militares. O argumento mais comum então, da óptica dos militares, era que 

“A criação do Ministério da Defesa, unificando e subordinando a si os (...) 

Ministérios Militares, não trará quaisquer vantagens para o país sob o ponto 

de vista de eficiência operacional das Forças Armadas, bem como de 

economia no orçamento federal, sendo muito duvidoso que o traga sob o 

enfoque político”.49

Nessa quadra da vida política nacional, a leniência dos Poderes Executivo e 

Legislativo foi total. 

Muito tem se falado, ao longo do tempo, para além do propósito político, das 

vantagens técnico-administrativas e estratégico-operacionais que a implantação do 

Ministério da Defesa traria em seu bojo quando comparada à estrutura multiministerial. 

Esta última, existente durante toda a vida das Forças Armadas brasileiras, encontra 

resistências no interior do Aparelho Militar – ainda que muitas vezes de forma velada – 

em transmutar-se. Não obstante, os ganhos que podem acompanhar a nova composição 

são admitidos até mesmo por seus críticos. 

Os vetores científico e tecnológico que hoje definem o preparo militar, patentes 

sobretudo na Guerra do Golfo em 1991, mais do que nunca tornam imperativa a 

integração das tarefas de defesa, com o Ministério da Defesa podendo vir a 

desempenhar um papel fundamental na coordenação deste processo. Mais do que isso 

– apesar de não se constituir propriamente em uma novidade no mundo militar –, a 

Guerra do Golfo mostrou que sem uma coordenação das operações (do tipo Forças 

Combinadas), em detrimento das percepções singulares ora em curso, o preparo militar 

de uma nação se encontra seriamente debilitado.50

Nessa direção, o vetor tecnológico acrescentou alento à tese do Ministério da 

Defesa em substituição àquele modelo fragmentado, no qual cada Força Singular 

definia, autarquicamente – a despeito da existência do EMFA –, seu planejamento, 

 

49 Grifo nosso. Ministério da Defesa – Apresentação do Ministério da Marinha na Subcomissão de 

Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurança. Brasília: Ministério da Marinha, maio de 

1987, p. 1. O tom uníssono do discurso de reprovação dos militares à proposta de criação do 

Ministério da Defesa pode ser também conferido nas exposições dos representantes das três 

Forças ao Congresso Constituinte, publicadas no Diário da Assembléia Nacional Constituinte 

(Suplemento). 13a

 Reunião Ordinária da Subcomissão de Defesa do Estado, da Sociedade e de 

sua Segurança com exposições do Exército, Marinha, Aeronáutica e EMFA sobre a criação do 

Ministério da Defesa – 06 de maio de 1987, p. 59 e sgs. 

50 Essa mesma opinião foi manifestada pelo comandante da Aeronáutica Carlos de Almeida 

Baptista, em entrevista a mim concedida em 26 de julho de 2002. 

17
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

orçamento e execução. Embora isto, a decisão presidencial de sua criação contém 

elementos de natureza política que ultrapassam largamente as considerações 

estritamente gerenciais no plano militar. 

Cabe aqui ressaltar que o Legislativo, de importância fundamental em qualquer 

democracia no tocante às questões que envolvem a defesa nacional, tem se 

caracterizado no Brasil por uma atuação pouco destacada, apenas dizendo sim ou não

às demandas orçamentárias oriundas das Forças Armadas, ao invés de se perguntar por 

quê e para quê como lhe competiria. Isso seria fundamental não só para o 

aprimoramento das relações civis-militares em nosso país, como também para o 

amadurecimento do seu sistema democrático, que vale, efetivamente, o que valerem as 

instituições políticas em que se baseia. A ausência do Parlamento na definição de 

planos plurianuais de investimento para o conjunto do Aparelho Militar, na fixação dos 

efetivos das tropas, no acompanhamento da execução da Política de Defesa, na 

promoção de oficiais-generais, no sancionamento das participações em ações 

desenvolvidas no campo interno, entre outras questões, apenas reforça a crônica 

autonomia militar de que gozam as Forças no Brasil, remetendo a problemas futuros no 

plano político na medida em que aponta para uma hipertrofia do Executivo em 

detrimento das funções legislativas. A criação do Ministério da Defesa é sintomática a 

este respeito, uma vez que o mesmo foi criado através de Medida Provisória e com uma 

tímida participação do Congresso Nacional. 

A importância do Ministério da Defesa para a direção política das Forças Armadas 

e a consolidação do poder político sobre a estrutura militar – quem manda, nos termos 

de López – é incomensurável. No entanto, zonas cinzentas, como a não clarificação de 

competências civis específicas em alguns campos, têm persistido. Este problema, é bem 

verdade, remete à velha questão do ovo e da galinha, ou seja, quem veio primeiro? Os 

militares alegam, apropriadamente, que acabam ocupando postos que deveriam ser de 

civis por não haver expertise civil no país para ocupá-los, ao que os civis retrucam, 

também com sua parcela de razão, argumentando ser preciso que se definam 

claramente quais áreas os civis podem efetivamente ocupar para a criação de recursos 

humanos adequados. Elaboração e controle dos orçamentos, gestão de pessoal civil e 

militar, definição de funções e missões, entre outras competências-chave têm sido pouco 

partilhadas com outras burocracias, quer sejam do Executivo ou do Legislativo, com os 

militares ocupando postos-chave em todo o circuito. A amplitude da mudança nas 

relações civis-militares que a implantação do Ministério da Defesa representa, 

dependendo do modelo que venha a ser adotado – sobre quais atividades, seguindo a 

analogia anterior –, é considerável. Lembremo-nos, com efeito, que o Ministério da 

Defesa encontra-se ainda em seu processo de infra-estruturação, época mais propícia à 

correção de erros e rota. 

Para se ter uma melhor dimensão do problema, não obstante o pioneirismo dos 

EUA em criarem seu Departamento de Defesa (DoD) já em 1947 por meio do National 

Security Act, somente quase quatro décadas mais tarde, mais precisamente em 1986 

através do Goldwater-Nichols Act, é que este foi reorganizado no sentido de fortalecer o 

controle civil do Ministério da Defesa, incrementar a liderança civil sobre os militares, 

clarificar a autoridade e responsabilidades dos comandantes combatentes, melhorar a 

18
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

formulação estratégica e o planejamento de contingência e fornecer um uso mais 

eficiente dos recursos de defesa.51 Antes dessa reformulação, outras haviam sido feitas 

como as Emendas de 1949, a Reorganização de 1953, a Reorganização de 1958, as 

inovações de Robert McNamara (PPBS), até se chegar ao Goldwater Nichols.52

Uma boa parte dos estudiosos têm se mantido cética com respeito à criação do 

Ministério da Defesa. Um deles, por exemplo, afirma que “o Ministério da Defesa tem 

tudo para se transformar em uma nova repartição pública”. Conforme seu ponto de vista, 

“os comandantes militares mantêm o poder de fato, e, por conseguinte, o ministro de 

Estado torna-se uma espécie de despachante institucional das Forças Armadas perante 

o presidente da República e o Congresso. [O ministro] Quintão dificilmente conseguirá 

integrar militarmente as três Forças singulares e tem procurado atender 

corporativamente as demandas por verbas de cada Força. Este é um reflexo da falta de 

uma clara política militar de defesa do governo e da sua incapacidade de se manter fiel 

às suas decisões”.53

A afirmação supracitada, embora pareça-nos por demais violenta, tem elementos 

que encontram base na realidade. Os comandantes das Forças de fato permanecem 

fortes, contudo mais por inépcia e falta de quadros civis para ocuparem os postos e 

submeterem os militares, do que qualquer poder mágico ou real que os comandantes 

detenham.54 O trabalho já começou a ser feito: a Infraero (Empresa Brasileira de InfraEstrutura Aeroportuária) já foi retirada do Comando da Aeronáutica e está respondendo 

diretamente ao ministro da Defesa. O mesmo se passa com o DAC (Departamento de 

Aviação Civil) e a Marinha Mercante, que aguardam, respectivamente, a criação da 

Agência Nacional de Aviação Civil e a Agência Nacional Aquaviária. Isso representa, 

efetivamente, juntamente com a transferência prevista da Infraero, uma desmilitarização 

da Aviação Civil e da Marinha Mercante, que acabará significando que as Forças se 

dedicarão às tarefas de segurança e defesa stricto sensu. A Aeronáutica, por exemplo, 

se dedicará única e exclusivamente a Força Aérea Brasileira (FAB), que hoje recebe 

cerca de 10% dos recursos destinados ao Comando da Aeronáutica. 

Outro ponto: é fato que a Política de Defesa é vaga e genérica, refletindo 

consensos quase universais que poderiam ser reproduzidos em boa parte dos países do 

 

51 Ver o trabalho de Douglas C. Lovelace Jr., Unification of the United States Armed Forces: 

Implementing the 1986 Department of Defense Reorganization Act. Carlisle: Strategic Studies 

Institute Press, 1996. 

52 Cf. Richard H. Kohn. “Out of Control: The Crisis in Civil-Military Relations”. The National Interest

(35/3): 26-48, spring, 1994, p. 28. É importante lembrar: o processo não para. Houve nova reforma 

nos anos 90 sob o governo Clinton e a mais recente está em curso após os acontecimentos de 11 

de setembro de 2001. 

53 Jorge Zaverucha, “Militares e Participação Política no Brasil do Final e Início do Século XXI”. 

Mimeo: 2001, pp. 11-2. 

54 Aqui, é preciso sublinhar que com isso não estamos querendo afirmar que vemos as Forças 

Armadas brasileiras como um “tigre de papel”, como sugere Wendy Hunter. Cf. Wendy Hunter. 

Eroding military influence in Brazil: politicians against soldiers. Chapel Hill and London: The 

University of North Carolina Press, 1997. p. 23. 

19
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

globo.55 Contudo, sua reformulação está em curso e, em fins de 2002 ou no mais tardar 

após a posse e anuência do novo governo em 2003, deverá ser tornada pública. Há 

problemas nessa reformulação? Claro, em qualquer país haveria, quanto mais em um 

país notadamente caracterizado por uma falta de cultura estratégica como o nosso. 

Cabe, sim, ao Ministério da Defesa estimular a formação de uma massa crítica que 

possa, além de atualmente os militares e um número diminuto de especialistas, se 

dedicar ao tema. 

Finalmente, a falta de integração militar é outro problema reconhecido inclusive 

pelos próprios comandantes. Aqui, também, novos passos começam a ser dados. 

Recentemente – mais precisamente em maio de 2002 –, foi realizada a primeira 

operação combinada das três Forças, denominada “Operação Tapuru” – contando com 

mais de quatro mil homens na Amazônia –, rompendo-se uma inércia de não-integração 

que, embora não desejada, nada era efetivamente feito para rompê-la. Uma Diretriz 

Ministerial, emanada pelo ministro Quintão e sua assessoria civil, teve de ser 

encampada e desenvolvida pelo Estado-Maior de Defesa. Não só: estudos estão sendo 

desenvolvidos para uma política comum de armas – como diminuição dos atuais oito 

modelos de helicópteros nas três Forças para cerca de três –, padronização dos 

macacões dos pilotos das três Forças, elaboração de um “dicionário” e padronização da 

linguagem para melhor integração entre as Forças, entre uma série de outras medidas. 

Enfim, são mudanças consideráveis.56

No campo da chamada diplomacia militar tivemos igualmente mudanças 

relevantes. Nessa direção, merece destaque o fato de ter-se agora um único interlocutor 

formal à sua frente, o que vem a facilitar, sensivelmente, o trato de assuntos ligados à 

defesa nacional com os demais países. Tal tarefa, como anteriormente se encontrava 

estruturada, a cargo dos três Ministérios Militares, um Estado-Maior geral e uma 

Secretaria de Assuntos Estratégicos – ambos com status ministerial –, além de por 

vezes o Ministério das Relações Exteriores, engendrava uma verdadeira paralisia no 

sistema de relações, haja vista que exigia do interlocutor um sobresforço a fim de avaliar 

a legitimidade do diálogo com qualquer um dos parceiros escolhidos.57

 

55 Uma discussão pormenorizada deste tema pode ser encontrada em Política de defesa no Brasil: 

uma análise crítica, dos especialistas Domício Proença Jr. e Eugenio Diniz. Brasília: Editora 

Universidade de Brasília, 1998, e “Pensando a política de defesa até 2010”, de Darc Costa, em A 

Defesa Nacional (781): 5-18. jul/set 1998. 56 Estas informações foram obtidas nas entrevistas e conversas realizadas durante o mês de julho 

de 2002 em Brasília com os comandantes do Exército – general Gleuber Vieira –, da Marinha – 

almirante Sérgio Chagasteles –, da Aeronáutica – brigadeiro Carlos de Almeida Baptista –, além 

dos secretários de Organização Institucional – Dr. Augusto Varanda – e de Política e Estratégia – 

almirante Astor Nina de Carvalho Netto – do Ministério da Defesa. 

57 A mesma opinião era compartilhada pelo ministro-chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, 

general Benedito Onofre Bezerra Leonel, que durante o IV Encontro Nacional de Estudos 

Estratégicos realizado na Unicamp, então asseverou: "é indispensável que o campo militar tenha 

um único interlocutor que possa discutir, em encontros internacionais, os momentosos temas que 

hoje preocupam a comunidade internacional nas áreas de segurança e defesa". Grifo original. 

20
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

Um dos problemas centrais a que devemos estar atentos ao tratarmos da criação 

do Ministério da Defesa é nos determos nos moldes em que o mesmo foi criado, ao 

invés de considerá-lo única e exclusivamente como um avanço no sentido de se ter um 

civil formalmente à frente do trato das questões de defesa. Esse risco decorre do fato de, 

caso esse cenário venha a se confirmar, arrefecerem-se as discussões em torno da tão 

propalada autonomia militar, sem que o quadro, efetivamente, se altere 

substancialmente. Como é normal desses processos, no caso brasileiro há importantes 

mudanças em curso como já apontado e outras tantas pendentes, sem que possamos 

definir o resultado final. 

Considerações finais 

Apesar das insuficiências anteriormente apontadas, o Ministério da Defesa 

representa, no mais das vezes – e aí reside sua inovação –, o controle dos militares 

pelos civis, o mundo político dirigindo e ditando as diretrizes para as armas, o reforço da 

autoridade do Comandante Supremo, enfim, a fórmula institucional que, embora não 

perfeita e uma obra em aberto, apresenta o melhor equacionamento para a defesa 

nacional e as relações entre civis e militares nas sociedades contemporâneas. 

Parece ser ponto pacífico que a subordinação militar ao governo civil implica a 

existência de um mínimo de vontade de obediência, isto é, um mínimo de consenso 

sobre a legitimidade do mandante, quer seja num sentido subjetivo ou objetivo. A partir 

desta constatação, é fundamental a compreensão de que o processo de criação e 

implantação do Ministério da Defesa não é linear, mas tortuoso, dependendo tanto da 

política por este adotada quanto das relações específicas entre os militares, o Estado e o 

restante da sociedade. Precisamente sobre a combinação desses fatores há que se 

estar bastante atento pois, a partir de tal análise, é que poderemos avaliar com 

segurança o impacto da criação do Ministério da Defesa sobre o quadro das relações 

civis-militares brasileiras e a organização da defesa em nosso país. Efetivamente, o 

Brasil ainda está bastante distante de um quadro onde a supremacia civil seja realidade, 

não obstante importantes degraus da “escadaria” já estarem sendo vencidos. Se fosse 

possível colocarmos isto em um gráfico, numa situação típico-ideal, teríamos mais ou 

menos os seguintes resultados: 

 Benedito Onofre Bezerra Leonel, "Ministério da Defesa – Apresentação dos Estudos do EMFA". 

Campinas: mimeo, IV Encontro Nacional de Estudos Estratégicos, maio de 1998, p. 8.

21
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

22

R

e

s

p

o

n

s

a

bilid

a

d

e

civil

Política 

Nacional

Estratégia

militar

Organização 

militar

Doutrina e 

Operações 

militares

Política de 

Defesa

Educação e 

treinamento

R

e

s

p

o

n

s

a

bilid

a

d

e

civil

Política 

Nacional

Estratégia

militar

Organização 

militar

Doutrina e 

Operações 

militares

Política de 

Defesa

Educação e 

treinamento

R

e

s

p

o

n

s

a

bilid

a

d

e

milit

a

r

R

e

s

p

o

n

s

a

bilid

a

d

e

milit

a

r

Fonte: Margaret Daly Hayes, “Desafios para a gestão dos recursos da defesa nas 

sociedades democráticas”. Seminário sobre Economia e Gestão de Recursos de Defesa. 

Brasília: mimeo, maio de 2002, p. 8. 

Cabe ressaltar que, na situação acima descrita, não há enclaves exclusivos seja de 

militares seja de civis, e sim uma colaboração entre estes dois segmentos que varia de 

grau conforme o tema. No caso brasileiro, é preciso ter em mente que um Ministério da 

Defesa deve contribuir para o fortalecimento das autoridades civis, posto que ele 

proporciona uma estrutura unificada para o desenvolvimento de políticas e permite a 

uniformidade das Forças Armadas com o restante da burocracia administrativa do 

Estado. Ademais, para que a supremacia civil se faça realidade, é fundamental a 

presença ativa dos civis à frente desta estrutura e de suas componentes, situação esta 

que ainda estamos distantes no Brasil – seja pela falta de quadros civis e o subaproveitamento dos existentes, seja pelo parco interesse das universidades nesse 

processo, entre outros pontos – e que exigirá uma decidida participação do sistema 

político nacional a fim de que se rompa muito da atual inércia existente. 
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

Contudo, o quanto se avançou até aqui, com a extinção dos três Ministérios 

Militares, do EMFA e, recentemente, a transformação da Casa Militar em subchefia do 

novo Gabinete de Segurança Institucional, não pode ser negligenciado. Não só: a 

designação de civis para dirigirem a pasta, além de uma inédita Política de Defesa 

Nacional que ditará os rumos de uma Política Militar integrada, em que pese a acanhada 

participação da sociedade e do Congresso em todo este processo e os problemas 

intrínsecos que estas mesmas possuem, tratam-se de iniciativas importantes. 

Por fim, é importante frisar que resta ao Ministério da Defesa um longo e difícil 

caminho a percorrer até sua efetivação como responsável pela condução dos assuntos 

militares no sentido mais amplo do termo. Cada vez mais, nas modernas democracias, 

deixa de fazer sentido a velha distinção entre fins e meios, com o primeiro sendo campo 

de responsabilidade dos civis e o segundo monopólio dos militares. É imperativa a 

adoção de um padrão de responsabilidade compartilhada. Adicionalmente, é preciso 

observarmos os exemplos de outros países não para copiá-los, mas sim a fim de que 

avancemos o mais rapidamente rumo à consolidação da supremacia civil sobre o 

conjunto do Aparelho Militar brasileiro que, em última instância, redundará no reforço e 

aprofundamento de nossa jovem democracia. 

23
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

Bibliografia citada 

AGÜERO, Felipe. Militares, civiles y democracia: la España postfranquista en 

perspectiva comparada. Madrid: Alianza Editorial, 1995. 

ALLARD, Kenneth. Command, Control, and the Common Defense. Washington/DC: 

National Defense University, 1996. 

ARAVENA, Francisco Rojas. “A detenção do general Pinochet e as relações civismilitares”. In: Maria Celina D’Araujo e Celso Castro (Orgs.). Democracia e Forças 

Armadas no Cone Sul. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2000. 

BONAT, Hamilton. “Ministério da Defesa: modelo mais adequado ao Brasil, com suas 

principais vantagens e desvantagens”. Monografia do Curso de Política, Estratégia e Alta 

Administração do Exército. Rio de Janeiro: 1997. 

BRUNEAU, Thomas C.. Ministries of Defense and Democratic Civil-Military Relations. 

Monterey: mimeo, September 2001. 

CARMO, Fábio Soares. “A atuação do EMFA, o que é o EMFA e a estrutura militar em 

tempo de paz”. Revista da Escola Superior de Guerra (35): 7-31, 1997. 

CARRILHO, Maria. Democracia e defesa: sociedade, política e Forças Armadas em 

Portugal. Lisboa: Publicações Dom Quixote, 1994. 

CARVALHO, Luiz Paulo Macedo. “A controvérsia do Ministério da Defesa”. A Defesa 

Nacional (757): 63-67, jul/set 1992. 

CASTRO, Celso & D’ARAUJO, Maria Celina (Orgs.). Militares e política na Nova 

República. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001. 

COSTA, Darc. “Pensando a política de defesa até 2010”. A Defesa Nacional (781): 5-18, 

jul/set 1998. 

DAHL, Robert. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven and London: Yale 

University Press, 1971. 

Defesa Informa. Brasília (Coleção Completa – de 10 de junho de 2000 a 07 de julho de 

2002). 

DESCH, Michael C.. Civilian Control of the Military: The Changing Security Environment. 

Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1999. 

DIÁRIO DA ASSEMBLÉIA NACIONAL CONSTITUINTE (Suplemento). 13a

 Reunião 

Ordinária da Subcomissão de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurança com 

24
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

exposições do Exército, Marinha, Aeronáutica e EMFA sobre a criação do Ministério da 

Defesa – 06 de maio de 1987. 

FEAVER, Peter D.. "The Civil-Military Problematique: Huntington, Janowitz, and the 

Question of Civilian Control". New Brunswick: Rutgers University, Armed Forces & 

Society, 23 (4), 149-178, 1996. 

FISHEL, John T.. “The Organizational Component of Civil-Military Relations in Latin 

America: the Role of the Ministry of Defense”. LASA International Congress. Miami: 

mimeo, March 2000. 

FITCH, John Samuel. “Hacia un modelo democrático en las relaciones cívico-militares 

para América Latina”. In: Juan Gabriel Tokatlian e Samuel Fitch (Orgs.), Democracia y 

Fuerzas Armadas. Quito: CORDES, 1989. 

The Armed Forces and Democracy in Latin America. Baltimore and London: The Johns 

Hopkins University Press, 1998. 

FUCCILLE, Luís Alexandre. As Forças Armadas e a temática interna no Brasil 

contemporâneo: uma análise da construção de missões de ordem e segurança internas 

no período pós-guerra fria. São Carlos: mimeo, Mestrado em Ciências Sociais, 1999. 

“As Forças Armadas no Brasil: Nova Ordem Mundial, velho papel social?”. Conjuntura 

Política/Associação Brasileira de Ciência Política: (33), abril 2002

(http://cevep.ufmg.br/bacp/033/07_fucille.htm). 

HAYES, Margaret Daly. “Desafios para a gestão dos recursos da defesa nas sociedades 

democráticas”. Seminário sobre Economia e Gestão de Recursos de Defesa. Brasília: 

mimeo, maio de 2002. 

HUNTER, Wendy. Eroding military influence in Brazil: politicians against soldiers. Chapel 

Hill and London: The University of North Carolina Press, 1997. 

HUNTINGTON, Samuel. “Reforming Civil-Military Relations”. In: DIAMOND, Larry & 

PLATTNER, Marc F. (Ed.). Civil-Military Relations and Democracy. Baltimore and 

London: The Johns Hopkins University Press, 1996a. 

O Soldado e o Estado: Teoria e Política das Relações entre Civis e Militares. Rio de 

Janeiro: Biblioteca do Exército Editora, 1996b. 

JANOWITZ, Morris. The Professional Soldier: A Social and Political Portrait. New York 

and London: The Free Press and Collier-Macmillan Limited, 1971. 

“Las pautas cambiantes de la autoridad organizativa: La institución militar”. In: BAÑÓN, 

Rafael & OLMEDA, José Antonio. La institución militar en el Estado contemporáneo. 

Madrid: Alianza Editorial, 1985. 

25
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

KOHN, Richard H. “Out of Control: The Crisis in Civil-Military Relations”. The National 

Interest (35/3): 26-48, spring, 1994. 

LEONEL, Benedito Onofre Bezerra. “Machucou, sim”. Veja, 27 de maio de 1998. 

“Ministério da Defesa – Apresentação dos Estudos do EMFA”. Campinas: mimeo, IV 

Encontro Nacional de Estudos Estratégicos, maio de 1998. 

LINZ, Juan J. & STEPAN, Alfred. A Transição e Consolidação da Democracia: a 

Experiência do Sul da Europa e da América do Sul. São Paulo: Paz e Terra, 1999. 

LOPES, Roberto. “Oportunidade para Civis na Condução de Defesa Nacional: o caso do 

Brasil”. Research and Education in Defense and Security Studies International Congress. 

Washington/DC: mimeo, May 2001. 

LÓPEZ, Ernesto. Ni la ceniza, ni la gloria. Buenos Aires: Universidad Nacional de 

Quilmes, 1994. 

LOVELACE Jr., Douglas C.. Unification of the United States Armed Forces: Implementing 

the 1986 Department of Defense Reorganization Act. Carlisle: Strategic Studies Institute 

Press, 1996. 

MARTINS FILHO, João Roberto & ZIRKER, Daniel. “The Brazilian Armed Forces After 

the Cold War: Overcoming the Identity Crisis”. LASA International Congress. Chicago: 

mimeo, September 1998. 

MATHIAS, Suzeley Kalil. A distensão no Brasil: o projeto militar (1973-1979). Campinas: 

Papirus, 1995. 

MINISTÉRIO DA MARINHA. Ministério da Defesa – Apresentação do Ministério da 

Marinha na Subcomissão de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurança. 

Brasília: maio de 1987. 

Noticiário do Exército. “A nova concepção do sistema de instrução militar do Exército 

brasileiro”, 30/01/98.

OLIVEIRA, Eliézer Rizzo de. “O Aparelho Militar: papel tutelar na Nova República”. In: 

João Quartim de Moraes, Wilma Peres Costa e Eliézer Rizzo de Oliveira, A Tutela 

Militar. São Paulo: Vértice/Editora Revista dos Tribunais, 1987. 

 “A Doutrina de Segurança Nacional: Pensamento Político e Projeto Estratégico”. Revista 

Política e Estratégia: 6 (2), 233-246, 1988. 

 “O Ministério da Defesa: a implantação da autoridade”. Research and Education in 

Defense and Security Studies International Congress. Brasília: mimeo, agosto 2002. 

26
A criação do Ministério da Defesa no Brasil 

27

PARET, Peter (Ed.). Makers of Modern Strategy from Machiavelli to the Nuclear Age. 

Princeton: Princeton University Press, 1986. 

PEREIRA, Antonio Carlos. “A Educação dos Civis para a Defesa”. Campinas: Caderno 

Premissas: (17-18), 7-16, 1998. 

PIMENTEL, Gilberto Rodrigues. “Atualização do planejamento estratégico militar 

brasileiro”. IV Encontro Nacional de Estudos Estratégicos. Campinas: mimeo, maio de 

1998. 

POTENGY, Silvio. “A Implantação do Ministério da Defesa”. Rio de Janeiro: Revista da 

Escola Superior de Guerra: 13 (36), 107-114, 1998. 

PROENÇA JR., Domício & DINIZ, Eugenio. Política de defesa no Brasil: uma análise 

crítica. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1998. 

SAIN, Marcelo Fabián. "El control civil sobre las fuerzas armadas en los procesos de 

democratización. Redefinición teórico-conceptual para los casos sudamericanos". In: Paz 

e Seguridad en las Américas, FLACSO-Chile e CLADDE (Orgs.), El Mercosur de la 

Defensa. Santiago de Chile: FLACSO, 1997. 

SCHIFF, Rebecca L.. "Civil-Military Relations Reconsidered: A Theory of Concordance". 

New Brunswick: Rutgers University, Armed Forces & Society, 22 (1), 7-24, 1995. 

SERRA, Narcis. “Novas lições da reforma do setor de defesa”. National Defense 

University. Washington/DC: mimeo, March 2001. 

SOUZA, Paulo Francisco Silva Leitão de. “Os militares e a política”. Monografia do Curso 

de Política e Estratégias Marítimas. Rio de Janeiro: 1998. 

STEPAN, Alfred. Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern Cone. Princeton: 

Princeton University Press, 1988. 

VIDIGAL, Armando Amorim Ferreira. “Estratégia e o Emprego Futuro da Força”. Revista 

da Escola Superior de Guerra: 12 (32), 39-76, 1996. 

WEBER, Max. Economia e Sociedade (Volume 1). Brasília: Editora Universidade de 

Brasília, 1994. 

Economia e Sociedade (Volume 2). Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999. 

ZAVERUCHA, Jorge. Frágil democracia: Collor, Itamar, FHC e os militares (1990-1998). 

Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2000. 

“Militares e Participação Política no Brasil do Final e Início do Século XXI”. Mimeo: 2001. 
 Neeb-bio

4Neeb-bio.htm[1/8/20, 9:17:42 AM]

title.gif

ISSN: 1533-2535 Volume 3 No. 1 Spring 2003

La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso

chileno

Ricardo Neeb

El Señor Ricardo Neeb es Ingeniero Naval de la Universidad Austral de Chile

y posee un Magíster en Ciencias (M.Sc.) de la Ingeniería del Programa de

Coordinación de los Postgrados en Ingeniería de la Universidad Federal de

Rio de Janeiro (COPPE/UFRJ), Brasil.

Actualmente se desempeña como analista internacional en el Ministerio del

Interior de la República de Chile; y además ejerce la docencia en el Programa

de Estudios de Defensa del Instituto de Ciencias Políticas de la Pontificia

Universidad Católica de Chile.

[ Back ]
La participación de policías civiles en 

operaciones de paz y el caso chileno 

Ricardo Enrique Neeb Cantarero 

Introducción 

 A partir de 1990 las Operaciones de Paz de la Organización de las Naciones 

Unidas han sufrido cambios importantes que han implicado una mayor complejidad que 

aquellas operaciones desarrolladas hasta 1990. Esta nueva complejidad ha dado paso a 

la participación de nuevos actores, ya que las nuevas modalidades de Operaciones de 

Paz implican no sólo la separación de los beligerantes, sino que también una 

construcción de la paz (Peace Building) que se refiere al proceso que busca transformar 

las estructuras sociales y las relaciones societales con el fin de prevenir el resurgimiento 

del conflicto1

. 

 La construcción de la paz implica un profundo análisis de las causas que 

llevaron a la génesis del conflicto y su posterior estallido y a partir de aquel análisis 

realizar una reconversión, o refundación, de las estructuras políticas, la forma de 

gobierno y la representatividad, el sistema de justicia, derechos humanos, modelo de 

desarrollo económico, ayuda humanitaria, generación de empleos, igualdad de 

oportunidades, sistemas de salud y educación, entre otros. Como podemos apreciar es 

una larga lista de requerimientos a ser tratados para lograr el objetivo de construir una 

sociedad en paz. 

 En este contexto la forma en que se ejerce la administración de la ley y el orden 

es de vital importancia, ya que es este uno de los principales puntos en donde se percibe 

la forma de relacionarse el Estado con los ciudadanos. Una justicia corrupta, arbitraria e 

ineficiente podrá ser un detonante de conflicto, ya que los ciudadanos ven en este 

ámbito la forma en que el Estado los trata. Dentro de este contexto, las policías juegan 

un rol principal, ya que es el primer eslabón de la cadena del orden público. El trato y 

respeto que las fuerzas policiales muestren hacia los ciudadanos, será como ellos 

perciban al Estado. Una policía que es arbitraria es una clara muestra de un Estado que 

no tiene valor por los derechos de sus ciudadanos. 

 En un conflicto donde las causas tienen matices étnicos, religiosos, políticos, o la 

combinación de todos ellos, las policías son, por lo general, las fuerzas encargadas de la 

represión de las minorías y son vistas por estas como el enemigo, ya que las perciben 

como el representante de los intereses de sus opresores. Es por esta razón de que en 

 

1

 Avruch, Kevin. “Peace Making: Introductory Remarks”, in Analysis for Peace Operations, the 

Canadian Peacekeeping Press, 1998, pp. 29 
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

las operaciones de construcción de la paz uno de los principales aspectos a ser 

abordados en la reestructuración, y a veces refundación, de los cuerpos policiales. 

 Otro aspecto importante sobre la discusión del uso de policías en Operaciones 

de Paz guarda relación con el hecho de que muchas, o tal vez la mayoría, de estas 

operaciones son realizadas en estados colapsados; estados que ya no pueden dar 

soporte a las más básicas necesidades de sus ciudadanos, entre ellas la seguridad. Esto 

hace necesario contar con fuerzas que puedan dar, por un tiempo, un mínimo de 

seguridad en el territorio donde se realiza la operación con el fin de poder implementar 

en un ambiente medianamente seguro la construcción de la paz. 

 Un caso ejemplar es el de Somalia, que el establecimiento de una fuerza policial 

en ese país fue de vital importancia para el restablecimiento del orden en Mogadishu y 

otras ciudades, pese a que uno de los principales problemas que enfrentaron En 

general el problema de la imposición de la ley en los estado que han colapsado es un 

problema no resuelto, ya que la pregunta en estas situaciones es ¿qué leyes imponer? 

¿Sobre la base de cuáles leyes establecer la condena?2

 Muchas veces el problema de la imposición de la ley, aunque sea en una forma 

elemental, en las Operaciones de Paz es resuelto usando fuerzas militares. Éstas deben 

de actuar como fuerzas policiales, algo para lo que no fueron entrenados, lo que muchas 

veces ha ocasionado problemas, y críticas, ya que los soldados entrenados para la 

guerra se han visto involucrados en incidentes de muy distinta categoría en donde las 

Reglas de Enfrentamiento (RdE) no son las adecuadas, lo que produce bajas 

innecesarias y un actuar en donde el uso excesivo de la fuerza es la tónica. Esto a largo 

plazo se traduce en un resentimiento por parte de la población en contra de las fuerzas 

de pacificación. Somalia es un excelente ejemplo de esto. 

 Muchas Operaciones de Paz se mueven en una zona gris que no es 

estrictamente militar, pero tampoco son situaciones normales de orden público. Muchos 

autores utilizan el concepto de lo “constabular” (ya veremos más adelante a qué se 

refieren con esto) y en muchas ocasiones las fuerzas militares han debido actuar dentro 

de esta zona gris no definida de lo “constabular”, algo que no les gusta hacer. 

 Los problemas antes mencionados nos llevan a pensar en cómo deberá ser 

diseñada la fuerza para poder enfrentar las dinámicas presentes en las Operaciones de 

Paz contemporáneas, algo que por el momento parece no estar resuelto aún, ya que por 

las características propias de las operaciones de paz es muy difícil poder satisfacer de 

manera adecuada debido al hecho de que por su complejidad estas operaciones tienen 

dinámicas que exigen respuestas flexibles en forma rápida. 

 Las diferencias existentes entre los diversos cuerpos policiales acrecientan aún 

más la problemática de la participación de estos organismos en las Operaciones de Paz. 

 

2

 Hayes and Sand. “Promoting Relief with Development” in Analysis for and the Resolution of 

Conflict, , the Canadian Peacekeeping Press, 1998, pp. 27 

 29
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

A diferencia de las fuerzas militares, donde también hay diferencias, las fuerzas 

policiales tienen estructuras, preparación y orgánicas que pueden variar radicalmente de 

país en país, junto con la calidad del entrenamiento y financiamiento. Estas variaciones 

culturales sobre el enfoque de la función policial que se tienen en los distintos países 

que participan de una operación de paz pueden afectar el desempeño de la misma. Si a 

esto además sumamos factores como el hecho de que muchas fuerzas policiales se 

caracterizan por ser ineficientes y corruptas, el asunto se agrava aún más, ya que a 

diferencia de las fuerzas militares, el contacto que tienen las policías con la población 

anfitriona es mucho más estrecho. 

 En el presente trabajo haremos un análisis de la participación de las policías en 

las Operaciones de Paz. Este análisis tendrá como inició un marco teórico que nos 

permita clarificar los conceptos de orden público y “constabular”, con el fin de poder 

entender cuáles son las diferencias entre ambos conceptos, algo de vital importancia 

para poder entender cómo se hará el uso de la fuerza y por ende el diseño de la fuerza a 

ser usada en esta operación, la cual debe satisfacer los requerimientos del mandato. 

Este aspecto será abordado también en el marco teórico. 

 La segunda parte de este texto es un análisis desde el punto de vista histórico 

sobre la participación de las fuerzas policiales en las Operaciones de Paz en estos 

últimos 100 años y las experiencias recogidas en estas misiones, así como también qué 

tipo de problemas se han registrado en las últimas operaciones, especialmente en la 

década de los 90, ante un aumento de la participación de los cuerpos policiales. 

 En la siguiente parte del trabajo abordaremos la participación de las policías 

chilenas en las Operaciones de paz, el tipo de trabajo y misiones desempeñadas en 

estas operaciones, así como las experiencias recogidas de su participación, así como 

también los problemas que han debido enfrentar. 

 En la última parte del trabajo abordaremos las conclusiones correspondientes. 

Marco Teórico 

En la discusión sobre fuerzas policiales existen dos conceptos que son 

fundamentales para entender la forma de organizarse, equiparse y de actuar que tienen 

los cuerpos encargados de imponer la ley, generalmente llamados policías. 

Primeramente, tenemos el concepto de Orden Público. Este concepto es 

bastante amplio y complejo, además que existe el problema de que su definición cambia 

según los criterios de Orden Público de cada estado. Para unos es simplemente imponer 

la ley, en otros reprimir a los opositores, aunque en las democracias liberales de 

occidente es donde tiene su definición más amplia. Según Michael Kelly3

 Orden público 

es necesario para el crecimiento de la sociedad al asegurar en forma equitativa los 

derechos de las personas. Un sistema de Orden Público y legal genera confianza y 

 

3

 Oakley Robert et all, “Policing the New World Disorder”, NDU Press, Cap. 11, pp.1-2, año 1998. 

 30
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

permite realizar actividades que de otro modo las personas no estarían dispuestas a 

hacer. Por ejemplo en un sistema donde impera el Estado de Derecho las personas se 

van a sentir seguras y confiadas de emprender cualquier tipo de acción al ver que sus 

derechos están garantizados y que pueden recurrir a los tribunales en caso de que éstos 

sean vulnerados y los éstos últimos realizarán una investigación y juicios justos. En un 

sistema donde no imperan estas garantías y donde existe un sistema judicial, así como 

policial, incapaz de velar por los derechos de los ciudadanos, éstos no se sentirán 

confiados de realizar inversiones u otro tipo de empresas al no tener confianza sobre la 

garantía de sus derechos. 

Cuatro son los factores que según Michael Dziedzic4

 deben darse para la 

existencia de un sistema de Orden Público adecuado (visión democrática liberal de 

occidente): 

El primero guarda relación con las policías. Éstas deben tener el más irrestricto 

respeto por los Derechos Individuales en su actuar, así como también el hacer un uso 

proporcional de la violencia, en otras palabras, que el imponer la ley no signifique poner 

en riesgo la seguridad de las personas inocentes y sus bienes. Un punto no menos 

importante es la imparcialidad que las policías deben de tener en su forma de proceder. 

El segundo factor es la existencia de un sistema judicial compuesto por jueces, 

encargados de dictar un veredicto y sentencia, fiscales que tienen por misión el acusar y 

defensores públicos cuya finalidad es la de proveer defensa a los inculpados que no 

puedan hacerlo por sus propios medios. 

El tercero es un sistema carcelario que sea el encargado de la ejecución de la 

condena y de la rehabilitación del condenado es importante para la existencia de un 

adecuado orden público y como último punto el soporte a través de un sistema 

administrativo que le dé vida y sustentación a todo lo anterior5

. 

 Existe otro concepto tan complejo como el anterior de orden público y es el de 

constabularidad6

. Si bien este término es traducido a la lengua castellana como policial o 

referente a esta actividad, su definición por parte de los especialistas, principalmente de 

lengua inglesa, es mucho más compleja que la simple definición de policía. 

 El concepto de constabularidad implica una imposición básica de la ley en un 

medio, generalmente inestable7

. Se puede explicar como una zona de transición entre lo 

 

4

 Ibid, capítulo introductorio, pp. 1-2 

5

 Se recomienda ver también a: Mani Rama, “Contextualizing Police Reform: Security, the role of 

Law and Post-Conflict Peacebuilding” in Tanke Tor et all, Peacebuilding and Police Reform”, Frank 

Cass Pub., 2000, pp.16. 

6

 Del inglés “constabulary”, Esta palabra no existe en castellano y para explicar este concepto, 

cuya traducción literal es de policía, nos tomaremos la licencia de hacer una castellanización del 

término anteriormente citado. 

7

 Esta definición simple de constabularidad la podemos encontrar en varios autores, tales como, 

Erwin Schmidl en el libro “Policing the New World Disorder (Cap. 1)”, Domício Proença en “Guía de 

Estudos de Estrategia”, pág. 20 y en el artículo del Brig. Gen. John Brown, aparecido en la edición 

 31
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

estrictamente militar y policial, un “área no definida”, ya que este tipo de operaciones, y 

de tropas también, por lo general ha tenido su génesis en operaciones militares que 

después de terminadas y durante la fase de ocupación del territorio en donde al no 

existir una autoridad local, o esta estar casi extinta, las fuerzas ocupantes deben hacerse 

cargo de la mantención del orden público de manera elemental. Tal es el caso de 

fuerzas como el U.S. Constabulary8

, fuerza de caballería de aproximadamente 35.000 

hombres que sirvió principalmente en Alemania y Austria con posterioridad al final de la 

II Guerra Mundial y cuya función era la mantención del orden en los territorios ocupados 

por Estados Unidos. Esta fuerza contaba con un equipamiento de combate ligero (motos, 

caballos, jeeps, fusiles, etc.) y sólo algunas unidades estaban equipadas con tanques 

ligeros en lugares que se estimaban podrían haber focos de resistencia, sin embargo, 

estas unidades más pesadas no sobrepasaban los 17 blindados. El período colonial 

conoció mucho este tipo de unidades, los Estados Unidos organizaron unidades 

constabulares en Nicaragua, Samoa, Filipinas y otros lugares ocupados a fines del siglo 

XIX y principios del XX. Otras unidades de este tipo lo constituyen el Royal Ulster 

Constabulary (RUC, Irlanda del Norte), La Gendarmería Holandesa y el Cuerpo de 

Carabineros de Italia, entre otros. Éstas nacen como fuerzas paramilitares encargadas 

de misiones tales como la protección de fronteras, lucha antiterrorista y como se 

mencionó anteriormente la imposición de la ley en zonas inestables. La Real Policía 

Montada del Canadá es otro ejemplo de como estas fuerzas de origen militar y con la 

misión de imponer la ley en los territorios inestables (ejemplo el Yukon) evolucionaron 

hasta convertirse en una fuerza de orden público en los días de hoy. El RUC hoy en día 

está siendo transformado en una fuerza policial, de hecho está cambiando el nombre al 

de Policía de Irlanda del Norte, al incorporar más católicos en sus filas y tener un rol más 

centrado en la protección de los ciudadanos que en la lucha contra el IRA (Ejército 

Republicano Irlandés) y la represión de los ciudadanos católicos. 

 Las fuerzas policiales constituyen uno de los puntos de unión entre las políticas 

de Estado en materia de respeto a los derechos humanos y libertades individuales. Los 

procedimientos y normas de actuación con los cuales las policías operan, serán el reflejo 

del respeto que un Estado tenga hacia sus ciudadanos. Es por eso que las policías son 

fundamentales para contar con una sociedad pacífica y respetuosa del estado de 

derecho y las garantías ciudadanas. 

El problema del diseño de las fuerzas policiales en Operaciones de Paz radica 

en la especificidad del mandato, ya que un mandato para Operaciones de Mantención de 

la Paz (Peacekeeping) tiene un diferente contexto que aquel orientado a Operaciones de 

Construcción de la Paz (Peacebuilding). 

 Por una parte el objetivo de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz es 

establecer y mantener el orden (de un modo básico) evitando choques entre las 

 de septiembre del 2000 del Armed Forces Journal, titulado “Combat Cops? The Army 

Constabulary: Lessons from Our Past.” p. 66. 

8

 Brig. Gen. John Brown, “Combat Cops? The Army Constabulary: Lessons from Our Past.” 

In Armed Forces Journal, September 2000, p. 66. También se puede encontrar referencias en: 

Schmidl, Erwin; “Policing the New World Disorder”, Cap. 1, pp. 4-5, año 1998. 

 32
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

facciones en disputa. Estas operaciones son llevadas a cabo, generalmente, en un 

ambiente sumamente inestable y en muchas ocasiones estas misiones son ejecutadas 

por unidades militares (Ej. Haití), lo cual trae aparejado otro tipo de problemas, como el 

tipo de reglas de enfrentamiento usadas por las fuerzas militares, reglas diseñadas para 

el combate, que en situaciones de orden público, no especifican los procedimientos a 

seguir produciéndose en muchos casos situaciones que por las reacciones demasiado 

violentas de los pacificadores pueden poner en riesgo la misión9

. 

Por otro lado la Construcción de la Paz incluye en su mandato el entrenamiento 

y reestructuración de las fuerzas locales de policía. Esto implica contar con especialistas 

que además de realizar labores de estabilización y mantención del orden, deben 

encargarse de organizar y reestructurar, así como también entrenar, a las policías 

locales (lo que queda de ellas o las nuevas). Esto implica contar con personal que tenga 

años de experiencia como policías, administradores policiales y entrenadores. Aunque 

las misiones de Construcción de la Paz se desarrollan en un ambiente, generalmente 

más estable que las de Mantención, éstas no están exentas de eventuales brotes de 

violencia con sus respectivas escaladas, colocando en serio riesgo la integridad de los 

participantes. 

Debido a la especificidad del trabajo policial en misiones de paz, los integrantes 

de las fuerzas internacionales de policía que participan en las misiones se han visto, en 

un sinnúmero de ocasiones, en medio de combates entre facciones, o directamente 

agredidos, y no se ha contado con los medios para neutralizar, o disuadir, la agresión de 

la cual son objeto. Su instrucción y equipamiento son insuficientes para hacer frente a 

amenazas de tipo militar, o paramilitar. Problema similar afrontan las tropas militares que 

enfrentan disturbios o situaciones que son propias del orden público. El entrenamiento y 

equipamiento de éstas sobrepasa al problema que se está generando, causando uno 

peor, el combate de la violencia con más violencia, lo que provoca rechazo y 

resentimiento por parte de los “anfitriones”. 

 Dada la dinámica que tienen las Operaciones de Paz, donde se puede pasar de 

un ambiente tranquilo a un desorden callejero, terminando con un combate de infantería; 

se hace necesario contar con un tipo de tropa que pueda cumplir eficientemente la tarea 

policial, no sólo de orden público, sino que también de entrenamiento y asistencia a la 

policía local, y también la tarea de tipo militar, enfrentando en combate a facciones que 

cuentan con armamento pesado. 

 Pareciera que la respuesta está en las tropas de tipo constabular (o de tipo 

paramilitar). Estas unidades existentes en varios países tienen a cargo tareas de este 

tipo (guardia de frontera, lucha antiterrorista, antidisturbios, etc.) dentro de una estructura 

de tipo militarizada (rangos, equipamiento y orgánica)10. En muchos casos estas fuerzas 

 

9

 Cuando las fuerzas hacen uso excesivo de la fuerza contra manifestantes civiles, armados 

levemente, la reacción de los “huéspedes” ha sido contraria a la misión. Ejemplos como el de 

Somalia ilustran perfectamente estos acontecimientos. 

10 Ejemplos de unidades de este tipo lo constituyen la Gendarmería holandesa (que depende del 

ministerio de defensa), la Gendarmería Argentina y la Policía de Fronteras Alemana. 

 33
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

también cumplen con tareas de orden público (imposición de la ley, investigación de 

delitos, etc.) manteniéndose en forma paralela dentro de un esquema militar11. Dada 

esta peculiaridad de este tipo de tropas, que pueden enfrentar mejor las dinámicas 

cambiantes de las operaciones de paz, por otro lado estas unidades que están 

familiarizadas con la orgánica y cultura militar tienen menos problemas de integración 

con las unidades castrenses y pueden ser integradas en la cadena de mando de las 

fuerzas de paz, como es el caso de la MSU (Unidad Multinacional Especial)12. Sin 

embargo el problema de este tipo de unidades es que no existe en todos los países y de 

hecho son sólo una minoría de estados los que pueden aportar tan valioso tipo de 

medios. 

 La necesidad de restablecer el orden público se hace necesaria desde el 

momento en que llegan los primeros contingente de Naciones Unidas y ha cesado, o 

disminuido, la lucha entre facciones13. La construcción de un Estado de Derecho debe 

comenzar lo más pronto posible. Sin embargo, la inestabilidad existente en estas 

operaciones, y sobre todo la que sigue inmediatamente después del conflicto, hace 

necesario contar con fuerzas que posean una capacidad de adaptarse rápidamente a las 

dinámicas cambiantes que pueden generarse en este tipo de operaciones. Field y 

Perito14, señalan que para lograr la estabilidad (modelo de los Estados Unidos), las 

fuerzas participantes deben tener por lo menos dos componentes, el militar (que es 

considerado por los autores como el principal) y el policial-militar o constabular. 

 No obstante hay que destacar que la reconstrucción del sistema de orden 

público es algo que no puede ser dejado de lado y se hace vital para la normal 

restitución de un estado, su adecuado funcionamiento. Esto implica considerar siempre 

en este tipo de operaciones a personal judicial y/o penitenciario, ya que de lo contrario, 

las fuerzas policiales verán restringido y limitado su trabajo. 

 Otro problema constante, y no menos grave, lo constituyen las diferencias de 

cultura policial15. El concepto de policía varía de acuerdo a cada país, para unos estados 

 

11 Un ejemplo lo constituyen el Arma de los Carabinieri de Italia, que es una fuerza armada más 

que cumple tareas de orden público pero también de tipo militar como la protección de fronteras y 

la función de policía militar. Esta Arma tiene una orgánica militar y depende administrativamente 

del Ministerio de Defensa italiano y operativamente del ministerio del interior de ese país. Los 

Carabineros de Chile tienen características similares en cuanto a dependencia y en algunos 

aspectos de su orgánica, sin embargo tienen una orientación marcadamente más policial. 

12 Al respecto sugiero ver los trabajos de Chuck Call y Michael Barnett, “Looking for a Few Good 

Cops” en Peacebuilding and Police Reform, editado por Tor Tanke y Espen Barth. Otro trabajo 

interesante en este mismo tema, es el del mayor de Carabinieri Jean Piero Barbano en “The 

Carabinieri Corps and the MSU” publicado en el 1er Seminario Internacional de Operaciones de 

Mantenimiento de la Paz, Santiago de Chile, mayo del 2000, pág. 8. 13Field, Kimberly y Perito, Robert; “Creating a Force for Peace Operations: Ensuring Stability with 

Justice”, in Parameters (US Army War College Quarterly), invierno 2002-03, pp. 79 

14 Ibid. pp. 80 15 El tema de los problemas ocasionados por las diferentes culturas y entrenamientos policiales lo 

podemos encontrar en textos como el de Duncan Chappell y John Evans, “The Role, Preparation 

and Performance of Civilians Police in United Nations Peacekeeping Operations”, publicado en 

1999 en el Criminal Law Forum, pág. 171-271. También en el ya citado texto editado por Tanke y 

 34
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

la policía es el organismo encargado de velar por los derechos y la seguridad de los 

ciudadanos, está al servicio de éstos, los ciudadanos. Estos cuerpos policiales por lo 

general se caracterizan por tener un gran respeto hacia los ciudadanos que sirven, son 

fuerzas altamente entrenadas, equipadas y con una gran dedicación a la función de 

orden público. Para otros estados, en cambio, las policías son una herramienta de 

represión, estás están al servicio del gobierno de turno y por lo general no constituyen un 

cuerpo profesional, ya que en la mayoría de los casos su accionar, al imponer la ley, 

viola toda norma de mínimo respeto a las garantías individuales de los ciudadanos. 

También esta diferencia cultural guarda relación con la profundidad y calidad del 

entrenamiento de los policías. Existen fuerzas policiales que son estrictamente 

profesionales con un diseño de carrera que busca la excelencia. Éstas fuerzas se 

caracterizan por poseer buenos conocimientos de idiomas, especialmente del inglés 

(cuando no es su lengua materna), dominio de procedimientos policiales y otras 

características como por ejemplo un conocimiento del uso de vehículos todo terreno. Las 

policías de países donde la función de orden público es más bien una herramienta del 

estado para oprimir a sus ciudadanos se caracterizan por ser funcionarios de 

denominación política sin ningún conocimiento (o en forma muy elemental) de las 

habilidades ya descritas. También se puede apreciar que en muchas policías de países 

subdesarrollados (y por lo tanto carentes de recursos), que participan en operaciones de 

paz para poder tener un cierto prestigio internacional, varias deficiencias en su 

entrenamiento, equipamiento y motivación que en muchas ocasiones a llevado a 

cancelar la contribución de fuerzas policiales del país en cuestión. Cabe destacar que 

pese a las diferencias existentes entre diversas unidades de tipo Gendarmería 

(constabulares), estás han demostrado ser mucho más homogéneas y adaptables a los 

requerimientos de las funciones policiales en operaciones de paz que las tradicionales 

policías civiles. 

Antecedentes Históricos de las Policías en Operaciones de Paz 

La participación de fuerzas policiales en Operaciones de Paz no se remonta a 

los últimos años, ya a finales del siglo XIX e inicios del XX las potencias europeas (Reino 

Unido, Francia, Alemania, Italia y Holanda) intervienen en la región de los Balcanes, 

específicamente en la disputa greco turca, y en un principio son utilizados contingentes 

policiales, o de gendarmería, para establecer un orden básico y luego organizar, a las 

fuerzas policiales locales. Por otro lado Italia en la primera década del siglo XX aportó 

contingente policial para dotar a Albania durante su independencia de una fuerza 

pública. Posteriormente la policía albanesa fue organizada con la ayuda italiana. 

Producto de sus intervenciones militares en el Caribe, Centroamérica y otras 

partes del mundo (como Filipinas y Samoa), los Estados Unidos de América (EUA) 

adquiere experiencia en la imposición básica de la ley, así como también en la 

organización de cuerpos paramilitares encargados del orden público, aunque en un 

 Barth se hace referencia varias veces a esta problemática y en el texto de editado por Robert 

Oakley, “Policing the New World Disorder” también lo podemos encontrar en sus diferentes 

capítulos. 

 35
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

modo bien básico. El Cuerpo de Infantería de Marina de los EUA, uno de los más usados 

para estas intervenciones, elaboró manuales de doctrina e instrucción para lidiar con 

situaciones que no eran exactamente guerra, por ejemplo la intervención en Nicaragua 

en las primeras décadas del siglo XX. Sin embargo fue la II Guerra Mundial (II GM) la 

que obliga a pensar a las fuerzas armadas de los EUA en la creación de unidades 

encargadas del orden público en los territorios que eran liberados por los aliados. En 

1941 se empieza a estructurar esta fuerza policial y se crea en la Universidad de Virginia 

la Escuela de Gobierno Militar (1942) con posterioridad a la experiencia aliada en África 

del Norte. 

Inmediatamente después de la II GM fue creada por parte de los EUA una fuerza 

para lidiar con el problema del orden público en los territorios alemanes ocupados por las 

unidades del ejército americano. Para lograr este objetivo se crea el “U.S. Constabulary” 

que era una fuerza especial del Ejército de los EUA para ejercer una imposición básica 

de la ley en un territorio inestable, así como evitar cualquier tipo de sublevación contra 

los aliados. Esta fuerza contaba con características propias (uniformes, equipamiento, 

instrucción, etc.) y fue disuelta en 1952. Sin embargo hoy en día existen autores que 

señalan que la experiencia del “U.S. Constabulary” debería ser tomada en cuenta por el 

ejército americano para su participación en operaciones de paz, especialmente aquellas 

relacionadas con la mantención. 

Con la creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la aplicación 

de los capítulos VI y VII de su carta fundamental dada la creciente inestabilidad 

posguerra comienzan las operaciones de mantención de la paz que, salvo algunas 

excepciones, fueron más bien operaciones de mantención de tregua. Por las 

características de estas operaciones el uso de fuerzas de policía no fue necesaria, salvo 

algunos casos bien particulares. 

El primero de ellos fue durante el traspaso del territorio de Nueva Guinea 

Occidental (Irian) de manos holandesas a indonesas. Esta operación duró ocho meses y 

transcurrió entre los años 1962 y 1963. Unidades de la policía paquistaní se encargaron 

de velar por el orden público durante el cambio de administración. 

Durante los primeros años de la ONUC (Organización de Naciones Unidas en el 

Congo,1960-64) participó una pequeña unidad de la policía de Ghana pero dada la 

complejidad de la misión la unidad tuvo que ser devuelta a su país sin haber hecho una 

mayor contribución, siendo reemplazada con posterioridad por una unidad de 400 

policías nigerianos, la cual se retira en el año 1965. 

Pese a lo anterior la contribución de las policías comienza a ser mayor a partir de 

1964 cuando se origina la UNFICYP (Fuerza de Naciones Unidas en Chipre). Es 

convocado para esta misión un contingente internacional de policías compuesto por 

efectivos de Australia, Dinamarca, Suecia, Austria y Nueva Zelanda. La misión de esta 

unidad era evitar los choques entre chipriotas griegos y turcos, acompañar a la policía 

local, mantener presencia en áreas sensibles, investigar incidentes sospechosos de ser 

de carácter étnico, así como ayudar a estabilizar la situación, investigar desaparición de 

personas y ayudar en el desplazamiento y reubicación de refugiados. Después de la 

 36
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

invasión turca de 1974 y con la consiguiente partición de la isla la misión original de la 

fuerza policial tuvo un cambio radical que implicó su reducción a un pequeño 

contingente, ya que la nueva realidad no justificaba muchas de sus tareas originales. 

A finales de la década de los ochenta y especialmente con el fin de la Guerra 

Fría hubo un incremento en el número de operaciones de paz, así como las 

características de éstas. Ya no se limitaban exclusivamente a la mantención de una 

tregua o a una eventual imposición de la paz, ahora implicaba la reconstrucción, o 

construcción, de un país o región, que había sido desbastada por una guerra de 

secesión, conflicto étnico o civil. Nacían nuevos estados y se hacía necesario que para 

que éstos pudiesen tener expectativas dentro de la comunidad internacional contarán 

con la infraestructura de un estado moderno. Esto implicaba, entre muchas cosas, contar 

con un sistema de orden público adecuado, o sea, una policía que prevenga los delitos y 

que investigue cuando estos ocurran, un sistema judicial que investigue y condene 

(jueces y fiscales), un sistema penal que recluya y rehabilite (cárceles) y por último un 

aparato administrativo que sostenga lo anterior. 

Esta estructura había desaparecido, o simplemente no existía, en aquellos 

estados que estaban separándose (caso de las ex repúblicas de Yugoslavia) o se 

encontraban en una guerra civil por diferencias étnicas o religiosas (Somalia). Uno de los 

grandes problemas que se encontraron en estas situaciones era que las policías locales, 

o lo que quedaba de ellas, eran vistas como represores y no como agentes de la ley y en 

la mayoría de los casos habían estado del lado de una de las facciones. Esto hacía muy 

difícil la reconstrucción del aparato policial y es a contar de este tipo de operaciones 

(country building) cuando comienza a hacerse necesario la participación de contingentes 

internacionales de policías. Las misiones principales de estas unidades son el 

monitoreamiento y supervisión de las organizaciones policiales locales, el entrenamiento 

de éstas, en ocasiones realizar labores de imposición de la ley y recibir denuncias e 

investigar casos de violaciones a los derechos humanos u otro tipo de delito que sea de 

responsabilidad de la misión de la ONU. 

En agosto del 2000 el Informe Brahimi recomendaba el uso de fuerzas policiales, 

así como también de personal del sistema judicial. El nuevo tipo de Operaciones de Paz, 

hacía necesaria la reconstrucción del país, y por ende, de su sistema de orden público, 

por eso se recomendaba que el uso de fuerzas policiales, debía servir para reconstruir 

las estructuras locales de policía, enfatizando el hecho de que las policías, así como 

también el resto de la estructura del orden público, son uno de los elementos claves en 

la reconstrucción de un país16. 

Sin embargo las operaciones policiales han traído una serie de problemas, ya 

que es difícil compatibilizar diferentes culturas policiales, en unos países cumplen 

funciones mas bien represivas en otros de servicio público, los tipos de policía, unas de 

 

16 Lewis William, Marks Edward and Robert Perito; “Enhancing International Civilian 

Police in Peace Operations” 

 In Special Report, United States Institute for Peace, abril 22, año 2002, pp.8

 37
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

carácter militarizado otras estrictamente civiles, los grados, la experiencia y los 

procedimientos han, sido entre otros, los factores que han dificultado este tipo de 

operaciones. 

La Participación de las Policías Chilenas en Operaciones de Paz 

 A modo introductorio tenemos que explicar que Chile posee dos fuerzas 

policiales, consideradas de acuerdo a la constitución de 1980 como Fuerzas de Orden y 

Seguridad. 

 Estas policías son los Carabineros de Chile, que es la policía uniformada 

encargada principalmente de la labor preventiva. Pertenece desde un punto de vista 

administrativo al Ministerio de Defensa de Chile y operativamente al Ministerio del 

Interior. Si bien su estatus, rangos y disciplina son militares, su organización 

corresponde más al patrón de una policía civil. A diferencia de los Carabinieri de Italia, 

los Carabineros de Chile no cumplen funciones de policía militar ni tampoco tienen una 

estructura orgánica de este tipo ni son considerados como una fuerza armada17. 

 La otra fuerza policial es la Policía de Investigaciones de Chile (policía civil), que 

al igual que los Carabineros pertenece al Ministerio de Defensa y se coordina 

operativamente con Interior. Esta es una policía cuya misión es la de investigar los 

delitos cometidos y aportar las pruebas para que la justicia pueda juzgar y condenar, no 

tiene una estructura u orgánica militar y su personal es totalmente civil (detectives). 

La participación de Chile en Operaciones de Paz de Naciones Unidas data 

desde el año 1949, sin embargo, esta participación durante varias décadas se limitó al 

envío de observadores militares a los conflictos de India y Pakistán (UNMOGIP) y el de 

Medio Oriente (UNTSO Y UNSOF). Esta participación estaba restringida únicamente a 

las Fuerzas Armadas de Chile. Sin embargo desde el inicio de la década de los 90 en el 

siglo XX esta situación cambió y el país comenzó a tener un rol más participativo en este 

tipo de operaciones enviando un mayor número de contingente a misiones con más 

complejidad que las de observación. Comenzaron a ser enviados contingentes de 

tropas, en pequeña cantidad, a varias misiones como en Camboya e Irak. 

 Las policías no estuvieron al margen de esta nueva dinámica y a partir de esos 

años comienzan a ser enviados los primeros contingentes de fuerzas policiales chilenas 

a Operaciones de Paz de Naciones Unidas. 

 Al inicio de la década de los 90 y con la formación de ONUSAL (Misión de 

Naciones Unidas para El Salvador) los Carabineros de Chile colaboran con un 

contingente de hombres hasta el fin de la misión. Las funciones de este contingente 

policial consistían en hacer cumplir los acuerdos de paz, entrenar a la nueva Policía 

 

17Desde el año 2000 que los Carabinieri de Italia dejaron de ser un arma del ejército 

italiano y pasaron a ser considerados, constitucionalmente, como la cuarta fuerza armada.

 38
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

Nacional Civil (PNC) y supervisar las operaciones policiales de esta última institución, o 

sea, su misión estuvo dentro de lo que se denomina gestión policial: entrenamiento, 

organización y creación de un cuerpo policial y monitoreo y supervisión de éste. 

 La misión no fue fácil, ya que Carabineros tuvo que lidiar con las tensiones post 

guerra civil debido a que el contingente de la nueva PNC estaba compuesto por 

personas que habían pertenecido al Ejército de El Salvador y por otro lado al opositor 

Frente Farabundo Martí. Constantes eran las tensiones entre los alumnos que habían 

pertenecido a los frentes rivales y que ahora estaban en el mismo bando. La importancia 

de haber contado con personal altamente calificado y disciplinado, como es el caso de 

Carabineros, impidió que esas tensiones terminaran por convertirse en un escollo aún 

mayor al proceso de paz. Además el personal de Carabineros tuvo que realizar misiones 

de observación policial para evaluar el desempeño de la recién creada PNC. Fue en una 

de éstas cuando el Cabo 2o Patricio Chávez perdió la vida por inmersión al intentar 

salvar a una mujer, María Barrera, que se encontraba en peligro de ahogarse en la playa 

“Costa Azul” en la localidad de Chalatenango, convirtiéndose en el primer mártir chileno 

en una operación de Naciones Unidas. 

 La participación de Carabineros en ONUSAL está desglosada de la siguiente 

manera, de acuerdo con la información entregada por el Tte. Coronel Anselmo Flores del 

Departamento de Relaciones Públicas de Carabineros, los oficiales que participaron 

fueron un total de 5 y el personal de nombramiento institucional (suboficiales y clases) 

49, en total. Esta misión comenzó en 1992 y se extendió hasta el 31 de diciembre de 

1996. 

 Posteriormente y a partir del año 1997 los Carabineros participan de las 

operaciones de la UNMIBH (Misión de Naciones Unidas para Bosnia Herzegobina) con 

un contingente de oficiales y suboficiales de la institución. La participación de 

Carabineros en UNMIBH estuvo distribuida de la siguiente manera: 

PERÍODO DE LA MISIÓN OFICIALES SUBOFICIALES TOTAL 

01 junio 1997 - 01 junio 1998 8 6 14 

25 agosto 1997 - 25 agosto 1998 12 5 17 

10 junio 1998 - 10 junio 1999 12 2 14 

25 agosto 1998 - 25 agosto 1999 12 3 15 

10 junio 1999 - 10 junio 2000 7 4 11 

10 junio 2000 - 10 junio 2001 3 3 6 

TOTAL 54 23 77 

Tabla 1: participación de carabineros en UNMIBH 

 39
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

Teniendo este contingente las siguientes misiones a cumplir en la UNMIBH18: 

• Instrucción de la policía local 

• Operaciones de campo (investigaciones criminales, monitoreo e inspección de 

acuerdos, investigación a las violaciones de derechos humanos) 

Los carabineros que estaban asignados a la misión en Bosnia-Herzegobina, 

también participaron, en forma concurrente en la misión de Naciones Unidas en Kosovo 

(UNMIK), no se envío contingente exclusivo para esta misión. 

 A diferencia de la misión anterior, ésta estuvo restringida al monitoreamiento y 

supervisión del actuar de la policía local con el fin de hacer valer los acuerdos de paz de 

Dayton. La misión internacional de policías no tuvo tareas relacionadas con la 

organización, administración y creación de un cuerpo policial nuevo. En diciembre del 

2002 fue retirado el último contingente cuando la misión concluyó y fue desactivada. 

 La última misión en la cual están participando los carabineros de Chile es Timor 

Oriental. Un contingente de cuatro oficiales de la institución se encuentra trabajando en 

ese país desde el primero de julio del 2002. Se tiene programado su retiro para el 6 de 

julio del 2003. 

 Para la institución, el participar en operaciones de paz, ha significado poder 

interactuar con contingente de otras nacionalidades permitiendo un intercambio de 

experiencia incalculable que significó un posicionamiento de Carabineros, y el país, en el 

ámbito internacional19. Sin embargo se destaca que algunos de los problemas 

encontrados por el contingente de Carabineros guardan relación con el escaso manejo 

del idioma inglés por parte de los miembros de la institución, lo que dificulta la selección 

del personal para la misión y el riesgo constante en el teatro de operaciones20. 

 Otro problema que observado es la diferencia cultural entre las distintas policías 

que participan en la operación. En este aspecto la instrucción y formación disciplinaria de 

los policías chilenos se enmarcó dentro de los estándares usados por las policías 

europeas y americanas, no existiendo dificultad al momento de interactuar con ellos o 

seguir las normas y procedimientos establecidos por la ONU. En este mismo marco de 

análisis cabe destacar que la formación paramilitar de la institución les ha permitido 

adaptarse de mejor manera a este tipo de operaciones que además tienen un 

 

18 HAVLICZECK, PATRICIO, “Estudio de Casos UNMIBH”, 1er Seminario 

Internacional sobre Operaciones de Mantenimiento de la Paz, Santiago de Chile, mayo 

2000, pág. 7

19 Ibid, pp. 8,9. Esta opinión también es compartida por el Teniente Coronel de 

Carabineros Don Iván Sepúlveda, quién en una entrevista con el autor, señaló la 

importancia que tuvo para el contingente el poder intercambiar experiencias con otras 

policías.

20 Ibid, pp. 10, 11

 40
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

componente militar, el personal de Carabineros asimila de mejor forma esta orgánica por 

ser familiar a su formación. 

 Al igual que a Carabineros, la Policía Civil (investigaciones de aquí en adelante) 

participó de las Operaciones de Paz en Centroamérica. En 1994 el comisario Robinson 

Muñoz y el inspector William Contreras, fueron designados por el mando institucional 

para colaborar con la unidad de Naciones Unidas, Grupo Conjunto, creada para 

investigar las graves violaciones a los derechos humanos ocurridas en El Salvador en 

los años de la guerra civil. Su misión fue la de aportar sus conocimientos en técnicas de 

investigación, con el fin de aclarar los crímenes21. 

 Los oficiales Muñoz y Contreras tenían una basta experiencia en la investigación 

de este tipo de crímenes, ya que habían trabajado durante cinco años con el ministro 

Milton Juica que investigó varios casos de violaciones a los derechos humanos ocurridas 

en Chile entre 1973 y 1990. 

 El Grupo Conjunto estaba conformado no sólo por policías, sino que también por 

abogados, sociólogos, antropólogos y otros profesionales cuya misión era la de 

investigar los horrendos crímenes ocurridos en el marco de la lucha fratricida ocurrida en 

El Salvador. Esta fue una misión propiamente policial, dentro del marco de las Naciones 

Unidas, ya que lo se trataba de dilucidar aquí no eran delitos comunes, sino que 

crímenes contra la humanidad. 

 La otra misión en la cual han participado detectives chilenos es en MINUGUA 

(Misión de Naciones Unidas en Guatemala), que se implementa a finales de 1994. A 

esta misión es enviado el comisario Raúl Jofré quien es enviado a Guatemala en octubre 

de 1996 para integrar un equipo compuesto por varios profesionales (policía, abogados, 

sociólogos, cientistas políticos, entre otros) que tenía por finalidad la verificación y 

cumplimiento de los acuerdos concernientes al acuerdo denominado “Fortalecimiento del 

Poder Civil y la Función del Ejército en una Sociedad Democrática”, firmado el 19 de 

septiembre de 199622. 

 El comisario Jofré tuvo en el marco de esta misión una activa participación en la 

modernización global de la administración de justicia de Guatemala, así como en la 

reestructuración de los planes de seguridad pública y también en la organización de la 

nueva Policía Nacional Civil de Guatemala, proyecto que involucraba aspectos tales 

como la transformación de la estructura completa de la fuerza policial, capacitación en 

distintas áreas de investigación criminal y adiestramiento. 

 La participación de la Policía de Investigaciones de Chile tuvo dos tipos de 

misión, una de carácter operativo, en El Salvador, que involucraba la utilización de sus 

técnicas para dilucidar casos de violaciones a los derechos humanos y dar con los 

culpables. En el caso de Guatemala la misión del oficial de Investigaciones de Chile era 

 

21 Revista Detective, noviembre 1994, No 83, pp. 26-28

22 Revista Detective, año 2000, No 101, pp. 24-26

 41
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

de asesoría en la gestión policial y entrenamiento de la nueva Policía Civil de 

Guatemala. También el comisario Jofré debió participar en acciones operativas, 

específicamente la detención de los culpables del asesinato del empresario chileno 

residente en Guatemala, Juan Fontanaz. También participó de la investigación interna 

efectuada por Naciones Unidas para dilucidar el caso del helicóptero de esta 

organización caído cerca de la ciudad de Quetzaltenango y de la investigación para 

aclarar la muerte del obispo Juan Gerardi Conedera ocurrida el 27 de abril de 1998. 

 A continuación ofrecemos un cuadro resumen de la participación de la Policía de 

Investigaciones de Chile en Operaciones de Paz de Naciones Unidas: 

MISIÓN AÑO CONTINGENTE FUNCIÓN 

ONUSAL (El Salvador) 1994 1 comisario y 1 inspector Operativa (investigar violaciones a los DDHH) 

MINUGUA (Guatemala) 1996 1 comisario Gestión policial y operativa 

Tabla 2: Resumen de la participación de la Policía de Investigaciones de Chile en 

Operaciones de Paz 

 Podemos apreciar que si bien la participación de Investigaciones de Chile ha 

sido menor, también es un servicio más pequeño que Carabineros, sus misiones han 

sido variadas aunque restringidas al contexto latinoamericano. 

Conclusiones 

 La nueva generación de operaciones de paz ha significado una ampliación en 

las misiones que deben ser cumplidas y que antes sólo estaban restringidas al ámbito 

militar. Dentro de estas nuevas misiones están las de policía como parte de la 

reconstrucción de un país, ya que en los servicios policiales radica la responsabilidad 

primaria del respeto que tiene un estado hacia sus ciudadanos, y es por esta razón de 

que los procesos de paz en conflictos intraestatales sólo podrán tener éxito si, entre 

otras cosas, se reforma el actuar del orden público, policía, justicia y sistema carcelario. 

Es en este contexto donde las policías juegan un rol clave. 

 Estas nuevas operaciones tienen como objetivo construir un ambiente en donde 

la paz sea algo estable y perecedero, esto implica refundar el Estado y las relaciones 

entre este y los ciudadanos, como también las relaciones entre los diversos actores 

sociales. Un punto importante a ser considerado en esta nueva relación son las policías, 

ya que estas son el organismo del Estado que se relaciona con los ciudadanos y por 

ende estos últimos percibirán el trato del Estado hacia ellos en el actuar de las policías. 

 Dos problemas principales se han detectado en este tipo de operaciones. El 

primero guarda relación con las diferencias culturales entre las diferentes policías que 

participan. Por un lado hay servicios altamente profesionales y con una formación de 

servicio público y apego irrestricto a la protección de los derechos individuales, por otros 

cuerpos policiales encargados de reprimir y no servir, donde además son pagados los 

favores políticos de algunos partidarios de los regímenes de turno. Esta diferencia 

 42
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

cualitativa se ha traducido en varios problemas, tales como corrupción, en las 

operaciones. Una forma de subsanarlos consiste en una mayor exigencia por parte de la 

ONU en los estándares de calificación para las policías que participen de este tipo de 

operaciones restringiendo la participación de aquellos organismos policiales que no los 

cumplan. 

 El segundo problema guarda relación con la dinámica de algunas operaciones 

que son llevadas a cabo en ambiente demasiado inestables en los cuales rápidamente 

se puede pasar de una situación normal a una de beligerancia que tenga características 

más cercanas a un combate militar. La mayoría de las policías civiles no está preparada 

para este tipo de situaciones y pueden llegar a peligrar las vidas de sus contingentes al 

verse envueltos en ellas. Al parecer la respuesta está en los cuerpos paramilitares con 

entrenamiento policial (Carabinieri, Gendarmería, etc.) o las policías militarizadas 

(Carabineros) que pueden y tienen los medios para enfrentar niveles más elevados de 

violencia, además de que por su tipo de orgánica se pueden adaptar mejor dentro de la 

estructura militar de las operaciones de paz pudiendo con esto lograrse una mejor 

coordinación con los comandos militares de la operación. El caso de la MSU es tal vez 

uno de los mejores ejemplos en este sentido. Dentro de este mismo contexto, tenemos 

el ejemplo que la participación de las fuerzas militares en funciones 

constabulares/policiales ha sido en muchos casos perjudicial para el prestigio de la 

operación y esto se ha traducido en más violencia, específicamente contra los 

pacificadores, lo que es contrario al espíritu de las misiones de paz. 

 No obstante se aprecia de que no saca nada con llevar fuerzas militares o 

policiales a este tipo de operaciones, sin que exista, además, la voluntad de reconstruir 

el sistema judicial y penitenciario del país en donde se efectúe la operación. Esto implica 

que desde un comienzo debe darse un diseño sistemático del sistema de orden público, 

lo que implica que junto con implementar las operaciones con policías, deberá ponerse 

en marcha una estructura que juzgue, condene y rehabilite. 

 En el caso específico de los Carabineros de Chile su entrenamiento les ha 

permitido participar con éxito en estas operaciones, aunque sin embargo, se han 

detectado problemas en lo referente a baja preparación en idiomas por parte del 

personal, lo que dificulta el envío de los relevos al existir poca oferta dentro de la 

institución. 

 La experiencia de la Policía de Investigaciones de Chile, si bien ha sido bastante 

restringida en cantidad de miembros participantes, se ha caracterizado por ser bastante 

diversa, ya que no sólo han desempeñado funciones de asesoría en la gestión policial y 

entrenamiento de nuevas fuerzas, sino que también han realizado investigaciones para 

dar con los autores de crímenes contra la humanidad y otro tipo de delitos. El problema 

para Investigaciones es que por ser un servicio pequeño, aproximadamente 6000 

efectivos, la ausencia de personal altamente especializado y con experiencia en trabajo 

policial puede causar trastornos al momento de necesitar ese recurso humano en las 

actividades operativas normales de la institución. Carabineros de Chile enfrenta algo 

similar especialmente con la participación de altos rangos. 

 43
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

 Sin embargo quedan, a juicio del autor, preguntas que lamentablemente no 

pudieron ser respondidas y que guardan relación al impacto que podría tener para la 

institución, y para el país, el envío de un alto contingente de oficiales, especialmente de 

los grados superiores. ¿El hecho de tener estos oficiales implica contar con menos 

comisarios y prefectos en el país, encargados de la gestión policial? ¿Puede bajar la 

eficiencia policial con esto? Por eso es recomendable realizar un estudio más profundo 

que analice variables cuantitativas y cualitativas que determinen las respuestas a estas 

interrogantes 

 44
La participación de policías civiles en operaciones de paz y el caso 

chileno 

 45

Bibliografía y fuentes de consulta para la investigación 

1. OAKLEY, Robert; Dziedzic, Michael; Goldberg, Eliot. Policing the New World 

Disorder. Peace Operations and Public Security, NDU Press, 1998. 

2. CHAPPELL, Duncan; Evans, John. The Role, Preparation and Performance of 

Civilian Police in United Nations Peacekeeping Operations, in Criminal Law Forum, 

Kluwer Academic Publishers, 1999. 

3. ALLARD, Kenneth. Somalia Operations: Lessons Learned, NDU Press, 1995. 

4. ALBERTS, David; Hayes, Richard. Command Arrangements for Peace Operations, 

NDU Press, 1995. 

 

5. WENTZ, Larry et all. Lessons From Bosnia: The IFOR Experience, NDU Press. 

6. DURCH, William. The Evolution of UN Peacekeeping, St. Martins Press, 1992. 

7. BARBANO, Jean Piero. The Carabinieri Corps and The MSU, I Seminario 

Internacional sobre Operaciones de Mantenimiento de la Paz, Santiago de Chile, 

mayo 2000. 

8. HAVLICZECK, Patricio. Estudio de Casos UNMIBH, I Seminario Internacional 

sobre Operaciones de Mantenimiento de la Paz, Santiago de Chile, mayo 2000. 

9. PROENÇA, Domício. Guia de Estudos de Estratégia, Zahar editor, 1999. 

10. BROWN, John, Combat Cops? The Army as a Constabulary: Lessons From Our 

Past, in Armed Forces Journal, septiembre 2000. 

11. WOODCOK A. And Davis D. editores, Analysis for and of the Resolution of Conflict, 

Canadian Peacekeeping Press, 1998. 

12. WOODCOK A. And Davis D. editores, Analysis for Peace Operations, Canadian 

Peacekeeping Press, 1998 

13. LEWIS William, Marks Edward and Robert Perito; Enhancing International Civilian 

Police in Peace Operations, in Special Report, United States Institute for Peace, 

abril 2002. 

14. FIELD, Kimberly and Perito, Robert; Creating a Force for Peace Operations: 

Ensuring Stability with Justice, in Parameters (US Army War College Quarterly), 

invierno 2002-03. 

15. Revista institucional de la Policía de Investigaciones de Chile “ Detective”, años 

1994 (No83) y 2000 (No 101). 
Alarcón-bio

5a.htm[1/8/20, 9:17:42 AM]

title.gif

ISSN: 1533-2535 Volume 3 No. 1 Spring 2003

Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI: ¿Continuidad

y Cambio? Elementos de un Régimen de Cooperación para la

Defensa Inter-Americana

Benigno Alarcón Deza

Benigno Alarcón Deza es abogado, graduado en la Universidad Católica

Andrés Bello (UCAB) en 1.989, obtiene el título de especialista en Derecho

Internacional Económico y de la Integración en la Universidad Central de

Venezuela (UCV) en 1999 y el Magister Scientiarum en Seguridad y Defensa

en el Instituto de Altos Estudios de la Defensa Nacional (IAEDEN) de

Venezuela en 1995. Realiza el curso de especialización en Administración de

Recursos de Defensa en la Universidad Nacional de Defensa (Washington D.

C.) en el año 2002. Asimismo ha realizado diversos cursos en las áreas de

Gerencia, Mercadeo y Finanzas en el Instituto de Estudios Superiores de

Administración (IESA).

Ha ejercido como profesor en las áreas de Procedimientos Alternativos de

Resolución de Conflictos en la Escuela de Derecho de la Universidad Católica

Andrés Bello, donde es además responsable de los cursos sobre mediación y

arbitraje laboral; negociación, mediación, y arbitraje comercial nacional e

internacional; Derecho Internacional Económico y Régimen de la Inversión

Extranjera en los postgrados de Derecho Procesal, Derecho Laboral y

Derecho Mercantil. Es Coordinador Académico del programa de certificación

de mediadores y árbitros que se desarrolla por el convenio entre esta

universidad y Centro Empresarial de Conciliación y Arbitraje de la Cámara

Venezolana de Industria y Comercio. Instructor del equipo oficial de

negociadores de Venezuela ante la Organización Mundial de Comercio en el

programa mediante convenio con el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo. Profesor del Instituto de Altos Estudios Diplomáticos “Pedro Gual”

del Ministerio de Relaciones Exteriores en el área sobre Régimen de la

Inversión Internacional de la especialización en Relaciones Internacionales.

Asimismo, es conferencista permanente en el curso de Maestría del Instituto

de Altos Estudios de la Defensa Nacional.

Actualmente, ejerce como consultor en las áreas de Comercio Internacional y

Promoción de Inversiones, así como de Resolución Alternativa de Conflictos y

creación de consensos para International Business Solutions (Washington

D.C.), firma de desarrollo especializada en brindar apoyo a los proyectos de

organismos multilaterales tales como el Banco Mundial y el Banco

Interamericano de Desarrollo; al mismo tiempo desarrolla actividades como

representante oficial de la Universidad Católica Andrés Bello de Venezuela en

Washington, y como Coordinador operativo del Programa de Gobernabilidad y

Gerencia Política desarrollados por la George Washington University con

diferentes universidades de América Latina por convenio con la Corporación

Andina de Fomento. 
Alarcón-bio

5a.htm[1/8/20, 9:17:42 AM]

[ Back ]
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el 

Siglo XXI: ¿Continuidad y Cambio? 

Elementos de un Régimen de Cooperación 

para la Defensa Inter-Americana 

Benigno Alarcón Deza 

 
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

La cooperación en la política internacional

 Es común hablar en el ámbito de las relaciones internacionales de la cooperación 

como uno de los principales issues, o quizás aún como la razón de ser de tales relaciones 

y por lo tanto de la política internacional, por lo que se hace necesario tratar de determinar 

la razón de su importancia y la forma en que ella es posible. 

 En primer lugar, partiendo de los análisis de Robert Keohane1

, es posible 

comprender la importancia de la cooperación al hacer el contraste entre armonía y 

cooperación. La armonía se refiere a una situación en la que las políticas de los autores, 

atendiendo a sus propios intereses y no considerando los de las demás partes, facilitan el 

logro de los otros actores, lo cual se ejemplifica con el supuesto de la tesis clásica de la 

economía sobre el mercado perfecto, en el que la mano invisible asegura que la 

consecución de los objetivos egoístas de los diferentes actores contribuye a que toda la 

comunidad alcance sus propios objetivos individuales y colectivos, por lo que la 

cooperación se hace innecesaria. En este sentido, Keohane afirma que la armonía es 

apolítica, por lo que no es necesaria la comunicación entre actores, ni ejercer ningún tipo 

de influencia 

 El problema con esta tesis esta en el hecho de que el mercado perfecto es un ideal, 

no existe, además de que en ella no se considera lo que los mismos economistas llaman 

“externalidades negativas”. Si la armonía se encontrase siempre presente no se 

necesitaría ningún esfuerzo adicional de parte de los actores para adaptar sus decisiones 

y sus acciones, pero por ser evidente que este estado de cosas constituye más una 

extraña excepción de la convivencia tanto entre hombres como entre Estados, es por lo 

que se afirma que la cooperación es necesaria a los fines de que los actores que no se 

encuentran en una situación de armonía pre-existente adecuen sus acciones mutuamente, 

por medio de un proceso negociado, al que suele denominársele como “coordinación de 

políticas”. Es así como Keohane, en contraste con la armonía, afirma que la cooperación 

es altamente política, ya que deben alterarse los esquemas de conducta mediante el 

ejercicio de la influencia, a través de inducciones positivas o negativas2

, por lo que 

mientras la armonía implica la ausencia de conflicto, la cooperación se nutre del conflicto 

potencial o presente sobre el que se desarrollan los esfuerzos de coordinación a los fines 

de su superación. 

 Atendiendo a la realidad contemporánea de un mundo en donde todos los Estados 

se consideran a si mismos y por el Derecho Internacional como iguales, por lo que en 

consecuencia, no existe una autoridad central, la cooperación emerge como la única forma 

en que la comunidad internacional puede coordinar y materializar los mecanismos 

apropiados para atender a sus legítimos intereses sin generar daños a otros Estados. 

 

1

 Robert Keohane. Teorías de Cooperación y Regímenes internacionales. p. 73 2

 Axelrod 1981, 1984. 

47
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

Acuerdo de coordinación 

entre las partes 

Ausencia de coordinación 

entre las partes 

Coordinación 

No necesidad de Armonía Cooperación innecesaria 

coordinación para alcanzar 

intereses

Necesidad de coordinación Conflicto Cooperación 

para alcanzar intereses 

 Si bien la inexistencia de una autoridad central que imponga las formas de 

comportamiento a los actores de cualquier sistema exalta la importancia de la cooperación 

como forma regente de las relaciones entre quienes deben actuar en un sistema, es 

innegable el hecho de que aún en el supuesto de que tal autoridad central o hegemón 

existiese, y fuese reconocido como tal por la comunidad internacional, la cooperación 

seguiría aún teniendo una importancia primordial basada en el hecho innegable de que 

para que la autoridad de un actor pueda ejercerse sobre otros actores de un sistema es 

necesario un cierto grado de cooperación que permita la aceptación de tal relación 

independientemente de su asimetría, siendo el caso, por demás infinitamente repetido a 

través de la historia, que cuando este tipo de cooperación asimétrica se ve interferido por 

comportamientos individuales o colectivos contrarios a la cooperación el sistema termina 

colapsando. 

 Siendo entonces innegable la importancia de la cooperación, independientemente de 

las asimetrías presentes en las relaciones entre los actores de un sistema, resulta el hecho 

de que los Estados, hoy más que nunca, están conscientes de la especial importancia que 

la cooperación tiene para la persecución, no solo de los objetivos comunes como 

miembros de una comunidad internacional, sino de sus objetivos nacionales, entendidos 

estos como los concernientes a su propia e individual situación como Estado y que se 

relacionan con los que podríamos identificar como sus intereses particulares y egoístas. 

 Partiendo de la premisa inicial de que en la actualidad todos los Estados son 

considerados y se ven así mismos como iguales, y en consecuencia no existe una 

autoridad central, adicional al hecho de que, de considerarse la tesis contraria, ella no 

sería posible si no se fundamentasen en formas de cooperación asimétrica sin las cuales 

resultaría muy difícil la preponderancia de un actor dentro de un sistema, bien vale la pena 

iniciar este ensayo con una adaptación, para el tema que nos concierne, de la pregunta 

que Kenneth Oye3

 se plantea: “¿Qué circunstancias favorecen la emergencia de la 

cooperación bajo anarquía?” 

48

 

3

Kenneth A. Oye. Las Condiciones para la Cooperación en la Política Mundial. 
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

 En tal sentido, Kenneth Oye desarrolla su tesis partiendo de tres circunstancias que 

sirven para explicar la cooperación al tiempo que constituyen en si mismas finalidades de 

las estrategias a largo plazo cuyo objetivo sea la promoción de la cooperación. Las tres 

circunstancias identificadas por Kenneth Oye son las que él define como: 

1. La Estructura de Pagos, 

2. La Sombra del Futuro, y 

3. El Número de Jugadores. 

 Evitando hacer un análisis exhaustivo de cada una de estas tres circunstancias, en 

razón de no ser este el objetivo del trabajo, tan solo se hará una breve descripción de 

estas tres circunstancias a los fines de pasar posteriormente a analizar su relación con un 

posible esquema de cooperación para la defensa interamericana. 

 En relación a la Estructura de Pagos, Kenneth Oye describe, mediante la aplicación 

de tres de los dilemas utilizados por la teoría de juegos (el juego de la gallina, el dilema 

del prisionero y la cacería del ciervo), las consecuencias que se derivan de las diferentes 

combinaciones de conductas de cooperación o no-cooperación que diferentes actores 

podrían asumir bajos ciertas circunstancias planteadas, para preguntarse entonces, en 

primer lugar, ¿cuándo es la cooperación, definida en términos de una política consciente 

de coordinación, necesaria para la realización de los intereses mutuos?; segundo, ¿cómo 

la estructura de pagos afecta las posibilidades y la fortaleza de la cooperación?; y tercero, 

¿a través de qué estrategias pueden los Estados incrementar las posibilidades de 

cooperación a largo plazo mediante la alteración de la estructura de pagos? 

 En este sentido, Kenneth Oye, tras hacer una revisión de los tres dilemas 

propuestos, los cuales tienen en común la necesidad de la cooperación por parte de los 

diferentes actores para lograr beneficios mutuos para todos ellos, llega a la conclusión de 

que esta circunstancia no se traduce necesariamente en que las conductas cooperativas 

sean el resultado más probable de su actuación. 

 Es así como se tiene que los ordenes de preferencia en las acciones de los actores 

en los dilemas tanto del prisionero (DC>CC>DD>CD) como del juego de la gallina 

(DC>CC>CD>DD) colocarían a la no-cooperación (D) en primer lugar, no tan solo bajo el 

razonamiento de la búsqueda egoísta del mayor beneficio individual, sino también 

buscando evitar la posibilidad de quedar en una situación relativamente peor originada por 

una situación de cooperación unilateral que resulte en la explotación de quien actúa de 

buena fe. La consecuencia lógica y por demás probada en ejercicios de experimentación y 

en la misma práctica se plasma en una escasa posibilidad de mutua cooperación, lo cual 

termina conduciendo en la mayoría de los casos a un resultado sub-óptimo, que cuando no 

termina en consecuencias indeseables para ambos actores, en el mejor de los casos hace 

altamente improbable la cooperación futura de los actores. 

 En el caso de la cacería del ciervo, el orden de preferencias se ve alterado 

(CC>DC>DD>CD) por las características propias de la estructura de pagos que hace que 

49
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

las diferencias entre lo que se obtiene cuando se asumen actitudes cooperativas y cuando 

no se coopera, hagan que bien valga la pena correr el riesgo de priorizar las ganancias 

colectivas sobre las posibles pérdidas individuales. 

 Con relación a la segunda circunstancia, denominada por Kenneth Oye como la 

Sombra del Futuro, se considera que ante una situación a la que se somete a varios 

actores para que estos decidan actuar cooperativa o competitivamente, las decisiones de 

estos se verán significativamente afectadas dependiendo de si la relación con los actores 

se desarrollará en esta simple situación o si los mismos se verán sometidos a futuras 

situaciones en las que los resultados a obtenerse dependerán de su decisión de actuar 

cooperativa o competitivamente. En tal sentido, se tiene que, partiendo de los dilemas 

considerados, si dos o más actores debieran interactuar repetidamente, la no-cooperación 

conduciría inevitablemente a la obtención de resultados indeseables para ambas partes, 

razón por la cual solo una actuación cooperativa podría hacer posible una relación estable 

y la obtención de mayores ganancias de parte de los actores involucrados. Tal como en su 

momento fuese explicado por Robert Axelrod4

 , la expectativa de continuar interactuando 

en el futuro tiene el efecto de promover la cooperación al establecer una conexión entre el 

comportamiento presente de un actor y los futuros beneficios que podría obtener a cambio 

(tit-for-tat). 

 La tercera circunstancia se relaciona con el efecto que el número de actores tiene 

sobre las posibilidades de cooperación. En tal sentido, Kenneth Oye establece que las 

posibilidades de cooperación son afectadas por el número de actores a través de al menos 

tres canales de influencia. El primero es descrito por el hecho de que la cooperación 

implica el reconocimiento de oportunidades para alcanzar intereses mutuos así como la 

coordinación de acciones una vez que estas oportunidades han sido identificadas, 

acciones éstas cuya dificultad se ve incrementada en proporción directa al número de 

actores involucrados. El segundo mecanismo se refiere al hecho de que en la medida que 

el número de actores se incrementa, las posibilidades de que alguno de los actores no 

coopere aumentan también, al tiempo que el reconocimiento y el control de los problemas 

se dificulta. El tercero se relaciona con la creciente dificultad para sancionar a los que no 

cooperan en la medida en que el número de actores se incrementa, ya que la sanción 

sobre un actor puede perjudicar a otros actores, lo cual, a su vez, trae como consecuencia 

un aumento en la posibilidad de que algunos actores se beneficien gratuitamente de los 

esfuerzos cooperativos de otros actores (free-riding). 

La cooperación y los regímenes internacionales 

 Como ha sido señalado en la sección anterior del presente trabajo, la política 

internacional no se caracteriza por funcionar como un mercado perfecto en donde el 

comportamiento individual de los actores origina situaciones armónicas en donde, sin 

mayor esfuerzo de coordinación o cooperación entre las partes, todos los actores alcanzan 

resultados óptimos. Al contrario, los actores deben de forma permanente encontrar 

 

4

 Robert Axelrod. The Evolution of Cooperation. New York. Basic Books. 1984 

50
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

mecanismos de cooperación que permitan contar con un mínimo de estabilidad en el 

sistema, haciendo coincidir sus expectativas, al hacer predecible la conducta de los demás 

actores y sus consecuencias. 

 Los regímenes internacionales han sido definidos como un conjunto de principios, 

normas, reglas y procedimientos, implícitos o explícitos, a los fines de regular el 

comportamiento y sus efectos, y en torno a los cuales las expectativas de un grupo de 

actores convergen en un área específica de las relaciones internacionales5

. Dada la 

importancia que en el presente trabajo se da a los regímenes internacionales, bien vale la 

pena hacer un análisis más amplio de los elementos que componen a ésta definición. 

 En tal sentido, se tiene que el término principio esta referido a creencias de hecho, a 

fuentes causales, al deber ser, a la rectitud. Mientras que el término norma esta referido a 

estándares de comportamiento definidos en términos de derechos y obligaciones. Las 

reglas son, en este caso, normas mucho más específicas que prescriben las formas de 

actuación, o sea, son instrucciones en torno a como debe actuarse. Y por último, los 

procedimientos, que Krasner denomina más precisamente decision-making procedures, 

son las prácticas a través de las cuales se toman e implementan las decisiones colectivas, 

y que en numerosas oportunidades se materializan en la forma de instituciones u 

organismos internacionales. 

 Krasner establece en su trabajo una diferenciación importante entre el rol que juegan 

por un lado los principios y normas, y por el otro las reglas y los procedimientos dentro de 

un régimen específico. Los principios y normas son los elementos esenciales que definen 

la naturaleza y características de un régimen, por lo que los cambios que se operen en los 

principios o normas serian en si mismos un cambio de régimen, mientras que es posible 

tener distintas reglas y procedimientos que pueden ser compatibles y consistentes con los 

mismos principios y normas, sin que ello pueda interpretarse como un cambio de régimen, 

aunque si pudiesen acarrear su fortalecimiento o debilitamiento, en la medida que esos 

cambios sean más o menos coherentes con sus principios y normas. 

 En este mismo sentido, resulta esencial analizar la distinción hecha por Keohane y 

recogida por Krasner entre acuerdos y regímenes. Keohane afirma que los acuerdos son 

arreglos ad-hoc que a veces se consumen en una sola acción6

, mientras que los 

regímenes deben ser entendidos como algo más que arreglos temporales que pueden 

cambiar con cada variación en el poder o los intereses. Los regímenes no pueden estar 

orientados por situaciones coyunturales o por cálculos de intereses a corto plazo. De 

hecho, se afirma que el propósito de los regímenes es facilitar los acuerdos entre las 

partes. 

 

5

 Esta definición recoge elementos de las formulaciones de Robert O. Keohane y Stephen Krasner. 

Robert O. Keohane and Joseph S. Nye. Power and Interdependence. Boston: Little Brown. 1977 

Stephen D. Krasner. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes and Intervening 

Variables. International Organizations. Massachusetts Institute of Technology. 1982 6

 “Agreements are ad hoc, often ‘one-shot’ arrangements”. Stephen Krasner. p 19. 

51
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

 A los fines de este trabajo resulta entonces útil partir de la pregunta formulada por 

Krasner: ¿Cuál es la relación entre los regímenes y sus consecuencias y el 

comportamiento de los actores?, la cual se desprende de la afirmación de que los 

regímenes constituyen en si mismos variables intervinientes entre factores básicos 

causales como el poder, los intereses y los valores, por una parte, y comportamientos y 

consecuencias por la otra. En tal sentido, Krasner afirma que ningún patrón de 

comportamiento puede sostenerse por si mismo en el tiempo sin generar un régimen 

congruente, por lo que regímenes y comportamientos están intrínsicamente relacionados. 

 Los regímenes internacionales encuentran su principal utilidad en la reconocida 

posibilidad de influir sobre aquellas circunstancias que sirven para explicar la cooperación, 

al tiempo que constituyen en si mismos finalidades de las estrategias a largo plazo cuyo 

objetivo sea la promoción de la cooperación. A nivel multilateral la formación de regímenes 

siempre ha sido entendida como un mecanismo para modificar las estructuras de pago a 

través de dos modalidades identificadas por Kenneth Oye. La primera consiste en la 

formación de normas que son reconocidas y legitimadas por los Estados; y en segundo 

lugar, mediante la generación de información que puede alterar el entendimiento y las 

expectativas de los Estados sobre sus propios intereses. Asimismo, se buscan influenciar 

el comportamiento de los Estados participantes, mediante la creación y codificación de 

principios y normas que buscan delimitar las expectativas de comportamiento dada una 

situación específica, definiendo lo que debe ser considerado como un comportamiento 

cooperativo y lo que no, al tiempo de eliminar o reducir las posibles ambigüedades, lo cual 

servirá a su vez para establecer claramente las consecuencias futuras que se derivaran 

del comportamiento presente de los actores en su interrelación. Por último, los regímenes 

internacionales han sido siempre reconocidos como mecanismos útiles a los fines de 

incrementar las posibilidades de cooperación en situaciones con N-actores, mediante la 

implementación de reglas que disminuyen el costo de las transacciones y de la 

información, haciendo posible la acción colectiva para lograr la sanción efectiva y selectiva 

de quienes asumen comportamientos no cooperativos, y disminuyendo el número de 

actores significativos mediante la implementación de los esquemas de cooperación 

bilateral y regional. 

 Ahora, si bien es cierto que la teoría otorga una serie de cualidades a los regímenes, 

no falta quienes apunten hacia las dificultades mismas de su constitución, partiendo del 

mismo Krasner quien afirma que los regímenes no surgen por si solos y no pueden 

considerarse como fines en si mismos. En este mismo sentido, Keohane7

 hace referencia 

a la conveniencia de mantener los regímenes existentes, ante la dificultad de constituir 

unos nuevos. Estructuralistas convencionales como Susan Strange mantienen serias 

reservas en torno a la validez del concepto de regímenes, y por lo tanto del impacto que un 

conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos pueden tener sobre el 

comportamiento, ya que ello subestima las relaciones entre intereses y poder como causas 

inmediatas del comportamiento de los actores en el sistema internacional, lo cual afirma en 

sus propias palabras al decir: “Todos aquellos arreglos internacionales dignificados por la 

etiqueta de régimen son fácilmente trastornados cuando el balance en el poder de 

negociación o la percepción sobre el poder nacional (o ambas) cambian entre los Estados 

 

7

 Robert Keohane. Cooperación y Regímenes internacionales. p. 73. 

52
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

que los negocian.”8 Esta posición es absolutamente congruente con los dilemas de la 

teoría de los juegos ya analizados y en los cuales la premisa es la búsqueda racional y 

egoísta de los propios intereses. 

 Una segunda orientación, expresada por autores como Robert Keohane y Arthur 

Stein, conocidos como estructuralistas modificados, partiendo de una perspectiva realista 

de las relaciones internacionales, coincide con Strange al concebir el sistema internacional 

como una comunidad de Estados soberanos en la búsqueda egoísta de maximizar sus 

propios intereses y poder, pero se diferencia de la posición anterior al reconocer que el 

concepto de regímenes puede tener un impacto importante cuando resultados óptimos 

solo pueden ser alcanzados a través de las acciones coordinadas de distintos actores. 

 La tercera posición corresponde a autores como Raymond Hopkins y Donald 

Puchala, por una parte, y Oran Young por la otra, es recogida por Krasner en su obra a los 

fines de completar el espectro de las diferentes posiciones que sobre los regímenes 

internacionales van desde su casi absoluta negación hasta su permanente presencia en 

todos los fenómenos de las relaciones interestatales. Es así como estos autores afirman 

que los regímenes están presentes en todas las áreas de las relaciones internacionales, 

incluso en aquellas que podrían definirse como de mercado perfecto, ya que el mismo no 

puede sostenerse tan solo por los cálculos egoístas de cada actor, sino que por el 

contrario, los comportamientos basados en los propios cálculos individuales tienden a 

generar expectativas sobre los patrones de comportamiento que cabe esperar de los 

distintos actores en el tiempo, los que a su vez generan principios, normas, reglas y 

procedimientos implícitos o explícitos que son reconocidas por los distintos actores y en 

torno a los cuales convergen las expectativas de los distintos actores involucrados. 

 En la fundamentación de su tesis, Hopkins y Puchala, y Young contraponen el 

concepto de élites a la visión abstraccionista que sobre las relaciones internacionales 

mantienen los partidarios del realismo político, quienes entienden al sistema internacional 

como un conjunto de actores impersonales que son los Estados limitados a un único 

objetivo que es su seguridad y supervivencia, para lo cual sus acciones estarán siempre 

condicionadas por la búsqueda del mantenimiento o el mejoramiento de su posición 

relativa en la escala impuesta por el balance de poder. La aceptación de la tesis de que las 

relaciones internacionales no pueden ser explicadas desde el abstraccionismo estatista, 

sino por la existencia de personas que conforman la agenda interestatal bajo las presiones 

propias de la heterogeneidad de disciplinas y los objetivos de largo plazo que, 

condicionados por la coyuntura, enriquece de forma innegable el tablero de juego del 

sistema internacional, colocándolo mucho más allá de la visión monocéntrica del dilema de 

seguridad y dando mayor sentido a la necesidad de un sistema internacional sostenible 

como sistema, valga la redundancia. 

 Al revisar las diversas posiciones sobre los regímenes internacionales nos 

encontramos con que las mismas se fundamentan sobre la misma relación que existe 

entre los factores básico causales (poder e intereses como los principales en los 

 

8

 Stephen D. Krasner. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes and Intervening 

Variables. p. 345. 

53
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

argumentos revisados) y los regímenes internacionales, siendo el caso que mientras para 

los estructuralistas convencionales esta relación es negadora de cualquier posibilidad de 

aceptación de los regímenes, para los estructuralistas modificados esta relación es 

condicionante y para otros es determinante de su misma existencia. El mismo Krasner, 

tras definir a los regímenes como variables intervinientes entre estos factores causales 

básicos y el comportamiento de los actores y sus consecuencias pasa a demostrar que no 

existe ninguna contradicción entre el hecho innegable de que los Estados tienen intereses 

que le son particulares y un poder que les permite maniobrar en el sistema internacional y 

la existencia de los regímenes, de hecho estos mismos elementos, usados en algunos 

casos por la corriente realista para negar la existencia de los regímenes internacionales, 

sirven para explicar su origen y desarrollo, ya que sin diferencias de intereses y 

limitaciones en el poder y su uso, los regímenes internacionales no tendrían ninguna razón 

de ser. 

El desarrollo de los regímenes internacionales 

 Siendo el objetivo del presente trabajo establecer cuales son las condiciones 

necesarias que harían posible el establecimiento de un régimen Inter-Americano que 

permita la cooperación en materia de defensa a los fines de analizar si el Tratado 

Interamericano de Defensa Recíproca permite aportar tales condiciones, resulta pertinente 

entonces revisar las distintas explicaciones que la teoría de los regímenes internacionales 

ofrece sobre su desarrollo. 

 Una de las explicaciones más aceptadas sobre el surgimiento y desarrollo de los 

regímenes internacionales parte de la orientación egoísta en la satisfacción de los propios 

intereses, al respecto, Stein señala que una primera circunstancia en la que la elección del 

comportamiento individual se fundamenta en la cooperación ocurre cuando la elección no 

cooperativa produce un resultado indeseable o sub-óptimo para las partes involucradas, tal 

como ocurre en el caso del chicken-game y en el dilema del prisionero. Asimismo, el autor 

señala que una gran parte de estas situaciones pueden ser resueltas a través de la 

coordinación, lo cual se explica en el caso del juego de la gallina en el que si cada actor 

decide manejar por el lado derecho nada más es necesario, por lo que es posible afirmar 

que la coordinación no necesita ser formalizada y mucho menos institucionalizada, basta 

con que sean reconocidas unas reglas y procedimientos para su materialización, lo que, 

como ya hemos visto, no es suficiente para conformar un régimen sino un acuerdo. 

 Keohane, por su parte, justifica la necesidad de los regímenes en aquellos casos en 

que los acuerdos ad hoc no permiten alcanzar el óptimo de Pareto en el resultado de la 

relación, por lo que “los regímenes pueden hacer el acuerdo más fácil si proveen marcos 

para el establecimiento de la responsabilidad legal (aunque esta no sea perfecta); mejora 

la cantidad y calidad de la información disponible para los actores; o reduce los costos de 

transacción...”, beneficios estos propios de los regímenes que, como comenta Krasner, 

“probablemente superan los costos de formación y mantenimiento de los regímenes 

cuando existe información asimétrica, riesgo moral, deshonestidad potencial o asuntos de 

alta densidad. Adicionalmente, los costos en la formación de regímenes serán menores 

cuando existe un alto nivel de comunicación formal e informal entre Estados, una condición 

más probable de ser encontrada en sistemas políticos abiertos bajo condiciones de 

54
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

interdependencia compleja.” Asimismo, Young señala que los regímenes pueden formarse 

espontáneamente, cuando los regímenes emergen de la convergencia de expectativas de 

varias acciones individuales; de forma negociada, cuando los regímenes se forman por 

acuerdos explícitos; e impuestos, cuando son forzados por imposiciones externas; como 

es obvio, las dos primeras categorías se derivan de los intereses egoístas y particulares de 

quienes participan en el régimen. 

 Una segunda explicación sobre el surgimiento de los regímenes internacionales se 

fundamenta en el poder político, de la cual, tal como sucede en la teoría de los juegos, se 

derivan dos orientaciones distintas, una fundamentada en la cooperación idealista a favor 

del sistema, visto como el conjunto de todos los actores, y la segunda fundamentada en la 

cooperación al servicio de los intereses particulares. 

 Una tercera explicación sobre el surgimiento de los regímenes se centra en las 

normas y principios que, como habíamos ya señalado, constituyen la esencia de los 

regímenes. En tal sentido, resulta útil considerar la distinción hecha por Hopkins y Puchala 

al sugerir que existe una jerarquía de regímenes. Es así como estos autores identifican 

dos niveles de regímenes que constituyen lo que definen como la superestructura y la 

subestructura, refiriéndose la primera a un conjunto de principios difusos y normas que 

condicionan a los principios y normas específicas que rigen un área específica. El ejemplo 

aportado identifica al balance de poder durante el siglo XIX como un principio difuso que 

condicionó el régimen colonial. Asimismo, podría decirse que durante el siglo XX el 

balance en el poder relativo entre los actores a ambos lados del muro de Berlín constituyó 

un principio rector de la actuación y la toma de decisiones en el tema de la seguridad 

hemisférica, hoy en día la globalización y la interdependencia parecieran ocupar el lugar 

de los nuevos principios que conforman la superestructura. 

El tratado interamericano de asistencia recíproca 

 El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) o Tratado de Río, como 

mejor se le conoce, ha sido invocado en 19 oportunidades desde su aprobación, siendo la 

más reciente en ocasión de los sucesos de Nueva York del 11 de Septiembre del 2001, fue 

aprobado en la Tercera Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores 

realizada en Río de Janeiro, Brasil el 09 de Febrero de 1947, entrando en vigor a partir del 

13 de Marzo de 1948. Aunque surgió inicialmente por la preocupación por contar con un 

mecanismo de cooperación que permitiera la seguridad colectiva del Hemisferio durante la 

Segunda Guerra Mundial. Posteriormente, el 26 de Julio de 1976, se celebró en San José 

de Costa Rica la Conferencia de Plenipotenciarios para la Reforma del Tratado 

Interamericano de Asistencia Reciproca. 

 El Tratado de Río, aunque anterior a la Carta de la Organización de Estados 

Americanos, encuentra su justificación en el marco de éste, específicamente en el Capitulo 

VI sobre Seguridad Colectiva, la cual, inspirándose en la doctrina Monroe, señala en su 

artículo 28 que: 

55
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

 “Toda agresión de un Estado contra la integridad o la inviolabilidad del 

territorio o contra la soberanía o la independencia política de un Estado 

americano, será considerada como un acto de agresión contra los demás 

Estados americanos.” 

 Asimismo, es posible afirmar que el TIAR es tratado especial en el sentido que le 

atribuye el Artículo 29 de la Carta de la OEA: 

 “Si la inviolabilidad o la integridad del territorio o la soberanía o la 

independencia política de cualquier Estado americano fueren afectadas por un 

ataque armado o por una agresión que no sea ataque armado, o por un conflicto 

extracontinental o por un conflicto entre dos o más Estados americanos o por 

cualquier otro hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América, 

los Estados americanos en desarrollo de los principios de la solidaridad 

continental o de la legítima defensa colectiva, aplicarán las medidas y 

procedimientos establecidos en los tratados especiales, existentes en la 

materia.” 

 En este sentido, el TIAR es el tratado especial en materia de defensa interamericana 

cuyo objetivo es prevenir y reprimir las amenazas y los actos de agresión contra cualquiera 

de los Países de América; y en el cual se definen, en primer lugar, una serie de principios 

que pretenden servir de marco al régimen de cooperación hemisférica para la defensa. 

Tales principios son: 

• El principio de no-agresión y convivencia pacífica entre Estados; 

• La soberanía y libre determinación de los Pueblos para escoger su forma de 

organización política, económica y social; 

• El derecho a la legítima defensa individual y colectiva reconocido en el artículo 51 de 

la Carta de las Naciones Unidas; 

• La solidaridad regional en el ejercicio de la legítima defensa colectiva; 

• La supremacía del Derecho Internacional y en especial de los principios contenidos 

en la Carta de las Naciones Unidas a los fines de lograr la organización jurídica de las 

relaciones interestatales como condición necesaria para la seguridad y la paz; 

• La justicia y la moral como fundamentos de la paz; 

• La seguridad económica colectiva como elemento indispensable para el 

mantenimiento de la paz y la seguridad en el Continente. 

56
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

 Resulta de interés establecer en primer término el ámbito de aplicación del acuerdo 

con relación a la materia, para lo cual es pertinente revisar la definición de agresión que la 

invocación de los mecanismos previstos. De acuerdo al artículo 9, se considera como 

agresión “el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad 

territorial o la independencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible 

con las Cartas de las Naciones Unidas o de la Organización de los Estados Americanos o 

con el presente Tratado.” Agregándose posteriormente que “ninguna consideración, 

cualquiera sea su índole, política, económica, militar o de otro carácter, podrá servir de 

justificación de una agresión.” En la segunda parte del mismo artículo se pasa a hacer una 

enumeración no taxativa, de una serie de actos que se considerarán como agresión, 

independientemente de que en los mismos se haya producido o no una declaración formal 

de guerra, dejando al Órgano de Consulta la posibilidad de determinar que otros casos 

concretos sometidos a su consideración constituyen agresión. Dicha enumeración 

considera como agresión: 

a) “La invasión, por la fuerza armada de un Estado, del territorio de otro Estado, 

mediante el traspaso de las fronteras demarcadas de conformidad con un tratado, 

sentencia judicial o laudo arbitral, o, a falta de fronteras así demarcadas, la invasión que 

afecte una región que esté bajo la jurisdicción efectiva de otro Estado o el ataque 

armado por un Estado, contra e1 territorio o la población de otro Estado, o toda 

ocupación militar, aun temporal, que resulte de dicha invasión o ataque, o toda anexión, 

mediante el uso de la fuerza, del territorio de otro Estado o de parte de él; 

b) El bombardeo, por las fuerzas armadas de un Estado, del territorio de otro Estado, 

o el empleo de cualesquiera armas por un Estado contra el territorio de otro Estado; 

c) El bloqueo de los puertos o de las costas de un Estado por las fuerzas armadas de 

otro Estado; 

d) El ataque por las fuerzas armadas de un Estado contra las fuerzas armadas 

terrestres, navales o aéreas de otro Estado; 

e) La utilización de fuerzas armadas de un Estado, que se encuentren en el territorio 

de otro Estado con el consentimiento del Estado receptor, en violación de las 

condiciones establecidas en el acuerdo respectivo o toda prolongación de su presencia 

en dicho territorio después de terminado el acuerdo; 

f) La acción de un Estado que permite que su territorio, que ha puesto a disposición 

de otro Estado, sea utilizado por ese otro Estado para perpetrar un acto de agresión 

contra un tercer Estado; 

g) El envío por un Estado, o en su nombre, de bandas armadas, grupos irregulares o 

mercenarios que lleven a cabo actos de fuerza armada contra otro Estado de tal 

57
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

gravedad que sean equiparables a los actos antes enumerados, o su sustancial 

participación en dichos actos.” 

 Asimismo, el tratado considera una serie de normas por lo que los Estados parte 

regulan su comportamiento a los fines de preservar la paz entre ellos, así como las reglas 

y procedimientos que gobiernan la respuesta individual y colectiva cuando un estado 

miembro sufre un ataque armado o una agresión que no es un ataque armado, 

proporcionando un mecanismo de seguridad colectiva, cuya revisión detallada, por no ser 

el objeto de este trabajo, se hará solamente en aquellos casos en que sea de utilidad para 

los fines de nuestro análisis. 

 Es así como se establece un órgano regulador de la aplicación del tratado que sería 

el Órgano de Consulta del Sistema Interamericano, que no es más que la Asamblea de las 

Partes contratantes, y el cual estará facultado para acordar la aplicación de una o más de 

las siguientes medidas: el retiro de los jefes de misión; la ruptura de las relaciones 

diplomáticas; la ruptura de las relaciones consulares; la interrupción parcial o total de las 

relaciones económicas, o de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, 

telegráficas, telefónicas, radiotelefónicas o radiotelegráficas, y el empleo de la fuerza 

armada. 

 Asimismo, pueden ser identificados una serie de derechos y obligaciones que 

constituyen el cuerpo normativo del acuerdo, entre los cuales se destacan: 

• Los Estados Contratantes están obligados hacer todos los esfuerzos posibles para 

lograr el arreglo pacífico de las controversias, por medio de los procedimientos y 

mecanismos previstos en el Sistema Interamericano, antes de someterlas al Consejo de 

Seguridad de las Naciones Unidas; 

• Todos los Estados tendrán el derecho a escoger libremente su organización política, 

económica y social, sin que nada de lo estipulado en este Tratado pueda ser interpretado 

en el sentido contrario o de manera que pueda limitar o disminuir en forma alguna el 

principio de no-intervención; 

• Un ataque armado de cualquier Estado contra un Estado Parte será considerado como 

un ataque contra todos los Estados Parte y, en consecuencia, cada una de ellas se 

compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de 

legítima defensa individual o colectiva que reconoce el artículo 51 de la Carta de las 

Naciones Unidas; 

• Todos los Estados se comprometen en el respeto al Derecho Internacional expresado 

en el marco de los acuerdos comunitarios que permitan la organización jurídica como una 

condición necesaria para la seguridad y la paz; 

58
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

• La obligación de las Partes Contratantes a no recurrir a la amenaza ni al uso de la 

fuerza en cualquier forma incompatible con las disposiciones de las Cartas de la 

Organización de los Estados Americanos y de las Naciones Unidas o del presente Tratado; 

• Los Estados se obligan al reconocimiento y la protección internacional de los derechos 

y libertades de la persona humana, en el bienestar indispensable de los pueblos y en la 

efectividad de la democracia, para la realización internacional de la justicia y de la 

seguridad; 

• Las Altas Partes Contratantes se comprometen a celebrar un tratado especial en el 

que se establezcan los mecanismos adecuados para garantizar la seguridad económica 

colectiva para el desarrollo de los Estados Miembros de la Organización de los Estados 

Americanos como factor necesario para el mantenimiento de la paz y la seguridad en el 

Continente; 

• Los Estados Contratantes están obligados a la aplicación de las medidas mencionadas 

en el Articulo 8o, con la sola excepción de que ningún Estado estará obligado a emplear la 

fuerza armada sin su consentimiento. 

El tratado de Río y la formación de un régimen de cooperación hemisférica 

para la defensa 

Elemento Objetivo y Subjetivo de los Regímenes internacionales 

 Anteriormente, en este mismo trabajo, se adoptaba la definición clásica de los 

regímenes internacionales que establece que los mismos están conformados por dos tipos 

de elementos, uno al que podríamos llamar objetivo que consiste en un conjunto de 

principios, normas, reglas y procedimientos, implícitos o explícitos, a los fines de regular el 

comportamiento y sus efectos, y un segundo, al que podemos denominar como el 

elemento subjetivo que es el hecho de que en torno al elemento objetivo convergen las 

expectativas de un grupo de actores en un área específica de las relaciones 

internacionales. 

 En tal sentido, ha sido posible identificar en el TIAR un conjunto de principios, 

normas, reglas y procedimientos, que si bien podría alegarse la necesidad de su revisión a 

los fines de adaptarlo a las actuales realidades, es posible decir que su contenido cumple 

con aportar el elemento objetivo. 

 El problema principal que el TIAR encuentra en sus aportes para poder contribuir a la 

formación de régimen de cooperación hemisférica en materia de defensa esta en el 

elemento subjetivo, o sea, en esa necesidad de convergencia de las expectativas de las 

partes. Es así como poco importa el hecho de que las partes hayan reconocido como 

comunes un conjunto de principios y se hayan obligado mediante un tratado a cumplir con 

una serie de obligaciones, reglas y procedimientos, si no existe una convergencia 

59
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

apropiada de expectativas que permita el reconocimiento y fortalecimiento, mediante la 

ejecución cotidiana de la acordada, de actuaciones que se correspondan con un marco 

regimentado. 

 Es así como en el texto del acuerdo es posible identificar una disonancia entre sus 

principios que pueden aportar las señales iniciales de debilidad de este acuerdo para el 

logro de su objetivo. La primera señal de disonancia entre sus principios se encuentra en 

la contradicción existente entre el principio de la solidaridad regional en el ejercicio de la 

legítima defensa colectiva, que se expresa al afirmarse que “un ataque armado de 

cualquier Estado contra un Estado Parte será considerado como un ataque contra todos 

los Estados Partes y, en consecuencia, cada una de ellas se compromete a ayudar a 

hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa individual o 

colectiva que reconoce el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas” y el hecho de 

que ningún Estado Contratante estará obligado a emplear la fuerza armada sin su 

consentimiento. Una segunda señal de disonancia se encuentra en el hecho de lo que, en 

términos de los dilemas de la teoría de los juegos presentados por Axelrod para explicar la 

cooperación, me atrevo a denominar como el “derecho de preferencia por el conejo”, el 

símil viene dado por el hecho de que Kenneth Oye, destaca que en el dilema de la cacería 

del ciervo la cooperación entre actores resulta más probable sobre la base de la 

preferencia universal por la carne de ciervo, a lo que valdría la pena contraponer los 

resultados lógicos que se derivarían del hecho de que alguno o algunos de los actores 

prefiriesen la pieza menor a la mayor. Es así como si bien resulta cierto que todos y cada 

uno de los actores tienen un interés evidente en la seguridad individual y regional, el 

mismo compite y con el tiempo es superado por el componente económico y comercial en 

las relaciones interestatales, tal como se desprende de los “considerando” del acuerdo y 

del artículo 11, en donde se afirma que “las Altas Partes Contratantes reconocen que para 

el mantenimiento de la paz y la seguridad en el Continente debe garantizarse, así mismo, 

la seguridad económica colectiva para el desarrollo de los Estados Miembros de la 

Organización de los Estados Americanos, mediante mecanismos adecuados que serán 

establecidos en un tratado especial”, el cual hasta el día de hoy no existe. 

Los Principios y Normas que Sustentan al TIAR 

 Considerando la afirmación de Krasner de que los principios y normas son los 

elementos esenciales que definen las características de un régimen, por lo que los 

cambios que se operen en los principios o normas de un régimen serian en si mismos un 

cambio de régimen, mientras que es posible afirmar que los cambios en las reglas y 

procedimientos pueden darse sin que ello pueda interpretarse como un cambio de 

régimen, aunque si pudiesen acarrear su fortalecimiento o debilitamiento en la medida que 

esos cambios sean más o menos coherentes con sus principios y normas. 

 El contenido del TIAR obedece a la necesidad de atender a amenazas derivadas de 

las acciones de otros Estados, lo cual obedece a la lógica de un mundo convulsionado por 

dos guerras mundiales, la entrada en escena del armamento nuclear y la perspectiva de 

un posible enfrentamiento de proporciones devastadoras entre las dos principales 

potencias militares que pugnaban por imponer su filosofía económica mientras, 

60
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

afortunadamente, se enfrentan en un conflicto que por su prudencia fue denominado como 

“la guerra fría”. Tales afirmaciones se evidencian principalmente de las definiciones de 

agresión contenidas en el artículo 9 del acuerdo, las cuales tienen como denominador 

común que el origen de toda acción siempre se encuentra directa o indirectamente en un 

Estado, y aunque en la parte final del mismo artículo se autoriza al Órgano de Consulta a 

determinar que otros casos concretos sometidos a su consideración, equiparables por su 

naturaleza y gravedad a la enumeración contemplada en este mismo artículo, constituyen 

agresión, con arreglo a las disposiciones de los instrumentos anteriormente mencionados, 

tal capacidad no llega al extremos de hacer aplicable las reglas y procedimientos 

establecidos a agresiones cuyo origen no es estatal. Esta afirmación encuentra un 

sustento adicional en el artículo 8 del acuerdo, en el que se describen las medidas a las 

que están obligados los Estados Parte en caso de agresión en contra de alguno de sus 

signatarios. 

 Aún en el caso de que se considerase la conveniencia de mantener la vigencia del 

TIAR para atender a conflictos interestatales que amenacen la paz de la región, resulta 

obvio que el principio de la solidaridad regional se ha visto seriamente comprometido por 

una serie de razones que pasaremos a revisar posteriormente, pero entre los que cabe 

destacar, por ser materia de todo análisis sobre el tema, la actuación de los Estados 

Unidos en el conflicto entre Argentina y Gran Bretaña. 

El TIAR ¿Régimen o Acuerdo? 

 Revisados estos argumentos, resulta esencial retomar la distinción hecha por 

Keohane entre acuerdos y regímenes para esta establecer entonces si el TIAR ha 

pretendido constituirse como fundamento de un régimen internacional, o si por el contrario 

sus elementos conforman un acuerdo. Haciendo un contraste entre el contenido del 

Tratado de Río y la teoría de los regímenes internacionales, es posible afirmar que el 

mismo constituye un acuerdo ad hoc que no proporciona los elementos necesarios para la 

constitución de un régimen internacional, y por lo tanto su utilidad para estimular la 

cooperación entre los Estados signatarios resulta por consiguiente limitada por las razones 

que a continuación se exponen. 

 Keohane define los acuerdos como arreglos ad-hoc que a veces tienen como 

objetivo un asunto específico o la ejecución de una sola acción, mientras que los 

regímenes deben ser entendidos como algo más que arreglos temporales que pueden 

cambiar con cada variación de la situación coyuntural, el poder o los intereses. Los 

regímenes no pueden estar orientados por situaciones coyunturales o por cálculos de 

intereses a corto plazo. De hecho, se afirma que el propósito de los regímenes es facilitar 

los acuerdos entre las partes. 

 Tal distinción resulta especialmente importante si atendemos, como señala Keohane, 

a la necesidad de los regímenes en aquellos casos en que los acuerdos ad hoc no 

permiten alcanzar el óptimo de Pareto en el resultado de la relación, por lo que “los 

regímenes pueden hacer el acuerdo más fácil si proveen marcos para el establecimiento 

61
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

de la responsabilidad legal (aunque esta no sea perfecta); mejora la cantidad y calidad de 

la información disponible para los actores; o reduce los costos de transacción...” 

 Al hacer referencia a la responsabilidad legal (aunque no sea perfecta), Keohane 

destaca el hecho de que se ha concedido tal peso a la soberanía como principio angular 

de las relaciones internacionales, que resulta prácticamente imposible constituir 

instituciones internacionales que sean capaces de ejercer autoridad sobre los Estados, 

siendo este una de las principales limitaciones y retos del Derecho Internacional Público. 

Pero pese a tal limitación, es importante mantener siempre presente que los regímenes 

internacionales no encuentran su fundamento ni su principal utilidad en la formalidad de su 

status legal, ya que de ser así serían fácilmente destruidas por las acciones individuales de 

los Estados soberanos. Su fundamento más bien esta en la confluencia de expectativas en 

un área específica o en la trama de las distintas áreas que conforman la complejidad de 

las relaciones entre Estados y que permite cierto grado de previsibilidad sobre las 

conductas que otras Partes asumirán y las consecuencias que se derivarían de las 

mismas. La inexistencia de una autoridad central que pueda imponer la conducta o las 

sanciones correspondientes en caso de incumplimiento hace que la ejecución de una 

conducta distinta a las expectativas de los demás actores se traduzca en un debilitamiento 

del marco principista que sirve de columna vertebral a un régimen determinado, lo que 

acarrea a su vez, como consecuencia lógica, un debilitamiento del régimen en si mismo. 

 Con relación a la cantidad y calidad de la información, es innegable el enorme peso 

que la incertidumbre tiene sobre la posibilidad de establecer relaciones cooperativas, y por 

lo tanto para la formación y mantenimiento de los regímenes internacionales. Es imposible 

concebir un régimen, como mecanismo que permita la cooperación entre partes, si en el 

mismo no se contemplan mecanismos por medio de los cuales se pueda acceder a una 

mejor y mayor cantidad de información que permita reducir las incertidumbre sobre las 

consecuencias del propio comportamiento, considerando que en toda relación ínter partes 

existe la posibilidad de que se presenten tanto intereses comunes como intereses en 

conflicto, y por lo tanto la posibilidad de engaño así como la necesidad de contar con datos 

que permitan resolver el eterno dilema entre ganancias absolutas y ganancias relativas. 

Desde la perspectiva de la teoría del fracaso del mercado, los mecanismos que permiten la 

reducción de la incertidumbre resultan ser los más importantes, debido a que de acuerdo a 

su postulado fundamental, en ausencia de instituciones apropiadas, no se realizaran 

ciertos acuerdos mutuamente ventajosos a causa de la incertidumbre, debido a tres 

fuentes de dificultades particularmente importantes: información asimétrica, riesgo moral e 

irresponsabilidad. 

 La manipulación de los costos de transacción ha sido siempre considerada como un 

objetivo de cualquier régimen y como uno de los medios más eficaces para lograr la 

cooperación entre actores. Precisamente, es en esta posibilidad en que se fundamenta el 

éxito relativo que ha logrado la Organización Mundial de Comercio en el acatamiento de 

sus principios o normas por los Estados Parte del Acuerdo de Marrakech, y aunque esta 

organización supranacional no es vista por las partes en el acuerdo como un gobierno que 

esta más allá de su soberanía como Estado, y por lo tanto el cumplimiento de los 

compromisos depende básicamente de la buena fe en las acciones de los países en 

relación a los compromisos adquiridos, lo que si esta claro es que el incumplimiento tienen 

62
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

ahora un costo que puede traducirse en el daño subjetivo al prestigio del Estado Parte 

trasgresor, cuya acción será vista por el resto de la comunidad como ilegítima, mientras 

que se activan las posibilidades de sanciones objetivas como son la autorización de 

retaliaciones de parte del Estado afectado, que además serán vistas como legítimas y 

justificadas por el resto de la comunidad internacional. Esto trae como consecuencia lógica 

que ahora los Estados tendrán menos incentivos para violar el cumplimiento de los 

compromisos adquiridos, aún en aquellos casos particulares en que el interés egoísta 

pareciera superar los beneficios del cumplimiento, por las consecuencias que ello 

acarreará sobre el conjunto global de sus relaciones comerciales internacionales. 

 Asimismo, existe una importante vía de reducción de los costos de transacción 

fundamentada en el hecho de que los regímenes dan origen a mecanismos institucionales 

que permiten que las burocracias estatales se reúnan para negociar y crear estructuras y 

mecanismos para el intercambio de información y la evaluación permanente de nuevas 

políticas y acuerdos. 

La Interdependencia y la Complejidad de la Agenda Internacional 

 Ya en 1975, el Secretario de Estado de los Estados Unidos, Henry Kissinger, 

expreso: 

“Los problemas de energía, recursos, medio ambiente, población, los usos del 

espacio y los mares ahora compiten con los asuntos relacionados con la 

seguridad militar, ideología y conflictos territoriales, los cuales tradicionalmente 

han constituido la agenda diplomática.”9

 

 La forma de agrupación e interrelación de temas dentro de un régimen o la relación 

entre regímenes a través de la superestructura es capaz de facilitar o hacer más difícil lo 

que se conoce como los pagos laterales, o sea, la conformación de lo que se conoce como 

una agenda integrativa de negociación que permita ampliar la zona de acuerdo posible 

pasando de una relación distributiva o suma-cero caracterizada por las relaciones 

competitivas entre actores, a una relación cooperativa en donde la ampliación de la 

agenda haga posible que cada actor reciba algo de valor relativamente mayor para él en 

un tema específico a cambio de entregar o ceder en otro tema de valor relativamente 

menor. 

 Esta circunstancia que no es más que una modificación sobre la estructura de pagos, 

es tan solo uno de los elementos aportados por los regímenes que hacen posible la 

cooperación, el otro, como señala Kenneth Oye es la sombra del futuro, en que las 

decisiones de los jugadores involucrados es influenciada por una estructura de incentivos 

diferente a la que se presenta en situaciones aisladas o no reiterativas, lo que hace que los 

intercambios entre temas no necesariamente tengan que producirse en una sola jugada, 

sino que los equilibrios pueden alcanzase mediante una serie de negociaciones que 

abarquen temas distintos en espacios de tiempo también distintos. 

 

9

 Traducción propia. 

63
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

Tal como señala Robert Keohane: 

“Si solo existiera un régimen único de la política mundial, o si cada uno de los 

regímenes existiera aisladamente, el gobierno egoísta dejaría racionalmente de 

cumplir con sus reglas. Los regímenes serían abandonados cuando los 

gobiernos calcularan que los costos de oportunidad de pertenecer a un régimen 

fueran más elevados que los de cualquier curso de acción alternativo y 

factible...los gobiernos pertenecen a muchos regímenes. La perturbación de un 

régimen no afecta solamente la conducta en el área temática que ese régimen 

regula, sino que probablemente afecte también a otros regímenes de la red. 

Para que un gobierno racionalmente infrinja las reglas de un régimen, los 

beneficios netos de esa acción deben superar los costos netos de los efectos 

que esa acción ejercerá sobre otros regímenes internacionales.” 

 Como consecuencia de esta afirmación, generalmente aceptada por los estudiosos 

de la teoría de los regímenes internacionales, la consecuencia lógica de un régimen que 

ha perdido su conexión con otros regímenes es su desconocimiento en la medida en que 

el cumplimiento con compromisos que de él se derivan no se traduzca en beneficios 

mayores a aquellos que pueden ser obtenidos por otras actuaciones alternativas o 

unilaterales. 

La Agenda Interamericana 

 La creciente agenda internacional se ha visto profundamente afectada en la 

diversidad y complejidad de sus temas como consecuencia de la globalización. Tal 

fenómeno de innegables y aún impredecibles consecuencias para la totalidad de los 

países asoma ya sus particulares consecuencias en la agenda interamericana, y en 

especial para América Latina. 

 El primer asunto que debe ser tomado en consideración para comprender la agenda 

interamericana es que en este continente han convivido en relativa paz una 

heterogeneidad de pueblos en donde el contraste mayor se da entre el norte y el sur del 

Río Grande. Los conflictos interregionales en este lado del mundo han sido más bien 

escasos y hacia el futuro lucen más bien improbables. Asimismo, sus territorios no han 

sido amenazados ni motivo de disputa entre potencias extranjeras desde el siglo XIX, 

aunque si se percibe con relativa frecuencia en sus actuaciones internacionales los 

traumas de un pasado colonial, lo que posiciona el principio de la soberanía en el primer 

plano de toda consideración que tenga por objeto cualquier tipo de relación en el ámbito 

internacional. 

 La vocación pacifista que siempre ha mostrado la región, como dice el Dr. Luis 

Bitencourt10, no es garantía de un futuro pacífico para el hemisferio, ya que en él se 

desarrollan importantes variables tales como el crimen internacional, el tráfico de drogas, 

 

10 Bitencourt, Luis. “Latin American Security: Emerging Challenges”. The Global Century, Volume 

II. National Defense University Press. 2001. p. 895. 

64
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

democracias frágiles y pobreza, que son capaces de iniciar un conflicto o desestabilizar el 

actual balance regional. 

 Parte importante de las relaciones que se desarrollaron entre los Estados Unidos y 

sus vecinos durante el siglo pasado tuvieron como centro de atención principal la 

cooperación política y militar necesaria para garantizar la alianza entre territorios vecinos, 

cada uno atendiendo a variadas motivaciones, en el enfrentamiento por lograr espacios de 

influencia, que en fin enmarcaría toda forma de interrelación intra e interestatal durante la 

Guerra Fría, siendo el papel de la mayor parte de los países del continente más bien 

secundario y pasivo. Tales razones, además del momento en que nace el TIAR, han 

servido de argumento a los países signatarios para alegar que este tratado más que 

atender a intereses comunitarios ha atendido básicamente a los intereses de los Estados 

Unidos durante la Guerra Fría. A este argumento se une el enorme desprestigio en que 

cae durante la Guerra de las Malvinas, cuando se desconocerse por parte de los EEUU la 

convocatoria a la defensa comunitaria y éste se alía a Gran Bretaña, lo que ha servido 

para hacer común la posición de muchos tratadistas que alegan que el TIAR no se 

encuentra de hecho ya en vigencia. 

 Evitando los pronunciamientos sobre la legitimidad de las actuaciones de los actores 

involucrados, y sobre si las mismas encajaban en los supuestos de hecho que el TIAR 

consideraba válidos para invocar el mecanismo regional, resulta evidente que la actuación 

de los Estados Unidos en este caso particular generaron una importante fractura de las 

expectativas en la región sobre cual sería la utilidad práctica del tratado en caso de un 

conflicto entre una potencia extracontinental y un país del sistema, lo cual degenera en un 

importante debilitamiento del compromiso de los países signatarios con los principios y 

normas que lo constituyen. 

 A los hechos ya comentados de que el TIAR es considerado un tratado de asistencia 

reciproca para la defensa en caso de conflictos interestatales, y en el caso específico de 

tales conflictos no fue capaz de originar las conductas esperadas de sus signatarios, se 

adiciona el hecho de que los conflictos interestatales son cada día menos probables y las 

amenazas que los Estados consideran en sus agendas internas no son comunes, con muy 

contadas excepciones como es el caso de la guerrilla y el narcotráfico en Colombia que 

afecta a otros países vecinos, por lo que no generan los incentivos necesarios para la 

cooperación interestatal. 

 Tales condiciones no tan solo debilitan el régimen de cooperación interamericana, si 

es que en algún momento ha habido un régimen como tal, sino que además constituyen 

importantes obstáculos para su implementación ya que, lo que hemos llamado 

impropiamente el “derecho de preferencia por el conejo” ha hecho que, ante la 

percepción de inexistencia de amenazas comunes, las prioridades de cada Estado sean 

distintas y adicionalmente, para acentuar tales dificultades, las amenazas sean de 

naturaleza interna en la mayoría de los casos, lo que hace que la cooperación 

internacional y la tan preciada soberanía luzcan en la mayoría de las ocasiones, cuando 

menos, incompatibles. 

65
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

 Pese a la heterogeneidad de las agendas internas de los países del hemisferio es 

posible identificar algunos temas que siendo percibidos como amenazas internas 

trascienden las agendas individuales para formar parte de la agenda colectiva subregional. 

Entre tales temas destaca el de la guerrilla, el narcotráfico, la inestabilidad de las 

democracias, el subdesarrollo económico, los altos índices de pobreza y la globalización. 

La inclusión de la globalización como una de las amenazas comunes, aunque pueda ser 

visto como una afirmación desproporcionada no lo es para muchos de los países del 

continente que perciben la apertura de los mercados mundiales como una amenaza a su 

soberanía, una nueva forma de colonización sin las responsabilidades propias de la tutela 

territorial, pero con los inconvenientes de la pérdida de control sobre sus propias 

decisiones y por lo tanto sobre su destino, lo que acarrea como consecuencia una mayor 

aprehensión emocional por el concepto de soberanía en cuyo ejercicio puede llegarse al 

aislacionismo nacional o subregional. 

x= 

LA 

•Preferencia 

Estados Unidos 

•Preferencia 

Latinoamérica

Nocooperación 

Cooperación 

Agenda 

monocéntrica 

basada en 

cooperación 

Agenda 

Integrativa que 

incluya 

cooperación 

Cooperación 

Agenda 

monocéntrica 

basada en 

cooperación 

militar o 

seguridad 

económica

Agenda 

monocéntrica 

basada en 

Seguridad 

Económica 

No-cooperación 

 

y=USA 

66
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

Conclusiones 

El Derecho de Preferencia por el Conejo

 En la propuesta original del presente trabajo se había planteado como objetivo 

determinar, partiendo de un análisis de la teoría de los regímenes internacionales y del 

Tratado de Río, las condiciones necesarias que harían posible el establecimiento de un 

régimen Inter-Americano que permita la cooperación en materia de defensa y la influencia 

que el mismo tendría sobre el comportamiento de los países que conforman el sistema. 

 Para dar cumplimento a tal objetivo se ha realizado una revisión de los elementos 

que la teoría sobre la cooperación y los regímenes internacionales ha identificado como 

condiciones necesarias para el surgimiento de la cooperación entre Estados, partiendo de 

los análisis hechos Robert Keohane, Ronald Coase, Kenneth Oye, Joseph Grieco y 

Stephen Krasner, entre otros, para, a partir de allí hacer un análisis de los elementos que 

son recogidos en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca a fin de determinar 

los elementos que el mismo aporta para la consolidación de un régimen o sistema de 

cooperación a nivel interamericano en materia de Defensa capaz de hacer frente a las 

nuevas amenazas atendiendo a su especial naturaleza. 

 Como ha sido ya evidente del desarrollo del presente trabajo, el TIAR no constituye 

propiamente lo que podríamos identificar como un régimen internacional debido a que a 

pesar de identificar una serie de principios y normas, así como reglas y procedimientos, 

componentes éstos de lo que hemos denominado como el elemento objetivo de los 

regímenes internacionales, el elemento subjetivo, o sea, el reconocimiento de tales 

principios y normas, así como la convergencia de las expectativas de las partes sobre cual 

sería el comportamiento de las partes si los supuestos de hecho descritos en el acuerdo se 

materializaran, posiblemente nunca hayan existido. Es así como del texto mismo del 

acuerdo es posible se evidencian disonancias entre sus principios que obedecen a un 

condicionamiento del comportamiento comprometido que se origina en las asimetrías de 

poder y que aportan las señales iniciales de debilidad de este acuerdo para la creación de 

un régimen interamericano de cooperación para la defensa. 

 Una primera señal de disonancia entre sus principios se encuentra en la 

contradicción existente entre el principio de la solidaridad regional en el ejercicio de la 

legítima defensa colectiva y el hecho de que ningún Estado Contratante estará obligado a 

emplear la fuerza armada sin su consentimiento. Una segunda señal de disonancia, 

siempre presente en toda declaración de dialogo que incluya las relaciones Norte-Sur, es 

lo que constituye lo que hemos denominado impropiamente el “derecho de preferencia 

por el conejo”, que no es más que el desfase de prioridades entre los Estados Parte del 

Sistema Interamericano, en donde mientras para los Estados Unidos el issue antes, 

durante y después de la Segunda Guerra Mundial, se ha centrado en el dilema de la 

seguridad, y aunque cada uno de los actores tienen un interés evidente en la seguridad 

individual y regional, el mismo compite y con el tiempo es superado por el componente 

económico y comercial en las relaciones interestatales. 

67
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

 Asimismo, es evidente el tipo de amenazas derivado de la guerra convencional entre 

Estados vigente para entonces, y por lo tanto los principios, normas, reglas y 

procedimientos a que se comprometen los Estados miembros del TIAR no guardan 

relación con los que servirían de base a un régimen de cooperación para la defensa 

recíproca interamericana que considere la naturaleza no estatal de las nuevas amenazas, 

siendo el caso que aún en el caso de considerarse la vigencia del TIAR para atender a 

conflictos interestatales que amenacen la paz de la región, resulta obvio que el principio 

central del acuerdo, constituido por la solidaridad regional, se ha visto seriamente 

comprometido a la hora de su activación efectiva. 

 Adicionalmente a las evidentes carencias del elemento subjetivo reflejadas en la falta 

de consenso de los Estados Parte en el reconocimiento efectivo de los principios y normas 

del TIAR, debe considerarse la falta de una instrumentación que permita el establecimiento 

de la responsabilidad legal, mejorar la cantidad y calidad de la información disponible para 

Estados signatarios y reducir los costos de transacción, objetivos éstos que constituyen la 

razón de ser de los regímenes internacionales. 

 Ante la falta de unidad de criterio en la percepción de amenazas comunes a los 

distintos países de la región y la heterogeneidad de sus prioridades y expectativas, la 

formación de un régimen inclusivo de todos los países solo es posible mediante el ejercicio 

del “derecho de preferencia por el conejo”, o sea, a través de procesos de negociación 

integrativa que consideren la complejidad de las respectivas agendas y sea capaz de 

construir zonas de acuerdo posible ampliadas mediante el establecimiento de relaciones 

entre los diferentes temas que conforman el conjunto de los intereses nacionales de cada 

Parte. Para ello es necesario considerar no tan solo los intereses nacionales expresados 

como tales en el marco constitucional y legal de cada Estado, ya que ello corresponde en 

la mayoría de los casos a una visión estable, gracias a su abstraccionismo, y por lo tanto 

estática, de la naturaleza de sus prioridades y expectativas, sino la riqueza de las agendas 

de cada Estado en su acción intra e interestatal, lo que trasciende la visión monocéntrica 

del dilema de seguridad haciendo necesario un sistema interamericano sostenible que 

permita la integración armónica de lo que Hopkins y Puchala definen como una 

superestructura, que en los actuales momentos se identifica con el fenómeno de la 

globalización y la interdependencia, y una subestructura que permita la agrupación e 

interrelación de temas dentro de un régimen o la relación entre regímenes, capaz de 

facilitar los pagos laterales en una agenda ampliada que haga posible que cada actor 

reciba algo de valor relativamente mayor para él en un tema específico a cambio de 

entregar o ceder en otro tema de valor relativamente menor, en los que los jugadores 

involucrados son influenciados por una estructura de incentivos diferente a la que se 

presenta en situaciones aisladas o no reiterativas, lo que hace que los intercambios entre 

temas no necesariamente tengan que producirse en una sola jugada, sino que los 

equilibrios pueden alcanzase mediante una serie de negociaciones que abarquen temas 

distintos en espacios de tiempo también distintos (la sombra del futuro). 

 El contenido de esta compleja agenda que sería capaz de constituir un régimen de 

cooperación interamericano puede ser comprendido en buena parte, gracias a su 

dinamismo actual, al revisar las agendas de los diferentes esquemas de integración 

subregional y la forma en que estos han venido funcionando, así como las negociaciones 

68
Desafíos de la Defensa y Seguridad en el Siglo XXI 

69

entre estos bloques subregionales y los Estados Unidos. El reto se encuentra entonces en 

nada menos que en la construcción de un régimen, y aunque son bien conocidos los 

argumentos sobre las dificultades que tal tarea implica, y aceptando el hecho de que 

algunos de los principios sobre los que se sustenta el TIAR sean rescatables, no es 

posible hablar de la modificación o evolución del régimen existente debido a que tal 

régimen de cooperación y solidaridad activa para la defensa reciproca no existe ni ha 

existido, y tal carencia no puede ser sustituida por un acuerdo específico y coyuntural 

basado en la naturaleza de las nuevas amenazas desde hace tanto tiempo anunciadas y 

cuya más dramática expresión pudimos vivir el pasado 11 de Septiembre del 2001. La 

construcción de tal régimen hará necesario contestar a algunas preguntas previas entre las 

cuales deben estar: 

• ¿Cómo debe estar constituida una agenda interamericana de largo plazo que permita 

reunir bajo un mismo régimen, o un sistema de regímenes, el interés nacional y el interés 

colectivo, mediante una distribución de temas que por su importancia y su valor de 

intercambio permitan influir de forma positiva sobre la estructura de pagos haciendo 

posible y conveniente la cooperación entre Estados en materia de Seguridad Hemisférica? 

• ¿Cuál sería la forma adecuada de relacionar temas que pueden ser de naturaleza tan 

disímil para generar una estructura de pagos que goce de legitimidad entre las partes y no 

se convierta en un mecanismo de manipulación o chantaje cuyo reconocimiento y 

estabilidad en el tiempo o ante situaciones de adversidad extrema se vuelva precaria? 

• ¿Cómo quedaría constituido el marco jurídico e institucional necesarios para la 

implementación de un régimen interamericano de cooperación en materia de defensa? 

• ¿Existen los principios jurídicos de aceptación general cuya interpretación y aplicación 

permitirían construir y justificar el marco de una nueva propuesta de entendimiento 

regional que se constituyan en un nuevo régimen de cooperación con base en el Derecho 

Internacional y que pueda integrarse armónicamente a la legislación interna de cada país 

miembro? 
Morón-bio

6a.htm[1/8/20, 9:17:42 AM]

title.gif

ISSN: 1533-2535 Volume 3 No. 1 Spring 2003

Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas

Dr. Celina d’Araujo

Dr. Celina d’Araujo holds a Ph.D. in Political Science, is a Senior Researcher

at the Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do

Brasil da Fundação Getulio Vargas (CPDOC-FGV) in Rio de Janeiro. She is

also a Professor in the Political Science Department and of the Graduate

Program in Anthropology and Political Science at the Universidade Federal

Fluminense in Rio de Janeiro.

Dr. d’Araujo was a Visiting Professor at the Center for Hemispheric Defense

and Security (CDHS), National Defense University (NDU), Washington, D.C. in

February 2003.

She has worked in authoritarianism and civil military relations in Brazil for

several years and has also published some books and articles about the "Era

Vargas" in Brazil.

[ Back ]
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças 

Armadas

Maria Celina D'Araujo 

Pesquisadora, Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil da 

Fundação Getulio Vargas, CPDOC/FGV e Professora, Universidade Federal Fluminense, Rio de 

Janeiro.

Este trabalho é o resultado, ainda embrionário, de um estudo mais amplo que, 

juntamente com Celso Castro, venho desenvolvendo no Centro de Pesquisa e 

Documentação de História Contemporânea do Brasil da Fundação Getulio Vargas, 

CPDOC/FGV. O objetivo inicial dessa pesquisa foi examinar de que maneira os militares 

têm se inserido na nova ordem democrática que se seguiu ao fim do regime militar no 

Brasil e que papel lhes vem sendo atribuído nesse novo cenário político. Paralelamente, 

foi efetuada uma análise das relações civis-militares nos demais países do Cone Sul e, 

mais recentemente, venho examinando as mudanças introduzidas nas Forças Armadas 

de vários países para fazer frente às novas demandas igualitárias da sociedade quanto 

aos direitos das mulheres e dos homossexuais.1

 

O trabalho visa a discutir como o tema da incorporação de mulheres e 

homossexuais está sendo encarado nos países membros da OTAN, vários deles 

democracias estáveis, e na América do Sul, região em que as Forças Armadas passam 

 

1 A pesquisa dá continuidade a uma linha de pesquisa iniciada em 1992 com o projeto “1964 e o 

Regime Militar”, desenvolvido no CPDOC/FGV com recursos da FINEP da qual já derivaram várias 

publicações: 21 anos de regime militar: balanços e perspectivas, organizado por Maria Celina 

D’Araujo e Gláucio Soares (Rio de Janeiro, Ed. FGV, 1994); Visões do golpe: a memória militar 

sobre 1964; Os anos de chumbo: a memória militar sobre a repressão; A volta aos quartéis: a 

memória militar sobre a abertura, organizados por Maria Celina D’Araujo, Gláucio Soares e Celso 

Castro (Rio de Janeiro, Relume-Dumará, 1994-1995); Ernesto Geisel (Ed. FGV, 1997); 

Democracia e Forças Armadas no Cone Sul (Rio de Janeiro, Ed. da FGV, 2000); Militares e 

política na Nova República (Rio de Janeiro, Ed. FGV, 2001) e Dossiê Geisel (Rio de Janeiro, Ed. 

FGV, 2002), estes quatro últimos organizados por Maria Celina D'Araujo e Celso Castro. 

Outro resultado desta pesquisa foi a aplicação de um questionário junto a oficiais da Marinha 

elaborado de acordo com os trabalhos que têm examinado a cultura política da elite brasileira. Os 

resultados deste trabalho (Maria Celina D'Araujo, Celso Castro e Zairo Cheibub. O Brasil e as 

Forças Armadas na percepção dos oficiais da Marinha, 2002) estão disponíveis na homepage do 

CPDOC, http://www.cpdoc.fgv.br. Além disso, foram produzidos vários artigos, capítulos de livros e 

papers apresentados em congressos e seminários. 
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

por dois processos simultâneos e igualmente cruciais. O primeiro diz respeito à 

redefinição das relações civis-militares, passando, na maior parte dos casos, de uma 

situação de tutela para outra de autonomia ou de subordinação. Esta mudança tem 

seguido passos distintos em cada país e em alguns casos, como o da Venezuela, que 

não experimentou uma ditadura militar, parece seguir o caminho inverso, isto é, em 

direção a um protagonismo maior das Forças Armadas na política. 

O segundo processo diz respeito à ampliação dos direitos civis, políticos, 

econômicos e sociais em função da derrocada das ditaduras no continente. Leis de 

pederastia e sodomia passam a ser questionadas, a união civil entre homossexuais 

entra na agenda política, as constituições começam a afirmar a igualdade de direitos 

entre os sexos e as etnias. Ao fim desta pesquisa – o que não será possível fazer neste 

trabalho que ainda é um resultado parcial - gostaríamos de fazer um balanço sobre 

como a questão está sendo equacionada na América do Sul e em que medida nos 

afastamos ou aproximamos do que está ocorrendo entre os países da OTAN. 

Nosso argumento é o de que a incorporação de mulheres e homossexuais às 

Forças Armadas só pode ser devidamente considerado quando as sociedades tiverem 

estabelecido para si que liberdade de escolha e direitos iguais para todos são parte 

inviolável da soberania individual, ou seja, quando os princípios de igualdade e 

democracia se tornarem a gramática da política.2

 De toda forma, o que este trabalho 

deixa claro é que o acesso das mulheres às Forças Armadas é de mais fácil assimilação 

do que a dos homossexuais. Argumentamos também que a incorporação de 

homossexuais às Forças Armadas é mais difícil por ser o homossexualismo um tema 

ainda polêmico e repleto de conotações negativas do ponto de vista, social, moral, 

religioso e até sanitário. A homossexualidade, em praticamente todos as partes da 

América Latina, é ainda vista como desvio ou depravação moral, uma doença, uma 

anomalia ou indignidade social. Diferente, portanto, da condição feminina, associada a 

fragilidade, falta de força, vocação maternal, mas não a aspectos reprováveis do ponto 

de vista moral. 

A incorporação de mulheres e homossexuais às Forças Armadas ainda é tema 

delicado na maior parte dos países, mesmo entre aqueles que já a adotaram. Essa 

incorporação corresponde, na pós-modernidade, ao processo de democratização das 

sociedades e à expansão dos direitos de igualdade entre etnias, crenças, sexos e 

gêneros. As Forças Armadas não são instituições isoladas da sociedade e devem estar 

intrinsecamente conectadas ao processo social e ao projeto que cada sociedade 

estabelece para si em termos de defesa e de construção de direitos de cidadania e de 

soberania.3

 A partir disso, pode-se afirmar que tal incorporação é fato importante na 

definição das relações civis-militares. Isto porque, em princípio, se um país estabelece o 

alinhamento das Forças Armadas ao poder civil democrático, as Forças Armadas devem 

expressar o perfil da sociedade à qual servem e obedecem. 

 

2 Sobre a maneira como o tema está sendo abordado em vários países do mundo ver Moskos, 

Williams, Segal, 2000. 

3 Sobre a idéia de Forças Armadas como um microcosmo da sociedade, ver Segal e Segal, 1983. 

71
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Tal incorporação não significa falar em democratização como critério de ação 

interna à instituição militar. Os princípios que tradicionalmente, regem as Forças 

Armadas são basicamente a disciplina e a hierarquia. E, ao que tudo indica, assim 

continuará sendo mesmo na pós-modernidade. Também não significa alterar o ethos da 

instituição voltado para formar seres humanos preparados para defender a sociedade, 

aquilo que na versão medieval e mais tradicional tem se chamado “guerreiros”, termo 

que hoje também começa a ser redefinido. 

De toda forma, a diversidade de perfis humanos dentro das Forças Armadas 

altera alguns comportamentos tradicionais (como os trotes em que muitas vezes se 

apela para brincadeiras referidas a feminilidade e a masculinidade) e coloca novos 

desafios para a formação de um “soldado profissional” secularmente associado à 

valentia como atributo masculino. 

Atualmente a maior parte dos países ocidentais vem aceitando mulheres nas 

Forças Armadas ainda que com restrições.4

 Apoiado em uma ampla experiência de 

entrevistas com militares brasileiros que ocuparam as principais posições de comando 

militar no Brasil nos últimos 30 anos, podemos inferir a percepção que as autoridades 

militares brasileiras têm sobre a participação feminina e a dos homossexuais e as 

identidades sobre gênero construídas a partir daí. Mencionaremos também, ainda que 

com menos detalhes, como o assunto vem sendo examinado pelas autoridades militares 

de outros países da América do Sul. 

As mulheres são consideradas, em geral, como seres que precisam ser 

protegidos, dentro e fora dos quartéis, e isto suporia a exclusão em certas atividades 

consideradas de risco e de rigor disciplinar e, portanto, masculinas. Os homossexuais, 

por sua vez, são vistos, em geral, como portadores de um desvio de comportamento que 

ameaça o bom funcionamento técnico e moral da corporação militar ou das instituições 

como um todo. 

A vida militar tem sido associada a risco, alta mobilidade geográfica, separação 

temporária da família, exposição a perigos, treinamentos intensivos, disciplina férrea, 

exercícios físicos pesados, obediência profissional acima de qualquer direito ou dever 

pessoal, isto para não falarmos da violência da guerra. Em função de tudo isso, vários 

estudos têm abordado o impacto que a profissão tem sobre a família do oficial e sobre 

as relações com as esposas e os filhos (Mccubbin, Dahl, Hunter, 1976). Um dos 

aspectos mais mencionados é a instabilidade da vida escolar dos filhos e a 

impossibilidade de a esposa poder dedicar-se a uma profissão. Em função das 

freqüentes mudanças as esposas se veriam obrigadas a exercer as funções de donas de 

casa abandonando uma possível carreira no mercado de trabalho. Este é, aliás, um dos 

argumentos utilizados pelos militares para explicar porque devem ganhar mais do que os 

funcionários públicos civis ou porque devem ter um sistema previdenciário distinto e com 

 

4 Alguns autores afirmam que a entrada de mulheres nas Forças Armadas, depois da segunda 

Guerra Mundial, foi resposta à pouca atração que a corporação passou a ter como opção 

profissional para os homens. A esse respeito ver, Moskos, Williams, Segal, 2000. 

72
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

condições superiores ao dos outros servidores. Ou seja, privados da complementação 

de uma renda familiar que pudesse advir do trabalho regular das esposas, deveriam ser 

compensados com melhores proventos e melhores pensões para seus familiares. Um 

bom exemplo dessa vida militar “itinerante” é dado a seguir. 

Durante a minha vida militar, depois de casado, praticamente morei em 33 casas 

diferentes. De maneira que digo para a minha mulher que ela pode se queixar de 

tudo, menos de monotonia (Monteiro, 1999). 

Por isso mesmo, a relação da mulher com a vida militar, por muito tempo esteve 

associada a seu papel de esposa e aos constrangimentos que a profissão do marido 

pudessem exercer sobre ela e a família. Ela poderia ser afetada pela vida militar mas 

não seria parte dela (Snyder, 1999). Este enfoque sobre as mulheres e as Forças 

Armadas começou a mudar na medida em que novos direitos foram emergindo, entre 

eles o de a mulher poder escolher uma profissão vinculada às polícias e às próprias 

Forças Armadas. 

No Brasil, as mulheres ganharam o direito de freqüentar universidades em 1874, 

a partir de 1932 puderam votar e ser votadas mas só a partir de 1981 puderam jogar 

futebol profissionalmente, o principal esporte do país. Aliás, o grande conjunto de 

mudanças para as mulheres do Brasil veio a partir dos anos 1980: aumentou a bancada 

feminina no Congresso Nacional (ainda em torno de 5% do total de representantes), 

surgiram as primeiras delegacias voltadas para o atendimento a mulheres vítimas de 

violência e as escolas militares se abriram para elas. A presença crescente da mulher na 

vida pública brasileira pode ser atestada nas eleições de 2002. O Rio de Janeiro, por 

exemplo, apresentou três mulheres como candidatas ao governo estadual (uma delas foi 

eleita) e a possibilidade de ter uma mulher como candidata a vice-presidente da 

República foi cogitada praticamente por todas as chapas. Nestas eleições foi introduzida 

uma preocupação especial e inédita com o voto feminino o que ocorre ao mesmo tempo 

em que algumas mulheres se notabilizavam como executivas de grandes cidades (Marta 

Suplicy, por exemplo, na prefeitura da cidade de São Paulo) e de um dos estados mais 

importantes do Brasil (Benedita da Silva, no governo do estado do Rio de Janeiro). 

As polícias estaduais também passaram a incorporar mulheres em quase todas 

as unidades da federação brasileira. Mesmo com eficiência comprovada, sua presença 

ainda está limitada a 10% do pessoal da corporação e não podem comandar batalhões 

com homens. Apenas em um estado, o de São Paulo, há mulheres coronéis, o topo da 

carreira. 

Na década de 1980 as portas da caserna foram abertas também para as 

mulheres mas aqui também a incorporação não se fez de maneira muito diferente. 

Foram aceitas inicialmente nos quadros complementares de apoio administrativo e 

passaram a exercer funções nos quadros de médicos, dentistas, farmacêuticos 

veterinários, professores, economistas, advogados e outros. Foram depois incorporadas 

aos quadros permanentes, não exclusivamente femininos, mas mesmo nesta condição 

não podem galgar o topo da carreira pois os postos mais altos ainda estão associados a 

73
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

qualidades masculinas. Mais especificamente, os postos superiores estão condicionados 

ao exercício do comando, área ainda limitada para as mulheres. 

A presença da mulher em missões bélicas está associada normalmente a 

momentos excepcionais. Fora disso sua imagem está sempre mais remetida ao lar, aos 

filhos, à maternidade, à ternura do que à violência e ao mundo rude e cruel da guerra ou 

mesmo ao mundo impessoal e frio da caserna. Há exceções como Joana D’Arc que 

confirmam a regra de que mulheres guerreiras são mais comuns em tempos de guerra. 

Por isso mesmo são normalmente figuras lendárias, temas para filmes e mitologias. Por 

essas percepções sua entrada na vida militar se deu de forma muito especial: são 

admitidas, em geral, desde que limitadas a funções administrativas. Não podem ser 

deslocadas para funções de combate e na Marinha de vários países estão impedidas de 

embarcar. Os grandes desafios da luta, do combate e do medo, continuam no mundo 

masculino e várias razões são usadas neste sentido. 

Segundo vários de nossos entrevistados, elas são consideradas prejudiciais à 

guerra pois despertariam nos homens o sentimento de proteção. Citam estudos de Israel 

(que desconhecemos) mostrando que quando as mulheres entram em combate a guerra 

fica mais violenta e isso por duas razões: o homem tenderia a proteger a colega mulher 

e com isso o inimigo ganha tempo para avançar; o inimigo, também movido pelo 

sentimento de proteção ou de superioridade, não aceitaria lutar com uma mulher e se 

atiraria com mais violência contra os homens. Ou seja, as mulheres não seriam 

compatíveis com a guerra. Um exemplo deste ponto de vista fica bem claro na citação 

abaixo: 

Nós estudamos muito isso [o serviço militar feminino], inclusive, para poder ter 

uma justificativa, porque nossa Constituição diz que não pode fazer distinção de 

raça, sexo, e há um parágrafo especificamente dedicado à mulher. Nós 

conversamos com a Advocacia Geral da União e, graças ao argumento que 

tivemos, pudemos fazer a distinção. Vou lhe dar um exemplo simples: Israel. 

Eles resolveram tirar as mulheres da frente de combate, porque com elas morria 

muito mais gente. A tendência do homem era proteger a companheira e por isso 

morria mais gente. E, mais: o inimigo não queria se render à mulher, o que 

também gerava mais mortes (Pereira, 1999). 

Também nos USA há restrições à participação das mulheres em atividades 

bélicas o que implica privá-las de certos treinamentos de ataque e defesa (Elshtain, 

1992). Até mesmo entre as mulheres há aquelas que condenam a vida militar como uma 

alternativa feminina e que ainda atribuem à presença das mulheres mudanças negativas 

nas Forças Armadas. Algumas pesquisas assinalam que as mulheres são responsáveis 

por uma quebra de coesão militar e por uma atitude mais “frouxa” e de “amolecimento” 

do profissional militar. O mau desempenho dos militares americanos é, nessas 

pesquisas, atribuído à presença feminina, que teria levado a uma feminilização da 

atividade militar, conclusão contestada por outras autoras.5

 

 

5 Sobre o debate a esse respeito consultar, por exemplo, Luddy, 1999. 

74
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Da mesma forma há autoras que defendem a tese de que a presença de 

homossexuais nas Forças Armadas norte-americanas é responsável por menores graus 

de coesão interna e de combatividade dos militares. Ou seja, o debate sobre a 

pertinência ou a legitimidade da presença de mulheres e de homossexuais nas Forças 

Armadas não se restringe ao mundo nem aos preconceitos masculinos nem aos 

militares mais velhos.6

 Esta mesma preocupação aparece entre alguns cadetes da 

Aeronáutica do Brasil conforme revelado pela pesquisa de Takashashi, 2002. 

Algumas pesquisas rigorosas para aferir o impacto da incorporação de mulheres, 

gays e lésbicas já vêm sendo desenvolvidas na Europa e nos Estados Unidos. Os 

resultados são surpreendentes pois em geral mostram que esse impacto é positivo no 

caso de amenizar as queixas de mulheres e homens quanto a assédio sexual, não 

interfere em assuntos de defesa e em geral a integração tem se dado sem qualquer 

aspecto negativo para o conjunto das Forças Armadas. Especificamente no caso dos 

Estados Unidos, Inglaterra e Canadá essa integração tem sido mais do que bem 

sucedida: tem ocorrido sem qualquer necessidade de mudanças institucionais nos 

padrões de funcionamento da rotina militar.7

Sem defender a tese de que as mulheres precisam se adequar a 

comportamentos belicistas vale lembrar que essas representações que levam à criação 

de estereótipos, desconsideram, muitas vezes, o seu papel em vários momentos da 

história da humanidade como, por exemplo, seu papel crucial na resistência militar ao 

nazifascismo (Saywell , 1985). 

Mas a identidade feminina construída pelos militares brasileiros vai além da 

metáfora da guerra. Em vários aspectos sente-se a força do argumento da fragilidade 

servindo de arcabouço para restrições. A idéia de proteção coloca a mulher no lugar de 

um ser que deve ser defendido em qualquer situação, se necessário pela guerra, mas 

nunca como um agente direto do exercício da violência. 

Vários tratamentos dedicados à mulher, através do regulamentos e 

procedimentos militares, explicitam, no Brasil, a concepção da mulher como um ser 

ainda indefeso. Vamos exemplificar. 

1. Em caso de deserção de um militar, sua família não pode ser desamparada. A 

esposa será tratada legalmente como viúva e nessa condição terá direitos a pensões e 

auxílios como qualquer viúva. O crime do marido não compromete pecuniariamente a 

esposa ou a família: a instituição as protege. 

 

6 Ver, por exemplo, Miller, 1998; Rosen, 1999; Elshtain, 2000; Van-Creveld, 2000. A tese da 

feminilização das Forças Armadas em decorrência da entrada das mulheres é rebatida por Belkin, 

2001. 

7 Referimo-nos neste caso a um conjunto de três relatórios preparados para o Center for the Study 

os Sexual Minorities in the Military, University of Califórnia at Santa Bárbara. Ver Evans, 2001; 

Belkin & Evans, 2002; Belkin & McNichol, 2000. 

75
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

2. Em caso de maridos militares que ficam muito tempo fora de casa, cabe à 

instituição zelar pela integridade da família, especialmente daquelas que moram em 

zonas mais pobres e violentas. Foi-nos citado um caso de assédio sexual a uma esposa 

em que o serviço secreto das Forças Armadas entrou em ação para protegê-la e 

providenciar nova residência para a família. Aqui também observa-se que, na ausência 

do marido, a instituição deve proteger a família do soldado. Essa preocupação é bem 

retratada no depoimento abaixo. 

Porque, quando um navio sai e, às vezes, passa 3, 4 meses fora, os oficiais têm 

que ser uma espécie de conselheiro do seu subordinado, sobre os problemas 

que as famílias começam a ter. Se o sujeito mora dentro de uma favela, começa 

a se preocupar: “a minha mulher pode ser assediada, tem que trazer a minha 

filha de não sei de onde...” Eventualmente, a gente aciona o CENIMAR [Serviço 

de Inteligência da Marinha]. [...] Se você não tiver como atender a essas coisas, 

a família do cara morre, a mulher dele vai ser violentada, os filhos vão ser 

espancados (Serpa, 1999). 

3. O sentimento de proteção também se explicita na lei, ainda em vigor, que 

destina pensões para as filhas solteiras de militares em caso da morte do pai. Esta lei 

antiga supõe que a mulher solteira está desprotegida e que por ser filha de militar a 

instituição terá o papel pecuniário de um pai ou marido. Essa lei, que recentemente foi 

abolida no Brasil para os militares que entrarem na carreira, incentivou mulheres a 

formarem famílias sem se casarem oficialmente e propiciou-lhes usufruir 

comportamentos tradicionais fora do mercado de trabalho. 

4. A fragilidade feminina pode ser também usada como instrumento político de 

pressão nas reivindicações dos militares por melhores salários. Anos seguidos de altas 

taxas de inflação no Brasil corroeram os salários de todos os brasileiros, inclusive dos 

militares. Mas reivindicações salariais, greves e protesto são proibidos na caserna. Um 

recurso freqüentemente utilizado foi a manifestação de esposas de militares carregando 

panelas vazias simbolizando as dificuldades enfrentadas pelas famílias. As mulheres 

eram porta-vozes do protesto militar, poupavam legalmente seus maridos de atos ilícitos 

e, na condição feminina, não eram alvo da ação violenta da polícia. Durante os anos 

inflacionáreis do governo Fernando Collor de Mello no Brasil (1990-92), esta foi uma 

prática comum utilizada pelos militares para chamarem atenção sobre a necessidade de 

reajuste em seus vencimentos. 

Agora, como é que a gente vai fazer protestar? Não pode. O Bolsonaro então 

queria protestar através das famílias. Uma covardia. Pegava as mulheres, as 

irmãs e os filhos dos militares e botava na Praça dos Três Poderes. Aparecia 

até mulher de general no meio da passeata. Teve uma que telefonou para mim: 

“General Veneu, o senhor vai me desculpar, mas eu vou nessa passeata”. Eu 

sabia que o marido dela era general da ativa. Ele, em casa, não convenceu a 

mulher de que aquilo que estava ganhando era justo (Veneu, 1999). 

5. Um vez nas Forças Armadas a mulher não poderia ser privada de ver sua 

família durante meses, especialmente quando tem filhos. Não seria humano pedir a uma 

76
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

mulher que se ausentasse de seus filhos enquanto que para um pai deixar filhos em 

casa, ainda que doentes, seria uma atitude perfeitamente aceitável. Por isso, são 

excluídas de atividades que impliquem viagens longas desacompanhadas da família. 

6. A proteção às mulheres prevê a criação de espaços separados de 

coexistência dentro dos quartéis por questões de libido sexual. É suposto que a mulher 

seria objeto do desejo do homem e por isso deveria ser poupada de um contato mais 

próximo com os homens no dia a dia. O homem, especialmente em momentos de 

carência afetiva por afastamento prolongado da esposa, poderia fazer da colega militar 

alvo de seus instintos masculinos. Esta proximidade seria ainda mais sensível nos 

navios, situação de solidão mais extrema que poderia levar o homem a querer suprir 

suas carências afetivas, ainda que maternais, com as mulheres a bordo. 

Aqui, observando-se uma concepção tradicional, não se admite que o homem 

possa ser objeto do desejo da mulher. Ao contrário, pensada como alheia à iniciativa 

sexual, a mulher (objeto do desejo) poderia ser uma fonte de distúrbios. O argumento 

da carência afetiva dos homens heterossexuais em relação às mulheres é também 

usado como argumento contra os homossexuais. Mas enquanto é suposto que o homem 

heterossexual pode conter ou domesticar seus impulsos em relação à mulher, o 

homossexual seria portador de um comportamento erótico intempestivo. Isto fica claro a 

seguir. 

Olha, há um artigo de um padre americano, muito interessante, que mostra que 

o assédio sexual do mesmo sexo é muito pior do que o assédio sexual de sexos 

opostos. Eles não se agüentam. Lá pelas tantas, começam a assediar mesmo. 

Vivendo em ambientes confinados, restritos, essa coisa fica insuportável. Você 

já imaginou uma barraca de fuzileiros acampados dias e dias no mato, dois 

caras, um sendo homossexual? Não tem como. O problema das mulheres a 

bordo dos navios também não é fácil. Eu acho que não dá certo. Passar 30 dias 

no mar, um bando de homens com meia dúzia de mulheres, o desejo sexual vai 

aparecer, naturalmente. Neste caso o respeito ainda pode aparecer mas, 

quando é homossexual, o respeito vai embora. Depois de um certo tempo, o 

homossexual começa a perturbar. Ele não se agüenta. Num determinado 

momento, ele começa a querer coisas absolutamente incompatíveis. Começa a 

querer conquistar os praças, não dá certo (Pereira, 1999). 

Pelo que se apresenta nesta citação, homossexuais e heterossexuais do sexo 

masculino têm papéis invertidos quando se trata do desejo sexual. O heterossexual 

deseja a mulher mas não seria atingido como objeto do desejo feminino. Seria atingido 

sim pelo dos homossexuais. Neste caso, portanto, mulheres e homens heterossexuais, 

teriam em comum estar em situação de vulnerabilidade quando são sexualmente 

desejados. Aqui o raciocínio iguala homens heterossexuais a mulheres e, neste caso, 

ambos são vulneráveis e precisam que a instituição os proteja.8

 

8 Sobre este ponto, agradeço as sugestões do antropólogo Sérgio Carrara, da Universidade do 

Estado do Rio de Janeiro. 

77
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

O assédio sexual aos homens pelas mulheres não chega a ser mencionado 

como possibilidade por nossos entrevistados. Na prática, é um tema recorrente entre os 

jovens das Forças Armadas, que muitas vezes entendem haver superproteção dos 

chefes em relação às mulheres o que inibiria a iniciativa de denunciá-las. Além, disso, 

dado o machismo acentuado dos quartéis, os jovens temem ser ridicularizados com a 

denúncia.9

 

De fato, a visão que predomina entre os chefes parece mais tradicional o que é 

exemplificado pelos cuidados que tiveram para acolher as mulheres e protegê-las dos 

olhares possivelmente destemperados dos homens. Essa foi uma preocupação crucial 

nos momentos iniciais de incorporação das mulheres às Forças Armadas do Brasil. Sua 

inserção na instituição foi cuidadosamente preparada em todos os sentidos. 

No princípio, era até um pouco exagerado. Na formação das mulheres, quando 

elas transitavam no corredor, aparecia alguém com um apito, apitava, saíam 

todos os homens, esvaziava-se o corredor para elas poderem passar. Isso era 

um exagero que não podia continuar. Não é mais assim. Elas hoje entram em 

formação junto com os homens. Só têm alojamentos separados. Mas, tomei 

cuidados. Por exemplo, para a ventilação do banheiro, botei um vidro escuro que 

não é transparente senão ia ter gente espiando. Isso é natural. Mas me dediquei 

a pensar nesse assunto e doutrinei o pessoal. Dizia-lhes: “o respeito tem que 

existir e a gente tem que aprender a tratar diferente.” Exemplificava: “se você 

chegar para um homem e disser ‘seu sem-vergonha’, você está falando 

carinhosamente; se chegar para uma mulher e disser o mesmo será uma ofensa 

terrível” (Rodrigues, 1999). 

Os cuidados para receber mulheres na Marinha, a primeira Força a fazê-lo no 

Brasil, denota, ao lado da questão sexual, uma preocupação paternalista. 

A Marinha é pioneira nisso e incorporou as mulheres na área de manutenção 

eletrônica, o corpo auxiliar feminino. Porque não é que não possam ser 

movidas, legalmente, podem, mas não há nenhum interesse em ficarmos 

mexendo com essas moças para lá e para cá. Ficam no Centro de Míssil, no 

Centro de Eletrônica, a vida inteira (Flores, 1999). 

A percepção do homem como ser rude e forte e da mulher como ser emotivo, 

frágil e sensível expressaria também a incompatibilidade feminina para com certas 

missões militares, não só em termos de valentia mas também em termos de capacidade 

física. 

Há justificativas de ordem física. Bota 40 quilos de mochila nas costas de uma 

fuzileira e manda ela caminhar 10 quilômetros. Não chega. Não agüenta. Nos 

Estados Unidos, fizeram essa experiência. Num grupo enorme de mulheres, 

apenas uma chegou. Provavelmente, não era bem mulher. Dentro do navio há 

 

9 A temática do assédio feminino é examinada, no caso da Aeronáutica, por Takashashi, 2002. 

78
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

coisas pesadíssimas para serem feitas. Por exemplo, tem que fazer o 

escoramento com toras de madeira enormes. A mulher não ia agüentar e o 

homem teria que trabalhar duas vezes: por ela e por ele. Então, não dá. Não 

pode ser. Tem que raciocinar. Quando tinha que suspender um navio nunca 

perguntei a um marinheiro, a um oficial meu, se o filho estava com febre, se a 

mulher estava doente. Íamos embora passar 10, 30 dias fora. Eu posso fazer 

isso com uma mãe? Não posso. É diferente (...) E se tiver que morrer, é 

preferível morrer o homem do que a mulher (Pereira, 1999).

Por estes exemplos vemos que a identidade feminina está associada a vida e a 

paz enquanto o homem se adequa mais à morte e à guerra. Aliás, a imagem da mulher 

como ser ordeiro e pacífico foi mencionado várias vezes como umas das razões do 

sucesso de sua incorporação às Forças Armadas do Brasil. Neste caso as brasileiras 

seriam diferentes das americanas pois na Marinha dos USA, por exemplo, apareceram 

vários casos de homossexualismo feminino que geraram distúrbios enquanto no Brasil 

os problemas relacionadas à incorporação das mulheres teriam sido apenas de rotina. 

Apresentamos no Anexo I histórico da presença feminina nas Forças Armadas 

do Brasil. Por ali se constata que a Aeronáutica foi a segunda Força a adotar essa 

medida o que foi feito também com planejamento cuidadoso e com resultados 

considerados positivos pelos chefes que tomaram ou apoiaram essa iniciativa. 

Tenho orgulho dos onze meses que eu passei no Ministério, em que eu abri a 

Academia da Força Aérea e o ITA (Instituto Tecnológico da Aeronáutica) para as 

mulheres. O meu objetivo era que as mulheres entrassem para a intendência, 

como elas realmente estão hoje, e que depois de uns três anos de vivência 

daquele convívio, que a gente pudesse também recrutá-las para o quadro de 

aviação. Já se passaram três anos, isso não aconteceu ainda, eu acho que 

ainda existe esse preconceito, não é? Infelizmente (Gandra, 1999). 

Este mesmo sentimento de orgulho e de pioneirismo é apresentado por outro 

chefe militar que, como no exemplo acima, reconhece que essa não era uma decisão 

consensual dentro da Aeronáutica. 

Para ter uma idéia, quando tomei a decisão de autorizar a matrícula de mulheres 

na Escola de Administração na Bahia, esse não era um assunto em que havia 

consenso, havia gente que era contra. Ali é onde se forma o quadro 

complementar. Nós formamos oficiais do quadro complementar para suprir 

determinadas especialidades que o Exército necessita - veterinários, 

professores, economistas, advogados – e discutia-se a conveniência ou não de 

autorizar mulheres a se candidatarem à matrícula. Não era consensual, mas eu 

me convenci que isso seria uma boa medida (Gomes, 1999). 

Nossas conversas com os militares brasileiros confirmam que o mundo feminino, 

construído a partir das percepções sexistas, é classificado de forma diferente e desigual 

e que as qualidades masculinas são exclusivas assim como as femininas. E, entre as 

qualidade femininas, a que mais aparece é a da fragilidade. Frente a isso temos um 

79
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

paradoxo: como admitir mulheres, por natureza débeis, em uma instituição que por 

definição tem que lidar com o monopólio da força bruta? Como incorporar pessoas que 

evocam os sentidos, a libido e o afeto em uma instituição que deve estar acima de 

sentimentos pessoais? A saída dos dirigentes militares foi incluir as mulheres com 

restrições. Outra medida diferenciadora é a de que, enquanto o serviço militar é 

obrigatório no Brasil para os homens, para as mulheres é uma escolha de carreira. 

Quanto aos homossexuais, por tudo o que foi visto aqui, ainda é uma 

problemática bem mais delicada e mais difícil de ser assimilada na caserna. Em relação 

a isso o argumento não se relaciona a características físicas de força e capacidade mas 

unicamente a comportamento e a valores. O homossexual freqüentemente é associado 

a uma ameaça à tranqüilidade da tropa, dos cadetes e dos conscritos pois não seria 

capaz de controlar impulsos nem de respeitar padrões morais condizentes com a 

profissão.10 De toda forma, o tema está em debate no Brasil e em vários países da 

América Latina, no âmbito de uma discussão maior sobre direitos civis e sobre 

banimento de leis que condenam opções sexuais. No Brasil, em 2002, o Executivo 

encaminhou projeto de lei ao Congresso Nacional sobre direitos humanos em que se 

propõe a alterar o artigo 235 do Código Penal Militar de 1969 que prevê punições para 

práticas “libidinosas”, homossexuais ou não, em dependências militares. A proposta é 

abolir as palavras “pederastia” e “homossexuais” , dos regimentos de disciplina militar. 

Sobre isso se pronunciou um deputado, ex-militar, Jair Bolsonaro, representante da linha 

conservadora dentro da Forças Armadas: 

Com mais este passo dado em relação à liberalização sexual dentro das Forças 

Armadas, seria compelido a lutar contra o serviço militar obrigatório. Nenhum pai 

estaria tranqüilo ao saber que seu filho, durante cinco dias de acampamento, foi 

obrigado a dormi numa minúscula barraca com um recruta homossexual sem 

poder reclamar, pois se assim procedesse seria punido por crime de 

discriminação sexual! [...] 

Conta-se que um comandante da Marinha inglesa, precocemente pedira 

transferência para a reserva, e indagado sobre o motivo, já que tinha tudo para 

uma longa carreira, respondeu: “Quando entrei para a Marinha, o 

homossexualismo era proibido, agora passou a ser tolerável, vou embora antes 

que se torne obrigatório.”11 

É interessante observar que o exemplo de recrutas em barracas de 

acampamento é recorrentemente mencionado como uma situação limite de 

partilhamento da privacidade entre homens heterossexuais mas incompatível com a 

 

10 Vários países da Europa já aceitam explicitamente a entrada de homossexuais (gays e 

lésbicas), outros, como os Estados Unidos, não o consideram mais crime regimental e várias 

políticas a esse respeito vêm sendo formuladas e discutidas em várias partes do mundo. Ver 

anexos III a V deste trabalho. 

11 In “Homossexuais nas Forças Armadas: tabu ou indisciplina?” de Carlos Frederico de O. 

Pereira. http://campus.fortunecity.com/clemson/493/jus/m06-021.htm

80
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

possibilidade de convivência com homossexuais. Esta seria, por sua vez, uma situação 

desestabilizadora em que as características do homossexual poderiam ser 

potencializadas deixando o colega em situação constrangedora ou de desproteção. Essa 

compreensão fica clara a seguir quando se menciona a separação dos banheiros entre 

os sexos e a impossibilidade de fazer o mesmo com os homossexuais. O raciocínio aqui 

é que o homossexual tem que ser identificado para poder ser evitado, caso contrário a 

incerteza seria elemento desestabilizador da coesão interna. 

O homossexual não controla o seu desejo. Porque freqüentam o mesmo 

banheiro, está todo mundo junto. Por que vamos separar? Vamos dizer: “Aqui é 

só para homossexual!” Não pode. A mulher, não. Dá para separar: “Isso aqui é o 

banheiro feminino” etc. (Pereira, 1999). 

A posição dos chefes militares é, como vimos, bastante reticente quanto à 

possibilidade de os homossexuais se adaptarem a vida da caserna. A orientação seria 

para expulsá-los sempre que manifestassem tal comportamento. Lembramos a um de 

nossos entrevistados que há um certo “folclore” no Brasil sobre um maior índice de 

homossexualismo na Marinha. Ele admite haver essa permissividade em outros tempos 

mas destaca que a posição atual é de maior rigor. 

Quando a gente identifica um homossexual, faz com que ele acabe por ir 

embora. Nunca se maltratou, não. Mas tem que ir embora. Não pode. Tem que 

seguir o caminho dele. Houve uma época em que havia na Marinha um taifeiro 

homossexual que chegou lá no fim da carreira. Normalmente isso ocorria na 

Marinha antiga, onde havia alguns almirantes que gostavam de ter um sujeito 

que soubesse fazer doce bem feito etc. Isso, hoje em dia, não se aceita, não. 

Entre outras coisas, porque antigamente o taifeiro era só taifeiro. Hoje em dia é 

diferente [...] 

A Marinha antiga, a Marinha velha, tinha aqueles suboficiais antigões que, 

dizem, gostavam de garotos etc. Mas, isso, na minha época, já ocorria muito 

pouco, já era coibido de todas as formas e, praticamente, desapareceu. Pode 

não ter desaparecido de todo. Ninguém pode ficar fiscalizando se o camarada é 

homossexual. Eventualmente, se descobre um. E, quando se descobre, ele não 

é nunca maltratado, mas vai ser alijado. Não é expulso por ser homossexual, 

mas pelo comportamento (Pereira, 1999). 

Quanto às entrevistas que ilustram este trabalho quero mencionar que as 

questões aqui examinadas sobre gênero e preferências sexuais, embora sejam tema 

delicado e difícil de ser abordado pelos militares, foram formuladas, ouvidas e 

respondidas com sucesso. Ao fim tive a impressão de que este sucesso estava 

vinculado ao fato de eu ser mulher e como tal, portadora de uma identidade merecedora 

de respeito e cavalheirismo. O assunto foi por eles examinado, creio, mais por respeito e 

educação do que por sua relevância social ou acadêmica. 

Dada a escassez de informações e análises sobre o tema aqui desenvolvido, 

principalmente no que toca a América Sul, nosso intento ao fim desta pesquisa é reunir 

81
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

uma série de informações sobre cada país concentradas em alguns eixos: como o tema 

de gênero e sexo nas Forças Armadas é previsto pelas constituições; a legislação 

específica de cada país; cronologia das leis e documentos legais relativos a essas 

questões; balanço do percentual de mulheres nas Forças Armadas em cada país; 

balanço da literatura e dos textos legais sobre homossexuais e Forças Armadas nos 

países em questão; debate público atual em cada país sobre o tema. 

Por ora, limito-me a dar algumas indicações sobre o andamento do debate 

Forças Armadas/homossexuais em alguns países da América do Sul. Na Colômbia, 

desde 1999, por sentença judicial da Corte Constitucional, homossexuais – gays e 

lésbicas – não podem ser expulsos das Forças Armadas. De acordo com a Corte, o 

homossexualismo não pode ser considerado conduta reprovável em qualquer esfera da 

vida humana. O jornal El Tiempo, de Bogotá, de 13 de março de 2003, traz longa 

entrevista com um capitão homossexual em que narra com detalhes aspectos de sua 

vida íntima dentro e fora dos quartéis e comenta como o homossexualismo é compatível 

com a vida militar. Uma entrevista como esta não seria possível na maior parte dos 

países das Américas o que demonstra haver na Colômbia uma maior facilidade em 

absorver o tema. 

Também na Argentina o debate a esse respeito está avançando. Desde 1999, 

por proposta inicial do chefe do Exército argentino, Martín Balza, vêm sendo sugeridas 

reformas no Código de Justiça Militar de forma a descriminalizar a conduta homossexual 

privada dos militares. O que se pleiteia é que militares não sejam punidos por suas 

preferências sexuais privadas, medida ainda restrita pois não se fala em admitir 

homossexuais mas sim em não puni-los uma vez dentro das Forças Armadas desde que 

as atividades sexuais se restrinjam a espaços fora do quartel. Essa inovação vem no 

bojo de uma série de mudanças de modernização das Forças Armadas, tais como a que 

aboliu o serviço militar obrigatório e a que permitiu o ingresso de mulheres nos quartéis. 

No Peru, o assunto está sendo debatido publicamente por associações de 

defesa dos direitos de gays e homossexuais e outras organizações de gênero, a mais 

importante delas o Movimiento Homosexual de Lima (MHOL). O tema chegou ao 

Ministério da Defesa cujo ministro, Aurélio Loret de Mola, embora considerado 

homofóbico por esses grupos, reconheceu, no início de 2003, que a orientação sexual 

não pode ser motivo de discriminação ou de punição. Os debates sobre reforma 

constitucional no Peru incluem, portanto, a demanda para abolir qualquer discriminação 

derivada de orientação sexual. 

Na Bolívia o tema também entrou na agenda política. Em ato inédito, no início de 

2003, a Comissão de Constituição da Câmara dos Deputados recebeu representantes 

da Red Nacional de Comunidades Gays, Lésbicas, Bisexuales, Transgéneros, Travestis, 

y Transexuales de Bolívia que ali foram demandar uma reforma na Constituição de 

forma a que a orientação sexual não seja objeto de punição ou de restrições de qualquer 

tipo. Neste país o ministro da Defesa, Oscar Guiliarte, argumentou que “el cuartel es 

para varones” e o comandante geral dos militares, Alvin Anaya, declarou: “los 

homosexuales no nos sirven para el cuartel.” E continuou seu raciocínio afirmando: “En 

Bolivia hay una cultura tradicional que se relaciona al cuartel con el espíritu varonil. Las 

82
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

FF. AA. se asientan sobre la disciplina. ¿Qué sucedería si entra al cuartel un joven con 

inclinaciones homosexuales y seduce a otros soldados, o incluso al instructor?” 

Perguntado acerca da presença de mulheres, já que os quartéis seriam destinados aos 

“varones”, explicou que nesse caso “hay determinadas reglas, hay un control más 

estricto”.12 Ou seja, assim como se verificou em diversas declarações de chefes militares 

brasileiros, aqui também fica a impressão de que o homossexual, ao contrário das 

mulheres, não pode ser controlado o que coloca em risco a instituição militar. 

Ainda na Bolívia, na campanha para a Presidência da República, em 2002, o 

tema foi objeto de pronunciamento duro por parte de um dos candidatos, o capitão 

Manfred Reyes Villa, que afirmou ser a homossexualidade uma doença e a AIDS uma 

epidemia homossexual. O pronunciamento deu margem a vários protestos de 

organizações relacionadas a gênero13 demonstrando a organização da sociedade a esse 

respeito. 

Também no Chile o assunto vem sendo examinado desde 1998 de forma a 

abolir do Código Penal os artigos que tratam como crime a prática da 

homossexualidade. Segundo a International Lesbians and Gays Association, ILGA, em 

1999 apenas os seguintes países tinham leis nacionais banindo a discriminação com 

base na orientação sexual: Brasil, França, África do Sul, Canadá, Islândia, Espanha, 

Dinamarca, Irlanda, Suécia, Equador, Nova Zelândia, Holanda, Ilhas Fidji, Noruega, 

Finlândia, Eslovénia enquanto Áustria, Austrália, Estados Unidos e Argentina tinham leis 

regionais. Ainda segundo a ILGA, apenas os seguintes países admitem casamentos 

entre pessoas do mesmo sexo: Canadá, Dinamarca, Espanha, Hungria, Islândia, 

Noruega, Suécia e Holanda.14

Ou seja, direitos humanos e direitos civis para homossexuais, ainda é, do ponto 

de vista legal, um tema emergente e as sociedades de tradição democrática mais sólida 

avançaram mais no reconhecimento desses novos direitos. 

O assunto tende a ganhar relevância na medida em que se verifica a velocidade 

com que vem sendo examinado e reconsiderado mundo afora. Por isso mesmo os 

estudos, ainda precários no Brasil e na América Latina, se tornam necessários. 

Reafirmamos a tese de que essa preocupação se relaciona ao tema da democratização 

das sociedades que por sua vez supõe igualdade para todos, independente de 

preferências sexuais, etnia, ideologia ou religião. Reconhecemos que isso significa 

alterar comportamentos e condutas dentro das Forças Armadas, que como toda a 

instituição sólida e secular, responde lentamente à mudança. A incorporação das 

mulheres foi um caso de sucesso apesar dos cuidados iniciais superdimensionados. 

Parece que está ficando claro que o profissionalismo militar, independente da força física 

que cada um possa ter, pode ser comum aos dois sexos. Mas também, pelo que 

observamos acima, as restrições aos direitos dos homossexuais – gays e lésbicas – 

 

12 Planeta Nacional, Sucre-Bolívia, 28 de abril de 2002. 13 Ver htt://www.megalink.com/liberdad/adesproc_archivos/DENUNCIA.htm 14 http://www.ilga.org

83
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

ainda são evidentes e no que toca à vida militar ainda evocam uma conduta homofóbica 

e pejorativa. 

A democracia supõe, claro, respeito à opinião das pessoas e isto inclui o 

respeito aos juízos que possam formular sobre outras pessoas e grupos sociais. Não 

justifica contudo que em função de certos valores alguém possa ser impedido a priori de 

fazer certas escolhas profissionais. É exatamente isso que está em questão neste 

trabalho e na pesquisa que se seguirá a este artigo. 

84
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Referências Bibliográficas 

ANDERSEN, Marion and VAN DER MEULEN, Jan, “Homosexuality and the Armed 

Forces in The Netherlands”. In: Gays and Lesbians in the Military, ed. Wilbur J. Scott and 

Sandra Carson Stanley. New York: Aldine de Gruyter, 1994, pp.205- 216. 

BELKIN, Aaron and EVANS, Rhonda L, "The Effects of Including Gay and Lesbian 

Soldiers in the British Armed Forces: appraising the evidence". Report for the Center for 

the Study of Sexual Minorities in the Military, University of California at Santa Barbara, 

November 2000. http://www.gaymilitary.ucsb.edu/publications 

BELKIN, Aaron and McNICHOL, Jason, "Effects of the 1992 Lifting of Restrictions on 

Gay and Lesbian Service in the Canadian Forces: Appraising the Evidence". Report for

the Center for the Study of Sexual Minorities in the Military, University of California at 

Santa Barbara, April 2000 

www.gaymilitary.ucsb.edu/publications 

BELKIN, Aaron and LEVITT, Melissa, Homosexuality and the Israel defense forces: did 

lifting the gay ban undermine Military performance? In Armed Forces and Society, 27(4), 

2001. 

BURTON, Clare, Report of the Gender Integration Audit of the New Zealand Defence 

Force. Wellington: New Zealand Defence Force, New Zealand Human Rights 

Commission, Crown Copyright, 1998. 

COCK, J., “Feminism and Militarism: Some Questions Raised by the Gulf War,” South 

African Defence Review, Vol. 1, No. 6, 1992, p.20. 

CONVENTION on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women- Report 

of Australia. Office of the Status of Women, Department of the Prime Minister and 

cabinet, Canberra: Australian Government Publishing Service, 1986, pp.87-88. 

D’ARAUJO, Maria Celina, “To protect and to exclude: women and Armed Forces in 

Brazil”. In: Crossroads of History: Experience, Memory, Morality, Anais do XIth 

International Oral Conference, Vol. I., pp. 129-134, International Oral History Association, 

Istanbul, Turkey, 2000. 

DANDEKER, C. and JENKINS, G. Harries, “Sexual Orientation and Military Service: The 

British Case”. In: Gays and Lesbians in the Military: Issues, Concerns and Contrasts, ed. 

W.J. Scottland S.C. Stanley, New York: Aldine De Gruyter, 1994, pp. 191-204 

DAVIS, K. D., Gender Integration in the Canadian Forces: the Army Challenge, a paper 

delivered at the International Military Testing Association Conference, Sydney, Australia, 

October, 1997, pp.14-16. 

DEGROOT, G.J., “Whose Finger on the Trigger?: Mixed Anti-Aircraft Batteries and the 

Female Combat Taboo” War in History, Dec. 97, Vol. 4 (4). 

85
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

DUNBAR, Cynthia, “Toward a Gender-blind Military”. Harvard International Review, Fall 

92, Vol.15 (1) p. 52. 

ELSHTAIN, Jean Bethke, “Women in War”. In GIDDENS, Anthony, Human Society. 

Cambridge, Polity Press, 1992. 

ELSHTAIN, Jean Bethke, “‘Shooting’ at the Wrong Target: a Response to Van-Creveld” 

in Millennium, 29 (2), 2000. 

ENLOE, Cynthia, “Does Khaki Become you?” Boston, South End, 1983. 

EVANS, Rhonda, "U.S Military Policies Concerning Homosexuals: Development, 

Implementation and Outcomes". Report Prepared for the Center for the Study of Sexual 

Minorities in the Military, University of California at Santa Barbara, November 2001 

www.gaymilitary.ucsb.edu/publications 

FRANCK, Linda Bird, Ground Zero: The Gender Wars in the Military, New York, Simon & 

Schuster, 1997. 

GAL, Reuven, “Gays in the Military: Policy and Practice in the Israeli Defense Forces”. In:

Gays and Lesbians in the Military: Issues, Concerns and Contrasts, eds. W.J. Scott and 

S. C. Stanley, New York: Aldine de Gruyter, 1994. 

GOMES, Carlos Tinoco Ribeiro, ex-ministro do Exército do Brasil, em entrevista ao 

CPDOC/FGV em 1999. 

HANSEN, R. J., Personal Harassment in the Canadian Forces: 1992 Survey, Willowdale: 

Canadian Forces Personnel Applied Research Unit, 1993. 

HOLM, Jeanne, Women in the Military: An Unfinished Revolution. Novato, California, 

Presidio, 1992. 

JESSUP, C., Breaking Ranks: Social Change in Military Communities. London, 

Brassey’s, 1996. 

LUDDY, John, “Make War not Love: the Pentagon Gays Ban is Wise and Just”. In 

CORVINO, John (ed.), Same Sex: Debating the Ethics, Science, and Culture of 

Homosexuality, Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 1999. 

MCCUBBIN, H. I., DAHL, B. B. and HUNTER, E. J. (eds.), Families in the Military 

System, Beverly Hills, California, Sage, 1976. 

McMICHAEL, William H., The Mother of All Hooks: The Story of the U.S. Navy’s Tailhook 

Scandal. New Brunswick, New Jersey, Transaction, 1997. 

86
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

MILLER, Laura L., “Feminism and the Exclusion of Army Women from Combat”, Gender 

Issues, Vol. 16, No. 3, Summer 1998, pp. 33-64. 

MILLER, Laura L., “Not Just Weapons of the Weak: Gender Harassment as a Form of 

Protest for Army Men”, Social Psychological Quarterly, Vol. 60, No. 1, March 1997, 

pp.32-51. 

MITCHELL, Brian, "Weak Link", Washington, D.C., Regnery Gateway, 1989. 

MITCHELL, Brian, "Women in the Military: Flirting with Disaster", New York, Regnery, 

1998. 

MONTEIRO, Sócrates da Costa, ex-ministro da Aeronáutica do Brasil, em entrevista ao 

CPDOC/FGV em 1999. 

MOSKOS, Charles C., WILLIAMS, John Allen & SEGAL, David R., The Postmodern 

Military: Armed Forces After the Cold War, New York, Oxford University Press, 2000. 

NUCIARI, M., “Homosexuality and Armed Forces in Italy”, In: Homosexuals in European 

Armed Forces: Policies, Practices and Problems, ed. G. Harries-Jenkins. London: U.S. 

Army- European Research Office of the U.S. Army, Final Technical Report, April 1996, 

pp. 97-108. 

PEREIRA, Mauro César Rodrigues, ex-ministro da Marinha do Brasil, em entrevista ao 

CPDOC/FGV em 1999. 

PINCH, F.C., Perspectives on Organizational Change in the Canadian Forces,

Alexandria, Virginia, U.S. Army Research Institute for the Behavioral and Social 

Sciences, 1994. 

REYNAUD, Emmanuel, Les femmes, la violence et l’armée. Paris: FEDN, 1988. 

ROBERT, Gilles and FABRE, Louis M., “Homosexualité et armée”. Unpublished 

document, Paris, Centre des Relations Humaines, 1993. 

ROSEN, Leora et al, “Gender Compositions and Group Cohesion in U.S. Army Units: a 

Comparison across Five Studies” in Armed Forces & Society 25(3), 1999. 

SAYWELL, S., Women in the War, New York, Viking, 1985. 

SCHUTTE,C. and CILLIERS, J., “Public Opinion Regarding the South African Defence 

Industry, South African Participation in Peace-Keeping and Women in the Security 

Forces,” African Security Review, Vol. 4, No. 4 (1995), p. 54. 

SCOTT, Wilbur J. and STANLEY, Sandra Carson, eds. Gays and Lesbians in the 

Military. New York, Aldine de Gruyter, 1994. 

87
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

SEGAL, M.W. and DANDEKER, C., “Gender Integration in Armed Forces: Recent Policy 

Developments in the United Kingdom”. In Armed Forces & Society 23, Fall 1996, pp. 29-

57. 

SEGAL, Mady Wechsler, “Women’s Military Roles Cross-Nationally: Past Present, and 

Future”. In: Gender and Society, Vol.9, No. 6, Dec.1995, pp. 757-775. 

SEGAL, David R. and SEGAL, Mady Wechsler, Change in Military Organization, Annual 

Review of Sociology, Vol. 9. (1983), pp. 151-170. 

SERPA, Ivan da Silveira, ex-ministro da Marinha do Brasil, em entrevista ao 

CPDOC/FGV em 1999. 

SIMONS, Anna, Women Can Never `Belong' in Combat. Orbis, Summer 2000, Vol. 44 

Issue 3, p451, 11p. 

SNYDER, R. Claire, Citizen-soldiers and Manly Warriors, Military Service and Gender in 

the Civic Republican Tradition, New York: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 1999. 

South Africa Chaplains Services, “Homosexuality”, SADF, Chaplains Services, internal 

document, 1992. 

STANLEY, Sandra Carson, Women in the Military, New York, Julian Messner, 1993. 

STIEHM, Judith H, ed., It’s Our Military, Too, Philadelphia, Penn: Temple University 

Press, 1996. 

TAKASHASHI, Emília Emi, Homens e Mulheres em campo – um estudo sobre a 

formação da identidade militar. Mimeo, Tese de Doutorado em Educação. Unicamp, 

Campinas, 2002. 

VAN-CREVELD, Martin, The Great Illusion: the Women in the Military, Millennium 29(2), 

2000. 

VENEU, Antônio Luiz Rocha, ex chefe do Estado Maior da Forças Armadas do Brasil, 

em entrevista ao CPDOC/FGV, 1999. 

VIEIRA, Maria de Fátima dos S. Sonhei acordada ... (passagem marítima): dormi com o 

caos ... (caserna): acabei ... mulher ... militar de Marinha, Rio de Janeiro, Instituto 

Superior de Estudos e Pesquisas Psicossociais, Centro de Pós-Graduação em 

Psicologia, FGV, 1990. 

WIENFELD, Mosheh, “The Supreme Court in a Majority Decision: The Exclusion of 

Women from Pilot Training- Sexual Discrimination,” Há’aretz, Tel Aviv, Nov.9, 1995, p. 

A5 (in Hebrew). 

88
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Noticiário Especializado - Sites da Internet 

“Barred From Military Service, Gay and Lesbian Ex-Soldiers Wait in the Wings”. 

www.gaymilitary.ucsb.edu/PressCenter, November 2001. 

“Bibliography of women and military in History,” http://www.minervacenter.com.bibs1.htm

Center for the Study of Sexual Minorities in the Military, 

http://www.gaymilitary.ucsb.edu.researchresourceslibrary.htm

“Don't Ask, Don't Tell: Is the gay ban based on prejudice or military necessity?” 

www.gaymilitary.ucsb.edu/PressCenter, November 2000. 

EMHART, Evelyn T., “Mujeres en las Fuerzas Armadas del Mundo” 

www.ejercito.cl/extension/documentos/mujeres.doc

LOPES, Paula, “Homossexuais nas Forças Armadas” in: Boletim Informativo, Associação 

ILGA, Portugal. www.ilga-portugal.org, Outubro 2000. 

“Military Analysts see Progress in Gay Pentagon Appointee” 

www.gaymilitary.ucsb.edu/PressCenter, April 2001. 

NIELSEN, Vicki, "Women in Uniform" in: NATO Review, Web edition, Vol. 49, No. 2, 

www.nato.int/docu/review/2001/women, Summer 2001. 

“Pentagon’s Recruiting Shortfalls Seen as Self-Inflicted”. 

www.gaymilitary.ucsb.edu/PressCenter June 2001. 

“Homossexuais nas Forças Armadas: tabu ou indisciplina?” de Carlos Frederico de O. 

Pereira. http://campus.fortunecity.com/clemson/493/jus/m06-021.htm

“Polls Show Reduction of Soldiers’ Opposition to Gays” 

www.gaymilitary.ucsb.edu/PressCenter, August 2001. 

"Women in NATO Forces and Peacekeeping Operations" in: Annual Review of Women in 

NATO'S Armed Forces, www.nato.int/docu/review/2001/women0101-em.pdf, Summer 

2001. 

"Women in the NATO Armed Forces" in: Annual Review of Women in NATO’s Armed 

Forces, www.nato.int/docu/review/2001/women0101-en.pdf, Summer 2001. 

89
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Anexo I 

Cronologia da Integração das Mulheres nas Forças Armadas Brasileiras 

(anos 1980 e 1990) 

Exército 

A) Militar de Carreira. 

1992 – Ingresso da primeira turma de 29 mulheres na Escola de Administração do 

Exército (EsAex – Salvador/BA). 

1997 – Ingresso da primeira turma de 10 mulheres no Instituto Militar de Engenharia 

(IME – Rui de Janeiro/RJ). 

2001 – Criação do Curso de Formação de Sargentos de Saúde (auxiliar de 

enfermagem). Portaria no 124 de 18/12/2000, do Estado Maior do Exército. 

B) Militar Temporário. 

1996 – Instituição do Serviço Militar Feminino Voluntário para Médicas, Dentistas, 

Farmacêuticas, Veterinárias e Enfermeiras de nível superior. A primeira turma incorporou 

290 mulheres. 

1998 – Instituição do Estágio de Serviço Técnico para profissionais de nível superior em 

Direito, Contabilidade, Administração, Análise de Sistemas, Engenharia, Arquitetura e 

Jornalismo, entre outras. Instituição do Serviço Militar Feminino Voluntário para 

auxiliares e técnicos de enfermagem. 

1998 – Implantação de projeto-piloto para prestação do Serviço Militar Voluntário na 

função de “Atiradoras”, atuando na região Amazônica. O projeto foi desativado em 2002. 

Marinha

1980 - Criação do Corpo Auxiliar Feminino da Reserva da Marinha, para atuação na 

área Técnica e Administrativa. 

1998 - Integração das mulheres aos Corpos e Quadros da Marinha através da Lei no 

9519, de 26/11/1997: Corpo de Engenheiros da Marinha, Corpo de Intendentes da 

Marinha, Quadros Médicos, de cirurgiões-dentistas, apoio à Saúde e Técnico. Extinção 

do Corpo Auxiliar Feminino. Permissão para participação feminina em missões nos 

navios hidrográficos, oceanográficos e de guerra. Permissão para integrar tripulações de 

helicópteros. 

90
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Aeronáutica

1982 - Ingresso da primeira turma de mulheres pela FAB - Força Aérea Brasileira. 

Graduadas como 2o Tenentes, 3o Sargentos e Cabos. 

1996 – Ingresso da primeira turma de 17 cadetes femininos na AFA – Academia da 

Força Aérea (Pirassununga/SP), nos quadros de Intendência (área administrativa e 

financeira da FAB). Formação em 1999 da primeira turma de oficiais militares femininas 

em Academia Militar no Brasil. 

91
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Anexo II 

Mulheres nas Forças Armadas nos países membros da OTAN 

País membro da OTAN Início da integração 

de mulheres nas FA. 

% em relação 

ao total das FA 

do país. 

 Número 

total em 

2000 

BÉLGICA 1977 7.6 3.202 

CANADÁ 1951 11.4 6.558 

REPÚBLICA TCHECA 1985 3.7 1.991 

DINAMARCA 1946 5.0 863 

FRANÇA 1951 8.5 27.516 

ALEMANHA 2000 2.8 5.263 

GRÉCIA 1979 3.8 6.155 

HUNGRIA 1996 9.6 3.017 

ITALIA 2000 0.1 438 

LUXEMBURGO 1987 0.6 47 

HOLANDA 1988 8.0 4.170 

NORUEGA 1985 3.2 1.152 

POLÔNIA 1999 0.1 277 

PORTUGAL 1988 6.6 2.875 

ESPANHA 1988 5.8 6.462 

TURQUIA 1955 0.1 917 

REINO UNIDO 1992 8.1 16.623 

ESTADOS UNIDOS 1970 14.0 198.452 

92
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

 Fonte: Annual Review of Women in NATO’s Armed Forces, Summer 2001. 

 www.nato.int/docu/review/2001/women0101-en.pdf

 

93
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Anexo III 

Situação dos Homossexuais nas Forças Armadas dos países membros da OTAN

País Status Legal 

Bélgica Na Bélgica o homossexualismo não é considerado crime, não constando 

também nenhuma lei específica no Código Militar. Na fase de recrutamento não 

são feitos questionamentos sobre o estado civil ou sobre a opção sexual do 

recruta. Assim como em outros países esta é uma questão considerada 

privada. 

Dinamarca Os homossexuais vêm sendo aceitos nas Forças Armadas desde 1955, quando 

se instituiu um questionamento formal sobre a opção sexual dos recrutas. Até 

1978 foram feitos registros dos recrutas homossexuais, que eram 

encaminhados para servir na Home Guard. Com a pressão dos grupos 

ativistas, o questionamento sobre a opção sexual do recruta foi suspenso e, a 

partir de 1979, os homossexuais foram sendo efetivamente integrados aos 

quadros da Forças Armadas, recebendo o mesmo tratamento dado aos 

recrutas heterossexuais. A Dinamarca é um dos países mais avançados nesta 

questão. 

França É permitido o ingresso e a participação de homossexuais nas Forças Armadas, 

desde que a opção sexual não cause dificuldades para o desempenho das 

funções militares, o que é determinado por médicos. A opção sexual é 

considerada assunto estritamente privado, não é ilegal e não pode haver 

discriminação do indivíduo nos meios militares. Os homossexuais sempre 

fizeram parte das Forças Armadas francesas, mas sua integração tornou-se 

mais efetiva a partir das providências de proteção ao emprego dos 

homossexuais em 1985. 

República 

Checa 

Oficialmente não existe discriminação quanto à orientação sexual do recruta ou 

do soldado profissional. Se um recruta apresenta orientação homossexual, 

pode reivindicar apoio médico especializado (de um sexólogo) e servir nas 

Forças Armadas. 

94
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Itá1ia Não há legislação explícita referente à integração de homossexuais nas Forças 

Armadas mas o acesso é negado por ser o homossexualismo considerado 

inadequado ao serviço militar. Em 1985 uma lei passou a considerar o 

homossexualismo como uma anormalidade comportamental (os mais 

conservadores consideram como uma doença psiquiátrica). Apesar de o 

serviço militar ser compulsório, os homossexuais declarados ficam isentos e os 

militares de carreira que apresentem esse comportamento sofrem várias 

discriminações, de transferências até a exclusão das Forças Armadas. 

Noruega Os direitos civis e os regulamentos militares não consideram o 

homossexualismo um impedimento para o serviço militar. Estudos mostram que 

a orientação sexual não interfere no desempenho de suas funções e não há 

registro de ação disciplinar nesse sentido. 

Holanda Os homossexuais foram aceitos oficialmente na Forças Armadas no início dos 

anos 1970, mas uma integração maior vem ocorrendo a partir de meados da 

década de 1980, por pressão dos grupos ativistas, dos soldados e dos oficiais. 

Com a permanência de uma discriminação velada, iniciaram-se programas de 

aconselhamento e de educação quanto à questão da tolerância e diversidade 

sexual. O percentual declarado de homossexuais nas FA da Holanda está em 

torno de 6%. 

Espanha Em 28/12/84 o Parlamento espanhol aprovou a revogação do artigo 352 do 

Código de Justiça militar pelo qual o comportamento homossexual é 

previamente considerado uma ofensa. Desta forma oficialmente os 

homossexuais podem fazer parte das Forças Armadas na Espanha. 

Canadá Em 1992 foi suspensa a proibição de ingresso de homossexuais nas Forças 

Armadas canadenses. A suspensão ocorreu a partir da pressão da sociedade 

canadense (que não considera o homossexualismo um impedimento para o 

exercício das funções militares) e de militares dos quadros das Forças 

Armadas. Em 1998 as Forças Armadas canadenses aprovaram recursos para 

mudança de sexo dos recrutas, considerando que a legislação confere 

95
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

atendimento universal aos cidadãos canadenses em questões de saúde. 

Reino Unido Em 12/01/2000 a lei de proibição de homossexuais nas Forças Armadas foi 

suspensa e foi criado um Código de Conduta restringindo as relações pessoais, 

aplicado a homossexuais e heterossexuais. A homossexualidade ainda é 

considerada incompatível com o serviço militar, mas a opção sexual de um 

indivíduo passa a ser considerada um assunto privado. 

96
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Hungria A recomendação nas Forças Armadas é para não aceitar homossexuais. 

Grécia O homossexualismo é proibido entre os militares na Grécia. Se um oficial for 

identificado como homossexual é forçado a desligar-se das Forças Armadas. 

Os recrutas com clara orientação sexual podem ser isentos do serviço militar 

durante o recrutamento, se desejarem. 

Alemanha Não há legislação que impeça homossexuais de prestarem serviço militar, no 

entanto todos são avaliados por médicos que, como na França, verificam se a 

opção sexual do recruta poderá ou não interferir em seu desempenho no 

serviço militar. O soldado ou oficial que se sente discriminado em sua 

orientação sexual pode recorrer à justiça. A posição alemã se aproxima muita 

da posição norte-americana de não questionar a opção sexual dos recrutas. 

Luxemburgo Não são permitidos homossexuais nas Forças Armadas. 

Polônia O homossexualismo é considerado uma desordem de personalidade. Após 

serem diagnosticados como homossexuais são afastados do serviço militar. 

Portugal O decreto no 28/89 de 17/01/1989 proíbe homossexuais de servirem nas 

Forças Armadas. São considerados como tendo um perfil psicofísico 

inadequado para o serviço militar. 

Turquia O homossexualismo é proibido. Em 31/07/96 a Comissão de Justiça do 

Parlamento turco decidiu que aqueles que forem encontrados em situação de 

intercurso sexual “antinatural” serão expulsos das Forças Armadas. O mesmo 

acontece com soldados que se envolvam com prostitutas. 

97
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Estados 

Unidos 

A lei de 1994 do Governo Clinton (Don’t ask, don’t tell – não perguntar, não 

contar) determina que os militares não sejam questionados sobre a opção 

sexual. 

Fonte: World Legal Survey, The International Lesbian and Gay Association. 

www.ilga.org/information; C.C. Moskos, J.A., Williams, D.R. Segal. The Postmodern 

Military – Armed Forces After the Cold War. New York, Oxford University Press, 2000. 

Os países assinalados em itálico são os que proíbem a presença de homossexuais nas 

Forças Armadas. 

98
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Anexo IV 

Situação legal dos homossexuais nas Forças Armadas de alguns 

países da América Latina 

País Status Legal 

Peru Os homossexuais não podem ingressar nas Forças Armadas. Em caso de 

descoberta de “atos carnais contra a ordem na natureza” o militar pode ser 

encarcerado por 60 dias e desligado do serviço militar. O assunto começa a 

ser revisto pelas autoridades militares. 

Argentina Não é permitido o ingresso de homossexuais nas Forças Armadas, mas o 

tema está sendo debatido publicamente. O Código de Justiça Militar penaliza 

com prisão e expulsão o militar encontrado praticando atos homossexuais em 

público ou que tenha atitudes consideradas escandalosas. 

Bolívia O tema está sendo debatido publicamente. 

Brasil A homossexualidade nos meios militares ainda é punida com encarceramento 

de 6 meses a 1 ano. Em maio de 2002 a Presidência da República 

recomendou ao Congresso Nacional que eliminasse o crime de “pederastia” 

do Código de Disciplina Militar. 

Chile Está em exame o banimento do crime de homossexualidade. 

Colômbia Desde 1999, por decisão judicial, os homossexuais não podem ser expulsos 

das Forças Armadas por questões de preferência sexual. 

Uruguai Há um debate sobre o fim do crime de sodomia entre os militares. 

Venezuela Homossexuais estão proibidos de ingressar nas Forças Armadas. 

Fonte: World Legal Survey, Jul/2000. The International Lesbian and Gay Association. 

www.ilga.org/infomration. Utilizou-se também outras fontes da imprensa. Os dados aqui 

arrolados são incompletos. É necessário o acesso aos regimentos militares e a aos 

códigos de disciplina de cada país, tarefa que ainda está em andamento.

99
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Anexo V 

Integração de Mulheres e Homossexuais nas Forças Armadas 

(Forças da OTAN, América Latina e Israel)

País Data de Integração 

Homossexuais/ 

Mulheres 

Áreas de Atuação / 

Restrições na Carreira

Homossexuais 

Áreas de Atuação / 

Restrições na Carreira 

Mulheres 

 % / 

Quantidade 

Homossexuais 

% / 

Quantidade

Mulheres 

Bélgica Anos 80 1977 Não existem restrições 

na carreira ou em áreas 

de atuação. A 

orientação sexual do 

soldado é considerada 

questão privada. 

 Podem chegar ao posto de 

tenente-coronel e atuam em 

posições de combate. 

Salários e promoções são 

os mesmos para homens e 

mulheres. Correspondem a 

16 % dos estudantes da 

Academia Militar e já 

fizeram parte de operações 

de paz. 

7.6 % 

3.202 

Canadá 1992 1951 Não há restrições na 

carreira ou em áreas de 

atuação. O 

homossexualismo não é 

fator de impedimento 

para o exercício das 

funções militares. 

As mulheres podem atuar 

em todas as áreas, com 

exceção dos submarinos. 

Podem chegar aos postos 

de major e general de 

brigada e também já 

serviram em missões de paz 

no Golfo e na Bósnia–

Herzegovina. Representam 

11% da força regular e 23% 

da força de reserva. 

11.4 % 

6.558 

100
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

República 

Tcheca 

Sem 

informaçã

o 

1985 Não há restrições na 

carreira ou em áreas de 

atuação, mas se 

desejar o recruta pode 

solicitar apoio médico 

especializado. 

 As restrições estão 

limitadas aos campos de 

combate. Durante estados 

de alerta podem ser 

recrutadas ou servir como 

voluntárias. Atuam nos 

mesmos níveis que os 

soldados masculinos. 

Também servem em 

missões de paz. 

3.7 % 

1.991 

Dinamarca 

1979 1946 Não há restrições na 

carreira ou em áreas de 

atuação. Homossexuais 

e heterossexuais 

recebem o mesmo 

tratamento. 

As mulheres têm as 

mesmas oportunidades que 

os homens e podem chegar 

aos postos de tenentecoronel ou comandante 

senior. Já participaram de 

operações militares no 

Chipre, Golfo Pérsico, 

Iugoslávia e Adriático. As 

únicas barreiras ao ingresso 

e desenvolvimento são as 

demandas físicas, iguais 

para homens e mulheres. 

5.0 % 

863 

França 1985 1951 Só existem restrições na 

carreira se a orientação 

homossexual, de acordo 

com parecer médico, 

dificultar o desempenho 

do soldado. São 

avaliados por médicos 

para identificar 

possíveis dificuldades 

de adaptação. 

As mulheres podem atuar 

em todas as forças, mas 

existem restrições em 

algumas áreas. Evita-se a 

participação feminina na 

Legião Estrangeira, nas 

Forças Especiais da Polícia 

e nos submarinos. Podem 

alcançar altos postos, como 

o de general e coronel. 

Recebem o mesmo 

tratamento, remuneração e 

oportunidades de carreira 

que os homens. 

8.5 % 

27.516 

101
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Alemanha Sem 

informaçã

o 

2000 Os homossexuais 

declarados não podem 

atuar como oficiais e 

instrutores. Sofrem 

discriminação não oficial 

e tem dificuldades para 

obter promoções na 

carreira. 

 A carreira está restrita aos 

corpos médicos e às bandas 

de música. Recebem 

treinamento diferenciado, 

basicamente para 

autodefesa, e não são 

designadas para áreas de 

combate. As remunerações 

são as mesmas para 

homens e mulheres. A 

decisão de integração 

completa da Suprema Corte 

(2000) ainda está sendo 

implementada. 

2.8 % 

5.263 

Grécia Não 

permite 

 o 

ingresso 

1979 Homossexuais são 

isentos do serviço 

militar. Oficiais 

identificados como 

homossexuais são 

desligados das Forças 

Armadas. 

Existem restrições na 

carreira. Mulheres não 

podem atuar em campos de 

combate e limitam-se aos 

setores médicos, de 

engenharia, finanças e 

administrativos. O posto 

mais alto é o de general de 

brigada no corpo de 

enfermeiras. O treinamento 

militar é feito em centros 

especiais para mulheres. 

3.8 % 

6.155 

Hungria Não 

aceita 

 o 

ingresso 

1996 

______________ 

 Participam de todas as 

Forças mas existem 

restrições aos postos de 

comando, podendo chegar 

a coronel no Exército e a 

major na Força Aérea. 

Podem atuar no campo de 

combate, porém estão mais 

presentes nas áreas 

médica, administrativa e de 

pessoal. Estão sujeitas à 

mesma disciplina e regras 

que os homens e já 

participaram de Forças de 

paz no Egito. 

9.6 % 

3.017 

102
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Itália Não 

permite 

 o 

ingresso 

2000 Homossexuais são 

isentos do serviço 

militar. Os oficiais 

identificados como tais 

são discriminados e 

podem ser expulsos das 

Forças Armadas. 

O recrutamento inicial abriu 

vagas nos serviços médicos, 

na administração/quartel 

general e nos corpos de 

engenheiros. Inicialmente 

poderão atingir o posto de 

primeiro-tenente. Foram 

reservadas 250 vagas na 

Academia Militar para a 

formação de mulheres 

oficiais em 2000. 

0.1 % 

438 

Luxemburg

o 

Não 

permite 

 o 

ingresso 

1987 

______________ 

Não existem restrições na 

carreira. Mulheres podem 

servir em todos os postos, 

inclusive em campos de 

combate. Recebem o 

mesmo tratamento e 

oportunidades dadas aos 

recrutas masculinos, mas o 

treinamento físico é 

adequado é diferenciado. 

0.6 % 

47 

Holanda 1974 1988 Não existem restrições 

oficiais na carreira ou 

em áreas de atuação. A 

permanência de uma 

discriminação velada 

levou a implantação de 

programas de 

aconselhamento e de 

educação para a 

tolerância da 

diversidade sexual. 

As mulheres podem atuar 

em várias áreas, à exceção 

das funções de combate e 

postos em submarino. 

Fazem parte do staff dos 

quartéis generais e 

unidades de suporte. 

Participam também de 

operações de paz e de 

comandos de estabilização 

das Forças da OTAN. 

Recebem o mesmo 

tratamento e oportunidades 

dadas aos homens. 

8.0 % 

4.170 

103
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

Noruega Anos 

1980 

1985 Não existem restrições 

à carreira ou em áreas 

de atuação. Estudos 

locais mostram que a 

orientação homossexual 

não implica em 

problemas para o 

desempenho das 

funções militares. 

As mulheres servem em 

todas as unidades, inclusive 

de combate. Ocupam postos 

na infantaria, artilharia, 

blindados, combate 

antiaéreo e postos em 

submarinos. O tratamento, a 

remuneração e as 

oportunidades são iguais 

para homens e mulheres. 

Podem chegar ao posto de 

coronel. Também participam 

de Forças de paz e missões 

humanitárias. 

3.2 % 

1.152 

Polônia Não 

permite 

 o 

ingresso 

1999 Soldados com suspeita 

de homossexualismo 

recebem tratamento 

médico. Se o 

homossexualismo for 

confirmado, os recrutas 

são afastados das FA. 

As mulheres podem atuar 

em todas as áreas, porém 

estão mais presentes nos 

serviços médicos. Estão 

submetidas às mesmas 

regras e recebem o mesmo 

tratamento dado aos 

homens. O treinamento, no 

entanto, é diferenciado. O 

maior posto é o de Major. 

0.1 % 

277 

Portugal Não 

permite 

o ingresso 

1988 Entende-se que os 

homossexuais têm um 

perfil psicofísico 

considerado inadequado 

ao serviço militar. 

As mulheres podem servir 

em todas as Forças mas 

estão excluídas dos postos 

de combate e mergulho. Os 

critérios de avaliação e 

promoção são os mesmos 

dos homens e os postos 

mais altos são os de capitão 

e sargento. Estão presentes 

principalmente nos serviços 

médicos, mas atuam 

também em missões 

estrangeiras nas áreas 

técnicas e administrativas. 

6.6 % 

2.875 

Espanha 1984 1988 Não existem restrições 

oficiais na carreira ou 

em áreas de atuação. 

Em 1984 O Parlamento 

aprovou a revogação 

 Embora todos as áreas e 

postos estejam abertos à 

participação feminina, 

inclusive postos de 

combate, estão excluídas 

5.8 % 

6.462 

104
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

dos atos legais que 

impediam a integração. 

dos postos táticooperacionais nas unidades 

da Legião Estrangeira, 

submarinos e operações 

especiais. Recebem o 

mesmo tratamento e 

oportunidades que os 

homens nas áreas 

disponíveis. 

Turquia Não 

permite 

 o 

ingresso 

1955 Militares identificados 

como homossexuais 

são expulsos das 

Forças Armadas. 

Podem ingressar nas três 

Forças mas estão excluídas 

das áreas de infantaria, 

submarinos e blindados. As 

oportunidades de 

promoções e condições de 

trabalho são as mesmas dos 

homens e estão mais 

presentes nos quartéisgenerais, nas finanças, no 

controle de tráfico aéreo e 

no setor de inteligência. 

0.1 % 

917 

Reino 

Unido 

2000 1992 Não existem restrições 

oficiais na carreira ou 

em áreas de atuação, 

mas ainda há 

resistências internas. 

As mulheres integram os 

quadros das três Forças 

Armadas, porém estão 

excluídas de postos da 

infantaria, dos fuzileiros 

navais, da Real Força Aérea 

e dos blindados do Exército 

onde tenham que entrar em 

combate efetivo. Todos os 

demais postos estão abertos 

e as oportunidades de 

promoção e tratamento são 

os mesmos dos homens. 

Podem chegar aos níveis de 

capitão, brigadeiro. 

 8.1 % 

16.623 

Estados 

Unido 

1994 1970 Não são feitos 

questionamentos sobre 

a orientação sexual do 

soldado. 

As mulheres integram todas 

as Forças e 95% dos postos 

estão abertos para elas, 

mas ainda estão excluídas 

dos campos de combate 

direto (artilharia, infantaria, 

Forças especiais, etc.). 

Recebem o mesmo 

14.0 % 

198.452 

105
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

tratamento dado aos 

homens, podendo chegar 

aos mesmos níveis de 

graduação. Também 

participam das Forças de 

paz da OTAN 

Israel 1993 1947 Legalmente não há 

restrições, mas os 

homossexuais 

declarados são 

discriminados nas 

promoções e nas 

unidades em que 

servem. 

 

O serviço militar é 

obrigatório para mulheres e 

elas participam de todas as 

forças, mas estão excluídas 

das posições de combate. 

Podem atuar nos postos 

técnicos e de instrução. Em 

1995 a Suprema Corte 

determinou a aceitação de 

uma mulher para 

treinamento como piloto da 

força aérea. 

Argentina Não 

permite o 

ingresso 

1982 O Código de Justiça 

Militar penaliza com 

prisão e expulsão do 

serviço o militar que 

tiver comportamento 

escandaloso ou 

homossexual. 

Participam do Exército e da 

Marinha. No Exército os 

planos de carreira foram 

igualados a partir de 1990 e 

em 1995 iniciou-se o 

ingresso nas escolas de 

formação de aspirantes e de 

oficiais. Atuam nos corpos 

de saúde, administração, 

comunicações e áreas 

técnicas. Na Marinha 

também podem ingressar 

através dos cursos de 

formação nos institutos e 

escolas navais. 

Brasil Não 

permite o 

ingresso 

1980 Não permite 

o ingresso. O tema está 

em debate. 

Participam de todas as 

Forças mas estão excluídas 

dos postos de combate. 

Atuam nos serviços 

médicos, administrativos e 

técnicos (contabilidade, 

engenharia, intendência, 

arquitetura, etc.). Nestes 

níveis existe igualdade de 

tratamento e condições de 

promoção. Podem chegar 

106
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

aos postos de vice-almirante 

na Marinha, majorbrigadeiro-intendente na 

Aeronáutica e general de 

divisão no Exército. 

México Não 

permite o 

ingresso 

Sem 

Informação 

______________ 

Mulheres com ensino médio 

podem participar das Forças 

Armadas ingressando na 

Escola Médica Militar, na 

Escola de Odontologia e na 

Escola de Enfermagem. 

Com ensino superior podem 

ingressar na Escola 

Superior de Saúde. 

Peru Não 

permite o 

ingresso 

Sem 

Informação 

______________ 

Podem ingressar na Escola 

Técnica do Exército. Devem 

ter no máximo 23 anos e o 

5o ano secundário completo.

Venezuela Não 

permite o 

ingresso 

Sem 

Informação 

_____________ 

Podem ingressar na Escola 

Técnica de Aviação Militar. 

Devem entre 16 e 25 anos e 

curso completo de 

bacharelado (nível médio) 

ou Técnico Superior. 

Chile Não 

permite o 

ingresso 

Sem 

Informação 

_____________ 

Mulheres são aceitas nas 

Forças Armadas nas 

funções de Auxiliar de 

Enfermaria, Ajudante de 

General (datilógrafas) e 

Ajudante de Fundos 

(datilógrafas). Devem ter 

entre 18 e 25 anos e o 4o 

ano do ensino médio 

completo. 

Colômbia Não 

permite o 

ingresso 

Sem 

Informação 

______________ 

São aceitas na Escola 

Militar de Aviação. Devem 

Ter até 22 anos e o ensino 

médio completo. 

107
Pós-modernidade, sexo e gênero nas Forças Armadas 

108

Uruguai Não 

permite o 

ingresso 

Sem 

Informação 

______________ 

Podem ingressar na Escola 

Militar. Devem ter até 21 e o 

6o ano de educação 

secundária completo. 

Bolívia Não 

permite o 

ingresso 

Sem 

Informação 

______________ 

As mulheres podem fazer 

parte do Corpo Auxiliar 

Feminino da Reserva. Os 

Institutos Educativos 

Militares outorgam 

igualmente à homens e 

mulheres diplomas 

acadêmicos de nos níveis 

Profissional, Técnico 

Superior e Médio 

eqüivalendo ao diploma 

universitário. 

Paraguai Não 

permite o 

ingresso 

Sem 

Informação 

______________ 

Sem 

Informação 

Equador Não 

permite o 

ingresso 

Sem 

Informação 

______________ 

Sem 

Informação 

Dados compilados de: The Postmodern Military – Armed Forces After the Cold War. 

C.C. Moskos, J.A. Williams, D.R. Segal. New York, Oxford University Press, 2000. 

“World Legal Survey”, The International Lesbian and Gay Association, julho/2000. 

www.ilga.org/information Annual Review of Women in NATO ́S Armed Forces, Summer 

2001; Sites oficiais das Forças Armadas latino-americanas. 
Fernandez-V-bio

7a.htm[1/8/20, 9:17:42 AM]

title.gif

ISSN: 1533-2535 Volume 3 No. 1 Spring 2003

Aplicaciones del marketing social a la difusión, el fomento y el

cambio de la cultura de defensa

Manuel Antonio Fernández-Villacañas Marín

Manuel Antonio Fernández-Villacañas Marín es Doctor en Ciencias

Económicas y Empresariales por la Universidad de Granada (1995),

Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de

Murcia (1990), Diplomado en Estadística e Investigación Operativa por la

Universidad de Granada (1988), así como cursó la Carrera Superior Militar

dentro del Cuerpo de Intendencia del Aire (Escala Superior de Oficiales) con

la XXXVI Promoción de la Academia General del Aire de San Javier (1984).

En el ámbito profesional, dentro del Ejército del Aire, es Comandante de la

Escala Superior de Oficiales próximo al ascenso al empleo de Teniente

Coronel. Dispone de una amplia experiencia adquirida con más de dieciocho

años de servicios prestados en los campos de la logística aérea y de la

gestión económica y financiera, habiendo estado destinado en la Base Aérea

de Armilla Ala 78 (Granada), en la Base Aérea de Los Llanos Ala 14

(Albacete), en el Cuartel General del Ejército del Aire y, desde hace ocho

años, en la Academia General del Aire (San Javier).

En el ámbito docente, es Profesor Titular y Director del Departamento de

Logística, Economía y Administración de la Academia General del Aire.

Igualmente, desde 1990 ha prestado sus servicios como profesor universitario

en las áreas de conocimiento de comercialización e investigación de

mercados y de organización de empresas en la Universidad de Granada, en

la Universidad de Murcia, en la Fundación Universitaria San Pablo C.E.U., en

la Universidad Católica San Antonio de Murcia y, actualmente, en la

Universidad Politécnica de Cartagena. 

[ Back ]
Aplicaciones del marketing social a la 

difusión, el fomento y el cambio de la 

cultura de defensa 

Dr. Manuel Antonio Fernández-Villacañas Marín 

Comandante del Ejército del Aire Español, Director del Departamento de 

Logística, Economía y Administración de la Academia General del Aire, 

Profesor asociado de la Universidad Politécnica de Cartagena, España 
Aplicaciones del marketing social

Introducción 

 La conciencia de Defensa Nacional existente en las sociedades occidentales 

ha variado de forma continua en su extensión, intensidad, alcance y sentido, en 

función de la coyuntura histórica y de los factores políticos y sociales imperantes en 

cada momento. Aunque dicha conciencia y, por ende, el sentimiento de la necesidad 

de seguridad y defensa, han sufrido en los últimos tiempos un espectacular impulso 

como consecuencia de los acontecimientos de septiembre de 2001 en los Estados 

Unidos así como de los últimos atentados ocurridos en otros lugares del Globo, 

parece necesario vertebrar y difundir un conocimiento planificado de los bienes, 

valores e intereses propios que definen a cada identidad nacional, así como de los 

intereses y valores compartidos por los países democráticos de la comunidad 

internacional. Es necesario que las sociedades, en el mayor porcentaje posible de 

los grupos sociales que las integran, sean plenamente conscientes de la necesidad 

de defender esos elementos trascendentes y de que la defensa de los mismos 

implica una aportación individual y un compromiso. 

 Por otro lado, muchos de los segmentos sociales que componen la 

población suelen desentenderse de las implicaciones de la defensa nacional al 

considerar que ésta es una misión exclusiva de las Fuerzas Armadas. Por ello, uno 

de los pilares más significativos de la misma debe concretarse en hacer que la 

sociedad comprenda, apoye y se sienta comprometida con la consecución de los 

objetivos buscados, para lo cual, tal y como planteaba ya en 1996 la Directiva de 

Defensa Nacional española, resulta necesario afianzar la sintonía entre ésta y sus 

ejércitos sobre la base de un mejor conocimiento de la realidad militar y de las 

necesidades y responsabilidades en cuanto afecta a su seguridad1. Además, existe 

un riesgo añadido de desconocimiento y aislamiento social que se deriva del proceso 

de profesionalización de las Fuerzas Armadas iniciado por una mayoría de países 

occidentales desde hace unos años. Es preciso fomentar, en definitiva, una cultura 

de Defensa que haga a los ciudadanos conscientes de la exigencia de seguridad y 

defensa, concepto que podemos definir como el sistema de manifestaciones, 

conocimientos, modos de vida y grado de desarrollo de la defensa nacional en la 

sociedad2. En este sentido y de forma elocuente, el actual Ministro de Defensa de 

España, Federico Trillo-Figueroa, planteaba3 "...una política de defensa 

comprometida con la paz y la seguridad debe tratar no solamente los aspectos 

defensivos militares, sino también y muy especialmente aquellos otros de naturaleza 

política, diplomática, económica, y sobre todo sociocultural, que están en la génesis, 

en la prevención y en la resolución de los conflictos”. 

Se puede definir la conciencia de defensa como la disposición para 

comprender la importancia en la protección de la sociedad, sus intereses y sus 

1 Directiva de Defensa Nacional 1/1996, de 20 de diciembre, suscrita por el Presidente del 

Gobierno de España. 

2 Jordán Enamorado, Javier: Inmigración y cultura de defensa; CESEDEN, Ministerio de 

defensa, Madrid 2002, pág. 51; cita la Tesis Doctoral del Dr. Narciso Michavila El soldado 

profesional (Universidad Complutense de Madrid, 2000). 

 

3 Comparecencia del Ministro de Defensa Federico Trillo-Figueroa y Martínez Conde ante la 

Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados de España para explicar la política y los 

objetivos del Ministerio de Defensa el 6 de junio de 2000. 

110 
Aplicaciones del marketing social

valores. Si bien dicha conciencia se desarrolla a través de la meditación personal 

sobre los elementos conceptuales de la cultura de defensa, pensamos que para este 

fin, no sólo es posible sino que resulta imprescindible el empleo de los modelos de 

marketing social. Ambos conceptos, lejos de presentarse heterogéneos y distantes, 

resultan por sí dos planteamientos con vocación de cooperación desde su propia 

concepción4. 

M

A

R

K

E

T

I

N

G

D

E

L

S

O

C

I

A

L

R

E

S

P

O

N

S

A

B

I

L

I

D

A

D

Objetivo:

Fomento de la CulturadeDefensa

Marketing Social delaCultura

Marketing Social

Marketing Empresarial

Esquema general del enfoque del trabajo 

(Fuente: elaboración propia) 

Para demostrar esa hipótesis, analizaremos, en primer lugar, en qué medida 

el marketing transciende a una mera aplicación empresarial y resulta útil su 

extensión al servicio de la sociedad en general; en segundo lugar, tras realizar una 

aproximación al concepto genérico de cultura y en particular del de cultura de 

Defensa, serán evaluadas las potencialidades que incorpora el marketing social para 

apoyar y cooperar en la difusión y fomento de los valores, creencias, señas de 

identidad,... constitutivas de la misma, esto es, su utilización como catalizador de 

tales procesos; y finalmente, serán planteados algunos de los elementos en los que 

se debe fundamentar la estrategia de marketing social en la misión definida así como 

los contenidos comunicacionales más importantes de la misma. 

¿En qué consiste el marketing empresarial?

 De forma previa a plantear cualquier aproximación al concepto de marketing 

social, resulta necesario definir y explicar, siquiera sucintamente, en qué consiste el 

111 

4 Fernández-Villacañas Marín, Manuel A.: El marketing social de la cultura: difusión y cambio 

cultural; Valencia, Fundación Universitaria San Pablo C.E.U., 1998. 
Aplicaciones del marketing social

concepto de marketing empresarial ya que siendo el primero una extensión del 

segundo, su completa comprensión precisa elucidar en primer lugar el concepto más 

general para con posterioridad aproximarse al más particular. Si bien en 1960 la 

American Marketing Association5 planteaba para el concepto de marketing un 

enfoque transaccional de tipo comercial centrado exclusivamente en la empresa 

(orientación que fue corroborada por autores como McCarthy6 o Stanton7), las 

propuestas formuladas a finales de los 60 por Kotler y Levy8 originan una corriente 

de pensamiento generalizador que tratan de extender las aplicaciones del marketing 

a todo tipo de organizaciones, tengan o no fines de lucro. Para ello se hace 

necesario superar el enfoque transaccional comercial ampliando el intercambio 

también a otros tipos de objetos como las ideas, los valores, los sentimientos,... 

Reflejo expresivo de este enfoque, que perdura hasta finales de los 80, es la 

definición de marketing de la ya citada American Marketing Association9 como 

proceso de planificación y ejecución del concepto, precio, promoción y distribución 

de ideas, bienes y servicios para crear intercambios que satisfagan los objetivos del 

individuo y de la organización. En la década de los 90 aparece una nueva 

orientación con fuerte predicamento tanto del conjunto de la población como de los 

tratadistas de marketing, que trata de incluir, junto a los intereses de los 

consumidores y a los objetivos de las empresas, un tercer grupo de intereses: los 

relativos al bienestar de la sociedad como conjunto. En esta línea, Santesmases10

define el marketing como el modo de concebir y ejecutar la relación de intercambio, 

con la finalidad de que sea satisfactoria a las partes que intervienen y a la sociedad, 

mediante el desarrollo, valoración, distribución y promoción, por una de las partes, 

de los bienes, servicios o ideas que la otra parte necesita. En definitiva, el 

intercambio de valores constituye el núcleo central y el marketing puede ser 

considerado como la ciencia del comportamiento que trata de investigar y explicar 

tales relaciones de intercambio. 

Marketing social vs. responsabilidad social del marketing

 Elucidado el concepto de marketing general, corresponde ahora analizar el 

de marketing social. Esta extensión del marketing empresarial tiene por objeto11 la 

modificación de opiniones, actitudes y comportamientos, así como la adhesión a una 

idea, causa o práctica social por parte de un grupo o grupos considerados como 

meta. Conviene especificar que aunque la inmensa mayoría de los tratadistas suelen 

incluir al marketing social dentro de las extensiones del marketing no lucrativo, la 

realidad empresarial demuestra que esto no es así. Existen multitud de empresas 

que realizan actividades de marketing social, que unas veces se superponen a su 

5 American Marketing Association: Marketing of novelles terms, Chicago, 1960. 

6 McCarthy, J.E.: Basic Marketing; a Managerial Approach, Illinois, Irwin Homewoods, 1964. 

7 Stanton, W. J.: Fundamentos de marketing, Madrid, ed. del Castillo, 1970, p. 21. 

8 Kotler, Ph. & Levy, S.: Broadening the Concept of Marketing, Journal of Marketing, Vol. 33, 

1969, pp. 10 y ss. 

9 American Marketing Association: Board approves new marketing definitions, Marketing News 

Vol. 19 No 5 de 1 de Marzo, 1985, p.1. 

10 Santesmases Mestre, M.: Marketing. Conceptos y estrategias, Madrid, Ed. Pirámide, 1991, 

p.50. 

11 Kotler, Ph.: Marketing for Non-profit Organizations 3a Ed., Nueva York, Prentice Hall, 1982, 

p. 100. 

112 
Aplicaciones del marketing social

actividad típica, e incluso en otras representan el núcleo de su negocio. Por tanto, el 

marketing social que se practica tanto por parte de las organizaciones lucrativas 

como de las no lucrativas, no puede ser considerado, en puridad, como una 

extensión no empresarial del marketing12. Con ello se establece en el debate una 

nueva confusión potencial entre el marketing social y la responsabilidad social del 

marketing, entendida esta última como el compromiso de los gestores de marketing 

de cualquier organización de priorizar los intereses generales de la sociedad por 

encima de los intereses particulares de las organizaciones13 14 15. Sin duda, esta 

orientación no es marketing social sino una norma de conducta que los gestores de 

marketing deben observar. Mientras el marketing social es consecuencia de la 

aplicación horizontal del concepto, la responsabilidad social del marketing supone 

una ampliación longitudinal del mismo, esto es, un estadio más avanzado del 

marketing en general. 

 Conceptualmente, el marketing social es considerado de un lado, por 

Santesmases16, como una parte o aspecto del marketing no empresarial que 

persigue estimular y facilitar la aceptación de ideas o comportamientos sociales que 

son considerados beneficiosos para la sociedad en general (el ahorro familiar, la 

higiene dental, la protección del medio ambiente,...) o, por el contrario, trata de frenar 

o desincentivar aquellas otras ideas o comportamientos que se juzgan perjudiciales 

(el consumo de drogas, tabaco y alcohol, la conducción temeraria de 

automóviles,...). Para Kotler y Roberto17 es una tecnología de gestión del cambio 

social que incluye el diseño, la puesta en práctica y el control de programas 

orientados a aumentar la aceptación de una idea o práctica social en uno o más 

grupos de adoptantes objetivo. Por último, Martín Armario18 encuadra al marketing 

social dentro del conjunto de tecnologías que se aplican para incentivar el cambio 

social voluntario, entendiendo por tal el esfuerzo consciente y organizado para 

modificar las condiciones o los modos de vida de la población en su conjunto, o de 

ciertos grupos de la misma. Vemos, en suma, que el marketing social constituye una 

extensión no lucrativa del marketing que tiene un objeto general muy determinado, el 

cambio social voluntario, que se implementa mediante relaciones de intercambio, 

complejas, personales y anticipativas19 que se centran sobre determinadas ideas y 

causas sociales. 

Aproximación al concepto de cultura

12 Bloom, O.N. & Novelli, W.D.: Problems and Challenges in social marketing, Journal of 

Marketing, Vol 45 Spring, 1981. 

13 Robin, D.P. & Reidenback, R.E.: Social responsibility, ethics and marketing strategy: closing 

the gap between concept and application, Journal of Marketing Vol. 51, January 1987, pp. 44 y 

ss. 

14 Smith, N.C. & Quelch, J.A.: Ethics in marketing, Homewood, Ill, Ed. Richard Irwin, 1993. 

15 Kotler, Ph.: Marketing management: Analysis, planning, implementation and control 8a ed., 

Englewood Cliffs, NJ, Prentice-Hall, 1994. 

16 Santesmases Mestre, M.: Op. Cit., 1991, p. 785. 

17 Kotler, Ph. & Roberto, E.L.: Social Marketing: strategies for changing public behavior, New 

York, The Free Pres, 1989, p. 29. 

18 Martín Armario, E.: Marketing, Ed. Ariel Economía, Barcelona, 1993, p. 641. 

19 Kotler, Ph. & Andreasen, A.: Strategic Marketing for nonprofit organizations 4a ed., 

Englewoods Cliffs, NJ, Prentice-Hall, 1991, pp. 121 y ss. 

113 
Aplicaciones del marketing social

 La cultura es un término comodín, multiuso y polisémico, que se superpone, 

confunde, equivale o desplaza a otros: cultura es civilización, es educación, es 

costumbres, es arte, es historia. Pero mientras persisten los usos más tradicionales, 

se extiende cada vez más la aplicación de una acepción del término más extensa en 

sus más amplios referentes, esto es: la cultura como aquello en lo que se integra 

todo lo creado por el hombre; la cultura en cuanto modo de ser y de vivir 

específicamente humano, y por tanto universal y común; las culturas como modos de 

ser y de vivir (de relacionarse, de pensar, de trabajar, de hablar) propios de los 

diferentes grupos humanos; la cultura como aquello que está por debajo de, al lado 

de, o encima de la economía, la organización social, los sistemas y comportamientos 

políticos; la cultura, en suma, como una vestimenta que recubre, como un pigmento 

que penetra y da color a todo, como un cemento que agrega y da consistencia 

dinámica a toda la estructura social. 

 Las variadas relaciones que a lo largo de la historia se han establecido entre 

cultura y sociedad, aún reconociendo la existencia de multitud de vínculos, solapes y 

ambigüedades, no permiten afirmar que se trate de dos categorías que sean 

idénticas e intercambiables. Por el contrario, hay una categoría general de los 

hechos sociales, que pueden ser observados y proyectados, y ello ya sea sobre la 

dimensión cultural o de la acción, implicando un propósito para esta última y un 

objetivo que se regula con base en un conjunto de símbolos culturales que la dirigen 

y controlan, o ya sea sobre la dimensión de la relación y el agrupamiento social, que 

permite conocer la estructura interna de los grupos y las relaciones entre estos, entre 

éstos y las personas, y las relaciones socialmente establecidas de persona a 

persona20. Las relaciones sociales, cuya agregación permite explicar la conducta 

social, se producen entre y a través de sistemas de ideas, y en y a través del 

lenguaje; y lenguaje y sistemas de ideas pertenecen a su vez a lo que se denomina 

dimensión de la acción, es decir, a la cultura. 

 Antes de pasar a considerar los contenidos, debemos aclarar un punto 

borroso generador de frecuentes confusiones; el referente al dualismo entre cultura 

material y cultura formal. Se ha discutido reiteradamente si la cultura incluye o no los 

"productos" generados por los hombres, que normalmente se designan como cultura 

material: las pinturas, los edificios, los puentes, las esculturas, los libros, las obras 

musicales,... Pero los objetos creados por el hombre no son en sí, y por si mismos, 

cosas que los individuos aprendan. Gracias a la experiencia trasmitida sobre los 

objetos, los seres humanos forman sus concepciones sobre ellos, aprenden en su 

caso su utilización, descubren como hacer objetos iguales,... Lo que aprenden y se 

les transmite son las percepciones, los conceptos, las recetas y habilidades 

necesarios, esto es, las cosas que necesitan saber a los efectos de que sus 

"productos" cumplan con las normas propias de su grupo social de referencia. Pero 

lo que se aprende, esto es la cultura formal, debe diferenciarse claramente de su 

manifestación en la generación de "productos", en comportamientos públicos, en 

acontecimientos sociales, en planteamientos sociales o ideológicos,... esto es, la 

cultura material. 

20 Mira Castera, J.F. en colaboración con la obra Tratado de Sociología I, Taurus Ediciones 

(Madrid, 1990), cuando era Director del Instituto Valenciano de Sociología y Antropología y del 

Museo de Etnología de Valencia (España). 

114 
Aplicaciones del marketing social

 El influjo de la cultura formal conduce a los individuos a crear "productos" de 

forma netamente diferente, pero que, una vez creados, se convierten en rasgos 

ambientales añadidos que se integran en lo que constituye el entorno habitual del 

sujeto. Cualquier objeto propio de una cultura material, una vez creado, puede 

convertirse en modelo para la creación de otros objetos, agregándose su idea al 

conjunto de normas propias de la cultura formal. Existe, pues, una relación feed-back 

entre la cultura formal y la cultura material que fácilmente puede confundir la 

necesaria diferenciación entre ambos conceptos. 

 En el ámbito de la cultura de Defensa resulta especialmente importante 

determinar los elementos constituyentes de su componente formal pues los relativos 

a la material resultan nítidamente visibles en todo lo vinculado al sistema Fuerzas 

Armadas. 

Contenidos de la cultura formal

 El antropólogo Goodenought, partiendo del concepto de cultura como 

producto del aprendizaje humano, plantea su contenido inserto en cuatro grupos: 

percepciones y conceptos, proposiciones y creencias, sistemas de valores y 

procederes operativos21. Obviamente, dado que en tal predicamento no se 

mencionan las reglas y obligaciones sociales, y nada se dice de las costumbres e 

instituciones, consideramos que resulta una tipología no exhaustiva, que sirve 

únicamente como punto de partida. Por tanto, al objeto de encontrar un soporte 

conceptual suficiente de la cultura de Defensa para aplicar con posterioridad 

modelos de marketing social, vamos a completar el contenido de la cultura formal 

tomando como base lo postulado por J.S. Kahn22 y, adaptándolo posteriormente, 

concluir planteando los siguientes componentes: formas, proposiciones, creencias, 

valores públicos y reglas sociales, procedimientos, rutinas y costumbres, e 

instituciones. Pasemos seguidamente a analizar cada uno de ellos. 

• Las formas son un conjunto o catálogo de categorías formales que los 

individuos han aprendido a distinguir directamente con sus sentidos. 

Existen categorías de color, de forma, de gusto,... Las combinaciones de 

estas categorías definen otras categorías del catálogo del sujeto (rosas, 

harina,...). Las formas se ordenan mediante ciertas jerarquías de 

contraste (caliente-frío, blanco-negro,...). 

• No sólo distinguimos las formas, sino que además se plantean distintas 

relaciones entre ellas (espaciales, temporales, simbólicas, de inclusión, 

etc) que son las proposiciones. La codificación de las relaciones, así 

como de las formas, nos permite utilizar el lenguaje para expresar, y 

para objetivar ante nosotros mismos, tales relaciones. 

• Las creencias son las proposiciones que se aceptan como ciertas. Sin 

embargo, tal aceptación no se basa tan sólo en la lógica y en las 

consideraciones empíricas, sino que además existen otro tipo de 

21 Goodenought, W. H.: Cooperation in Change, New York, Russell Sage Foundations, 1963, 

pp. 258 y ss. 

22 Kahn, J.S.: El concepto de cultura: textos fundamentales, Barcelona, Ed. Anagrama, 1975. 

115 
Aplicaciones del marketing social

razones, de tipo social y emocional, que en ocasiones conducen a los 

individuos a mantener determinadas creencias a pesar de que la 

evidencia empírica sea contraria a sostener su validez. Además, las 

creencias suponen para los individuos fuertes anclajes en virtud de los 

cuales se tiende a rechazar aquellas informaciones incoherentes con lo 

que se creía, y a aceptar, gustoso, las informaciones que refuercen los 

planteamientos preexistentes. 

• Desde una óptica personal, los valores constituyen modelos mentales 

que se presentan mayoritariamente amalgamados en los sujetos, rigen 

el comportamiento individual y representan el resplandor que permite 

iluminar las conductas futuras de los actores23. Cada individuo, a través 

de un lento proceso de socialización, va progresivamente asentando un 

conjunto de valores que están dotados de una cierta estructura 

jerárquica. Sólo resulta posible alcanzar un sentimiento de completa 

satisfacción si la conducta personal se encuentra orientada por los 

íntimos valores personales. La influencia que ejercen sobre los sujetos 

es muy intensa y alcanza manifestaciones amplias y diversas de la vida. 

Sin embargo, en cada uno de los universos con los que éstos se 

relacionan, existen jerarquías valorativas establecidas que, en 

ocasiones, serán similares entre sí, pero frecuentemente serán 

diferentes y, algunas veces, incluso antagónicas. Tales valores son 

representados por pautas de prioridades que se manifiestan en una 

masa de reglas sociales propias de cada universo. 

• Un procedimiento es la exposición de un conjunto de tareas y 

condiciones que deben cumplirse si se pretende conseguir un propósito 

u objetivo. En algunos procedimientos los requisitos son muy exactos, 

dejando muy poco ámbito de variación, mientras que en otros existe un 

amplio campo de laxitud tanto en los requisitos necesarios como en las 

posibilidades de modificación. En esta línea, estimada la dificultad de 

cumplir los requisitos de un determinado procedimiento, los individuos 

tratan de aprender otros nuevos que les permitan alcanzar tales 

propósitos. En la medida en que cualquier procedimiento permite 

variaciones en su ejecución, los individuos pueden adaptarlo para lograr 

por su mediación la consecución también de otros propósitos similares. 

• De forma intencionada han sido tratados antes los procedimientos que 

las rutinas y costumbres. El conocimiento de las exigencias del 

procedimiento para conseguir un propósito no debe confundirse con la 

manera en que las exigencias tienden a cumplirse en la práctica, ni con 

la regularidad con la que se recurre a procedimientos concretos entre las 

diversas alternativas conocidas. Obviamente, todo ello no carece de 

relación, pero cuando hablemos de procedimientos nos referiremos a 

ideas y comprensiones propias del cómo hacer, y cuando hablemos de 

rutinas y costumbres haremos alusión a su verdadera realización. Dentro 

de la laxitud que permite un procedimiento, los individuos desarrollan 

sus propios hábitos metodológicos y de estilo de operar; convierten, 

23 Ortigüeira Bouzada, M.: Notas sobre la comunicación del Plan Estratégico, II Simposium 

Internacional sobre Entidades Locales, Sevilla, 1991. 

116 
Aplicaciones del marketing social

pues, en rutina la ejecución de tal procedimiento. Mientras las rutinas 

nacen de los hábitos de ejecutar procedimientos concretos, las 

costumbres tienen que ver con los hábitos de escoger entre los posibles 

procedimientos y posibles rutinas desarrolladas. Por tanto, una 

costumbre es una rutina para realizar un procedimiento, a la que se 

recurre regularmente, siempre que lo permita las circunstancias, con 

preferencia a otras posibles rutinas. Las costumbres nacen cuando la 

elección de rutinas para ocasiones concretas ya ha sido convertida en 

rutina. Puesto que las costumbres consisten en rutinas a las que los 

individuos recurren regularmente para propósitos repetidos, tales 

individuos se adaptan o habitúan a ellas y adquieren habilidad en su 

realización. De este modo, las costumbres adquieren un valor superior 

que el derivado meramente de su eficacia en la consecución de los 

objetivos para lo que fueron diseñadas. La trascendencia de las 

costumbres puede ser tal que incluso se incorporen como parte 

integrante de las normas de conducta social. Cuando esto ocurre, las 

costumbres reflejan obligaciones sociales y no solamente hábitos. 

• Esta claro que el desarrollo de las habilidades, y la necesidad de 

compartir las expectativas, sirven para comprometer a los individuos con 

determinados procedimientos y rutinas. Tal compromiso parece ir 

implicando un cierto proceso de institucionalización, esto es, un proceso 

de organización de sistemas de rutinas y costumbres, cuyas distintas 

componentes están tan ajustadas entre sí que al cambiar una de ellas se 

interrumpe el funcionamiento de todas las demás. Dado que los 

individuos se confían a procedimientos y programas concretos, en la 

medida que las condiciones lo permiten, su mayor familiaridad posterior 

con tales procedimientos y programas sirve para reforzar aún más esta 

confianza. Cuanto mayor sea ésta, menos individuos se preocupan de 

mantenerse capaces y dispuestos para recurrir a alternativas, y los 

procedimientos, los programas y las disposiciones sociales a los que las 

gentes se confían adquieren cada vez más un valor como fines en sí 

mismos, abandonando su concepción de instrumentos mediáticos. 

117 
Aplicaciones del marketing social

Instituciones

CulturaMaterial

Marketing Social de la Cultura de Defensa

Segurida DefensaCooperación

d

Paz

CulturadeDefensa

CulturaFormal

Costumbre

s

Creencias

Rutinas

Formas

Proposicione

s

Procedimientos

Valores

Cultura desoportesocial

S

O

C

I

E

D

A

D

Modelo de interacción Cultura de Defensa - Sociedad 

(Fuente: elaboración propia) 

La cultura de defensa vs. la defensa de la cultura

 A la hora de aplicar la descomposición genérica establecida al caso de la 

cultura de Defensa, pensamos que resultaría inadecuado tratar de establecer un 

listado específico de elementos culturales propios de dicho concepto, de tal suerte 

que con tal metodología, el mismo quedara circunscrito a las limitaciones de un 

conjunto cerrado. Por contra, frente a aproximaciones particularistas, el concepto de 

cultura de Defensa que estimamos que debe ser enfatizado y potenciado se obtiene 

precisamente con una aproximación más global, en la que el peso de lo que es 

común sobrepase cumplidamente a la ponderación de lo que diferencia. Esto es, la 

cultura de Defensa se debe hacer corresponder precisamente con la defensa de la 

cultura soporte social del conjunto. 

 Aunque si se reconozcan ciertos elementos culturales específicos para la 

defensa, como es el caso de la institución Fuerzas Armadas, lo cierto es que 

investigar la cultura de Defensa nos obliga a analizar las formas sociales, las 

proposiciones, las creencias, los valores y reglas sociales, los procedimientos, las 

rutinas, las costumbres y las instituciones esenciales del Estado (entre las que 

deben ser destacadas las correspondientes a los tres poderes ejecutivo, legislativo y 

118 
Aplicaciones del marketing social

judicial), todo lo cual identifica de forma clara a una determinada nación o grupo de 

naciones, así como permite elaborar la trazabilidad evolutiva de su historia. 

 La cultura de Defensa no puede ni debe ser una invención planteada a 

capricho del momento político o histórico. Por contra, su génesis debe proceder de la 

síntesis reflexiva de los elementos compartidos de la cultura social que cada pueblo 

se reconozca y se otorgue a sí mismo, vertebrado y estructurado sobre los pilares de 

los principios de la paz, la cooperación e integración social, la seguridad y la defensa 

colectiva. 

 La cultura de Defensa de nuestros días no debe entenderse tal y como lo ha 

sido de una manera tradicional, quizá con arreglo a un planteamiento más limitado 

de lo que durante años se ha podido entender al respecto, pero de una forma más 

realista con arreglo a los valores sociales dominantes. Tal y como sostiene Javier 

Jordán24, en un contexto en que no se percibe, en general, la habitual amenaza de 

invasión del territorio y sí la presencia de un nuevo y diverso conjunto de riesgos (es 

el caso del terrorismo internacional, el narcotráfico, el tráfico de armas 

convencionales o de destrucción masiva, el crimen organizado, etc), muchos de los 

cuales son soportados por la entrada en acción de grupos anónimos dispuestos a 

conseguir sus objetivos a costa de la inseguridad y desestabilización social 

internacional, no resulta tan necesaria la disposición de los ciudadanos a tomar las 

armas para defender su país y sí el respaldo público a la acción exterior de las 

Fuerzas Armadas, el apoyo a los presupuestos de defensa y el reconocimiento 

social de la profesión militar. Se trata de un planteamiento más limitado de lo que 

durante años se ha entendido como conciencia de Defensa, pero más acorde con la 

realidad social global de nuestros días. 

 Dentro de este discurso nos parece que debe ser destacada la marcada 

sensibilidad pacifista que caracteriza a gran parte de la población de los países 

occidentales. En el caso de España, por ejemplo, las encuestas revelan que, ante 

los conflictos internacionales, existe una abrumadora preferencia que se decante por 

agotar el diálogo y rechazar de forma sistemática el empleo de la fuerza25. Aun 

partiendo de la consideración de que tal orientación sea inicialmente positiva, la 

proyección a ultranza e indiscriminada de los deseos de paz por parte de la 

población genera como consecuencia la inexacta idea de que no son precisos los 

medios legítimos para garantizar la seguridad. De esta forma, el rechazo absoluto al 

empleo de la fuerza sentido por una población bienintencionada, y que en ocasiones 

resulta manipulada por determinados grupos sociales radicales que lo que buscan 

realmente es el logro de ocultos intereses cuya obtención resultaría incluso regresiva 

para el progreso de dicha población, se convierte en una opción ingenua y miope 

que dificulta, cuando no imposibilita, la practica de acciones necesarias y legítimas. 

24 Jordán Enamorado, Javier: Op. Cit. 

 

25 Dicha conclusión ya resultaba evidente en 1997, como muestra la encuesta realizada en 

España por el Centro de Investigaciones Sociológicas a petición de su Ministerio de Defensa 

en febrero de dicho año (Ver Revista Española de Defensa, no 111, 1997: pp. 6 a 9). En los 

últimos meses esta situación ha resultado mucho más evidente en relación con el conflicto 

contra el régimen dictatorial de Iraq.

119 
Aplicaciones del marketing social

 Otro aspecto que deteriora sensiblemente las bases sobre las que se 

asienta la cultura de Defensa es la fuerte tendencia al individualismo que es sentida, 

de una forma cada vez más creciente, en la inmensa mayoría de las sociedades 

occidentales. Tal individualismo, difuminando los deberes personales dentro de una 

cada vez más destacada exigencia de derechos, traslada la responsabilidad de la 

Defensa de una forma exclusiva al ámbito profesional de las Fuerzas Armadas, 

generando una cierta dilución de los factores de cohesión nacional en beneficio de 

una mayor preferencia personal hacia factores de referencia más próximos y 

locales26. Es en definitiva el fenómeno de la pérdida de la identidad nacional, que 

dificulta el asentamiento de la cultura de Defensa y aconseja el empleo de nuevos 

instrumentos para su difusión y fomento, como es el caso del marketing social. 

El marketing social como catalizador del dinamismo cultural

 La mayoría de las sociedades modernas basan su fuerza en la firme 

creencia en la democracia, en la racionalidad y en el progreso. La idea dominante es 

que la vida social y la individual pueden conformarse, cambiarse y mejorarse por una 

acción racional propia de la ciudadanía, de la acción gubernamental o de una 

combinación de ambos27. Genéricamente, se puede considerar que el cambio social 

se produce por la acción de dos mecanismos: mediante cambios que se presentan 

espontáneamente, que se generan sin una planificación deliberada ni una 

intervención racional humana, y por cambios voluntarios, que son planificados y 

diseñados por los seres humanos para alcanzar objetivos y fines específicos 

previamente acordados. En la mayor parte de las sociedades democráticas, el 

cambio social planificado se realiza por la acción interesada de los gobiernos y de 

los ciudadanos, los primeros tratando de cumplir los objetivos que los programas y 

los escenarios políticos aconsejen, los segundos intentando mejorar aquellos 

aspectos que el consenso social tenga por conveniente. Sin duda, los fenómenos de 

dinamismo cultural (difusión y fomento) que seguidamente analizaremos, así como 

del cambio cultural planificado, forman parte de los procesos que se han definido 

como de cambio social voluntario. 

 Genéricamente, entendemos por difusión cultural el fenómeno por mediación 

del cual se transmite a una población objetivo un conjunto de contenidos definidores 

de una cultura, tratando de producir en los sujetos cierta pregnancia cognitiva 

favorable, esto es, una introspección de los contenidos en los mismos. Obviamente, 

la acción de difusión puede ser dirigida hacia individuos para los que un amplio 

porcentaje de los contenidos sean novedosos. El resultado es la socialización de los 

sujetos, proceso mediante el cual éstos son absorbidos por la cultura de su sociedad 

y son incorporados a ella como miembros constituyentes. Fundamentalmente, la 

socialización consiste en un aprendizaje mediante el cual el individuo se adapta a 

sus grupos sociales y hace suyas sus normas, reglas, creencias, valores,... 

orientadores de su conducta. Como proceso, es permanente, pues dura toda la vida 

del individuo, aunque es particularmente intensa durante los primeros años, así 

26 Para mayor abundamiento, ver Diez Nicolás, J.: Identidad Nacional y cultura de defensa, 

Síntesis, Madrid, 1999. 

27 Kotler, Ph. y Roberto, E.L.: Marketing Social: Estrategias para cambiar la conducta pública, 

prólogo, Madrid, Ed. Díaz de Santos, 1989.

120 
Aplicaciones del marketing social

como es perenne en la sociedad28. Por tanto, también resulta necesaria la acción de 

fomento cultural en un intento de reforzamiento de la misma en la población objetivo. 

 En principio, el proceso de difusión y fomento cultural tiene un origen 

totalmente natural y autogénico; son, sobre todo, los propios grupos humanos 

originados de una forma natural los que se encargan, de forma habitual, de la 

difusión de los elementos integrantes de sus culturas a todos sus miembros. Sin 

embargo, las sociedades técnicamente avanzadas han añadido a los agentes 

tradicionales de socialización y transmisión cultural (la familia, la escuela, los grupos 

de afinidad y amistad, la Iglesia, los grupos generados con ocasión de la actividad 

laboral,...) otros nuevos mecanismos, aparentemente anónimos y no dirigidos, como 

son la radio, la prensa, la televisión, el video,... especialmente intensos cuando 

actúan con ocasión de fines de entretenimiento. Éstos últimos, contrastan con los 

canales de comunicación, casi siempre personales, que han prevalecido en las 

sociedades premodernas. Así, ahora, una gran cantidad de información cargada de 

valoraciones y rasgos culturales, se trasmite a través de estos medios impersonales. 

Un análisis del contenido de los mensajes transmitidos, por elemental que éste sea, 

nos mostrará que los grados de objetividad y de respeto para la autonomía del 

agente socializado varían fuertemente, y que, en ocasiones, tras cada medio de 

comunicación, existen individuos y grupos con unos intereses y opiniones 

restringidos, que desean inculcarlos en los demás para conseguir sus propios fines. 

 Evidentemente el fenómeno de la socialización conscientemente manipulada 

por quienes desean beneficiarse de ella no es nuevo. Lo que sí lo es, es la vasta 

panorámica mediática que el mundo actual pone a disposición de quienes están en 

condiciones de controlarla29. Esta posibilidad supone un evidente riesgo potencial 

para el conjunto de la sociedad, pero, con el empleo de modelos de marketing social, 

tal contingencia experimenta un inconmensurable incremento. Sin embargo, a pesar 

de que la filosofía de marketing suponga la existencia de innegables riesgos de 

manipulación, desde una óptica positivista, la experiencia empírica generada por la 

aplicación de modelos de marketing a la consecución de determinados objetivos 

sociales -en particular el del fomento de la cultura de Defensa-, demuestra el 

inmenso potencial catalizador que dicho enfoque supone para la consecución de 

tales objetivos. De este modo, resulta posible acelerar las tareas de difusión cultural 

alcanzando similares o, incluso, más elevadas cotas de eficacia en la divulgación. 

 Más allá de la difusión y del fomento cultural, encontramos la acción de 

cambio cultural. Desde la óptica del cambio no planificado, resulta patente que la 

cultura no permanece inmóvil. Desde la consideración de los aspectos más volátiles, 

como es el caso de las modas; pasando por la estima de fenómenos como la 

aculturación o síntesis que se produce cuando dos culturas diversas entran en 

contacto y se entrelazan; o teniendo en cuenta aspectos como la evolución, la 

revolución o el progreso cultural30; es innegable la existencia de un constante 

cambio cultural espontáneo. Aunque en este campo del cambio no planificado puede 

ser aplicada, desde una óptica exploratoria, la investigación sociológica propia del 

marketing social con el objetivo de identificar y analizar la existencia de dicho cambio 

28 Giner, S.: Sociología 10a Ed., Barcelona, Ed. Nexos, 1993, pp. 87 y ss. 

29 Giner, S.: Op. Cit., pp. 91 y 92. 

30 Véase obra de Giner, S.: Historia del pensamiento social, Barcelona, Ed. Ariel, 1983. 

121 
Aplicaciones del marketing social

y sus causas, es en el área del cambio cultural deseado donde, desde un enfoque 

activo, el marketing social cobra una especial trascendencia31. 

 El marketing social puede encuadrarse, junto con la acción legal, la acción 

económica, la acción de la innovación tecnológica y las acciones propagandísticas y 

publicitarias sociales, dentro del conjunto de tecnologías que se aplican para 

incentivar el cambio social voluntario, representando una alternativa o complemento 

al resto. Aunque tiene su origen en la publicidad social, el marketing social es mucho 

más completo ya que supone un enfoque integral y global del problema, que utiliza 

todas las acciones de marketing propias del diseño de políticas sociales, de 

comunicación, de distribución y de precios sociales32. 

Proceso de planificación del marketing social del fomento de la cultura 

de defensa

 La aplicación del marketing a la acción de difusión, de fomento o de cambio 

de la cultura de Defensa debe planificarse y concebirse como un proceso que conste 

de las siguientes fases principales33: 

1) Investigación previa y profunda, así como determinación de los 

elementos integradores, de la cultura social y, dentro de ella, los 

elementos más críticos en los que se debe focalizar la acción de 

marketing social. 

2) Definición de los objetivos que persigue la organización responsable de 

la acción de marketing social. Aunque dicha organización pudiera ser las 

Fuerzas Armadas, resultan mucho más eficientes para estos propósitos 

instituciones con mayor imbricación social, como es el caso de los 

centros universitarios especializados en cuestiones de Seguridad y 

Defensa. 

3) Estudio del público o grupo social sobre el que se pretende actuar, que 

puede ser desde el conjunto de la población a uno o varios segmentos o 

grupos sociales, con la finalidad de establecer sus oportunidades y 

amenazas. 

4) Estudio y análisis de la organización responsable, para determinar sus 

fortalezas y debilidades. 

5) Formulación de las estrategias que permitan cumplimentar los objetivos 

previamente definidos. 

6) Elaboración de planes concretos de acción, esto es, de programas de 

marketing-mix, y 

31 Grahan, J.L.: "Marketing Social Change: Changing behavior to promote health, social 

development, and the environment", Journal of Marketing Research, Vol. 34 Iss. 2, 1997, pp. 

294 y ss. 

32 Martín Armario, E.: Op. Cit., 1993, pp. 642. 

33 Para mayor abundamiento, ver Fernández-Villacañas Marín, M.A.: Op. Cit. 

122 
Aplicaciones del marketing social

7) Ejecución, evaluación, control de la estrategia y de los planes de acción, 

así como retroalimentación de todas las fases anteriores. 

 Como ya se ha indicado, el inicio del proceso precisa una investigación 

rigurosa y la determinación de los contenidos principales de la cultura de Defensa, 

esto es, de aquellos elementos más trascendentes y característicos. Superando 

concepciones sesgadas que orientan la atención exclusivamente hacia contenidos 

propios de la cultura material, más fácil de percibir y más cómodos de gestionar, la 

acción de marketing social debe orientarse hacia el reconocimiento y análisis de la 

cultura formal, autentico soporte cognitivo de la cultura material, sin cuyo concurso 

ésta última carecería de su significado específico. De este modo, la investigación 

previa aplicable debe de ser centrada en contenidos culturales globales34. 

 Conocidos plenamente los contenidos de la cultura de Defensa de 

referencia, en segundo lugar deben ser fijados los objetivos a alcanzar, lo cual 

constituye la fase más crítica del proceso. Los modelos de marketing social pueden 

ser utilizados para conseguir más eficazmente los siguientes cuatro tipos de 

objetivos35: 

a) El cambio cognoscitivo, que implica una modificación en el nivel de 

conocimiento o comprensión relativo a los elementos propios de la 

Seguridad y la Defensa en general, o del sistema Fuerzas Armadas. 

b) El cambio de acción, que trata de lograr que la población 

destinataria del esfuerzo de marketing acometa una determinada 

acción de potenciación de la capacidad de los medios de Defensa, 

como por ejemplo un mayor apoyo social al presupuesto de 

Defensa. 

c) El cambio de comportamiento, que intenta modificar determinadas 

pautas que se consideran inadecuadas, o en su caso, fomentar las 

adecuadas, como es el caso de las vinculadas con el respeto y 

consideración a los elementos icónicos del estado, como la bandera 

o el himno nacional. 

d) El cambio de valores, creencias o actitudes en la población, como 

por ejemplo del patriotismo, de los valores democráticos, del 

fomento de un pacifismo responsable compatible con el 

mantenimiento de la seguridad internacional, etc. 

34 Para mayor abundamiento sobre investigación social y cultural, consúltese: Beltran Villalba, 

M.: Ciencia y Sociología, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, 1979; Sierra Bravo, 

R.: Técnicas de Investigación Social. Teoría y Ejercicios" 9a Ed., Madrid, Paraninfo, 1994; 

Alvira Martínez, F.: "Perspectiva cualitativa / perspectiva cuantitativa en la metodología 

sociológica", Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 1983, pp. 53 y ss.; Padua, 

Jorge et all: Técnicas de investigación aplicadas a las ciencias sociales, México, F.C.E., 1979; 

Murdock: Guía de clasificación de datos culturales, Washington D.C., Unión Panamericana, 

1954; Willians, T.R.: Fields methods in the study of culture, New York, Holt, 1967;... 

35 Kotler, Ph.: Dirección de mercadotecnia. Análisis, planeación y control 4a Ed., México, Ed. 

Diana, 1990, p. 822. 

123 
Aplicaciones del marketing social

 Se deberá definir, con toda exactitud y claridad, el objetivo o conjunto de 

objetivos relacionados con la difusión, el fomento o el cambio relativo a la cultura de 

Defensa, objeto del enfoque de marketing social. Una vez determinados los 

objetivos, debe ser estudiado, en tercer lugar, el público sobre el que se pretende 

actuar. En el centro de cualquier campaña de marketing están los individuos, los 

grupos y las poblaciones que se pretende que sean los receptores de los "productos" 

de la misma36. Suelen denominarse, en el argot de marketing social, adoptantes 

objetivo, pues son los individuos concretos cuya aceptación y adopción del producto 

social hará cumplir los objetivos de la campaña. Solamente por medio de la 

investigación sociológica, mediante la comprensión de las necesidades, los hábitos, 

los planteamientos, los deseos, los valores, las actitudes,... de la población objetivo, 

así como conociendo, a resultas de la primera fase, las características específicas 

de la cultura de Defensa objeto de transacción, pueden los responsables del 

marketing social alcanzar el éxito en la consecución de los objetivos buscados. Al 

diseñar un programa de marketing social, el planificador toma decisiones que buscan 

influir sobre los adoptantes objetivos. Mientras la ausencia de investigación 

sociológica obligaría a que tales decisiones se amparasen en criterios exclusivos de 

los planificadores y gestores, sobre todo la lógica, la experiencia y la intuición 

personal, el diseño de la investigación y la recogida de datos representa el 

planteamiento científico, plenamente objetivo, imparcial y eficaz. La investigación 

sociológica profunda es la base del marketing social37. La investigación es lo que 

diferencia la orientación del marketing, dentro del fomento de la cultura de Defensa, 

de otros esfuerzos parciales y no integrados, que intentan introducir cambios en las 

prácticas e ideas sociales a partir de planteamientos exclusivamente subjetivistas. El 

resultado del proceso de investigación del público sobre el que se pretende actuar 

permitirá también conocer cuáles son los aspectos positivos de la población que 

favorecen y dinamizan la acción planteada de difusión, fomento o cambio cultural, 

así como, paralelamente, cuáles son los aspectos negativos que dificultan u 

obstaculizan la misma. 

 Conocido el público destinatario, será necesario, en cuarto lugar, realizar un 

análisis de la organización que permita determinar los recursos con que cuenta 

(materiales, financieros y humanos) para poner en marcha las acciones de marketing 

social, así como los puntos fuertes y débiles de la organización que potencien o 

entorpezcan el cumplimiento de los objetivos prefijados mediante tales acciones. 

 La siguiente fase del proceso consistirá en la formulación de la estrategia 

que permita alcanzar los objetivos que fueron definidos. Sin embargo, dichos 

objetivos, e incluso el propio grupo social al que se planteó destinar la acción de 

marketing social, pueden ser redeterminados como consecuencia de la investigación 

social realizada y del estudio de la propia organización. Así, resulta necesario 

realizar un ajuste que permita adaptar tales objetivos a las auténticas oportunidades 

de modificación cultural que puedan lograrse de una forma calculada, dentro de los 

36 Kotler, Ph. y Roberto, E.L.: Op. Cit., 1989, pp. 111 y ss. 

37 Para mayor abundamiento ver Rex, John: Problemas fundamentales de la teoría 

sociológica 2a reimpresión, Buenos Aires, Amorrortu Editores, 1977. 

124 
Aplicaciones del marketing social

grupos sociales más idóneos, y a la vista de las capacidades y limitaciones de la 

organización gestora38. 

 En sexto lugar, deben ser elaborados los planes concretos de acción que 

desarrollen la estrategia más idónea que haya sido elegida de entre las diferentes 

alternativas planteadas en la fase anterior, esto es, deben ser concretados los 

programas de acción específicos que se destinen a los públicos objetivo 

considerados. Tales programas constituyen el denominado marketing-mix39 para la 

difusión, el fomento o el cambio de la cultura de Defensa, e integran un conjunto de 

decisiones relativas a producto, precio, comunicación y distribución, todas las cuales 

pasamos brevemente a detallar40: 

a) En primer lugar encontramos la política de producto, decisión base del 

marketing-mix que determina las ideas, los servicios, los productos, las 

estructuras, etc que se destinarán al publico-meta para lograr los 

objetivos planteados, los cuales, como hemos visto, pueden consistir en 

modificar el nivel de conocimiento o comprensión del contenidos de la 

cultura de Defensa, lograr que tal público acometa una determinada 

acción, modificar determinadas pautas sociales de comportamiento que 

se consideran inadecuadas o fomentar las adecuadas, o en su caso, 

cambiar los valores, creencias o actitudes arraigadas en la población 

que se consideren inapropiados. 

b) La política de precio, por su parte, no existe como tal en el marketing 

social. Sin embargo, en el caso de su aplicación a la difusión, el fomento 

o el cambio cultural, se presentan un conjunto de componentes no 

monetarias, tales como pérdidas de tiempo, molestias o costos psíquicos 

o emocionales que tienen que "pagar" los sujetos objetivo como 

consecuencia de la adopción de un comportamiento, la modificación de 

una actitud o la percepción de una nueva idea, y cuya minimización y 

gestión permite alcanzar en mayor grado o de forma anticipada los 

objetivos establecidos. 

c) La política de distribución consiste en poner a disposición de la 

población objetivo la oferta decidida en la política de producto que 

permitan las acciones previstas para el cumplimiento de los objetivos. La 

puesta a disposición de dicho público de todo ese conjunto de 

contenidos se realiza por medio de los diferentes canales. 

d) Finalmente, la política de comunicación es sin duda el instrumento más 

importante del marketing social y el que resultaría especialmente útil 

para lograr los objetivos propios de difusión y cambio cultural en la 

población. La comunicación consiste en transferir información a la 

población destinataria, impulsando la difusión, el fomento o el cambio 

38 Menguzzato, M. & Renau, J.: La dirección estratégica de la empresa. Un enfoque innovador 

de management, Barcelona, Ed. Ariel, 1991. 

39 Pardo, I., Berenguer Contri, G. & Díaz Sánchez, R.: "Problemas y desafíos del marketing 

social", Esic-Market No 61, 1980, pp. 137 y ss. 

40 Namakforoosh, M.N. & Ibarreche Suares, S.: Mercadotecnia Social, México, Ed. Limusa, 

1983, pp. 47 y ss. 

125 
Aplicaciones del marketing social

cultural propuesto por medio de la comunicación de masas (publicidad y 

propaganda), la comunicación personal (relaciones públicas), la 

comunicación interpersonal (rumor), etc. 

La última fase del proceso de planificación del marketing social de la cultura 

de Defensa es la de puesta en marcha de los programas establecidos, su control 

efectivo y, a la vista de las desviaciones observadas, la retroalimentación de las 

mismas mediante una acción correctiva de ajuste de todos los elementos anteriores, 

especialmente de los objetivos, de la estrategia, así como del marketing-mix 

empleado. Evidentemente, este sistema de control y feed-back sólo resulta posible si 

se dispone de sistemas de información de marketing social41 perfectamente 

planificados y eficazmente activados. 

 Como síntesis de todo el proceso, vamos a especificar cuáles son los 

elementos clave que constituyen factores críticos de la actuación de marketing social 

sobre la cultura de defensa42. Estos son la causa (objetivo social concreto que se 

pretende alcanzar, incrementar la conciencia de Defensa), el agente del cambio 

(organización o alianza que intentan impulsar la actividad de marketing social, 

normalmente las Fuerzas Armadas, aunque existen otras entidades con mayor 

capacidad de influencia sobre el conjunto social como son las universidades), los 

adoptantes objetivo (conjunto de individuos o grupos sociales que son el objetivo de 

la acción de difusión o fomento cultural planteada por el agente de marketing social), 

los canales, vías de comunicación y de distribución (especialmente los canales 

interpersonales jerarquizados socialmente a través de los que se intercambian 

influencias y respuestas, y se trasmiten hacia adelante y hacia atrás, entre los 

agentes de cambio y los adoptantes objetivo), y por último, la estrategia y marketingmix, esto es, la dirección y programas adoptados por un agente difusor para 

conseguir el cambio de las actitudes, los valores, las conductas o el conocimiento de 

los adoptantes objetivo. Vamos a centrarnos seguidamente en este último apartado, 

planteando de forma breve algunas de las estrategias y contenidos funcionales de la 

comunicación del marketing-mix que consideramos que son las prioritarias dentro del 

ámbito de la difusión y fomento de la cultura de Defensa. 

41 Davis, G. & Olson, M.: Management Information System. Conceptual foundations, structure 

and development 2th Ed., McGraw Hill Internacional, 1985; Demory, G. & Spizzichino, R.: Les 

Systemes D ́Information en Marketing, París, Dunod Économie, 1969; Cope, Ch., Horarn, P & 

Garner M.: Conceptions of an information system and their use, Informing Science, Vol. I, no 1 

Fall, 1997. 

42 Kotler, Ph. y Roberto, E.L.: Op. Cit., pp. 20 y ss. 

126 
Aplicaciones del marketing social

7o

6o

5o

4o

3o

2o

1o

Cambio de valores,

creencias y actitudes

Cambio cognoscitivo

Cambio de

comportamiento

Cambio deacción

P. Comunicación . Comunicación

Estudio y análisis de la organización responsable

(fortalezasydebilidades)

Ejecución, evaluación,controly retroalimentación

Elaboración deProgramasdeMarketingMix

Formulacióndeestrategiasalternativas

Estudio del público(oportunidadesyamenazas)

Definicióndelosobjetivos

Proceso de planificación del marketing social de la

culturadeDefensa

Investigación y determinación de los elementos

críticosdelaCulturaSocial

P. Producto

P. Distribución

P. Precio

Modelo funcional de Marketing Social de la Cultura de Defensa

(Fuente: elaboración propia) 

Estrategias y contenidos comunicacionales del marketing social de la 

cultura de defensa 

El núcleo del enfoque estratégico del marketing social de la cultura de 

Defensa se centra en el ámbito de la gestión estratégica de la imagen social de las 

Fuerzas Armadas43 y de la comunicación. La organización militar, foco que 

concentra el protagonismo social de la percepción de la Defensa, se entiende como 

un sistema corporativo global en el cual no es posible desagregar ninguna de sus 

funciones básicas, y que se soporta en los dos subsistemas siguientes44: el hard, 

que se apoya en una serie de políticas funcionales (servicios y productos, estructura 

43 Capriotti, Paul: Planificación estratégica de la imagen corporativa; Ed. Ariel Comunicación, 

Barcelona, 1999. 

44 Villafañe, Justo: Imagen positiva. Gestión estratégica de la imagen de las empresas; Ed. 

Pirámide, Madrid, 1993, pp. 37 y ss. 

127 
Aplicaciones del marketing social

organizativa y sistemas de información-decisión, procedimientos técnicos de 

planificación y control, y sus capacidades y know how tecnológico y de marketing), y 

el soft, de naturaleza mucho menos tangible, que se gestiona con diversas políticas 

formales y está constituido por tres ámbitos concretos: identidad corporativa, imagen 

y comunicación corporativa45. 

La gestión estratégica de la comunicación institucional es una función de 

administración que consiste en una traducción del esquema estratégico en un 

esquema de comunicación e imagen proyectada en la cual se implique la percepción 

social de la institución militar46. Las Fuerzas Armadas deben llevar a cabo un 

Programa Global de Identidad, Comunicación e Imagen, conjunto de las acciones 

tendentes a construir la identidad corporativa, transformarla en mensajes de 

comunicación y comportamiento, y diseminarla entre las audiencias 

estratégicamente seleccionadas47. La generación de una cultura de Defensa que 

promueva la creación de una arraigada conciencia de Defensa precisa completar el 

esquema comunicativo exclusivamente informativo añadiendo un enfoque 

persuasivo. La comunicación informativa resulta necesaria, pero no es suficiente. 

Pensamos que es la comunicación propia del marketing social la que mejor puede 

responder a esa necesidad. 

Aun reconociendo la utilidad de técnicas comunicativas como la publicidad, 

la propaganda o las relaciones públicas, pensamos que en la misión de la difusión y 

fomento de la cultura de Defensa resulta crítico el proceso de la comunicación 

interpersonal, dado que es el responsable último del proceso final de difusión en el 

segmento social objetivo de los mensajes originados por las otras técnicas de 

comunicación. Puede ser definida como el proceso a través del cual se comunican 

dos o más personas directamente una con otra48. Cuando es enviado un cierto 

mensaje a una población objetivo relativo a un elemento de la cultura de Defensa e 

incide en un determinado conjunto de individuos, el proceso de comunicación no 

finaliza ahí, sino que se produce un sistema añadido de comunicación “boca-oído” 

entre los miembros del grupo social objetivo así como entre los sujetos de otros 

grupos sociales relacionados con éstos. De esta forma, para cada uno de los 

sujetos, se forma una red de comunicación interpersonal centrada en tales individuos 

compuesta por familiares, amigos, vecinos, compañeros de trabajo,... Debido al 

vínculo afectivo que normalmente existirá entre los distintos individuos que 

conforman los nudos de la red, este sistema de comunicación interpersonal 

incorpora grandes dosis de credibilidad, de entendimiento y de convencimiento. 

Existe una marcada y generalizada tendencia a recordar el contenido del mensaje 

transmitido por estas corrientes de rumor, mientras que se tiende a difuminar tanto la 

fuente de la que nació como los canales o individuos a través de los cuales ha sido 

difundido. La difusión y fomento de la cultura de Defensa precisa una gestión 

eficiente de las corrientes de rumor como sistema de comunicación estratégica de 

45 Regouby, Christian: La comunicación global. Cómo construir la imagen de una empresa; Ed. 

Gestión 2000 SA, Barcelona, 1989, pp. 131 y ss. 46 Grupo Corporate: Les Cahiers de la Communication. Les bases théoriques de la function 

Communication des entreprises, Documento no publicado, 1989. 47 Sanz de la Tajada, Luis Ángel: Integración de la Identidad y la Imagen de la empresa. 

Desarrollo conceptual y aplicación práctica; Ed. ESIC, Colección Empresarial e Innovación, 

1994. 

48 Musita, G.: Comunicación interpersonal. Comunicación de masas, NAU, Valencia, 1980. 

128 
Aplicaciones del marketing social

marketing social, que permita irradiar y animar los rumores que se consideran 

necesarios así como detectar y eliminar los perjudiciales para los fines buscados. 

Para ello se precisa disponer de determinados “agentes” dentro de los segmentos 

sociales meta, que dispongan de liderazgo social suficiente para desempeñar dichas 

tareas, personas influyentes, sujetos carismáticos, líderes de opinión, artistas, etc., 

que actúen de una forma continua, natural, aparentemente no preparada, pero en 

respuesta a un plan comunicativo integrado y bien diseñado49. 

En términos globales, el objetivo social fundamental en el campo 

comunicativo del fomento de la cultura de Defensa es el logro de un diálogo 

permanente entre civiles y militares que permita el mayor grado de integración social 

de las Fuerzas Armadas, para lo cual es necesario desarrollar un clima de 

acercamiento y confianza, de eliminación de tabúes y prejuicios que tengan los 

civiles de los militares y viceversa. Es importante que unos y otros reconozcan las 

responsabilidades y consecuencias que han tenido los conflictos anteriores, con una 

aproximación mundial, y las que tendrán previsiblemente los futuros conflictos. 

Dejando al margen la forma de los mensajes, cuyo análisis excedería a las 

pretensiones de este trabajo, si empero consideramos que debe ser destacado el 

relativo a la determinación de los contenidos que conviene transmitir a la sociedad 

para lograr el arraigo de los conceptos básicos de la cultura de Defensa. El 

distanciamiento tradicional entre la sociedad y la defensa responde a razones 

esencialmente de tipo sociocultural, sobre todo relacionadas con los diferentes 

valores dominantes en uno y otro ámbito. Las iniciativas comunicativas 

implementadas en escuelas, universidades, prensa, televisión, radio, asociaciones 

diversas,... a iniciativa de los poderes públicos en la mayoría de los países, con el 

objetivo de proporcionar un mejor conocimiento social de los ejércitos, han permitido 

cierto acercamiento. No obstante, como ya planteamos anteriormente, no resulta 

suficiente el conocimiento, sino que es necesario un empleo más decidido de los 

instrumentos de socialización y de comunicación persuasiva capaces de transmitir e 

interiorizar los valores y creencias de la cultura de Defensa. Es preciso lograr 

priorizar en el ámbito social un conjunto de valores comunes y actuales, como la 

defensa de los derechos humanos, la justicia, la democracia, etc, que sean 

reconocidos por todos como el soporte de ese diálogo permanente antes 

mencionado y de la necesaria orientación conjunta, civil y militar, hacia los fines de 

esa deseable seguridad y defensa compartida cada vez más necesaria en el nuevo 

orden mundial. 

Síntesis y conclusiones

 A lo largo del trabajo ha sido examinado el concepto de marketing lucrativo y 

su extensión al campo social, se ha realizado una aproximación a la cultura en 

general y a la cultura de Defensa en particular, se han determinado sus 

componentes más importantes y, finalmente, se ha explicitado cómo pueden los 

modelos de marketing social catalizar las acciones de difusión, fomento o cambio de 

ésta última, cuáles son las fases del proceso de planificación de tales acciones, 

cuáles son sus factores críticos, así como se han aportado sin talante exhaustivo 

49 Para mayor abundamiento ver Fernández-Villacañas Marín, M.A.: Marketing de los 

servicios públicos; Escuela de Administración Pública, Comunidad Autónoma de la Región de 

Murcia, 1998. 

129 
Aplicaciones del marketing social

130 

algunos de los elementos de las estrategias y contenidos comunicacionales del que 

hemos bautizado marketing social de la cultura de Defensa. 

 Genéricamente, la ciencia del marketing social es relativamente nueva como 

planteamiento teórico. No obstante, existen multitud de aplicaciones aisladas en 

apoyo del impulso de determinadas causas sociales que han permitido ir 

experimentando, con éxito, diferentes herramientas y modelos propios del campo 

empresarial, hasta lograr hacer emerger un campo científico diferencial. 

La aplicación del marketing social al campo de la cultura de Defensa implica 

oportunidades que se perciben, no sólo como factibles, sino como necesarias e, 

incluso, nos atreveríamos a calificar de imprescindibles. La poderosa acción 

catalizadora del marketing social para la difusión, el fomento o el cambio de la 

cultura de Defensa permitirá alcanzar los objetivos que sean establecidos de forma 

anticipada y con un menor consumo de recursos.