Fall 2004

Spring 2004

Fall 2003

Spring 2003

Winter 2002/2003

Summer 2002

Winter 2001

Spring 2001

ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

Special Edition

Peacekeeping Operation Haiti 2004

Welcome to the Spring 2005 issue of Security and Defense

Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the Center

for Hemispheric Defense Studies.

Bienvenido a la edición de primavera de 2005 de Security

and Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of

the Center for Hemispheric Defense Studies.

Capacity Building in Latin America and the Caribbean: PKO

and the Case of Haiti - PDF

John T. Fishel

Abstract Biography

Getting Here from There: Multinational Force and Haiti’s Quest

for Democracy - PDF

Walter E. Kretchik

Abstract Biography

Bem vindo a edição do primavera de 2005 da Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the

Center for Hemispheric Defense Studies. The U.S. Role in Establishing the Multinational Interim Force

and the UN Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH) - PDF

Joseph Napoli

Abstract Biography

Message from the Editor

Editors and Editorial Board

Archive Editions

Objectives, Decision-Making and Lessons Learned for the

Canadian Peace-Keeping Operation in Haiti, 2003-2005 - PDF

Glen Milne

Abstract Biography

Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe:

Las Operaciones de Mantenimiento de Paz y el Caso Haití -

PDF

Enzo Di Nocera y Ricardo Benavente

Abstract Biography

O Brasil e a MINUSTAH - PDF

Eugenio Diniz

Abstract Biography
Security and Defense Studies Review is currently accepting

submissions for 2005 and 2006 issues. Click here for more

information.

Security and Defense Studies Review está aceptando

manuscritos para el 2005 y 2006. Pulsa aquí para más

información.

Security and Defense Studies Review esta aceitando

manuscritos para publicação nas edicãos para 2005 e

2006. Clique aqui para mais informação.

Una Visión Integrada de la Participación Argentina en

MINUSTAH - PDF

Luciana Micha

Abstract Biography

Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe:

las Operaciones de Mantenimiento de Paz y el caso Haití -

PDF

Jorge W. Rosales

Abstract Biography

Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz (Caso Haiti) -

PDF

Rolando Sánchez

Abstract Biography

Journal of Homeland Security

Journal of Military and Strategic Studies

Journals In International & Area Studies

Journal of Political Science (Chile)

Centre for Military and Strategic Studies

Operaciones de Mantenimiento de la Paz en Haití: La

Participación Peruana - PDF

Enrique Obando

Abstract Biography

Lessons of Peacekeeping Capacity Building: What We Have

Learned From the Case of Haiti - PDF

John T. Fishel and Andrés Saenz

Abstract Biography

Articles published in Security and Defense Studies Review are reproduced with permission of the copyright owner. 

Further reproduction prohibited without express permission of the author. Security and Defense Studies Review must be

cited as the source of original publication for articles appearing here.

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Editors and Editorial Board

Editor

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

Senior Editor

Herb Huser, Ph. D.

Professor (Retired) of National Security Studies

Center for Hemispheric Defense Studies

Editorial Board

Raúl Benítez Manaut

Investigador

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades

Universidad Autónoma de México

Ignacio Cosidó Gutiérrez

Jefe de Gabinete de la Guardia Civil

Ministerio del Interior, España

Rut Diamint

Profesora

Universidad Torcuato di Tella, Argentina

J. Samuel Fitch

Professor and Chair

Department of Political Science

University of Colorado at Boulder

Ivelaw Griffith

Provost and Professor of Political Science

Radford University

Hal Klepak

Professor of War Studies and Latin America History

Royal Military College of Canada
General (R) Edgardo Mercado Jarrín

Universidad Científica del Sur, Perú

Richard Millett

Professor Emeritus

Southern Illinois University, Edwardsville

Eliezer Rizzo de Oliveira

Profesor

Núcleo de Estudos Estratégicos

Universidade de Campinas, São Paolo, Brasil

José A. Olmeda

Subdirector

Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

Universidad Nacional de Educación a Distancia, España

Guillermo A. Pacheco Gaitán

Instituto de Relaciones Internacionales e

Investigaciones para la Paz (IRIPAZ)

Guatemala

David Pion-Berlin

Professor of Political Science

University of California, Riverside

Domício Proença

Profesor

Universidade Federal do Rio de Janeiro

GEE-COPPE/UFRJ

Managing Editor

Linda Denning

Center for Hemispheric Defense Studies

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

Message from the Editor

Dear Colleagues,

With this issue of the Security and Defense Studies Review, CHDS initiates what we believe

will become a frequent part of the electronic journal’s offering, a Special Edition. This issue

is composed of articles and essays that reflect the results of a research project undertaken

by CHDS at the suggestion of the Office of the Undersecretary of Defense for Policy of the

Department of Defense. The project is entitled “Capacity Building for Peacekeeping in Latin

America and the Caribbean: The Case of Haiti.”

Our Research Director, Dr. John Fishel, assisted by Associate Research Professor Andrés

Saenz, assembled a team of researchers from the countries participating in the Haiti

peacekeeping mission since early 2004. This team produced the works that are captured in

this volume. The researchers’ efforts reflect the variety of perspectives that each

participating country brought to the peacekeeping operation (PKO). The editors have also

included introductory and concluding pieces that add coherence and significance to the

individual research efforts, and suggest ideas that may enhance future such missions by

Western Hemisphere countries in a combined operational environment.

We have chosen this forum, the electronic journal of CHDS, to make the results of this

research available to the wider community of influence and interest in a timely manner. The

project directors have served as the guest editors of this volume. We believe it will make a

useful contribution to better understanding PKO in general and by Western Hemisphere

countries in particular. Moreover, we hope that it will be helpful in evaluating PKO Haiti and

enhancing lessons learned for future peacekeeping operations.

As always, your readers’ comments are invited with respect to both the content of this

edition and the value of the format for Security and Defense Studies Review readers and

contributors.

Cordially,

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

Capacity Building in Latin America and the Caribbean: PKO

and the Case of Haiti

John T. Fishel

John T. Fishel is Professor of National Security Policy and Research Director

at the Center for Hemispheric Defense Studies of the National Defense

University having assumed that position on December 8, 1997. He has

specialized in Latin American affairs throughout his career focusing on issues

of national development and security policy. He has written extensively on civil

military operations and peacekeeping and is the author of Civil Military

Operations in the New World (1997) and the editor and co-author of “The

Savage Wars of Peace:” Toward a New Paradigm of Peace Operations

(1998). He is a past president of the Midwest Association for Latin American

Studies (MALAS) and a former president of the North Central Council of Latin

Americanists (NCCLA). Dr. Fishel served as a member of the Board of Visitors

of the US Army School of the Americas. While on active duty as a Lieutenant

Colonel in the US Army he served in the United States Southern Command

where he was, successively, Chief of the Civic Action Branch of the

Directorate of Policy, Strategy, and Plans (J5), Chief of Research and

Assessments of the Small Wars Operations Research Directorate (SWORD),

Chief of the Policy and Strategy Division of the J5, and Deputy Chief of the US

Forces Liaison Group. Concurrent with the latter position he served as Special

Assistant to the Commander, US Military Support Group-Panama and to the

Commander, US Army-South. 

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Capacity Building in Latin America and the 

Caribbean: PKO and the Case of Haiti

John T. Fishel 

Center for Hemispheric Defense Studies 

In 2004, for the second time in a decade, the international community found it 

necessary to intervene in the Caribbean republic of Haiti to enforce and keep a peace. 

For the first time under a United Nations (UN) mandate Latin American countries stepped 

up to lead the mission. Political leadership, in the form of the Special Representative of 

the Secretary General (SRSG), was provided by Chile. Brazil agreed to provide the Force 

Commander as well as troops. A number of other Latin American states also offered 

troops. 

As a result of this unique circumstance CHDS decided to lead a research project 

that looks at capacity building in the hemisphere for the countries that have undertaken to 

participate in the PKO mission in Haiti. The objective of the project is to identify the 

strategic-level lessons learned in capacity building for peacekeeping operations (PKO) by 

those countries from the region that are contributing to the current Haiti PKO. This 

includes countries that contributed to the Multinational Interim Force – Haiti (MIFH) as 

well as those contributing to the UN Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH). Those 

countries, at present are: Argentina, Bolivia, Brazil, Canada, Chile, Guatemala, 

Paraguay, Peru, United States, and Uruguay. 

The method of the project is one of commissioned research papers elaborated by 

individual researchers or teams from each of the participating countries. All of the papers 

address the issues on the basis of nine research questions. These common questions 

make for comparability among the cases. One paper looks back to the 1994 intervention 

in Haiti (Operation Uphold Democracy and UNMIH) to set the stage for the current PKO. 

The project will produce several outputs. First, will be an Executive Summary 

report for the Office of the Secretary of Defense (OSD) and other US government 

stakeholders. Second, the individual research papers will appear (in the language in 

which they are written with abstracts in the other two languages – English, Portuguese, 

and Spanish) in a Special Issue of the CHDS electronic journal, Security and Defense 

Studies Review. Third, three versions will be published as hardcopy books in each of the 

three languages of the force contributing countries. While the Executive Summary report 

will be aimed at the US policy community the other venues will address the larger 

community of influence and interest throughout the hemisphere. The result, we expect, 

will be something that is useful to policymakers, implementers, and academics 

throughout the region. 
Capacity Building in Latin America and the Caribbean

We have designed the project to achieve three broad, policy related outcomes. As 

a result of this study: 

1. OSD will be able to increase its ability to motivate and achieve increased regional

participation in PKO and other multilateral missions.

2. OSD will be able to identify the kinds of incentives and disincentives that lead

regional countries to sustain their participation in these kinds of missions.

3. Regional countries will be able to identify their own strengths and weaknesses in

terms of participation in PKO and similar missions.

We also expect that all participant countries will be able to learn from the experiences of 

the several participating countries, thereby increasing their individual and collective 

capacity for PKO and other integrated operations. 

DEFINITIONS AND CONCEPTS 

Because this project focuses on capacity, it is critical to explain exactly what we 

mean by the concept. For our purposes, capacity is a capability (or capabilities) that is 

sustained over time. This definition, then, requires us to define capability. Thus, a 

capability is a function of equipment, personnel, support, information, and doctrine. 

Expressed as a formula: C = ƒ(E,P,S,I,D). Clearly, this formulation implies that training is 

important, as are command, control, communications, computers, intelligence, 

surveillance, and reconnaissance (C4ISR). What we have described here is a military or, 

what we might call, an integrated capability. In general, we would identify three broad 

categories of integrated capabilities – those of military, police, and interagency actors. 

With regard to military capabilities we see that each service has a set of combat, combat 

support, and combat service support capabilities defined in the form of the function 

expressed above. Similarly, the police have a series of capabilities – 

paramilitary/gendarme, dispersed, and investigative. These integrated policing 

capabilities address the paramilitary constabulary function, the uninformed beat “cop” or 

patrol car operating in a dispersed way, and the investigative role of a detective force 

either local, state/provincial, or national. And the interagency actors, if we were to explore 

them, would have a similar set of integrated capabilities, e.g. intelligence, representation, 

consular and support (in a foreign ministry). 

There is, however, a second type of capability that we have come to believe is 

crucial. It is a political capability that is made up of a national strategy and political will.1

A 

national strategy links the integrated capabilities with political capability while political will 

determines, and is determined by, a state’s willingness to bear the burden necessary to 

achieve its strategic objective. The result is that political capacity is the key to success or 

failure. Lack of political will guarantees failure. Sustained political will over time gives the 

possibility of success. Integrated capabilities linked to political capability by a national 

strategy likely will strengthen political will. Integrated capabilities that are not well 

1

 See Ray S. Cline, The Power of Nations in the 1990s, NY: 1994, Rowman & Littlefield. 

2
Capacity Building in Latin America and the Caribbean

developed will tend to undermine political will. A strategy that fails to make full use of 

integrated capabilities likewise will tend to undermine political will. Thus, we expect that 

there is likely to be a strong relationship between political will and integrated capabilities 

in which increased integrated capabilities will strengthen political will while a decrease or 

weakness in integrated capabilities will have the opposite effect. 

HYPOTHESES AND RESEARCH QUESTIONS 

Initially, we conceived of this study in inductive terms. As a result, we developed a 

series of nine major research questions each with several supporting questions. These 

were shared among the researchers and serve to make certain that the products have a 

high degree of comparability.2

 

As we considered the project in greater detail, we revisited the issue of the study 

objective and the associated research questions. Starting with a clean slate we looked 

again at the concept of capacity and its building block concept of capabilities. These we 

discussed in the previous section. As a result of this analysis we developed two major 

hypotheses each with two sub-hypotheses. These are: 

• H1: Countries decided to participate in Haiti based on their political capabilities.

o H1a: Participating countries chose their role based first on their political

capabilities and then on their integrated capabilities.

o H1b: The same incentives that affected the decision to participate will affect the

political capacity to sustain the effort.

• H2: More countries would participate in PKO if their political capacity for the

conduct of PKO were strengthened.

o H2a: Perceived lack of integrated capabilities adversely affects political will.

o H2b: Countries would participate at a higher level if their political and (to a lesser

extent) integrated capabilities were increased.

DISCUSSION 

When we address H1 it becomes obvious that objectives are critically important. 

As the Cheshire Cat told Alice, “All roads lead there if you don’t know where you are 

going.” But “there” may not be where you want to be. Indeed, where you want to be at the 

end of the journey is the objective and it should be found in a national strategy. Thus, the 

political objectives of participating in a PKO are the first consideration in testing this 

hypothesis. A national strategy, however, consists of two additional parts beside the 

objectives. First, are the courses of action (COA) that lead to the objectives. The COA 

2

 See Appendix for the list of research questions.

3
Capacity Building in Latin America and the Caribbean

answer the “how” question – how do we achieve the objective? Given that we can 

describe what we must do to achieve the objective, we must address the third part of the 

strategy – resources. This answers the question, “with what”? The assumed answer in 

H1 is that the resources are adequate to carry out the COA – or can be made so. In other 

words, a third party will supply missing resources. If a third party does not provide 

missing resources, then we would expect to find the force providing country waiting on 

the sidelines. 

With regard to the first sub-hypothesis we expect to find that force providing 

countries weighed the interaction between their political capabilities and their integrated 

capabilities before offering to provide forces. However, we strongly suspect that the 

driving force behind their decisions were their assessment of their political capabilities. In 

some cases we would expect to find linkage between types of capability to have been 

made explicitly and addressed clearly. In other cases, the linkage is likely to have been 

only implicit. If this is indeed the nature of the relationship, it suggests that an appropriate 

direction for US policy of support for capacity building in the region is to assist in 

improving the analytical skills required to assess the capability requirements for 

participation in PKO. 

The second sub-hypothesis states that the incentives that affected the original 

decision to participate will be at least equally important to the decision to sustain the 

effort. Some of those incentives are capability (both political and integrated), prestige, 

perception of obligation, treaty obligation, sense of hemispheric solidarity, and politics 

(both domestic and international). Clearly, however, experience over time will modify 

perception and the weight of particular incentives may very well change, resulting in 

possible changes of policy. 

Hypothesis # 2 focuses on political capacity as the driving force behind 

participation in PKO. If political capabilities over time can be strengthened then we would 

expect to find more countries willing to commit forces to PKO missions. Nevertheless, the 

first sub-hypothesis suggests that there is an important relationship between political 

capability and integrated capabilities. The expected relationship is between the 

perception of integrated capabilities and political will. Stated in the opposite manner, it 

suggests that as the perception of a state’s integrated capabilities increases its political 

will to participate in PKO will also increase. 

The second sub-hypothesis focuses on the level of participation. Here the 

expectation is that as political and integrated capabilities increase participation in PKO 

would rise to a higher level. In this case, we would expect to find states with greater 

political capabilities undertaking more leadership roles. We would also expect those 

states to have greater integrated capabilities and to assume a wider variety of tasks with 

larger numbers of deployed personnel. 

In brief, our hypotheses suggest that capacity for PKO, and other integrated 

operations, is a result of the development of a number of discreet but related capabilities 

and the ability to use and sustain them over time. We expect to find that there is a 

powerful relationship between the components of the political capability – national 

4
Capacity Building in Latin America and the Caribbean

strategy and political will – and the several integrated capabilities. We do not, however, 

expect to find that the relationship is one to one. Instead, as in most socio-political 

relationships, we expect the relationship to be complex both between the two 

hypothesized variables in that they may well tend to interact in reciprocal ways and in that 

there are likely to be a number of intervening variables to further add to the complexity. 

Moreover, the way we have structured this research we will not be able to show 

quantitatively the degree of correlation we expect to find. Rather, we will be able to 

demonstrate in a rigorous qualitative fashion how these variables relate to each other 

through the conduct of a series of comparative case studies among the participants in the 

MIFH and MINUSTAH missions. Comparability has been ensured by the use of a 

common series of research questions (see Appendix). 

METHODOLOGY 

 We developed this research project by asking researchers from each of the 

countries from the hemisphere that participated in one or both of the Haiti operations – 

MIFH and MINUSTAH – to draft papers based on the common research questions. 

These papers were then presented and discussed at a workshop held in Washington on 

December 3, 2004. Based on that discussion and further guidance we requested the 

authors to revise their papers. . 

 In this final stage, we have lost the paper on Paraguay due to questions of time 

and priorities. Nevertheless, the important insights of the Paraguayan research are 

captured in the final analytical chapter of this report. 

THE STRUCTURE OF THE REPORT 

 This chapter introduces the report. It has discussed the nature of the project and 

how it developed and was modified. It further identified the hypotheses and subhypotheses and discussed our expectations regarding each. The following chapters 

address each of the comparative cases beginning, first, with a chapter on the 

antecedents of the current intervention, and, in the next section, with the states that 

participated in MIFH – the U.S., Canada, and Chile. Chile forms a bridge case between 

MIFH and the UN mission, MINUSTAH. The next section looks at the countries with the 

largest contingents and longest PKO experience, as well as the state providing the Force 

Commander – Brazil, Argentina, and Uruguay. Finally, we look at some of the countries 

that have not played such a large role in PKO in the past – Bolivia, Guatemala, and Peru. 

We conclude the report with an analytical chapter that includes recommendations for 

countries that wish to conduct PKO and other integrated operations as well as states that 

seek to support those who would be force providers. 

APPENDIX 

Research Questions 

1. What factors influenced the decision to participate in the Haiti PKO? 

5
Capacity Building in Latin America and the Caribbean

• Capability 

• Prestige 

• Sense (perceived) of obligation 

• Legal (treaty) obligation 

• Hemispheric Solidarity 

• US – bilateral influence 

• Feeling of threat 

• Politics (domestic and international) 

2. How was the decision taken? 

• Was it top down, bottom up, or a combination? 

• What institutions were involved/consulted? 

• Foreign Ministry 

• Defense Ministry 

• Interior Ministry 

• Finance Ministry 

• Other ministries 

• IGOs & NGOs 

• What criteria were employed in making the decision? 

• What was the concept? 

3. How was the mission designed and planned? By whom? To what extent was it 

shaped by external influences? 

• Which ministries? 

• Which institutions? (Role of the Armed Forces [individually and collectively] and 

joint staff?) 

• Which ones dominated? 

• What were the external influences, if any? 

4. What were/are the political objectives of the mission? Economic objectives (if any)? 

• How do they relate to the criteria used to decide to participate? 

5. What were/are the military/security objectives of the mission? 

• Are they congruent with the political objectives? Economic objectives? 

6. Have the objectives changed over time? In what way? Why? 

• Political 

• Economic 

• Military (security) 

6
Capacity Building in Latin America and the Caribbean

7

7. What independent variables influence the effectiveness of combined military 

forces, police forces, and civilian agencies in international missions to support 

governance, law and order, and institution building of fragile states (PKO)? 

8. What performance measures can be used to evaluate the effectiveness of 

combined forces conducting integrated operations in international PKO either in the 

Western Hemisphere or conducted by nations of the Western Hemisphere? 

9. What are the key recommendations for policy-makers to enhance the capabilities 

for PKO and other integrated operations within a framework of regional security 

cooperation? 

 
Walter E. Kretchik - Bio

3a.htm[1/8/20, 10:20:23 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

Getting Here from There: Multinational Force and Haiti’s

Quest for Democracy

Walter E. Kretchik

Walter E. Kretchik is Assistant Professor of History at Western Illinois

University, Macomb, Illinois. He holds a Ph.D. in history from the University of

Kansas and has held faculty positions at Bilkent University in Ankara, Turkey,

as well as the Combat Studies Institute, United States Army Command and

General Staff College, Fort Leavenworth, Kansas. His research fields include

U.S. military history and foreign relations with interests in U.S. military

interventions, U.S. military doctrine, and military operations other than war

from the late-nineteenth century forward. He is the lead author of a book

(1998) on the 1994 U.S. intervention into Haiti and has been published in

academic journals such as Armed Forces and Society, Small Wars and

Insurgencies, and Low Intensity Conflict and Law Enforcement. 

[ Back ]
Getting Here from There: Multinational Force 

and Haiti’s Quest for Democracy 

Walter E. Kretchik 

Western Illinois University 

On 29 February 2004, Haitian President Jean Bertrand Aristide resigned his office 

and fled into exile after internal upheaval and external pressure from both France and the 

United States (U.S.), both of which had ordered their citizens out.1

 On 29 February 2004, 

after a request for support from the interim Haitian government, United Nations Security 

Council Resolution (UNSCR) 1529 authorized a three month Multinational Interim Force 

(MIF) to secure and stabilize the country and to “support [newly appointed] Haitian 

President Boniface Alexandre” in his quest for political harmony.2

 MIF troops from 

Canada, Chile, France, and the U.S. arrived to ensure stability until a robust UN 

peacekeeping force appeared. In April 2004, UNSCR 1542 created the UN Stability 

Mission in Haiti (MINUSTAH), a force capped at 6,700 troops and 1,600 civilian police. 

Brazil provided the majority of forces (about 1200 troops) under Brazilian Lt. Gen. 

Augusto Heleno Ribeiro Pereira with mission handover occurring on 1 June 2004.3

Aristide’s departure signaled the continuation of yet another troubled period in 

Haiti’s history, an account rife with political discord and human rights violations. In 

considering these political woes and repeated multinational efforts to assist in rectifying 

them, at least two questions come to mind: “How did Haiti’s security situation evolve into 

its present situation?” and, arguably more importantly, “How effective has multinational 

force been in assisting the government of Haiti in its quest for democracy?” By properly 

analyzing these queries, the Haiti case may yield valuable lessons that will aid 

hemispheric nation-states seeking to build capacity for the conduct of current and future 

multinational peacekeeping missions. That said, no analysis of present conditions in 

Haiti can be considered adequate without understanding past events. Haiti’s current 

circumstances are rooted in experiences that can be divided into two categories suitable 

for the purposes here: what transpired before the intervention of multinational forces in 

1994 and what has occurred since that point. 

 

1

 Paisley Dodds and Ian James, “Aristide Flees into Exile; U.S. Dispatches Marines.” Associated 

Press, 1 March 2004. 2

 “United Nations Security Council Resolution 8015.” [resolution online], accessed 31 October 

2004; available from http://www.un.org/News/Press/docs/2004/sc8015.doc.htm. 3

 “United Nations Security Resolution 1542 30 April 2004.” [resolution online], accessed 1 

November 2004; available from 

http://www.globalsolutions.org/programs/peace_security/peace_ops/conflicts/Haiti_Articles?SCRes

_1542.pdf. Other force contributors included Argentina, Chile, Sri Lanka, and Uruguay. 
Getting Here From There 

The Pre-Multinational Era: 1804-1994 

Recent United Nations (UN) and other organizational forays into the Western 

Hemisphere’s most impoverished country follow in the wake of what Donald E. Schulz 

calls periodic waves of political violence with the Haitian people as its victims.4

 The 

evidence for such social pandemonium is both profuse and well documented. Scholars 

such as Robert Debs Heinl, Deidre McFadyen, Pierre Laramee, Mark Fried, Fred Rosen 

and Robert Fatton have described Haiti as a place where violence reigns and people are 

victimized. Once considered by many observers as the pearl of the Caribbean for its 

natural beauty and French colonial architecture, Haiti now conjures up images of filth, 

utter despair, and endemic political corruption.5

 

The 2004 example of violent behavior notwithstanding, Haitian political mayhem 

can be traced at least to a late-eighteenth century uprising against French colonialism. In 

1791, Haiti’s revolution commenced when inspired Haitian war veterans of the American 

Revolution gained knowledge of the French Revolution's recognition of the Rights of 

Man. Political intrigue with Britain, France, Spain, and the U.S. soon followed, as well as 

a bloody revolt to eradicate French colonial power. Ultimately, the so-called “first Black 

Republic in the Western hemisphere” emerged on 1 January 1804.6

Fearing that mob rule might affect them in the same way it had their former 

French masters, the revolution’s leaders cast aside the ideals of liberty, equality, and 

freedom to impose an iron-fisted caste system upon the country. Rooted in Haitian 

mulatto and slave culture, the rigidly controlled political framework embraced privilege, 

family allegiance, and racism.7

 Trickery kept the superstitious masses terrified, illiterate, 

impoverished, and powerless. Meanwhile, political tactics designed to retain power 

through fear and distrust imposed both dread and a respect for authority upon Haitian 

society. 

Consequently, while Haitians considered themselves a separate people due to 

language and culture, Haiti’s elites consolidated power--the ability to make, execute, and 

enforce policy--at the top. The masses became quarry for the upper class and soon 

trusted few individuals outside of family bloodlines. Over time, a predatory society 

developed, one so lacking in public virtue that John Sweeney described it as “the 

 

4

 Donald E. Schulz, “Haiti: Will Things Fall Apart?” Parameters, Winter 1997-1998, 73-91. 5

 Robert Debs Heinl, Written in Blood: The Story of the Haitian People, 1492-1995. New York: 

University Press of America, 1996. Deidre McFadyen, Pierre Laramee, Mark Fried, and Fred 

Rosen, Haiti: Dangerous Crossroads. Cambridge, MA: South End Press, 1995. Robert Fatton, 

Haiti's Predatory Republic: The Unending Transition to Democracy. Boulder, CO: Lynne Rienner 

Publishers, 2002. 

6

 James G. Leyburn, The Haitian People. (New Haven, CT: Yale University Press, 196), 22-23. 

The point of Haiti being a republic is debatable, for autocracy, not republicanism, has driven Haitian 

politics for two centuries. 

7

 Haitian racism is based upon skin tone, with the lighter the skin the better. See Karen Richman, 

“The Protestant Ethic and the Dis-Spirit of Vodou” in Immigrant Faiths: Transforming Religious Life 

in America, Karen Leonard, ed. Lanham, MD: AltaMira Press, 2004. 

9
Getting Here From There 

poorest, least educated, and most socially polarized country in the Western 

Hemisphere.”8

Emerging from these restless social conditions was Jean-Jacques Dessalines, an 

illiterate military commander who named himself governor-general for life. Elites quickly 

opposed Dessalines for seeking popular support through land reform; he was murdered 

in 1806. The homicide served to reveal three Haitian societal realities: civic virtue (for 

political gain or otherwise) leads to intimidation or assassination, violent removal of 

officials or opposition is an accepted engine for social change, and populist leaders 

threaten the privileged classes. Guided by those social rudders, the Haitian people 

endured twenty-two heads of state between 1843 and 1915, with fourteen removed by 

force, two with fates unknown, and only one completing the term of office.9

By 1915, Haiti’s geographic location along the Windward Passage enmeshed it 

within a U.S. government hemispheric quest to expunge European imperialism and thus 

protect liberty through the creation, shaping, and regulation of stable, free market 

societies.10 Haiti, as with many Latin American and Caribbean states of the time, was a 

target country for such policy due to the high amount of debt owed to foreign banks, 

primarily German. But one regional entity that often defaulted on repaying foreign loans, 

the Haitian government was particularly adept at siphoning money gathered from import 

taxes to enrich itself. 

More importantly, in the late nineteenth and early twentieth century, European 

powers projected naval power into the western hemisphere and occasionally shelled 

regional states to encourage the payment of foreign debt. After August 1914, the Great 

War in Europe incited an American government fear of Haitian debt collection by foreign 

powers. Capital was required to pay for the conflict and Europeans had already 

demonstrated a willingness to use coercive force to extract money owed from western 

hemisphere states. If rival fleets clashed in the Caribbean or sought bases there, the 

region was certain to become destabilized and the Panama Canal threatened. A neutral 

America would then be dragged into a foreign conflict. 

In 1915, the murder and public dismemberment of Haitian President J. Vibrun 

Guillaume Sam provided President Woodrow Wilson with a motive to invade the troubled 

country and prevent international mischief there. Citing the rationale of protecting U.S. 

 

8

 John Sweeney, “Stuck in Haiti.” Foreign Policy, No. 102 (Spring 1996), 1142-151. 9

 James G. Leyburn, The Haitian People (New Haven, CT: Yale University Pres, 1966), 16-17, and 

Robert Heinl and Nancy Heinl, Written in Blood: The Story of the Haitian People, 1492-1995, 

Michael Heinl, ed. (New York: University Press of America, 1996), 33. 10 In 1823, the Monroe Doctrine, an outcome of Thomas Jefferson’s views of the so-called 

“American System,” had proclaimed that the Western Hemisphere was no longer open to European 

colonialization as a reaction to a British treaty suggestion that also involved Russia. An 

unenforceable proclamation given the weakness of the American military and economy relative to 

the powers it had just threatened, it regardless indicated a growing U.S. government intolerance for 

European empires and their economic hegemonic polices. The Monroe Doctrine later served as a 

driver for U.S. government foreign policies in penetrating regional countries to expand free trade 

and to further U.S. business interests. 

10
Getting Here From There 

citizens and property as legal justification for intervening in sovereign states, a small 

invasion force led by Rear Admiral William B. Caperton landed in Haiti on 28 July 1915. 

Although intended to provide temporary security and stability characteristic of the 

“Banana Wars” era of U.S. history, initial success evolved into an enduring occupation 

lasting until 1934. For nineteen years, the U.S. government improved Haiti’s politics, 

economics, culture, and infrastructure, fought off uprisings, and created national police 

forces to help ensure order.11 American efforts succeeded in the short term but the 

methods used often reflected racial attitudes of the time that alienated the elites. 

Moreover, the American occupiers shunned training and educating the Haitians to 

maintain their rejuvenated society, which soon returned to pre-invasion norms after 1934 

due to the lack of interest, funds, and job skills. 

Between 1940 and the 1960s, a relative political calm ensued in Haiti as bi-polar 

Cold War maneuverings kept the country in the U.S. orbit. Under Haitian strongman and 

proclaimed anti-communist François “Papa Doc” Duvalier, Haiti followed a policy of 

“negritude,” which combined mysticism, Haitian voudoun, and African-roots revivalism 

while also promoting terror and brutality to keep social order. Duvalier transformed the 

U.S.-created Haitian police or gendarmierie into a predatory force that only served him 

and also formed the tonton macoute, a militia named after the Haitian folklore figure 

“Uncle Knapsack,” the malevolent kidnapper of troublesome children. 

After Papa Doc Duvalier’s death in 1971, Jean Claude “Baby Doc” Duvalier 

succeeded his father by a resolution that passed 2,391,916 to 0.12 Yet, the younger 

Duvalier shunned ruling, even to maintain his own position. After $2 million was spent on 

his wedding to a wealthy mulatto, the impoverished masses were so sickened by the 

extravagances of wealth that many fled across the Caribbean by boat and thus attracted 

international attention. Forced to resign in 1986, Duvalier’s absence led to an ill-fated 

junta under Haitian Lt. Gen. Henri Namphy. Ousted in 1988, Namphy was replaced by 

Prosper Avril, who served for a year before leaving office for an interim presidency. 

By early 1990, events suggested that the country’s grim past might take a more 

sanguine twist. Centuries of dictatorship and military rule ended in 1990 when JeanBertrand Aristide, a populist and Roman Catholic priest, campaigned as a political 

reformer with Lavalas (“the flood” in Haitian Creole) as his platform. After six weeks of 

stumping, Aristide became Haiti’s first democratically-elected president after garnering 

sixty-seven percent of the votes. 

After assuming office on 7 February1991, Aristide spoke of an aggressive and 

unachievable array of social reform programs, to include minimum wage increase, a 

national literacy campaign, land reform, the abolition of rural section chiefs, tax collection 

from the rich, ending drug trafficking, and cracking down upon government corruption. 

Initially, Aristide’s publicly-mandated government showed signs of competency and 

 

11 See for example, Lester D. Langley, The Banana Wars: United States Intervention in the 

Caribbean, 1898-1934. Belmont, CA: Wadsworth Publishing Company, 1988. 12 Elizabeth Abbott, Haiti: An Insiders’ History of the Rise and Fall of the Duvaliers. (New York: 

Simon and Schuster, 1988), 159. 

11
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general acceptance. His populism, however, signaled his downfall. One month after 

Aristide took office, Roger Lafontant, the former Interior Minister and head of the tonton 

macoutes, attempted a coup. The overthrow failed but Aristide never reconciled his 

political agenda with Haiti’s elites, military leaders, and the masses. 

In the wake of Lafontant’s power bid, President Aristide verbally attacked the 

prevailing upper class in his Pe Lebrun speech of 27 September 1991. Although claiming 

non-Marxist leanings, Aristide chastised the predatory upper class as “bourgeoisie 

thieves.” Demanding that the wealthy and powerful cease the fleecing of the people and 

instead invest money in jobs, Aristide warned “if you don’t do it, I am sorry for you! It’s 

not my fault, you understand?”13 Such threats rattled Haiti’s elites and the military; 

Aristide soon fled to Venezuela after a coup led by Lt. Gen. Raoul Cedras. 

Numerous acts of barbarism marked the Cedras regime to include the arrest, 

murder, torture, and rape of thousands of Haitian citizens and prominent Aristide 

supporters. At least 5,000 Haitians were killed while another 10,000 fled the country. 

About 300,000 people became internally displaced out of fear of their lives.14 Pressure 

by the UN, the Organization of American States (OAS), and the U.S. brought economic 

sanctions upon the country, a situation that barely affected the Cedras junta while driving 

the masses into further despair. The sanctions had some positive effect, however, for on 

3 July 1993 both Cedras and Aristide separately signed the Governors Island Accord, 

setting an October 1993 date for the junta to leave Haiti, with amnesty.15 

On 11 October 1993, the junta orchestrated a potentially violent dockside 

demonstration that repulsed a UN peacekeeping force aboard the USS Harlan County

that was sent to set conditions for Aristide’s return. Cedras and his thugs embarrassed 

both the UN and the U.S. government as the naval vessel departed without discharging 

the multinational force. Military planning soon commenced, headed by the U.S. Atlantic 

Command in Norfolk, Virginia. Negotiations and sanctions failed to convince the junta to 

leave and, on 31 July 1994, UNSCR 940 authorized all means necessary to restore 

democracy in Haiti under Chapter VII of the UN charter.16

The passage of UNSCR 940 allowed the U.S. government to forcibly invade Haiti 

in September 1994. On 18 September, one day prior to the intervention, U.S. President 

William Clinton announced that the MNF was deploying “Under the terms of UN Security 

Council Resolution 940,” as a heavily-weighted U.S.-led international coalition from 

twenty-five nations tasked to create a safe and secure environment and support the 

 

13 “President Jean Bertrand Aristide’s Speech of Friday, 27 September 1991, translated by the 

Haitian Observateur,” [document online] accessed 16 September 2004; available from 

http://www.hartford-hwp.com/archives/43a/009.html. 

14 Karin von Hippel, Democracy By Force: US Military Intervention in the post-Cold War World. 

(Cambridge: Cambridge University Press, 2000), 98. 

15 “Governors Island Accord,” [document online] accessed 12 October 2004; available from 

http://www.globalsecurity.org/military/library/report/1998/kretchik-appendixd.htm. 

16 United Nations Security Council, “Resolution 940.” New York: United Nations, Resolution 

S/Res/940, 31 July 1994. 

12
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return of exiled President Jean-Bertrand Aristide to Haiti.17 With military forces 

converging on Haiti by air and sea on the night of 19 September, only a last minute 

peace delegation approved by President Clinton and led by former-President Jimmy 

Carter averted combat operations. While saving lives, the decision proved unwise. 

Combat was required to conquer the country and thus force the junta’s unconditional 

surrender or obliteration, a necessary condition for reinstating democracy by force.18 

Without a conquering army on the ground upon Aristide’s return, a complete societal 

overhaul by the occupying nations, something that Haiti clearly required, was now 

impossible. 

The Post Multinational Force Era 

Humanitarian efforts may have spared lives and property damage but it also left 

the American-led invasion force in the ignoble position of orchestrating both the removal 

of the junta and the return of President Aristide while working alongside the unrepentant 

Haitian military. The international community and the Haitian people were stunned as the 

UN forces of democracy apparently tolerated a military known for brutality and predatory 

traits. The situation set the tone for future UN force rotations in Haiti: international 

agencies sought to build democracy through a variety of cooperative and persuasive 

measures rather than by outright domination. 

Operation Uphold Democracy (September 1994-March 1995) 

Under the moniker of Operation Uphold Democracy, the U.S.-led multinational 

peacekeeping force (MNF) underwrote Aristide’s ensuing return to office.19 Conducted 

from September 1994 through March 1995, about 20,000 American service men and 

women and approximately 5,000 non-U.S. forces served in the MNF.20 While the U.S. 

had the capacity to accomplish the invasion without outside help, CARICOM forces 

 

17William J. Clinton, “Address to the Nation on Haiti, 18 September 1994,” [speech online] 

accessed 5 November 2004; available from 

http://www.findarticles.com/p/articles/mi_m2889/is_n38_v30/ai_16354742. 

18 Karen von Hippel, Democracy By Force, 185-189. 19 UNMIH was originally established by Security Council Resolution 873, 23 September 1993, to 

help implement certain provisions of the Governors Island Agreement signed by the Haitian parties 

on 3 July 1993. Its mandate was to assist in modernizing the armed forces of Haiti [to instill civic 

values] and establishing a new police force. However, due to non-cooperation of the Haitian military 

authorities, UNMIH could not be fully deployed at that time and carry out that mandate. After the 

U.S. invasion, UNMIH assisted the Haitian Constitutional Government and multinational force. 

UNMIH's mandate was revised under UN Security Council Resolutions 940 and 975 to assist the 

Government of Haiti in sustaining a secure and stable environment and protecting international 

personnel and key installations, as well as professionalization of the Haitian armed forces and the 

creation of a separate police force. 

20 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General on the Question Concerning 

Haiti.” New York: United Nations, Report S/1994/1143, 28 September 1994. 

13
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provided the multinational gilding authorized under UNSCR 940.21 MNF operations 

achieved the peaceful restoration of President Aristide to office while propping up a frail 

government and creating something Haiti never had: a police force that embraced 

western democratic views of civic virtue. 

Possibly the MNF’s greatest contribution was to improve but not totally eradicate a 

malevolent human rights situation. Violence continued, however, spawned by a variety of 

cutthroats such as section chiefs, attaches, and alleged members of the Revolutionary 

Front for Haitian Advancement and Progress (FRAPH), although the last assassination 

attributed to those groups occurred on 4 November 1994 in Mirebalais.22 Under the 

watchful eye of foreign military power, Haitians assembled freely and expressed their 

opinions, less the Artibonite region where former-junta thugs still wreaked havoc. 

Nonetheless, large numbers of internally displaced persons came out of hiding and a 

sense of security returned where the multinational force established a presence. 

However, one or two criminal murders occurred daily without respite, an indicator that 

military security occurs only where the forces are physically located. 

Under MIH assistance, Aristide’s government took steps to disband the military. 

Yet, confusion reigned over the former soldiers, particularly with compensation and reemployment. Promises were made to offer jobs within government ministries and 

retraining programs to be made available. Yet, as assurances proved slow to 

materialize, a deadly incident on 26 December 1994 at the Haitian army headquarters 

confirmed the anger of dismissed FAd’H members who needed money, not words, for 

sustenance. Moreover, although paramilitary forces had declined in visibility, section 

chiefs and other ruffians continued to intimidate and extort.23

Although Aristide placed justice system reform high on his list of priorities, finding 

qualified and incorruptible legal officials proved problematical. The majority of the 

country remained under the legal interpretation of commissaires du government, some of 

whom were closely involved with the Cedras régime or had records of human rights 

violations. Haitian legal system authorities were either incapable or unwilling to 

prosecute criminals, either fearing family retribution or future lack of patronage. In 

response, frustrated citizens often resorted to vigilante action and revenge, two wellestablished Haitian cultural values. 

Local assemblies were to appoint Haitian judges but that had not occurred by 

mission handover. Indeed, many judges were illiterate or not grounded in the law; U.S. 

Army Colonel Mark Boyatt recalled having to provide copies of the Haitian Constitution to 

such individuals and then offering classes in citizenship.24 Suitable jails for detaining 

 

21 Interviews with Lt. Col. Phil Idiart, Lt. Col. Chris Olson by author, December 1995, United States 

Atlantic Command, Norfolk, Virginia. Both officers were involved in creating Contingency Plan 

Jade Green, the plan for invading Haiti. 22 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General on the Question Concerning 

Haiti.” New York: United Nations, Report S/1995/46, 17 January 1995. 23 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General on the Question Concerning 

Haiti.” New York: United Nations, Report S/1995/46, 17 January 1995. 24 Interview with Colonel Mark Boyatt by author, 28 February 1997, Fort Leavenworth, Kansas. 

14
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prisoners until trial were in short supply, although some were upgraded due to 

independent Special Forces initiatives, not the MNF. The lack of electricity for the 

facilities was also a concern, for Haiti lacked a power grid and was dependent upon 

dozens of diesel-driven power generators. Escapes were common place, records 

nonexistent, and families provided prison food, not the State. Although the Haitian 

government established the Commission on Justice and Truth to investigate and correct 

such matters, little was accomplished by the MNF in this area, for nation-building was not 

a task.25

Interlaced with the Haitian justice system was law enforcement, in this case the 

formation of an Interim Public Security Force or IPSF. This police organization, under the 

training and supervision of the International Criminal Investigative Assistance Program 

(ICITAP), numbered approximately 3,000 personnel and was comprised of former Haitian 

military police, FAd’H, Guantánamo detainees, and Haitian expatriates. The force was 

vetted to ensure they had no human rights violations attributed to them and provided 

basic police functions until a permanent Haitian national police force came into being. 

After a dubious background screening, the recruits underwent a six-day training course to 

instill a police code of conduct and civil rights concern where none existed for two 

hundred years. 

About 800 International Police Monitors (IPM) provided the force with two hours of 

on-the-job-training each day with mixed results. While enthusiastic at first, many IPSF 

members became skittish of going on patrol, especially at night when criminal activity 

intensified. In some cases, international policemen made arrests (although these actions 

were forbidden by mandate and Haitian law) when crimes occurred but an IPSF officer 

failed to act. Moreover, the IPSF lacked essential equipment such as communications 

gear and proper vehicles and their effectiveness was limited. By March 1995, the UN 

had serious doubts that most IPSF members could join the to-be-formed Haitian National 

Police (HNP) due to its minimum education requirement for police school being the tenth 

grade and a baccalaureate required for academy entrance.26 

Foreign intervention alone under the MNF did not end the turbulent undercurrents 

in Haitian society although, to some pundits, political violence tempered to some degree. 

While true when comparing the rate of violent incidents taking place before and after 

intervention, Haiti’s imbedded social beliefs, attitudes, and values remained virtually 

untouched. One informed Haitian said, “It won't take much for things to go back to what 

they were.” 27 As with an outwardly calm volcano, lava bubbled deeply within. 

 

25 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General on the Question Concerning 

Haiti.” New York: United Nations, Report S/1995/46, 17 January 1995. Karin von Hippel, 

Democracy By Force, 103-104. 26 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General on the Question Concerning 

Haiti.” New York: United Nations, Report S/1995/46, 17 January 1995. 27 Interview with Anthony Ladouceur by author, March 1996, Fort Leavenworth, Kansas. Schultz 

described Haitian culture as dysfunctional and the development of a "syndrome of destructive/selfdestructive political behavior marked by authoritarianism, paternalism, personalism, patronage, 

nepotism, demagogy, corruption, cynicism, opportunism, racism, incompetence, parasitism, rigidity, 

15
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United Nations Mission in Haiti (March 1995-June 1996) 

With a belief that international military power might remedy Haiti’s troubled 

political situation, UNSCR 944 of 29 September 1994 also set the stage for eventual 

mission handover from the MNF to the UN Mission in Haiti (UNMIH). Over the next few 

weeks, UN observers and their equipment flowed into the country and by 5 October the 

advanced team totaled forty-nine personnel. UNMIH personnel worked with the MNF to 

keep track of ongoing events and also achieved a mission first. In late February to early 

March 1995, the UNMIH headquarters staff underwent group training in planning and 

decision-making before mission assumption under the tutelage of a U.S.-led international 

team.28 For reasons that remain unknown, no UN mission since then has undergone 

similar pre-deployment training. 

For all that the MNF accomplished in providing stability, Haiti was still a 

dysfunctional country in March 1995. Despite MNF command proclamations of a secure 

environment as UNMIH mission handover approached, Haiti’s violent political realities 

resurfaced. During the afternoon of 28 March 1995 and three days before UNMIH 

assumed its mission, Mireille Durocher Bertin and Eugene Baillergeau Jr. were shot dead 

in their car along Martin Luther King Boulevard in Port-au-Prince. Bertin was a prominent 

lawyer and an outspoken Aristide critic. Baillergeau was a client and had the misfortune 

of accompanying her to a meeting. Members of the MNF and the IPSF responded 

quickly, albeit too late to save either Bertin or Baillergeau. Doubtful that the investigation 

could be handled with internal security forces, U.S. Department of State representatives 

contacted the Federal Bureau of Investigation and asked them to investigate the brutal 

killings.29 

After six months of MNF intervention to stabilize the country and to support the 

UN mandates and various agencies involved, the responsibility for assisting the 

Government of Haiti fell to UNMIH on 31 March 1995. Operating under Chapter VI of the 

UN Charter, the force supported the legitimate constitutional authorities of Haiti in 

 intolerance, rivalry, distrust, insecurity, vengeance, intrigue, superstition, volatility, violence, 

paranoia, xenophobia, exploitation, class hatred, institutional illegitimacy, and mass apathy, 

aversion and submission. See Schultz, “Whither Haiti?,” 3. Interviews with various U.S. military 

members revealed that they reflected little upon the time they spent in Haiti and their views 

regarding effectiveness contained only personal experiences. Thus, opinions varied from soldier to 

soldier. 

28 Walter E. Kretchik, “Multinational Staff Effectiveness in UN Peace Operations: The Case of the 

U.S. Army and UNMIH, 1994-1995.” Armed Forces and Society, 29:3 (spring 2003), 393-413. 29 See The White House, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement. 

(Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 1994), 19. As reported in that document, Haiti 

plagued American foreign policy because “In the Western Hemisphere, only Cuba and Haiti are not 

democratic states.” For an assessment of half-way measures and Haitian cultural intrigue see 

Schultz, “Wither Haiti?,” 2-3. For Clinton's rationale for invasion see Schultz, "Wither Haiti?," 20 

and Bob Shacochis, The Immaculate Invasion, 51-53. For a detailed report on the BertinBaillergeau murder see the testimony of William E. Perry, Deputy Assistant Director of the FBI, 

March 30, 1995, http://www.us.net/cip/perry.txt (24 June 2000). 

16
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establishing free and fair legislative elections. The 6,000-personnel multinational force 

was led by U.S. Army Major General Joseph Kinzer. 

Upon arrival, Kinzer found that Haiti was more unstable than imagined. Finding 

Chapter VI unsuitable and requesting what he called “Chapter VI and a half,” he 

proceeded to establish five patrol districts that covered Haiti in its entirety. A Pakistani 

battalion controlled Zone I, while a Nepalese battalion was responsible for Zone II. A 

Dutch company operated within Zone III and CARICOM located itself within Zone IV. 

U.S. forces patrolled Zone V (Port-au-Prince) and Zone VI fell to the Bangladesh force. 

By March 1995, Haiti’s government was to have assumed responsibility for its own 

security with UNMIH in support. Crime, however, was higher than even acceptable 

Haitian norms and the IPSF was not up to the task. While the people were joyous at 

having Aristide back as president, a feeling of public insecurity and mistrust permeated 

society, for the police proved incapable of securing the country from violence. 

The lack of an effective police force posed problems for the national elections 

scheduled for June 1995. In March, forty-three Haitians died due to vigilante killings, 

while three more incidents occurred in the first few weeks of April. The Haitian 

government’s response was to make the public aware of the legal consequences of 

vengeful murder, although that had limited effect. For some UN observers, UNMIH’s 

operating under Chapter VI instead of Chapter VII led to continued crime because the 

probability of coercive measures was reduced, although the threat to UNMIH personnel 

was low. Regardless, as the UN Secretary-General reported, “the possibility of incidents 

during routine operations should not be underestimated.”30

UNMIH faced two significant issues in its initial stages, the status of the Haitian 

police and parliamentary and local elections slated for 2 and 25 June, respectively. The 

force was also involved with the Haitian Police Academy, established on 3 February 

1995, and its four-month academic program. In the meantime, the IPSF continued to 

operate at a low level of motivation; future unemployment possibilities and failure to be 

paid salaries being but several factors. Morale slumped due to the government’s failure 

to consider the IPSF members for alternative employment when their mission ended.31 

As far as the elections were concerned, the process was complicated by 27,000 

candidates for 2200 office positions and forty-five political parties, of which eighteen were 

considered viable. UNMIH personnel attempted to work with Haiti’s Provisional Electoral 

Committee (CEP) but found most of the members inexperienced in how to plan, prepare, 

and execute legitimate democratic elections. UN troops found themselves assisting 

Haitians to not only comprehend the intricacies of democratic elections but also with 

locating polling stations, arranging for ballot security and distribution, and providing 

 

30 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General on the United Nations Mission 

in Haiti.” New York: United Nations, Report S/1995/305, 13 April 1995. 31 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General on the United Nations Mission 

in Haiti.” New York: United Nations, Report S/1995/305, 13 April 1995. 

17
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discreet site security. The UN charter forbade personal protection for candidates, 

although several people asked for such security.32

International support for the Haitian elections fell to the International Civilian 

Mission in Haiti (MICIVIH), a group chartered to monitor unrestricted ability to express 

public opinions, resolve differences, and investigate irregularities. When the OAS 

recruited and deployed international observers for the elections, UNMIH military 

personnel assisted in this effort, a significant assignment considering that Haiti's 

estimated 2,500,000 voters were only fifteen to twenty percent literate. Handbills and 

leaflets were of limited worth, so UNMIH relied more upon radio and television 

broadcasts when announcing election-related information.33

The road to Haitian elections in June 1995 was filled with pitfalls. Haiti’s streets 

were places of murder and attacks during all hours of the day and UN and OAS 

observers talked of likely voting irregularities. For both the Haitian government and 

UNMIH, however, the elections were a necessary step toward legitimizing the progress of 

democracy, both internationally and nationally, and for gauging the success of 

multinational forces in such endeavors. For his part, Aristide and his government had to 

prove that their own and international efforts to democratize Haiti were not in vain. 

The weeks prior to the election saw violent attacks on candidates and the loss of 

800,000 voter registration cards. Although the government claimed three million Haitians 

were registered to vote, all the parties criticized the process. Growing apathy among the 

populace indicated a fear that their vote was insignificant or would result in additional 

violence. Their concern was well founded, for a candidate from the Union des Patriotes 

Democrates (UDP) was shot and wounded at a political meeting on 28 May 1995. Two 

days later, Senate candidate Renaud Bernadin, head of Pati Louvri Barye and an Aristide 

advisor, was attacked in Cap-Haitien, apparently in an effort to influence the elections. 

In the wake of this violence, 408 Haitian police officers graduated from the 

academy on 4 June. At the highly-publicized ceremony, President Aristide announced 

that the new force was to increase from 3,300 officers to 6,000. Haiti's national police 

force now numbered about the size as its predecessor, the 7,000-man FAd'H. Unlike 

their repugnant predecessor, however, the new force was to embrace democratic but 

alien societal views of being removed from politics and having a sense of civic virtue. 

President Aristide, a product of his own societal norms, failed to make the transition when 

he reminded the “apolitical” graduates, “Alone we are weak, together we are strong, [and] 

together we are Lavalas!”34

When elections were held in June, both Haitians and neutral observers contested 

the results. While some saw Haiti’s voting as “generally free and fair with some 

 

32 Kinzer interview. 33 Kinzer interview. 34 “US pushes for 7,000 Haitian cops.” Weekly News Update on the Americas, Issue 227, 21 May 

1995. Secretary Of State Warren Christopher, “Remarks At Haiti Police Academy Graduation 

Ceremony.” Presidential Palace, Port-au-Prince, Haiti, 4 June 1995. 

18
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irregularities,” the voter turnout was hardly overwhelming--about 70% of the eligible 

electorate. Several polling stations were burned down and two weeks later the results 

were still not officially announced, partially due to accommodating voting places that had 

remained open for but a short time. UNMIH had provided sufficient logistical assistance 

to ensure that ballots were delivered, used properly, safeguarded, and counted. A proAristide, multi-party coalition called the Lavalas Political Organization or Organisation 

Politique Lavalas (OPL) won a landslide victory at all levels. 

June also brought a UN resolution to extend UNMIH and its monitoring of Haiti’s 

human rights policies until February 1996. Tension was heightened during this time by 

anticipated violence in reaction to the eightieth anniversary of the U.S. 1915 intervention 

but no major incidents occurred. With UNMIH now in continued support of the Haitian 

government for several additional months, the Haiti’s political leaders created several 

new ministries, to include administration and public service, social affairs, environment, 

and commerce and industry.35

During the fall of 1995, UNMIH forces continued to patrol the Haitian countryside 

in anticipation of a government announcement for the expected presidential election. 

The announcement came on 13 October, and two days later UN Secretary-General 

Boutros Boutros-Ghali attended ceremonies commemorating Aristide’s return of the 

previous year. As with the previous elections, much was expected both domestically and 

internationally regarding Haiti’s transition to democracy and UNMIH again played a role.36 

An unfortunate incident soon marred Haiti’s anticipated elections. On 9 

November, the killing of President Aristide’s cousin, Jen Hubert Feuille, and the wounding 

of pro-Lavalas supporter Gabriele Fortunet nearly derailed the elections scheduled for 17 

December 1995. For his part, Aristide accused UNMIH of providing insufficient security 

for the tottering country, thus directing the fury of his own personal grief onto the 

international agency. In a way, Aristide menaced the democratization process by talking 

of remaining in office for three additional years, since he had been denied a full term 

because of the coup. Although supported by his followers, Aristide came to understand 

the ramifications of this course of action and later decided not to attempt to extend his 

term of office. He then unleashed a flurry of activity in his final weeks in office: firing his 

police chief, announcing plans to marry, and phasing out the tiny Haitian navy with a 

coast guard. 

When the election came, Rene Préval took eighty-eight percent of the vote. 

Sworn to a five-year term on 7 February 1996, Préval became the first person in Haiti’s 

history to transition between two democratically elected presidents. Agreeing to uphold 

the constitution and enforce its laws, his vision for Haiti’s future was not immediately 

clear. In sweeping statements calling for Haitians to "join intelligences and unite efforts" 

in order to do away with "the profound inequities of our society," Préval was leading a 

country wracked by political violence. Knowing that UNMIH was scheduled to depart on 

 

35 John R. Ballard, Upholding Democracy: The United States Military Campaign in Haiti, 1994-

1997. Westport, CT: Praeger, 1998), 173-174. 36 John R. Ballard, Upholding Democracy, 175. 

19
Getting Here From There 

29 February 1996, Préval requested that the force to remain in Haiti for his transition 

period, resulting in a UN extension of the mission until June 1996.37 On 1 March 1996, 

command transferred from Maj. Gen. Kinzer to Canadian Brig. Gen. J.R.P. Daigle. 

Haiti’s transformation to democracy lurched forward under UNMIH’s supervision. 

The headquarters provided technical and logistical support to the Haitian authorities 

responsible for organizing and conducting parliamentary and presidential elections in 

1995 but ensuring that the elections were free and fair was never its charter. Although 

UNMIH provided some assistance in support of the new HNP, transferring democratic 

values of civil responsibility and apolitical views to a society where such things were 

unfamiliar concepts went unaccomplished. In truth, UNMIH civilian police were much 

more adept at organizing Haiti's new Criminal Investigation Unit and helping with formal 

police training at the Haitian Police Academy under ICITAP (International Criminal 

Investigative Assistance Training Program) than changing Haitian attitudes toward 

society and each other. 

According to Maj. Gen. Kinzer, UNMIH’s most significant efforts occurred through 

more than 1,000 small projects, to include bringing electrical power to the people when 

such contrivances had never functioned properly or at all. As with the American 

occupation force of 1915-1934, UNMIH personnel worked with Haitians to improve living 

conditions such as water, sanitation, electricity supply and roads. Police stations, schools 

and other public facilities were repaired and training was provided in disaster 

management, first aid, and other fields.38 Unlike that occupation, UNMIH forces also 

attempted to educate the Haitians to appreciate such things and to maintain them. 

There are, of course, problems when foreign powers intervene to advise and 

assist desperate countries, especially among Haitians who can prove recalcitrant when it 

comes to accepting outside ideas. Thus, UNMIH officials had to be culturally sensitive 

when working with Haiti's government and people as it assumed its responsibilities and 

functions. Patience, not paternalism, was extremely important in maintaining a secure 

and stable environment; not only when guarding Aristide or providing security to 

humanitarian convoys, airports seaports, and storage locations and a myriad of other 

missions. Haiti’s people also required nurturing by building lasting relationships that in 

turn developed into something that Haitians lacked: trust for perceived authority. 

Sensitivity was also necessary when cooperating with representatives of the 

Haitian government, the Friends of the Secretary-General for Haiti (Argentina, Canada, 

Chile, France, the U.S. and Venezuela), and MICIVIH, the entity that assisted with Haiti's 

many democratic transitional issues. UNMIH efforts thus complemented those of 

numerous countries and agencies. The burden of overall responsibility, however, 

 

37 United Nations Security Council (UNSC) Resolution 1048 (29 February 1996) extended and 

modified the United Nations Mission in Haiti (UNMIH) mandate until 30 June 1996. See UNSCR 

1048 [document online] accessed 12 October 2004; available from 

http://www1.umn.edu/humanrts/resolutions/SC96/1048SC96.html. 

38 Kinzer interview. 

20
Getting Here From There 

remained firmly situated upon the back of the Haitian government as UNMIH’s mandate 

finally drew to a close. 

United Nations Support Mission in Haiti (UNSMIH) 

With the end of UNMIH, the UN Support Mission in Haiti (UNSMIH) was 

established under UNSCR 1063 of 28 June 1996, to operate under Chapter VI. 

Consisting of 1300 UN personnel (including 300 police trainers) drawn from Canada and 

Pakistan, 700 troops remained under separate control of the Canadian government. 

According to UN Political Affairs Officer Karin von Hippel, the operation was more a U.S.-

Canadian venture than international, despite the absence of American troops and the 

presence of Pakistani forces.39 

UNSMIH’s mandate continued in the same vain as UNMIH, to assist the 

government of Haiti in professionalizing its police force and to maintain a secure and 

stable environment for establishing and training an effective national police.40 These 

missions proved difficult to attain due to ongoing turmoil within Haitian society. Haiti’s 

police force was not competent enough to maintain security, a situation that Préval freely 

acknowledged when stating “withdrawal of international support at this juncture could 

jeopardize the objective of completing the creation of the new civilian police” and 

furthering democracy in Haiti. Indeed, Préval had requested an extension of the UNMIH 

mandate, or some sort of multinational presence, for six additional months, noting “The 

current context of the social climate in Haiti requires the Government to have at its 

disposal an adequate public force for the maintenance of order and security. Our newly 

established National Police Force is unfortunately not fully in a position to assume that 

responsibility.” 

That request, plus UN understanding of the situation, led to the establishment of 

UNSMIH.41 It also meant that UNSMIH’s civilian police were thinly spread across Haiti, 

with five detachments in Port-au-Prince and ten in the provinces. Regardless of location, 

they accompanied the HNP and informed the public about the benefits of community 

police work, as well as supervising police training through the programme de formation, 

which focused on conflict resolution, human rights issues, immigration, and narcotics, 

among other matters. 

As with previous Haiti missions, UNSMIH’s missions were subject to Haitian 

political chicanery and violence. No sooner had Préval settled into office than former 

President Aristide verbally attacked his designated replacement as encouraging 

corruption. Préval, highly dependent on Aristide’s nod for popular support, as well as 

constitutional authority, soon lacked a strong political base to further his own aims. In 

November 1996, Aristide broke with Lavalas and formed the Lavalas Family, claiming 

that the intent was not to undermine the Haitian president but to revitalize the parent 

 

39 Karin von Hippel, Democracy By Force, 105. 40 United Nations Security Council, “Press Release SC/6237,” 28 June 1996. 41 United Nations Security Council, “Press Release SC/6237,” 28 June 1996. 

21
Getting Here From There 

organization that had been split into several factions, to include the Organization Politique 

Lavalas (OPL) and the Front National pour le Changement et la Democratie (FNCD).42

July through September saw increased amounts of violence despite UNSMIH’s 

presence and its augmenting of HNP crowd-control units or compagnies d'intervention et 

de maintien de l'ordre that deployed when trouble arose. Beginning in October, 

however, politically motivated violence actually decreased but did not end completely, for 

reasons that still remain unclear. Perhaps the reduction in violence was due to the arrest 

of Sergeant Joseph Jean-Baptiste, the leader of the comite revendicatif des militaries, 

who led former soldiers in militant actions against the government. Nevertheless, 

UNSMIH’s rules of engagement allowed for the use of force in self-defense and in 

attempts by any individual or group to impede the execution of the mandate. In an 

attempt to deflect such incidents, seventeen Creole-speaking policemen arrived from the 

U.S. in mid-October, a necessary requirement for not only interacting more effectively 

with the populace but also gathering information about criminal activities. 

If UNSMIH could claim any early mandate successes, the training of police 

certainly fell into that category. On 23 October 1996, sixty Haitian university graduates 

undertook the required entrance examinations for civilian police training. UNSMIH police 

assisted the Haitian government in selecting applicants, as well as reviewing files to 

identify up to thirty candidates for a new criminal investigation unit. Infrastructure repair 

was also accomplished, to include UNSMIH personnel renovating twenty police stations. 

More significant, however, was that the Haitian police received paychecks and new police 

cars, a timely boost to morale. HNP competency also improved, and absenteeism 

dropped but was not totally eradicated in most districts. One blot on such improvements 

was that some officers abused their powers, with forty of them being dismissed for 

serious infractions of their code.43

Despite some success, it was apparent to both the UN Security Council and the 

government of Haiti that the HNP had not yet attained sufficient proficiency and 

confidence to undertake their duties without multinational assistance. This was 

especially true once civil violence again broke out in November 1996, the result of high 

unemployment, inflation, and the Haitian people’s ebbing tolerance for the slow pace of 

change. Several police officers were killed in the Capital and gang warfare over control 

of drug trafficking along Haiti’s borders and coastline increased. The rise in such 

incidents, coupled with President Préval’s 13 November 1996 request for yet another 

mandate extension, resulted in UNSCR 1086 of 5 December 1996, with a new mission 

termination date of 31 May 1997.44

 

42 Rebecca Bannister, “Former President Jean Bertrand Aristide Forms New Political Group.” Latin 

American Affairs, Vol 6, No. 42, 8 November 1996. 43 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General on the United Nations Support 

mission in Haiti.” New York: United Nations Security Council Report S/1996/813/Add.1, 12 

November 1996. 

44 United Nations Security Council Resolution 1086, 5 December 1996. 

22
Getting Here From There 

The extension brought a change in force structure, with 800 additional personnel 

financed with voluntary contributions from Canada and the U.S. to augment the 

authorized 800 troops on the ground. During the extension period, UNSMIH troops 

continued their patrols, renovated additional police facilities, assisted with community 

policing, and prepared study guides and information sheets for Haitian police and 

detectives. Unfortunately, many of the Haitian officers refused to avail themselves of 

these tools, thus again reflecting a cultural trait to treat foreign assistance with suspicion. 

Shunning the advice and experience of professional law enforcement officers was 

an unfortunate course of action for many policemen, given that the inhabitants of Haiti’s 

cities were only partially obeying the rule of law. Indeed, frustrated Haitian security 

forces were known to engage in “thuggery and disintegrated into warring factions,” 

apparently to impose their own brand of righteousness at a quicker pace than that at 

which the fledgling justice system operated. Such actions were more characteristic of a 

frontier zone than a nation-state and caused the Haitian government to declare on 10 

December 1996 that the HNP was the only sanctioned law enforcement entity and 

parallel organizations were not to be tolerated.45

Such announcements did little to change matters. By March of 1997, gangs, an 

illegitimate but de facto source of power at the local level of society, caused the deaths of 

ten people in Cite Soleil. The HNP’s ability to arrest gang leader suspects calmed 

matters for the moment but did little to staunch the flow of drug trafficking and contraband 

smuggling across Haiti’s porous borders and coastline. When the police attempted to 

crack down, local thugs organized protests that resulted in the burning of a police station 

and the blocking of roads. Such actions served to demonstrate the strength of selfappointed local potentates through their ability to shun law enforcement and to 

embarrass the government in its failings to meet the security needs of the people. 

By mid-July 1997, and with the UNSMIH mission about to end in two weeks, the 

Haitian people’s ability to transition to democracy was in doubt due to a demonstrated 

lack of voter confidence and continuing incidents of political violence. Haiti’s government 

was smarting after the 6 April Senatorial election, where voter turnout saw participation 

by only 10% of registered voters, and also the forced resignation of Prime Minister Rosny 

Smarth on 9 June.46 For many Haitians, irregularities in the electoral process and 

perceived lethargic government reform created public doubt as to the efficacy of it all. 

Clearly, the UN forces had little effect upon Haiti’s political transformation but it 

was not their mission to do so. Focused upon security and legal matters in the realm of 

law enforcement and assistance, UNSMIH members continued to provide instruction 

(albeit reluctantly accepted or even ignored) to Haitian police in the areas of conflict 

resolution, marksmanship, human rights issues, basic driving skills, and immigration and 

narcotics investigations. UNSMIH’s training of companies d’intervention et de maintien 

 

45 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General on the United Nations Support 

Mission in Haiti.” New York: United Nations Security Council Report S/1997/244, 24 March 1997. 46 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General of the United Nations Support 

Mission in Haiti.” New York: United Nations Security Council Report S/1997/564, 19 July 1997. 

23
Getting Here From There 

de l’ordre or CIMOs and their movement by helicopters proved essential for crowd control 

and delivering voting materials to remote areas for the election process. Regardless of 

such progress, the Haitian police remained a partially-trained force incapable of dealing 

with the magnitude of the security situation. 

In July 1997, the Haitian government’s fragility was apparent to many pundits. 

While the Haitian people in general viewed the reinforcing of democratic institutions as 

fundamental to a better life, the economic growth and employment opportunities 

necessary for creating public confidence in a democratically based society had not 

achieved realization. Progress was slow and both the UN Secretary-General and Haiti's 

political leaders believed that long-term international support was necessary to thwart a 

potentially deteriorating security situation. 

United Nations Transition Mission in Haiti (UNTMIH) 

On 30 July 1997, twenty-four hours before the expiration of UNSMIH’s mandate, 

UNSCR 1123 established yet another multinational force, the UN Transition Mission in 

Haiti (UNTMIH). As the third UN effort in Haiti to date and acting under Chapter VI, the 

force consisted of fifty military personnel and 250 policemen from Argentina, Benin, 

Canada, France, India, Mali, Niger, Senegal, Togo, Tunisia, and the U.S. Headed by 

Brig. Gen. Robin Gagnon of Canada, UNTMIH's police advisors were tasked to train 

Haitian policemen in crowd control, rapid reaction force procedures, and National Palace 

security. UNTMIH members also followed past practice and worked with the UN 

Development Program to assist with improving law enforcement expertise while 

furthering the development of the Haitian judicial system. The mandate was to remain in 

effect until 30 November.47

As part of its mission, UNTMIH security forces were also to protect any personnel 

who assisted the Haitian police. This mandate nuance demonstrates the realities of the 

situation, for not only were Haitian police subject to attack but also those who stood by 

them. This was no insignificant matter, for previous UNSMIH diagnostic studies had 

revealed numerous problems in the area of Haitian police leadership. Among the nine 

police districts, only three had shown progressive improvement in police behavior toward 

the populace; the remaining six continued to perform human rights violations and 

demonstrate abuses of authority.48 When UNTMIH forces were deployed to these 

districts, their ability to influence and reform local police authority remained questionable. 

Some analysts may point to the lack of resources and facilities as diluting the 

effectiveness of the HNP but the issue is much more complex. Traditional Haitian 

cultural tendencies to form vigilante groups that seek retribution, as well as the formation 

of private security firms to earn much needed revenue, served to undermine government 

 

47 United Nations Security Council, “Resolution 1123.” New York: Security Council Resolution 

1123, 30 July 1997. 

48 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General of the United Nations 

Transition Mission in Haiti.” New York: United Nations Security Council Report S/1997/832, 31 

October 1997. 

24
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authority. Moreover, the government failed to break toleration of such practices not only 

due to a weak police force but also the lack of public education in such matters. 

Eliminating the public’s desire for revenge requires both education and observable 

positive results, something that the UN and Haitian government had yet to overcome. 

Haitian security woes were in part due to a government that had not functioned for 

at least four months. A major rift existed between the two major factions of Lavalas, a 

political rip that amplified Haiti’s long established social divisions. Polarization forces not 

only kept Haitians living on the island from benefiting from the wealthier Diaspora who 

had fled to safer environs but was also a circumstance that further divided the privileged 

and the impoverished, educated and illiterate, and mulatto and black.49 Such political 

and social disarray created an atmosphere of international and public doubt over Haiti’s 

ability to make democracy work and further complicated the UN mission. 

For four months, UNTMIH forces achieved marginal mission results. The Haitian 

government remained paralyzed due to internal divisions while human rights violations 

continued; many abuse cases were attributed to the Haitian police. In response, the 

Haitian government removed many untrustworthy police commissioners from office, 

although the replacements in some cases were no better. Poor discipline concerns, 

absenteeism, uniform violations, and lack of motivation continued despite ongoing UN 

supervision and training. 

By 1997, it was apparent to many observers that police problems originated from 

the character of the individual policemen. UNTMIH troops were forced to work with what 

the Haitian academies produced and despite a system of examinations and preliminary 

requirements to cull out only the best-qualified individuals, what passed as the fittest 

recruits were substandard. Civil responsibility had never been a national virtue and thus 

was difficult at best to institute.50 Moreover, immature policemen, some issued a weapon 

for the first time, turned to the hasty use of firearms resulting in eight people shot dead by 

the HNP between September and October 1997. While some of the killings were in self 

defense, others were determined to be unnecessary. During the same period, one 

detainee died in jail, allegedly from being beaten to death by the police.51 Such scandals 

did little to win public trust and eventually contributed to the failure of a HNP experiment 

to train northern Haitian communities in mediating their differences peacefully. 

United Nations Civilian Police Mission in Haiti (MIPONUH)

UNTMIH’s mandate furthered Haitian police professionalism but was not absolute; 

all UN military personnel left Haiti in November 1997 upon expiration of the mission’s 

mandate. To honor yet another President Préval request for continued international 

 

49 Michele Wucker, Why the Cocks Fight: Dominicans, Haitians, and the Struggle for Hispaniola. 

(New York: Hill and Wang, 1999), 238-239. 

50 Interview with Anthony LaFontaine by author, November 1997, Port-au-Prince, Haiti. Mr. 

LaFontaine was instrumental in recruiting Haitian police academy cadets. 

51 United Nations General Assembly, “The Situation of Democracy and Human Rights in Haiti.” 

New York: United Nations General Assembly Report A/52/687, 18 November 1997. 

25
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support, the UN Security Council passed UNSCR 1141 on 28 November 1997 and 

created the UN Civilian Police Mission in Haiti (MIPONUH), a force to serve for one year 

beginning on 30 December 1997. The mandate was later extended by UNSCR 1277 (30 

November 1999) until 15 March 2000 to ensure a phased transition to another 

organization, the International Civilian Support Mission in Haiti (MICAH). MIPONUH was 

authorized 300 civilian police personnel from Argentina, Benin, Canada, France, India, 

Mali, Niger, Senegal, Togo, Tunisia, and the U.S. and was tasked to further assist the 

Haitian government in its continuing efforts to professionalize the national police.52 As of 

12 February 1998, 285 police officers and a special ninety-man police unit were in 

country, headed by Colonel Claude Grude of France. 

Soon after MIPONUH’s arrival, President Préval praised the HNP in a February 

1998 speech. While violence, banditry, and drug trafficking continued to mar the official 

record, the national police had become less dependent upon their foreign mentors for 

assistance. This was due in part to eliminating unsuitable officers and placing more 

competent ones in positions of authority while simultaneously improving police coverage 

throughout the country. Yet, police-driven human rights abuses continued and policemen 

continued to arrest Haitians on grounds of subversion against the State, an indicator that 

free speech was not yet a universally accepted democratic value. 

Part of the problem was that the HNP were city-based for resource purposes, 

which in turn led to outbreaks of lawlessness and vigilantism in the countryside where the 

police had little to no presence. In an effort to extend police coverage to outlying areas, 

President Préval suggested that a rural police force be created. The proposal soon 

elicited numerous complaints from government officials due to concerns that the rural 

police would be less qualified than the national police, paid less, and be subjected to 

local political pressures more intense than within the more developed cities. The 

proposal stalled due to political and financial constraints, yet such discourse 

demonstrated that the government recognized a security problem and sought a solution 

to it. 

In spite of Haiti’s political gridlock, the national police showed major improvement 

by fall 1998. Efforts continued to clear away corrupt leaders such as the director of the 

Police Judiciaire, who resigned and was later prosecuted under government defamation 

charges. When compared with previous years, fewer violent incidents between Haitians 

and their police forces occurred. Still, detainee abuses continued, as well as police 

beatings of protestors in Cabaret, Cite Soleil, Ile de la Tortue, and Ganthier that led to 

angry crowds besieging police stations. International policemen found themselves 

mediating strained civil relations between an enraged citizenry seeking retribution and 

local law enforcement. 

By late November 1998, the UN found the stalemated political conditions in Haiti a 

risk for peace and development, so much so that MIPONUH’s charter was extended for 

 

52 United Nations Security Council, “Resolution 1141.” New York: United Nations Security Council 

Resolution 1141, 28 November 1997. 

26
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an additional year.53 The extension paid some dividends by early 1999, for the HNP 

displayed some often remarkable professionalism in the face of numerous 

demonstrations while enduring a continued political crisis and several incidents where 

heavily armed criminals broke the law. One indicator of the growing competency of the 

police was marked by a decrease in shooting incidents: fifty-nine in 1996, thirty-one in 

1998 and three in early 1999.54 However, many incidents occurred where the local police 

officials showed reluctance to punish officers who took part in citizen beatings or other 

forms of illicit behavior. Again, Haitian culture played a role, for many local policemen 

refused to take action against one of their own out of fear of reprisal by the particular 

officer’s family.55 In a society where familial ties are stronger than national agendas, 

apprehension over revenge can be a power unto itself. 

Despite MIPONUH and HNP efforts, political violence continued in Haiti’s streets. 

On 11 January 1999, President Préval broadcast a speech to the nation that declared the 

end of terms for Deputies, 1/3 of the Senators, and all local authorities. Citing Haitian 

law, Préval was unable to dissolve Parliament or extend its mandate, calling upon all 

Haitians to find a solution to the problem. Taking emergency measures, the Council of 

Ministers froze bank accounts and cancelled diplomatic passports in what many political 

parties interpreted as a coup. In the wake of such measures, Préval’s sister and a 

personal secretary were seriously wounded in an assassination attempt; the automobile 

driver was killed. In spite of such security setbacks, MIPONUH policemen continued 

weekly training on police administration, arrest procedures, community relations, crowd 

control, and report writing, among other subjects.56

Despite continuous training efforts, MIPONUH members and Haitian police were 

unable to prevent the politically motivated violence endemic to Haitian society. On 20 

April 1999, a member of the Lavalas Family-associated group Jeunesse Pouvoir 

Populaire, was killed, allegedly by Haitian policemen. Two days later, several deputies of 

the Organisation du Peuple en Lutte, (Organization of People in Struggle or OPL), sought 

refuge in the Chilean Embassy after threats were made against their lives and property. 

They subsequently left the country but these incidents continued a pattern of violence 

against political figures that local law enforcement alone was powerless to prevent. The 

events were certainly inauspicious as Colonel George Gabbardo of France assumed 

command of the force. 

By 30 November 1999, the security situation in Haiti became more unstable, with 

frequent incidents of violence, robbery, and civil unrest. Yet, the UN Security Council 

believed that sufficient progress had been made to extend MIPONUH until 15 March 

2000 under UNSCR 1277 with the intent of transitioning to yet another headquarters, the 

 

53 United Nations Security Council, “Resolution 1212.” New York: United Nations Security Council 

Resolution 1212, 25 November 1998. 

54 United Nations General Assembly, “The Situation of Democracy and Human Rights in Haiti.” 

New York: United Nations General Assembly Report A/53/950, 10 May 1999. 

55 LaFontaine interview. 56 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General on the United Nations Civilian 

Police Mission in Haiti.” New York: United Nations Security Council Report S/1999/181, 19 

February 1999. 

27
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International Civilian Support Mission in Haiti (MICAH). Under UNSCR Resolution 

A/54/193, a phased transition from MIPONUH to MICAH was envisioned, with in-place 

officers gradually relinquishing responsibility for assisting the HNP to the new 

international support mission. 

Haitian realities soon marred this planned changeover. With national elections 

scheduled for November 2000, the winter of 1999-2000 saw continued outbreaks of 

violence. In December 1999, politically-motivated arson was blamed for the burning of 

several homes in Jeremie. A fourteen-year-old boy was killed on 11 January 2000 when 

a mob in Fort Liberte attempted to free and then lynch a police-held prisoner.57 Yet, 

despite these outbreaks of violence, plans to remove MIPONUH’s law enforcement 

became finalized and force withdrawal occurred on 15 March. 

International Civilian Support Mission in Haiti (MICAH)

MICAH’s one-year mandate consisted of building upon the mixed results of 

previous UN force missions and MICIVIH in the further promotion of human rights in Haiti. 

Specifically, the support mission was to “reinforce [the] institutional effectiveness of 

Haitian police and judiciary, and to coordinate and facilitate international dialogue with 

Haiti’s political and social leaders.” With assistance as the primary mission, MICAH 

consisted of eighty non-uniformed UN technical advisers advising the Haitian government 

in the areas of policing, justice, and human rights. Participating countries included 

Argentina, Benin, Canada, France, India, Mali, Niger, Senegal, Togo, Tunisia, and the 

U.S. 

Under MICAH’s mission term, the security situation in Haiti eroded significantly. 

Much of the turmoil was due to a year dominated by numerous elections, to include local 

and parliamentary polls on 21 May, additional voting through August, and presidential 

and partial senatorial contests planned for November and December 2000. Complicating 

matters was a non-functioning parliament since President Préval dissolved it in January 

1999. By 2000, political stagnation had generated tremendous international pressure 

upon the Haitian government and the termination of multilateral funding totaling U.S. 

$500 million. 

Despite the international community’s efforts to affect police work in a positive 

fashion, Haiti’s propensity for political violence continued throughout 2000. Human 

Rights Watch recorded at least seventy cases of murder, intimidation, beatings, and 

assorted thuggery between January and June. Haiti’s well respected journalist Jean 

Dominique was one such victim, shot to death along with security guard Jean-Claude 

Louissant on 3 April. Criminals stole and burned election ballots after the 21 May 

elections in several districts, forcing election workers to tally votes in police stations to 

avoid intimidation. When open ballot boxes and their spilled contents littered Haiti’s 

 

57 United Nations Security Council, “Report of the Secretary-General on the United Nations Civilian 

Police Mission in Haiti.” New York: United Nations Security Council Report S/2000/150, 25 

February 2000. 

28
Getting Here From There 

streets the following day, the government undertook no serious investigation and cries of 

fraud were soon raised among the international and domestic communities.58 

Public outcry against the police also increased. Many members of Haiti’s law 

enforcement community continued to side with the party in power and either participated 

in the beatings of opposition members or failed to intervene when witnessing such 

episodes. Of note was that inappropriate Haitian police behavior continued despite 673 

police officers having been dismissed for wrongdoing between 1995 and 1999. Even the 

threat of job dismissal had little influence over police conduct in a society where fear of 

retribution and family intrigue are imbedded into the cultural fabric. 

In November 2000, with multinational presence having succeeded in some areas 

and failed in others, U.N. Secretary-General Kofi Annan recommended against renewing 

MICAH’s mandate. Annan remarked, “Haiti's political and electoral crisis has deepened, 

polarizing its political class and civil society,” conditions unsuitable for the international 

organization to function successfully. In an exclamation point to Annan’s statement, 

seven bombs exploded in Port-Au-Prince on 22 November, killing a young boy and 

injuring fourteen people. MICAH's mandate ended on 6 February 2001, coinciding with 

the end of the Préval administration and Aristide’s subsequent return to office the next 

day.59

Multinational Interim Force (MIF)

On 7 February 2001, Aristide returned to the presidency with promises of national 

reforms and new schools, roads, electrical systems, and an independent judicial court.60 

Yet, the Haitian security situation continued to worsen even with the numerous 

multinational military and civilian missions that had attempted to alter police practices 

since 1994. Between 2002 and early 2004, Haiti’s security situation reflected a frontier, 

not a nation-state, with numerous cases of murder, intimidation, bombings, and the 

fleeing of refugees. While many of the incidents were related to criminal activity, political 

violence also was prevalent. The police were either unwilling or unable to handle such 

situations; on 14 November 2003 a number of law enforcement officials were swept away 

by a crowd of rock-throwing protestors at an anti-Aristide demonstration. 

In February 2004, in the face of increased shootings and beatings by the police 

and thugs attributed to Aristide and others, the United States and France exerted 

pressure upon the UN to act. With Aristide reluctantly fleeing the country and under 

UNSCR 1529, 29 February 2004, the UN authorized the deployment of a Chapter VII 

Multinational Interim Force for up to three months to contribute toward security and 

stability in support of interim Haitian President Alexandre’s request for international 

 

58 Human Rights Watch, “World Report 2001,” [report online] accessed 7 December 2004; available 

from http://www.hrw.org/wr2k1/americas/haiti.html. 

59 British Broadcast Corporation, “UN Mission in Haiti ‘To End’,” [article online] accessed 8 

December 2004; available from http://www.globalpolicy.org/security/issues/general/2000/haiti.htm. 

60 “Aristide Picks Premier for an ‘Open Door Government’.” Haïti Progrès, 14-20 February 2001. 

29
Getting Here From There 

assistance. On 1 June 2004, the force transitioned to MINUSTAH, as authorized by 

UNSCR 1542. 

Conclusions 

In exploring 200 hundred years of Haitian history, this study sought to shed 

additional light upon the role of multinational force in assisting the Haitian government 

and its transition to democracy. In answering the question “How did Haitian’s security 

situation evolve into its present situation?,” Haiti’s current political and social instability go 

back at least 200 years. While Haitian’s espouse Republican government, actual 

practice deviates from that reality. This circumstance does not bode well for building 

democracy in Haiti, where the lack of a concept of power-sharing for the betterment of 

society is a major obstacle to institutionalizing democracy. 

Haitian culture is thus a major hindrance to democratic reform, particularly in 

implementing law enforcement to create a secure and stable environment. In Haitian 

society, two levels of public violence affect stability and security: “routine” criminal activity 

and politically-motivated action. Although routine criminal activity slowed to nuisance 

levels between 1994 and 2004, culturally imbedded societal practices surfaced within 

HNP behavior. Law enforcement’s decision-making was weighed against the possibility 

of revenge or vigilantism by the arrestee’s family. Moreover, eradicating political violence 

in Haiti is impossible without altering cultural values. As long as Haitians believe that 

intimidating or killing political figures is an effective way to force governmental and social 

change, it will continue. 

In answering “How effective has multinational force been in assisting the 

government of Haiti in its quest for democracy?,” true effectiveness in that troubled 

country means that no further multinational intervention is required. Since the Haitian 

government has yet to implement and sustain democracy under the rule of law, 

multinational force did little to bring permanent change to Haitian society from 1995-2004. 

As this study suggests, multinational forces only assisted in the transformation process 

with UN and other international groups working with the Haitian government across a 

broad band of issues at many levels. 

Unfortunately, international forces have made little headway in stopping political 

violence, for that has not been the focus, as the UN has pointed out. For example, a 

Secretary General report notes in the case of MIPONUH that the force trained the police 

in border police operations, crowd control, and first aid, as well as community policing, 

maintaining law and order, fighting capital crimes and drug trafficking, and reinforcing 

police administration and logistics.61 Yet, the missions did not seek to directly educate 

the Haitian people that political violence is not a legitimate means for change. The 

question remains: Should the UN or other foreign agencies proceed in this direction? 

Given the Haitian people’s tendency to shun foreign advice, this approach does not seem 

likely to succeed. 

 

61 United Nations, “Report of the Secretary-General on the United Nations Civilian Police Mission in 

Haiti.” New York: United Nations report s/2000/150, 25 February 2000. 

30
Getting Here From There 

31

Education, however, has at times proven to be an effective tool in furthering 

democracy by force. Unfortunately, the two most significant cases of this are post-World 

War II Germany and Japan, countries that were conquered and then occupied by outside 

forces that still linger there today. According to some experts, building democratic 

institutions in those occupied countries also depended upon high literacy rates, 

industrialization, and unconditional surrender, in addition to a respect for mass education. 

Unfortunately, Haiti lacks all of these components. Thus, an unconquered Haiti is more 

of a peacekeeping experiment where the government allows a foreign presence to assist 

in establishing democracy by invitation, not by force. 

Multinational force effectiveness has been limited by two additional factors, Haiti’s 

propensity for lawlessness and the ad hoc nature of the multinational forces. Where a 

very volatile situation periodically displays stability, progress is still far below what is 

expected of western-oriented governments. Corruption can only be blamed for part of 

this problem, for time and resources are also a factor. It is helpful to remember that the 

U.S. formed professional law enforcement agencies in the 19th century but it took 

decades to professionalize the thugs that constituted many police forces. U.S. law 

enforcement agencies still suffer from corruption, but politically motivated killings by such 

officials is atypical. Haiti cannot make the same claims. As far as the multinational 

forces are concerned, they were mostly unplanned and the continuous rotations impeded 

mission performance. UNMIH, with its dedicated headquarters training prior to mission 

assumption, was the exception and lead nations undertaking future missions should 

consider similar practice. 

While stability and security missions dominate the role of multinational forces in 

Haiti, the various rotations address only the symptoms of social disorder but not the 

cause. Between 1995 and 2004, Haitian stability and security proved to be temporary in 

nature, given that yet another UN force is in that country as of this study. Law 

enforcement is necessary but so is cultural overhaul through education, a crucial 

necessity for building legitimate institutions that care for the needs of the people. To 

have social order, people must believe in their system of government and society and for 

Haitians that means confidence from results, not promises. Until human rights are 

guaranteed and enforced by an incorruptible government dedicated to making life better 

for all, Haiti’s stability and security will remain problematic no matter how many rotations 

of UN or other forces occur. 
Joseph Napoli-bio

4a.htm[1/8/20, 10:20:23 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

The U.S. Role in Establishing the Multinational Interim

Force and the UN Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH)

Joseph Napoli

COL Joe Napoli is currently attending the Army War College. He has served

with the 101st Airborne Division, 2nd Infantry Division, 82nd Airborne Division

and at the Joint Readiness Training Center at Ft. Polk. Additionally he was

assigned at the United Nations in New York and Military Group in Venezuela.

His latest assignment was as Special Assistant to the Commander and Chief

of the Commander’s Action Group at U.S. Southern Command. Col Napoli is a

graduate of the U.S. Military Academy and has a graduate degree from

Columbia University.

[ Back ]
The U.S. Role in Establishing the 

Multinational Interim Force and the UN 

Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH) 

Joseph Napoli 

U.S. Army 

Haiti is clearly unable to sort itself out, and the effect of leaving it alone would be 

continued worsening chaos. Our globalized world cannot afford such a political vacuum, 

whether in the mountains of Afghanistan or on the very doorstep of the sole remaining 

superpower. 

─Kofi A. Annan, Secretary General of the United Nations 

Only ten years after the United States last intervened in Haiti to reinstall President 

Jean Bertrand Aristide, on February 29, 2004, U.S. military forces once again entered 

Haiti to stabilize the country after President Aristide was forced to flee as violence and 

demonstrations against him gripped the country. Unlike the 20,000 troops, significant 

resources, and ambitious objectives of Operation Uphold Democracy in 1994, the recent 

intervention (Operation Secure Tomorrow) was executed with a much smaller force and 

more limited United States government goals, objectives, and expectations. Reflecting 

significant changes in the international security environment since 1994, the U.S. 

government did not devote large quantities of U.S. soldiers and resources on a crisis 

deemed unrelated to the War on Terror. Instead, the U.S. led an intervention for a very 

brief period while it enlisted the support of, and relied upon the countries in this 

hemisphere to invest in and determine Haiti’s long-term future. While the U.S. 

commanded and dominated the U.N. mission after the 1994 intervention, only four U.S. 

servicemen remained with U.N. forces after the 2004 intervention. 

Although it was U.S.-led, Operation Secure Tomorrow emerged as a coalition 

effort with rapid contributions from France, Canada and Chile. Equally significant was the 

quick decision by Brazil to lead the follow-on U.N. stabilization mission under Chapter VII 

of the U.N. Charter and the successful transfer of responsibility of the Multinational 

Interim Force (MIF) to the U.N. force, dominated in leadership and contributions by 

nations from this hemisphere other than the United States. The response by countries in 

this hemisphere relieved the U.S. of the need to tie up precious forces and resources as 

the country’s focus remained on the wars in Iraq and Afghanistan. This is a positive 

indication that other countries in the region are willing to make strong commitments to 

resolve crises in the hemisphere. Hence, lost in the difficult and very complex efforts to 

stabilize Haiti, is the subtle sign that significant progress has been made for the region to 
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

collectively deal with complicated future threats and crises, not necessarily led and 

dominated by the U.S. 

This paper will analyze the events leading to the U.S. decision to intervene and 

the rationale to limit U.S. objectives and participation. It will then examine the planning, 

organization, objectives, and effectiveness of the Multinational Interim Force (MIF) and 

the smooth transfer of responsibility to the U.N. stabilization force. The paper will 

conclude with recommendations on how the U.S. may build upon and strengthen the 

demonstrated capacity for future collective security operations for Latin America and the 

Caribbean. 

THE ROAD TO ANOTHER INTERVENTION 

Haiti is inextricably linked to the United States by proximity, history, and 

demographics. Political, economic and social disorder has prompted U.S. military 

intervention three times within the last 100 years. In 1915 the U.S. intervened to quell 

political and economic turmoil and governed Haiti for 19 years until 1939. In 1994 the 

U.S. restored Haiti’s democratically elected government following a military takeover 

three years prior. Forces remained for six years until the disestablishment of the U.S. 

Support Group Haiti in 2000. Unlike 1994 when the Clinton Administration deliberately 

planned on intervening in Haiti to restore President Aristide, the Bush Administration was 

compelled to action by a rapid escalation of violence and unrest. Up to that point, the 

Bush Administration largely consigned resolving Haiti’s problems to working within the 

Organization of American States (OAS) framework. 

The decision and magnitude of the February 2004 intervention in Haiti was heavily 

influenced by the U.S. focus on the War on Terror and its commitments throughout the 

world in that effort, most significantly in Iraq and Afghanistan. The recognition that to 

move Haiti forward, a considerable, persistent, long-term involvement would be needed 

was something the U.S. government was not willing to undertake while its focus was 

elsewhere. 1 Additionally, the gradual yet ultimate failure of the substantial U.S. and 

United Nations intervention in 1994 to improve conditions and reverse Haiti’s history of 

political violence, human rights violations, endemic poverty and human misery weighed 

heavily on the minds of decision makers. Consequently, the decision was made to 

intervene with a small force to achieve narrow and limited objectives to stabilize the 

country, while pushing the U.N. and countries within the hemisphere to deal with Haiti’s 

long-term future. 

The U.S. government faced three possible options as the political crisis and 

violence in Haiti escalated and intervention became inevitable in early 2004. The 

essence of deciding on an option was timing intervention to support Aristide or allowing 

events to force Aristide to depart. According to Assistant Secretary of State for Western 

Hemisphere Affairs, Roger Noriega: “We had to make a decision whether we were going 

 1

 Kofi A. Annan, “In Haiti for the Long Haul,” Wall Street Journal, 16 March 2004, A20. 

This article sums up the view of a long-term requirement to resolve Haiti’s historical 

problems. 

 33
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

to put American lives at risk, knowing what we know about President Aristide, and expect 

that he would be able to make the most of that opportunity to govern effectively and 

honestly, nonviolently.”2

 Thus, the options included supporting and perpetuating Aristide 

in office; forcibly removing Aristide; or waiting for an opportunity for Aristide to either 

leave or be forced out of office with the hope that another era of ending Haiti’s troubled 

history could take place. The first option - to intervene early to stabilize the country and 

protect President Aristide - was pushed by many members in Congress, the Caribbean 

Community (CARICOM), and by Aristide himself. However, after four years of political 

impasse in Haiti as democratic and human rights conditions worsened, coupled with 

increasing use of mob violence, politicization of the Haitian National Police (HNP) and a 

poor record on stemming drug trafficking, the Administration no longer viewed progress 

as possible under Aristide. Consequently, the decision was made “...not to put American 

lives at risk for the sole purpose of buying Aristide more time to perpetuate such 

policies.”3

 

Tired of Aristide and with no enthusiasm for intervening to protect him, a second 

option was to forcibly remove Aristide. This however, would have met wide-scale 

national and international condemnation, and exacerbated election-year politics already 

focusing on the U.S. decision to intervene in Iraq. Additionally, this option precluded a 

limited U.S. intervention. It gave the U.S. the responsibility and inherent commitment of 

resolving the crisis between Aristide’s supporters and opponents, and would force the 

U.S. into a major nation-building role. Complicating matters would be limited if any 

hemispheric support. A U.S. intervention to remove Aristide would rule out legitimacy in 

the eyes of Latin America and Caribbean countries and consequently the support of the 

Organization of American States (OAS) and the hemisphere’s militaries and resources for 

longer term stabilization in Haiti - a critical condition of any U.S. involvement in Haiti. 

The option taken instead was to use forceful and hard-line diplomacy and 

statements by key officials in the administration to press Aristide to resign to avoid further 

violence and bloodshed. Simultaneously, the U.S. prepared a small force to stabilize the 

country while enlisting the support of nations within the hemisphere to take responsibility 

for Haiti’s future in the long run. Evidence of the evolution of the policy became clearer 

as events unfolded and the administration’s rhetoric gradually changed. 

PRECURSORS 

For the remainder of the decade following the 1994 intervention, Haiti received an 

extraordinary degree of U.S. policy attention and resources in an attempt to strengthen 

democratic institutions, alleviate poverty, and stem illegal migration and drug trafficking. 

The peaceful transfer of the presidency following elections in 1995 provided hope for 

 2

 Roger F. Noriega, U.S, Department of State, interview by Chris Bury, Nightline, 

Washington, D.C., 1 March 2004; available from 

<http://www.state.gov/p/wha/rls/rm/30143. htm>; Internet; accessed 31 January 2005. 3

 Sue M.Cobb, U.S. Ambassador to Jamaica, What Happened in Haiti, 5 March 2004, 3; 

available from <http://trinidad.usembassy.gov/trinidad/What_Happened_in_Haiti.html>; 

Internet; accessed 31 January 2005. 

 34
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

Haiti’s future. However, a combination of the international community’s failure to follow 

through on its long-term commitment for Haiti’s future and the inability of Aristide and 

other Haitian political leaders to reconcile differences and take the necessary steps to 

build democratic institutions, improve economic conditions, and enforce the rule of law 

loomed on the dark horizon. Following the flawed parliamentary elections and 

meaningless presidential election in 2000 bringing Aristide back to power, the political 

system in Haiti essentially collapsed, a political impasse ensued, and international 

assistance concomitantly receded. The hope that Haiti would emerge as a modern 

democratic society, respectful of human rights and the rule of law, and raise itself from 

being the poorest country in the hemisphere and one of the poorest in the world, faded as 

the country was marked by ever increasing demagoguery, lawlessness, impunity, and 

rampant drug trafficking. For Haiti watchers, it became a matter of “when” and not “if” 

intervention would again be necessary. 

Diplomatic efforts to resolve the political impasse and avoid another repeat of 

history proved futile. After condemning the 2000 elections, the Organization of American 

States (OAS) was ineffective in negotiating a political solution between President Aristide 

and his opponents. The U.N. pulled its mission out in 2001, lamenting that it had no 

governmental institutions with which to work. The Caribbean Community’s (CARICOM) 

plan of action also failed. 

U.S. RELATIONS WITH HAITI 

Following the 2000 elections, the Clinton Administration stopped providing 

assistance directly to the Haitian government until the problems of the elections were 

addressed. Nevertheless, the U.S. government remained Haiti’s largest bilateral aid 

donor focusing mainly on humanitarian and economic assistance through nongovernmental organizations (NGOs) and worked towards a political solution with the OAS 

and CARICOM.4

 Meanwhile, Haiti emerged as a major transshipment point for cocaine 

being transported from South America to the U.S. with either direct involvement or 

complicity by Haitian government officials.5

 The U.S. government consequently 

decertified Haiti in 2001 for its lack of effort in countering drug trafficking. Relations with 

Haiti were further reduced and assistance became more targeted and restrictive. U.S. 

military and security assistance programs and engagement activities were curtailed and 

assistance was limited to the Haitian Coast Guard since it was the only security institution 

that remained professional, had not been politicized, and remained relatively corruption 

free. 

The Bush Administration’s Haiti policy focused on four areas. The first was 

implementing the 2002 Organization of American States Resolution 822, to resolve the 

political impasse, eventually leading to free and fair elections. Second was providing 

 4

 Marc Grossman, U.S. Policy towards Haiti. Testimony presented to the Senate Foreign 

Relations Committee. Washington, D.C.: U.S. Department of State, 15 July 2003, 1. 5

 Maureen Taft-Morales, Haiti: Developments and U.S. Policy since 1991 and Current 

Congressional Concerns (Washington, D.C.: Library of Congress, Congressional 

Research Service, 1 December 2004), 17. 

 35
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

targeted humanitarian aid and assistance to meet the Haitian people’s needs. Third was 

reducing the flow of illegal narcotics through Haiti to the U.S. The fourth was reducing 

illegal migration to the U.S. and more importantly avoiding a mass migration to the U.S 

triggered by political events or ambiguous U.S policy regarding migration.6

 With the 

administration’s focus on the War on Terror, resources for events in the hemisphere 

waned. Thus, although Haiti was increasingly isolated from the world community and 

spiraling towards a failed state, the administration placed responsibility for solving Haiti’s 

troubles on the OAS. 

ESCALATION OF VIOLENCE 

The opposition movement’s ability to unify many of its elements and demand the 

resignation of President Aristide in late 2003 proved to be the trigger to the recent crisis.7

 

However, the state of affairs compelling intervention proceeded quickly in early 2004 as 

the government rapidly collapsed and the country was terrorized by a few hundred armed 

thugs and gangs.8

 In a three-week period, the opposition groups rode a wave of public 

discontent, were able to easily defeat the ineffective Haitian National Police, capture key 

towns and villages around the capital of Port-au-Prince, and force President Aristide to 

flee as they threatened to enter the capital. 

The opposition gangs consisted primarily of former military members and other 

thugs led by former Police Chief Guy Phillipe and Louis Chamblain, both notorious for 

attempted coups, death squads, violence, and murder. In Haiti’s environment of 

lawlessness, impunity and drug trafficking they had easy access to arms and had no real 

political agenda, except to force Aristide out. On the other side, Aristide created, armed, 

and directed the “chimeres” - gangs loyal to him to intimidate and protect him from the 

opposition. The politicization, rampant corruption, and lack of resources of the HNP 

made them an ineffective and undisciplined force incapable of preventing violence and 

restoring order. 

In early February of 2004, events accelerated rapidly and violently. Anti-Aristide 

protests increased throughout the country and armed opposition gangs began taking 

control of cities in the North, most notably, Gonaives, Haiti’s fourth largest city, on 

February 5th. Twelve Haitian National Police (HNP) were killed on February 12th in an 

attempt to retake the city. On February 17th, the police chief in the town of Hinche was 

murdered and the rest of his force fled. Violence had reached such a level that on 

February 18th, the U.S. Embassy evacuated non-essential personnel and their families. 

 6

 Grossman, 2. 

7

 Kofi A. Annan, Report of Secretary General on Haiti (New York: United Nations, April 

2004), 3. 

8

 Roger F. Noriega, The Situation in Haiti. Testimony presented to the Committee on 

International Relations. Washington, D.C. U.S. Department of State, 3 March 2004, 33, 

available from 

<http://commdocs.house.gov/committees/intlref/hfa92343.000/hfa02343_0. HTM>; 

Internet; accessed 4 January 2005. 

 36
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

On February 23rd Cap Haitien, Haiti’s second largest city, fell to opposition groups. 

A multinational team from the U.S., France, OAS, and CARICOM traveled to Haiti with a 

power sharing plan to resolve the crisis and end the violence.9

 Fully aware that his hold 

on power was diminishing rapidly, Aristide agreed to the proposal and called for an 

international force to intervene and restore order. However, emboldened by their 

success, the opposition refused. At the U.S. Embassy’s request, a Fleet Antiterrorism 

Security Team (FAST) of approximately 50 personnel deployed to augment protection of 

the U.S. Embassy and other key U.S. facilities. Statements made by U.S. officials began 

blaming Aristide for the current crisis and called on him to do what was best for the 

country, implying that he needed to step down. This was a significant change in tone 

from previous announcements, which placed blame on both sides and called for an end 

to the violence. 

As the opposition began to move towards the capital of Port-au-Prince, proAristide gangs began to set up blockades throughout the city and looting and violence 

became rampant. Nearly a hundred Haitians had been brutally killed since the violence 

began. By February 27th, Aristide’s hold on power was teetering and rumors were 

rampant that he would resign. However, Aristide continued to posture, hoping that an 

international force would arrive. As Port-au-Prince braced for a bloodbath and with a 

humanitarian crisis on the verge of unfolding, demands for intervention increased within 

the U.S. and internationally. Members of the U.S. Congress criticized the 

administration’s inaction and called for U.S. unilateral or multilateral intervention, as did 

editorials in major newspapers.10 The U.S. and France became increasingly active in 

trying to resolve the crisis. 

The U.N. Security Council met on February 26th and endorsed the 

CARICOM/OAS power-sharing plan to resolve the crisis, while committing to studying an 

international force to support a political settlement. 11 The French government publicly 

called for President Aristide to leave and along with CARICOM called for a peacekeeping 

force to be inserted to stabilize the violence.12 Not wanting to intervene to perpetuate 

Aristide and perhaps seeing an opportunity for his leaving office, the administration 

instead ramped up its rhetoric to pressure Aristide to resign, stating on February 28th that 

 9

 Southern Command, Joint After Action Report Operation Secure Tomorrow (Miami: 

Multinational Interim Force Coordination Center, United States Southern Command, 

2004), 6. 

10 Robert Graham, United States Senator, Crisis in Haiti, Remarks on the Floor of the 

U.S. Senate, 24 February 2004, available from: <http://thomas.loc.gov/cgibin/query/F?r108:1/temp /r108hzUvya:e0>; Internet; accessed, 31 January 2005. 11 United Nations Security Council, Statement by the President of the Security Council, 

26 February 2004, available from 

<http:/daccessdds.un.org/doc/indoc/gen/no4/252/10/pdf/ no425210.pd>; Internet: 

accessed 16 February 2005. 

12 Joint After Action Report, 6. 

 37
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

“...his failure to adhere to democratic principles has contributed to the deep polarization 

and violent unrest that we are witnessing in Haiti today.”13

At the same time, crisis planning by the U.S. began in earnest. United States 

Southern Command (SOUTHCOM) worked on plans in case of a mass migration from 

the violence and began assessing options and possible forces if an intervention was 

ordered.14 Informal calls to potential troop contributors in the hemisphere were initiated, 

to facilitate the rapid response of countries if needed. Within Latin America, Chile 

provided an almost immediate commitment. Other countries cited the lack of resources 

and political constraints for immediate response but gave positive indications for future 

commitments. Due mostly to rough sea states, few Haitians fled the country by boat. 

Nevertheless, determined to avoid a mass migration crisis, those that chanced the seas 

and were picked up the U.S. Coast Guard (USCG) were quickly repatriated to Haiti. The 

direct repatriation efforts were well-planned and coordinated to maximize the deterrent 

effect on Haitians contemplating migration. 

With Guy Phillipe threatening Port-au-Prince, amid escalating violence and 

rampant looting, early on the morning of February 29th, President Aristide determined that 

he could no longer hold on to power and requested U.S. assistance to depart the country. 

In his resignation letter, President Aristide indicated he was departing to prevent massive 

bloodshed and casualties.15 Later accusations by Aristide that he was kidnapped by U.S. 

forces were unfounded. Through constitutional succession, the President of the 

Supreme Court, Boniface Alexander, assumed the Presidency and immediately 

requested a U.N. force to stabilize the country. 

During the evening of February 29th, the U.N. Security Council passed resolution 

1529, authorizing a Multinational Interim Force (MIF) to stabilize the country for 90 days 

and prepare conditions for a follow-on U.N. Stabilization Force. The U.S., France, Chile, 

and Canada made commitments for troops. Later that evening, the first elements of the 

U.S. Air Contingency Marine Air Ground Task Force (MAGTF) began arriving in Port-auPrince. On March 1st French forces began arriving and on March 2nd the Chilean 

contingent and Canadian soldiers began arriving. On March 9th, Combined Joint Task 

Force Haiti (CJTF-Haiti), consisting of the U.S., French, Canadian, and Chilean forces 

stood up under the command of U.S. Marine Brigadier General Ronald Coleman with a 

French Colonel as the Deputy Commander. The force would eventually reach a total of 

3700 personnel, with 2000 from the U.S., 900 from France, 330 from Chile and 530 from 

Canada. The MIF transferred responsibility to the follow-on U.N. force led by Brazil on 

June 25th. The U.N. security force currently has 20 contributing nations with 12 from this 

hemisphere.16 Only four U.S. service members are part of the current U.N. force. 

 13 Taft-Morales, 7. 

14 Joint After Action Report,7. 15 Cobb, 2. 

16 United Nations Department of Peacekeeping Operations. Facts and Figures: 

Contributors (New York: United Nations February 2005), available from 

<http://www.un.org/Depts/dpkp/contributions>; Internet; accessed 11 February 2005. 

 38
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

UNITED STATES OBJECTIVES 

Assistant Secretary of State for Western Hemisphere Affairs, Roger Noriega, 

outlined the U.S. government’s objectives for the intervention, which included stabilizing 

the security situation, providing emergency humanitarian assistance, promoting the 

formation of an independent government, restoring the rule of law, and encouraging 

steps to improve Haiti’s dire economic conditions.17 However, the administration made it 

clear early on that the size of the U.S. force, along with these goals and objectives, would 

be limited.18 The administration viewed Haiti as a hemispheric and not strictly a U.S. 

problem. Therefore, the position was that other countries in the hemisphere should 

assist with Haiti, as the U.S. focused on worldwide events and commitments.19 Secretary 

of Defense Donald Rumsfeld made this apparent on March 1, 2004, the day after the 

U.S. deployed forces, when he stated “...we are already working to establish a U.N. force 

that will take over for the interim force...Indeed the leadership of the interim force might 

very well pass even before the U.N. force arrives.”20 Mr. Rumsfeld emphasized that the 

Department of Defense (DOD) had been working to improve the capabilities of the 

region’s militaries to conduct peacekeeping and stability operations and thought it 

therefore appropriate to pass the mission off to other hemispheric countries.21 Clearly 

limiting the MIF’s mission and perhaps to lower the international community’s 

expectations, Mr. Rumsfeld publicly envisioned a U.S. force size of 2000 personnel.22

General James T. Hill, Commander of U.S. Southern Command, whose command 

the MIF came under, indicated that the military objectives were to secure critical sites in 

Port-au-Prince to contribute to a more stable environment; assist in delivering 

humanitarian assistance; protect U.S. citizens; and facilitate the repatriation of Haitian 

migrants interdicted at sea.23 The size of forces provided, along with the expected 

duration of only 90 days, forced the MIF to restrict its initial planning to securing Port-auPrince and key northern cities. Forces were not available to place throughout the 

country; therefore planners had to determine which cities, towns and infrastructure were 

most critical to temporarily stabilize Haiti until the larger U.N. force would arrive. 

Planning for the operation was therefore constrained by limited objectives, limited forces, 

and a clear signal that U.S. participation would be brief and passed off to other countries 

as soon as possible. 

 17 Noriega, 17. 18 Donald Rumsfeld, Secretary of Defense. DOD News Briefing Transcript. (Washington, 

D.C.: United States Defense Department, 1 March 2004), available from 

<http://www.pentagon. mil/transcripts/2004/tr20040310-secdeff0501.html>; Internet; 

accessed 4 January 2005, 2. 

19 Ibid.,2. 

20 Ibid. 1. 

21 Ibid.,2. 

22 Ibid.,3. 

23 James T. Hill, GEN U.S. Army. Press Availability on Haiti News Transcript. 

(Washington, D.C.: United States Defense Department, 10 March, 2004), available from 

http://www.pentagon.mil/transcripts/2004/tr20040310-0526.html>; Internet; accessed 

4 January 2005, 2. 

 39
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

DESIGN AND PLANNING OF THE MULTINATIONAL INTERIM FORCE 

The design and planning of the MIF was done primarily at U.S. Southern 

Command with guidance from the Department of Defense (DOD) and the Joint Staff on 

the limited mission, scope and size of the force. The early involvement of coalition 

partners, U.S. interagency actors, and U.N. planners was key to smoothly and effectively 

deploying the MIF, stabilizing key portions of the country, and transitioning to the U.N. in 

accordance with UNSCR 1542 adopted in April, authorizing the follow on U.N. 

stabilization force (MINUSTAH). 

Critical to organizing the multinational force mission, objectives, organization and 

employment of its forces, was the immediate establishment of a MIF-Haiti-Coordination 

Center at SOUTHCOM Headquarters, where members of the U.S. interagency 

community, coalition partners, and representatives to the follow-on U.N. Stabilization 

Force would meet and plan on a daily basis.24 With the rapid escalation of the crisis and 

swift deployment of forces, this forum proved essential to identifying requirements, 

resolving and coordinating country specific issues, humanitarian aid, arriving forces, and 

facilitating communications between SOUTHCOM, CJTF-Haiti, the Department of 

Defense, the Department of State, coalition countries and the United Nations. 

Additionally, this group worked closely in identifying and coordinating potential 

contributors and capabilities to the follow-on U.N. force. 

A Joint Interagency Planning Group (JIAPG) consisting of senior representatives 

from SOUTHCOM, DOD, the Department of Homeland Security, the Department of 

State, the U.S. Coast Guard, the U.S. Agency for International Development (USAID), the 

United Nations and coalition nations was convened. The JIAPG met on March 3-5 to 

plan and coordinate the initial efforts and again on April 29th to May 1st to plan and 

coordinate the transition to the U.N. Additionally, SOUTHCOM members participated in 

the Policy Coordination Committee meetings on Haiti chaired by the National Security 

Council and the Department of State and had frequent interaction with the U.N. Secretary 

General’s assessment team which prepared the report to the Security Council to 

authorize the size and scope of the follow-on force. The successful integration of the 

interagency and coalition expertise expedited precise action and guidance for the 

deployed forces. 

The employment of an experienced advanced party from the U.S. Southern 

Command Standing Joint Force Headquarters (SJFHQ) contributed to the early synergy 

of deployed forces at the optimal locations and led to the rapid activation of the CJTF.25 

Secretary of Defense Rumsfeld had previously directed the regional Combatant 

Commanders to establish SJFHQs within their commands to increase the ability to 

respond rapidly to global crisis to serve as the core of a Joint Task Force until it is fully 

staffed. 

 24 Joint After Action Review, 7. 

25 Ibid., 8. 

 40
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

The MIF was organized under a U.S. commander with a French Deputy 

Commander. Subordinate commands included a French infantry battalion with a support 

battalion and special operations forces; a Chilean infantry battalion; U.S. and Canadian 

Forces under one command consisting of Marine Air Ground Contingency Task Force 8 

and a Canadian infantry company; a U.S. aviation force; a Canadian aviation force; and a 

maritime component under the command of the U.S. Coast Guard, a first for such 

operations. (Figure 1) 

FIGURE 1 

 

To avoid an expanded mission, initial directions given to Southern Command were 

to have U.S. forces remain in Port-au-Prince with the hope this would sufficiently stabilize 

the country until the U.N. stabilization force arrived. Unlike the 20,000 soldiers used in 

1994, MIF planners grappled with being able to stabilize the country with a small force. 

Consequently, rather than wait for the full MIF force to arrive, as elements landed they 

immediately began patrolling and securing key sites in Port-au-Prince. MIF forces 

aggressively defused any violence and immediately established control in volatile areas. 

The Commander of U.S. forces met with Guy Philippe and bluntly warned him against 

interfering with the MIF and inciting future violence. MIF forces had sporadic incidents 

with both chimeres and rebel groups. By the end of the week Port-au-Prince was 

relatively calm, had generally returned to pre-crisis activity, with isolated looting and 

 41
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

gunfire versus widespread anarchy of the previous week, allowing President Alexander to 

begin assembling an interim government.26 

However, it was evident that stabilizing only Port-au-Prince would not be 

sufficient. Reporting and assessments from other parts of the country indicated that 

many cities, notably Cap Haitien and Gonaives, continued being run by gangs, with 

continued instability and violence. The French forces agreed therefore to deploy to the 

northern part of the country. On March 15th, the French began moving troops to Cap 

Haitien, Gonaives, St. Marc, Ft. Liberte, and Port de Paix. Without sufficient forces to 

move to the south, U.S. special operations forces and Canadian troops were used as a 

show of force and to establish a presence by conducting frequent assessment missions 

to cities and population centers, while elements of the Chilean force moved to Hinche to 

the east of Port-au-Prince. The remainder of U.S., Chilean and Canadian forces 

deployed throughout Port-au-Prince. (Figure 2) 

FIGURE 2 

 42

 26 Hill, 5. 
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

Although disarmament was not specified in the UNSCR 1529, or in planning 

guidance for the MIF, it was recognized that disarming the factions was necessary to 

establishing a secure environment. Consequently, MIF forces began disarming illegally 

armed Haitians and conducting operations with the HNP against known and suspected 

caches. Clearly, however, the MIF did not have the forces or resources to conduct widescale disarmament throughout the country. 

TRANSITION TO THE UNITED NATIONS 

The critical element for the MIF to transfer responsibility to the follow - on UN 

Force was the designation of a force lead and a UNSCR authorizing its deployment. 

Brazil gave early indications of its willingness to lead the follow-on effort and the Brazilian 

Foreign Minister confirmed this on March 23rd. Anticipating this commitment, the 

Brazilians began coordination with SOUTHCOM and CJTF-Haiti. On March 19th, a 

Brazilian reconnaissance element arrived in Haiti to gather information. On April 12th a 

Brazilian liaison team was stationed at SOUTHCOM and another contingent deployed to 

Haiti in advance of the anticipated UNSCR authorizing the follow-on force deployment. 

An Argentine liaison detachment also was stationed at SOUTHCOM to begin 

coordination as they awaited a formal commitment of forces to the follow-on force from 

their government. On April 30th, UNSCR 1542 was adopted establishing the follow-on 

UN force – the U.N. Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH) under Chapter VII of the 

U.N. Charter. It included a military component of up to 6,700 military troops and 

established a transfer of authority date from the MIF to MINUSTAH of June 1st. A 

conference was held in Haiti from May 3 – 7 to plan the details on the deployment of U.N. 

forces and redeployment of U.S. and French forces. Brazilian, Argentine and Chilean 

representatives attended the meeting. Although the transfer of authority occurred on 

June 1st to MINUSTAH, the transfer of responsibility did not occur until June 25th due to 

a delay in the arrival of Brazilian forces. Countries committing forces to MINUSTAH were 

unable to provide them on time and troop levels actually dropped from 3700 MIF troops 

to 2000 MINUSTAH troops for a short period. 27 It took the U.N. until December to build 

troop strength to its authorized level of 6700 and only now (early 2005) is the mission 

becoming effective. 

EFFECTIVENESS OF THE FORCES 

Using the stated U.S. objectives and U.N. Security Council Resolution authorizing 

its deployment as a measure, the effectiveness of the MIF was clearly positive. During 

the 90 days following its deployment, the MIF curtailed the rampant violence and 

stabilized large portions of the country. The constitutional succession of Government 

was allowed to work, and an interim Prime Minister selected to begin the difficult task of 

bringing the factions together and putting together a government. The ports and airports 

were opened and humanitarian aid flowed again. Mass migration did not take place and 

even narcotics trafficking reduced. A smooth transition to the U.N. Stabilization Force 

was conducted within the designated timeframe. 

 27 Joint After Action Review, 35. 

 43
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

However, outside of areas where MIF forces were present, the situation was more 

problematic. Many towns and villages had no governmental institutions functioning and 

the HNP disintegrated, leaving control to armed gangs. The U.N. assessment team 

reported Haiti had “...calmed down with the MIF but restricted resources, geographic 

areas, limited disarmament activities constrained the ability to establish a secure and 

stable environment outside of its presence.”28 Unquestionably, with a larger force and 

greater commitments from other nations, the MIF could have been much more effective 

throughout the country. 

On another level, the confidence and understanding between the U.S. and Latin 

American nations on conducting crisis response, operating together, and organizing 

forces and operations, were incalculable and perhaps the untold positive story of the 

2004 intervention. Although the region’s militaries often come together for exercises, 

they rarely come together to resolve crises. Political, historic, and cultural differences 

have generally precluded intervention in another country in the hemisphere, particularly 

when the U.S. was involved. However, the rapid response by Chile, the willingness of 

Brazil to lead the UN effort, and the contribution of troops to MINUSTAH should be 

viewed as a positive indication of the capability and interest of hemispheric countries to 

cooperate and operate in defusing crises, separating factions, and addressing threats. 

Also, the fact that MINUSTAH is under Chapter VII of the UN Charter cannot go 

unnoticed. Early indications from most countries that they would only participate under 

Chapter VI (traditional peacekeeping) and would not participate under Chapter VII (peace 

enforcement) proved wrong. However, it cannot be overlooked that most countries were 

unable, due to a lack of capability or resources, or unwilling due to political reasons, to be 

a part of the MIF during the immediate response to the Haitian crisis. 

Additionally, it took much too long for many forces to deploy in support of 

MINUSTAH, allowing security conditions to worsen and violence to spike. The structural 

conditions that led to the violence compelling the intervention remain and the future of 

Haiti remains bleak. This, however, requires more than a military solution. The MIF 

avoided further violence, bloodshed and a humanitarian crisis. It remains to be seen 

whether the ten-year international commitment necessary to move Haiti forward 

according to U.N. Secretary General Kofi Annan will be realized, or if the “...cycle of 

poverty, violence and instability starts again.”29 

The same observation made by the Commander of Operation Uphold Democracy 

holds true after Operation Secure Tomorrow ten years later. 

The lesson of Haiti...is that while military forces have excelled in achieving military 

tasks such as establishing order, separating combatants, or safeguarding relief supplies, 

they are less effective in solving non-military problems rooted in persistent cultural, 

economic and political strife. In cases like Haiti, military forces can help create a secure 

environment in which to pursue lasting political and economic solutions – but they cannot 

achieve political outcomes by themselves. The burden still remains on statesmen and 

 28 Annan, Report of Secretary General on Haiti, 7 

29 Ibid., 2. 

 44
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

the international community to pursue integrated approaches that enjoy a broad range of 

policy tools and processes to ensure long-term success.30

RECOMMENDATIONS 

Whether one agrees or not, the U.S. for the foreseeable future will be focused on 

the War on Terror. Concomitantly, U.S. attention and resources for this hemisphere will 

be limited. As the 2004 intervention in Haiti indicates, the U.S. is not willing to commit 

precious troops and resources unless its interests are directly threatened. Yet, the 

hemisphere faces significant problems from transnational threats, fledgling democracies, 

potentially catastrophic natural disasters, and endemic social, economic, and political 

problems in many countries. The potential and need for the region’s countries to be 

prepared to respond to crises and improve their capacity for peacekeeping is therefore 

necessary. Haiti has proven that the hemisphere is willing to do so. 

A first step is to improve the capability to respond quicker to crisis. This should be 

done through the OAS by establishing stand-by forces that countries commit to be used 

in crisis. The OAS has a standing group of experienced and talented senior military 

officers from throughout the hemisphere located at the Inter American Defense Board 

(IADB). This group can and must be energized. It wastes very talented officers doing 

mundane and anachronistic work, instead of focusing on threats to the region and making 

sound recommendations and judgments on how collectively to address them. The IADB 

should continuously study and identify requirements and capabilities needed to respond 

to various potential crisis and contingencies. The IADB through the OAS would then 

coordinate these requirements and capabilities by identifying forces on a stand-by basis 

through agreements with the various countries. It would then develop mechanisms for 

coordinating, training, and certifying these forces to ensure they are ready when called 

upon by the OAS. Finally, the IADB could coordinate with SOUTHCOM to exercise these 

forces during the frequent multinational peacekeeping exercises sponsored by 

SOUTHCOM. Since the mobility to crisis spots is a critical liability of virtually all 

countries, the U.S. contribution to stand-by arrangements could therefore concentrate on 

lift, thereby reducing U.S. troop commitments. 

At the same time, the OAS must restructure itself to be able to respond to crisis by 

developing protocols and mechanisms to respond with more than delegations and 

unenforceable resolutions and declarations. It must become a more relevant 

organization and eliminate self constraints that preclude it from dealing with crisis in the 

region. This should include a decision making body that would be responsible for 

authorizing the deployment of the stand by forces for crisis, contingencies, or natural 

disasters. The funding could be worked through the U.N. for peacekeeping operations or 

through contributions by members of the OAS for other types of operations. 

Latin America has world class peacekeeping training centers e.g. Argentina’s 

CAECOPAZ and Chile’s CECOPAZ that train superior peacekeepers. Additionally, the 

 30 Henry H. Shelton, “Contingency Operations in an Uncertain World: The Case of Haiti,” 

Strategic Review (Fall 1998): 40. 

 45
The U.S. Role in Establishing MINUSTAH 

 46

region has a long and distinguished history of participating in peacekeeping operations 

throughout the world leaving a legacy of experience and knowledge in conducting such 

operations. Nevertheless, despite the commitments of many countries to participate in 

Haiti, only one participated in the MIF and many others forces arrived late for the U.N. 

force, due to a lack of resources and preparation. Designating stand-by forces would not 

necessarily alleviate the resource constraints in some countries. The U.S. should 

therefore refocus and refine its efforts in assisting countries to improve their 

peacekeeping and crisis response capacity. The U.S provides substantial peacekeeping 

financing to the region through Enhance International Peacekeeping Capabilities (EIPC) 

funding. While instrumental, the funding is by law limited to providing training and 

infrastructure for peacekeeping training centers. The use of this funding should be 

expanded to purchasing equipment for designated peacekeeping units and even for 

peacekeeping operations. In addition to training stand-by forces during its peacekeeping 

exercises, SOUTHCOM could exercise realistic scenarios in coordination with the IADB 

who would be focusing on such events full time. 

CONCLUSION 

The 2004 intervention in Haiti was a step forward for nations in the hemisphere to 

cooperate with forces and resources to resolve a regional crisis. The U.S. focus on the 

War on Terror, coupled with the ultimate failure of the 1994 intervention, influenced the 

decision to lead an intervention with limited forces and objectives. While the MIF 

achieved its limited objectives, much more could have been done with additional forces. 

Additionally, although the countries in the hemisphere have demonstrated a strong 

commitment by leading and participating in the UN stabilization force, the slow arrival of 

many of the troops significantly hindered its effectiveness and even allowed conditions to 

worsen. The hemisphere must therefore capitalize on this demonstrated progress in 

cooperative security and develop and institutionalize mechanisms to facilitate much 

quicker decision-making and deployment capability of select forces from the region. This 

does not require a new structure or institution. Instead the OAS can develop the 

protocols and use the moribund IADB to identify, coordinate, and certify stand-by forces 

for immediate response to crisis. The U.S. pledge to such forces would be mobility and 

security assistance, thereby limiting troop commitments. The U.S. should refocus its 

efforts to improving peacekeeping capacity in the region by expanding the use of EIPC 

funding to equipping peacekeeping units and funding operations and coordinating 

peacekeeping exercises with an energized and more active IADB. 
Glen Milne- Bio

5a.htm[1/8/20, 10:20:23 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

Objectives, Decision-Making and Lessons Learned for the

Canadian Peace-Keeping Operation in Haiti, 2003-2005

Glen Milne

The author of this paper, Glen Milne, is an adjunct professor at Carleton

University - Ottawa, and consultant providing strategic facilitation, design and

training. He has been a consultant to all levels of the federal government, from

the Prime Minister and Cabinet, to remote Northern aboriginal communities,

and is the author and publisher of the continuously updated publication

'Making Policy: A Guide to the Federal Government's Policy Process' which is

used as a training guide by many federal agencies. The diagrams and some

descriptions of the decision-making for PKO were excerpted from a paper on

National Security Decision-Making by Glen Milne (the author of this paper) and

Dr. David Last (Lt. Col) of the Royal Military College of Canada, that will be

published by McGill-Queens University Press as part of a book on military

doctrine later in 2005. The research and conclusions in this paper are strictly

the creation and responsibility of the author and do not reflect the views of the

Government of Canada, or any source document or person..

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Objectives, Decision-Making and Lessons 

Learned for the Canadian Peace-Keeping 

Operation in Haiti, 2003-2005

Glen Milne 

Carlton University – Ottawa, Canada 

Introduction 

This paper provides the Canadian portion of a study on peace-keeping operations (PKO) 

in Haiti commissioned by the Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS) of the 

National Defense University, Washington. The objectives of the study were to determine 

the factors that motivated countries to decide to participate and sustain their 

commitments, the strategic-level lessons learned, and recommendations for the design of 

similar missions in the future. Eight research questions supplied by CHDS provided the 

framework for the study. At the time of preparation of this paper the Canadian PKO and 

other support for Haiti were changing in tune with events in Haiti and politics in Canada. 

Research Sources and Methodology 

In developing this paper the author shared the research questions with, and interviewed, 

a broad range of stakeholders in the Canadian Haiti PKO, including; 

- Twelve officials from the range of federal departments involved in mission design and 

decision-making for the Canadian Haiti PKO mission. 

- Two recently retired officials who previously were responsible for the Haiti file in the 

Canadian International Development Aid Agency (CIDA) and the Organization of 

American States (OAS) 

- Four participants from non-governmental organizations working on projects in Haiti. 

- Two academic experts on; violence and its effects, crime, and crime prevention 

- One corporal in the Canadian Forces who recently returned from two years service in 

Haiti 

- One Haitian who currently lives in Montreal with his young family. 
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

All interviews were conducted on a confidential basis with the understanding that there 

would be no attribution of sources. Some of those interviewed supplied publications, and 

unclassified internal assessment reports dealing with the Haiti PKO. A web search 

produced about one hundred useful press releases, articles, and summaries of 

assessments and opinions. 

Canada’s Relationship To Haiti 

Haiti is the underdeveloped country closest to Canada in terms of geographic distance, 

aid programs, shared language (French), and political visibility. Montreal's Haitian 

community is estimated at between 70,000 and 120,000 and is the third-largest Haitian 

community outside the Caribbean after New York and Boston. They are an important 

source of money to their families in Haiti, and the Haitian economy. Some Canadian 

churches and voluntary groups in Canada have been contributing to Haiti for over 50 

years. The government of Canada has been assisting Haiti since approximately 1994. 

Canada is one of Haiti's key bilateral development partners (albeit referred to as a 

'difficult partner'). For example in 2002-2003, Canadian Official Development Assistance 

to Haiti totalled $23.85 million. The scope of Canada's aid program in Haiti includes; 

• Social development and basic human needs. 

• Food aid, health and education. 

• Governance, democracy and human rights. 

• Peacekeeping, public security, justice, prisons, elections, human rights. 

• Economic and private sector development. 

• Institution building 

Since the political crisis triggered by the disputed legislative and local elections of May 

2000, the Government of Canada's position has been to work towards a political 

agreement in Haiti that would be the result of broad-based consensus among the 

Government, political parties and civil society. Canada takes part in the work of the 

Organization of American States (OAS) and the Caribbean Community (CARICOM) in 

supporting development of democratic processes and institutions by Haitians. 

Key Recent Events 

The following chronology of events provides an overview of the recent Canadian role in 

Haiti. In March, 2003 the Canadian Forces used four C-130 Hercules to evacuate 350 

Canadians and others to the Dominican Republic to get away from gangs battling each 

other for power in Port-au-Prince. In December 2003, the Canadian embassy issued a 

statement condemning acts of violence and urging the Government of Haiti to ensure 

respect for human rights. Canada issued two other statements to the United Nations

48
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

Commission on Human Rights, and General Assembly condemning the status of human 

rights in Haiti. Minister Coderre spoke in similar terms at the Ministerial Conference of La 

Francophonie in Paris. At the Special Summit of the Americas, Canada proposed that the 

Inter-American Commission on Human Rights consider the possibility of establishing a 

permanent observer mission in Haiti. In February 2004, armed conflict broke out in 

Gonaives and spread throughout the country. President Aristide left the country on 

February 29 and a UN resolution later that day led to the creation of the United Nations 

Multinational Interim Force (MIF). The MIF had a 90-day mandate to contribute to a 

secure and stable environment in Haiti, to facilitate the delivery of relief aid to those in 

need, and to help the Haitian Police and Coast Guard maintain law and order and protect 

human rights. In early March 2004 Task Force Haiti (TFH), consisting of 500 personnel 

and six CH-146 Griffon helicopters was deployed by Canada as part of the MIF. In June 

2004, at the request of the United Nations, the TFH mandate was extended to permit it to 

transfer to the larger follow-on Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haiti 

(United Nations Stabilization Mission in Haiti), or MINUSTAH. On July 6, 2004, Prime 

Minister Paul Martin announced a change in the nature of Canada's commitment to Haiti 

from a military to balanced military and police emphasis by sending 100 police officers to 

Haiti for two years to help with security and training of Haitian police. The Prime Minister's 

announcement cited a "hemispheric and moral responsibility" and noted; " The police will 

be responding to an immediate need in Haiti as the country strives to restore law and 

order following the recent political crisis. Re-establishment of the rule of law is essential 

for all other economic, social and political efforts to succeed. This contribution is 

appropriate given Canada’s well known and respected international policing expertise, 

and our past and on-going engagement in the region". Sixteen million in funding for this 

police deployment came from the Canadian International Development Agency (CIDA) 

through a special program, the Canadian Police Arrangement, made up of Foreign Affairs 

Canada, Public Safety and Emergency Preparedness and the Royal Canadian Mounted 

Police (RCMP). 

In addition to the funding for this deployment, since February 2004, Canada, through 

CIDA, contributed a total of $15 million: $5 million in support of UN programming 

including humanitarian, transition, and reconstruction efforts; $5 million to strengthen the 

Special Mission of the OAS in Haiti; almost $2 million to Canadian, Haitian and 

international organizations working in Haiti to support reconstruction, rehabilitation and 

humanitarian aid activities, primarily in the areas of health, education, human rights and 

efforts to stop violence against women; $1.95 million in humanitarian assistance and food 

aid to World Food Program, the Pan American Health Organization, and the International 

Committee of the Red Cross; and $1 million to the International Organisation of La 

Francophonie to help restore and maintain Haiti's democratic institutions. A further $1 

million was provided in humanitarian assistance to flood victims in Haiti and the 

Dominican Republic. On July 18, 2004 Canada announced a contribution of more than 

$180M over two years to Haiti's reconstruction and development efforts, including $147M 

in support for the transitional Government's Interim Cooperation Framework. Following 

the devastation caused by Tropical Storm Jeanne in September, 2004 Canada 

contributed $6.5M through CIDA to support relief in Haiti, out of $11.1M for the whole 

Caribbean region. In March, 2004 the Premier of the province of Quebec, Jean Charest, 

announced that Quebec was contributing $1 M to Haiti for food, education, and health. In 

49
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

November he announced an additional $200,000 in emergency aid to flood-stricken Haiti 

and assured Quebecers that help would reach those suffering. 

On November 14th, 2004, Prime Minister Paul Martin visited Haiti to discuss Haiti’s social 

and economic reconstruction and stabilization efforts with the interim President, Prime 

Minister, members of the cabinet, leaders of political parties, and representatives of civil 

society. During these meetings, PM Martin reasserted the need for all parties to 

participate in the implementation of the democratic process leading to elections in 2005. 

On November 26, 2004, Prime Minister Martin announced the appointment of a Special 

Adviser for Haiti, Denis Coderre, Member of Parliament for Bourassa, in the province of 

Quebec –where the majority of Haitian immigrants to Canada reside. He reports to the 

Minister of Foreign Affairs on issues surrounding the crisis in Haiti, represents Canada at 

international meetings on the topic of Haiti, and works with civil society to help find 

solutions for Haiti. 

The Canadian approach to Haiti can be summed up by the following statement from the 

Prime Minister in July 2004. "The Government of Canada continues to examine all 

available ways to meet Haiti's needs and to ensure that Canada effectively helps the 

people of Haiti to find a solution to the political and humanitarian crisis and the violence 

that rock Haiti. As long as the political situation in Haiti continues, Canada remains 

prepared to play an active role, and to support the UN, the OAS and other international 

bodies in implementing support measures". 

Factors That Influenced Canada’s Decision to Participate in The Haiti PKO 

Canada's stated defence policies were last clearly articulated in the 1994 Defence White 

Paper. It refocused Canadian defence policy in light of the end of the Cold War. The key 

tenets of the policy are as follows: 

• while the possibility of a global conflict is extremely remote, the world continues to be 

highly unstable and unpredictable; 

• the Canadian Forces’ mandate is: (a) to defend Canada; (b) to defend North America in 

partnership with the United States; and (c ) to contribute to global stability; 

• Canada will maintain multi-purpose, combat-capable maritime, land and air forces 

able to defend Canada and Canadian interests while providing the Government 

with the flexibility to contribute to international peace and security initiatives. 

In the past four decades the Government of Canada has preferred that 

international peace and security be pursued through multilateral co-operation, 

rather than unilateral action. Prime Minister Martin took office in November 2003. 

His priorities included a more outward-looking global agenda and organizational 

structure in and around his cabinet, particularly with regard to strengthening 

Canada-US relations, domestic and continental security from international 

terrorists, and participation in international affairs via multi-lateral policies and 

mechanisms. For instance, he is currently (January 2005) advancing and seeking 

50
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

support for the formation of a G-20 group of nations that would provide a middle 

way between the US model of “uni-lateral with support from allies” and the UN 

model of “comprehensive multi-lateral process and debate for every decision” that 

limits and delays their effectiveness and timeliness. Although Canada has been 

involved in peace operations with non-United Nations organisations such as NATO, 

Canada has generally tried to promote the use of the United Nations as the only 

international organisation with the charter authority to promote peace and security 

throughout the world. 

All the Canadian political parties that have formed the federal government in 

the past 35 years, have embraced high immigration levels and multi-culturalism as 

a defining characteristic of Canada, and a potential source of new voters. Between 

70,000 and 120,000 Haitians live in Montreal in the province of Quebec where 

French is the dominant official and spoken language. As voters they have 

considerable strategic political importance within Canada. The distribution of 

population in Canada makes it necessary for a political party to win at least half the 

seats in the province of Quebec in order to form a majority government at the 

federal level. Haitian votes are important in three or four key ridings in both federal 

and provincial elections, and past and potential future referendums on the question 

of whether or not the province Quebec stays within Canada, or becomes an 

independent nation state. Keeping Quebec in the Canadian confederation is a 

paramount interest of major federal political parties other than the Bloc Quebecoise 

– a Quebec-based party that is devoted to taking Quebec out of Canada . In the 

last (1995) referendum held in Quebec, the “stay in Canada” side won by a margin 

of only one percent. The former Minister of Foreign Affairs and current Special 

Adviser for Haiti, Denis Coderre, is the Member of Parliament for the community in 

Quebec with a significant Haitian population. 

Canadian interests in “La Francophonie” around the world, of which Haiti is 

a part, are directed to reflecting abroad the French fact in Canada, and ensuring 

that French culture and institutions in Canada are connected to that world. 

The Caribbean region, including Haiti and Cuba, is important to Canada in 

economic terms. Many Canadian companies have been involved in banking, 

tourism, and extraction of natural resources in the region for over 50 years. 

Immigrants and seasonal workers from all over the region provide key parts of the 

Canadian labour force. Stability and development in the Caribbean region is also 

important to Canada in order to avoid: large numbers of refugees being added to 

our relatively open and overloaded refugee system; the spread of disease; and, the 

growth of traffic in illegal drugs, and associated criminal gangs and activities. 

Design of Canada’s PKO Contribution 

Peacekeeping has become a primary role for Canada in the international 

arena. Since 1947, Canada has participated in more than 36 peacekeeping 

operations, starting with Prime Minister Lester Pearson creating the modern 

concept of multi-national peacekeeping forces during the 1956 Suez crisis. Canada 

51
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

is currently the 31st largest contributor of military troops and observers to the 

United Nations out of 90 contributing countries. Canadian military and police 

personnel are in demand for peacekeeping and stabilization projects in part 

because they have established a good international reputation and considerable 

experience in terms of values, attitude, skills and ability to work with indigenous 

institutions and international partners. This legacy causes Canada to consider 

participating in almost every PKO. 

Haiti is generally regarded in Canada as being in need of almost everything. 

The Canadian Government is committed to do whatever it can for Haiti. That 

means that the criteria for the design of the mission are primarily related to 

feasibility of what Canada can supply that Haiti is in a position to use. The key 

concept of the current Canadian PKO program is to provide contributions to 

establishing order (stop looting and violence against persons) followed by interim 

police services in conjunction with Haitian police, and where feasible, to help build 

police capacity. The Governments other policy initiatives (e.g. substantial new 

funding for the national health care system) and parallel commitment to cutting 

taxes and paying down the national debt, make it very difficult to find new funds. 

The mission was shaped by determining the niche or highest value role that 

Canada could feasibly play in the total partnership of nations involved in the PKO 

as organized by UNDPKO. 

After money the most important resource limitation was the current 

deployment of the Canadian Forces (CF). They are stretched thinly all over the 

world in peacekeeping projects. Many CF units have had their tour of duty 

extended several times, and are functionally overdue for a tour of home duty. The 

resources devoted to the police function are being drawn from existing RCMP, 

provincial and municipal forces, with the result that police service levels in Canada 

are noticeably lowered. 

Federal Planning and Decision-Making 

Canada is an unusual confederation with ‘two plus one’ levels of sovereign 

government: federal; provincial and territorial; and an emerging system of 

aboriginal governments. The federal and provincial governments have separate 

constitutional responsibilities and powers, as well as some that are shared. The 

federal government has responsibility for foreign affairs, including international 

relations, aid, and defence. Immigration is a shared responsibility. The decisionmaking structures and processes in the federal government are centred around the 

Prime Minister. He or she has the authority to make or delegate all major decisions 

and does this with the advice and consideration of senior officials.

52
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

•Legislated 

commitments

•past decisions

•consolidation

Prime Minister

Cabinet committees

Central agencies

Interdepartmental process

Departments and 

agencies

decisions

communications

funding

PCO

IGA

Fin A-G

TBS

PMO

public

media consultants

Dept 

stakeholders

pollsters academics

Interest 

groups

Provinces

Global media regions

MNCs Voluntary

& business sectors

MPs

Opposition 

parties 

constituencies

advocates

Source: Milne, 2004

Figure 1 from Making Policy: A Guide to the Federal Government's Policy Process, 

by Glen Milne, 2004 

The interactive network (not chain) of events and organization for the 

continuing analysis, development of options, funding implications, and decisions 

like those involved in the Haiti PKO are illustrated by the following diagram. The 

current minority government situation at the federal level in Canada means that 

much more consultation is being done with other parties and Parliamentary 

committees as part of the priority setting and decision-making process. 

53
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

PM & Cabinet

PCO and Ministerial Level

Interdepartmental, DM Level

Interdepartmental, ADM Level

Departmental, Director Level

Request

Referred for Assessment

Foreign/Aid Assessment Defence/Police Analysis

Consult 

partners ?

Info/Action Memos to Ministers Info/Options Memos to Ministers

 Ministers clarify direction, intent

¡Memo to Cabinet (inc. $)

Parliamentary 

Consultation ?

¢ PM Decision*

£ Interpretation/direction

¤ Action

Figure 2 from National Security Decision-Making, David Last & Glen Milne, 2004 

Foreign Affairs Canada (FAC) is the department responsible for the 

development, execution and administration of foreign affairs policy, including 

diplomatic missions and their activities abroad. Previously it was part of the 

Department of Foreign Affairs and International Trade (DFAIT). In cases like Haiti 

FAC operates in day-to-day collaboration with the Department of National Defence 

(DND), the foreign aid agency, Canada International Development Agency (CIDA), 

The Solicitor General (responsible for the Royal Canadian Mounted Police, the 

national police force), Public Safety and Emergency Preparedness Canada 

(PSEPC), Canada Security & Intelligence Service (CSIS) and other agencies as 

the situation requires. FAC operates a 24/7 watch on global events from an 

operations centre in Ottawa continuously gathers information and news contact 

from Canadian diplomatic posts around the world, DND and other departments, 

police, intelligence agencies, national and international press media, etc. This 

centre provided an early warning of the potential departure of President Aristide 

and crisis months in advance. The flows of information gathering, analysis, 

development of briefings and options for Ministers, decision-making, and 

coordination in a case like the Haiti PKO is illustrated by the following diagram. 

54
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

PCO

PMO

cpc

d-cpc

pm

dpm

Committee of 

affected DMs

Cabinet 

Committee(s)

Foreign & 

Defence 

Office of 

PCO

(Chairs)

Authorised liaison, e.g. US NSC

DFAIT

DND

SolGen/

CSIS

CIDA

Etc.

FAC 

analysts

FAC

Authorised liaison, e.g. Multilateral & 

Bilateral partners 

DND RCMP CSIS

OC NDCC NOC

DND 

analysts

CIDA

OC OC

Figure 3 from National Security Decision-Making, David Last & Glen Milne, 2004 

When an international situation develops that officials identify as involving 

important Canadian interests, FAC organises and leads an interdepartmental task 

force to monitor events, anticipate potential crises and develop contingency options 

and plans for action. The mandate of the task force is to provide a forum where 

analysis, options actions at the strategic level can be developed, co-ordinated and 

directed. The task force is the organization wherein an overall strategic plan is 

defined for the Government as to how Canada will deal with a crisis, what 

resources the Government will use, etc. In this case, the tools were humanitarian 

assistance, police assistance and military power. This approach and these tools 

were also used for Kosovo, East Timor, and now Darfur. The task force can be 

called to meet daily when a crisis is happening. At the first task force meeting on a 

new topic, FAC provides an update on the situation and guidance on how Canada 

will respond, in general terms, in accordance with foreign policy imperatives. After 

discussion, members of the task force disperse to do their own analysis and 

strategic thinking, then meet again the following day with information on what their 

departments can provide for the crisis, and to begin to formulate the situation 

assessment, options, resource limits, costs and recommendations to the FAC 

55
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

Minister, Cabinet and the Prime Minister. At this stage, approval of the operation is 

conditional on Government decision and the conduct of an interdepartmental 

strategic reconnaissance. 

How the Decision Was Taken to Join the Haiti PKO 

Officials in the FAC, along with their partners in DND, CIDA, and the RCMP 

were watching events in Haiti carefully in the latter part of 2003 for the reasons 

noted above. They prepared and continuously updated situation reports for 

consideration of their Ministers and the Prime Minister. When Haiti fell into crisis 

early in 2004 the mission design and decision to participate in the PKO came 

primarily from the top, i.e. the Prime Minister, with assistance from bottom-up 

scanning, analysis, options and recommendations from committees of officials, and 

Cabinet ministers. These considerations and decisions were undertaken in 

continuous consultation with the United Nations Department of Peace Keeping 

Operations (UNDPKO) in New York. UNDPKO was the primary designer of the 

multipartite mission through an iterative process of asking potential participant 

countries what resources they might provide, and fitting their potential resources 

into an evolving, overall mission concept and deliverable package. When the UN 

Security Council passed its resolution re Haiti on February 29th an options paper 

was prepared within a few hours in Canada by a special inter-agency task force of 

middle level officials from the above group of agencies and sent up to the Prime 

Minister via a paper signed by all of the Ministers involved. The Prime Minister's 

decision and announcement of Canada's contribution a few days later was slightly 

different than the options presented because it reflected some inputs from his 

senior advisors, a committee of deputy-ministers (heads of departments), 

discussion of the options by a Cabinet Committee, and consideration of costs by 

the Department of Finance. 

The Objectives of the Mission 

The implicit political – as opposed to explicit policy- objectives of the mission 

included; 

1. To serve the interests of Haitian-Canadians, and thereby indirectly; 

• Increase the probability of Quebec voting to stay in Canada in any 

referendum that might be held in the future. 

• Increase voter preference for the governing party among Haitian-Canadians 

2. To improve relations with the US by taking some of the load where the US 

might not be able to as much as they wish due to extensive commitments 

elsewhere. 

3. The implicit economic objectives of the mission included; 

56
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

• Positioning Canada as a partner of developing countries and regions. That 

position may be of strategic economic value to Canada, our hemisphere, and 

globally as these countries become fully developed over the long term. 

• Respect gained from doing everything feasible to help Haiti in turn that 

could help our economic relationships with USA, OAS and UN members, and other 

hemispheric partners. 

• Avoiding high costs that could flow from Haiti to Canada and our region via 

mass migrations, refugees, drugs, crime, and social instability. 

The military and security objectives of the mission, as well as MINUSTAH, 

are ultimately aimed providing a platform of security and civil order for 

developmental objectives rather than military objectives such as the elimination of a 

military or terrorist threat from another country. One might position the gangs 

fighting for power as terrorists, but in the current context of Haiti many of those 

gangs are competing for territory, control and resources in the current 

power/governance marketplace of Haiti along with a politicized police force, political 

parties, clans, etc. Accordingly Canada’s military objectives are congruent with its 

political and economic objectives regarding Haiti. 

Situation and Mission Creep 

The objectives of the Canadian mission in Haiti have been continuously 

adjusted in the light of the frequent setbacks in meeting earlier objectives. In many 

cases the setbacks are seen by Canadian officials as due to politicization of the 

police, diversion of resources, and other interference by the government of Haiti. 

The thinking about realistic time frames for substantial progress towards a selfsustaining economy and democracy in Haiti, among those interviewed or read in 

this study, has shifted from years to decades. A recent strategic assessment by 

CIDA in an unclassified but unpublished document includes a change in 

nomenclature for Haiti from 'partner' to 'difficult partner' in order to reflect the 

increasing degree of difficulty seen in achieving development progress in some 

areas. Other assessments by the OAS and CIDA indicate the time has come to 

step back and learn from the few successes and many failures. 

Lessons Learned so far in Haiti re PKO 

The assessments by Canadian government agencies read during the study 

indicated the need for a more comprehensive mapping of the institutional and 

regional fabric of Haiti and an equally comprehensive and unified (not just 

coordinated) vision and strategy among the Haitian people and government, 

intervening nations, their programs and non-governmental agencies, to move that 

entire fabric along a development pathway. They also indicated that the UNDPKO 

has little capacity to develop on-the-ground intelligence that could make its 

planning for PKO more effective, and is hampered in its ability to design missions 

57
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

by having to ask member states for what they can provide, rather than arrange the 

deployment of the right kind of personnel, equipment, logistic supplies, strategies, 

and tactics by member states. 

Several of our sources pointed to the success South Africa gained through 

bringing key representatives from all competing power groups in the country 

together to develop three scenarios for their potential future. One of those 

scenarios showed a potential win/win pathway to a stable social situation. It 

included making Nelson Mandela the president. The other scenarios showed 

lose/lose pathways to anarchy and chaos similar to that of Haiti today and had the 

effect of drawing consensus on a development roadmap from a similar wide (and 

wild) range of stakeholders. Planning for the feasible emergence of Haiti from its 

current state of anarchy, economic and ecological devastation might benefit from 

such more comprehensive visioning and participation. Almost all source persons 

thought an empirical model of the emergence of governance from anarchy 

proffered by the author could help identify and analyse the current state of 

governance in Haiti. Here is a concept model for such a “governance ladder” with a 

notional example of a country at that level. 

 7. Governance includes collaborative vision, transparency, universal 

education, development & sharing (e.g. Scandinavian countries) 

 6. Democratic determination of authority and rule of law (e.g. Canada) 

 5. Rule of law made public and enforced.(e.g. Singapore) 

 4. Order imposed by, or accorded to, one power group, leader or outside 

intervener (e.g. Saudi Arabia) 

 3. Formal and informal agreements among power groups on territory, 

trade, rules of engagement, and dominance or hierarchy of power. (Iran) 

 2. Emergence of orderly power groups, economic marketplaces and 

informal institutions, with some implicit rules of engagement among power 

groups. 

 (e.g. Somalia, England in 11th Century) 

 1. Disorganized battles for power, without humanitarian rules of 

engagement, by leaders and members of power groups such as gangs, clans, 

militia, police, and armed forces. (e.g. Haiti)

58
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

Other independent variables that determine the success of the PKO mission 

that were raised by the research sources included; 

• Ability to speak French and Creole 

• At least a minimal transportation and telecommunications infrastructure 

throughout Haiti. 

• Long term horizons (five year funding, and ten year planning) 

• Adequate funding for the scale of resources required. 

Potential Performance Measurement of the Effectiveness of Multipartite PKO 

In the course of this study recommendations were sought and received on 

how to measure the outcomes of the PKO mission that been summarized as 

follows; 

• Track local and regional rates of economic activity, employment, crime, etc. 

from pre-conflict, to PKO, and post-PKO periods. 

• Conduct interviews and workshops with representatives of all PKO forces 

on “lessons learned, sharing best practices, and ideas for future operations.” 

• Conduct interviews and workshops with local leaders, aid organizations and 

citizens on “lessons learned, sharing best practices, and ideas for future 

operations.” Develop these with insights gained from the South African postapartheid process. 

Recommendations for Future PKO within a Framework of Regional 

Cooperation 

The design of the collective PKO mission should include identifying, 

assessing, mapping, and strategies for engagement with the complete range of 

social and economic institutions in the country being considered for PKO. These 

include government institutions, political parties, military, elements of the justice 

system, religious groups, clans, gangs, commercial enterprises, opinion leaders, 

investors, institutions, and all other significant informal and formal organizations 

and the mechanisms/ marketplaces through which they interact. 

Analysis of the situation and design of the PKO should be based on an indepth understanding of the generic and specific regional hierarchy of order, law, 

and governance, and feasible goals and strategies for moving the local institutional 

network up the hierarchy. 

59
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

Mission goals and scope should be system-wide rather than focused on one 

institution. For instance building police capabilities and ethics should be done in 

conjunction with courts, correctional institutions and support systems for exprisoners and youth-at-risk. 

Be prepared to work independently of the central government, if there is 

one, in the event that it is so dysfunctional as to be of no use, or a threat to its 

citizens. 

Address the issue of post-mission systemic sustainability from the beginning 

of the mission. This includes: 

1. Planned staging from initial replacement or infill of local military, militia, police, 

and civil governance institutions to post-mission mentoring and other follow-up 

support. 

2. Developing a strategy for protection, first aid and development support for key 

community and national institutions, governance, infrastructure and natural 

resources. 

3. Expert advice and services to help local population deal with trauma and 

improve conditions that are root causes of violence. 

4. Maintaining and developing alternatives to loss of identity, jobs and hope in local 

population, particularly with regard to individual and gang violence and lethal 

weapons among young males. 

5. Hand-off strategies among mission military and police forces, and local military 

and police forces, courts, correctional services, and other key institutions. 

6. Leaving in place a feasible and functional set of institutions equipped with locally 

sustainable technologies and practices, rather than dependence on those of the 

PKO forces. 

7. Adequate funding and commitment to provide enough personnel (including 

rotation) and logistic support to effectively build institutions, change values, 

establish trust relationships and establish a sustainable society and economy over 

a term of five or more years. 

8. In Canada's case a prime issue is cost and capacity, and convincing Canadian 

government and citizens of value for money. 

9. Collaborate on building analytic tools and system-dynamics models that can help 

each contributing state identify its special role in PKO, and the cost-effectiveness of 

missions' indirect contributions to their domestic society and economy. 

60
Objectives, Decision-Making and Lessons Learned

61

Source Documents 

1. ‘Making Policy: A Guide to The Federal Government’s Policy Process’: by 

Glen Milne, October 2004 Edition. 

2. ‘Decision-Making for National Security’; Milne and Last, 2004. 

3. ‘Haiti: Strategic Approach’; Canadian International Development Aid 

Agency, October, 2004. 

4. ‘ Notes for a Speech to the United Nations on an Intervention on Haiti, by 

David Lee, Special Representative of the Secretary General and Head of the Haiti 

Special Mission; Organization of American States, April 14, 2004. 

5. Approximately 12 announcements re Haiti PKO on the website of Prime 

Minister Martin in 2003 and 2004. 

6. Approximately 6 announcements and articles re Haiti PKO on the web-site 

of the United Nations Department of Peace-Keeping Operations (UNDPKO), 2004. 

7. Approximately 40 announcements and reports re Haiti PKO on the websites 

of Canadian federal departments involved in the Haiti mission (Foreign Affairs 

Canada, Defence, Canadian International Aid Agency) 2003-2004. 

8. Approximately 30 news stories on the Haiti PKO from the pages of 

Canadian newspapers (Globe and Mail, National Post, Le Devoir, Ottawa Citizen, 

Hamilton Spectator). 
Cresta-Garcia- Bio

6a.htm[1/8/20, 10:20:23 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

Construyendo capacidades para América Latina y el

Caribe: Las Operaciones de Mantenimiento de Paz y el

caso Haití

Sr. Enzo Di Nocera García

Sr. Ricardo Benavente Cresta

Profesor Enzo Di Nocera García. Coronel de Aviación en retiro, Oficial de

Estado Mayor titulado en Chile y en Brasil, Profesor de Academia con

menciones en Personal y Estado Mayor, Estrategia y Seguridad Nacional. Es

Ingeniero de ejecución en sistemas aeronáuticos y M.A. en Ciencias de la

Administración Militar.

Se desempeña como Director de la Cátedra de Estudios Internacionales de la

Academia Nacional de estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE), es miembro

titular de la ISASI, del Instituto Geopolítico de Chile, e Investigador Asociado

del Centro de Estudios Aeronáuticos y del Espacio.

Profesor Ricardo Benavente Crestá. Capitán de Navío en retiro, Oficial de

Estado Mayor, especialista en sistemas de armas, Diplomado en

Administración Internacional de Defensa, Escuela de Postgrado, de

Monterrey, California. MA. en Ciencias Navales y Marítimas, mención

Operaciones de Paz. Se desempeña como profesor de los cursos de postítulo

y postgrado de la ANEPE.

Sirvió en las Operaciones de Paz en Bosnia Herzegovina y después como

Jefe del Departamento de OPAZ, del Estado Mayor de la Defensa Nacional.

Ha realizado cursos especializados sobre el tema en los Centros de

Entrenamiento Británico, Australiano y Argentino para Operaciones de Paz.

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Construyendo Capacidades para América 

Latina y el Caribe: Las Operaciones de 

Mantenimiento de Paz y el caso Haití 

Sr. Enzo Di Nocera García 

Sr. Ricardo Benavente Cresta

Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos 

I.- INTRODUCCIÓN. 

Chile decidió enviar a Haití uno de los contingentes más numerosos que ha 

empleado el país en una misión de paz de la Organización de las Naciones Unidas 

(ONU). Esta participación inicial, junto a las fuerzas multinacionales provisionales de 

los Estados Unidos, de Francia y Canadá (MIFH), abrió la posibilidad para que más 

adelante, en la Fase de Estabilización, (MINUSTAH) se integraran soldados de Brasil, 

Argentina y otros países latinoamericanos, situación que ha constituido un hecho inédito, 

en cuanto a la participación de fuerzas regionales en operaciones de paz dentro del 

mismo continente. 

El Presidente de Chile, Ricardo Lagos, al ordenar la movilización de tropas para 

ser desplegadas en Haití en la MIFH y dentro de un breve plazo de 48 horas, aclaró que 

esa decisión era concordante con la doctrina que ha impulsado su Gobierno, en el 

sentido que la participación en misiones de paz de tropas chilenas se autorizaba porque 

había en Haití una situación de crisis y era perentorio “ayudar a la recuperación de la 

paz, al restablecimiento de los canales institucionales y el ordenamiento general de un 

país amigo". (Michelle Bachelet Jeria, 2004 A). 

Por su parte, la Canciller chilena, Soledad Alvear, quien se encontraba en Buenos 

Aires participando en una reunión de cancilleres del Mercosur, dijo a un medio nacional 

de Chile, Radio Cooperativa, lo siguiente: "Siendo Chile miembro del grupo de amigos 

de Haití desde hace varios años, y adicionalmente uno de los 17 países que tiene una 

misión diplomática en Haití, nos sentimos en la obligación y el deber, siendo parte de la 

comunidad internacional, de colaborar en este proceso". Más agregó más adelante: "El 

Gobierno está absolutamente convencido de que nuestra presencia en Haití es 

completamente necesaria, oportuna y constituye un compromiso que Chile una vez más 

efectúa por la paz, la democracia y los derechos humanos". Finalmente expresó, que 

Chile "es coherente" y que sólo actuó luego de aprobarse una resolución de la ONU. 
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

A su vez, el Comandante en Jefe del Ejército de Chile, Juan Emilio Cheyre, 

destacó en esa oportunidad la responsabilidad que asumía su institución en Haití, 

recalcando que: "es una decisión del Gobierno que refleja nuestra política exterior y 

nuestra política de defensa". Cheyre, se preocupó de enfatizar que los efectivos chilenos 

viajaron a colaborar por la paz y no a participar en apoyos de uno u otro bando. 

Con estos antecedentes a la vista, la presente investigación está orientada a 

analizar la participación que Chile, históricamente, ha tenido en materia de operaciones 

de paz (OPAZ); analizar y comentar la política nacional que existe al respecto; describir 

la forma como el país ha ido incrementando sus capacidades para participar en este tipo 

de operaciones y, muy en especial, analizar detalladamente el rol que ha cumplido y está 

cumpliendo en materias de seguridad regional, con su participación en las operaciones 

de mantenimiento de la paz que las Naciones Unidas han programado para el caso Haití. 

Como el asunto haitiano no es un caso histórico, sino que un proceso que aún 

está en pleno desarrollo y, consecuentemente, se ha escrito muy poco sobre esta 

operación de paz, el grupo investigador ha preparado el presente trabajo empleando 

como fuentes de referencia principales, los siguientes elementos: Testimonios escritos y 

declaraciones públicas de autoridades, artículos de prensa, entrevistas a autoridades en 

los medios de prensa nacionales y extranjeros, entrevistas estructuradas a autoridades 

militares chilenas que han participado en la gestión y planificación de esta operación de 

paz, documentos y textos legales referenciales y otros antecedentes similares 

disponibles. 

Por razones de tiempo y espacio, en el capítulo III del presente trabajo, se da una 

respuesta directa al cuestionario de investigación, con nueve interrogantes, que formuló 

CHDS para su trabajo “Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe: las 

Operaciones de Mantenimiento de Paz y el Caso de Haití”. 

Al término del trabajo y en forma sucinta se presentarán algunas conclusiones 

que se derivan de la investigación efectuada. 

II.- CHILE Y LAS OPERACIONES DE PAZ (OPAZ) 

“Uno de los objetivos específicos de nuestra política exterior es incrementar la 

participación de Chile en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz propiciadas por 

las Naciones Unidas”. 

María Soledad Alvear,( 2002) 

A.- Antecedentes históricos. 

A contar de la década del 90, las operaciones de paz han estado presentes con 

mayor frecuencia en la percepción no sólo de autoridades y gobiernos del mundo sino 

que, merced a la globalización de las comunicaciones, también han llegado 

masivamente a la atención del público con un alcance mundial. 

63
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

Cuando se dio inicio a este tipo de operaciones, a fines de la cuarta década del 

siglo pasado, ellas estaban simbolizadas por los tradicionales "cascos azules" de 

Naciones Unidas, los que más que soldados equipados para enfrentar o detener un 

conflicto, constituían meros elementos pacificadores y de buena voluntad, situados 

esporádica y estratégicamente en puntos de contención, para separar aquellas fuerzas 

beligerantes que amenazaban incluso a la población civil. 

Con el devenir del tiempo, la creciente espectacularidad y trágicas consecuencias 

que tuvieron esos enfrentamientos en distintas partes del globo, han hecho que las 

operaciones de paz sean una realidad permanente y recurrente para muchas naciones y 

sus habitantes. Ello, entre otras razones, tanto por la gran mortandad que dejaban los 

conflictos internos o externos en la población inocente y ajena al mismo, como a causa 

del fenómeno de la globalidad que se hizo presente en el mundo a fines del siglo 

pasado. En efecto, las nuevas interrelaciones y los efectos multiplicadores que creó la 

globalidad entre todos los Estados, hizo que cualquier conflicto armado que surja en 

alguna parte del mundo, provoque repercusiones políticas y económicas profundas e 

inmediatas en países y regiones muy distantes del lugar de esos hechos.

Un ejemplo que destaca dramáticamente los efectos económicos que produce un 

conflicto internacional lo encontramos en el caso de la primera guerra del Golfo Pérsico, 

a inicios de los noventa, la que repercutió con fuerza y efectos inmediatos en la 

economía mundial, debido a los cambios que produjo en el mercado de hidrocarburos y 

al normal abastecimiento de todos los países, productores o no, de ese vital elemento. 

Sobre los efectos que puede provocar este tipo de conflictos en la economía 

chilena, es digno de destacar que la política de desarrollo del país está basada, 

principalmente, en una estrategia de apertura al mercado externo. Los productos que 

Chile importa y exporta, fluyen principalmente a través de la vía marítima, lo que hace al 

país muy vulnerable en ese aspecto y con relación a situaciones que puedan restringir 

su comercio con el resto del mundo. El Comandante en Jefe de la Armada chilena, 

Almirante Miguel Vergara, relacionó claramente esa dependencia marítima con la 

seguridad internacional, al expresar en una entrevista al diario El Mercurio de Santiago, 

de fecha 13 enero 2002: “Para Chile es importante fomentar la paz, la seguridad y el 

orden en el ámbito internacional, al menos en aquellas áreas por las que transita nuestro 

comercio marítimo”. 

A su vez, el Subsecretario de Guerra chileno, Don Gabriel Gaspar, en entrevista 

concedida a la periodista Alejandra Lizana, de fecha 11 de julio 2004, confirma las 

expresiones del jefe naval señalado: “No hay nada más dañino para el comercio que los 

conflictos que paralizan las exportaciones y, desde el punto de vista económico, la mitad 

del PBI chileno tiene que ver con el comercio externo”, más adelante, reiteró la voluntad 

del gobierno nacional para participar en la solución de los conflictos internacionales, en 

especial aquellos que se producen dentro de la Región. 

Los acuerdos y tratados de libre comercio que Chile ha firmado con otros países 

y diversos conglomerados políticos como la Unión Europea y APEC, crean lazos que no 

sólo son de tipo de económico, sino que además, revisten connotaciones importantes en 

64
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

materias de seguridad. Un ejemplo de lo anterior, lo encontramos en las recientes 

palabras de la Ministra de Defensa Nacional, Michelle Bachelet, al comentar que la 

futura participación del país en Althea (Misión que reemplazará a la OTAN en Bosnia) es 

un eslabón más en la serie de contribuciones chilenas a la seguridad de los Balcanes – 

donde, además de participar en la SFOR, ha desplegado fuerzas policiales en Bosnia y 

Kosovo – y, relacionó esta participación con el acuerdo de Asociación entre la Unión 

Europea y Chile. (MICHELLE BACHELET, 2004C) 

En aspectos humanitarios y como consecuencia de las grandes mortandades 

producidas por los conflictos armados entre la población civil de los países afectados, las 

operaciones de paz tuvieron que ser modificadas, escalando desde la imagen inicial de 

soldados "cascos azules" en labores de distensión, hacia otros escenarios, donde actúan 

efectivos regulares integrando fuerzas internacionales, provistos de moderno 

equipamiento de combate, a fin de proteger a esa población civil y mantener, o imponer, 

la paz. 

Chile no ha estado ajeno a esa evolución. El país, en una primera fase, inició su 

participación en este tipo de operaciones en el año 1949, con la UNMOGIP (Grupo de 

Observadores Militares de la ONU en la India y Pakistán). Allí y en ocho operaciones 

posteriores, cumplió con el rol habitual de los “Cascos Azules”. 

Más adelante, a partir de la década de los noventa, el país participó en una 

segunda fase, que se podría considerar como intermedia y más especializada. Las 

características de esta nueva fase residen en la naturaleza de los medios empleados y 

las misiones que se cumplen; se inicia con el envío de helicópteros y personal de la 

Fuerza Aérea a Irak, para posteriormente participar con infantes de marina en Camboya 

y, después, con el despliegue de fuerzas policiales a Bosnia - Herzegovina. Se cierra 

esta fase con el envío de helicópteros y medios del Ejército chileno a Timor Oriental1

.

Respecto a los efectos que tuvo esta fase en la opinión pública chilena, es digno 

de mencionar que el despliegue de mayores fuerzas militares y helicópteros, primero en 

Irak y después en Timor Oriental, provocó un cambio importante en la sensibilidad del 

ciudadano común chileno, ya que a partir de esas participaciones, las operaciones de 

paz son seguidas por la ciudadanía con interés y regularidad en los medios informativos 

nacionales y extranjeros. Esa situación permitió que la población constatara que las 

operaciones de paz de las Naciones Unidas estaban ahora más cerca de sus 

percepciones diarias; las aceptaran como un elemento natural del quehacer nacional y 

acogieran favorablemente la tan necesaria participación del país en ese tipo de 

operaciones humanitarias. 

La tercera fase, es aquella en la que se encuentra Chile en estos momentos y se 

caracteriza por el empleo de sus fuerzas militares en unidades conjuntas, o combinadas. 

Dos ejemplos de ella son: una nueva participación en Bosnia-Herzegovina, pero esta vez 

empleando medios del Ejército en forma integrada con una Unidad de Combate de Gran 

 

1

 En anexo No A, véase cuadro resumen de las operaciones de paz en las que actualmente está 

participando Chile. 

65
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

Bretaña y, el caso de Chipre, donde participan conjuntamente fuerzas del Ejército y de la 

Armada de Chile, en forma combinada con una Fuerza de Tarea de Argentina. (JUAN 

CARLOS SALGADO, 2004) 

También cooperó a una mejor internalización ciudadana por las operaciones de 

paz de la época, una pregunta que la autoridad a cargo de la política exterior de Chile se 

formuló públicamente: ¿Por qué nuestro país participa cada vez más activamente en 

estas operaciones, aún cuando ellas parecen lejanas de nuestra propia realidad y 

problemas cotidianos?. La misma autoridad dio respuesta a esa interrogante y también 

públicamente, con las siguientes reflexiones, que han pasado a resumir los basamentos 

de la política nacional sobre el particular: “Debemos recordar que la solución pacífica de 

las controversias constituye un principio fundamental y permanente de la política exterior 

de Chile. La proyección del valor moral intrínseco de este principio, así como el hecho de 

que el resguardo de la seguridad nacional - entre otros factores - depende de la 

estabilidad internacional y regional, ha determinado que entre las prioridades de la 

acción externa del país se incluyan la promoción y el mantenimiento de la paz mundial”. 

(MARIA SOLEDAD ALVEAL, 2002). 

B.- La Política Nacional de Chile en materias de Operaciones de Paz. (OPAZ). 

La Política Nacional de Chile para participar en las OPAZ, se fundamenta en que 

la paz mundial es un objetivo permanente de su política exterior. Por tanto, la 

participación del país con tropas en misiones autorizadas por un mandato del Consejo 

de Seguridad de la ONU. es una forma real, concreta y soberana de reafirmar tal 

compromiso con la Comunidad Internacional. 

Dicha política establece una gama de criterios político-estratégicos para participar 

en las OPAZ. Entre éstos destaca el hecho que la participación de las fuerzas chilenas 

debe satisfacer el interés nacional, para lo cual se deben ponderar los costos y 

beneficios involucrados mediante una evaluación caso a caso, analizando en cada 

oportunidad el tipo de operación a realizar, la región donde se desplegarán los medios, 

la cantidad de fuerzas que hay que comprometer y, además, la duración esperada de la 

operación. 

Otros aspectos importantes a considerar son que dichas operaciones deben 

contribuir al perfeccionamiento de las Instituciones involucradas y que todo el personal 

participante, sea civil o militar, debe ser preferentemente voluntario dado los riesgos 

personales involucrados. 

De acuerdo a la misma política, la decisión de participar en las OPAZ la debe 

adoptar el Presidente de la República con la asesoría conjunta de los Ministros de 

Relaciones Exteriores y de Defensa; quedando radicada en este último Ministerio la 

responsabilidad de coordinar estas actividades. Finalmente y como tal decisión involucra 

el desplazamiento de fuerzas militares fuera del país, conforme al artículo 60 de la 

Constitución Política de Chile, tal materia debe ser regulada por Ley. (CP. 1980, p: 44). 

66
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

La Ley No 19.067 (1991), derivada de la norma constitucional, a su vez establece: 

“La salida de tropas nacionales, fuera del territorio de la República, debe ser autorizada 

por decreto supremo firmado por el Presidente de la República, previo acuerdo del 

Senado e informe, o a propuesta de la institución de la Defensa Nacional que 

corresponda, expedido por Ministerio de Defensa Nacional y con la firma del Ministro de 

Relaciones Exteriores”. En el Decreto aludido se debe fijar el objeto, plazo y modalidad 

de la salida de las tropas. 

De esta forma la resolución soberana que adopte el Presidente de la República 

para participar con fuerzas militares chilenas en OPAZ, es ratificada por otro poder del 

Estado y formalizada en una norma que compromete e involucra en el procedimiento a 

los dos ministros de Estado que tienen ingerencia en este tipo de operaciones. 

En cuanto a la jerarquía de la política nacional para las OPAZ, ésta es para todos 

los efectos una política del Estado de Chile y en ella se entiende por Operación de 

Mantenimiento de la Paz el siguiente concepto: “Todo despliegue internacional de 

medios civiles o militares y de orden y seguridad pública que, bajo el mando y control de 

las Naciones Unidas y con el consentimiento de las partes en conflicto, tiene por objeto 

directo contribuir a la consolidación de un cese de hostilidades”. 

El primer documento que se preparó sobre la materia, en el año 1996, 

denominado “Política Nacional para la participación del Estado chileno en Operaciones 

de Mantenimiento de la Paz”, contenía las consideraciones principales que regulaban 

esas actividades y se refería a las operaciones que desarrollaría el país conforme al 

Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas, es decir aquellas que tienen una mayor 

relación con el arreglo pacífico de las controversias. Dicha política fue oficializada 

mediante Decreto Supremo No 94, de fecha 06 noviembre 1996, el que a su vez tiene su 

base jurídica en los artículos 24 y 32 No 8 de la Constitución Política de la República. 

(CP. 1980, pp. 31y 35). 

El Decreto Supremo anteriormente mencionado, define también las relaciones 

existentes entre la seguridad interna y externa del país indicando: “En un sentido integral 

y moderno, la seguridad de Chile depende de un conjunto de factores, tanto internos 

como externos y entre estos factores, cabe destacar la estabilidad y la seguridad 

internacionales”. Más adelante, el mismo documento establece que: “La globalización de 

las relaciones deriva en que los conflictos repercuten internacionalmente en forma más 

amplia e intensa, por lo tanto, adquieren una mayor supremacía los pactos de seguridad 

y estabilidad internacional” (DS. No 94 1996) 

El Libro de la Defensa Nacional de Chile 1997, que es coetáneo con la política 

original, expresaba: “Chile no autorizará el empleo de fuerzas chilenas para la búsqueda 

y/o captura de delincuentes, beligerantes o criminales de guerra, misiones de control del 

orden público posterior al cese de hostilidades o misiones de supervisión del respeto a 

los derechos humanos que se den dentro de operaciones de mantenimiento de la paz”. 

(LDN 1997, p. 46). 

67
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

Durante el año 1999 la política original de participación de Chile en las OPAZ 

evolucionó, al subscribirse un Memorándum de Entendimiento con el Secretario General 

de la ONU, que establecía que Chile contribuirá al Sistema de Fuerzas de Reserva de 

esa organización. Para formalizar ese acuerdo, se promulgó en el mismo año un nuevo 

Decreto Supremo que modificó la política inicial, el D.S. (G) No 68, de la Subsecretaría 

de Guerra, que amplió la participación de Chile en OPAZ., autorizando la participación 

en Misiones de Paz con mandatos basados en el capítulo VII de la Carta, los que tienen 

relación con los casos de amenazas o quebrantamiento de la paz o actos de agresión. 

En esta nueva política se mantuvo la limitación de no usar fuerzas chilenas para la 

búsqueda y/o captura de delincuentes, beligerantes o criminales de guerra. 

Otros elementos que potenciaron el interés nacional de participar cada vez con 

mayores fuerzas en las OPAZ y a comprometerse, más profundamente, en el área de 

seguridad internacional fueron: la participación del país como miembro fundador de la 

Red de Seguridad Humana desde 1999 (FUENTES, CLAUDIA 2002; pp. 101-104); su 

rol como país sede de la IV Reunión de Cancilleres de la Red de Seguridad Humana, en 

el mes de julio del 2002; las reuniones de Ministros de Defensa y Cancilleres de las 

Américas celebradas en diversos países durante el período y, muy en especial, su nueva 

participación como miembro “No Permanente del Consejo de Seguridad de Naciones 

Unidas”, a contar de enero de 2003. 

Todas estas actividades y compromisos asumidos en materias humanitarias, han 

provocado una percepción positiva de la ciudadanía y una mayor receptividad para que 

Chile coopere, con otros actores internacionales, en el planteamiento de iniciativas que 

mejoren la seguridad regional. Entre dichas instancias, las operaciones de paz tienen 

siempre un rol destacado y ellas, a su vez, han permitido percibir claras muestras de la 

aceptación que ha tenido el país como interlocutor serio y activo en esas materias y 

otras que tienen relación con la seguridad internacional. 

Motivada por esos logros, la política nacional buscó incorporar al más amplio 

espectro posible de actores, para aprovechar y también al máximo, aquellos factores que 

contribuyeran a elevar el prestigio y la participación de Chile en los organismos 

encargados de velar por la seguridad mundial. Dentro de ese esquema, se estimó 

además que era pertinente promover el rol de la mujer en este campo. Por ello y 

copatrocinada por Dinamarca y la Unión Europea, se realizó en Santiago, en el año 

2002, una conferencia biregional sobre "El Rol de la Mujer en Operaciones de Paz". La 

iniciativa, que consideró la participación de expertos internacionales, respondía también 

a la Resolución No 1.325 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, del 31 de 

octubre del año 2000, que destacó la necesidad de una completa incorporación de la 

mujer en todos los procesos relativos a decisiones y acciones en prevención de 

conflictos, operaciones de paz y para la reconstrucción postconflicto. 

Cuando se estimó conveniente ampliar la participación del país, incorporando 

otras operaciones de paz dispuestas por el Consejo de Seguridad de las Naciones 

Unidas y se emitió el Decreto Supremo No 68, éste ratificó los contenidos de la mayor 

parte de la política que estaba vigente y se limitó a modificar su artículo No 4, 

incorporando ahora las operaciones de Imposición de la Paz, contempladas en el 

68
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. Para esos efectos, en la parte 

pertinente dicho Decreto expresa: “Quedan comprendidas en esta declaración de 

Política Nacional las operaciones de imposición de la paz, tales como la interrupción 

total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, 

marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, ruptura de relaciones 

diplomáticas, demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por Fuerzas 

Aéreas, Navales o Terrestres a que se refiere la Carta de las Naciones Unidas”2

. 

Al incorporarse Chile a esta nueva tarea de imposición de la paz, el país 

automáticamente quedó comprometido a ampliar su agenda de participación en la 

solución de conflictos internacionales auspiciados por la ONU, uniéndose al concierto de 

naciones que realizan las siguientes tareas: 

• Verificar el cese del fuego y colaborar en la separación de fuerzas. 

• Supervigilar las líneas divisorias o de las zonas de exclusión. 

• Escoltar, conducir y distribuir ayuda humanitaria. 

• Supervisar la desmovilización de combatientes y la entrega y/o destrucción de 

armamento. 

• Colaborar con los programas de desminado. 

• Contribuir al éxito de los programas de retorno y reubicación de refugiados de 

guerra. 

• Contribuir a la reconstrucción de zonas afectadas por conflictos o desastres 

naturales. 

• Observar actos electorales. 

C.- Otras acciones para incrementar la participación de Chile en las Opaz. 

Como una forma de refrendar la voluntad de involucrarse cada vez más en la 

materia y para potenciar las capacidades nacionales que sería necesario emplear a 

futuro, las autoridades nacionales adoptaron las siguientes medidas: 

• Incrementar su presencia en los organismos internacionales que planifican y 

coordinan las operaciones de paz. 

 

2

 En ANEXO B, véanse los textos en extenso de los Decretos Supremos No 94 del 06 nov. 1996 

y No 68, del 14 oct. 1999, Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Guerra, que 

establecen la Política Nacional para la participación del Estado chileno en operaciones de 

mantenimiento de la paz. 

69
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

• Crear instancias de formación y capacitación del personal civil y militar que 

integrará las fuerzas nacionales. 

• Mantener fuerzas en Stand By, para actuar cuando así sea requerido por las 

Naciones Unidas. 

• Demostrar a la opinión pública nacional e internacional la voluntad del país para 

participar en este tipo de operaciones. 

1.- Incremento de presencia en organismos internacionales. 

Esta tarea se cumplió comisionando a diversos organismos de las Naciones 

Unidas, un grupo de Oficiales superiores, especialistas y capacitados para 

desempeñarse, en forma rotativa como asesores y enlaces militares. Los puestos 

asignados fueron los siguientes: 

• Un Coronel de Ejército, designado como asesor de Heraldo Muñoz, Embajador 

de Chile e integrante no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. 

• Un Coronel de Ejército, como Agregado de Defensa ante la Misión de Chile en la 

ONU. (ADMONU). Puesto rotativo con la Marina y la Fuerza Aérea. 

• Un Coronel de Ejército, como delegado permanente ante el Departamento de 

Entrenamiento del DPKO en la ONU. 

La labor de estos Oficiales, que es sólo una mínima representación, ha permitido 

un enlace y contacto mayor con los organismos encargados de las negociaciones y 

coordinaciones que ejecutan las Naciones Unidas respecto a las operaciones de paz. 

Adicionalmente, permitió que las autoridades chilenas se familiaricen más con diversas 

materias y procedimientos relacionadas con éstas y recibir, oportuna y anticipadamente, 

información detallada de las medidas y peticiones de fuerzas que pueda formular ese 

Organismo al país. 

Otro hito que resalta el compromiso adoptado por el país con las OPAZ y, 

especialmente en Haití, ha sido el reconocimiento que ha otorgado a Chile las Naciones 

Unidas, al denominar como Representante Especial del Secretario General de ese 

Organismo en Haití al embajador chileno Gabriel Valdés, ex miembro representante de 

Chile ante el Consejo de Seguridad y, que al momento de ser designado se 

desempeñaba como embajador en Argentina. 

El embajador Valdés ya asumió esas altas funciones en Haití en el mes de 

agosto pasado y, poco después de familiarizarse con el cometido de su función, expresó 

en reunión con la Ministra de Defensa y el Jefe del Estado Mayor de la Defensa: “No 

podía negarme al nombramiento del Secretario General, el compromiso del Presidente 

Lagos y de las Fuerzas Armadas de Chile debía ser seguido por mi compromiso 

personal”; más adelante agregó que ésta no es una misión convencional, debido a las 

70
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

complejas condiciones en que se encuentra Haití y, en ese sentido, subrayó la 

dimensión histórica que representa para los países regionales su participación en la 

reconstrucción y estabilización de ese país. (COMUNICADO DE PRENSA, 2004). 

2.- Formación y capacitación de civiles y militares en Operaciones de Paz. 

Quienes participan en operaciones de paz de la ONU. deben tener un 

entrenamiento especializado, el que era proporcionado para las fuerzas chilenas en 

Centros de Instrucción existentes en el extranjero. 

Por ello, junto con adoptarse la decisión de incrementar la participación chilena 

en las operaciones de paz y ampliarla a las contempladas en el Capítulo VII de la Carta 

de la ONU, las autoridades nacionales resolvieron comprometer importantes recursos 

humanos, materiales y económicos propios, para crear un Centro de ese tipo en el país, 

donde personal de la Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública y civiles, 

recibieran esa capacitación especializada. Ello dio origen a la creación del Centro 

Conjunto para Operaciones de Paz de Chile, denominado “CECOPAC”, en el año 2002. 

(Decreto Supremo No 2200/114). 

Dicho Centro fue creado como un organismo conjunto dependiente del Ministerio 

de Defensa Nacional, con una moderna sede ubicada en un Campo Militar del Ejército 

de la ciudad de Santiago y dotado de todos los medios necesarios y enlaces con el 

exterior para cumplir con sus funciones. Constituye el primero en su especie que es 

construido específicamente para fines de capacitación y entrenamiento de despliegue, 

para personal civil, policial y militar. (Resumen Ejecutivo 2004). 

A dos años de su creación, CECOPAC ya cuenta con los siguientes cursos 

regulares: 

- Curso de Observadores Militares. 

- Curso de Operaciones de Paz. 

- Curso de Monitores Policiales para Naciones Unidas. 

- Curso de Corresponsales en Misiones de Mantenimiento de la Paz. 

- Curso de Derecho Internacional Humanitario en los Conflictos Armados y Opaz. 

- Curso al servicio de la Paz, dictado por el Centro PEARSON de Canadá. 

- Cursos de Predespliegue para contingentes nacionales. 

Asisten en forma regular a los diferentes cursos del CECOPAC todo el personal 

civil, policial y militar que el Estado está capacitando para participar en operaciones de 

71
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

paz y otros, del área privada y de distintos países, que tienen interés en efectuar cursos 

especiales sobre la materia. 

3.- Alistamiento de fuerzas en Stand By. 

El centro de entrenamiento conjunto constituyó además un paso importante para 

el alistamiento de fuerzas chilenas adheridas al Compromiso de Fuerzas “Stand By, toda 

vez que, a la fecha, CECOPAC ha preparado y entrenado a numeroso personal, de 

variadas especialidades, para responder a solicitudes de las Naciones Unidas con un 

aviso previo mínimo. 

Dicha capacidad operativa quedó claramente reflejada cuando la ONU solicitó a 

Chile participar en la Fuerza de Estabilización de Haití, en marzo del presente año. En 

esa oportunidad, por instrucciones presidenciales, se dispuso que fuerzas chilenas se 

integraran a la Fuerza Multinacional Interina (MIFH) junto a Estados Unidos, Francia y 

Canadá a la mayor brevedad. Las fuerzas nacionales, un batallón de aproximadamente 

350 hombres del Ejército, conformado por tropas de infantería y de fuerzas especiales, 

más sus respectivos apoyos que, a esa fecha eran las más numerosas que habían 

participado por parte de Chile en misiones de paz, estuvieron listas para ser 

desplegadas a partir de las primeras 72 horas del requerimiento de las Naciones Unidas. 

Estas fuerzas eran parte de las que Chile tenía comprometidas en Stand By. 

4.- Algunas demostraciones de autoridades chilenas que destacan la voluntad 

nacional de participar en las OPAZ de las Naciones Unidas. 

Las autoridades nacionales han efectuado reiteradas demostraciones públicas, para 

resaltar el interés manifiesto que tiene el país en participar en las operaciones de paz de 

las Naciones Unidas. Ello se ha manifestado mediante diversas visitas oficiales, 

efectuadas por las más altas autoridades nacionales, a las fuerzas que Chile ha 

desplegado en diferentes partes del mundo, entre las que se pueden destacar las 

siguientes: 

El Presidente de la República, Ricardo Lagos, visitó en el año 2001 las fuerzas del 

Ejército chileno destacadas en Timor Oriental y, en lo transcurrido del año 2004, ya ha 

visitado las tropas y personal policial que se encuentran en Bosnia Herzegovina y Haití. 

Por su parte la Ministra de Defensa Nacional, Michelle Bachelet visitó, durante el año 

2003, las fuerzas combinadas de Argentina y Chile desplegadas en Chipre. Más 

adelante repitió la misma visita en el año 2004, esta vez haciéndola extensiva a las 

fuerzas que el país tiene en Bosnia Herzegovina y, en forma especial, a las desplegadas 

en Haití desde inicios de año. 

Otra visita destacada fue la que efectuó a Haití, en el presente año, el Alcalde de 

Santiago y candidato presidencial y líder de la oposición, Joaquín Lavín. Si bien esta 

última visita no tuvo la importancia y el carácter oficial de las anteriores, constituye una 

clara demostración que todos los estamentos políticos nacionales apoyan y asignan 

gran importancia a las operaciones de paz en que participa Chile. 

72
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

En reciente visita efectuada a Chile por parte del mandatario brasileño, Luiz Inácio 

Lula da Silva, éste se reunió privadamente con el presidente chileno, el 23 de agosto 

pasado. Al término de esa reunión y en conferencia de prensa conjunta, ambos 

mandatarios destacaron la presencia de la región en Haití y, pusieron de relieve el 

trabajo que tanto Chile como Brasil realizan para estabilizar la convulsionada isla 

caribeña. 

En la misma conferencia de prensa, el presidente de Brasil resumió el rol que 

desempeñan ambos países en Haití expresando: “Con la misma fuerza que el 

Presidente Lagos, hablando en nombre del pueblo de Chile dijo que no al envío de 

tropas a Irak en el Consejo de Seguridad, también dijo sí cuando la causa era la paz, 

para enviar tropas a Haití, tropas que trabajan en conjunto con las nuestras bajo la 

coordinación civil de un chileno, y bajo la coordinación militar de un brasileño”.(Diario La 

Nación, 23 agosto 2004). 

III.- RESPUESTAS AL CUESTIONARIO DE INVESTIGACIÓN DEL 

CHDS. 

En las páginas anteriores se ha hecho una recopilación de los aspectos que tienen 

relación con la participación de Chile en Operaciones de Paz, de los puntos más 

destacados de su política nacional para la toma de decisiones sobre la materia y, con 

algún detalle, una descripción de la forma como se alistan y entrenan las fuerzas 

chilenas participantes. 

 Corresponde ahora dar respuesta a las preguntas directrices que nos ha hecho 

llegar el Director del Proyecto PKO. Tomando en consideración lo específico del 

cuestionario y la conveniencia de acotar las respuestas, a continuación se tratarán en 

forma directa cada una de las interrogantes y, en el mismo orden que fueron 

presentadas. 

A.- Factores que influyeron para la participación de Chile en las operaciones de 

paz en Haití. 

1.- El hecho que Chile es signatario de la Carta de Naciones Unidas desde su inicio. 

2.- La existencia de una política nacional específica para la participación del Estado 

chileno en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, oficializada por Decreto Supremo, 

el 14 de octubre de 1999. 

3- La solicitud directa que hizo el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, al 

Presidente de la República de Chile, Ricardo Lagos, para comprometer su participación 

en la Fuerza Multinacional Provisional en Haití (MIFH, Military Interin Force in Haití). 

73
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

4.- La existencia de un fundamento jurídico internacional, al promulgarse la 

Resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, No 1529 del 29.FEB.004, 

solicitando dicha participación y que ésta debería ejecutarse bajo el mando y control de 

Naciones Unidas. 

5.- El “Memorando de Entendimiento entre el Gobierno de la República de Chile y las 

Naciones Unidas”, sobre las aportaciones al Sistema de Acuerdos de Fuerzas de 

Reserva de las Naciones Unidas, firmado por ambas partes en Nueva York, el 11 de 

noviembre de 1999. 

6.- Que posterior a la Resolución No 1529, las Naciones Unidas solicitaron, por 

Resolución No 1542 del 30 de Abril de 2004, establecer la Misión de Estabilización de la 

ONU en Haití (MINUSTAH), a contar del 01 de Junio de 2004 y por un período de 6 

meses renovables 

7.- Que Chile participa como Miembro no permanente del Consejo de Seguridad y, 

actualmente, un chileno ha sido designado como encargado del caso Haití. Esto impone 

al país una mayor responsabilidad internacional en torno a la seguridad mundial y 

regional, tareas que son congruentes con los principios de su política exterior y 

absolutamente concordante con sus intenciones de alcanzar una mayor participación e 

inserción internacional. 

8.- Lo expresado en los Libros de la Defensa Nacional de Chile, de 1997 y 2002, al 

establecer que uno de los principios orientadores de su política exterior y de defensa, es 

su disposición y compromiso a participar en las Operaciones de paz de Naciones Unidas 

de capítulo VI y VII. 

9.- Que Haití es parte de América Latina y Chile está interesado en cooperar en la 

búsqueda de soluciones a los conflictos que amenacen a la región. Por otra parte, al 

participar fuerzas nacionales junto a países de la región, se potencian las medidas de 

confianza mutua de carácter bilateral y multilateral en que está empeñado el gobierno. 

10.- Finalmente, para esta toma de decisiones se consideraron, además, los siguientes 

factores políticos estratégicos: 

a.- Demostrar la capacidad de reacción nacional, aceptando el desafío de la MIHF 

de alistar medios importantes y desplegarlos a gran distancia en sólo 72 horas, para 

participar junto a Estados Unidos, Francia y Canadá. 

b.- Comprobar las capacidades del país para actuar bajo ciertas condiciones de 

apremio en la MINUSTAH, ya que esta segunda solicitud de las Naciones Unidas 

estableció cortos plazos de alistamiento y el empleo de fuerzas de mayor magnitud, 

todo ello dentro de un estrecho cronograma para resolver y reaccionar. 

c.- Hacer uso de estos desafíos para confirmar aspectos permanentes de la política 

exterior chilena y para dar nuevas muestras del compromiso del país con la paz y 

seguridad internacional y, específicamente, con la regional. 

74
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

d.- Destacar la voluntad nacional de contribuir a la responsabilidad colectiva, en 

especial durante la permanencia de Chile como Miembro no permanente del 

Consejo de Seguridad. Ello, pese a que el mandato inicial por seis meses coincidiría 

con el último semestre de la participación de Chile en dicho Consejo. 

e.- Justificar la lógica que dos Estados latinoamericanos, miembros del Consejo 

(Brasil y Chile), deberían estar presentes en Haití, el país más frágil de la región, 

contribuyendo a una operación de paz “multidimensional”. Paralelamente, la 

participación de ambos países constituía una oportunidad única para desarrollar un 

trabajo conjunto y estrecho entre dos naciones tradicionalmente amigas y 

paravecinales. 

f.- Hacer presente la voluntad nacional de cooperar concretamente con el 

establecimiento pleno de la institucionalidad y la consolidación de la democracia en 

Haití, coadyuvando con ello a demostrar que tal condición sólo puede lograrse con 

planes a mediano o a largo plazo y supervisados por la ONU. 

g.- Dar una muestra del apego del país a la solidaridad internacional y, que Chile 

busca compartir equitativamente sus responsabilidades sociales con las de otros 

Estados. 

h.- Entregar el mensaje que la participación de Chile junto a Brasil y Argentina, en la 

MINUSTAH, constituye una fuerte señal de cooperación y liderazgo en la región. 

i.- Verificar la eficiencia y rapidez del alistamiento y despliegue de las fuerzas a 

emplear en esta misión y evaluar la calidad del entrenamiento que proporcionaba 

CECOPAC. Sobre este mismo particular, las autoridades chilenas apreciaron que si 

lo anterior resultaba exitoso, ello sería considerado positivamente por la opinión 

pública nacional e internacional, creando así expectativas internas y externas 

favorables a estos procesos, ante una eventual participación futura del país en 

operaciones similares. 

j.- Señalar a la opinión pública nacional que si bien la preparación de las fuerzas 

solicitadas por las Naciones Unidas exige una importante inversión económica, ésta 

se puede recuperar, parcialmente, a través de los reembolsos. 

k.- Demostrar, asimismo, que el hecho que los períodos del mandato se establezcan 

por seis meses renovables, otorga flexibilidad a la toma de decisiones. Lo anterior 

permite al país resolver, anticipadamente, los esfuerzos que se deben considerar en 

el próximo período, ya sean referidos a aumentar o disminuir las fuerzas, e incluso, 

si es del caso, discontinuar la misión. 

B.- Forma como fue tomada la decisión. 

Para la primera solicitud de las Naciones Unidas (MIFH) y dada la necesidad de 

dar una respuesta rápida, el Presidente de la República, Ricardo Lagos, acogió la 

petición del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en forma inmediata. Apenas 

75
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

recibió la solicitud, el 1 de marzo de 2004, y después de breves consultas con la 

Canciller, la Ministra de Defensa Nacional y el Comandante en Jefe del Ejército, pero sin 

consulta previa al Senado, informó que Chile participaría de la Fuerza Multinacional. 

Ello provocó ciertas aprehensiones por parte de algunos representantes del 

Poder Legislativo, quienes manifestaron su molestia por el hecho que el Presidente no 

hubiera solicitado la opinión previa del Congreso. A pesar de esa breve controversia, el 

Senado con fecha 2 de marzo aprobó por una amplia mayoría el envío del contingente. 

Así, en menos de 48 horas nuestro país estuvo en condiciones de enviar un primer 

contingente de 336 soldados del Ejército de Chile a Haití, para unirse a la Fuerza 

Multinacional Interina. 

Las razones de la premura en aceptar y preparar en tan corto tiempo la MIFH, se 

debió a que ésta debía cumplir tareas urgentes y especiales, tales como: revertir la 

situación de crisis que vivía Haití, permitir la rápida pacificación del país, normalizar los 

servicios básicos mínimos, e iniciar la creación de condiciones más aptas para la 

estabilización del país. Con ello se estaría concediendo tiempo a la ONU para preparar 

una misión de mayores alcances, que se desplegaría a partir de tres meses después, en 

la que Chile también podría tener un papel protagónico. 

Días más tarde, el 11 de marzo, en conformidad con el Art. 4 de la Ley No 19.067 

que norma la salida de tropas del país, el Presidente de la República solicitó al 

Presidente del Senado prorrogar el plazo de permanencia del contingente hasta fines de 

mayo y autorizar la salida de nuevas tropas. Dicho procedimiento, permitió aumentar la 

presencia de Chile en Haití, de 336 a 584 efectivos en la MINUSTAH, con la 

incorporación de más personal del Ejército y, en esta oportunidad, de la Armada, la 

Fuerza Aérea, Carabineros e Investigaciones de Chile. 

El proceso que adopta en Chile para dar respuesta a una solicitud de este tipo, se 

realiza de la siguiente forma3

. 

1.- Cuando las Naciones Unidas formulan un requerimiento a todos los países con 

respecto a operaciones de paz, en Chile, tanto el Ministerio de Defensa como el 

Ministerio de Relaciones Exteriores toman conocimiento de esa petición por sus 

respectivos canales. 

2.- A continuación, un Grupo de Análisis, compuesto por un grupo interdisciplinario de 

carácter militar y civil de diferentes organizaciones, estudia los requerimientos 

formulados por la ONU y analiza todos los factores positivos y negativos que inciden en 

éstos. Se cierra esta fase con una recomendación colegiada acerca de la conveniencia y 

factibilidad de participar en dicha operación, con qué medios y bajo qué condiciones. 

3.- Con dicha proposición, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de 

Defensa hacen una propuesta final conjunta al Presidente de la República, quien 

resuelve sobre el particular. 

 

3

 (En anexo C, esquema del proceso). 

76
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

4.- De ser tal resolución positiva, el Presidente remite la solicitud para la salida de tropas 

al Senado. Al mismo tiempo informa sobre lo resuelto a los Ministerios involucrados y 

dispone, a través del Ministro de Defensa, que las Instituciones alisten los medios a 

emplear. 

5.- Tan pronto se adopta una decisión favorable a la participación por parte del 

Presidente y el Senado, ello se informa oficialmente a las Naciones Unidas a través del 

Embajador chileno ante ese organismo, detallando la cantidad y tipo de fuerzas que 

aportará el país. 

El Grupo de Análisis multidisciplinario, entre otros, está compuesto por 

representantes de los Ministerios de Defensa, Relaciones Exteriores y Hacienda; 

además lo integran representantes del Ejército, Armada, Fuerza Aérea, Carabineros, 

Policía de Investigaciones y Registro Electoral. 

C.- Forma como fue diseñada y planteada la misión, quienes participaron en su 

diseño y, si se tomaron en consideración influencias externas. 

1.- Ya se explicó en detalle lo referido a la primera misión (MIFH). Se indicará ahora lo 

referido a la segunda fase, consistente en integrarse a la Fuerza Multinacional de la 

MINUSTAH con medios del Ejército, Armada, Fuerza Aérea, Carabineros y Policía de 

Investigaciones de Chile, a partir del 01 de Junio de 2004 y por un período inicial de 6 

meses renovables.. 

En esta oportunidad y al contarse con más tiempo para resolver, el Comité 

Asesor del Ministerio de Defensa Nacional fue el encargado de estudiar, analizar y 

proponer los fundamentos legales relacionados con la tarea asignada por las Naciones 

Unidas. Por su parte, el Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN), efectuó el 

análisis de los costos que irrogaría la misión, los aspectos técnicos de la operación y las 

disposiciones para seleccionar y preparar la fuerza a desplegar. 

Como documento inicial y guía de trabajo, se elaboró una Directiva Ministerial de 

Preparación, la que dispuso los primeros lineamientos a las Instituciones participantes 

(Ejército, Armada, Fuerza Aérea, Carabineros e Investigaciones). Posteriormente y una 

vez promulgado el Decreto Presidencial que oficializó la operación, se dictó una Directiva 

de Ejecución. 

2.- Para el trabajo detallado del cumplimiento de la misión, se organizó un Estado Mayor 

Conjunto (EMC) para Haití. Como Autoridad Nacional Superior de toda la operación, se 

designó al Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional y como Jefe directo de ese 

Estado Mayor Conjunto, al Subjefe del Estado Mayor de la Defensa. 

El EMC, estaba integrado por Oficiales del EMDN y de las Instituciones que 

participarían con fuerzas, éstos últimos para reforzar aquellas áreas críticas. La orgánica 

general que se dio al organismo fue la correspondiente a las normas de la OTAN, que 

son las que reconoce la ONU. 

77
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

El Estado Mayor Conjunto para la MINUSTAH, sigue hoy día funcionando en 

dependencias del Estado Mayor de la Defensa, con todos sus miembros permanentes 

originales y los asignados especialmente por otras Instituciones. Cabe resaltar que éste 

es el Estado Mayor Conjunto más grande que ha tenido funcionando el país en tiempos 

de paz. 

La Autoridad Militar Nacional y el EMC, además de asesorar al Ministro de 

Defensa, supervisan y controlan las tareas que ejecuta el contingente nacional en Haití 

y, también, son los encargados asegurar su sostenimiento hasta el término de la misión. 

3.- Con respecto a eventuales influencias externas, que pudieran incidir en las fases de 

preparación de las fuerzas, de su despliegue y operación en el terreno, se considera que 

son inexistentes. Ello, porque la decisión de participar en esta operación de paz de la 

ONU fue un acto soberano del país y por el hecho que todas las fases de alistamiento y 

despliegue de fuerzas se realizaron conforme a las normas y procedimientos nacionales. 

Tal vez el único factor de externalidad existente en todo el proceso, sería que se 

emplearon las normas de interoperabilidad OTAN para la configuración de las fuerzas, 

para los sistemas de enlace, para las comunicaciones y, para todas las medidas de 

coordinación con otras fuerzas no nacionales. 

4.- Respecto al Sistema de Mando nacional, éste se organizó de la siguiente forma: 

La totalidad de los participantes en la operación, dependen del Ministro de 

Defensa Nacional, con su sede en el Edificio “Diego Portales” de Santiago. 

El Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional, por delegación del ministro, se 

ha desempeñado, desde los inicios de la operación, como “Autoridad Nacional Militar” y, 

de él dependen las unidades desplegadas en Haití. La relación de mando, para este 

caso, es la reconocida como “full command”, por delegación del nivel político. 

D.- Objetivos políticos y económicos de la misión. 

1.- Con relación a los objetivos políticos 

El uso del instrumento militar para mantener la paz y la seguridad mundial ha 

adquirido nuevas modalidades e importancia en el escenario internacional de la post 

Guerra Fría; como consecuencia, ha evolucionado positivamente la importancia relativa 

que se otorgaba a dicho instrumento, dentro de la política de defensa y exterior de Chile. 

Por otra parte y debido a los efectos políticos y estratégicos que tiene para 

cualquier país el participar en las operaciones de paz de las Naciones Unidas, ellas han 

sido objeto de especial preocupación por parte del gobierno de Chile. La decisión política 

de participar, oportunamente y con un especial esfuerzo en Haití, refleja dicha evolución. 

Respecto a la política de defensa chilena; ésta, al igual que en cualquier otro 

país, está orientada preferentemente a alcanzar un grado de disuasión que asegure la 

78
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

protección territorial. Sin embargo, también, centra su accionar en la preservación de la 

paz y ella siempre estará condicionada al grado de estabilidad internacional y, en 

especial, a la regional, donde las operaciones de paz tienen un rol insustituible. Se suma 

a lo anterior otro elemento básico de la misma política, que es el concepto de la 

Cooperación, entendida ésta como una modalidad complementaria de utilización del 

instrumento militar del país para coadyuvar a la inserción de Chile en un mundo 

globalizado, donde también tienen un rol preponderante las operaciones de paz. (Libro 

de la Defensa Nacional de Chile, 2002, pp. 84 a 86) 

De esa forma, la participación de las fuerzas chilenas en MINUSTAH, se enmarca 

y es coherente con las políticas de defensa y exterior del país. En este caso, predomina 

un objetivo político de solidaridad y de compromiso con una resolución de la ONU. 

2.- Con relación a objetivos económicos. 

Chile no tiene objetivos económicos directos en el caso de Haití. Sin embargo, es 

interesante destacar que el país ha mantenido como estrategia permanente para su 

desarrollo, el profundizar su apertura a la economía internacional e intensificar su 

participación como actor dentro del proceso de globalización económica. En 

consecuencia, los efectos de toda crisis internacional y en mayor medida las regionales, 

pueden afectar directamente a su desarrollo nacional, lo que le crea compromisos cada 

vez más estrechos con la seguridad de otros países y en especial con los de la región.4

. 

Con relación a los objetivos económicos “indirectos”, derivados de las 

operaciones en Haití, se podría señalar los siguientes: 

a.- En cuanto al mercado nacional. La participación de Chile en MINUSTAH ha 

significado para el país invertir importantes recursos en el proceso de preparación de las 

Fuerzas, situación que ha favorecido a las empresas nacionales que han participado en 

este proceso. Esta situación aporta dinamismo a la demanda interna y por ende al 

crecimiento, factores que son esenciales también, para disminuir la tasa de desempleo. 

b.- En relación al contexto internacional que enmarca las operaciones. Más allá de las 

retribuciones monetarias que puede aportar Naciones Unidas, a través de los 

reembolsos a los países participantes, éstos pueden incursionar en la búsqueda de 

soluciones a los problemas del país que es objeto de la operación de paz. 

Dichas soluciones podrían referirse a proporcionar insumos y otros elementos 

para aliviar los problemas de desabastecimiento local, transferir tecnología y enviar 

personal especializado, u otro tipo de aportes que apoyen efectivamente la 

reconstrucción de Haití. Esta situación, a su vez, se podría traducir en oportunidades de 

negocio para las fuerzas productivas de países como Chile. 

 

4

 Ver en págs. 2 y 3, algunos antecedentes relacionados con la importancia económica que tienen 

para el país los aspectos relacionados con la Seguridad Internacional. 

79
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

Se sabe que la normalización de Haití será un trabajo de largo aliento y que la 

participación de los empresarios chilenos requerirá, por una parte, descubrir las 

oportunidades donde actuar y, por otra, contar con un proceso informativo y de creación 

de incentivos, para los eventuales agentes económicos interesados en participar. 

E.- Con respecto a los objetivos militares y de seguridad de la misión. 

Los objetivos militares y de seguridad para la operación se ajustaron al mandato 

de Naciones Unidas y acorde a ello, se establecieron los siguientes objetivos 

principales: 

1.- Crear un entorno seguro y estable. 

En lo macro, la idea de fondo de ambas operaciones estuvo orientada a 

establecer un entorno seguro y estable para el gobierno de transición de Haití, en el que 

se pudiera desarrollar un nuevo proceso político y constitucional. Ello incluyó, entre otras 

metas deseables: desarmar y pacificar a la población; supervisar la reestructuración y 

reforma de la policía nacional de Haití, en conformidad con las normas propias de una 

policía democrática y; preparar el ambiente para futuras elecciones. 

En cuanto a las fuerzas propias, las medidas de seguridad estuvieron orientadas 

a alcanzar el principio de “baja cero” dentro del personal civil y militar. Para acercarse a 

esa meta, los objetivos de seguridad de la Misión fueron agrupados de la siguiente 

forma: 

a.- Respecto a riesgos operativos. 

Se partió de la base que en toda operación militar hay ciertos riesgos 

involucrados y que la de Haití, en particular, no sería fácil, considerando la naturaleza de 

la tarea asignada, la envergadura de los medios humanos y materiales empleados y, el 

desconocimiento que tenía el personal chileno sobre el escenario, el terreno y las 

costumbres e idiosincrasia misma de la población local. 

En la primera de las operaciones, esos riesgos se pudieron minimizar mediante 

una acabada planificación, el entrenamiento previo recibido por las fuerzas y, en 

especial, porque éstas dispusieron de un breve período de ambientación local y de 

intercambio de experiencias con las fuerzas de otros países que estaban presentes.. 

En cuanto a la MINUSTAH, la tarea fue más fácil, ya que hubo el tiempo 

suficiente para planificar más detalladamente y algunos Oficiales viajaron a Haití, previo 

al despliegue operativo. Lo que fue de gran valor durante esta fase, es que ya se 

contaba con las valiosas experiencias obtenidas por el personal nacional que había 

participado en la fase anterior. 

Respecto a algunas medidas especiales de precaución adoptadas en ambas 

operaciones, una de las más efectivas fue el no autorizar el movimiento de personal en 

80
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

forma aislada, en cualquier zona de Haití. Por ejemplo, cada vez que un vehículo tuvo 

que salir de las instalaciones del cuartel, lo hacía acompañado de otro vehículo y con 

escolta. El uso de casco y chaleco antibalas fue también obligatorio en todos 

desplazamientos. 

Además de adoptar extremas medidas de seguridad, los instructivos al personal 

siempre tuvieron como objetivo, respecto al porte y uso de las armas, evitar toda acción 

o demostración de fuerza que pudiera amedrentar a la población civil y crear una imagen 

no deseada de las fuerzas de las Naciones Unidas y, particularmente, de las tropas 

chilenas. La norma general fue emplear siempre un trato amistoso y deferente hacia la 

población nativa. 

Como resumen, se puede establecer que, en cuanto a los eventuales riesgos 

operativos que estaban asociados a la MIFH y MINUSTAH, el balance hasta la fecha es 

sumamente positivo, ya que afortunadamente y pese a los violentos efectos del temporal 

que recientemente afectó al país, no se ha tenido que lamentar desgracias humanas ni 

accidentes de ninguna naturaleza, como tampoco se ha debido modificar los objetivos de 

seguridad trazado para las fuerzas militares. 

a.- Sobre riesgos Sanitarios. 

Debido a que las condiciones de sanidad ambiental en la república de Haití se 

consideraron deficientes y, con alto riesgo de enfermedades contagiosas y de 

infecciones digestivas, en forma previa al despliegue se adoptaron medidas preventivas 

especiales, tales como vacunar a todos los participantes contra las enfermedades más 

comunes existentes en la Zona, tales como, Hepatitis a y b, Sarampión, Fiebre Amarilla, 

Fiebre Tifoidea, Dengue, Malaria y Toxoide. 

 Además, se adoptaron medidas de protección sanitaria contra insectos, 

mosquitos y otros parásitos que pudieran amenazar la salud del personal desplegado, 

también se distribuyeron instructivos especiales para el personal respecto a medidas de 

higiene personal, ambiental y otros cuidados necesarios para evitar contagios e 

infecciones. Como ejemplo y debido a los altos índices de SIDA en la población de Haití, 

se dispuso evitar cualquier contacto personal, de carácter íntimo, con la población civil. 

Como medidas adicionales, se prohibió toda compra y consumo de especies que 

proviniera del comercio local de la ciudad y que el personal, por ningún motivo, tomara 

agua o se alimentara en otro lugar, que no fuera en las áreas de servicios dispuestas por 

el mando respectivo. 

F.- Respecto a las variables independientes que influyeron en la efectividad de 

las fuerzas militares combinadas. 

Después de entrevistar a diversas autoridades militares y civiles, que participaron 

en la planificación y posterior trabajo en terreno de la MIFH y MINUSTAH, se pudo 

llegar a las siguientes conclusiones, respecto a aquellas variables independientes que 

81
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

han tenido, o pueden tener mayor efecto en las actividades que desempeñan las 

fuerzas militares combinadas en Haití: 

 1.- En cuanto al terreno y las comunicaciones: La zona de las operaciones es de 

carácter insular; conforma un área geográfica reducida y de difícil intercomunicación por 

tierra; su red vial está mal trazada y en muy mal estado; existen cadenas montañosas de 

altura media que aíslan sectores al norte de la Isla; hay severas dificultades para 

comunicarse por radio y, prácticamente, la red telefónica local es inexistente, o está 

permanentemente fuera de servicio. 

 2.- Respecto a experiencias anteriores con las misiones de paz desarrolladas en 

Haití: Las fuerzas combinadas en Haití se enfrentan a una población que ya ha sido 

objeto de tres misiones anteriores. Sin embargo, hasta la fecha, no se han logrado 

resultados importantes en lo político, en lo económico, o en lo social, que sean 

realmente sustentables en el tiempo. 

Lo anterior, podría llevar a que la población no mantenga un grado de aceptación 

permanente o, al menos, prolongado con respecto a esta nueva experiencia, 

especialmente cuando ella es de Capítulo VII, pero con características que están más 

bien asociadas a problemas de seguridad y de naturaleza policial. 

La misión tiene características muy particulares. Por primera vez se reúne una 

fuerza mayoritariamente regional, lo que se aprecia que es bien recibido por la población 

local. Sin embargo, es probable que esa aceptación se vaya enfriando en la medida que 

los haitianos vean que no se alcanzan logros mayores y permanentes para solucionar 

problemas políticos, sociales y económicos que son endémicos en su país. De 

producirse esta situación de rechazo, se complicarían cada vez más los aspectos de 

seguridad, especialmente si no se logra previamente el desarme de los grupos armados 

y el reencuentro de las posiciones políticas en pugna. 

Se estima asimismo, que de producirse estos efectos negativos con respecto a la 

presencia de las tropas de la ONU., se afectaría seriamente a las operaciones de esas 

fuerzas combinadas, aunque éstas hagan todo tipo de esfuerzos para mantenerse como 

un eje articulador beneficioso para la reconstrucción y el desarrollo nacional. El desafío 

mayor que tiene el Representante del Secretario General en Haití, es evitar que se 

configure ese escenario negativo. Es útil recordar que él es la autoridad política 

encargada de integrar, coherentemente, los esfuerzos que se hacen para alcanzar la paz 

ciudadana y aquellos que se realizan para la normalización y el desarrollo del país. 

 3.- En cuanto a la naturaleza del mandato: Para el caso de Haití, el mandato de 

la ONU contempla aplicar algunas medidas contenidas en las partes resolutivas del 

Capítulo VI y, en otras, del VII., en circunstancias que algunos países participantes 

tienen legislaciones internas que no contemplan el accionar de sus fuerzas de acuerdo al 

capítulo VII. Esta situación podría conducir a que las fuerzas militares de esos países, en 

lo general, se vean restringidas en su libertad de acción para actuar, lo que dificultaría el 

trabajo coordinado y eficiente de las fuerzas – como un todo combinado – en el terreno. 

82
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

 4.- Con referencia a los distintos grados de experiencias que tienen las fuerzas de 

los países participantes: Entre las fuerzas que hoy actúan en Haití, existen diferentes 

niveles de experiencias y de conocimientos respecto a las operaciones de paz y los 

procedimientos a emplear. Aunque esas diferencias tienden a disminuir con el tiempo y 

la práctica, tales desigualdades son más notorias cada vez que los países de menor 

experiencia efectúan sus relevos, lo que en alguna medida no facilita, al menos 

inicialmente, la conformación de fuerzas homogéneas y estandarizadas. Otros efectos 

de esta situación, son las dificultades que se crean para coordinar mejor los esfuerzos 

de pacificación, reconstrucción y desarrollo de Haití, conforme a los parámetros y 

normas de la ONU. 

En Haití, al igual que en la mayoría de las operaciones de paz, las fuerzas 

militares han debido enfrentar situaciones confrontacionales con la población civil y, 

cuando se han producido esos tipos de enfrentamientos, ellos han debido ser resueltos 

pacíficamente y en forma muy diferente a aquellos que son propios de un conflicto 

armado tradicional. Esta situación hace que cada vez tenga una mayor importancia el 

buen entrenamiento de las tropas, su acabado adoctrinamiento y una capacitación muy 

completa, conforme a los estándares de las Naciones Unidas. 

 5.- Comentarios finales respecto a las variables independientes: Pese a las 

variables ya señaladas, que caracterizan las operaciones en desarrollo en Haití, se 

podría concluir que lo logrado a la fecha en ese país ha sido exitoso, ya que se han 

podido aplicar medidas y procedimientos acertados que, habitualmente, han asegurado 

un efectivo empleo de fuerzas combinadas. 

Gran parte de los éxitos alcanzados, son el resultados de algunas acertadas 

medidas adoptadas, tales como: Un mando superior único, sobre la base de un Estado 

Mayor Integrado, que cuenta con representantes de todas las fuerzas para coordinar 

armónicamente el accionar del personal y los medios; el empleo de procedimientos que 

han sido estandarizados por parte de la ONU y que son comunes a todas las fuerzas 

participantes y; finalmente, que si bien las fuerzas pueden tener distintos grados de 

experiencias en este tipo de operaciones, en lo general ellas fueron preparadas en 

Centros de Entrenamiento que los capacitaron basados en una doctrina común y con 

procedimientos actualizados de la ONU. 

Como resultado de lo anterior, tanto la comunidad internacional, las Naciones 

Unidas en particular5

, como el Gobierno de Chile, han hecho una positiva evaluación del 

cumplimiento de los objetivos establecidos en la Resolución No 1529 del Consejo de 

Seguridad de la ONU, que creó esta Fuerza Multinacional Provisional. 

G.- Proposición de algunos padrones, o medidas de desempeño, que podrían 

usarse para evaluar la efectividad de las fuerzas combinadas que actúan en una 

operación de paz. 

 

5

Ver el informe del Secretario General al Consejo de Seguridad S/2004/300 del 16 de abril de 

2004.

83
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

Las acciones de las fuerzas militares que participan en cualquier operación de 

paz de la ONU, se encuentran reguladas por un mandato de ese organismo 

internacional, donde se definen con claridad las tareas a cumplir. En consecuencia, la 

forma más simple de medir la efectividad de las fuerzas combinadas participantes, 

podría ser verificando el grado de cumplimiento global que se ha dado a dichas tareas. 

Si todas ellas se han cumplido plenamente, la eficacia de esas fuerzas, en principio a lo 

menos, podría haber sido total. 

Sin embargo, la fórmula de medición anterior se complica cuando se le incorpora 

el factor “seguridad”, el que lógicamente, es un requisito indispensable por alcanzar. En 

el marco de toda operación de paz, si se producen bajas propias, o entre la población 

local, se estará restando efectividad al proceso global, aunque se cumpla con todas las 

tareas dispuestas. 

Al considerar los factores “Seguridad y Riesgo”, encontraremos algunas de las 

diferencias principales que existen entre las operaciones de paz y las operaciones de 

una guerra tradicional. En estas últimas, en casos calificados, las fuerzas comprometidas 

pueden aceptar algunos riesgos calculados y, en situaciones extremas, incluso algún 

grado de inseguridad que podría ocasionar bajas propias, lo que en las operaciones de 

paz no es aceptable. 

Adicionalmente, en toda operación de paz, es necesario compatibilizar la 

seguridad de las fuerzas propias con las del, o los individuos que son objeto de la ayuda 

humanitaria y, todo ello, sin perder de vista el necesario cumplimiento de las múltiples 

tareas asignadas en el mandato respectivo. 

Si tomamos como ejemplo una acción que es muy común, como es la mera 

actividad de distribuir ayuda humanitaria por parte de las fuerzas, podríamos concluir – 

erradamente – que ésta no debería representar riesgo alguno ni para las tropas que 

entregan dicha ayuda, ni menos para los individuos que son objeto de esa acción. Sin 

embargo, las experiencias vividas en Haití y en otras operaciones, indican que en 

muchos de esos casos, se pueden producir enfrentamientos, peleas y desordenes 

mayores entre los individuos que reciben la ayuda, e incluso, con intentos de agresión 

hacia quienes intentan llevar a cabo esa acción humanitaria. 

Sólo si la distribución finaliza como un acto ordenado y pacífico, donde no se 

producen daños propios, ni entre la población objeto de la ayuda, se podría dar por 

cumplida exitosamente esa tarea. 

Consecuentemente, y basados en este ejemplo tan simple, la mejor forma de 

medir el desempeño de la fuerza actuante, podría ser cuantificando la cantidad de 

elementos distribuidos y el beneficio real que la acción representó para la población, 

versus, los eventuales daños, lesiones o bajas del personal propio o entre los receptores 

de la ayuda. 

De una forma muy similar se podrían analizar el resto de las tareas impuestas a 

las fuerzas participantes, sean ellas tendientes a contribuir al logro de los procesos de 

84
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

reconstrucción política, social o económica del país, como también las de desarme, de 

desmovilización, de reinserción de los grupos en conflicto, u otras. 

Por todo lo anterior, se estima que para dimensionar el grado de efectividad 

alcanzado por las fuerzas en el cumplimiento de sus tareas, se podrían diseñar algunos 

índices de gestión. Dichos índices podrían medir los logros a través de ciertos 

porcentaje. A vía de ejemplo: ¿Qué porcentaje de la población armada local entregó su 

armamento?, ¿Qué porcentaje de la población accedió a la ayuda de alimentos, 

medicinas, u otros?, ¿Qué porcentaje de niños asiste regularmente a clases?, etc. y, 

siempre, enfrentando cada uno de esos índices con el grado de seguridad física 

alcanzado durante la acción. 

H.- Algunas recomendaciones que podrían formularse a los conductores 

políticos, para mejorar algunos aspectos operativos y de seguridad en este tipo 

de operaciones. 

1.- Las experiencias en todo tipo de conflictos armados indican que, desde un punto de 

vista táctico, quien dirige una operación debe contar con unidades de reconocimiento, 

que le permitan determinar y evaluar anticipadamente todas las necesidades de fuerzas 

y los riesgos asociados a una misión o tarea. 

Por otra parte, la experiencia que existe hoy con las operaciones de paz 

desarrolladas en el mundo, enseña algo muy similar. Ninguna misión de ese tipo se 

debería materializar sin contar, previamente, con la toda la información preliminar 

necesaria y ésta, debería ser el producto de un reconocimiento y análisis acabado, 

destinado a determinar la situación, las condiciones y el escenario particular en el cual 

se desarrollarán las acciones de paz. 

2.- Con respecto a los decisores políticos y con las diferencias que el caso amerita, 

también se puede aplicar lo que las experiencias han señalado para el campo táctico. 

Como ellos, antes de resolver sobre una eventual participación en una operación de paz, 

también deben apreciar la situación detalladamente, podrían emplear a los siguientes 

organismos y personas para proporcionarle la información preliminar que requieren: sus 

representantes diplomáticos ante las Naciones Unidas; los que tiene en el país que sería 

objeto de la misión; aquellos que están en otros países que también participarían en la 

misma misión y, finalmente, aquellos que están en países que han participado con 

anterioridad en misiones similares. 

3.- Complementando lo anterior, también es estima conveniente que, dentro de ese 

esquema, en cada uno de las representaciones diplomáticas antes señaladas, se cuente 

con, o se asignen temporalmente, los asesores militares necesarios para hacer una 

estimación preliminar de los tipos de fuerzas que es recomendable emplear, de su 

magnitud y de los medios que debería aportar cada institución armada individualmente. 

De esa forma, el análisis político inicial, contaría con una asesoría militar especializada. 

85
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

4.- También sería recomendable que los decisores políticos tengan funcionado, 

permanentemente, una especie de sistema nacional de alerta temprana, para determinar 

anticipadamente las crisis en que podría verse envuelto, o participar el país. Dicho 

sistema debería conocer perfectamente las capacidades del Estado, sus políticas, las 

fuerzas y medios que podrían reaccionar y, la forma más conveniente para que éstas 

actúen proactivamente. 

5.- Para el estudio y análisis de cada situación, es conveniente emplear algunas 

herramientas que permitan definir el escenario futuro en el que se actuaría, como la 

prospectiva y, contar con equipos multidisciplinarios de análisis, compuesto por civiles y 

militares. En el mismo sentido, también es aconsejable desarrollar las capacidades para 

preparar manuales nacionales a ser utilizados en las operaciones de paz. Dichos 

documentos, podrían considerar como bases y guías de elaboración aquellas políticas y 

doctrinas nacionales que sean más concordantes con las que son propias de las 

Naciones Unidas, ya que estos documentos son indispensables para alcanzar objetivos 

de instrucción y entrenamiento acordes con los estándares internacionales y, para poder 

operar conjunta y combinadamente en las operaciones de paz bajo el concepto de la 

interoperabilidad.. 

6.- Para cada operación de paz, se estima conveniente detallar la asignación de los 

recursos económicos que ésta requerirá en forma muy transparente. También, se 

considera importante que dichos recursos no provengan exclusivamente del presupuesto 

del sector Defensa, ya que se trata de un compromiso de Estado, en el que no sólo 

están involucradas sus fuerzas militares. 

7.- También es recomendable que, en todos los casos, se cuente con un fuerte apoyo 

comunicacional, que informe en forma verídica y exacta de los hechos que están 

ocurriendo, a objeto que los ciudadanos estén informados de cuál es la importancia que 

tiene para su país el participar y contribuir en este tipo de operaciones. 

8.- Finalmente y ampliando lo expuesto en el párrafo anterior, se estima que es una 

responsabilidad propia e indelegable del conductor político el fomentar, en la propia 

sociedad, la tan necesaria adhesión ciudadana a la participación del país en las 

operaciones de paz. Se recalcó que es una responsabilidad política, porque tal tarea 

excede la competencia de la Defensa, al tratarse de -- un compromiso de carácter 

nacional -- que requiere de decisiones del más alto nivel, de una organización mayor y, 

de un fuerte apoyo comunicacional. 

CONCLUSIONES: 

Las operaciones de paz que se están realizando en Haití constituyen el esfuerzo 

combinado más importante que se haya realizado con fuerzas militares conjuntas y 

civiles por parte de los países de la Región. Para el caso particular de Chile, nunca antes 

el país había comprometido tantos medios humanos y materiales en una sola operación 

de paz. 

86
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

La Resolución No 1529 del 29 febrero 2004, creando la MIFH, determinó que 

Chile reaccionara dentro de un plazo muy breve (72 horas) para desplegar sus fuerzas, 

situación que si bien obligó a un esfuerzo considerable, también sirvió para comprobar 

las capacidades de despliegue rápido de parte de sus fuerzas en “Stand By”, de la 

capacidad de planificación conjunta y, lo que era muy importante, apreciar la calidad del 

entrenamiento que estaba proporcionando su recientemente inaugurado Centro de 

Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (CECOPAC). 

Posteriormente, el mandato del 30 abril 2004 que generó la MINUSTAH, 

disponiendo un nuevo despliegue de fuerzas por 6 meses a partir del 1o de junio, creó 

las condiciones para relevar las fuerzas de Estados Unidos, Canadá y Francia y 

reemplazarlas con otras, principalmente regionales. Estas últimas bajo el mando militar 

de un General Brasileño y con su conducción política a cargo de un civil chileno. Este 

hecho, que pudiera parecer poco trascendental, tuvo una connotación histórica, ya que 

incorporó el valor agregado de cimentar mejores bases de cooperación e integración 

regional y un mayor entendimiento político y militar entre los países latinoamericanos 

que participan en la operación. 

Con respecto a ambas misiones de la ONU., no cabe duda que éstas, hasta la 

fecha, han sido exitosas y que las variadas experiencias obtenidas ameritan ser 

seguidas en forma completa y detallada por la comunidad regional e internacional a 

medida que progresa la operación. Entre las conclusiones preliminares que es posible 

extraer de este caso, se podrían establecer las siguientes: 

1.-La MINUSTAH constituye la primera operación de paz de las Naciones Unidas, que se 

realiza en Haití, con una participación tan importante de fuerzas regionales. 

2.- Las fuerzas de los países regionales, cuentan con distintos grados de experiencia en 

este tipo de operaciones, pero, sin duda, el caso Haití servirá para incrementar esa 

experiencia y al mismo tiempo mejorar sus aspectos de interoperabilidad, con vista a 

futuras operaciones de este tipo. 

3..- La resolución de participar con fuerzas en Haití es legítima, por tratarse de una 

respuesta a un mandato de la ONU. Para Chile, la decisión de participar constituye un 

hecho que refleja el ejercicio pleno de su soberanía y de las políticas de defensa y 

exterior de su gobierno. 

4.- Haití, en el pasado cercano, ha sido objeto de reiteradas operaciones de paz por 

parte de la ONU., sin que hasta la fecha se hayan logrado resultados satisfactorios y 

estables en materias de ordenamiento interno; tampoco se han alcanzado soluciones 

permanentes para mejorar la calidad de vida de su población y, menos aún, las 

condiciones necesarias para asegurar un mejor desarrollo futuro del país. 

5.- La población Haitiana ha tenido, hasta la fecha, un grado adecuado de aceptación 

frente a las fuerzas regionales participantes o, al menos, ella ha sido más receptiva que 

en las intervenciones anteriores. Esa aceptación infunde algún grado de optimismo 

87
Construyendo capacidades para America Latina y el Caribe

respecto a los eventuales beneficios permanentes que la operación pueda traer para el 

país. 

6.- Todo parece indicar que esta operación de paz deberá ampliarse en el tiempo 

mediante un nuevo mandato. El nuevo plazo temporal que se establezca, se estima que 

podría seguir extendiéndose por varios años, si se desea mejorar sustancialmente las 

condiciones de vida de la población local y crear bases para un desarrollo social y 

económico sostenido y sustentable en el tiempo. 

BIBLIOGRAFÍA 

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RESUMEN EJECUTIVO (2004), “INFORMATIVO CHILE HAITÍ”, Estado Mayor de la 

Defensa Nacional, Informativo Número - 1, Santiago, Septiembre 2004 
Diniz- Bio

7a.htm[1/8/20, 10:20:23 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

O Brasil e a MINUSTAH

Eugenio Diniz

Eugenio Diniz é Professor do Departamento de Relações Internacionais da

Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, membro do International

Institute for Strategic Studies — IISS, de Londres, e do Grupo de Estudos

Estratégicos — GEE. É doutor em Estudos Estratégicos, mestre em Ciência

Política e Bacharel em Filosofia.

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O Brasil e a MINUSTAH 

Eugenio Diniz 

Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais — PUC-MG 

Introdução 

O presente texto visa a expor e analisar, a partir de fontes ostensivas, 

aspectos da participação brasileira na Missão de Estabilização das Nações Unidas 

no Haiti (MINUSTAH)1

. Os aspectos identificados para análise são aqueles a que, na 

visão do autor, foi dada insuficiente atenção, ou cujas conseqüências mais 

significativas ainda não foram percebidas, ou ainda aqueles em que o autor discorda 

dos entendimentos correntemente prevalecentes. 

A primeira seção trata da decisão brasileira de aprovar, participar e liderar a 

MINUSTAH. Argumenta-se que, ao não se considerar isoladamente essa decisão e 

ao inseri-la no quadro geral da evolução da política externa brasileira, tem-se uma 

visão diferente das razões que levaram o governo brasileiro a tomá-la. Por causa 

disso, essa é a seção mais longa do texto. 

Em seguida, descreve-se o percurso político concretamente percorrido para 

que a decisão fosse efetivamente implementada, destacando-se pontos controversos 

que foram levantados no Congresso Nacional. A descrição revela uma decisão 

claramente hierárquica, de cima para baixo (top-down), mas segundo os canais 

pertinentes, e tomada democraticamente. 

Na terceira sessão, examinam-se alguns objetivos não mais do governo 

brasileiro, mas internos à própria missão, destacando-se, mais uma vez, aquilo que 

foi mais controverso. Uma quarta sessão analisa um ponto que parece, ao autor, 

muito importante e pouco destacado, e que pode se revelar uma importante inovação 

na condução de operações militares no Brasil. Por fim, nas Considerações Finais, 

retomam-se os resultados a que se chegou no texto. 

Entendendo a decisão 

À primeira vista, a decisão brasileira de participar e liderar a Missão de 

Estabilização das Nações Unidas no Haiti (MINUSTAH), criada pela Resolução no 

1.542, de 30 de abril de 2004, pareceria ser fácil de entender. O governo brasileiro 

 

1

 Agradeço a Antônio Jorge Ramalho Rocha o empenho em colaborar com o trabalho, e 

também a leitura e os comentários de John Fishel, Andres Saenz, Salvador Ghelfi Raza, 

Domício Proença Jr., Tiago Campos, Érico Esteves Duarte, Rafael Ávila, Mauro Mosqueira, 

Paulo Brinckmann, Jacqueline Muniz, Wilson Lauria e Marco Cepik. Agradeço ainda 

imensamente à Sra. Jaci Teixeira Caetano de Almeida, da Subsecretaria de Informações da 

Secretaria Geral da Mesa do Senado Federal, a cujas presteza e solicitude devo as 

informações acerca de toda a tramitação da Mensagem Presidencial no Senado Federal. 
O Brasil e a MINUSTAH

tem claramente a intenção de obter um assento permanente no Conselho de 

Segurança das Nações Unidas, e, embora as autoridades diplomáticas brasileiras 

relutem em publicamente ligar a participação brasileira na Missão e o objetivo do 

assento permanente no Conselho, há relatos na imprensa de declarações de 

diplomatas de outros países que afirmam ser essa participação a “prova de fogo” da 

candidatura do Brasil ao assento permanente2

. Autoridades militares e membros do 

Ministério da Defesa, por sua vez, têm menos relutância em associar os dois temas3

. 

Também no Congresso Nacional, a associação entre as duas questões é clara, e 

feita explicitamente por lideranças governistas, como, por exemplo, o Deputado 

Professor Luizinho, líder do Governo na Câmara dos Deputados4

. 

Além disso, Lins da Silva menciona que, em 2000, o total das exportações do 

Brasil para o Haiti foi de 17,2 milhões de dólares, e o total das importações foi 46 mil 

dólares. Diante da expectativa inicial de custos da ordem de entre aproximadamente 

50 milhões e 70 milhões de dólares, claramente a idéia de uma motivação 

econômica não é consistente. Adicionalmente, para viabilizar financeiramente a 

missão, o governo brasileiro se viu na contingência de modificar a lei que dispõe 

acerca da remuneração de soldados brasileiros que atuam em missão no exterior, de 

modo a adequá-la aos valores pagos pela ONU5

. A expectativa do governo brasileiro, 

portanto, era claramente de reduzir o prejuízo financeiro que a missão traria — o que 

contraria qualquer expectativa de ganhos econômicos imediatos ou diretos. 

Evidentemente, portanto, o tamanho da economia haitiana e os custos inicialmente 

antecipados não permitem sequer imaginar a hipótese de que o Brasil tenha 

pretendido obter ganhos econômicos diretos a partir de sua participação na 

MINUSTAH, ou que essa perspectiva tenha sido motivadora da decisão brasileira. 

Assim, a decisão brasileira pareceria ser uma decorrência direta, linear, 

consistente, de um objetivo geral da política externa brasileira. 

Uma olhada mais detida, entretanto, perceberá um delicado jogo de idas e 

vindas, decisões aparentemente inconsistentes, acentuadas ênfases em sutilezas 

interpretativas que sugerem que a decisão foi mais complexa que o que pareceria à 

primeira vista. Por exemplo, embora o Brasil tenha votado a favor da Resolução 

1.529, de 29 de fevereiro de 2004, que cria a Força Multinacional Provisória 

(Multinational Interim Force), não aceitou participar dessa Força, aparentemente por 

considerar que a Resolução 1.529 teria estabelecido uma missão de imposição da 

paz (baseada no Capítulo VII da Carta das Nações Unidas): o Brasil só aceitaria 

participar de uma missão de manutenção da paz (supostamente baseada, portanto, 

no Capítulo VI da Carta), num momento posterior6

; esse momento posterior seria o 

 

2

 Ver, por exemplo, Chade, Jamil. “Missão no Haiti pode ajudar País no CS da ONU”. O 

Estado de São Paulo, 5 de maio de 2004. p. A-16. 3

 Vide Bogoni, Dorival. Participação Brasileira na MINUSTAH. Texto apresentado em 

Washington, D.C., EUA, em 3 de dezembro de 2004. Na resposta à questão 1, menciona-se 

claramente esse objetivo. 

4

 Agência Câmara de Notícias. “Câmara analisa envio de soldados para o Haiti”. A 

Semana, 10 de maio de 2004. Disponível em 

http://www.camara.gov.br/internet/agencia/materias.asp?pk=49862&pesq=Haiti| 5

 Ver Scolese, Eduardo; Soliani, André. “Brasil usa soldo para pagar missão no Haiti”. 

Folha de São Paulo, 13 de maio de 2004, p. A-15; Medida Provisória no 187, de 13 de maio de 

2004, convertida na Lei no 10.937, de 12 de agosto de 2004. 

6

 Oliveira, Eliane. “Forças brasileiras só irão num segundo momento”. O Globo, 2 de 

91 
O Brasil e a MINUSTAH

estabelecido pela Resolução 1.542. O problema é que também nesta última o 

Conselho de Segurança afirma estar agindo com base no Capítulo VII. A 

interpretação do governo brasileiro é de que não há qualquer inconsistência: na 

Resolução 1.529, a referência ao fato de que o Conselho de Segurança está “agindo 

com base no Capítulo VII” da Carta é feita já no preâmbulo da Resolução; já na 

Resolução 1.542, esta referência ao Capítulo VII da Carta é feita apenas no 

parágrafo 7 — o que indicaria, na interpretação do governo brasileiro, que apenas 

esse parágrafo é baseado no Capítulo VII, e não toda a Resolução 1.542; de acordo 

com esta interpretação, portanto, a MINUSTAH não estaria baseada no Capítulo VII, 

e seria uma operação de manutenção da paz. 

Por outro lado, uma contextualização da decisão no quadro mais geral da 

política externa brasileira sugere que, embora não haja qualquer expectativa de 

vantagens econômicas advindas diretamente de sua participação na MINUSTAH, 

essa decisão é perfeitamente consistente com uma redefinição da política externa 

brasileira, ocorrida no final da década de 1980 e início da de 1990, e voltada para o 

enfrentamento de dificuldades econômicas que então se tornavam aparentes. 

Argumenta-se aqui, portanto, que a decisão brasileira de participar e liderar a 

Operação de Manutenção de Paz das Nações Unidas no Haiti deve ser entendida no 

contexto geral da evolução da política externa brasileira e de sua redefinição a partir 

dos anos 1990. No restante desta seção, será feito um breve retrospecto da inserção 

multilateral do Brasil, incluindo as Missões de Paz; um igualmente breve retrospecto 

da reconfiguração das relações econômicas internacionais do Brasil, e 

particularmente dos desafios no âmbito das Américas; identificar-se-ão as 

continuidades e modificações trazidas pelo governo do Presidente Luís Inácio Lula 

da Silva; e serão expostas as conclusões acerca dos objetivos brasileiros com 

relação à MINUSTAH, que diferirão em alguma medida da posição de autoridades 

brasileiras e do entendimento corrente no Brasil. 

Brasil: diplomacia, multilateralismo, Missões de Paz 

Com relação a dispositivos e instituições multilaterais, a atuação diplomática 

brasileira é marcada, ao longo do tempo, por uma certa ambigüidade, uma 

ambivalência, pela tentativa de conciliar parâmetros concorrentes e também, em 

termos históricos, por uma oscilação entre posições e perspectivas conflitantes. 

Desde o começo do Século XX, a diplomacia brasileira se pauta pelos 

esforços de aumentar a margem de manobra internacional do país. Desde então, a 

posição predominante nos círculos diplomáticos brasileiros é que o Brasil seria 

amplamente beneficiado pela efetiva implementação e vigência do Direito 

Internacional. Além da própria defesa do Direito Internacional, outros princípios 

tradicionais da atuação diplomática brasileira podem ser associados a essa posição: 

a não intervenção nos assuntos internos dos estados; a defesa da solução pacífica 

das controvérsias internacionais; e a ênfase no desarmamento geral. Embora se 

admita que o desarmamento geral não deve ser esperado para já, não obstante, a 

diplomacia brasileira reluta em aceitar iniciativas que, na sua visão, contribuam para 

tornar essa possibilidade ainda mais distante. Durante um longo tempo, havia ainda 

a ênfase na descolonização — que, por motivos óbvios, foi abandonada, tendo sido 

 

março de 2004. p. 27. 

92 
O Brasil e a MINUSTAH

substituída mais recentemente por uma ênfase na democracia. 

Outro tema constante da atuação diplomática brasileira, que atravessou 

diferentes governos nas mais diversas conjunturas políticas, é o esforço pela 

intensificação da preocupação com o desenvolvimento na agenda política 

internacional — ênfase perfeitamente compreensível para um país de porte médio, 

que se percebe como tendo grande potencial, e com tantas carências sociais por 

enfrentar e resolver. Há uma persistente preocupação com a denúncia daquilo que 

se consideram entraves políticos internacionais ao desenvolvimento dos países 

pobres, bem como de mecanismos, instituições e comportamentos que tendam a 

perpetuar o subdesenvolvimento. 

A essa constância de temas, entretanto, não correspondeu uma única 

maneira de tentar implementá-las. Também desde o início do Século XX, a política 

externa brasileira oscila entre duas posturas, que alguns analistas identificam como 

americanista e globalista. A postura americanista se caracterizaria pelo entendimento 

de que o aumento da margem de manobra internacional do Brasil e a viabilização de 

suas preocupações constantes seriam maximizados por uma maior aproximação 

política com os EUA, resguardadas as diferenças claras de interesses em pontos 

específicos; em alguns momentos, essa postura foi qualificada pelo debate político e 

acadêmico, um tanto inapropriadamente, como “alinhamento automático” com os 

EUA. Já a postura globalista se caracterizaria pelo entendimento contrário: de que a 

margem de manobra e os interesses internacionais do Brasil seriam atingidos mais 

facilmente por uma grande diversificação dos seus relacionamentos políticos. 

É esse conjunto de elementos que gera a aludida ambigüidade quanto a 

dispositivos e instituições multilaterais: em várias ocasiões, julgou-se que estes 

estariam consagrando situações que divergiriam dos objetivos internacionais do 

Brasil. 

Quando da criação da Organização das Nações Unidas, o Brasil reivindicava 

um assento permanente no Conselho de Segurança, pretensão que foi barrada por 

oposição do Reino Unido e da União Soviética. Não obstante, fez parte, como 

membro não-permanente, do primeiro Conselho de Segurança da Organização. 

Entre janeiro de 1946 e dezembro de 1968, o Brasil foi membro não-permanente do 

Conselho de Segurança cinco vezes: em 22 anos de Conselho, o Brasil foi membro 

durante dez anos7

. 

 

7

 Essa ambigüidade pode ser observada também no âmbito da Liga das Nações. O 

Brasil participou desde as primeiras discussões a Liga, em 1919; mas foi também o primeiro 

país a abandoná-la, em 1926, em função da entrada da Alemanha; mas não deixou de 

colaborar com ela em diversas situações, mesmo depois de sua saída. Do mesmo modo, o 

Brasil resistiu aos critérios de composição do Conselho Executivo da Liga, por considerar que 

se criaria uma desigualdade jurídica entre os estados, contrariamente aos princípios do Direito 

Internacional; por outro lado, cedeu em função de fazer parte, como membro temporário, do 

primeiro grupo que comporia o Conselho, em função do prestígio que isso traria e da 

possibilidade de defender seus interesses; mas tentou também se tornar membro permanente 

do mesmo Conselho — reconhecendo e consagrando, portanto, aquela desigualdade que 

anteriormente denunciara. Sobre o Brasil na Liga das Nações, v. Garcia, Eugenio Vargas. O 

Brasil e a Liga das Nações (1919-1926): Vencer ou não perder. Porto Alegre / Brasília, Editora 

da Universidade UFRGS / Fundação Alexandre de Gusmão, 2000. 

93 
O Brasil e a MINUSTAH

Em seguida, o Brasil se ausentou do Conselho durante praticamente vinte 

anos. Esse período coincide com a desconfiança, nos círculos diplomáticos 

brasileiros, para com organizações multilaterais, vistas como instrumentos do 

“congelamento do poder mundial”8

, na expressão do influente Embaixador Araújo 

Castro. A atuação brasileira nos organismos internacionais nesse período se marcou 

também por uma forte ênfase no desenvolvimento e na redução das desigualdades 

entre os países. A diplomacia brasileira buscou então maximizar sua autonomia e 

influência internacionais através de um distanciamento com relação às 

superpotências e aos organismos que, segundo se entendia, contribuíam para a 

preservação da situação diferenciada destas; e através de uma postura internacional 

bastante ativa, particularmente junto aos países em desenvolvimento. É comum 

analistas da política externa brasileira se referirem a esse período como o da busca 

de “autonomia pela distância”9

 — com a temática geral da defesa do Direito 

Internacional sempre permeando toda a atuação diplomática brasileira. 

Entretanto, ao final da década de 1980, essa postura começa a mudar. Os 

acontecimentos políticos na antiga União Soviética e, em seguida, no Leste Europeu 

sinalizavam uma alteração política substantiva na dinâmica política internacional e, 

eventualmente, na própria estrutura política internacional. Essa percepção coincide 

com a progressiva conscientização acerca do fenômeno da globalização e, no 

âmbito político doméstico, com a consciência do esgotamento de uma política de 

desenvolvimento caracterizada por fortes traços protecionistas. Começa-se a 

repensar a inserção internacional do Brasil. 

Uma primeira inflexão observável na política externa brasileira ocorre ao 

longo da década de 1990. Trata-se da intensificação da atuação brasileira em 

organismos multilaterais, que deixam de ser percebidas como instrumentos de 

perpetuação da dominação política das potências e passam a ser identificadas como 

espaço de aumento da margem de manobra do Brasil, inclusive relativamente às 

potências — postura que analistas vêm chamando de “autonomia pela 

participação”10 ou então “autonomia pela integração”11. Com efeito, uma das 

primeiras manifestações dessa mudança de postura foi, claramente, o retorno ao 

Conselho de Segurança da ONU, em janeiro de 1988, com mandato até dezembro 

de 1989. Desde então, o Brasil retornou ao Conselho de Segurança por mais três 

períodos: janeiro de 1993 a dezembro de 1994; janeiro de 1998 a dezembro de 

1999; e janeiro de 2004 a dezembro de 2005. Além disso, desde o início da década 

de 1990, o Brasil retoma seu antigo pleito de se tornar membro permanente do 

Conselho de Segurança, na esteira de um processo de reformulação da ONU, que 

então começa a ser identificado como necessário. 

 

8

 V. Araújo Castro, J.A. “O Congelamento do Poder Mundial”. in: Amado, Rodrigo (org.). 

Araújo Castro. Brasília, Editora da Universidade de Brasília, 1982. pp. 197-212. 9

 V. Fonseca Jr., Gelson. “Alguns aspectos da Política Externa Brasileira 

Contemporânea”. in: Fonseca Jr., Gelson. A legitimidade e outras questões internacionais: 

poder e ética entre as nações. São Paulo, Paz e Terra, 1998. pp. 353-374; Vigevani, Tullo e 

Oliveira, Marcelo Fernandes. A política externa braslieira na era FHC: um exercício de 

autonomia pela integração. Trabalho apresentado no 4o Encontro Nacional da Associação 

Brasileira de Ciência Política. mimeo., 2004. http://www.cienciapolitica.org.br/RI4-

Tullo%20Vigevani%20e%20Marcelo%20Fernandes%20de%20Oliveira.pdf Acesso em 4 de 

agosto de 2004. 

10 Fonseca Jr., op. cit. 11 Vigevani e Oliveira, op.cit.

94 
O Brasil e a MINUSTAH

Entretanto, essa nova presença junto às Nações Unidas não se dá de 

maneira acrítica, nem implica o abandono de tradicionais reservas da diplomacia 

brasileira. Dois pontos, em particular, merecem destaque: de um lado, permanece a 

resistência contra qualquer postura ou atitude que implique algum grau de 

relativização do princípio da não-intervenção em assuntos internos de outros países; 

de outro, a insistência em que as questões do desenvolvimento e da redução das 

desigualdades internacionais fossem tratadas, no interior da ONU, de modo 

semelhante às questões de paz e segurança. 

Essas ressalvas podem ser facilmente observáveis na reação de alguns 

diplomatas à “Agenda para a Paz”, do então Secretário-Geral da ONU, Bouthros 

Bouthros-Ghali. De um lado, houve manifestações em favor de uma “Agenda para o 

Desenvolvimento”12; de outro, o Brasil manifestava fortes reservas com relação à 

idéia de Operações de Imposição da Paz, baseadas no Capítulo VII da Carta da 

ONU, preferindo sempre as Operações de Manutenção da Paz, com consentimento 

das partes. No caso das primeiras, o Brasil sempre insistiu em que fossem 

estabelecidas multilateralmente, com amplo consenso, e sempre salientando que 

essa paz seria sempre frágil se não houvesse o concomitante enfrentamento das 

questões que, segundo a diplomacia brasileira, seriam as causas do conflito — isto 

é, o subdesenvolvimento, a pobreza e as desigualdades sociais e econômicas. 

Mesmo com tudo isso em vista, permanece a preocupação quanto à interferência 

indevida em assuntos internos, e que tais mecanismos fossem utilizados por grandes 

potências, em particular pelos EUA, como instrumentos de políticas unilaterais13. 

Essas considerações explicam um aparente paradoxo. Conforme destacado 

por Brigagão e Proença Jr.14, embora o Brasil tenha participado, até 2002, de 26 das 

54 missões de paz da ONU desde 1956 — inclusive a primeira delas, em Suez —, 

ele participou em apenas 11 das 37 desde 1989. Ou seja: entre 1956 e 2002, o Brasil 

participou de 48,15% das Missões de Paz da ONU; entre 1956 e 1989, das 17 

Missões de Paz da ONU, o Brasil participou de 15, ou seja, 88,24%; mas, entre 1989 

e 2002, exatamente no período em que o Brasil retoma um forte e intenso 

engajamento na ONU, pleiteando inclusive uma presença permanente no Conselho 

de Segurança, ele participa de apenas 29,73% das Missões de Paz15. Naturalmente, 

não há como descartar a hipótese de que essa diminuição do engajamento em 

Missões de Paz tenha enfraquecido a reivindicação brasileira de um assento 

permanente no Conselho de Segurança da ONU. 

A questão é que o aumento das Missões de Paz da ONU desde 1989 

coincide com a entrada em cena das operações de caráter impositivo, baseadas no 

Capítulo VII da carta da ONU, a que o Brasil resiste intensamente. Com efeito, o 

Brasil só passou a participar de missões com mandato coercitivo a partir de 1999, no 

Timor Leste. Isso é bastante sintomático: com efeito, principalmente desde 1989, 

 

12 Por exemplo, Sena Cardoso, op.cit.; Fonseca Jr., op.cit. 13 Sobre a visão brasileira sobre paz e segurança na ONU, v. Mello, Valérie de Campos. 

“Paz e Segurança na ONU: a Visão do Brasil”. in: Brigagão, Clóvis; Proença Jr., Domício 

(orgs.). O Brasil e o Mundo: Novas Visões. Rio de Janeiro, Francisco Alves, 2002. pp. 163-

185. 

14 Brigagão, Clóvis; Proença Jr., Domício. Concertação Múltipla: a inserção internacional 

de segurança do Brasil. Rio de Janeiro, Francisco Alves, 2002: 118-125. 15 idem, ibidem. 

95 
O Brasil e a MINUSTAH

uma característica da participação brasileira em Missões de Paz é que ela se dá em 

países da América Latina ou de língua portuguesa. O Brasil claramente privilegia a 

participação nas áreas que considera prioritárias para a política externa. 

Claramente, essa preferência não pode ser atribuída diretamente a interesses 

econômicos ou comerciais — pelo menos, não diretamente nem exclusivamente. 

Embora as relações econômicas e comerciais com Angola, por exemplo, tenham-se 

intensificado, essa intensificação dificilmente pode ser atribuída à presença brasileira 

nas missões da ONU naquele país. Em nenhum caso, a escala das economias 

envolvidas pareceria justificar o esforço; além disso, o esforço de criação de 

mercados para produtos e serviços brasileiros tem-se dado em escala global — com 

a exceção, já mencionada, da forte ênfase na América Latina. Mesmo nesse último 

caso, não parece haver qualquer correspondência entre a balança comercial 

brasileira e os países em que houve missões de paz com participação brasileira 

(fundamentalmente, países da América Central, além de Peru e Equador). 

Entretanto, ao se pôr em perspectiva o processo de aproximação com os 

países mencionados, acelerado a partir da década de 1990, compreende-se a sua 

clara vinculação com objetivos comerciais e econômicos de longo prazo do Brasil, e 

pode ser constatada a conexão, ainda que indireta, entre a participação brasileira em 

Operações de Paz — inclusive na MINUSTAH — e as outras prioridades da política 

externa brasileira. 

Brasil: pressões comerciais e aproximação com a América Latina 

A outra grande marca da nova postura internacional brasileira a partir da 

década de 1990 é a sua acelerada e intensa aproximação política com a América 

Latina. Consciente da necessidade de abrir seus mercados à competição 

internacional; mas temendo fazê-lo de maneira desordenada e detrimental à 

economia do país; pressionado pela “Iniciativa para as Américas” — IPA, lançada 

pelo Presidente George H. W. Bush, e que depois se converteria na proposta de uma 

Área de Livre Comércio das Américas — ALCA; e consoante com o disposto na 

Constituição Brasileira, que estabelece que o Brasil “buscará a integração 

econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à 

formação de uma comunidade latino-americana de nações”16, o Brasil inicia um 

intenso processo de aproximação com os países dessa região, num exercício 

bastante proativo de iniciativa política. 

Na verdade, esse processo de aproximação tem raízes anteriores. Em 1979, 

após o equacionamento da controvérsia das Hidrelétricas de Corpus e Itaipu, e após 

a Guerra das Falklands-Malvinas, em 1982, tem início um forte processo de 

aproximação entre Brasil e Argentina, outrora rivais históricos no continente17. Esse 

processo, que envolveu acelerados mecanismos de criação de confiança mútua, 

inclusive em questões de defesa e segurança e particularmente em assuntos 

nucleares, resultou em vários tratados de cooperação bilateral, dando um salto 

multilateral com o Tratado de Assunção, em 1991, que criou o Mercado Comum do 

 

16 Art. 4o, parágrafo único da Constituição da República Federativa do Brasil. 17 Sobre a aproximação entre Brasil e Argentina, v. Camargo, Sonia de; Vazquez 

Occampo, José Maria. 1988. Autoritarismo e Democracia na Argentina e Brasil: uma década 

de política exterior (1973-1984). São Paulo, Convívio. Col. Política e Estratégia. 

96 
O Brasil e a MINUSTAH

Cone Sul — Mercosul, que incluía originalmente, além de Brasil e Argentina, o 

Paraguai e o Uruguai18. 

A aceleração da criação do Mercosul refletia o movimento exigido da 

diplomacia brasileira no início da década de 1990. A consciência do esgotamento do 

modelo anterior de desenvolvimento exigia uma nova abertura ao comércio exterior 

— o que implicava a urgente criação de novos mercados para produtos brasileiros, 

de modo a evitar que um esperado crescimento das importações resultasse em 

déficits desastrosos na balança comercial brasileira. A América Latina parecia, então, 

o espaço mais evidente e promissor, uma vez que, como destaca Vaz, a taxa de 

crescimento do comércio intrarregional fora, na década de 1970 e início da década 

de 1980, superior à taxa de crescimento do comércio internacional19. Entretanto, a 

IPA, anunciada pelo Presidente dos EUA em junho de 1990, poderia anular essa 

oportunidade, uma vez que a promessa de maior acesso ao mercado dos EUA 

poderia ser muito tentadora aos vizinhos latino-americanos do Brasil, o que 

diminuiria a capacidade de negociação comercial brasileira. De fato, a proposta de 

uma Área de Livre Comércio embutida na IPA fora concebida como um conjunto de 

acordos bilaterais entre os EUA e cada um dos países da região20. Essa 

preocupação era reforçada pela quase simultaneidade entre o anúncio da IPA e das 

negociações ente o México e os EUA (que, posteriormente, com a inclusão do 

Canadá, desembocariam no Acordo de Livre Comércio da América do Norte — 

NAFTA, que entraria em vigor em 1o de janeiro de 1994)21. 

A IPA não vingou, mas a idéia de uma Área de Livre Comércio das Américas 

voltou à tona na I Cúpula Presidencial das Américas, realizada em Miami em 

dezembro de 1994. Novamente, a proposta é recebida friamente pelo Brasil. Ao 

longo do tempo, a questão da ALCA se tornaria uma das mais intensas no debate 

público em política externa brasileira em todos os tempos. Entidades nacionais de 

grande porte, como a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) apoiaram 

plebiscitos informais sobre a ALCA, e o então candidato a Presidente, Luís Inácio 

Lula da Silva, afirmara em 2002 que a ALCA se assemelharia antes a uma forma de 

anexação do que de integração22. 

A percepção generalizada de que a ALCA seria detrimental aos interesses do 

país levou, de um lado, à protelação da sua criação e operacionalização, e, de outro, 

a iniciativas conjuntas que aumentassem a capacidade de negociação do Brasil. A 

intensificação da criação do Mercosul era instrumental nesse processo, assim como 

a assinatura, entre o Mercosul e União Européia, de um Acordo Quadro de 

Cooperação Interregional, em dezembro de 1995. 

Entretanto, essa postura de protelação sofre uma inflexão por ocasião da III 

Cúpula Presidencial das Américas, em Québec, em 2001. Começou a evidenciar-se 

 

18 Sobre a construção do Mercosul, v. Vaz, Alcides Costa. Cooperação, Integração e 

Processo Negociador: a Construção do Mercosul. Brasília, Instituto Brasileiro de Relações 

Internacionais — IBRI, 2002. 

19 Vaz, op. cit., p. 74. 20 V. Albuquerque, José Augusto Guilhon. “A Alca na política externa brasileira”. Política 

Externa, vol. 10, no 2, set/out/nov (2001). pp. 7-20. 21 Vaz, op. cit., p. 103. 22 Esse discurso mudou após a posse de Luís Inácio Lula da Silva como Presidente da 

República. 

97 
O Brasil e a MINUSTAH

que a protelação brasileira não impedira que negociações avançassem; nesse caso, 

a pior situação, para o Brasil, não seria a criação da ALCA, mas sim a criação da 

ALCA sem a presença do Brasil, ou sem que o Brasil pudesse garantir alguns de 

seus interesses na negociação. Além disso, consolidara-se a percepção de que nem 

todos os segmentos da atividade econômica sairiam prejudicados com a criação da 

ALCA; ao contrário, alguns deles claramente se beneficiariam, e poderia ainda haver 

um resultado agregado benéfico, na medida em que os custos de insumos 

importados caíssem. Por fim, as alternativas que haviam sido consideradas ao longo 

desses anos se revelaram menos promissoras do que pareciam à primeira vista23. 

Desse modo, a nova posição com relação à ALCA exigia do Brasil um 

renovado esforço de negociação, e uma tentativa de reconstrução do seu poder de 

barganha para essa negociação. Não por acaso, o final do governo do Presidente 

Fernando Henrique Cardoso é caracterizado por uma reintensificação da 

aproximação com a América Latina. 

Presidente Lula: continuidades e mudanças 

Quando o Presidente Luís Inácio Lula da Silva toma posse, em 1o de janeiro 

de 2003, a política externa brasileira parece retomar praticamente os mesmos pontos 

do período imediatamente anterior, mas com uma renovada assertividade, tentando 

deixar para trás o que se julgava uma postura defensiva da política externa do 

Presidente Fernando Henrique Cardoso24. 

Em primeiro lugar, já no seu discurso de posse, o Presidente Lula afirmava 

que sua política externa seria “orientada por uma perspectiva humanista” e 

“instrumento de desenvolvimento nacional”, devendo “contribuir para a melhoria das 

condições de vida da mulher e do homem brasileiros”. Citando especificamente, e 

nessa ordem, as negociações em torno da ALCA, entre o Mercosul e a União 

Européia e na Organização Mundial do Comércio, o presidente afirmava o combate 

ao protecionismo, a busca da eliminação dos “escandalosos” subsídios agrícolas dos 

países desenvolvidos e das restrições às exportações de produtos industriais 

brasileiros. Em seguida, afirma claramente que a principal prioridade de seu governo 

seria “a construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida, 

com base em ideais democráticos e de justiça social”, enfatizando que isso exigiria 

uma “ação decidida de revitalização do Mercosul”, afirmado explicitamente como 

“sobretudo um projeto político”, que repousa em alicerces econômico-comerciais. A 

partir do Mercosul, e “desde que chamados e na medida de nossas 

responsabilidades”, o Brasil se disporia a contribuir com vários dos vizinhos na 

América do Sul que viveriam situações difíceis, “para encontrar soluções pacíficas 

para tais crises, com base no diálogo, nos preceitos democráticos e nas normas 

constitucionais de cada país”, estendendo ainda a todos os países da América Latina 

esse “empenho de cooperação concreta e de diálogos substantivos”. 

Além disso, o Presidente Lula afirmou que pretendia ter com os EUA uma 

“parceria madura, com base no interesse recíproco e no respeito mútuo”; o interesse 

de aprofundar o entendimento e cooperação com países desenvolvidos, como a UE 

 

23 Seguiu-se aqui, em linhas gerais, a exposição de Albuquerque, op. cit., pp. 15-18. 24 V., por exemplo, Vaz, Alcides Costa. O Governo Lula: uma nova política exterior?. 

Brasília, 2003. mimeo. 

98 
O Brasil e a MINUSTAH

e seus estados-membros e o Japão; e de aprofundar as relações com “grandes 

nações em desenvolvimento”, como a China, a Índia, a Rússia (sic) e a África do Sul. 

Reafirmou ainda os laços com o continente africano. 

Por fim, o Presidente afirmou ainda sua intenção de “estimular os incipientes 

elementos de multipolaridade da vida internacional contemporânea”, defendendo a 

“democratização das relações internacionais sem hegemonias de qualquer espécie”; 

de valorizar organizações multilaterais, “em especial as Nações Unidas”, dizendo 

que as resoluções do Conselho de Segurança devem ser fielmente cumpridas e, 

finalmente, defendendo “um Conselho de Segurança reformado, representativo da 

realidade contemporânea, com países desenvolvidos e em desenvolvimento das 

várias regiões do mundo entre os seus membros permanentes”

25. 

No geral, os mesmos temas foram retomados no discurso de posse do 

Ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim, também em 1o de janeiro de 2003. 

Algumas ênfases, entretanto, são interessantes de destacar. Em primeiro lugar, o 

Chanceler afirmou que o Brasil teria “uma política externa voltada para o 

desenvolvimento e para a paz”, nessa ordem, afirmando assim a centralidade da 

questão do desenvolvimento. Ao falar da África, o Chanceler mencionou 

explicitamente Angola e Moçambique, tendo ainda enfatizado, no mesmo parágrafo, 

que valorizaria a “cooperação no âmbito da Comunidades dos Países de Língua 

Portuguesa (a CPLP), inclusive com o seu mais novo membro, o Timor Leste”. 

Observam-se, então, nítidos traços de continuidade — embora afirmadas de 

maneira marcadamente assertiva —, e algumas nuances significativas. Estabelecese claramente a prioridade das negociações comerciais e da intensa atuação 

política, a partir do Mercosul, junto aos países da América Latina, agora com uma 

ênfase especial junto aos vizinhos mais imediatos, na América do Sul — embora a 

expressão não conste nos discursos de posse, após a posse do Presidente Luís 

Inácio Lula da Silva passa-se, inclusive, a falar claramente em “liderança brasileira 

na América do Sul”, sem que isso suscite manifestações de desagrado significativas 

por parte dos países vizinhos. Reenfatizam-se os laços com os países africanos e de 

língua portuguesa, áreas tradicionais de presença política brasileira. Por fim, no 

âmbito da ONU, afirma-se a prioridade política da Organização e de seu Conselho 

de Segurança, reformulado para incluir “países em desenvolvimento das várias 

regiões do mundo entre seus membros permanentes” — a palavra-código brasileira 

para reivindicar um assento permanente no Conselho. 

Por que o Brasil aceitou participar e liderar uma Missão baseada no Capítulo 

VII? 

À luz desse retrospecto, a decisão brasileira de participar — no caso, 

liderando — da Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti 

(MINUSTAH) torna-se facilmente compreensível, e quase perfeitamente consistente 

com a recente trajetória da política externa brasileira. O Brasil entende que uma 

participação ativa na ONU é um elemento central da sua busca por maior autonomia 

política na cena internacional, tanto que pleiteia uma reformulação da Organização 

de modo a se tornar membro permanente do seu Conselho de Segurança. Esse 

 

25 Discurso de posse do Presidente da República Luís Inácio Lula da Silva, em 1o de 

janeiro de 2003. Itálicos acrescentados. 

99 
O Brasil e a MINUSTAH

pleito estaria enfraquecido em função da redução da participação brasileira nas 

Missões de Paz da Organização, particularmente no período em que se intensifica a 

presença brasileira no Conselho — o que críticos poderiam entender como 

significando que o Brasil quer o prestígio, mas não aceita as responsabilidades. 

Desse ponto de vista, o Haiti apareceria como uma oportunidade ímpar: trata-se de 

uma situação com grande visibilidade política numa região de grande prioridade da 

política externa brasileira, que poderia alavancar ou, pelo menos, legitimar de certa 

forma a desejada liderança brasileira junto à América do Sul, na medida em que o 

Brasil, por liderar as forças a serviço da ONU, coordenaria a resposta do continente 

sul-americano a uma crise em região vizinha. Como já visto, esse reconhecimento da 

liderança brasileira na América do Sul é percebido como crucial para o esforço de 

coordenação política em torno de negociações comerciais, particularmente no caso 

da ALCA. 

Sendo assim, não deixa de ser significativa a aceitação, por parte da 

Argentina, de se submeter à liderança brasileira na MINUSTAH. Por também 

ambicionar uma presença e participação mais ativa no âmbito da ONU, inclusive no 

Conselho de Segurança, a Argentina resiste à idéia de que ao Brasil deva ser 

conferido um assento permanente no Conselho. Ao manifestar seu assentimento à 

liderança brasileira inclusive com o envio de tropas, a Argentina poderia estar 

sinalizando uma inflexão política em direção à posição brasileira. Embora não seja 

possível afirmá-la ao certo, essa aceitação argentina poderia ser considerada um 

resultado político significativo da aceitação da liderança da MINUSTAH por parte do 

governo brasileiro. 

Com isso, ao contrário do que se vem afirmando, pode-se perceber uma clara 

vinculação entre a liderança do Brasil na MINUSTAH e interesses econômicos 

brasileiros. Embora seja matematicamente evidente que, tomada isolamente, a 

atuação no Haiti implica antes em prejuízos que em ganhos, entretanto, poderia 

haver ganhos econômicos indiretos, na medida em que eventuais reconhecimento e 

aceitação da importância da liderança política brasileira na América do Sul viabilizem 

ou facilitem um esforço de coordenação política em escala continental voltado para 

as negociações comerciais multilaterais, principalmente no caso da ALCA, que terá 

em 2005 um ano decisivo. Pelo menos para o momento, entretanto, não está claro 

se essa consideração esteve ou não efetivamente presente quando da decisão do 

governo brasileiro de integrar e liderar a MINUSTAH, ou se pesou efetivamente no 

cálculo dos responsáveis26. 

Há, entretanto, uma consideração que mostra uma certa inconsistência na 

decisão brasileira. Trata-se do problema das características da MINUSTAH no que 

se refere ao grau de consentimento interno no Haiti. Com efeito, as freqüentes 

declarações do ex-presidente Jean Bertrand Aristide de que sua saída foi-lhe 

imposta, bem como ações armadas recentes, atribuídas aos simpatizantes do expresidente no partido Família Lavallas — inclusive com soldados a serviço da ONU 

sendo atingidos —, junto com a aparente dificuldade do governo provisório de 

Gerard Latortue em conter ou reprimir tais ações põem em xeque a noção de que a 

MINUSTAH seja considerada como uma operação de manutenção da paz; cada vez 

mais ela parece se assemelhar a uma missão de imposição da paz. Não por acaso, 

 

26 Confrontar a resposta à questão 4 de Bogoni, op.cit., onde se afirma uma posição 

distinta. 

100
O Brasil e a MINUSTAH

a Resolução 1.542, de 30 de abril de 2004, que criou a MINUSTAH, declara 

estabelecer o mandato da Missão “agindo com base no Capítulo VII da Carta das 

Nações Unidas”. Isso claramente traz dificuldades para o governo brasileiro que, 

como já visto, reluta fortemente em aceitar operações baseadas no Capítulo VII. Não 

obstante essa dificuldade, entretanto, não aceitar a liderança ou não aceitar 

participar da MINUSTAH talvez fosse um golpe fatal na pretensão brasileira de 

ocupar um assento permanente no CSNU27. 

É preciso destacar o quanto a situação é potencialmente embaraçosa para o 

Brasil: em 31 de julho de 1994, foi votada no Conselho de Segurança a Resolução no 

940, que foi aprovada por 12 votos contra duas abstenções, estando Ruanda 

ausente. As abstenções foram China e, ironicamente, o Brasil: o governo brasileiro 

julgava que a resolução deveria basear-se no Capítulo VI28. Essa tensão tem 

obrigado as autoridades brasileiras a um significativo esforço retórico, que 

sistematicamente relaciona a presença das Forças da ONU a um concomitante 

engajamento internacional no enfrentamento das causas do conflito no Haiti: a fome, 

a pobreza, a fragilidade das instituições democráticas29. Além disso, afirma-se, pelo 

menos domesticamente, a interpretação de que a MINUSTAH estaria agindo com 

base no Capítulo VII apenas no que se refere a disposições de segurança. Sendo 

assim, é nítido o esforço brasileiro de diferenciar a Resolução 1.542 da Resolução 

940. 30

Sintomaticamente, portanto, as autoridades diplomáticas brasileiras tendem a 

evadir as questões embaraçosas, procurando justificar a participação com base na 

solidariedade regional e em questões humanitárias, desvinculando-se de qualquer 

objetivo político e descartando as críticas baseadas nas alegações do ex-presidente 

haitiano de que teria sido deposto. O embaixador brasileiro na ONU freqüentemente 

tem se referido a ameaças de banho de sangue antes da saída do ex-presidente, e 

jamais se refere a qualquer vantagem para o Brasil decorrente da aprovação das 

Resoluções ou da participação na missão31. Mesmo aqueles que aludem a eventuais 

benefícios políticos fazem questão de matizá-los, afirmando que nada estaria 

garantido32. Adicionalmente, o Brasil insiste na necessidade de enfrentar, também no 

 

27 Como disse o Presidente Luís Inácio Lula da Silva, em seu discurso na 59a 

Assembléia-Geral da ONU, em 21 de setembro de 2004: “Foi assim que atendemos, o Brasil e 

outros países da América Latina, à convocação da ONU para contribuir na estabilização do 

Haiti. Quem defende novos paradigmas nas relações internacionais, não poderia se omitir 

diante de uma situação concreta.” 

28 Ver Lins da Silva, Carlos Eduardo. “Futebol, paz e riscos para o Brasil no Haiti”. 

Política Externa, 13 (2), set/out/nov 2004. p. 79. 29 V., por exemplo: “Discurso do Senhor Presidente da República, Luiz Inácio Lula da 

Silva, na cerimônia de formatura dos novos diplomatas”, pronunciado no Palácio do Itamaraty 

em 20 de abril de 2004; “Discurso do Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na 

cerimônia de embarque das tropas militares para missão de paz no Haiti”, pronunciado na 

Base Aérea de Brasília em 31 de maio de 2004; e o “Discurso do Presidente da República, 

Luiz Inácio Lula da Silva, no ato inaugural da 18a Cúpula Presidencial do Grupo do Rio”, 

pronunciado no Rio de Janeiro em 4 de novembro de 2004.

30 Ver, por exemplo, Sardenberg, Ronaldo. Brasil, Política Multilateral e Nações Unidas. 

Conferência apresentada ao Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo 

em 17 de agosto de 2004. Transcrição disponível em http://www.usp.br/iea/sardenberg.html. 31 V. Sardenberg, op. cit.; Celestino, Helena. “Corpo a corpo: Ronaldo Sardenberg”. O 

Globo, 10 de março de 2004. p. 33. 32 V. por exemplo, declarações do General Augusto Heleno: Monteiro, Tânia. “Batalhão 

101
O Brasil e a MINUSTAH

Haiti, o subdesenvolvimento, a pobreza e as desigualdades sociais, chegando 

mesmo a condicionar sua participação a esse enfrentamento. 

As sutilezas interpretativas e a recusa em reconhecer eventuais benefícios 

decorrentes da participação na MINUSTAH parecem apenas encobrir, ainda que 

involuntária e inconscientemente, a percepção de que, no episódio do Haiti, teriam 

sido abandonados — ou, pelo menos, relativizados — princípios tradicionais da 

atuação diplomática brasileira, em nome de um pragmatismo político imediato e de 

um pragmatismo comercial indireto. Desse ponto de vista, a participação e liderança 

brasileira na MINUSTAH podem abrir um importante e significativo precedente para a 

diplomacia brasileira. Pode ser que se esteja diante de uma inflexão adicional da 

política externa brasileira33. 

O processo decisório34

Oficialmente, a participação brasileira teria nascido de um convite feito pelo 

Presidente da França, Jacques Chirac, em 4 de março de 2004. O telefonema teria 

partido do Presidente Lula para tratar de um pedido que teria feito ao presidente 

francês de que este avaliasse uma proposta de flexibilização das regras do Fundo 

Monetário Internacional para os países emergentes. Na ocasião, entretanto, o 

Presidente Chirac teria levantado o tema da crise no Haiti, e teria dito ao Presidente 

Lula que gostaria de ver nas mãos do Brasil o comando de uma força de paz das 

Nações Unidas, a ser criada dali a aproximadamente três meses. O Presidente 

Chirac teria dito ainda que esta era a vontade do Secretário-Geral da ONU, Kofi 

Annan. O Presidente Lula teria dito então dispor de aproximadamente 1.100 

militares35 que poderiam participar da futura missão36. 

Porém, três dias antes, em 1o de março de 2004, o Brasil já havia 

manifestado interesse em participar da missão que seria caracterizada como de 

manutenção da paz, que substituiria a Força Multinacional Provisória estabelecida 

pela Resolução 1.529, de 29 de fevereiro de 2004 — embora não tenha havido, na 

ocasião, a manifestação pública de interesse em comandar a missão. Nessa 

ocasião, afirmava-se que a decisão final seria tomada pelo Itamaraty e pelo 

 

gaúcho comandará missão no Haiti”. O Estado de São Paulo, 6 de março de 2004. p. A-20. 33 Contraste-se a posição aqui exposta com a expressa em Bogoni, op.cit., na resposta à 

Questão 4. 

34 Uma discussão geral do processo decisório brasileiro para Operações de Paz pode 

ser encontrada em Matheus e Souza, André, e Zaccaron, Beatriz. A participação do Brasil em 

missões de manutenção de paz: o caso do Haiti. Trabalho apresentado ao II Encontro 

Interinstitucional de Análise de Conjuntura Internacional, realizado no Rio de Janeiro em 9 e 

10 de novembro de 2004. A legislação pertinente consta da resposta à questão 2 de Bogoni, 

op.cit., faltando apenas mencionar que a redação da Lei Complementar no 97, de 9 de junho 

de 1999, foi alterada pela Lei Complementar no 117, de 3 de setembro de 2004. 

35 Na mensagem presidencial enviada à Câmara dos Deputados em 6 de maio de 2004, 

o Presidente Lula solicita autorização para o envio de 1.200 soldados — 100 a mais que o 

proposto originalmente. 

36 Cf. Beck, Martha; Oliveira, Eliane. “Brasil pode comandar missão no Haiti”. O Globo, 5 

de março de 2004. p. 38; Monteiro, Tânia. “Brasil deve comandar força de paz no Haiti”. O 

Estado de São Paulo, 5 de março de 2004. p. A-14; Westin, Ricardo. “Brasil poderá comandar 

força de paz no Haiti”. Folha de São Paulo, 5 de março de 2004. p. A-12. 

102
O Brasil e a MINUSTAH

Ministério da Defesa “nos próximos dias”37. Sendo assim, o convite do Presidente 

Chirac na verdade parece decorrer de uma manifestação brasileira inicial — até 

porque o Presidente Lula pôde imediatamente informar ao Presidente Chirac a 

disponibilidade de 1.100 militares, o que indica que já houvera consulta prévia ao 

Ministério da Defesa e ao Ministério das Relações Exteriores. 

Essa distinção é importante porque mostra que a decisão brasileira não 

decorreu de nenhum constrangimento que supostamente poderia advir da recusa em 

participar da missão, principalmente da parte de quem pleiteia um papel mais ativo 

no Conselho de Segurança da ONU. Ao contrário, a dinâmica parece revelar antes 

uma iniciativa brasileira, um interesse claro em participar, apesar das dificuldades já 

mencionadas aqui anteriormente, particularmente no que se refere ao problema do 

Capítulo VII. 

Ao Ministério da Defesa, coube ainda o levantamento dos custos da 

operação, ao passo que ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão coube 

avaliar a liberação de crédito extraordinário pra cobrir as despesas — mesmo 

havendo a expectativa de reembolso parcial das despesas pela ONU38. Por outro 

lado, embora não haja referência pública a consultas ao Ministério da Fazenda, é 

praticamente impossível que este não tenha sido consultado. Tanto a centralidade 

política do Ministro da Fazenda na atual administração quanto a importância máxima 

atribuída à estabilidade macroeconômica praticamente impedem que decisões desse 

porte sejam tomadas à revelia do Ministro da Fazenda. É também bastante provável 

que tenha havido consultas junto ao Ministério da Justiça e/ou ao Advogado-Geral da 

União a respeito de aspectos jurídicos da questão; entretanto, não há menção 

pública ao assunto. 

A proposta encontrou resistência de setores dentro mesmo do Partido dos 

Trabalhadores, pelo qual foi eleito o Presidente Lula. Alguns congressistas e 

intelectuais salientavam as acusações feitas pelo ex-presidente haitiano, e 

afirmavam que o Brasil estaria legitimando “a política imperialista e intervencionista 

de Bush”39. Não obstante, no dia 6 de maio de 2004, o Presidente Lula encaminhou 

à Câmara dos Deputados uma Mensagem Presidencial (MSC 205/2004), em que 

solicitou a autorização para enviar 1.200 soldados ao Haiti40. A mensagem foi 

debatida em sessão conjunta da Comissão de Relações Exteriores e Defesa 

Nacional e da Comissão de Constituição e Justiça, e encaminhada ao Plenário da 

Câmara para votação. Antes dos debates e votação, no dia 12 de maio de 2004, 

houve uma audiência pública do Ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim, e 

do então Ministro da Defesa, José Viegas Filho, em sessão conjunta das Comissões 

de Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e do Senado 

Federal41. Durante o debate, houve críticas da oposição, que criticava o fato de o 

 

37 Oliveira, Eliane. “Forças brasileiras só irão num segundo momento”. O Globo, 2 de 

março de 2004. p. 27. 

38 Ver Godoy, Roberto. “Brasileiros devem entrar em combate no Haiti”. O Estado de São 

Paulo, 6 de maio de 2004, p. A-20. 39 Santos, Klécio. “Missão do Brasil no Haiti enfrenta resistência no PT ”. Zero Hora, 21 de 

abril de 2004. Reproduzido em www.defesanet.com.br 40 Agência Câmara de Notícias. “Câmara analisa envio de soldados para o Haiti”. A 

Semana, 10 de maio de 2004. Disponível em www.camara.gov.br. 41 Agência Câmara de Notícias. “Ministros defendem envio de soldados para o Haiti”. 

Tempo Real, 12 de maio de 2004. Disponível em www.camara.gov.br. 

103
O Brasil e a MINUSTAH

Brasil ir ajudar a manter a ordem num país estrangeiro, uma vez que no Brasil 

haveria também graves problemas de segurança pública; levantava-se a 

possibilidade de que o Brasil estaria sendo usado para defender interesses dos EUA 

e da França; e manifestou-se insatisfação quanto ao fato de as cores da ONU terem 

sido pintadas nos equipamentos antes da aprovação do Congresso42. 

Em seguida, houve a votação do requerimento de urgência para a Mensagem 

205/04, no Plenário da Câmara. Na primeira votação, a urgência foi rejeitada por 

pedido de verificação de quórum feito pelo Deputado Fernando Gabeira (sem 

partido-RJ), contrário ao envio do contingente, por considerar que o Haiti seria área 

de influência dos EUA, Canadá e a França, e que o dinheiro a ser gasto na missão 

deveria ser gasto no Brasil43. Na sessão seguinte, no mesmo dia, entretanto, foi 

aprovada a urgência44. 

No dia seguinte, a matéria foi aprovada por votação simbólica — sem registro 

de votação individual —, mediante acordo entre os líderes dos partidos. O Partido da 

Frente Liberal (PFL), o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), o Partido 

Democrático Trabalhista (PDT), da oposição; e o Partido Popular Socialista (PPS) e 

o Partido Verde (PV), da base governista, votaram contra a aprovação da medida, 

com base nos argumentos já mencionados45. Aprovada pelo Plenário, a Mensagem 

foi convertida no Projeto de Decreto Legislativo (da Câmara) no 1280/2004 e 

encaminhado ao Senado Federal. Após exame da Comissão de Relações Exteriores 

e Defesa Nacional e da Comissão de Constituição e Justiça daquela Casa 

Legislativa, e já convertido no Projeto de Decreto Legislativo (do Senado) no 

568/2004, o projeto foi submetido à votação do Plenário do Senado no dia 19 de 

maio de 2004, tendo sido então aprovada, num total de 48 votantes, por 38 votos a 

favor e 10 contra. Foi promulgado, assim o Decreto Legislativo no 207, de 19 de maio 

de 2004, que autoriza o envio do contingente de 1.200 militares brasileiros para a 

MINUSTAH46. 

Portanto, trata-se de uma decisão claramente top-down do governo brasileiro, 

que enfrentou e ainda enfrenta resistência em setores políticos e da opinião pública 

brasileira, e particularmente de alguns setores dentro do partido do Presidente da 

República. Entretanto, foi uma decisão tomada segundo procedimentos 

absolutamente normais, seguindo os canais institucionais pertinentes. As decisões 

brasileiras em política externa são geralmente iniciadas no âmbito do Poder 

Executivo e aprovadas pelo Poder Legislativo, normalmente com pouco 

acompanhamento de segmentos da opinião pública ou mesmo do mundo 

empresarial. Desse ponto de vista, o caso do envio de contingente ao Haiti envolveu 

 

42 Scolese, Eduardo; Soliani, André. “Brasil usa soldo para pagar missão no Haiti”. Folha 

de São Paulo, 13 de maio de 2004, p. A-15; 43 Madueño, Denise. “Câmara rejeita urgência sobre envio de tropas”. O Estado de São 

Paulo, 13 de maio de 2004. p. A-18. 44 Agência Câmara de Notícias. “Deputados aprovam urgência para tropas no Haiti”. 

Tempo Real, 12 de maio de 2004. Disponível em www.camara.gov.br. 45 Krakovics, Fernanda et. al. “Câmara aprova envio de soldados brasileiros ao Haiti”. 

Folha de São Paulo, 14 de maio de 2004, p. A-10; Madueño, Denise. “Câmara aprova o envio 

de tropas ao Haiti”. O Estado de São Paulo, 14 de maio de 2004, p. A-15; Agência Câmara de 

Notícias. “Deputados aprovam envio de tropas ao Haiti”. Tempo Real, 13 de maio de 2004. 

Disponível em www.camara.gov.br. 46 Faço aqui públicos meus sinceros agradecimentos a ela. 

104
O Brasil e a MINUSTAH

maior atenção e acompanhamento do que é o costume. Mas claramente não se 

tratou de uma iniciativa que tenha sido gestada fora do Poder Executivo da União. 

Objetivos da Missão47

Quanto aos objetivos da missão, e particularmente os objetivos militares, 

pode-se dizer que, em princípio, eles decorreriam do próprio mandato estabelecido 

pela Resolução 1.542, e estariam ali enunciados. De qualquer modo, esperava-se 

que os militares brasileiros atuassem no patrulhamento rotineiro, na proteção a 

hospitais e locais públicos e na proteção e auxílio a ações humanitárias48. Mas o 

objetivo mais controverso era a necessidade de desarmar grupos e milícias. A 

imprensa brasileira divulgou a estimativa de existência de 25 mil haitianos armados, 

ligados ou não a grupos políticos49. Dada a precária situação do provimento de 

segurança pelo governo interino do Haiti, conforme relatado pelo Secretário-Geral da 

ONU, Kofi Annan, em 30 de agosto de 200450, a possibilidade de enfrentamento era 

grande, e, em princípio, aumentaria com a aproximação de um prazo final dado pelo 

Conselho Superior de Polícia Nacional do Governo Transitório para que grupos 

armados deixassem de se apresentar como forças de segurança. Esse prazo se 

encerraria em 15 de setembro de 2004, e se essa atividade não cessasse, previa-se 

ação por parte do Governo Transitório, com a ajuda da MINUSTAH51. Embora o 

Secretário-Geral tenha afirmado, em seu relatório, que as autoridades haitianas 

vinham se distanciando daquele prazo, o final de setembro e o princípio de outubro 

viram de fato cenas de violência armada em vários pontos do país. 

Por fim, o último relatório do Secretário-Geral, de 18 de novembro de 2004, 

aponta uma deterioração na situação de segurança, particularmente em PortoPríncipe — onde atua o contingente brasileiro. Membros da MINUSTAH, inclusive 

um brasileiro, já foram alvos de ação hostil. A criação de patrulhamento conjunto 

entre a MINUSTAH e a Polícia Haitiana pode acirrar ainda mais os ânimos, podendo 

haver enfrentamentos com morte de brasileiros ou de haitianos causadas por 

brasileiros. 

De qualquer forma, essas eram as tarefas esperadas para o contingente 

brasileiro. Para atendê-las, as forças brasileiras foram desdobradas em Porto 

Príncipe, com um destacamento em Hinche52. Especulou-se, com isso, que a 

participação na MINUSTAH pudesse inclusive servir como um tipo de treinamento do 

Exército Brasileiro para eventual atuação em situações de emergência em segurança 

pública no Brasil, o que poderia eventualmente vir a ser uma espécie de objetivo 

 

47 Na resposta à questão 5 de Bogoni, op.cit., constam ainda outros objetivos. 48 Chade, Jamil. “Militares vão proteger hospitais e prédios públicos”. O Estado de São 

Paulo, 6 de março de 2004, p. A-20; Godoy, Roberto. “Brasileiros devem entrar em combate 

no Haiti”. O Estado de São Paulo, 6 de maio de 2004, p. A-20. 49 Nunomura, Eduardo. “’Aos poucos, eles se aproximam de nós’”. O Estado de São 

Paulo, 11 de julho de 2004, p. A-16. 50 United Nations. Interim report of the Secretary-General on the United Nations 

Stabilization Mission in Haiti. August 30, 2004. Disponível em www.un.org. 51 idem, parágrafo 11, p. 3. 52 De acordo com o último relatório do Secretário-Geral Kofi Annan, o destacamento 

brasileiro em Hinche foi substituído por um destacamento nepalês. V. United Nations. Report 

of the Secretary-General On the United Nations Stabilization Mission in Haiti. November 18, 

2004. parágrafo 4. 

105
O Brasil e a MINUSTAH

militar subsidiário, secundário, da MINUSTAH53. 

Unidades de Forças distintas sob um único comando? 

Entretanto, o ponto mais interessante e potencialmente inovador, no caso do 

Brasil, no que se refere ao emprego de suas Forças Armadas no Haiti, parece ter 

escapado até agora aos comentaristas. Sendo as Forças muito ciosas do seu 

equilíbrio mútuo, o emprego simultâneo de duas ou três delas é uma questão que 

desperta suscetibilidades políticas. Isso se reflete numa peculiaridade do jargão 

militar brasileiro. Enquanto geralmente se utiliza o termo combined para operações 

que envolvem Forças Armadas aliadas, no Brasil o termo combinado se refere ao 

emprego de duas ou mais Forças Armadas brasileiras sob um único comando — o 

que, mais freqüentemente, é designado pelo termo joint. Por sua vez, no Brasil, o 

termo conjunto se refere ao emprego simultâneo, numa dada operação militar, de 

duas ou três Forças Armadas brasileiras, sem que haja um comando unificado54. 

Essa última é a situação mais freqüente nas Forças brasileiras — excetuando-se as 

situações em que há o emprego isolado de uma única Força —, havendo mesmo 

uma certa resistência ao emprego dito combinado55. 

A composição do contingente brasileiro na MINUSTAH, entretanto, não se 

pauta pela lógica do emprego conjunto (no sentido brasileiro). Esse contingente é 

composto: 

•

•

 

pela Brigada Haiti (967 militares), composta basicamente pelo 19o Batalhão 

de Infantaria Motorizado — que participou de Missão no Timor Leste —, além de 2 

pelotões de Engenharia do 3o Batalhão de Engenharia de Combate, um Pelotão de 

Comunicações do Centro de Instrução em Guerra Eletrônica e uma Companhia de 

Comando do 8o Esquadrão de Cavalaria Mecanizado; 

pelo Grupamento Operativo de Fuzileiros Navais Haiti (245 fuzileiros), 

composta principalmente pelo 3o Batalhão de Infantaria de Fuzileiros Navais 

(Batalhão Paissandu), mas também envolvendo o Batalhão de Operações Especiais 

de Fuzileiros Navais (Batalhão Tonelero), do Batalhão de Engenharia de Fuzileiros 

Navais, do Batalhão de Blindados de Fuzileiros Navais, Batalhão de Comando e 

Controle e Batalhão de Fuzileiros Navais do Rio de Janeiro. 

Pois bem, a Brigada Haiti é composta por unidades do Exército Brasileiro, ao 

53 Soliani, André; Scolese, Eduardo. “Haiti é treino para ação no Rio, diz Exército”. Folha 

de São Paulo, 16 de maio de 2005, p. A-25. A reportagem traz o seguinte comentário do 

General Américo Salvador de Oliveira, que comanda as tropas brasileiras no Haiti: “Quanto a 

dizer que isso [o envio das tropas ao Haiti] para a garantia da lei e da ordem interamente, é 

um objetivo que eu diria que pode ser alcançado”. Entretanto, o texto da reportagem é de 

baixa qualidade, muitas vezes forçando o alcance de declarações que são, no máximo, 

ambíguas. 

54 A respeito, cf. Proença Jr., Domício; Diniz, Eugenio. Política de Defesa no Brasil: uma 

análise crítica. Brasília, Ed. da UnB, 1998. pp. 77-79, n.6. 55 Entre 23 e 28 de junho de 2003, foi conduzida, no âmbito do Comando Combinado da 

Amazônia, a Operação Timbó, voltada para o adestramento das Forças Armadas em 

operações combinadas (no sentido brasileiro do termo). No entanto, não se tratava de uma 

situação propriamente de combate. A respeito da Operação Timbó, ver 

http://www.exercito.gov.br/03Brafor/operacoes/op_timbo/timbo.htm. 

106
O Brasil e a MINUSTAH

passo que os Fuzileiros Navais fazem parte da Marinha do Brasil. Entretanto, todo o 

contingente estará subordinado ao General-de-Brigada Américo Salvador de 

Oliveira, do Exército Brasileiro. Embora não se deva descartar a possibilidade de que 

haja algum arranjo informal — com os Fuzileiros Navais, na prática, sendo 

destacados para uma determinada área ou posição e ali exercerem autonomamente 

seu comando e planejamento —, a possibilidade de que haja efetivamente um 

emprego combinado (no sentido brasileiro do termo) das Forças Armadas brasileiras 

pode ser um dos resultados mais interessantes, para elas, da MINUSTAH. As 

informações até agora disponíveis, inclusive, indicam que o planejamento das 

operações terrestres foi feita pelo Exército Brasileiro. Deve-se destacar esse ponto 

para acompanhamento e avaliação do desempenho do contingente brasileiro no 

Haiti56. 

Considerações Finais 

A decisão brasileira de participar e liderar a Missão de Estabilização das 

Nações Unidas no Haiti (MINUSTAH) reflete a dificuldade de se compatibilizarem 

parâmetros históricos da atuação diplomática do Brasil, dificuldade que se manifesta 

claramente na criativa interpretação que o governo brasileiro dá à relação entre a 

Resolução no 1.542, de 30 de abril de 2004, e o Capítulo VII da Carta das Nações 

Unidas. Ao que parece, a decisão brasileira rompe com um entendimento tradicional 

da diplomacia brasileira — que resistia a operações de imposição da paz — em prol 

do impacto positivo que se espera que a atuação no Haiti tenha: em primeiro lugar, 

no que se refere a um objetivo precípuo da atual política externa brasileira, que é o 

assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas; e, em segundo 

lugar, para a liderança brasileira na América Latina, com seus eventuais impactos 

em negociações comerciais de grande porte em que o Brasil está envolvido, e que 

são percebidas como cruciais para a economia brasileira. Essa decisão abalaria a 

imagem principista, juridicista, da diplomacia brasileira, e portanto vem exigindo um 

esforço retórico de justificação que não parece estar sendo totalmente convincente, 

pelo menos em alguns círculos políticos. Eventualmente, a liderança da MINUSTAH 

pode vir a se revelar, no futuro, um ponto de inflexão na política externa brasileira, 

mas ainda é cedo para afirmá-lo. 

Embora o envio de forças brasileiras tenha sido aprovada no Congresso 

Nacional, o debate ali ocorrido foi mais intenso que o normal, quando se trata de 

questões de política externa. Isso indica que, contrariamente ao entendimento 

convencional, o Congresso está mais atento a questões de política externa e de 

defesa do que normalmente se imagina. Portanto, se a decisão brasileira de liderar a 

MINUSTAH for de fato o primeiro passo de uma postura internacional brasileira mais 

assertiva quanto ao emprego da força, e particularmente quanto a operações de 

imposição da paz e uma tolerância maior para com ações baseadas no Capítulo VII 

da Carta da ONU, é possível que, no futuro, o governo brasileiro encontre crescentes 

dificuldades junto ao Poder Legislativo. 

 

56 Nem por isso, a lógica do emprego conjunto (no sentido brasileiro) foi abandonada. De 

fato, afora a presença do Grupamento Operativo de Fuzileiros Navais Haiti, a atuação da 

Marinha e da Força Aérea se deu em termos de transporte de efetivo, suprimento, munição e 

equipamento para o teatro de operações e, portanto, dispensando a necessidade de comando 

unificado. 

107
O Brasil e a MINUSTAH

108

Entretanto, de saída, a mera composição do contingente brasileiro aponta 

para uma inovação significativa na atuação das Forças Armadas brasileiras, que é a 

existência de um único comandante para unidades que pertencem a distintas Forças 

singulares — o Exército e, no caso dos Fuzileiros Navais, a Marinha. Esse tipo de 

emprego, que no jargão brasileiro é chamado de combinado, pode estar sendo 

testado no Haiti. Do resultado e da avaliação da experiência, podem advir 

conseqüências significativas para a organização das Forças Armadas do Brasil. 
Micha - Bio

8a.htm[1/8/20, 10:20:23 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

Construyendo Capacidades para América Latina y el

Caribe: Las Operaciones de Paz y el caso Haití. Una visión

integrada de la participación Argentina en MINUSTAH

Licenciada Luciana Micha

Educación

• Universidad de Belgrano (2000-2001) Escuela de Altos Estudios para

Graduados

Maestría en Relaciones Internacionales.

• Universidad de Buenos Aires (1995- 1999) 

Título obtenido: Licenciatura en Ciencia Política con especialización en

Relaciones Internacionales. Graduada con Diploma de Honor

• Northeastern University, Boston, USA. (1994)

Curso de Inglés Intensivo durante seis meses

Materias de las carreras de Ciencia Política y Sociología.

Trabajos Publicados

• Ponencia de tesis final sobre “Terrorismo y Nuevas Armas de Destrucción

Masivas en el CARI, dictado en el marco del Seminario Crisis y Conflictos,

noviembre 1999.

• “Las nuevas dimensiones de las misiones de paz” CARI 2001

• Libro de Lecciones Aprendidas: “Aspectos Financieros y Presupuestarios de

las misiones de paz de la Argentina” CARI 2004

Experiencia Laboral relacionada a las Operaciones de Paz

• 2001- 2005 Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas

Departamento Organizaciones de Paz

Responsable del área Logística y Financiera (cargo actual)

• 2000-2005 Universidad de Buenos Aires- Facultad: Ciencias Sociales

Docente en tres materias:

Responsable de la materia: “Sistema de Naciones Unidas”

Docente: “Relaciones Internacionales Contemporáneas”

Auxiliar Docente: “Agenda Internacional”.

• 2000 Naciones Unidas.

Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo PNUD

• 1999 Presidencia de la Nación

Secretaría de Asistencia Internacional Humanitaria

“Cascos Blancos”. 

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Una visión integrada de la participación 

Argentina en MINUSTAH 

Licenciada Luciana Micha 

Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas de Argentina 

I. INTRODUCCIÓN

La participación de la Argentina en las Misiones de paz de las Naciones 

Unidas 

A lo largo del tiempo y luego de procesos de ajustes y revisiones internas, las 

Misiones de Paz de las Naciones Unidas se han constituido en un efectivo 

instrumento de la Organización para el cumplimiento de su principal mandato 

original: mantener y afianzar la paz y la seguridad internacional, fundamentalmente a 

partir de dos modalidades principales de tales misiones: las Operaciones de 

Mantenimiento de la Paz y las coaliciones multinacionales y regionales. En ambas 

modalidades la República Argentina ha contribuido asumiendo una participación 

activa. 

Los antecedentes de la tradición Argentina en Operaciones de Mantenimiento 

de la Paz (OMPs) de las Naciones Unidas se inicia en 1958, con el despliegue de los 

primeros observadores militares nacionales en el Grupo de Observadores de las 

Naciones Unidas en el Líbano (GONUL). Desde comienzos de la década de los 

noventa, dicha participación se fue incrementando considerablemente, 

convirtiéndose en una constante y en uno de los pilares de la política exterior 

Argentina así como, en general, consolidándose en una política de Estado que ha 

permitido una mejor inserción del país en la agenda internacional, en particular en los 

países interesados en dichas operaciones. 

Hasta la fecha, aproximadamente 24.000 efectivos nacionales han participado 

en estas operaciones, principalmente miembros de las tres Fuerzas Armadas y de la 

Gendarmería Nacional, así como representantes de la Prefectura Naval y Policía 

Federal. De las más de cincuenta Operaciones de Mantenimiento de la Paz creadas 

desde 1948, la Argentina ha participado en 35 de ellas, figurando entre los 

principales contribuyentes de efectivos hasta la actualidad. 

La presencia actual en misiones como la de Haití, Chipre, Kosovo, Medio 

Oriente, República Democrática del Congo, Sahara Occidental y Timor Oriental, con 

más de mil efectivos militares y de gendarmería, ubica a la Argentina en un lugar 

entre los primeros quince países de la lista de contribuyentes de tropas para las 

misiones de paz. 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

Despliegue actual de la Argentina en Misiones de Paz al 30 set 

04.

1. UNTSO (United Nations Truce Supervision Organization).

 Medio Oriente. 3 observadores militares. 

2. MINURSO (Misión de la ONU para el Referéndum en Sahara Occidental). 

1 observador militar 

3. UNFICYP (UNITED NATIONS PEACE-KEEPING FORCE IN CYPRUS).

 Chipre. 407 efectivos (Fuerza de Tareas compuesta por efectivos de Ejército, 

Armada y Fuerza Aérea, oficiales del Estado Mayor y una Unidad de Helicópteros - 

Fuerza Aérea). Incluye 80 efectivos extranjeros dentro del contingente argentino 

4. UNMIK (United Nations Mission in Kosovo)

115 efectivos - Unidad Especial de Policía de Gendarmería Nacional, 27 policías 

civiles de Gendarmería Nacional (Pristina) y 1 observador militar 

5. MONUC (Misión ONU en la República Democrática del Congo)

2 policías civiles de Gendarmería Nacional 

6. MINUSTAH (Misión de Estabilización de la ONU en Haití).

614 efectivos (Batallón Argentino Conjunto de 454 efectivos del Ejército Argentino y 

de la Infantería de Marina de la Armada Argentina, 6 Oficiales de Enlace del Estado 

Mayor, 8 Oficiales de Estado Mayor del Contingente, un Hospital Reubicable de la 

Fuerza Aérea con 57 efectivos, un elemento de UNFLIGHT con 2 helicópteros y una 

dotación de 41 efectivos y un buque de transporte con una dotación de 85 efectivos) 

110 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

II. Misión de Naciones Unidas en HAITÍ - MINUSTAH 

Antecedentes de la Misión de la ONU en la República de Haití

OTAN - BOSNIA ONU - UNTSO

MEDIO ORIENTE 

OTAN

 BELGICA

 ICC SHAPE

YUGOSLAVIA –

KOSOVO

OTAN - KFOR: 

 ONU - UNMIK 

ONU 

SEDE CENTRAL

ONU

MINUGUA 

GUATEMALA ONU - UNFICYP

CHIPRE

Después un proceso electoral de dudosa validez por varias voces nacionales, las 

tensiones en Haití desencadenaron un conflicto armado a finales de Febrero del 

corriente año 2004. El epicentro de los encuentros armados fue la localidad de 

GONAIVES, al norte de la República de Haití, expandiéndose los días posteriores 

gradualmente a otras ciudades de la isla. Los grupos armados fueron ocupando 

varias posiciones amenazando con tomar la capital, Puerto Príncipe. 

ORIENTAL

ONU

MINUSTAH HAITI

 ONU - MINURSO 

SAHARA OCC.

ONU - UNMISET

TIMOR

NOTA: Misión MONUC en Congo, Replegada por Gendarmería a partir de Jul 04 

El Dr. Boniface Alexandre, presidente de la Corte Suprema de Justicia 

Haitiana, asumió la conducción de la administración interina de gobierno después de 

la renuncia del Presidente Aristide el 29 de Febrero del corriente año 2004. Ese 

mismo día, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) recibió un pedido de la 

República de Haití solicitando un pedido de asistencia. 

Fue por la resolución Nro. 1529 del Consejo de Seguridad de la ONU la cual 

se autorizo el despliegue de la Fuerza Multinacional Interina (Multinational Interim 

Force - MIF1

). EL 17 de marzo se crea el gobierno transicional de Haití quienes 

mantendrán la conducción del país hasta un nuevo llamado a elecciones a 

establecerse para fines del año 2005. 

La Fuerza Multinacional Interina fue gradualmente transfiriendo la conducción 

de las operaciones a una nueva apuesta multinacional: La Misión de Estabilización 

de las Naciones Unidas en HAITÍ (MINUSTAH). El 30 de abril del 2004 y por 

 

1

 La MIF estuvo constituida por EE.UU. (1.813 efectivos) + Francia (554 efectivos)+ Canadá 

(331 efectivos) + Chile (330 efectivos). (Contingent Strength of 18 MAR 04 according to MIF 

HQ) 

111 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

Resolución Nro. 1542 del Consejo de Seguridad se establece la nueva misión de la 

ONU en Haití por un periodo inicial de seis meses. 

Actuando bajo el Capítulo VII de la Carta constitutiva de la ONU, MINUSTAH 

se hace efectiva desde el 01 JUN 04. 

Los puntos claves considerados como objetivos principales de la misión a ser 

desarrollada, se encuentran enumerados en el mandato de MINUSTAH, que se 

podrían resumir de la siguiente manera: 

3⁄4 Proveer apoyo al proceso constitucional y político Haitiano, manteniendo un 

ambiente estable y seguro. 

3⁄4 Asistir al Gobierno transicional para efectuar el monitoreo y reforma de la 

Policía Nacional Haitiana consistente con estándares democráticos. 

3⁄4 Asistir a la Policía Haitiana con el desarrollo de un programa sustentable de 

Desarme, Desmovilización y Reinserción (DDR) para todo los grupos armados. 

3⁄4 Proveer apoyo para realizar elecciones en el ámbito nacional, parlamentario y 

municipal. 

3⁄4 Promover y proteger los Derechos Humanos 

Por lo expuesto, la misión será multidimensional e intentará ayudar a la 

República de Haití a dar respuesta sustentable a sus múltiples demandas de 

naturalezas complejas. Los objetivos destacados en su mandato destacan: lograr 

paz y estabilidad, construir y fortalecer instituciones democráticas, apoyo para el 

restablecimiento del Estado de Derecho; promover el desarrollo económico social y 

gobernabilidad. La misión deberá conducir dichas actividades en cooperación y 

coordinación con las autoridades Nacionales Haitiana, con los niveles regionales y 

locales, así como también, con la sociedad civil. 

III. La participación de la República Argentina en MINUSTAH 

La Carta constitutiva de las Naciones Unidas, en su Capítulo 7 Articulo 43 Inc. 

1. establece: “Todos los Miembros de las Naciones Unidas, con el fin de contribuir al 

mantenimiento de la paz y la seguridad, se comprometen a poner a disposición del 

Consejo de Seguridad, cuando éste lo solicite, y de conformidad con el convenio 

especial o con convenios especiales, las fuerzas armadas, la ayuda y las facilidades, 

incluso el derecho de paso, que sean necesarias para el propósito de mantener la 

paz y la seguridad internacionales”. 

A pesar de lo ello, participar en una Operación de Paz es una decisión política 

soberana de cada Estado y es responsabilidad de las autoridades políticas de cada 

miembro analizar caso por caso la participación o no, en cada una de las iniciativas 

de las Naciones Unidas. En el caso Argentino, muchos fueron los factores a ser 

considerados a la hora del análisis y la toma de decisión final para autorizar la 

participación de efectivos militares para la contribución nacional en la misión de paz 

en Haití. 

112 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

Se podría considerar que las capacidades adquiridas, el prestigio y el 

sentimiento de obligación fueron los tres factores más ponderados en el análisis 

nacional efectuado para la determinación sobre la participación nacional en la 

operación de paz en Haití. La tradición de las fuerzas militares argentinas en 

operaciones de paz en varios escenarios de conflictos armados internacionales 

sumado a la experiencia ya adquiridai

 en las misiones previas en HAITÍ tanto por 

efectivos de las FFAA y de Gendarmería Nacional fue fundamental como factor de 

influencia. 

“La experiencia de las FFAA y de seguridad y la posibilidad de ser utilizada 

como una herramienta de la política exterior de la República Argentina fue un factor 

muy importante.” 2

Otro importante aspecto considerado fue el compromiso ineludible para con 

la República de Haití y el bienestar de su población. Cabe mencionar que frente a la 

crisis actual, la Argentina participó en primera instancia de los esfuerzos 

internacionales de ayuda humanitaria a través del envió de la Comisión Cascos 

Blancos a la zona de operaciones. 3

Asimismo, es importante resaltar las anteriores participaciones en la 

República de Haití. La Argentina ha contribuido activamente en el restablecimiento 

de la situación política y humanitaria en la misión de UNMIH entre los años 1993 –

1996 y en la misión policial de la ONU, MIPONUH entre los años 1997 y 1999. 

En cuanto a la solidaridad hemisférica, y en especial, la participación de 

países de la región en la operación en Haití, estos factores fueron determinantes a la 

hora del análisis por la participación en el conflicto. El hecho de que Brasil y Chile 

hayan evidenciado un claro compromiso y voluntad por disponer de efectivos 

militares en la Operación de Naciones Unidas en Haití generó un grado de 

cooperación regional, que facilitó el proceso de toma de decisión. 

“....me inclino a pensar que el factor predominante fue la política internacional, 

referida a “no quedar de la vereda de enfrente” ante la decisiva participación del 

Brasil y de Chile.”4

 

“Arguello (Senador Nacional) destacó que se trata de una decisión adoptada 

junto con países que conforman el MERCOSUR y consideró que es importante esa 

resolución porque la integración no solo tiene que ver con acuerdos de libre comercio 

sino con la integración de los mas variados aspectos, también el militar. Esto le va a 

dar a la región un sistema de fortaleza. Son las fuerzas del MERCOSUR los que 

están concurriendo a auxiliar a un país de la región que esta al borde de la agonía”5

 

2

 Entrevista realizada al Señor Jefe del Departamento Organizaciones de paz del Estado 

Mayor Conjunto, CR EDUARDO HORACIO CUNDINS (Fecha: 15 SET 04) 

3

Ver: B.O. 04/03/04 ASISTENCIA HUMANITARIA Decreto 280/2004 Dispónese la 

participación de medios, personal y voluntarios de la COMISION CASCOS BLANCOS, en la 

República de Haití. 

4

 Entrevista realizada al GR ® Evergisto de Vergara. Ex JEFE III Operaciones del Estado 

Mayor Conjunto y ex FC de la misión de UNFICYP, entre otros cargos relevantes en relación 

con las Operación de Paz. 

5

 Declaraciones del Senador Nacional Justicialista para el Diario “La Prensa” 07 JUN 04 

113 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

En palabras del mismo Ministro de Defensa de la Argentina “Es tiempo de que 

América Latina muestre que tiene puestos los pantalones largos”6

 “Esta sería la primera acción conjunta del MERCOSUR”7

. De esta manera, 

varios sectores del gobierno vieron como altamente beneficioso el hecho de 

participar en una acción mancomunada con varios países de la región como Chile, 

Brasil, Paraguay, Uruguay entre otros. El hecho de que las tropas Argentinas se 

encuadren dentro de un esfuerzo latinoamericano y bajo mandato de la ONU 

demuestran la inserción en la realidad internacional y el trabajo activo a favor de la 

cooperación y de la paz. 

 La cooperación regional en actividades específicas, como las llevadas a cabo 

con las operaciones de paz, es un factor que es necesario analizar 

minuciosamente ya que trae aparejado distintas posibilidades de análisis. Lo 

interesante que se puede desprender de ello son las distintas percepciones que 

pueden encontrar tanto de la “cooperación” como de su opuesto: “la competencia” 

aparejada. La clave es entender que tanto competencia como cooperación no son 

excluyentes y que ambas conviven bajo esta misma actividad. La convivencia y 

conjunción de ambas percepciones generan resultados positivos ya que estimulan y 

a la vez, acercan posiciones. Por un lado, crean relaciones de identificación, por el 

otro, generan una necesidad de continua superación para cada Estado, sin un 

resultado de suma cero; los actores no se anúlan entre si. Es evidente la vocación de 

cooperación en lo macro, en lo referente a las decisiones políticas de estado. Pero 

en lo micro, se puede percibir una cierto grado de competencia, la cual estimula a las 

agencias estatales involucradas. Las operaciones de paz generan fuerzas 

centrípetas que estimulan tanto la competencia en niveles técnicos y cooperación 

interestatal en niveles políticos. 

Al respecto, se puede resumir a rasgos generales, que la competencia 

presente en este tipo de actividad esta dada por “competencia por el prestigio y 

reconocimiento internacional” asociado. “En la década del 90 se ganó mucho terreno 

con la experiencia, pero se perdió presencia, al punto que hemos sido superados por 

Chile y Brasil en tamaño del contingente, y eso quita peso político a la 

participación.”8

Algunas voces nacionales evidenciaron que la demora registrada para la 

aprobación de la Ley de autorización para la participación en Haití generó una 

ventaja para los otros países de la región, específicamente en lo que respecta a la 

ubicación del contingente en el Teatro de Operaciones y las postulaciones para 

cubrir los puestos claves de la misión de MINUSTAH. 

“Un Senador lamentó que las fuerzas no estuvieran ya en Haití (02 JUN 04). 

Incluso no oculto cierta rivalidad con Brasil cuando dijo que de haber actuado con 

celeridad quizás las tropas nacionales hubieran estado al frente de las tropas 

multinacionales. Rol que desempeña Brasil”9

 

 

6

 Declaraciones del Ministro de Defensa Dr. José Pampuro al Diario “La Nación” 06 JUN 04 

7

 Declaraciones del Senador Miguel Angel Pichetto en Diario “Clarín” 04 JUN 04 

8

 Entrevista al General en Retiro Evergisto de Vergara.. ver fecha ¿? 

9

 Declaración de Senador Eduardo Menem en Diario “Pagina 12” 02 JUN 04 

114 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

Asimismo, fue percibido por la opinión pública que, mientras el Proyecto de 

Autorización estaba trabado dentro del laberinto de la burocracia estatal Argentina, el 

Presidente Lula da Silva despedía a una formación de soldados de su país que se 

harían cargo del comando de las fuerzas de paz, el primer día de Junio del año 2004. 

En realidad, y luego de haber analizado las consecuencias de la demora 

incurrida, no se puede llegar a decir a ciencia cierta que ésta definió la distribución 

en el terreno ni los puestos claves dentro de la plana mayor de la misión. El 

Comandante de la fuerza militar (Force Commander -FC) en muchas misiones de 

Naciones Unidas recae en el país con la mayor contribución de efectivos dentro de la 

misma. En este caso, el FC de la MINUSTAH es el General Augusto Heleno Ribeiro 

Pereira de la República Federativa del Brasil, la cual esta representada por más de 

mil hombres en el terreno. 

La demora en autorizar la Ley de participación, en cambio, si afectó en otros 

ámbitos de importancia. Para efectuar el despliegue en el menor tiempo posible 

(solicitado por la ONU) se debieron, por ejemplo, acortar los tiempos necesario para 

efectuar contrataciones y licitaciones públicas de adquisición de materiales. Esto 

implicó que el EMCFFAA actuara de manera urgente y no se llevaran a cabo los 

necesarios controles de calidad predespliegue del material recientemente adquirido. 

Esta situación implico un rediseño de los traslados estratégicos al Teatro de 

Operaciones debido a que los materiales adquiridos se fueron entregando en etapas. 

En síntesis, los tiempos que demandaron para la toma de decisión 

excedieron los requeridos para desplegar en tiempo y forma la misión, como el 

planeamiento militar solicitaba. 

En cuanto al proceso de toma de decisión, a pesar de haber sido prolongado 

en el tiempo, se procedió de manera sistemática y dentro del marco estricto 

establecido por la ley. La metodología fue la siguiente: a propuesta del Presidente 

de la Nación y con la aprobación final del Poder Legislativo.10 En ambos poderes se 

requirió el asesoramiento directo tanto del Ministerio de Relaciones Exteriores, el 

Ministerio de Defensa y del mismo Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. 

Ambos Ministros con sus asesores directos, fueron llamados al Congreso Nacional a 

exponer sus argumentos, dar explicaciones y presenciar los debates. 

A una sesión conjunta entre la comisión de Defensa y la de Relaciones 

Internacionales dentro del Congreso Nacional, asistieron el Jefe de Estado Mayor 

Conjunto de las Fuerzas Armadas, Brigadier General Jorge Chevalier con los 

Coroneles Mariano Menedez y Carlos Candia. “Minuciosa exposición que 

compartieron ayer dos Coroneles del Ejército Argentino respecto a los alcances 

técnicos y operativos de la misión. Asistidos por pantallas en las que los Senadores y 

asesores pudieron visualizar todos los alcances de la operación, los uniformados 

 

10 Cabe aclarar que durante administraciones pasadas, la decisión sobre la participación 

Argentina en Misiones de paz fue adoptada directamente por el poder EJECUTIVO, 

obviándose en gran medida la aprobación por el Poder Legislativo. (Caso Kosovo como 

posible ejemplo) 

115 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

describieron los pasos y plazos que deberán cumplirse una vez que el Congreso 

Nacional convierta en Ley el Proyecto”

11

A pesar del asesoramiento técnico dispensado y la correcta metodología 

empleada, el proceso decisorio fue tardío, especialmente en lo que al debate 

parlamentario se refiere. Como fue de conocimiento público, diversas fuentes 

gubernamentales se habían opuesto abiertamente a la participación Argentina. Esto 

devino en algunos acalorados debates dentro del recinto parlamentario. 

Además, esto revela que aún no existe un estrecho funcionamiento entre las 

carteras de las Relaciones Exteriores y de Defensa, a pesar de los grandes 

esfuerzos realizados por estos dos Ministerios en cuestiones tan especificas como 

las misiones de paz. 12 La toma de decisión fue lenta y se vislumbro un grave 

angostamiento con demoras significativas. 

El proceso decisorio reveló también que aun no existe una política de estado 

para participar en Operaciones de Paz. “Una falencia Argentina es que no tenemos 

una política nacional en misiones de paz. Teníamos la sensación de tener que 

explicar una vez mas, el porque la Argentina tiene que participar en las operaciones 

de paz, sentíamos resistencias de toda índole”13

A pesar de la larga tradición de la Argentina en esta actividad y de ser 

considerada como una política de ESTADO debido a su continuidad en el tiempo a 

pesar de los cambios políticos internos y de subsistir varias administraciones, las 

trabas legislativas y algunas restricciones presupuestarias pusieron por momentos 

en duda esta percepción. 

Los argumentos parlamentarios a favor y en contra pueden encontrase en los 

registros de los debates en el Congreso de la Nación. Es de destacar que en ellos 

hubo una pugna interna, que de algún modo fue innecesaria, si se piensa que la 

participación en Operaciones de Paz debe ser una política de consenso no sujeta a 

los vaivenes de la política partidaria.14 Pero existieron argumentos a favor y en 

contra, de un “infantilismo” increíble o de un desconocimiento total sobre la cuestión 

 

11 Información extraída del En Diario BAE 02 JUN 04 12 Es de importancia destacar los grandes esfuerzos realizados en la Argentina para lograr un 

mejor y mayor acercamiento entre las distintas agencias gubernamentales que intervienen en 

la actividad de misiones de paz. Durante ya mas de 5 años existe una conexión directa entre 

miembros del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Estado 

Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas Ejército Argentino, Armada Argentina, Fuerza Aérea 

Argentina, Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz 

(CAECOPAZ), Gendarmería Nacional, Centro de Entrenamiento y Capacitación de Misiones al 

Exterior (CENCAMEX), Contaduría General de la Nación y el Consejo Argentino para las 

Relaciones Internacionales entre otras agencias para coordinar tareas, consolidar lecciones 

aprendidas y dar sistematicidad a una tarea intrínsecamente multidisciplinaria. 13 Entrevista realizada al Señor Jefe del Departamento Organizaciones de paz del Estado 

Mayor Conjunto, CR EDUARDO HORACIO CUNDINS 

14 Algunos asesores pertenecientes a la Cámara de Diputados dejaron notar su percepción 

respecto al poco consenso político que había antes de la que la discusión entrara al Congreso 

Nacional. El poder Ejecutivo, especificaron, no dio señales claras y no preparó de antemano 

el terreno para la discusión formal en el Congreso. (Información extraída de charlas informales 

con asesores pertenecientes a la Cámara de Diputados del Congreso Nacional) 

116 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

a ser tratada, pero fácilmente consumibles por la opinión pública. Por ejemplo, hubo 

una diputada que defendió su negativa, argumentando que el buque logístico de 

apoyo que se quería utilizar – indispensable para el sostenimiento logístico de una 

operación Capítulo VII – era en realidad enviado para evitar que refugiados haitianos 

fueran a EEUU; otro diputado argumentó su posición favorable a otorgar la 

autorización diciendo que las armas se usarían sólo en defensa propia, lo que no 

coincide con el tipo de Operación Capítulo VII a llevar a cabo. En una operación de 

paz Capítulo VII, las armas no solo se usan en defensa propia, sino en defensa de la 

vida de otros y cuando se obstaculiza el cumplimiento de la misión. Pero se debe 

estar en condiciones de usar la fuerza, si las partes en conflicto no cumplen lo 

pactado. Caso contrario, sería una operación Capítulo VI. 

Incluso se alcanzó a sugerir que la misión para la participación de la 

Argentina en Haití, la cúal es convocada de acuerdo al Capítulo VII, debería ser 

seguir los parámetros establecidos en el Capítulo VI . Lo anterior, aparte de ser 

impensable e impracticable, puede llegar a ser incluso peligroso si la metodología 

que existe hoy para definir este tipo de operaciones lo permitiera. Afortunadamente 

esto no se rige a ninguno de los canónes establecidos para estas misiones. . 15 

En varias exposiciones se demostró una escasez de conocimiento técnicos y 

mucha confusión, la cual llegaba siempre a la opinión publica. En muchos casos se 

confundían los “capítulos” y no se entendía bien las implicancias y características 

distintivos de cada uno. Se debatía entre los conceptos del “mantenimiento de la 

paz” y de misiones de “imposición de la paz”.16 Cabe aclarar que la distinción entre 

capitulo VI, VI y Medio y VII sigue siendo un debate de lo mas acalorado en las 

esferas académicas y propias de los especialistas en misiones de paz. Llegando a 

tener posiciones tanto de diferenciación total entre capítulos hasta posiciones que no 

ven factibilidad a esta clase de divisiones por no considerarse tan evidentes en el 

desarrollo de una situación conflictiva.17 

Fue pasado por alto por el Parlamento el tema central de las Reglas de 

Empeñamiento (ROE`s), es decir, de la autorización del gobierno nacional para el 

uso del poder letal de las armas de los soldados argentinos. Las ROE`s que 

predominan en una operación de paz deben ser aprobadas por el Parlamento de 

cada país. Es un engaño decir que las ROE`s de un país son las de ONU para esa 

Misión. “Se debe ser claro que las Reglas de Enfrentamiento son nacionales, y no 

 

15 “La Senadora Bonaerense (...) esbozó la idea de que se modificara el proyecto de modo de 

encuadrar la misión en el Art. 6 de la ONU. La moción fue descartada” Información periodística 

en el Diario Buenos Aires Económica (BAE)del 27 MAY 04 

16 A pesar de que el CR Menedez expuso muy claramente dentro del mismo recinto los 

Capítulos VI y VII y las diferencias e implicancias actuales que no implican necesariamente la 

división taxativa entre la imposición de la paz y el mantenimiento de la misma. 

17 “La mayoría de los mandatos de las nuevas Operaciones de paz han incluido referencias al 

Capítulo VII de la Carta. En consecuencia, resulta errado emplear la distinción "Capitulo VICapitulo VII" para intentar diferenciar, respectivamente, aquellas Misiones de Paz que no 

implican el derecho al uso de la fuerza, de otras que sí lo hacen. Ello se debe a que todas las 

clases de Misiones de Paz, en particular las OMPs, entrañan siempre el derecho a hacer uso 

de la fuerza, como mínimo en defensa del personal participante en dicha misión (legitima 

defensa propia), aunque sin llegar nunca al uso de la fuerza con carácter ofensivo.” Extraído 

del Tercer Cuaderno de Lecciones Aprendidas del Consejo Argentino de Relaciones 

Internacionales, próximo a ser publicado por el CARI (DIC 04) 

117 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

deben ser firmadas por autoridades militares porque no tienen ninguna validez legal 

si no están aprobadas concretamente por quienes hacen la ley en un Estado 

Republicano: El Congreso.”18

El debate en el Congreso se centró en cuestiones semánticas de capítulos 

más que en realidades concretas y previsiones a futuro. No se cuestionaron temas 

básicos como las ROE, no se analizaron las estrategias de salida que plantea la 

ONU (si es que ONU las ha llegado ha establecer ), o eventuales evacuaciones de 

emergencia por reanudamiento de hostilidades a alta escala de violencia. Tampoco 

se preguntaron cuales son las previsiones para el período estimado de estadía de las 

tropas argentinas en el terreno, sus relevos por otros contingentes y la pregunta del 

millón: cómo se reaccionará frente a posibles bajas Argentinas?. Hay posibilidad – es 

posible, aunque la probabilidad sea baja – que deba usarse la fuerza, por ser una 

Operación Capítulo VII. Esto aumenta la probabilidad de que bajas ocurran y sean 

repatriados nacionales argentinos caídos en MINUSTAH. No existe a la actualidad, 

en este sentido, una preparación de la opinión pública para que dado el caso, las 

eventuales bajas no influyan en la decisión de permanecer en la Misión. Se 

desconoce al presente si de hecho existe una postura oficial del gobierno sobre esta 

cuestión. 

Finalmente, la Ley se sancionó el día 18 de Junio del 2004, autorizando la 

participación de la Argentina con personal y medios para la contribución a la misión 

de MINUSTAH. (LEY 25.906) 

Los problemas evidenciados para la sanción de dicha Ley fueron de los mas 

variados. En cuanto al tema presupuestario, algunos representantes de la comisión 

de presupuesto del Congreso Nacional han demostrado asperezas ya que no fueron 

participados de los debates. En los medios de comunicación masivos se delinearon 

algunos números generales que variaban de publicación en publicación, no 

quedando en claro quienes (el país o la ONU) afrontarían los gastos que demandará 

la operación. Se proporciono una cifra de 10 millones de pesos, pero no se aclaró si 

esa cifra era para transporte, requipamiento o mantenimiento mensual u anual de las 

tropas desplegadas. La falta de una correcta y clara información sobre la 

presupuestación efectuada, se acentuó ante la falta de objetivos políticos concretos. 

También se considera que la escasa información al respecto, crea una sensación de 

incertidumbre frente a la opinión pública. 

En líneas generales, se debe aclarar que cada estado contribuyente de tropas 

(Troop Contributing Country/TCC) a las misiones de paz de las Naciones Unidas 

tiene responsabilidades financieras propias con cuotas de reintegro por parte de la 

Organización Internacional. El sistema de reembolsos de la ONU fue variando en el 

tiempo, llegando a la actualidad a ser muy especifico en el sistema empleado para el 

calculo de los reintegros a ser proporcionados a los TCC. (Ver Capitulo VI del 

Cuaderno de Lecciones Aprendidas: “La experiencia Argentina en Misiones de Paz “ 

editado por el Instituto del Servicio Exterior de la Nación Argentina, donde se realiza 

una resumen del actual sistema de reembolsos de las Naciones Unidas.) 

 Desde el ámbito de la Defensa /EMC se hizo hincapié en la necesidad de 

efectuar una detallada y correcta presupuestación. Se destacó la necesidad de 

 

18 Entrevista al General en Retiro de Vergara 

118 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

contar con “accountability” vertical y horizontal. El análisis presupuestario y financiero 

fue exitoso, en gran medida, gracias a la experiencia adquirida y alto nivel de 

conocimiento técnico respecto al sistema general de reembolsos de ONU relativo a 

las misiones de paz. Es por ello que se insistió en la necesidad de contar con los 

fondos nacionales en tiempo y forma para poner en funcionamiento y alistar los 

elementos a ser desplegados, los cuales siguen siendo responsabilidad del país 

contribuyente. 

En cuanto a los problemas financieros para afrontar los gastos que demanda 

la participación, también se sumaron algunos problemas logísticos. El alistamiento 

del personal y del material a ser desplegado planteó un esfuerzo de coordinación 

enorme por parte no solo de las fuerzas sino mayormente del accionar del EMC, 

quien por Directiva 02/99 “Directiva del Jefe del Estado Mayor Conjunto de las 

Fuerzas Armadas para la Organización, Supervisión, Comando y Control para la 

ejecución de las Operaciones de paz y otras acciones conducentes” es el organismo 

Argentino quien tiene la responsabilidad sobre el comando y control nacional en 

todas las operaciones de paz que Argentina participa. Dicho comando y control fue 

conferido por el poder Ejecutivo Nacional mediante Decreto N° 864 de fecha 11 de 

Agosto de 1999 y Resolución del Ministerio de Defensa N° 861 del 28 de 

septiembre del mismo año. 

Es de destacar que la participación y despliegue de efectivos en la operación 

de Haití implicaba contar con los medios necesarios para el traslado del personal, el 

material y con un esfuerzo extra: el auto-sostenimiento en el terreno. Por ello, la 

participación en la misión de Haití es el primer esfuerzo conjunto de despliegue 

integral de contribución por parte de la Argentina. 

La mejor solución para aliviar este problema seria la posibilidad y 

conveniencia de invertir previamente en las fuerzas armadas y no en el momento en 

que ONU requiera con urgencia su contribución. Esto permitiría tener correctamente 

organizado, equipado e instruido un mínimo de tres rotaciones de contingentes. Eso 

en última instancia seguramente aliviaría los costos de despliegue. 

Es responsabilidad ineludible del Estado contribuyente de tropas a las 

misiones de paz el alistamiento e instrucción de todo su personal. En cuanto a la 

instrucción y entrenamiento, la Argentina cuenta con un excelente desempeño, 

específicamente desde el año 1995, año de la creación del CAECOPAZ (Centro 

Argentino de Entrenamiento Conjunto para las Operaciones de Paz). El centro 

realiza a nivel nacional la instrucción predespliegue de los contingentes argentinos a 

ser empleados en las operaciones de paz. También realiza entrenamiento a nivel 

internacional ya que, a solicitud de las Naciones Unidas, entrena asociadamente 

planas mayores para diferentes misiones de paz (Training and Evaluation Service - 

TES). El Centro cuenta con mucha trayectoria, alta capacitación de su plana 

docente, tanto civil como militar y además, con instructores y alumnos de varios 

países interesados en la temática de la paz y resolución de conflictos. 19

 

19 También es importante resaltar la tarea que el Centro de Entrenamiento y Capacitación 

Argentino para Misiones en el Exterior (CENCAMEX) realiza para la instrucción de los 

efectivos pertenecientes a la Gendarmería Nacional. 

119 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

En cuanto al alistamiento, se evidenció en la preparación de los efectivos para 

la salida de misión de MINUSTAH que aun, la Argentina no ha logrado efectuar ni 

convencer a los decisores políticos de la necesidad de contar con una estructura 

logística preparada y acorde a las exigencias especificas que demanda participar en 

esta clase de misiones. Los estándares de las Naciones Unidas se van elevando de 

misión a misión. Por otro lado, a nivel internacional se hace cada vez mas hincapié 

en la necesidad de contar con una interoperabilidad entre los diferentes contingentes 

presentes en las misiones de paz. Por lo cual, el alistamiento, tanto del personal 

como del material, es esencial a la hora de desplegar tropas a una misión tan 

compleja y con tantas exigencias climáticas y de infraestructura que conlleva la 

participación de HAITÍ. 

II. Análisis de las Operaciones de Paz en cuanto a la efectividad de 

las fuerzas combinadas

Al presente, sería precipitado y casi imprudente extraer lecciones aprendidas 

sobre las variables que influyen de manera decisiva en la efectividad de fuerzas 

militares combinadas en la misión de MINUSTAH. En la actualidad se podría 

enumerar un listado de cuestiones acerca de cómo la combinación de fuerzas 

militares multinacionales, fuerzas policiales y agencias civiles en misiones 

internacionales pueden lograr el cumplimiento y mantenimiento de la ley y el orden. 

Teniendo en cuenta lo anterior se podría , analizar, en última instancia, en que 

medida pueden apoyar en el proceso de reconstrucción de la institucionalidad y 

gobernabilidad en estados frágiles, como es claramente el caso Haitiano. 

 Respecto al primer punto, es necesario advertir que cada conflicto tiene 

características propias; por ello, cada misión de paz ha tenido elementos distintivos 

y específicos a cada uno. No obstante, se podrían analizar algunas variables que 

influyen sobre la efectividad de las fuerzas militares, fuerzas de seguridad y agencias 

civiles para lograr el orden y mantener la paz. Dichas variables no dependen 

simplemente del desempeño de la misión en el terreno, también involucran 

distintos niveles de actuación: en lo estratégico, lo operacional y en lo táctico. 

Específicamente en las misiones bajo paraguas ONU, la actuación del Consejo de 

Seguridad, de la Secretaria, de las agencias y programas, de los elementos 

desplegados en el teatro de operaciones y los TCC influyen en la efectividad de las 

fuerzas combinadas para llevar a cabo un mandato específico. 

A modo de resúmen, se pueden enumerar los siguientes elementos que 

influirían en tal efectividad, a saber: 

I. Compromiso internacional. Es importante que dicho compromiso se mantenga 

en el tiempo. 

II. Presencia de objetivos claros y mandato consistente a los objetivos 

planteados. 

III. Recursos humanos, materiales y financieros necesarios y disponibles en 

tiempo y forma. 

IV. Reglas de empeñamiento definidas y conocidas por la totalidad de los 

elementos desplegados en la misión. Es importante que sean robustas y diseñadas 

120 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

de acuerdo a las necesidades de cada misión para que sean compatibles con las 

Roe`s nacionales de los TCCs. 

V. Liderazgo de un país o grupo de países que involucren su prestigio en llevar a 

delante la misión y los objetivos planteados. (En teoría, el liderazgo tendría que venir 

del Consejo de Seguridad de ONU, en la práctica, es conveniente que los países 

involucrados en la misión de paz tomen un rol mas activo y comprometido por el 

éxito de los objetivos de la misión) 

VI. Asegurar una contribución constante y adecuada por parte de los TCC. Es 

muy importante para tal efecto, que las Naciones Unidas efectúe los reintegros por la 

contribución de los TCC en oportunidad, especialmente a los reembolsos por 

autosostenimiento. 

VII. Importancia del despliegue rápido de unidades militares durante el proceso 

inicial de una OMP.20 Se deberá reforzar las capacidades de despliegue de los 

TCC’s y para ello, será necesario un acuerdo (más abarcativo que el UNSAS21) que 

le permita a la ONU contar con unidades de reserva confiables y flexibles para el 

rápido despliegue de las nuevas operaciones. En el caso de la operación de 

MINUSTAH, su despliegue inicial fue realizado durante mediados del corriente año 

2004. A pesar de ello, a la actualidad, esta no cuenta con los efectivos totales 

estipulados por el mandato para llevar la misión encomendada. 

VIII. Claridad en la cadena de comando y control. La unidad de comando es un 

requisito indispensable para la ejecución de una operación de paz. El SRSG?? debe 

lograr la “unidad de acción” en el terreno, para ello, debe tener la autoridad para 

conducir y coordinar las actividades militares, policiales, de asuntos civiles y el apoyo 

humanitario. Debe evitarse que las autoridades nacionales interfieran con la cadena 

de comando de Naciones Unidas. 

IX. Cooperación y coordinación entre los distintos elementos presentes en el 

terreno. Es imprescindible lograr lo que se conoce comúnmente como “unity of 

purpose”. También es necesario establecer cooperación y una fluida comunicación 

con las posibles ONG’s presentes en la zona. (Para ello es necesario proveer 

información publica precisa, integrar elementos y coordinar acciones). 

X. Creación de opinión pública favorable a la misión (tanto al nivel internacional, 

en los países que envían tropas, como en el mismo país en donde se asienta la 

misión de paz). 

XI. Instrucción y capacitación adecuada de todos los elementos presentes en la 

misión, esto incluiría también al componente civil internacional. Desde la comunidad 

internacional debe existir el apoyo a los estados miembros cuya participación sea 

relevante, para establecer asociaciones regionales para la capacitación de efectivos 

en operaciones de paz. En cuanto a la policía civil, su capacitación a nivel regional 

 

20 El cuanto a la “capacidad de despliegue rápido y eficaz”, esta se debe entender desde una 

perspectiva operacional. El Informe Brahimi estipula que para una misión tradicional dentro de 

los 30 días de la aprobación de su mandato y en el período de 90 días, cuando se trate de 

una operación compleja. 

21 UNSAS: United Nations Stand By Arrengment 

121 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

promovería un nivel común de preparación de conformidad con las directrices, los 

procedimientos normalizados para las operaciones de paz y las normas de 

rendimiento que promulguen las Naciones Unidas. En cuanto al entrenamiento 

combinado de fuerzas militares, la Argentina ha trabajado en tal sentido 

conjuntamente con los Estados Unidos de América y varios países de la región, 

quienes efectúan ejercicios destinados a fortalecer la cooperación regional. Ejemplos 

de ellos son el Ejercicio Cabañas y los Ejercicios y Seminarios OMP Sur y Norte. 

XII. Interoperabilidad de los distintos elementos internacionales. Seria 

conveniente, como así lo menciona el “Brahimi Report”22, realizar un entrenamiento 

común, a través de programas de entrenamiento colectivo que incluyan ejercicios en 

el terreno para afianzar la interoperabilidad. Como ejemplo, se puede destacar la 

iniciativa “NORDCAPS” -Regional Peacekeeping Training Cooperation- que involucra 

países con largo prestigio y destacada participación en misiones de paz como 

Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia. 

XIII. Igualdad sobre status jurídico de los elementos militares y policiales presentes 

en la misión. 

En cuanto al desempeño de las fuerzas militares y de policía civil para llevar a 

cabo una misión de paz, esta, estará influenciada en gran medida por las siguientes 

consideraciones: 

I. Existencia de respaldo político y jurídico por parte de su país de origen. 

II. Capacidad logística. Esto implica que las unidades militares y policiales 

deberán desplegar conforme al equipamiento necesario establecido para llevar a 

cabo su misión. Es de suma importancia contar con el correcto equipamiento, tanto 

del equipo individual como de los equipos mayores. Por ello, se debe hacer hincapié 

en la necesidad de invertir previamente en las fuerzas armadas y no en el momento 

en que ONU requiere con urgencia su participación en una misión de paz. Sería 

súmamente beneficioso para una correcta participación de la Argentina en las 

misiones de paz actuales, que se consolide un programa de reequipamiento a 

mediano plazo para lograr una capacidad mínima de despliegue rápido. 

(especialmente considerando las recomendaciones y demandas de la ONU respecto 

a la capacidad de rápido despliegue). 23 Contar con personal previamente 

organizado, equipado e instruido y con equipos y materiales correctamente alistados, 

aliviaría de sobremanera los costos de pre-despliegue nacionales. 

III. Coherente organización interna. 

 

22 “Comprehensive review of the whole question of peacekeeping operations in all their 

aspects” N° de documento A/55/305-S/2000/809, 21 AGO 2000, comúnmente conocido como 

el “Brahimi Report” 

23 Al respecto, también se podrían considerar otras alternativas posibles, como por ejemplo, 

actuar combinadamente con otras Naciones Latinoamericana, para poder contribuir a las OMP 

de ONU con una brigada multinacional con capacidad de respuesta rápida. Otra opción a ser 

considerada, podría ser lo que se conoce como “ arreglo triangular” que se establece entre 

aquellos países que aportan. contingentes, otros que aportan el equipamiento y la ONU que 

dispone de reintegros correspondientes por personal y material desplegado en una OP. 

122 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

IV. Posibilidad de que los TCC’s desplieguen en la misión elementos orgánicos. 

Al respecto, hay que recalcar que la fracción mínima a desplegar para operaciones 

Capitulo VII es la de Unidad (el regimiento), porque es la fracción que tiene espíritu 

de cuerpo para afrontar peligros. “La reunión de soldados de diferente origen aunque 

pertenezcan a una misma fuerza, y mucho menos de fuerzas armadas diferentes, no 

sirven para enfrentar los peligros propios de una Operación Capitulo VII. No es lo 

mismo 600 hombres reunidos a cargo de un jefe ocasional, que un regimiento 

orgánico. La diferencia es que el regimiento orgánico tiene espíritu de cuerpo, 

conocimiento mutuo de sus hombres y trabajo en equipo”.24

V. Finalmente, y no menos importante, el desempeño de las fuerzas policiales y 

militares en una misión de paz estará influenciado por la mantención de espíritu de 

cuerpo y la moral de los hombres, lo cúal es fácil de decir y pero difícil de 

implementar, especialmente en zonas circunstancias tan adversas como es el caso 

de Haití.25 

Respecto a la efectividad de la acción combinada para apoyar la 

gobernabilidad y la institucionalidad en estados frágiles, se podría realizar un análisis 

mas inclusivo, tomando en consideración los objetivos planteados para la Misión de 

MINUSTAH. 

El desafío Haitiano radica en poder encontrar e implementar una solución 

efectiva y duradera. Se requiere un acercamiento holístico al término “mantener la 

paz” que vaya mas allá de las prioridades militares y de seguridad y dé respuesta a 

problemas de gobernancia, legitimidad política, inclusión social, desarrollo 

económico, afianzamiento institucional, respeto al Estado de Derecho y a los 

Derechos Humanos, entre otros. 

Para ello, el primer desafío que se presenta es el político. El Jefe de Misión 

(Special Representative of the Secretary-General – SRSG de MINUSTAH – 

Embajador Juan Gabriel Valdez) deberá consolidar una estrategia para alcanzar una 

solución política al conflicto. Las ayudas económicas, sociales y militares serán solo 

paliativos si no se logra un solución política al problema Haitiano. Para ello, es 

imprescindible fomentar el dialogo político entre los actores en conflicto para llegar a 

concretar acuerdos sólidos que establezcan el punto de partida para efectuar la 

reconstrucción del sistema político y de allí la reconstrucción institucional y 

económica. 

En tal sentido, es evidente que el componente militar, el de policía civil y la 

rama humanitaria son paliativos hasta que se alcance una solución sostenida en el 

tiempo, y esta solución es intrínsecamente política. “Independientemente de la mejor 

o peor manera que los componentes de la misión lleven a cabo, lo que ocurre en 

Haití es que el Estado está ausente, ya que se encuentra fragmentado en facciones 

que se disputan el ejercicio del poder. Es un problema cultural, que no se soluciona 

con buena voluntad ni usando la fuerza. Lo que falta es identidad nacional. Hasta 

 

24 GR ® Evergisto de Vergara 25 Es importante destacar las inclemencias medioambientales del teatro de operaciones. La 

misión de Haití sufrió el terrible paso del Huracán JANE a mediados de septiembre del 

corriente año 2004 afectado gravemente las localidades de Gonaives (AOR del Batallón 

Conjunto Argentino), entre otras localidades. 

123 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

que no se reconstruya el Estado en Haití, continuará la inestabilidad y las tropas 

(internacionales) deberán permanecer para preservar la paz.”26 

A pesar de ello, es indispensable que sumado al esfuerzo por afianzar una 

estrategia para lograr una solución política al conflicto, la misión de paz cuente con 

la ayuda económica y financiera para llevar adelante las actividades a desarrollarse 

inmediatamente después del restablecimiento mínimo de la paz. Especialmente en 

aquellas consideradas a la reconciliación de las facciones enfrentadas, como 

asimismo a que aseguren el restablecimiento económico. 

Es por ello, el mismo SRSG destacó que “se deberá mantener una presencia 

militar internacional con el fin del mantenimiento de la seguridad, además del apoyo 

económico, para que el país mas pobre de Latinoamérica se estabilice a largo 

plazo.”

27 

A nivel político internacional, se deberá dar respuesta satisfactoria a los 

requerimientos básicos de la misión, y este esfuerzo deberá ser coherente, constante 

y a largo plazo. A nivel general, (y esto aplica para la mayoría de las misiones 

actuales), se deberá trabajar desde el Consejo de Seguridad, en la discrepancia 

existente entre las actividades financiadas de modo voluntario (generalmente de 

reconstrucción y de desarrollo) y aquellas con cargo al presupuesto del fondo regular 

de OMP (tradicionalmente afectadas a cuestiones de seguridad). El éxito de una 

misión depende de ambas formas de financiación, no se asegura la paz promoviendo 

el orden, el desarme y la desmovilización, sin tareas de reintegración y 

reconstrucción de instituciones. 

Para ello, las organizaciones legíslativas de la ONU deberán considerar incluir 

los programas de reintegración en los presupuestos prorrateados de las operaciones 

de paz para la primera etapa de una operación, a fin de facilitar la disolución rápida 

de las fracciones combatientes y reducir la probabilidad de que se reanuden los 

conflictos. 

En este sentido, y a modo de resumen, es indispensable afianzar y coordinar 

el trabajo de todos los elementos presentes en las misione de paz. Esto deberá 

incluir a las agencias, programas y fondos internacionales para proporcionar una 

respuesta integral y abarcativa a los problemas presentes en la zona del conflicto y 

trabajar conjuntamente con la sociedad civil para consolidar una estrategia 

coherente, de acuerdo a las necesidades particulares de la sociedad y 

autosustentables. 

VI. Recomendaciones generales 

La pregunta central que se nos presenta es cúales son las recomendaciones 

más importantes para los decisores políticos, que permitirían fortalecer las 

capacidades latinoamericanas para operaciones de mantenimiento de paz y en otras 

operaciones integradas, dentro del marco de la cooperación regional en seguridad? 

 

26 General en Retiro de Vergara 27Declaraciones del Embajador Juan Valdez publicadas en Diario Clarín 14 NOV 04 

124 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

Del análisis desarrollado en el presente trabajo, se pueden destacar algunos 

puntos para establecer recomendaciones destinadas a fortalecer las políticas 

nacionales implementadas en cada Estado participante de las misiones de paz. En 

cuanto a la esfera de decisión política, las recomendaciones se pueden resumir de 

la siguiente manera: 

1. Elaboración de una política de Estado para la participación de efectivos 

militares y de seguridad para operaciones de paz. Establecimiento de políticas claras 

y abarcativas acerca de la participación nacional, las cuales involucrarían un 

adecuado marco legal, administrativo y financiero. 

2. Elaboración de una estrategia de comunicación clara y precisa en la que 

intervengan e interactúen los distintos actores institucionales que juegan papeles en 

la preparación y ejecución de las misiones de paz. 

3. Fortalecimiento de los actuales mecanismos de coordinación entre las 

agencias involucradas en la toma de decisión en cuanto a la participación en cada 

misión de paz. Se deberán mejorar las relaciones entre las carteras más 

involucradas (Ministerio de Defensa, Relaciones Exteriores, Interior y Economía; 

incluyendo los organismos que de ellos dependen como es el Estado Mayor 

Conjunto de las Fuerzas Armadas, la Contaduría General de la Nación y la Misión 

Permanente ante las Naciones Unidas) 

4. Creación de una opinión pública nacional favorable para este tipo de 

actividades. 

5. Inversión previa en las Fuerzas Armadas para su adecuado empeñamiento y 

no en el momento en que ONU requiera con urgencia la participación de 

contingentes nacionales. Dicha inversión aliviaría los costos del despliegue inicial 

(Especialmente actividades de instrucción y alistamiento de personal y materiales). 

6. Determinar las bases financieras para la participación sostenida de acuerdo 

las posibilidades nacionales. Los gastos de una operación de paz no pueden ser 

extra – presupuestarios. Deben ser constantes y estar a disponibilidad en tiempo y 

forma ya que de otra manera acarrea problemas de planeamiento a mediano y largo 

plazo. Es necesario recordar que para el eventual repliegue nacional de unidades de 

una misión de ONU, el TCC debe comunicar a ésta con, al menos, 6 meses de 

anticipación. 

En cuanto al ámbito militar y de acuerdo a la información recabada por la 

presente investigación, se vislumbra que se ha efectuado un planeamiento acorde a 

las necesidades establecidas en las “Guidelines para los TCC de la misión de 

MINUSTAH”. Desde el análisis efectuado por los decisores militares, se considera 

que han tenido en cuenta la mayoría de los puntos a ser analizados para el envió de 

tropas durante el periodo de planeamiento, pese a las restricciones ya mencionadas 

en el desarrollo del trabajo, derivadas de la demoras en el proceso decisorio. 

PUNTOS DE ANALISIS PARA ENVIAR TROPAS A OMP. 

3⁄4 Resumen principal de los hechos que motivaron el pedido de ONU. 

125 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

3⁄4 Visión histórica del conflicto. Situación actual. 

3⁄4 Repercusiones en el ámbito regional 

3⁄4 Actuación de la ONU y mandato establecido por el Consejo de Seguridad 

3⁄4 Análisis de la documentación legal que establece la participación internacional 

en el conflicto - Estatus del Acuerdo de Fuerzas –SOFA- (En los casos que existan). 

3⁄4 Marco legal nacional de actuación de sus fuerzas armadas y de seguridad 

fuera del territorio nacional 

3⁄4 Bosquejo de la misión. Duración en el tiempo. 

3⁄4 Nivel de equipamiento requerido para desarrollar la tarea a ser desempeñada. 

3⁄4 Participación de otros países en la misión. Interoperabilidad con otras 

fuerzas. 

3⁄4 Bosquejo de las Reglas de empeñamiento. Compatibilidad con las ROE 

nacionales. 

3⁄4 Logística inicial, de transporte y de sostenimiento de la operación. 

Presupuestación. Autosostenimiento requerido por ONU. 

3⁄4 Creación de grupo técnico encargado de la negociación con la ONU de los 

Memorándums de Entendimiento (MOU`s) y Cartas de Asistencia (LOA ́s). Análisis 

íntegro de regulaciones para los reintegros por parte de la ONU y consecuencias a 

corto y mediano plazo por eventuales demoras en los reintegros a percibir. 

VII. Conclusiones Finales 

Cada vez más, los conflictos internos en estados frágiles, como en el caso 

haitiano, afectan a un numero elevado de personas en el mundo entero. Las 

operaciones de paz son una herramienta de la comunidad internacional para hacer 

frente a este tipo de problemas. Son un medio singularmente ventajoso para abordar 

conflictos: su universalidad refuerza su legitimidad y limita las consecuencias para la 

soberanía del país anfitrión. La ONU, mas allá de sus deficiencias o crisis 

coyunturales, continua siendo el organismo multilateral de seguridad con mas alto 

nivel de legitimidad para la prevención, manejo y resolución de conflictos. 

Sin embargo, su capacidad operacional y de respuesta dependerá 

principalmente de la contribución proveniente de los estados miembros. El gran 

desafío actual para los estados participantes en esta actividad, es el de poder 

brindar una respuesta ágil, eficiente y comprometida, basada en una concepción 

regional de los conflictos. Consecuentemente, es necesario el compromiso de todos 

los estados miembros de la ONU para el desarrollo de una estrategia coordinada 

para el logro de la seguridad internacional. Tanto las Naciones Unidas, como las 

organizaciones regionales, deberán responder a dichas crisis de manera rápida y 

efectiva. 

126 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

Independientemente de que las operaciones sean conducidas por la ONU o 

por bloques regionales, las naciones seguirán siendo las responsables por la 

provisión de las fuerzas militares y de seguridad. Por ello, cada estado que quiera 

participar en una operación de paz deberá preparar a sus elementos para llevar a 

cabo dicha actividad de manera profesional y de acuerdo al marco estricto de la ley. 

Dentro del marco regional, durante los últimos años se evidenció una 

compromiso cada vez mayor para la contribución de los estados latinoamericanos en 

las operaciones de paz. El caso de la misión de MINUSATH se consolida este 

compromiso americano, el cúal debe ser apoyado e intensificado. 

El presente trabajo ha tratado de ilustrar la complejidad y el desafió que 

presenta a la actualidad, la cooperación hemisférica en cuanto al fortalecimiento de 

las capacidades Latinoamérica para las operaciones de paz. 

Desde el punto de vista estratégico, es necesario contribuir a las operaciones 

de paz con elementos sistémicos y autosotenibles. Por ello, se comparte la idea 

esbozada en el Informe Brahimi sobre la propuesta de creación de fuerzas 

multinacionales de dimensión de brigada (stand-by), haciéndose hincapié en la 

factibilidad de formación y consolidación con base regional. 

Desde el punto de vista operativo, las fuerzas de base regionales son mas 

fáciles de establecer, implican menores costos y facilitan la interoperabilidad y 

convergencia de estándares de entrenamiento y equipo. El apoyo y la consolidación 

de distintos mecanismos de respuesta con base regional significarían un compromiso 

aun mayor por parte de los estados latinoamericanos en pos a una defensa común y 

a una respuesta efectiva a los desafíos regionales planteados. Por ello, el éxito de la 

misión de MINUSTAH radica en dar solución efectiva al problema Haitiano y 

fortalecer la capacidad de la acción regional en lo que a misiones de paz respecta. 

VII. Bibliografía 

Principales documentos públicos utilizados para el análisis del presente 

trabajo: 

3⁄4 Carta Constitutiva de la Organización de las Naciones Unidas 

3⁄4 “Comprehensive review of the whole question of PKO in all their aspects” 

A/55/305- S/2000/809 21 AGO 2000 (conocido como el Brahimi Report). 

3⁄4 UNSC RES 1529 – MIF 

3⁄4 UNSC RES 1542 – MINUSTAH 

3⁄4 Guidelines for TCC MISION MINUSTAH. Junio 2004 y su actualización en 

Agosto 2004. Emitida por la ONU. 

3⁄4 Egreso de Fuerzas Nacionales del territorio de la Nación. Ley 25.906 (PLN) 

para la autorización de participación Argentina en la misión de MINUSTAH 

(Autorización sobre la participación con personal y medios) 

127 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

3⁄4 Decreto 280/04 Participación de medios, material y voluntarios de Cascos 

Blancos en la Republica de Haití. 

3⁄4 Directiva EMCO 02/99 “Directiva del Jefe del Estado Mayor Conjunto de las 

Fuerzas Armadas para la Organización, Supervisión, Comando y Control para la 

ejecución de las Operaciones de paz y otras acciones conducentes” 

3⁄4 Decreto PEN 864/99 

3⁄4 Resolución Ministerial 861/99 

Publicaciones utilizadas para el análisis del presente trabajo: 

3⁄4 Libro Blanco de la Defensa Nacional de la República Argentina 

3⁄4 Tercer cuaderno de la serie Lecciones Aprendidas: La experiencia Argentina 

en Misiones de Paz” editado por el instituto del Servicio Exterior de la Nación ISEN. 

Diciembre 2004. 

3⁄4 Alexander Woodcock and David Davis : “The Cornwallis Group III: Analysis for 

Peace Operations” . Editado por The Canadian Peacekeeping Press 1998. 

3⁄4 Major General Indar Rikhye (Ret) “The politics and Practice of Unites Nations 

Peacekeeping: Past, Present and Future.” Editado por The Canadian Peacekeeping 

Press 2000 

3⁄4 Elizabeth M. Cousens and Chetan Kumar “Peacebuilding as politics. 

Cultivating Peace in fragile societies” International Peace Academy Editado por 

Lynne Rienner Publishers Inc, USA 2001 

Entrevistas realizadas para la elaboración del presente trabajo: 

3⁄4 General de Brigada (R) Evergisto de Vergara - Ejercito Argentino. (25 AGO 

04). Ex Jefe III Operaciones del EMCO- FC de la misión de UNFICYP 

3⁄4 Coronel Eduardo Horacio Cundins – Ejercito Argentino. (15 SEP 04) 

Actualmente Subjefe III Operaciones del EMCO 

3⁄4 Comodoro Julio Cesar Sorgenti – Fuerza Aérea Argentina (10 NOV 04) 

Actualmente Jefe del departamento Operaciones de paz del EMCO. 

3⁄4 Capitán de Fragata Ricardo José Artigas – Infantería de Marina de la Armada 

Argentina (OCT 04- entrevista realizada vía e-mail) Actualmente Segundo Jefe del 

Batallón Conjunto Argentino en MINUSTAH. 

Charlas informales que contribuyeron con la elaboración del presente trabajo: 

3⁄4 Asesores de la Cámara de Diputados del Congreso de la Nación 

128 
Construyendo Capacidades para América Latina y el Caribe

129 

 

3⁄4 Miembros del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y 

Culto. (Cancillería Argentina) 

3⁄4 Miembros del Batallón Conjunto Argentino en Haití 

Información periodística: 

3⁄4 Extraída de las principales periódicos nacionales entre Mayo – Octubre 2004. 
Rolando Sánchez Serrano - Bio

9a.htm[1/8/20, 10:20:23 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz (caso

Haití)

Rolando Sánchez Serrano

Rolando Sánchez Serrano. Licenciado en Sociología por la Universidad Mayor

de San Andrés, Magíster en Ciencia Política por el Postgrado en Ciencias del

Desarrollo, ambos en La Paz – Bolivia, y Doctor en Ciencia Social con

mención en Sociología por el Colegio de México, México, D.F. Es autor de El

desarrollo pensado desde los municipios: capital social y despliegue de

potencialidades locales; El impulso de la dinámica social; La demanda de las

necesidades básicas: posibilidades de constitución de una ciudadanía

responsable; Las fuerzas armadas y su aporte al desarrollo (inédito), así como

de ensayos sobre temas socioculturales y políticos. Actualmente se

desempeña como docente de la Carrera de Sociología de la Universidad

Mayor de San Andrés, de La Paz, y consultor externo de PNUD, Bolivia.

Correo electrónico: rsanchezse@mail.megalink.com

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Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de 

Paz (Caso Haití)

Rolando Sánchez Serrano1

Universidad Mayor de San Andrés, La Paz, Bolivia 

La primera condición de la no violencia es la justicia expandida a todo territorio de la 

vida. Quizás es esperar demasiado de la naturaleza humana. Sin embargo, no creo que 

sea así. Nadie debería dogmatizar sobre la capacidad de la naturaleza humana para la 

degradación o la exaltación. 

 

 Mahatma Gandhi 

1. INTRODUCCION 

El presente trabajo aborda la participación de Bolivia en las operaciones 

combinadas de paz en Haití examinando los motivos y objetivos de dicha participación 

así como la decisión del envío y preparación de un contingente de policías teniendo en 

cuenta la situación sociopolítica que se vive en la región junto a las incertidumbres y 

complejidades de los procesos socio-históricos mundiales y del hemisferio occidental. 

En estas circunstancias el disponer de una capacidad de previsión, y en última instancia, 

de reacción frente a las posibles explosiones de conflictos y guerras se convierte en una 

cuestión de primera importancia para todos los países del hemisferio. Las nuevas 

amenazas2

 a la convivencia pacífica entre los pueblos de América Latina y Caribe 

1

 Doctor en Ciencia Social con especialidad en Sociología por El Colegio de México, docente de la 

Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Mayor de San Andrés (La Paz – Bolivia), y ha 

hecho investigaciones sobre temas sociopolíticos y culturales. 

2

 Con motivo del colapso de la ex URSS, la caída del Muro de Berlín (1989) y el surgimiento de las 

llamadas nuevas democracias, los analistas del orden político mundial y de las ideologías de 

modelos de sociedad han planteado que una de estas opciones sociopolíticas de amplio alcance 

había fracasado, como fue el proyecto de sociedad socialista o comunista, otorgándole influencia 

al capitalismo en lo económico y la democracia liberal en lo político. En consecuencia, se ha 

sostenido que la Guerra Fría entre Este y Oeste que definía hasta entonces la política 

internacional de la mayoría de los países del mundo, había terminado porque ya no tenía sentido 

después del desplome de uno de los “frentes” (la ex URSS y otros países de tendencia socialista). 

De manera que la noción de seguridad nacional o internacional ha sufrido un cierto giro en su 

concepción, estimando que ahora las nuevas amenazas adquirían mayor peligro para el 

mantenimiento de la paz y la seguridad global, como el terrorismo internacional, el narcotráfico, la 

narcoguerrilla, el despliegue de las identidades étnico-culturales, el deterioro del medio ambiente, 

la explosión demográfica, entre otras amenazas. Se ha pasado desde una concepción basada 
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

surgen desde el interior de las naciones y se extienden a través de las fronteras gracias 

a las condiciones propicias existentes en determinadas sociedades para su 

manifestación y expansión.Los conflictos y enfrentamientos violentos encuentran una 

tierra fértil en entornds sociales donde existen condiciones favorables para la explosión 

de acciones de violencia, como lo son aquellas que presentan elevados niveles de 

pobreza, desigualdad social entre sectores sociales privilegiados y marginados, 

inequidad socioeconómica y exclusión social entre los diferentes ámbitos de la 

sociedad. Es decir, los pobres y los excluidos tienden a mostrar una amplia 

disponibilidad para involucrarse en acciones de violencia política, “negocios” ilícitos 

(narcotráfico, terrorismo), con organizaciones delincuenciales, grupos guerrilleros o en 

opciones ideológicas fundamentalistas de fragmentación a la comunidad política. Por 

estos motivos la prevención de estallidos de violencia política en los países de la región 

es una tarea que debe ser asumida con seriedad y responsabilidad por los gobiernos y 

las organizaciones internacionales. 

Es precisamente dentro de este contexto sociopolítico de inestabilidad, 

desconfianza, inseguridad, temeridad y violencia potencial, que el proyecto de 

construcción de capacidades de prevención y respuesta a las amenazas de violencia 

adquiere una relevancia para los países de la región. Desde esta perspectiva se hace 

evidente la necesidad de crear o fortalecer elementos favorables hacia el 

mantenimiento de paz, la seguridad internacional, la institucionalización de 

comportamientos y acciones sociopolíticas, la profundización de la democracia y el 

reforzamiento del compromiso social con la convivencia pacífica para las naciones de la 

región y entre los diferentes sectores sociales e identidades socioculturales. Asimismo, 

se entiende que además de las tareas de pacificación de las sociedades atrapadas en 

conflictos violentos es importante también atender las causas que originan esos 

conflictos. Un ejemplo de esto es la enorme desigualdad que existe entre los 

privilegiados por el sistema y los excluidos por este mismo. Una cosa es enfrentar las 

consecuencias desastrosas de la violencia y las guerras internas y otra es prevenir y 

reducir las posibilidades de explosión de conflictos armados. 

La participación de Bolivia, como miembro de la Organización de las Naciones 

Unidas (ONU) en las operaciones conjuntas de pacificación en la república de Haití ha 

respondido sobre todo a cuestiones de compromisos y convenios internacionales que 

buscan atender resueltamente los requerimientos de los organismos internacionales en 

acontecimientos de alcance global para ganar mayor confianza ante la comunidad 

 esencialmente en factores políticos y militares hacia una visión de seguridad relacionada con la 

cualidad humana. Además, el vaticinio del gran peligro que significan las nuevas amenazas, se ha 

convertido en una realidad cruel y patética después del atentado terrorista al World Trade Center, 

el 11 de septiembre de 2001. Sobre estos aspectos se pude ver a Adam Przeworski, Democracy 

and the Market Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America, Cambridge 

University, New York, 1991; Francis Fukuyama, El fin de la historia y el último hombre, Planeta – 

Agostini, España, 1995; Samuel Huntington, La tercera ola: la democratización a fines del siglo XX, 

Paidós, Barcelona, 1994; María Cristina Rosas (Coord.), Seguridad hemisférica e inseguridad 

global: entre la cooperación interamericana y la guerra preventiva, UNAM - Embajada de Canadá, 

México, 2004; entre otros. 

146
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

internacional3. Con este propósito, las entidades estatales involucradas en las tareas de 

pacificación como las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional han mostrado un esfuerzo 

importante por representar digna y eficientemente al país: “Cuando las Naciones Unidas 

nos da la misión, debemos cumplir con responsabilidad esas operaciones de 

mantenimiento de paz.” (Entrevista al Asesor General del Ministerio de Defensa 

Nacional, noviembre de 2004).Para los uniformados y civiles que participan en las 

acciones de pacificación esto representa un verdadero logro en la carrera profesional y 

un honor al haber aportado a la convivencia pacífica de la humanidad. 

Teniendo en cuenta esta perspectiva, los oficiales y civiles que participan en las 

actividades conjuntas de pacificación tratan de brindar lo mejor que tienen que ofrecer en 

su campo de acción para conseguir los propósitos y metas de la misión pensando en las 

personas que sufren las calamidades de la violencia sociopolítica y en el país al que 

representan. En términos de mejoramiento de estas operaciones se puede sostener que 

es importante crear una conciencia colectiva entre los países y los sectores sociales 

sobre una existencia humana basada en principios y valores éticos de respeto, justicia, 

solidaridad y cooperación mutúa entre naciones y grupos de interés. Es importante que 

la mayoría de la población civil esté dispuesta a cooperar con los procesos de 

mantenimiento de paz siguiendo con los objetivos primordiales de las Naciones Unidas. 

El presente trabajo sobre la participación de Bolivia en las operaciones de pacificación 

en Haití tratará de aportar al esfuerzo hemisférico para desarrollar capacidades para 

mantener la paz en los países de América Latina y el Caribe donde puedan exisitir más 

probabilidades de acciones de violencia. En estas condiciones se justifica el esfuerzo 

manejado desde las Naciones Unidas para establecer una fuerza multinacional 

conformada inicialmente por Estados Unidos, Francia y Canadá (MIFH) e impulsadando 

al mismo tiempo la Misión de Estabilización de la ONU en Haití (MINUSTAH) en la que 

han participado varios países de América Latina. 

2. PARTICIPACION DE BOLIVIA EN OPERACIONES DE PAZ

 

3

 Las diferentes reflexiones descriptivas y proposiciones que se hacen en el texto, se basan 

principalmente en la revisión de la literatura sobre el tema de pacificación y seguridad y en el 

análisis de documentos (informes, notas oficiales y conclusiones de foros sobre el envío de 

contingentes a operaciones de paz) y de entrevistas hechas a las autoridades del gobierno 

boliviano, los parlamentarios, militares y policías. Entre los documentos examinados se incluyen : 

Policía Nacional, Unidad de Gestión Institucional, ”Informe operación UPHOLD democracy, 

república de Haití”, La Paz, 2004; Consejo Permanente de OEA, “Informe sobre actividades de la 

OEA relacionada con Haití”, 2004; Consejo de Seguridad de la UNO, Autorización de uso de la 

fuerza para restituir la democracia en Haití, junio de 1994; Presidencia de la República de Bolivia, 

Ley de Aprobación del Memorándum de Entendimiento firmado entre el Gobierno de Bolivia y 

Naciones Unidas respecto de la Contribución a Fuerzas de Reserva de las Naciones Unidas, 28 de 

abril de 1999; Carta de Naciones Unidas al Embajador Permanente de Bolivia ante la ONU, 1ro. de 

abril de 2004; Carta del Embajador Permanente de Bolivia ante la ONU al Ministerio de Relaciones 

Exteriores de Bolivia, 1ro. de abril de 2004; Carta del Ministerio de Relaciones Exteriores al 

Comandante General de la Policía Nacional de Bolivia, 19 de abril de 2004; Carta de Autorización 

Congresal al Presidente de la República, de la salida de 202 efectivos militares, 12 de mayo de 

2004; Carta del Comandante General de la Policía Nacional al Ministro de Relaciones Exteriores; 

entre otros. 

147
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

Después del holocausto y las pérdidas económicas y humanas ocasionadas por 

la Segunda Guerra mundial, se conformó -entre otros organismos internacionales- la 

Organización de las Naciones Unidas con el propósito fundamental de preservar 

conjuntamente la paz mundial y la seguridad internacional4

. Para tal efecto los países 

miembros han asumido el compromiso de cooperar a la solución de problemas 

internacionales de índole económico, político, social y humanitario a fin de hacer 

prevalecer los derechos y las libertades humanas para todos sin ningún tipo de distinción 

de raza, sexo, cultura o religión. Conforme a este compromiso entre las naciones que 

creen realmente que es posible lograr una convivencia humana pacífica a partir de una 

cooperación internacional mutua, los países miembros han participado en las distintas 

operaciones de paz convocadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. 

Sin embargo estas intervenciones de pacificación de conflictos violentos han aumentado 

a fines de la década del ochenta del siglo XX como resultado del colapso del mundo 

socialista de la ex URSS y por problemas de enfrentamiento de carácter interno5

. Las 

luchas entre grupos fundamentalistas, sectas religiosas incluyendo la lucha contra el 

narcotráfico y el terrorismo han precipitado condiciones para que las Naciones Unidas 

intervenga con fuerzas combinadas para facilitar arreglos pacíficos entre grupos 

envueltos en disputas en procura de mantener la seguridad y estabilidad sociopolítica 

de los países. Asimismo, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha convocado 

a los países miembros para conformar fuerzas combinadas de pacificación lo cúal 

también ha permitido que Bolivia sea llamada a participar en las acciones conjuntas de 

paz. 

Bolivia ha participado en las más recientes operaciones de paz convocadas por 

las Naciones Unidas. Desde mediados de los años noventa, el país fue llamado por la 

ONU a formar parte de las fuerzas conjuntas de pacificación de conflictos y 

 

4

 La Carta de las Naciones Unidas firmada en junio de 1945 y puesta en vigencia en octubre del 

mismo año, sostiene en el capítulo I y artículo 1, párrafos 1 y 2: “1. Mantener la paz y la seguridad 

internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas 

a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios 

pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o 

arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a 

quebrantamientos de la paz; 2. Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el 

respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, y 

tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal;...” 

5

 Hasta antes de la finalización de la llamada Guerra Fría entre Este y Oeste, marcada 

simbólicamente por la caída del Muro de Berlín (1989) y como consecuencia del desplome de la 

vía socialista emprendida por la ex URSS, las intervenciones de pacificación estaban dirigidas 

mayormente a conflictos entre naciones, donde se produjeron sólo 13 operaciones en ese período. 

Sin embargo, después de la Guerra Fría, las operaciones de paz han aumentado rápidamente en 

número y complejidad, pues desde 1989 se han atendido 28 nuevas operaciones, alcanzando su 

punto más elevado a mediados de los noventa con la participación casi de 70000 efectivos –entre 

civiles y militares- provenientes de 77 países. Y la mayor parte de estos “nuevos” conflictos tiene 

que ver con guerras intra-estatales, entre grupos étnicos o entre grupos guerrilleros. Véase: 

onu.org/temas/paz/misiones.htm 

148
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

enfrentamientos violentos en la república de Haití.6. Asimismo, el Estado boliviano ha 

participado en el mantenimiento de las operaciones de paz en Angola y Congo desde 

1999 considerando que el proceso de selección y preparación de los militares y civiles 

que fueron a los escenarios de conflicto se inició en 19957

 con el propósito enviar 

recursos humanos capacitados para participar eficientemente en las operaciones de 

paz. De esta manera la participación de Bolivia en las misiones de pacificación se ha 

presentado en tres escenarios, Angola, Congo y Haití. En los dos primeros casos, se 

han enviado contingentes de las Fuerzas Armadas apoyado por civiles (médicos, 

dentistas, enfermeros y técnicos), mientras que a Haití fueron enviados un centenar de 

efectivos de la Policía Nacional, jefes oficiales y alumnos del curso de Administración y 

Capacitación Policial del Centro de Estudios Superiores de la Policía Nacional. 

Específicamente , las solicitudes y los trámites de participación de la policía 

boliviana en las operaciones de reestablecimiento del orden democrático y paz en Haití 

empiezan en junio de 1994 despúes que el Consejo de Seguridad de la ONU autoriza el 

uso de la fuerza para restituir la democracia en Haití. Así, en septiembre de 1994 el 

canciller de Bolivia anuncia la posible participación del país en las tareas de 

reestablecimiento democrático en Haití, sin oficializar el envío de efectivos policiales. 

Posteriormente , en septiembre del mismo año, el Consejo de Seguridad de las 

Naciones Unidas invita al gobierno boliviano a contribuir en las acciones para el retorno 

al orden constitucional en Haití. Bolivia se compromete a aportar un contingente de 

instructores policiales conformado por jefes y oficiales para una misión de 

asesoramiento, capacitación y monitoreo de los efectivos policiales haitianos, en procura 

 

6

 La participación de Bolivia en las operaciones de paz en Haití, obedeció fundamentalmente a la 

autorización que hizo el Consejo de Seguridad de la UNO, en julio de 1994, sobre el uso de la 

fuerza para restituir la democracia en Haití, después de que en septiembre de 1991 fue derrocado, 

mediante golpe de Estado, el entonces presidente constitucional de Haití Jean Bertrand Aristide; lo 

cual ha dado lugar a que el gobierno boliviano sea solicitado por las Naciones Unidades y el 

mismo destituido Aristide a participar en las operaciones de paz. Véase Resolución del Consejo de 

Seguridad de las Naciones Unidas No. 362/94, del 29 de septiembre de 1994; Carta oficial de 

Aristide al gobierno boliviano (28 de septiembre de 1994) pidiendo el envío de Jefes Policías para 

cumplir tareas de asesoramiento de los policías haitianos, Cite DP 684/94. 

7

 Naciones Unidas hizo la invitación formal al Estado boliviano en 1995 para la participación en las 

operaciones de paz, en mayo de 1997; se firma el Memorándum de Entendimiento entre la 

Naciones Unidas y el Gobierno de la República de Bolivia respecto a la contribución al sistema de 

acuerdos de fuerzas de reserva de las Naciones Unidas. Y en abril de 1999 se da curso legal al 

mencionado acuerdo, mediante Ley promulgada por el entonces Presidente Hugo Bánzer, con lo 

cual Bolivia participa en las acciones conjuntas de pacificación en Agola y luego en Congo del 

continente africano. Véase a Carol Dick Richter, La experiencia boliviana en las operaciones de 

mantenimiento de paz, CHDS-Argentina, Buenos Aires, 2001; ONU, Memorándum de 

Entendimiento entre la Naciones Unidas y el Gobierno de la República de Bolivia respecto a la 

contribución al sistema de acuerdos de fuerzas de reserva de las Naciones Unidas, New Cork, 22 

de mayo de 1997; Ley de Aprobación del Memorándum de Entendimiento entre las Naciones 

Unidades y el Gobierno de Bolivia, 28 de abril de 1999. Conforme con esta última Ley, Bolivia 

envía un contingente de 202 efectivos entre militares y civiles, cada seis meses. Actualmente está 

en la Guardia Bolivia VI. 

149
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

de que éstos puedan cumplir sus funciones con eficiencia, respetando las normas 

institucionales8

. De esta manera el contingente de la policía boliviana se integra a la 

Fuerza Multinacional de la Policía Internacional de Monitoreo, desde octubre de 1994 

hasta a marzo de 1995, cumpliendo con las actividades definidas por el plan general 

elaborado por el Comando Central de la Policía Internacional de Monitoreo. Al 

contingente de la policía boliviana se le asigna como zona de operaciones la parte norte 

de la ciudad de Puerto Príncipe y Fort Liberte. 

La misión de la Policía Internacional de Monitoreo (IPM-Bolivia) estaba dirigida 

fundamentalmente a posibilitar una transición pacífica a la democracia en Haití 

prestando servicios de monitoreo a efectivos policiales haitianos y cumpliendo con las 

siguientes funciones: 1) prevención, auxilio y seguridad ciudadana mediante el patrullaje 

continuo; y 2) programación de cursos sobre organización, doctrina policial, patrullaje, 

control de tráfico, relaciones con la comunidad, procedimientos operativos y vigilancia. El 

objetivo era apoyar las tareas de reorganización y reestablecimiento de una fuerza 

pública (policía) eficiente en la república de Haití que garantizarán el cumplimiento de las 

leyes y el respeto de los derechos humanos así como también la defensa de la sociedad 

y la democracia. 

En estas operaciones de paz Bolivia participó con un grupo de 106 policías en la 

primera fase y 109, durante la segunda fase explicado a continuación: 

RELACION DE EFECTIVOS POLICIALES QUE PARTICIPARON EN OPERACIONES 

DE PAZ EN HAITI 

PRIMERA FASE GRADO CANTIDAD 

JEFES Coronel 1 

Teniente Coronel 3 

Mayor 52 

OFICIALES Capitán 49 

Teniente 1 

TOTAL EFECTIVOS 106 

 

8

 Sin embargo, el envío en sí del contingente de policías dependía del pedido oficial que hiciera 

Aristide al gobierno boliviano. De manera que el 28 de septiembre de 1994 Aristide solicita la 

participación de Bolivia en las fuerzas combinadas de pacificación, para cumplir las tareas de 

asesoramiento, capacitación y patrullaje en Fort Liberte (Fuerte Libertad) y Puerto Príncipe. Véase 

Policía Nacional, Unidad de Gestión Institucional, ”Informe operación UPHOLD democracy, 

república de Haití”, La Paz, 2004. 

150
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

SEGUNDA FASE GRADO CANTIDAD 

JEFES Coronel 1 

Teniente Coronel 1 

Mayor 5 

OFICIALES Capitán 79 

Teniente 23 

TOTAL EFECTIVOS 109 

Fuente: Policía Nacional, Unidad de Gestión Institucional, ”Informe operación UPHOLD 

democracy, república de Haití”, La Paz, 2004. 

151
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

Los policías bolivianos efectuaron las tareas de control del orden social y del 

cumplimiento de las normas institucionales al mismo tiempo que realizaban programas 

de capacitación, específicamente atendiendo 2119 casos explicados en el siguiente 

cuadro: 

RESUMEN DE CASOS POLICIALES ATENDIDOS POR LA IPM-BOLIVIA, Oct. 1994 y 

Sep. 1995

TIPO DE 

HECHOS 

Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo TOTAL

Delitos 39 112 199 164 111 51 674 

Faltas y 

contravenciones 

22 68 130 98 81 40 439 

Servicios de 

auxilio 

12 57 63 46 60 24 262 

Servicios 

especiales 

21 61 120 137 114 84 537 

Otros sucesos 15 39 60 29 35 29 207 

TOTAL DE 

CASOS 

107 337 572 474 401 228 2119 

Fuente: Policía Nacional, Unidad de Gestión Institucional, ”Informe operación UPHOLD 

democracy, república de Haití”, La Paz, 2004. 

Asimismo, desde abril de 2004 se viene haciendo los trámites correspondientes 

para el envío de un grupo de policía civil para apoyar la Misión de Estabilización de la 

ONU en Haití (MINSTAH). Este envío se encuentra aún en proceso9

. 

 

9

 Desde abril a julio de 2004, se han enviado y reenviado las correspondencias entre la Embajada 

Permanente ante las Naciones Unidas, la OEA, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Policía 

Nacional, en torno al posible viaje de un contingente de policías civiles a Haití,. Sin embargo, fue 

rechazado el viaje de un grupo de 8 oficiales que debían participar del Curso de Capacitación, 

para el establecimiento de una Unidad de Policía en la ciudad de Puerto Príncipe. Véase Carta del 

Comandante General de la Policía Nacional al Ministerio de Relaciones Exteriores, 8 de junio de 

2004; donde se manifiesta una protesta enérgica respecto al rechazo de policías para participar en 

el mencionado curso. 

152
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

3. LA DECISION DE PARTICIPAR EN LAS OPERACIONES DE PAZ EN HAITI 

La determinación de la participación de Bolivia en las operaciones de paz en Haití 

tiene que ver principalmente con los acuerdos y convenios que el país tiene con la 

comunidad internacional, al ser miembro de las Naciones Unidas, por lo cúal origina 

ciertos derechos y deberes para el Estado boliviano frente a dicho organismo 

internacional. Por tanto, la decisión de envío de contingentes de militares, policías y 

civiles a las operaciones de pacificación se justifica y sustenta fundamentalmente en 

estos tratados y convenios internacionales. De este modo , las autoridades del gobierno 

argumentan que Bolivia debe aceptar sin objeciones la invitación del Consejo de 

Seguridad de las Naciones Unidas10. Además, se entiende que la participación de las 

Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional en las tareas de preservación de la paz 

significan un reconocimiento importante a la capacidad de las instituciones de la 

defensa, la seguridad y del orden público por parte de este organismo internacional. 

Dicho en otros términos, para la mayoría de los representantes diplomáticos del país y 

autoridades gubernamentales, las invitaciones emanadas de las Naciones Unidades 

para la participación en las operaciones de mantenimiento de paz significan una gran 

oportunidad para que los militares, policías y civiles puedan ampliar sus experiencias y 

capacidades a nivel internacional. 

El proceso mediante el cúal se toma la decisión del envío de contingentes a las 

operaciones de mantenimiento de paz consiste básicamente en la preeminencia de los 

convenios internacionales con los que se ha comprometido. Los argumentos que 

defienden esta postura señalan que el país no puede estar al margen de esas acciones 

de pacificación tal como afirma una de las autoridades del gobierno: 

“...Como Bolivia pertenece a las Naciones Unidas que vela por la seguridad 

internacional, entonces una de sus primeras misiones es apoyar la seguridad y la paz 

internacional. Bolivia apoya todas las acciones que fortalecen la paz, que promueven el 

desarme, que se trata de controlar la proliferación de todo tipo de armamentos, ya sean 

nucleares o armas químicas...” (Entrevista al Director de la Dirección General de 

Relaciones Multinacionales de la Cancillería, septiembre de 2004). 

Del mismo modo existen otros motivos que tienen que ver con la situación del 

Estado boliviano frente a la comunidad mundial. Bolivia, siendo una nación pequeña y 

sin mucho peso en el ámbito internacional, considera que lo más apropiado es asumir 

una posición comprometida respecto a las resoluciones emanadas desde los organismos 

de carácter global alineándose con los países que juegan un papel principal en la 

orientación de estos organismos, ya sea en las Naciones Unidas o en el seno de la 

Organización de Estado Americanos. 

 

10 Por ejemplo en 1997, el Presidente de entonces, Gonzalo Sánchez de Lozada, otorgó Pleno 

Poder al Embajador Representante Permanente de Bolivia ante las Naciones Unidas, para que 

firme el Memorando de Entendimiento entre el gobierno boliviano y las Naciones Unidas, que ha 

dado curso al envío de contingentes a las operaciones de paz en el exterior. Véase Carta de Poder 

firmado por el entonces Presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, 14 de mayo de 1997. 

153
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

El proceso de envío de tropas a las operaciones conjuntas de preservación de la 

paz y el retorno a la democracia en Haití, se inicia con la invitación formal que hace el 

Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas a través de la Embajada Representante 

Permanente de Bolivia ante las Naciones Unidas, al Ministro de Relaciones Exteriores de 

Bolivia, solicitando la disposición y el envío de un contingente de policías civiles para 

tareas de control del orden social y respeto de las normas institucionales. 

Específicamente, se solicita un contingente de policías para cumplir tareas vinculadas 

con la prevención, auxilio y seguridad ciudadana que suponen actividades como el 

patrullaje y programación de cursos de capacitación para efectivos policiales haitianos. 

Posteriormente el Canciller de la República, mediante una carta formal pasa la 

invitación al Comandante General de la Policía Nacional para que esta institución estatal 

pueda explorar la posibilidad de conformar un grupo de policías de acuerdo a las 

exigencias y requisitos establecidos por el Comando de Fuerza Multinacional y Comando 

Central Internacional Policía Monitor. Una vez que la entidad policial recibe la invitación 

del organismo internacional para participar en las acciones combinadas de 

mantenimiento de paz en Haití se difunde la información en las diferentes instancias de 

la policía, para que los interesados puedan postularse al proceso de selección de los 

efectivos, si cumplen con los requisitos de la convocatoria. Uno de los elementos 

primordiales es que los postulantes –aparte de cumplir con las exigencias de 

preparación policial- no tengan ningún antecedente negativo en la trayectoria de su 

servicio a la comunidad. De este modo , mediante una Resolución de la Comandancia 

General de la Policía Nacional se autoriza el viaje de jefes y oficiales alumnos del Centro 

de Estudios Superiores de la Policía Nacional a un número total de 109 efectivos11. Una 

vez que son seleccionados los postulantes a nivel de la Policía Nacional se envía la lista 

de policías que reúnen los requisitos al organismo internacional para su evaluación y 

selección definitiva. 

No obstante , las exigencias y requisitos establecidos por el organismo 

internacional no definen la decisión de participación en las operaciones de paz y la 

selección de los oficiales. Lo anterior se encuentra también condicionado por ciertos 

aspectos relacionados con la política de la institución policial, como es el interés de 

recuperar o incrementar el prestigio de dicha institución. Así, la Policía Nacional ve como 

una oportunidad favorable la posibilidad de participación en éste tipo de tareas 

internacionales ya que se entiende que la pérdida de confianza ante a la sociedad civil –

dado que algunos miembros de la policía han estado involucrados en acciones 

delincuenciales- es posible recuperarla a partir de un cierto reconocimiento que pueda 

lograrse en el ámbito internacional. Lo anterior dependera del nivel de los policías 

participantes en lo que se refiere a su profesionalismo, eficiencia y ética de servicio a la 

comunidad en las tareas con otras fuerzas combinadas. 

Por otra parte, las decisiones de envío de tropas a las operaciones de 

mantenimiento de paz en Haití no presentan muchos obstáculos a nivel del poder 

ejecutivo. Los problemas empiezan a surgir a nivel del poder legislativo ya que la 

 

11 Resolución de la Comandancia General de la Policía Nacional No. 362/94, del 29 de septiembre 

de 1994. 

154
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

autorización definitiva para la participación del país en las acciones internacionales de 

pacificación debe ser otorgada por el Congreso Nacional12. Las objeciones a la 

participación son menores cuando la mayoría de los parlamentarios (dos tercios como 

el más indicado) pertenecen a los partidos políticos que forman parte de la coalición 

gobernante..Para la participación de Bolivia en las operaciones de mantenimiento de paz 

y el reestablecimiento de la democracia en Haití, entre octubre de 1994 y marzo de 

1995, no hubo mucha discusión en el momento de la autorización congresal gracias a 

que la coalición gobernante de ese entonces gozaba con el amplio apoyo de los 

congresistas. En otras palabras el Poder Ejecutivo tenía asegurado el “rodillo” 

parlamentario para la aprobación de las distintas leyes y demás autorizaciones 

legislativas13. Asimismo, para la autorización congresal del envío de tropas a Angola y 

Congo y para los respectivos reemplazos, que se hacen cada seis meses desde 1999, 

tampoco se presentaron mayores contratiempos. Esto se vio favorecido porque en la 

gestión gubernamental 1997 – 2002 que terminó con dos presidentes (Hugo Bánzer y 

Jorge Quiroga)14, la coalición gobernante contaba con la mayoría parlamentaria en el 

congreso. Es decir, cuando los partidos que están presentes en el gobierno tienen una 

representación mayoritaria en el parlamento las determinaciones del ejecutivo son 

respaldadas por el congreso sin muchas dificultades. Entre estas decisiones está la 

autorización de la salida de tropas de militares y policías al extranjero. Al respecto, uno 

de los diputados arguye que la autorización de la salida de tropas al extranjero fue: 

“...tranquilo hasta que nosotros –los del Movimiento al Socialismo, MASllegamos al parlamento, porque esos debates de autorización duraban quince minutos, 

se aprobaban y listo. Pero la primera vez que hubo este pedido en presencia de 

nosotros, ha durado dos días. Entonces qué hicieron, los organismos internacionales 

invitaron a diputados para ir a Congo, para ir a Mozambique, por supuesto ni uno solo de 

 

12 El artículo 59, parágrafo 16, de la Constitución Política del Estado boliviano, establece que el 

Poder Legislativo tiene entre sus atribuciones: “Autorizar la salida de tropas nacionales del 

territorio de la República, determinando el tiempo de su ausencia.” De manera que la autorización 

final de la salida de contingentes del país a las operaciones extranjeras de mantenimiento de paz, 

debe pasar por el Congreso Nacional. 

13 La gestión gubernamental del periodo 1993 – 1997, fue asumida por una coalición conformada 

por los partidos políticos del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) de Gonzalo Sánchez 

de Lozada, el Movimiento Bolivia Libre (MBL) de Antonio Araníbar y la Unidad Cívica Solidaridad 

(UCS) del extinto Max Fernández, como los principales partidos del pacto gubernamental que le 

otorgo la presidencia constitucional a Sánchez de Lozada. Esta coalición interpartidaria tenía una 

mayoría en el parlamento para aprobar las diferentes leyes de importancia, por ejemplo la 

aprobación de la ley Capitalización de las empresas estatales. 

14 La llamada “mega-coalición” para el período gubernativo 1997 – 2002, incorporó a muchos 

partidos políticos para hacer presidente al extinto Hugo Bánzer, entre los partidos de mayor peso 

estaban ADN de Bánzer, MIR de Jaime Paz, CONDEPA de Remedios Loza y UCS de Jhony 

Fernández, de manera que la mega tenía una fuerza arrolladora en el parlamento para dar curso a 

las diferentes leyes. Sin embargo, Hugo Bánzer no pudo terminar su gestión, impedida por una 

enfermedad terminal, hecho que dio lugar a la transición institucional en agosto de 2001, por lo 

que asumió la presidencia el hasta entonces vicepresidente Jorge Quiroga. 

155
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

esos diputados era del MAS. Entonces, los diputados de los partidos tradicionales, que 

hasta antes del 6 de agosto de 2002, estaban acostumbrados a decir sí, sin ningún 

argumento, cuando nosotros enfrentamos la cosa, no tuvieron argumentos, y tuvieron 

que asumir la andanada de cosas que mandamos sobre el tema; y entrenaron a los 

diputados con argumentos sobre la importancia que tiene la participación en la 

pacificación. Y esos diputados, una vez entrenados, vinieron a argumentar que nuestra 

dignidad, que el soldado boliviano y todas esas pavadas, que no han modificado la 

condición del soldado boliviano, ni han modificado la capacidad y eficacia de las Fuerzas 

Armadas. Por eso fue encarnizado el debate...” (Entrevista a un diputado del MAS, 

septiembre de 2004). 

En los datos de esta entrevista se puede comprobar que cuando en el parlamento 

existe un número considerable de congresistas opositores a la coalición gobernante, 

como fue el caso del MAS15, la decisión de envío de contingentes al extranjero ya no fue 

tan fácil. La oposición –atendiendo a diferentes razones- trató de mostrar su 

protagonismo en los diferentes debates parlamentarios, y esto se hizo evidente cuando 

el partido opositor se orienta por medio de ideologías basadas en ciertos principios de 

izquierda radical y de una “resistencia” a las políticas internacionales promovidas por los 

países del Primer Mundo como los Estados Unidos. Es importante recordar que 

después del atentado terrorista del 11 de septiembre de 2001 este país ha impulsado 

contínuamente los proyectos de preservación de la paz y seguridad en el hemisferio 

occidental. 

La determinación del envío de policías a las operaciones de mantenimiento de 

paz en Haití no fué una tarea fácil de completar . Sobretodo si se tiene en cuenta que 

para su autorización congresal muchos de los parlamentarios del partido de oposición 

(MAS) promovieron una racionalización de las intervenciones promovidas por Estados 

Unidos a través de las Naciones Unidas como una simple ocupación disfrazada sobre 

países indefensos y conforme a los intereses del “imperialismo” norteamericano. 

Sin embargo, los parlamentarios que no comparten la ideología de la izquierda 

tradicional y que se ubican más en el centro izquierda o derecha argumentan que es 

importante el envío de contingentes a las operaciones de paz. Estos sectores estiman 

 

15 El Movimiento Al Socialismo (MAS), obtuvo el segundo lugar en las elecciones nacionales de 

2002, convirtiéndose en consecuencia en la segunda fuerza política más importante del país; 

aunque en las negociaciones políticas pos-electorales, los líderes de este partido no mostraron 

mucho interés por asumir el gobierno. Lo anterior permitio que Gonzalo Sánchez de Lozada del 

MNR fue elegido por segunda vez como Presidente constitucional apoyado por el MIR y UCS. Sin 

embargo, Sánchez de Lozada fue forzado a renunciar a su mandato como efecto de la convulsión 

social que explotó en octubre de 2003, donde el MAS ha tenido un rol significativo en la 

intensificación y expansión del movimiento social, enarbolando el discurso de la renuncia del 

presidente y la defensa del gas natural. Además, en la elección municipal de diciembre de 2004, el 

único partido político que logró una presencia nacional es el MAS, teniendo un apoyo electoral 

cercano al 18% en todo el país, pues los demás partidos ha caído drásticamente en su votación, 

haciendo que el MAS se convierta en la primera fuerza política de Bolivia. Por el momento el MAS 

cuenta con una influencia notable sobre la vida política del país. 

156
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

que la participación es beneficiosa para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, en la 

medida que adquieren nuevas experiencias y capacidades en dichas operaciones. Del 

mismo modo , los parlamentarios que están a favor de la salida de tropas, consideran 

que es importante incrementar el número de oficiales y civiles para hacen parte de las 

acciones de pacificación. Esta participación produciría condiciones favorables en el 

ámbito internacional y en otros aspectos como la cooperación externa para los 

proyectos de desarrollo socioeconómico del país. 

Por otra parte, en la toma de esta decisión no se consideraron los posibles 

efectos que podría conllevar tener la participación en estas operaciones de paz al 

interior del Estado boliviano. Lo anterior se presenta de esta manera porque las 

determinaciones políticas de salida de contingente de policías se realizan de forma 

imperceptible o sutil, y en muchas ocasiones la población se entera sólo en los 

momentos en que ya salen el grupo de militares o policías al exterior. La mayor parte 

de la ciudadanía le resta interés a la participación o no del país en las misiones de 

paz. Por otra parte la gente está más atenta a las noticias relacionadas con los 

problemas internos como la política sobre los hidrocarburos, el referéndum, la 

constituyente o las diferentes protestas sociopolíticas que van surgiendo contínuamente 

desde los diferentes sectores sociales y regionales del país. 

Teniendo en cuenta lo anterior , se podría sostener que las decisiones sobre la 

participación en las operaciones de paz se manejan únicamente a nivel del Poder 

Ejecutivo respaldado por el Congreso, donde intervienen principalmente el Ministerio de 

Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa Nacional, el Comando General de las 

Fuerzas Armadas, el Comando General de la Policía Nacional y el Congreso de la 

República. 

4. OBJETIVOS Y PLANEACION DE LA MISIÓN DE PAZ EN HAITI 

Tal como se ha dicho antes, las motivaciones detrás de las decisiones de envío 

de los contingentes a las operaciones de paz en Haití estan relacionadas principalmente 

con los convenios que tiene el país con los organismos internacionales, como las 

Naciones Unidas o la Organización de Estados Americanos que son la base para iniciar 

el proceso de selección y preparación de los policías y civiles para las acciones de 

pacificación. Adicionalmente, existen otros propósitos vinculados a la mayor 

profesionalización de los policías además de los incentivos económicos para los 

participantes. Esta perspectiva no es necesariamente compartida por los diferentes 

actores políticos, por ejemplo, los dirigentes y parlamentarios del MAS defienden la idea 

que detrás de las operaciones de paz estarían los intereses del “imperialismo” 

estadounidense con pretenciones de tener bajo su mando e influencia a las fuerzas 

armadas de los países de América Latina y Caribe a fin de disponer de estas fuerzas en 

contra de los países que muestran resistencia al dominio “imperialista”. 

No obstante, vale la pena señalar que los criterios que manifiestan los actores 

políticos y autoridades policiales que apoyan y están a favor de las operaciones de 

pacificación se relacionan generalmente con los posibles beneficios inmediatos que 

pueden ser obtenidos . Por otra parte, los políticos opuestos a las tareas de 

157
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

pacificación, ven esta participación desde un punto de vista ideológico argumentando 

que las intervenciones de mantenimiento de paz en el hemisferio occidental responden 

estrictamente a los intereses del “imperialismo” estadounidense. 

Entre las autoridades jerárquicas del gobierno y los políticos existe cierta 

ausencia de una visión más amplia del sentido sociopolítico que tiene la preservación de 

una convivencia pacífica entre los países del hemisferio y entre las diferentes 

identidades socioculturales al interior de las naciones. Estos valores reinvindican los 

postulados centrales de la Carta de las Naciones Unidas de : “...Realizar la cooperación 

internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, 

cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos 

y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, 

idioma o religión...” (Artículo 1, parágrafo 3 de la Carta de las Naciones Unidas; las 

cursivas son nuestras). 

Objetivos 

Entre los objetivos principales considerados para el envío de policías a las 

operaciones conjuntas de paz en Haití se pueden señalar los siguientes puntos : 

A. En lo político 

• Se quiere que Bolivia tenga presencia en acciones de pacificación en un 

ambiente internacional favorable para este país.Se busca participar en esfuerzos de 

cooperación internacional que puedan ayudar o complementar otros proyectos. 

• Se busca apoyar todos los esfuerzos internacionales que se orienten al 

mantenimiento o reestablecimiento de la paz mundial o entre naciones. 

Lo anterior responde también a la percepción de Bolivia como un país pacifista por 

definición. Una autoridad del gobierno señala que; “...Bolivia es un país pacifista por 

vocación, de esa manera es que nuestro país apoya todas esas iniciativas, y siempre va 

buscar que en cualquier lugar del mundo exista la paz...” (Entrevista a una de las 

autoridades del Ministerio de Relaciones Exteriores, septiembre de 2004). A pesar de 

esa “vocación pacifista” que se proyecta ante la comunidad internacional hechos 

recientes que confirman la existencia de conflictos de interés sociopolíticos en el país 

que frecuentemente han desencadenado una violencia política como sucedió en los 

eventos de octubre del 2003 16. 

 

16 En el mes de octubre de 2003, Bolivia vivió una convulsión social y violencia política sin 

precedentes dentro del período democrático, iniciado en 1982.La movilización social, sobre todo 

de los vecinos de la ciudad de El Alto, así como los enfrentamientos entre los militares, policías y 

los movilizados han ocasionado más de sesenta muertos, cientos de heridos y una destrucción 

enorme de los bienes públicos. Jornadas sangrientas que terminaron finalmente con la renuncia 

del entonces presidente constitucional Gonzalo Sánchez de Lozada, dieron lugar a la transición 

158
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

B. Profesionalización de la institución policial 

• Cumplir con una buena y eficiente representación del país dentro de las fuerzas 

combinadas de paz. 

• Aprovechar experiencias y capacidades de la Policía en beneficio de la 

institución. Los policias Bolivianos que participan en misiones de paz pueden brindar 

nuevos conocimientos que pueden difundirse en la institución policial. 

• Obtener nuevos conocimientos en la lucha y control en escenarios de violencia 

y la convulsión social. 

C. En lo económico 

• Captar un ingreso económico adicional para los oficiales que son enviados a las 

operaciones, dado que éstos reciben como reconocimiento a su participación una 

remuneración económica mensual otorgada por el organismo internacional, aparte de 

que sus familiares siguen cobrando el sueldo de los policías ausentes. 

Con respecto al último objetivo casi todas las autoridades del gobierno y los 

parlamentarios que están a favor del envío de policías a Haití concuerdan que el 

beneficio económico para los que van a las operaciones es un aspecto importante. 

Objetivos específicos 

Los propósitos de la participación del contingente policial boliviano en las 

operaciones de paz y el reestablecimiento democrático en Haití entre octubre de 1994 y 

marzo de 1995 incluyeron: 

1) La organización de las actividades policiales relacionadas con las compañías 19 

y 22 ubicadas en Fort Liberte (Fuerte Libertad). 

2) Instrucción básica del personal de la policía haitiana en procedimientos y técnicas 

policiales con observancia y cumplimiento de las normas institucionales. 

3) Recuperar la confianza de la población haitiana hacia la función policial mediante 

el fortalecimiento de las labores de la policía y el trabajo coordinado con la comunidad. 

4) Investigación de casos de delitos graves. 

 institucional con la asunción del hasta entonces vicepresidente Carlos de Mesa a la primera 

magistratura de la República. Sobre esto puede verse a OSAL, La guerra del gas en Bolivia, OSAL 

– CLACSO – ASDI, Buenos Aires, Año IV, No. 12, septiembre – diciembre de 2003; Alvaro García, 

Raúl Prada y Luis, Memorias de octubre, Muela del Diablo, La Paz, 2004. 

159
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

5) Proyectar la imagen de la Policía Nacional de Bolivia en el ámbito internacional17. 

En función del cumplimiento de estos objetivos el contingente policial boliviano 

cumplió con las diversas tareas de monitoreo, asesoramiento, capacitación y patrullaje. 

En cualquier caso, los propósitos que se pretenden lograr con el envío de 

contingentes a las operaciones de paz en Haití tienen que ver más con el cumplimiento 

de los convenios que el país tiene con los organismos internacionales, como con las 

Naciones Unidas o la Organización de Estados Americanos en los que se quiere que 

Bolivia tenga presencia aportando a estas acciones de pacificación. Adicionalmente, se 

busca incrementar la capacidad de los policías mediante la preparación y experiencia 

obtenidas con motivo de la participación así como captar algunos beneficios económicos 

para las familias de los oficiales enviados a dichas operaciones. 

Planeación 

El proceso de planeación del envío de contingentes de policías a los operativos 

de pacificación en Haití se inicia desde el momento en que las Naciones Unidas hace 

llegar la invitación formal al gobierno boliviano y por ende al Comando General de la 

Policía Nacional, a través de la Cancillería de la República. Posteriormente se extiende 

la invitación al interior de la institución policial, indicando cúales son las condiciones y los 

requisitos de postulación para que sólo aquellos que cumplen con las exigencias 

pueden solicitar la participación en el proceso de selección. Lo anterior es posible en el 

momento en que las autoridades de la Policía Nacional deciden participar, después de 

un previo análisis detallado de los parámetros y beneficios que le ofrece el organismo 

internacional a los participantes. Estos parametros y beneficios incluirian las condiciones 

de estadía en el escenario de conflicto, las responsabilidades de los posibles accidentes 

y/o consecuencias fatales (invalidez o muerte), la forma de participación en las acciones 

conjuntas y las remuneraciones económicas. Una vez adoptada la decisión de 

participación en la misión, se selecciona los oficiales y suboficiales para que la lista sea 

enviada al organismo internacional para la nominación definitiva de los participantes. 

Una vez admitidos para formar parte de la misión empiezan las actividades de 

preparación y capacitación con instructores nacionales y extranjeros, a fin de lograr un 

desempeño eficiente en las tareas de mantenimiento de paz. Cuando se completa el 

proceso de planeación este es asumido por la Policía Nacional en coordinación con la 

Cancillería y el Comando Central Internacional de Policía Monitor. 

En todo caso, en la planeación del envío de policías a las operaciones de paz en 

Haití, las autoridades policiales han tratado de seguir de la mejor manera posible las 

normas y el cumplimiento de los requisitos de selección establecidos en la convocatoria 

respetando las propias reglas de la institución. De esta manera se seleccionan a los 

oficiales que reunen las diferentes exigencias entre los estudiantes del Centro de 

Estudios Superiores de la Policía Nacional. Lo anterior permite que los seleccionados 

cuenten con un reconocimiento importante por parte del organismo internacional y de la 

 

17 Policía Nacional, Unidad de Gestión Institucional, ”Informe operación UPHOLD democracy, 

república de Haití”, La Paz, 2004.

160
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

población haitiana, al haber mostrado un desempeño eficiente en las diferentes tareas 

policiales, tales como en el patrullaje y la capacitación a efectivos policiales haitianos., 

Por otra parte, en lo que respecta a las actividades de planeación, es importante 

señalar que la Fuerza Armada de Bolivia ya tiene previsto establecer una Escuela Militar 

de preparación de contingentes para las operaciones de pacificación, en Camiri del 

departamento de Santa Cruz. Esto demuestra un compromiso por parte de los militares 

para mejorar las condiciones de entrenamiento y capacitación de los efectivos a ser 

enviados a las misiones de mantenimiento de paz. 

5. POSIBILIDADES DE EFECTIVIDAD DE LAS FUERZAS COMBINADAS

La efectividad de los policías participantes en las operaciones de mantenimiento 

de paz en Haití se relaciona principalmente con la calidad de preparación y de las 

condiciones de estadía en el escenario de las operaciones. La sensibilidad social de 

estos efectivos para poder captar los problemas de la gente en condiciones de pobreza y 

de desorden sociopolíticos sumado al grado de aceptación por parte de la sociedad 

nacional o local intervenido por las fuerzas combinadas han influido profundamente en 

la efectividad de los policías en la realización de las diferentes tareas. 

Asimismo, las condiciones de permanencia en los campos de operación influyen 

en la efectividad de las tareas de pacificación sobretodo en la medida cómo sean 

dispuestos los espacios de convivencia ya que pueden producir un determinado grado 

de motivación y responsabilidad entre los efectivos que provienen de contextos 

socioeconómicos, políticos y culturales diferentes al escenario de la intervención. Los 

países participantes que tienen una mejor situación económica y óptimas capacidades 

de defensa, ofrecen a sus soldados o policías cómodas condiciones de estadía. Por 

ejemplo, naciones como Argentina tienen la capacidad de trasladar a sus tropas en 

barcos propios hasta las cercanías del país intervenido. Esta no es la situación de 

Bolivia que envía sólo a policías sin mucho respaldo de medios complementarios para el 

transporte y logística de efectivos. . 

Aquellos que cuentan con mejores ambientes y medios posiblemente no podrán 

contar con esa sensibilidad social y humana que muestran aquellas personas que viven 

con lo estrictamente necesario para comprender tanto los problemas de la gente al igual 

que sus motivaciones e inclinaciones. Además, los soldados o policías que no cuentan 

con muchos medios, provienen a menudo de países donde la situación económica, 

social y política es parecida al contexto socio-territorial de intervención. 

De lo anterior es importante destacar también una cuestión central relacionada 

con la adaptación hacia el entorno social. Los policías que han vivido de cerca en sus 

países los problemas de convulsión social, inestabilidad política, agresión guerrillera o 

criminalidad narcoterrorista pueden llegar a tener más facilidades para adaptarse a los 

escenarios socio-territoriales en conflicto ya que conocen los mecanismos y modos de 

evolución de los problemas sociopolíticos ya que tienen experiencia en el control y 

manejo de situaciones conflictivas y violentas. Lo cual posiblemente no sea así para los 

contingentes que provienen de los países desarrollados. 

161
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

En lo relacionado con el “reclutamiento” de jefes y oficiales esto se lleva a cabo 

mediante una invitación formal y no en términos de pedido obligatorio para participar en 

las operaciones de de paz. En el caso de Haití, la decisión de participación en dichas 

operaciones es esencialmente libre y voluntaria por lo que esta determinación de apoyar 

las acciones de paz adquiere una cualidad humanitaria y solidaria con el prójimo. En 

otras palabras , el carácter de voluntariado que sostiene la conformación de las fuerzas 

conjuntas de preservación de la paz influye positivamente en la efectividad y el 

profesionalismo de los agentes participantes. 

De la misma forma, el grado de receptividad que expresa la sociedad nacional o 

local respecto a los interventores afecta a la efectividad de las acciones. En un contexto 

sociopolítico de aceptación y cooperación de las tareas de pacificación que cumplen los 

foráneos es preferible al logro de los objetivos de paz en un ambiente hostil que resiste 

cualquier tipo de mediación extranjera. 

6. DESEMPEÑO DE LAS FUERZAS COMBINADAS

Determinar el nivel de desempeño de la efectividad de las fuerzas combinadas de 

apaciguamiento no es una tarea fácil dado que esto requiere de un examen más 

detenido de cada caso en concreto donde se identifiquen los diversos elementos que 

podrían indicar el grado de efectividad de las misiones de paz. No obstante se pueden 

es posible señalar algunos aspectos que permitan evaluar la efectividad de las 

operaciones de paz, como la disminución o el incremento de la violencia sociopolítica, el 

grado de ajuste de los comportamientos y acciones de los actores políticos y sociales a 

las reglas de juego democrático, así como la recuperación o el mantenimiento de la 

estabilidad política. Esto significa que una intervención efectiva debe reducir los 

conflictos y enfrentamientos violentos. Si estos aumentan o se intensifican más, quiere 

decir que las operaciones no han valido de mucho o han sido desacertadas respecto a 

las especificidades del contexto sociopolítico y cultural. 

De igual manera, el ajuste de los comportamientos y acciones de los actores 

políticos y sociales a las normas formales y demás reglas de juego demostrarían que las 

intervenciones fueron efectivas y tuvieron resultados favorables al fortalecimiento de las 

instituciones democráticas. Por el contrario, si las pautas institucionales son violadas y 

donde el uso de la fuerza se convierte en la opción más preferida por los grupos en 

conflicto se podría establecer que las operaciones de paz tuvieron poca efectividad. 

Además, la efectividad de las tareas de pacificación se puede evaluar por el 

grado de valorización o reconocimiento que otorguen los diferentes sectores sociales y 

grupos étnico-culturales en conflicto a los policías que han realizado diversas acciones 

para tranquilizar la situación de violencia y mantener el orden sociopolítico. Por ejemplo, 

esto se expresa cuando la población de países intervenidos queda muy agradecida a los 

contingentes de preservación de la paz; 

“...El día que nos estábamos viniendo, a la única misión que la gente –los 

haitianos- ha despedido llorando, ha sido la boliviana, y eso demuestra que los 

bolivianos hemos sido eficientes en el trabajo, porque no solamente hemos ido a actuar 

162
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

como integrantes de las fuerzas combinadas sino que hemos vivido cuáles son las 

consecuencias de la pobreza, cuáles son las consecuencias de falta de educación...” 

(Entrevista a uno de los ex participantes de las operaciones en Haití, septiembre de 

2004). 

Esto significa que cuando los policías muestran mayor sensibilidad y compromiso 

social con los que sufren las consecuencias perversas del desorden social y los 

conflictos sociopolíticos, la población afectada manifiesta una actitud de aceptación 

activa de las tropas y de cooperación con las tareas de pacificación. En el caso contrario 

cuando los interventores muestran una actitud intolerante y autoritaria respecto a la 

población civil envuelta en problemas de convulsión social y violencia sociopolítica, la 

gente no tarda en asumir una actitud de indiferencia respecto a las tareas de 

apaciguamiento que pueden terminar enarbolando opciones de resistencia y agresión 

en contra de los foráneos. Esto es lo que parece ocurrir en relación a los militares o 

policías que proceden de países del Primer Mundo. Estos militares pueden ser 

impactados por la situación de la pobreza, el desorden social y la violencia política que 

enfrentan las naciones intervenidas ya que estos problemas son casi inexistentes en 

sus tierras de origen. Lo anterior hace que sus acciones no sean tan adecuadas a la 

especificidad del contexto que en algunos casos se manifiestan en actitudes de 

intolerancia con la gente. En cualquiera de estos casos, la evaluación de la efectividad 

de las fuerzas combinadas en las misiones de mantenimiento de paz tiene que ver 

fundamentalmente con la disminución de la violencia, la flexibilización de los conflictos 

sociales, la recuperación de la estabilidad política y social, el respeto de las normas 

institucionales entre otros aspectos sin pérdidas de vidas humanas, tanto de las fuerzas 

combinadas como de la sociedad intervenida. Si estos elementos por el contrario 

empeoran significa que las acciones de paz no han tenido efectividad. 

7. ALGUNAS RECOMENDACIONES

Conforme con los argumentos expuestos en los anteriores puntos es posible 

establecer ciertas pautas para mejorar las operaciones de mantenimiento de paz en los 

países atrapados en conflictos y enfrentamientos violentos: 

• Profundizar y ampliar el perfil y preparación del voluntariado que conforman las 

fuerzas combinadas de mantenimiento de paz y seguridad internacional, dentro del 

hemisferio occidental. 

• Dentro de las operaciones de preservación de paz es indispensable hacer 

prevalecer ante todo el respeto de los derechos humanos, a fin de que la sociedad y los 

líderes sociales y políticos valoren realmente la verdadera dimensión y sentido de la 

preservación de la paz y el esfuerzo desplegado por los organismos internacionales 

como las Naciones Unidas o la Organización de Estados Americanos. 

• Socializar la importancia que tiene el hecho de gozar de una convivencia pacífica 

entre las naciones y entre los diferentes sectores sociales y grupos étnico-culturales para 

mejorar las condiciones de vida de hombres, mujeres, jóvenes y niños a través de 

163
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

seminarios y foros en distintos ámbitos y lugares del país con la perspectiva de generar 

un compromiso social con la condición humana más allá de las fronteras nacionales. 

• Mantener los vínculos entre los ex participantes (militares, policías y civiles) en 

las operaciones de mantenimiento de paz para así preservar el sentido de grupo y poder 

movilizarlos rápidamente en situaciones de necesidad apremiante. 

• Promover dentro del Congreso Nacional la idea que el debate sobre el envío de 

tropas a las operaciones de mantenimiento de paz es un asunto de importancia para la 

convivencia humana en el mundo, ya que se trata de la preservación de la vida misma, 

por lo que no debe ser confundido con intereses utilitaristas ni con posiciones 

ideológicas radicales. 

• Impulsar en Bolivia la creación de un centro especializado para que desarrolle 

actividades de debate, capacitación, planeación y preparación, vinculadas con la 

disposición de contingentes para operaciones de paz. 

8. CONCLUSIONES

La mayor parte de los países de América Latina y el Caribe son estados frágiles y 

proclives a caer envueltos en conflictos internos como consecuencia de la persistencia 

en la región de lógicas sociopolíticas autoritarias y sectarias por parte de determinados 

círculos de poder sectorial es estamental que todavía creen que la imposición violenta 

de intereses de grupos oligárquicos ultra conservadores o de ideologías extremistas son 

la mejor vía para resolver los problemas candentes que enfrentan las naciones 

latinoamericanas. Es dentro de este contexto de conflictividad social y debilidad 

institucional donde estallan acciones de violencia política como en el caso de Haití o de 

guerras internas como los son los casos de Colombia o la amenaza constante de la 

guerrilla en el Perú. 

La misión de paz emprendida por la ONU en torno a la situación critica que hoy 

en día vive la república de Haití es de primera importancia ya que es la primera 

experiencia de control de conflictos armados donde participan los países de la región 

contribuyendo con contingentes de militares, policías y civiles. Además esto permite 

desarrollar las capacidades de acción conjunta entre los estados latinoamericanos para 

brindar una respuesta solidaria, comprometida y eficiente fundamentada en una política 

de cooperación recíproca entre las naciones que promuevan condiciones para una 

región más estable, pacífica e integrada mediante el establecimiento de una base 

regional de fuerzas multinacionales de mayor alcance y respuesta ágil. 

En esta perspectiva, la invitación de la ONU al gobierno boliviano para participar 

en las operaciones de paz en Haití se ha tomado con toda la seriedad y responsabilidad 

del caso. En parte porque Bolivia tiene una política externa de apoyar las acciones 

emprendidas por las Naciones Unidas dirigidas a preservar la convivencia pacífica entre 

los pueblos y entre los diferentes sectores sociales, así como las tareas orientadas al 

control de los conflictos armados. En consecuencia, Bolivia no ha tardado en enviar a 

164
Bolivia en Operaciones de Mantenimiento de Paz

165

Haití un contingente de policías para cumplir las funciones de patrullaje, control y 

organización de cursos de capacitación para los policías haitianos. 

Es importante señalar que aún existen ciertos sectores sociales y políticos que 

necesariamente no comparten la política del Estado boliviano de apoyar resueltamente 

las operaciones de paz promovidas por las Naciones Unidas, argumentando ciertos 

intereses de algunos países desarrollados por frenar la libre determinación de las 

naciones latinoamericanas. Sin embargo, tanto las autoridades del Poder Ejecutivo como 

los militares y policías muestran una disposición muy favorable al envío de efectivos a 

las misiones de paz, entendiendo que la participación de Bolivia en estas misiones 

favorece a la convivencia pacífica de la humanidad y que además posibilita acumular 

nuevas experiencias para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional en lo que respecta 

al control de los conflictos de ordén sociopolíticos. 

Asimismo, se observa que los países de la región muestran un compromiso 

notable en contribuir con contingentes de militares y policías para las operaciones de paz 

impulsadas por las Naciones Unidas, lo cual es muy favorable a la consolidación de las 

democracias y el desarrollo de las sociedades de América Latina y el Caribe. Lo anterior 

adquiere mayor relevancia si se tienen en cuenta que la seguridad, el orden social y la 

estabilidad política son aspectos esenciales para superar las grandes desigualdades 

sociales que originan a menudo los conflictos violentos. 
Enrique Obando - Bio

10a.htm[1/8/20, 10:20:22 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití: La

participación peruana

Enrique Obando

Antropólogo graduado en la Pontificia Universidad Católica (1075). Master en

Políticas de Seguridad por la Universidad de George Washington, Washington

D.C. (1996-1998).

Presidente del Instituto de Estudios Políticos y Estratégicos (IDEPE). Fue

miembro de la Comisión de Reestructuración de la Fuerza Armada (2001-

2002) y de la Comisión de Reestructuración del Consejo Nacional de

Inteligencia (2004). Ex Director General de Política y Estrategia del Ministerio

de Defensa (2003-2004) y representante de la sociedad civil en la Comisión

Nacional de Lucha contra la Corrupción y la Promoción de la Ética y

Transparencia en la Gestión Pública (2001-2003).

Profesor de Ciencia Política y Doctrinas Sociales de la Universidad del

Pacífico (1999-2002), ex coordinador de la Maestría en Relaciones

Internacionales de la Universidad Católica (1989-1996), ex asesor de la Alta

Dirección de la Secretaría de Defensa Nacional (1984-1989), ex Director de

Asuntos Internacionales del Instituto Nacional de Planificación (1977-1984).

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Operaciones de mantenimiento de la paz en 

Haití: La participación peruana 

Enrique Obando 

Instituto de Estudios Políticos y Estratégicos (IDEPE) 

1. HAITÍ Y LAS OPERACIONES DE PAZ DE NACIONES UNIDAS 

Haití no es un país ajeno a la presencia de operaciones de paz de Naciones 

Unidas en su territorio. Antes de la presente operación iniciada el año 2004 Naciones 

Unidas ha llevado a cabo cuatro operaciones. (1) A raíz del golpe militar de septiembre 

de 1991 que derrocó al gobierno democráticamente electo de Jean Bertrand Aristide, se 

desplegó en febrero de 1993, una Misión Civil Internacional Conjunta de Naciones 

Unidas y la OEA. A continuación las fuerzas políticas del país acordaron un pacto para 

restablecer el gobierno constitucional y en septiembre de ese año el Consejo de 

Seguridad organizó la primera operación de paz en el país, la UNMIH (United Nations 

Mission in Haiti) que duraría de septiembre de 1993 a junio de 1996. UNMIH fue creada 

para apoyar la modernización del Ejército y crear una nueva fuerza policial en Haití. Sin 

embargo los golpistas impidieron el despliegue de la misión y tras varios esfuerzos 

fallidos para presionarlos a abandonar el poder finalmente en julio de1994 el Consejo de 

Seguridad autorizó el despliegue de una fuerza multinacional de 20 mil hombres para 

restablecer el gobierno legítimo. Ante esta situación los golpistas abandonaron el poder y 

en marzo de 1995 UNMIH entró nuevamente en vigor para garantizar la seguridad y para 

crear una nueva policía profesional y generar condiciones para que pudiesen llevarse a 

cabo elecciones democráticas. 

A partir de julio de 1996 y hasta julio de 1997, UNMIH fue reemplazada por 

UNSMIH (United Nations Support Mission in Haiti) con los fines de: apoyar al gobierno 

haitiano democráticamente elegido a consolidar el clima de seguridad; continuar con el 

entrenamiento de la nueva policía; restablecer las instituciones y apoyar la reconciliación 

nacional y la reconstrucción de la economía. 

Entre agosto de 1997 y diciembre de ese mismo año, se creó UNTMIH (United 

Nations Transition Mission in Haiti) con el fin específico de entrenar a las unidades 

especiales de la nueva policía nacional cuya misión sería la protección de los edificios 

estratégicos, de las autoridades y demás instituciones en Haití. 

Finalmente, entre diciembre de 1997 y marzo del 2000, entró en vigencia el 

MIPONUH (United Nations Civilian Police Mission in Haiti), como una misión policial para 

entrenar a los mandos superiores y a las unidades policiales especializadas en 

coordinación con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

Durante este periodo ocurrió le primer cambio de un gobierno democrático por 

otro legítimamente elegido. Sin embargo, ni la crisis política y económica fueron 

resueltas y esta falta de estabilidad ocasionó el retraso de reformas democráticas 

necesarias. 

En el año 2000 se llevaron a cabo elecciones parlamentarias y presidenciales y el 

Presidente Jean Bertrand Aristide y su partido Fanmi Lavalas proclamaron su victoria 

con un total de votos de poco mas del 10%. Tanto la oposición como la propia 

comunidad internacional pusieron en duda su victoria y acusaron al gobierno de 

manipular las elecciones. Luego de años de descontento e inestabilidad política hacia 

fines del 2003, una nueva alianza de oposición pidió la renuncia del presidente. La 

Comunidad del Caribe (CARICOM), se ofreció a mediar y el 31 de enero del 2004 

entregó un Plan de Acción Prioritaria que fue seguido en febrero por un plan de 

implementación apoyado por el CARICOM, Canadá, los Estados Unidos, Francia, la 

OEA y la Unión Europea. Aristide aceptó ambos planes que pedían reformas urgentes y 

un nuevo gabinete a cambio de permitirle terminar el periodo presidencial. La oposición 

sin embargo no transigió, rechazó los planes y se iniciaron acciones armadas en la 

ciudad de Gonaives ese mismo mes de febrero, extendiéndose luego la violencia a otras 

ciudades lo que facilitó que los insurgentes tomarán control de gran parte del norte del 

país. El 29 de febrero Aristide renunció y abandonó el país. El Presidente de la Corte 

Suprema, Boniface Alexandre juró como presidente interino y solicitó la intervención de 

Naciones Unidas. El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas autorizó ese febrero 

mediante Resolución 1524 (2004) la creación de una Fuerza Interina Multinacional (FIM) 

que se conformó con tropas norteamericanas, canadienses, chilenas, argentinas y de 

otros países del hemisferio. 

El Consejo de Seguridad determinó entonces que la situación en Haití constituía 

una amenaza a la paz y a la seguridad en la región y actuando bajo el Capítulo VII de la 

Carta de Naciones Unidas estableció mediante la Resolución 1542 del 30 de abril del 

2004 la creación de la Misión de Naciones Unidas de Estabilización en Haití 

(MINUSTAH por sus siglas en francés). La resolución 1542 transfiere la autoridad de la 

Fuerza Interina Multinacional (FIM) a la MINUSTAH a partir del 1 de junio del 2004. 

MINUSTAH tenía un mandato por un periodo de seis meses. Las elecciones deben 

llevarse a cabo en el 2005 y el nuevo presidente hacerse cargo el 7 de febrero del 2006. 

El 29 de noviembre del 2004, mediante Resolución 1576 el Consejo de seguridad 

prolongó el mandato de MINUSTAH hasta el 1 de junio del 2005 con la intención de 

renovarlo por sucesivos periodos adicionales. 

A fin de alcanzar un consenso político amplio que permita trabajar al Gobierno de 

Transición se firmó un pacto político entre el Gobierno de Transición, los diferentes 

grupos políticos y la sociedad civil. El partido de Aristide, Fanmi Lavalas ha denunciado 

el pacto. A partir de octubre del 2004 la situación de la seguridad en Haití volvió a 

empeorar con acciones de violencia principalmente en la capital. 

2. EL MANDATO DE LA MINUSTAH 

180
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

El mandato de la Misión de Naciones Unidas de Estabilización en Haití 

(MINUSTAH) es el siguiente: (5) 

I. Garantizar un Ambiente seguro y estable 

(a) Apoyar al Gobierno de Transición para asegurar un medio seguro y estable en el 

cual el proceso constitucional y político en Haití pueda llevarse a cabo. 

(b) Asistir al Gobierno de Transición en vigilar, reestructurar y reformar la Policía 

Nacional de Haití, de manera consistente con estándares democráticos de policía, 

incluida la investigación y certificación de su personal, el asesoramiento en su 

reorganización y entrenamiento, considerando entrenamiento en género, así como el 

seguimiento/asesoría de miembros de la Policía Nacional de Haití. 

(c) Asistir al Gobierno de Transición, particularmente a la Policía Nacional de Haití, 

con programas de desarme y desmovilización exhaustivos y sostenibles para todos los 

grupos armados, incluidos mujeres y niños asociados a dichos grupos, así como control 

de armamentos y medidas de seguridad pública. 

(d) Asistir en la restauración y mantenimiento del estado de derecho, seguridad 

pública y orden público en Haití a través de la provisión de apoyo operacional a la Policía 

Nacional de Haití y a la Guardia Costera haitiana, así como su fortalecimiento 

institucional, incluido el reestablecimiento del sistema de correccionales. 

(e) Proteger al personal de Naciones Unidas, sus instalaciones y equipo y garantizar 

la seguridad y libertad de movimiento de dicho personal, tomando en cuenta la 

responsabilidad primordial del Gobierno de Transición a ese respecto. 

(f) Proteger a los civiles bajo inminente amenaza de violencia física, dentro de sus 

capacidades y áreas de despliegue, sin perjuicio de las responsabilidades del Gobierno 

de Transición y las autoridades policiales. 

II. Proceso político 

(a) Apoyar el proceso constitucional y político en desarrollo en Haití, por medio de 

buenos oficios, fomentando principios y buen gobierno democráticos y desarrollo 

institucional. 

(b) Asistir al Gobierno de Transición en sus esfuerzos por generar un proceso de 

diálogo nacional y reconciliación. 

(c) Asistir al Gobierno de Transición en sus esfuerzos por organizar, vigilar y llevar a 

cabo elecciones, municipales, parlamentarias y presidenciales libres y justas en la fecha 

mas temprana posible, particularmente a través de la provisión de asistencia técnica, 

logística y administrativa y seguridad permanente con un apoyo apropiado a un proceso 

electoral con participación de electores que sea representativo de la demografía 

nacional, incluyendo a las mujeres. 

181
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

(d) Asistir al gobierno de Transición en extender la autoridad del Estado a todo Haití 

y apoyar el buen gobierno a niveles locales. 

III. Derechos Humanos 

(a) Apoyar al Gobierno de Transición así como a las instituciones y grupos de 

derechos humanos haitianas en sus esfuerzos por promover y proteger los derechos 

humanos, particularmente de mujeres y niños, de manera de asegurar la responsabilidad 

individual por abusos de derechos humanos y la reparación para las víctimas. 

(b) Vigilar y reportar la situación de derechos humanos en cooperación con la Oficina 

del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, incluyendo la 

situación de los refugiados que hayan retornado y personas desplazadas. 

El Consejo solicitó que MINISTAH coopere y coordine con la Organización de 

Estados Americanos (OEA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM) para llevar a cabo su 

mandato. 

3. EL PERÚ Y LAS OPERACIONES DE PAZ DE NACIONES UNIDAS 

Haití es la primera operación de mantenimiento de la paz en que la Fuerza 

Armada peruana participa con un contingente militar autónomo desde la década del 70. 

Desde el 15 de noviembre de 1973 al 15 de agosto de 1975 después de la Guerra del 

Yom Kippur, el Perú envió un batallón de 497 hombres, primero a la Península del Sinai 

para separar a egipcios e israelíes (UNEF II) y luego a las alturas del Golán para separar 

a las fuerzas sirias de las israelíes (UNDOF). En esta operación participaron oficiales, 

técnicos, suboficiales y tropa, e inclusive asistieron alumnos del tercer año de la Escuela 

Militar de Chorrillos, la escuela de cadetes del Ejército peruano. Sin embargo, durante 

las décadas del 80 y del 90 la Fuerza Armada peruana estuvo abocada a la guerra 

interna contra la subversión de Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac 

Amaru (MRTA) que le costó al país, según cálculos oficiales, 30 mil muertes y según la 

Comisión de la Verdad y Reconciliación más de 69 mil, por lo que no tuvo posibilidades 

de mirar hacia afuera y de preocuparse por misiones mas allá de sus fronteras. Fueron 

casi 30 años en los cuáles el Perú no envió unidades autónomas en operaciones de paz. 

No obstante, el interés por participar siempre se mantuvo a trabes del envío de 

observadores militares a diferentes operaciones de Naciones Unidas. 

El envío de observadores a misiones de paz se remonta al año 1958 cuando 

entre junio y diciembre el Perú envió 10 oficiales al Líbano. Entre las décadas del 80 y 90 

la guerra interna le impidió al país participar autónomamente de estas operaciones y se 

recurrió al envío de observadores como una estrategia para mantener presencia en 

estas actividades en espera de mejores tiempos. Esta estrategia comienza a fines de la 

década del 80. Así entre el 12 de septiembre de 1988 y el 13 de septiembre de 1989, 

una comisión peruana de tres oficiales del Ejército, dos de la Marina y dos de la Fuerza 

Aérea participó de UNIIMOG, la misión de Naciones Unidas para la obsevación, 

supervisión y el control del cese de fuego entre Irán e Irak. En 1989 el Perú envió a 

Namibia una delegación de observadores conformada por diez oficiales del Ejército, 

182
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

cinco de la Marina y cinco de la Fuerza Aérea con el mandato de controlar el cese de 

fuego y la seguridad del proceso electoral en este país. Entre 1991 y 1992 en el Sahara 

Occidental, el general de brigada Luis Block del Ejército peruano actuó como 

comandante general de la fuerza de la ONU, contando con el apoyo de 10 oficiales del 

Ejército, tres de la Marina y dos de la fuerza Aérea. La misión consistía en el cese del 

fuego y en la seguridad del proceso de referéndum. En 1998, también en el Sahara 

Occidental, participaron cinco observadores militares del Perú, tres del Ejército, uno de la 

Marina y uno de la Fuerza Aérea. En el año 2000 en Sierra Leona hubo también 

participación de observadores y entre el 2001 y el 2002 en Timor Oriental participaron 

ocho oficiales y 28 técnicos y suboficiales con un helicóptero MI-26T del Ejército como 

parte de la Fuerza de Administración Temporal (UNATAET) de Naciones Unidas. (2) 

 Actualmente el Perú mantiene observadores militares en las siguientes 

operaciones de Naciones Unidas: (3) 

República Democrática del Congo 

Desde el año 2000 tres oficiales de la Fuerza Aérea y dos oficiales femeninas del 

Ejército participan como observadores. 

Eritrea y Etiopía 

Desde el año 2001 existe la presencia de tres oficiales del Ejército. 

Chipre 

Inicialmente, un oficial y un suboficial del Ejército estaban adscritos a la Fuerza 

de Tarea argentina desplegada en la isla. Desde septiembre del 2004 una sección de 24 

fusileros participa de la fuerza argentina. 

Liberia 

Desde el año 2003 dos oficiales del Ejército, dos de la Marina y uno de la Fuerza 

Aérea participan como observadores. 

Costa de Marfil 

Desde Junio del 2004 existe la presencia de un oficial del Ejército, uno de la 

Marina y uno de la Fuerza Aérea como observadores. 

Haití 

Desde Mayo del 2004 participaban de la MINISTAH dos oficiales del Ejército y 

uno de la Fuerza Aérea cumpliendo misiones de Estado Mayor. 

Burundi 

183
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

Desde junio del 2004 participan tres oficiales de la Fuerza Armada, uno por cada 

Instituto. 

Además, desde noviembre de 1999 la Fuerza Armada peruana viene 

entrenándose en operaciones de paz mediante el envío de personal a cursos y 

entrenamientos llevados a cabo en el extranjero. De esta manera se ha participado en 

las siguientes actividades: (4) 

En septiembre de 1999 oficiales de la Fuerza Armada llevaron a cabo una visita 

de orientación sobre operaciones de mantenimiento de la paz al Instituto de Operaciones 

de Mantenimiento de la Paz del Ejército de los Estados Unidos. 

En noviembre de 1999 oficiales superiores del Ejército del Perú participaron en el 

proceso de planeamiento del Ejercicio Combinado Multinacional de Operaciones de 

Mantenimiento de la Paz “Cabañas 2000” en Estados Unidos. 

Asimismo, un contingente del Ejército participó del Ejercicio Cabañas 2000, 

Cabañas 2001 y Cabañas 2002 en la República Argentina. 

Oficiales de las Fuerzas Armadas peruanas participaron del Curso Internacional 

de Observadores Militares en noviembre de 1999 en el Centro Argentino de 

Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (CAECOPAZ). 

En febrero del 2000, oficiales de las Fuerzas Armadas peruanas también 

participaron en el Curso de Cooperación Cívico-Militar en Operaciones de Mantenimiento 

de Paz y en el Curso de Entrenamiento en Operaciones de Pre-Despliegue para 

Observadores Militares, en el Centro de Entrenamiento de Operaciones de 

Mantenimiento de Paz Lester B. Pearson, en Halix, Canadá 

Entre el 18 y el 30 de junio del 2001 oficiales de las Fuerzas Armadas 

participaron en el Ejercicio de Puesto de Mando en Operaciones de Mantenimiento de la 

Paz “Equinoccio 2001” en la Escuela Militar Superior “Eloy Alfaro” en Quito, Ecuador, 

organizado por el Comando Sur de los Estados Unidos y la Fuerza Armada ecuatoriana. 

4. LA PARTICIPACIÓN PERUANA EN MINUSTAH: FACTORES QUE 

INFLUENCIARON LA DECISIÓN DE PARTICIPAR 

Terminada la lucha contra la subversión interna la Fuerza Armada peruana volvió 

a tomar en consideración la posibilidad de participar en operaciones de paz. Para ello 

pesaron cinco factores. El primero de ellos y posiblemente el más importante era el 

deseo de reinsertar a la Fuerza Armada peruana en la comunidad militar occidental. La 

guerra contra la subversión interna había traído graves violaciones de los derechos 

humanos por parte de la Fuerza Armada y esto la había desprestigiado a nivel 

internacional y también obviamente a nivel interno. A esto se sumó el gran nivel de 

corrupción en el que se vieron envueltos no sólo los altos mandos, sino inclusive los 

mandos intermedios de los militares durante el gobierno de Alberto Fujimori. Debido a 

184
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

esto, los tres comandantes generales, el Presidente del Comando Conjunto y el Ministro 

de Defensa terminaron en prisión. Los gobiernos post Fujimori de Valentín Paniagua 

(2000-2001) y Alejandro Toledo (2001- ) se presentaron como reformadores de la 

Fuerza Armada, y esta a su vez se mostró ansiosa de reinsertarse con sus pares 

occidentales y superar los malos momentos de la década del noventa. El impulso para 

participar en Haití tiene entonces, una inicial razón política: la reinserción en el ámbito 

militar de occidente. Esto puede verse claramente cuando el primer Presidente del 

Consejo de Ministros del Presidente Alejandro Toledo, Roberto Dañino, conforma en el 

año 2001 una Comisión de Reestructuración de la Fuerza Armada, que entre otras 

recomendaciones plantea que la Fuerza Armada debe participar activamente en 

operaciones de paz. Concordante con ello, el 11 de noviembre del 2003 el Ministerio de 

Relaciones Exteriores firmó un Memorando de Entendimiento por el cual ponía a 

disposición de Naciones Unidas un batallón y una fragata para llevar a cabo operaciones 

de paz. Asimismo, en enero del 2004 el Consejo de Defensa Nacional aprobó la Política 

de Seguridad y Defensa Nacional en la cual se plantea llevar a cabo operaciones de paz 

con Naciones Unidas. Adicionalmente, se ha conformado un Comité Multisectorial de 

Operaciones de Paz, con el objeto de incrementar la participación de las Fuerzas 

Armadas peruanas en operaciones de paz en el marco de la ONU. Este Comité 

Multisectorial es el encargado de negociar con la ONU para definir el tipo de misión de 

paz en que el país va a participar, el tiempo que va a durar la misión, la forma como va a 

participar y el material que va a aportar. La decisión final sobre el envío de personal 

peruano a una operación de esta naturaleza, pertenece sin embargo, al Presidente de la 

República. 

Unida a la consideración política estaba la intención de obtener prestigio y 

presencia en el ámbito internacional, que de otro modo la Fuerza Armada no podría 

conseguir. Para una Fuerza Armada que durante el gobierno de Fujimori se había 

alejado del ámbito internacional dejando de tener presencia en cursos, conferencias y 

reuniones militares fuera de sus fronteras por temor de ser acusada de violar derechos 

humanos y de apoyar un régimen autoritario, la forma de lograr nuevamente presencia y 

reincorporarse al ámbito internacional era participar en misiones alrededor del mundo 

con los elementos militares de otros países. 

La tercera consideración que influenció en la decisión de ir a Haití fue económica. 

Naciones Unidas pagan a las fuerzas armadas de los diferentes países por su 

participación en este tipo de misiones y según el cálculo del Ministerio de Defensa, el 

mencionado pago cubre no sólo lo gastado quedando un saldo favorable importante, 

tanto para la institución militar, como para el personal participante. Esto, para una fuerza 

armada como la peruana, que sufre de graves problemas de financiamiento por parte 

de su propio gobierno, le resultaba un incentivo especialmente importante. Estos 

recursos le permitía poner en condiciones operativas cierto material militar y asimismo le 

permitía crear un fondo para financiar operaciones además de beneficiar los ingresos de 

oficiales, suboficiales, y especialmente del personal de tropa que percibía hasta 

comienzos del 2004 el equivalente de US $13.85 mensuales. Desde esta fecha a enero 

del 2005 dicho ingreso se ha incrementado a US $ 29.76. Lo anterior resulta 

considerable teniendo en cuenta que el salario de una empleada doméstica en Lima 

oscila entre los US $100 y US $130 mensuales. Bajo estas circunstancias no era de 

185
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

extrañar que los peruanos tuvieran dificultades para el reclutamiento de soldados 

sobretodo si se tiene en cuenta que el servicio militar es voluntario desde 1999. Dentro 

de este contexto las misiones de paz de Naciones Unidas pueden contribuir en brindar 

una solución parcial a esta problemática. 

Es importante considera también el tema del entrenamiento. Una misión de paz 

ayuda al entrenamiento de fuerzas de infantería al incluirlos en situaciones de campaña 

cercanas a lo que podría encontrarse en una operación militar. Si bien esto no es cierto 

para otras unidades pesadas como lo son los blindados o helicópteros, para las 

unidades de infantería este entrenamiento sí es de cierta utilidad. Dicha visión es 

imperante y defendida al interior del Ejército peruano. 

Por último, aunque fue el aspecto menos considerado, estaba el tema de 

colaborar con los Estados Unidos en una operación que parecía dar señas de estar fuera 

de su interés considerando que las relaciones con Washington se habían tornado 

problemáticas por una serie de razones. 

En primer lugar, es importante considerar la presión norteamericana para que el 

Perú firmara un acuerdo bilateral en el que se garantizara que no se pondría personal 

norteamericano a disposición de la Corte Penal Internacional. En las décadas del 80 y 90 

Washington presionaba a la Fuerza Armada peruana por violar derechos humanos 

durante la guerra antisubversiva. Al mismo tiempo, los militares se quejaban que dichos 

señalamientos se hacían sin brindar ningún tipo de apoyo en la lucha interna contra los 

subversivos. Finalmente el gobierno del Perú cediendo ante las presiones de 

Washington empezó a preocuparse y a tomar en serio el tema de los derechos humanos 

dando como resultado la inclusión de este país al Protocolo de Roma en el cual se crea 

el Tribunal Penal Internacional para enjuiciar a aquellos que hayan cometidos serias 

violaciones de derechos humanos en guerras. Frente a esto la posición norteamericana 

varió y ante el riesgo de que su personal fuera acusado de violar los derechos humanos 

en la invasión a Afganistán e Irak este país comenzó a ejercer presión en la dirección 

contraria. Ahora los Estados Unidos exigía que el Perú garantizase que no enviaría a 

norteamericanos a dicha corte, de suceder lo contrario dicho país procedería a cortar la 

ayuda militar. El Ministerio de Defensa peruano recomendó ceder ante las presiones de 

Washington buscando mantener el apoyo militar en medio de una coyuntura en la que el 

Ministerio de Economía tenía recortados al mínimo los recursos asignados para la 

Fuerza Armada. Por otra parte la cancillería peruana,, optó por una posición de principio 

y se negó a ceder. El resultado fue que Washington no cortó la ayuda vigente, pero sí lo 

hizo con el apoyo que estaba planeado hacia futuro. 

En segundo lugar, luego del fracaso de la reunión de la Organización Mundial de 

Comercio (OMC) en Cancún en septiembre del 2003, en donde se discutieron sin éxito 

la eliminación de los subsidios agrícolas de los países desarrollados, los medicamentos 

genéricos y una mayor equiparidad en el comercio internacional, un número de países 

en vías de desarrollo conformó un grupo para apoyar políticas de comercio alternativas a 

las vigentes. Dicho grupo se denominó Grupo de los 21 y el Perú se contó entre los 

países conformantes. Ante esto los Estados Unidos presionaron al Perú para que se 

retirase del grupo, amenazando con no discutir el Tratado de Libre Comercio con el 

186
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

gobierno de Lima si este insistía en mantenerse en este grupo. En esta ocasión la 

presión estadounidense sí dio resultado y el Perú se retiró del Grupo de los 21 tan solo 

transcurridas 48 horas después de haber entrado en él. Esto le causó problemas al Perú 

con Brasil que era uno de los países líderes del Grupo y con el que había firmado hasta 

hace poco un convenio de alianza estratégica. 

Finalmente, la mayor discrepancia que tenía el Perú con los Estados Unidos era 

en lo relacionado con la política antinarcóticos. El Perú planteaba una política de 

desarrollo alternativo. Si bien Washington apoyaba esta solución en la práctica le 

asignaba mayores recursos a una política de solución militar, por medio de la 

interdicción por parte de la Fuerza Aérea peruana a las avionetas empleadas en el 

narcotráfico. El Perú terminó aceptando esta solución y para 1998 había tenido un gran 

éxito. El precio de la hoja de coca había bajado desde cuatro dólares a menos de un 

dólar el kilo, frente a estos precios no resultaba rentable para los campesinos producir 

hoja de coca. Los campesinos cocaleros abandonaron la producción por iniciativa propia 

y el Estado peruano se ahorró el inconveniente de iniciar una confrontación con ellos. 

En el 2001 ocurrió un accidente en el que se derribó el avión de una iglesia bautista en 

el cual resultaron muertas una religiosa y su hija. El gobierno norteamericano fue 

demandado por la Iglesia Bautista por una suma inicial de 50 millones de dólares que 

termino siendo pactada en ocho millones. A raíz de este incidente el apoyo de Estados 

Unidos a la interceptación se interrumpió, pero sin que fuese interrumpida la exigencia 

de erradicar los cocales. Esto significaba que Washington presionaba al gobierno en 

Lima a seguir por el camino de la erradicación forzosa y a enfrentarse directamente con 

grupos de cocaleros bien organizados y armados que ya habían realizado dos marchas 

a Lima. El Perú por otro lado ha optado por una erradicación concertada que al gobierno 

en Washington le parece lenta. Perú del mismo modo, reclama que los Estados Unidos 

lo está empujando hacia un enfrentamiento de graves consecuencias con los cocaleros 

que puede iniciar nuevamente choques en un área que estuvo libre de problemas e 

influencia por parte de los subversivos por casi una década, al mismo tiempo que impide 

el uso de la herramienta de la interceptación aérea que le permitiría erradicar cultivos de 

hoja de coca sin tener que enfrentarse directamente con los cocaleros. 

En medio de este contexto funcionarios de la embajada norteamericana 

sostuvieron reuniones con funcionarios del Ministerio de Defensa para explorar la 

posibilidad de una participación peruana en una misión de paz en Irak. Una vez 

consultada la Cancillería peruana sobre las aproximaciones norteamericanas esta se 

opuso desde un inicio debido a que el Perú estaba en esos momentos tratando de 

asegurarse un puesto en el Consejo de Seguridad teniendo como precedente que las 

relaciones entre Estados Unidos y las Naciones Unidas sobre el tema Irak habían estado 

encontradas. Ante esta situación lo peor que podía hacer el Perú para consolidar su 

posición como candidato al Consejo de Seguridad era participar junto a los Estados 

Unidos en una misión de paz no autorizada por Naciones Unidas en Irak. La respuesta 

inicial fue negativa. Una segunda aproximación incluyó una posible oferta 

norteamericana de poner en operación cuatro de los cinco aviones de transporte C-130 

de la Fuerza Aérea peruana que se encontraban oxidándose por falta de fondos para 

comprar repuestos. A cambio de tener los aviones operativos el Perú debería 

comprometerse en enviar dos de ellos por seis meses a Irak. Cuando ocurrieron los 

187
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

casos de secuestros y asesinato de personal no norteamericano en Irak se propuso 

hacer un cambio de países por Afganistán. Esta oferta finalmente no prosperó pero era 

indicativo del deseo norteamericano de que el Perú participara en alguna operación de 

paz en donde estuviera presente Washington. En estas circunstancias Haití parecía el 

sitio perfecto para atender las preocupaciones de Washington y a la vez para llevar a 

cabo una operación coordinada bajo la bandera de Naciones Unidas. Este último 

aspecto fue considerado, aunque no fue el factor decisivo cuando se decidió aceptar la 

misión. La participación peruana en Haití, en estas circunstancias, parecía ser más 

viable que un anterior esfuerzo de enviar hombres a una misión a Chipre junto con 

Argentina.. 

5. ¿CÓMO SE TOMÓ LA DECISIÓN? 

La decisión de participar en la misión de Haití fue complicada y difícil. Ante el 

ofrecimiento en noviembre del 2003 por parte de la Cancillería peruana a Naciones 

Unidas de un batallón y una fragata para llevar a cabo misiones de paz, el Perú recibió 

en enero del 2004 una solicitud de la ONU para enviar una fuerza a Chipre para marzo. 

El Comando Conjunto de la Fuerza Armada quedó encargado de reunir una fuerza. A 

partir de ese momento se hicieron evidentes los problemas. Años de negligencia en los 

procesos internos relacionados con los procesos de adquisiciones militares y de 

mantenimiento hicieron que el Ejército no contara con vehículos nuevos, que sumados a 

los bajos presupuestos asignados a la Fuerza Armada, no permitieron que los vehículos 

estuvieran en condiciones de ser operativos. Por lo tanto se decidió no enviar vehículos 

y reemplazarlos por un grupo de solo 24 hombres con armamento ligero que debería 

incorporarse a un batallón argentino. Esto complicó aún más las cosas ya que en la 

medida en que el Perú no enviaba una unidad autónoma, una parte de los costos de 

desplazamiento no podría estar cubierta por Naciones Unidas. La ONU sólo cubre el 

desplazamiento de unidades autónomas desde su base de origen hacia la zona de 

operaciones. Quien envíe grupos que tengan que integrarse a una unidad autónoma 

tiene que financiar por sí mismo el viaje hasta la sede de la unidad autónoma en 

cuestión. Esto significaba que el Perú tenía que financiar el viaje de ida y de regreso 24 

hombres y su equipo desde Lima a Buenos Aires dos veces, ya que seis meses después 

otro grupo de 24 hombres debía relevar al primer contingente. Esto no debía ser un 

problema salvo por un detalle, el Ministerio de Economía y Finanzas se negaba a 

otorgar el dinero para ello. En medio de la discusión entre los ministerios de Defensa y 

de Economía y Finanzas este último ministerio finalmente decidió otorgar los fondos por 

fuera del tiempo previsto para enviar la fuerza. Por tal motivo se pacto que el Perú 

enviaría su pequeña fuerza en el segundo relevo de septiembre del 2004. En ese mismo 

momento Naciones Unidas le solicitó al Perú que enviara un batallón completo a Haití. El 

Comando Conjunto de la Fuerza Armada, conociendo de antemano las dificultades para 

enviar 24 hombres, se decidió por la vía fácil y contestó a la Cancillería que la Fuerza 

Armada no se encontraba en capacidad de enviar ningún contingente. 

La negativa no solo preocupó a la Cancillería pero también al Vice-Ministro de 

Logística y al Director General de Política y Estrategia del Ministerio de Defensa quienes 

habían participado tanto de la Comisión de Reestructuración de la Fuerza Armada y en 

la elaboración de la Política de Defensa Nacional, documentos en los cuáles se 

188
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

consideraba como una tarea esencial la participación en misiones de paz. Asimismo, 

oficiales de mando medio del Comando Conjunto consideraban que se estaba dejando 

pasar una oportunidad importante para participar en este tipo de misiones y que las 

ganancias económicas podían ser importantes y por tanto no se debía desperdiciar la 

ocasión. El principal escollo era nuevamente el Ministerio de Economía y Finanzas que 

sistemáticamente se negaba a dar fondos al Ministerio de Defensa. En principio el Perú 

participaría ahora con una unidad autónoma y por lo tanto el costo del traslado de la 

unidad correría enteramente por Naciones Unidas. Pero el problema era ahora que el 

batallón debía llevar aproximadamente 55 vehículos de los cuáles en todo el Ejército 

sólo había nueve operables y en perfectas condiciones. El resto habría que repararlos y 

esto significaba nuevamente solicitar fondos al Ministerio de Economía conociendo de 

antemano sus constantes negativas. Por otro lado, el Comando Conjunto había 

descubierto que los fondos dados por el Ministerio de Economía para la misión en Chipre 

no constituían fondos nuevos, sino que era un adelanto del propio presupuesto asignado 

para el Ministerio de Defensa, que sería descontado de las siguientes partidas. El 

Presupuesto total del Ministerio de Defensa era de aproximadamente 2,800 millones de 

soles (unos US $800 millones). Este presupuesto alcanzaba prácticamente para pagar 

solo sueldos quedando poco para operaciones. Cualquier descuento del presupuesto 

afectaría la capacidad del sector para pagar planillas de personal. En estas 

circunstancias se considero un escenario en el que cualquier nuevo dinero que fuera 

librado por Economía sería descontado a fin de año y sí bien Naciones Unidas pagaría el 

dinero, este sólo llegaría probablemente en el 2005, con lo cual se abriría un forado en el 

presupuesto del 2004 que no permitiría el normal funcionamiento del sector. La 

respuesta del Comando Conjunto fue entonces negativa por segunda vez. 

Ante esto la Cancillería presionó al Ministerio de Defensa y se estudiaron varias 

alternativas. La primera fue pedir a los Estados Unidos que donaran los vehículos 

necesarios. Una delegación de Defensa y Relaciones Exteriores se dirigió a la embajada 

norteamericana para negociar esto pero los americanos se encontraban ya envueltos en 

sus propios problemas. El plazo para la misión en Haití era muy corto y la solicitud 

peruana había llegado muy tarde para poder darle tramite a todos los permisos que eran 

solicitados en Washington. Se llegó incluso a plantear que el batallón peruano heredara 

el material del batallón norteamericano que sería relevado de Haití, material que ya se 

encontraba en la isla y no necesitaba ser transportado pero aún así el tiempo para los 

trámites era sumamente corto. La segunda solución que se planteo fue la de comprar 

material nuevo o material de segunda pero en buen estado y solicitar que fuera 

entregado en la isla y diferir su pago hasta que llegaran los fondos de Naciones Unidas, 

Desafortunadamente en este caso los plazos también eran cortos. Finalmente, las 

propias Naciones Unidas se encargaron de solucionar el problema proponiendo que el 

Perú enviara ya no un batallón de 640 hombres sino un destacamento aerotransportado 

de 205. Aún en esta propuesta persistían problemas porque si bien el número de 

vehículos había disminuido todavía eran más de lo que el Perú poseía en buen estado. 

El Comando Conjunto se inclinaba nuevamente en evitarse problemas y contestar 

negativamente, pero la insistencia de Cancillería le dio un giro a la situación y ante la 

presión conjunta de la Cancillería y el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Economía 

cedió y otorgó los fondos necesarios para llevar a cabo la misión. 

189
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

Puede resultar extraño la constante negativa del Ministerio de Economía y 

Finanzas a otorgar fondos a una misión que es aparentemente beneficiosa incluso desde 

el punto de vista económico. La razón de la sistemática negativa es que el Perú ha 

firmado una carta de intención con el Fondo Monetario Internacional por la cuál se 

compromete a no tener un déficit fiscal mayor del 1.9% de sus ingresos. Ese déficit, 

además debe ir bajando y no superar el 1.5% para el 2004 y 1% para el 2005. Dicho 

acuerdo ha terminado siendo una camisa de fuerza que impide al Perú invertir 

libremente y por lo tanto obliga a que el Estado completo cuente con niveles de 

inversión considerablemente bajos. Como el Sector Defensa no era considerado un 

sector prioritario los gastos en este sector eran todavía más bajos que en el resto de la 

administración pública. 

El último elemento que falta mencionar en este análisis es el Congreso. Fue 

considerado de último ya que no jugó ningún papel durante la discusión interna del 

Ejecutivo en lo relacionado con el envío de tropas a Haití. El tema fue finalmente 

aprobado sin discusión alguna, lo cual tiene un aspecto positivo- depende desde el 

ángulo que se considere- este plantea que el Congreso no se convierte en un obstáculo 

político cuando al momento de discutir y decidir sobre este tipo de misiones y uno 

negativo en el que se plantea que realmente no hay interés alguno hacia los temas de 

seguridad y defensa al interior del Congreso. 

6. EL DISEÑO Y PLANEAMIENTO DE LA MISIÓN 

La misión fue diseñada y planeada por la División de Operaciones del Comando 

Conjunto de la Fuerza Armada. (6) El concepto inicial fue que la misión fuera llevada a 

cabo por una unidad conjunta conformada por los tres institutos, Ejército, Marina y 

Fuerza Aérea y en la cual no participaría personal de tropa, sino únicamente oficiales y 

suboficiales. La razón para no enviar tropa era a que debido al escaso presupuesto 

disponible el entrenamiento de la tropa se podría haber visto afectado y por otro lado el 

bajo nivel de paga para la tropa hacía que no se presentaran al servicio voluntario 

precisamente los mejores candidatos. La misma Fuerza Armada desconfiaba de las 

capacidades de su tropa, especialmente para llevar a cabo una misión en un ambiente 

político y social tan complejo como es el de Haití. Esto causó problemas que estuvieron 

al borde del punto de abortar la misión. Inicialmente se pensó en enviar un batallón, al 

no ir personal de tropa y Proponer como opción una operación conjunta el número de 

oficiales y suboficiales que le fueron solicitados a la Marina y a la Fuerza Aérea eran 

demasiado altos para los efectivos que ambos institutos tenían disponibles. Lo anterior 

podría haber afectado el cumplimientos de sus misiones tradicionales en el país. Ante 

este escenario la opinión de ambos institutos era la de no participar. Esta opinión venia 

siendo apoyada por el Jefe y el Director de Operaciones del Comando Conjunto, ambos 

Generales pertenecientes a la Fuerza Aérea. Finalmente, después de la presión 

ejercida por parte de la Cancillería, estos institutos y el Comando Conjunto decidieron 

cambiar de opinión. El Perú envió a Haití en septiembre del 2004 una compañía de 

infantería reforzada de 205 efectivos integrada por 113 hombres del Ejército, 49 de la 

Marina y 43 de la Fuerza Aérea. 

190
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

La misión, que consistiría en la vigilancia del aeropuerto de Puerto Príncipe fue 

planeada por Naciones Unidas. Es importante de destacar e la participación de 

COPRECOS en la preparación de los hombres que serían enviados a Haití. COPRECOS 

es la Comisión de Prevención del Síndrome de Inmuno Deficiencia SIDA, que forma 

parte del Ministerio de Defensa 

7. OBJETIVOS POLÍTICOS Y ECONÓMICOS DE LA MISIÓN 

Los objetivos políticos de la misión eran cuatro: 

a. Reinsertar a la Fuerza Armada peruana en el ambiente militar internacional de 

occidente. 

b. Cumplir con el ofrecimiento hecho a Naciones Unidas en el 2003 de participar en 

operaciones de paz. 

c. Participar en una misión de paz del interés de los Estados Unidos. 

d. Colaborar en la pacificación de Haití. 

 Los objetivos económicos de la misión eran dos: 

a. Brindarle a la Fuerza Armada una fuente de ingreso propio, aunque esta fuese 

pequeña. 

b. Mejorar los ingresos de parte del personal militar de la Fuerza Armada. 

8. OBJETIVOS MILITARES DE LA MISIÓN 

Los objetivos militares de la misión eran tres: 

a. Obtener prestigio y presencia militar 

b. Entrenar personal en situaciones similares a las de una operación militar 

c. Proteger el aeropuerto de Puerto Príncipe 

9. LA EFECTIVIDAD DE FUERZAS MILITARES COMBINADAS EN 

MISIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ. 

Las misiones de paz difieren sustancialmente de las operaciones de guerra para 

las normalmente están preparados los ejércitos convencionales. La principal diferencia 

consiste en que en la mayoría de los casos estas operaciones no requieren del uso de 

armas. El papel político en una operación de paz es tal vez el más importante que el 

mismo rol militar, por lo tanto los oficiales y suboficiales deben estar entrenados 

adecuadamente para cumplir con este tipo de roles. Del mismo modo se hace 

191
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

indispensable contar con una habilidad negociadora en la que los participantes puedan 

desenvolverse ante la población y frente a grupos políticos que en muchas ocasiones 

pueden llegar a ser hostiles. Pero esta habilidad negociadora no debe servir sólo para 

los grupos aparentemente en pugna, también es útil para poder interactuar con la gran 

cantidad de agencias civiles y ONGs que se encuentren en la zona con agendas no sólo 

disímiles sino enfrentadas entre sí, y que en muchos casos, ven con cierto recelo y 

desconfianza a los militares. 

Para contar con personal que reúna las características necesarias para cumplir 

misiones de este tipo es indispensables dotarlas de un buen entrenamiento. No se 

puede esperar que los oficiales y suboficiales con un entrenamiento tradicional estén en 

condiciones de enfrentarse con los innumerables problemas que plantea una misión de 

este tipo. Si los diferentes componentes de fuerza han de ser combinados, es decir 

conformada por diferentes países, la situación podría llegar a ser aún más complicada. 

La única forma de superar este problema es ofreciéndoles a las unidades un 

entrenamiento previo antes de iniciar un trabajo conjunto en operaciones de paz de 

manera que cumplan y sigan una misma doctrina. Adicionalmente, la implementación de 

una misma doctrina operativa militar es lo ideal, ya que unidades de diferentes orígenes 

van a compartir un mismo mando por lo que se hace necesario que compartan un 

mismo lenguaje tanto en lo operativo como en lo logístico. 

Por otro lado, la experiencia en este tipo de misiones puede ser decisiva en lo 

que tiene que ver con las variables de desempeño. En un curso de operaciones de paz 

llevado a cabo en Buenos Aires en el año 2003, el desempeño de los oficiales peruanos 

fue calificado por el personal evaluador norteamericano con un buen nivel. La misión 

que se les encomendó fue la vigilancia de un aeropuerto. Durante esta simulación otros 

contingentes sostenían bajas mientras los peruanos no registraron ninguna baja. La 

razón parecía ser obvia para los propios peruanos. El Ejército peruano contaba con una 

larga experiencia para llevar a cabo este tipo de misiones por casi quince años en su 

lucha contra la subversión de Sendero Luminoso y el MRTA. Por lo tanto para los 

efectivos peruanos este tipo de tareas no eran nada nuevo. 

10. RECOMENDACIONES PARA LOS DECISORES POLÍTICOS 

En base a la experiencia peruana surgen una serie de recomendaciones que 

podrían ser consideradas útiles para los decisores políticos. En primer lugar, una 

operación de paz de Naciones Unidas se puede considerar en la mayoría de los casos 

en términos de una buena inversión por muchas razones. Se puede obtener algún 

dinero por medio de ellas y al mismo tiempo se puede ganar prestigio. Del mismo modo 

Naciones Unidas paga al país que envía un contingente los gastos en que incurre a un 

costo muy superior a lo verdaderamente gastado. Por otro lado, el sueldo del personal, 

por lo menos en términos sudamericanos, es muy superior al sueldo que recibe dicho 

personal en sus respectivos países. A todo lo anterior se suma el prestigio, la presencia 

y el entrenamiento que una misión de este tipo significa. 

En segundo lugar no debe enviarse a una misión de este tipo a personal que no 

este calificado ni preparado. Así como un ejército se prepara y entrena para la guerra 

192
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

también debe prepararse y entrenar para llevar a cabo misiones de paz. La simulación 

es uno de los mejores instrumentos para ello y existen ya una serie de escuelas 

internacionales en donde se puede preparar al personal. 

En tercer lugar, es necesario implementar una doctrina de operaciones militares 

y de paz similares cuando se van a emplear contingentes combinados. De no ser así 

esto podría resultar en una gigantesca confusión que podría poner en riesgo los 

objetivos principales de la misión. 

En cuarto lugar es evidente que enviar fuerzas que no sean autónomas, 

pensando que con esto se van a ahorrar recursos al mismo tiempo que se proporciona 

una presencia es un grave error. Ya se conoce de antemano sobre aquellos casos 

donde no hay fuerzas autónomas, ellas mismas tendrán que pagar por su traslado 

hasta la sede del contingente autónomo del cual forman parte. Por otro lado la presencia 

será la del país bajo cuya bandera se encuentre encuadrada su unidad perdiendo de 

esta manera el objetivo de presencia y prestigio. La única razón de enviar fuerzas que se 

encuentren encuadradas dentro de una unidad perteneciente a otro país es la de 

familiarizar a un contingente con la experiencia de otras unidades en operaciones de 

paz. Sin embargo, si la unidad no está debidamente entrenada, equipada y financiada 

puede terminar convirtiéndose en un problema adicional a la unidad que cuenta con un 

mando autónomo. 

En quinto lugar, el lugar a donde se envíe un contingente para una operación de 

paz debe ser escogido cuidadosamente y deben satisfacer los requisitos de la política 

exterior del país y debe contar con una razonable posibilidad de éxito. Siempre esta 

presente la posibilidad de sostener bajas en operaciones de paz, pero hay lugares 

donde esta posibilidades so mas altas y en donde el criterio de decisión debe 

considerar si efectivamente se encuentra en el interés del país el posible número de 

bajas que puedan presentarse durante su realización. Posiblemente esta es una de las 

recomendaciones más importantes. 

Junto a esta recomendación también se debe tener en cuenta que la fuerza 

enviada sea suficiente para cumplir con la misión encomendada y para poder asegurar 

que la misión no vaya a sufrir cambios en la mitad de su ejecución. Estos cambios de 

escenarios pueden plantear una operación que inicialmente era una misión de paz 

hacia una situación en que las tropas puedan llegar a una situación de enfrentamiento 

para la que no se encuentran adecuadamente preparadas. El objetivo político y la fuerza 

para lograrlo deben ser siempre coherentes. 

La selección de la fuerza a ser enviada a una misión de paz puede basarse en 

dos criterios. El primero es el de tratar de enviar a la mayor cantidad de personal 

rotándolo a fin de que la mayoría se beneficie de la experiencia y de los ingresos 

económicos extraordinarios devengados de la participación en la misión. La otra 

posibilidad es la de tener algunas unidades expertas en esta temática y enviarlas solo a 

ellas con lo cual se asegura la experiencia y el éxito de las misiones. Al respecto 

nosotros favorecemos la segunda opción ya que va a favor del prestigio del país y 

garantiza el éxito de las misiones al poder contar con unidades óptimamente 

193
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

entrenadas en la materia. La primera opción podría ser la más democrática pero al 

mismo tiempo siendo la menos eficiente. Finalmente el objetivo primordial de la misión 

debe ser precisamente el de lograr la pacificación del país a donde el contingente es 

enviado. 

Es necesario, y este es un tema de la mayor importancia, guardar una coherencia 

entre la política del país y su capacidad real para poder llevarla a cabo. En el caso 

peruano la Cancillería consultó con la Fuerza Armada si era factible poner a disposición 

de Naciones Unidas una batallón y una fragata y esta respondió positivamente. Cuando 

consecuente con el ofrecimiento inicial la ONU solicitó el batallón se descubrió que un 

elemento básico en la cadena de toma de decisiones, el Ministerio de Economía, no 

había sido consultado y que este no tenía la menor intención de desembolsar los fondos 

requeridos argumentando que las necesidades del Sector Defensa no estaba dentro de 

sus prioridades. Se hace indispensable dentro de un país, que las prioridades de todos 

los sectores sean similares y estén coordinadas cuando se trata de una actividad en la 

que varios sectores deben participar. De allí nace la creación de la Comisión 

Multisectorial de Operaciones de Paz en las que deben participar desde el primer 

momento la Cancillería, los ministerios de Defensa, Interior y Economía. Si dicha 

Comisión hubiera existido desde un inicio se habría evitado varios de los contratiempos 

anteriormente mencionados. 

Otro punto que vale la pena resaltar es el de la falta de coordinación a nivel 

internacional. Si bien las misiones de paz son importantes para las Naciones Unidas, 

como lo son también para los Estados Unidos, es indispensable que los países que 

apoyan a estas misiones de paz cuenten con una capacidad logística apropiada para 

proporcionar las tropas, vehículos, aeronaves y buques necesarios. Esto significaría que 

se debería invertir en ello. Este aspecto cobra mayor importancia cuando se requiere 

de la participación de un número determinado de países para que la fuerza internacional 

sea legítima y representativa no estar conformada en un alto porcentaje por tropas 

norteamericanas o de unos pocos países. Al analizar los casos de países como el Perú y 

Argentina, que adolecen de graves dificultades para enviar un batallón a Haití, es 

posible llegar a la conclusión que sus Fuerzas Armadas cuentan con algunas 

limitaciones estructurales que les impide ser empleadas para tales fines. Esto se debe 

en parte porque sus gobiernos no invierten ni destinan los recursos necesarios para 

sostenerlas en niveles óptimos de alistamiento adecuado sumado a las presiones que 

organizaciones multilaterales como el Fondo Monetario Internacional ejercen sobre ellos. 

. La cultura económica de la última década ha sido la de disminuir los gastos militares, lo 

cual puede ser muy loable debido a los altos índices de pobreza que se registran en la 

región. Sin embargo estas restricciones generan problemas cuando internacionalmente 

se quiere participar con ejércitos pobremente preparados para desempeñar 

operaciones de paz. En estas circunstancias una crisis en la región no facilitaría los 

medios para poder desplegar una fuerza internacional creíble obligando a que otros 

países mas desarrollados y con recursos llenen este vacío. Es indispensable en estas 

circunstancias afinar y sintonizar las necesidades políticas y militares de las Naciones 

Unidas y de los Estados Unidos con las de los organismos internacionales económicos 

como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional que en varias ocasiones 

presionan a los países en vías de desarrollo a reducir sus presupuestos militares a 

194
Operaciones de mantenimiento de la paz en Haití 

195

niveles en los cuales sus fuerzas armadas sacrifican sus capacidades operativas. Una 

fuerza militar no operativa tal vez es el peor gasto de todos. Valdría mejor desaparecerla 

que mantener un gasto inútil que no produce lo que se espera de ella: seguridad. 

Finalmente, queda claro que la falta de operatividad de una Fuerza Armada 

puede generar una falta de decisión política para participar en misiones de paz. El Perú 

estuvo al borde de no participar de la misión de Haití por falta de operatividad militar. Si 

esto hubiera ocurrido la credibilidad del país para participar en estas misiones se hubiera 

visto comprometida y a su vez se hubiera convertido en una inercia burocrática 

contestar negativamente a futuras solicitudes de Naciones Unidas. Es necesario 

entonces mantener una operatividad mínima en ciertas Fuerzas Armadas si se desea 

que estas participen en operaciones de paz en el futuro. 

NOTAS 

(1)http://www.cinu.org.mx/temas/paz_seguridad/pk_despleg.htm 

(2) Ministerio de Defensa: Entrevista con el Coronel Rodolfo Gamboa Obeso 15/6/04 

(3) Ministerio de Defensa: Entrevista con el Coronel Rodolfo Gamboa Obeso 15/6/04 

(4) http://www.ejercito.mil.pe/contribucion.htm

 http://www.un.org/Depts/dpko/missions/minustah/background.htlm

(5) http://www.un.org/Depts/dpko/missions/minustah/mandate.html

(6) La información aquí reseñada fue obtenida de primera fuente ya que el el autor se 

desempeñaba como Director General de Política y Estrategia del Ministerio de Defensa 

durante el desarrollo de estos eventos. 

 
John T. Fishel - Bio

11a.htm[1/8/20, 10:20:22 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

Capacity Building in Latin America and the Caribbean: PKO

and the Case of Haiti

John T. Fishel

John T. Fishel is Professor of National Security Policy and Research Director

at the Center for Hemispheric Defense Studies of the National Defense

University having assumed that position on December 8, 1997. He has

specialized in Latin American affairs throughout his career focusing on issues

of national development and security policy. He has written extensively on civil

military operations and peacekeeping and is the author of Civil Military

Operations in the New World (1997) and the editor and co-author of “The

Savage Wars of Peace:” Toward a New Paradigm of Peace Operations

(1998). He is a past president of the Midwest Association for Latin American

Studies (MALAS) and a former president of the North Central Council of Latin

Americanists (NCCLA). Dr. Fishel served as a member of the Board of Visitors

of the US Army School of the Americas. While on active duty as a Lieutenant

Colonel in the US Army he served in the United States Southern Command

where he was, successively, Chief of the Civic Action Branch of the

Directorate of Policy, Strategy, and Plans (J5), Chief of Research and

Assessments of the Small Wars Operations Research Directorate (SWORD),

Chief of the Policy and Strategy Division of the J5, and Deputy Chief of the US

Forces Liaison Group. Concurrent with the latter position he served as Special

Assistant to the Commander, US Military Support Group-Panama and to the

Commander, US Army-South. 

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John T. Fishel - Bio

11b.htm[1/8/20, 10:20:22 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

Capacity Building in Latin America and the Caribbean: PKO

and the Case of Haiti

John T. Fishel

John T. Fishel is Professor of National Security Policy and Research Director

at the Center for Hemispheric Defense Studies of the National Defense

University having assumed that position on December 8, 1997. He has

specialized in Latin American affairs throughout his career focusing on issues

of national development and security policy. He has written extensively on civil

military operations and peacekeeping and is the author of Civil Military

Operations in the New World (1997) and the editor and co-author of “The

Savage Wars of Peace:” Toward a New Paradigm of Peace Operations

(1998). He is a past president of the Midwest Association for Latin American

Studies (MALAS) and a former president of the North Central Council of Latin

Americanists (NCCLA). Dr. Fishel served as a member of the Board of Visitors

of the US Army School of the Americas. While on active duty as a Lieutenant

Colonel in the US Army he served in the United States Southern Command

where he was, successively, Chief of the Civic Action Branch of the

Directorate of Policy, Strategy, and Plans (J5), Chief of Research and

Assessments of the Small Wars Operations Research Directorate (SWORD),

Chief of the Policy and Strategy Division of the J5, and Deputy Chief of the US

Forces Liaison Group. Concurrent with the latter position he served as Special

Assistant to the Commander, US Military Support Group-Panama and to the

Commander, US Army-South. 

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