Volume 13 / 2012 1

Volume 13 2012

ISSN: 1533-2535

Features

Brock F. Tessman and Patricia L. Sullivan, Bang 

for the Buck? Assessing U.S. 

Military Aid and Recipient State Cooperation

J. Mark Ruhl, Post-Coup Honduras: The Limits of 

Stabilization

Insurgent groups

David E. Spencer, The Paraguayan People’s 

Army 2010–2011

Vicente Torrijos R., ¿Castillo de Naipes? 

El Caso de las Farc

Fabián Calle, Política, Insurgencia, y 

Contrainsurgencia en la Argentina 1970–1973

Carlos Ospina, La Toma del Poder por las 

Armas por los Grupos Insurgentes

DealIng wIth CounterInsurgenCy

Roberto Gálvez Castro, La Lucha 

Contraterrorista en el Valle del Huallaga, Perú

Nicolás Letts, La Lucha contra el Terrorismo: 

Modificando el Régimen Jurídico

Eduardo Hodge Dupré, Análisis, 

Aplicación, y Contraste de los Cuatro 

Pilares Teóricos del Terrorismo a la “Guerra 

contra el Narcoterrorismo” en México

Alejandro Arbeláez Arango, La Política 

Seguridad Democrática en Colombia

opInIon

Pat Paterson, Human Rights and U.S. 

Foreign Policy in Latin America

CrIsIs In Central amerICa

Carlos Murillo Zamora, Regiones, 

Seguridad, y Estados Frágiles: 

El Caso de Centroamérica

Juan Ricardo Gómez Hecht, 

Crimen Organizado en El Salvador

Boris O. Saavedra, La Seguridad 

Privada en Centroamérica

Book revIews

Samantha Howley: Review of Thomas 

Bruneau, Lucía Dammert, and 

Elizabeth Skinner, Maras: Gang 

Violence and Security in 

Central America

Patricia Kehoe: Review of 

Hamilton Bean, No More Secrets: 

Open Source Information and the 

Reshaping of U.S. Intelligence

Special Issue: Insurgency and Counterinsurgency
Security and Defense Studies Review

Staff and Editorial Board

Richard D. Downie, Ph.D.

Director, Center for Hemispheric Defense Studies

Howard J. Wiarda

CHDS Associate Director for Research and Publications

Yamile Kahn, Managing Editor

Center for Hemispheric Defense Studies

Patricia Kehoe, Assistant Editor

Center for Hemispheric Defense Studies

Vivian Rodríguez, Graphic Designer

Center for Hemispheric Defense Studies

Raúl Benítez Manaut, Investigador

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades

Universidad Autónoma de México

J. Samuel Fitch, Professor and Chair, Department of Political Science

University of Colorado at Boulder

Ivelaw Griffith, Provost and Senior Vice President

York College, City University of New York

General (Ret.) Julio Hang, Director

Institute of International Security and Strategic Affairs

Jennifer Holmes, Associate Professor of Political Science

University of Texas at Dallas

Oswaldo Jarrín, Former Professor and Minister of Defense Chair

Center for Hemispheric Defense Studies

Hal Klepak, Professor of War Studies and Latin American History

Royal Military College of Canada

Richard Millett, Professor of History Emeritus

Southern Illinois University, Edwardsville

Patricia Olney, Associate Professor of Political Science

Southern Connecticut State University

Eliezer Rizzo de Oliveira, Profesor Núcleo de Estudos Estratégicos

Universidade de Campinas, São Paolo, Brasil

Carlos Ospina, Professor and Chief of Defense Chair

Center for Hemispheric Defense Studies

Orlando J. Pérez, Professor and Chair, Department of Political Science

Central Michigan University

J. Mark Ruhl, Professor of Political Science

Dickinson College
Security and Defense 

Studies Review

An Interdisciplinary Journal

Volume 13 2012

William J. Perry

Center for Hemispheric Defense Studies

National Defense University

260 5th Avenue

Fort Lesley J. McNair

Washington, D.C. 20319-5066

Volume 13 / 2012 3

Security and Defense Studies Review

Volume 13 2012

Special Issue: Insurgency and Counterinsurgency

Contents

Message from the Director, Richard D. Downie 5

Introduction, Howard J. Wiarda 7

Features

Bang for the Buck? Assessing U.S. Military Aid and Recipient State Cooperation

Brock F. Tessman and Patricia L. Sullivan 11

Post-Coup Honduras: The Limits of Stabilization 

 J. Mark Ruhl 33

Insurgent Groups

The Paraguayan People’s Army 2010–2011: Strike-Counterstrike

David E. Spencer 51

¿Castillo de Naipes? Las Organizaciones Terroristas, su Perdurabilidad, y 

Resiliencia Estratégica: El Caso de las Farc

Vicente Torrijos R. 63

Política, Insurgencia, y Contrainsurgencia en la Argentina 1970–1973: el Período 

(Casi) Olvidado

Fabián Calle 85

La Toma del Poder por las Armas por los Grupos Insurgentes: Origen y Desarrollo 

de los Planes Estratégicos

Carlos Ospina 97

Dealing with Counterinsurgency

La Lucha Contraterrorista en el Valle del Huallaga, Perú: Evolución de su Estrategia y Resultados entre los Años 2006–2010

Roberto Gálvez Castro 113

La Lucha contra el Terrorismo: Modificando el Régimen Jurídico

Nicolás Letts 133

Análisis, Aplicación, y Contraste de los Cuatro Pilares Teóricos del Terrorismo a la 

“Guerra contra el Narcoterrorismo” en México: 2007–2011

Eduardo Hodge Dupré 153

La Política Seguridad Democrática en Colombia: Análisis de su Discurso, Políticas, 

y Resultados durante la Administración Uribe

Alejandro Arbeláez Arango 173
4 Security and Defense Studies Review

Opinion

Human Rights and U.S. Foreign Policy in Latin America

Pat Paterson 215

Crisis in Central America

Regiones, Seguridad, y Estados Frágiles: El Caso de Centroamérica

Carlos Murillo Zamora 237

Crimen Organizado en El Salvador: Sus Efectos Perniciosos en la Gobernanza y 

Gobernabilidad del País

Juan Ricardo Gómez Hecht 267

La Seguridad Privada en Centroamérica: El Estado del Control y Supervisión del 

Actor Silencioso

Boris O. Saavedra 291

Book Reviews

Maras: Gang Violence and Security in Central America, by Thomas Bruneau, 

Lucia Dammert, and Elizabeth Skinner

Reviewed by Samantha Howley 309

No More Secrets: Open Source Information and the Reshaping of U.S. 

Intelligence, by Hamilton Bean

Reviewed by Patricia Kehoe 311

Contratapa (English/Spanish Abstracts) 315

Contributors 325

The opinions in the Security and Defense Studies Review do not necessarily reflect those of the Center 

for Hemispheric Defense Studies, the National Defense University, or the U.S. Department of Defense.

Submissions for the CHDS Security and Defense Studies Review should be addressed to 

Managing Editor, Publications, Center for Hemispheric Defense Studies, 260 5th Avenue, 

Ft. McNair, D.C. 20319-5066, or emailed to chdsejournal@ndu.edu, with the subject line "Submission 

for SDSR."
Volume 13 / 2012 5

Message from the Director

We’re pleased that you have picked up and decided to 

read this latest issue of the Security and Defense Studies Review (SDSR). The SDSR is one of the flagship publications at the Center for Hemispheric Defense Studies 

(CHDS). 

In the last year, we have significantly expanded the 

quantity and quality of our research and publications at 

CHDS. We now issue a range of publications, including 

Regional Insights, Occasional Papers, the SDSR, the Perry Papers, as well as monographs, books, and articles. In addition, the Center sponsors the bi-monthly Hemispheric Forum, a program that brings in top speakers on 

regional issues. Adding to the Center’s stimulating intellectual life is a regular, daily 

flow of regional presidents, prime ministers, defense ministers, foreign ministers, 

and U.S. government officials through our doors. 

While strengthening our research, publications, and speakers’ programs, we 

have also put in place a structure and staff to continue this focus into the future. We 

have recruited Professor Howard J. Wiarda, a leading Latin America scholar, to help 

direct our research and publications efforts. Ms. Yamile Kahn is the managing editor 

of the SDSR and other publications; Ms. Patricia Kehoe serves as assistant managing 

editor. Mr. Michael Mann manages the logistics and process of publications, while 

Ms. Vivian Rodriguez is our graphics designer. It is an excellent team that we trust 

will continue the stellar research and publications focus of CHDS going forward. 

This issue of the SDSR contains a particularly rich mix of articles, provocations, and reviews. We begin with two feature articles, one on the limits of foreign 

military assistance and the other on the limits of stabilization in Hoduras. There are 

new and fresh perspectives on insurgency and guerilla movements in Colombia and 

Paraguay, as well as an overall review of insurgency doctrine and its applicability 

in Latin America. The often weak and fragile states of Central America come in for 

special attention, and we have a particularly interesting series of papers on counterinsurgency in Peru, Mexico, and Colombia. With this wealth of articles, this SDSR

takes the form of a special edition on Insurgency and Counterinsurgency in Latin 

America. This issue also contains two reviews of major books on these and other 

related topics. 

It is a rich and rewarding collection of articles. We commend them to your 

attention.

With best regards,

Richard D. Downie, Ph.D.

Director, CHDS

Volume 13 / 2012 7

Introduction

I have been pleased to work with Dr. Downie and our stellar staff in producing this issue of the Security and Defense 

Studies Review (SDSR). This issue of the SDSR focuses 

on insurgency and counterinsurgency in Latin America, 

and we include seven articles on those themes. However, 

we also make space for some stimulating articles on other 

provocative themes. We begin with a challenging research 

paper on U.S. military aid by Professors Brock Tessman 

(University of Georgia) and Patricia Sullivan (University 

of North Carolina at Chapel Hill). Entitled “Bang for the 

Buck,” this article explores whether U.S. foreign military 

assistance actually produces pro-U.S. policies on the part 

of the aid recipients. Citing examples from Egypt, Pakistan, and Israel among others, the investigation shows counterintuitively that military aid may reduce recipient 

state cooperation. The authors use the metaphor of the dog on the leash: the longer 

the leash (or the more the aid) and the greater freedom allowed the dog, the farther 

it will tend to stray from the guide’s direction. 

The second featured article in this issue is by Professor J. Mark Ruhl of Dickinson College. A member of the SDSR's Editorial Board, Professor Ruhl is one of the 

country's leading experts on Central America. In this article Professor Ruhl analyzes 

the 2009 overthrow of Honduran President Manuel Zelaya, the international isolation and the political agitation that followed, and then the election of President Porfirio Lobo. In the course of his analysis, Professor Ruhl wrestles with some tough 

questions: how strong is democratic stability in Honduras; was the 2009 overthrow 

a traditional military coup or, more accurately, a constitutional coup; can Honduras solve its endemic problems of poverty, instability, and under-development, now 

complicated by gangs, drugs, crime, and violence? It is an absorbing analysis by a 

scholar who has been studying Honduras for a long time.

We include in this issue an analysis and opinion essay, “Human Rights and 

U.S. Foreign Policy in Latin America.” Pat Paterson is Professor of National Security Policy at CHDS; his essay is a clarion call for a stronger U.S. human rights policy 

in the hemisphere. In the process, he analyzes the history of U.S. foreign policy in 

Latin America and, specifically, human rights policy. He calls for a U.S. policy, in 

contrast to President Teddy Roosevelt’s conception (“speak softly but carry a big 

stick”), to “speak quietly and put down our big stick.”

Four articles in this issue deal with insurgent groups and guerilla movements. 

Dr. David Spencer of CHDS, currently serving as Colombia Country Director in the 

United States Office of the Secretary of Defense, presents a thoroughly researched 

piece on the Paraguayan People’s Army. Dr. Vicente Torrijos of the Universidad de 

Rosario in Colombia offers us a comprehensive picture of the FARC in Colombia. 

Torrijos reminds us that while the FARC has been greatly diminished in recent years 

and its influence reduced, we should not allow triumphalism to disguise the fact that 

FARC is still in existence, still a potent force, and could be revived in the future as 
8 Security and Defense Studies Review

a formidable guerilla force. Fabian Calle of the Universidad Católica in Argentina 

discusses politics, insurgency, and counterinsurgency in the Argentine “hot war” 

of 1970–73, and the lessons learned from that experience. Finally in this section, 

General Carlos Ospina, CHDS Professor and former Commander of the Colombian 

Armed Forces, offers an overview of guerilla warfare theory going back to Mao 

Tse Tung, and then applies that theory to the insurgencies in Cuba, El Salvador, and 

Colombia.

Three articles, written from quite different perspectives, deal with counterterrorism and counterinsurgency. All are by Latin Americans and all are by former 

students at CHDS. The first, by Roberto Gálvez Castro, a Colonel in the Peruvian 

Army, deals with the antiterrorist struggle in the Huallaga Valley of Peru between 

2005 and 2010. It contains an analysis of the counterterrorism strategies carried 

out there against the deadly Sendero Luminoso and the lessons learned from that 

experience. The second, by Nicolas Letts of the Inter-American Committee against 

Terrorism (CICTE), is about terrorism and how Latin American governments are 

changing the legal framework regarding the use of force to deal with this threat. The 

third, by Eduardo Hodge Dupré, Professor of History at the University Las Leones 

(Chile), examines Mexican counternarcotics strategy in the light of terrorism theory. 

He finds that while Mexico suffers from violence and narco-gang activity, that has 

not yet spilled over to become full-scale terrorism. 

Three additional articles deal with the weak and often fragile circumstances of 

Central America, now suffering from increased crime, violence, and narco-group 

activities. The first, by Professor Carlos Murillo Zamora of the University of Costa 

Rica, deals generally with security, underdevelopment, and the weak, unstable states 

of Central America. Could these governments, Professor Murillo asks, become 

“failed states,” with enormous implications both for themselves and for Mexico and 

the United States? The second article in this section, by Professor Boris Saavedra of 

CHDS, deals with the rise and problem of private security firms in Central America. 

The third, by Juan Ricardo Gómez Hecht, of El Salvador, deals specifically with 

organized crime in his country, arguing that violent crime in El Salvador has reached 

such a dimension that it has the capacity to destroy the country from within.

This issue also contains two book reviews written by members of the CHDS 

staff. Books include Thomas Bruneau’s Maras: Gang Violence and Security in 

Central America, reviewed by Research Assistant Samantha Howley, and Hamilton 

Bean’s No More Secrets: Open Source Information and the Reshaping of U.S. Intelligence, reviewed by Assistant Editor Patricia Kehoe. 

We think the articles in this latest issue of the SDSR are well-written, wellorganized, and certainly thought-provoking. We hope you enjoy reading them and 

we invite your feedback.

Howard J. Wiarda

Professor of National Security Policy and

Assistant Director for Research and Publications, CHDS

 Introduction
Features

Volume 13 / 2012 11

Bang for the Buck?

Assessing U.S. Military Aid and 

Recipient State Cooperation

Brock F. Tessman and Patricia L. Sullivan

ABSTRACT

Does U.S. military aid buy recipient state compliance? In this study, 

we systematically investigate the effects of U.S. military assistance on 

recipient state behavior toward the United States. We present and test three 

different models—Arms for Influence, Lonely Superpower, and Reverse 

Leverage—that might capture the relationship between military aid and 

recipient state cooperation. Using innovative events data that measure 

cooperation between the United States and recipient states between 1990 

and 2004, we test seven hypotheses using a combination of simultaneous 

equation, cross-sectional time series, and Heckman selection models. We 

find, with limited exceptions, support for the Reverse Leverage model: 

increasing levels of U.S. military aid significantly reduce cooperative 

foreign policy behavior with the United States. U.S. reaction to recipient 

state behavior is also counterintuitive; our results show that recipient state 

cooperation is likely to lead to subsequent reductions in U.S. military 

assistance, rather than proving the theory of success based on a carrotand-stick approach.

Introduction

An important question emerged immediately after the U.S. Navy Seal raid on Osama 

bin Laden’s compound in Abbottabad, Pakistan, during early May 2011: How could 

a key ally of the United States, and a recipient of billions of dollars in U.S. military 

aid, fail to notice that the primary target of Washington’s global counterterrorism 

efforts was living just a short distance from one of its major military academies? 

Despite its operational success, the raid served as a cautionary tale about the effectiveness of U.S. military assistance to Pakistan, and raised serious questions about 

the broader strategy of using military aid in order to elicit recipient state cooperation 

with U.S. foreign policy objectives.

In light of upcoming reductions in U.S. military spending and increasingly 

strident calls for the reconsideration of U.S. foreign aid policy, this paper provides 

a thorough analysis of the way in which military aid influences subsequent behavior by the recipient state. Toward that end, we use information on U.S. military assistance and events data that track cooperation between the U.S. and other 

 This article is drawn from an earlier article (“Military Aid and Recipient State Cooperation”), published 

in the July 2011 issue of Foreign Policy Analysis. We are grateful to both the editors at FPA and WileyBlackwell Publishers for permission to present an adapted version of that article in the Security and 

Defense Studies Review.
12 Security and Defense Studies Review

countries, and develop three competing, clearly defined, and falsifiable theoretical 

models of the relationship between military aid and recipient state behavior. These 

models—Arms for Influence, Lonely Superpower, and Reverse Leverage—range 

from a conventional understanding of U.S. military aid as a way to buy cooperation from the recipient state, to a more counterintuitive assessment of U.S. aid as 

a sign of American dependence on the recipient government for the provision of 

some foreign policy good. Our research is relevant to larger debates about the utility and limitations of foreign aid as a policy instrument. We attempt to evaluate the 

effectiveness of foreign aid, and security assistance more specifically, in terms of 

its ability to move recipients toward more cooperative foreign policies. We test the 

conventional “arms for influence” explanation of military aid, but find that the relationship between U.S.assistance and recipient state behavior is considerably more 

complicated. In general, we find that military aid does not lead to more cooperative 

behavior on the part of recipient states. With limited exceptions, increasing levels of 

U.S. aid are linked to a significant reduction in cooperative foreign policy behavior 

with the United States. U.S. reaction to recipient state behavior is also somewhat 

counterintuitive; our results show that increased recipient state cooperation is likely 

to lead to subsequent reductions in U.S. military assistance, rather than proving the 

theory of success based on a carrot-and-stick approach.

The results of our inquiry have implications for U.S. foreign policy and inform 

a renewed debate about the strategic benefits of foreign aid in general and military 

aid in particular. The United States spends more than 15 billion dollars per year 

on direct military assistance to foreign governments and sub-state groups (USAID 

2011). The American government expresses a wide variety of goals motivating its 

use of military assistance as a foreign policy tool. Frequently, U.S. administrations 

have explicitly linked military aid or arms transfers to a quid-pro-quo expectation of 

compliance from a government (Sislin 1994). More generally, military assistance is 

expected to augment U.S. national security by increasing recipient state cooperation 

with U.S. objectives. According to the State Department’s 2007 Report to Congress: 

Section 1206(f) of the 2006 National Defense Authorization Act:

Security cooperation remains a critical foreign policy tool that 

allows the United States to advance its national security interests 

worldwide.... Building partner nation security capacity is one of the 

most important strategic requirements for the United States to promote 

international security, advance U.S. interests and prevail in the war 

against terrorism.

Significantly, the policies that guide the provision of U.S. military aid have 

changed significantly in recent years. Shortly after the terrorist attacks on September 

11, 2001, the Bush administration sent Congress an anti-terrorism bill that would 

have lifted all restrictions on military aid and arms transfers to foreign governments 

in cases where such assistance could “help fight terrorism” (Federation of American 

Scientists 2002, 1). The provision specifically called for lifting bans on counterterrorism aid for states with a history of human rights abuses or noncooperation on 

counterterrorism. The bill was eventually modified to include “sunset clauses” and 
Volume 13 / 2012 13

some requirements for Congressional oversight, but it initiated a year of radical 

changes in the way U.S. military aid was allocated, restricted, and justified. In 2002, 

Congress amended the International Traffic in Arms Regulations, removing Armenia, Azerbaijan, and Tajikistan from a list of states barred from receiving U.S. arms 

transfers. The United States has also extended military aid to Pakistan, the Philippines, Turkey, Georgia, Djibouti, Ethiopia, Nigeria, Oman, Yemen, Uzbekistan, and 

Colombia, among others, in the name of rewarding or encouraging cooperation in 

the fight against terrorism (DSCA News Releases, 2002–2008).

Policymakers and military advisors invariably justify military assistance to 

foreign governments on the basis of an expectation that providing military aid to 

these governments will increase U.S. influence over the recipients’ foreign or domestic policies. In the 1980s, despite concerns about Pakistan’s efforts to develop 

nuclear weapons, the Reagan administration began providing direct military assistance to Pakistan and funneling money and weapons to Afghan rebels through 

Pakistan’s Inter-Services Intelligence (ISI) after the Soviet Union invaded Afghanistan. The primary objective was to support Islamic insurgents fighting the USSR 

and the Soviet-backed government of Afghanistan. And, in one important sense, the 

U.S. policy was a tremendous success. The Afghan rebels prevailed and the Soviets 

withdrew from Afghanistan—a result some attribute directly to U.S. assistance and, 

more specifically, to the highly accurate FIM-92 Stinger Surface-to-Air Missiles 

(SAMs) the United States provided. Several hundred of the Stinger missiles are 

unaccounted for, however, and Osama bin Laden was thought to have procured a 

number of Stingers and other SAMs that he could have used to target U.S. military 

or civilian aircraft (Jane’s Intelligence Review). Moreover, the ISI diverted an unknown quantity of U.S. arms and assistance to groups it considered less threatening 

to Pakistan than the Afghan mujahedeen—including some radically anti-U.S. Islamic factions (Debate in U.S. House of Representatives, 6/22/01). After a total ban 

on military assistance to Pakistan throughout the 1990s, the United States resumed 

providing billions of dollars of military assistance and arms to Pakistan after the 

terrorist attacks of September 11, 2001 (Grimmett 2009). And, once again, there 

are concerns that Pakistan is channeling some of the money to extremist groups on 

its border with India. Perhaps more seriously, the ISI remains closely linked to the 

Haqqani network and various Taliban militants that the American military is fighting 

in Afghanistan (Gopal 2008; Mazzetti and Schmitt 2009; Murphy 2010).

The connection between U.S. military aid to Pakistan and that country’s efforts to support our interests in the region is complicated at best. Does the same 

complicated relationship between aid and cooperation exist for the United States 

when it comes to dealing with other countries? What are the consequences of U.S. 

military aid in a rapidly changing, unpredictable global security environment? By 

addressing the relationship between U.S. military aid and recipient state cooperation at the broadest level, this analysis is an attempt to explore whether the limited 

cooperation the United States has gained through its extension of military assistance 

to Pakistan is an anomaly, or part of a more global pattern of perverse, unintended 

consequences stemming from U.S. military aid policies.

In the rest of this paper, we address the complicated relationship between U.S. 

military aid and recipient state cooperation. In the following section, we identify 
14 Security and Defense Studies Review

some of the existing research that deals with this issue and explain how our approach differs. After that, we identify three simple models that might help explain 

the basic relationship between aid and cooperation, and present some hypotheses 

that are associated with those models. The third section outlines the data and methods we use in our analysis, while the fourth section discusses the results of statistical analyses that are designed to test the models and hypotheses we present. We 

conclude with brief comments about the limitations of our research and address the 

basic policy implications of our findings.

The Conventional Wisdom

Existing academic work paints a muddled picture when it comes to the specific 

relationship between military aid and recipient state cooperation. While some studies suggest that certain types of foreign aid generate specific forms of cooperation, 

other studies produce contradictory results. Much of the literature focuses on general foreign aid rather than military aid, and on particular forms of cooperation (such 

as voting in the United Nations) rather than overall levels of cooperation. For example, Regan (1995) reports that economic aid does not have a clear impact on the 

human rights practices of recipient states. Kegley and Hook (1991) look at attempts 

by President Reagan and Congress to explicitly link the allocation of U.S. foreign 

aid to recipient state voting coincidence with the United States in the UN General 

Assembly. Their study finds no relationship between U.S. aid allocations and recipient state voting behavior. Moreover, even after Congress enacted laws granting the 

president authority to withhold aid from countries that consistently voted against 

the United States in the UN, countries that shifted their voting behavior away from 

the U.S. position were not punished with lower aid allocations, while states that increased their vote compliance received less U.S. aid. In contrast, Moon (1983) finds 

that direct military grants from the United States are strong predictors of recipient 

state vote compliance. Another more recent study of 65 developing countries from 

1984 to 1993 also reports that U.S. foreign aid is associated with increased vote coincidence rates in the UN General Assembly (Wang 1999). Derouen and Heo (2004) 

find that countries which move closer to U.S. positions in the United Nations tend 

to receive more economic and/or military aid, but that increases in U.S. aid led to 

increases in vote compliance in only a handful of countries. Lai and Morey (2006) 

provide evidence that military and economic aid dependence induces higher levels 

of UN voting compliance only for non-democracies. Democratic states that receive 

foreign aid from the United States are actually more likely to vote against the United 

States in the United Nations.

A separate body of academic research has focused on the consequences of 

arms transfers between countries. While transfers are not synonymous with military 

aid, they can involve subsidies from the exporting state and expectations about the 

way in which the arms will be used after delivery. Arms imports have been linked 

to increases in human rights abuses in developing countries (Blanton 1999). Arms 

transfers to developing countries also appear to impede democratization efforts 

(Blanton 1999). In a 1992 study, Maniruzzaman (1992) finds that higher per capita 

arms transfers are positively correlated with both the probability of a coup d’état 
Volume 13 / 2012 15

and the length of military rule. There is also evidence that arms transfers from major 

powers encourage client states to adopt more aggressive foreign policies toward 

their neighbors (Kinsella 1994; Kinsella and Tillema 1995). While both the United 

States and U.S.S.R. claimed to use arms transfers to promote regional stability, the 

result was often political and military destabilization of relations between the recipients (Sanjian 1999, 1998). Craft and Smaldone (2002) find that arms transfers have 

been a strong predictor of states’ armed conflict involvement in sub-Saharan Africa 

(693). Research by Krause (2004) suggests “absent status quo acceptance, increased 

arms transfers from major powers make states more likely to be initiators and targets 

of militarized disputes” (367).

Thus, the literature to date is characterized by diverse findings with respect to 

the connection between military aid and recipient country behavior. Results depend 

on a number of factors, including the type of aid that is being analyzed (economic 

aid, military aid, arms transfers) and the recipient state behavior of interest (UN vote 

compliance, democratization, foreign policy belligerence, human rights practices). 

In this analysis, we aim to resolve some of the contradictions that are present in the 

extant literature by building three competing theoretical models and testing them 

with a broader measure of recipient state behavior based on events data.

Three Competing Models

We take a novel approach, employing a broad measure of recipient state cooperation with the United States as our dependent variable and testing for the effect of 

U.S. military aid on recipients’ foreign policy behavior, while also controlling for 

U.S.-recipient state preference similarity. Although long-term security cooperation 

between two states may move the states’ policy preferences closer over time, our 

primary interest is in the extent to which military aid can shift states’ foreign policy 

behavior, increasing recipient state cooperation with the donor above what would 

be expected based on shared preferences alone. At the same time, we are also interested in the extent to which recipient state behavior shapes the subsequent amount 

of military aid that is delivered by the United States. We propose three competing 

models of the military aid–cooperation relationship: Arms for Influence, Lonely Superpower, and Reverse Leverage.

Model 1: Arms for Influence

According to this model, a powerful state can use military assistance as leverage to 

compel recipient state cooperation. Military aid is a source of bargaining power because donors can link benefits to desired behavior by recipients. This theory builds 

on early work on asymmetrical influence. Keohane and Nye (1977) argue, for example, that dominant states can influence the foreign policy of dependent states by 

using aid allocations to reward or punish past behavior, and to act as an incentive 

that encourages future compliance. More recently, Palmer, Wohlander, and Morgan 

contend that “Foreign aid, at the most general level, is a tool of influence—states 

give it because they believe it encourages recipients to take desired actions” (2002, 

11). Similarly, Bueno de Mesquita and Smith (2007) propose a model in which 

donors give foreign aid to purchase policy support from recipients. States are most 
16 Security and Defense Studies Review

likely to give aid to “countries whose leaders do not inherently support the policies 

of a prospective donor but are willing to back those policies in exchange for aid sufficient to improve their political and economic welfare” (254).

If military aid gives the United States bargaining power, recipient states that 

receive larger amounts of aid and those that have a greater need for assistance should 

be more willing to accommodate their foreign policy to U.S. preferences. While 

Derouen and Heo (2004) suggest that aid is more often used as an ex post reward 

than as an ex ante inducement, we suspect that the relationship is circular; a state’s 

level of cooperation with the United States influences the amount of aid it receives, 

and the amount of aid a state receives influences subsequent levels of cooperation 

with the United States.

The example of U.S. military aid to Georgia is consistent with the expectations of the Arms for Influence model. U.S. military aid to Georgia spiked from an 

average of $2.76 million per year from 1991 to 2001 to $92 million in 2002, and 

then averaged $13.9 million per year between 2003 and 2006 (USAID 2006). Most 

aid was directed toward the 2002–2003 Georgia Train and Equip Program (GTEP) 

(Shanker 2002). As part of GTEP, about 2,000 Georgian soldiers were trained by 

U.S. military personnel and equipped with American weapons and technology in 

order to better prepare Georgia to help the United States counter global terrorism 

(U.S. Department of Defense 2002). One year after the initiation of the GTEP, Georgia was a dedicated member of the “coalition of the willing” that supported the U.S. 

war in Iraq. In the years after the Rose Revolution of 2003, new President Mikheil 

Saakashvili sent a total of 2,000 soldiers to support U.S. operations in Iraq, making 

it the third largest contributor of forces by 2007. Aiding the United States in Iraq was 

part of a larger pattern of cooperative behavior by Georgia; our events data indicate 

that Georgia’s overall level of cooperation with the United States more than tripled 

after 2002 (King and Lowe 2003).

Beyond this specific example, we identify three hypotheses that logically flow 

from the assumptions of the Arms for Influence model:

Hypothesis 1a: As the total amount of U.S. military aid to a country increases, 

the level of cooperation the recipient displays toward the United States will increase 

beyond what would be expected based on shared preferences alone.

Hypothesis 1b: Increasing dependence on U.S. military assistance will increase cooperative foreign policy behavior toward the United States.

Hypothesis 1c: The U.S. will decrease or eliminate military assistance to states 

that become less cooperative.

Model 2: Lonely Superpower

This model suggests that, rather than encouraging compliance, dependence on a 

powerful state can fuel defiance (Walt 2005). Voeten (2004) maintains that U.S. hegemony in the post–Cold War era has elicited almost universal resistance. Whereas 

the Arms for Influence model predicts that dependence on U.S. military aid will 

encourage states to be more accommodating, this model anticipates that dependence 

on U.S. military assistance creates incentives to publicly push back against U.S. influence. Governments that are dependent on American military assistance may feel 
Volume 13 / 2012 17

the need to temper their cooperation with the United States to avoid being seen as 

pawns of the U.S. by domestic or international audiences. In order to reassure the 

public and project strength to other states, leaders in recipient states may act to offset 

any perception that their foreign policy is dictated by a foreign power.

In their study of how regime type mediates the influence of U.S. foreign aid, 

Lai and Morey (2006) suggest that perhaps “aid dependence promotes a need to 

counter perceived American led dominance” and encourages a leader “to adopt a 

more anti-American stance in the global arena to address criticisms of being a puppet of the U.S.” (398). In Yemen, for example, the Saleh government tried to balance 

their acceptance of increasing U.S. military aid with efforts to maintain the appearance of autonomy when it comes to formulating and implementing the counterterrorism operations the aid is meant to facilitate. Shortly before the delivery of $150 

million of U.S. military aid in 2010 (up from $67 million in 2009), then–Foreign 

Minister Abu Bakr al-Qirbi insisted that the aid was being used for “intelligence 

and information sharing only” and that the government was fully capable of dealing with the Al Qaeda threat on its own (Reuters 2010; Raghavan 2010). Despite 

a civil war in the north, separatism in the south, and a large number of tribal and 

religious leaders with strong connections to Al Qaeda, the central government was 

strongly criticized for its military reliance on the United States (Raghavan 2010). 

As a result, leaders like National Security Minister Ali Muhammad al-Anisi tried 

to resist U.S. calls to escalate the fight against militants, declaring that, “Yemen is 

not a refuge for al-Qaida, as some claim” (NPR 2010). Despite considerable effort, 

Saleh and his regime failed to maintain the impression of political distance between 

Sanaa and Washington. In combination with the general push for political change 

that occurred throughout the Gulf Region, the Middle East, and North Africa in 

2011–2012, domestic resentment of President Saleh’s relationship with the United 

States contributed to his eventual ouster. In general, if the Lonely Superpower model 

represents the real consequences of U.S. military aid, we would expect cooperation 

with the United States to decline as recipient state dependence on the United States 

for military assistance increases.

Hypothesis 2a: Increasing dependence on U.S. military assistance will decrease cooperative foreign policy behavior toward the United States.

Model 3: Reverse Leverage

In this model, we anticipate a paradoxical effect of military aid in which powerful 

donor states become dependent on the recipients of their military aid (Mott 2002). 

The United States gives military aid to gain leverage and influence. But it is in a 

competitive market for leverage through aid; it must compete with other states to 

keep its influence over client states. At the same time, we can assume that the United 

States chooses to invest heavily in training and equipping the military forces of 

other countries, with all the attendant risks this entails, because it needs something 

from these states. Materially weak states can exploit the fact that a much stronger 

donor relies on them to provide some vital good—and the threat of defection to an 

alternative supplier—to exert influence over the donor.

According to Mott (2002), during the Cold War, U.S. security assistance recip-
18 Security and Defense Studies Review

ients learned to manipulate the United States “by putting Moscow and Washington 

into an aid competition, by diversifying across suppliers, and converting the expected recipient dependence into a perverse sort of supplier dependence” (8). Although 

the Cold War competition with Moscow is no longer central to U.S. foreign policy, 

other states and even non-state actors have stepped in to replace the Soviet Union as 

alternative arms suppliers. Stokke (1995) observes that strong states have typically 

used foreign aid “as a lever to promote objectives set by the donor, which the recipient government would not have otherwise agreed to” (12). But Singer (2003) argues 

that the increasingly privatized military market “fundamentally alters this patronclient relationship” (211). Since weaker states can now purchase weapons on the 

open market, the patron’s ability to influence client behavior is greatly diminished.

Generous U.S. military funding runs the risk of creating militarily strong, assertive clients that become more willing to ignore U.S. interests (Mott 2002). Recipient states should be more likely to defy the United States if they believe that the 

United States will be unable or unwilling to punish them for defection (Walt 2005). 

U.S. dependence on recipient states for oil, troop basing, over-flight permission, 

counter-narcotic and counter-terrorism operations, etc., makes withdrawing aid potentially more costly for the United States than for the aid recipients. It may be easier 

for aid recipients to find alternative suppliers than it would be for the United States 

to find an equally valuable place to base its troops.

The epitome of the Reverse Leverage model may be the post–September 11, 

2001, relationship between the United States and Pakistan. Washington has sent 

several billion dollars in military aid to Islamabad since late 2001, when it enlisted 

Pakistan as an ally against Al Qaeda and the Taliban (Rohde, Gall, Schmitt, and 

Sanger 2007). In its rationale for the sale of 36 F-16 fighter aircraft to Pakistan in 

2006, the Bush administration notes:

Given its geo-strategic location and partnership in the Global 

War on Terrorism (GWOT), Pakistan is a vital ally of the United 

States.... This proposed sale will contribute to the foreign policy 

and national security of the United States by helping an ally meet 

its legitimate defense requirements. The aircraft will also be used 

for close air support in ongoing operations contributing to GWOT.

Although the military aid provided to Pakistan’s government has contributed 

to its ability to survive a dedicated insurgency by the Taliban and to some success 

in rooting out militants in the Northwest Provinces, most analysts believe the vast 

amount of aid has failed to generate the kinds of outcomes it was meant to produce. 

Most striking has been the lack of progress in establishing control of key Taliban and 

Al Qaeda strongholds. As mentioned at the outset of this paper, the May 2011 raid 

on Osama epitomizes the inability of the Pakistani government and military to exert 

control over even the most reachable locations. But there has been a notable lack 

of cooperation in other key areas as well. Pakistan continues to emphasize military 

capabilities aimed at India rather than counterinsurgency and has indicated a desire 

to negotiate with the Taliban. In 2009, the government released A.Q. Khan, the Pakistani nuclear scientist believed to be behind the proliferation of nuclear weapons 
Volume 13 / 2012 19

technology to U.S. enemies. Pakistan’s Inter-Services Intelligence remains closely 

linked to the Taliban and other terrorist groups, including the group responsible for 

the 2009 terrorist attack on Mumbai (Bajoria 2009; Mazzetti & Schmitt 2009; Murphy 2010; O’Hanlon 2010; Traub 2010). While it is beyond the scope of this paper 

to make claims about the specific motivations behind Pakistan’s foreign policy, it 

is certainly plausible that Pakistani leaders are operating on the assumption that 

theUnited States is dependent on Pakistan to the extent that it has little choice but to 

continue to subsidize its government. As Daniel Markey explains in Foreign Policy:

In the past, Washington always tempered its criticism of Pakistan for 

fear that pushing too hard might break the relationship in ways that 

would cause more harm than good. U.S. officials have always known 

that the major supply lines for American forces in Afghanistan run 

through Pakistan’s ports, highways, and airspace. U.S. officials have 

always valued aspects of counterterrorism cooperation that take place 

in the shadows, away from the glare of the press and the scrutiny of 

the public” (Markey 2011).

After a decade in which Pakistan received no U.S. military aid at all, the government received an average of $235 million a year between 2002 and 2004 (USAID 2006). At the end of that period, its overall level of cooperation with the United 

States had dropped to one-fifth of its 2001 level (King and Lowe 2003). Between 

2007 and 2010, military aid to Pakistan averaged almost $537 million a year, with 

the 2009 Mumbai attacks, ongoing failures at counterinsurgency, and the Bin Laden 

raid suggesting that cooperation levels continue to be quite low (USAID 2011).

The Reverse Leverage model anticipates that states are more likely to receive 

U.S. military aid if they have qualities that make them particularly important to perceived U.S. security needs. However, the model also suggests that the more important a recipient state is perceived to be, the less likely that state will be to increase its 

cooperation with the United States in exchange for higher levels of aid. In fact, if the 

amount of aid a state receives is itself indicative of its security value to the United 

States, states should become less cooperative the more aid they receive. Moreover, 

the United States should be reluctant to decrease military aid to states that are defiant. If client states gain reverse leverage over their patrons, we would not expect to 

see donor states reducing or eliminating aid in response to uncooperative behavior. 

Instead, the United States should be unwilling to punish bad behavior, and past levels of aid should be extremely strong predictors of future aid levels (Lewis 1979).

 Hypothesis 3a: States that the U.S. believes are critical to its security interests 

will be more likely to receive military aid but less likely to increase their cooperation with the United States as the amount of aid they receive increases.

Hypothesis 3b: All else equal, states that receive large amounts of military 

aid from the United States will be less cooperative than states that receive smaller 

amounts.

Hypothesis 3c: The U.S. will not reduce or eliminate aid when countries become less cooperative.
20 Security and Defense Studies Review

Data and Methods

Recipient State Cooperation

One of the reasons that our analysis extends the conventional wisdom is that it 

measures recipient state cooperation with the United States in an entirely new way. 

Instead of narrowing our focus to UN voting, human rights practices, or conflict 

behavior, we use events data from the Virtual Research Associates’ (VRA) 10 Million International Dyadic Events Dataset (King and Lowe 2003). Each event in the 

dataset represents a foreign policy action by a source country toward a target and is 

machine-coded from Reuters News Briefings between 1990 and 2004. The events 

are categorized according to the Integrated Data for Events Analysis (IDEA) guidelines established by the VRA (Bond et al. 2003) and then assigned a numerical value 

according to the Goldstein (1992) Cooperation Scale, which weights the IDEA categories according to how cooperative or conflict-oriented they are. Actions are given 

scores that range from -10 (Military Attack, which represents extreme conflict) to 

8.3 (Extend Military Assistance, which indicates extreme cooperation). VRA generates monthly cooperation and conflict scores for each directed dyad from the sum 

of the Goldstein scores. This measure of cooperation includes the entirety of interactions between the United States and the recipient state between 1990 and 2004. 

As a whole, our dataset includes annual observations of all 184 dyads formed by 

the United States and a potential aid recipient between 1990 and 2004. Accounting 

for missing observations for some dyads in some years, there are 2,586 dyad-year 

observations in our dataset.

Our analysis is concerned with behavior directed by a source state toward 

the United States as a target state. For each dyad formed by the United States and 

a potential aid recipient, we calculate an aggregate behavior score by subtracting a 

state’s score for conflictual behavior toward the United States in a given month from 

its score for cooperative behavior toward the United States. The result is a (theoretically) continuous variable (cooperation) that captures increasingly cooperative 

behavior toward the United States as values become more positive and increasingly 

conflictual behavior toward the United States as values become more negative.

Because our explanatory and control variables are recorded at yearly intervals, 

we use the average of a country’s monthly cooperation scores over a calendar year 

as our dependent variable. The mean of this variable is 1.38, which suggests a general tendency toward low-level cooperative behavior with the United States between 

1990 and 2004. The ten countries that score highest in terms of average monthly 

cooperation are listed in Table 1, along with the year in which that cooperation was 

observed.

The countries and years listed in Table 1 suggest a high level of external validity for our measure of cooperation. The highest score (58.26) is generated by 

Japan in 1994, when a major trade dispute over automobile imports to the United 

States was resolved, Emperor Akihito visited the United States, and both countries 

indicated that they would like to renew the U.S.-Japan Security Alliance. Other high 

scores come from China in 1997 (33.11), when Presidents Jiang and Clinton met in 

Washington and agreed upon a wide range of issues related to trade, security, and, 

most importantly, putting the Tiananmen Square crackdown and Taiwan Straits cri-
Volume 13 / 2012 21

ses behind them. It was the first summit meeting between the United States and the 

PRC since 1989. Other high-scoring countries and years are similarly understandable: Canada is number six on the list in 1993, when it approved the North American 

Free Trade Agreement; the Republic of Korea is next with its score from 1998, when 

democratization led to power being transferred to the opposition United Democratic 

Party for the first time after five decades of one party and military rule; and Saudi 

Arabia checks in at number ten in 1990, when it sought protection against a potential 

invasion from Iraq and agreed to host hundreds of thousands of U.S. troops on its 

soil.

The lowest cooperation scores are also not surprising. Iraq (2004, -58.41) and 

Afghanistan (2001, -21.18) top the list during the height of their wars against the 

United States. Iran (2004, -11.08) and North Korea (2001, -4.81), the other two 

members of the George W. Bush’s “Axis of Evil,” are number five and nine on the 

list. Cuba is sixth on the list (-4.98) in 1996, the year in which the Helms-Burton Act 

was passed and, most importantly, the year in which Fidel Castro ordered two U.S. 

civilian planes to be shot down as they entered Cuban airspace. Somalia is another 

understandable addition to the list of least cooperative countries: its 1993 score of 

-12.29 captures widespread resistance to U.S. intervention that year and some of 

the events surrounding the botched operation by U.S. forces in Mogadishu. Table 

2 includes the ten countries that exhibited the lowest levels of cooperation with the 

United States, and the year in which they achieved their lowest score.

Military Aid

We define military aid as “total bilateral military assistance loans and grants” as 

reported by USAID through its Overseas Loans and Grants ("Greenbook"). The 
22 Security and Defense Studies Review

Greenbook measure of military assistance includes aid for several programs, including: International Military Education and Training, Military Assistance Program Grants, Foreign Military Credit Financing, and Transfers of Excess Defense 

Articles. The measure excludes military assistance that is given for economic development purposes (which is captured in a separate measure of economic aid) and 

assistance given for counternarcotics and counterproliferation efforts, as well commercial military sales (USAID). Countries receiving the most military aid during the 

1990–2004 period include Iraq, Israel, Egypt, Afghanistan, Turkey, Jordan, Pakistan, and Greece. While aid to Israel and Egypt is quite high for the entire 15-year 

period covered in our analysis, there is a drastic increase in aid to Iraq, Afghanistan, 

and Pakistan in the post–September 11, 2001, era. In fact, the top 30 “country-year” 

observations of U.S. military aid between 1990 and 2004 in our data set are filled by 

Israel and Egypt. If one expands the data set to include years through 2010, however, 

we do notice that Iraq and Afghanistan enter near or at the top of the rankings. Table 

3 ranks the ten largest recipients of U.S. military aid in 2010, while also listing the 

aid received by those countries in 2004, along with their associated rank that year. 

That table underscores the relative consistency in U.S. military aid: seven of the top 

ten recipients in 2010 were also top recipients six years earlier. The only countries 

that are new to the 2010 list are Russia, Sudan, and Somalia. Also interesting to note 

is that four of the ten largest recipients of military aid in 2004 also appear on the 

list of countries that exhibit the least amount of cooperation with the United States.

Our major objective in this paper is to assess the relationship between U.S. 

military aid and recipient state cooperation. We have already presented three different models that might explain the overall correlation between aid and cooperation, 
Volume 13 / 2012 23

as well as some brief examples that might be offered in support of each model. 

We have also discussed, in some detail, the two primary variables of interest. In 

the rest of the paper, we extend our analysis to include a few statistical tests that 

can further illustrate the nature of the relationship between aid and cooperation. 

There are a number of steps we take in order to ensure the validity of our statistical 

analysis. Some of these steps involve transformations of the aid and cooperation 

variables. For example, we use the natural log of the military aid variable because 

of its extreme variation, compute a new variable that measures the recipient country’s dependence on U.S. military aid, and lag the cooperation variable to account 

for the fact that the behavioral effects of military aid are likely to take some time 

to observe. Most importantly, however, we include a number of other variables that 

might also contribute to changes in recipient state cooperation. By “controlling” 

for the influence of these variables in the tests that we run, we are able to assess the 

true, independent impact of military aid by isolating its influence on recipient state 

cooperation from the influence that might be exerted by other important factors. The 

additional variables we include are briefly discussed below:

Shared Preferences: We expect that, all other factors being equal, some states 

have embedded foreign policy interests that are more aligned with those of the United States (Gartzke and Jo 2002). Geographic, cultural, economic, or ideological 

considerations make certain states more likely to have foreign policy preferences 

that align with U.S. interests. Because our objective is to isolate the independent 

impact of U.S. military aid on recipient state behavior, we aim to disentangle cooperation with the United States that occurs due to inherent preference similarity 

from cooperation that results from the provision of U.S. military aid. To capture 
24 Security and Defense Studies Review

latent preference similarity, we look at the similarity in alliance portfolios between 

the United States and the recipient state. The variable takes the form of an S Score 

(Signorino and Ritter 1999) that approaches 1.0 as portfolios are perfectly aligned, 

and falls toward 0 as alliance portfolios become less similar. For example, the U.S.-

Libya dyad has an S Score of 0.09 in 1990, while the U.S.-Canada dyad has a score 

of 0.96 during that same year.

Security Centrality: As a measure of the extent to which the United States 

perceives a state as important to its security interests, we create a variable that indicates that a potential aid recipient had a mutual defense pact with the United States 

(Gibler and Sarkees 2004).

Economic Aid: We control for U.S. economic aid provided to a country. There 

is no consensus on whether military and economic aid are essentially substitutable. 

Recipient states may use economic aid to increase military spending (Stein, Ishimatsu, and Stoll 1985; Travis and Zachariadis 1990). Some forms of security-oriented 

aid are also classified by USAID as economic in nature and are not considered part 

of the military assistance package that a country receives from the United States 

(USAID).

Democracy: Democratic states may be less likely to see U.S. hegemony and 

influence attempts as threatening (Goldsmith, Horiuchi, and Inoguchi 2005). On the 

other hand, democracies may be less susceptible to influence (Lai and Morey 2006), 

or may even face domestic political pressure to counter what is perceived as increasing levels of U.S. military dominance by engaging in defiant foreign policy behavior (Walt 2005). Bueno de Mesquita and Smith (2007) argue that it will be more 

costly to buy policy concessions from national leaders that rely on the support of a 

relatively large proportion of their population. Leaders that depend on large “winning coalitions” for their political survival cannot use aid to buy off their supporters 

and are less likely to move from policies that are beneficial to their populations to 

policies preferred by foreign aid donors. To account for the potentially divergent 

reaction of democracies to U.S. military aid, we create a dichotomous variable that 

distinguishes between democratic and non-democratic recipient states. We use the 

Polity IV dataset for democracy-related variables (Beardsley and Gleditsch 2003).

U.S. Troop Presence: A large, well established presence of American soldiers 

on the ground might reduce the need for a separate military assistance program or 

mitigate the impact of changes in military assistance delivered by the United States 

to the host country. Conversely, a large troop presence may exacerbate a potential 

backlash against increases in military aid that are seen as indicative of U.S. attempts 

to dominate the recipient state (Walt 2005). We thus include a variable that is calculated as the natural log of the number of U.S. troops present in a given year. We get 

our data from a 2004 report published by the Heritage Foundation.

National Capabilities: It may take more aid to buy policy concessions from 

states with more resources (Bueno de Mesquita and Smith 2007). Governments of 

more powerful states may also face less domestic pressure to counter military aid 

with foreign policy resistance as a way to show resolve against potential U.S. dominance. We measure the capability of the recipient state by taking the natural log of 

its Gross Domestic Product (GDP) in constant 2000 US dollars. We obtain this measure from the latest version of Gleditsch’s Expanded Trade data (Gleditsch 2002).
Volume 13 / 2012 25

Testing the Relationship between Aid and Cooperation

Because we structured our investigation around three competing theoretical 

models, this section presents results as they apply to the separate hypotheses that 

are relevant to each model. While the Arms for Influence model anticipates a 

positive and reciprocal relationship between levels of military aid and recipient state cooperation with the United States, the second two models highlight 

potential perversions in the aid-influence connection. The Lonely Superpower model predicts that increasing dependence on U.S. military aid will create incentives for 

leaders to be less overtly cooperative with the United States in an effort to counter 

any perception that their foreign policy is dictated by a foreign power. The Reverse 

Leverage model anticipates that military aid recipients will exploit the fact that the 

United States relies on them to provide some specific good—and the availability of 

alternative arms suppliers—to defy the broader interests of the United States with 

impunity. We present a summary of our results here; full information on the data, 

methods, tests, and results of our analysis is available from the authors.

Our first test addresses the basic relationship between U.S. military aid and 

recipient state cooperation. Contrary to Hypothesis 1a (Arms for Influence), but 

consistent with Hypothesis 3b (Reverse Leverage), our regression analysis of the 

cross-sectional time series data demonstrates a significant, negative correlation between levels of U.S. military aid and recipient state cooperation. What about the 

other variables we include in the analysis? Economic aid appears to have no effect 

on recipient state cooperation. The recipient country’s GDP and S (preference similarity) score are also not correlated with a state’s behavior toward the United States. 

On the other hand, recipient states that are democratic, and those that have U.S. 

troops stationed on their soil appear to be more cooperative with the United States.

What do our results suggest in terms of the substantive impact of military aid 

on recipient state cooperation? States that do not receive any U.S. military aid display an average level of cooperation with the United States of +1.5 when all other 

variables are held constant at their means. Because this predicted value represents 

the average monthly total of all interactions between the United States and the recipient state, it is not possible to associate it with a specific kind of interaction on 

the Goldstein cooperation-conflict scale we use in this analysis. The model predicts 

that states that obtain the average amount of U.S. military aid ($20 million) will 

be less cooperative—scoring a monthly average of -11 on the cooperation-conflict 

scale. An increase in U.S. military aid to one standard deviation above the mean 

leads to an additional six-point reduction in the monthly cooperation score of the 

recipient state. In contrast, an increase in the number of U.S. troops from its mean 

to one standard deviation above the mean raises recipient state cooperation almost 

one point. Democratic recipients are on average four points more cooperative than 

nondemocratic recipients.

Our second test is designed to measure the effect recipient state dependence 

on U.S. military aid has on a state’s level of cooperation with the United States. Hypothesis 1b (Arms for Influence) proposes that greater dependence leads to greater 

vulnerability and a tendency for states to exhibit higher levels of cooperative behavior. Hypothesis 2a (Lonely Superpower) has divergent expectations; dependence 
26 Security and Defense Studies Review

creates incentives for leaders to push back against the United States, which manifests in lower levels of cooperation in states with high levels of dependency. Our 

results lend no support to either hypothesis. Military aid dependence has statistically 

insignificant effects on recipient state cooperation. Of the other variables included 

in the test, only lagged cooperation, recipient state GDP, U.S. troops, and alliance 

portfolio similarity have significant effects on states’ behavior toward the United 

States. Richer states tend to be less cooperative, while states that have an alliance 

portfolio similar to the United States and states with U.S. troops stationed on their 

soil exhibit significantly more cooperative behavior on average.

The final hypothesis from the Arms for Influence model predicts that the United States will punish uncooperative governments by reducing assistance in year t in 

response to lower levels of cooperation in year t-1. In contrast, hypothesis 3b from 

the Reverse Leverage model predicts that U.S. aid will not respond to a change in 

recipient state behavior. Results from our third test once again lead us to reject a 

prediction from the Arms for Influence model. Instead of a positive correlation between more cooperative behavior and subsequent military assistance, we find that 

higher levels of cooperation lead to smaller aid packages in the following year. For 

every one point improvement in the average monthly cooperation of the recipient 

state, U.S. military aid drops by approximately $9.8 million in the following year. 

We also find that levels of military aid tend to gravitate toward the mean; there is an 

inverse relationship between the level of military assistance provided during year 

t and the amount of military aid in the following year. While these results provide 

no support for the third Arms for Influence hypothesis, they are consistent with the 

spirit of the Reverse Leverage model. The United States does not appear to reduce 

aid—and in fact appears more likely to increase military aid—when a country’s 

behavior becomes less cooperative (and more conflictual). States that improve their 

cooperation with the United States should expect to receive less military aid rather 

than a reward for good behavior in the following year.

The final hypothesis we test is Hypothesis 3a of the Reverse Leverage model. 

This hypothesis predicts that the United States will direct more military assistance 

to states that are seen as important to U.S. security interests. However, these “high 

value” states are expected to be unresponsive to U.S. attempts to influence their 

behavior through the provision of military aid. Using a specific two-stage (Heckman) regression model, we are able to analyze factors that influence the initial U.S. 

decision to allocate aid to a country and, for only the sub-set of countries that do receive aid, which factors influence the extent to which that aid generates cooperative 

behavior. The test results provide some evidence that the U.S. has less leverage over 

allies than non-allies. In the allocation stage, countries with which the United States 

has a defensive alliance are more likely to receive military aid than other states. 

At the same time, while tests 1 and 2 demonstrated that states that do not receive 

any U.S. military aid are more cooperative on average than states that receive aid, 

among those states that do receive U.S. aid increasing the amount of military aid appears to have a positive effect on cooperation. However, the amount of U.S. military 

aid has a smaller effect on the behavior of U.S. allies than non-allies. The cooperation score of a state that is not allied with the United States is predicted to increase 

from .37 to 2.57 when the amount of U.S. military aid to the state increases from the 
Volume 13 / 2012 27

50th to the 75th percentile. The effect of an identical boost in aid to a formal ally of 

the United States is to increase cooperation from .66 to just 1.55. It appears that U.S. 

military aid is less able to buy better behavior from states with which the United 

States has formal security ties—perhaps because the United States is not likely to 

decrease military aid when allies are uncooperative.

Conclusion

In this paper we attempted a systematic investigation into the relationship between 

U.S. military aid and the level of foreign policy cooperation exhibited by the states 

that receive that aid. We tested seven hypotheses associated with three different 

theoretical models and find mixed results. There is little evidence in favor of the 

Arms for Influence model: there is an inverse relationship between absolute levels 

of U.S. military aid and recipient state cooperation, and there is no relationship at all 

between recipient state dependence on U.S. aid and recipient state behavior. Thus, 

while the Lonely Superpower hypothesis was on the right track by predicting an 

unorthodox relationship between aid and cooperation, it did not perform as well as 

some of the Reverse Leverage hypotheses when it came to explaining exactly what 

form such unorthodoxy would take.

In several ways, the Reverse Leverage model was quite accurate: (1) states receiving military aid from the United States exhibit lower levels of cooperation than 

states that do not receive military aid; (2) in the population of all states, higher levels 

of military aid appear to produce more defiant behavior; and (3) the United States 

does not punish defiance with reductions in aid or reward greater cooperation with 

increases in military aid. Together, these results suggest that U.S. military assistance 

is allocated for reasons that are largely independent of overall recipient state behavior toward the United States. The Reverse Leverage model contends that military 

aid is delivered to states that the United States depends on for security reasons. 

Realizing their leverage over Washington, states that receive high amounts of aid 
28 Security and Defense Studies Review

are actually more able to engage in uncooperative behavior than are states that the 

United States does not depend so heavily upon. We attempted to test for the effects 

of an aid recipient’s “security value” directly by comparing U.S. allies to non-allies. 

Consistent with the Reverse Leverage model, we find that states with a defensive 

alliance with the United States are more likely to receive U.S. military aid but less 

likely to respond to aid by increasing their cooperation with American preferences.

Of course, there are limitations in our data and research design. We focus on 

a 15-year period (1990–2004) because the events data that play a crucial role in our 

analysis are only available for these years. However, it would be helpful to examine 

a longer time span in order to fully account for the long-term behavioral changes 

that states might make in response to U.S. military aid. Another limitation has to do 

with the specific bargain that is reached between the United States and the recipient 

of military aid. We use a dependent variable that ostensibly measures all cooperation 

and conflict with the United States that recipient states engage in during any given 

year. It is possible that the specific kind of recipient state cooperation that the United 

States sought to achieve through the delivery of military aid was in fact present, but 

hidden among the “noise” of all the other foreign policy behavior the recipient state 

engaged in that year.

Despite its limitations, our study offers a novel approach to the foreign aid and 

influence puzzle. Clearly the relationship between U.S. military aid and recipient 

state cooperation is far from straightforward. Importantly, the bulk of our evidence 

pens a cautionary tale for policymakers; although military assistance may achieve 

the specific goals for which it was allocated, it appears to generate less cooperative 

behavior from recipient states overall. U.S. military aid levels may be more indicative of American dependence on recipient states than of U.S. influence over client 

states. In fact, leaders in the recipient state may interpret U.S. military aid as a sign 

that Washington will be unable to punish them for generally uncooperative behavior. 

This means that, even if military aid programs are successful in addressing the specific purpose for which they were designed, there may be negative externalities that 

call into question the overall benefit of U.S. aid to that country. The link we have 

established between the provision of military aid and overall levels of recipient state 

cooperation highlights the complexity of U.S. relations with countries like Pakistan, 

Egypt, Afghanistan, and others. Importantly, and contrary to the vast majority of the 

existing literature on foreign aid, our results suggest military aid is neither a carrot 

nor a stick; U.S. assistance is given to countries that the United States depends on 

for some foreign policy “good” and the United States will continue to provide such 

aid as long as that “good” is sufficiently valued in Washington.
Volume 13 / 2012 29

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Volume 13 / 2012 33

 Post-Coup Honduras: 

The Limits of Stabilization

J. Mark Ruhl

ABSTRACT

The June 2009 military coup that ousted democratically elected President 

Manuel Zelaya resulted in the international isolation of the interim 

successor government of Roberto Micheletti and months of political 

turmoil that did not subside until after the election of current President 

Porfirio Lobo in November 2009. Honduran politics have stabilized in 

some important respects since Lobo’s inauguration: The economy has 

slowly recovered, and the 2011 Cartagena Accord signed by Lobo and 

Zelaya has politically reintegrated the leftist former president via his 

new Liberty and Refoundation Party (LIBRE) and reinstated Honduras 

in the Organization of American States (OAS). However, Honduras’s 

reconstructed democracy is fragile. Rising crime and unrelieved poverty 

have decimated President Lobo’s approval ratings and encouraged 

widespread distrust of democratic institutions. To the extent that Zelaya’s 

LIBRE is able to capitalize on this discontent in the upcoming 2013 

elections, these institutions will be seriously tested.

The military coup that deposed and exiled Honduras’s democratically elected President Manuel Zelaya in June 2009 attracted wide international media coverage. The 

political turmoil that followed in its wake continued to capture global attention 

throughout the summer and fall as the international community ostracized the interim government of National Congress President Roberto Micheletti and competing 

mass demonstrations by Zelaya and Micheletti supporters filled the streets. However, global interest in this small country of eight million faded after the November 

2009 election of current Honduran President Porfirio “Pepe” Lobo was endorsed by 

the United States and several other Latin American countries, and his administration 

appeared to usher in a period of political stabilization. 

In some important respects, Honduras has, indeed, stabilized in the years since 

the international media spotlight has moved elsewhere, but its restored democracy 

is a fragile construction. The 2011 Cartagena Accord signed by Lobo and Zelaya reintegrated the former president and his followers into the political system via a new 

party. International political and economic ties severed by the coup have been fully 

restored, and the Honduran economy is in recovery. President Obama and other 

hemispheric political leaders have praised the nation’s democratic progress under 

Lobo. Nevertheless, a deepening internal security crisis and the failure of the economic recovery to significantly improve living conditions in one of Latin America’s 

poorest and most unequal nations have erased President Lobo’s early popularity. 

Moreover, despite the Cartagena Accord, political divisions remain polarized, and 

public opinion surveys show that ordinary Hondurans continue to distrust the coun-
34 Security and Defense Studies Review

try’s democratic institutions. In this potentially volatile political context, campaigning has begun for the 2013 elections, which will pit the radical Zelayista Liberty and 

Refoundation Party (LIBRE) against the traditional Center-Right Nationals and Liberals and the narrow economic elite that funds them both. Honduras’s reconstructed 

democracy soon will face a critical electoral test. 

Democratic Progress Undone

Democracy has shallow roots in Honduras. The country was ruled for most of its history by authoritarian caudillos from one or the other of the two traditional political 

parties. The partisan scramble for spoils between Liberals and Nationals trumped all 

other political motivations, and constitutional rules seldom restrained the powerful.1

A professional military force founded in the 1940s first served as an arbiter between 

these competing parties but later became the nation’s dominant political actor for 

more than three decades. Military officers occupied the presidency almost continuously from 1963 through 1982. In spite of this unpromising past, democracy began, 

with U.S. assistance, to make progress during the 1980s. Although the armed forces 

initially retained veto power, a series of relatively free and fair elections began to 

institutionalize democratic political competition. Civilian politicians from the rival 

patrimonial parties, both divided into personalist factions, learned to manage their 

perennial patronage struggle without violence. The end of the Cold War and the 

Marxist revolutionary threat cost the military its U.S. and private sector allies. Discredited by human rights abuses and corruption, the armed forces were drastically 

downsized and subordinated to civilian control during the late 1990s. By the time 

Liberal Manuel “Mel” Zelaya took office in 2006, Honduras had accumulated seven 

consecutive democratic elections and four peaceful electoral turnovers between the 

traditional parties. Procedural democracy appeared to be well-established.

Honduras’s new democracy probably could have survived President Zelaya’s 

abrupt ideological shift to the Left beginning in 2007 and his formation of an alliance with Venezuela’s socialist President Hugo Chávez. Although many of Zelaya’s 

new policies angered the traditional political class and economic elite, by 2009 he 

had become a relatively unpopular president with weak legislative support whose 

four-year term would soon conclude (January 2010). The two principal candidates 

to succeed him were both from the Center-Right. What caused Honduras’s democratic system to collapse when it did was Zelaya’s unrelenting drive for a referendum to allow a vote on the need to convene a constitutional assembly that he hoped 

would abolish the legal barrier to a second presidential term.2 His defiant refusal 

to respect the decisions of the Honduran Supreme Court, the Supreme Electoral 

Tribunal (TSE), and the National Congress, all of which ruled his referendum to be 

illegal, precipitated a constitutional crisis that ultimately forced a reluctant military 

to decide which civilian authorities to obey. The army units that arrested Zelaya did 

so with the backing of the Supreme Court and the National Congress and quickly 

turned power over to Zelaya’s constitutionally designated successor. 

President Zelaya’s supporters in the unions, peasant associations, and leftist 

popular organizations formed a National Front for Popular Resistance (FNRP) that 

protested tirelessly against the coup, while the international community led by the 
Volume 13 / 2012 35

Organization of American States (OAS) isolated the interim Micheletti government 

and imposed economic sanctions. Neither internal nor external pressures, however, 

proved formidable enough to remove Micheletti, who could depend on the support 

of both traditional parties, the private business sector, the Catholic Church, most of 

the mass media, and the armed forces. In addition, the United States backed away 

from its initial demand for Zelaya’s reinstatement and, instead, embraced the previously scheduled November elections as the solution to the crisis. When a pro-Zelaya 

electoral boycott failed to reduce turnout significantly and National Party candidate 

Porfirio Lobo easily won the presidential race, most international observers accepted the election results. The Honduran mass public, a majority of which had disapproved of both Zelaya’s referendum and the coup against him, appeared to welcome 

the new government as an opportunity to end the political upheaval.3

Stabilizing Honduras

Hoping to regain lost international financial support and political approval, President-elect Lobo immediately committed himself to a policy of political reconciliation. He negotiated former President Zelaya’s safe passage to the Dominican 

Republic (from the Brazilian embassy where he had sought asylum after secretly 

returning to Honduras) and selected a national unity cabinet that included representatives from across the political spectrum including the radical Left. His new 

National Party–dominated Congress (71 of 128 seats) also passed a comprehensive 

political amnesty law that encompassed Zelaya and his associates. In April 2010, 

Lobo appointed a Truth and Reconciliation Commission led by respected former 

Guatemalan foreign minister Eduardo Stein to investigate the 2009 coup. The Commission produced a thorough and balanced report the following year that strongly 

criticized the actions of both Zelaya and his opponents. The commissioners chastised the confrontational Zelaya for not respecting the authority of the judiciary, 

but they also argued that the National Congress had no right to remove him from 

office and that the army’s decision to exile the president to Costa Rica was illegal.4

In addition, the Commission labeled the Micheletti administration a de facto regime 

without legal standing and blamed it for the killings of 20 FNRP activists. With 

Lobo’s backing, Congress also passed a February 2011 bill to make it easier to hold 

constitutional referendums in the future. President Lobo’s critics on the Right condemned his efforts at reconciliation, labeling him a “soft Communist” and “worse 

than Zelaya.”5 Indeed, Lobo claimed to have uncovered right-wing conspiracies to 

remove him by force.

In May 2011, Lobo and Zelaya signed the Accord for National Reconciliation 

and the Consolidation of the Democratic System in Honduras in Cartagena, Colombia, after negotiations facilitated by Colombian President Juan Manuel Santos and 

Venezuelan chief executive Hugo Chávez. The agreement had been preceded earlier 

that month by the judicial dismissal of all pending criminal charges against Zelaya 

for corruption and other alleged misconduct in office. The Cartagena Accord recognized the Lobo government as legitimate and invited Zelaya and his associates to 

return from exile and transform their resistance movement into a political party. The 

Accord also obligated the Honduran government to improve its lax protection of 
36 Security and Defense Studies Review

human rights and endorsed the recent constitutional reform that promoted referendums. In November 2011, the TSE formally inscribed LIBRE, which subsequently 

selected Zelaya’s wife Xiomara Castro de Zelaya as its surrogate 2013 presidential 

candidate.

The Cartagena Accord enabled Lobo to complete the process of restoring 

international economic and political relationships lost after the coup. The United 

States and most members of the European Union (EU) had recognized his government immediately upon its inauguration and restored economic assistance, but many 

OAS members had refused to reestablish normal relations until after the Accord 

guaranteed Zelaya’s political rights. The OAS formally ended Honduras’s suspension in June 2011. By late 2011, Honduran political analysts began to refer to the 

apparent “normalization” of political life under President Lobo’s leadership.6

Economic Recovery

The Lobo government has stabilized Honduras’s chronically weak economy 

(US$4,200 GDP per capita at purchasing power parity) and engineered a modest 

recovery after the sharp 2009 economic downturn. Political conflict severely disrupted business activity in 2009, and international retaliation against the coup cost 

Honduras about US$320 million in lost grants and loans from the United States, the 

EU, and international financial institutions.7 Combined with the effects of the global 

financial crisis and the U.S. recession, these factors caused a 2.1% contraction in 

Gross Domestic Product (GDP) in 2009 and an expansion in the nation’s fiscal deficit to 6.2% of GDP.8

 Public debt rose from 20% to 26% of GDP. In response to the 

economic crisis he encountered upon taking office, President Lobo implemented a 

series of orthodox economic policies endorsed by the International Monetary Fund 

(IMF), the World Bank, and the Inter-American Development Bank (IDB). These 

measures included reduced energy subsidies, public sector pension reforms, curbs 

on public school teachers’ salaries, and modifications of labor laws to favor employers. 

With the return of international financial assistance and a rebound in exports to 

the United States (coffee, bananas, maquiladora-produced textiles) as well as in remittances (US$2.9 billion in 2011)9

 from the over 800,000 Hondurans living abroad, 

the economy began to make up lost ground. GDP grew 2.8% in 2010 and 3.6% in 

2011 with a further 3.2% expansion expected in 2012.10 Foreign direct investment, 

which had fallen by about 50% in 2009, returned to 2008 levels (US$1 billion) by 

2011.11 The government’s fiscal deficit was cut nearly in half, and inflation was kept 

at a manageable 5-6 % per year. Standard and Poor’s raised Honduras’s credit rating 

to B+/B, citing the Lobo administration’s success in controlling public sector spending, regaining international donor support, and reducing domestic political tensions. 

When the fiscal deficit and public debt climbed back toward dangerous levels in 

2012 as several ministries overspent their budgets, Lobo assured a visiting IMF 

team that he would take appropriate action, including instituting cuts in bureaucratic 

salaries. Private sector resistance to increased taxes as a remedy, however, remained 

strong.
Volume 13 / 2012 37

Weak Public Support for Lobo and for Democracy

Unfortunately for President Lobo, none of these political or economic accomplishments could stem his falling popularity. By May 2012, almost half of the respondents in a Honduran Gallup poll rated his performance as bad or very bad while 

only 18% evaluated him favorably.12 Hondurans even came to perceive the Lobo 

administration as the most corrupt government in recent history despite the lack of 

scandals as serious as those that had tarnished the Zelaya administration.13 Transparency International has consistently characterized corruption as “rampant” in Honduras and given the country poor Corruption Perceptions Index (CPI) ratings: in 2011, 

the CPI listed a low 2.6 score for Honduras (the same as in 2008) on its 10-point 

scale and ranked the nation 129th of the 182 countries analyzed.14 

The three years since the coup also have not seen any improvement in Hondurans’ skeptical attitudes toward democratic government. According to a 2011 Latinobarómetro poll,15 only 43% of Hondurans believe democracy to be preferable to 

any other type of government, and 27% said that in certain circumstances an authoritarian government might be superior to a democratic one. Only two Latin American 

countries recorded a lower preference for democracy in this survey, and no other nation in the region was so tolerant of authoritarian political solutions. In addition, just 

29% of Hondurans surveyed were satisfied with the way democracy was working 

in their country, and a miniscule 7%, the smallest proportion of any Latin American 

population, thought that their nation was making progress. Hondurans’ disillusionment with democracy has been evident in almost all of the Latinobarómetro polls 

since they began in 1996. The nation’s democratic system has never earned broad 

mass legitimacy despite its past success at containing partisan elite conflicts. A 2011 

ERIC-SJ/UCA survey16 revealed a deeply mistrustful Honduran public that viewed 

all governmental institutions unfavorably. 

These data demonstrate that President Lobo’s reconciliation and economic 

recovery efforts have not made him a popular leader or reduced public discontent 

with democracy. To most Hondurans, Lobo’s successes seem small in comparison 

with the National Party government’s inability to control crime and the failure of the 

economic recovery to improve the dismal living conditions of most ordinary people. 

In his 2009 campaign, Lobo promised security and work, but most Hondurans think 

that he and the democratic system he leads have delivered neither. More than twothirds of the respondents in the ERIC-SJ/UCA survey said that President Lobo had 

done little or nothing to address the demands of the Honduran population. 

The Security Crisis: Drug Trafficking and Urban Gang Violence

Honduras’s major internal security problems are not new. Since the 1980s, the country has been an important cocaine transshipment point conveniently located between 

South American producers and consumers in the United States. Most cocaine arrives 

on the Honduran north coast by sea via speed boat, semi-submersible sub, or fishing vessel, but light aircraft also deliver a significant share of imported narcotics to 

secret airfields that dot Olancho, Gracias a Dios (Mosquitia), Atlántida, and other 

northern departments.17 After entering Honduras, cocaine is usually transported by 

land across the porous Guatemalan border on its way to Mexico and the United 
38 Security and Defense Studies Review

States, although some product moves on by sea from the La Ceiba area. Honduran 

ports also handle large shipments of the precursor chemicals needed to produce 

methamphetamine. 

Beginning in the early 1990s, Honduras also experienced an explosion of 

street crime that coincided with the arrival of Mara Salvatrucha (MS-13) and Mara 

18 (18th Street or Barrio 18) youth gang members deported from the United States. 

These two criminal organizations and dozens of local imitators have recruited an 

estimated 30,000 mareros 18 and thrived on extortion (targeting bus and taxi drivers, businesses, etc.), robbery, retail drug sales, car-jacking, and murder-for-hire. 

Earlier hardline mano dura policies implemented during the administration of National Party President Ricardo Maduro (2002-2006) made gang membership a crime 

and brought in the military to assist police against the maras. Honduran prisons 

were soon filed beyond capacity. Unfortunately, these mano dura policies only temporarily reduced gang violence and were followed by President Zelaya’s equally 

unsuccessful dialog approach. Zelaya soon shifted back to hardline methods, but 

he became so involved in promoting his constitutional reform and other political 

objectives that security matters tumbled to the bottom of his agenda. 

President Zelaya largely ignored the increasing role of the ruthless Mexican 

Sinaloa and Los Zetas drug trafficking organizations (DTOs) as they shifted some of 

their operations to Central America in response to Mexican President Felipe Calderón’s intensified counternarcotics drive beginning in 2007. These rival Mexican cartels subordinated or eliminated independent Honduran transportista traffickers and 

took over management of the drug trade and human trafficking in the country. James 

Bosworth19 argues that the 2009 military coup then further worsened the Honduran 

security situation because the interim Micheletti government employed the police 

and military almost entirely to repress popular protests. Bosworth also points out 

that the Micheletti government lost US$11 million in security assistance from the 

United States in this period and was effectively excluded from normal intelligence 

sharing. Mexican traffickers took full advantage of these developments to vastly expand their activities in Honduras, raising the amount of cocaine moving though the 

country to approximately 200 metric tons per year.20 The maras and other Honduran 

criminal elements also prospered in the months after the coup: murders, robberies, and kidnappings all increased under Micheletti as Honduras became one of the 

world’s most violent countries. The homicide rate soared from an already high 44 

murders per 100,000 inhabitants in the year Zelaya took office (2006) to an astronomical 86 murders per 100,000 by 2011, the worst homicide level on earth.21 About 

one-third of Hondurans report that they or someone in their family have been victims of crime in the past year. In an October 2011 Gallup poll, 79% of respondents 

said that rising crime is the nation’s number one problem.22 

The Honduran criminal justice system has proven wholly inadequate to deal 

with the challenges posed by drug trafficking and urban gangs. The small Honduran 

National Police force (14,500) is poorly trained, badly equipped, and underpaid. 

Criminals can act with impunity in a nation where individual National Directorate of 

Criminal Investigation (DNIC) detectives are responsible for 100 to 200 cases each, 

and only about 10% of serious crimes are ever investigated.23 The typical police 

officer earns less than US$500 a month, a sum drug traffickers offer to some police 
Volume 13 / 2012 39

for just a night or two of work.24 Criminal organizations have infiltrated every layer 

of law enforcement from the police to prosecutors, judges, and prison authorities. 

Elected officials have also been bribed or intimidated into collaborating with drug 

traffickers particularly in western departments like Copán, which border Guatemala. 

The second highest ranking member of the Honduran National Congress recently 

estimated that 40% of the police are linked to organized crime. Not surprisingly, 

only 20% of Hondurans express confidence in the police and only 7% say they are 

willing to report crimes.25 In only two other Latin American nations are the police 

less respected, and no country in the Americas has a lower rate of willingness to 

report crimes been recorded. Honduran businesses and higher income families increasingly rely on private security guards who now outnumber the police.

President Lobo has not ignored the security crisis, but his policies to address it 

have failed to win broad public approval. His most important initiatives did not begin until well into his second year in office. As opposition activities by Zelaya supporters subsided in 2010, Lobo redirected the police to focus on crime and took advantage of renewed crime-fighting assistance from the United States. In July 2010, 

he won congressional approval for an asset forfeiture law that has provided almost 

US$13 million to law enforcement.26 In 2011, cocaine seizures increased more than 

three-fold to 22 metric tons. Lobo also passed a new security tax, although fierce 

opposition from the private business sector later persuaded the National Congress to 

weaken the legislation. Lobo was initially hesitant to champion a thorough reform 

of the police; he dismissed his outspoken Minster of Public Security Oscar Alvarez 

in 2011 after senior police commanders objected to Alvarez’s radical restructuring 

plans. 

The drive for security system reform did not begin in earnest until after the 

nation was shocked by the October 2011 killing of the son of Julieta Castellanos, 

rector of Honduras’s national university, by police officers who were allowed to escape after being detained.27 This event was followed two months later by the brutal 

murder of anti-narcotics activist Alfredo Landaverde after he publicly charged top 

police officers with involvement in drug trafficking. Before the end of the year, the 

National Congress established a new Directorate for the Investigation and Evaluation of the Police Career (DIECP) to replace a moribund internal affairs unit. Then, 

in January 2012 Lobo named an international Public Security Reform Commission 

composed of five highly-respected appointees, including top Zelaya advisor and 

former government minister Victor Meza, with extraordinary powers for three years 

to investigate the police, the attorney general’s office, and the judiciary. Both organizations began operations slowly, but in May 2012, Congress granted new security 

minister Pompeyo Bonilla and new police commander Juan Carlos “Tiger” Bonilla 

Valladares unprecedented temporary authority to dismiss any police officer suspected of corruption or incompetence after investigations employing polygraphs, drug 

testing, and personal financial records searches. “Tiger” Bonilla was well-known 

for his opposition to narcotics-trafficking and corruption within the police, although 

human rights advocates were disturbed by his alleged past association with a death 

squad. The new police chief made wholesale changes to the national police hierarchy in June 2012 as the DIECP began to interrogate top police officials; by late 2012 

more than 100 police had been dismissed. A group of more than 300 police officers, 
40 Security and Defense Studies Review

however, asked the Supreme Court to halt the police purge as unconstitutional. If 

allowed to continue, the purge was expected to remove as many as 4,000 officers. 

Lobo hoped to recruit an equal number of new police with a reformed system of recruitment and training assisted by a US$60 million IDB loan. Critics, however, worried that cashiered police officers would turn en masse to full-time criminal activity. 

In December 2011, Lobo also passed a law to permit extensive wiretapping of 

criminal suspects and, in January 2012, a constitutional amendment to allow the extradition of Honduran citizens charged abroad with serious crimes such as drug trafficking and terrorism. Unfortunately, most of these and other Lobo security policy 

reforms are too recent to have had any real impact on crime levels. There is, as yet, 

no sign of reduced drug trafficking activity in Honduras, and through the spring of 

2012, the nation’s homicide rate was unchanged. 

The Roles of the Military and the United States

In light of the small size of the police force, President Lobo frequently has ordered 

thousands of troops from the smaller military (10,000 effectives) to accompany the 

police on joint operations, particularly in crime-infested San Pedro Sula and Tegucigalpa. Although viewed unfavorably by the majority of Hondurans,28 the military is 

more respected than the police, and most Hondurans favor the use of soldiers against 

urban crime. Beginning in 2010, Lobo and the National Party–controlled Congress 

enacted a series of emergency decrees that have temporarily given military units the 

authority to collect evidence, conduct searches, and arrest suspects. In late 2011, 

President Lobo announced plans to merge the public security ministry, which oversees the police, with the defense ministry that supervises the armed forces so as to 

better coordinate all security forces in fighting crime. 

Analysts on the Left such as sociologist Leticia Salomón29 strongly criticized 

the increasing role of the armed forces in domestic security as the beginning of a 

regression to an earlier era of military dominance when the police were a branch of 

the armed forces. Critics also stressed soldiers’ lack of training for policing duties 

and noted the increased human rights abuses that have accompanied the military’s 

deployments in the nation’s cities. Some observers also questioned President Lobo’s 

appointment of coup leader ex-General Ramón Vásquez Velásquez to head the troubled Honduran Telecommunications Enterprise (HONDUTEL) and the placement 

of other former senior officers in command of the counternarcotics directorate, the 

national immigration office, the merchant marine, and other institutions. Some of 

these appointments looked suspiciously like rewards for the army’s role in ousting President Zelaya. Lobo’s Chief of the Joint General Staff (2011–2014) General 

René Osorio Canales30 was also directly involved in Zelaya’s removal. The Honduran military is no longer the peripheral player it became after its subordination to 

civilian authority in the late 1990s. Its support was critical to the interim Micheletti 

government in 2009, and the armed forces have played an important role under 

Lobo. Nevertheless, there has been no sign, as yet, of military insubordination to 

Commander-in-Chief Lobo or of any desire on the part of the armed forces leadership to regain political control over the country.

 The United States provides security assistance to the armed forces and police 
Volume 13 / 2012 41

and continues to station a 600-strong Joint Task Force Bravo unit in Honduras at the 

Soto Cano air base. Honduras received about US$60 million in security assistance 

in fiscal 2012 via a variety of programs, including the new Central American Regional Security Initiative (CARSI).31 U.S.-sponsored initiatives provided training to 

nearly 1,000 Honduran police, prosecutors, and judges in 2011 and furnished equipment and logistical support to security forces. Vetted Honduran police units working 

with the U.S. Drug Enforcement Administration (DEA), Immigration and Customs 

Enforcement (ICE), and the Federal Bureau of Investigation’s (FBI) Transnational 

Anti-Gang unit have recently begun operation.32 DEA Foreign-Deployed Advisory 

Support (FAST) teams from three forward operating bases now accompany Honduran security forces on raids against drug traffickers. The FAST teams have already 

achieved some notable successes by targeting large cocaine shipments arriving by 

air, but one FAST unit participated in a raid in Gracias a Dios that resulted in the 

deaths of four innocent people, and two other American FAST team members allegedly killed suspects in self-defense. Joint U.S.-Honduran counternarcotics operations were temporarily suspended in October 2012 after Honduran pilots violated protocols when they shot down two civilian aircraft suspected of transporting 

drugs.33

Human rights activists in the United States and Honduras condemned these 

FAST team incidents and questioned the wisdom of continuing U.S. aid to the Lobo 

government in light of its poor human rights record. In December 2011, the U.S. 

Congress placed human rights conditions on about 20% of the security assistance 

funds (excluding U.S. Defense department grants) appropriated for Honduras. President Lobo has done little to address human rights concerns beyond creating a small 

Ministry of Justice and Human Rights and giving an independent budget to the 

Attorney General’s human rights investigations office. The Truth and Reconciliation Commission documented eight assassinations of Zelaya supporters by security 

forces in 2009, but no one has been held accountable. Since Lobo took office, 29 

Honduran journalists have been murdered,34 and many other reporters have been 

subjected to harassment and intimidation. In addition, more than 60 peasants occupying disputed land in the Bajo Aguán region as well as several security guards 

hired by landowners have been killed since December 2009. 

Poverty and Inequality Persist

President Lobo’s social policies have also failed to raise his approval ratings. Honduras has long been one of the poorest and most unequal nations in the Americas. After 

2000, significant international debt relief enabled the Honduran government to increase social spending enough to begin to reduce poverty,35 but by the time Lobo took 

office in 2010, two-thirds of the population remained poor, according to the U.N. 

Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC),36 with 43% 

of Hondurans classified as indigent. Social and economic inequality persisted: the 

wealthiest ten percent of Hondurans took almost 37% of income in 2010, while the 

poorest 40% subsisted on 11%, figures almost identical to those of a decade ago. A 

handful of wealthy families with widely recognized surnames such as Flores Facussé, Canahuati Larach, and Rosenthal continue to dominate the Honduran economy. 
42 Security and Defense Studies Review

President Lobo has tried to present himself as a compassionate conservative 

who promotes economic growth with equity. In April 2010, he persuaded Congress 

to pass his Bono 10,00037 initiative, which consolidated a number of existing antipoverty programs and increased monthly stipends to more than 200,000 poor families of about US$44 with the help of financial assistance from the World Bank, the 

IDB, and the Central American Bank of Economic Integration (BCIE). This conditional cash transfer (CCT) program supposedly requires recipients to keep their 

children in school and bring them to mandatory health checkups, although such 

requirements have consistently been ignored in earlier Honduran CCT ventures.38

Bono 10,000 was the only Lobo program to be viewed positively in recent polls, and 

it has probably garnered him some additional supporters. Nevertheless, much of the 

president’s unpopularity is attributable to the fact that the nation’s slow economic 

recovery has not measurably improved the living conditions of most other Hondurans. In late 2011, 86% of Hondurans said that their family economic situation was 

the same (57%) or worse (29%) than the year before.39

The public education system, which should play a major role in helping poor 

Hondurans to improve their lives, is in a dreadful state. Honduras has the lowest percentage of eligible students enrolled in primary school (86%) in Central America,40

and only about 30% of Hondurans receive any secondary school education. Children who do attend public schools receive low-quality instruction. Physical facilities 

are substandard, and most educational funds are spent on salaries for teachers who 

are poorly trained and often on strike.41 President Lobo has confronted the powerful 

60,000-strong teachers unions, most of which backed Zelaya in 2009, held down 

their wage increases, and exposed corruption (e.g., double salaries, payments to 

phantom teachers). In addition, the National Congress passed an educational reform 

in March 2011 that decentralized and threatened to privatize much of the public 

school system. Implementation of the educational reform, however, has been very 

slow amidst continuing teachers’ strikes. 

The majority of the Honduran poor still lives in the countryside where about 

half of the nation’s total population resides. Land tenure is highly concentrated, and 

land conflicts between peasant groups and large landowners are frequent. In April 

2012, 3,500 landless and land-poor peasant families occupied about 28,000 acres 

of agricultural property in eight different departments before being evicted by the 

police and the army.42 The country’s most violent land dispute is currently taking 

place in the Bajo Aguán region in the northern department of Colón. Cooperative 

farms established in the rich Aguán valley in the 1970s by the government’s agrarian 

reform agency, the National Agrarian Institute (INA), were sold to Miguel Facussé’s 

DINANT Corporation and other large enterprises in the early 1990s. The new owners developed lucrative African palm oil plantations on these properties, but in December 2009, about 5,000 peasant families organized by the Unified Farmworkers 

Movement of the Aguán (MUCA), the Authentic Peasant Vindication Movement of 

the Aguán (MARCA), and other groups reoccupied these lands. Occupiers claimed 

that the 1990s sales were invalid because they had been agreed to by corrupted or 

intimidated peasant cooperative leaders without the consent of the farm workers 

themselves.43

President Lobo dispatched police and military forces to the Aguán valley and 
Volume 13 / 2012 43

tried to help resolve the land conflict. In June 2012, he negotiated a partial settlement: the Honduran government agreed to purchase 10,000 acres from DINANT for 

US$16 million to be repaid at low interest by the occupying peasants over 15 years. 

However, this settlement has not satisfied most of the peasant groups in the troubled 

region, who claim that they were forced to accept an unfavorable deal that excludes 

thousands of acres that are rightfully theirs. In addition, given the past experience 

of Honduran peasant cooperatives, the large debt acquired in the agreement will 

likely prove difficult for the beneficiaries to repay, and the loans will probably have 

to be serviced via palm oil sales to DINANT and other companies peasants distrust. 

Land invasions and violence in the Agúan have continued. In August 2012, President Lobo instituted a handgun ban in Colón, which, however, exempted security 

guards, soldiers, and police. The agrarian conflict has also been complicated by 

increased drug trafficking in the area. In March 2012, an army convoy in the Aguán 

was ambushed by suspected traffickers.

Toward the 2013 Elections

In spite of widespread public dissatisfaction with the quality of governance in Honduras, analysts44 expect most voters to reject the Left in the general elections scheduled for November 2013 and again opt for one of the traditional Center-Right parties 

with which the Honduran population has historically been identified. Recent polls 

indicate that about 60% of adults continue to identify to some extent with one of 

these two parties.45 Hondurans still need clientelist connections to a traditional party 

to obtain everything from a government job to basic state services such as health 

care.46 Fully three-quarters of the voters who turned out in large numbers for primary elections in November 2012 cast their ballots for a National or Liberal presidential candidate instead of leftist LIBRE’s Xiomara Castro de Zelaya.47

The Liberal presidential primary was won decisively by 64-year-old attorney 

Mauricio Villeda Bermúdez, a negotiator for conservative interim President Micheletti in the 2009 crisis and the son of a Liberal president, over Yani Rosenthal, 

Zelaya’s former Minister of the Presidency and a member of one of Honduras’s 

richest families, and a minor third aspirant. In a somewhat closer contest, 44-yearold moderate Juan Orlando Hernández, the President of the National Congress, who 

was strongly backed by President Lobo, won the National Party presidential nomination over Tegucigalpa Mayor Ricardo Alvarez and Lobo’s former Minister of 

Public Works Miguel Pastor, who finished a distant third in a field of seven. National 

Party candidates as a whole attracted about 47% of primary votes compared to 30% 

for Liberal candidates, so if the Nationals can put their bitter primary battle behind 

them, Hernández would seem to be the favorite to win the plurality of the national 

vote required to be elected president in 2013. 

LIBRE is organized into five distinct factions that unite supporters of radical 

Left groups with the more numerous ex-Liberal Party followers of deposed President Zelaya. Zelaya is the general coordinator of both LIBRE and the National 

Popular Resistance Front (FNRP) and also a candidate for Congress from his home 

department of Olancho. All of the party’s factions supported his wife, social activist 

Xiomara Castro de Zelaya, for president in the November 2012 primary. She at-
44 Security and Defense Studies Review

tracted almost a quarter of the votes cast (23%), a very respectable total for a new 

party, but far short of the Zelayas’ pre-electoral predictions. An able campaigner, 

although without governmental experience, Xiomara is running on a radical democratic socialist platform that promises a constitutional assembly to restructure the 

Honduran government to serve the poor majority. LIBRE hopes to convince other 

parties on the Left that did not participate in the primaries, such as Democratic 

Unification (UD) led by INA head César Ham and the Broad Political Electoral 

Resistance Front (FAPER) recently founded by human rights activist Andrés Pavón, 

to adopt its candidate in 2013. However, both small parties have criticized LIBRE 

in recent months. There is also little chance that reformist minor parties like Innovation and Unity (PINU) or the Christian Democrats, which also did not feature in the 

primary elections, will support the Zelayas. Although the Honduran Left was unified 

in its opposition to the 2009 coup, some leftist sectors still distrust former Liberal 

Zelaya as a political opportunist with authoritarian tendencies. 

The 2013 elections will be more difficult to predict than previous contests because there are more competing parties registered (nine) than ever before, and those 

not divided into formal factions did not compete for votes in the 2012 primaries. 

Although most Hondurans still identify with the traditional parties, their identifications are weaker than in the past, and a significant minority of voters have become 

political independents. Traditional party candidates drew a large majority of votes 

cast in 2012, but no more than 15% of Hondurans expressed strong support for either major party in recent surveys.48 It is especially difficult to forecast the electoral 

support that will be won in 2013 by television celebrity Salvador Nasralla’s new Anti-Corruption Party (PAC) or by former General Romero Vásquez Velásquez’s new 

right-wing Honduran Patriotic Alliance (APH). Sports analyst Nasralla has emerged 

as one of the country’s more popular politicians in recent polls, but he is campaigning on a one-issue platform that may prove too narrow to win him a substantial vote 

total, particularly given the anti-corruption focus of Liberal standard bearer Villeda 

Bermúdez. Despite support from former military officers and some business executives, General Vásquez’s ability to gain a popular following is entirely untested. It is 

not clear if his conservative platform will be attractive enough to draw voters away 

from the traditional center-right parties. The outcome of the 2013 Honduran elections could also be influenced in unpredictable ways by narcodollars contributed to 

one or more of the presidential candidates. Respected Catholic priest Fausto Milla 

from Copán caused considerable controversy in July 2012 when he criticized the 

selection of recognized drug traffickers as LIBRE candidates in his department.

LIBRE leaders were disappointed with their new party’s performance in the 

2012 primaries, but if they can attract the same level of electoral support to Xiomara 

Castro de Zelaya and the LIBRE congressional candidates in 2013, they will establish LIBRE as a significant force in Honduran politics. The establishment of such 

a viable third party in Honduras would be historic and would have the potential to 

transform the country’s politics. LIBRE could become a potential political ally to 

other parties in a fragmented Congress and could acquire a significant share of patronage to solidify its base. LIBRE might even moderate its radical stance to become 

a more influential Center-Left player. On the other hand, LIBRE leader Manuel 

Zelaya might calculate that radical intransigence would best serve his long-term 
Volume 13 / 2012 45

electoral interests. In hopes of winning the presidency in 2017, the Zelayas could 

use their new congressional platform to condemn unceasingly the failure of the traditional parties to address popular needs. 

It is also possible that LIBRE will be able to capitalize on the nation’s deep 

socioeconomic and political difficulties to expand its following among discontented 

lower-class groups in the remaining months before the 2013 elections. Expected 

campaign funding from Venezuela’s Chávez could also help to raise the LIBRE vote 

above the level reached in the primaries. A year away from the elections, it appears 

that even a rather stronger Xiomara Castro de Zelaya will not be able to capture a 

plurality of the vote in 2013, but such an outcome cannot be entirely discounted in 

a nine-way presidential contest. Honduras’s fragile democracy would be at serious 

risk in the event of a LIBRE presidential election victory. The nation’s economic 

elite and traditional party politicians would be greatly threatened by such a development. Hatred of the mercurial Manuel Zelaya and his associates runs deep in 

traditional elite circles, and the anti-Zelaya camp is capable of rash, ill-considered, 

and violent actions. One should never underestimate traditional economic and political powers’ fears of both LIBRE’s socialist program and the Zelayas’ desire for 

political revenge. Moreover, the events of 2009 showed that these traditional elites, 

like Manuel Zelaya himself, lack the firm commitment to democratic rules that can 

restrain powerful actors in a political crisis. 

However, it is also possible that the nation’s traditional economic and political elites might grudgingly accept a LIBRE presidential victory if it were to occur. 

Given the lack of LIBRE influence within the TSE, which conducted the 2012 primaries with integrity despite many technical difficulties, according to OAS observers it would be implausible for traditional elites to justify a move against Xiomara 

by claiming electoral fraud. There is also no possibility for LIBRE to win a leftist 

congressional majority in 2013 under Honduras’s proportional representation (PR) 

system for allocating legislative seats. Consequently, a President Xiomara Castro 

de Zelaya would lack the congressional votes to implement LIBRE’s socialist platform. Prudent opponents of the Zelayas, therefore, might well accept the election 

results, recognizing that Xiomara would be effectively checked by Congress and by 

the establishment-controlled Supreme Court, much like her husband was during his 

last year in office. Moreover, even the most strongly anti-Zelaya businessmen, party 

politicians, and military officers recognize the enormous international and domestic 

opposition that a second removal of an elected Zelaya would spark. Nonetheless, 

there is no guarantee that Honduras’s fragile democracy could survive a Zelaya victory in 2013.

Honduras is politically calmer today than it was three years ago. Under President Lobo the economy has begun to recover, and competing political forces have 

reconciled enough to permit Manuel Zelaya’s return to the country and LIBRE’s integration into the electoral process. International economic and political ties severed 

after the 2009 coup have been restored. Nevertheless, the nation’s political elites 

remain polarized, and their commitment to respect democratic rules when legalities 

get in the way of their political interests is questionable. Moreover, the mass population is disillusioned with democracy and its failure to improve their lives economically or to keep them safe. If a traditional party candidate nonetheless still manages 
46 Security and Defense Studies Review

to win the upcoming 2013 presidential election, as is currently expected, Honduran 

traditional politicians will have yet another chance to address the nation’s too long 

neglected problems. However, this time a new leftist LIBRE party with significant 

congressional representation will be waiting in the wings if they fail. 

Notes

1

 For an overview of Honduras’s political history, see J. Mark Ruhl, “Honduras: 

Militarism and Democratization in Troubled Waters,” in Thomas W. Walker and Ariel C. 

Armony, eds., Repression, Resistance, and Democratic Transition in Central America 

(Wilmington, Del.: Scholarly Resources, 2000), 47-66.

2

 For an analysis of the 2009 military coup, see J. Mark Ruhl, “Honduras Unravels,” 

Journal of Democracy, 21 no. 2 (2010): 93-107. For greater depth, see also Comisión 

de la Verdad y la Reconciliación (CVR), Para que los hechos no se repitan: Informe de 

la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (San José, Costa Rica: Editorama, 2011). 3

 Orlando J. Pérez, José René Argueta, and Mitchell A. Seligson, Cultura política de 

la democrácia en Honduras, 2010 (Nashville, Tenn.: Latin American Public Opinion 

Project, Vanderbilt University, 2010), xxiv.

4

 Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR), Informe, 178, 391-392. 5

 Ismael Moreno, “Normalized Politics in a Failing Society,” Envío (Managua, Nicaragua) 

30, no. 363 (2011): 31. 

6

 Moreno, “Normalized Politics,” 30-34.

7 “Honduras’s Indebted Economy,” The Economist (June 11, 2011): 79. 8 Peter J. Meyer, “Honduran-U.S. Relations,” Congressional Research Service (CRS), 

April 25, 2012: 17.

9 Meyer, “Honduran-U.S. Relations,” 26.

10 United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), 

CEPAL News 32, no. 6 (2012): 3. 11 ECLAC, CEPAL News 32 no. 5 (2012): 2.

12 “Hondureños creen que Porfirio Lobo no busca soluciones para el pais,” La Prensa 

(May 23, 2012), http://www.laprensa.hn.

13 Later in 2012, Lobo’s finance minister, Héctor Guillén, was forced to resign when a 

police search of his wife’s vehicle discovered US$60,000 in cash. 

14 Transparency International, Corruption Perceptions Index, http://www.transparency.

org.

15 Corporación Latinobarómetro, 2011 Latinobarómetro Report, http://www.latinobarometro.org.

16 Reflection, Investigation, and Communication Team of the Company of Jesus 

(ERIC-SJ) and Central American University (UCA), “Percepciones sobre la situación 

Hondureña en el año 2011,” http://eric-rp.org.

17 James Bosworth,”Honduras: Organized Crime Gained Amid Political Crisis,” in 

Cynthia J. Arnson and Eric L. Olson, eds., Organized Crime in Central America: The 

Northern Triangle (Washington, DC: Woodrow Wilson International Center for Scholars, 

Latin American Program, 2011), 73-74.

18 Mark Ungar and Leticia Salomón, “Community Policing in Honduras: Local Impacts 

of a National Programme,” Policing & Society 22, no. 1 (2012): 29. 19 Bosworth, “Honduras: Organized Crime”: 85-88.

20 Steven S. Dudley, “Drug Trafficking Organizations in Central America: Transportistas, 
Volume 13 / 2012 47

Mexican Cartels and Maras,” in Cynthia J. Arnson and Eric L. Olson, eds., Organized 

Crime in Central America, 30. 21 Javier C. Hernández, “An Academic Turns Grief into a Crime-Fighting Tool,” New 

York Times, February 24, 2012. 22 “Lightning Strikes Lobo,” Latin American Weekly Report, November 3, 2011: 16.

23 Ungar and Salomón, “Community Policing,” 39.

24 Bosworth, “Honduras: Organized Crime,” 80.

25 Marta Lagos and Lucia Dammert, “La seguridad ciudadana: El problema principal de 

América Latina,” May 2012, http://www.latinobarometro.org.

26 U.S Department of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement 

Affairs, International Narcotics Control Strategy Report, 2012, vol. 1, Drug and 

Chemical Control, 251-252. http://www.state.gov.

27 Hernández, New York Times, February 24, 2012. 28 ERIC-SJ/UCA, “Percepciones,” http://eric-rp-org. 29 Leticia Salomón, “Honduras: A History That Repeats Itself,” NACLA Report on the 

Americas 45, no. 1 (2012): 60-61. 30 Ismael Moreno, “Authoritarian, Messianic Solutions: Real Dangers for a Depressed 

Society,” Envío 30, nos. 354-355 (2011): 33. 31 Meyer, “Honduran-U.S. Relations,” 20.

32 Meyer, “Honduran-U.S. Relations,” 20-21.

33 Damien Cave and Ginger Thompson, “U.S. Rethinks a Drug War after Deaths in 

Honduras,” New York Times, October 12, 2012.

34 “Primer trimester de 2010, period de mayor muerte de periodistas,” Diario Tiempo, 

June 2, 2012, http://www.tiempo.hn.

35 Meyer, “Honduran-U.S. Relations,” 17.

36 United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), 

Social Panorama of Latin America, 2011, http://www.eclac.cl. 37 “Bono 10 Mil: Educación, Salud, Nutrición,” http://bonodiezmil.blogspot.com.

38 Michelle M. Taylor-Robinson, Do the Poor Count? Democratic Institutions and 

Accountability in the Context of Poverty (University Park, Pa.: Penn State University 

Press, 2010), 182.

39 ERIC-SJ/UCA, “Percepciones,” http://eric-rp-org.

40 “Honduras, el único de Centroamérica que no progresó en cobertura educativa,”El 

Heraldo, June 11, 2012, http://www.elheraldo.hn.

41Daniel Altschuler, “Between Resistance and Co-optation: The Politics of Education in 

the Honduran Crisis,” NACLA Report on the Americas 43, no. 2 (2010): 23. 42 Noé Leiva, “Hondureños ocupan 12,000 hectáreas de tierra,” El Nuevo Herald, April 

19, 2012.

43 Ismael Moreno, “A Model City for a Society in Tatters,” Envío 30, no. 357 (2011): 41. 44 Marco Cáceres,”Unifying Honduras’s Far-Left Parties,” Honduras Weekly, May 15, 

2012, http://hondurasweekly.com.

45 Yesille Ponce, “Partido Nacional sigue con más seguidores en Honduras,” La Prensa, 

June 14, 2012, http://www.laprensa.hn.

46 Taylor-Robinson, Do the Poor Count? 115-117. 47 Tribunal Supremo Electoral (TSE) 2012 electoral count as of November 25, 2012 at 

http://escrutinio2012.tese.hn.

48 Corporación Latinobarómetro, 2011 Latinobarómetro Report, http://latinobarometro.

org.

Insurgent Groups

Volume 13 / 2012 51

The Paraguayan People’s Army 2010–2011: 

Strike-Counterstrike*

David E. Spencer

ABSTRACT

In the last two years, the violence and visibility of the conflict between 

the Paraguayan State and the Paraguayan People’s Army (EPP) has 

escalated significantly, due to the appearance of new weapons, tactics, 

and increasing involvement of foreign advisers on both sides as each has 

adapted to gain advantage over the other. Although the nature of the EPP 

has become somewhat clearer, many areas still need to be better understood 

in order for the Paraguayan state to effectively defeat this threat, which it 

can still do at relatively low cost if it adopts the right strategy and takes 

appropriate action. This article provides some of that understanding by 

identifying the events and breakthroughs which occurred in roughly two 

phases: government offensive (2010) and EPP adaptation (2011). The 

author concludes that groups such as the EPP are not merely police/justice 

problems, but state problems, and the most successful states are those 

that recognize this early and employ all the elements of national power to 

deal with the problem not only to reduce or eliminate the violence, but to 

prevent its regeneration.

This article was originally submitted in January 2012. As we go to press the EPP/

Landless Movement has unleashed one of Paraguay’s greatest political crises since 

the fall of Alfredo Stroessner in 1989. On June 15, 2012, the police anti-riot unit 

known as the Special Operations Group (Grupo Especial de Operaciones or GEO) 

attempted to dislodge squatters on private property in Curuguaty. The police were 

received by a prepared ambush that killed 6 of the GEO, but in response the authorities killed 11 armed peasants, most likely trained by EPP. President Lugo’s weak response unleashed a political crisis resulting in his impeachment by the Paraguayan 

legislature on June 22. However, Lugo’s supporters and his critics both nationally 

*A note about the sources: This paper is an update of my previous paper published in early 2010. I will 

attempt to provide an analysis of the most important aspects of the conflict over the two years since. It 

will largely depend on reports in the Paraguayan press. For my last article, I had been researching EPP 

for some time and had acquired a number of primary sources, such as copies of the original documents, 

captured in August 2009, known popularly as the “EPP manual.” I did not have access to the same 

quality of documentation for this paper. While I may be able to eventually acquire similar documents 

for the time period in question, in the interest of timely publication, I decided not to wait. Furthermore, 

during the writing of my previous article, I was able to compare primary source documents to what was 

reported in the press. Paraguay’s press tends to be somewhat sensationalistic in its analysis. However, the 

facts were almost always accurate. It is my assumption that this held true in 2010 and 2011. The subject 

of EPP has generated a lot of interest in Paraguay, and Paraguayan reporting has been excruciating in its 

detail and so presumably thorough. This gives me great confidence in the data to which I have added my 

own analysis. I anticipate that once I gain access to the primary sources, my analysis won’t change much. 
52 Security and Defense Studies Review

and internationally are lining up for additional struggle, indicating how the failure 

to deal with a budding insurgency, even one as small as the Paraguayan People’s 

Army, can bring down a government and throw a country into turmoil.

***

By most standards, the struggle between the Paraguayan state and the Paraguayan 

People’s Army (EPP)1 is hardly a conflict, with no more than 20 persons killed on 

both sides over the last ten years. Yet, in the last two years it has escalated, more 

than half of the total known deaths occurring in this relatively brief period. This has 

included the death of eight police or civilians, and three insurgents. This escalation is due to the appearance of new weapons, tactics, and increasing involvement 

of foreign advisers on both sides as each has adapted to gain advantage over the 

other. Although the numbers of victims are still low, the situation has disconcerted 

the nation, particularly since, despite some successes, the government has failed to 

destroy the EPP or significantly reduce its activity. Although the nature of the EPP 

has become somewhat clearer, many areas still need to be better understood in order 

for the Paraguayan state to effectively defeat this threat, which it can still do at relatively low cost if it adopts the right strategy and takes appropriate action. This article 

will attempt to provide some of that understanding.

We can divide 2010–2011 into two phases roughly coinciding with each calendar year, although there is some overlap. During the first phase, 2010, the state 

went on the offensive. Weapons, equipment, and advice were obtained from neighboring states, large numbers of EPP supporters were arrested, and two (if not three) 

first-line EPP soldiers were killed. During the second phase, 2011, EPP adapted, 

regrouped, employed new methods, and launched a counteroffensive. The state attempted to neutralize the EPP by declaring a state of emergency during the last 

quarter of the year, but failed miserably. This was because the EPP’s adaptation 

succeeded in neutralizing the state’s new methods, and, more importantly, the state 

never addressed the EPP’s key strength, the significant sympathy and links that the 

organization enjoys among the “landless” peasants in northern Paraguay. 

During the two years in question, Paraguay still suffered from incredulity and 

denial that it had an insurgency on its hands. In Latin America, including Paraguay, 

the term “insurgency” has a connotation of a legitimate political cause, using violence to overthrow a despotic regime. In fact, insurgency is enshrined as a legitimate 

form of political expression in some of the region’s constitutions. That is not the 

meaning of the term being employed here, however. For this purpose, insurgency 

is a neutral term—a situation in which a political group attempts to overthrow the 

state and take power through a combination of methods that include violence. The 

group may or may not have a legitimate cause, and its methods may or may not be 

criminal, atrocious, or terrorist in nature. It may or may not have significant popular 

support, and the probability of its success may or may not be high. The EPP certainly fits into this definition of insurgency. 

2010 was a year of government offensive. The gloves came off after the kidnapping of Fidel Zavala during the last quarter of 2009. In August of that same year, 

the police stumbled on a camp of the EPP guerrillas and were able to confiscate im-
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portant documents, supplies, and money from the 2008 Luis Lindstrom kidnapping. 

The guerrillas had been living in this camp throughout a major dragnet of the area, 

police passing by many times in ignorance. It was only by chance and in connection to an unrelated matter that the camp was discovered, implying that people had 

known and not informed the authorities. In October 2009, only a couple of months 

later, the EPP kidnapped Fidel Zavala from a ranch in Hugua Ñandu. The government again mobilized the police and military to search the area for the kidnappers. 

This time, however, embarrassed by their previous failures, they asked for help from 

Brazil and Colombia.

Brazil has long provided security assistance to Paraguay, considering the 

country in its sphere of influence since the Triple Alliance War. As a result, much 

of Paraguay’s military equipment was donated by Brazil, and many of the country’s 

officers undergo a broad range of training and military education in that country. 

Paraguay’s request to Brazil for support was a normal type of request. 

The appearance of the Colombians was more novel, even though Colombia 

and Paraguay have a special relationship, also going back to the Triple Alliance 

War. Colombia was one of the only countries to support Paraguay against the Triple 

Alliance. Furthermore, Colombia provided aid and loans to Paraguay after the war 

to rebuild. Colombia declared that all Paraguayans who sought refuge from the war 

in Colombia were automatically considered Colombian citizens. Paraguay reciprocated, and to this day any Colombian military or police officer who visits Paraguay 

is considered a Paraguayan officer of equal rank and treated accordingly. Nevertheless, the 2010 government offensive of the EPP was one of the few times since 1870 

that Paraguay called on Colombia to provide security assistance. This was largely 

due to the well-documented relationship between the Colombian FARC and the 

EPP, and the Colombian government’s recent success against the FARC, resulting 

in a significant reduction of the number of FARC kidnappings, of particular interest 

to the Paraguayan government. 

Colombia acceded and provided assistance in three areas. First, it provided 

anti-kidnapping training to Paraguay’s elite police units, such as the Police Special 

Operations (FOPE) and the León Piru Tactical Unit. Second, they supported Paraguayan Police intelligence, both with training and with direct support. Third, they 

sold Paraguay small arms, ammunition, and additional equipment.2 It was this assistance that helped identify a significant EPP weakness: guerrilla reliance on communications via HF radio and cell phone. HF radios were used to negotiate ransom 

payments with the Zavala family, and cell phone sim cards were captured in EPP 

camps in the latter half of 2009. A dump of the cards indicated the phone numbers 

of the likely members of the EPP network, the importance of a number depending on 

the frequency and length of incoming and outgoing phone calls that had been made. 

The Brazilian federal police sent communications interception and location 

teams into the field to verify the content of the EPP phone calls as well as the location from which these calls were being made. For example, they discovered that 

the EPP was communicating with the Zavala family from Puerto Casado, near the 

Brazilian border.3 This allowed the Paraguayan authorities, with advice from the 

Colombian National Police, to develop a good picture of both the size and the location of the EPP network, particularly in relation to the Fidel Zavala kidnapping.4

 If 
54 Security and Defense Studies Review

there were other cells, they were not detected because they did not communicate 

with the main group. Based on this intelligence, the police carried out a number of 

raids that netted at least 14 alleged members of the EPP support network. 

These raids seem to throw the EPP off balance for a time. The intelligence 

combined with training provided by the Colombians, allowed police special forces 

to score three important victories. On July 27, 2010, the Fenix Tactical Unit under 

Commissioner Aldo Pastore was able to locate EPP member Severiano Martinez at 

the Ko’êju Ranch in Agua Dulce, Chaco. Precise information was obtained through 

informants, and the police were able to box in Martinez without being detected. 

When they called on him to surrender, he opened fire and was then shot dead by the 

police.5 There are different theories as to what Martinez was doing in the Chaco. 

Information was obtained suggesting that Martinez had broken with the EPP over 

money and was making his way to Bolivia.6 Certainly, the EPP haven’t acknowledged him as a martyr. On the other hand, Martinez’s behavior doesn’t neatly fit this 

interpretation. He remained in the Chaco region for at least seven months. He was 

first detected in the area, along with a group of five others, in early January 2010, 

during two failed attempts to kidnap Maurice Christian, a French-Paraguayan.7 In 

April, a chance firefight led the special police known as FOPE to unsuccessfully attempt his capture.8

 Rather than flee into nearby Bolivia, however, he eluded escape 

but remained in the area, pretending to be a ranch hand and living in a improvised 

bush camp, which he moved every few days. 

An alternative theory was that his mission was to create a cell or front in the 

Chaco to act as a liaison between the main group in Concepcion and Bolivia, which 

the EPP may have been using as its strategic sanctuary. 9 Either way, Martinez’s death 

served to boost morale after so much government failure to close with the armed 

elements of the EPP. On September 3, 2010, EPP member Gabriel Zarate Cardozo 

was discovered and killed by police in Sidepar two days after assassinating Hugo 

Ortiz, a local teacher the EPP accused of being a police informant.10 Like Martinez, 

Zarate was believed to be establishing a new EPP front in Sidepar, indicating that 

the EPP was attempting to expand its membership and area of control.11 This loss 

was definitely felt by the EPP, which openly acknowledged its loss and vowed revenge. A couple of weeks later, also in the Sidepar area, another EPP soldier, Nimio 

Cardozo—Gabriel Zarate’s cousin—was killed when FOPE elements approached a 

detected EPP camp. Cardozo died covering the retreat of approximately 10 of his 

comrades. 12 Like Zarate, the loss of Cardozo was acknowledged by the EPP.

After Cardozo’s death, the EPP remained quiet for the rest of the year. Given 

subsequent events, it was most likely analyzing and reevaluating its actions. However, around this time, the number of communiqués and threats by EPP began to 

surge. Multiple messages purportedly from EPP were delivered by varied means to 

numerous different people. Some came in the form of printed handbills, some in 

the form of hand-written notes, some were notes tied to rocks thrown over walls, 

some were sent in the form of emails, phone calls, wall graffiti, and even text messages. Some were political statements, others threats, and others various levels of 

combinations of both. It is not clear if there really was a surge of such messages, or 

if the press just became more diligent in reporting them. Undoubtedly, some of the 

messages were fakes, delivered by people not connected to the EPP, but who felt 
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that claiming EPP affiliation gave them some advantage. Overall, what the surge of 

messages did accomplish was to keep EPP in the forefront of public consciousness 

without having to carry out operations, creating a climate of fear beyond the real 

threat the organization represented.

Politically, the EPP’s ties to the northern landless peasant movement became 

increasingly apparent. Many of the people arrested for affiliation with the EPP were 

members of the Northern Peasant Organization (OCN) as well as similar groups. 

The OCN and others reacted by declaring emphatically that they were not affiliated 

with the EPP and at the same time conducted marches to call for the liberation of 

their members.13 Later, documents, photographs, and other evidence surfaced indicating that several of the people captured were indeed closely affiliated with, if not 

members of, the EPP.14 However, while there is clearly a link between EPP, OCN, 

and similar groups, the exact nature of that relationship is murky; there is certainly 

a strong sympathy. EPP has been able to evade government action largely due to the 

silence of peasants and ranch hands. Some of this silence is no doubt coerced, owing 

to the number of EPP murders of northern civilians accused of being informants.15

This was not helped by the ineffectiveness of some aspects of Paraguayan justice, 

which in mid-2011 freed, on legal technicalities, most of the EPP support network 

that had been captured early in 2010.16 However, it was also evident that a greater 

number of people in northern Paraguay had deep-rooted sympathy for the EPP. Fidel 

Zavala, for example, gave testimony of locals providing a variety of levels of support during his 94 days of captivity. The guerrillas moved around with a great degree 

of freedom, set up camp near populated areas, and showed little fear of detection or 

attack though they habitually took only basic security precautions.17 In the Chaco, 

ranch hands maintained their silence and did not denounce Severiano Martinez.18

Understanding the nature of the relationship between the EPP and the landless peasant movements is vital, because that is what seems facilitate the group’s survival and 

progress. Developing the right package of incentives and punishments to separate 

the EPP from its civilian support elements will be crucial to defeating the group 

permanently. So far, the Paraguayan state has either ignored this aspect of the EPP 

or made only weak attempts to address it. This is the key to their overall failure. 

In 2011, the EPP launched a counteroffensive with new tactics and weapons. 

While bombs and explosive devices were not new, they became a more common 

feature of EPP operations. On January 12, the EPP set off two bombs in Asunción, 

apparently targeting the Channel 9 TV station.19 On January 16, it called 911 and 

lured a police patrol vehicle onto a bomb it had set up on an obligatory route not far 

from the police station. The bomb damaged the vehicle and wounded four policemen in the process.20 On September 19, two EPP members on a motorcycle drove 

past the Prosecutor’s office in Horqueta and flung a bomb onto the premises. No one 

was hurt, but the building suffered material damage.21 On September 20, a bomb 

exploded in a house of a police family member in Horqueta.22 On September 21, the 

EPP used hand-thrown bombs to attack two policemen in a police sub-commissary 

at Capitan Gimenez, in the Horqueta district.23 Finally, on November 8, the EPP 

attacked a house on La Blanca ranch, shooting it up with multiple weapons. When 

it withdrew, it left behind an improvised mine, perhaps intending for the police investigating the scene to step on the mine and activate it, incurring casualties.24 Some 
56 Security and Defense Studies Review

analysts have tried to link EPP explosives to the FARC. Some photos of captured 

devices show some superficial similarities between those of the EPP and the FARC, 

such as the use of PVC pipe to contain the explosives and syringes as part of the 

detonator assembly, but other aspects seem unique to EPP. It is really hard to say for 

certain since the knowledge to make improvised explosive devices was widespread 

from Cuba to continental Latin America between the 1960s and 1980s. Most explosive devices employed today in the region are either copies or mutations of these 

designs, FARC weapons included. However, since it is known that FARC trained 

some members of the EPP, it is reasonable to assume that at least some of the EPP’s 

knowledge and skill with explosives originated with FARC. 

Another new tactic, although it occurred only once, was sniping. On the night 

of October 5, a policeman on patrol near the recently attacked sub-commissary at 

Capitán Giménez was hit and wounded by a bullet fired from 300 meters away. 

Some sources tried to dismiss this as an accidental discharge, but the police were 

adamant that they had been fired on. 25 If it was not an accidental discharge, this 

would indicate the use of a weapon with an optical sight, and perhaps even night 

vision capability.

Finally, the EPP may have begun to employ Vietnamese special forces tactics. 

During the Vietnam war, the communist forces developed special forces methods to 

help them infiltrate and attack allied installations with explosives. The units trained 

to carry out these attacks were mislabeled “sappers” by the allied forces. The Vietnamese called them “Bo Doi Dac Cong,” or “Dac Cong” (special forces) for short. 

Cuba sent personnel to the Vietnamese Special Forces schools, who, then, with 

the help of the Vietnamese, established a school in Cuba. Both Cuba and Vietnam 

trained a number of personnel from Marxist insurgent groups in Latin America, 

including FARC.26 

Under Alfonso Cano, FARC significantly expanded its use of these tactics. It 

is almost certain that EPP were trained in this technique by FARC. For example, it 

was reported that Severiano Martinez received special forces training from FARC.27

Three incidents in 2011 indicate that like FARC, EPP has been attempting to expand 

its use of Vietnamese special forces tactics. On the night of May 22, a policeman 

heard chickens roosting in trees in the back yard of the 14th Commissary in Azotey, 

Concepción, making a commotion. When he looked out he saw a shadowy figure 

dart away. The next day footprints, along with man-sized holes cut in the commissary and a neighbor’s fence, were found.28 Vietnamese doctrine calls for special 

forces to carry out nondestructive clandestine reconnaissance of their target before 

attack. This is to prevent the enemy from knowing that they are being surveilled. 

It is only at the time of the attack that holes are cut in fences, since once the firing 

is initiated, surprise is lost and the imperative is to move quickly and decisively. In 

the context of Vietnamese special forces tactics, it is likely from the evidence had 

the chickens not made noise, the commissary would have been attacked with explosives, and policemen killed. 

The September 21 attack on the sub-commissary of Capitán Giménez was 

much more successful and displayed additional characteristics of typical Vietnamese 

special forces attacks. Vietnamese doctrine calls for the first team member to take 

out the sentry or guard in the objective with a rifle. The first policeman was killed by 
Volume 13 / 2012 57

small arms fire at Capitán Giménez. Doctrine then calls for the second team member 

to throw in a main explosive device to take out the target. The second policeman was 

either wounded or killed by an explosive device. To make sure that the special forces 

team will not be fired on by survivors at the objective as they retreat, Vietnamese 

doctrine calls for overkill. A third team member will throw in smaller explosives 

devices, and if needed the first team member will strafe the objective with an automatic weapon to make sure that no enemies remain alive. Evidence suggests that 

this happened as well. Only two policemen were killed because only two were in 

the station when it was attacked; the rest had gone to eat at a nearby establishment. 

They came running when they heard the explosions. Vietnamese doctrine calls for 

a reserve or security group to provide overwatch to the attacking team for just such 

contingencies. Sure enough, when the additional policemen approached, they ran 

into such an overwatch team that covered their comrades as they withdrew. 29 

A final incident, which may have been the EPP's employment of Vietnamese 

special forces techniques, occurred in the pre-dawn hours of October 30, when four 

intruders were spotted near the armory within the installations of the 2nd Infantry 

Division in Villarica. An officer on duty saw them and fired a warning shot, which 

caused the four men to flee. An army sergeant was later arrested who appeared to 

have been an accomplice of the unknown trespassers. Vietnamese doctrine calls 

for the cultivation of agents within the enemy camp to provide information and facilitate their penetration and attack of objectives.30 While none of this conclusively 

demonstrates that EPP is employing Vietnamese special forces tactics, the cumulative data strongly supports the possibility. While EPP targets to date have been relatively minor installations, the potential of this tactic, as employed in Vietnam and 

elsewhere in Latin America, such as El Salvador, is to destroy much higher-value 

targets such as airfields, armored vehicle or artillery parks, sink ships, and so forth. 

Perhaps as important, the combination of the three most prevalent tactics employed by the EPP in 2011—bombs, snipers, and Vietnamese special forces tactics—could indicate a continued strong relationship with the FARC, as these are 

the very tactics that have been emphasized by the FARC in their execution of Plan 

Rebirth and the Raul Reyes Campaign since 2008 and 2010, respectively.31 

The EPP employed other tactics as well. The messaging campaign, started 

in the latter quarter of 2010, continued unabated in 2011. Given the caveats expressed before, the messages indicated or confirmed several interesting things about 

the EPP. They confirmed in words its prejudice toward Brazilians32 and commercial 

farming, particularly of soy,33 its affinity with the motivation and thinking behind 

the landless peasant movement,34 its anger at President Lugo for supposedly betraying the revolution,35 its disdain for the mainstream Catholic Church, and its support 

for social minorities such as gays and lesbians.36 Other messages contained threats 

against politicians and demands for ransom/extortion money. None of this was particularly surprising or new. The notable public consternation caused by the message 

campaign probably means that this tactic will remain a prominent feature of future 

EPP campaigns. 

Communications in general seemed to be an increasing strategy of the EPP. 

Where it once was very cryptic and secretive, the organization now sought to go 

public. Jailed suspects switched from denying to admitting their membership in the 
58 Security and Defense Studies Review

EPP, using their court hearings to make political statements.37 Alcides Oviedo, one 

of the top leaders, published a book titled Political Platform of the Paraguayan 

People’s Army38 about the political doctrine of the EPP, with chapters on the betrayal of Lugo, the justification for armed struggle, and a Marxist interpretation of 

Paraguayan founding father Jose Gaspar Rodriguez de Francia, which they called 

“Francist 21st Century Revolution”—a seemingly Paraguayan version of Venezuelan Bolivarianism.39 It also revealed possible divisions within the EPP, accusing 

founders Juan Arrom and Osmar Martinez of abandoning the movement for golden 

exile in Brazil.40 The truth of the split is yet to be confirmed. The new communications strategy seems aimed at convincing the public that the EPP is not just a band of 

kidnappers, as the Paraguayan government and press has so far successfully labeled 

them.

After such an escalation in the last quarter of the year, the EPP seemed to make 

a tactical leap backwards. It began a series of attacks on large ranches and farms in 

northern Paraguay. This was an old tactic; in fact the first actions of the organization 

under the name of EPP were attacks on farms. In July 2011, it burned a bulldozer 

on Amanda Ranch owned by Mennonites.41 This may have been an anomaly. In 

early November, however, they attacked a cabin, and then less than a week later the 

main ranch house of La Blanca Ranch near Huguá Ñandú.42 On the first occasion 

it burned down the structure. On the second occasion it shot up the main house. In 

December it again attacked another cabin on the same ranch.43 

Why would the EPP escalate to increased violence and suddenly revert to very 

low-risk, low-intensity operations? There are at least three possibilities. First, attacks on ranches in general support the agenda of the landless movement. However, 

EPP attacks on farms have been sporadic, done at the EPP’s convenience versus in 

synchronization with the landless movement’s agenda. This shows that the connections between the EPP and the landless movement are probably more general than 

direct. It is also not clear why the EPP attacked the La Blanca ranch three times 

between November and December. This was unprecedented. Part of it was certainly 

to show defiance in the face of the government’s state of emergency, with attacks 

occurring near the beginning and end of the 60 days in the same place, presumably 

to make a mockery of the authorities. However, there may have been a more important organizational reason. Latin American insurgent groups employ a training 

concept known as fogueo, to fire, as in to expose to fire, or harden like finishing pottery. This is a gradual process to turn inexperienced recruits into hardened veterans 

who will execute orders without hesitation and shoot to kill. Essentially, recruits are 

given jobs that incrementally push them into increasing illegality and expose them 

to increasing danger. They start out with participating in marches, then protests, then 

minor sabotage, then full sabotage, and then combat or terrorist action. Through the 

process, they gradually gain more skill and confidence in conducting operations 

without fear or hesitation. There are variations on the theme from organization to 

organization, but the concept is pretty much the same. It is probable that the ranch 

attacks in early 2008 were such training operations before more spectacular attacks, 

and similarly that the attacks on La Blanca ranch were also training operations prior 

to full combat. This may indicate that (1) EPP is recruiting new members,44 and (2) 

that they are preparing to carry out new more intense combat operations in 2012.
Volume 13 / 2012 59

Kidnappings were noticeably absent from the EPP's operations in 2010 and 

2011. This could be due to several factors. First, that there were no suitable targets, 

or that kidnapping attempts were foiled. There is some basis to the latter because in 

January, a tunnel was discovered leading to Prosecutor Sandra Quiñónez's house.45

Prosecutor Quiñónez has been one of the principal nemeses of the EPP. Had she 

been kidnapped, however, it would have been more likely for revenge, unlike previous kidnappings that were for financial gain. This may indicate that EPP has decided 

to forgo kidnapping for financial reasons, either because it has accumulated sufficient funds or it has found another way to acquire money. There have been persistent, but unconfirmed, rumors of EPP involvement in drug trafficking, and there are 

unconfirmed allegations that EPP members in Bolivia are now running cocaine into 

Brazil. EPP camps have been discovered amidst marijuana fields, 46 although what 

the relationship was between the marijuana and EPP is unclear. It is possible that 

the higher intensity and greater violence of the EPP attacks in 2011 indicate that the 

group has secured a larger or more steady source of funding. 

Finally, from mid-October through mid-December, the government declared 

a state of emergency in northern Paraguay to find and destroy the EPP. Additional 

police and military forces were deployed to the departments of San Pedro and Concepción to carry out an intensified search for the guerrillas. Mostly this resulted in a 

series of roadblocks and raids in this area of the country. Predictably, the effort was 

a failure. Although several raids were made, there were no arrests and no battles.47

First, 60 days were simply not enough time. Second, the efforts in 2010 had taken 

advantage of a serious EPP vulnerability, communications via cell phone and HF 

radio. It appears that EPP did not suffer from this defect in 2011. The exact countermeasures the EPP took are still not clear. What this does imply is that the EPP is a 

thinking, adaptive enemy, capable of learning from its mistakes. This is an indication of the difficulty the Paraguayan state will face in defeating the EPP. 

Conclusions

Although the Paraguayan state was able to score some successes in 2010, these defeats seem to have been overcome by the EPP in 2011. The EPP is still small, but it 

has the potential of becoming a much bigger problem for Paraguay. The next couple 

of years could be decisive. 

One of the significant impediments to the state’s effectiveness against the EPP 

is its steadfast refusal to deal with the EPP as an insurgency, instead of just a gang 

of kidnappers, murderers, and cattle thieves, which they certainly are, but in combination with a political agenda and social depth not characteristic of purely criminal 

gangs. In addition, this is an adaptive foe that thinks and morphs because it wants to 

win. Because of this, the current government approach will be suboptimal at best, 

because it will fail to address the EPP’s primary source of strength and regeneration: 

its roots in the landless northern peasant movement. Paraguay needs a long-term 

strategy to deal with the EPP and the political/social/economic/security conditions 

that spawned the movement if it seriously wants to win. Periodic 60-day states of 

emergency are not working. This is by no means a suggestion that it stop employing the police and military to capture or kill the armed elements of the EPP and 
60 Security and Defense Studies Review

just run big social programs. This approach has proved totally counterproductive 

against criminal gangs in the Brazilian favelas and guerrilla groups in Colombia, for 

example, and can actually strengthen the dominance and power of an armed, organized counter-state actor. What it does mean is that groups such as the EPP are not 

merely police/justice problems, but state problems, and the most successful states 

are those that recognize this early and employ all the elements of national power to 

deal with the problem, not only to reduce or eliminate the violence, but to prevent 

its regeneration.

Notes

1

 Ejercito del Pueblo Paraguayo.

2

 “Hoy llega un cargamento de armas para combatir al EPP,” ABC Color, January 15, 

2010; “La FOPE recibe 450 poderosos fusiles para combatir al EPP,” Ultima Hora, 

January 16, 2010.

3

 “Localizar la base de Negociacion en Casado permitio seguimiento del EPP,” ABC 

Color, April 7, 2010. 4

 “Asi Interceptaron las comunicaciones del EPP,” ABC Color, April 7, 2010. 5

”Grupo de 16 policias participo del enfrentamiento contra Severiano,” ABC Color, July 

28, 2010.

6

 ”Severiano Martinez ya se enfrento con la Policia en Yaguarete Forest,” ABC Color, 

April 15, 2010.

7

“Denuncian Supuesto Intento de Secuestro en el Chaco,” ABC Color, January 26, 2010. 8 “Severiano Martinez huyo de la policía hace mes,” ABC Color, April 15, 2010. 9

 “EPP podría tener su base en Bolivia,"ABC Color, April 14, 2010. 10 “Otro duro golpe al EPP: matan al comandante Sim,” Ultima Hora, September 4, 

2010.

11 “En los años de prófugo, Severiano desarrollo capacidades extremas,” Ultima Hora, 

August 1, 2010; “El supuesto verdugo de las policies finalmente cayo abatido,” ABC 

Color, August 1, 2010. 12 “Policia Abate a Nimio Cardozo, alias Comandante Homero,” Ultima Hora, September 

25, 2010; “En el campamento del EPP hallan carta de un preso por el caso Zavala,” ABC 

Color, September 24, 2010. 13 “OCN Anuncia Expulsion de Alejandro Ramos y Niega Vinculo con el EPP,” ABC 

Color, January 7, 2010; “La OCN se moviliza hoy para exigir la liberación de detenidos,” 

ABC Color, July 18, 2010. 14 “Otros ex dirigentes implicados,” ABC Color, January 7, 2010. 15 “Matan en Kurusu de Hierro a informante de la Policia en caso de EPP,” ABC Color, 

August 10, 2010; “Muere en raras circunstancias cuñado de docente asesinado por EPP,” 

ABC Color, October 27, 2010; “Ejecutan a supesto primo de Gabriel Zarate Cardozo en 

la zona de Sidepar,” ABC Color, November 15, 2010. 16 “Juez libera a los 14 acusados de ser complices del plagio de Lindstrom,” ABC Color, 

June 29, 2011.

17 “Zavala describio cada accion del EPP,”ABC Color, April 26, 2011; ” Impresionante 

manejo de explosivos del EPP, según informe de Dimabel,” ABC Color, November 18, 

2010.

18 “Severiano quería llegar a Bolivia,” ABC Color, August 4, 2010. 19 “Preocupa la aparición de poderosas bombas caseras,” ABC Color, January 13, 2011.
Volume 13 / 2012 61

20 “EPP atenta con explosivos contra la Policia en Horqueta,” ABC Color, January 17, 

2011.

21 “Explota bomba en edificio de Fiscalia de Horqueta,” ABC Color, September 19, 2011. 22 “Otros golpes atribuidos al grupo armado,” ABC Color, October 27, 2011. 23 “EPP mata a dos policies al atacar subcomisaria de Horqueta, anoche,” ABC Color, 

September 22, 2011; and “Entraron rociando la comisaria,” ABC Color, September 22, 

2011.

24 “Ataque del EPP a estancia de Hugua Ñandu en pleno estado de excepcion,” ABC 

Color, November 9, 2011. 25 “Sospechan que francotirador hirió a uniformado,” ABC Color, October 5, 2011. 

“Disparo a policía no es modus operandi de EPP según Filizzola,” Ultima Hora, October 

6, 2011.

26 For a thorough discussion of Vietnamese special forces doctrine practiced in Latin 

America see David E. Spencer, From Vietnam to El Salvador: The Saga of the FMLN 

Sappers and Other Guerrilla Special Forces in Latin America (Westport: Praeger Press, 

1996).

27 “Fuerzas Especiales, burladas en el Chaco,” ABC Color, April 17, 2010. 28 “Sospechan que EPP planea atacar comisaria de Azotey,” ABC Color, May 23, 2011. 29 “Nuevo ataque del EPP deja 2 policias muertos en Concepción,” Ultima Hora, 

September 21, 2011; “EPP mata a dos policies al atacar subcomisaria de Horqueta, 

anoche,” ABC Color, September 22, 2011; and “Entraron rociando la comisaria,” ABC 

Color, September 22, 2011. 30 “Intentaron robar armas en el cuartel de Villarica,” ABC Color, November 1, 2011. 31 See David Spencer et al., Colombia’s Road to Recovery: Security and Governance 

1982–2010, Washington, D.C., Center for Hemispheric Defense Studies, 2011, p. 94.

32 “El EPP amenaza al intendente al intendente de Concepcion por denunciar al grupo,” 

ABC Color, October 5, 2011. 33 “EPP revela que su administrador dio US$ 100.000 para campaña de Lugo,” ABC 

Color, November 22, 2011. 34 Ibid.

35 “Supuesta segunda carta del EPP anuncia venganza por muerte de dos de sus 

miembros,” ABC Color, October 25, 2011. 36 “Comunicado del EPP en Mundo Aparte,” ABC Color, September 29, 2010. 37 “EPP cambia estrategia y encara juicio con claro objetivo político,” Ultima Hora, 

November 28, 2011; “Acusados del secuestro Zavala piden que juicio sea en Guarani,” 

ABC Color, November 23, 2011. 38 Programa Politico del Ejercito del Pueblo Paraguayo.

39 “EPP quiere echar al Gobierno e imponer el francismo siglo XXI,” Ultima Hora, July 

24, 2011; “Carmen Villalba realiza prologo de libro sobre el program político del EPP,” 

ABC Color, July 18, 2011. 40 “Alcides Oviedo revela que Arrom y Martinez desertaron del EPP,” Ultima Hora, July 

25, 2011.

41 “EPP obliga a trabajadores a incendiar a topadera,” ABC Color, July 14, 2011. 42 “Retiro de estancia queda reducido a cenizas en supuesta incursion del EPP,” ABC 

Color, November 3, 2011; “Ataque del EPP a estancia de Hugua Ñandu en pleno estado 

de excepcion,” ABC Color, November 9, 2011. 43 “Atacantes de la estancia La Blanca serian del EPP,“ABC Color, December 16, 

2011. “Queman otro retiro de la estancia La Blanca en Jhugua Ñandu,” Ultima Hora, 
62 Security and Defense Studies Review

December 15, 2011.

44 “Según policía, nuevos integrantes del EPP habrían perpetrado ataque a estancia,” 

Ultima Hora, November 9, 2011. 45 “Esta madrugada hallaron tunel que lleva a casa de fiscal Antisecuestro,” ABC Color, 

January 23, 2011.

46 “Diputados investigan presunto pago de un adelanto en el caso Teixeira,” ABC Color, 

September 14, 2010.

47 “A dias del final del estado de excepcion no hay resultados positivos,” Ultima Hora, 

December 8, 2011.
Volume 13 / 2012 63

¿Castillo de Naipes? Las Organizaciones Terroristas, 

Su Perdurabilidad y Resiliencia Estratégica:

El Caso de las Farc

Vicente Torrijos R.

RESUMEN

Mediante los conceptos de resiliencia y redes complejas este trabajo 

explora la conducta estratégica de las Fuerzas Armadas Revolucionarias 

de Colombia (Farc) y elabora un mapa con el que contribuye a la 

reflexión amplia sobre la sostenibilidad de las organizaciones armadas 

ilegales.

Introducción: Creatividad Comprobada

Este es un estudio sobre la capacidad de sobrevivir y repotenciarse que algunas organizaciones terroristas exhiben (Levitt, 2006). Como caso de estudio se ha tomado 

a las Farc, una agrupación de más de cuarenta años de existencia, cuya longevidad 

la hace atractiva para los estudios estratégicos.

Dicho de otro modo, este trabajo trata de responder cómo se las arreglan las 

bandas terroristas para sobrevivir, reinventarse y ser sostenibles a pesar de haber 

sufrido serias adversidades. Parte de la idea de que lo hacen gracias a una versátil 

articulación de mecanismos de resiliencia (recuperación integral y reinvención 

creativa frente a los golpes recibidos) operando en redes complejas (es decir, como 

red de redes: conjunto abierto, múltiple y diverso de redes vinculadas de tal modo 

que todos los componentes funcionan bajo una misma lógica estratégica con alcance 

global). 

En consecuencia, este trabajo versa sobre agrupaciones político-militares sensiblemente resilientes-y-simbióticas que se reinventan y refuerzan cíclicamente a 

partir de una concepción integral (comprehensiva) de su razón de ser, lo que les 

permite:

• reticularmente flexibles porque son deliberadamente resilientes, y

• ser resilientes porque son racionalmente simbióticas.

Contexto: Evolución Inteligente

Tras haber desarrollado pacientemente sus operaciones guerrilleras durante treinta 

años, laborando en una lógica organizacional vertical y altamente centralizada, las 

Farc acumularon suficiente capacidad (Grange, 2000) como para arrastrar en 1998 

al Estado colombiano a una negociación sofisticada que, a diferencia de otras que se 

habían entablado anteriormente, contempló la desmilitarización de un área de 40 mil 

kms2 en donde ellas ejercían el control total de la población así como la elaboración 
64 Security and Defense Studies Review

de una agenda comprehensiva orientada a la refundación del Estado mediante el 

acompañamiento internacional y la eventual convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente (DeShazo et. al., 2007; Ospina, 2011a).

Pero una serie de excesos y abusos de poder cometidos a partir de sus capacidades acumuladas condujeron al rompimiento del modelo negociador y el Estado, 

preparado militarmente para la ofensiva y relegitimado con el acceso al poder de un 

Presidente cuyo liderazgo le identificaba como suficientemente apto para enfrentar 

a la subversión, preparó y ejecutó una política de seguridad que no solo recuperó 

el control territorial sino que propinó duros golpes a la estructura de una banda 

sometida a la presión de reorganizarse (De Shazo et al., 2009; Spencer et. al., 2011; 

Inkster & Lockhart-Smith, 2011 ; Duque, 2011).

En efecto, a partir del 2002, el gobierno colombiano, reforzado por una alianza 

militar sostenida con los Estados Unidos, Gran Bretaña e Israel, desarrolló tareas 

de transformación de la defensa, anticipación estratégica (Ospina, 2011b), conjunción de fuerzas, operaciones especiales (emblemáticas en la historia militar reciente, como: “Fénix”, marzo, 2008; “Jaque”, julio, 2008; “Camaleón”, junio, 2010; 

“Sodoma”, septiembre, 2010; y “Odiseo”, noviembre, 2011) que, acompasadas por 

suficiente apoyo popular e internacional (Torrijos, 2010b) redujeron el número de 

hombres en armas de la guerrilla, dieron de baja a importantes cabecillas y afectaron 

sensiblemente el margen de maniobra político-militar de la banda armada (Torrijos, 

2011a).

No obstante las frustraciones (Torrijos, 2010a), la organización ilegal ha sabido explotar creativamente su condición asimétrica y, como amenaza híbrida que 

es, ha logrado conservarse vigente y activa de tal manera que, tras adaptarse funcionalmente a la ofensiva estatal mediante típicas acciones de resistencia regulada, 

ha conseguido, en un ejercicio de resiliencia estratégica (no meramente coyuntural o transicional) reinventarse integral y sostenidamente lanzando importantes 

ataques tácticos contra las Fuerzas Militares (Ospina, 2011c) manteniendo sus lazos 

económicos formales e informales con particular énfasis en el narcotráfico, impulsando su cooperación con agentes gubernamentales y no gubernamentales internos 

y externos, y conservando intacto su potencial de interlocutor político válido entendido como aquel actor influyente que, eventualmente, puede convertirse en determinador de la refundación del Estado.

La Conducta Estratégica

Para explorar la conducta en virtud de la cual la organización terrorista adquiere y 

mantiene esta condición, es pertinente abordarla como:

• una red de redes,

• altamente resiliente, o sea, 

• sensible e innovadora,

• versátil, asimétrica, híbrida, simbiótica y

• susceptible de reinvención sistémica.
Volume 13 / 2012 65

La Resiliencia Estratégica

Cuando en el 2002 el gobierno colombiano saliente rompe el esquema de negociación con las Farc -basado en amplias concesiones y abierta complacencia con el 

grupo subversivo- y el gobierno entrante decide emprender una amplia ofensiva de 

recuperación territorial integral, ellas sufren un golpe, ataque o “shock” altamente 

estremecedor y perturbador que afectó sensiblemente sus recursos, legitimidad y 

capacidades, sobre todo aquellas relacionadas con el mantenimiento de su tejido 

reticular (Milward, Bakker & Raab, 2011).

A ese golpe le sucedieron otros de notable importancia militar como las mencionadas operaciones especiales desarrolladas por las Fuerzas Militares, operaciones que, incluso, se extendieron más allá de las fronteras cuando en marzo de 2008 

fue bombardeado en territorio ecuatoriano el campamento de uno de los cabecillas 

más destacados de la banda.

No obstante, las Farc, discriminando eficazmente la relación dialéctica entre 

memoria-y-olvido (Lecomte, 2001) no para apocarse, resignarse o pedir perdón sino 

para refinar su capacidad destructiva, y contando con el notable entrenamiento practicado a lo largo de su existencia para adaptarse a circunstancias adversas, (Greene 

& Conrad, 2002) supieron superar (en un proceso consciente, deliberado y calculado) su esquema funcional en el que operaban como red verticalizada y estática 

para reinventarse como red de alta complejidad -red de redes- a lo largo de un proceso (Villalba, 2003) en el que absorbieron creativamente los consecutivos golpes 

padecidos (Figura 1).
66 Security and Defense Studies Review

En ese sentido, ellas exhibieron una marcada habilidad para:

• Recuperarse rápida, progresiva y competentemente (Werner, 1982) del trauma gracias a sus cualidades de elasticidad, plasticidad y ductilidad (Green & 

Conrad, 2002), o sea, una constelación de fortalezas selectivas -factores de 

protección- y valores identitarios de desarrollo frecuentemente reconfigurados 

(Benson, 1997).

• Sobreponerse a las dificultades y tener éxito relativo, o sea, registrar resultados 

mucho mejores de lo esperado -basados en patrones de reinvención sostenidaa pesar de seguir expuestas a estresores extremos y situaciones de riesgo elevado y peligro evidente (Fraser, Richman & Galinsky, 1999 ; Masten, 1994). 

Peligro entendido, en todo caso, como una constante siempre superior a cualquier noción de protección o de seguridad por muy compartida que sea (Fraser, 

Richman & Galinsky, 1999).

• Más allá de la simple conducta reactiva y funcional (Grotberg, 1995) desarrollar tareas caracterizadas por una activa recursividad estratégica (Chomsky, 

1965), recursividad entendida como motor de la creatividad revolucionaria 

que les ha permitido emprender y ejecutar múltiples combinaciones de sus 

metodologías violentas para mantener e incrementar sus ventajas competitivas 

en un clima de presión y amenaza intensiva.

• Resisitir, manejar y sobrepasar las adversidades estratégicas planteando escenarios o mundos posibles a partir tanto de una variación particular en la 

manera de enfrentar el estrés estratégico (Rutter, 1985, 1999) como de una 

concepción flexible de la guerra revolucionaria, concepción muy marcada por 

Figura 2: Pilares de resiliencialidad de las Farc

Elaboración propia a partir de Hancock & Warm (1989). 
Volume 13 / 2012 67

la habilidad para imponer la agenda político-militar en el marco amplio del 

conflicto irregular, es decir, obteniendo resultados concretos a pesar de las 

serias amenazas para su desarrollo (Becoña, 2006).

• Relativizar y prevenir los estropicios multisistémicamente (Dyer & McGuinnes, 1996) reconstruyéndose sobre los propios efectos nocivos causados 

por el adversario y adelantándosele a éste en el diseño estratégico de la evolución del conflicto.

• Recontextualizar el conflicto en sentido evolutivo entendiendo que en el tiempo y en el espacio surgirán permanentemente nuevas vulnerabilidades pero 

también apoyos, todo ello en un clima circunstancial siempre cambiante (Werner & Smith, 1992).

• Perfeccionar a lo largo del proceso reconstructivo sus pilares (Wolin & Wolin, 

1993) de resiliencialidad (introspección, independencia y autodeterminación 

extendida, relacionamiento, iniciativa, diversificación, creatividad y narratividad-moralidad) es decir, sus valores, cualidades y categorías de superación, 

previsión y redefinición de la adversidad afectando con tal redefinición no solo 

su propia percepción del conflicto sino también la de los demás involucrados 

en dicho proceso (Figura 2).

Introspección, porque las Farc han desarrollado una clara habilidad para autocriticarse y preguntarse a sí mismas sobre su papel en los diferentes escenarios y 

modalidades de la lucha revolucionaria dándose respuestas claras sobre sus alcances 

y limitaciones, aciertos y desaciertos.

Independencia y autodeterminación extendida, en tanto gozan de la sensibilidad para mantenerse autónomamente activas sin renunciar a sus principios por 

criticables que sean o por lo plausibles que parezcan. 

En otros términos, trazan y respetan los límites que existen entre sus pretensiones y actos ejecutados, y ese entorno cambiante y convulso en el que tales decisiones 

se toman y ejecutan, con lo cual, logran mantener la distancia entre sus aspiraciones 

y los resultados obtenidos sin caer en el aislamiento estratégico.

Relacionamiento, es decir, una capacidad renovada para tejer y mantener vínculos (más o menos estrechos) con otros sectores (armados o no armados, gubernamentales o no gubernamentales) extendiendo así un tejido en el que sus necesidades 

son atendidas al tiempo que las demandas de los demás componentes de la red son 

asimiladas y agenciadas, esto es, creando una especie de unidad funcional altamente 

rentable tanto en lo operacional como en lo estratégico (ya sea tanto en niveles 

políticos como diplomáticos o militares).

Iniciativa, por cuanto mantienen en todo momento una exigencia que les permite ponerse a prueba en tareas y áreas cada vez más sofisticadas, independientemente de que sufran golpes contundentes en un campo o el otro. 

En ese sentido, los retrocesos en un frente son rápidamente recompensados 

con los avances en otro de tal modo que logran un equilibrio ascendente, una suerte 

de perfeccionamiento por redistribución de cargas.

Redistribución que implica un cálculo específico sobre el uso multivariado 

y multifactorial de la fuerza bajo el criterio de dosificación circunstancial de la 
68 Security and Defense Studies Review

amenaza simultánea múltiple que ellas representan, es decir, la utilización del terror en todas sus modalidades (contra unidades militares y la población civil), o del 

sabotaje, movilizaciones y desplazamientos forzosos, bloqueos a la población, etc., 

siempre de acuerdo con una evaluación cuidadosa de cuán propicias pueden serles 

las circunstancias político-militares propicias para imponer sus exigencias de forma 

gradual (intensiva / extensiva) en varias regiones al mismo tiempo (Friedland, 2005; 

Spilerman & Stecklov, 2009).

Diversificación, pues, en lugar de sumirse en el derrotismo o el entreguismo, 

encuentran en la tragedia un impulso para revitalizarse íntimamente y exhibirse 

como agrupación tan resistente como desafiante.

Creatividad, por cuanto se hallan en constante capacidad de instaurar orden 

e incluso armonía e ilusión (horizontes estratégicos redibujados frecuentemente) a 

partir del caos, los reveses o el simple desorden que han sembrado (sin importar lo 

focalizado o generalizado que sea).

Narratividad-moralidad, es decir, una clara vocación de producir mensajes, 

reinterpretar valores y realidades, cuestionar su propia identidad para refinarla, difundir su visión y generar escenarios deseables por el resto de la sociedad, comprometiéndose y comprometiendo a otros en torno a ideas fuerza que confluyen en 

tendencias estratégicas de largo aliento.

Detectar autónomamente, pero en reflexión y ejecución compartida, cuáles 

han sido y podrían ser sus fuentes motivacionales para propulsar su propia resiliencia y ponerla en contextos de alianza, coalición y cohesión revolucionaria. 

Delicado proceso expansivo que pone de relieve cómo la organización ilegal 

entiende perfectamente que sus posibilidades de superación de las adversidades y 

recuperación constante de la iniciativa estratégica no dependen exclusivamente de 

sus esfuerzos unilaterales sino, más bien, de la conjunción y conjugación de tareas 

(en la cuádruple relación entre riesgo/protección/vulnerabilidad/reinvención. Bourguignon, 2000; Theis, 2001; Cyrulnik, 2008).

Es así como las Farc han evaluado su conducta en un contexto regional, hemisférico y extrahemisférico ajustándola según las diferentes exigencias y siempre con 

una clara visión evolutiva (asegurándose de impedir que los factores adversos les 

afecten transversalmente).

Con lo cual, al ampliar cada vez más su margen de maniobra (Ehrensaft & 

Tousignant, 2001), las Farc comprenden claramente sus dinámicas ontosistémicas 

(estrictamente propias, internas), microsistémicas (con organizaciones pares históricamente relacionadas, como el Eln, o con sus redes de milicianos -no armados-), 

exosistémicas (con las comunidades a nivel nacional, subnacional), y macrosistémicas (con organizaciones transnacionales armadas o no armadas, gubernamentales o 

no gubernamentales) entendiéndose a sí mismas como parte integral de una comunidad internacional muy amplia de actores estrechamente ligados por sentimientos, 

afinidades, simpatías e intereses concretos: el Movimiento Continental Bolivariano.

Este Movimiento que, lejos de restringir, abre el abanico de relaciones internacionales de la banda, es un auténtico motor de resiliencia que la robustece y la blinda 

en sus diferentes frentes de acción estratégica reduciendo la incertidumbre logística 

o política (Magis, 2010) y afianzando la voluntad y el espíritu de lucha.

Y eso se consigue, precisamente, porque la comunidad bolivariana es alta-
Volume 13 / 2012 69

mente cohesiva, integrada y empoderadora (capacitadora). Ofrece suficiente estabilidad, mitiga los efectos nocivos de operar en un medio hostil en que el adversario es 

suficientemente poderoso, y reporta recursos (humanos, técnicos, médicos, informativos y financieros) en un ambiente de aprendizaje continuo y compartido.

De hecho, el Movimiento no es tan solo una construcción clandestina, sino 

más bien, un tejido abierto y expansivo de redes legales coordinadas en las que 

operan personalidades de alta significación política, con lo cual, se facilita la relación de alta calidad con pares (armados y no armados) consolidando así, en un 

clima de interacción, interconexión e interdependencia, tanto la autoeficacia y la 

autoestima como la autoimagen positiva con la que mediáticamente resulta siempre 

exitoso y rentable convertir aún las acciones más despiadadas (terroristas) en actos 

esperanzadores (como el de liberar unilateralmente a secuestrados).

En tal sentido, para la agrupación ilegal siempre será de vital importancia la 

flexibilidad en ambientes transfronterizos (los porosos vasos comunicantes en todo 

tipo de fronteras –consideradas como auténticas áreas de retaguardia estratégica-), 

la comunicación social abierta fundada en múltiples interpretaciones pero, eso sí, 

sujetas a la misma pretensión revolucionaria, la resolución conjunta de problemas 

comunes y la reafirmación discursiva de su sistema de creencias (cosmovisión e 

identidad ideológica compartida).

Por lo tanto, a las Farc les resulta particularmente cómodo afrontar situaciones 

críticas pues conocen los métodos para desarrollar transiciones intra e interespecíficas excitantes y reconfortantes, incluyendo, principalmente, aquellas crisis al interior del propio Movimiento, es decir, las discrepancias que pueden surgir entre ellas 

y sus propios socios y coaligados.

Visto de esa forma, el conflicto intragrupal e intrabolivariano no es un proceso 

destructivo sino, por el contrario, un motor de cambio así como una experiencia formativa y enriquecedora de la que se nutre permanentemente la organización armada, 

refinando, progresivamente, los enfoques con los que maneja las desavenencias y 

rivalidades, asegurando con ello la tradición, la continuidad y la unidad de criterios 

estratégicos esenciales.

De hecho, ante situaciones de riesgo, el Movimiento opera como fuente de 

fe -en tanto entidad “omnipotente”- y como un manto protector muy maleable que 

capacita, refuerza y reactiva a la organización armada que, de tal modo, consigue 

manejar mejor los recursos disponibles y repotenciar las creencias mediante ejercicios narrativos cada vez más inteligibles, atractivos y aglutinadores. 

Dicho de otro modo, mantienen y activan funcionalmente “un conjunto de 

creencias y narrativas compartidas que fomentan sentimientos de coherencia, colaboración, eficacia y confianza que son esenciales para la superación y el dominio 

de los problemas” (Walsh -1998- citada por Ravazzola -2001-), o sea, “procesos 

que estimulan la construcción colectiva de narrativas coherentes que van hilando 

historias de cada uno y de todos [los combatientes] en las que los dolores y las 

adversidades tienen un sentido comprendido y compartido por todos reportándoles 

posibilidades de tener [una posición o] un lugar social digno” (Seligman -1990, 

1995-, citado por Ravazzola -2001-) siempre en el marco de sus propios criterios de 

dignidad revolucionaria.

Con esa resiliencialidad transnacional que se fue perfeccionando, primero, du-
70 Security and Defense Studies Review

rante la Guerra Fría, con su pertenencia al sistema soviético de promoción de las 

insurgencias, y luego, durante la primera Pos guerra fría (1991–2001) y la segunda 

(2001 ss.) gracias a su vinculación activa al Foro de Sao Paulo y al acceso al poder 

de las corrientes políticas identificadas con el Socialismo del Siglo XXI, las Farc 

fueron utilizando selectiva y eficazmente los recursos comunitarios para asegurarse 

a sí mismas y asegurarles a sus asociados un cierto balance económico, asistencia 

práctica (legal, logística e informativa), apoyos sociales (de sectores diversos) y 

sentimientos de nítida vinculación con simpatizantes e intermediarios.

Esta conducta diversificada (Saleeby, 1997) lleva incluso a pensar que la banda ilegal se fortalece más gracias a los factores riesgo en que se encuentra que ante 

los mecanismos de protección con los que cuenta, haciéndose, así, cada vez más 

desafiante y ganando a cada paso seguridad en sí misma, o sea, garantizándose un 

cierto sentido de invulnerabilidad por (excesiva) acumulación de confianza. 

Excesos (auto suficiencia negativa) que, en todo caso, puede sortear y revertir positivamente mediante continuos ejercicios de auto reflexión y reajuste (en el 

continuum pensamiento-acción, es decir, en una interesante conducta pendular que 

sitúa claramente a la organización terrorista al margen de la ley pero que, simultáneamente, le permite actuar de manera creativa en ambientes legales gracias a la 

aceptación de la que goza en diferentes ambientes políticos y sociales).

 Estrechar sus lazos de acción colectiva, comunitaria, en entornos hostiles internos y externos que, de acuerdo con Magis (2010) se da alrededor de diversas 

variables (Chandra et al., 2010):

Recursos comunitarios, o sea, la mezcla indiscriminada y circunstancial de 

distintas metodologías relacionadas con la violencia política, desde el aventurerismo revolucionario hasta las dimensiones simbióticas, transversales e híbridas, 

pasando por actividades legales e ilegales con marcado énfasis en el terrorismo.

Agentes activos, valga decir, los actores con evidente capacidad de influir en el 

desarrollo de la colectividad para evitar los efectos nocivos del contexto. Tales agentes demuestran con propiedad sus competencias para asegurar los niveles jerárquicos 

de mando y la rapidez en el reemplazo de dirigentes, creando climas favorables para 

que se mantengan los nexos (incluso el parentesco) entre combatientes y milicianos, 

pares armados y no armados al interior del país y fuera de él, y entre variadas instancias gubernamentales de representación internacional entre las que se destacan 

algunos jefes de Estado afiliados a la Alianza Bolivariana para las Américas (Alba).

Acción colectiva, o sea, las iniciativas concertadas que permiten el cumplimiento de objetivos mediante la acción en redes bien establecidas y de amplia cobertura 

global que comienzan a escala microlocal y se extienden hasta conformar un tejido 

denso de simpatizantes y auxiliadores de mucha o poca monta en Medio Oriente, 

Europa y América, principalmente.

Acción estratégica, esto es, la planeación, el aprendizaje y la deliberación mediante transferencia, adaptación y reorganización del conocimiento contestatario, 

insurgente y terrorista.

Equidad, en el sentido de que se fomenta y se promueve un cierto sentido de 

igualdad y equilibrio de poder que, basado en el respeto del orden jerárquico, va 

mucho más allá de la simple aplicación de sanciones para redistribuir influencias al 
Volume 13 / 2012 71

interior de la banda armada, llegando a extender sus radios de acción a diferentes 

ámbitos de intervención, de tal suerte que, por ejemplo, la designación de altos 

cargos en gobiernos amigos puede estar en directa relación con las expectativas, 

intereses o sugerencias de la banda.

Impacto, es decir, la capacidad de respuesta de que dispone la organización 

para absorber choques y proyectar sus capacidades concibiéndose como “ejército 

del pueblo” y articulando tareas con toda suerte de grupos criminales, independientemente de cuán flexibles o rigurosos sean sus marcos ideológicos particulares 

(Calderón, Espinosa & Techio, 2004).

Compromiso con los recursos comunitarios, de tal modo que los bienes, herramientas y conocimientos se horizontalizan incluso bajo la lógica de “hacer más, 

con menos”, lo que, en sentido práctico, les ha llevado a ver cómo se reducen sus 

hombres en armas hasta en una tercera parte sin perder por ello la flexibilidad operacional; o a encoger las áreas de cultivos ilícitos bajo su control pero sin sacrificar 

sino, más bien, incrementar la productividad.

Desarrollo comunitario, o sea, el fortalecimiento intensivo de los mecanismos 

y fuentes de financiación entre las que se destacan los relacionados con el narcotráfico e, incluso, con los circuitos legales de la economía tanto en Colombia como en 

otros países de Sur y Centroamérica para hacer sostenible no solo la lucha armada 

sino las tendencias políticas de orden mediático, simbólico y para diplomático.

En resumen, las Farc se reinventan progresivamente como una organización 

multipropósito, un verdadero sistema de acciones políticas armadas y no armadas de 

amplia cobertura “en capacidad de absorber perturbaciones y reorganizarse mientras 

se somete al cambio manteniendo, esencialmente, la misma función, estructura e 

identidad”, esto es, desplegando y renovando suficientes iniciativas político-militares en una relación creativa entre cultura organizacional, valores y cooperación 

revolucionaria (Evans & Steven, 2009a, b).

La Red de Redes

En consecuencia, lo que mejor explica la resiliencia de las Farc es su concepción y 

regulación de la violencia política en el marco de un deliberado y coherente trabajo 

de redes interconectadas y armonizadas bajo la lógica del terrorismo simbiótico 

transversal, TST (Torrijos, 2011 b).

De hecho, al no operar solo como “redes oscuras” -encubiertas e ilegales- 

(Milward & Raab, 2002 ; Milward, Bakker & Raab, 2011) sino también como redes 

lícitas y legales, ellas obtienen importantes réditos de resiliencialidad estratégica 

ejerciendo selectiva y conjuntamente “poder duro” y “poder blando” (“poder inteligente”: Armitage & Nye, 2007) y operando en diferentes contextos, dimensiones e 

intensidades de acuerdo con necesidades, exigencias y desafíos, es decir, estímulos 

diversos (Figura 3).
72 Security and Defense Studies Review

Entre otras cosas, esto significa que la organización es polifacética y sumamente flexible al ejecutar sus ajustes estratégicos en cada momento histórico atendiendo a la naturaleza cambiante de los sistemas sociales y políticos (Podolny & 

Page, 1998 ; Gunaratna, 2002 ; Hoffman, 2003).

Por tal razón, las Farc pueden manejar sus recursos y legitimidad relativa en 

diferentes niveles, al tiempo que sus capacidades (medidas en un espectro que se 

extiende desde el uso hasta el no uso de la fuerza) pueden variar o graduarse (fortalecerse, debilitarse o hasta aparecer-desaparecer-reaparecer) racionalmente de acuerdo con los ambientes en que se desenvuelvan, ya sea en contextos microlocales o 

globales pero revalidando o innovando a cada paso “las nuevas reglas de la guerra” 

(Arquilla, 2010).

Por tanto, podría sostenerse que el diseño del trabajo en redes de la banda no 

ha evolucionado en sentido lineal pasando de estructuras simples a complejas sino 

que se ha ido diversificando, mezclando y refinando sin perder en ningún momento 

las características propias del diseño o la estructura del tipo de red en que operan, 

ya sea de “cadena”, “estrella”, “multicanal” (Arquilla, 2009), “small-world”, “village”, “opinion-leader”, “hierarchical” (Siegel, 2009). (Baste con admitir aquí que 

cualquier aproximación al diseño de las redes será más útil entre más hipotética sea: 

Gupta, 2010, con base en Sageman, 2004, y Robb, 2007). (Figura 4).

Desde este punto de vista, las Farc como “red de redes” (al fin y al cabo se trata 

desde sus propios orígenes de unas “fuerzas” armadas revolucionarias, concepto que 

marca una diferencia sustancial al compararlas con bandas unidimensionales) se 

convierten en actores y sujetos de relaciones internacionales con suficientes niveles 

de gobernabilidad implícita (hacia adentro) y explícita (hacia afuera), voluntad de 

alterar (enfrentar o cohesionar, según convenga en cada momento histórico) no solo 

el curso de un Estado en particular sino del sistema internacional en su conjunto 

(Arquilla, 2007) con especial referencia a la Alianza Bolivariana para las Américas 

(Alba), la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), o la Comunidad de Estados 

Latinoamericanos y del Caribe (Celac).

Figura 3: La multidimensionalidad de la red de redes de las Farc

Elaboración propia basada en Milward, Bakker & Raab (2011).
Volume 13 / 2012 73

Todo ello mediante nodos que se van creando por afinidad, simpatía, interés 

y camaradería funcional de manera muy similar a lo que ocurre -por analogía- con 

el fenómeno de de las “webs semánticas” (Sánchez Carballido, 2008), con lo cual, 

podría decirse que las Farc estarían ya en capacidad de diferenciar el significado de 

los términos con los que sus simpatizantes (ya sean ellos seguidores o militantes 

potenciales y manifiestos) buscan satisfacer sus necesidades ideológicas y de acción 

revolucionaria: “Si no te gusta tu vida, invéntate otra diferente !” (la realidad del 

“quinto poder”: Alonso, 2006 ; Keck & Sikkink, 1998).

Dicho de otro modo, es necesario superar las típicas visiones con las que se 

asume que una organización político-militar como las Farc emprende su tarea en 

red utilizando la lógica propia de las redes electrónicas o simplemente usando las 

herramientas informáticas como método predominante de comunicación interna o 

externa (el uso de las nuevas tecnologías de la información, empezando por la World 

Wide Web e Internet).

Entonces, muchas diferencias semánticas y operativas puede haber entre “cyberwar” y “netwar” (Arquilla & Ronfeldt, 1999a, b), “guerras en red” o “redes en 

guerra” (como más allá de lo capcioso lo ha resuelto Copeland, 2009, al diferenciar 

claramente entre lo que sería la “diplomacia de guerrillas” y la “diplomacia guerrillera”) pero lo cierto es que las Farc no se limitan a ser una agrupación que funciona tan solo en la dicotomía “enjambre”/“dispersión” (Weber, 2004) mediante la 

simple descentralización de su comando operativo, la conformación de pequeños 

grupos medianamente autónomos cuya financiación responde a diferentes sectores, 

o la separación entre ciertos niveles jerárquicos que contrastan con altos grados de 

delegación de autoridad en la toma de decisiones (Zanini 1999).

Por el contrario, es gracias a la flexibilidad que exhiben desde su propia concepción y a lo largo de su evolución y proyección que las Farc logran también contextualizar y coordinar tareas múltiples en sistemas geoculturales diversos valiénFigura 4: Las Farc: un polimorfo tejido reticular político-militar transversal, resiliente y 

simbiótico

Elaboración propia a partir de la “Hipothetical Representation of Terrorist Network” de Gupta (2010) 

basado en Sageman (2004).
74 Security and Defense Studies Review

dose de conexiones de todo tipo (Crumlish, 2004 ; Brafman & Beckstrom, 2006) 

en un ambiente de creciente interdependencia y corresponsabilidad que les facilita 

desarrollar su propia visión de “guerra híbrida” (Hoffman, 2007) y de “guerra de 

cuarta generación” (Hammes, 2004) para evolucionar hacia la “netwar 3.0” y la 

“guerra de quinta generación” (aquella en la que se atacará la habilidad del adversario para “observar” adecuadamente la naturaleza de su rival y el marco histórico 

y geopolítico en el que se desenvuelve el conflicto llegando al extremo de “percibir 

oponentes donde no los hay”: Kohalyk, 2006).

De hecho, las Farc se han preocupado visiblemente por mantener e incrementar su poder como integrante-y-configurador de redes no solo por el número de hipervínculos que han alcanzado sino por el orden cualitativo en el que tales hipervínculos se tejen y por los niveles de “equivalencia estructural” y “prestigio” en que 

operan (Hafner-Burton & Montgomery, 2006).

Eso significa que la organización armada es consciente de que integra y cogobierna una red de redes muy tupida de la que obtiene suficiente respaldo (físico) para 

impulsar sus actividades violentas y no violentas.

En ese sentido, la organización, entendida como actor-red con elevada conectividad (Luna, 2004) que se inserta en ciertas comunidades hasta confundirse con 

ellas debido a la confianza en la que se inspira y que inspira entre sus cooperantes 

(Luna & Velasco, 2005), cuenta con la autoridad necesaria tanto para tomar decisiones y traducir en obras concretas las aspiraciones relativas de los socios como para 

capitalizar y distribuir prestigio entre los asociados fortaleciéndose a cada paso, es 

decir, robusteciéndose aun cuando incurra en crímenes de guerra o de lesa humanidad. Crímenes que, no obstante lo atroces que sean, se atenúan precisamente por el 

acompañamiento transnacional de que la banda goza.

Asimismo, las Farc han entendido las virtudes propias de la “noopolítica” 

en la “noosfera” (noos: “mente”: Arquilla & Ronfeldt, 1999 a) acercándose a las 

comunidades de base en diferentes países, ampliando sus canales informáticos y 

de comunicación social (como emisoras, revistas, blogs y mecanismos alternativos), desarrollando actividades con grupos selectos orientadores de opinión pública, 

abriéndose paso en foros y organizaciones internacionales como las ya mencionadas 

Alba, Unasur y Celac, etc. (Smyth, 2001; Latham, 2002; Xifra, 2009).

En cualquier caso, el tejido reticular de las Farc:

• Es robusto, recuperador, transformador, 

• goza de alta legitimidad tanto en los circuitos internos como externos, 

• dispone de recursos físicos importantes, 

• es suficientemente hábil para eludir compromisos, confundir a sus adversarios 

y reprogramar sus objetivos estratégicos, 

• es homogéneo hacia el interior (para garantizar la unidad de mando y la jerarquización), heterogéneo hacia el exterior (para ampliar sugestivamente su 

margen de maniobra), cohesivo (para mantener la unidad básica de criterios 

estratégicos), abierto (para tramitar discrepancias sin menoscabar la unidad), 

motivador (conservando el equilibrio entre tradición e innovación, y entre 

radicalidad y moderación), centralizador (para garantizarse referentes de au-
Volume 13 / 2012 75

toridad) y descentralizador (para asegurarse la correspondencia y el engranaje 

con entidades de todo tipo).

Conclusión: Influencia Asegurada

Como resultado de su alta resiliencia estratégica (es decir, como organización que 

apela al terrorismo transversal y simbiótico con comprobada capacidad de renovación e innovación), explicada en función de su coordinado trabajo como red de 

redes, resulta particularmente útil considerar a las Farc como una ‘guerrilla de opinión’, es decir, aquella que articula eficazmente su narrativa y discurso con las iniciativas emprendidas junto a las organizaciones asociadas, ya sean gubernamentales y 

no gubernamentales, nacionales e internacionales.

De tal modo, es viable considerar sus tendencias estratégicas (Hunter, et. al., 

2008) recurriendo a la figura geométrica del cubo con cada una de sus seis caras 

en estrecha relación con las otras y una de ellas entendida como la cara “oscura”, 

“oculta” o “fantasma”.

Tal faceta oculta no tiene por qué ser siempre la misma, así que en cada momento histórico y de acuerdo con las pretensiones estratégicas de la banda, esa faceta puede ser ésta o aquella (Figura 5).

Figura 5: El cubo estratégico de las Farc como ‘guerrilla de opinión’

Las tres primeras caras (entendidas evolutivamente en función del manejo 

del tiempo antes-ahora-después/corto-mediano-largo plazo) hacen referencia a la 

cuestión narrativa, ideológica, discursiva y metadiscursiva. Y las otras tres (entendidas evolutivamente en función de los intereses, expectativas y recursos) se refieren 

a los vínculos que la organización establece con las diferentes entidades afines a 

escala transnacional.

1. La primera faceta se refiere, pues, al nivel prediscursivo. Es así como las Farc 

contagian a las comunidades de base microlocal y mantienen activos a sus 

militantes con una marcada intención aglutinante, de indoctrinación y propaganda (Saunders, 2005): desde los mitos fundacionales agrarios, hasta rituales 
76 Security and Defense Studies Review

de iniciación armada y no armada, y múltiples categorías de interpretación de 

la realidad: lucha de clases, materialismo histórico, determinismo económico, 

combinación de todas las formas de lucha, opresión, exclusión, miseria, marginación, oligarquía, dominación, etc.

2. La segunda faceta es la correspondiente al nivel discursivo. Se manejan aquí 

las expectativas relacionadas con lograr la condición de “interlocutor político 

válido” (status político como sujeto de relaciones internacionales), la “humanización de la guerra”, la “solución negociada del conflicto”, la “refundación del 

Estado” todo ello mediante una eventual Asamblea Nacional Constituyente y la 

construcción y consolidación de la revolución bolivariana a nivel continental.

3. La tercera faceta es la alusiva al nivel metadiscursivo, en la que aparece todo lo 

relacionado con la estructura simbólica del poder, los hipervínculos sobre los 

que se teje la red bolivariana a escala global, las concepciones sobre “mundos 

posibles” y “renaceres”, así como los rasgos identitarios basados en mitos de 

heroísmo, el antiimperialismo y las guerras de liberación nacional.

4. La cuarta faceta, ya en lo referente a los actores cooperantes, es en la que se 

establecen relaciones intraespecíficas muy controladas por el Secretariado, es 

decir, los lazos con el Partido Comunista Clandestino de Colombia (Pc3), las 

estructuras de reclutamiento, milicianos y militantes, movimiento bolivariano, 

estructuras armadas (Frentes), grupos de operaciones especiales, células y núcleos urbanos, etc.

5. La quinta cara del cubo (Dolnik, 2007) es la que tiene que ver con las relaciones 

interespecíficas, o sea, las que se tejen con otros grupos armados (Jackson & 

Frelinger, 2009) como el Eln, o Sendero Luminoso ; con organizaciones mutantes como el Frente Sandinista para la Liberación Nacional, y con gobiernos 

simpatizantes a escala extrahemisférica, como el de Irán, o intrahemisférica, 

como los de Ecuador, Nicaragua, Cuba, Bolivia y Venezuela (cuyo jefe de Estado solicitó personalmente en enero del 2008 el reconocimiento internacional 

de las Farc como fuerza beligerante). (Lyndstrom, 2002 ; Nye, 2004).

6. Y la sexta faceta, la que actualmente podría identificarse como la “cara oculta 

del cubo estratégico de las Farc” (o sea, la que le concede mayor versatilidad y 

flexibilidad a la organización) es la referente a las relaciones transespecíficas, 

es decir, aquellas entretejidas con organizaciones no armadas, no gubernamentales, de cobertura transnacional, que actúan en un constante ejercicio de representación y entre las que sobresale la agrupación conocida como Colombianos 

y Colombianas por la Paz (Ccpp).

En definitiva, todo este entramado es el que permite entender cómo las Farc:

• dosificando el terrorismo según las circunstancias, 

• regulando el acompañamiento transnacional del que gozan, y 

• aprovechando con certero oportunismo la confrontación en la que habitualmente se enzarzan las élites colombianas, logran que el conflicto armado en Colombia adquiera visos de “entrelazado”, “regional”, “crónico”, “prolongado” y 

hasta “intratable”, en una tendencia constante hacia la complejidad estratégica.
Volume 13 / 2012 77

Por ende, si algo explica la resiliencialidad de las Farc es el prereconocimiento o el reconocimiento propiamente dicho de la organización como actor político, 

como sujeto de relaciones internacionales, como integrante y conformador legítimo 

de redes de todo tipo.

Dicho de otro modo, la resiliencialidad de las Farc no es tan solo una virtud adquirida gracias al trabajo coordinado con sus pares revolucionarios (Paul, 2009) sino 

que también obedece a la tendencia constante de todos los gobiernos colombianos 

que, uno tras otro, han buscado aproximaciones y negociaciones con las Farc para 

conferirles el status de interlocutor político válido.

Y, de hecho, la organización consigue incrementar su resiliencia estratégica 

porque a pesar de todas las dificultades padecidas siempre obtiene de su entorno, 

pero, principalmente, de su propio adversario (el Estado colombiano), el aliento, el 

impulso y el fortalecimiento de su identidad como el “otro” que, políticamente, y 

operando como red de redes, tiene en sus manos, tarde o temprano, la refundación 

del Estado.

En tal sentido, cualquier esfuerzo por lograr que:

• Las redes oficiales (militares o policiales) con sus iniciativas de acción integral, las operaciones especiales sobre objetivos de alto valor o para la liberación de rehenes, las fuerzas de tarea contra los Frentes guerrilleros, la erradicación de cultivos ilícitos y la lucha contra las bandas de narcotraficantes, o

• las redes cívicas prosistémicas (de ciudadanos, tanto dentro como fuera de 

Colombia), 

• las redes entrelazadas (conjuntas, entre militares y civiles) consigan debilitar 

la red de redes de las Farc es una ilusión (Jenkins, et. al, 1985; Jones & Libicki, 

2008). 

Una ilusión que, precisamente, consolida la tendencia de la banda terrorista 

como una guerrilla de opinión. Con todo lo que eso implica. 
78 Security and Defense Studies Review

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la resiliencia puede ser una característica cuyo impacto puede apreciarse mediante 

las emociones positivas en las conductas orientadas a superar un hecho traumático 

a partir del enriquiecimiento individual, pero también lo es que, no obstante, estos 

beneficios no tienen por qué contemplar ningún tipo de conductas altruistas pues la 

resiliencia también puede ser un rasgo protector 'egoísta'.

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y unidades. Esta propiedad, a la que se conoce como 'recursividad', es la que, 

por analogía, permite hablar de la capacidad 'transformadora' de una organización 

terrorista resiliente, o sea, esa que logra una ilimitada combinación de construcciones, referentes, situaciones o escenarios estratégicos a partir de un número lim-
Volume 13 / 2012 79

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sostienen que "cuantas más experiencias de violencia política vivan los jóvenes, 

mayor será el compromiso ideológico que expresen y menor su índice de problemas 

psicosociales", resulta interesante plantearse aquí una semiótica de la resiliencia, o 

sea, el papel del discurso ideológico, la narrativa, el relato y la memoria histórica 

en la arquitectura resiliente de la banda armada. Cfr. Punämaki, R.L. (1996) Can 

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de las "networks" y las "hierarchies" (p. 13, tabla 1) resulta didácticamente importante pero, en el caso de organizaciones político-militares complejas como las Farc 

se puede afirmar que hay una mezcla activa de los ingredientes de tal modo que 

podría hablarse de 'redes jerarquizadas' sin incurrir en ninguna contradicción, tal 

como lo muestran las siguientes líneas conectoras destacando que en un determinado momento las Farc pueden comportarse como una “red de redes jerarquizada” 

(líneas continuas) y que en otro pueden ser consideradas como “jerarquías reticulares” (líneas entrecortadas):
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complejas como Hamás, Hizbolá, etc. ? En cualquier caso, la respuesta siempre 

será particular, pero los enunciados teóricos pueden asimilarse como modelos que 

explican conductas similares en contextos culturales disímiles. Contextos y agrupaciones que en la Era de la Información, quiérase o no, se hallan engranados o 

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colección de actores (N > 2) que buscan insistentemente relaciones de intercambio 

duraderas entre ellos y al mismo tiempo prescinden de autoridades legítimas que 

arbitren o resuelvan sus discrepancias organizacionales o las disputas que puedan 

surgir durante ese intercambio." Esta definición resulta interesante en sentido general pues permite entender que las Farc, siendo una red de redes ilícita e ilegal 

puede operar también bajo criterios perfectamente legales cuando sus radios de 

acción y asociados así lo permiten e incluso puede disponer de mecanismos de 

resolución de controversias informales en virtud de la fuerza que exhiben algunos 

de sus componentes que, de hecho, son gobiernos con alto poder morigerador, 

como el de Venezuela. Esta precisión ilustra por qué en el caso de organizaciones 

político-militares complejas como Farc no puede trazarse tajantemente la distinción a la que se ven obligados Eilstrup-Sangiovanni & Jones (2008) cuando hablan 

de "networks", por una parte, y de "illicit networks" por otra (p. 23).

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Sageman, M. (2004) Understanding terror networks. University of Pennsylvania Press. 

Valga considerar aquí la crítica de Sageman hecha por Arquilla (2005). En efecto, 

es difícil extrapolar los hallazgos de Sageman sobre el diseño de redes a aquellas que no sean las que él estudia en estricto sentido ("global Salafist jihad"). No 

obstante, lo más interesante en el estudio de las estructuras de las redes podría 

ser no tanto la identificación de los circuitos sobre las que ellas actúan (que pueden ser muy cambiantes) como la concepción, el constructo estratégico sobre el 

que tales redes han sido activadas (o sea, el sentido histórico-estratégico sobre el 

que han sido construidas, más que su coyuntural funcionalidad táctico-operacional).

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específico de la producción de información en Internet, las Farc han dado claras 

muestras de ser cada vez más conscientes de la necesidad de "ciberdemocratizar" 

tanto los contenidos como las interpretaciones, fenómeno que comienza con la 

multiplicidad de hipervínculos que puede constatarse en sus páginas principales 

y asociadas. En términos de Cremades (2007) podría decirse que "el micropoder

obligará -obliga- a entrar en un nuevo tipo de juego en que el poder constituido [el 

de las Farc, en este caso] necesitará -necesita- buscar la alianza con el ciudadano 

[la movilización ciudadana a escala supranacional] y comprender que los tiempos 

del ostracismo y del despotismo han quedado relegados a favor de la transparencia 

[estratégica y referida a los propósitos revolucionarios]".

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uso de la violencia como metodología política, las Farc han entendido claramente 
84 Security and Defense Studies Review

los efectos que los ataques, terroristas o no, pueden causar sobre los diferentes 

sectores de la sociedad nacional e internacional, así que la regulan no solo bajo 

parámetros políticos sino también militares, comerciales, mediáticos y diplomáticos.

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que los factores protectores se opondrían al riesgo y los factores de vulnerabilidad 

llevarían a sucumbir a ese riesgo".

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Volume 13 / 2012 85

Política, Insurgencia, y Contrainsurgencia en la 

Argentina 1970–1973: 

el Período (Casi) Olvidado

Fabián Calle

RESUMEN

La poca prensa, análisis y debate del la insurgencia y la contrainsurgencia 

entre 1970-73 podría ser explicado por el impacto que tendría este 

período sobre los relatos lineales y sin matices que los “dos bandos” de 

la guerra sucia se han creado a lo largo del período iniciado en 1976. 

Paradójicamente, sobre el silencio u omisión sobre los años estudiados por 

este ensayo se monta uno de los pocos, sino el único, consensos entre los 

protagonistas del drama argentino. Este es un tema que tiene y tendrá aun 

por muchos años un conjunto de pasiones, pujas ideológicas y posturas 

cruzadas e irreconciliables. No cabe reivindicar o subrepticiamente 

relativizar el abismo de violencia y crueldad en que cayó nuestra patria 

casi cuatro décadas atrás. Este estudio explorará los acontecimientos de 

la década de 1970 en la Argentina en estrecha colaboración, así como 

estudios previos de la crítica de ambos lados del conflicto entre el gobierno 

y los grupos insurgentes.

Introducción

Al momento de abordar la violencia política en la Argentina en las décadas pasadas y en especial la que se extendiera durante toda la década de los  ́70, se suele 

incurrir en visualizarla como un claro ejemplo de violencia terrorista mesiánica y 

“sin pueblo” por parte de las organizaciones armadas subversivas y de la existencia de un plan metódico de terrorismo de Estado (readaptando metodologías del 

denominado “método francés” aplicado en Vietnam y luego en Argelia). Desde ya, 

existen diversos argumentos y fundamentos para que esa afirmación tenga asidero 

y una amplia difusión. No obstante, cabría hacer una revisión crítica de esa generalización y brindar algunas ideas tentativas para un debate más profundo. Desde ya, 

asumimos que este es un tema que tiene y tendrá aun por muchos años un conjunto 

de pasiones, pujas ideológicas y posturas cruzadas e irreconciliables. Asimismo, no 

cabe reivindicar o subrepticiamente relativizar el abismo de violencia y crueldad en 

que cayó nuestra patria casi cuatro décadas atrás. 

Si bien no corresponde a los objetivos de este escrito una descripción detallada 

y cronológica de las acciones y contracciones que se dieron en materia de violencia política en la Argentina desde fines de la década del  ́60 al regreso al poder del 

peronismo en 1973 y luego del mismo Perón pocos meses después, es necesario 

citar algunos casos testigo fundamentales: (1) el denominado “Cordobazo” en 1969 

que comenzara a ser el principio del fin del Onganía y su gobierno “con objetivos 

y sin plazos”; (2) el secuestro y asesinado del General Aramburu (lo cual a su vez 
86 Security and Defense Studies Review

fue otro motivo de tensión entre los pro-Ongania y los pro-Lanusse) y la emisión de 

un Decreto en junio del mismo año en donde se establecía la pena de muerta para 

ciertos crímenes; (3) los asesinatos de Alonso y Vandor; y (4) el ataque a la Calera. 

Cabe recordar, que el mismo General Lanusse sufriría en su entorno familiar y 

en el grupo de sus ex colaboradores muertos de la mano de grupos de tareas de las 

FF.AA. durante el Proceso de Reorganización Nacional instaurado en 1976.1

En este sentido, durante los juicios a las Juntas Militares de 1985, una vez 

regresada la democracia, el testimonio de ex Presidente Lanusse fue uno de los más 

duros y contundentes contra sus camaradas de armas.

Los Otros  ́70s

Frente a esta escalada de violencia, con contundentes objetivos políticos tal como lo 

demostraban los caso de Aramburu, Alonso y Vandor, el General Lanusse afirmó en 

un discurso de Diciembre de 1970 que “la Argentina está en guerra por el accionar 

terrorista, el cual es asimismo una nueva forma de conflicto armado en donde la 

clave pasa y pasará por conquistar los corazones y las mentes del pueblo.” En este 

sentido, advirtió que “el Ejército está en operaciones, pero no recurrirá al terrorismo” dado que “sería un error terrible en el plano político y moral.” Pocos meses 

después, el entonces Jefe del Ejército se haría cargo de la Presidencia de la Nación 

con un esquema de rotación cada dos años con las otras FF.AA. De manera simultanea desde el Ministerio de Interior, Mor Roig, impulsada el denominado “Gran 

Acuerdo Nacional” o GAN partiendo de la idea de la necesidad de un período de 

transición de cuatro años antes de convocar a elecciones libres. En el mismo año 

1971, el gobierno comenzó a activar conversaciones y negociaciones con el mismo 

Perón. De manera contemporánea en el país operarían cinco organizaciones subversivas, dos de orientación marxista (ERP y FAL, siendo la primera la más activa) y 

tres de orientación peronista (Montoneros, FAP y FAR).

En Mayo de 1971 se estructuró uno de los pilares de la lucha contrainsurgente, con la creación de un Tribunal Federal con jurisdicción nacional sobre ciertos delitos especificados en el Código de Justicia Criminal y Militar.2

 La Cámara 

en lo Penal de la Nación estaba compuesta por nueve jueces y tres fiscales y a su 

vez dividida en tres Cámaras (con base en Buenos Aires). La misma ofrecía a los 

acusados defensores oficiales, cada parte presentaba un escrito, testigos y expertos, 

el debate era oral y abierto al público (salvo excepciones) y había un plazo límite 

para la preparación de acusaciones por parte del juez de instrucción y la sentencia 

de la Cámara (la cual no tenía apelación). El especialista en temas militares de la 

Argentina, Robert Potash, ponderaba la sustancial eficacia de la misma. De manera 

simultanea, y regresado a la línea argumental de Max Manwaring, la organización 

Montoneros parecía articular inteligentemente acciones armadas, reclutamiento de 

sectores populares y estudiantiles, un activo trabajo social de base y el desarrollo 

de un perfil discursivo e ideológico fuertemente ligado al regreso de la democracia 

y de Perón. Dentro de un proyecto de investigación, un académico del Ejército de 

los EE.UU. no duda en definir como una ideología y retórica más nacionalista y 

populista que marxista así carente de ayudas sistemáticas y masivas por parte de 

la URSS y Cuba: The Montoneros illustrate some important points regarding con-
Volume 13 / 2012 87

temporary insurgency. First, they demonstrate the efficiency of mobilizing a mass 

support base within urban space. Second, they show that insurgents―either urban 

or rural based―need not be Marxists or Maoists, or even religious fundamentalists. Populists and nationalists may also become major players on the insurgency 

stage. Third, the Montonero experience illustrates that once an insurgent movement 

achieves a certain momentum, its leadership is not likely to accept “peace” as a viable alternative to armed struggle.

3

En el mismo año, la Junta de Comandantes emitirá una Directiva a las FF.AA 

en donde se ordenaba pasar a la ofensiva en la lucha contra la guerrilla: 1) tomar la 

iniciativa y destruir sus organizaciones políticas y administrativas, neutralizar sus 

elementos y recuperar el apoyo de la población 2) el Ejército asumiría el rol central 

en estas acciones. De manera casi simultánea, se aprobó la Ley 19081 que autorizaría al Poder Ejecutivo a emplear a las FF.AA. para combatir a la subversión bajo 

las disposiciones de la Constitución en Estado de Sitio. En este sentido, los civiles 

detenidos quedarían en manos de la Justicia. Por su parte, el Estado Mayor del Ejército recomendaba en un meno reforzar el rol y las capacidades de las policías e ir bajando el perfil de los militares en materia de contrainsurgencia. Desde el Ministerio 

del Interior y del mismo Ejército se advertía sobre las consecuencias que esta lucha 

tendría sobre las instituciones militares en el caso de se recurriera sistemáticamente 

al accionar de grupos paramilitares e ilegales. La consigna del momento, al menos 

en la mente de los decisores, era evitar una escalada descontrolada de la violencia 

que terminara de enajenar la relación del poder militar con la ciudadanía e incrementara las opiniones de apoyo o indiferencia concesiva al accionar guerrillero.

El año 1972 marcaría una nueva escalada con el asesinato del General Sánchez y el secuestro y posterior muerte del empresario Sallustro. En el mismo año, se 

producirá el paradigmático caso de Trelew en donde alcanzará a escapar a Chile importantes líderes subversivos: Santucho, Osatinsky, Vaca Narvaja, Gorriaran Merlo, 

Menna y Quieto. Un juego de pinzas casi perfecto aumentaba la imposibilidad cada 

vez mayor del dialogo político entre el peronismo y el gobierno.

Que Fue y Que Quiso Ser Montoneros

Tal como argumenta Gillespie, uno de los máximos especialistas sobre el fenómeno 

político y armado que representó Montoneros, esta organización llegó a ser la fuerza 

insurgente más numerosa y estructurada de América Latina en los años  ́70.4 Ello 

se ve complementado, o tal vez es en parte explicación de lo anterior, por el origen 

básicamente no marxista-leninista ni dependiente ni alineado con Moscú y/o Cuba 

tal como fueron las generales de la ley en casi todo grupo subversivo que se preciara 

desde los años  ́60 en la región. En otras palabras, es un hecho que los militantes 

montoneros, en especial a partir de su pase a la clandestinidad en 1974, se sintieron 

más cómodos o seguros operando en México, Venezuela, París o Roma que en el 

Bloque Soviético. Aun en la misma Cuba, lugar de refugio y donde se depositaron 

parte sustancial de la plata obtenida por el secuestro de los hermanos Born, las relaciones distaron de ser fluidas y cooperativas como uno podría asumir desde una perspectiva maniquea. En este sentido, amplios sectores del régimen cubano, no tan así 

los más ligados a las “fuerzas especiales” de las FF.AA., expresaban sus resquemos 
88 Security and Defense Studies Review

y desconfianza por la raíz peronista, católica y en muchos casos seudo-fascista de 

varios de los máximos exponentes de Montoneros. A ello cabe agregar que a partir 

del ascenso al poder de la Junta Militar argentina en Marzo de 1976, las relaciones 

entre ese gobierno y el Partido Comunista Argentino (PCA), estrechamente ligado 

a Moscú, no fue un blanco privilegiado ni mucho menos de la represión antisubversiva. Aun más, algunos de los dirigentes comunistas más importantes no dudaron 

en calificar al entonces Presidente de facto, el General R. Videla, como un “General 

democrático.” Por si esto fuese poco, a partir de las sanciones impulsadas por los 

EE.UU. a partir de 1978 contra la URSS por la invasión de Afganistán, la Junta 

Militar argentina rechazó sumarse al embargo y ello derivó en un fuerte incremento 

de las exportaciones de granos hacia la potencia soviética. El entonces-poderoso 

Ministro de Economía y figura clave del establishment conservador-agropecuario, 

A. Martínez de Hoz, advertía que “por un lado van los negocios y por el otro la 

ideología” (una frase que el propio Chávez podría usar como paraguas retórico a 

sus exportaciones petroleras a los EE.UU...) En un contexto de mala relación entre 

la Junta Militar y la administración del Presidente Carter por la cuestión de las 

violaciones a los DD.HH., el régimen de Cuba se negó a condenar a la Argentina 

en diversos foros internacionales tales como las Naciones Unidas. Las delegaciones 

argentinas, pagaban el gesto con la misma moneda.

Regresando ahora con más detenimiento a las raíces ideológicas o sistemas de 

ideas de Montoneros, no cabe duda que para la década de los  ́70 la Organización se 

había transformado en una síntesis y entrecruzamiento de nacionalismo, integrismo 

católico,5 marxismo-leninismo, maoísmo y populismo peronista. Tal como hemos 

visto a lo largo de otras partes de este ensayo, existían antecedentes de sectores 

peronistas con claros de ligazones con ideologías más afines al comunismo desde 

fines de la década de los  ́50 y más concretamente comienzos de los  ́60. El caso más 

conocido es el de J.W. Cokee y más delante de figuras como las de uno de los padres fundadores de Montoneros tal como sería R. Quieto. Aun así, y sin desconocer 

estas influencias de izquierda y de teología de la liberación, no caben dudas acerca 

de las fuertes particularidades de la organización Montoneros. Cabe partir de algo 

fundamental y al mismo tiempo elocuente: su bandera. La misma, a diferencia de los 

tradicionales símbolos revolucionarios rojos y con estrellas de cinco puntas y alguna 

que otra AK en el diseño, era una bandera argentina celeste y blanca con el centro 

signado por una “estrella federal” (en la simbología argentina, un neto recuerdo de 

los caudillos conservadores de la primera mitad del siglo XIX y, en especial, de un 

ídolo del nacionalismo argentino de base católica tal como lo es el General Juan 

Manuel de Rosas) cruzada por la imagen de un fusil FAL (no una AK...) y una Tacuara o lanza (arma tradicional de las “montoneras” federales que constituían la forma 

de ataque a campo abierto de los antes citados caudillos federales en su lucha contra 

los “liberales,” “salvajes unitarios” y “afrancesados” como se decía en la época). 

La propia estética personal de muchos de los líderes históricos de Montoneros nos 

mostraría un corte de pelo estilo militar, en muchos casos herencia de sus trayectorias en liceos militares, el uso de gel o “gomina,” la ausencia de barba y, en diversas 

ocasiones, la tradicional campera de cuero negra. Una imagen que para algún desprevenido turista europeo, en especial italiano o español, lo llevaría a pensar que 

está asistiendo a algún grupo neofascista o falangista. Cabe destacar, que en uno e 
Volume 13 / 2012 89

las últimas entrevistas concedidas por R. Galimberti, una de las máximas figuras de 

Montoneros desde comienzos de los años  ́70, antes de su muerte en el año 2002, ya 

en su condición de empresario ligado a los ex secuestrados hermanos Born6 y con 

negocios en materia de seguridad con ex agentes de inteligencia de los EE.UU. de 

la mano de la compañía Universal Control, el auto de la nota destacaba como el ex 

subversivo siempre llevaba en su pantalón un llavero que tenía una reproducción de 

la “Cruz de hierro” del Ejército alemán de la primera y segunda guerra mundial.7

Esta brumosa frontera entre izquierda y derecha que contiene el origen y desarrollo de Montoneros, se remonta a la interpretación que varios libros y especialistas han realizado sobre su primer gran ataque. O sea el secuestro y asesinato del 

General E. Aramburu en 1970. En este sentido, ha sido recurrente la hipótesis de 

niveles de cooperación táctica y aun estratégica entre algunos de los jefes y fundadores de Montoneros y los sectores más ligados a la derecha católica nacionalista 

de los servicios de inteligencia del Ejército y grupos civiles.8 Cabe recordar que el 

mismo Aramburu y el Almirante Rojas fueron en 1955 personajes claves en el derrocamiento de Perón y luego del General E. Lonardi. Este último, era un fiel exponente de grupos militares nacionalistas y católicos y que compartían parte sustancial 

de ciertas agendas sociales y de política exterior del peronismo. El lema de Lonardi 

de “ni vencedores ni vencidos” parecía ser compatible con la bronca y espíritu de 

revancha de los grupos civiles y uniformados de tendencia liberal o conservadora 

antiperonista.

Sin adentrarnos en una campo que requiere un estudio más amplio y detallado 

y que no hace el tema central del presente ensayo, cabría recordar la experiencia 

política, ideológica y armada que tuvo el fascismo italiano durante el interregno de 

“la República de Saló” (1943–1945). Un fascismo que recuperó, y en muchos casos 

radicalizó algunas de sus banderas originales (1919–1922) y que debió ir diluyendo 

posteriormente para no ser un factor de temor en el establishment económico y la 

monarquía italiana. Nos referimos a una retórica con una fuerte carga capitalista, 

pro-clase trabajadora y con fuertes rasgos socializantes o hasta socialistas. En este 

punto, no cabría olvidar los antecedentes socialistas del propio Mussolini. En el caso 

del falangismo español, su influencia en la Argentina tiene un momento clave en el 

ascenso de Perón a figura clave del gobierno militar (1943–1945) y sus dos primeras 

presidencias (1946–1955) y la adopción, entre otras cosas, de una legislación laboral y sindical fuertemente influenciada por el ideario de la Falange en la década del 

 ́20 y  ́30 así como por la Carta del Lavoro del fascismo italiano.

Tal como citamos y desarrollados en otras secciones de este escrito, el fenómeno político y social del peronismo en la Argentina a partir de la primera mitad de los 

años  ́40 debilitó radicalmente la posibilidad de un ascenso o avance de organizaciones y partidos ligados a matrices comunistas y socialistas o socialdemócratas. Esta 

originalidad histórica, posiblemente viabilizada por el importante desarrollo socioeconómico y productivo del país vis a vis el resto de América Latina que presentaba 

la economía argentina, es un factor imposible de obviar para entender y reconocer 

las características básicamente no marxistas y no pro-soviética de la organización 

Montoneros. 

Con el objeto de ser justo con la realidad de los hechos, tal como solía decir 

Perón “la única verdad es la realidad” no se debería obviar la dosis de influencia 
90 Security and Defense Studies Review

marxista o de izquierda que tuvo Montoneros. Autores como P.H. Lewis destaca 

como posteriores figuras claves de esta organización, tales como R. Quieto y M. 

Osatisnky, prevenían de la izquierda marxista y con fluidos contactos con Cuba. Al 

respecto, el autor recuerda la reunión de Enero de 1966 en Cuba a donde asistieron 

figuras de la resistencia peronista como J.W. Cooke y fundadores de lo que luego 

sería Montoneros tales como E. Maza, F. Abal Medina, N. Arrostito y R. Quieto.9

Será más adelante, a comienzos de los  ́70 que un conjunto de grupos armados de 

izquierda de la Argentina se fusionaran (y quedarán absorbidos) por Montoneros 

y todo ello con el visto bueno del mismo Perón el cual los apodará “formaciones 

especiales.” No así fue el caso del otro grupo más importante de la Argentina, si 

bien mucho más foquista, elitista y mesiánico y de tendencia trotskista, tal como 

fue el ERP. Los líderes de esta grupo armado, consideraban a los Montoneros como 

“bonapartistas” y “falsos revolucionarios.” 

La estructura político y militar de Montoneros no dejaba duda sobre la influencia del pensamiento militar y de “liceístas” en sus mandos: las unidades de combate se denominados “Comandos” y contaban con células capaces de combinarse y 

formas unidades más grandes. Con posterioridad, se formarían los grupos de “milicianos” los cuales tenían a su cargo las tareas de respaldo logístico y operativo. Los 

cuales actuaban a la semiclandestinidad. Mientras tanto el aparato político-legal de 

la organización estaba dividido en ocho regionales. Según Lewis las cifras sobre la 

cantidad de guerrilleros que llegaron a operar en la Argentina van desde un máximo 

de 20 mil a un mínimo de 6 mil. Con una relación de 5 a 1 y hasta 10 a 1 entre 

Montoneros y el ERP. En lo que respecto a la actividad armada de las guerrillas 

entre 1969 y 1970, momento de la creación formal y lanzamiento a la luz pública 

con el secuestro y asesinato del General Aramburu y figura clave del derrocamiento 

de Perón de 1955, se produce un fuerte incremento pasando de 100 casos a 400, 

luego 600 en 1971 y 745 en 1972. Entre 1969 y 1973 la mayor parte de los ataques 

guerrilleros eran contra bienes y en menor cantidad contra personas. Ello se revirtió 

fuertemente a lo largo de 1973–1976. Se estima que en el período 1969–1975 la 

subversión provocó un total 523 muertos y en su gran mayoría militares y policías.

Un capítulo aparte en el libro de Lewis lo ocupa sus referencias al período del 

General Lanusse como Presidente y Jefe del Ejército. Afirma que la aplicación del 

programa contrainsurgente logró muchas e importantes capturas. Entre otros, los 

jefes del ERP (Santucho y Gorriaran Merlo) y varios de los líderes de Montoneros 

(Quieto, Osantinsky, Arrostito, Vaca Narvaja, etc). También se logró abatir a importantes figuras de los grupos irregulares, tales como Navarro, Olmedo y Capuano 

Martínez. Durante esos años, se habrían producido una escasa cantidad de desaparecido. Muchos de estos guerrilleros fueron enviados a la prisión de Trelew en el 

Sur argentino, en donde se producirá el escape hacia el Chile de Allende de 25 de 

ellos y el posterior fusilamiento de 16. Evento que marcó un antes y un después en 

la historia de la violencia guerrillera y antiguerrillera en la Argentina. Según algunos 

análisis, sectores duros antiperonistas buscaron condicionar con estas ejecuciones 

las negociaciones que desde 1971 venían desarrollando emisarios de Lanusse con 

Perón. Mientras la estrategia contrainsurgente de ese período buscaba debilitar al 

máximo a los grupos armados de la izquierda peronista y del ERP se abrían canales de diálogo con los sindicados ortodoxos peronistas también enfrentados con la 
Volume 13 / 2012 91

guerrilla (cabe recordar los asesinatos por parte de la guerrilla de líderes sindicales 

como Vandor y Alonso en 1969 y 1970). En su lugar, Perón usaba a la guerrilla para 

presionar y mejor su espacio de negociación con el gobierno. Este respaldo y el “dejar hacer” del líder del peronismo tiene su máxima expresión en la elección de J. J. 

Cámpora, hombre de estrechos lazos con Montoneros, como candidato presidencial 

peronista para las elecciones de comienzos de 1973 y la entronización de Galimberti 

como Jefe de la poderosa Juventud Peronista.10 La victoria de Cámpora será con un 

49,5% de los votos y en su asunción la Plaza de Mayo estará copada por gruesas 

columnas de Montoneros y la JP. En la misma noche, se producida la liberación y 

posterior amnistía de gran cantidad de guerrilleros detenidos en Villa Devoto. 

Para junio 1973 y ya luego de la reprimenda pública aplicada por Perón a 

Galimberti por su referencia a la necesidad de reemplazar a las FF.AA. por “milicias 

populares” y la existencia de claros síntomas de la pérdida de confianza de Perón 

en Cámpora, el cual luego abandonaría la presidencia y la dejaría temporalmente 

en las manos del Presidente de la Camara de Diputados R. Lastini (yerno del todopoderoso J. López Rega), el líder máximo del movimiento regresa al país. Será en 

ese mismo momento en que se enfrentaran a fuego cruzado los grupos de seguridad 

que respondían a J. Osinde y la organización Montoneros.11 En septiembre de 1973 

Perón ganará las elecciones con más del 60% de los votos, y dos días después sería 

asesinado Rucci. Será en ese momento que comenzará a tomar fuerza, o saldrá más 

claramente a la luz, la organización AAA. Según Lewis en la creación de este grupo 

para-policial de ultraderecha participarían figuras tan variadas como J. López Rega, 

J. Osinde, M. Seineldin y O. Paladino.12

“Pies Negros” y la Argentina: Para Bailar el Tango Se Necesitan Dos

El golpe de Estado que dará final formal al “primer peronismo” en 1955, derivó 

en la proscripción de ese partido y la detención y exilio de numerosos miembros 

del mismo. . Será en este escenario que se desarrollará la denominada “resistencia 

peronista” que se mostrará activa en los años inmediatamente posteriores a la caída 

de su líder. Todo ello, cabe recordar en un escenario aun no signado por los efectos 

ideológicos y geopolíticos de la revolución cubana de 1959 y su correlato en el 

desarrollo de doctrinas insurgentes y contrainsurgentes que signarían las décadas 

posteriores. No casualmente, las FF.AA. argentinas se erigirían en una verdadera 

vanguardia en la obtención, traducción y adaptación de los manuales y escritos contrarrevolucionarios y contrainsurgentes emanados de la Francia de la segunda mitad 

de los  ́50 en el contexto de la traumática derrota en Vietnam y la guerra en Argelia. 

En este contexto, a pocos años del golpe de 1955 oficiales superiores del Ejército 

argentino se pusieron en contacto con ese material que recomendaba afrontar de 

manera descarnada y decisiva los procesos insurgentes y de violencia guerrillera. 

Por lo tanto, entre 1955-1959 el principal factor de riesgo o amenaza que veía el 

establishment militar y político-económico argentino era la actividad del peronismo 

en la clandestinidad y no al marxismo leninismo-guevarista. Solo en los años  ́60 

ello comenzaría a mutar y si se orientaría al peligro del derrame de la experiencia 

castrista-guevarista en Cuba y el tan famoso “domino comunista.” No por ello la 

persistencia del peronismo como “veto player” entre 1955-73 dejará de ocupar un 
92 Security and Defense Studies Review

lugar predominante en la atención y en la planificación de la seguridad interior. Ya 

en los  ́60 y más claramente en los  ́70 el “convencional wisdom” tendería a ir borrando las divisiones entre la necesidad de asumir y enfrentar a los subversivos de 

tinte marxista de los de orientación u origen peronista.

Con el objeto de precisar un poco más los orígenes de la doctrina contrainsurgente en la argentina, cabe recurrir a la obra del D.H. Mazzei.13 En un meticuloso artículo el autor afirma que tras la caída de Perón en 1955 el nuevo gobierno 

pasará a retiro a 500 oficiales y a miles de suboficiales de las FF.AA. y en especial 

del Ejército. Asimismo, se comenzaría buscar ir reemplazando la “Doctrina de Defensa Nacional” acuñada por el peronismo desde 1946 centrada básicamente en el 

desarrollo nacional y la relación pueblo-FF.AA. Con un claro énfasis en la defensa 

del territorio nacional frente a eventuales agresiones externas por parte de otros 

Estados. Los sectores “liberales” y/o “conservadores” pos 1955 se comenzarán a 

interesar más y más por el fenómeno de la insurgencia y contrainsurgencia. En este 

escenario, se irá reforzando la influencia militar francesa en la Argentina. El eje de 

este cambio tendrá base en la Escuela Superior de Guerra del Ejército Argentino. Su 

tradicional énfasis en los estudios históricos y de grandes batallas pasará a estar más 

orientada a la cuestión de las revoluciones, guerrillas y formas de contrarrestarlas. 

En esta mutación tuvo un papel preponderante el Coronel Carlos Jorge Rosas. Un 

prestigioso oficial de arma de ingenieros y agregado militar en Francia hasta 1955 o 

sea un año después de la derrota gala en Vietnam y en el alba de la crisis de Argelia.

Será en 1957, año que el Coronel Rosas y otros oficiales interesados en la 

contrainsurgencia pasan a prestar servicio como profesores en la Escuela Superior 

de Guerra, que se dará la famosa “batalla de Argel” y el rol y métodos no convencionales de los paracaidistas franceses (inmortalizados en la película italiana del mismo 

nombre). En el mismo año, una misión militar francesa pasará a cumplir actividades 

en la Escuela. Entre algunos de los oficiales franceses, se destacan F.P Badue, P. Jacobe de Nourois y J. Nogués. Estos militares galos, escribieron numerosos artículos y 

ensayos en la revista de la misma Escuela. Entre los cursantes argentinos figuraban 

oficiales como R. Camps y A. Vilas. Asimismo, grupos de oficiales argentinos, como 

P. Tibiletti y C. Hure, asistieron a cursos de formación en contrainsurgencia y guerra 

revolucionaria en Francia y más específicamente en la Escuela Superior de Guerra 

de París. Durante la crisis en Francia y en Argelia de 1958, algunos de estos oficiales argentinos fueron autorizados a viajar a la entonces colonia en africana como 

observadores y asistentes. 

El Teniente Coronel M. Mom escribía a su regreso a la Argentina lo que podría 

ser considerado uno de los primeros y verdaderos manuales contra la guerra revolucionaria en este país del Cono Sur. Si bien en gran medida inspirado en obras vistas 

por el en Francia. Cabe hacer notar que el escrito de Mom repite, según Mazzei, la 

tendencia francesa pos trauma de Indochina de ver al comunismo y al marxismo 

internacional detrás o como titiritero de todo grupo o guerra revolucionaria. En 1962 

el ciclo de la misión militar francesa en la Escuela se cierra con un artículo del Coronel J. Nougues en donde se hacía un balance positivo y optimista de la tarea desarrollada por ellos en la Argentina desde 1957. En este sentido, se declaraba satisfecho 

por “los avances teóricos y prácticos” del Ejército argentino en la materia. Para ese 

mismo período, esta Fuerza desarrollará la primera organización territorial basada 
Volume 13 / 2012 93

en “cuadriculas” de manera semejante a la implementada por Francia en Argelia. El 

famoso Plan CONINTES de 1960 destinado a enfrentar casos de conmoción interior 

y en especial la agitación peronista y marxista, fue un nutrido en gran medida de 

estas experiencias franco-argentinas. También en 1962 el entonces Coronel Osiris 

Villegas publicará el clásico “Guerra revolucionaria comunista” y de transformará 

un uno de los principales teóricos hemisferios en el tema

Por todos estos antecedentes y peculiaridades no es ilógico que la organización 

Montoneros haya priorizado y desarrollado exitosamente su reclutamiento y movilización de cuadros y masas entre 1970–1974 y evitado (o mejor dicho, postergado) 

las tradicionales taras del foquismo y su tendencias elitistas, militaristas y mesiánicas. O el “síndrome de bunker,” tal como notablemente analiza Della Porta, y que 

se repitiera en grupos subversivos de América Latina y aun Europa Occidental (en 

especial los caso de Italia y Alemania en los  ́70).14 Al decir “postergar” hacemos 

referencia a la frontera temporal que se genera a partir de 1973, se profundiza en 

1974 meses antes de la muerte del General Perón ya en ejercicio de su tercera presidencia y se radicalizará aun mas después de su muerte y el paso a la clandestinidad 

de Montoneros. A que se debió que una organización política, social y armada de 

masas como demostraron ser los montoneros, con particular fuerza entre 1973–74, 

y que alcanzara a colocar a un hombre su confianza, J.J. Campora en la Presidencia 

de la Nación, más de una decena de diputados y gobernadores afines en provincias 

claves como Buenos Aires y Córdoba quedara con el tiempo reducida a una mínima 

expresión e inmersa en todos los síndromes descriptos por la autora italiana antes 

citada. Cabría recordar los errores de cálculo estratégico que se produjeron, tales 

como la famosa declaración de Galimberti luego del triunfo peronista en las elecciones de 1973 con respecto a la necesidad de reemplazar a las FF.AA. por “milicias 

populares,” el posterior y aun poco claro asesinato de J.I. Rucci máximo líder del 

sindicalismo ortodoxo y hombre de confianza de Perón. A ello, otros observadores 

suman el impacto que generó en el propio Perón los ataques guerrilleros a gran 

escala (básicamente por parte del grupo marxista ERP liderado por Santucho) y de 

gran crueldad e impacto mediático tal como fue el caso del Regimiento de Azul. 

Una explicación más amplia y sistémica es a nuestro entender el rol que Montoneros cumplía en la estrategia holística y de larga duración montada por Perón pos 

1955 para condicionar la vida política argentina y forzar su regreso. En especial a 

partir del “rush” final entre 1969–73. El papel de Montoneros en la mentalidad del 

conductor del peronismo era ser los “dientes” y la “rabia” de un plan insurgente más 

amplio, sofisticado y sin ideologías nítidas que incluyo el coqueteo y pactos tácticos 

o estratégicos con personajes ligados a todo tipo de izquierda marxista, nacionalismo y aun partidos políticos y sectores sociales que en su momento habían sido 

claramente antiperonistas y pro golpe de 1955. En la visión de un líder personalista, 

pragmático y que siempre se vio a si primero como un líder militar y soldado, esos 

“dientes” no debían pasar a ocupar el rol del “cerebro y brazos” del movimiento. 

Esa “rabia” de la “juventud linda y rebelde” una vez logrado el propósito de hacer 

volver al peronismo al poder debía dar lugar a opciones más políticas, moderadas 

y centristas. Un repaso por las relaciones políticas e ideológicas de su Secretario 

Privado y personal, J. López Rega, un ex cabo de la Policía Federal y miembro de la 

Lógica Masónica y neofascista P2, es un claro indicio de la pluralidad y rivalidades 
94 Security and Defense Studies Review

ideológicas y proyectos de poder que convivían alrededor del “Perón Vuelve.” Diversos testimonios dan cuenta de cómo las grabaciones y en menor medidas las 

películas enviadas por Perón desde el exilio podrían ser consideradas verdaderos 

manuales de insurgencia con objetivos amplios y no meramente tácticos y militarizados. Evitando en todo momento caer en visiones foquistas y excesivamente 

tácticas y armadas de los manuales de la insurgencia marxista en América Latina 

tales los caso del los escritos del Che Guevara y Mariguela.

Retomando al dicho “dime quien de quien te rodeas y te diré quien eres,” cabe 

recordar que el hombre designado por Perón para dirigir el dispositivo de seguridad 

en su esperado regreso a la Argentina fue el Teniente Coronel J. Osinde. Un peronista reconocido por su ortodoxia y militancia anti-montonera y anti-comunista. Sin 

olvidarnos tampoco del nombramiento en el tercer gobierno peronista del General 

O. Paladido a la cabeza de los servicios de inteligencia del Estado. Otro militar con 

un perfil radicalmente distante de la “patria socialista” y “si Evita viviera sería Montonera” y ni que decir del marxismo-leninismo. La historia posterior, nos mostrará 

como la letal AAA surgirá con el auspicio directo de figuras claves del mismo gobierno Justicialista de aquel entonces.

Conclusiones

De más está decir que no pretendemos equiparar la lucha antiguerrillera de los primeros años de la década de los  ́70 con el exitoso método llevado a cabo por democracias maduras como Italia y Alemania en la lucha contra el terrorismo o de la misma 

España en el debilitamiento de la estructura armada de la ETA, dado que se trataba 

de un período no democrático y con vigencia parcial de la Constitución. No obstante 

si, son claras las diferencias entre la versión argentina del “método francés” que 

regiría claramente a partir de 1976. En algún punto intermedio y poco explorado 

parece estar el caso argentino en esos años previos al regreso de Perón.

La violencia insurgente se extenderá durante el año 1973, tanto antes como 

después de las elecciones que derivarían en el triunfo del Cámpora y el posterior 

del General Perón. En el medio de ellos, en Mayo, se producirá la amnistía a los 

acusados de actividades guerrilleras. Lo que vendrá después es ya más conocido y 

difundido: el asesinato de Rucci, el ascenso de la Triple A, el choque de Perón con 

Montoneros, la búsqueda del mismo Perón de recomponer en parte el diálogo con 

ellos, la posterior muerte del líder indiscutido del peronismo, el gobierno de Isabelita, el paso a la clandestinidad de Montoneros, el foquismo del ERP en Tucumán, el 

Operativo Independencia, la articulación y preparación por parte de las FF.AA. de 

lo que será la división de tareas en la lucha contrainsurgente en los dos años previos 

al golpe de 1976, la llegada del Proceso de Reorganización Nacional, la aplicación 

de un plan metódico de aniquilación del accionar subversivo, las fuertes pujas internas entre el Ejército y Armada y dentro del mismo Ejército, las acusaciones desde 

sectores de esta fuerza a un pacto entre Massera y grupos Montoneros a partir de 

1978-79, la contraofensiva fracasada de Montoneros, el rol de asesoramiento argentino en Centroamérica en la articulación de los “Contras” y la percepción de 

haberse constituido en aliado preferencial de Washington a partir del gobierno de 

Reagan, recuperación de Malvinas y la posterior guerra y, finalmente, la transición 
Volume 13 / 2012 95

por ruptura hacia el gobierno democrático de Raúl Alfonsín. Tal vez esta catarata de 

acciones y tragedias pueda ser un poco mejor entendido incorporando este período 

también conocido, pero claramente menos debatido y mirado, propuesto en este 

breve escrito.

Max Manwaring15 afirma en uno de sus ensayos que el caso argentino es un 

claro ejemplo de cómo no hacer subversión y contra-subversión. Advirtiendo que 

mientras los insurgentes cayeron en una lógica violenta, foquista y sin bases populares, la represión estatal derivó en una práctica de terrorismo de Estado que no pensó 

estratégicamente sobre las consecuencias a largo plazo. Fue de hecho así? Tal como 

argumentamos en el primer párrafo, no cabe duda que ello explica claramente lo que 

se dio en una parte del período analizado. Pero quizás no en todo. A que nos referimos? La afirmación de Manwaring claramente se podría aplicar en gran medida a 

la actividad armadas de grupos extremistas de extrema izquierda marxista como el 

ERP durante toda su existencia y a la Organización Montoneros, paradójicamente, 

a partir de los primeros meses del regreso del peronismo al poder en 1973 y aun 

más claramente en 1974 con el paso a la clandestinidad y el choque frontal con el la 

administración justicialista en el poder hasta 1976. Pero que de la actividad montonera entre 1970-1973? Una somera revisión, tal como lo hemos visto previamente, 

parece demostrar una fuerte preocupación y ocupación por tener fuertes lazos con 

sectores populares, organizaciones sociales, sindicatos, etc.

En lo que respecta a la represión antisubversiva, la máxima de Manwaring se 

aplica claramente al período iniciado en 1976 y aun a los dos años anteriores a partir 

de un fuerte incremento de la actividad de organizaciones paramilitares. No resulta 

tan claro en cambio si uno extiende la mirada a 1970-1973. Durante esos años, no es 

evidente la existencia de un plan metódico de terrorismo de Estado y si en cambio 

la recurrencia a medidas judiciales extraordinarias que derivaron en la detención y 

procesamiento de centenares (sino miles) de personas acusadas de actividades subversivas entre las que se destacaron numerosos miembros de las cúpulas del ERP, 

FAR y Montoneros. Desde ya que al lector le vendrá a la mente el contra ejemplo de 

lo sucedido en Trelew en 1972. No obstante, la propia conmoción que produjo este 

hecho es una muestra que la doctrina aplicada en general en esos primeros tres años 

de la década distaban de ser la aniquilación extrajudicial.

La poca prensa, análisis y debate del la insurgencia y la contrainsurgencia 

entre 1970-73 podría ser explicado por el impacto que tendría este período sobre los 

relatos lineales y sin matices que los “dos bandos” de la guerra sucia se han creado a 

lo largo del período iniciado en 1976. Paradójicamente, sobre el silencio u omisión 

sobre los años estudiados por este ensayo se monta uno de los pocos, sino el único, 

consensos entre los protagonistas del drama argentino.

Notas

1

 Tte. Gral. Alejandro A. Lanusse, Mi testimonio, Centro Difusor del Libro, Buenos 

Aires, 1994.

2

 Robert A. Potash (1994), El ejército y la política en Argentina, 1962-1973; Segunda 

Parte, Buenos Aires: Sudamericana.

3

 http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/PUB587.pdf. 
96 Security and Defense Studies Review

4

 R. Gillespie, Soldados de Perón, Sudamericana, 2008, Argentina.

5

 Roberto Bardini Tacuara, La pólvora y la sangre, Océano, México, 2002

6

 Marcelo Larraquy & Roberto Caballero, Galimberti. De Peón a Susana. De Montoneros 

a la CIA. Biografía, Grupo Norma, Buenos Aires, 2000. Nueva edición puesta al día 

2003.

7 http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-1825-2002-02-13.html. 8

 Rosendo Fraga y R. Pandolfi, Aramburu – la Biografía, Ediciones B, 2005. y Pablo 

Giussani, Montoneros. La soberbia armada, Planeta, Buenos Aires, 1997.

9

 P.H. Lewis, Guerrilla and Generals. The dirty war in Argentina, Pralger, 2002, USA.

10 Miguel Bonasso, El presidente que no fue – Campora, Planeta, Buenos Aires, 1997.

11 Horacio Verbiski, Ezeiza, Planeta, Buenos Aires, 1986.

12 Marcelo Larraqui, López Rega, Sudamericana, Buenos Aires, 2004.

13 D.H. Mazzei, “La missione militare francese nella Scuola superiore di guerra e le 

origine della Guerra Sporca, 1957-1962”, Hortus Musicus, Nro 20, Ot-Dic 2004, Italia.

14 D. della Porta, Il terrorismo di sinistra, Il Mulino, Bologna 1990.

15 http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/PUB587.pdf.
Volume 13 / 2012 97

La Toma del Poder por Las Armas 

por Los Grupos Insurgentes: 

Origen y Desarrollo de los Planes Estratégicos

Carlos Ospina

RESUMEN

La toma del poder político utilizando las armas ha sido el principal objetivo 

de los grupos insurgentes alrededor del mundo. Mao fue quien primero lo 

logro y desarrollo un modelo que ha tratado de ser emulado pero que 

en el fondo ha resultado impracticable por sus premisas básicas como la 

movilización popular que ha sido muy difícil de lograr y la permanente 

intención de insurreccionar las “masas” en contra de su gobierno. Este 

artículo estudia los elementos básicos del modelo maoísta y su aplicación 

en diferentes regiones del mundo incluyendo Latinoamérica y como con 

el tiempo han surgido variaciones que lo han alterado fundamentalmente 

dando paso a la acción militar como la preponderante.

Las organizaciones insurgentes antes de iniciar las acciones hostiles en contra del 

gobierno al que pretenden derrocar, diseñan una estrategia a la que denominan “Plan 

estratégico”1 en la cual consignan sus objetivos y la metodología que desarrollaran 

para alcanzarlos fundamentalmente el más importante de ellos la toma del poder 

político por las armas.

Muchas veces estas intenciones son confundidas con las acciones de grupos armados que actúan simplemente para causar daño o enriquecerse a través del delito o en 

otras se cree que si bien tienen una ideología sus planes no son serios. 

En realidad de lo que trata el “plan estratégico” es de generar una serie de 

sinergias que orientadas hacia un vector determinado e impulsadas por factores exógenos y endógenos desencadenen reacciones muy difíciles de contrarrestar por el 

régimen atacado que si no es lo suficientemente sólido indefectiblemente caerá y 

será rápidamente remplazado por uno impuesto por los triunfantes insurgentes. El 

plan se refiere en esencia a como estimular esas acciones exógenas y endógenas y 

sin duda en la mayoría de los casos está animado por una filosofía determinista2 que 

hace que los revolucionarios en la mayoría de los casos den por descontado el éxito 

de su proyecto desde el propio inicio del mismo, a pesar de los fracasos e inconvenientes que muchas veces se puedan presentar y a los que consideran “temporales.”3

Los “Planes estratégicos” han sido un factor determinante en el éxito o el 

fracaso de la mayoría de las insurgencias y de la manera como hayan sido implementados, comprendidos y desarrollados ha dependido su futuro. En realidad las 

insurgencias de corte marxista han sido más proclives a este tipo de planeamiento 

que las étnicas o religiosas4 que por lo general siguen un patrones diferentes basados 

en principios igualmente diferentes aunque en algunos momentos pueden presentar 
98 Security and Defense Studies Review

determinadas similitudes tácticas.

Resulta entonces interesante preguntar, como se originó la idea de desarrollar 

un plan estratégico, quienes la han implementado, como ha sido su desarrollo y en 

que oportunidades ha triunfado?

China y el Primer Plan Estratégico 

Luego de la revolución popular de 1911 contra la dinastía Quing o Ching (Fundada 

por el clan Manchú) y el nacimiento de China como Republica, un nuevo espíritu 

político lleno de contradicciones se apodero de esa región del mundo. Posterior 

a una colaboración de conveniencia durante algún tiempo entre los dos sectores 

predominantes del Kuomintang (Partido Nacional del Pueblo apoyado en sus comienzos por la Unión Soviética) y el partido comunista chino, una franca y violenta 

hostilidad surgió entre las dos fracciones llegándose a enfrentamientos armados a 

gran escala. El gran líder Sun Yet Zen5 fundador de la Republica China quien había 

logrado esa unión temporal ya había fallecido y en la consiguiente pugna por el poder se enfrentaban los viejos rivales Chiang Kai Check líder del Kuomintang y Mao 

Tse Tung quien luego de una serie de episodios entre ellos su derrota en denominada 

quinta campaña de aniquilamiento que dio origen la gran marcha o retirada de los 

comunistas a la lejana Shaanxi6, había logrado prevalecer como secretario del Partido Comunista Chino. 

Sin embargo la invasión y ocupación de China por el Japón en 1937 obligo 

nuevamente a la colaboración entre las dos facciones rivales hasta la expulsión nipona en 1945 que dio paso a la denominada “segunda guerra civil revolucionaria” 

nuevamente entre Chiang y Mao en la que definitivamente triunfo Mao quien había 

aprovechado para aumentar su prestigio durante la guerra contra el Japón, expulsando a Chiang a la isla de Formosa y consolidando definitivamente la República 

Popular de China. 

Toda esta turbulenta etapa permitió a Mao contextualizar sus acciones y difundirlas en varios escritos que pronto se extendieron por el mundo. Quizás los más 

conocidos “Problemas de Estrategia en Guerra Revolucionaria China” “Problemas 

estratégicos de la Guerra de Guerrillas contra el Japón,” “De la Guerra Prolongada” 

y “Problemas de la Guerra y la Estrategia”7 han ejercido una gran influencia sobre 

los revolucionarios de todo el mundo e indudablemente muchos de ellos han intentado adaptar a su propia situación algunos de los postulados contenidos en ellos.

En especial en “De la Guerra Prolongada” pueden ser encontrados los fundamentos de los futuros planes estratégicos de los revolucionarios que siguen este 

tipo de insurgencia. La esencia de ellos está en el replanteamiento que hace de las 

variables básicas de la guerra, espacio y tiempo, revaluando su importancia y dando 

prioridad al variable tiempo dadas las difíciles condiciones de la lucha de guerrillas. 

En una de sus mas importantes conclusiones “Toda la experiencia de 10 meses de 

guerra prueba ambos errores, el de la inevitable subyugación de China y el de una 

victoria rápida”8 da a entender que la victoria en este tipo de guerra solo se consigue con el tiempo, sin importar inicialmente como o quien domine el terreno. ‘La 

guerra de resistencia será prolongada”9 concluye el líder de la revolución china. De 

esta manera establece el primer fundamento de los planes estratégicos, prolongar 
Volume 13 / 2012 99

la guerra, en contra de lo que tradicionalmente se había interpretado dentro de la 

escuela de pensamiento militar alemana10 de destrucción rápida del enemigo. 

El segundo fundamento de los futuros planes estratégicos, fue establecido cuando Mao y este es uno de sus mayores méritos pues la lucha guerrillera siempre 

había existido como tal pero dentro de un esquema plano, determino una secuencia 

ascendente según la cual el grado de “politización”11 de las regiones en conflicto 

permite la movilización de campesinos en favor de las guerrillas que así irán aumentando su poder y evolucionando hacia otras etapas en donde la intensidad confrontación seria cada vez mayor permitiendo la obtención de objetivos estratégicos 

parciales como el control de regiones antes ocupadas por el régimen. “Dado que la 

guerra Chino-Japonesa es prolongada y que la victoria será para la China, se puede 

asumir razonablemente que esta guerra prolongada pasara por las tres etapas. La 

primera cubre el periodo de la ofensiva estratégica enemiga y nuestra defensiva 

estratégica. La segunda será la consolidación estratégica del enemigo y nuestra preparación para la contra ofensiva. La tercera será el periodo de nuestra contraofensiva 

estratégica y la retirada del enemigo.”12 Como se observa, Mao da por sentada la 

victoria de la China sobre el Japón (en realidad fue así) como consecuencia del escalamiento progresivo e inevitable del poder de los revolucionarios chinos, lo cual 

está acorde con la filosofía determinista de “causa y efecto” y constituye una de las 

principales premisas de los planes estratégicos formulados por los revolucionarios 

alrededor del mundo que asumen que la suma de condiciones sociales y militares 

llevaran indefectiblemente a la victoria a largo plazo.

Pero un tercer factor completa el panorama y es la “movilización” de los 

campesinos “Una guerra revolucionaria nacional tan grande como la nuestra no puede ser ganada sin una extensa y profunda movilización política campesina”13 queriendo con ello agregar un nuevo factor como es la “acción política” que genera el 

apoyo activo o movilización campesina sumándose masivamente a la organización 

insurgente para así equilibrar el potencial de fuerzas. De allí es que sale la conocida 

frase ““La movilización de la gente común a través del país creara un vasto mar en 

el cual el enemigo naufragara y creara las condiciones favorables para que podamos 

superar todo tipo de inferioridad.”14

Estos planteamientos de Mao vistos como un conjunto, permiten observar la 

coherencia de diferentes tipos de acciones que en definitiva toman una sola dirección y conducen a un propósito definido y claramente establecido como es la toma 

del poder por las armas que es fin del plan estratégico. Inicialmente un elemento 

filosófico determinista que imprime un carácter de indefectible al plan y permite que 

se observe como un hecho que será cumplido por encima de todas las dificultades 

que se puedan presentar dentro de una cadena de reacciones causa-efecto que paulatinamente van permitiendo su avance . Ello a su vez lleva a la idea de que para que 

esa cadena pueda desarrollarse efectiva y positivamente para los revolucionarios se 

requiere la prolongación del conflicto durante periodos de años que desgastaran la 

fortaleza inicial del enemigo en tanto que un nuevo elemento la movilización política del campesinado a nivel nacional complementa el efecto del tiempo y permite el 

escalamiento de la guerra en tres fases definidas por el propio Mao como la ofensiva 

estratégica enemiga, la consolidación de la ofensiva enemiga y la preparación de 

la contraofensiva revolucionaria y la contraofensiva de los revolucionarios que los 
100 Security and Defense Studies Review

lleva al triunfo definitivo. Ya en el terreno implica el control paulatino del territorio 

a través de una intensa guerra de guerrillas, la realización de ofensivas mediante el 

desarrollo de una eficiente guerra de movimientos que lleve a la consolidación de 

posiciones desde donde a través de la acción política se coordina la insurrección en 

las ciudades y una ofensiva final contra el ya desmoralizado Ejército del régimen.

Pese a lo detallado y complejo del plan estratégico chino en desarrollo de la 

“segunda guerra civil revolucionaria” y a que Mao obtuvo el triunfo derrotando 

a Chiang Kai Check militarmente, no logro la insurrección de las ciudades ni el 

ansiado levantamiento popular , aunque es un hecho que logro efectuar la movilización de grandes sectores de la población campesina15 que ingresaron a su ejército 

revolucionario y contribuyeron a la derrota de los nacionalistas y su expulsión a la 

isla de Taiwán. 

Vietnam y la Variable Estratégica 

En Vietnam el partido comunista, inicialmente contra los franceses y luego contra 

los norteamericanos puso en ejecución su “plan estratégico” en ambos casos de 

manera exitosa y nominalmente bajo las orientaciones del partido comunista bajo 

Ho Chi Minh y su General Vo Nguyen Giap aunque parece ser un hecho que en la 

segunda de ellas es decir contra los norteamericanos el papel de ambos (Ho murió 

durante la guerra) no fue tan determinante.16

La idea tomada de la China en el sentido de aplicar un plan estratégico a largo 

plazo tuvo plena aceptación y en ambos casos la victoria fue para los revolucionarios vietnamitas que sucesivamente lograron conquistar el norte y su capital Hanói 

(primera guerra e Indochina contra los franceses) y el sur con su capital Saigón 

(segunda guerra se indochina contra a los norteamericanos) logrando la tan deseada 

unificación de Vietnam en un solo estado y la salida para siempre de la potencias colonial francesa que había dominado el país durante mucho tiempo y de los norteamericanos que pretendían defender sus propios intereses políticos.

En Vietnam hubo algunos aspectos dignos de ser resaltados desde el punto de 

vista del “plan estratégico”. La filosofía determinista fue nuevamente factor importante para la victoria creando un espíritu en los vietnamitas que les permitió sobreponerse a miles de trabajos, dificultades y derrotas aunque al igual que en China el 

apoyo externo de Rusia y otros aliados proveyó el aspecto material de esta filosofía. 

(Factor exógeno).

El llamado a la movilización popular fue llevado a cabo en especial durante la 

primera guerra de Indochina y gracias a ello Giap pudo desarrollar sucesivamente 

las etapas de la guerra prolongada de Mao hasta llevar a los franceses a una derrota 

convencional en la célebre batalla de Dien Bien Phu. Es interesante resaltar que aquí 

si bien hubo movilización popular, no hubo insurrección general 17 en las ciudades 

como Hanói y por el contrario la salida de los franceses y con ellos su época colonial 

fue el producto de una victoria militar aunque al igual que en China, acompañada 

de una movilización campesina que fortaleció al ejercito de Giap y le permito luego 

de los acuerdos de Ginebra liberar a Vietnam del Norte que se convirtió en la base 

de operaciones de la siguiente insurgencia, la “segunda guerra de Indochina” pocos 

años mas tarde.
Volume 13 / 2012 101

Enfrentando a los norteamericanos la situación fue bien distinta. A diferencia 

de la creencia generalizada de que el “Vietcong” era una guerrilla campesina que se 

caracterizaba por lucir sus “pijamas negras con sombrero cónico” como uniforme, 

el partido comunista de Vietnam del Norte organizo una solida resistencia en el sur 

bajo un comando unificado COSVN18 (Comando Sur Vietnam) que coordinaba y 

dirigía la lucha en esa sector bajo el control del partido comunista de Vietnam del 

Norte, que era desarrollada por regimientos de soldados regulares infiltrados desde 

el Norte y guerrilleros que actuaban como auxiliares reclutados en el Sur. 

Dado que en los primeros años de la insurgencia los Estados Unidos no habían 

intervenido directamente, los planeadores de la insurgencia en el Norte decidieron 

desarrollar un ”plan estratégico” que hiciera colapsar al gobierno del Sur antes de 

que de produjera el temido ingreso de los soldados norteamericanos a la confrontación. Ese “plan estratégico” se apartaba del tradicional “plan estratégico” chino 

de guerra prolongada y presentaba una “variable estratégica” a la que denominaron 

“ofensiva total- insurrección generalizada” que consistía en de manera sorpresiva 

lanzar una ofensiva militar sobre tres sectores específicos del país a mediados de 

196419, utilizando para ello “tres bloques” diferentes y combinados de unidades 

regulares y guerrillas que serian tan contundentes que desmoralizarían y neutralizarían a los principales unidades militares en tanto que las tres ciudades Hanoi, 

Danang y Quantri los elementos urbanos promoverían y harían estallar una paro 

total acompañado por una huelga general que desbordaría en desordenes caos e 

insurrección generalizada que desembocaría en una insurrección generalizada de la 

población. Los dos elementos combinados, neutralización del Ejército e insurrección generalizada harían colapsar al régimen de Vietnam del Sur. Así se obtendría 

la victoria y los norteamericanos no podrían intervenir. Pero el “plan estratégico” 

tuvo que ser aplazado20 y ello permito la intervención de los norteamericanos con su 

inmenso poder. Ante ello el “plan estratégico” fue modificado y se decidió por parte 

del partido comunista de Vietnam del Norte hacer frente a los recién llegados en sus 

mismos términos es decir utilizando unidades tipo regimiento para enfrentar batallones y brigadas norteamericanos produciéndose una intensa y sangrienta guerra de 

movimiento,21 pero ante las elevadas bajas sufridas para 1967 se decidió revivir la 

“variable estratégica” ideada en 1964 ahora con el nombre de “Ofensiva del Tet” 

pero esta vez con la idea de atacar las principales capitales del Sur en particular 

Saigón además de otras ciudades22 con la idea de dispersar las fuerzas norteamericanas y sur vietnamitas finalizando con una insurrección generalizada en Saigón 

mientras que otra maniobra como el sitio de la base norteamericana de Khe Sanh23

contribuía a la desorientación estratégica de la idea de maniobra del Sur. La ofensiva 

fue lanzada pero fracaso pues ni hubo sorpresa total ni se produjo la insurrección 

generalizada y los norteamericanos reaccionaron de tal forma que la mayoría de 

las unidades guerrilleras y muchos regimientos fueron destruidos fracasando así la 

“variante estratégica”. Ante ello el partido comunista de Vietnam del Norte determino regresar al “plan estratégico” tradicional chino de guerra de desgaste a través 

de guerra prolongada. Sin embargo las implicaciones políticas de “la variante estratégica” (Ofensiva del Tet) fueron devastadoras y en muy poco tiempo los norteamericanos se retiraron y Vietnam del Sur fue incapaz de sostenerse, colapsando su 

régimen y logrando el Norte la unificación del estado su objetivo estratégico, obte-
102 Security and Defense Studies Review

niendo así la victoria si bien ahora mas en términos políticos que militares y sin que 

se produjera la “insurrección generalizada” de los sur vietnamitas.

El Plan Estratégico en Latinoamérica 

Los revolucionarios latinoamericanos han sido sin duda influenciados por la idea 

de tener un “plan estratégico” que basado en la filosofía determinista y en la movilización política de los sectores rurales les permita desarrollar una guerra prolongada a través de sus diferentes fases, que culmine tal como Mao lo soñó con la 

neutralización del ejercito oficial luego de una larga confrontación, que desgaste 

sus valores y recursos y lleva a una insurrección generalizada de la población civil 

descontenta y atemorizada. En realidad en ninguna de las revoluciones que se han 

llevado a cabo en esta región del mundo el “plan estratégico” ha funcionado pese a 

que ha habido triunfos puntuales en sitios como Cuba y Nicaragua.

Cuba y sus Barbudos

En Cuba bajo el mando de Fidel Castro un joven abogado aun no muy conocido 

se realizó la primea de estas revoluciones. Sin embargo Fidel para desarrollar su 

revolución no utilizo la idea de un “plan estratégico” fundamentado en el tiempo 

y en la dirección del partido comunista sino todo lo contrario intento acortar el 

tiempo de lucha y nunca utilizo el partido comunista al cual desprecio. Es decir 

que si se analizan las variables de la guerra el plan cubano favoreció el espacio por 

encima del tiempo (al contrario de Mao) y por ello no contemplo la movilización 

campesina como un asunto prioritario y como consecuencia nunca pensó en una 

guerra prolongada maoísta desarrollada a través de las tres fases. Fidel pensaba que 

a través de una intensa actividad política urbana, lograría crear una situación insurreccional mediante “el desencadenamiento de la huelga general revolucionaria, que 

había sido- como explique-el objetivo estratégico final para lograr el derrocamiento 

de la tiranía”24 Sin embargo la huelga fracaso, es decir no se produjo la movilización popular esperada pues la labor política no fue desarrollada por el partido 

comunista(Fidel nunca lo utilizo) sino por el aparato urbano del movimiento que 

pese a estar liderado por el carismático Frank País25 no alcanzo su objetivo. Fidel 

como consecuencia tuvo que continuar su lucha guerrillera desde la Sierra Maestra. 

Pero no tuvo un “plan estratégico” progresivo sino defendió sus posiciones en la 

Sierra Maestra contra los ataques descoordinados y poco eficaces del Ejército Cubano cuyo comandante, General Francisco Tabernilla Dolz fue incapaz de diseñar 

una estrategia para derrotar la insurgencia pese a que acepto la sugerencia de sus 

subordinados de desarrollar un plan táctico denominado “El Fin de Fidel” o plan 

FF.26 La desastrosa conducción de este plan que estaba basado en un esquema de 

maniobra muy sencillo llevo a la derrota al General Tabernilla que perdió no solo 

sus mejores recursos materiales sino la moral y voluntad de lucha. Por el contrario 

Fidel Castro obtuvo la confianza necesaria para pasar a la ofensiva y a partir de ese 

momento iniciar su avance de un lado al otro de la isla hasta entrar triunfante a la 

Habana el primer día de 1959. 

La revolución cubana se consumo sin haber seguido la forma del “plan estratégico” chino ni la variante estratégica vietnamita sino mediante una serie de 
Volume 13 / 2012 103

dinámicas endógenas generadas por los propios revolucionarios y algunas exógenas 

como el aislamiento del dictador cubano de la época Fulgencio Batista pero sin 

los elementos considerados fundamentales como la movilización popular, la guerra 

prolongada y la dirección del partido. Sin embargo todos aquellos revolucionarios 

que intentaron emular lo sucedido en Cuba fracasaron incluyendo al propio Ernesto 

Che Guevara que no solo fracaso en el Congo y en Bolivia sino que perdió la vida 

en su intento. Regis Debray27 intento basado en la revolución cubana demostrar el 

surgimiento de una nueva teoría revolucionaria denominada “el foquismo” . Sin 

embargo el tiempo ha demostrado que se trato solo de una ilusión pues nunca se 

repitió una acción similar.

El Salvador y la Ofensiva Hasta el Tope

La lucha del FMLN (Farabundo Martí por la Liberación Nacional) contra el régimen salvadoreño se caracterizo por al falta de unidad de los insurgentes integrantes 

del frente pertenecientes a cinco fracciones diferentes que iban desde la idea de 

desarrollar un “plan estratégico” al estilo chino (Cayetano Carpio) hasta la ofensiva 

inmediata (Joaquín Villalobos) pasando por la inacción del partido comunista tradicional (Shafick Handal).28Tal falta de unidad de criterio estratégico direcciono en 

varios sentidos la lucha. En un momento dado se intento lanzar una ofensiva final 

(1980) pero como es obvio fracaso por el mismo motivo que han fracasado la mayoría de ellas falta de movilización popular. Este fracaso llevo a prolongar la guerra 

de guerrillas que para 1982 adquirió características de guerra de movimiento con 

enfrentamientos de mayor tamaño en donde al igual que en Vietnam prevaleció el 

ejercito del régimen llevando a la insurgencia a una situación muy difícil29. Al igual 

que en ese país, los dirigentes revolucionarios del FMLN decidieron utilizar una 

variante estratégica y lanzar una “ofensiva total-insurrección generalizada”30 que 

decidiera en su favor la situación contando que tendrían el apoyo de la población 

civil. Al igual que en TET el objetivo principal fue la capital San Salvador y sus alrededores empezando por Ayutuxtepeque, Mejicanos, Ciudad Delgado a la vez que 

se desarrollaban otras acciones simultaneas en San Miguel y Usulután en donde las 

fuerzas del estado comprometidas fueron sometidas a un asedio que les impido movilizarse31 para así dispersar a la fuerza militar del gobierno. La dirigencia insurgente 

había pensado que si no se lograba el éxito la acción obligaría al gobierno a negociar 

la paz en mejores términos para los revolucionarios luego de esa demostración de 

fuerza, pues también el régimen se encontraba desgastado. La ofensiva se denomino 

“Hasta el Tope” 32 se lanzo con toda su fuerza en el 11 de noviembre de 1989 logrando gran difusión además de control de algunas áreas de la capital salvadoreña, 

pero en poco tiempo alcanzo su “punto culminante” y empezó a perder fuerza hasta 

que en definitiva luego de violentos combates el FMLN se retiro hacia sus áreas. No 

se había logrado tomar el poder y al igual que en Vietnam llevo a una negociación 

que años mas tarde finalizo con la firma de la paz.

El “plan estratégico” insurgente en el Salvador fue en realidad una combinación de factores endógenos y exógenos que nunca pudieron ser correctamente 

alineados y coordinados. Como es habitual no se logro la movilización de la población civil en la ofensiva “Hasta el Tope” (factor endógeno) y si bien se podría 
104 Security and Defense Studies Review

decir que se llego en desarrollo de la guerra prolongada a la segunda fase de Mao, 

guerra de movimiento esta fue efímera y poco efectiva33 además de desgastar al 

FMLN. Sin embargo quizás lo mas resaltante fue que a diferencia de los sucedido 

en China, Vietnam, Cuba y otros lugares la tradicional filosofía determinista insurgente y su idea de lo indefectible del resultado pese a los avatares del conflicto, no 

estuvo en las mentes de los dirigentes del FMLN que entendieron luego y quizás 

antes de “Hasta el Tope” que una victoria insurreccional ya no era posible y que no 

podían cumplir con su objetivo estratégico la toma del poder y por ello negociaron la 

obtención de otros de menor rango, terminando por integrarse al régimen que combatieron y olvidando su idea de cambiar la naturaleza del estado. El factor exógeno 

estuvo dado por el apoyo de Fidel Castro34 que consiguió unir a las 5 fracciones 

insurgentes en acciones operativas pero no logro que actuaran coordinadamente y 

dejaran sus respectivas inclinaciones grupistas en el nivel estratégico, dificultando 

así el desarrollo de un verdadero “Plan estratégico”35.

Colombia y la Guerra sin Fin

Pese a la proliferación de grupos violentos en este país tan solo las FARC han logrado estructurar un plan coherente para aspirar a la toma del poder político. Los demás 

grupos han ejercido la violencia de manera instrumental para obtener algunos fines 

limitados. El ELN36 por ejemplo lejos ya de los años en que aspiraba a repetir lo 

hecho por Fidel Castro se ha limitado a sobrevivir año tras año atacando al campesinado y utilizando el narcotráfico. Los grupos de Autodefensa Campesina (AUC) 

también financiados por el narcotráfico e ilegalizados por la ley colombiana nunca 

fueron un verdadero proyecto político y se han limitado a atacar las supuestas bases 

de apoyo de las FARC mediante masacres y crímenes dirigidos por individuos ignorantes en estrategia y arte militar con la idea de preservar intereses particulares37.

Las FARC inicialmente bajo el tradicional Partido Comunista Colombiano38

quien las creo como sus autodefensas y las estimulo durante muchos años como una 

de sus formas de lucha, entendieron que solamente actuando de manera independiente podrían desarrollar su propio “plan estratégico” y si bien aun mantienen lazos 

afectivos con su antiguo partido, se apartaron de aquel que en realidad nunca tuvo 

control operativo de sus acciones aunque si liderazgo político.

Los dirigentes de esta organización especialmente su fundador y jefe durante 

40 años que fue conocido como Tirofijo (murió en 2008) decidieron adoptar en 1982 

un modelo de guerra prolongada similar al chino pero también con diferencias fundamentales pues la dirección no estaría como en ese país y en Vietnam en manos del 

partido comunista sino en las de los propios guerrilleros en forma de organización 

político militar remplazando los congresos del partido por Conferencias de guerrilleros y plenos del estado mayor en donde se tomarían las decisiones estratégicas. Este plan estratégico comprendía cuatro tipos de acciones, crecimiento en el 

número de efectivos hasta alcanzar 32000 “unidades,” despliegue a lo largo y ancho 

de Colombia es decir “copamiento territorial”, lanzamiento de ofensivas locales y 

regionales con la idea de despejar la presencia gubernamental de las diferentes áreas 

desmoralizando simultáneamente a la fuerza militar y finalmente ofensiva final cuando ya las condiciones estuvieran dadas, respaldada por una huelga generalizada y 
Volume 13 / 2012 105

una insurrección total de la población de las ciudades en especial de la capital de la 

republica, Bogotá. Esta última acción suponía un intenso trabajo de las células localizadas en esas ciudades en especial en sus barrios marginales. Todo ello apoyado 

por el dinero proveniente del narcotráfico que para 1982 había alcanzado su máxima 

expresión. Sin duda la mentalidad determinista formaba parte de este planeamiento 

pues suponía el desencadenamiento de una serie de acciones sucesivas ligadas unas 

con otras. La tradicional pasividad del gobierno colombiano más que la acción de 

las FARC dio impulso inicial al plan que luego de muchas vicisitudes empezó a desarrollarse primero en forma de una creciente guerra de guerrillas fundamentada en 

emboscadas y ataques en forma de “muerde y huye” que a lo largo de los años fue 

escalando hasta que a partir de 1996 se torno en una sorpresiva guerra de movimientos en algunas regiones del país. Sin embargo al igual que en los casos anteriores la 

movilización campesina no fue masiva y siempre estuvo en déficit. Las FARC no 

entendieron la diferencia entre el “apoyo campesino” y la “movilización campesina”39 y prefirieron utilizar el narcotráfico como soporte principal por ello pronto 

se vieron sorprendidas por las fuerzas del estado que las obligaron a retroceder a 

su estado inicia o fase de guerrillas. Todo en medio de conversaciones de paz y el 

control de una zona que el gobierno les concedió para facilitarlas y que en definitiva 

fue un recurso táctico fallido de la insurgencia que solo les permito ganar algún 

tiempo. Hasta ese momento utilizando la variable tiempo habían logrado avanzar 

en organización y despliegue territorial y utilizando el narcotráfico en equipamiento 

y sostenimiento y adicionalmente habían logrado obtener la iniciativa estratégica. 

Pero su acción política era muy pobre en campos y ciudades y como consecuencia 

su movilización campesina seguía siendo muy limitada. Ello los llevo a alcanzar su 

“punto culminante” cuando el nuevo gobierno colombiano electo paras el periodo 

2002-2006 logro articular su acción política con un eficiente plan militar denominado” Patriota” y pronto asumió la iniciativa estratégica a través de una ofensiva nacional que obligo a las FARC a replegarse y abandonar las áreas que había logrado 

controlar incluyendo su cómoda retaguardia estratégica. Este plan fundamentado 

en tres líneas de acción estratégica, control de área activo, operaciones ofensivas 

permanentes y operaciones especiales, causo un daño irreparable a las FARC pues 

en cuatro años disminuyó sus efectivos en un 45% acabo con su control territorial y 

obligo a sus lideres a huir hacia otras regiones en donde tiempo después empezaron 

a ser perseguidos y muchos de ellos incluyendo a su líder máximo (Alfonso Cano) 

fueron muertos en cumplimento de la tercera línea de acción estratégica. Desde 

entonces las FARC permanecen a la defensiva y paulatinamente lanzan ataques 

menores y acciones terroristas que llevan un mensaje político para tratar de presionar al gobierno y obtener alguna ventaja que les permita sobrevivir y pensar en 

un futuro replanteamiento y recuperación. Estos ataques contribuyen a cohesionar 

internamente a la descuadernada organización insurgente y como es lógico causan 

inquietud en la ciudadanía. 

Desde el punto de vista del” plan estratégico” es evidente que no logro su 

objetivo político ni su objetivo estratégico si bien ha mantenido su característica 

determinista que aun le permite sobrevivir. Su acción política proselitista sobre los 

campesinos ha sido muy pobre. Ello puede explicarse por la falta de un partido 

político que se hubiera encargado de organizarla dirigirla y explotarla no solo en 
106 Security and Defense Studies Review

el campo sino en las ciudades. La consecuencia inmediata es la poca posibilidad 

de una insurrección generalizada a través de una movilización total que solo deja 

abierta la acción militar dirigida a desmoralizar a la fuerza militar como principal 

recurso. La asociación con el narcotráfico como elemento generador de logística 

ha sido de doble filo y ha contribuido a desmoralizar a la organización. El factor 

exógeno ha sido poco trascendente si bien en algún momento Venezuela, Ecuador, y 

Nicaragua demostraron una gran simpatía por las FARC e inclusive buscaron su status de beligerancia. Todo ello lleva a pensar que la organización por ahora no tiene 

ninguna posibilidad de continuar con su “plan estratégico” y esta centrada en tratar 

de sobrevivir lo cual dependerá de la habilidad del gobierno colombiano en aplicar 

una estrategia que logre definitivamente la finalización del conflicto.

Conclusiones

La estructuración del plan estratégico para acceder al poder por las armas continúa 

siendo la principal de las actividades de los grupos insurgentes. A partir del modelo 

establecido por Mao ha habido algunas variaciones dentro de las cuales quizás la 

más importante ha sido la vietnamita. Pese a que no ha logrado tampoco permitir de 

una manera más expedita el acceso al poder a través de la derrota sorpresiva de las 

fuerzas del régimen tanto en aquel país como en el Salvador ha tenido consecuencias 

políticas posteriores que lo han logrado. Sin embargo el principal problema continúa 

siendo el de la movilización popular en especial campesina que en el momento definitivo conduzcan a la insurrección generalizada en las ciudades. De hecho hasta 

ahora esta no se ha dado aun en casos tan políticamente polarizados como en el 

Salvador. En otros como en Colombia es más que evidente que esa movilización 

no se dará al menos en el corto o mediano plazo lo cual únicamente deja abierta la 

opción militar. Sin embargo la estructuración determinista calculada puede llevar al 

surgimiento de una variante que combine algunos puntos de las anteriores y busque 

no la insurrección generalizada o la derrota militar sino otro tipo de acción con 

objetivos más modestos que posteriormente faciliten el acceso al poder político. En 

ese caso la variable tiempo continuaría siendo privilegiada pero otras acciones como 

conversaciones de paz, treguas etc. cobrarían importancia. Los factores exógenos 

han continuado siendo importantes pero el desarrollo de las relaciones exteriores entre los países de la comunidad internacional ha logrado de alguna manera disminuir 

sus efectos aunque en otras oportunidades la colisión entre intereses nacionales contrapuestos puede llevar a que este factor recobre su importancia y nuevamente se 

constituya en uno de los pilares de los planes estratégicos de grupos que pretendan 

acceder al poder y cambiar la naturaleza de ese estado. 

Notas

1 Los movimientos insurgentes en Latino América, en países como El Salvador, 

Guatemala, Colombia, Perú entre otros e inclusive en otras regiones del mundo como el 

caso del NPA(Nuevo ejército del Pueblo) en las Filipinas fundamentaron sus acciones 

en planes estratégicos para la toma del poder, la mayor parte de los cuales fracasaron por 
Volume 13 / 2012 107

diferentes razones.

2

 El Determinismo es una teoría filosófica que pretende demostrar que los acontecimientos 

que suceden en el mundo son una consecuencia de la relación causa-efecto pues están 

previamente determinados y su resultado es inexorable. Se recomienda consultar “ Entre 

Libertad y Determinismo Genes cerebro y Ambiente en la conducta humana” por Luis 

María Gonzalo Sanz 2007.

3

 Idea fundamental adoptada por Mao Tse Tung para invertir las variables de la guerra y 

priorizar tiempo. Ver pie de pagina N 6. 

4

 Algunos autores diferencian ambos tipos de insurgencia basándose en el comportamiento 

de los insurgentes con relación a la masa campesina. Los marxistas tratan de realizar 

una movilización de tipo “universal” en tanto que quienes pertenecen a una identidad 

diferente solo buscan movilizar a sus iguales. Se recomienda consultar New and Old 

Wars por Mary Kaldor.

5

 Es considerado como el padre de la Republica China tanto por comunistas como por 

nacionalistas y su memoria es venerada aun hoy en día.

6

 Esta retirada se denomino “La gran marcha” y es uno de los puntos emblemáticos de 

la revolución China.

7

 Estos escritos pueden ser encontrados en infinidad de publicaciones y en muchos 

idiomas. En algunas partes se han publicado ediciones especiales como la que se puede 

hallar en la edición publicada por El Paso Texas en 2005.

8

 Mao Tse Tung The Art of War , El Paso Norte Press, El Paso Texas, 2005 Pág. 171.

9

 Ibid., Pág. 173.

10 Robert M. Citino Death of the Wehrmacht University press , Kansas 2007 Pág. 4.

11 Esta labor sera desarrollada no porla guerrilla en si sino por celulas especiales del 

partido comunista.

12 Mao Tse Tung Op. Cit. Pág. 202.

13 Ibíd. Pág. 227.

14 Ibíd. Pág. 227.

15 Cuando y alas tropas Mao que habían adoptado el nombre de Ejercito Popular de 

Liberación (EPL) avanzaban hacia sur victoriosas según algunos cronistas lograron 

movilizar 5 millones de campesinos para apoyar la fuerza militar y realizar trabajos 

y obras de asedio alrededor de la ciudad de Xuzhou. Se recomienda leer The Chinese 

Civil War 1945-1949 (Essential Histories) Michael J Lynch Osprey Publishing Botley, 

Oxford 2005. 

16 Merle L. Pribbendow Research Essay Journal of Vietnam Studies vol 3 University of 

California Press, Pág. 1 a 33. 

17 En realidad la insurrección generalizada al estilo maoísta no se dio en ninguna de las 

insurgencias del sudeste de Asia y las revoluciones tuvieron en su lugar un final de tipo 

militar como es natural con repercusiones de tipo político. Nota del autor.

18 Se recomienda leer Grab their belt to fight them por Warren Wilkins Naval Institute 

Press Anapolis MD 2011.

19 Merle L Pribbendow op. Cit, Pág. 5.

20 Dada la censura existente por las autoridades de Vietnam del Norte no hay información 

sobre los motivos que causaron esta demora.

21 Se recomienda consultar la “Curva de Ospina” Revista Fuerzas Armadas de Colombia 

Edición de Julio 2011.

22 Nguyen Lien Han Ten Journal of Vietnam Studies Vol 1 N4 4 University of California 

Press 2006 pag 4.
108 Security and Defense Studies Review

23 Khe San estaba situada en la región norte y los norvietnamitas esperaban obligar a 

los norteamericanos a mantener allí una fuerza importante facilitando el desarrollo de la 

ofensiva del Tet en el resto del país.

24 Fidel Castro La Victoria Estratégica, Ocean Sur Ediciones Querétaro México, 2011 

Pág. 22.

25 Frank País es considerado como uno de los artífices del triunfo de la revolución en 

Cuba. Gracias a su organización clandestina el movimiento 26 de Julio liderado por 

Fidel Castro pudo sostenerse y obtener la victoria. Frank País no vio el triunfo de su 

organización pues fue muerto por miembros de la seguridad de Fulgencio Batista luego 

de haber sido capturado en Santiago de Cuba. 

26 Fidel Castro óp. cit. Pág. 24.

27 En su libro “Revolución en la Revolución” pretendió exponer una nueva forma de 

hacer la revolución pero pronto fue olvidado. 

28 Juan Orlando Zepeda Perfiles de la Guerra en el Salvador Juan Eduardo Zepeda San 

salvador 2008 Pág. 55.

29 Raúl Mijango Mi Guerra Testimonio de toda una vida Raúl Mijango San Salvador 

2007 Pág. 256.

30 Juan Orlando Zepeda op. cit Pág. 204.

31 Comandante Balta Memorias de un guerrillero New Grafic SA San Salvador 2008 Pág. 

373.

32 Esta ofensiva también fue conocida con el nombre de Ofensiva fuera los fascistas 

Elizabeth Febe vive. Nota del autor.

33 Juan Orlando Zepeda op. Cit. Pág. 108.

34 Ibíd. Pág. 55.

35 Francia y Méjico reconocieron al FMLN y trabajaron intensamente para obtener su 

status de Beligerante. 

36 En 1964 el ELN (Ejercito de Liberación Nacional) intento desarrollar una campaña 

similar la realizada por Fidel Castro en Cuba mediante la utilizacion de parámetros 

similares pero fue derrotado en 1972 perdiendo la mayoría de sus militantes y mas 

importante su orientación política. 

37 La falta de diligencia de los gobiernos colombianos en las décadas de los 80 y 90 llevo 

a la organización de estos grupos que pronto fueron captados por los narcotraficantes y 

tuvieron que ser ilegalizados. Miembros del estado colaboraron con ellos. 

38 Este partido es marxista leninista ortodoxo seguidor de la línea tradicional moscovita 

diferente a los partidos comunistas chino y vietnamita proclives a la tendencia maoísta 

y a la lucha de guerrillas. El PCC no cree en ello y por el contrario solamente las utiliza 

en su beneficio.

39 Carlos Ospina El Centro de Gravedad y la Insurgencia Revista Fuerzas Armadas 

ESDEGUE Julio 2011 Pág. 22.
Volume 13 / 2012 109

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Dealing with Counterinsurgency

Volume 13 / 2012 113

La Lucha Contraterrorista en el Valle del Huallaga, 

Perú: Evolución de su Estrategia y Resultados 

entre los Años 2006–2010

Roberto Gálvez Castro

RESUMEN

El terrorismo no se ha acabado en el Perú, se ha mutado, porque 

remanentes de Sendero Luminoso, organización terrorista que causó tanto 

daño al País, se han convertido, según los últimos estudios sociales, en 

una banda al servicio del narcotráfico, quienes todavía desangran al país 

de los incas, basándose en la clandestinidad, el temor que aún producen 

en lugares carentes de la presencia del Estado, donde cuasi enquistados 

en la geografía agreste de la selva peruana, vienen utilizando técnicas de 

guerrillas y de combate asimétrico para golpear a las fuerzas del orden 

y a las Instituciones Estatales, que tratan de impedir su nuevo modus 

operandi. Durante el gobierno anterior (2006–2010), se concientizó acerca 

de la amenaza a la gobernabilidad que el terrorismo representa, para ello 

establecieron políticas estratégicas enfocadas en la reestructuración de las 

formas de enfrentar los graves problemas que vienen originando, dando 

prioridad al accionar terrorista en los valles del rio Apurímac y Ene, 

ubicados en la parte sur del país, donde se concentra la mayor violencia, 

adicionando a las estrategias netamente militares otras que permitan el 

desarrollo de la zona y la presencia del Estado, sin embargo dejó de lado 

en la práctica, otra zona donde aún se mantienen hombres alzados en armas 

y que escudándose en sus reclamos socialistas protegen a los carteles que 

producen la droga, focalizados en la cuenca alta del río Huallaga, por lo 

que es necesario desarrollar políticas efectivas, concretas, cuantificables y 

parecidas a la de la zona sur a fin de apoyar a las Instituciones policiales y 

del Estado, que contrarrestan esta amenaza en esta parte del país, objetivo 

final que busca el presente escrito. 

Introducción

Después de más de una década de guerra interna en el Perú, con un costo social y 

económico irreparable, el Estado peruano venció a las organizaciones terroristas que 

asolaron al país, mediante la aplicación de estrategias multisectoriales, con preeminencia militar, logrando desarticular los cuadros y deposición casi total de las armas, 

fruto de las grandes capturas de líderes históricos de Sendero Luminoso (PC-SL) 

y del Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA), siendo considerado el 

primero de los mencionados, como uno de los movimientos terroristas “160 veces 

más letal que el ETA”1, cuyos remanentes se focalizaron en el valle del río Huallaga, de los Departamentos de San Martín y Huánuco (Nor Oriente y centro del país) 

y en el valle de los ríos Apurímac y Ene, que se ubica entre los Departamentos de 
114 Security and Defense Studies Review

Ayacucho, Cusco y Junín, (Sur Este del país). Estos dos últimos bastiones terroristas, venían siendo liderados por el Camarada “Artemio”, cuyo nombre real es Florindo Flores Hala2

 uno de los últimos del otrora funesto comité central del Partido; 

el cual en repetidas oportunidades dio a conocer sus diferencias irreconciliables 

con la otra facción que actúa en la selva sureste del Perú, liderada por el Camarada 

“José”, cuyo nombre real es Víctor Quispe Palomino que actúa en la zona conocida 

actualmente como VRAE.

Ante el rechazo popular de sus ideales subversivos, hicieron un giro en sus 

objetivos, se enfocaron a prestar apoyo a las mafias del crimen organizado que promueven el narcotráfico, única forma que les permite la subsistencia, y es a través 

de acciones terroristas, que están orientadas particularmente contra el personal del 

Proyecto Especial Control y Reducción del Cultivo de Coca en el Alto Huallaga - 

CORAH3, con ataques esporádicos (emboscadas) a las fuerzas del orden durante la 

protección que se brinda a los que realizan trabajos de erradicación de la hoja de 

coca, producto de “las intenciones y fracasos de las medidas coercitivas permitieron 

a los grupos subversivos, sobre todo al PCP-SL, obtener apoyo social y relativo 

éxito en zonas donde la coca y el narcotráfico, junto con la corrupción de la burocracia estatal y la ineficacia de los programas de desarrollo alternativo, creaban 

las condiciones para impulsar el uso de la violencia a cambio de un nuevo orden y 

justicia social.”4

Con cuadros en proceso de reestructuración debido a las capturas de varios de 

sus integrantes, buscan recobrar su presencia en el valle del Huallaga, desarrollando 

una política de acercamiento a la población, con el pretexto del apoyo solidario a los 

conflictos sociales que se presentan de acuerdo a la coyuntura del momento, como 

es el caso de la lucha reivindicativa de los gremios cocaleros, de vital importancia, 

pues obtendrían el respaldo mutuo del campesinado cocalero, así como la simpatía, 

adhesión y posterior captación de adeptos; sin dejar de mencionar las actividades 

de proselitismo en lugares donde la presencia de las Fuerzas del Orden es casi nula 

(MONZON y CACHICOTO, distritos del departamento de Huánuco), a fin de reorganizar sus fuerzas, solventarse mediante extorsiones (cobro de cupos), apoyo a 

actividades delictivas y reabastecerse de medios logísticos.

Contexto

Es indispensable en pro de los objetivos del presente escrito, ubicarnos dentro del 

contexto y coyuntura de aquellos años de la zona en estudio, su geografía, la población con sus propios aspectos culturales, políticos, sociales y la situación del 

narcotráfico en la zona, dadas las condiciones, las resultantes diferencias sociales 

preeminentes que permiten ser el caldo de cultivo para el tráfico de drogas y la existencia de terroristas que las protegen, por todo ello, estas zonas han sido declaradas 

en estado de emergencia por el gobierno peruano.

Queda claro que resulta más remunerativo para los campesinos de estas zonas, 

cultivar coca y destinarla al tráfico ilícito que intentar con un cultivo alternativo, eso 

sumado a las restricciones que existen en el comercio y transporte de los mismos, 

esta actividad se ha convertido en un modo de vida y que es muy difícil retraerla, 

sumado a la presión de los terroristas que animan a la continuación de todo el siste-
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ma de producción de la pasta básica de cocaína y ahora posiblemente clorhidrato.

La situación obligó a que durante el período del año 2006 al 2010 que abarcó

el período presidencial del doctor Alan García Pérez, las políticas estratégicas destinadas a controlar el narcotráfico y el terrorismo, dieron prioridad al tema militar, 

entendiéndose como el combate al narcotráfico y a la banda terrorista de “Artemio”, 

asimismo se continuaba con la políticas para los cultivos de coca y la erradicación a 

través de DEVIDA (Comisión Nacional para el desarrollo y vida sin drogas) con la 

actualización de la estrategia nacional de lucha contra las drogas a través del decreto 

supremo No. 050- 2010, sin embargo a diferencia de Colombia las áreas de cultivo 

se han incrementado, según las Naciones Unidas en su reporte del 2010, así como la 

producción de clorhidrato de cocaína, esto debido a la presión allá, profundizando 

en el Perú.

 El líder senderista Artemio (capturado 2012), durante los últimos años, en 

varias ocasiones intentó realizar acuerdos con el gobierno para llegar a una concertación, tratando de lograr una inmunidad de él y su banda, a lo cual el gobierno manifestó que no se negocia con ellos y más bien los llamó a dejar las armas y entregarse 

a la justicia, hecho que no fue de su agrado, por lo que todo el problema continua 

para este nuevo período de gobierno.

Políticas Estratégicas en el Perú Destinadas al Combate del Terrorismo

En el Perú, se formalizó durante el gobierno de Alan García el planeamiento del País 

del futuro, este plan fue llamado Bicentenario5, es un plan de largo plazo que contiene las políticas nacionales de desarrollo que deberá seguir el Perú en los próximos 

diez años. Después de haber sido analizado por los diferentes entes de consulta nacionales incluido el Centro de Altos Estudios Nacionales, que en el Perú es uno de 

los centros que mayormente realiza investigaciones sobre políticas de seguridad y 

defensa, enlazados al desarrollo dentro de la doctrina que preconizan.6

El Plan presenta metas finales como aspiraciones nacionales a una mejor calidad de vida para toda la población asimismo muestra programas estratégicos de 

largo plazo, que permiten un mayor grado de especificidad para guiar la toma de decisiones públicas y privadas. Estas metas finales tienen lógicamente un soporte presupuestal establecido en montos anuales alineados con objetivos anuales, con esta 

programación se establecen estos objetivos anuales para períodos por lo regular de 

cinco años, el ser detallado le permite cuantificar los instrumentos en su ejecución, 

con indicadores y metas que permiten un seguimiento y una evaluación efectiva 

para corregir o reformular en caso las condiciones del entorno varíen. 

El plan en mención, se basó igualmente en las Políticas de Estado del Acuerdo 

Nacional7, se identificaron seis objetivos nacionales, en torno a los cuales se definieron seis ejes estratégicos y formularon las respectivas propuestas de lineamientos 

estratégicos

1. Derechos fundamentales y dignidad de las personas

2. Oportunidades y acceso a los servicios

3. Estado y gobernabilidad

4. Economía, competitividad y empleo 
116 Security and Defense Studies Review

5. Desarrollo regional e infraestructura

6. Recursos naturales y ambient

Estos objetivos nacionales se dividieron en un número de objetivos específicos, para los que se determinaron indicadores y metas, así como acciones estratégicas, proyectos y programas nacionales, definiendo un horizonte con visión compartida de futuro con metas para el 2021.

Este plan muestra una direccionalidad con el desarrollo nacional, en el marco de las relaciones globales actuales y en función al crecimiento económico que 

permitirá asegurar esos objetivos, pero es necesario que se observen las políticas 

que enmarcan el tema de seguridad o defensa del país para darnos cuenta que han 

sido tocados tangencialmente en el eje estratégico número 3: denominado “Estado 

y Gobernabilidad”, en lo que corresponde a Gobernabilidad, donde menciona a la 

lucha antiterrorista, indicando las acciones terroristas que ocurrieron en el Perú en 

los años de estudio.

Así, las acciones terroristas durante el período 2006-2010 se concentraron en 

el VRAE, por lo que es lógica que las principales medidas que tomó el gobierno de 

turno, fueron dirigidas hacia ese sector.

El gobierno peruano, en su análisis del fenómeno terrorista determinó que en 

el Perú, los rezagos del terrorismo del siglo XX, mantienen una presencia peligrosa 

que afecta la gobernabilidad especialmente en zonas como las del valle del Huallaga 

y el VRAE, donde realizan acciones armadas contra las fuerzas del orden y su permanencia se ve favorecida por la ausencia de organismos del Estado y por tratarse 

de territorios agrestes y alejados, toda vez que “la reactivación de una extensa zona 

de lucha contrasubversiva en el país en la región del VRAE que, por las características de la intervención estatal, básicamente militar y sin dirección de la autoridad 

civil, coloca en situación de alta vulnerabilidad a la población campesina de la zona 

y a los propios agentes de seguridad del Estado.”8

Además en el mismo plan, se menciona el nuevo accionar de Sendero Luminoso, que se ha convertido en una organización delictiva que obtiene recursos 

protegiendo a organizaciones y cárteles del tráfico ilícito de drogas y extorsionando 

a empresarios. El Estado, entre otras funciones y responsabilidades, debe garantizar 

la paz social y el control de todo tipo de violencia.” Ello demanda políticas claras, 

integrales, de orden económico, social, cultural y de gestión estratégica. Toda medida para enfrentar la violencia y la criminalidad debe partir de la premisa de que 

esta tiene que ser multidisciplinaria e intersectorial, e involucrar a todas las fuerzas 

representativas de la nación, de manera de promover una cultura de paz, seguridad, 

tranquilidad y desarrollo humano sostenible.”9

Cuando se refieren a los programas estratégicos que en nuestro caso serán las 

políticas estratégicas, motivo del estudio, literalmente dicen: “Promover el desarrollo económico y social en las zonas en conflicto armado y/o con tráfico ilícito de 

drogas, fortalecer la presencia del Estado en la frontera, la integración con el eje 

multimodal del Amazonas, mejorar las condiciones de vida de la población, asegurar la paz social y la seguridad ciudadana, así como la participación activa de la 

sociedad organizada.”10

 Como se aprecia es la única referencia escrita que nos muestra cómo se esque-
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matizó las políticas de gobierno para afrontar la amenaza terrorista en el país, es por 

eso que se realizó el planeamiento para enfrentarlo, para lo cual se confeccionó el 

denominado plan VRAE11, en esta parte es necesario revisar las políticas estratégicas dirigidas hacia esa zona, con mayor convulsión terrorista y narcotráfico, para lo 

cual me permito extraer, sólo con miras de realizar una comparación posterior para 

la zona del Alto Huallaga, lo siguiente:

Producto de estas reuniones de trabajo, se puede concluir la necesidad de afirmar que la intervención del Estado debe darse en tres frentes 

simultáneamente: Desarrollo económico y social; seguridad y legalidad; 

y, comunicación y participación. Sin seguridad no hay desarrollo. Sobre 

esta base se plantea una estrategia basada en tres ejes centrales:

Desarrollo Económico y Social: Superar la pobreza y elevar las 

condiciones de vida de la población, a través de políticas con carácter 

de inclusión productiva desde una perspectiva multisectorial e intergubernamental, convocando a la cooperación técnica internacional y al 

sector privado. Los programas de desarrollo económico y social serán 

diseñados tomando en cuenta la compleja situación socioeconómica y 

de seguridad del VRAE. No es una simple suma de acciones sectoriales, 

sino una metodología de intervención estratégica integral: hay que articular acciones con los distintos componentes sectoriales que intervienen 

en el proceso de desarrollo (desarrollo humano, infraestructura social y 

económica, desarrollo productivo). 

Hay que afirmar la presencia del Estado en la zona como promotor 

del desarrollo y reducir las brechas de oferta de servicios que existen 

como lo evidencian los principales indicadores sociales. El Estado debe 

generar condiciones de viabilidad para el desarrollo económico de la 

zona a mediano plazo y articular, en el corto plazo, una acción inmediata 

que permita mejorar, efectivamente, la calidad de vida de la población. 

Para ello, el presupuesto del Estado, en sus tres niveles de Gobierno, 

debe planearse y ejecutarse coordinadamente, con eficiencia, y cumpliendo las metas acordadas en conjunto. Por otro lado, el presupuesto 

debe estar acorde con la posibilidad de alcanzar resultados que la población perciba efectivamente en el corto y mediano plazo, viables en el 

marco de las disponibilidades presupuestales. 

Seguridad y Legalidad: Afirmar la seguridad y la legalidad a través 

de dos conjuntos de acciones: Por un lado, el combate al tráfico ilícito 

de drogas, con acciones integrales en el control de insumos químicos, 

control de la salida de drogas, fiscalización de recursos financieros, desarticulación de las organizaciones criminales, destrucción de pozas y 

laboratorios de producción de drogas y, en el mediano plazo, reducción 

gradual de cultivos ilegales. Al mismo tiempo, mediante el fortalecimiento del servicio policial a través de las comisarías para atender a la 

comunidad en los problemas de violencia familiar, abuso sexual y faltas 

contra el patrimonio, de otro lado para prevenir, investigar y denunciar 

la tala indiscriminada de bosques. 
118 Security and Defense Studies Review

Por otro lado, la neutralización de los remanentes del terrorismo, 

a través de la intensificación de las acciones de inteligencia, operativos 

militares captura de los cabecillas, eliminación de sus fuentes financieras 

y coordinación con Comités de Autodefensa. 

Se busca ganar la adhesión de la población y recuperar la confianza 

en el Estado Democrático y en sus instituciones representativas. Todas 

estas acciones con estricto cumplimiento del ordenamiento legal vigente 

y del irrestricto respeto de los derechos humanos.

Comunicación y Participación: Afirmar una mecánica de trabajo 

participativa del Gobierno Nacional con los representantes de los gobiernos regionales, locales y organizaciones sociales concernidas, tanto para 

el diseño como para la puesta en ejecución de las acciones y proyectos, 

que permita dar transparencia a la acción del Estado y hacer converger 

los esfuerzos de todos. Del mismo modo asegurar el flujo de información 

pública sobre el VRAE a nivel nacional e internacional. Por otro lado, 

las campañas de acción cívica, conjuntas y combinadas, entre sectores 

sociales y FFAA contribuyen también a un mejor acercamiento del Estado a la sociedad.12

Este plan finaliza con matrices de la estrategia integral del VRAE, las cuales 

se encuentran sujetas al presupuesto anual de la república para su implementación, 

estas como se mencionó al principio acompañan a las tareas militares las cuales se 

encuentran dirigidas por el comando conjunto de las Fuerzas Armadas.

Al realizarse un somero análisis de estas estrategias planteadas para afrontar 

el escenario en la selva sur, se aprecia que existe una articulación de estas políticas 

estratégicas en los campos sociales, económicos y políticos que conforman un paquete de medidas que buscan no solamente la derrota del terrorismo y disminuir el 

tráfico ilícito de drogas, si no también procurar el desarrollo y asegurar la presencia 

gubernamental, podemos agregar que lo agreste de la geográfica juega un papel preponderante en esta situación, no existen vías de comunicación hacia los diferentes 

poblados de la zona, entre otras falencias que impiden la implementación de una 

estructura o plataforma de lanzamiento de indicadas políticas para el VRAE.

En el plan “Bicentenario”, se considera trazar políticas que promuevan el desarrollo económico en las zonas en conflicto armado y con presencia de tráfico ilícito, lo cual comprendería la zona del valle del Huallaga, pero a diferencia del VRAE, 

en los últimos años económicamente ha tenido un repunte debido especialmente a la 

agricultura de productos de exportación, como el cacao y el café, asimismo el trazo 

de carreteras principales, que permiten la salida de estos productos, ha sectorizado 

la siembra de la coca y la protección del grupo armado.

Hablamos de gobernabilidad y gestión política en el Huallaga, partiendo de la 

noción intuitiva de que gobernar consiste en adoptar decisiones y políticas que son 

instrumentales para el logro de ciertas metas u objetivos, que son las que otorgan su 

contenido e identidad a la gestión gubernamental y en ejecutar o hacer efectivas esas 

decisiones y políticas, ambas actividades si se llevan a cabo exitosamente imprimen 

rumbo a la sociedad peruana y configuran una trayectoria en el tiempo, operacionalmente la gobernabilidad se refiere a la adopción de decisiones y su implementación.
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En primer lugar, interesa la capacidad misma de tomar decisiones, de hecho la 

inacción ha sido la principal arma utilizada por Sendero, en segundo lugar, también 

interesa la oportunidad de tomar esas decisiones, en el momento preciso, cuando se 

está en el punto de quiebre, o se ha determinado su centro de gravedad13, luego la atención no puede dejar de focalizarse en la calidad de las decisiones que se adoptan.

Para la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, en el valle del Huallaga 

existe un denominado frente policial, es decir la policía nacional del Perú tiene a 

cargo la dirección principal de las operaciones de interdicción, su principal función es realizar planear dirigir y controlar acciones policiales en la lucha contra el 

narcotráfico y el terrorismo en la zona de su demarcación territorial declarada en 

Estado de Emergencia, teniendo en cuenta las disposiciones emanadas del Comando 

Institucional, los Tratados y demás dispositivos legales en vigencia, así como las 

instrucciones y coordinaciones efectuadas con las Fuerzas Armadas.

Es decir no depende del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas (CCFFA), para las operaciones, como así lo es el Comando Especial VRAE, para la realización de operaciones solicita apoyo a la brigada de fuerzas especiales del Ejército 

que se encuentra en la jurisdicción. A pesar de haber realizado importantes capturas 

y haber eliminado a importantes cabecillas lugartenientes del principal jefe de la 

zona, estos se mantienen activos y realizan ejecuciones de personal acusándolas de 

ser colaboradores de las fuerzas del orden, sin embargo aún no se puede desarticular 

completamente, existiendo falencias en aspectos de inteligencia, (según el diario 

La República del 13 de noviembre del 2011) unidad de comando y comunicaciones 

entre la policía y el Ejército. 

Eso ha permitido que se movilicen a través de la selva contando con su propia 

inteligencia quienes les advierten de los movimientos de las fuerzas del orden, cobran los cupos a los narcotraficantes y se apertrechan a través de mafias de compra 

y venta de armas, sumadas a las capturadas en las emboscadas realizadas especialmente a la policía.

En momentos que la situación parece escaparse de las manos, algunos especialistas en el tema se manifiestan como el ex ministro general en retiro Roberto 

Chiabra14, el cual se inclina por una solución integral al problema, se basa en la 

confección de un Plan Nacional de Seguridad contra esta amenaza, este a su vez 

comprenda dos planes generales, uno hacia el tema de Defensa y otro netamente de 

Desarrollo. El Plan Nacional de Seguridad, a su vez debe desencadenar en otros subplanes para cada región con estrategias particulares. En el caso específico de la lucha 

contra el narcotráfico y terrorismo en el Huallaga y en el VRAE, el Plan Nacional 

de Defensa y el Plan Nacional de Desarrollo con sus correspondientes planes regionales, debe incluir entre otros puntos, los siguientes: El Plan de Defensa debe tener 

acciones militares y policiales contra los terroristas y narcotraficantes; con planes 

específicos en cada región (Áreas de Objetivo y Áreas de Influencia de Interés), 

desarrollando acciones policiales antidrogas permanentes para limitar el ingreso de 

los insumos, destruir las pozas de maceración, capturar a los narcotraficantes y erradicar las hojas de coca. Para tal efecto, las acciones militares y policiales deben 

ser ejecutadas bajo la dirección de un solo comando, el cual sea responsable de las 

operaciones tanto en el Huallaga como en el VRAE, al ser el enemigo común.

Es un punto favorable el enfrentamiento entre los terroristas por el poder de 
120 Security and Defense Studies Review

ambas zonas, aunque en la actualidad las fuerzas del orden al mantener dos comandos separados para esta lucha (el del Huallaga al mando de la Policía Nacional del 

Perú y el del VRAE al mando del CCFFAA); los esfuerzos se duplican, se genera 

una competencia innecesaria entre instituciones, no compartiéndose inteligencia y 

obteniéndose resultados intrascendentes. En tal sentido, se requiere la conformación 

de un solo Comando Especial con un solo Estado Mayor Unificado, el cual incluya a 

la policía en cada una de sus secciones de planeamiento. Por otro lado, en apoyo a la 

ejecución del Plan de Desarrollo, se requiere la apertura de Bases Contra terroristas, 

Antidrogas y de Desarrollo, en los pueblos y las zonas cocaleras, para incrementar 

la calidad de vida y asegurar la presencia del Estado en las Áreas de Operaciones 

(Áreas de Objetivo, de Influencia e Interés). Estas bases deberán contar con el presupuesto y apoyo logístico requerido para su efectivo funcionamiento; costos los 

cuales deben ser considerados en el Plan de Defensa a realizar para este fin.

El Plan de Desarrollo debe incluir programas políticos, sociales y económicos 

que permitan incrementar la calidad de vida, asegurar el desarrollo sostenido y fortalecer la democracia en las zonas afectadas. Para tal efecto se deberán identificar 

las causas y las motivaciones del problema: pobreza, corrupción, falta de educación, 

de salud y trabajo; para actuar sobre estas causas y no solo sobre los efectos. Los 

programas políticos deben ser realizados con el fin de recuperar la autoridad del 

Estado y generar confianza en la población. Los programas sociales y económicos 

deben considerar la creación de las condiciones para propiciar una economía lícita 

y sostenible en las zonas cocaleras. Este Plan de Desarrollo debe ser una política de 

Estado; por lo cual debe estar formulada por el Consejo de Ministros y aprobada por 

el Presidente de la República y el Congreso de la Nación, asegurando la legalidad 

de dicho plan. Finalmente, debe ser expuesta al Acuerdo Nacional para su conocimiento y compromiso, obteniéndose con esto la “legitimidad” requerida del Plan 

para asegurar su continuidad en el tiempo, así como la ejecución, seguimiento, evaluación permanente y actualización por los sucesivos gobiernos, manifestó Chiabra.

Acerca de las acciones militares en el VRAE y en el Huallaga, afirmó igualmente que se requiere diseñar una estrategia que permita enfrentar una amenaza 

que es de naturaleza no militar, con medios principalmente de orden militar, es por 

eso que definitivamente para los aspectos militares, las propuestas deben enmarcar 

políticas y estrategias militares a seguir, las cuales son excluyentes una de la otra, 

que cualquiera de ellas de ser aprobada, requeriría la variación y formulación de 

ciertas políticas de seguridad y defensa para su ejecución.

En razón a esto, la primera de ellas se refiere a la realización de operaciones puntuales con Fuerzas de Intervención Rápida (FIR), con inteligencia oportuna, para desterrar la manera tradicional desde las Bases Contra terroristas en las 

Áreas de Objetivo y de Influencia, hasta que la seguridad y autoridad en la zona 

se restablezca, en base a la captura o neutralización progresiva de los delincuentes 

narcoterroristas. 

Asimismo, esta solución implicaría la gran disponibilidad de fuerzas helitransportadas, helicópteros preparados para operar en zonas hostiles y con armamento de 

última generación (de gran precisión o inteligente), así como equipos de inteligencia con tecnología de punta para realizar no solo inteligencia humana sino también 

de señales. Este tipo de operaciones, evitaría una lucha de desgaste de las fuerzas 
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propias. Por otro lado, el replegar las fuerzas militares en las zonas actualmente 

recuperadas hacia zonas más seguras (los cuarteles o bases), implicaría una muestra 

de debilidad del Estado y un retroceso de lo que ha sido ganado con mucho esfuerzo 

y sacrificio. Es afirmativo igualmente dar a conocer que en parte de los territorios recuperados donde se están recibiendo actualmente ataques de hostigamiento 

por parte de los terroristas, ya se vienen realizando algunos programas sociales y 

económicos, lo que implicaría el abandono o retraso de los mismos. Por otro lado, 

la adquisición del equipamiento y armamento requerido toma un tiempo regular, lo 

cual sumado a la poca disponibilidad de presupuesto para este fin por parte del Poder 

Ejecutivo, así como los procedimientos largos para ejecutar gastos públicos, tomaría 

años posiblemente el poder alcanzar la capacidad requerida para realizar este tipo 

de operaciones.

La segunda se refiere a la promulgación de una ley que permita declarar las 

Áreas de Objetivo y de Influencia en donde el Estado no tiene la autoridad y control 

territorial como “Zona de Combate”, con el fin de desalojar a los civiles y poder 

enfrentar directamente a las fuerzas remanentes de “Sendero Luminoso”. En el caso 

del VRAE, esta medida no implicaría el desalojo de todos los pueblos o comunidades del VRAE (que son más de 35,000 familias de acuerdo al último censo del 

año 2005), sino de los pueblos identificados como Áreas de Operaciones y de Influencia de los narcoterroristas, en base a un trabajo especializado de inteligencia. 

Esta medida evitaría las denuncias por violación de derechos humanos por las bajas 

producidas de civiles debido a los efectos colaterales del combate y limitaría el 

apoyo brindado por la población a los delincuentes terroristas. La medida política 

permitiría además cerrar las rutas más accesibles de entrada y salida de los terroristas de sus Áreas de Operación, evitándoles o dificultándoles en gran medida su 

alimentación, atención médica y la comercialización de la droga. Sin embargo, el 

desalojo de un pueblo o comunidad, implicaría igualmente un gasto público o inversión considerable a realizar por el Estado pues se tendrían que habilitar en zonas 

cercanas a dichas poblaciones, lugares donde reubicar temporalmente a las familias 

a evacuar, proporcionándoles vivienda, alimentación y seguridad. Por otro lado los 

pobladores no necesariamente aceptarían la medida con agrado y gran sentido de 

colaboración, ante la idea de dejar sus viviendas y pocas pertenencias, corriéndose 

el riesgo el Estado de recibir denuncias por violación de Derechos Humanos o de 

sus Derechos Constitucionales.

El terrorismo y el narcotráfico en la zona del VRAE y el Valle del alto Huallaga en la selva central son las principales amenazas a la seguridad en la actualidad 

para el país. Se requiere cambiar la política actual de seguridad y defensa para enfrentar esta amenaza, considerando una solución integral al problema el cual contemple la ejecución de una serie de acciones en todos los dominios a nivel nacional, 

en forma integrada, coordinada, simultánea y permanente, para fortalecer la democracia (campo político), mejorar las condiciones de vida (campo económico y social), 

capturar a los terroristas (campo militar) y reducir el narcotráfico (campo policial). 

En tal sentido, se recomienda que el Ministerio de Defensa proponga al Consejo de Seguridad Nacional, a través del Presidente de la República, la formulación 

y aprobación del Plan Nacional de Seguridad que contenga a su vez el Plan Nacional 

de Defensa y el Plan Nacional de Desarrollo, para afrontar esta amenaza de manera 
122 Security and Defense Studies Review

integral. En referencia al Plan de Defensa, donde el Ministerio de Defensa tendrá 

mayor participación en su formulación, se recomienda que este plan así como sus 

correspondientes planes regionales, considere las siguientes acciones: Dirección de 

la lucha contra la amenaza (terrorismo y narcotráfico) en la zona del VRAE y el 

Huallaga, bajo el mando de un solo Comando Especial, en donde el Estado Mayor 

considere a la policía en cada una de sus secciones de planeamiento; la apertura de 

Bases Contra terroristas, Antidrogas y de Desarrollo en las Áreas de Operaciones; 

el desarrollo de acciones policiales antidrogas permanentes para limitar el ingreso 

de los insumos, destruir las pozas de maceración, capturar a los narcotraficantes y 

erradicar las hojas de coca.

En referencia al Plan de Desarrollo, se recomienda la inclusión de programas 

políticos, sociales y económicos que permitan incrementar la calidad de vida, asegurar el desarrollo sostenido y fortalecer la democracia en las zonas afectadas. Dentro 

de estos programas políticos, sociales y económicos, se debe considerar como prioridad la mejora de la infraestructura física y vial de la zona, el desarrollo de proyectos 

agrícolas y la titulación de las tierras. Se debe buscar la legalidad del Plan Nacional 

de Seguridad (aprobado por el Congreso de la República) así como su legitimidad 

(expuesto a las instituciones integrantes del Acuerdo Nacional u otras instituciones 

civiles), estas acciones permitirían dar continuidad al plan en el tiempo, como una 

política de Estado y no del gobierno de turno.

Acerca de las acciones militares en el VRAE y en el Huallaga, luego de realizado el análisis de las dos propuestas presentadas, las políticas y estrategias de las 

fuerzas del orden (FFAA y policiales) deben centrarse en la realización de operaciones puntuales con FIR, actuando en base a una inteligencia oportuna. Se encuentra 

esta propuesta más adaptable, practicable y aceptable que la segunda propuesta, 

por considerar menores riesgos políticos, sociales y económicos para el país. Sin 

embargo, para la implementación de esta estrategia, se requiere voluntad, interés y 

decisión política, para destinar los recursos económicos necesarios en la adquisición 

del equipamiento, armamento y tecnología requerido en el menor tiempo posible 

(una solución podría ser la promulgación de Decretos de Urgencia para la compra del material requerido que permita obviar temporalmente la confección de los 

Proyectos de Inversión Pública de rigor para realizar gastos públicos de envergadura), así como para el mantenimiento y soporte de las operaciones militares en la 

zona de combate.

Finalmente, tal como dice Chiabra, se recomienda que la lucha integral contra 

esta amenaza, sea liderada al más alto nivel del Estado, de preferencia por el Primer 

Ministro de la Nación, al estar involucrado en el desarrollo del Plan Nacional de Seguridad, no solo el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior (Plan Nacional 

de Defensa), sino todos los otros sectores y ministerios del gobierno (Plan Nacional 

de Desarrollo), tal como lo viene realizando el Presidente Santos en Colombia liderando la “Política de Seguridad Democrática” contra las FARC.

Al respecto al hablar de estas políticas estratégicas como las hemos denominado y que existen con una intencionalidad de aplicarse en el derecho del ciudadano 

a tener seguridad, podemos valorar y en cierta manera salvando las distancias de 

las realidades, hablar del caso colombiano y su experiencia, el caso es que el nivel 

del terrorismo en ese país era alarmante y preocupante en la zona, la palabra exacta 
Volume 13 / 2012 123

era insostenible, inclusive con territorios liberados, por lo que el golpe de timón 

dado por Uribe, secundado por halcones especialistas que se la jugaron por tomar 

al toro por las astas, porque determinaron cual era el centro de gravedad15 del conflicto, luego desarrollaron políticas públicas dirigidas a la supremacía de la seguridad ciudadana, sus recursos y su infraestructura, acompañada de políticas dirigidas 

al desarrollo de la cohesión social, dando confianza a los inversionistas, asimismo 

operaciones ofensivas sostenibles para neutralizar a los grupos enemigos, sumado a 

operaciones especiales para atacar al enemigo y rescate de los secuestrados.

Otro detalle que lo hemos dicho igualmente es el liderazgo en estar en la 

implementación de estas políticas públicas que en nuestro caso seria las políticas 

estratégicas por el nivel, salvando las diferencias de significados, es difícil para el 

cumplimiento de los objetivos trazados la poca comunicación de la visión que se 

tiene, es por eso que el seguimiento es importante, esa conducción política de la 

seguridad emprendida por el estado es un acuerdo implícito en “el contrato social”16

con los ciudadanos, por lo que es este gobierno el que diseña estas políticas públicas 

que se implementan y ejecutan para el problema en el Huallaga.

Estas políticas públicas que engloban a las políticas estratégicas, se acondicionan a los intereses de la nación y la nación son los ciudadanos.

Para el diseño de estas políticas estratégicas en el marco de los pasos que podrían seguir para su implementación, es necesario que se pase del discurso político a 

la acción con el marco presupuestal debido, de igual manera, reevaluar la situación 

de la estrategia militar es necesaria para que todos los actores estratégicos que intervienen puedan permitir y facilitar el desarrollo de éstas, no dejando de lado trazar 

igualmente los indicadores de avances y resultados de gestión, tan igual que el caso 

colombiano se vislumbra problemas comunes como la pelea por recursos, no existen roles bien definidos de los actores y de igual manera existen perturbaciones de 

actores externos mayormente aquellos que reciben beneficios del lavado del dinero 

producto del narcotráfico.

Trafico Ilicito de Drogas en el Alto Huallaga

El narcotráfico catalogado por Moisés Naim, como una de las cinco guerras de la 

globalización que se estaría perdiendo debido a que mundialmente según Naím con 

algunas cifras escalofriantes: “El narcotráfico mueve al año, según la ONU, 400.000 

millones de dólares, es decir, el 8% del comercio mundial”; “existen actualmente 80 

millones de rifles de asalto AK-47 en las manos equivocadas”; “la piratería de programas informáticos alcanza el 40% en Francia y Japón”; “el contrabando de personas supone un negocio de 7.000 millones de dólares al año y el blanqueo de dinero 

representa entre el 2% y el 5% del PIB mundial”17, demuestra que es necesario la 

unión de esfuerzos internacionalmente para afrontar estos retos que no muestran 

ninguna mejora según su opinión.

Para establecer la relación que existe entre el tráfico ilícito de drogas con Sendero Luminoso en el Huallaga, estudiaremos algunos hechos que muestren la simbiosis de estos, desde su aparición de ellos en la zona, para centrarnos en el tema 

al cual es motivo de estudio. Es decir solo la relación entre la producción local y 

el accionar de protección de la banda terrorista en los territorios que comprende el 
124 Security and Defense Studies Review

alto Huallaga en las provincias de San Martin y Huánuco en la selva norte del Perú.

Lo que preocupa a los entendidos en la materia es que se llegue a ser una 

especie de narco-Estado, tenemos la imagen que proyecta México y el duro batallar diario en las zonas donde existen grandes carteles internacionales que tienen 

conexiones con el Perú, se han intervenido cargamentos de pasta básica de cocaína, 

siendo transportado por vía marítima desde puertos peruanos del norte con escala 

centroamericana pero con destino a la frontera mexicana- norteamericana donde 

se comercializan con grandes ganancias, el problema es demasiado complejo para 

poder resolverlo en un solo periodo de gobierno, medidas que se han tomado desde 

la creación de DEVIDA, hasta el marco legal del cultivo de la coca en su utilización 

ancestral como una planta medicinal, dentro de ello involucrar a las fuerzas armadas 

en la lucha contra las drogas puede generar en corrupción como ocurrió en la década 

del 90. 

Es importante tener en cuenta la proporción nacional del cultivo de coca, en 

el Perú, analizando las cifras, se puede notar la extensión de cultivos de coca en el 

alto Huallaga, por lo que porcentualmente constituye una de las zonas con mayor 

producción de cocaína, solo superado por las provincias que se encuentran dentro 

del VRAE.

En los últimos años igualmente podríamos agregar sobre el tema que el manejo del cultivo y los procesos de transformación de la hoja de coca en pasta básica 

bruta, lavada o clorhidrato de cocaína ha dado un vuelco tecnológico cuya tendencia es producir más en menos espacio y emplear cada vez menores volúmenes de 

hoja para la obtención de mayor cocaína, así como el uso de agroquímicos para un 

manejo mejor de cultivos.

Además de conocer el clásico círculo vicioso de su producción, las principales 

implicancias en la sociedad que son apreciables se refieren a la creación de una 

economía sin sustento o una falsa opulencia, incrementan la pobreza de los campesinos y productores, porque la mayor parte de las ganancias es para los traficantes, 

esta economía de la coca inestable y supeditada a las variaciones del precio de la 

hoja y de la droga, reemplaza a la economía normal en la región del alto Huallaga, 

se convierte en una fuente de distorsión económica, además el lavado del dinero 

trastorna al sistema financiero.

Se facilita el desarrollo del terrorismo y el tráfico de madera así como de armas, asociado a un contexto de criminalidad, deteriora indudablemente al medioambiente, al incrementar la deforestación y erosión de los suelos, contaminación 

de aguas y pérdida de flora y fauna. Es por eso que reafirmamos que en esta zona 

el cultivo de coca se vuelve el único sustento de vida por lo que la población se ve 

obligada apoyar a narcotraficantes y terroristas, el Estado comprende que debe esforzarse por brindarle apoyo, seguridad y desarrollo, se confirma que la población es 

el centro de gravedad y la que debe ser protegida del terrorismo y del narcotráfico.

El apoyo norteamericano al Perú en su lucha contra las drogas, se realiza en 

el marco de una responsabilidad compartida frente a ese problema, este concepto 

de corresponsabilidad implica que el Perú puede contar con el apoyo del gobierno 

de los Estados Unidos, en sus esfuerzos de combatir, resistir, reducir y si se dan las 

condiciones eliminar este flagelo. Para ello Estados Unidos permite al Perú continuar con una propia estrategia nacional, y los representantes de la comunidad in-
Volume 13 / 2012 125

ternacional deberán decidir cómo apoyar para que sea más efectiva y eficiente.

Se tiene que tener en cuenta la priorización de los esfuerzos, de igual manera, 

se debe explicar a la comunidad internacional que quizá hace años este problema 

era un asunto bilateral entre Perú y Estados Unidos, pero ahora, esta lucha implica 

incorporar nuevos países y socios, porque la expansión del narcotráfico tiene ribetes 

mundiales, elevando la demanda18 .

Según el anuario de seguridad y defensa19, se considera uno de los grandes 

pasivos del gobierno de Alan García, el que el Perú continúe siendo un exportador 

de cocaína y que en los próximos años la producción siga creciendo, si es que no 

se reúnen voluntades para poner en armonía y funcionamiento los organismos de 

control, fiscalización y sobre todo sanción efectiva para el narcotráfico y el lavado 

de dinero proveniente de él.

Para tener una mejor óptica sobre el problema del terrorismo en el Huallaga y 

su alianza con el narcotráfico, he aquí la opinión de un ex comandante general de la 

3a Brigada de fuerzas especiales que realiza operaciones de apoyo al frente policial; 

el general de Brigada Roger Zevallos20:

1. ¿Cuál es su apreciación del fenómeno terrorista en la zona del alto 

huallaga, después de su experiencia como comandante general por dos años?

En los últimos años las operaciones han permitido una reducción cuantificable en su 

accionar debido a la captura de sus principales cabecillas, igualmente por la reducción de los sembríos de coca sectorizado en la zona alta del Huallaga.

2. ¿Cree Ud. que las operaciones militares unicamente reduciran o eliminaran 

los problemas del terrorismo y el narcotrafico en el huallaga?

Pienso que las operaciones militares y policiales, porque éste es un frente policial, por si solos no eliminarán los problemas indicados en razón que lo que es llamado caldo de cultivo se mantiene en la zona, es decir la presencia del gobierno en 

los últimos años ha sido muy efectiva y la erradicación sumado a las ofertas de los 

cultivos alternativos han permitido que se obtengan resultados favorables, sin embargo el efecto globo del crecimiento de sembríos nos hace pensar que no basta las 

políticas dirigidas al control del narcotráfico, si no, dirigidas a mejorar los niveles 

de vida de la población, especialmente en los valles del Sisa, Bellavista y Juanjui 

que son poblados con cierta orientación al cultivo de coca, lo importante es impulsar 

el desarrollo de las vías de comunicación longitudinalmente y transversalmente, de 

tal manera de que los productos alternativos como el arroz y el cacao puedan ser 

transportados a la costa peruana, consecuentemente la demanda aumentará y se irá 

dejando paulatinamente la coca como insumo del tráfico de drogas, porque la coca 

como medicina es algo ancestral y perdurará entre las tradiciones populares de la 

zona.

3. ¿Agregaria algo adicional para el aspecto operacional?

Necesariamente, los organismos de seguridad deben fusionarse para trabajar como un todo, inclusive deben existir bases contraterroristas mixtas (ejército 

y policía), para que haya involucramiento, pues hay bases sin funciones de lucha 

contra el narcotráfico, porqué está sujeto a la nueva visión del crimen organizado y 

sus conexiones con el tráfico de drogas.
126 Security and Defense Studies Review

“Artemio”, era uno de los que se podrían llamar líderes históricos de Sendero 

Luminoso, los años en los frentes de lucha le dio liderazgo y encabezaba la facción 

en el Huallaga, que difiere del VRAE, autodenominándose el auténtico seguidor de 

Guzmán21, a pesar de que como ya se mencionó realizó actividades proteccionistas 

de los campesinos, por una defensa de derechos, la realidad muestra que en los últimos años, su principal labor fue proteger a los carteles que operan en la zona, es 

decir proteger los sembríos destinados al tráfico, las pozas de maceración así como 

el traslado de insumos, esto da a entender que finalmente su facción a derivado 

a una banda criminal al mismo estilo de los” zetas”22mejicanos, dejando de lado 

la insurgencia de los 80s, he ahí el punto de partida para que en la zona la lucha 

esté dirigida por la policía nacional, esto conlleva a pensar que “ellos” sobreviven 

porque ahí existe narcotráfico, es por eso que la intervención del Estado no solo 

debe estar dirigido a la erradicación de la coca o soluciones adicionales , si no buscar 

romper el cordón umbilical que los une, algo que es difícil pero que necesariamente 

se tiene que convertir en una política pública como se ha dicho con un liderazgo 

nacional, durante el periodo gubernamental pasado, no se logró objetivos trazados 

para disminuir esta combinación que algunos han denominado “narcoterrorista”23, 

sin existir el término ni tener inclusive un marco jurídico para ello.

El trabajo conjunto para implementar estrategias antiterroristas de manera integral, con una revisión de la estrategia militar, otorgándole participación al Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas para lograr la total desactivación de la 

organización Sendero Luminoso y su conexión con el narcotráfico, junto con la 

policía nacional del Perú, especialmente para la interdicción de insumos químicos y 

el transporte de la droga hacia la costa, como parte de este trabajo tomó fuerza, con 

el uso de la inteligencia necesaria, que permitió ganar adeptos dentro de la misma 

organización terrorista. Labor realizada pacientemente por la policía que infiltró 

agentes dentro de su grupo de seguridad, ganados gracias a la recompensa que el gobierno de los Estados Unidos estableció para los cabecillas terroristas, los cuales el 

09 de febrero del 2012, le dispararon a Florindo Flores Hala (Artemio), hiriéndole, 

sin embargo éste logró escapar con algunos terroristas de su círculo de seguridad, 

quienes le ayudaron en su fuga, abandonándolo en el caserío Cashiyacu (provincia 

de Tocache, departamento de San Martín).

Siendo intensamente buscado por la policía, el Comando Conjunto envió a 

la zona a su fuerza especial para apoyar en la búsqueda, encontrándolo sólo y derrotado después de haber sido dejado, en una choza a orillas del rio Mishollo, posteriormente evacuado a la base de Santa Lucía (antidrogas) y transportado a Lima en 

avión, caía de esta manera tal vez, el último miembro del histórico comité central de 

Sendero Luminoso en el Perú.

A pesar del duro golpe que representa esta captura y sus repercusiones en los 

cuadros de todos los alzados en armas en la selva del Huallaga, según el ex ministro 

del Interior del Perú, Fernando Rospigliosi,24 los remanentes terroristas estarían dispersándose dando paso a que el narcotráfico forme sus propias fuerzas de choque, 

dado que “Artemio” brindaba la seguridad que era solicitada. En entrevista al diario 

El Comercio, el analista político indicó que el narcotráfico ahora actuará por si sólo 

con sicarios, es decir el problema continuará, lo que terminó es un foco específico, 

habrá enfrentamientos entre grupos rivales y contra la policía igualmente.
Volume 13 / 2012 127

Por lo tanto es pertinente afirmar que aprovechando la oportunidad de la captura, el gobierno debe impulsar las medidas que se propugnan para el destierro total 

del terrorismo y tender los puentes para la reducción del narcotráfico en el alto Huallaga y así centrar todos los esfuerzos en el foco terrorista que aún perdura en el Perú.

Conclusiones

1. Durante los años del 2006 al 2010, el grupo terrorista remanente del alto Huallaga, 

se mantuvo activo y con poder para realizar acciones locales en contra de las fuerzas 

del orden y especialmente contra el personal que desarrollo labores de interdicción de cultivos de coca ( CORAH) y trabajadores de los programas alternativos 

de desarrollo así como personal de la dirección nacional contra las drogas de la 

policía nacional del Perú (DINANDRO), que participaron en operativos contra el 

TID, de igual manera aniquilamiento selectivos contra colaboradores e informantes 

de las fuerzas del orden, asimismo, incrementaron sus actividades de agitación y 

propaganda política, con la finalidad de reactivar sus comités populares mediante el 

acercamiento a la población y organizaciones campesinas. 

2. Durante los años del gobierno de Alan García se realizaron avances en la implementación de estrategias como el inicio del plan Bicentenario y el mismo plan VRAE, 

dirigidas a contrarrestar el terrorismo y el narcotráfico, sin embargo no se lograron 

conseguir los objetivos en su totalidad, porque continua creciendo el tráfico de drogas, su esfera de corrupción y criminalidad en la zona.

3. Según el caso colombiano, fue determinante encontrar el centro de gravedad del 

conflicto interno con las FARC, para iniciar el desmoronamiento de este grupo, salvando nuestras realidades aunque parecidas, aquí el centro de gravedad es también 

la población de la zona. Por lo que se puede concluir que la implementación de 

políticas estratégicas (políticas públicas) de carácter integral tendrán un efecto favorable, de apoyo y soporte a las políticas en materia militar, esto conllevará a profundizar el resquebrajamiento de este grupo terrorista en el Huallaga.

4. La continuidad de las políticas gubernamentales de erradicación a través de DEVIDA, así como los programas con apoyo internacional para que los campesinos tengan otros sembríos alternativos, sumado a los trabajos de interdicción de la policía 

y la DEA, de insumos y de los principales ejes o corredores que utilizan de la selva 

hacia la costa peruana, permitirá disminuir el tráfico ilícito de drogas en el Huallaga, esto acrecentará el problema económico de sustento del terrorismo, porque 

el tráfico tiene un peso específico de soporte en ellos, al debilitarlo contribuye a su 

desaparición.

5. Definitivamente las políticas estratégicas que existen necesitan el soporte económico de la implementación y la derivación de presupuesto anual, y a mediano plazo, 

si bien es cierto que el VRAE tiene prioridad, es necesario que en el Huallaga se 

aplique algo parecido porque los problemas reducen el crecimiento económico del 

país y permiten que la corrupción se propague en todos los niveles.

6. La captura de “Artemio”, es un golpe a los terroristas del Huallaga que debe ser apr-
128 Security and Defense Studies Review

ovechada en todos los campos de la actividad humana por el actual gobierno, esta 

desmoralización de las fuerzas puede permitir sus capturas inmediatas e iniciar un 

desarme general en la zona, de igual manera romper su conexión con el narcotráfico 

y sus áreas de influencia. 

Recomendaciones

1. Continuar con la implementación de estrategias antiterroristas de manera integral, 

con una revisión de la estrategia militar en el plano estratégico, otorgándole la dirección al Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas para unificar las estrategias, 

impulsando la unidad de comando y acciones rápidas a través de fuerzas de reacción 

rápidas para lograr la total desactivación de la organización Sendero Luminoso y 

su conexión con el narcotráfico, esto necesariamente debe ser mixta con la policía 

nacional, para dar las garantías del caso y supervisar el orden interno en los aspectos de su especialidad, especialmente para la interdicción de insumos químicos y el 

transporte de la droga hacia la costa peruana.

2. Impulsar las políticas estratégicas de apoyo a las operaciones militares, incidiendo 

en la protección de la población civil, con el incremento de acciones para desarrollar proyectos en su bienestar y desarrollo, especialmente en la habilitación de 

pistas, carreteras de penetración transversalmente y longitudinalmente, en apoyo 

a su labor principal que es el agropecuario, esto incluirá, una evaluación de la erradicación de plantaciones ilegales de coca para continuar con la política de cultivos 

alternativos, supervisado bajo la dirección central y liderazgo del jefe de Estado, lo 

que implícitamente será una política de Estado, involucrando a todos los actores 

estratégicos. 

3. Priorizar el presupuesto destinado a infraestructura social, especialmente a las provincias en estado de emergencia, esto sugiere una implementación de las políticas 

con sus objetivos cuantificables y medibles anuales dentro del mediano plazo, de 

manera sostenible sin alteraciones, el VRAE es tan importante como el Huallaga y 

merecen la misma atención gubernamental.

4. Si bien es cierto Sendero Luminoso, no constituye un factor de riesgo en el futuro 

para la estabilidad del país, pues su metamorfosis a una organización delincuencial 

no implica la toma del poder, sin embargo no se descarta que principalmente la 

ausencia del Estado y las desigualdades sociales sean el caldo de cultivo para que 

éste pueda expandirse, habiéndose determinado el centro de gravedad, es necesario actuar de inmediato, viviendo de las experiencias de los años del gobierno del 

presidente García. 

5. De igual manera, las políticas que se implementen necesariamente deben tener el 

marco jurídico pertinente, de acuerdo a las leyes nacionales y las internacionales, 

con absoluto respeto a los derechos humanos y acuerdos realizados, la existencia de 

fiscales para los casos de realizar arrestos, capturas etc., teniendo en consideración 

que Sendero Luminoso es un grupo terrorista y no insurgente donde se pueda aplicar protocolos o convenios establecidos que permitan blindarlos de la aplicación de 

la ley por sus hechos delictivos realizados.
Volume 13 / 2012 129

Notas

1

 Santiago Roncagliolo, La Cuarta Espada, Ed. Barcelona, 2007.

2

 Óscar Castilla, EXCLUSIVO: La historia secreta de Artemio, el cabecilla narcoterrorista 

en el Huallaga, Diario “El Comercio”, Unidad de investigación, del 14 de julio del 

2010, http://elcomercio.pe/politica/596280/noticia-historia-secreta-artemio-ultimocabecilla-narcoterrorista, 

3

 Organismo Ejecutivo del Proyecto Especial Control y reducción del Cultivo de Coca 

en el Alto Huallaga–CORAH, creado con Decreto Supremo No 043-82-AG del 22 de 

abril de 1982.

4

 Comisión de la Verdad y Reconciliación, Informe Final de la Comisión, Tomo V, cap. 

2, 2,23, pág. 742.

5

 Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, Plan “Bicentenario”, Promulgado por 

Decreto Supremo N° 054 -2011-PCM. 

6

 Centro de Altos Estudios Nacionales, Biblioteca Básica, Antología de Política, Lima, 

2010.

7

 Acuerdo Nacional – Julio 2002, www.acuerdonacional.pe

8 Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Informe Anual 2008, El difícil camino 

hacia la ciudadanía, http://es.scribd.com/doc/14604375/Informe-anual-2008-de-laCoordinadora-Nacional-de-Derechos-Humanos, accesado el 23 de Noviembre del 2011.

9

 Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, Plan “Bicentenario”, Promulgado por 

Decreto Supremo N° 054 -2011-PCM. Ce, Pág. 118.

10 Ibídem, Pág. 130.

11 Presidencia del Consejo de Ministros, Plan VRAE. Noviembre 2009, www.scribd.

com/doc/18445220/Plan-Vrae, accesado el 25 de Noviembre del 2011. 12 Ibídem, Págs. 7, 8 y 9.

13 Center of gravity analysis in COIN- US ARMY, MILBOLC 09-001, March 2009, http://

www.dtic.mil/cgibin/GetTRDoc?Location=U2&doc=GetTRDoc.pdf&AD=ADA495701, 

accesado el 25 de Noviembre del 2011.

14 “La seguridad Nacional en el siglo XXI. Políticas y estrategias”. Lima Chiabra, 

Roberto L Magna, 2009.

15 Changing strategy amidst the struggle- the colombian case as a success story- General 

Ospina CHDS with Thomas marks CISA, Sep 11.

16 Jean Jacques Rousseau, El Contrato Social, http://www.laeditorialvirtual.com.ar/

pages/rousseau/RousseauContrato01.htm#L1C6, accesado el 28 de Noviembre del 2011.

17 Diario El País, Moisés Naim advierte sobre Las cinco guerras de la Globalización, http://

www.elpais.com/articulo/internacional/Moises/Naim/advierte/guerras/globalizacion/

elpepiint/20030522elpepiint_19/Tes, accesado el 29 de Noviembre del 2011.

18

 Organización de las Naciones Unidas, Informe Mundial sobre las drogas 2010- 

UNODC, Jun 2010, http://www.unodc.org/unodc/en/about-unodc/annual-report.

html?ref=menutop, accesado el 30 de Noviembre del 2011.

19 Hans Mathieu y Catalina Nino Guarnizo, Seguridad Regional en América Latina y el 

Caribe Anuario 2011, http://www.asd.org.ar/wp-content/uploads/2011/02/ebert.anuario.

seguridadAL.pdf, accesado el 30 de Noviembre del 2011. 20 Entrevista al General de Brigada del Ejercito del Perú Roger Zevallos, ex Comandante 

General de la 3a Brigada de Fuerzas Especiales, realizada el 29 de Noviembre del 2011.

21 Manuel Rubén Abimael Guzmán Reynoso nació en Arequipa, 3 de diciembre de 1934, 

fue el líder de la organización terrorista Sendero Luminoso (PCP-SL). Ex catedrático de 
130 Security and Defense Studies Review

filosofía, se convirtió en el fundador y máximo líder del movimiento durante el Conflicto 

armado interno en el Perú. El grupo maoísta Sendero Luminoso ha estado activo en el 

Perú desde finales de los años setenta y comenzó la denominada “lucha armada” el 17 

de mayo de 1980, como parte de la Guerra Popular para el triunfo del comunismo en el 

Perú.

22 Los Zetas es una organización criminal mexicana, cuyo principal negocio es el 

narcotráfico, el robo de autos, el homicidio, la extorsión. Se formó a partir de un grupo 

de militares que desertaron del Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales (GAFE), Grupo 

Anfibio de Fuerzas Especiales (GANFE) y de la Brigada de Fusileros Paracaidistas

(BFP) del Ejército Mexicano, fundados en 1994 con motivo del levantamiento zapatista

de Chiapas y único grupo antiguo de élite que fueron entrenados por la Agencia Central 

de Inteligencia de los Estados Unidos, comandos de asesoría militar de la Sayeret Matkal

israelí y de la GIGN francesa. Por tanto, recibieron entrenamiento que incluyó manejo 

de armas sofisticadas y trabajo de contrainsurgencia. De acuerdo con la Procuraduría 

General de la República (PGR), al menos 40 ex integrantes de los Gafes se han integrado 

a las filas de los Zetas. Además, están integrados por un indeterminado número de 

antiguos soldados de las fuerzas especiales de Guatemala. A principios del mes de marzo 

del 2010 se confirma la separación de facto de Los Zetas del Cártel del Golfo. Las 

últimas investigaciones han arrojado que este grupo delictivo ha comenzado a reclutar 

civiles jóvenes, incluso menores de edad, así como inmigrantes ilegales que intentan 

cruzar la frontera de México con los Estados Unidos. Actualmente tienen una alianza 

con el Cártel de Juárez. 23 El narcoterrorismo es la cooperación y alianza estratégica entre mafias del narcotráfico

y grupos armados extremistas así como otros grupos insurgentes o terroristas. Se suele 

postular el narcoterrorismo como cierta alianza natural que acaba produciéndose entre 

grupos narcos y guerrilleros que, aunque persiguen objetivos opuestos, operan en la 

clandestinidad. Así, muchas organizaciones terroristas en declive son capaces de 

reconstituirse gracias a la poderosa financiación que obtienen de proporcionar cobertura 

y apoyo armado al narcotráfico. Por otro lado, los cárteles de la droga consiguen una 

capacidad de respuesta militar frente a los gobiernos con los que están en constante 

pugna. La conjunción entre movimientos y el narcotráfico se concibe a largo plazo como 

una amenaza a la estabilidad de los países de regiones productoras de estupefacientes, 

como el arco andino (Colombia, Perú, Bolivia) 24 Diario “El Comercio”, Lima Perú- Viernes 10 de Febrero del 2012.
Volume 13 / 2012 131

Bibliografia 

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Santiago, Roncagliolo. La Cuarta Espada. Barcelona, 2007. 

Volume 13 / 2012 133

La Lucha contra el Terrorismo: Modificando el 

Régimen Jurídico

Nicolás Letts

RESUMEN

Algunos casos relacionados con la lucha contra el terrorismo, entre otros, 

han desafiado algunas de las categorías del derecho internacional del uso 

de la fuerza, generando un enfrentamiento constante entre aquello que 

se considera legítimo y aquello que es legal. La invasión de los países 

aliados en Irak y Afganistán, la intervención de la OTAN en Kosovo y la 

incursión del estado colombiano en territorio ecuatoriano para atacar un 

campamento de la guerrilla de las FARC han puesto a prueba el régimen 

legal existente y subrayado algunas de sus limitaciones, cuestionando el 

tratamiento que se le ha dado a conceptos tales como “legítima defensa”, 

“ataque armado”, “necesidad” y “proporcionalidad”. Existen alternativas 

para conjurar algunos de los problemas principales que se presentan, 

incluyendo la posibilidad de revisar la composición y procedimiento de 

toma de decisiones al interior del Consejo de Seguridad de Naciones 

Unidas. La doctrina del uso de la fuerza preventiva, a la cual se ha 

recurrido en mayor grado por parte de los estados en la lucha contra el 

terrorismo, es un camino peligroso que amenaza con socavar derechos 

y de atentar contra libertades. Históricamente rechazada en general, no 

es aconsejable que la doctrina se fortalezca como institución de derecho 

público internacional.

 

Introducción

A partir del 11 de septiembre de 2001, luego de los atentados a las torres gemelas 

en Nueva York, la lucha contra el terrorismo pasó a ocupar la más alta casilla en la 

agenda internacional. Pese a que los orígenes del fenómeno se encuentran décadas 

o incluso siglos antes, es a partir de ese ataque a la mayor potencia global que se 

construye un discurso específico y se inicia la denominada “guerra contra el terrorismo.” 

Esta campaña, liderada fundamentalmente por Estados Unidos y sus más fieles 

aliados, junto con dos sucesos simbólicos en la historia reciente1, han buscado de 

alguna forma modificar el régimen que regula el uso de la fuerza en derecho internacional, cambiando el contenido de algunas instituciones jurídicas y ampliando sus 

categorías. Con ocasión de esa lucha antiterrorista se está gradualmente reafirmando 

la institución de la legítima defensa preventiva, la cual, tanto en la costumbre internacional como en las fuentes subsidiarias de derecho internacional, ha sido hasta 

ahora mayoritariamente rechazada. 

Este nuevo escenario, el cual actualmente goza de legitimidad más no de legalidad, plantea serios riesgos en cuanto a la posibilidad de que los estados recurran, de 
134 Security and Defense Studies Review

manera más o menos discrecional y cada vez más arbitraria, al uso de la fuerza para 

conjurar las amenazas que arguyen padecer. Si la realidad (la práctica de los estados) 

no se está ajustando a los postulados jurídicos, se hace necesario explorar algunas 

posibles alternativas que contribuyan a solucionar los problemas que se presentan 

en la práctica. Dentro de ellas, sin embargo, aceptar el uso de la fuerza preventiva 

como una institución jurídica consolidada en el derecho internacional público es un 

camino indeseado que puede rápidamente llevar a la comisión de abusos. 

El propósito de este breve escrito es examinar el marco jurídico actual del uso 

de la fuerza como un régimen de excepción en derecho internacional, para posteriormente aplicarlo a algunos casos concretos en los cuales los estados han argumentado la legítima defensa contra la amenaza del terrorismo como soporte legal para 

el empleo de la fuerza o han pretendido justificar sus acciones por fuera del marco 

existente. Para ello, en una primera parte, se expondrán los elementos principales 

de la legalidad del uso de la fuerza a partir de lo establecido en la Carta de Naciones Unidas, la práctica de los estados, la jurisprudencia de la Corte Internacional 

de Justicia y otras fuentes de derecho internacional.2 Posteriormente, se analizarán 

cuatro casos concretos (Kosovo, Irak, Afganistán y Colombia) para evaluar la forma 

como se ajustan a esos postulados y normas a las circunstancias y contexto de esos 

escenarios. Luego se presentará un balance entre la teoría y la práctica y, por último, 

se formularán algunas observaciones y recomendaciones a título de conclusión. 

Régimen Jurídico del Uso de la Fuerza 

Algunas Fuentes de Derecho Internacional 

Al culminar la Segunda Guerra Mundial, y habida cuenta de los fracasos sufridos 

por la Liga de Naciones como organización creada después de la Primera Guerra 

Mundial, la comunidad internacional3 volvió a reunirse para dar vida a una nueva 

instancia cuyo propósito central fuese salvaguardar la paz y la seguridad mundial 

e impedir que las atrocidades de las dos principales guerras volviesen a ocurrir. 

Nació así la Organización de Naciones Unidas (ONU), cuya Carta de Constitución 

fue firmada en San Francisco en 1945. A partir de ese texto, y del comportamiento 

histórico de los estados antes y después de la Carta, se ha ido reafirmando y construyendo el régimen jurídico del uso de la fuerza y sus diferentes elementos, los 

cuales han sido objeto de interpretación y delimitación en la práctica general de los 

estados, la jurisprudencia y la doctrina. 

El artículo 2 (4) del texto establece que “Los Miembros de la Organización, 

en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso 

de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier 

Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones 

Unidas.”4 Según ello, el uso de la fuerza estaría proscrito bajo el derecho internacional. Sin embargo, la misma Carta, en el artículo 42, señala que “[...] el Consejo 

de Seguridad [...] podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la 

acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones 

Unidas” y, a su vez, el artículo 51 indica que “Ninguna disposición de esta Carta 
Volume 13 / 2012 135

menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en 

caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que 

el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y 

la seguridad internacionales”. Ambos artículos sugieren, contrastando el sentido del 

2 (4), que sí es permitido el uso de la fuerza. 

La aparente contradicción que emerge de la lectura de los diferentes artículos 

de la Carta no es tal; en efecto, lo que existe es una prohibición general del uso de la 

fuerza, seguida de dos circunstancias especiales y excepcionales en las cuales a los 

estados se les faculta para recurrir a la misma. Dichas circunstancias son: cuando existe autorización del Consejo de Seguridad para hacerlo, y cuando un estado ejerza 

el derecho inherente a la legítima defensa ante un ataque armado. Ambos escenarios 

han sido delimitados por el derecho internacional y la interpretación que del mismo 

se ha hecho por la jurisprudencia y la doctrina. 

Aunque en este escrito no se hará un análisis profundo sobre las fuentes de 

derecho internacional y sus alcances,5 es necesario hacer una breve reseña sobre las 

mismas para observar el marco dentro del cual actúan los estados. Así, además de 

enunciar los artículos pertinentes de la Carta de la ONU, se debe recordar que es el 

derecho internacional consuetudinario, la costumbre internacional- entendida como 

la expresión de los sujetos de derecho internacional y aceptada por los mismos como 

derecho- una fuente primaria de este ordenamiento. La costumbre como fuente se 

compone de dos elementos principales: la práctica y la opinio iuris. La primera consiste en verificar si los estados usan o practican una determinada regla de derecho (de 

manera frecuente, regular, generalizada, y por parte de varios sujetos de derecho internacional pertenecientes a diferentes sistemas jurídicos y zonas geográficas) mientras que el segundo elemento se refiere a la convicción por parte de un estado de que 

dicha práctica es obligatoria o necesaria o prohibida en el derecho internacional.6

La Autorización del Consejo de Seguridad 

En el artículo 42 transcrito anteriormente se indica que el Consejo de Seguridad es 

el órgano que autoriza el uso de la fuerza, usualmente luego de procurar otras alternativas y vías7

, pero no se especifica si dicha autorización ha de ser expresa o puede ser tácita, y ello ha generado controversia en algunos casos particulares. Como 

se observará en los casos de Kosovo e Irak, esa autorización debería entenderse 

como expresa e inequívoca, al tratarse de un asunto tan excepcional y crítico como 

el uso de la fuerza, y debe estar sustentada en una resolución del Consejo de Seguridad dictada bajo el Capítulo VII de la Carta, y en consecuencia de obligatorio 

cumplimiento para todos los Estados Miembros de la ONU.8

Un ejemplo claro de tal circunstancia de autorización se encuentra reflejado en 

el caso de Irak y su invasión al territorio Kuwaití en 1990 a través de la Resolución 

678 del 29 de noviembre de 1990 del Consejo de Seguridad, en la cual se indicó que, 

en caso de que Irak no cumpliera con lo ordenado por ese órgano para determinada 

fecha, los Estados Miembros estaban facultados para utilizar “todos los medios necesarios para hacer valer y llevar a la práctica la Resolución 660 [...] para reestablecer la 

paz y la seguridad internacionales en la región”. Se trata, pues, de una manifestación 

expresa e inequívoca del máximo órgano de la ONU autorizando el uso de la fuerza, 
136 Security and Defense Studies Review

en los términos de los artículos 41 y 42 de la Carta, y además consistente con la prohibición general enunciada en el artículo 4 (2). Siendo el Consejo el guardián ultimo 

de la Carta y el órgano que determina tanto las amenazas a la seguridad mundial 

como las acciones para mitigarlas, es el único facultado para emitir tal autorización. 

La Legítima Defensa ante un Ataque Armado

La segunda excepción a la prohibición general del uso de la fuerza es la legítima 

defensa. En la Opinión Consultiva sobre la legalidad de la construcción del muro en 

Territorio Palestino, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) inició su análisis sobre 

la legalidad o los efectos de la construcción de ese muro manifestando que en el 

derecho internacional consuetudinario existía un principio general que prohibía a 

los estados el uso de la fuerza, al igual que la existencia de un derecho inherente de 

los estados a defenderse ante un ataque armado como una excepción a la misma.9

Señaló que la defensa debe estar precedida por un ataque armado o el riesgo inminente de que el mismo ocurriese. Para comprobar la existencia de tal escenario, 

entonces, es necesario en primera instancia definir qué se entiende por el término 

“ataque armado”. 

En el caso de Nicaragua10, la misma CIJ señaló que la legitima defensa, fuere 

ella individual o colectiva, únicamente podría ejercerse como respuesta a una 

agresión, precisando además que la misma debía provenir bien de fuerzas armadas 

de un estado o bien de otras fuerzas- en cuyo caso el ataque debía realizarse con 

una mayor intensidad.11 Especificó ese tribunal que era necesario distinguir entre el 

más grave de los usos de la fuerza (el ataque armado) y otros menos graves. Reiteró 

que el ejercicio de ese derecho estaba supeditado a que el estado fuera victima de 

un ataque armado.12 Adicionalmente, en el caso sobre las plataformas petroleras13

la CIJ, al referirse al elemento de inminencia del ataque armado- precondición para 

hablar de la existencia del mismo- indicó que la capacidad y la intención de actuar 

(atacar) por parte del presunto agresor serían factores críticos a la hora de examinar 

la legalidad de la reacción armada por parte del agredido. 

En la jurisprudencia interna de algunos estados ha habido pronunciamientos al 

respecto. En el caso Caroline14, se indicó que para reaccionar legalmente mediante 

el uso de la fuerza a un ataque, el mismo debía ser instantáneo, irresistible e incontenible, sin permitir curso distinto alguno o momento suficiente para reflexionar 

sobre el ataque. Debía ser una situación en la cual no existiera alternativa diferente 

al uso de la fuerza u oportunidad para ponderar otras posibles acciones.15 En la 

doctrina se ha desarrollado también el concepto de “ataque armado” y la necesidad 

de la inminencia del mismo. Entre otros ejemplos, la tratadista Elizabeth Wilmhurst 

mantiene que el uso de la fuerza en esta circunstancia es legal en el caso de que cualquier demora adicional en recurrir a la fuerza pudiese resultar en la incapacidad o 

inhabilidad del estado de defenderse ante el ataque.16

Aparte de los elementos básicos que deben presentarse para identificar la existencia de un ataque armado, la defensa ante el mismo debe comportar un uso de la 

fuerza que sea tanto “necesario” como “proporcional”. Así lo determinó la CIJ en la 

Opinión Consultiva sobre la laxitud del empleo de armas nucleares al señalar que la 
Volume 13 / 2012 137

sujeción del ejercicio del derecho de legítima defensa a las condiciones de necesidad y proporcionalidad es una norma del derecho internacional consuetudinario17, y 

también en el caso Nicaragua al afirmar que la legitima defensa permite sólo medidas que sean proporcionales al ataque armado y necesarias para responder al mismo, 

como norma ya bien establecida en el derecho consuetudinario internacional.18

Aunque ambos términos son de difícil definición y están sujetos a cierta inherente ambigüedad y subjetividad, el ordenamiento jurídico internacional ha procurado también precisar su contenido. En el caso del primero, en la decisión sobre Nicaragua se indicó que las medidas que un estado adopte no solamente deben ser las 

adecuadas para defender el interés y la seguridad de quien las ejerce, sino también 

deben ser “necesarias para ello”, y esa necesidad no es un asunto que pueda dejarse 

únicamente al juicio subjetivo del estado que la pretende invocar.19 En el caso Gabcykovo Nagymaros, la CIJ también indicó que el estado de necesidad era un asunto 

reconocido por el derecho internacional consuetudinario, y que solo podía ser invocado en circunstancias excepcionales que debían adherirse a ciertas condiciones 

muy estrictas y objetivas, que no dependían solamente de la declaratoria unilateral 

de tal condición por parte de un Estado. Debe tratarse de la única solución posible 

para defenderse ante un peligro o amenaza inminente y grave.20 En el Caso de las 

Plataformas Petroleras, precisó el mismo tribunal internacional que en el ejercicio 

de verificar si el uso de la fuerza es necesario, no hay lugar para medida alguna de 

discrecionalidad.21 

Respecto del segundo, el elemento de proporcionalidad, la jurisprudencia es 

menos abundante, pero en la literatura se encuentran algunas definiciones orientadoras. Señala Wilmhurst, por ejemplo, que la proporcionalidad se refiere a que la 

fuerza no sea excesiva en su respuesta en términos de las consecuencias físicas y 

económicas de la fuerza empleada y del daño que se esperaría que el ataque produjera.22 En las leyes que regulan los conflictos armados encontramos también algunos 

indicios de lo que puede significar el término. No es proporcional, por ejemplo, un 

ataque en el cual se espera que se cause una pérdida incidental de vida humana o 

lesiones a civiles o daños a objetos civiles o una combinación de los mismos que 

sean excesivos con respecto a la ventaja militar directa anticipada.23 

Establecidos de manera general a través de los anteriores ejemplos los límites del 

concepto de “ataque armado” y la necesidad de su inminencia en derecho internacional 

a la hora de examinar la legalidad de una situación concreta de uso de la fuerza, al igual 

que las condiciones que el uso de la fuerza debe cumplir para ajustarse a derecho, es 

pertinente ahora aplicar estos postulados a algunos casos específicos que se han presentado en la práctica de los estados, para determinar si los mismos se han ajustado al 

marco jurídico internacional en las oportunidades en las que se ha recurrido a la fuerza. 

Casos de Estudio

Afganistán

El uso de la fuerza en Afganistán encontró su motivación y sustento en los ataques 

a las torres gemelas en Nueva York el 11 de septiembre de 2001, hecho que fue ampliamente condenado por la comunidad internacional y por el Consejo de Seguridad 

de Naciones Unidas. El acto terrorista ejecutado contra la mayor potencia mundial 
138 Security and Defense Studies Review

promovió a todo nivel interno y externo la lucha frontal y decidida contra el terrorismo. Se construyó en Estados Unidos una doctrina de “guerra contra el terrorismo”, 

en la cual se empezó a insistir que éste comportaba una naturaleza y unas características completamente diferentes a las de otro tipo de amenazas criminales, lo cual 

justificaba el empleo de nuevas y diferentes medidas – incluyendo alteraciones al 

tratamiento jurídico- a aquellas que hasta entonces se aplicaban. En el caso concreto 

de Afganistán, el discurso buscó justificar la retaliación armada contra el régimen 

Taliban por el ataque, y en particular por rehusarse a extraditar a Osama Bin Laden. 

Cabe examinar, entonces, si la reacción por parte de los aliados se ajustó a los parámetros y estándares internacionales sobre el uso de la fuerza. 

¿Existió, por ejemplo, alguna decisión del Consejo de Seguridad que, invocando la paz y la seguridad mundial, autorizara de manera explicita el uso de la 

fuerza? No hubo una declaración en ese sentido, pero el órgano sí emitió una serie 

de resoluciones condenando los atentados e hizo alusión al artículo 51 de la Carta de 

Naciones Unidas y al derecho que tienen los estados de defenderse ante un ataque 

armado. ¿Si no se trató de la primera excepción, se estaría frente a la segunda? ¿Podría hablarse de legítima defensa? 

Como se ha anotado, la legítima defensa es el uso de la fuerza anterior a un 

ataque armado, para prevenirlo, para evitar que el mismo ocurra. O, en su defecto, 

para rápidamente mitigar sus efectos e impedir que se prolongue o perpetúe. Los 

bombardeos en Afganistán no fueron una medida de defensa, sino de reacción. Por 

demás, esa reacción no se produjo inmediatamente, sino unos días después. Buscó 

básicamente reivindicar los ataques a las torres gemelas, no prevenirlos, pues los 

mismos ya habían ocurrido. En estricto sentido, las condiciones fijadas por el caso 

Nicaragua no se cumplieron, y en consecuencia las acciones no gozarían de legalidad en derecho internacional, al no enmarcarse claramente dentro de las excepciones al artículo 2 (4) de la Carta de Naciones Unidas. 

Quienes defienden la legalidad del uso de la fuerza y lo presentan como el ejercicio de la legítima defensa, han sostenido que un ataque armado no necesariamente 

se debe interpretar como un acto singular o único. Es decir, que es viable argumentar 

que un ataque armado puede configurarse a partir de una serie de ataques constantes 

y sucesivos. En este escenario, la amenaza es permanente porque proviene de un 

actor que en cualquier momento, y en varias ocasiones, puede atacar y así obligar 

al agredido a estar ante la constante necesidad de defenderse. En este contexto, la 

víctima de ese ataque estaría en permanente peligro y en situación de inminencia de 

un segundo, tercer o cuarto ataque, y por lo tanto le estaría autorizado el emplear 

la fuerza en cualquier momento, para impedirlo. Bajo este escenario, al haber sido 

declarado enemigo por parte de Afganistán y el régimen Taliban, Estados Unidos estaría constantemente en riesgo inminente de un ataque, y por lo tanto podría ejercer 

la fuerza contra ese régimen para impedirlo en cualquier momento en el tiempo. 

Si bien esta teoría de ataques sucesivos no ha sido explícitamente negada en 

derecho internacional, en principio no se ajusta a la definición tradicional y consuetudinaria establecida en el marco jurídico vigente. Adicionalmente, y como se analizará en mayor profundidad más adelante, de aceptarse irrestrictamente esta teoría, 

se estaría abriendo un peligroso camino hacia la arbitrariedad en el uso de la fuerza 

y un posible abuso de la institución. Incluso, en la citada Opinión Consultiva sobre 
Volume 13 / 2012 139

la legalidad de la construcción del Territorio Palestino, la Corte declaró inválidos 

prácticamente todos los argumentos de Israel sobre la constante amenaza que argüía que Palestina le representaba, y condenó la construcción de esa edificación de 

manera enfática y tajante. 

Si el anterior análisis es acertado, y no se puede hablar en el caso de Afganistán 

de la existencia de un ataque armado como sustento fundamental para el uso de la 

fuerza, no resulta necesario ni pertinente detenerse sobre el análisis de los principios 

de proporcionalidad o necesidad como requisitos adicionales en el uso de la misma.

Colombia

En la provincia de Sucumbíos, el primero de marzo de 2008, “se ejecutó la operación conjunta denominada Fénix, con el único objetivo de neutralizar al terrorista 

alias ‘Raúl Reyes’, miembro del secretariado de las FARC, segundo cabecilla y 

portavoz internacional de la organización.”24 El entonces–ministro de defensa Juan 

Manuel Santos ordenó el bombardeo, el uso de la fuerza, en un campamento del 

grupo terrorista en suelo ecuatoriano. Mientras que el mandatario de la nación agredida, apoyado por algunos otros países como Venezuela y Nicaragua, condenó el 

hecho calificándolo de violación a la soberanía, el gobierno colombiano arguyó que 

sus acciones se ajustaban a derecho y estaban amparadas en la institución de la 

legítima defensa. La reacción internacional fue bastante pasiva ante el hecho y no se 

generó un repudio generalizado. ¿Fue legal, entonces, el uso de la fuerza en el caso 

de Colombia? 

Dentro del régimen excepcional, se busca enmarcar el caso de Colombia en la 

legítima defensa ante un ataque armado establecido en el artículo 51 de la Carta de 

Naciones Unidas. La lógica general es que la lucha contra las FARC como grupo 

terrorista implica un riesgo constante y permanente de ser agredido y no depende 

de un solo o único ataque armado. Son los sucesivos ataques a la población y territorio los que configuran la noción de ataque armado inminente que ameritaría y 

permitiría el uso de la fuerza bajo el derecho internacional para impedirlo. Se trata 

de un argumento similar al que se esbozó en Afganistán, tal como se anotó arriba. 

Aún si se aceptara esa doctrina de ataques sucesivos como formadores de un ataque 

armado o del riesgo inminente de que uno se presentare, y en efecto pudiese decirse 

que se cumplieron los requisitos exigidos por el caso Nicaragua, restaría verificar la 

sujeción a los elementos de proporcionalidad y de necesidad. 

El único objetivo del bombardeo fue destruir el campamento de las FARC y 

eliminar a los terroristas que allí se refugiaban. Los daños colaterales que se produjeron fueron mínimos y no hubo excesos ni en los resultados ni en los medios con 

relación a la ventaja militar directa tanto anticipada como efectiva en la operación. 

Los medios empleados fueron adecuados y el uso de la fuerza fue proporcional al 

fin que se buscaba. En esa medida, el criterio de proporcionalidad parece haberse 

ceñido a los parámetros dictados por las normas internacionales. En cuanto a la 

necesidad, sin embargo, el ataque suscita mayores dudas. ¿Existían otras alternativas, tales como alertar al gobierno vecino para que actuara? Algunos argumentan 

que, debido a las tensiones políticas que existían entre el gobierno de Álvaro Uribe 

en Colombia y el de Rafael Correa, Ecuador no tenía ni la capacidad ni la voluntad 
140 Security and Defense Studies Review

política de impedir que los terroristas usaran su territorio. Si fuese lo primero, ello 

per se no es suficiente justificación para el uso de la fuerza en estrictos términos. Si 

se tratara de lo segundo, y se comprobara que de manera deliberada Ecuador ayudaba a los terroristas y prestaba su territorio para que se resguardaran, ¿no tendría 

Colombia la obligación de agotar otras vías antes de recurrir a la fuerza? 25

Desde el punto de vista jurídico, surgen algunas dudas a propósito de la legalidad de la operación Fénix y el derecho que tenía Colombia de usar la fuerza en Ecuador amparada en la excepción de la legítima defensa. Aunque el argumento de que 

la amenaza del grupo terrorista contra el estado colombiano es en efecto permanente 

y por ende constituye un perpetuo riesgo inminente es perfectamente lógico, y pese a 

que en efecto se cumplió por parte de las fuerzas del orden con el criterio de proporcionalidad, tanto el carácter restrictivo del término “ataque armado”, tal como está 

consignado en el caso Nicaragua, como las dudas que surgen en cuanto al concepto 

de necesidad, sugieren que en el caso de Colombia pudo también haber existido 

una actuación que no estuvo estrictamente ajustada al marco jurídico internacional. 

Irak 

El contexto alrededor de la incursión en Irak fue también complejo y encontró sus 

orígenes cuando Irak invadió Kuwait y el Consejo de Seguridad ordenó que se llevaran a cabo todas las acciones necesarias, incluyendo el uso de la fuerza, para 

reaccionar ante esa agresión.26 Expulsado Irak del territorio kuwaití, continuó el 

Consejo de Seguridad en conocimiento del caso y monitoreó el cumplimiento de las 

obligaciones y órdenes que había dictado. 

En el 2003, el mismo Consejo expidió una larga cadena de resoluciones orientadas a determinar la posesión y eliminar el riesgo del uso, por parte de Irak, de 

armas de destrucción masiva. En ellas se exigía a Irak apertura y disponibilidad en la 

inspección e investigación por parte de la ONU de instalaciones donde se presumía 

el régimen almacenaba o construía armas nucleares. Luego de reiteradas negativas 

por parte de Irak a cumplir con estas obligaciones, las tropas aliadas invadieron su 

territorio. ¿Fue legal ese ataque bajo derecho internacional? No hubo en esta oportunidad un ataque armado que ameritara el uso de la fuerza en legítima defensa, 

individual o colectiva, como fue el caso en el uso de la fuerza en 1991 en Kuwait. 

Según se ha señalado reiteradamente, la única alternativa legal habría sido la autorización del Consejo de Seguridad y una acción amparada en el Capitulo VII de la 

Carta. En cualquiera de los dos eventos, también se requeriría la estricta sujeción a 

los principios de necesidad y de proporcionalidad. 

Los aliados justificaron su decisión en marzo de 2003, mediante unas declaraciones27 en las cuales expresaron que el uso de la fuerza se debió al incumplimiento 

reiterado por parte de Irak a una serie de resoluciones obligatorias del Consejo de 

Seguridad y el hecho de que cualquier medida alternativa había sido agotada, precisando además que la fuerza empleada se ajustaba a los criterios de necesidad y 

proporcionalidad. La cadena habría empezado con la Resolución 678 de 1991 que 

autorizó el uso de la fuerza en Kuwait, y culminado con la Resolución 1441 de 2002, 

inmediatamente anterior al ataque a Irak. Lo que Gran Bretaña y Estados Unidos 

sostuvieron es que el lenguaje de las diferentes resoluciones que se dictaron, y en es-
Volume 13 / 2012 141

pecial el incumplimiento a la Resolución 1441 de 2002, en efecto revivía la Resolución 678 de 1991 y constituía una autorización tácita o indirecta al uso de la fuerza. 

Al no existir un precedente a esta circunstancia, este tipo de autorización sería 

novedosa en términos de la práctica de los estados y en la interpretación tradicional 

que se le ha dado a los artículos 39 y 4228 de la Carta de Naciones Unidas. Es un 

argumento que no encuentra mayor soporte en el derecho internacional. Lo que sí es 

claro, y ha sido refrendado por los estados con la plena convicción de que constituye 

norma jurídica, es que el Consejo de Seguridad es el órgano llamado a salvaguardar 

la paz y la seguridad mundial, y el único facultado para determinar cuándo esa paz y 

seguridad son vulneradas. Sugerir que le es posible a un país determinar la voluntad 

del Consejo y arrogarse la facultad de interpretar su querer no es de fácil recibo, menos tratándose de un tema tan crítico y excepcional como es la autorización del uso 

de la fuerza. El Consejo se expresa a través de sus resoluciones en calidad de vocero 

y garante exclusivo de la paz y seguridad y éstas reflejan su voluntad inequívoca, no 

admitiendo que terceros lo suplanten en ese rol. 

 En ausencia de un ataque armado, y de la autorización expresa del Consejo de 

Seguridad, ¿fue el uso de la fuerza en Irak ajustado a los postulados de la necesidad y la 

proporcionalidad? ¿Era necesario y proporcional atacar un país acusado de disponer 

de armas de destrucción masiva cuando no se verificó con certeza que las mismas existían?29 Y aun si hubiese estado probado que las mismas existían, ¿no debía haberse 

limitado el uso de la fuerza a destruir esos arsenales o a impedir que cualquier arma 

se usara, en lugar de haber adelantado una ofensiva militar que resultó en el derrocamiento del régimen y una campaña militar que ocho años más tarde continúa? Los 

parámetros de la necesidad y la proporcionalidad, tal como han sido explicados arriba, sugerirían que estas acciones no se ajustaron a esos criterios. En esa medida, la 

ofensiva en Irak no solamente desatendió el régimen excepcional del uso de la fuerza, 

sino que además ignoró otras limitaciones establecidas por el derecho internacional. 

Kosovo: ¿Una Tercera Excepción a la Prohibición General Establecida en el 

Artículo 4 (2) de la Carta? 

Luego de una serie de sucesos históricos que no serán objeto de análisis en este 

trabajo, tropas militares de la Organización del Tratado del Atlántico Norte hicieron uso de la fuerza en el territorio de Kosovo en 1998. Lo anterior debido a una 

gravísima circunstancia humanitaria que se estaba presentando, reconocida ampliamente por la comunidad internacional y en particular por el Consejo de Seguridad 

de Naciones Unidas.30

La intervención armada se produjo para conjurar esa amenaza humanitaria y 

surgió entonces el debate sobre si, aunado a la autorización del Consejo de Seguridad y la defensa legítima ante un ataque armado (ninguna de las cuales se dieron 

en este caso), el uso de la fuerza para impedir una catástrofe humanitaria constituía 

una excepción a la prohibición general enunciada en el artículo 4 (2). Algunos doctrinantes31 sostienen que se enmarcaba dentro de la interpretación que podía hacerse 

de la frase “o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas” por tratarse de una catástrofe humanitaria reconocida como tal por el 

Consejo de Seguridad (el cual en ningún momento autorizó de manera específica el 
142 Security and Defense Studies Review

uso de la fuerza), el hecho que se habían agotado todos los posibles recursos alternativos, porque la fuerza se limitó a conjurar la amenaza y dado que el empleo de la 

misma cumplió con las condiciones de necesidad y de proporcionalidad. 

Sostiene ese sector de la doctrina que la práctica de los estados ha demostrado 

que el uso de la fuerza en esta circunstancia es una regla de la costumbre internacional, la cual además gozó del apoyo de algunos países que también defendieron 

la legalidad de la acción.32 Sin embargo, no fue unánime esta posición, y la acción 

suscitó fuertes críticas. Luego del anuncio sobre la intervención de la OTAN, se 

convocó una reunión urgente del Consejo de Seguridad. En la misma, hubo declaraciones en contra de la intervención. Yugoslavia- previsiblemente- manifestó 

que ese organismo (la OTAN) había sido “desenmascarado” y había agredido unilateralmente (violando el ordenamiento jurídico) a un país que estaba ejerciendo su 

derecho soberano de luchar contra el terrorismo e impedir la secesión de parte de 

un territorio que siempre le había pertenecido a Serbia y a Yugoslavia. Por su parte, 

China condenó la decisión unilateral de OTAN de emplear la fuerza, precisando que 

el único órgano facultado para actuar o decidir cómo se debería actuar era el Consejo de Seguridad, según los postulados del derecho internacional. 

Aparte de estas declaraciones condenatorias, no hay evidencia en la práctica 

de los estados, como fuente principal del derecho internacional, de una reacción 

armada para evitar una catástrofe humanitaria. Es cierto que los países han siempre 

defendido la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, y las 

han considerado normas de derecho internacional de obligatorio cumplimiento, pero 

ello no equivale a afirmar a que con ello se ha creado una norma consuetudinaria que 

autorice la fuerza para evitar crisis humanitarias. 

Es probable que la OTAN hubiera resuelto, amparada jurídicamente en el argumento que se esbozó por el anteriormente citado Greenwood, utilizar la fuerza 

sin la autorización expresa del Consejo de Seguridad33 por la imposibilidad política 

de lograr que éste emitiera una resolución expresamente autorizando la fuerza. Al 

ser Rusia parte de ese órgano, y por obvios intereses políticos, es probable que la 

hubiera vetado de inmediato. 

Aunque quizás existía una razón loable y legítima para intervenir en Kosovo, no por ello se puede afirmar que se tratara de una acción legal- por el contrario, se erigió más bien como una violación al marco jurídico que regula el uso 

de la fuerza. Aunque sea cierto que uno de los propósitos de las Naciones Unidas es sin duda la defensa de los derechos humanos y otros propósitos similares, 

y aunque fuese cierto que se habían ya agotado todos los medios para conjurar la 

crisis, el uso de la fuerza para evitar una catástrofe humanitaria no se ha consolidado como una regla de derecho consuetudinario internacional, y no ha sido objeto 

de práctica frecuente, generalizada y reiterada de diferentes estados en diferentes 

lugares del mundo y por actores pertenecientes a variados regimenes jurídicos.34

Conclusiones: El derecho y la realidad—La Práctica de los Estados 

En los cuatro casos examinados anteriormente se evidencia que las normas vigentes 

en materia de uso de la fuerza se pusieron a prueba y de una forma u otra fueron 

desafiadas. En dos casos dentro del contexto de la lucha contra el terrorismo, y en 
Volume 13 / 2012 143

otros dos bajo distintos escenarios. A la luz del análisis que se hizo sobre el uso de 

la fuerza, se observa que las únicas dos excepciones a la prohibición general consignada en el artículo 4 (2) de la Carta de Naciones Unidas son la legítima defensa 

sustentada en la existencia de un ataque armado bajo los términos y con las características de los casos y la doctrina señalados arriba, y la autorización expresa del Consejo de Seguridad. En el caso de Kosovo, se pretendió argumentar la existencia de 

una tercera excepción, que se configuraba a partir de la existencia de una catástrofe 

humanitaria. Se encontró que el derecho internacional consuetudinario no apoyaba 

tal argumento, en la medida en que no se ha verificado práctica suficiente de los 

estados, ni el elemento de opinio iuris requerido, para justificarla. En esa medida, su 

legalidad fue cuestionada. 

En el caso de Colombia, la existencia de un ataque armado no es del todo clara 

y, aun si se aceptara que lo es, en el elemento de la necesidad subsisten también 

algunos cuestionamientos. Así, se concluiría también que, bajo esos criterios, el uso 

de la fuerza en esa oportunidad no se ajustó a la normatividad vigente. 

En el caso de Irak, los aliados pretendieron construir un elaborado argumento 

para afirmar que se contaba con la autorización del Consejo de Seguridad. Sin embargo, el mismo se apoyó en criterios de interpretación que no gozan de mayor consenso ni encajan cómodamente en las casillas jurídicas analizadas. Adicionalmente, 

los cuestionamientos a los criterios de necesidad y proporcionalidad arrojan serias 

dudas sobre la legalidad de la ofensiva. En este tercer caso, entonces, estaríamos 

también ante una situación de violación del derecho internacional. 

En Afganistán no es claro que la reacción de Estados Unidos se hubiera sustentado en la existencia de un ataque armado, pues el argumento principal esbozado 

fue que el régimen Taliban había cometido un atentado terrorista y que el agredido 

tenía el derecho de actuar para impedir que volviera a hacerlo. Es decir, se apoya no 

en el requisito de la existencia de un ataque armado, sino en una interpretación de la 

inminencia del mismo que va más allá de los parámetros establecidos por el derecho 

consuetudinario, la jurisprudencia internacional y por otras fuentes. Estamos entonces frente a un cuarto escenario en el que se cuestiona seriamente la legalidad del 

uso de la fuerza. 

Lo cierto, sin embargo, es que por lo menos en los casos de Kosovo, Afganistán y Colombia, las acciones adelantadas por los agresores encontraron un respaldo 

y una legitimidad considerable. Era percibido por el grueso de la comunidad nacional e internacional como legítimo que Colombia persiguiera y eliminara a uno de los 

terroristas más peligrosos de las FARC y el culpable de miles de muertes y atentados 

terroristas. Lo era también que se actuara para ponerle fin a la catástrofe humanitaria 

que ocurría en Kosovo y no se admitía que mientras ello sucedía el resto de países 

permanecieran en la indiferencia. Vengar la muerte de miles de ciudadanos por los 

atentados a las torres gemelas también era aceptado por la sociedad norteamericana 

y la mayoría de otras naciones como un acto legítimo. 

En los tres casos, aquello que el derecho sanciona o prohíbe es validado por 

los estados, reflejando una pugna entre lo legal y lo legítimo y generando reflexiones 

sobre la validez o utilidad de un régimen jurídico que es sistemáticamente violado 

por parte de los países. Ante esta situación, son cuando menos dos las posibles vías 

a las cuales se puede acudir. La primera de ellas consiste en buscar soluciones dentro 
144 Security and Defense Studies Review

del marco jurídico existente – incluso si esa solución implica que por la rigidez del 

derecho, en la realidad los sujetos violen las normas de manera legítima y deban 

asumir las correspondientes sanciones- y la segunda supone buscar modificarlo. A 

través de la doctrina de la defensa preventiva, la corriente que defiende la posición 

de Estados Unidos y su política general de defensa parece inclinarse por buscar 

modificaciones en el derecho. Lo hace a través de una interpretación bastante particular de la noción de “riesgo inminente”. Lo anterior resulta bastante peligroso, 

con lo cual quizás sea más conveniente buscar soluciones dentro de las normas 

existentes. Examinemos cada uno de los casos para explicar lo anterior. 

La acción de la OTAN en Kosovo fue quizás en última instancia el resultado 

de la incapacidad de llegar a una decisión consensuada en el seno del Consejo de 

Seguridad. En la ausencia de cualquier mecanismo adicional, se optó por la intervención armada. Si bien fue una legítima reacción, también fue ilegal. Ante ello, en 

futuro lo propio sería explorar y formular modificaciones al sistema de toma decisiones y la configuración del poder en esa instancia. Esta idea de reforma del Consejo no es nueva, y ha sido objeto de amplia discusión en la literatura.35Asimismo, 

podría plantearse que a raíz de este caso, y sujeto a que la práctica de los estados en 

el futuro lo valide y lo reivindique, se está formando en el derecho internacional una 

norma jurídica que indica que existe una tercera excepción a la prohibición de usar 

la fuerza, y que esa excepción requiere de: la declaración del Consejo de Seguridad 

sobre la ocurrencia de una catástrofe humanitaria, el agotamiento de toda posible 

alternativa de acción y el empleo de la fuerza de manera limitada y con sujeción 

estricta a los principios de necesidad y de proporcionalidad. Se trataría, entonces, de 

una norma que está en proceso de consolidación, que se está formando en el mundo 

del derecho internacional, y que dependerá de la reiterada, frecuente y generalizada 

práctica de la misma por parte de varios países en diferentes zonas y con variados 

sistemas jurídicos para que se convierta en costumbre internacional. 

El caso de Irak refleja en parte lo ocurrido en Kosovo en cuanto a las limitaciones del Consejo de Seguridad, pero también la necesidad de reconocer que lo que 

ocurrió allí fue un uso ilegal de la fuerza. La agresión, no autorizada, desproporcionada e innecesaria en términos jurídicos, fue más bien la expresión de la voluntad 

de algunas potencias mundiales sobre otra más débil. Y el derecho fue moldeado 

para validar esa acción. Bajo una perspectiva netamente funcionalista, es un ejemplo de cómo el poder hegemónico busca determinar la forma como se interpreta el 

derecho.36 

Frente a los casos de Colombia y de Afganistán la situación es más compleja, 

y además enmarcada en un contexto de lucha contra el terrorismo, en donde se 

pretendió defender una interpretación de los conceptos de ataque armado y especialmente de inminencia del mismo, al igual que del concepto de necesidad, diferente a 

los trazados por el derecho internacional consuetudinario. Ambos casos fueron esencialmente el reflejo de una doctrina claramente marcada en la política de defensa 

de Estados Unidos desde el año 200237, la cual ha sido recogida por otros países (en 

este caso Colombia) y que busca revivir una institución que ha sido rechazada por 

la mayoría de doctrinantes y por las fuentes secundarias de derecho internacional: el 

uso preventivo de la fuerza. 

Estados Unidos señala en el documento sobre la estrategia de seguridad na-
Volume 13 / 2012 145

cional de 2002 que: “ejerceremos nuestro derecho a la legítima defensa actuando de 

manera preventiva dada la inmediatez, la magnitud y el daño de las amenazas actuales [...] adaptando el concepto de riesgo inminente a las capacidades y objetivos de 

nuestros actuales adversarios”.38 Es un claro desafío al régimen jurídico existente, 

en el cual la noción de ataque armado y de riesgo inminente se miden bajo los 

parámetros establecidos por la Corte Internacional de Justicia en el caso Nicaragua 

(entre otros), por el Derecho de los Tratados y por reconocidos tratadistas, tal como 

se señaló anteriormente. Es cierto que la lucha contra el terrorismo plantea nuevos 

desafíos y retos. Existen hoy diferentes medios39 a los que existían en otras épocas 

y los métodos de acción de los terroristas se han modificado. Y también lo es que 

el derecho es a veces rígido e impone algunas restricciones que hacen incómoda la 

labor de las fuerzas de la ley y del orden. Pero esos aspectos aparentemente negativos del orden jurídico también defienden principios básicos y garantizan ciertas 

libertades. 

Argumentar que la lucha contra el terrorismo requiere de una reingeniería del 

marco jurídico (o sugerir que el existente debe ser reinterpretado), y más allá de 

eso, declarar abiertamente que ese cambio debe girar en torno al uso de la fuerza de 

manera preventiva, es permitir que los gobernantes interpreten de manera prácticamente irrestricta cuándo se considera que existe una amenaza terrorista. Eso puede 

conducir a graves excesos y a justificar violaciones y derechos en el nombre de la 

lucha contra el terrorismo. 

Es conveniente que se reverse la tendencia que se ha ido presentando de permitir o condonar el uso preventivo de la fuerza. El peligro de ello es claro (socavar 

principios fundamentales) y los ejemplos de abusos por detenciones arbitrarias y 

privación ilegal de la libertad no son pocos y han sido duramente criticados.40 La 

discrecionalidad lleva a abusos que desacreditan y deslegitiman la lucha contra el 

terrorismo. 

En la realidad lo que puede pasar es precisamente que en determinadas ocasiones se tolere- o se castigue si hay presión o voluntad para ello, por parte de la 

comunidad global una violación al derecho internacional por una causa determinada 

(como ocurrió en Kosovo) y se legitime algo contrario al orden jurídico. Pero ello 

no equivale a que el acto sea legal, y cualquier intento de argumentar que lo es debería ser rechazado. Krisch resume de manera muy clara este punto al manifestar 

lo siguiente: “it is up to them (states) to decide whether a persuasive case has been 

made for an exception to the rules intended to control and inhibit states recourse to 

force; or to put it another way, whether to waive the penalties for a legitimate breach 

of legality [...] obviously, pleas of necessity are amenable to abuse. The appropriate systemic response to any plea of extreme necessity is extreme caution, but also 

extreme diligence in promoting synthesis and synergy between legality and legitimacy: between what is lawful and what is right”. Es la aceptación de una realidad: 

la rigidez de la ley (aquella noción de dura lex, sed lex) puede llevar a su violación, 

que en ocasiones puede ser o tolerada o castigada por los diferentes estados.

El análisis de los cuatro casos presentados ha demostrado cómo las normas 

internacionales que regulan el uso de la fuerza han sido desafiadas por situaciones concretas en las cuales los países han recurrido a la intervención armada para 

eliminar lo que han considerado como amenazas de una u otra naturaleza. La lucha 
146 Security and Defense Studies Review

contra el terrorismo, en especial, plantea enormes retos al ordenamiento jurídico, 

y a la interpretación que algunas naciones- en particular Estados Unidos y sus más 

fuertes aliados- hacen de las normas vigentes. Se ha elaborado un discurso que cada 

vez resulta más persuasivo- reflejado ello en la práctica misma de los estados- y que 

pretende imponerse para guiar la política antiterrorista de los países. Esta doctrina 

de la defensa preventiva que se ha hecho explícita a partir de los ataques del 11 de 

septiembre abre una puerta a la arbitrariedad de los estados y a la facultad que los 

mismos tienen para determinar cuándo es legal utilizar la fuerza. Se aparta de la 

naturaleza y espíritu de los artículos de la carta de Naciones Unidas que buscaron 

desde un inicio limitar ese recurso. 

Si bien es cierto que la lucha contra el terrorismo plantea unos retos difíciles, 

como también ocurre con el crimen organizado y otros fenómenos de violencia, no 

es conveniente aceptar el discurso de la defensa preventiva como una herramienta 

para combatir el fenómeno. El derecho internacional cuenta con un marco jurídico 

que, si bien en ocasiones puede ser limitante y restrictivo, es suficiente y adecuado y 

traza unos parámetros estrictos que deben obedecerse para impedir decisiones unilaterales e interpretaciones subjetivas de las normas. Las transgresiones al derecho 

internacional han sido en ocasiones sancionadas y en otras legitimadas. Hace parte 

de las relaciones internacionales y de la dinámica de poder, y ello continuará ocurriendo. Es preferible que los países se sometan al juicio internacional- de hecho o 

de derecho- tras sus actuaciones, pero no es conveniente que continúe haciendo 

carrera la doctrina de la defensa preventiva para justificar decisiones arbitrarias que 

ponen en riesgo principios básicos de legalidad y de humanidad. Tal como señaló 

la Comisión Inter Americana de Derechos Humanos en su reporte luego de la expedición de la Convención Inter Americana contra el Terrorismo, “el verdadero objeto 

y propósito de las iniciativas antiterroristas en una sociedad democrática es proteger 

las instituciones democráticas, los derechos humanos y el estado de derecho, y no 

lo contrario”. La lucha contra la ilegalidad- el terrorismo- será exitosa si se combate con medios legales y respetando el ordenamiento jurídico. Al apartarse de esa 

lógica, termina convirtiéndose en todo aquello que busca derrotar. 

 Notas

1 Se trata de la intervención de la OTAN en Kosovo y la invasión por parte de tropas 

aliadas a Irak. 

2

 El artículo 38 (1) del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia señala como 

fuentes de derecho internacional “a. las convenciones internacionales, sean generales o 

particulares, que establecen reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes; 

b. la costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada como 

derecho; c. los principios generales de derecho reconocidos por las naciones civilizadas; 

d. las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las 

distintas naciones, como medio auxiliar para la determinación de las reglas de derecho, 

sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo 59.” En: http://www.un.org/spanish/aboutun/

icjstat.htm.

3

 Como la segunda organización internacional más grande del mundo, la ONU cuenta 
Volume 13 / 2012 147

con la membresía de 193 estados. 

4 Ver: http://www.un.org/es/documents/charter/.

5

 Para ello, se recomienda consultar el texto “International Law (Cases and Materials), 

editado por Louis Henkin. Tercera Edición, West Group (Septiembre de 1993).

6

 Así lo estableció la Corte Internacional de Justicia en el caso Relativo a la Plataforma 

Continental (Jamahiriya Arabe Libia contra Malta) de 1985. En: http://www.icj-cij.org/

docket/files/68/6415.pdf. 

7 En efecto, en los artículos precedentes de la Carta, se establece que el Consejo propone 

diferentes medidas en contra de los estados para obligarlos a cumplir con las instrucciones 

que emite en las resoluciones, tales como sanciones diplomáticas y económicas, 

embargos, y otros castigos similares. Si con esas medidas los estados afectados no 

cumplen, y persiste la amenaza a la paz y a la seguridad mundial, el Consejo ordenará la 

adopción de todas las medidas que sean necesarias, incluyendo la fuerza, para eliminar 

la amenaza. 

8

 Michael Wood, The interpretation of Security Council Resolutions. Max Planck 

Yearbook of United Nations Law (p.82). En: http://www.mpil.de/shared/data/pdf/

pdfmpunyb/wood_2.pdf.

9

 Ver: International Court of Justice. Advisory Opinion: Legal Consequences of the 

Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory. 2004. En: http://www.icjcij.org/docket/files/131/1671.pdf.

10 Ver: International Court of Justice. Case Concerning Military and Paramilitary 

Activities in and Against Nicaragua. (Nicaragua v United States of America), 1986. En: 

http://www.icjcij.org/docket/files/70/6503.pdf . 

11 Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua, ibid. 12 Nicaragua - cita completa – p. 103, para 195). 

13 Ver: International Court of Justice. Case Concerning Oil Platforms (Islamic Republic 

of Iran v United States of America). En: http://www.icj-cij.org/docket/files/90/7287.pdf . 14 Ver: http://avalon.law.yale.edu/19th_century/br-1842d.asp.

15 Traducción libre – en el texto en inglés se refiere a un ataque “instant, overwhelming, 

leaving no choice of mean, moment for deliberation” Caroline Case, ibid.

16 Elizabeth Wilmhurst, "The Chatham House Principles of International Law on the 

Use of Force in Self-Defence." International and Comparative Law Quarterly 55, pp. 

963-972.

17 Traducción libre. El texto en inglés reza: “The Submission of the Exercise of the 

Rght of Self-defence to the Conditions of Necessity and proportionality Is a Rule of 

Customary International Law.” Advisory Opinion - Legality of the Threat or Use of 

Nuclear Weapons. 1996. op.cit., página 245 para 41. 18 Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua. 

(Nicaragua v United States of America), 1986, op.cit., p.94. para 176.

19 Nicaragua, op. cit.

20 International Court of Justice. Case Concerning the Gabcykovo-Nagymaros Project 

(Hungary/Slovakia), 1997. Página 40, parrafo 51. En: http://www.icj-cij.org/docket/

files/92/7375.pdf.

21 International Court of Justice. Oil Platforms (Islamic Republic of Iran v. United States 

of America) 1996. En: http://www.icj-cij.org/docket/files/90/7287.pdf. 22 Elizabeth Wilmhurst, op. cit. 

23 Así lo establece el articulo 51 (5)(b) del Protocolo Adicional I de 1976 a los Convenios 

de Ginebra de 1949, cuyas disposiciones son complementadas por, entre otros 
148 Security and Defense Studies Review

instrumentos, el Protocolo II Adicional al Convenio sobre armas convencionales y el 

articulo 8(2)(b)(iv) del Estatuto de la Corte Penal Internacional

24 Fuerzas Militares de Colombia. “Éxitos Operacionales”. En: http://www.

fuerzasmilitares.org/phase_two/index.php?action=printpage;topic=77.0.

25 Por ejemplo, denunciar a Ecuador ante instancias internacionales por la comisión del 

delito de albergar terroristas, consignado como tal en varias convenciones internacionales 

y regionales contra el terrorismo y algunas resoluciones del Consejo de Seguridad.

26 Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Resolución 678 de 1990.

27 Ver comunicados de Prensa Consejo de Seguridad de Naciones Unidas S2003/351 y 

S 2003/350. En: http://www.un.org/en/unpress/search.asp.

28 El primero se refiere a la facultad del Consejo de Seguridad de determinar cuándo 

existe una amenaza a la paz y seguridad global, mientras que el segundo se relaciona 

con la competencia que tiene ese órgano para ordenar el uso de la fuerza. Ver Carta de 

Naciones Unidas, op. cit.

29 Se había comisionado a un enviado especial, el señor Hans Blix, para que inspeccionara 

las instalaciones Irakíes en las cuales se especulaba podría haber armas de destrucción 

masiva. Los estudios de Blix, que por demás no llegaron a su final porque se atacó 

antes de contar con su reporte final, no concluyeron que efectivamente había armas de 

destrucción masiva en Irak, y menos que el país estuviera buscando usarlas. 

30 Ver Resoluciones del Consejo de Seguridad 1160 (1998), 1199 (1998), 1203 (1998) y 

1244 (1999). En: http://www.un.org/Docs/scres/1998/scres98.htm.

31 Principalmente Christopher Greenwood, actual magistrado de la Corte Internacional 

de Justicia y abogado defensor de la OTAN luego del bombardeo. Ver: Greenwood, 

Christopher, ‘International Law and the NATO Intervention in Kosovo’, ICLQ 49 

(2000), p. 926-934. 

32 Así lo demuestran las declaraciones hechas por Alemania, Canadá y Gran Bretaña, 

entre o tras, en el Comunicado de Prensa del Consejo de Seguridad de Naciones 

Unidas Numero 6657 de Marzo del 1998- En: http://www.un.org/News/Press/

docs/1999/19990326.sc6659.html. 

33 Aunque también una parte de la justificación radicó en sostener que la autorización no 

tenía que ser expresa, y que al proferir una serie de resoluciones en las cuales señalaba 

que había que evitar la catástrofe humanitaria que estaba ocurriendo en Kosovo a toda 

costa el Consejo de Seguridad estaba tácitamente autorizando la fuerza.

34 Como se anotó en partes anteriores del texto, éstas son las condiciones que ha 

establecido la jurisprudencia para determinar la existencia de una norma consuetudinaria 

de derecho internacional. Corte Internacional de Justicia. Caso Relativo a la Plataforma 

Continental (JamahiriyaArabe Libia contra Malta) de 1985. En: http://www.icj-cij.org/

docket/files/68/6415.pdf.

35 En la doctrina, Inis Claude ha estudiado el tema y ha propuesto la necesidad de 

cambios en este órgano, señalando que el patrón actual de distribución del poder no es 

adecuado para las necesidades actuales. Vease: Claude, Inis. Swords Into Plowshares: 

The Problems and Progress of International Organization, 3rd ed., 1964, Capitulo 12 

(pp. 223-260). 

36 Ver: Nico Krisch, ‘Legality, Morality and the Dilemma of Humanitarian Intervention 

after Kosovo’, EJIL 13, 2002, paginas 323-335. 

37 Ver: US National Security Strategy document (September 2002). En: http://www.

whitehouse.gov/nsc/nss.pdf.

38 Traducción libre. El texto en inglés reza: “We will exercise our right to self defence 
Volume 13 / 2012 149

by acting pre-emptively given the immediacy of today’s threats, magnitude and harm 

[...] Adapt the concept of imminent threat to the capabilities and objectives of today’s 

adversaries.” Ver: US National Security Strategy document (September 2002). Op.cit. 

39 Por ejemplo, las tecnologías de la información y lo que se denomina hoy ciberterrorismo.

40 Ver: Hamdan v. Rumsfeld, 548 U.S. 557 (2006). 
150 Security and Defense Studies Review

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Volume 13 / 2012 153

Análisis, Aplicación, y Contraste de los Cuatro Pilares 

Teóricos del Terrorismo a la “Guerra Contra el 

Narcoterrorismo” en México: 2007–2011 

Eduardo Hodge Dupré

RESUMEN

El objetivo de este trabajo es analizar, aplicar y luego contrastar los cuatro 

pilares teóricos del terrorismo a la guerra contra en narcoterrorismo que 

el gobierno mexicano ha desarrollado entre los años 2007 y 2011. La 

hipótesis central propone que en México no hay terrorismo, porque los 

elementos troncales que sostienen este concepto, como lo es la motivación 

política, la premeditación, el ataque a civiles y el terror generalizado, no 

se aprecian en la realidad. 

Planteamiento del Problema

La llegada del nuevo milenio fue clave para el devenir histórico de México. Luego 

de 71 años de hegemonía política, el Partido Revolucionario Institucional perdió las 

elecciones presidenciales frente al Partido de Acción Nacional. Vicente Fox, el nuevo presidente, ofreció una mayor democratización del país, un cambio político que 

dejaría atrás los malos vicios del ejecutivo y llevar al país a un mejor nivel de vida. 

Pero el creciente avance del narcotráfico y la violencia amenazaban el cumplimiento 

de estos objetivos, razón por la cual pasaron a constituir la lista de aquellos fenómenos que debían ser contenidos y erradicados por la seguridad pública. Para ello, 

el nuevo Presidente formó una estrecha alianza con los poderes Judicial y Legislativo, y propuso una serie de reformas de administración pública federal. Entre éstas, 

figura la creación de la Secretaría de Seguridad Pública, el cambio de nombre y de 

potestades de otras dependencias fiscales (Miguel Norzagaray, 2010: 127).1

Un año después del ascenso del PAN, México tuvo que aprender a vivir con 

los efectos que produjo el 11S, que no sólo impactó al país en términos económicos, 

políticos y culturales, sino que también puso en jaque su tablero de la seguridad. 

Como lo planteó Benítez Manaut (2010), México pasó a ser una pieza fundamental 

en la hipótesis de seguridad de Estados Unidos, ya que la frontera que comparten 

ambos países sur representó una zona de fácil acceso para cualquier grupo terrorista, 

incluso el encarnado por Al Qaeda. Esto obligó al gobierno de Bush a implementar 

una serie de medidas de disuasión y contención destinadas a la fortificación del 

límite entre ambos países. El objetivo, para Estados Unidos, no era otro que evitar 

un segundo ataque de connotaciones terroristas al interior de su territorio.

La hipótesis de seguridad que nos propone Benítez (2010) tiene una lógica 

geográfica, pero también contiene una razón organizacional. La debilidad de las 

instituciones mexicanas, que por décadas han estado deterioradas por la corrupción, 

preocupaba a Estados Unidos porque no le entregaban la confianza ni tampoco la 
154 Security and Defense Studies Review

seguridad necesaria frente a una segunda ola de ataques terroristas. En esa perspectiva, el levantamiento de muros fronterizos y la colocación de más policías en los 

pasos limítrofes resultaban estériles si no se potenciaban las instituciones mexicanas. A esta debilidad, era necesario agregar un segundo factor, y es que la violencia 

en México iba en un considerable aumento producto de la competencia entre los 

cárteles, los cuales no escatimaban costos cuando se trataba de imponer el respeto y 

asegurar los espacios de intercambio. 

El Presidente Fox tuvo que enfrentar una serie de acontecimientos ligados 

a la vinculación entre debilidad institucional y narcotráfico. Tal vez, el caso más 

emblemático fue el escape del “Chapo” Guzmán desde la cárcel, situación que demostró la urgencia de una reforma estructural en este plano. Pese a la preocupación de 

Estados Unidos por ambos tópicos, el Gobierno Federal pareció no muy convencido 

de colaborar con su vecino, negándose incluso a apoyar sus iniciativas militares en 

Irak. Aunque esta tendencia se mantuvo durante todo el sexenio de Fox, el giro hacia 

la coordinación total se dio con el segundo gobierno panista, con el cual Estados 

Unidos ha mantenido una relación bilateral extremadamente cómoda y amigable. 

Desde sus tiempos como candidato presidencial, Felipe Calderón trató la problemática de la seguridad como uno de los ejes centrales de su programa. Esto lo 

llevó a sintonizar muy bien con el Presidente Bush, con quien se alineó en su “guerra 

contra el terrorismo”. Incluso prometió batallar contra la corrupción y el narcotráfico, y así evitar el surgimiento de cualquier tipo de amenazas que atente contra la 

integridad de Estados Unidos. La estrecha relación llegó a tal punto, que México 

comenzó a replicar conceptual y operativamente el concepto de guerra contra el 

terrorismo para referirse a la lucha contra los cárteles de la droga, grupos que desde 

el 2007 venían experimentando un incremento cualitativo y cuantitativo de la violencia en el país. En la construcción de esta representación, han interactuado tres 

factores: (a) los discursos públicos que aludían derechamente a que los narcotraficantes eran “terroristas”; (b) la utilización de las FFAA en el combate a las drogas 

le daba el carácter de guerra (tal vez tomando como modelo las intervenciones en 

Irak y Afganistán); y (c) la Iniciativa Mérida, proyecto que en sus argumentaciones 

manifiesta como propósito vencer al terrorismo y similares.2

Asumir el combate contra las drogas como una guerra contra el terrorismo 

no ha producido los resultados esperados. Se estima que la inversión en seguridad 

durante este proceso se ha septuplicado respecto al año 2000, época en la que se 

invirtieron alrededor de 20.000.000 de pesos mexicanos, versus los 130.000.000 que 

se gastaron el 2009 y los cerca de 120.000.000 del año siguiente. Sin embargo, las 

tasas de violencia e inseguridad no han decrecido ni menos se han estancado, sino 

que han aumentado de manera invariable desde el año 2007 (los medios escritos 

hablan de más de 40.000 asesinatos).3 Esto coincide con la contradicción que plantea Peter Smith (1993) respecto a la guerra contra las drogas, cuyos mecanismos 

a veces producen más violencia que soluciones al problema central. A esto hay que 

agregarle una situación más, y es que la participación de las FFAA en esta guerra 

las ha expuesto a complejos escenarios asociados a los Derechos Humanos, generando desajustes internos en términos de doctrina y organización (Marcos Pablo 

Moloeznik, 2010). 

Esta guerra contra el terrorismo (o contra el narcoterrorismo) no está arro-
Volume 13 / 2012 155

jando los resultados que el gobierno mexicano espera. Cada vez se inyecta más 

dinero, cada vez participan más y mejores efectivos militares, pero los índices asociados a la inseguridad siguen creciendo. Considerando esta contradicción, las preguntas que surgen son: ¿es pertinente asumir este conflicto como una guerra contra 

el terrorismo? ¿Lo cárteles caben dentro de los parámetros teóricos del terrorismo? 

La hipótesis de este trabajo propone que la lucha contra los cárteles mexicanos no 

puede ser considerada como “guerra contra el terrorismo”, porque estos grupos y 

sus acciones no cumplen cuatro de los elementos más importantes que establece la 

teoría existente acerca del terrorismo, y que son la naturaleza política del fenómeno, 

su premeditación, sus blancos principalmente civiles, y finalmente el terror generalizado que engendra en la población. La aplicación de esta guerra produce que 

se luche contra un enemigo que no existe, lo que revelaría la contradicción de los 

resultados que se expresan en la realidad. 

Los objetivos centrales de este trabajo son, por una parte, analizar las cuatro 

variables teóricas más substanciales del terrorismo, y luego contrastarlas con lo 

ocurrido en México entre los años 2007 y 2011, y así invitar a releer el caso mexicano para comenzar a esbozar líneas sobre algunas posibles soluciones a sus problemas de seguridad. 

El Terrorismo Tiene Objetivos Políticos: Los Cárteles, Económicos 

Una de las cuestiones más recurrentes en la literatura especializada sobre terrorismo, es que su más natural y prístina distinción es ser un fenómeno político. Autores como Martha Crenshaw (1998: 7 y ss), Paul Pillar (2001: 25), Bruce Hoffman 

(2002: 3), Annette Hübschle (2005: 15), Rohan Gunaratna y Lawrence Rubin (2011: 

1) y Louise Richardson (2011: 4) defienden la tesis de la matriz política del terrorismo, generando entre ellos una suerte de consenso teórico. Pero este acuerdo 

parece ser relativo, pues cada uno de los autores le entrega una mirada distinta a 

las diferentes dinámicas que cobra el fenómeno, que puede estar asociada a la motivación política, al ejercicio de la violencia política o simplemente a la estrategia o 

planificación política. No obstante esta heterogeneidad de interpretaciones anexas, 

no hay duda que lo político es la principal estimulación del terrorismo, tanto en su 

planeación y ejecución como en sus finalidades.

La mejor manera de exponer esta incitación política, es tomando las ideas de 

Pillar (2001: 25), quien sostiene que el terrorismo, a diferencia de otras manifestaciones de violencia, busca erosionar el orden establecido y sus estructuras de poder. 

En otras palabras, lo que el autor pretende señalar, es que el terrorismo busca debilitar e incluso derrumbar el statu quo institucional-gubernamental-estatal, y no atentar 

contra “microniveles” cuyos impactos son más locales y particulares que nacionales 

y totales. Esto podría ser explicado por el discurso social que los terroristas reivindican, y que precisamente busca denunciar los malos gobiernos que reprimen a la 

población, o los abusos coloniales e imperialistas de ciertas potencias que debilitan 

a las naciones más pequeñas, y así levantar, desde sus propios métodos de violencia, 

soluciones alternativas a las propuestas desde los espacios de poder. 

El tema del poder es clave para entender esta relación entre política y terrorismo. Incluso Noam Chomsky (1991: 2) ha relacionado ambas cuestiones propo-
156 Security and Defense Studies Review

niendo que el terrorismo es una suerte de instrumento que está al servicio de algunos sistemas de poder. Es en esta línea se propone que “la política contemporánea 

consiste, en lo fundamental, en el manejo del poder y la dominación en contextos 

societales en los que se ha desarrollado tanto un Estado moderno, como un régimen 

político y un conjunto de dinamismos –de representación, electorales, de presión, 

etc.- relacionados con la inclusión/exclusión y las actividades políticas de diversos 

grupos y organizaciones sociales” (Aznar y De Luca, 2006: 20). 

Lo anterior nos invita a pensar que, cuando se habla de política, se habla también de poder, de organizaciones sociales, de los Estados modernos y por tanto de 

las instituciones públicas. Si sumamos esta idea a la de Pillar, podemos llegar al 

cumplimiento que el terrorismo no tiene otro objetivo que poner en jaque al aparato 

estatal en cualquiera de sus manifestaciones. Pero, ¿está dentro de los objetivos de 

los cárteles mexicanos debilitar al Estado o al Gobierno Federal? Es por esto que se 

propone una hipótesis distinta a la del gobierno de Calderón, y que dice relación con 

que la motivación de los cárteles no es política sino que económica. Hay registro 

de ataques a cuarteles policiales y asesinatos de empleados públicos de diversos 

rubros, pero no es posible comprobar, desde ninguna fuente, que los cárteles tienen 

como propósito original destruir el Estado ni menos romper con la realidad política 

del país. 

El rubro de los cárteles mexicanos –de todos, sin excepción- es el tráfico de 

drogas. Sería poco riguroso proponer que estos grupos tienen otro estímulo, como 

también lo sería negar que utilizan otros medios para generar dinero, como por 

ejemplo extorsiones, secuestros y trata de personas. Pero si se analiza bien la realidad mexicana, todas estas fuentes de recursos están estrechamente vinculadas 

al narcotráfico, por lo cual la siguiente idea de Peter Smith (1993: 37) no puede 

entenderse de manera aislada y autónoma: “los intereses de los traficantes de drogas 

han tratado de socavar las instituciones políticas por medio de sobornos, desafíos, 

intimidación y, en ocasiones, alianzas con movimientos armados guerrilleros”. En 

otras palabras, esto ha ocurrido y seguirá sucediendo, pero estas acciones no son 

más que instrumentos que facilitan que el negocio sea expedito, seguro y rentable. 

Los dividendos que promueve el negocio de las drogas en México –como 

también en otros países y a nivel mundial- son literal y extraordinariamente incalculables. Se puede tener una aproximación, pero es imposible ofrecer cifras exactas, 

pese a que el Gobierno Federal se esfuerza en hacerlo. Lo que sí se puede estimar, es 

que este negocio es la tercera fuente de recursos más importante para México, sólo 

superado por el petróleo y las remesas; incluso supera con creces al turismo.4 Para 

tener una aproximación de cuánto dinero mueve el narcotráfico en México, a continuación se ofrecen algunos números que explicarían la naturaleza de este negocio:

1. El precio de la droga es el principal incentivo para desarrollar el negocio. 

México es un país productor de droga, pero es fundamentalmente un espacio 

de tránsito de los cargamentos que provienen desde Colombia y que tienen 

como destino Estados Unidos, ya que por razones monetarias, la droga deja 

más ganancias allí que Centroamérica y México. A modo de ejemplo, podemos 

comentar lo que ocurre con la cocaína, que en Colombia el gramo puede variar 
Volume 13 / 2012 157

entre los 2 y 4 dólares; en México, por razones logísticas y de riesgo, el mismo 

gramo supera los 12 dólares, y una vez en Estados Unidos, llega incluso a los 

100 dólares. En Europa, la misma cantidad se multiplica por 2,5 veces, llegando 

a los 250 dólares el gramo.5 En Estados Unidos, se estima que el mercado de las 

drogas alcanza los US 64.400.000.000 al “menudeo” y 18.000.000.000 al mayoreo. Sin embargo, el consumo interno en México también es un motor bastante 

determinante de las ganancias arrojadas. Según una investigación desarrollada 

por el periódico El Universal, al interior del país se consumen por año más 

de 500 toneladas de marihuana, lo cual involucra un costo aproximado de 40 

millones de dólares; en cocaína, el consumo es de 27 toneladas, con un valor 

aproximado de 345 millones de dólares; de heroína se adquieren alrededor de 4 

toneladas, con un valor cercano a los 140 millones de la divisa norteamericana.6

Este negocio es muy rentable para postergarlo por otras actividades que son 

más costosas y que requieren esfuerzos adicionales de planificación que no son 

fáciles de materializar, o bien que producen riesgos a las rentabilidades.

2. El lavado dinero, el que si bien es amplio y por tanto difícil de medir de manera 

exacta, nos permite tener una visión panorámica de cuánto dinero genera el 

narcotráfico en México. Las fuentes entregan diferentes datos entre sí, pues 

mientras unas señalan que en el país se lavan entre 10.000 y 25.000 millones 

de dólares por año7, otras proponen que esta actividad produce un rango que 

va 18.000 a los 45.000 millones de la divisa norteamericana.8 De lo que sí hay 

claridad, es que el lavado involucra una elevada cantidad de dinero, que en términos generales corresponde a más de un 5% del PIB real de México. A esto se 

debe agregar otro dato, y que corresponde a que año a año, el sistema financiero 

del país registra excedentes que superan los 10.000 millones de dólares que, 

se presume, proceden del narcotráfico. En efecto, el lavado de dinero es una 

pequeña demostración de cuánto dinero produce el narcotráfico.

3. Una demostración más exacta de esta relación entre “droga-dinero”, son las 

incautaciones de efectivo que las autoridades militares y policiales han realizado durante estos últimos años en México. Llama la atención que estos procedimientos sacan a la luz pública el dinero que los cárteles poseen. El record 

de estos decomisos data del año 2010, y corresponde al caso de Zhenli Ye Gon, 

donde las fuerzas policiales captaron alrededor de 205 millones de dólares en 

efectivo y 134 toneladas de marihuana. Durante el mes de noviembre del 2011, 

ocurrieron dos hechos en los que traficantes mexicanos se vieron involucrados. 

El primero corresponde a la detención de supuestos integrantes de Los Zetas 

en la ciudad de Chicago, Estados Unidos, a quienes la policía les encontró 13 

millones de dólares en efectivo y 250 kilos de cocaína.9 El segundo concierne 

al cártel de Sinaloa, a cuyos integrantes se les decomisó más 15 millones de 

dólares también en efectivo; esta situación es similar a la vivida por el mismo 

cártel el año 2008, cuando las fuerzas policiales confiscaron más de 26 millones 

de dólares durante un allanamiento en la ciudad de Culiacán, Sinaloa.10
158 Security and Defense Studies Review

Mirando estas cifras y casos particulares, ¿surgen dudas sobre si los cárteles 

mexicanos buscan debilitar al Estado o en particular al Gobierno Federal mexicano? 

(alguien podría responder que sí porque evaden impuestos y otras consecuencias, 

pero esto no tiene nada que ver con un “ataque directo” que los terroristas sí consideran como medida fundamental para el establecimiento de sus objetivos; en otras 

palabras, la evasión es una cuestión indirecta, y por tanto, sale de los márgenes de 

este estudio) ¿Es necesario seguir insistiendo en contrarrestar la balanza hacia lo 

político en desmedro de lo económico cuando se está refiriendo a los supuestos 

terroristas mexicanos, o sea, los cárteles? En consecuencia, y considerando que el 

horizonte de los cárteles mexicanos es económico y no político, se invita a quitar 

la etiqueta de terroristas a estos actores, ya que tradicional e históricamente estos 

últimos sí tienen un proyecto, un programa o un objetivo político que instaurar.11

No hay registro de algo que nos permita plantear directamente que algún cártel, por 

ejemplo, puso en segundo plano su negocio de drogas para centrarse en la destrucción del aparato estatal o de alguna estructura pública. Dicho de otra forma, ningún 

cártel ha dejado de traficar para comenzar un nuevo rubro: ¡el terrorismo no genera 

ganancias directas que la droga sí!

El Terrorismo Es Premeditado: Los Cárteles, Trabajan Según las 

Circunstancias

La variable de la premeditación está íntimamente vinculada a la motivación política. 

La razón principal se encuentra en que el terrorismo busca debilitar estructuras estatales, gubernamentales, institucionales y por tanto sociales, y para ello es requisito 

sine qua non una planificación estratégica de los objetivos que se anhela materializar. A esta idea hay que agregarle un complemento, y es que el terrorismo necesita 

producir un impacto que trascienda en el tiempo, y no ser un hecho coyuntural y/o 

cortoplacista. Claramente en esto entran a jugar ciertos factores psicológicos, pues 

se espera que con el golpe terrorista la ciudadanía sienta que el Estado no fue capaz 

de brindarles la seguridad necesaria, causando en el colectivo un sentimiento de 

vulnerabilidad que se va a traducir en una pérdida de la legitimación hacia el sistema 

público.

Entonces, como el terrorismo se propone metas tan altas, es necesario –insistoque la planificación de sus actos sea rigurosa, sistemática y organizada, pues lo que 

buscan estos grupos es marcar un “antes y un después” en el devenir histórico de la 

sociedad en la que están dispuestos a operan (se espera golpear la mente de las personas y hacerles sentir que el aparato que los protege es débil por naturaleza; esto, 

en la inmediatez, desnuda la fragilidad de los Estados que comienzan a experimentar 

ciertos colapsos). Es por esto que Bruce Hoffman (2002: 23) se refiere al terrorismo 

como la “violencia intelectual”, dado que los grupos que lo utilizan preparan sus actos 

con un trabajo previo que les permita perpetrarlos, y así cumplir las metas que se han 

establecido. Un error puede costar el fin de la operación y por tanto el incumplimiento 

de los objetivos fijados previamente. El ya citado Hoffman (2002: 22) nos habla que 

“el objetivo fundamental de la violencia terrorista es últimamente cambiar el sistema”, 

para lo cual se requiere de una programación que no surge precisamente de la noche a 

la mañana, pues el costo que está en juego es muy alto para disiparlo.
Volume 13 / 2012 159

Paul Pillar (2001: 25) identifica la premeditación como el primer elemento 

que distancia al terrorismo de otras formas de criminalización. El autor señala que 

el terrorismo “no es un asunto de rabia momentánea o impulso” ni tampoco “una 

cuestión de accidente”, sino que es una expresión de violencia que se sustenta en un 

proyecto eidético con objetivos claros. Un proyecto de esta envergadura se planifica 

en un tiempo razonable debido a dos cuestiones. Por una parte, porque apunta a 

desarrollar una estrategia que asegure la efectividad de los ataques mismos, y por 

otra, porque necesita construir una “visión de mundo” que los legitime de manera 

endógena (entre el grupo mismo, que debe operar convencido de lo que desarrolla) 

y exógena (entre aquellas personas que los apoyan y que no ejercitan la violencia). 

El lente con que el terrorista interpreta su realidad no se fabrica de un momento a 

otro; el discurso-razón que avala los acontecimientos que perpetran los grupos terroristas requiere de una discusión y de argumentos que simplemente no se levantan 

coyunturalmente. 

En términos operacionales, el terrorismo cuenta con un amplio “menú de tácticas”, o en otras palabras, múltiples formas de atacar un blanco (Paul Pillar, 2001: 

28). Se puede trabajar con bombas humanas, vehiculares; explosivos, dinamita, o 

simplemente materiales bacteriológicos. En fin, se puede hacer daño de diversas 

formas. Sin embargo, dicha amplitud desaparece cuando se trata de blancos, pues no 

todos son importantes ni todos tienen las mismas cargas valóricas para una nación. 

Para lograr los efectos esperados, los grupos terroristas analizan y estudian exhaustivamente el escenario donde atacarán, y así dilucidarán qué objetivos son más o menos importantes. La premeditación, entonces, pasa por cuánto tiempo y dedicación 

toma la planificación de las embestidas terroristas, pues no todo lo que está dentro 

de un país cumple con ese requisito (no tiene el mismo impacto social el ataque al 

Pentágono o al World Trade Center que a un puente que cruza un rio). Desde esta 

perspectiva, es posible concluir que la premeditación está estrechamente vinculada 

a la simbología, por cuanto lo que verdaderamente importa es atacar blancos que 

sean íconos de las naciones y sus respectivas demostraciones de poder. Un ataque 

bien planificado, con un blanco bien premeditado, golpea la siquis política nacional. 

Hay ciertos elementos que nos llevan a postular que los cárteles mexicanos no 

premeditan ninguno de los actos que cometen, porque los actos de violencia no han 

alcanzado ese golpe en el consciente nacional. En México, más allá de los casos que 

se señalan en el próximo acápite, no han existido acontecimientos que generen un 

colapso institucional generalizado y/o social que desemboquen un desajuste total 

del país, demostrando que, desde el punto de vista cualitativo, dicha violencia y 

su planificación no ha sido muy sofisticada. Los asesinatos que se producen en el 

México actual no tienen aquella naturaleza “intelectual” que antes se mencionó, y 

esto es fácil comprobarlo a través de la selección de sus targets como también en 

la forma de agredirlos. Desde esta perspectiva, en México no se han atacado esos 

símbolos nacionales que injurien el espíritu social del país. 

Si se analizan los datos existentes en la literatura, periódicos y documentos 

oficiales respecto a la violencia en México, es confuso medir la premeditación. Esto 

ocurre porque los hechos parecen cotidianos y por tanto circunstanciales desde el 

punto de vista operacional (meros asesinatos y descuartizamientos que, por la magnitud y rutina, ya parecen algo normal dentro del escenario nacional; en las fuentes 
160 Security and Defense Studies Review

primarias y secundarias pareciera no existir un hecho relevante y determinante; se 

asume que el tema es complejo, pero la tendencia es que las fuentes abordan el 

proceso más desde lo general que desde lo particular). Pero también es necesario 

considerar un segundo factor, y que dice relación a que hechos de mayor relevancia 

no han superado la barrera de la especulación, debilitándose la posibilidad de estar 

frente a un fenómeno premeditado. El caso más concreto ocurrió el 8 de octubre 

del 2009, cuando fuerzas de seguridad tomaron detenidos a algunos integrantes del 

cártel de Sinaloa que, aparentemente, planeaban asesinar al Presidente Calderón. Un 

hecho de tal envergadura por cierto que hubiese generado un desequilibrio estructural, y por tanto cambios al orden establecido, pero hay que ser realistas y decir que 

esto no pasó más allá del rumor político-periodístico.12 

La ambigüedad y farandulización del fenómeno por parte de las fuentes (oficiales y periodísticas, sin exclusión) impiden comprobar que los cárteles premeditan 

sus actuaciones, situación que obstaculiza el análisis y una eventual comprobación 

de la hipótesis que se presenta. Por un lado, porque el acto terrorista en sí debe arrojar las pruebas necesarias que demuestren que hubo un proceso de planificación 

previo, cuestión que no es nada de fácil cuando hay intereses políticos de por medio 

(¡la constante necesidad de captar apoyo ciudadano y alinear a la sociedad contra 

estos grupos!). Tampoco es posible medir con certeza los impactos psicológicos que 

se producen en las personas, y pesquisar cuánto de esto llegó a la mente de las personas. Por otro lado, está la información que entregan los aparatos de inteligencia, 

que desvían la atención política y pública hacia otros horizontes. En ese sentido, el 

ejemplo más concreto es el supuesto - y planificado - atentado a Calderón durante 

el 2008, cuyas dinámicas nos invitan a concluir que en realidad no fue más que un 

escenario artificial que tenía como principales intenciones legitimar la “guerra contra el terrorismo” y situar a los cárteles como los verdaderos enemigos de la nación. 

En consecuencia, para los efectos de la situación mexicana actual, es más funcional y acertado referirse a la metodología de los cárteles como un acto circunstancial más que un procedimiento premeditado, puesto que los mecanismos que 

utilizan para legitimarse frente a sus respectivos pares, en realidad demuestran que 

no es necesario reflexionar ni menos planificar ninguna estrategia ni táctica. ¿Acaso 

descuartizar, acribillar o degollar, requieren de algún método o planificación, más 

allá de los conocimientos básicos que toda manipulación de instrumentos filosos 

debe poseer? Desde el 2007 a la fecha por cierto que ha habido numerosos asesinatos, pero nada que haya afectado de manera substancial el devenir histórico de 

México ni menos las mentalidades ciudadana, cuestión que expone que esto no es 

parte del proyecto de ningún cártel. 

El Terrorismo Ataca Blancos Civiles: Los Cárteles, Mayoritariamente Blancos 

Involucrados con el Negocio

Embestir lugares colmados de personas comunes y corrientes, es el primer designio 

de los grupos terroristas. Atacar civiles se vuelve trascendental para los objetivos 

terroristas, porque una vez perpetrados, el escenario de dolor físico, psicológico y 

emocional que produce en el resto de la población genera un desajuste total, e incluso mundial, más aún si se considera el rol extensivo de los medios de comunicación 
Volume 13 / 2012 161

que cubren los sucesos de manera simultánea a todo el planeta. Esto se funda en 

que estos grupos sí buscan aquel colapso sistémico, porque desean que los Estados 

demuestren su debilidad ante los ciudadanos, quienes pronto comienzan a deslegitimar el aparato porque no se sienten seguros y porque éste no fue capaz de impedir 

los atentados. Las personas comienzan a cuestionar las medidas del Estado y éste 

comienza a invertir enormes recursos económicos y políticos para que las personas 

recobren la confianza. Dependerá cómo el Gobierno central asuma el nuevo escenario para que caiga o crezca en popularidad. No hay duda que una vez ejecutados 

los ataques terroristas, se produce un desgaste estructural para los gobiernos, que 

deben centrar sus fuerzas en dos frentes: la lucha contra el terrorismo y el discurso 

político hacia los ciudadanos. En suma, ese es el panorama general que se presenta.

Tom Marks (2005) nos presenta una tesis que distingue al terrorismo de la 

insurgencia. El autor sostiene que, mientras la insurgencia necesita de la población 

para concretar sus objetivos (a través de la ya famosa conquista de “las mentes 

y los corazones”), el terrorismo la utiliza como su principal blanco. No obstante 

esta tendencia, los terroristas también requieren, para los efectos logísticos y de 

inteligencia, grupos ciudadanos que los apoyen, aunque estos deben ser una minoría 

dispersa y clandestina, porque sus intenciones son destruir un statu quo cuyo sostén es la ciudadanía. La destrucción y el socavamiento físico, moral, psicológico y 

emocional de las personas, se convierte en el propósito matriz del paradigma que se 

busca posicionar el terrorismo. En esta línea, Crenshaw (1998: 17) nutre esta idea y 

sostiene que “another potential cost of terrorism is loss of popular support. Unless 

terrorism is carefully controlled and discriminated, it claims innocent victims.” Esto 

explicaría de alguna forma por qué los terroristas no atacan dependencias militares 

por ejemplo, porque el impacto sería menor por cuanto las Fuerzas Armadas están 

preparadas y diseñadas para morir por la nación, en cambio las personas comunes 

y corrientes no. Además, el golpe social sería distinto y en efecto el colapso sería a 

menor escala. 

Hoffman (2002: 3-6) coincide con Marks al plantear que el terrorismo va directamente contra la sociedad. Sin embargo, a la luz de sus argumentos, es posible 

proponer un segundo supuesto, y es que el terrorismo selecciona individuos que son 

claves en la encarnación de la autocracia y del Estado opresor. En otras palabras, 

el autor nos plantea que el terrorismo arremete contra sujetos determinantes para 

la política y/o el quehacer nacional (nuevamente la relación entre el terrorismo y 

símbolos de poder), pues recordemos que, por medio de un proceso mediático, este 

fenómeno y sus operadores buscan generar un impacto social, demostrar que la 

realidad es vulnerable e implantar la sensación que todo está muy endeble desde el 

punto de vista institucional. Integrando esta idea con la variable operacional, Hoffman (Ibíd: 17) señala tres factores que inciden en este proceso, y que son el secuestro de actores relevantes para la política y los asuntos militares, rehenes civiles 

y por cierto bajas de personas sin una participación directa en los problemas que 

argumentan los terroristas como la principal razón de sus ataques.

Pero, ¿qué sucede en México con respecto a los “blancos civiles”? ¿Los supuestos “terroristas” que el Presidente Calderón y el Estado han situado en la escena 

política de México, tienen como principal objetivo asesinar a la población civil? Estos cuestionamientos no pueden tener una respuesta cerrada, pero los números y los 
162 Security and Defense Studies Review

acontecimientos nos llevan a postular que el asesinato de civiles no es la prioridad 

de los cárteles mexicanos por dos motivos: (1) Porque sus objetivos giran en torno a 

la distribución de la droga y ultimar civiles los desviaría hacia otras preocupaciones, 

pues a la persecución policial por temas de narcotráfico se le sumaría el asecho por 

asesinato; (2) Porque el negocio, principalmente el “narcomenudeo”, requiere de 

apoyo ciudadano, y en ese contexto los sujetos comunes y silvestres no solo ocultan 

información, sino que también generan un cerco a la intervención policial. Esto 

último ocurre sobre todo en los sectores urbanos donde se produce el microtráfico, 

donde las personas se ven beneficiadas por la “lealtad” a los capos de la droga a 

través de diversas manifestaciones de ayuda económica u obsequios. Para que el 

negocio prospere, es necesario contar con estas “redes de apoyo”. 

Además, una segunda idea que emerge de la realidad mexicana, pero que tal 

vez es más difícil de medir, es que un buen número de las personas asesinadas tiene 

algún vínculo directo o indirecto con el narcotráfico. En primer lugar están aquellas 

personas que integran los cárteles rivales, a quienes hay que amedrentar y perseguir 

por un tema de demostración de poder, lo cual se explica por una cuestión “geocomercial” (captación de clientes). En segundo lugar, están los policías y militares que 

enfrentan las bandas criminales, pero también hay un número importante –no exacto 

por una cuestión compleja de establecer- de funcionarios que, de una u otra forma, 

fueron ejecutados porque tuvieron algún lazo con los cárteles (encubrimiento, protección o simplemente transacción). En tercer lugar están los políticos que han sido 

asesinados (alcaldes, gobernadores, entre otros), quienes también deben ser separados, ya que están aquellos que han intentado poner reglas del juego al problema de 

las drogas y por tanto han encarnado un cierto obstáculo a los carteles, y aquellos 

que fueron corrompidos por los mismos. Finalmente, los civiles, entre quienes se 

aprecian aquellos que no tuvieron ningún lazo con los cárteles, pero que fueron 

alcanzadas por alguna bala sin destino durante algún enfrentamiento, y aquellos que 

tenían lazos con personas ligadas al negocio.13

En esta misma línea, Raúl Benítez Manaut (2010: 14) nos entrega una información clave respecto a los civiles sin participación que han sido asesinados durante los primeros tres años del gobierno del Presidente Calderón. Pasando revista 

a documentos oficiales y prensa en general, el autor señala que durante el segundo 

gobierno panista “fueron ejecutadas en total 16.923 personas, de las cuales 12% 

correspondieron a los jefes de plaza, 17% a los operadores de células, y 71% se 

dedicaban al narcomenudeo. De la violencia desatada, se afirma que 81 personas no 

pertenecían a ninguna organización y fueron principalmente víctimas de tiroteos entre sicarios”. En términos porcentuales, las víctimas “inocentes” o civiles no supera 

el 0,5% del total, demostrándonos que los cárteles no precisan asesinar a personas 

para generar el impacto mediático, al cual solo llegan a través de una manera más 

cualitativa y que tiene que ver más bien con las formas que utilizan para reprender a 

sus contrincantes. Entre éstas, destacan las “narcomantas” y los descuartizados, que 

por razones más que suficientes, generan un sentimiento de intranquilidad entre los 

ciudadanos considerando el grado de brutalidad con el que se opera.

Los ataques terroristas, entonces, tienen una constantes desde la lógica operativa, y que es causar terror entre la ciudadanía de manera intermitente a través del 

asesinato de personas sin una relación directa con su lucha (si los musulmanes que 
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atacaron el World Trade Center eran antiimperialistas, por decir algo, ¿qué responsabilidad del imperialismo usamericano tenían aquellas personas que trabajaban en 

alguno de los pisos de las Torres Gemelas?). El concepto “intermitente” alude a que 

los terroristas pueden variar sus objetivos y sus modos de operar, pero lo que no 

varía es su objetivo de producir aquella sensación de inseguridad entre los ciudadanos, quienes por lo demás se convierten en los blancos predilectos de sus actos (esto 

sucede porque las personas civiles, al ver que sus pares están sufriendo, sentirán que 

lo mismo le puede ocurrir a ellos, pues de alguna forma el terrorismo es transversal 

en términos de incidencia; afecta a ricos, a pobres, a blancos, a gente de color, a 

musulmanes, católicos, protestantes, etc.; en ese sentido vuelvo al caso del 11S –

ícono del terrorismo contemporáneo-, donde las víctimas fueron desde la máxima 

autoridad de alguna compañía, hasta aquella persona que ejercía labores de aseo).

En México, hay enfrentamientos, asesinatos, redadas y descuartizamientos 

todos los días. Como la violencia ha cobrado ribetes públicos, es natural que haya 

civiles involucrados, quienes padecen los efectos colaterales del proceso de manera 

instantánea. Sin embargo, como ya se demostró numéricamente, estos últimos son 

minoría respecto al resto, por lo que cada ataque a instalaciones donde permanezcan 

civiles, el revuelo parece ser generalizado y estructural. En este sentido, y como 

ya se mencionó, los medios de comunicación juegan un papel fundamental, pues 

las imágenes que publican dejan la sensación que esto es habitual y que es parte 

inherente del proceso, fortaleciendo la imagen de violencia y descontrol que el país 

hacia el exterior. 

Entre los años 2007 y 2011 se han registrado cuatro acontecimientos que han 

involucrado de manera masiva a civiles. El primero sucedió el 15 de septiembre 

del 2008, cuando integrantes de Los Zetas lanzaron granadas de fragmentación durante la celebración del día de la Independencia en la Plaza de Armas de Morelia, 

Michoacán. En este hecho murieron ocho personas y hubo más de cien heridos.14 El 

segundo data del 31 de enero del 2010, en Ciudad Juárez, donde un grupo de delincuentes atacó una fiesta y asesinó a 13 escolares y dos adultos. Unos meses después, 

específicamente el 17 de junio del mismo año, un grupo de personas ingresó a una 

fiesta de cumpleaños en Torreón y comenzó a disparar abiertamente contra los asistentes. Este hecho dejó 17 muertos y a más de 18 heridos. Un tercer acontecimiento 

ocurrió el 25 de agosto del 2011, día en el que un comando armado – que aún no 

se adjudica los hechos- incendió el Casino Royale de la Ciudad de Monterrey, muriendo 52 personas. El mayor número de personas asesinadas halladas corresponde a 

las fosas comunes de Tamaulipas. Hasta mayo del 2011, han sido encontrados cerca 

de 400 cuerpos humanos, y las hipótesis que se barajan son diversas, aunque la más 

pertinente es aquella que propone que estas personas fueron reclutadas para entrar 

droga a Estados Unidos y que fueron ejecutadas para impedir “traiciones” internas 

y demostrar frialdad hacia la competencia.15

No hay duda que el terrorismo como tal ha operado de diversas formas, y la 

principal explicación para esto, es por que no hay una suerte de Biblia Terrorista 

que establezca de manera uniforme las maniobras que deben aplicar estos grupos. 

Pero la tendencia más regular de los terroristas es la utilización de explosivos, y 

esto es porque las bombas ocupan poco espacio y son altamente efectivas, pudiendo 

asesinar a numerosas personas de manera inmediata. Pero hay otra explicación, y es 
164 Security and Defense Studies Review

que una explosión destruye todo a su paso (instalaciones, infraestructura, además de 

las vidas humanas), lo que genera una sensación de vulnerabilidad casi total al interior de la ciudadanía. En México, por el contrario, quienes han sido etiquetados de 

terroristas no aplican de manera sistemática este “ejercicio clásico” de la violencia. 

El único caso registrado de esta metodología data del 15 de julio del 2010, cuando 

integrantes de la banda La Línea, grupo armado del Cártel de Juárez, pusieron un 

coche bomba Ciudad Juárez y asesinó a cuatro personas que circulaban por el lugar.

En conclusión, este acápite puso en discusión que la variable del ataque terrorista a blancos civiles no encaja con el caso de los cárteles mexicanos. Estos grupos tienen finalidades económicas, por lo que no pueden ni desean desviar la vista 

hacia otras cuestiones totalmente ajenas e inconexas al tópico central. Los cárteles 

buscan generar miedo entre sus pares, por un tema de exposición del poder que 

poseen y por el control de potenciales espacios de intercambio, y no buscan generar 

miedo en la ciudadanía porque esto no armoniza con la verdadera naturaleza del negocio de la droga que sí necesita de confianza social, ya sea para proteger el negocio 

o simplemente lograr cordialidad entre las personas que consumen la droga, sobre 

todo en los contextos de narcomenudeo (¿Quién ingresaría a comprar droga a una 

zona donde puede ser asesinado?) Si pensamos bien esta situación, no hay razones 

lógicas que nos lleven a pensar lo contrario.

El Terrorismo Provoca un Terror Generalizado y los Efectos de la Violencia en 

México Son Localizados

Finalmente, el cuarto pilar fundamental para hablar de terrorismo es el temor que se 

produce al interior de la población civil producto de los atentados, ataques y otras 

situaciones que los grupos aparentemente terroristas generan. Hoffman (2002) es 

claro al sostener que el terrorismo como tal anhela inducir el miedo. Incluso allí 

subyace la base semántica del concepto. Al inicio del texto, el autor agrega dos 

conceptos más, y que son la coerción e intimidación. La primera dice relación con 

las limitaciones humanas y la segunda está asociada a la amenaza latente que representan los ataques terroristas en la sociedad. Estas variables están estrechamente 

vinculadas con la pérdida de ecuanimidad que se produce en un contexto de violencia determinado, donde los ciudadanos no circulan ni viven en paz porque no saben 

dónde ni cuándo serán víctimas del terrorismo. El terrorismo, a diferencia de una 

ofensiva convencional, embiste sin rostro ni bandera, estando incluso en el lugar 

menos esperado. 

En esta misma línea, Bandura (1998: 168) sostiene que los terroristas instalan 

una sensación de descontrol absoluto al interior de la sociedad. Por una parte, se 

aprecia el ciudadano común y corriente que pierde la esperanza en todo lo que lo 

rodea, y comienza a su vez a desconfiar en cada una de las personas que lo rodean 

–surge la idea que el terrorista puede estar más cerca de lo que se cree, incluso en 

el vecindario. Por otra, el Estado expone cada uno de los golpes materiales y espirituales que produce el terrorismo, generando efectos directos en la moral y en la 

psiquis de la sociedad (esto es un elemento diferenciador entre el terrorismo y las 

otras manifestaciones de violencia; de todos los fenómenos, sólo el terrorismo y la 

guerra convencional dejan huellas colectivas en la población). Hermann y Hermann 
Volume 13 / 2012 165

(1998: 211) incluso hablan del estrés total que producen los hechos de violencia, 

en tanto que los ciudadanos ven la incapacidad del aparato estatal para predecir los 

ataques, o bien su capacidad en el plano de las represalias y respuestas. 

El terrorismo manipula la vida de las personas, ya que determina clandestina 

y unilateralmente cuando los ciudadanos deben padecer sus acciones, instalando en 

la población un estado generalizado de inseguridad que tiene varias consecuencias. 

Entre éstas destacan: el temor de los ciudadanos por circular libremente a través 

de la vía pública; la deslegitimación política de los gobiernos que no brindarían la 

protección básica de las personas; la pérdida de confianza de los inversionistas extranjeros, quienes evitan instalarse en aquellas naciones plagadas de violencia; éxodos humanos desde las zonas de peligro a lugares con menor inestabilidad, lo que 

genera desajustes comerciales e incluso institucionales. Hay otros asuntos menos 

“políticos”, pero que repercuten de manera directa en las estructuras económicas, 

como por ejemplo el turismo. El tema del turismo ejemplifica que el miedo no sólo 

involucra a los ciudadanos de un país, sino que se extiende incluso hacia los visitantes, quienes dibujan y prejuzgan una imagen del país de acuerdo a los niveles de 

violencia que se presentan. En suma, el pánico que produce el terrorismo modela las 

conductas y decisiones de los ciudadanos cuyo principal objetivo es la sobrevivir a 

la violencia que estos grupos producen.

Hoffman (2002: 17) nos presenta otra idea que nutre la sensación de inseguridad que produce el terrorismo. Para este autor, los terroristas violan todo tipo 

de códigos que regulan el buen vivir cotidiano de la sociedad. Los terroristas no 

discriminan en sus ataques, pues no miden la magnitud de sus agresiones. En este 

plano, Pillar (2002: 27-30) agrega otra variable, y es que estos ataques operan con 

tanta fuerza y letalidad, que sus efectos explican la horizontalidad que alcanza el 

terrorismo, y la ampliación de la violencia que les permite adquirir más y mejores dividendos (a mayor sensación de inseguridad en la población, más fértil es 

el terrorismo). Entre más morbo difundan los medios de comunicación sobre las 

consecuencias de los ataques terroristas, más fructífero se vuelve el escenario para 

estos grupos, en tanto que generan un caos total en la ciudadanía que, de otra forma, 

facilita la debilitación de la imagen del Estado y de todo el aparato que lo rodea.

Sin embargo, en México el temor no es generalizado, sino que es parcial y 

sectorizado. Los índices de inseguridad son más altos en aquellas regiones donde 

los cárteles operan sus negocios y rivalizan con otros cárteles. En otras palabras, en 

México hay una estrecha relación entre miedo y espacio narcogeográfico, lo cual 

lleva a sostener que el pánico a la violencia no es a nivel nacional sino que localestatal.

México se divide en cuatro grandes zonas dominadas por los principales 

cárteles: el Golfo controla gran parte de la costa atlántica; Juárez una cuarta parte 

aproximada de la frontera con Estados Unidos; Sinaloa más de la mitad de la costa 

pacífica; y Tijuana la zona oeste del Golfo de California.16 De manera aproximada 

–no exacta porque es un fenómeno que no permite asegurar datos estrictos-, sólo 8 

de 32 Estados mexicanos estarían fuera de la jurisdicción de estos cuatro cárteles, 

lo que nos lleva a postular que la violencia, como producto de la existencia de estos 

grupos, se concentraría en un 75% de los Estados. Sin embargo, los índices permiten 

sostener que esto no es así, ya que sólo dos estados superan el 10% de las ejecucio-
166 Security and Defense Studies Review

nes a nivel nacional, doce están entre el 1% y el 9,99% y dieciocho de las entidades 

no supera el 1%.17 En otras palabras, el 56% de los Estados aporta menos de la 

centésima parte de los asesinatos18, ratificando que la violencia sólo se concentra en 

un 44% del total nacional (y esto de manera forzada, porque si se es más riguroso, 

sólo un Estado bordea el 25% del total) y no de forma general equitativa a toda la 

nación. Veamos cómo se vincula esto con los índices de inseguridad familiarizados 

al temor ciudadano. 

Según el Manual Informativo de los indicadores 2030. Estado de Derecho y 

Seguridad, los porcentajes de la población de 18 años o más que siente inseguridad 

son heterogéneos, pues tenemos Estados como el DF con un 85% aproximado versus Estados como Colima que bordean el 18% o Nayarit con un poco más del 20%.19

Llama la atención que sólo 11 de los 32 Estados supera el 50% de inseguridad, 

mientras que los 21 restantes es inferior a dicha medianidad, y de estos últimos, 11 

están bajo el 40%. 

Comparativamente, hay una estrecha concomitancia entre la actuación violenta de los cárteles y las percepciones de inseguridad y temor ciudadano: los Estados que aportan más homicidios a las estadísticas de violencia, son precisamente 

los Estados cuyas sensaciones de inseguridad son las más altas. A continuación se 

presenta una tabla donde relacionan los Estados más violentos con sus respectivos 

porcentajes de inseguridad ciudadana:

Estado20 Aporte aproximado de

asesinatos al total nacional

Percepción ciudadana de 

inseguridad21

Chihuahua 23 % 57%

Sinaloa 14 % 73%

Michoacán 10 % 49%

Baja California 9 % 62%

D.F. 4 % 85%

Aguas Calientes 0.6% 32%

Colima 0.12% 18%

Nayarit 0.07% 22%

Baja California Sur 0.03% 35%

Tlaxcala 0.02% 30%

Estas cifran se traducen en dos ideas determinantes para la hipótesis de este 

trabajo: (a) que en México la violencia y el miedo ciudadano es proporcional al 

Estado donde suscitan, y que no todo el país es violento ni que la sensación de inseguridad ni el estrés producido por tal violencia es extensivo a toda la nación; entre 

más violento sea el Estado, entre más asesinatos aporte al total nacional, mayor es 

el temor ciudadano; (b) que en el origen de esta inseguridad no solo entran a jugar 

los actos de los cárteles; también, es necesario considerar otros factores en la construcción de estos indicadores, como lo es la delincuencia, las pandillas, los robos 

por sorpresa y a mano armada, incluso el robo de autos, que, si bien pueden tener 
Volume 13 / 2012 167

algún lazo con el consumo de drogas, no son exclusivamente responsabilidad de los 

narcotraficantes (René Jiménez, s/r: 150). 

Finalmente, el terrorismo es una manifestación de violencia que tiene efectos 

sociales generalizados, por lo que todo acto terrorista produce una sensación total de 

inseguridad, inestabilidad y vulnerabilidad física y/o psicológica. Las personas que 

viven en un entorno regulado por los terroristas se hallan desconcertadas porque no 

saben cuándo sufrirán directa o indirectamente algún ataque de este tipo. No saben 

si podrán regresar a sus hogares, ni tampoco si sus hijos están seguros en la escuela, 

lo cual produce un estado de shock permanente, transversal y extensivo a todos los 

ciudadanos, sin importar la clase, religión, etnia ni otra diferenciación social. Es 

más: el terrorismo, gracias al aporte de los medios instantáneos de comunicación, 

produce que incluso las personas que residen lejos de los núcleos de violencia sientan inseguridad, pues las sangrientas y sufridas escenas que se muestran por televisión apelan al estremecimiento y conmoción social, y hace que todas las personas 

sean parte del sufrimiento de las víctimas, y consideren que lo que sucedió a la 

distancia también puede replicarse en un espacio más cercano. Esto, al menos en el 

2011, no está ocurriendo en México, lo que no significa que la violencia pueda, en 

unos pocos años, extenderse se manera generalizada a otros rincones del país. 

Conclusiones 

Este trabajo se propuso contrastar cuatro de las principales variables teóricas del terrorismo con la situación que ha vivido México entre los años 2007 y 2011. La conclusión de este contraste es categórica, y es que la violencia que actualmente vive 

el país no se condice con los postulados del terrorismo tradicional, generando que 

la “guerra contra el terrorismo” que el Presidente Calderón ha desarrollado desde 

el 2007 no produzca los objetivos esperados en el plano de la seguridad nacional e 

internacional (considerando la preocupación de Estados Unidos). En este sentido los 

números son claros, y es que la violencia ha aumentado cuantitativa y cualitativamente, y que los homicidios superaron los 40.000 en cuatro años. 

El concepto terrorismo por cierto que es muy amplio, y dependerá desde 

donde se le analice para darle un sentido. Sin embargo, la literatura que lo aborda 

propone no consensuadamente que existen cuatro pilares que debe sostener cualquier manifestación de terrorismo, y que son su cariz política, la premeditación antes 

que su ejecución, el ataque a blancos civiles y el terror generalizado que producen 

las agresiones perpetradas por estos grupos. En México, como se ha explicado en el 

trascurso de este trabajo, estos cuatro pilares no aplican de manera exacta, descartando la alternativa que los cárteles de la droga, principales motores de la violencia 

en el país, constituyan la gruesa lista de los terroristas convencionales.

No obstante esto último, puede ser posible que los terroristas no tengan fines 

políticos y que sí se propongan propósitos financieros; puede ser posible que los 

terroristas ya no planifiquen nada y que comiencen a actuar bajo las circunstancias; 

puede ser posible que los terroristas ahora comiencen a atacar otros blancos y no 

necesariamente civiles; y puede ser posible que en un país tan extenso la violencia 

produzca un temor parcelado. El problema, por el contrario, subyace en el peso de 

la variable histórica, y es que desde la Revolución Francesa en 1789, pasando por 
168 Security and Defense Studies Review

los convulsionados siglos XIX y XX, las manifestaciones terroristas se han caracterizado por cumplir estos requisitos y no otros, por lo que pensar que los terroristas 

han adquirido otras fisonomías e intereses es simplemente romper con la directriz 

histórica, lo cual no es nada de fácil. Es posible que existan otras características, 

pero no son más que leves complementos a estos cuatro pilares. En consecuencia, 

reacondicionar el concepto terrorista porque los tiempos así lo establecen no hace 

otra cosa que desvirtuar la verdadera esencia del fenómeno, y a utilizar el concepto 

de manera errónea a fenómenos que no se condicen en nada a la realidad. 

El caso mexicano es el típico caso del mal empleo del concepto terrorismo, 

situación que explicaría los nulos avances que hay en su entendimiento. La guerra 

no se está ganando, y la razón sería que se presentando contra un enemigo que no 

existe. Se combate al terrorismo cuando en realidad los cárteles no son terroristas, 

agudizando la tesis de Peter Smith (1993: 51) sobre los efectos contradictorios que 

las guerras contra las drogas producen. Esta agudización se provocaría precisamente 

por esta confusión, pues toda la estrategia y todas tácticas que el gobierno ha llevado 

a cabo, se presentan contra un enemigo que simplemente no es real. 

En consecuencia, como se puede apreciar líneas más arriba, el terrorismo es 

algo más que un concepto peyorativo, más allá de un juicio de valor, y más allá que 

una quimera; es un fenómeno que existe y es obligación de los académicos buscar 

una definición que permita diseñar un plan para su contención y neutralización. 

Debe haber una claridad sobre qué se entiende por terrorismo, de lo contrario, no 

habrán políticas antiterroristas eficientes, comenzando a consolidarse la tesis de 

Bandura (1998: 169) que “las reacciones de contraterrorismo extremo puede producir efectos que son peores que los actos terroristas”. En el caso mexicano, el 

aumento de la violencia tiene una estrecha vinculación con la conceptualización de 

la “guerra contra el terrorismo”, pues los cárteles han debido asumir una posición 

defensiva que responda a las políticas de contención del gobierno (sobre todo a 

través de la utilización de las FFAA, que consolidan la noción de guerra y a la vez 

empeoran su imagen ante la sociedad [Moloeznik, 2010]), ya sea para asegurar el 

negocio, neutralizar a los rivales, o simplemente demostrarle al Gobierno Federal 

que no se rendirán ante sus medidas de neutralización. 

Entonces, ¿es necesario insistir que los cárteles mexicanos son terroristas y 

por tanto hay que combatirlos como tales? Si es así, habrá que seguir apreciando que 

tal guerra no alcanza los objetivos que el gobierno del PAN se ha trazado. ¿No será 

mejor asumir este fenómeno como una cuestión familiarizada al crimen organizado, 

a las bandas criminales, o bien una simple narcodelincuencia? Se dejan abiertas 

estas interrogantes para la discusión y así contribuir al debate sobre el esbozo de 

posibles soluciones. 

Notas

1

 En esa misma línea, el autor señala que el gobierno de Fox presentó un Plan Nacional de 

desarrollo, donde se establecieron tres áreas fundamentales: desarrollo social y humano; 

orden y respeto; crecimiento con calidad y compromiso con la nación. Enmarcadas en 

estas tres áreas, el tema de la inseguridad y de la impunidad cobraba un sentido medular. 

2

 Inspirado en la literatura citada en el transcurso de este trabajo, sumado a los aportes 
Volume 13 / 2012 169

del Dictionary of International Relations editado por Graham Evans y Jeffrey Newnham 

(1998: 530-531) y del diccionario Politics de Iain McLean y Alistair McMillan (2009: 

525-527), y pese a la amplia diversidad de definiciones existentes, este trabajo asumirá 

por terrorista (generador de terrorismo) la siguiente idea: sujeto productor de violencia 

política que premedita, planifica y organiza sus ataques inusitados contra objetivos 

civiles. Su finalidad es intimidar y aterrorizar de manera total a la sociedad donde opera. 

Como su principal motivación es política, busca desestabilizar los sistemas de poder 

comenzando por los ciudadanos, quienes deslegitiman y critican desde las bases al 

poder central por no visualizar los ataques y por responder lánguida y tardíamente a 

los mismos. El terrorismo, por tanto, causa una sensación de vulnerabilidad y desajuste 

estructural al interior de la ciudadanía. Es posible encontrar otras variables y variantes 

del término, pero no son sino mínimos complementos a esta definición troncal. 

3

 www.icesi.org.mx. Se sugiere ver el artículo publicado por La Razón. Véase www.

larazon.com.mx (Consulta: 9 de noviembre del 2011).

4 http://www.explorandomexico.com.mx/about-mexico/8/372/ (Página consultada 

durante noviembre del 2011).

5

 www.unodc.org (Página consultada durante octubre y noviembre del 2011).

6

 http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=575418 (Página consultada 

durante noviembre del 2011).

7 http://www.sitesmexico.com/notas/2010/marzo/cuanto-dinero-lava-mexico-narcolavado.htm (Página consultada durante noviembre y diciembre del 2011).

8

 www.vanguardia.com.mx (Página consultada durante noviembre y diciembre del 2011).

9 http://noticias.terra.com/investigacion-sobre-zetas-lleva-a-arrestos-en-chicago,56f8bc4bc1ea33

10VgnVCM20000099f154d0RCRD.html (Página consultada el 18 de noviembre del 2011. 

10 www.cnnmexico.com.mx (Página consultada durante noviembre y diciembre del 2011).

11 La literatura data el origen del terrorismo con la Revolución Francesa y el orden 

establecido por Robespierre. Desde allí en adelante, es complejo encontrar casos donde 

la justificación natural del fenómeno está en la variable económica. 

12Véase Gerardo Rodríguez y Judjith Nieto (2010: 93).

13 Se ha decidido no dar nombres ni situar ejemplos que han sido publicados a través 

de la prensa por dos razones: 1. por respeto a los deudos y sus familias sin importar el 

bando al que pertenezcan y 2. por rigurosidad metodológica, ya que es difícil encasillar 

a personas que no hay cómo comprobar su participación en el narcotráfico. Sin embargo, 

en internet pueden hallarse diversas fuentes periodísticas que abordan esta problemática 

con datos más precisos. Se recomienda ver www.contextodedurango.com.mx (Página 

consultada durante noviembre y diciembre del 2011).

14 Gerardo Rodríguez y Judith Nieto (2010: 92). Es menester aclarar que hay más 

acontecimientos donde han perecido un número importante de personas, pero llama la 

atención que en el sitio del suceso se encuentra evidencia que nos invita a pensar que 

estos tuvieron uno que otro lazo con los cárteles. Un ejemplo de ello son los 16 muertos 

encontrados en Tijuana el 29 de septiembre del 2009, a quienes se les halló junto a una 

bolsa repleta de lenguas humanas. Esto nos hace suponer, que estas personas fueron 

ejecutadas por un tema de deslealtad asociado a la entrega de información a bandas 

rivales o a la policía (Ídem).

15 http://www.eluniversal.com.co/cartagena/actualidad/aumentan-196-cadavereshallados-en-fosas-de-durango-23869 (Página consultada durante noviembre y 

diciembre del 2011).

16 Datos extraídos desde Manuel Benítez M, Et. Al., 2009: 363.

17 Ídem. Puede que estos datos varíen, pero claramente no desestabilizan la tendencia de 
170 Security and Defense Studies Review

manera tan estructural. 

18 El 56% de los Estados sólo aporta un 7,64 al total nacional.

19 Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad (ICESI) www.icesi.org.mx.

20 Datos extraídos desde Manuel Benítez M, Et. Al., 2009: 363.

21Datos extraídos desde www.icesi.org.mx durante el 2009 - 2010. Datos extraídos 

desde Manuel Benítez M, Et. Al., 2009: 363.
Volume 13 / 2012 171

Bibliografía

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Diccionarios

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www.icesi.org.mx 

www.nexos.com.mx 
Volume 13 / 2012 173

La Política Seguridad Democrática en Colombia: 

Análisis de su Discurso, Políticas, y Resultados durante 

la Administración Uribe

Alejandro Arbeláez Arango

RESUMEN

El presente escrito tiene como propósito analizar el discurso político 

y las políticas públicas que dieron origen a la Política de Seguridad 

Democrática adelantada en Colombia por el Presidente Uribe durante sus 

dos administraciones entre 2002 y 2010, y valorar sus resultados. Para 

ello, se estudia el discurso de seguridad propuesto por el candidato en 

su “Manifiesto Democrático”, se confronta con las políticas públicas 

consignadas en los Planes de Desarrollo y puestas en marcha durante 

su presidencia, se analiza la consistencia entre el discurso político y 

las acciones gubernamentales, y se evalúan sus resultados a partir de 

indicadores objetivos de seguridad. 

Introducción

La Política Colombiana de Defensa y Seguridad Democrática liderada por el Presidente Álvaro Uribe durante sus dos administraciones, entre los años 2002 y 2010, 

fue el pilar de una estrategia nacional de desarrollo que, basada en la generación 

de confianza en el país a partir de la recuperación del ejercicio constitucional de la 

autoridad y de las libertades democráticas, permitió cortar la tendencia creciente de 

la violencia que venía experimentando Colombia desde hacía más de medio siglo. 

Esta violencia se había incrementado con especial dureza a mediados de los años 80 

con la incursión del narcotráfico como negocio en sí mismo a través de los carteles y 

como nueva fuente financiación de los grupos insurgentes –guerrilleros y paramilitares-, para sus luchas entre ellos y contra el Estado. 

Dicha política logró evitar el colapso de una nación que, en el año 2002, comenzaba a estudiarse a nivel internacional como posible “Estado Fallido” y que a 

nivel nacional tenía sin esperanzas de futuro a 41 millones de habitantes1 toda vez 

que sus derechos constitucionales venían siendo atropellados por la acción de los 

grupos violentos y por la inacción del Estado que, por falta de medios, pero sobre 

todo de visión, estrategia y determinación, se había vuelto inoperante en algunas 

regiones del país donde su presencia era más teórica que real, pudiéndose afirmar 

que en Colombia había más territorio que Estado.

El gobierno Uribe comenzó para los colombianos en medio de una creciente y 

masiva violación de sus derechos a la vida, a la libertad, a la propiedad, a la democracia y de muchos otros que, aunque garantizados teóricamente por el sistema legal 

y existiendo instituciones responsables para su protección, eran a diario cercenados 

en todo el territorio nacional por los actos de grupos insurgentes de extrema izqui-
174 Security and Defense Studies Review

erda y derecha y de carteles narcotraficantes y de rentas ilegales quienes con sus 

métodos intimidatorios, su introducción de armas y la instauración de una cultura de 

la muerte, alimentaban además a la delincuencia común, haciendo de Colombia una 

torre de babel de la violencia.

Para esta época y buscando fuentes de financiación para su lucha contra el régimen democrático colombiano, tanto la guerrilla como la contra insurgencia paramilitar, se encontraban involucrados de lleno en el negocio de las drogas -más como 

fin que como medio-, y dedicaban gran parte de su alcanzado control territorial al 

cultivo de la coca, al procesamiento de la misma en laboratorios selva adentro y al 

cuidado de rutas clandestinas que en asocio con los carteles, utilizaban para su distribución hacia los mercados de América del norte y de Europa occidental.

El inicio del gobierno Uribe encuentra una violencia guerrillera, una violencia paramilitar, una violencia narcotraficante y múltiples violencias organizadas y 

comunes que, teniendo como marco general su irrespeto al orden legal y la incapacidad del Estado -por falta de decisión política y recursos- para preservar el orden, 

dejaban a los colombianos del común sumidos en un fuego cruzado. Éste arrojaba 

para el año 2002 un promedio diario de 79 homicidios, ocho secuestros, seis atentados terroristas, el 14% de los municipios sin presencia de la Policía y uno de cada 

tres alcaldes exiliado de su jurisdicción por amenazas de los grupos guerrilleros, 

presentes en 30 de los 32 departamentos de Colombia, o de los paramilitares, presentes en 27 de los mismos.2

 En consecuencia, los derechos constitucionales a la 

vida, a la libertad y al ejercicio de la democracia, entre muchos otros, existían más 

en el papel que en la realidad para una porción importante de la población.

Bajo este marco de violencia generalizada, pesimismo ciudadano y de debilidad institucional, el país eligió a Álvaro Uribe como Presidente de Colombia para el 

periodo 2002-2006 y lo reeligió para el periodo 2006-2010. Su propuesta política 

de “Mano Firme y Corazón Grande”, obtiene en su primera elección (año 2002) el 

53% de la votación popular en la primera vuelta electoral y el 62% de la votación 

en su segunda elección (año 2006) también durante la primera vuelta electoral, convirtiéndose así en el Presidente 58 de Colombia y el primero en la historia en lograr 

la victoria apoyado en un movimiento ciudadano por fuera de los partidos políticos3

en sus dos presidencias y sin la necesidad de acudir a una segunda vuelta electoral 

desde que este sistema fue implementado en el país;4 factores determinantes de legitimidad en el origen de su elección en una nación democrática y básico en cuanto 

a la gobernabilidad y liderazgo necesarios para la aplicación de sus propuestas de 

campaña. “En mi elección tuve primero apoyo de la ciudadanía que de los políticos, 

los políticos llegaron después. Aquí las candidaturas habían surgido de acuerdos 

políticos, la mía surgió del pueblo”.5

Discurso Político de Seguridad

Los anteriores casi tres años y medio6 de diálogo estéril impulsado por el entonces 

Presidente Andrés Pastrana (1998–2002) con el grupo guerrillero Fuerzas Armadas 

Revolucionarias de Colombia –FARC- en el Zona de Despeje del Caguán y los intentos fallidos de diálogo con la guerrilla del Ejército de Liberación Nacional -ELN-

, ante su pretensión y consecuente rechazo popular de contar con una Zona de En-
Volume 13 / 2012 175

cuentro similar a la otorgada a las FARC para iniciar negociaciones, terminaron por 

mostrar al país la imposibilidad de lograr la seguridad a partir del apaciguamiento 

ante los violentos y demostraron a la comunidad internacional la falta de compromiso de estos grupos guerrilleros para la búsqueda de la concordia a través de un 

proceso de paz; pues una vez más, las FARC utilizaron las concesiones que otorgó 

el gobierno, para fortalecerse militarmente; mientras que el ELN, por su parte, hizo 

pretensiones imposibles ante el gobierno y los ciudadanos para dar siquiera inicio 

al diálogo. 

Ante el fracaso de las negociaciones con ambos grupos guerrilleros y con una 

ciudadanía saturada por los desmanes de las FARC y ELN como principales exponentes históricos de la violencia en Colombia, la credibilidad de una salida negociada se esfumó. Es en ese momento cuando cobra vigencia el reiterado discurso 

político del candidato Uribe, basado en una seguridad a partir del ejercicio firme 

de la autoridad constitucional, tal como ya lo había planteado y aplicado durante 

su larga carrera pública y particularmente como Gobernador del departamento de 

Antioquia entre los años 1995 a 1997.7 Este discurso contrastaba abiertamente con 

las propuestas de seguridad mediante el diálogo con los violentos planteadas por 

los demás candidatos y recurrentes en la historia contemporánea de Colombia.8 “El 

discurso y la actitud nuestra se expresaron desde que yo era Senador de la República 

entre los años 87 y 94, y más marcadamente en los tres años de Gobernador de Antioquia entre los años 95, 96 y 97. Era yo una especie de voz aislada en Colombia 

pero con un gran respaldo en el Departamento... [Cuando comienza la campaña] se 

da el encuentro entre un pueblo afligido por la violencia y un discurso y una actitud 

para enfrentarla”.9

Para ello, lanza su llamado “Manifiesto Democrático: Los 100 Puntos de 

Uribe” como propuesta política construida a partir de decenas de seminarios y 

cientos de talleres y conversatorios realizados con miles de ciudadanos del común, 

recogiendo en ellos sus principales anhelos y construyendo su discurso político a 

partir del diálogo ciudadano y no del diálogo con los violentos o de los postulados o 

ideologías de un partido político. 

En dicho manifiesto popular, el candidato Uribe propuso una Colombia sin 

guerrilla ni paramilitares por medio del ejercicio constitucional y democrático de 

la autoridad, la protección de toda la ciudadanía y la colaboración de ésta con las 

autoridades mediante información, el incremento del pie de fuerza militar y policial, 

la ampliación del Plan Colombia a la lucha antiterrorista y el liderazgo presidencial 

en la conducción de la Fuerza Pública, entre otras. Eran éstas, propuestas atípicas 

en la Colombia contemporánea y contrarias al discurso político tradicional de buscar 

la paz a través del diálogo con los violentos y no mediante el ejercicio firme de la 

autoridad contra éstos. 10

Si los anteriores planteamientos correspondían a la propuesta de “Mano 

Firme”, la parte de “Corazón Grande” de su lema de campaña se veía recogida en el 

punto 41 del Manifiesto Democrático, donde proponía:

...Toda la generosidad con la reinserción. Garantías efectivas para el 

ejercicio político de quienes provengan de grupos armados; que hagan 

política sin armas y sin que los asesinen. Que no se repita la experiencia 
176 Security and Defense Studies Review

de la Unión Patriótica donde confluyeron dos errores: primero, combinar 

la política con los fusiles, cuando los argumentos son las únicas armas 

válidas de la lucha democrática; y, segundo, la falta de mayor determinación 

por parte del Estado para proteger a los militantes políticos. La agenda 

temática de la democracia no se debe negociar bajo la presión de los 

fusiles, pero a quienes los portan se debe ofrecer condiciones para que los 

abandonen y hagan valer sus ideas en los escenarios de la democracia.11

El Manifiesto Democrático constituye el pensamiento político de Uribe y 

recoge las propuestas presentadas al electorado con el fin de alcanzar la Presidencia de la República. El discurso político de “Mano Firme, Corazón Grande” fue 

avalado por los colombianos y el 26 de mayo de 2002 Álvaro Uribe fue elegido 

Presidente de la República, tomando posesión del cargo el 7 de agosto del mismo 

año en medio de una ofensiva terrorista nacional lanzada por las FARC que, sólo 

en Bogotá, incluyó el lanzamiento de explosivos contra el Palacio Presidencial y 

la sede del Congreso de la República, lugar este último donde se estaba llevando a 

cabo la ceremonia de toma de posesión presidencial.12

Política Pública de Seguridad

Todo discurso político necesita de una política pública para que pueda ser implementado y toda política pública necesita de un discurso político para que pueda 

ser sustentada; pues en definitiva, el discurso político está orientado a los fines y la 

política pública a la utilización de los medios.

El discurso político sin las políticas públicas es demagogia y las políticas 

públicas sin discurso político son burocracia en el sentido negativo del término, 

pues de poco sirve tener claridad en los fines sin conocer los medios con los que 

se cuenta o, por el contrario, tener pleno conocimiento de los medios pero no saber 

hacia dónde deben ser orientados.

Es frecuente en muchos campos, y por supuesto en el de la seguridad, que 

haya un buen discurso político sin políticas públicas, que haya unas buenas políticas 

públicas sin discurso político o que, existiendo ambos, no haya una buena coordinación entre el discurso político y las políticas públicas. En el caso Uribe, se verá, 

hubo una alta coherencia entre el discurso político de seguridad pregonado por el 

candidato y las políticas públicas implementadas por el Presidente como primera 

autoridad administrativa de la nación y comandante supremo de las Fuerzas Armadas.

El primer punto que debe destacarse, es cómo la política pública de defensa 

y seguridad del gobierno Uribe denominada como Política de Defensa y Seguridad 

Democrática y conocida comúnmente como la “Seguridad Democrática”, no fue un 

todo ni constituyó un fin en sí misma. 

La Política de Seguridad Democrática hizo parte integral de un conjunto de 

políticas públicas y de visión de país que buscaban generar confianza en Colombia 

a partir de la recuperación de la seguridad desde el ejercicio de las libertades, del 

crecimiento económico basado en la confianza inversionista y del avance de los 

indicadores sociales sustentados en la responsabilidad empresarial y en programas 
Volume 13 / 2012 177

gubernamentales de superación de la pobreza y la inclusión social. 

Se entendió desde un principio que la seguridad por sí sola no genera desarrollo pero sí es un pilar fundamental para que se dé el mismo. Se parte de la base 

que la seguridad basada en la recuperación del monopolio de las armas y de la acción decidida de la Fuerza Pública, obrando con eficiencia y transparencia, genera 

un clima de tranquilidad que se traduce en confianza inversionista; esa confianza 

inversionista -pública y privada, nacional y extranjera-, con una estabilidad jurídica, 

estabilidad política y estabilidad de la seguridad, atrae capitales y fortalece el aparato productivo nacional llevando a la generación de riqueza, empleo y crecimiento 

para la nación; riqueza, empleo y crecimiento que si están debidamente acompañados de políticas tributarias y sociales que permitan al Estado orientar parte de esa 

nueva riqueza generada a programas de superación de la pobreza e inclusión social, 

conducirán al desarrollo. 

La seguridad no será la única preocupación del Gobierno Nacional, pero 

sí la primera. No hay mayor inequidad en Colombia que en el acceso a 

la seguridad: son los más pobres quienes están menos protegidos, quienes 

son desplazados de sus tierras y sufren en carne propia el terror de las 

organizaciones armadas ilegales. 

...De la seguridad depende no sólo la protección de la población menos 

favorecida. El desarrollo económico y las posibilidades de empleo están 

igualmente sujetos a que reine un clima de seguridad que permita la 

inversión, el comercio, el gasto en recursos municipales en beneficio de 

la comunidad, que son todos objeto de la depredación permanente de las 

organizaciones armadas ilegales.13

Este enfoque, conocido en el gobierno Uribe como el “Círculo Virtuoso de la 

Seguridad Democrática”, sitúa a la seguridad como un medio y no como un fin en la 

medida que reconoce la importancia de la seguridad, no como una situación asilada 

o como un punto de llegada, sino como un elemento fundamental para la generación 

de confianza, inversión, crecimiento y desarrollo. Es decir, se concluye que más 

que un punto de llegada, la seguridad es en realidad un punto de partida para el 

desarrollo: es la cuota inicial del desarrollo. “Si queremos resolver los problemas 

sociales necesitamos inversión; inversión sin seguridad no hay. ...Yo creo que la 

violencia en Colombia agudizó los problemas sociales que invocó para justificarse. 

Llegamos a unos niveles de pobreza, de desempleo, de subversión, todos causados 

por la violencia que agravaron la situación social del país”.14

Teniendo claridad sobre la importancia de la seguridad como factor necesario para el progreso económico y social, la pregunta que surge es cómo lograr esa 

seguridad, cómo alcanzarla, pues ésta puede ser buscada -y no necesariamente encontrada- de diversas formas; una de ellas, tal vez la más común en la historia contemporánea de Colombia y como ya ha sido mencionado, mediante el diálogo con 

los violentos y de manera muy particular con el grupo terrorista de las FARC como 

principal actor desestabilizador del Estado de Derecho durante casi medio siglo.15

Con este viejo enfoque de seguridad mediante el diálogo, los esfuerzos gubernamentales, en agenda, capacidades, atención mediática y recursos, tradicionalmente 
178 Security and Defense Studies Review

estaban enfocados más hacia la construcción de puentes de entendimiento con los 

violentos y a la concesión de protagonismo mediático y oxígeno político a éstos, que 

a la consecución de la seguridad mediante el ejercicio de la autoridad, liderando, respaldando y dirigiendo a las instituciones legítimas del Estado constituidas para tal 

fin. Dicho en otros términos, la seguridad se buscaba tratando de apaciguar a todo 

aquel que atentara contra el Estado, más que respaldando a las instituciones responsables de defenderlo y las agendas y energías gubernamentales eran para escuchar a 

quienes estaban por fuera de la ley y no para hacerles cumplir la ley.

Esta concepción llevaba además a que no hubiera una política sostenida de 

fortalecimiento institucional de las Fuerzas Armadas, pues si la seguridad se basaba 

en el apaciguamiento y no en la derrota militar y policial de los factores perturbadores del orden constitucional, se desconocía que dichos factores son múltiples, diversos y dispersos y que aun logrado el control de uno -por más importante que sea y 

bien mediante el diálogo, bien mediante el ejercicio de la autoridad-, se hacía necesario la derrota de los otros y para ello se requerían, además de decisión política, de 

recursos. “El objetivo general de la Política de Defensa y Seguridad Democrática 

es reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante el fortalecimiento de la autoridad democrática, del libre ejercicio de la autoridad de las 

instituciones, del imperio de la ley y de la participación activa de los ciudadanos en 

los asuntos de interés común”.16

Con el enfoque uribista de búsqueda de la seguridad a partir del ejercicio firme 

de la autoridad constitucional y de la colaboración ciudadana, se diseñó la Política 

de Seguridad Democrática y se le fijaron cinco objetivos estratégicos:

1. Consolidación del Control Estatal del Territorio

2. Protección de la Población

3. Eliminación del Negocio de Drogas Ilícitas

4. Mantenimiento de una Capacidad Disuasiva

5. Eficiencia, Transparencia y Rendición de Cuentas

 

Estos objetivos trazados para el primer mandato presidencial 2002-2006, una 

vez se dio la reelección presidencial para el periodo 2006-2010, no sólo se conservaron, sino que se ajustaron y fortalecieron para el segundo mandato, quedando de 

la siguiente manera:

1. Consolidar el control territorial y fortalecer el Estado de Derecho en todo el 

Territorio Nacional

2. Proteger a la población, manteniendo iniciativa estratégica en contra de todas 

las amenazas a la seguridad de los ciudadanos

3. Elevar drásticamente, los costos de desarrollar la actividad del narcotráfico en 

Colombia

4. Mantener una Fuerza Pública legítima, moderna y eficaz, que cuente con la 

confianza y el apoyo de la población

5. Mantener la tendencia decreciente de todos los indicadores de criminalidad en 

los centros urbanos del país
Volume 13 / 2012 179

Control del Territorio

Se parte de la base que sin control territorial por parte del Estado no es posible 

tener una adecuada presencia institucional que garantice derechos, ni permita exigir 

deberes ciudadanos. Más grave aún, sin control territorial por parte de las instituciones del Estado se crean unos vacíos de poder que inmediatamente son llenados 

por otros actores, en muchos casos violentos, que someten y maltratan a los colombianos que allí habitan y que hacen que, para éstos, los postulados constitucionales 

de Colombia como un Estado Social de Derecho, existan más en el papel que en la 

realidad.17

Hacer presencia total institucional en todos y cada uno de los municipios y poblaciones de Colombia se volvió una prioridad gubernamental derivada no sólo de la 

elemental responsabilidad estatal, sino como factor fundamental en la búsqueda de 

legitimidad para el gobierno; pues es difícil exigir deberes ciudadanos cuando nunca 

se ha hecho presencia para garantizar derechos.

Protección de la Población

Con relación al objetivo estratégico trazado de Protección de la Población, se parte 

de la base que, bajo un Estado Social de Derecho como el establecido en Colombia 

por su constitución, el cumplimiento de ésta se convierte en el mejor mecanismo 

para proteger a los habitantes en el acceso y disfrute de los derechos fundamentales, 

comenzando por el maltratado derecho a la vida cuya protección categórica se establece en el artículo 11 de la Carta Política.18 Así, con un adecuado control territorial 

como el planteado en el objetivo estratégico anteriormente mencionado, se logran 

las condiciones de seguridad necesarias para que las demás entidades del Estado 

puedan acceder a esos territorios -otrora abandonados o con una presencia estatal 

débil-, y cumplan con sus deberes misionales, como deberes que deberán traducirse 

en derechos efectivos para todos los ciudadanos.

Un punto fundamental a destacar es cómo el objetivo final era proteger a la 

población en contraposición a acabar con los violentos. Acabar con los violentos 

fue uno de los medios y tener ciudadanos protegidos fue el fin.

Esta Protección de la Población hace especial énfasis en la desarticulación de 

las estructuras terroristas. Para ello, además de la política de “Mano Dura” representada en el ejercicio firme de la autoridad constitucional, incluye también el componente de “Corazón Grande”, que pretende reincorporar a la vida civil a aquellos 

individuos miembros de los grupos guerrilleros y paramilitares que quieran dejar 

las armas.19

Frente a los individuos que no se acojan a las bondades ofrecidas por el programa gubernamental de desmovilización, y en aras de dar adecuada protección a 

la población, se hace énfasis en la lucha frontal contra los actores violentos que con 

sus acciones generan desplazamientos masivos de personas, buscando someterlos 

y crear las condiciones de seguridad necesarias para frenar el desplazamiento o, en 

caso de ya haberse dado, garantizar las condiciones de seguridad básicas para el 

retorno de los habitantes. 

Ahora bien, dado el enfoque sistémico de la Política de Seguridad Democrática como un ingrediente necesario pero complementario del crecimiento económico 
180 Security and Defense Studies Review

-basado en la confianza inversionista- y del avance de los indicadores sociales -sustentados en la legalidad y responsabilidad empresarial y en programas gubernamentales de superación de la pobreza y la inclusión social-, se establece en este objetivo 

estratégico que el gobierno recuperará la seguridad comenzando por las zonas más 

violentas, les llevará inversiones de carácter social y adelantará todas las acciones 

institucionales y legales para que los colombianos desplazados puedan recuperar 

sus tierras.20

Bajo la Política de Seguridad Democrática la protección a la población es para 

todos los colombianos, teniendo especial cuidado con aquellas personas que, en 

función de su actividad, comportan mayores riesgos, como ocurre con los líderes de 

partidos políticos, sindicalistas, miembros de organizaciones comunitarias, defensores de derechos humanos, periodistas, y otros. Bajo este objetivo, se plantea el establecimiento de programas de protección focalizados para cada uno de estos grupos 

sensibles; pues estas personas, en función de su actividad y dada su vulnerabilidad, 

requieren medidas excepcionales de protección y, por tanto, una política específica,

Hechos como el terrorismo, que en su propósito de causar amedrentamiento y 

terror no discrimina víctimas e intimida a todos los ciudadanos por igual, requieren 

de especial atención por parte del Estado y de políticas específicas para derrotarlo. 

Un país que nada más el año 2002 sufrió 1.645 actos de este tipo y cuyas consecuencias fueron sufridas fundamentalmente por los ciudadanos del común, requiere 

de la colaboración ciudadana, acompañada de acciones decididas por parte de los 

organismos de seguridad, con el propósito de defender a la población. Este objetivo 

estratégico de Protección de la Población plantea no sólo la creación de mecanismos de coordinación interinstitucional, tanto en la parte de recolección y de análisis 

de inteligencia como de reacciones eficaces ante la menor amenaza, sino también 

el establecimiento de vínculos con diferentes actores ciudadanos bajo el principio 

constitucional de la necesaria colaboración de los habitantes con sus autoridades.21

En este objetivo estratégico de Protección de la Población, se incluye por supuesto la lucha frontal contra el flagelo del secuestro, que para el año 2002 había 

alcanzado la vergonzosa cifra de 2.885 delitos de este tipo cometidos en Colombia, 

arrojando un promedio de ocho secuestros al día. Para ello, la Política de Seguridad 

Democrática establece que la lucha contra el secuestro debe estar centrada en la 

desarticulación de las organizaciones criminales mediante un coordinado trabajo de 

inteligencia, sistema judicial y operaciones de la Fuerza Pública.22

El objetivo fundamental era proteger a la población, buscando neutralizar los 

factores desestabilizadores y atentatorios contra la libertad, seguridad, propiedad y 

demás derechos ciudadanos; comenzando por la eficaz protección del derecho a la 

vida, en un país que para el año 2002 presentaba una tasa de homicidios de 70 por 

cada 100.000 habitantes, llegando casi a los 30.000 asesinatos por año23 y arrojando 

un promedio de 79 muertes violentas por día.24

Partiendo de la lucha frontal contra las organizaciones delincuenciales narcotraficantes o terroristas, paramilitares o guerrilleros, se pretendía también avanzar 

en la neutralización de sus aparatos de corrupción e intimidación, en su instauración 

de una cultura de la muerte y en el tráfico de armas ilegales. Aunque no toda violación del derecho a la vida tenía su origen o directa responsabilidad en los grupos 

armados ilegales o narcotraficantes, sí eran éstos la más dura expresión de la crimi-
Volume 13 / 2012 181

nalidad; además de una fuente de recursos y métodos que terminaban por debilitar 

a las instituciones del Estado, alimentar a la delincuencia organizada y común, e 

incluso a diferentes estamentos de la sociedad. Apelando a la muerte para la resolución de sus conflictos o para atentar contra el Estado, terminaron por instaurar a 

todos los niveles una cultura del crimen, haciendo entonces que el fenómeno del 

asesinato pudiera llegar a ser visto como algo corriente en una sociedad y que problemas ajenos al narcotráfico, a la guerrilla, al paramilitarismo o a la delincuencia 

común y organizada, fueran sin embargo resueltos entre ciudadanos a través de la 

violencia y el asesinato.25

Lucha Contra el Narcotráfico

El tercer objetivo estratégico planteado por la Política de Seguridad Democrática 

correspondió a la Eliminación del Negocio de Drogas Ilícitas en Colombia, convertido en el principal financiador de las actividades delictivas y de los grupos terroristas en el país. Dicho objetivo comprendía el mejoramiento de la interdicción 

tanto en el ingreso de insumos como en la salida de narcóticos, la erradicación de 

cultivos de coca y amapola, la desarticulación de las redes de narcotraficantes y la 

incautación de los bienes y finanzas de éstos.

Para la época de estas propuestas, se calculaba que cerca de la mitad de las 

estructuras de las FARC se encontraban localizadas en zonas de cultivo y procesamiento de coca y derivaban utilidades directas del negocio del narcotráfico; lo que 

explica además, desde el punto de vista económico, el origen de los recursos para 

financiar la expansión de su pie de fuerza y sus capacidades militares; pues en poco 

menos de 20 años el país pasó de trece mil a más de cien mil hectáreas cultivadas 

de coca y las FARC pasaron de menos de dos mil hombres a cerca de 17 mil. Igual 

sucedió con los grupos paramilitares que utilizaron el negocio del narcotráfico como 

su principal fuente de recursos para la financiación de su expansión y en el camino, 

guerrilla y autodefensas, perdieron su norte político y terminaron convertidos en 

vulgares carteles de la droga camuflados en cada vez menos convincentes ropajes 

ideológicos.26

Defensa de la Soberanía

Dada la transnacionalidad del narcotráfico como actividad delictiva que no respeta 

fronteras y su importancia como combustible financiador de los grupos terroristas, se hace además necesario, para una efectiva lucha contra el narcoterrorismo y 

como un elemental ejercicio de la soberanía, el Mantenimiento de una Capacidad 

Disuasiva en frontera como un objetivo estratégico más de la Política de Seguridad 

Democrática. Los esfuerzos que en Colombia se hicieran contra el narcotráfico y 

los grupos terroristas que de él se financian, requerían de una perfecta coordinación 

internacional -dada la transnacionalidad del delito- y de una capacidad disuasiva 

que, reiterando la voluntad pacifista de Colombia, permita sin embargo disipar cualquier amenaza externa de estos grupos o de terceros países que los toleran o apoyan.

El narcotráfico financia el terrorismo y permea e intimida a las instituciones 

del Estado con el fin de alcanzar sus propósitos mafiosos. Con ello, atenta contra la 

soberanía en la medida que no es la voluntad estatal sino la voluntad criminal la que 
182 Security and Defense Studies Review

gobierna a las instituciones públicas. 

Contar con una Capacidad Disuasiva Creíble busca no sólo defenderse de estas expresiones criminales, sino igualmente estar preparados para afrontar la amenaza de Estados que, no sólo no cumplen con sus obligaciones internacionales sino 

que además imponen regímenes totalitarios en la región y, con propósitos políticos, 

apoyan a grupos terroristas que atentan contra la democracia colombiana y sus instituciones. 27

Eficiencia con Transparencia

Como último objetivo estratégico de la Política de Seguridad Democrática se encuentra la Eficiencia, Transparencia y Rendición de Cuentas; entendidas como principios legales, morales y de gerencia que pretenden alcanzar resultados, siempre 

optimizando recursos y procediendo de cara a la ciudadanía y bajo el marco constitucional, como corresponde en un Estado de Derecho como el colombiano.

Las Fuerzas Militares y de Policía están constituidas para proteger al Estado 

y a los ciudadanos, no en términos retóricos sino prácticos; con lo cual se requiere 

real eficacia en este propósito. Sin embargo, la eficacia institucional tiene que estar 

soportada en la credibilidad y apoyo ciudadanos y estos no se logran si no se actúa 

con completa transparencia respetando el marco legal y con los más altos estándares 

éticos. 

La eficacia en una democracia no es sostenible sin transparencia institucional 

y buen comportamiento. Sencillamente no es admisible tolerar actuaciones ilegales 

o inmorales para conseguir resultados, pues no se pueden violar los derechos de 

unos para garantizar los derechos de otros.

28

Coherencia Entre el Discurso Político y la Política Pública de Seguridad

Luego de este recorrido por las propuestas de campaña del entonces candidato 

Uribe y habiendo presentado los objetivos estratégicos de la Política de Seguridad 

Democrática; debe evaluarse ahora tanto la coherencia entre el discurso y la política 

pública, como su capacidad de articulación, su nivel de realismo y, sobre todo, su 

capacidad de puesta en práctica.

Contando con un buen discurso y unas buenas políticas, será su nivel de ejecución lo que marque la diferencia, toda vez que de poco o nada le sirve al país tener 

un buen discurso político o unas excelentes políticas públicas, si no se articulan o, 

más triste, si siendo buenos ambos, no son llevados a la práctica como comúnmente 

suele suceder y uno y otras no superan el lanzamiento, el apretón de manos para 

la foto oficial en los diarios y dos o tres intentos iniciales por cumplir, para finalmente concluir como excelentes documentos escritos, muy finamente editados y 

rebosantes de párrafos promisorios, que terminarán archivados en las bibliotecas y 

despachos oficiales convirtiéndose en testigos mudos de todo aquello que pudo ser 

y que por falta de decisión política, liderazgo y gerencia, no fue.

El candidato Uribe propuso la disuasión de los violentos mediante el ejercicio 

firme y constitucional de la autoridad, la participación ciudadana con información, 

el incremento del pie de fuerza militar y policial, la ampliación del Plan Colombia 

a la lucha antiterrorista y el liderazgo presidencial en la conducción de la Fuer-
Volume 13 / 2012 183

za Pública; para alcanzarlo, diseñó, gerenció y fiscalizó la Política de Seguridad 

Democrática con los objetivos ya mencionados.

Con relación a la determinación política de disuadir a los violentos mediante 

el ejercicio constitucional de la autoridad, lo primero que se requiere es poder hacer 

presencia con esa autoridad -en este caso representada por las Fuerzas Militares y 

de Policía y tras ellas el resto de instituciones del Estado-, y por ello la importancia 

del objetivo estratégico de la Consolidación del Control Estatal del Territorio y su 

componente de la recuperación de la presencia de la Fuerza Pública en todos los 

municipios,29 pues sin presencia de las autoridades del Estado se hace prácticamente 

imposible disuadir a los violentos, por lo menos desde el ejercicio de la autoridad. 

Asimismo y con relación a este propósito de disuasión y contando con la presencia 

de la Fuerza Pública, el objetivo estratégico de Protección de la Población incluye la 

necesidad de desarticular a las organizaciones terroristas básicamente con ese control territorial y con información de inteligencia que, lograda entre otras con colaboración ciudadana, permita ubicar a los enemigos del Estado de Derecho y desarrollar 

operaciones ofensivas contra ellos; igualmente importante en el propósito de disuadir a los violentos, este objetivo estratégico contempla también la reincorporación a 

la vida civil de aquellos miembros de la guerrilla o del paramilitarismo que decidan 

desmovilizarse; con lo cual, sin necesidad de combates, estas estructuras ilegales 

pierden miembros, armas y fe en su lucha. De la misma manera, si es el narcotráfico 

el combustible que financia al terrorismo y le da a estos grupos el soporte para su 

capacidad de corrupción y fortalecimiento militar, la lucha antinarcóticos, planteada 

en el objetivo estratégico de Eliminación de las Drogas Ilícitas en Colombia, hace 

que cada decomiso de droga o erradicación de cultivos ilícitos, afecte directamente 

las finanzas de guerrilla y paramilitares y su consecuente capacidad de sembrar terror y comprar armas y conciencias.

Colaboración Ciudadana

Uno de los pilares fundamentales del discurso político durante la campaña se basó 

en la necesaria colaboración ciudadana, tal como lo establece la Constitución,30

suministrando información a las autoridades bajo el principio de la solidaridad y la 

prevalencia del interés general. Los ciudadanos no pueden ser ajenos ni neutrales 

frente a las instituciones públicas, pues ellos son parte integral del Estado y las 

instituciones existen para que el Estado pueda lograr sus fines, enfocados básicamente en crear todas las condiciones necesarias para que los ciudadanos puedan 

disfrutar plenamente de los derechos fundamentales. 

Si las instituciones existen para que el Estado pueda garantizar los derechos 

ciudadanos, y los ciudadanos son parte del Estado, se entiende y requiere para que 

el Estado funcione, que los ciudadanos cumplan con sus deberes constitucionales, 

uno de ellos el de la solidaridad y colaboración con las autoridades. Y por ello lo 

peligroso de manejar un discurso de neutralidad ciudadana frente a las instituciones 

del Estado en general y frente a las Fuerzas Armadas en particular como en algunos 

casos lo han pretendido los grupos guerrilleros y algunas organizaciones sociales altamente politizadas, planteando la necesidad de mantener a la ciudadanía al margen 

de cualquier vínculo institucional para no involucrarla en lo que ellos denominan 
184 Security and Defense Studies Review

conflicto pero que en esencia es la elemental defensa del Estado de Derecho contra 

los actores violentos que lo atacan. “Este es un Estado Social de Derecho basado 

en el principio de solidaridad, entonces la tesis nuestra fue: cada ciudadano tiene 

que ser solidario con el colectivo, ayudando a las Fuerzas Armadas a garantizar al 

colectivo ese bien superior que es la seguridad”.31

Tiene que haber total claridad que las instituciones existen para bien del ciudadano, el ciudadano es su razón de ser y unas y otros son parte del Estado; sin ciudadanos no habría necesidad de instituciones y por ello mismo la necesaria colaboración ciudadana con sus instituciones, pues en definitiva, para que éstas puedan 

garantizar los derechos constitucionales a los ciudadanos, los ciudadanos tienen que 

cumplir asimismo con sus deberes constitucionales.

Bajo este enfoque, el discurso político del candidato Uribe planteaba la participación ciudadana con información, y la política pública de Seguridad Democrática 

contempla dicha colaboración como básica para el logro de las metas trazadas. Así 

por ejemplo, en lo referente al objetivo estratégico de la Consolidación Estatal del 

Territorio logrado a partir de la presencia de la Fuerza Pública en la totalidad de 

los municipios, se requiere de un acompañamiento de la ciudadanía a las Fuerzas 

Armadas que, bajo el objetivo trazado, pretenden llegar de nuevo a todo el territorio 

nacional justamente para defender a la población. Sobre este punto, si el retorno de 

la Policía o la presencia de las Fuerzas Militares en territorios que históricamente 

habían estado a merced de los grupos terroristas se da sin la colaboración ciudadana 

suministrando información sobre posibles atentados contra la institucionalidad por 

ejemplo, esa reconquista territorial por parte de las fuerzas del Estado sufrirá reveses importantes y menoscabará su capacidad para librar a la ciudadanía de la 

presencia de grupos violentos en su territorio. Si la anterior colaboración ciudadana 

con información se hace fundamental para lograr el mencionado Control Estatal 

del Territorio, con mayor razón se hace importante para poder alcanzar el objetivo 

estratégico de Protección de la Población, pues para garantizar la vida, luchar contra el secuestro y la extorsión, evitar el terrorismo y el desplazamiento, se necesita 

una perfecta sintonía entre ciudadanía y Fuerzas Armadas; la primera informando 

sobre situaciones anómalas que pueda observar o de las que tenga conocimiento y 

las segundas reaccionando con prontitud, transparencia y eficiencia ante las informaciones ciudadanas. Igual sucede con el objetivo estratégico de Eliminación del 

Comercio de Drogas Ilícitas en Colombia que requiere de una posición ciudadana 

sólida para enfrentar el flagelo del narcotráfico, no desfalleciendo ni dejándose amedrentar ante sus acciones terroristas, ni facilitando o cohonestando sus actividades 

financieras y comerciales. 

Por último, la colaboración ciudadana con información se hace vital para 

lograr el objetivo estratégico de Eficiencia, Transparencia y Rendición de Cuentas. 

Aunque el marco legal y el honor del uniforme obliga a las Fuerzas Armadas a 

proceder siempre con eficiencia y transparencia, es el acompañamiento y soporte 

ciudadano a su accionar lo que en definitiva constituye su centro de gravedad frente 

a la insurgencia y le da a las instituciones del Estado el soporte moral y la legitimidad necesarias para actuar con contundencia constitucional como corresponde a su 

responsabilidad dentro de una sociedad democrática y de derecho permanentemente 

asediada por el terrorismo guerrillero, paramilitar y narcotraficante.
Volume 13 / 2012 185

Incremento del Pie de Fuerza Militar y Policial 

El discurso político planteaba la necesidad de contar con más soldados y policías 

para incrementar la eficacia, evitar disparidad de fuerzas ante los ataques del enemigo y, sobre todo, para garantizar mayores niveles de tranquilidad a todos los 

colombianos. De igual manera, la política pública de Seguridad Democrática en 

sus objetivos estratégicos estaba basada, además de la colaboración ciudadana, en 

el incremento de policías y soldados con el propósito de poder hacer realidad la 

Consolidación del Control Estatal del Territorio así como la Protección de la Población, la Eliminación del Comercio de Drogas Ilícitas y el mantenimiento de una 

Capacidad Disuasiva. 

El primer objetivo estratégico, la Consolidación del Control Estatal del Territorio, sólo podría conseguirse con más policías y soldados que, complementados de 

los equipos, la movilidad y las comunicaciones necesarias, lograran hacer presencia 

total y, sobre todo, eficaz en toda la geografía nacional para un país con una extensión terrestre sobre la cual ejercer soberanía de 1 ́142.000 kilómetros cuadrados, tres 

cordilleras y más de la mitad de su territorio en selva. 

Para el año 2002, Colombia contaba con una población a proteger cercana a 

los 41 millones de habitantes y tenía una Fuerza Pública de 104.000 policías (1 para 

cada 394 habitantes)32 y 194.000 militares -uno para cada seis kilómetros cuadrados de geografía terrestre-;33 efectivos a todas luces insuficientes para el número 

de habitantes a proteger y la extensión geográfica a defender y más grave aún, insuficientes dada la magnitud y ubicación de la amenaza guerrillera, paramilitar y 

narcotraficante a combatir. 

En su propósito de lograr el control territorial, de proteger a la población, de 

luchar contra el narcotráfico -sus cultivos, centros de procesamiento en la selva y rutas internacionales de tráfico ilegal-, así como el objetivo de alcanzar una capacidad 

disuasiva en frontera, se requería necesariamente un incremento significativo en el 

número de unidades militares y policiales y una correcta distribución de las mismas 

en toda la geografía nacional balanceando criterios poblacionales y geográficos.

Soporte Estadounidense a la Lucha Contraterrorista 

Un punto a destacar, desde el cual se hizo énfasis en el discurso de campaña, fue la 

necesidad solicitar al gobierno de los Estados Unidos la ampliación de los medios 

militares estadounidenses empleados por el Plan Colombia en su locha contra las 

drogas, hacia la lucha contra el terrorismo. El uso de los equipos norteamericanos 

se encontraba restringido a la lucha contra el narcotráfico, desconociéndose así la 

simbiosis y compenetración de los grupos guerrilleros y paramilitares con el cultivo 

y procesamiento de coca como fuente de financiación de sus actividades terroristas 

y contrainsurgentes. 

Si bien el Plan Colombia constituía un importante soporte en el objetivo estratégico de la Eliminación del Comercio de Drogas Ilícitas en Colombia, los elementos americanos que hacían parte del mismo no apoyaban -y por ello la necesidad de solicitar la ampliación- objetivos estratégicos tan importantes como el de 

Protección de la Población contra el terrorismo; sabiendo que quienes atentaban de 

todas las maneras imaginables contra los ciudadanos, eran los mismo guerrilleros 
186 Security and Defense Studies Review

y paramilitares dedicados al narcotráfico. A manera de ilustración, los recursos 

estadounidenses del Plan Colombia podían emplearse por ejemplo en labores de 

erradicación, movilizando tropas hacia cultivos de droga propiedad del Frente 48 de 

las FARC, en el departamento del Putumayo y fronterizo con el Ecuador; pero no 

podían emplearse para movilizar esas mismas tropas para defender una población 

del mismo departamento que en un momento dado, podía estar siendo atacada por 

integrantes de ese mismo Frente 48 narcotraficante. Dicho en otros términos, los recursos norteamericanos que apoyaban al Plan Colombia, sólo podían ser empleados 

contra guerrilla y paramilitares cuando éstos tenían puesta la camiseta de narcotraficantes, pero no cuando tenían puesta la camiseta de terroristas.

Liderazgo Presidencial

Finalmente, el discurso político pregonaba el liderazgo presidencial en la conducción de la Fuerza Pública y ello se encontraba perfectamente alineado y era además 

fundamental para el logro de cada uno de los cinco objetivos estratégicos de la 

Política de Seguridad Democrática. Sin voluntad presidencial no es posible llegar 

con Fuerza Pública permanente a todos los municipios de Colombia; sin iniciativa 

presidencial no es posible la desarticulación de las organizaciones terroristas que 

atentan contra la población; sin vocería presidencial no es posible hacer un llamado 

de desmovilización y reinserción a la vida civil a los miembros de la guerrilla y del 

paramilitarismo y cumplirles; sin orden presidencial no es posible coordinar con 

las demás naciones una lucha internacional integral contra el narcotráfico bajo el 

principio de su transnacionalidad y de la responsabilidad compartida entre países 

productores, de tráfico y consumidores; sin el mandato, la fiscalización y el ejemplo 

presidencial no es posible la total eficiencia y transparencia de las instituciones del 

Estado. “Hacía falta que los civiles nos integráramos al proceso de la seguridad. 

Entonces al ser elegido como Presidente, entendí que tenía que estar dirigiendo a las 

Fuerzas Armadas día y noche, trabajando intensamente con ellas, con visión macro 

y manejo micro”.34

Así pues, este último elemento del discurso político se vuelve fundamental y 

quizá el más importante para el logro de los objetivos estratégicos derivados de la 

política pública de Seguridad Democrática. Su capacidad de llevarlos a la práctica 

mediante el ejercicio de la autoridad presidencial amparada en el poder constitucional 

que, para el caso colombiano, convierte al Presidente en jefe de Estado, jefe de Gobierno, primera autoridad administrativa y comandante supremo de las Fuerzas Armadas. 

Una vez obtenida la investidura legal mediante la elección presidencial, debe ponerla 

en práctica y legitimarla a través del liderazgo diario y de la capacidad gerencial.

Ejecución y Resultados del Discurso Político y las Políticas Públicas de 

Seguridad

En la administración pública es tan importante el qué como el cómo, pues para 

poder avanzar se requiere primero definir adónde se quiere llegar; fijado el camino, 

el paso siguiente es recorrerlo. En el caso de Uribe, la ciudadanía con su voto avaló 

el camino propuesto de alcanzar la seguridad mediante el ejercicio firme y con-
Volume 13 / 2012 187

stitucional de la autoridad y el paso siguiente, -conocido el discurso y diseñada la 

política pública-, fue su aplicación.

A continuación se refleja cómo el discurso político presentado durante la 

campaña presidencial no desapareció una vez Uribe asumió la presidencia y, por 

el contrario, se acrecentó con el fin de darle soporte permanente a la aplicación de 

los objetivos de la Política de Seguridad Democrática ahora convertida en política 

pública. Se destacan en su ejecución los siguientes elementos:

Diálogo para los Ciudadanos: Autoridad contra los Violentos

Desde la presidencia se mantuvo un consistente discurso político y se le asignaron 

canales de comunicación y espacios de diálogo con los diferentes actores estratégicos de la sociedad. El objetivo fue informar todo aquello relacionado con la gestión 

gubernamental de seguridad y obtener retroalimentación en cuanto a avances, dificultades y correcciones que debieran hacerse. A diferencia de la tradicional política 

de los gobiernos anteriores, que habían buscado la seguridad mediante el diálogo 

con los violentos, en el gobierno Uribe la energía fue contra los violentos y el afecto 

y el diálogo para la ciudadanía.

Un ejemplo de lo que se quiere decir, puede encontrarse en el hecho que durante los casi tres años y medio que duraron los diálogos del gobierno Pastrana (1998-

2002) con la guerrilla de las FARC, los espacios mediáticos -incluida la televisión 

pública-, fueron usados para transmitir en directo durante todos los fines de semana 

las propuestas políticas y sociales de esta guerrilla; con ello, los colombianos terminaron sintonizando de manera permanente en sus televisores a los comandantes 

guerrilleros de las FARC, explicando su visión de país y, obteniendo, gracias a la 

infraestructura de comunicaciones del Estado, un protagonismo mediático sin precedentes en la historia de este grupo. Con el gobierno Uribe este enfoque cambió de 

manera radical y la señal de televisión pública no fue más para darle protagonismo 

y espacios de propaganda a la guerrilla, sino para que durante los fines de semana 

el Presidente -con todo su equipo de gobierno y las autoridades políticas, militares 

y policiales de cada región-, sostuviera en los llamados Consejos Comunales de 

Gobierno35 un diálogo franco y abierto con los habitantes de cada zona del país 

visitada; y éstos, de primera mano, pudieran exponerle al gobierno sus necesidades 

y esperanzas.

En estos espacios de encuentro a través de los Consejos Comunales, se fortaleció el vínculo de los habitantes con el Estado, y el gobierno como su expresión 

ejecutiva tuvo la posibilidad permanente de rendir a los ciudadanos cuentas de su 

gestión y exponer, entre otros, su discurso de seguridad y de necesaria colaboración 

y responsabilidad ciudadana de apoyo a la Fuerza Pública con información que permitiera a ésta ser más eficaz en su propósito de proteger a la población. “El gobierno 

tenía que ser muy serio y muy comprometido. Yo digo que fue un gobierno menos 

‘promesero” pero más comprometido. Si hacíamos una promesa hoy, íbamos la 

semana siguiente y nos decían: mire la promesa que hicieron y no la cumplieron, se 

perdía la credibilidad. La democracia tiene que ser representativa y participativa. 

Si no hay participación se deslegitima la representación, y si no hay representación 

se anarquiza la participación”.36
188 Security and Defense Studies Review

Los Consejos Comunales eran un espacio ideal para el permanente diálogo 

de los ciudadanos y el gobierno, donde los primeros expresaban sus necesidades y 

el segundo explicaba y aplicaba su política pública según el tema en cuestión. El 

espacio fundamental de diálogo, retroalimentación, análisis y seguimiento de los 

temas de seguridad entre el gobierno y los habitantes eran los llamados Consejos de 

Seguridad. Éstos eran liderados por el Presidente, el Ministro de Defensa, su Viceministro responsable del tema y la Cúpula Militar y Policial y se realizaban prácticamente todos los domingos y lunes en las diferentes regiones el país; reflejando 

la importancia que el gobierno le daba al tema y facilitando que los ciudadanos 

pudieran expresar sus opiniones de manera directa al Presidente, como Comandante 

Supremo de las Fuerzas Armadas.

Para un país acostumbrado a ver a sus gobernantes en los despachos oficiales 

o empleando gran parte de su tiempo en eternos e infructuosos diálogos con los violentos, el diálogo directo con los ciudadanos, propuesto por el gobierno Uribe para 

escuchar sus problemas, fue toda una “revolución” en cuanto a la manera de hacer 

política y gobernar. Tradicionalmente el país se manejaba desde la capital Bogotá y 

las realidad vivida en la calle y las regiones llegaba distorsionada al alto gobierno, 

una vez había superado todo un entramado de intermediaciones políticas locales, 

regionales y nacionales. La presencia diaria en las regiones y el contacto directo con 

la gente permitieron al gobierno conocer la realidad sin filtros y, a partir de ella y de 

manera responsable, comprometerse con la gente en la solución de sus problemas, 

bajo un interesante ejercicio de democracia directa.

No en pocas ocasiones se descubrieron grandes diferencias en los reportes que 

daban al Presidente los responsables de las instituciones del Estado y lo que decía la 

comunidad; o se pusieron en evidencia imperdonables ineficiencias o descoordinaciones institucionales. Mediante la presencia física y el diálogo franco con la ciudadanía, el gobierno escuchó a los habitantes y casi se convirtió incluso en su propia 

“oposición política”, pues fue siempre el primero en señalar sus propios problemas 

pero, a su vez, era el más interesado en buscarles solución. 

Consejos de Seguridad

La celebración de Consejos de Seguridad con la comunidad participando y fiscalizando, fue una práctica novedosa en la política colombiana. Estos Consejos contaban con la presencia por parte del gobierno, del Presidente, su Ministro de Defensa, 

su Viceministro responsable del tema, los Comandantes de Ejército, Armada y Fuerza Aérea, el Director de la Policía Nacional y del Departamento Administrativo de 

Seguridad, además de la participación regular del Fiscal General de la Nación, del 

Director del Programa Presidencial de Derechos Humanos, del Gobernador del Departamento visitado, de los alcaldes de la zona y de los mandos militares y policiales 

regionales. Por parte de la ciudadanía, se convocaba a los representantes de los gremios económicos, a los líderes de organizaciones sociales, a las autoridades religiosas y, en general, a todo aquel colombiano que quisiera expresar de manera directa 

al equipo de gobierno, inquietudes sobre la seguridad; con lo cual los temas tratados 

por los ciudadanos iban desde las acciones terroristas hasta el robo callejero.

Una vez reunidos, el Presidente hablaba a la población explicando una y otra 
Volume 13 / 2012 189

vez su Política de Seguridad Democrática analizando sus avances, dificultades y 

retos pendientes y haciendo un riguroso análisis de los principales indicadores de 

seguridad reportados en la región visitada.37 Posteriormente y de manera abierta, 

se cedía la palabra a los diferentes miembros de la comunidad a fin de que éstos 

expresaran de primera mano sus opiniones en torno a la seguridad de la zona. Este 

ejercicio de participación ciudadana permitía al equipo de gobierno, sin distorsiones 

ni intermediarios, conocer la situación real de orden público vivida por los habitantes y luego valorar la misma en un escenario privado con el equipo del Ministerio de 

Defensa y tomar decisiones en los niveles estratégico, operacional y táctico. Adicionalmente, este espacio privado con los mandos militares y policiales permitía al 

Presidente actuar como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, enfatizando 

a las mismas su responsabilidad constitucional de brindar seguridad y, aun más importante, reafirmar el liderazgo civil frente al estamento militar y policial, mejorar 

la comunicación entre el estamento político y el uniformado, así como mantener 

a los comandantes informados de la política gubernamental de seguridad y de las 

acciones que, desde el punto de vista político, se emprendían para su consecución; 

con ello, se lograba una alta confianza y sincronización entre la agenda políticoinstitucional y la militar y policial.

La tesis mía es: las Fuerzas Armadas solas no pueden, se necesita una gran 

cooperación ciudadana. Si este país ha estado en manos de guerrilla y 

paramilitares, el único camino que tenemos es el de las Fuerzas Armadas, 

pero hay que ayudarlas. ...La ciudadanía empezó a dar una información en 

materia de seguridad más realista que la propia percepción que teníamos 

en las Fuerzas Armadas y en el gobierno; y eso llevó que más adelante ya 

los informes de seguridad de las Fuerzas Armadas eran muy cuidadosos 

para que la ciudadanía no los desautorizara.38

Los Consejos de Seguridad –que ocupaban la agenda presidencial y de gran 

parte del equipo de gobierno durante los domingos y lunes de cada semana- se 

convirtieron en un espacio privilegiado de discusión de las políticas públicas de seguridad, sus avances y dificultades. En ellos no sólo se escuchaba con atención a la 

comunidad, sino que en la sesión privada que se hacía inmediatamente después –la 

cual se hacía casi que exclusivamente con tomadores de decisiones-, se analizaba 

profundamente cada denuncia o preocupación ciudadana y se ordenaban acciones 

concretas para su solución. Los Consejos de Seguridad no fueron simples espacios 

formales de reunión del equipo de gobierno; fueron espacios de intenso trabajo, 

análisis de variables y toma de decisiones que comenzaban en la madrugada cuando 

se abordaba el avión presidencial y terminaban tarde en la noche cuando se regresaba a la capital, convirtiéndose ambos vuelos en sesiones interminables –casi que en 

exámenes- del Presidente a su equipo de gobierno, evaluando -siempre con cifras 

sobre delitos y amenazas- los temas de seguridad. El punto quizá más importante de 

este ejercicio, es que los temas de seguridad tratados a nivel del alto gobierno, no se 

quedaron sólo en los grandes proyectos o estrategias, sino que Presidente, Ministro 

y Comandantes atendían de manera directa, responsable y periódica, los problemas 

de la gente.
190 Security and Defense Studies Review

Diálogo Público y Pedagogía Política

Si los Consejos de Seguridad eran el más importante escenario y medio de comunicación del gobierno con la comunidad para tratar los temas de seguridad, para cada 

actor estratégico de la sociedad había un espacio diseñado para explicar la política 

gubernamental y retroalimentarla a partir de las opiniones de los actores estratégicos. 

Como espacios complementarios a los Consejos de Seguridad de los domingos y lunes con la comunidad, los días martes o miércoles de cada semana se realizaban reuniones del Presidente y su equipo político con las bancadas del Congreso 

de la República. Allí, además de hacer seguimiento a proyectos de ley básicos para 

la nación, se aprovechaba el escenario para transmitir una y otra vez al estamento político del órgano legislativo el discurso de seguridad del gobierno, el anhelo 

popular de seguridad escuchado en cada Consejo Comunal o de Seguridad con la 

comunidad y recoger los comentarios que sobre este tema, y dada la representación 

regional de los miembros del Congreso, pudieran tener los senadores y representantes. Con este diálogo permanente, además de obtenerse información por parte de 

los congresistas sobre el avance de seguridad en sus regiones, se buscaba de manera 

constante el respaldo político al discurso de seguridad del gobierno y a la Política 

de Seguridad Democrática, y se hacía partícipe a los congresistas de los resultados 

de la misma.

El discurso de seguridad se presentaba a la comunidad como una fuente de 

empleo y desarrollo, y a los políticos como un anhelo ciudadano. En las reuniones que con carácter mensual se adelantaban con los gremios económicos y con los 

representantes del sector privado en general, la seguridad se planteaba como una 

condición necesaria para la generación de confianza inversionista y de crecimiento 

económico. En dichas reuniones, al igual que en las sostenidas con otros estamentos 

de la sociedad, se aprovechaba para explicar y hacer seguimiento y retroalimentación 

a las diferentes políticas del gobierno, incluida por supuesto la Política de Seguridad 

Democrática con lo cual, además del apoyo ciudadano y del Congreso, se buscaba de 

manera permanente el apoyo de la clase empresarial y del sector productivo.

Reuniones de carácter mensual se realizaban también con los sindicalistas; 

en ellas se hacía permanente seguimiento a sus condiciones de seguridad, bajo el 

entendido que la Política de Seguridad Democrática -en tanto democrática-, buscaba 

proteger por igual a todos los estamentos de la población, siendo históricamente 

los sindicalistas uno de los grupos poblacionales sobre los cuales más amenazas y 

asesinatos se habían presentado y sobre cuya libertad de expresión y asociación más 

se había atentado.

Fundamental para la legitimidad nacional e internacional y para el cumplimiento del objetivo estratégico de Eficiencia, Transparencia y Rendición de Cuentas, eran 

las reuniones mensuales que, con transmisión en directo por la televisión pública y 

medios virtuales y con participación directa de la comunidad a través de líneas telefónicas y correos electrónicos, realizaban el Presidente y su equipo del Ministerio de 

Defensa con los representantes de la comunidad internacional -a través de los embajadores acreditados en Colombia- y los delegados de las diferentes instituciones
Volume 13 / 2012 191

multilaterales y organizaciones no gubernamentales. En estas reuniones el centro 

eran los temas de derechos humanos y su adecuado respeto, protección y promoción dentro de la Política de Seguridad Democrática; en ellas se recalcaba como 

dicha política encontraba su centro de gravedad en el respeto al marco jurídico, 

el buen trato a la población, la eficiencia con transparencia de la Fuerza Pública y 

en su aplicación sin apelar a estados de excepción mediante el recorte de derechos 

constitucionales -como había sido común en las políticas de seguridad aplicadas 

históricamente en Colombia y, sobre todo, en otros países de la región que habían 

padecido dictaduras-. Este tipo de encuentros eran fundamentales para mostrar a 

la comunidad internacional y a la nación en general una convicción moral y legal 

del gobierno frente al tema de derechos humanos, aclarar -y dado el caso corregirsituaciones violatorias de los mismos y exponer como la acción de la Fuerza Pública 

con relación a los derechos humanos trasciende su elemental respeto, es decir, abstenerse de violarlos, y va mucho más allá, pues es con el trabajo diario de policías 

y soldados apegados al orden constitucional que se logra la adecuada protección de 

estos derechos para todos los colombianos, comenzando por el más elemental de 

todos como es el derecho a la vida.

Finalmente y a través de los medios de comunicación y de la emisoras radiales 

de las Fuerzas Militares y de la Policía -cuya cobertura abarcaba las zonas con mayor presencia guerrillera y paramilitar-, el Presidente y los miembros del Ministerio 

de Defensa explicaban una y otra vez la Política de Seguridad Democrática, daban 

soporte moral a las tropas, apelaban a la colaboración ciudadana con información 

y llamaban a los miembros de los grupos guerrilleros y paramilitares a acogerse 

al programa gubernamental de desmovilización, invitándolos a dejar estos grupos 

ilegales, obtener el perdón de la justicia y de la sociedad y comenzar una nueva vida 

de civilidad bajo la protección y el apoyo estatal.

De este modo, el Presidente diseñó, le asignó campo en su agenda y lideró 

en su ejecución espacios de pedagogía, diálogo y retroalimentación en materia de 

seguridad con los ciudadanos, la clase política, el sector productivo, las organizaciones sociales, la comunidad internacional, el equipo del sector defensa e, incluso, con 

los mismos integrantes de los grupos guerrilleros y paramilitares a quienes se dirigía 

de manera directa invitándolos a dejar las armas.

Toda política, para ser implementada, requiere primero ser exitosamente comunicada y eso fue lo que se logró con estos espacios. Nada fue impuesto, todos 

los estamentos sociales y políticos tuvieron la posibilidad de conocer de primera 

mano la política de seguridad presentada por el gobierno, discutirla, ajustarla y, en 

definitiva, comprometerse desde su rol en la sociedad para el éxito de la misma; 

pues además se entendió que la seguridad no era un tema de los militares o policías, 

sino que era un asunto responsabilidad de todos. 

Fueron tal vez estos espacios de diálogo y pedagogía con los actores estratégicos de la sociedad, los mayoritariamente contribuyeron a los logros de la Seguridad 

Democrática, pues con su socialización a todos los niveles, ésta pasó prontamente 

de ser una política “presentada” por el gobierno, a ser una política “liderada” por el 

gobierno, pero adoptada por todo un país.
192 Security and Defense Studies Review

Seguridad en la Agenda Presidencial

Aunque ya ha sido explicado conceptualmente en páginas anteriores, otro aspecto 

básico a destacar en la ejecución y resultados relativos a la seguridad, fue establecer este tema como uno de los tres pilares principales en la política gubernamental 

de generar confianza en Colombia y asignarle al pilar de la Seguridad Democrática 

unos objetivos estratégicos concretos. Con este ascenso de categoría del tema de 

seguridad se lograban varias cosas; primero que la política de seguridad fuera una 

política trazada y ejecutada desde la cabeza presidencial y no un simple ejercicio 

de desempeño táctico de los comandantes, sin mayor direccionamiento estratégico 

por parte del estamento político en cabeza del Presidente; segundo, que la política 

de seguridad estuviera articulada a las demás políticas gubernamentales y actuara incluso como presupuesto necesario para el logro de las mismas y; tercero, al 

dotarla de un discurso político avalado electoralmente por el pueblo y habiéndole 

fijado unos objetivos estratégicos concretos, militares y policías tenían claridad en 

qué esperaban, tanto el gobierno como los ciudadanos, de ellos. El camino estaba 

trazado y la labor de las Fuerzas Armadas era recorrerlo.

Fundamental para que militares y policías pudieran cumplir con los objetivos 

asignados -además del apoyo político permanente del gobierno-, era el contundente 

fortalecimiento institucional que pasaba por diferentes órdenes; desde el aprovechamiento de la estructura del Ministerio de Defensa, que permitía un mayor y mejor trabajo conjunto y coordinado entre Ejército, Armada y Fuerza Aérea y de éstos 

con la Policía; hasta el incremento y mejoramiento de la movilidad, las comunicaciones y el pie de fuerza; pasando por la creación y redistribución de unidades y por 

la asignación de recursos extraordinarios de inversión para financiar todo lo anterior.

Como hecho atípico frente a la estructura de los demás ministerios de defensa 

de los países de la región, en Colombia tanto las Fuerzas Militares como la Policía 

pertenecen al Ministerio de Defensa, como sistema que permite tratar los temas de 

defensa y seguridad desde una misma mesa y facilita, respetando los roles misionales,39 la debida coordinación entre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Con 

una política de defensa y seguridad trazada y liderada al más alto nivel presidencial 

y con unos enemigos que paralelamente cometían actos terroristas, participaban en 

el narcotráfico y atacaban y desplazaban a la población -entremezclando temas de 

defensa y seguridad-, se requería para enfrentarlos, de operaciones conjuntas de 

las Fuerzas Militares y de actuaciones coordinadas entre éstas y la Policía; de ahí 

la ventaja de sentar en una sola mesa y bajo un solo mando, como el del Ministro 

de Defensa, a militares y policías para avanzar en los propósitos fijados; evitando 

al máximo interferencias, descoordinaciones, puntos de vista divergentes y cortocircuitos y celos interministeriales como podría ocurrir si el estamento militar y el 

estamento policial se encontraran bajo carteras diferentes, como resulta normal en 

otros países. Con una política integral y unos objetivos estratégicos que entremezclaban temas de seguridad y defensa, la estructura del Ministerio de Defensa facilitó 

la puesta en marcha de la Política de Seguridad Democrática y la consecución de sus 

cinco objetivos estratégicos.

La inseguridad es en gran medida la causa y no la consecuencia de los problemas económicos, políticos y sociales de Colombia. Este fue el enfoque Uribe y 
Volume 13 / 2012 193

por ello buscó, a partir de la seguridad, crear una plataforma de confianza en el país 

que defendiera la democracia, motivará la economía y financiara las políticas sociales. Como novedad –por lo menos en la región-, se asoció entonces seguridad con 

progreso, desarrollo y ejercicio de las libertades.

Tradicionalmente se había pensado que la seguridad era un asunto más de 

los hombres de uniforme que del Presidente, obviando que la Constitución -no de 

manera simbólica sino real- asigna al Presidente la Comandancia Suprema de las 

Fuerzas Armadas; mandato de enorme importancia para un país agobiado por la violencia. Haber establecido la seguridad como un tema de primer nivel en la agenda 

temática del gobierno y en las políticas públicas que la desarrollaron, fue una decisión correcta en función de los resultados alcanzados y valiente desde el punto de 

vista electoral, pues hablar de ejercicio firme de la autoridad podía malinterpretarse 

y asociarse con restricción de libertades –como sucedió en muchas de las dictaduras 

del continente- y no con disfrute real de los derechos –como sucedió en Colombia 

bajo un contexto democrático y con división de poderes.

La Política de Seguridad Democrática logró devolver derechos que los ciudadanos -arrinconados por la violencia- habían perdido de tiempo atrás; y el enorme 

respaldo que consiguió, mostró la capacidad del candidato y luego presidente para 

interpretar el sentimiento nacional (país nacional) de querer seguridad sometiendo 

a los violentos, en contraposición de lo que recomendaba la prudencia, estrategia 

y tradición política (país político) de, mediante el diálogo y la intermediación, 

apaciguar a los violentos.

Fortalecimiento Militar y Policial

En cuanto a trabajo conjunto de las Fuerzas Militares, actos administrativos del gobierno permitieron la creación de la Fuerza de Tarea Conjunta Omega en el centrooriente del país -territorio histórico de las FARC a 150 kms. de Bogotá- y los Comandos Conjuntos del Caribe, el Pacífico y del Sur del Tolima. En todos ellos, bajo 

el mando directo del Comandante General de las Fuerzas Militares, las tres fuerzas: 

Ejército, Armada y Fuerza Aérea actuaban bajo un mismo mando y con un mismo 

propósito. Gracias a la nueva doctrina de operaciones conjuntas, se realizaron los 

más importantes golpes de toda la historia contra las organizaciones terroristas: 

la ya legendaria Operación Jaque -que permitió el rescate de quince secuestrados 

incluida la ex candidata presidencial Ingrid Betancur y tres contratistas norteamericanos como principales “trofeos” de la organización terrorista de las FARC-; la 

Operación Fénix -que acabó con a alias Raúl Reyes como segundo hombre en importancia de las FARC-; o la Operación Camaleón -que permitió el rescate de cuatro 

secuestrados, incluido el Mayor General Mendieta, como oficial de más alto rango, 

que estuvo secuestrado por los terroristas de las FARC durante doce años-. Estas 

operaciones -y otras menos publicitadas pero altamente importantes desde el punto 

de vista estratégico- se realizaron con información de inteligencia proveniente de 

todas las Fuerzas y las operaciones fueron diseñadas y dirigidas directamente desde 

el Comando General de las Fuerzas Militares y no desde una fuerza en particular. 

Asimismo en el campo de la inteligencia -insumo principal para el éxito de las operaciones contra las organizaciones terroristas-, se creó un programa de inteligencia 
194 Security and Defense Studies Review

conjunta que, conformado por personal altamente calificado de Fuerzas Militares y 

Policía, obligaba a poner todas las informaciones recopiladas sobre los Blancos de 

Alto Valor Estratégico –BAVE- en una misma mesa; con la responsabilidad sobre 

éstos asignada por fuerza -pero con información de todas ellas-, se buscaba poder 

actuar sobre los mismos a través del nuevo Comando Conjunto de Operaciones 

Especiales, creado como pequeño grupo de élite bajo órdenes del Comandante General, cuya misión era actuar a partir de la información de inteligencia reunida.

Se crearon también, entre otras, cuatro divisiones del Ejército, catorce brigadas terrestres y 18 brigadas móviles, seis batallones de alta montaña y 64 batallones 

contraguerrillas en toda la geografía nacional; de igual manera se creó para la Fuerza Aérea el Grupo Aéreo del Oriente también en los llanos orientales y una brigada 

adicional de Infantería de Marina para la Armada en el departamento del Putumayo. 

Mientras que en la Policía se pusieron en marcha -en alta correlación geográfica con 

respecto a las divisiones del Ejército- ocho regionales policiales y se crearon cuatro 

Policías Metropolitanas en las ciudades de Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena y 

Cúcuta y más de 180 nuevas estaciones en todo el país.

Tanto el incremento como la redistribución de unidades militares y policiales 

durante el gobierno Uribe se lograron gracias a un histórico crecimiento del pie de 

fuerza, siendo superior al 40% en las Fuerzas Militares y al 44% en la Policía. Asimismo, este importante crecimiento del número de efectivos de la Fuerza Pública 

estuvo acompañado de significativos esfuerzos de capacitación, profesionalización 

y mejoramiento del bienestar de soldados y policías, así como de un aumento sustancial en el número, calidad y compatibilidad de los equipos de comunicaciones y, 

sobre todo, de un incremento en la movilidad tanto terrestre y aérea como marítima 

y fluvial.

Un punto a destacar es cómo tal incremento del pie de fuerza, su infraestructura, sus comunicaciones y su movilidad se llevaron a cabo por parte del gobierno 

sin sacrificar presupuesto destinado a los temas sociales. Al ser la seguridad la base 

para la generación de confianza inversionista y del crecimiento y desarrollo social 

del país, los enormes resultados alcanzados en seguridad se traducían casi automáticamente en un mejor desempeño económico, en un mayor recaudo tributario y en 

una mayor generación de riqueza para todos los colombianos. Durante los ocho 

años del gobierno Uribe el PIB creció un promedio anual del 4.3%, la inversión 

nacional se multiplicó por dos, la extranjera por tres, se logró la cobertura universal en salud y educación básica primaria y se bajó el número de colombianos que 

habitaban por debajo de la Línea de Pobreza del 54% al 37%. En lo que a avances 

sociales se refiere y analizado ahora desde el punto de vista presupuestal, mientras 

en el año 2002 por cada peso del presupuesto nacional que iba para el sector defensa 

se destinaban 3.1 pesos para inversiones sociales, para el año 2010 se incrementó 

a 3.7 pesos de inversión social por cada peso para defensa; es decir, se avanzaba 

en la seguridad y se incrementaba la inversión social. Adicionalmente y gracias al 

liderazgo del Presidente, tanto como a la pedagogía y diálogo que sobre la Política 

de Seguridad Democrática se había adelantado constantemente con los miembros 

del Congreso y de los sectores productivos de la economía, el gobierno -con el 

propósito exclusivo de financiar las inversiones en seguridad-, propuso al Congreso 

-y éste los aprobó-, tres diferentes impuestos extraordinarios y con vigencia lim-
Volume 13 / 2012 195

itada a los grandes patrimonios que, activados a partir del 2004, el 2007 el 2010, 

permitieron recaudar en total más de 20 billones de pesos40 adicionales para el sector 

y, en definitiva, financiar con los impuestos pagados por los ciudadanos de mayor 

riqueza, incrementos de pie de fuerza, infraestructura, comunicaciones y movilidad 

ya mencionados para beneficio de todos.

Durante la era Uribe el presupuesto en defensa creció extraordinariamente y 

tanto el pie de fuerza como las capacidades militares y policiales se expandieron 

grandemente; sin embargo, tanto en relación con el PIB como con el Presupuesto 

General de la Nación, el gasto en defensa –que por demás en Colombia incluye a la 

Policía al estar bajo el Ministerio de Defensa-, no varió -ni desfinanció otros sectores- y permaneció durante los ocho años de gobierno en niveles inferiores al 4% del 

PIB y al 17% del Presupuesto General de la Nación. La seguridad entonces permitió 

mejorar de manera extraordinaria el desempeño económico del país y, de paso, generar sus propios recursos, demostrando su rentabilidad política, económica y social.

Respeto, Protección y Promoción de los Derechos Humanos

Un aspecto absolutamente determinante para la legitimidad de una política de seguridad por parte de quienes la ejecutan, es el respeto total por los derechos humanos. Cualquier fisura en este campo -por más que aparentemente otorgue ventajas 

en el corto plazo- resquebraja la credibilidad y soporte de las Fuerzas Armadas, y 

con ello éstas terminan pagando en el largo plazo un alto precio de desprestigio por 

el temor que generan en la población. Sencillamente la democracia no tolera que 

sus mismas instituciones atenten contra los ciudadanos.

Colombia lleva décadas enfrentando las más complejas amenazas de seguridad; grupos guerrilleros, estructuras paramilitares y carteles de la droga han cometido toda suerte de violaciones a los derechos humanos de la población, militares 

y policías incluidos. Sin embargo, como corresponde a un Estado de Derecho como 

el instaurado en Colombia y sin importar la degradación que del uso de la violencia 

han hecho los terroristas y delincuentes, no puede haber atajos para la derrota de los 

violentos y el único camino posible para lograrlo es el apego irrestricto a las leyes. 

Por ello la importancia de formar a las Fuerzas Armadas en el marco legal, el honor 

militar y policial y en los más altos valores patrios y morales, buscando que su desempeño en materia de derechos humanos sea ejemplar y dignifique a la sociedad 

que defienden y representan. 

Grandes esfuerzos, importantes resultados y aleccionadoras crisis se presentaron durante el gobierno Uribe.

Buscando brindar mayor transparencia al accionar de las tropas y protegerlas 

de cualquier señalamiento de manipulación de la verdad, desde el comienzo del gobierno se dio la instrucción a los militares -y se coordinó con la Fiscalía General de 

la Nación- que ante cualquier baja producida en combate, el cuerpo no fuera movido 

por ningún uniformado y el lugar se conservara tal cual había quedado después de 

los combates, con el propósito que la Fiscalía hiciera presencia y apoyara a los militares en las investigaciones pertinentes. El gobierno fue más allá y en el año 2006 

el Ministerio de Defensa celebró un convenio con la Fiscalía para que fuera esta 

última la entidad que formalmente realizara todos los levantamientos de cuerpos 
196 Security and Defense Studies Review

fruto de los combates y determinara si las acciones habían obedecido actuaciones 

típicamente militares y pasaran por tanto a ser investigadas por la Justicia Penal 

Militar o si, observándose alguna posible irregularidad, los hechos debieran pasar a 

ser investigados por la justicia ordinaria. Estas medidas se tomaron con el propósito 

de brindar absoluta trasparencia a las acciones militares y defender a sus integrantes ante las quejas que algunas organizaciones no gubernamentales defensoras de 

derechos humanos hacían ante la comunidad internacional, señalando a las Fuerzas 

Militares colombianas de ser violadoras permanentes de los derechos humanos.

Con estas medidas se lograron desvirtuar señalamientos infundados que cuestionaban cualquier acción militar que se adelantara contra grupos como las FARC y el 

ELN en su guerra irregular y demostrar el profesionalismo generalizado de los militares 

enfrentando estructuras terroristas. Asimismo, sirvió -por más doloroso que sea- para 

develar el comportamiento personal -no institucional- de algunos integrantes del Ejército que actuando en conexión con agentes del narcotráfico o grupos paramilitares, asesinaban a enemigos de estas estructuras, a pequeños delincuentes o incluso a ciudadanos 

del común, y los hacían pasar luego como guerrilleros muertos en combate.

Esta práctica, conocida como “falsos positivos”, y cuyos primeros casos datan 

de los años ochenta, alcanzó su punto más alto a finales de los noventa y tuvo su 

capítulo más vergonzoso y público con el asesinato de 19 jóvenes del municipio 

de Soacha en 2008. Estos asesinatos en persona protegida –como se denominan 

técnicamente- mostraron no sólo la capacidad del narcotráfico para permear instituciones, comprar conciencias y fomentar asesinatos, sino también la importancia 

de tener en las Fuerzas Armadas estrictos controles en el proceso de selección de 

sus miembros, enfatizar en el honor militar y policial, intensificar la formación en 

derechos humanos, fortalecer la contrainteligencia y ser drásticos al momento de 

sancionar cualquier conducta opuesta al espíritu y mandato de las instituciones de 

seguridad del Estado.

La detección de esta conducta criminal e inmoral, llevó al gobierno Uribe –una 

vez conocidos los hechos- a pedir perdón por actos cometidos incluso previos a su 

gobierno y a tomar las más severas decisiones41 no sólo contra quienes puntualmente 

-por acción u omisión- habían permitido que esto ocurriera, sino impulsando desde 

el Ministerio de Defensa –en colaboración con la Oficina del Alto Comisionado de 

las Naciones Unidas para los Derechos Humanos- la adopción inmediata de medidas para combatir este fenómeno puntual y, de manera más general, impulsando el 

diseño e implementación de una Política Integral de Derechos Humanos y Derecho 

Internacional Humanitario y la creación de un Manual de Derecho Operacional para 

las Fuerzas Militares.

La Política Integral de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario lanzada durante el gobierno Uribe apuntó a la revisión integral del tratamiento 

a estos temas al interior de la Fuerza Pública y a realzar la importancia del respeto, 

protección y promoción de los derechos humanos tanto desde la parte doctrinal, 

como jurídica y operacional. De esta manera, con un documento marco en la materia, se trazaron objetivos y se diseñaron acciones que permitieron al país contar 

con unas Fuerzas Militares y una Policía Nacional cada vez más profesionales en su 

accionar; no sólo porque se abstenían de violar derechos sino –y también fundamental-, porque con su trabajo respetuoso iban más allá y se convertían en garantes para 
Volume 13 / 2012 197

que los colombianos pudieran tener un real disfrute de sus derechos constitucionales, tantas veces violados por actores no estatales.

Los cinco objetivos trazados por esta política fueron: “(1) La adecuación de 

la educación, instrucción y entrenamiento en DDHH y DIH a las necesidades del 

contexto estratégico; (2) El fortalecimiento de la disciplina operacional mediante el 

mejoramiento de la asesoría jurídica y los controles, sobre la base de los principios 

y valores institucionales; (3) El establecimiento de una defensa técnica adecuada 

para los miembros de la Fuerza Pública; (4) La garantía de la atención de la Fuerza 

Pública a grupos especiales y; (5) El estrechamiento de la cooperación interinstitucional en materia de DDHH y DIH”42

Con la adopción de esta política se enfatizó en la formación desde las escuelas 

militares y policiales y durante todo el ciclo formativo y de entrenamiento y reentrenamiento de los uniformados, la importancia moral y legal del absoluto respeto 

a los derechos humanos y la necesidad de actuar conforme a las leyes nacionales e 

internacionales relativas a los DDHH y DIH como elemento de coherencia institucional y factor de legitimidad ante la población. Adicionalmente, se crearon oficinas 

de DDHH y DIH en cada unidad militar y policial, se nombraron inspectores con la 

tarea específica de velar por el cumplimiento de todas las disposiciones y se creó la 

figura de los Asesores Jurídicos Operacionales –AJO- que, actuando acorde con el 

también lanzado Manual de Derecho Operacional para las Fuerzas Militares, tienen 

la responsabilidad –y los conocimientos jurídicos necesarios- para asesorar a los 

comandantes de unidad en sus operaciones militares a fin de establecer el estricto 

cumplimiento de los DDHH y el DIH y limitar o abortar las misiones si éstas comportan algún riesgo en la materia.

El respecto, protección y promoción de los derechos humanos fue un factor 

de la más alta importancia para el gobierno y por ello el liderazgo que asumió en 

la materia, sobre todo, a través del lanzamiento e implementación de su Política 

Integral; buscando no sólo estar acorde con los requerimientos jurídicos nacionales 

e internacionales, sino porque entendió que una política de seguridad en un contexto 

democrático, sólo es posible si hay un comportamiento ejemplar de las fuerzas del 

orden, pues de dicho comportamiento se deriva su legitimidad. Así se señaló desde 

el primer día de gobierno y se recalcó en cada contacto que el Presidente y su equipo 

tenían con el estamento uniformado, bien fuera en los discursos doctrinales que se 

daban en las ceremonias militares y policiales o en los Consejos de Seguridad o las 

reuniones de trabajo, donde se tomaban decisiones operacionales.

Este trabajo dio sus frutos, y al final de gobierno Uribe, según las diferentes 

encuestas de opinión, las Fuerzas Militares eran la institución de mayor reconocimiento por parte d la ciudadanía con índices de favorabilidad superiores al 85%, 

con un promedio durante los ocho años de gobierno alrededor del 80% -con su punto 

más bajo en 70% en septiembre de 2007 y el más alto con 90% en julio de 2008-. 

Estas estadísticas son entonces el reflejo del profesionalismo y el descomunal apoyo 

ciudadano y orgullo patrio que los colombianos sienten por sus Fuerzas Armadas;43

pues muy al contrario de ser una institución violadora de derechos humanos –lo cual 

llevaría al rechazo de la población-, es justamente la institución que con su trabajo 

-pese a los errores-, ha hecho posible el disfrute de los derechos para todos, y ello 

los ciudadanos lo han reconocido y valorado.
198 Security and Defense Studies Review

Acción Integral

Se ha dicho en páginas anteriores que tradicionalmente en Colombia ha habido más 

territorio que Estado; lo que ha llevado a que vacíos generados por la falta de presencia institucional en todos los órdenes, hayan sido llenados en algunas regiones 

apartadas o marginadas del país –e incluso en barrios periféricos de las grandes 

ciudades- por actores violentos que han encontrado en esa falta de presencia institucional, el mejor terreno para cometer sus ilícitos con total impunidad.

El objetivo trazado por la Política de Seguridad Democrática de lograr la recuperación del control del territorio rebasa la elemental presencia militar y policial para disuadir al delincuente y poner orden; requiere además la presencia de 

las demás instituciones del Estado, fundamentales para garantizar la justicia y el 

bienestar; pues en definitiva lo que busca el Estado Social de Derecho es -por más 

obvio que parezca-, garantizar a través de sus instituciones derechos para todos los 

habitantes por igual y ello no es posible sin condiciones de seguridad mínimas para 

la población y las instituciones.

De esta manera, a través de una sólida y coordinada presencia interinstitucional, se busca primero el control militar del territorio y garantizada la seguridad para 

sus habitantes, dar paso a la presencia permanente de las instituciones, a fin de lograr 

la recuperación ya no de seguridad, sino social del territorio y sus habitantes. “El 

objetivo de Colombia es que las zonas recuperadas por la fuerza pública, no sólo 

cuenten con presencia militar y policial, sino con condiciones sociales e institucionales para impulsar la estabilización y consolidación del desarrollo y la paz, con 

miras a la superación de la pobreza”.44

Con este enfoque, dependiente de la Agencia Presidencial para la Acción Social, se creó durante el primer mandato del Presidente Uribe el Centro de Coordinación de Acción Integral –CCAI-, no como una entidad sino como una instancia 

de coordinación -más que de ejecución- interagencial de nivel presidencial que involucró a más de una docena de las más importantes entidades sociales, judiciales 

y de seguridad del Estado.45 El CCAI buscaba garantizar una presencia eficaz, permanente y coordinada en aquellas zonas históricamente maltratadas por el narcotráfico y el terrorismo, focalizando su acción en la población más pobre víctima de la 

violencia o en situación de desplazamiento.

Inicialmente, está presencia interinstitucional se concentró en nueve regiones 

con 39 municipios y luego, durante la segunda administración presidencial, se fortaleció y amplió hasta alcanzar -bajo el llamado Plan Nacional de Consolidación- a 

catorce regiones con 102 municipios, centrando su accionar en las zonas rurales 

más complejas por la mezcla de pobreza, abandono estatal, cultura de la ilegalidad 

y alteración del orden público.46 

...el Gobierno Nacional, diseñó el Plan Nacional de Consolidación 

como un mecanismo para alinear la oferta institucional en el área social, 

de justicia, desarrollo económico y gobernabilidad con otros esfuerzos 

del ámbito de la seguridad territorial y ciudadana los esfuerzos militar 

y de policía buscando generar las condiciones para lograr el desarrollo 

humano e integral de la población que habita el territorio colombiano en 

un ambiente de presencia institucional y gobernabilidad.47
Volume 13 / 2012 199

Para la elección de las catorce regiones o zonas antes mencionadas se buscó la 

convergencia de débil presencia institucional, alteración del orden público, presencia terrorista o de cultivos de narcóticos y masivas violaciones de derechos humanos 

y del Derecho Internacional Humanitario. Se diseñó una intervención social del territorio en tres fases:

Fase de Recuperación: el esfuerzo principal inicial, sobre todo de carácter 

militar y de seguridad, dada la situación de violencia e ilegalidad en la zona, busca 

acabar con los agentes generadores de violencia y evitar que la confrontación armada afecte a la población civil.

Fase de Transición: la masiva presencia militar inicial, una vez se ha avanzado 

en el control sobre los agentes generadores de violencia, va dando paso a una presencia policial y de los organismos de justicia que, de carácter permanente, buscan 

normalizar la situación y dar estabilidad a la zona con el propósito que se generen 

las condiciones básicas para el fortalecimiento institucional general, la gobernabilidad de las autoridades políticas y la presencia de las instituciones sociales del 

Estado. Durante esta etapa se busca lograr que los indicadores básicos en cuanto a 

salud, educación y seguridad se recuperen hasta alcanzar por lo menos el promedio 

nacional.

Fase de Estabilización: se busca la generación de sinergias interinstitucionales con el objetivo de conseguir que las entidades y postulados del Estado Social 

de Derecho estén presentes en todo su esplendor y se generen las condiciones de 

seguridad, sociales, políticas y económicas que permitan superar el caos derivado 

de la violencia y la ilegalidad y se avance sostenidamente hacia el bienestar general 

de los habitantes. 

Teniendo claridad sobre las regiones a intervenir, a cada una de ellas se le 

nombró una gerencia y, en un proceso participativo y tomando como insumos indicadores de seguridad, gobernabilidad, progreso económico y desarrollo social, se 

elaboró un diagnóstico que permitió ubicar a la región en una de las tres fases planteadas. A partir de allí, se diseñó y puso en marcha un completo plan de acción en el 

que participaban la totalidad de entidades coordinadas bajo el CCAI.

Cada uno de estos planes de acción fue elaborado siguiendo seis líneas estratégicas conformadas por: (i) la atención humanitaria de emergencias originadas en 

alteraciones del orden público; (ii) el eficaz acceso a la justicia; (iii) el mejoramiento 

en calidad y cobertura de los servicios fundamentales de educación, salud y seguridad social; (iv) la recuperación económica del territorio apoyando el tránsito de 

economías ilícitas a lícitas; (v) el fortalecimiento de las capacidades técnicas y administrativas de las entidades municipales; y (vi) el ordenamiento territorial a partir 

de la clarificación de los derechos de propiedad de la tierra y la titulación ordenada 

de predios. Estas líneas estratégicas eran a su vez complementadas con acciones en 

el corto, mediano y largo plazo, que conservan el patrón fijado desde los mismos 

comienzos del CCAI en la administración Uribe:

En el corto plazo se identifican acciones de emergencia de alto impacto en los 

sectores de seguridad, salud, infancia y familia, documentación, seguridad 

alimentaria, educación, uso del tiempo libre y justicia. Posteriormente 

se identifican acciones de mediano y largo plazo relacionadas con la 
200 Security and Defense Studies Review

aplicación de las herramientas de la equidad, el fortalecimiento de 

la presencia institucional y el tejido social, la oferta de mecanismos 

alternativos de resolución de conflictos, la seguridad, el desarrollo de 

infraestructura de transporte y la promoción de cadenas productivas para 

el desarrollo económico. Estas acciones se priorizan a partir de un trabajo 

conjunto con las autoridades territoriales y la comunidad.48

Esta actuación demostró que con una adecuada coordinación interagencial, 

liderada directamente desde la Presidencia de la República, se puede lograr una 

admirable sinergia entre los organismos militares y policiales, responsables de brindar seguridad territorial y física y proteger con ello la vida y de los habitantes, y 

las instituciones sociales del Estado, responsables de darle a esa vida protegida el 

carácter de dignidad. 

Con el CCAI entonces se demostró la necesidad de intervenciones de carácter 

social en los territorios históricamente golpeados por la violencia; y su necesaria 

coordinación con las entidades responsables de brindar seguridad. Pues en definitiva –y ese fue el éxito del gobierno Uribe en este campo-, se entendió y aplicó que 

seguridad sin desarrollo social no tiene sentido, y que desarrollo social sin seguridad 

que lo proteja no es posible.

Desmovilizaciones por la Paz

Como instrumentos adicionales de la Política de Seguridad Democrática, se adelantaron también los procesos de desmovilización de integrantes de los grupos guerrilleros y paramilitares. Se creó la Red de Cooperantes como mecanismo de participación ciudadana que, amparado en el principio constitucional de la solidaridad, 

logró superar la cifra de los dos millones de ciudadanos inscritos y listos para colaborar con su Fuerza Pública a través del suministro de información que permitiera 

a la misma obrar con eficiencia y transparencia.

El proceso de desmovilizaciones -propuesto en la campaña presidencial e incluido dentro del objetivo estratégico de Protección de la Población-, fue adelantado 

bajo la iniciativa y el liderazgo presidencial, utilizando los mecanismos administrativos y legales a su alcance y proponiendo y respaldando ante el Congreso de la 

República, e impulsando ante los diferentes estamentos de la sociedad, la aprobación de las leyes49 y la generación de entornos de reconciliación. Esto permitió, durante el gobierno Uribe, la reincorporación a la vida civil de casi 22.000 guerrilleros 

desmovilizados individualmente50 -es decir, desertando de la guerrilla- y la completa 

desarticulación de las estructuras paramilitares que, con presencia en 27 de los 32 

departamentos de Colombia y compuestas por más de 31.000 individuos51, pactaron 

la paz de manera colectiva y deponiendo las armas, pusieron fin a más de 20 años 

de lucha contrainsurgente, apropiación ilegal de tierras y desplazamiento forzado de 

campesinos. La ley de Justicia y Paz que finalmente dio marco jurídico a todo el 

proceso de desmovilización no contempló beneficios para crímenes de narcotráfico, 

con lo cual los catorce más importantes jefes paramilitares fueron procesados por 

estos delitos y extraditados en 2008 por el gobierno Uribe a los Estados Unidos. 

Con la desmovilización, paralelo al firme ejercicio constitucional de la au-
Volume 13 / 2012 201

toridad, el gobierno logró un proceso de paz sin precedentes por su éxito y por el 

número de individuos que en cifra superior a las 53.000 personas, depusieron las 

armas y se reincorporaron a la vida civil.

La magnitud de estas cifras reflejan la dimensión del problema de la violencia en Colombia, y cómo una política gubernamental de “Mano Firme, Corazón 

Grande” puede imponer autoridad sobre los violentos y, simultáneamente, generar 

espacios de reconciliación para aquellos que voluntariamente quieran deponer las 

armas. No hay en la historia contemporánea de Colombia, por su impacto y cifras, 

ejemplos similares de firmeza institucional para combatir a los criminales –reflejado en capturas y bajas frente a quienes no quisieron someterse a la ley-, ni ejemplo siquiera cercano de reinserción a la vida civil de aquellos que voluntariamente 

quisieron corregir el camino de la violencia y se acogieron a los espacios de perdón 

y reconciliación que el gobierno –con el respaldo del Congreso y la ciudadaníageneró. Durante el gobierno Uribe entonces, Colombia vivió la mayor época de 

firmeza institucional y, simultáneamente, el mayor proceso de paz; factores ambos 

que permitieron mejorar de manera ostensible las condiciones de paz y seguridad de 

todos los ciudadanos. 

Ante los críticos de uno y otro camino, queda la pregunta sin respuesta de 

cuánta paz debe sacrificarse en nombre de la justicia, o cuánta justicia debe sacrificarse en nombre de la paz. Sin ofertas jurídicas, económicas y sociales favorables, 

es difícil generar incentivos para que los violentos dejen las armas; con lo cual, dichos incentivos no deben entenderse como impunidad; a su vez, cuando se ofrece el 

camino de la paz y los violentos no quieren recorrerlo, debe acudirse a la firmeza institucional para combatir a quienes siguen maltratando la democracia y amenazando 

la supervivencia del Estado. Con el gobierno Uribe hubo firmeza institucional y 

puertas para la paz; y en ambas líneas los resultados fueron notables. Al momento 

de los balances y en aras de la objetividad, debe evaluarse como una sola estrategia 

la “Mano Firme” con el “Corazón Grande”, pues tratarlos por separado es politizar 

los resultados y falsear la historia.

Presidente como Comandante Supremo

Fundamental para el retorno de la seguridad y tal como había sido compromiso de 

campaña, el Presidente Uribe desde el primer momento de su gobierno se dedicó 

a ejercer, no de manera simbólica sino real, el mandato constitucional de Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas. Primero, trazando los objetivo de su Política de Seguridad Democrática y posteriormente, haciendo seguimiento diario del 

cumplimiento de los mismos mediante un ejercicio de macrovisión y micromanejo, 

que incluía la revisión diaria, como primera actividad de la agenda presidencial, de 

la evolución por regiones de los más importantes indicadores de seguridad derivados de los objetivos estratégicos; a partir de esta información, la comunicación inmediata con las autoridades militares y policiales regionales para establecer control 

de resultados. De esta manera el tema de la seguridad no era delegado al Ministro de 

Defensa o a los comandantes de Fuerza, sino que era la responsabilidad primera del 

Presidente y el resto del equipo actuaba más bien como complemento del liderazgo 

y de la autoridad presidencial. “Uno tiene que tener una visión macro y un manejo 
202 Security and Defense Studies Review

micro; son aspectos inseparables del éxito. Si usted tiene visión macro pero no tiene 

manejo micro, la visión macro se queda en el papel; y si intenta hacer manejo micro 

sin visión macro, usted no tiene claridad de objetivos”.52

En definitiva, el discurso político de seguridad y la política pública de Seguridad Democrática desarrollados en Colombia entre los años 2002 y 2010 y planificados, organizados, dirigidos y controlados de manera directa por el Presidente 

Uribe en sus dos periodos presidenciales, lograron frenar la espiral de violencia en 

la que se encontraba sumido el país, mejorar de manera extraordinaria todos los 

indicadores de seguridad y, más importante aún, devolverle al país la confianza y 

la esperanza en sí mismo. Más trascendente aun en este lapso, si se tiene en cuenta 

que el país había estado cerca del colapso, perdido gran parte del control territorial 

por falta de presencia institucional y sido catalogado por muchos analistas como 

un posible Estado fallido. Para ello, el Presidente ejerció, no de manera nominal 

sino real, como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas y, dado el nivel de 

detalle con que el Presidente se involucraba en los temas de seguridad, en muchas 

ocasiones se llegó a afirmar que, más allá de quién ocupara la cartera de Defensa, el 

verdadero ministro siempre fue el Presidente Uribe. 

Actuar de esta manera, implicó al Presidente una vigilancia 24 horas al día y 

siete días a la semana de los indicadores de violencia que más preocupaban a los 

colombianos y estadísticas de homicidios, secuestros, hurto de vehículos y atentados terroristas, entre otros, fueron elementos comunes de la agenda y reportes 

presidenciales. Dado ese estilo microgerencial del gobierno, fue frecuente ver al 

Presidente interrumpir reuniones de otro tipo para impartir órdenes puntuales de 

carácter militar y policial sobre hechos que estaban ocurriendo en tiempo real; comportamiento que algunos criticaron por el nivel de detalle que se manejaba y que, 

decían, no debía ser asunto presidencial, pero que en definitiva lo que lograba con 

ello era mandar un poderoso mensaje a los militares, los policías y la ciudadanía 

sobre la importancia que cada hecho de violencia representaba para el gobierno. No 

pocas veces, además, se dio el caso del Presidente llamando a comandantes de nivel 

medio para averiguar sobre hechos de violencia que, le reportaban los habitantes, 

estaban en ese momento ocurriendo en algún lugar del país. Así, la responsabilidad 

presidencial y mandato constitucional de brindar seguridad a los colombianos fue 

tomada con la mayor seriedad y cualquier comandante -a cualquier nivel jerárquicopodía verse en la situación de rendir cuentas directamente al Presidente cuando la 

comunidad o las cifras reflejaban que no estaba siendo capaz de brindar eficaz seguridad en su jurisdicción.

Resultados

El más importante logro de la Política de Seguridad Democrática fue, sin lugar a 

dudas, frenar la escalada de violencia homicida que desde los años 90 venía creciendo sin parar en Colombia, y que para el año 2002 había registrado oficialmente 

28.837 asesinatos, con una tasa/país de 70 homicidios por cada 100.000 habitantes. Ocho años después esa creciente tendencia histórica había sido reducida 

prácticamente a la mitad, al registrarse durante el año 2010 15.459 asesinatos, con 

una tasa/país de 34 homicidios por cada 100.000 habitantes. De esta manera, el 
Volume 13 / 2012 203

maltratado artículo 11 de la Constitución: “El derecho a la vida es inviolable. No 

habrá pena de muerte” volvía a ser realidad en hechos y esperanzas para la mayoría del pueblo colombiano y muy particularmente para aquellos sectores vulnerables 

que venían siendo asesinados, como era el caso de los alcaldes y ex alcaldes, cuyos 

homicidios durante el gobierno Uribe se redujeron en un 67%; el de concejales, 

que se redujo en un 90%; el de sindicalistas, reducido en un 84%; el de indígenas, 

disminuido en un 47%; el de maestros sindicalizados, reducido en un 78%; y el de 

periodistas, disminuido en un 90%. Se demostraba así la coherencia de los resultados con el discurso político de campaña que ocho años atrás había pregonado: “La 

seguridad será democrática. Para proteger a todos, al trabajador, al empresario, al 

campesino, al sindicalista, al periodista, al maestro, frente a cualquier agresor”.53

Protegida la vida, se avanzó también enormemente en el retorno de las libertades. Si para el año 2002 se habían registrado 2.882 secuestros, el año 2010 cerraba con una reducción de este flagelo en un 90%, registrando 282 secuestros y cada 

nuevo caso activaba todas las alarmas en cabeza del alto gobierno a fin de lograr 

su liberación. Asimismo, los secuestros masivos adelantados por la guerrilla de las 

FARC en las carreteras de Colombia, conocidos como “pescas milagrosas”, y que 

habían afectado notoriamente la circulación terrestre, ante el temor de la población 

a caer en los mismos, durante este gobierno literalmente desaparecieron, registrándose cero casos en el 2010 luego de presentarse 176 casos con 696 secuestrados en 

el 2002. 

Si las cifras de la lucha frontal contra el secuestro como factor atentatorio 

de la libertad son elocuentes, igualmente significativas son aquellas relacionadas 

con el ejercicio de las libertades democráticas. Si durante el año 2002 más de 350 

alcaldes elegidos popularmente no podían ejercer funciones desde su municipio por 

las amenazas de guerrilla y paramilitares, terminado el gobierno Uribe los 1.102 alcaldes de Colombia54 y sus respectivos concejos municipales se encontraban gobernando desde la cabecera municipal correspondiente, habiéndose recuperado así para 

la democracia el derecho de los ciudadanos a elegir a sus gobernantes y de éstos, a 

gobernar desde sus municipios.

El terrorismo, como drama que venía afectando a Colombia desde hacía décadas, había alcanzado su punto máximo en el año 2002 con un promedio de cinco 

atentados al día para un total de 1.645 hechos terroristas; ocho años después, finalizado el 2010 se había reducido en un 71% y se registraba aún un promedio diario 

de un hecho de este tipo.

Se ha afirmado que es el narcotráfico el combustible que financia el terrorismo toda vez que representaba el principal ingreso de los grupos paramilitares que 

fueron acabados mediante el proceso de desmovilización colectiva liderado por el 

gobierno Uribe y, mediante ley de la República, aprobado y revisado por el Congreso y la Corte Constitucional respectivamente. Sin embargo, este flagelo sigue 

aun constituyendo el principal ingreso del debilitado grupo terrorista de las FARC y 

por ello la importancia en su persecución. 

Durante los ocho años de vigencia de la Política de Seguridad Democrática y 

su objetivo estratégico de lucha contra el narcotráfico, se logró reducir en un 44% 

la existencia de cultivos de coca y disminuir en más de un 40% su producción.55 Se 

extraditaron a los Estados Unidos más de 1.000 narcotraficantes y se incrementaron 

en un 64% los decomisos de coca, llevando a que por su escasez el precio de la 
204 Security and Defense Studies Review

droga en costas colombianas aumentara su valor en un 85%. Al finalizar el gobierno Uribe, la política antidrogas de Colombia logró reducir de manera drástica el 

cultivo y procesamiento de narcóticos e incautar casi el 50% de la producción total. 

Así, con el combate eficaz a todos los eslabones de la cadena de valor del narcotráfico, grandes carteles narcotraficantes fueron desmantelados y el más importante de 

ellos, el cartel de las FARC, vio sustancialmente reducidos sus ingresos y, consecuentemente, su capacidad de fortalecerse en lo militar para seguir maltratando a la 

democracia colombiana.

Indicadores de Seguridad

2002 2010 Variación

Homicidios Totales (sin accidentes de tránsito) 28.837 15.459 - 46%

Tasa Homicidios (cada 100.000 habitantes) 70 34 - 51%

Homicidios Alcaldes y Ex Alcaldes 12 4 - 67%

Homicidios Concejales 77 8 - 90%

Homicidios Sindicalistas 99 16 - 84%

Homicidios Maestros Sindicalizados 97 21 - 78%

Homicidios Indígenas 197 85 - 47%

Homicidios Periodistas 10 1 - 90%

Secuestros 2.882 282 - 90%

Secuestros Masivos (Casos y Víctimas) 176/696 0/0 - 100%

Terrorismo (Casos) 1.645 471 - 71%

Cultivos de Coca (hectáreas) 102.071 56.905 - 44%

Incautaciones Coca (Toneladas) 95,4 156 64%

Extradiciones 26 168 546%

Alcaldes “desplazados” de sus municipios 350 0 100%

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional 

Como se señaló desde un comienzo -la seguridad como un medio y no como un 

fin en sí misma-, la Política de Seguridad Democrática buscó generar confianza en 

Colombia y, mediante el ya explicado “Círculo Virtuoso de la Seguridad”, mejorar 

la economía y obtener los recursos necesarios para adelantar políticas de cohesión 

social. Garantizada la seguridad, la confianza e inversión retornaron al país: el crecimiento promedio del Producto Interno Bruto durante los ocho años del gobierno 

Uribe fue del 4,3%, duplicando el crecimiento promedio de 2,1% registrado durante 

el periodo 1994-2001;56 la inversión extranjera se multiplicó por tres y la inversión 

total creció un 54% como porcentaje del PIB; el desempleo cayó del 16% al 12% y 

la inflación del 6,9% al 2.5%; las exportaciones se triplicaron pasando de cerca de 

doce mil millones a casi 40 mil millones de dólares anuales. Sintetizando toda esta 

mejora de la economía nacional y el crecimiento del bienestar social, se encuentra el 

PIB per cápita, que se duplicó pasando de USD 2.377 a USD 5.211. 

Todo ello, entre muchos otros indicadores económicos altamente favorables 

para el país, en gran medida fue el resultado de los avances en seguridad como 
Volume 13 / 2012 205

factor generador de un ambiente propicio para la inversión y para las actividades 

económicas.

Indicadores Económicos

2002 2010 Variación

PIB 2.1% 4.3% 105%

PIB per cápita (USD de 2005) 2.377 5.211 119%

Inversión Extranjera Directa (USD millones) 2.100 6.759 222%

Inversión Total (% del PIB) 16,6% 25,6% 54%

Desempleo 16,2 12,2 - 25%

Inflación 6,9% 2,5% - 64%

Exportaciones (USD millones) 11.975 39.820 233%

Fuente: Departamento Nacional de Planeación

El discurso político del Presidente Uribe identificaba a la seguridad y a la inversión como medios y a la cohesión social como el fin último de toda su política; 

cohesión social desarrollada a partir de la riqueza generada, entre otras, por el disfrute de un clima general de seguridad.

Los resultados en este campo son elocuentes. La población que vive por debajo de la línea de la pobreza se redujo del 54% al 37% durante los ocho años de 

gobierno, el país alcanzó la cobertura universal en salud, la cobertura en educación 

básica llegó al 100% de los niños y la educación media pasó del 57% en 2002 al 

84% en 2010. Así, bajo unas condiciones de seguridad respetuosa de las libertades, 

una economía creciente y una población dejando la pobreza con su atención en salud 

garantizada y los niños y jóvenes en la escuela, el país sufrió un giro incontrovertible, pasando en pocos años de transitar un sendero hacia el abismo a recorrer un 

camino -aun largo y difícil- hacia el progreso.

Indicadores Sociales

2002 2010 Variación

Población por Debajo de la Línea de 

Pobreza

54% 37% - 31%

Cobertura en Educación Básica Primaria 97% 100% 3%

Cobertura en Educación Básica Secundaria 57% 84% 47%

Cobertura en Salud (Rég. Subsidiado + 

Contributivo)

25’174.210 44’213.609 76%

Fuente: Departamento Nacional de Planeación 

Si se comparan estos resultados con la propuesta política inicial de recobrar 

la seguridad para los colombianos desde sus instituciones democráticas y, a partir 

de allí, propiciar un ambiente favorable para el ejercicio real de las libertades y la 

prosperidad económica y social, se evidencia entonces una alta correlación entre 

el ideario político, los planes de desarrollo y los resultados esperados y obtenidos.

De esta manera, con cifras y no con palabras se concluye que luego de ocho 
206 Security and Defense Studies Review

intensos años de aplicación de la Política de Seguridad Democrática bajo el determinante liderazgo político, gerencial y militar y policial del Presidente, los principales 

postulados de su propuesta de campaña y los objetivos estratégicos de su política 

pública de seguridad se habían cumplido y después de su paso por la Presidencia 

Colombia era nación más segura, libre y democrática gracias a los esfuerzos y resultados de los ciudadanos, los policías y los soldados, siendo el primero de todos 

ellos Álvaro Uribe.

Notas

1 Según la encuesta bimensual realizada históricamente por Gallup Colombia Ltda., 

a la pregunta: En general, ¿Cree usted que las cosas en Colombia están mejorando o 

empeorando?, en diciembre de 2001 el 71% de los encuestados creía que las cosas 

estaban empeorando y cuando se estudia el promedio del cuatrenio presidencial 1998–

2002, la respuesta arroja un 72% de creencia pesimista frente al futuro del país.

2

 Según cifras de la Federación Colombiana de Municipios, durante el primer semestre 

del 2002 y dada la situación generalizada de violencia, más de 350 alcaldes -de un 

total para la época de 1.098- cuya jurisdicción geográfica representaba más del 50% 

del territorio nacional, no podían ejercer sus funciones constitucionales desde sus 

respectivos municipios.

3

 La constitución colombiana en su artículo 108 permite la creación de movimientos 

políticos con autoridad para inscribir candidatos a cargos de elección popular mediante 

la recolección de firmas ciudadanas. Bajo esta facultad constitucional, Uribe inscribió 

su candidatura presidencial por el movimiento ciudadano “Primero Colombia.” 

4

 La segunda vuelta presidencial se instauró en la Constitución Política de 1991 en su 

artículo 190.

5

 Álvaro Uribe, Entrevista Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa –CHDS-. 

Bogotá, 20 de enero de 2011.

6 Si bien las negociaciones de paz con la guerrilla de las FARC teniendo como epicentro 

el municipio de El Caguán, comenzaron formalmente el 7 de enero de 1999 y terminaron 

abruptamente el 20 de febrero de 2002, el despeje militar del área comenzó el 7 de 

noviembre de 1998, tres meses después del Presidente Pastrana haber tomado posesión.

7

 Uribe durante su gobernación se destacó ante los demás mandatarios departamentales 

por un ejercicio firme de la autoridad a partir del mandato constitucional que fija a los 

gobernadores la responsabilidad de representar al Presidente de la República en los 

temas de orden público. Al final de su gobernación y luego de la realización de consejos 

diarios de seguridad presididos por él mismo y realizados a primera hora de la mañana 

con los mandos militares y policiales, el homicidio en el Departamento de Antioquia 

había descendido un 20%, los secuestros en más de un 60% y las vías departamentales 

estaban parcialmente libres de presencia subversiva.

8

 Con Uribe compitieron por la Presidencia Horacio Serpa -partido Liberal-, Luis 

Eduardo Garzón -Frente Social y Político-, Noemí Sanín -Movimiento Sí Colombia-, 

Ingrid Betancur -Partido Verde Oxígeno- entre otros; y todos ellos continuaban 

proponiendo la búsqueda de la paz a partir de diferentes modalidades de diálogo con los 

grupos terroristas.

9 Álvaro Uribe, Entrevista Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa –CHDS-. 

Bogotá, 20 de enero de 2011.

10 Ver: puntos 26, 27, 28, 30, 31 y 38 del Manifiesto Democrático. Presidencia de la 
Volume 13 / 2012 207

República. Manifiesto Democrático –Los 100 Puntos de Uribe-. Imprenta Nacional de 

Colombia. 2002.

11 Presidencia de la República. Manifiesto Democrático –Los 100 Puntos de Uribe-.

Imprenta Nacional de Colombia. 2002. Punto 41.

12 Estos atentados, perpetrados con las armas no convencionales de “cilindros bomba”, 

lograron impactar levemente la fachada del Palacio Presidencial pero fuertemente 

áreas vecinas; dejando al final 21 muertos y cientos de heridos en los alrededores. Ello 

reflejó claramente la postura del grupo terrorista de las FARC de acabar desde el mismo 

comienzo del gobierno Uribe con el Presidente y su Política de Seguridad Democrática 

basada en el ejercicio constitucional de la autoridad.

13 Presidencia de la República-Ministerio de Defensa Nacional. Política de Defensa y 

Seguridad Democrática. Imprenta Nacional de Colombia, 2003, p. 22. 14 Álvaro Uribe, Entrevista Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa –CHDS-. 

Bogotá, 20 de enero de 2011.

15 Las FARC son fundadas el 27 de mayo de 1964.

16 Presidencia de la República-Ministerio de Defensa Nacional. Política de Defensa y 

Seguridad Democrática. Imprenta Nacional de Colombia, p. 12, 2003. 17 “La Fuerza Pública iniciará el proceso de control estatal del territorio, asegurando su 

presencia permanente y definitiva en todas las cabeceras municipales, con el apoyo de 

brigadas móviles y demás unidades de Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Unidades 

compuestas por soldados regulares, soldados campesinos y carabineros de la Policía 

Nacional asegurarán el mantenimiento del control territorial. Pero la responsabilidad 

por la seguridad de los ciudadanos no puede ni debe recaer exclusivamente en la Fuerza 

Pública, por las razones mencionadas. Todas las entidades del Estado contribuirán dentro 

de sus competencias a la consolidación de la autoridad democrática en el territorio”,

Presidencia de la República-Ministerio de Defensa Nacional. Política de Defensa y 

Seguridad Democrática. Imprenta Nacional de Colombia, 2003, p. 16. 18 Constitución Política de Colombia. Artículo 11. ”El derecho a la vida es inviolable. 

No habrá pena de muerte.”

19 “El Gobierno Nacional invita a los colombianos que hacen parte de las 

organizaciones armadas ilegales, niños y adultos, a abandonar las armas. El 

programa de desmovilización reglamentado por el Decreto Presidencial 128 de 

2003, ofrece una alternativa viable, flexible y rápida para que reinicien su vida, 

recuperen su núcleo familiar y abandonen definitivamente la clandestinidad...

El objetivo de la política es la resocialización y dignificación del desmovilizado, en 

especial de los jóvenes, facilitando así la reconciliación y preservando la vida de los 

colombianos. Los desmovilizados recibirán asesoría sicológica y programas de 

formación en oficios y de capacitación técnica durante 18 meses, que les permitirá llevar 

una vida digna y ser útiles a sus familias y a la sociedad”. Presidencia de la RepúblicaMinisterio de Defensa Nacional. Política de Defensa y Seguridad Democrática.

Imprenta Nacional de Colombia, 2003, pp. 55-56.

20 “El Gobierno mediante la acción de la Fuerza Pública recuperará primero las condiciones 

de seguridad en las zonas y luego canalizará recursos a través de microcréditos, programas 

de seguridad alimenticia y acompañamiento a las comunidades. ...el Gobierno 

emprenderá, igualmente, acciones para que los colombianos desplazados recuperen 

los bienes y en particular las tierras que les fueron arrebatadas como consecuencia del 

desplazamiento”. Presidencia de la República-Ministerio de Defensa Nacional. Política 

de Defensa y Seguridad Democrática. Imprenta Nacional de Colombia, 2003, p. 50.
208 Security and Defense Studies Review

21 “Las autoridades desarrollarán programas de prevención, estrechando los vínculos 

entre la Fuerza Pública y el comercio, las compañías privadas de seguridad, las empresas 

públicas y la ciudadanía en general, para tejer unas redes de alerta que aseguren la 

protección de la población y de la infraestructura del país”. Presidencia de la RepúblicaMinisterio de Defensa Nacional. Política de Defensa y Seguridad Democrática.

Imprenta Nacional de Colombia, 2003, p. 51.

22 “El eje de la lucha contra el secuestro es desarticular las organizaciones criminales 

dedicadas sistemáticamente a la comisión de estos delitos. Para este fin, se constituirán 

mesas de trabajo interinstitucionales que, actuando como estructuras de apoyo para 

la centralización de la investigación y de la inteligencia estratégica y operacional, 

conduzcan a la desarticulación de las bandas y organizaciones específicas. Estas 

estructuras estarán asociadas a un fiscal o equipo de fiscales especializados”. Ministerio 

de Defensa Nacional. Política de Defensa y Seguridad Democrática. Imprenta Nacional 

de Colombia, 2003, p. 53.

23 Según cifras del Ministerio de Defensa, en el año 2002 se presentaron 28.835 

homicidios -sin incluir accidentes de tránsito-. Sin embargo, al cuantificar el número 

de personas desaparecidas para el mismo año y cruzar dicha información con las 

confesiones de paramilitares desmovilizados sobre los asesinatos por ellos cometidos 

y ubicar las fosas comunes, se calcula que la cifra de homicidios del año 2002 supera 

fácilmente los 30.000 muertos.

24 “...la tasa de homicidios, que ha llegado a ser una de las más altas del mundo, no se 

debe a una inclinación particular de los colombianos por la violencia: es el resultado 

del debilitamiento institucional y del clima de impunidad que han ocasionado las 

organizaciones armadas ilegales y el narcotráfico. Más que sus mismas acciones, es 

el impacto indirecto de éstas lo que crea las condiciones que favorecen el homicidio. 

En la medida que amenazan y atrofian el aparato judicial, que difunden sus técnicas de 

lavado de activos, de tráfico de armas y, sobre todo, de matar, en esa medida construyen 

los espacios de impunidad en los que ocurren los homicidios y germina la criminalidad 

común, con la cual están estrechamente ligados”. Presidencia de la República-Ministerio 

de Defensa Nacional. Política de Defensa y Seguridad Democrática. Imprenta Nacional 

de Colombia, 2003, p. 31.

25 Según cifras del Instituto Nacional de Medicina Legal, sólo entre el 7% y el 15% 

de los homicidios ocurridos durante las últimas dos décadas en Colombia, tenían 

relación directa con muertes de miembros de las Fuerzas Armadas, la guerrilla o el 

paramilitarismo. Sin embargo, la influencia de las organizaciones criminales en la 

instauración de una cultura de la muerte para resolver conflictos o alcanzar sus propósitos 

ha sido un ejemplo perverso para toda la sociedad. Para mayor información sobre este 

punto, véase: Arbeláez Arango, Alejandro. La Protección Constitucional del Derecho 

a la Vida en Colombia –Y la Gobernabilidad Democrática como Estrategia Política 

y Ciudadana para su Fortalecimiento-. Valencia, Universitat de Valencia –Servei de 

Publicacions. Tesis Doctoral-, 2007 (numeral VI.II.I Mitos sobre la Violencia Homicida 

en Colombia).

26 “La disputa por el control de los cultivos de coca entre las FARC y los grupos de 

autodefensa ilegales determina en buena parte la geografía de la violencia en Colombia. 

Más de la mitad de los frentes de las FARC se encuentran en zonas de producción de 

coca, lo que explica su rápido crecimiento: en 1982, había aproximadamente 13.000 

hectáreas de coca en Colombia; las FARC contaban con cerca de 1.800 hombres 

armados. Veinte años más tarde, en 2002, había aproximadamente 102.000 hectáreas 
Volume 13 / 2012 209

de coca; las FARC contaban con 16.900 miembros. Los cultivos crecieron por un factor 

de 8; las FARC de 9. Los grupos de autodefensa ilegales participan de igual manera en 

el negocio de las drogas ilícitas y su crecimiento ha sido aún más acelerado: pasaron 

de tener aproximadamente 2.800 hombres en armas en 1995 a 12.000 en 2002. La 

implicación cada vez mayor de ambas organizaciones en este negocio, que va hoy desde 

la promoción del cultivo hasta el control de las rutas y la comercialización internacional, 

ha contribuido a la pérdida de disciplina ideológica y, consecuentemente, al uso creciente 

del terror”. Presidencia de la República-Ministerio de Defensa Nacional. Política de 

Defensa y Seguridad Democrática. Imprenta Nacional de Colombia, 2003, p. 26. 27 “La respuesta a una amenaza transnacional como el narcotráfico no puede ser otra 

que la estrecha colaboración internacional. El principio de corresponsabilidad regirá 

los esfuerzos de cooperación contra cada eslabón del negocio de drogas ilícitas. ...

La lucha efectiva contra el terrorismo y contra sus fuentes de financiamiento requiere, 

igualmente, la cooperación internacional. Los intercambios de tecnología y recursos 

entre las organizaciones armadas ilegales y las redes internacionales de terrorismo son 

motivo de particular preocupación para Colombia. Si hay consenso entre la simbiosis que 

existe entre el terrorismo y el negocio de las drogas ilícitas, es evidente que las medidas 

de cooperación deben ser similares. Una verdadera cooperación internacional requiere 

que todos los Estados:Implementen la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de 

Naciones Unidas y acaten las recomendaciones del Comité Contra el Terrorismo, que 

vela por su cumplimiento, introduciendo legislación contra el terrorismo, no dando 

albergue a grupos terroristas, ni permitiendo que utilicen su territorio para desarrollar sus 

actividades....” Presidencia de la República-Ministerio de Defensa Nacional. Política 

de Defensa y Seguridad Democrática. Imprenta Nacional de Colombia, 2003, p. 63. 28 “La seguridad de los ciudadanos exige que las instituciones del Estado tengan una 

efectiva capacidad de respuesta... Todas las actuaciones del Gobierno serán transparentes 

y se someterán al escrutinio público. Fortalecer la cultura de la honestidad y de la 

transparencia, con mecanismos y herramientas efectivas para erradicar la corrupción, 

será una prioridad....Todas las actuaciones del Gobierno se darán dentro del marco de las 

normas jurídicas. Habrá una observancia rigurosa de los derechos humanos y un estricto 

acatamiento del Derecho Internacional Humanitario, como lo exigen la Constitución y la 

ley. Cualquier violación o abuso de los derechos humanos que cometa un miembro de 

la Fuerza Pública o de cualquier otra entidad del Estado será sancionado sin vacilaciones 

en la vía disciplinaria y la penal si a ello hubiera lugar. La Seguridad Democrática tiene 

como supuesto esencial la legitimidad de las instituciones frente a los ciudadanos y a la 

comunidad. Esa legitimidad depende de la aplicación de estos principios y del estricto 

cumplimiento de la ley por parte del Estado”. Presidencia de la República-Ministerio de 

Defensa Nacional. Política de Defensa y Seguridad Democrática. Imprenta Nacional 

de Colombia, 2003, p. 19.

29 Recuérdese que para la época de inicio del gobierno Uribe la guerrilla estaba presente 

en 30 de los 32 departamentos de Colombia y los grupos paramilitares en 27 y de los 

1.098 municipios existentes, en 158 -el 14% del total y justamente los que tenían mayor 

presencia guerrillera o paramilitar- no contaban con presencia policial quedando sus 

habitantes a merced de los grupos terroristas guerrilleros o paramilitares

30 Constitución Política de Colombia. Artículo 1. “Colombia es un Estado social de 

derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de 

sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto 

de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en 
210 Security and Defense Studies Review

la prevalencia del interés general”

31 Álvaro Uribe, Entrevista Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa –CHDS-. 

Bogotá, 20 de enero de 2011.

32 Aunque no hay un patrón definido y los cálculos comportan diversas variables, 

internacionalmente se encuentra como aceptable un promedio de 1 policía por cada 250 

habitantes.

33 En este cálculo no se tienen en cuenta los más de 988.000 kilómetros cuadrados de 

mar territorial sobre los cuales la Armada Nacional y la Fuerza Aérea ejercen soberanía.

34 Álvaro Uribe, Entrevista CHDS. Bogotá, 20 de enero de 2011.

35 Durante el mandato del Presidente Uribe se realizaron 306 Consejos Comunales de 

Gobierno que permitieron a los habitantes de los 32 departamentos de Colombia contar 

en innumerables ocasiones con la presencia del Presidente y todo el equipo de gobierno 

para ser escuchados y de manera conjunta atender problemas y lograr soluciones. Para 

mayor información, véase: Presidencia de la República de Colombia. Credibilidad en 

el Diálogo Público –Consejos Comunales de Gobierno, el sello del Presidente Álvaro 

Uribe Vélez-. Bogotá, Secretaría de Prensa y Alta Consejería para la Competitividad y 

las Regiones, 2010.

36 Álvaro Uribe, Entrevista Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa –CHDS-. 

Bogotá, 20 de enero de 2011.

37 Aunque se analizaban múltiples indicadores y factores de seguridad tanto cuantitativos 

como cualitativos, el seguimiento fundamental de la afectación ciudadana se hacía 

normalmente sobre: Homicidios, Secuestros, Extorsiones, Actos Terroristas, Hurto 

Automotores, Hurto Residencias, Hurto Comercio y Hurto Personas.

38 Álvaro Uribe, Entrevista Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa –CHDS-. 

Bogotá, 20 de enero de 2011.

39 La Constitución determina con claridad la responsabilidad institucional de Fuerzas 

Militares y Policía Nacional así: “Artículo 217. La Nación tendrá para su defensa unas 

Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea.

Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la 

independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional...Artículo 

218.... La Policía Nacional es un cuerpo permanente de naturaleza civil, a cargo de la 

Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el 

ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de 

Colombia convivan en paz...”

40 Equivalentes a cerca de once billones de dólares. 41 Inmediatamente se conocieron los hechos conocidos como “los falsos positivos de 

los jóvenes de Soacha”, el Presidente retiró a 27 oficiales del Ejército, incluidos tres 

Generales; bien por haber participado directamente en los hechos o por haber fallado en 

los controles necesarios para detectar estos comportamientos. Asimismo, el Comandante 

General de las Fuerzas Militares se reunió con los familiares de las víctimas para pedir 

perdón y se dio todo el apoyo a la Fiscalía para investigar y a los jueces para sancionar.

42 Ministerio de Defensa Nacional. Política Integral de DDHH y DIH. Imprenta Nacional 

de Colombia, p. 33, 2008.

43 Para una información detallada, véase por ejemplo la Encuesta Gallup –Gallup Poll 

Bimensual-. Poll 81, febrero 2011.

44 Molano, Diego. Colombia: recuperación social del territorio para la superación de la 

pobreza. En: www.fondoespanapnud.org 10 de junio de 2010.

45 El equipo interinstitucional estaba conformado por la Agencia Presidencial para la 
Volume 13 / 2012 211

Acción Social, el Ministerio de Defensa, el Comando General de las Fuerzas Militares, 

la Policía Nacional, el Ministerio de Interior y de Justicia, el Ministerio de Educación, 

el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Agricultura, el Instituto Colombiano 

de Bienestar Familiar, el Instituto Colombiano de Recreación y Deporte –Coldeportes-, 

el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, la Fiscalía General de la Nación y la 

Registraduría Nacional del Estado Civil, entre otras.

46 Bajo el Plan Nacional de Consolidación, las regiones objeto de atención especial 

son: Región de la Macarena en el departamento del Meta, Cuenca del Río Caguán en 

el departamento del Caquetá, Región de Montes de María en los departamentos de 

Bolívar y Sucre, Costa Pacífica del departamento de Nariño, Nudo de Paramillo en el 

departamento de Córdoba, Bajo Cauca Antioqueño en el departamento de Antioquia, 

Municipio de Buenaventura y su área de influencia en el departamento del Valle del 

Cauca, Región del Catatumbo en el departamento de Norte de Santander, Sierra Nevada 

de Santa Marta en los departamentos de Cesar, Guajira y Magdalena, Cordillera Central 

en los departamentos del Tolima y Valle del Cauca, Zona Norte del departamento 

del Putumayo, Zona Noroccidental del departamento de Arauca y Zona Norte del 

departamento del Cauca.

47 Presidencia de la República y Centro de Coordinación y Acción Integral. Reporte 

Ejecutivo Plan Nacional de Consolidación. Bogotá, Imprenta Nacional, 2010, p. 5. 48 Franco, Juan Pablo y Molano Diego. La Coordinación Interagencial: El Arma Secreta 

de la Seguridad Democrática. Revista Desafíos No. 14, pp. 318 – 337. Universidad del 

Rosario. Bogotá, Primer Semestre de 2006.

49 Sobre este tema, la más importante ley presentada por el gobierno y aprobada por el 

Congreso en el año 2005 fue la Ley 975 conocida como Ley de Justicia y Paz, la cual 

permite que se otorguen beneficios jurídicos a las personas que haciendo parte de grupos 

ilegales se desmovilicen y contribuyan a su desmantelamiento, digan toda la verdad, no 

vuelvan a delinquir y reparen a las víctimas; adicionalmente, la ley reconoce los derechos 

de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición.

50 Según cifras de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración, entre agosto de 

2002 y julio de 2010 se habían desmovilizado ante el Ministerio de Defensa Nacional 

21.942 guerrilleros.

51 Según cifras de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración, hasta agosto de 

2006 cuando terminó el proceso de paz con los paramilitares, de habían desmovilizado 

31.671 individuos, haciendo entrega de 18.051 armas.

52 Uribe, Álvaro. Entrevista CHDS. Bogotá, 20 de enero de 2011.

53 Presidencia de la República. Manifiesto Democrático –Los 100 Puntos de Uribe-.

Imprenta Nacional de Colombia. Punto 27, 2002.

54 Entre los años 2002 y 2010 Colombia pasó de 1.098 a 1.102 municipios.

55 Para el año 2004 -no existen cifras fiables para años anteriores pero se calcula que la 

producción podía ser superior incluso las 1.000 toneladas- se estimaba la producción de 

cocaína pura en 680 toneladas mientras que para el año 2010 esta cifra había caído a 410 

toneladas.

56 Coincidencialmente, el PIB del año 1994 es del 2,1% y el promedio 1994-2001 es 

también de 2.1%; mientras que el PIB del año 2010 es 4.3% y el del promedio 2002-

2010 es también 4.3%. 

Opinion

215

Human Rights and U.S. Foreign Policy 

in Latin America

Pat Paterson 

ABSTRACT

This article examines the often contentious role that human rights 

promotion has played in U.S. foreign policy in Latin America. As a 

longtime interloper from the North, the United States has employed many 

different strategies, often resulting in the election to participate in foreign 

countries’ domestic conflicts in aid to one side or another. With regard 

to human rights, the fact of the matter is that the United States has failed 

to adopt as many human rights treaties as many other South or Central 

American nations have. In a globalized world more closely linked than 

ever before, nations are adopting human rights practices that promise 

to prevent injustices from occurring as they did in the past, a welcome 

break from the violent past in Latin America. For myriad reasons, 

including domestic pressures and belief in "American Exceptionalism," 

the United States has dodged full participation in many international 

legal and human rights documents, but this practice has already started to 

harm international cooperation with and perception of U.S. goals abroad. 

The author concludes his analysis by suggesting that the United States 

reconsider its earlier defiance against making human rights a fully fledged 

tenet of its foreign policy in favor of a new, more cooperative stance. 

Introduction

The United States is frequently criticized for its mixed record of human rights in 

Latin America. During the Cold War, the United States supported non-democratic 

leaders in the region if they supported Washington’s policies of communist containment. Additionally, although most countries in the region have ratified international 

human rights treaties, the United States has refused to join international or regional 

human rights treaties, including the American Declaration of Human Rights. In fact, 

the United States has ratified fewer human rights treaties than any other Central 

or South American country. What is more, the United States actively campaigned 

against human rights initiatives adopted by other Latin American nations, threatening to withdraw assistance from countries that try to hold the United States to the 

same standards as that of international treaties. 

On the other hand, advocates of the U.S. record on human rights point to 

the fact that the United States has the oldest continuous constitutional tradition of 

a written bill of rights of any country in the world. Civil liberties are vigorously 

defended in U.S. courts, and the United States actively campaigns for global human rights standards through foreign aid, sanctions, and even military intervention. Finally, U.S. supporters stress that the United States is home to the largest and 

most active community of human rights nongovernment organizations (NGOs) in 

the world today.1 
216 Security and Defense Studies Review

Is there a pattern to U.S. human rights policy in Latin America? Should the 

United States get more credit for all the good it has done in the region? Or is the frequent criticism from leftist populist leaders of U.S. double standards and support for 

abusive military regimes in the region justified? And if U.S. foreign policy in Latin 

America has been more bellicose than benign, what have the repercussions been? 

This article will provide a historical analysis of U.S. support for human rights efforts 

in Latin America from the end of World War II to the present. I will demonstrate the 

myriad of complexities and competing interests facing U.S. decision makers as they 

form foreign policy. Finally, I will examine the foreign policy dilemma the United 

States faces when deciding whether to continue providing assistance to important 

allies in spite of apparent human rights violations.

Brief History of Human Rights and International Humanitarian Law

Since the end of World War II, human rights have become a regular feature on the 

international landscape. The atrocities committed under Fascist regimes in Germany 

and Japan during the war prompted the world community to develop an international standard for human rights. In 1945, with the establishment of the United Nations, the adoption of the United Nations (UN) Charter in 1947, and the passage of 

the Universal Declaration of Human Rights (UDHR) in 1948, human rights became 

a compulsory fixture in international relations and foreign policy. 

Finding a common and universally accepted definition of a multidimensional 

topic like human rights proves challenging. Often times, cultural and social differences among nations demand that human rights be applied on a case-by-case basis. 

However, the UN Charter emphasizes three terms that have been accepted by the 

international community as representative of the core values of human rights: dignity, equality, and worth. The preamble of the charter contends that its members, 

“reaffirmed faith in fundamental human rights, and dignity and worth of the human 

person” and committed all member states to promote “universal respect for and observance of human rights and fundamental freedoms for all without distinction as to 

race, sex, language, or religion.”2 

Most modern scholars believe that human rights consist of seven different 

categories: (1) protection against crime such as murder, massacre, torture, and rape; 

(2) due process rights that prevent imprisonment without trial and excessive punishment; (3) freedom of thought, expression, and assembly; (4) political rights such as 

protesting and voting; (5) equality before the law and protection from discrimination; (6) social rights that guarantee basic subsistence, health care, and education; 

and (7) minority rights that protect against genocide, persecution, inequality, and 

deprivation of territory.3 In addition, democracy and human rights are closely linked. 

In fact, many of the democratic attributes the United States supports in its foreign 

policy are intertwined with values of human rights. For purposes of specificity, analysis in this essay is limited to those human rights that affect the civil liberties of an 

individual (e.g., right of free speech, religious liberties, freedom from false imprisonment, freedom from torture, etc.) and the political rights of an individual or group
Volume 13 / 2012 217

Table 1. Significant Milestones of World and Latin American Human Rights 

1945 Establishment of United Nations and passage of UN Charter

1946 Establishment of International Court of Justice in The Hague, Netherlands

1948 American Declaration on the Rights and Duties of Man declared by founding 

members of OAS

1948 Universal Declaration of Human Rights (UDHR) adopted by United Nations

1948 Convention on the Prevention and Punishment of Genocide

1949 Geneva Conventions adopted

1959 Inter-American Commission on Human Rights created

1969 American Convention on Human Rights established (in force since 1978)

1979 Inter-American Court of Human Rights created

1993 International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia or ICTY

1994 International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR)

2002 Establishment of the International Criminal Court (ICC)

2006 Establishment of United Nations Human Rights Council (successor to UN 

Commission on Human Rights)

2008 UN process of Universal Periodic Review (UPR) begins

(e.g., democratic values, free and fair elections, social equality, etc.).

As a complement to the 1945 UN Charter, the Universal Declaration of Human Rights (UDHR) was adopted by the United Nations General Assembly in December 1948. The UDHR urges member nations to promote a number of human, 

civil, economic and social rights, as part of an international effort for “the recognition of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of all members 

of the human family is the foundation of freedom, justice and peace in the world.”4 

While not legally binding, it is now considered by most countries to have acquired 

the force of international customary law. 

Latin American nations were quick to follow suit with their own collective 

government organization and treaties on human rights. The Organization of American States (OAS) was established at the Bogota Conference in May 1948. The same 

meeting saw the adoption of the American Declaration of the Rights and Duties of 

Man, considered to be the world’s first general human rights instrument.5 Among 

its six core missions are “protecting human rights” and the rights of indigenous 

peoples.6 In addition to the OAS Charter and the American Declaration of the Rights 

and Duties of Man, the OAS also adopted the American Convention on Human 

Rights (ACHR) in 1969. It protects the right to life, humane treatment, personal 

liberty, a fair trial, religion, property, assembly and the right to participate in government. Twenty-four of the thirty-five Latin American and Caribbean nations have 

ratified it.7 

Two human rights courts established under the OAS are the Inter-American 

Court on Human Rights and the Inter-American Commission on Human Rights 

(IACHR), established in 1959 and 1979 respectively. The Inter-American Court on 
218 Security and Defense Studies Review

Human Rights presides in San Jose, Costa Rica, and meets in regular and special 

sessions several times a year to examine allegations of human rights violations in 

the hemisphere. Because the 1948 American Declaration of Rights and Duties of 

Man is considered to have the force of international customary law, the Court, as it is 

commonly known, is considered to have jurisdiction over all Latin American states 

including those that did not ratify the declaration.8

The IACHR is located in Washington, D.C., and exists to enforce and interpret 

the provisions of the ACHR. The Commission, as it is commonly known, established 23 civil and political rights that Latin American nations should follow. As 

such, it hears and rules on the specific cases of human rights violations referred to 

it. All human rights petitions are filed with Commission first. In 2008, for example, 

the Commission received 1,323 petitions for human rights abuses in 26 OAS states. 

Once proceedings have been completed, “contentious cases” are passed to the InterAmerican Court on Human Rights in Costa Rica.9

U.S. Foreign Policy in Latin America and the Caribbean

As a point of departure for an analysis of U.S. foreign policy, human rights in U.S. 

foreign policy toward Latin America and the Caribbean almost always has been 

a secondary priority for policymakers, overridden by security or economic issues 

in the region. Additionally, human rights policies are greatly affected by the personal and political ideology of the U.S. President. In general, Democratic presidents 

support more human rights initiatives and have had less patience for authoritarian 

regimes that oppress political liberties. On the other hand, Republican presidents 

focused largely on security issues in the region, often tolerating or openly supporting Latin American leaders, even those with poor human rights records. This trend 

is critical to understanding how the United States treated human rights as part of 

its foreign policy and how the United States dealt with countries with poor human 

rights records. 

Following World War II, U.S. foreign policy toward Latin America was focused on fears of communist expansion. This fear was driven by the Soviet doctrine of exporting a worldwide worker’s revolution, one that vowed to challenge 

American-backed capitalism and free market initiatives. The Berlin Blockade of 

1948 and the 1950 invasion of South Korea by the North seemed to be evidence 

of Communist aggression around the world. As such, the subsequent security policies associated with President Truman’s doctrine of communist containment would 

become the most important foreign policy doctrine of the United States in Latin 

America for the next four decades.

Rampant inequality across Latin America—the worst of any region in the 

world—made Soviet-sponsored communism especially appealing to disenfranchised political factions. Equipped by Soviet arms and funding, motivated by Marxist ideology, and later inspired by Fidel Castro’s successful 1959 Cuban Revolution, 

leftist groups sprang up in nearly every corner of Latin America. However, Latin 

America was also a region that had long been characterized by domestic military intervention in politics. In fact, 97 military takeovers occurred in the region from 1900 

to 2000.10 Additionally, once military governments were in place, they tended to 
Volume 13 / 2012 219

remain in power for long periods. From 1900 to 2000, the average number of years 

that a military would control a country’s government was 21.11 Latin American 

scholar Howard Wiarda acknowledged the political trend in the region and wrote in 

1978 that “the incidence of Latin American coups has been so constant over such a 

long period of time [that they] could be considered ... a ‘normal,’ or ‘regular’ part 

of the political process....There appears to be no diminution in the numbers of coups 

over time; indeed the strong presence of the military in national political life seems 

to be constant, ongoing, and ubiquitous.”12 

The emergence of communist groups in Latin America after World War II 

provided another justification for military coups in a region accustomed to military 

takeovers. As a response to political challenges from leftist groups, military leaders 

seized power in many countries. Many of the military regimes had little regard for 

human rights and instituted draconian tactics to round up revolutionaries. Martial 

law was declared. Declarations of states of emergency suspended political and civil 

liberties. Cadres of masked plain-clothed policemen frequently snatched suspected 

leftist “collaborators” off the streets. Torture was commonplace, as were secret prisons and executions.

Fear of communist expansion led the United States to support some of the 

worst military autocrats in the region. Cold War security concerns trumped any 

interests the U.S. publicly stated about democratic principles and human rights. 

George Kennan, one of the leading diplomats of the period, concluded that Latin 

America governments were too weak to withstand communism and that in order to 

prevent communist takeover of the governments, the United States was compelled 

to support anti-communist leaders in the region. In what became known as the Kennan Corollary to the Monroe Doctrine, Kennan stated, “We must concede that harsh 

government measures of repression may be the only answer; that these measures 

have to proceed from regimes whose origins and methods would not stand the test 

of American concepts of democratic procedures.”13 Others shared the same sentiment. Like Kennan, Secretary of the Treasury George Humphrey argued, “The U.S. 

should back strong men in the Latin American governments,” because “wherever a 

dictator was replaced, Communists gained.”14 

In light of this fear of communist expansion, the United States moved from 

passive support of military dictators to active intervention in internal politics of 

the region in 1954 under the Eisenhower administration. In Guatemala, the Central 

Intelligence Agency (CIA) under Director Allen Dulles orchestrated an overthrow 

of the left-leaning democratically elected Guatemalan President Jacobo Arbenz. The 

ensuing chaos contributed to a 36-year conflict, the longest war in Latin American 

history and one that took the lives of nearly 200,000 people. In a report in 1999, the 

UN-sponsored Historical Clarification Commission (CEH) stated that the Guatemalan armed forces were responsible for 93 percent of the human rights violations 

committed during the war and declared the systematic military operations against 

indigenous peoples to be genocide.15 Seven years later, under President Kennedy, 

the United States tried to repeat its successes in Guatemala with a covert invasion of 

Cuba designed to overthrow Fidel Castro. The 1961 Bay of Pigs invasion failed and 

brought public attention to CIA interventions in Latin America. 

During the Nixon administration, the White House had very little interest in 
220 Security and Defense Studies Review

human rights as an element of foreign policy. President Nixon publicly complimented and embraced military leaders like the Dominican Republic’s Rafael Trujillo and 

Cuba’s Fulgencio Batista. He urged them to “guard against Communism” rather 

than protect civil liberties.16 Nixon’s Secretary of State Henry Kissinger confirmed 

the administration’s support of military regimes in Chile and Argentina by privately 

reassuring the military leaders and providing them aid while publicly denouncing 

their actions on human rights.17 

The 1976 election of President Carter raised human rights awareness to a new 

level never before seen in U.S. history. Carter declared that human rights would be 

the “soul” of his foreign policy and told Latin American nations that, “you will find 

the United States eager to stand beside those nations which respect human rights and 

promote democratic ideals.”18 In 1976, Congress mandated a new human rights department at the State Department and required the Secretary of State to promote human rights in U.S. foreign policy. Additionally, the State Department was required 

by Congress to write country reports on human rights and to monitor foreign policy 

decisions concerning human rights.19 

However, Carter’s foreign policy problems during the Iranian hostage crisis 

and the Soviet invasion of Afghanistan forced him to adopt a more realist strategy. 

A growing Soviet presence in Central America compelled him to increase assistance 

to the El Salvadoran government despite allegations of death squads. When he did 

pressure Latin American authoritarians to liberalize, he was ridiculed by domestic 

conservatives who accused him of selling out strategic allies during the Cold War. 

Partly because of these types of foreign policy problems, Carter ended up being a 

one-term president.20

The election of Republican Ronald Reagan in 1980 slowed many of Carter’s 

human rights initiatives. As part of the continuing U.S. effort to curtail Soviet expansion in the region (especially in Central America), Reagan befriended authoritarian leaders who had been shunned by Carter and cancelled the State Department’s 

requirement for country reports on human rights.21 Partially to highlight the poor human rights record of the Soviet Union, the Reagan Administration declared that human rights were the “major focus” of the administration’s foreign policy.22 However, 

the differences between the Reagan rhetoric and actions were stark. Elliot Abrams, 

human rights coordinator at the State Department under Reagan, used human rights 

as a justification for the administration’s support of the Contras in Nicaragua and the 

funding of the war in El Salvador. In addition, United Nations Ambassador Jeanne 

Kirkpatrick, in keeping with the conservative realist philosophy that “the enemy of 

my enemy is my friend,” advocated preferential treatment for authoritarian allies 

over communist adversaries.23 In one of her most famous publications, Kirkpatrick 

suggested that sometimes it was necessary to work with authoritarian regimes if it 

suited American purposes.24 Kirkpatrick became famous for her support of the Argentina military junta that took the lives of thousands of people during that country’s 

internal conflict.25 

Like Abrams and Kirkpatrick, Secretary of State Alexander Haig declared that 

fighting communism would replace human rights as the cornerstone of Reagan’s 

foreign policy. The 1979 victory of the Sandinistas in Nicaragua, one of only two 

successful revolutionary movements in Latin America, drew significant attention 
Volume 13 / 2012 221

from the Reagan administration. Reagan equipped and funded the antigovernment 

rebels, known as contra-Sandinistas, and called them “freedom fighters” despite 

reports of human rights atrocities committed by the group. In Reagan’s opinion, 

nothing was worse than a communist government. Subsequently his realist approach 

to supporting anti-communist forces in the region extended to both El Salvador and 

Nicaragua.26

The support for the neighboring Guatemalan government during the most 

violent years of its decades-long civil war provides a stark contrast between U.S. 

Presidents Reagan and Carter. In 1977, the Carter administration announced a suspension of military aid to Guatemala, citing the Guatemalan government as a “gross 

and consistent human rights violator.”27 On March 23, 1982, General Ríos Montt 

launched a military coup against the elected government and, as the head of the ruling military junta, suspended the Constitution, shut down the Congress, set up secret 

tribunals, and began a campaign against political opponents that included kidnapping, torture, and assassinations. Ríos Montt would later be indicted for genocide 

and crimes against humanity committed during this time. Despite that, President 

Reagan, in response to Guatemala’s support for communist containment, declared 

Rios Montt to be “a man of great personal integrity and commitment. ... I know 

he wants to improve the quality of life for all Guatemalans and to promote social justice.”28 Shortly afterwards, the Reagan administration announced that it was 

dropping a five-year prohibition on arms sales enacted by President Carter and “approved a sale of $6.36 million worth of military spare parts” to Rios Montt and his 

forces.29 According to some scholars, Reagan’s foreign policy “revealed a hypocrisy 

with regard to condemning communist regimes for human rights abuses while remaining silent on those of authoritarian allies.”30 

It was also during the Reagan and George H. W. Bush administrations that 

some of the alleged human rights controversies associated with the School of the 

Americas occurred. The U.S. Army School of the Americas at Fort Benning, Georgia, provided instruction for representatives of Latin America militaries. Since 1946 

until the school’s disestablishment in 2000, more than 63,000 military personnel 

from Latin America were trained at the school.31 

Concerns over the School’s academic curriculum focused on seven Spanishlanguage training manuals used there from 1990 to 1991. The manuals discussed 

forms of coercion against insurgents, including execution, torture, and blackmail. 

Supporters of the School maintained that only a small number out of a total of over 

63,000 School graduates were accused of human rights violations. Only about 50 

students were ever shown the alleged “torture manuals” and they were never used 

systematically in the school’s courses. Supporters argued that those graduates who 

committed human rights violations did not commit the violence because of their 

training at the school, but rather in spite of it.32 

Considering the military culture in Latin America, it is difficult to draw a correlation between the School’s training content and human rights violations committed by its graduates. Officers who were trained at the School of the Americas were 

exposed to countless other sources of military doctrine that may have determined 

their actions, not the least of which was the internal conflict against insurgents that 

was ongoing in most Latin American countries during the period. In other words, 

even if they received tacit approval or exposure to extrajudicial tactics from the 
222 Security and Defense Studies Review

School of the Americas, it is nearly impossible to say that the U.S. training at the 

school was exclusively responsible for the problems that occurred later.

In contrast to Reagan’s sympathy for anticommunist crusaders, President Bill 

Clinton took a tougher stand against states that violated human rights, developing a 

policy of intolerance for repressive regimes. Clinton promised to make promotion 

of democracy the centerpiece of his foreign policy. He supported intervention for 

humanitarian reasons and declared that human rights trumped any sovereignty issues by a country, a political philosophy supported by the United Nations Charter.33 

Clinton also backed the creation of the International Criminal Tribunals for Yugoslavia and Rwanda, in 1993 and 1994, respectively. 

On a trip to Guatemala in 1999 after the publication of the Truth Commission 

report, Clinton apologized for U.S. support of the Guatemalan military during the 

Reagan era and declared that “It is important that I state clearly that support for 

military forces or intelligence units which engaged in violent and widespread repression of the kind described in the report was wrong,” and further expressed regret 

for “support for military forces or intelligence units which engaged in violent and 

widespread repression of the kind described in the report.”34 

However, like the last Democratic president to sit in the White House, Clinton 

realized there were limits to human rights initiatives. Like Carter, Clinton had to 

balance other foreign policy priorities with human rights initiatives. One policy of 

President H. W. Bush’s that Clinton continued was the Haitian repatriation policy 

of 1993. Haitians fleeing the country captured outside U.S. territorial waters were 

returned to the Haiti without a full hearing of their claims to refugee status meriting temporary asylum. He eased his policy slightly in 1994, permitting hearings on 

board ships and in the presence of a representative of the UN High Commissioner 

for Refugees.35

Clinton made great strides toward supporting human rights, but the attacks 

of September 11, 2001, brought the human rights agenda to a grinding halt. Determined to go on the offensive against terrorism, President George W. Bush bypassed 

Congressional legislation and authorized the use of extraordinary rendition flights 

and torture in violation of international humanitarian law like the Geneva Conventions. The policies resulted in the United States being voted off the United Nations 

Human Rights Commission, a seat the United States had held since its inception 

in 1947.36 In April 2002, the International Criminal Court was formed, what one 

human rights scholar called, “one of the most important human rights initiatives 

since the adoption of the Universal Declaration of Human Rights.”37 However, Bush 

wanted an exemption for U.S. troops and decided to oppose the treaty ratification in 

the United States, despite the fact that U.S. officials had been working on the court’s 

creation for years. Furthermore, the Bush administration ordered its diplomats in 

Latin America to arrange Article 98 bilateral treaties with individual nations that 

would exempt U.S. soldiers from war crimes in that country. Countries that refused 

to cooperate faced a cutoff of military and economic aid. As a result, 12 Latin American and Caribbean countries were cut off from U.S. military assistance in 2003, a 

decision that one analyst called “blackmailing Latin American governments into 

signing an agreement they oppose in principle.”38

President George W. Bush’s strident unilateralism damaged the U.S. reputa-
Volume 13 / 2012 223

tion in Latin America to such an extent that he was ranked as the second most unpopular leader in the region.39 Approval for U.S. foreign policy also fell to historic 

lows. In 2004, Peruvian ex-presidential candidate and Nobel Prize Laureate Mario 

Vargas Llosa somberly assessed the damage to the U.S. reputation when he said, 

“The images of Abu Ghraib prison have done more damage to the United States 

than all the bombs and suicide attacks of the Islamic extremists in the last couple 

months.”40

Analysis 

In the wake of the internal conflicts of the 1970s and 1980s, a wave of political democratization swept through Latin America and the Caribbean, improving civil and 

political liberties for millions of citizens. For the most part, communist insurgencies and military coups became a thing of the past. Although military institutions 

remain influential in politics in parts of Central America and South America, most 

militaries have become institutionally subordinate to civilian governments. As one 

civil-military relations scholar put it, “the troops have returned to the barracks” and 

no longer threaten the political stability in many countries.41 

The U.S. support for the authoritarian regimes in the region was driven by fear 

of communist expansion. The terrifying U.S. encounter with Castro and the Soviets 

during 1962 Cuban missile crisis brought the planet to the brink of nuclear annihilation. U.S. presidents were determined never to permit the Soviets to gain a foothold 

in the Western Hemisphere again. This provided the framework for much of the U.S. 

foreign policy in Central America in the 1970s and 1980s, when the United States 

supported military regimes accused of human rights atrocities. 

As indicated by one American scholar, the choice between leftist and rightist regimes was one of a strategic calculation. According to Samuel Huntington, 

the right-wing military regimes were preferable to U.S. policymakers because they 

were almost always less repressive than left-wing totalitarian governments. In addition, left-wing governments usually last longer and are less susceptible to American 

influence.42

The U.S. track record on human rights is also likely a derivative of “American 

exceptionalism.” Many Americans tend to see their political system, particularly 

the constitution and justice system, as morally superior. This manifests itself, in the 

opinion of one scholar, into “a pervasive sense of cultural relativism, ethnocentrism, 

or nationalism.”43 Subsequently, efforts to hold the United States accountable to 

international standards are perceived as unacceptable infringements on U.S. sovereignty. In the words of Henry Kissinger, the United States believes “itself blessed by 

a unique and ultimately superior dispensation.”44 This political haughtiness creates 

an aversion to formal acceptance and enforcement of international human rights 

initiatives. 

This attitude is not true in all cases. In fact, Democratic and Republican presidents have historically had a distinctly differently disposition to human rights initiatives, especially those generated by the international community. Support for international human rights treaties comes disproportionately from Democratic presidents 

and members of Congress. In contrast, Republican presidents and members of Con-
224 Security and Defense Studies Review

gress tend to oppose such treaties. According to the Constitution, the Senate requires 

a two-thirds supermajority vote to advise and consent on international treaties, a 

quorum higher than nearly all the other advanced industrial societies.45 In fact, the 

Senate has never ratified an international human rights treaty when Democrats held 

fewer than 55 seats. Nine of eleven submissions for ratification were by Democratic 

presidents and eight of twelve postwar agreements have been signed by Democratic 

presidents.46

Unlike its European counterparts, the United States is not seriously restricted 

in its human rights decisions by its participation in regional or global human rights 

treaties. As signatory nations to international human rights treaties, many West European democracies are subject to authoritative review by the European Court of 

Human Rights and European Court of Justice. In contrast, the United States is not 

subject to the jurisdiction of any human rights tribunals. Subsequently, the President 

has considerably more latitude to mandate human rights measures than his European counterparts.47

The fact of the matter is that the United States has failed to adopt more human 

rights treaties than any other South or Central American nation. There are four reasons for this startling lack of international solidarity by the United States. First, the 

United States perceives that adoption of an international human rights treaty may 

impede the rights of U.S. states because it obligates nationwide participation if the 

United States ratifies a UN or international treaty. Some see the obstruction of such 

treaties as the “means of protecting a superior American version of freedom from 

pernicious international, especially communist influences.”48 Second, foreign policy 

is a multifaceted practice, and limiting engagement with another country, even a repressive one, to just human rights issues is too costly. In other words, diplomatic relations are too important to hold hostage to a single issue.49 Third, there is significant 

skepticism toward the efficiency and effectiveness of newly created international 

institutions.50 As one human rights scholar put it, opponents mobilized resistance to 

human rights treaties because they believe that “internationalists propose to use the 

United Nations to change the domestic laws and even the government of the United 

States and to establish a world government along socialist lines. They would give 

the super-government absolute control of business, industry, prices, wages, and every detail of American social and economic life.”51

Finally, even when the United States does ratify a treaty—as it has with one 

of the two UN covenants as well as conventions on political rights of women, genocide, slavery, forced labor, racial discrimination, and torture—it imposes so many 

reservations that the ratification has no domestic effect.52

These facts leave the United States in a unique status compared to other developed nations. The G7 countries have signed and ratified nearly all the major international treaties. The United States has ratified less than half of them, however. For 

example, the Convention on Rights of Child (CRC) was adopted by the UN in 1989. 

The CRC was ratified faster than any other human rights treaty in history. Within 

three years, the CRC had 127 members. As of 2012, 191 members have signed it. 

However, the United States and Somalia have not.53 Additionally, most nations have 

approved of the Genocide Convention, the International Criminal Court, the treaty 

banning land mines, and the Kyoto Protocol on climate change. The United States 
Volume 13 / 2012 225

has rejected these, however, on the grounds that they require a disproportionate 

amount of sacrifice by the United States or because of domestic opposition to them.

Unlike ever before, international human rights laws are starting to force a 

compulsory compliance for political and civil liberties in Latin America. The InterAmerican Commission on Human Rights has ruled on some of the most egregious 

violations of human rights in the hemisphere, including most famously the Barrios 

Altos case in Peru in which the “amnesty laws” for the Peruvian Armed Forces were 

declared to lack legal effect. The legal finding led to the reopening of investigations 

of members of the Peruvian security forces for human rights violations that occurred 

during the country’s internal conflict from 1980 to 1993.54 In perhaps its most significant decision, in 2006 the Commission ruled against self-amnesties passed by 

many military governments, finding that these laws violate the American Convention on Human Rights.55 

In 2002, in another milestone of international humanitarian law, the International Criminal Court was established to prosecute individuals for genocide, crimes 

against humanity, and war crimes. Indeed, whether in Latin America or elsewhere, 

international courts have a legitimate claim to jurisdiction because, according to 

international law, certain crimes cannot go unpunished.56 The United States is only 

one of two countries in the Western Hemisphere that has not joined the International 

Criminal Court, a decision that has provoked heavy criticism from the international 

community and weakened the United States’s credibility of human rights record. 

U.S. reluctance to embrace such a monumental international institution stems from 

the fear that U.S. opponents might use the court for politically motivated charges 

against U.S. personnel operating in a conflict like Iraq or Afghanistan. 

In the backdrop of these international courts is the concept of universal jurisdiction, a controversial principle in which nations can claim criminal jurisdiction 

over persons whose alleged crimes were committed against their citizens in other 

countries. The concept of universal jurisdiction is closely linked to the idea that 

certain international norms are owed to the entire world community. In other words, 

the crime committed is considered a crime against all, regardless of nationality or 

country of residence, and therefore any state is authorized to punish. The precedent 

of universal jurisdiction almost succeeded in bringing justice to Chilean military 

dictator Augusto Pinochet, an ex-leader in whom the United States should have 

great interest in seeing brought to justice, considering his role in the murder of U.S. 

citizens in Chile and the 1976 car bomb assassination of former Chilean foreign 

minister Orlando Letelier and his American assistant, Ronni Moffitt, in Washington.57 In October 1998, while in Britain for medical treatment, Pinochet was indicted 

for human rights violations by a Spanish judge seeking his arrest for the murder and 

torture of nearly 100 Spanish citizens during the Chilean internal conflict from 1973 

to 1989.58 After long deliberations by the London courts, he was declared unfit to 

stand trial because of medical conditions and permitted to return to Chile in March 

2000. Nevertheless, his arrest in London was significant because it was the first 

time that European judges applied the principle of universal jurisdiction, declaring 

themselves competent to judge crimes committed by former heads of state, despite 

local amnesty laws. Such a precedent challenges the traditionally sacrosanct concept 

of state sovereignty.
226 Security and Defense Studies Review

The majority of Latin American countries have been free of military rule and 

the associated human rights abuses for almost two decades. But can the recent trends 

be expected to continue? And, if military coups return to the political landscape in 

Latin America, are new international legal precedents strong enough to force compliance with human rights standards? Recent trends indicate so. President Alberto 

Fujimori returned to Peru in 2003 to face crimes against humanity. He was subsequently found guilty and sentenced to seven years in prison for the murder of 27 

university students during the Peruvian counterinsurgency from 1980 to 1992. He is 

currently awaiting trial on other charges that could put him in jail for an additional 

25 years. In 2003, President Nelson Kirchner of Argentina lifted self-amnesty laws 

that protected Argentine military officers. Since that point, more than 600 military 

officers from the Argentine internal conflict have been brought up on new charges.59 

Conclusion

As in many other regions of the world, human rights policies in Latin America have 

become an international fixture that cannot be ignored. Respect for the universality 

of human rights has grown and become more codified. The new international order 

has adopted human rights as an obligatory feature of a globalized world community. 

National reputations in the international community hinge partly on a nation’s adherence to norms that are now widely shared, embedded not only in international 

treaties but also in national laws and constitutions that reflect this new trend. In a 

globalized world more closely linked than ever before, nations are adopting human 

rights practices that promise to prevent injustices from occurring as they did in the 

past, a welcome break from the violent past in Latin America.

Where does this leave the United States, a country that has purported to champion human rights, yet one who has a mixed record of support for human rights 

initiatives? Critics of the United States contend that, with its long association with 

military leaders in the region and its mixed record on human rights, the United 

States has done more harm than good in the region. Except for responses to natural 

disasters, such as in Haiti in 2010, the United States never once intervened militarily in Latin America for strictly humanitarian reasons. However, there is much more 

to the issue of human rights than an analysis of just civil or political liberties can 

summarize. Any attempt to do so would be a gross oversimplification of a complex 

and multifaceted topic. In fact, according to Cecil Crabb and Pat Holt, the issue of 

human rights became “possibly the most tangled web in American foreign policy.”60

The United States generally does not often get credit for supporting Latin American 

countries against communist aggression during the Cold War. Nor does it receive 

credit for promoting democracy in the region nor for the economic assistance it has 

provided to countries in the region during times of trouble. Additionally, much of 

the U.S. military assistance in the region came in the form of training that would 

professionalize the armed services, teaching civil-military relations, rule of law, 

subordination to civilian authority, and even human rights. Indeed, the U.S. Southern Command headquartered in Miami, Florida, conducts security cooperation efforts with every nation in the region and is the only geographic combatant command 

with a permanent human rights office. 
Volume 13 / 2012 227

In light of this history of U.S. obstruction of human rights initiatives, the central question of U.S. relations with other countries may be simple: how to elevate the 

role of human rights in U.S. foreign policy in Latin America and then how to support 

that policy with actions. Perhaps the answer to that question is offered by Kathryn 

Sikkink in her book, Mixed Signals: U.S. Human Rights Policy and Latin America. 

Despite what she calls the United States’s dark history in the region, Sikkink believes that the recent adoption of U.S. human rights policy represents a positive 

change in the relationship between the United States and Latin America. External 

pressures from activist groups and the human rights bureau inside the State Department have combined to remake Washington’s agenda and its image in Latin America. According to Sikkink, it is a story with a happy ending, demonstrating how the 

human rights transnational advocacy network played a crucial role in changing the 

foreign policy of the world’s most powerful state and the human rights practices of 

states throughout the Americas.61

As the United States moves forward with its relationship with Latin America 

and retools its foreign policy, it is important to understand that U.S. human rights 

shortcomings in Latin America have had serious repercussions. Angered by decades 

of U.S. support for corrupt and oppressive military leaders, many Latin Americans 

hold strongly negative views of U.S. policies. In a recent Zogby International poll, 

86 percent of Latin American elites rated U.S. relations in the area as negative, with 

only 13 percent as positive. One witness testifying before Congress quantified the 

problems saying, “We’ve never seen numbers this low.”62 

Our policy makers must also realize that our foreign policy mistakes in Latin 

America have had significant blowback. In 2008, our ambassadors were kicked 

out of Venezuela and Bolivia. In 2008, the Drug Enforcement Agency (DEA) was 

kicked out of Bolivia, one of the largest coca cultivation countries in the world. In 

November 2009, the United States was forced to depart an important strategic air 

base in Manta, Ecuador, when Ecuadorean President Rafael Correa refused to renew 

the lease to the base. Additionally, globalization of the world’s economic markets 

permit nations like China, Russia, and Iran to fill in the gaps left behind when the 

United States withdrew or was asked to leave. The takeaway from all this is that 

foreign policy mistakes can have long and expensive repercussions. Even though 

intervention could help accomplish near-term objectives in our foreign policy, the 

long-term results may be counterproductive to our strategic interests.

Former U.S. Secretary of Defense Robert Gates understands the type of strategic patience necessary to reestablish trust and goodwill in a region that has been 

damaged by foreign policy and human rights mistakes. “The solution is not to be 

found in some slick campaign or by trying to out-propagandize [American opponents],” he says, “but through a steady accumulation of actions and results that build 

trust and credibility over time.”63 For now, U.S. policy for human rights in the area 

should be humble, not arrogant; compassionate, not belligerent; honest, not hypocritical. Unlike our past behavior in Latin America, now is the time to speak quietly 

and put down our big stick.
228 Security and Defense Studies Review

Notes

1 Andrew Moravcsik, “The Paradox of U.S. Human Rights Policy.” In American 

Exceptionalism and Human Rights, ed Michael Ignatieff (Princeton: Princeton Univ 

Press, 2005), 147.

2 Daniel Moeckli, Sangeeta Shah, and Sandesh Sivakumaran. International Human 

Rights Law (London: Oxford Press, 2010), 622. 3 Moeckli, et al., 624.

4 For further information on the background and evolution on the Commission on Human 

Rights, see CRS Report RS20110, The United Nations Commission on Human Rights: 

Background and Issues, by Vita Bite. For further information on the background and 

evolution on the Human Rights Council, see CRS Report RL33608, The United Nations 

Human Rights Council: Issues for Congress by Luisa Blanchfield, dated January 26, 

2011, RS20110; Julie A. Mertus, Bait and Switch: Human Rights and U.S. Foreign 

Policy. New York: Routledge, 2008, 24. 5 The American Declaration of the Rights and Duties of Man was introduced in April 

1948, eight months before the Universal Declaration of Human Rights was adopted in 

December of that year. 

6 Mertus, 4. 

7 Mertus, 5.

8 In 2008, the Court held 4 regular sessions, 5 special sessions, rendered 18 judgments, 

were processing 110 other contentious cases, and were monitoring state compliance on 

decisions in 94 other cases.

9 Moeckli, 440.

10 Robert Dix, “Military Coups and Military Rule in Latin America.” Armed Forces 

& Society, vol. 20, no. 3, 439-456 (1994), 442; Egil Fossum, “Factors Influencing the 

Occurrence of Military Coups D’Etat in Latin America,” Journal of Peace Research 4 

(1967): 230; author’s own historical calculations. 

11 Dix 1994, 445; Fossum 1967, 232. 

12 Howard Wiarda, Critical Elections and Critical Coups: State, Society and the Military 

in the Processes of Latin American Development (Athens, Ohio: Ohio University Center 

for International Studies, 1978), 40. 

13 Michael LaRosa and Frank O. Mora, eds., Neighborly Adversaries: Readings in U.S.-

Latin American Relations (Rowman and Littlefield, 2007, 2nd edition), 123. 14 Robert A. Pastor, Exiting the Whirlpool: U.S. Foreign Policy toward Latin America

(Westview Press, 2001), 228.

15 “Guatemala: Memory of Silence,” Report for the Commission of the Historical 

Clarification (CEH), http://shr.aaas.org/guatemala/ceh/report/english/toc.html, accessed 

12 Sept 2010. 

16 Pastor 2001, 229. 

17 Pastor 2001, 233; David P. Forsythe, “Human Rights in U.S. Foreign Policy: Retrospect 

and Prospect,” Political Science Quarterly, vol. 105, no. 3 (Autumn, 1990), 435-454. 18 Jimmy Carter, Keeping Faith: Memoirs of a President (New York, Bantam, 1982), 

143. 

19 Mertus, 25.

20 David P. Forsythe, “Human Rights and U.S. Foreign Policy: Two Levels, Two 

Worlds.” Political Studies (1995), 118. 21 Congress receives annual Country Reports on Human Rights Practices from the 

Secretary of State as mandated by the Foreign Assistance Act of 1961, sections 116(d) 
Volume 13 / 2012 229

and 502B(b).

22 Mertus, 32. 

23 David P. Forsythe, “Human Rights in U.S. Foreign Policy: Retrospect and Prospect,” 

Political Science Quarterly, vol. 105, no. 3 (Autumn, 1990), 435-454. 24 Jeane Kirkpatrick, “Dictatorships and Double Standards,” Commentary Magazine, 

volume 68, no. 5, November 1979, 34-45.

25 Mertus, 37.

26 Forsythe 1990, 445.

27 Michael McClintock. The American Connection: State Terror and Popular Resistance 

in Guatemala (London: Zed, 1985), 84-85. Despite his arms embargo, Carter secretly 

permitted covert and overt U.S. support for the Guatemalan army continued. In 1978, 

1979, and 1980 (the three years for which the Carter administration can be held 

responsible), the U.S. delivered approximately $8.5 million in direct military assistance 

to Guatemala.

28 “Guatemala: Memory of Silence.” 

29 “Guatemala: A Nation of Prisoners,” an Americas Watch Report, January 1984, p. 135.

30 Mertus, 34. 

31 It is commonly believed that the U.S. School of the Americas was established in 1946 

at Fort Amador in the Panama Canal Zone. However, the school was initially established 

that year as "the Latin American Center—Ground Division." It wasn't until July 1, 1963, 

that the school was officially named the U.S. Army School of the Americas.

32 According to critics, the School trained numerous graduates who went on to commit 

human rights violations in their countries. For example, school alumni included 48 out 

of 69 Salvadoran military members cited in the UN Truth Commission’s report on El 

Salvador for involvement in human rights violations (including 19 of 27 military members 

implicated in the 1989 murder of Jesuit priests). In addition, Guatemalan Army Colonel 

Julio Roberto Alpirez, trained at the School in 1989, was implicated in March 1995 

press allegations for involvement in the 1990 murder of U.S. citizen Michael Devine 

and the 1992 killing of Guatemalan guerilla leader Efrain Bamarca Velasquez, married 

to U.S. citizen Jennifer Harbury. Other graduates allegedly participated in military coups 

against democratically elected civilian officials. Source: Richard F. Grimmett and 

Mark P. Sullivan, “U.S. Army School of the Americas: Background and Congressional 

Concerns,” Congressional Research Service, report no. RL30532 (April 16, 2001), p. 4.

33 Chapter 7 of the U.N. charter was changed to state that human rights violations inside 

states could be perceived as a threat to international peace and could justify intervention 

and combat in a country.

34 Charles Babington, “Clinton: Support for Guatemala Was Wrong,” Washington Post, 

March 11, 1999, A1.

35 David P. Forsythe, “Human Rights and U.S. Foreign Policy: Two Levels, Two Worlds.” 

Political Studies (1995), 111-130. 36 Mertus, 62. 

37 Mertus, 64. 

38 Countries that are subject to sanctions are those that are both parties to the ICC and that 

have not entered into an Article 98 agreement with the United States. Those countries 

include Barbados, Bolivia, Brazil, Costa Rica, Ecuador, Mexico, Paraguay, Peru, St. 

Vincent and the Grenadies, Trinidad, Uruguay, and Venezuela. The military assistance 

prohibition included the two most robust aid programs in the DOD: International 

Military Education and Training (IMET) and Foreign Military Financing (FMF). The 
230 Security and Defense Studies Review

IMET program provides training on a grant basis to students from allied and friendly 

nations. FMF provides grants to foreign nations to purchase U.S. defense equipment, 

services, and training. In FY2003, the year before the sanctions were introduced, the 

United States provided some $4.65 million in IMET among the 12 countries that are 

now sanctioned by ASPA. This funding enabled 771 military officers and civilian 

officials from those countries to receive training in the United States. Source: Ribando, 

Clare. “Article 98 Agreements and Sanctions on U.S. Foreign Aid to Latin America,” 

Congressional Research Service (Report no. RL33337), March 30, 2006, p. 5. 

39 Latinobarometro, 2008 report, “Evaluacion de Lideres en America Latina,” www.

latinobarometro.org., accessed April 17, 2011. 40 Caretas Magazine, (Lima, Peru), June 3, 2004. www.caretas.com.pe, accessed April 

20, 2011.

41 David Pion-Berlin, “To Prosecute or to Pardon? Human Rights Decisions in the Latin 

American Southern Cone,” Human Rights Quarterly 15 (1993) 110. 42 Samusl Huntington, “Human Rights and American Power.” Commentary, 72:3 

(September 1981), 37-43.

43 Andrew Moravcsik, “Why is the U.S. Human Rights Policy so Unilateralist?” In 

Multilateralism and U.S. Foreign Policy: Ambivalent Engagement , 346 (Boulder: 

Lynne Rienner Publishers: Boulder, 2002).

44 Forsythe 1995, 112.

45 Moravcsik 2002, 356-358.

46 Moravcsik 2002, 358; According to Joe Stork of Human Rights Watch, 

in 1994, the Clinton administration secured ratification of the Convention 

against Torture (CAT) and the Convention on the Elimination of All Forms 

of Racial Discrimination (CERD). But Washington still has not ratified 

the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against 

Women (CEDAW) or the Convention on the Rights of the Child (CRC).

47 Forsythe 1995, 117.

48 Forsythe 1995, 113.

49 Stork, Joe. “Human Rights and U.S. Policy,” Foreign Policy in Focus, March 1, 1999, 

http://www.fpif.org/reports/human_rights_and_us_policy, accessed, 23 Apr 2012.

50 Moravcsik 2002, 358.

51 Moravcsik 2002, 355. 

52 Moravcsik 2005, 148. 

53 Moravcsik 2002, 360; Moravcsik 2005, 148. 

54 Elizabeth Salmon, “Reflections on International Humanitarian Law and Transitional 

Justice: Lessons to Be Learnt from The Latin American Experience.” International 

Review of the Red Cross, vol 88, June 2006, 110. 55 Pion-Berlin 210; Ellen Lutz and Caitlin Reiger. Prosecuting Heads of State (New 

York: International Center for Transitional Justice, 2009), 23. 

56 Juan E. Mendez, (1997). “Accountability for Past Abuses.” Human Rights Quarterly 

19:13.

57 Stork 1999. 

58 Nearly 2,300 people were killed and 30,000 people were tortured during his regime as 

military dictator from 1973 to 1998.

59 Rebecca Lichtenfeld “Accountability in Argentina: 20 Years Later, Transitional Justice 

Maintains Momentum,” International Center for Transitional Justice (August 2005), 50, 

accessed April 20, 2011, http://www.ictj.org/images/content/5/2/525.pdf.
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60 Forsythe 1990, 450.

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62 U.S. Congress House Committee on Foreign Affairs, “The Decline in America’s 

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Volume 13 / 2012 237

Regiones, Seguridad, y Estados Frágiles: 

El Caso de Centroamérica*

Carlos Murillo Zamora

RESUMEN

Este artículo examina la relación entre unos tres elementos básicos de 

las relaciones internacionales – las regiones, los Estados, y la seguridad 

– con el ejemplo de América Central como un estudio de caso. El autor 

plantea que, efectivamente, la existencia de los Estados frágiles coincide 

con las medidas más amplias de la estabilidad, y aumentar los niveles 

de inseguridad tanto nacional y regional. A través de un estudio de la 

situación de la seguridad y la estabilidad en América Central, el autor 

explica los efectos de los gobiernos frágiles en un complejo de seguridad 

regional. 

Introducción

Tras el fin de la Guerra Fría (GF) el sistema internacional tuvo un cambio significativo no solo en el orden internacional (entendido como la relación de fuerzas entre 

y la jerarquía de las grandes potencias), sino, y principalmente, en la arquitectura 

global, que hizo visibles a actores no estatales, niveles de acción y áreas temáticas que en el sistema westfaliano no tenían mayores repercusiones en los ámbitos 

doméstico e internacional. Ello provocó, entre muchas cosas, que las regiones se 

convirtieran en un nivel de análisis por si mismas, se evidenciaron las diferencias 

entre los Estados –en cuanto actor dominante y unidad de análisis de las relaciones 

internacionales– y una reconceptualización de la seguridad al adquirir una perspectiva holística. Por ello es cada vez más evidente que el sistema ha dejado de ser de 

naturaleza westfaliana.

Por consiguiente, comenzó a ser necesario no solo nuevos conceptos y criterios para analizar los hechos, eventos, procesos y fenómenos internos y externos 

–puesto que la frontera estatal continua como el principal referente entre un escenario con una autoridad central y uno con predominio del orden anárquico– sino 

nuevos enfoques que permitirían explicar y entender las dinámicas que se están 

desarrollando. Una de estas dinámicas vincula los Estados frágiles, las regiones y 

la seguridad, tema que no ha recibido la atención apropiada por los especialistas y 

teóricos de Relaciones Internacionales (RI), pero que por su relevancia a inicios del 

siglo XXI es objeto de este artículo. El propósito es identificar el rol de los Estados 

* Este artículo fue elaborado en el marco del curso de Estrategia y Seguridad Internacional 

(2011) en el CHDS. El autor agradece los comentarios y observaciones de Paola 

Villalobos, Luana Vargas y Jonathan Porras, estudiantes de Relaciones Internacionales 

de la Universidad Nacional de Costa Rica.
238 Security and Defense Studies Review

frágiles, como los centroamericanos, en materia de seguridad regional; es decir, 

¿cómo la existencia de Estados frágiles y en condición de fracaso, en el marco de 

un complejo de seguridad regional, constituye un factor a considerar respecto a la 

estabilidad de la región?

La hipótesis es que la fragilidad y la condición de fracaso que caracteriza a algunos Estados constituyen una seria amenaza a la seguridad en una región, teniendo 

en cuenta la teoría de complejos de seguridad regional propuesta por B. Buzan y 

O. Wæver. Porque al no ser Estados fracasados no se les considera una amenaza, 

ni se atiende su condición para intentar contrarrestar esas amenazas. Incluso esa 

situación no fue considerada por el modelo, quienes utilizaron algunos referentes de 

otras regiones que se caracterizan por una mayor estabilidad e integración y menos 

amenazas a la seguridad regional por parte de los Estados. 

En materia de órdenes regionales, se considera que las características del complejo de seguridad regional (CSR) se convierten en variables independientes que influencian el orden y la conducta de las unidades que lo componen (Lake & Morgan 

1997; 11); sin embargo, en este análisis el CSR constituye la variable dependiente, 

porque lo que determinará su dinámica y solidez es la condición de los Estados 

miembros. Esta variable no fue incorporada al modelo, que mantiene un enfoque 

básicamente westfaliano, cuando el mundo de hoy es poswestafliano.

Como indiqué, para reconocer la vinculación entre los tres elementos básicos 

–región, Estados y seguridad– se usará la situación centroamericana como estudio 

de caso. A partir del modelo que proponen S. van Evera (1997) y R. Yin (2009) se 

comprobará –siguiendo, en alguna medida, la lógica popperiana del falsacionismo– 

la validez de la teoría de complejos de seguridad regionales (TCSR). Ello es posible, 

porque como anota van Evera (1997; 55) uno de los propósitos del estudio de casos 

es probar teorías, específicamente a través del procedimiento de congruencia del 

tipo 1, que permite observar los valores de las variables independiente y dependiente a través de un caso específico –Centroamérica– (ibíd.; 58-59). Pero también es 

útil, como advierte R. Yin (2009; 8) porque permite trabajar sobre eventos actuales 

e indagar –con problemas de investigación– acerca del por qué y el cómo de determinados eventos; de forma que se evita caer en la tentación de cubrir todos los 

detalles acerca del objeto de estudio, algo imposible de lograr en una investigación 

(Yin 2009; 29).

La intención no es llegar a conclusiones, primero porque se trata más de un trabajo exploratorio, realizado a partir de una revisión bibliográfica, y segundo porque 

se analiza solo el caso centroamericano y no se plantea un análisis comparativo que 

permita comprobar si Centroamérica es una región sui generis y requiere una teoría 

específica o el modelo Buzan-Wæver (en adelante modelo B-W) presenta debilidades que demandan un replanteamiento.

Por los cambios que han ocurrido en el sistema internacional y el desarrollo 

de una nueva arquitectura global, es conveniente una breve revisión conceptual y 

teórica sobre los tres elementos citados, lo que presento en la primera sección. Luego hago referencia a los fundamentos y premisas del modelo B-W; mientras que 

en la tercer sección trato el caso centroamericano y la condición de los Estados que 

componen la región. Con esa información es posible valorar la pertinencia del modelo y hacer algunas consideraciones finales.
Volume 13 / 2012 239

Algunas Referencias Conceptuales y Teóricas

Antes de desarrollar lo relativo a la teoría sobre CSR es necesario considerar algunos aspectos conceptuales, tanto en materia de región y regionalismo, como respecto a la cuestión de seguridad. Esto porque los conceptos –como construcciones 

sociales– son básicos para construir los hechos, de ahí la importancia de tener un 

lenguaje preciso, claro y conciso que facilite la explicación y comprensión de la realidad. Por ello se identifican (Baldwin 1997; 7) como principales criterios al realizar explicaciones conceptuales: (i) amplia operacionalidad del concepto; (ii) conexión definicional entre el concepto y otros constructos; (iii) vinculación a importantes 

aspectos teóricos del área temática; (iv) no presuponer que se trata de una definición 

verdadera, sino que requieren investigación empírica; y (v) mantener razonabilidad 

en términos del lenguaje ordinario. Esto implica contextualizar los conceptos, teniendo en cuenta los cambios en el escenario y la arquitectura del sistema en que se 

usarán esos términos.

En el primer apartado, a continuación, hago referencia al asunto de la región 

y en el segundo a la cuestión de seguridad.

Región y Regionalismo: Una Breve Referencia

Las regiones han sido parte de la dinámica en el entorno de los principales actores 

internacionales, ya sea las entidades pre-estatales, estatales y hasta de los imperios. 

Sin embargo, no existen definiciones de consenso sobre lo que es una región y especialmente acerca de regionalismo, a pesar que ambos conceptos están vinculados 

estrechamente, puesto que el primero “...es el escenario en donde se manifiestan 

una serie de interacciones que dan forma al segundo.” (Murillo 2002; 144)

Si bien región tiene un base geográfica, como escenario de interacciones de diversa 

naturaleza entre distintos actores estatales y no estatales, se trata de un constructo social 

“...establecido a partir de una dimensión espacial, que identifica una interacción humana 

en un espacio dado.” (Murillo 2002; 145)1 Por eso este autor (ibíd.; 150) concluye que 

“la región constituye una dimensión espacial en el contexto de las r.i. que ha adquirido una identidad propia y constituye el escenario del regionalismo y de la cooperación regional.” 

No obstante, persiste una tendencia racional-positivista a ligar la noción de 

región a una cuestión meramente espacial y como parte del sistema internacional. 

En ese sentido es necesario señalar que en RI “usualmente una región se refiere 

a alguna cosas más grande que un Estado,” por lo tanto “puede ser compuesta de 

varios Estados y/o partes de un Estado,” constituyendo “una especie de subsistema,” 

una clase “determinada por la adyacencia y contigüidad geográfica de sus partes 

componentes” (Buzan 2002; 68-69); por supuesto “la geografía es central al concepto de un sistema regional.” (Lake 1997; 50) Por ello cuando se hace referencia 

a la región es necesario considerar algunos criterios para su definición: (i) grado de 

auto conciencia de membrecía y reconocimiento de otros; (ii) proximidad geográfica; (iii) evidencia de alguna autonomía y distinción del sistema global; (iv) regular 

e intensas interacciones entre los miembros; y (v) alto nivel de afinidad política, 

económica y cultural (Morgan 1997; 26). Un enfoque similar señala D. Lake (1997; 

47) al identificar cuatro atributos de lo que denomina subsistema regional: (i) el 
240 Security and Defense Studies Review

patrón de relaciones e interacciones de los actores muestra un estado de regularidad 

e intensidad significativo; (ii) los actores son generalmente próximos; (iii) los observadores y actores reconocen que se trata de un subsistema; y (iv) el subsistema 

consiste de al menos dos actores y probablemente más.2 Respecto a regionalismo 

–entendido básicamente como un proceso–, este es “un fenómeno global, que posee 

características propias en cada región, lo que permite a los agentes expresar su identidad e intereses, en una dimensión conocida... [Por ende] el regionalismo depende 

del contexto y de la relación agente-estructura...» (Murillo 2002; 150). En ese sentido se le concibe como un proceso multitemático, que M. Alagappa (citado Murillo 

2002; 151) considera como «...la cooperación entre gobiernos u organizaciones no 

gubernamentales en tres o más países geográficamente próximos e interdependientes para procurar ganancias mutuas en una o más áreas temáticas.» Ello implica «...

un complejo de actitudes, lealtades e ideas que concentran los razonamientos individuales y colectivos de la población acerca de lo que ellos perciben como región» 

(G. Evans & J. Newnhan citado Murillo 2002; 151).

También hay que tener en cuenta que el regionalismo ha tenido efectos sobre 

los esquemas institucionales globales, como el de las organizaciones intergubernamentales, incidiendo en la concepción de seguridad y otros ámbitos que se adopten 

en esos foros universales.3 Esto se manifiesta hoy en términos de los denominados 

órdenes regionales, más que en función del orden global, lo que hace necesario 

incorporar a la región como un nivel de análisis, junto con los tres tradicionales 

(individual, estatal y sistémico).4

Tras el fin de la GF se comenzó a hacer, con mayor énfasis, referencia al regionalismo abierto, rompiendo con la relación entre región (espacio geográfico) y 

regionalismo (proceso adscrito a un escenario específico). Por tanto hoy se habla de 

un nuevo regionalismo, que R. Kelly (2007; 197) concibe como multidimensional, 

porque para los nuevos enfoques “las regiones se construyen a lo largo de una dimensión relevante –tal como efectos ambientales compartidos, identidades culturales regionales o patrones comerciales– más que de acuerdo a entidades cartográficas 

compartidas.”

No obstante esa concepción del nuevo regionalismo no es aplicable en toda su 

extensión cuando se trata de seguridad –según se formula en el siguiente apartado– 

por lo que hoy continúa siendo necesario un mayor desarrollo teórico respecto a 

región y regionalismo, con el propósito de explicar y entender el carácter complejo 

de las dinámicas globales. Pero también porque el tema no ha recibido suficiente 

atención por parte de la teoría de RI, en gran medida por el predominio de una visión 

westfaliana y el esquema maniqueo de la GF, en el que el nivel regional quedó subordinado al sistémico.

Por ende, es necesario tener en cuenta el proceso de region-building, que 

tiene que ver con la auto-definición e identidad de los Estados, el tipo de relaciones regionales y la concepción dominante de orden regional (cfr. Del Sarto 2006; 

1); es decir, no hay dos regiones iguales, sino que cada una construye su propia 

identidad y dinámica intra e inter regional. Así cuando se hace referencia a los 

CSR no se trata de pensar solo en términos de regiones geográficas, sino de escenarios construidos colectivamente como esquemas de seguridad,5

 con valores, 

intereses e identidades comunes, las cuales definirán, en gran medida, el tipo de 
Volume 13 / 2012 241

región de seguridad que se generará, bien sea un esquema de coordinación, un 

régimen o una comunidad de seguridad,6 lo que analizo en el siguiente apartado.

Seguridad: Una Reconceptualización

A pesar del reiterado uso del concepto de seguridad, y el desarrollo de los estudios 

de seguridad, ha sido sino hasta en las últimas dos décadas que se ha intentado formular una definición de consenso.7

 Sin embargo, ello no quiere decir que no existan 

valiosos intentos de tal formulación desde décadas atrás, en ese sentido se puede 

destacar el aporte de A. Wolfers (1952) en su artículo National Security as an Ambiguous Symbol. Este autor (Wolfers 1952; 483-84) destaca un elemento que ha sido 

el fundamento de la seguridad durante la GF –y en general a lo largo de la historia 

de r.i.– la dicotomía entre seguridad nacional e internacional, propia del sistema 

westfaliano, en el que la primera se concibe como un objetivo de política y se arraiga 

en el discurso de los actores internacionales, adquiriendo un carácter normativo, de 

forma que los Estados convierten la seguridad en su principal objetivo, aunque en 

la práctica el concepto “cubre un amplio rango de metas tan extenso que políticas 

altamente divergentes pueden ser interpretadas como políticas de seguridad.”

Desde tal perspectiva, la «seguridad es un valor», el cual un Estado “puede 

tener más o menos y al cual puede aspirar a tener en mayor o menor medida” (Wolfers 1952; 484); sin embargo, en la práctica el realismo y el neorrealismo limitaron 

ese valor a la sobrevivencia y lo vincularon a lo militar; llegando a constituirse en lo 

que se conoce como «seguridad tradicional» –seguridad nacional basada en lo militar desde la perspectiva de Jano– (cfr. Buzan 1991; cap. 2; véase también Buzan et al 

1998; 21). Por lo que, desde una perspectiva hobbesiana, la seguridad internacional 

se concibe como “un complejo mosaico de agendas separadas y múltiples temas, 

con cada unidad política procurando sus propios intereses egoístas, construyendo 

sus propias amenazas y haciendo alianzas temporales como y cuando sean necesarias.” (Buzan & Wæver 2009; 253) El problema con el predominio de ese enfoque 

es que la seguridad se restringió al Estado, como la única unidad relevante en el 

mundo, pero sin precisar en qué consiste sobrevivir y en qué sentido se aplica. De 

esa forma los estudios tradicionales de seguridad enfatizan lo relativo al Estado, su 

sociedad y sus valores centrales respecto de la amenaza física y la coerción militar 

de fuentes externas (Morgan 1997; 21).8 Así para cada Estado el grado de seguridad 

que le permite considerar que sobrevivió es distinto; sin reconocer que la seguridad 

no es solo un asunto de cuestiones materiales, sino de preocupaciones y expectativas, muchas de carácter ontológico. Esta nueva perspectiva de una visión amplia de 

la seguridad, favorece que el “centrarse sobre las causas subyacentes del conflicto 

y tratar la mitigación de ellas como una contribución importante a la seguridad.” 

(Morgan 1997; 21)

Según esa concepción tradicional la seguridad presupone, al menos, dos cosas: 

(i) la mayoría de las amenazas a un Estado provienen de fuera de sus fronteras; y (ii) 

esas amenazas son, principalmente, aunque no exclusivamente, militares y requieren una respuesta acorde (Ayoob 1995; 5). De ahí que la concepción de seguridad 

nacional se fundamenta en reducir las amenazas externas, considerando el contexto 

de la seguridad internacional (Ayoob 1995; 10). Cabe señalar que en el caso de la 
242 Security and Defense Studies Review

seguridad nacional generalmente se concebía que las amenazas originadas en el 

ámbito doméstico, como las de grupos insurgentes, existían porque tenían apoyo 

externo, y en general eran amenazas a la subsistencia e integridad del Estado, por 

ende requerían una respuesta militar; en tal escenario resultaba inconcebible pensar 

que el Estado, como actor, pudiera constituirse en una amenaza para sus homólogos 

y para el ámbito interno.9

Retomando la tesis de Wolfers sobre seguridad como una cuestión de amenazas a los valores, como lo propone Baldwin (1997; 13), entonces la seguridad se 

refiere a “una baja probabilidad de daño a valores adquiridos,” lo que contempla 

la posibilidad de obtener nuevos valores y la ausencia de amenazas a los valores 

que poseen los actores, al mismo tiempo que conduce a dos especificaciones: (i) 

¿seguridad para quién?; y (ii) ¿seguridad para cuáles valores?10 Sin embargo, Buzan 

y Wæver (Buzan et al 1998; 22-23) persisten en la noción de la seguridad como una 

cuestión de amenazas existenciales que pueden manifestarse en distintos sectores, 

como el militar, político, económico, societal y ambiental; por lo que la seguridad 

tiene que ver con acciones que se adoptan más allá de las reglas de juego y marcas de 

referencia para enfrentar la situación, conduciendo al proceso de seguridización.11

Así, “la seguridad significa sobrevivencia frente a amenazas existenciales, pero lo 

que constituye una amenaza existencial es lo mismo a través de diferentes sectores.” 

(Buzan et al 1998; 27)

Por consiguiente, la seguridad es multitemática y multidimensional; por lo 

tanto, comprende lo económico, lo ambiental, lo identitario, lo social y lo militar. Esto no quiere decir que hayan ocurrido cambios tras el fin de la GF, sino que 

“las especificaciones sustantivas de esta dimensión que fueron apropiadas durante 

la Guerra Fría probablemente difieren de aquellas apropiadas para los años 1990.” 

(Baldwin 1997; 3) Por su parte, S. Raza (2011) identifica siete dimensiones de seguridad: (i) energética; (ii) ambiental; (iii) tecnológica; (iv) conocimiento e información; (v) política y económica; (vi) geoestratégica; y (vii) humana. 

De ahí que, como anota R. Tavares (2008; 107), «[en] un mundo globalizado, 

sería difícil comprender la dinámica de seguridad de un país sin insertarla en un contexto regional más amplio y sin considerar los patrones de conflicto y cooperación 

que definen la política exterior de ese país con sus vecinos.» Entonces, a partir de la 

década de 1990 la seguridad se basa en una concepción amplia (sin que desaparezca 

la tesis restrictiva centrada en lo militar, sino que subsisten las dos [Buzan et al 

1998; 1]), con cuatro rasgos principales:

i. se extiende de los Estados a la seguridad de grupos e individuos;

ii. abarca además de la seguridad de los Estados la del sistema internacional y del 

ambiente físico supranacional (biosfera);

iii. es extendida horizontalmente, pasando de lo militar a lo político, económico, 

social, ambiental y humano; y se incorporan nuevos responsables, sumando, 

además del Estado, a instituciones internacionales, regiones, gobiernos locales, 

organizaciones no gubernamentales e individuos (Rothschild 1995; 55).

iv. por tanto, es necesario anotar que a lo largo de la historia la seguridad se ha 

movido entre lo individual y la organización política. Por ejemplo, para los pensadores liberales se trata de un bien individual. Con la consolidación del Estado 
Volume 13 / 2012 243

en los siglos XVIII y XIX (pero sobre todo con la Revolución Francesa) pasó a 

ser un asunto predominantemente colectivo y definido en términos del aparato 

estatal, aunque planteado en función del bien colectivo. Junto con ese cambio 

apareció un giro limitado tras el fin de la GF con el retorno del individuo a las 

cuestiones de seguridad, pero sin sustituir la concepción estato-céntrica (cfr. 

Rothschild 1995). 

Entonces, la seguridad es una cuestión relacional, en función de amenazas y 

vulnerabilidades, por lo que es necesario tener en cuenta el contexto en el que se 

produce la interacción, a fin de tener el marco analítico apropiado (Buzan et al 1998; 

10-11). De igual manera la inseguridad es un asunto relacional y no un problema de 

distribución material de capacidades o de amenazas y vulnerabilidades independientes (McSweeney 1999; 3). Por ende, la «seguridad es indivisible» (ibíd.; 86), lo que 

conduce a señalar, desde una perspectiva y ontología no tradicional que en materia 

de seguridad “el Estado no es el sujeto. Es un instrumento, como lo son las fuerzas 

militares, armas, bóvedas, perros guardianes y sistemas de alarmas” (ibíd.; 87); de 

ahí que “[la] seguridad no puede ser reducida a defensa, a un balance de amenazas y 

vulnerabilidades, o a cualquier ecuación objetiva y material... Seguridad e inseguridad son una cualidad de una relación y refleja estabilidad o cambio en la identidad 

de las colectividades involucradas... seguridad se relaciona a intereses [y valores] 

que necesitan ser asegurados.” (ibíd.; 101)

En definitiva, los Estados y, en general, todos los actores internacionales han 

revisado los significados convencionales de seguridad y poder, lo que ha permitido hacer referencia a “la habilidad de la comunidad para defender sus valores y 

expectativas de conducta apropiada contra una amenaza extranjera.” Por ende, el 

“significado y propósito de seguridad” han cambiado, por lo que hoy los Estados 

no limitan el significado a seguridad militar, sino que “están identificando ‘nuevos’ 

temas de seguridad que giran en torno a preocupaciones económicas, ambientales 

y de bienestar social y han dejado de preocuparse de amenazas militares de otros 

en la comunidad.” (Adler & Barnett 2000a; 4) Ello muestra más claridad cuando se 

observa la seguridad en el contexto regional, pues se evidencia que la seguridad/

inseguridad y la cuestión de las amenazas es un asunto multinivel y multemático, 

por lo que hay que tener en cuenta la cuestión de los Estados débiles y frágiles, sobre 

todo desde la perspectiva de la seguridad tradicional (cfr. Morgan 1997; 23), siendo 

relevantes las situaciones que se producen en todos los niveles de análisis (tanto 

domésticos como externos).

Región y Seguridad

Hay una extensa literatura que hace referencia a la relación entre región y seguridad, 

tanto por separado como en forma integrada (cfr. Tavares 2008; Buzan 1991; Buzan 

et al 1998; Buzan & Wæver 2003; Kelly 2007). Y los análisis sobre esta relación 

han venido en aumento porque, como ya lo señalé, el mundo de hoy opera más por 

órdenes regionales que por un orden mundial (Lake & Morgan 1997; 9).

Según lo antes descrito, es factible hablar de clusters regionales de paz y seguridad,12 que pueden tener una estructura menos formal que los CSR o las otras 
244 Security and Defense Studies Review

formas como la comunidad de seguridad. Para R. Tavares (2008; 116) tales clusters 

tienen seis pilares que son básicos para determinar el grado de formalidad de la estructura, como se muestra en la tabla 1.

Tabla 1

Pilares y componentes de un cluster regional

Pilares Atributos

Agentes de paz y seguridad

Individual

• individuos

• actores no estatales

Nacional

• Estado

• sociedad civil

Regional

• organizaciones regionales

• sociedad civil regional

• agentes económicos

• otras organizaciones transnacionales

Instrumentos de paz y 

seguridad

Violencia armada

Balance de poder

Hegemonía

Alianzas militares

Administración regional de paz y seguridad

Armonización de políticas nacionales

Compromiso normativo e institucionalismo

Identidad regional

Federalismo y representación local

Patrón de seguridad

Formación de conflicto

Régimen de seguridad

Comunidad pluralista de seguridad

Patrón de conflicto

Propensión a la violencia

Ausencia de violencia

Conciliación 

Paz positiva

Región deprimida

Región moderada

Región fortalecida

Nivel de integración 

regional

Bajo

Medio

Alto 

Fuente: R. Tavares (2008; 116) con adaptaciones.

Tales atributos son importantes a partir de los planteamientos de las nuevas 

teorías sobre regionalismo y seguridad, sobre todo porque “[el] nuevo regionalismo 

intenta trascender la cartografía y construir regiones sobre una característica compartida de acuerdo a una demanda funcional.” (Kelly 2007; 205) Lo cual implica 

una expansión de los temas que cubre la concepción tradicional en el eje políticaseguridad-militar, lo que redimensiona la relación región-seguridad.13

Por supuesto, en la construcción del esquema regional de seguridad, se rede-
Volume 13 / 2012 245

fine la concepción de esta. Ello ocurre porque la seguridad también resulta –como ya 

indiqué– de una construcción colectiva y relacional al interactuar las identidades de 

los agentes; de ahí que la regionalidad no puede entenderse sin referencia a la identidad estatal que se desarrolla a partir de las dinámicas domésticas (auto-imagen, 

imagen reflejada, percepciones, malentendidos, expectativas, preferencias) que se 

manifiestan a través de la política exterior (tanto en su dimensión política como en 

la de defensa). Así, “la construcción de región necesita una reconsideración de cómo 

el Estado se define a sí mismo y su lugar en el escenario regional e internacional, y 

cómo este se relaciona con otros Estados,” (Del Sarto 2006; 24) dando lugar a los 

complejos de seguridad. Esto es relevante en el caso centroamericano, por la evolución de la experiencia regional.

De esta nueva situación, tras el fin de la GF, resultan, entre otras cosas, tres 

hechos: (i) la ruptura del eje Este-Oeste que liberó los espacios regionales como 

lugares de confrontación entre las superpotencias; (ii) la superación de la dialéctica 

ideológico que predominó en la segunda mitad del siglo XX, liberando las regiones 

de los enfrentamientos y permitiendo la aparición de nuevos actores; y (iii) la redefinición de la naturaleza de la agenda de seguridad, al incorporar temas no militares y dando lugar a nuevas concepciones como el de la seguridad democrática –que 

surge en Centroamérica– (cfr. Buzan y Wæver 2003; 17-18). A ello hay que agregar 

la reconceptualización de los Estados, que prácticamente dejan de ser westfalianos, 

apareciendo agentes estatales pre-modernos, modernos y posmodernos, junto a otras 

categorizaciones como la de Estados fracasados, frágiles, huecos y fantasmas.

Por supuesto ello ha repercutido en otros ámbitos de RI, como por ejemplo en 

las tres tradiciones de pensamiento (realista, racionalista y revolucionaria, que corresponden a los planteamientos filosóficos de Hobbes, Grocio y Kant) que A. Wendt 

(1999) denomina culturas de anarquía, porque tratan de explicar los fundamentos 

del orden anárquico que caracteriza el sistema internacional, aunque sustituyendo el 

enfoque grociano por las ideas de Locke. Esto es relevante para este análisis porque 

dependiendo del tipo de cultura que predomine definirá el tipo de estructura y su 

influencia sobre los agentes –principalmente los Estados– y así será determinada la 

noción de seguridad en las regiones y el sistema internacional. 

Por su parte, Buzan y Wæver (2003; 6ss) recurren a una trilogía, que coincide 

con lo arriba descrito, en términos de neorrealismo, regionalismo y globalismo. 

Ellos enfatizan la tercera línea,14 pero manteniendo la tesis neorrealista en materia 

de los factores estructurales como condicionantes de la conducta de los actores 

estatales. Esto porque consideran que tanto el regionalismo como el globalismo 

se fundamentan en territorialidad y seguridad, y sirven de principal referente para 

la teoría de los complejos de seguridad regional (TCSR), aunque complementada 

con los aportes del constructivismo. Esto les permite mantener “la continuada 

preminencia de la territorialidad en el dominio de la seguridad, ya sea en la forma 

de Estados, naciones, movimientos insurgentes o regiones. Seguridad es una esfera 

distintiva en la cual la lógica de la territorialidad continua operando fuertemente. 

Pero las conexiones no territoriales son también posibles y algunas pueden emerger,” 

pero complementadas por las ideas de seguridización y constelaciones de seguridad 

(Buzan & Wæver 2002; 11-12). 
246 Security and Defense Studies Review

Fundamentos y Premisas de la Teorías de Complejos Regionales de Seguridad

Si bien no es el único trabajo sobre seguridad regional, el modelo B-W sí constituye 

un referente en los estudios de seguridad, sobre todo a partir del libro Regions and 

Power. The Structure of International Security, que generó importantes reacciones y 

cuestionamientos, algunos de los cuales resumo en un apartado de esta sección. Pero 

con el propósito de comprobar la hipótesis, a continuación enumero los principales 

planteamientos y premisas de ese modelo. En ese sentido, en un orden regional, la 

unidad de análisis es el CSR, cuyas características pueden ser la variable independiente que influencia ese orden (Lake & Morgan 1997; 11); sin embargo, en este 

artículo el CSR se considera la variable dependiente, puesto su dinámica es influenciada por la condición de los Estados miembros.

Modelo Buzan-Wæver15

Las regiones permanecen vinculadas con los ámbitos internacional y doméstico, 

aunque las dinámicas, como la unipolaridad y el centro-periferia, operan de forma 

distinta (40); sin embargo, hoy lo regional resulta prioritario en muchos aspectos, 

por lo que no se puede menospreciar sin consecuencias (41). Esto dio origen a los 

CSR, que los autores definen como “un conjunto de unidades cuyos principales 

problemas de seguridización, deseguridización o ambos están tan interligados que 

sus problemas de seguridad no pueden ser razonablemente analizados o resueltos 

separados unos de otros.” (44)16

Entonces si se tiene en cuenta que la seguridad es una cuestión relacional, 

como señalé, evidenciando que la seguridad de uno no puede separarse de la de 

otros, la región se convierte en el punto de convergencia de los extremos de la seguridad –desde la perspectiva tradicional–: nacional e internacional. Por consiguiente, 

un CSR resulta de los temores y aspiraciones de cada unidad que componen la unidad regional (43), entendiéndose como “modelos durables de amistad y enemistad 

adoptando la forma de patrones subglobales, geográficamente coherentes de interdependencia de seguridad” (45); por lo tanto, son “subestructuras del sistema internacional por la relativa intensidad de interdependencia de seguridad entre un grupo 

de unidades, y la indiferencia entre ese conjunto y las unidades alrededor.” (48) Así 

la proximidad geográfica se convierte en causa de inseguridad, repercutiendo no 

solo en lo militar, sino también en lo político, económico, societal y ambiental, lo 

que genera las constelaciones de seguridad, concebidas como el conjunto de “vínculos a través de todos los niveles y sectores en los que ocurren las seguridizaciones.” 

(Buzan & Wæver 2009; 256) Entonces, el modelo B-W alude –siguiendo la idea de 

sistema y subsistemas– a los subcomplejos de seguridad regional, considerándolos 

tipos particulares de CSR, que se diferencian por estar insertos en un complejo, 

pero “representa patrones distintivos de interdependencia de seguridad” que no pueden explicarse a partir del CSR en su conjunto (51). Lo cual genera una tenue 

y difusa frontera entre el complejo y el subcomplejo, como sucede en el caso de 

Centroamérica.

Para que exista un CSR se requiere un suficiente grado de interdependencia 

en materia de seguridad en la región (47); de ahí que los autores adviertan que no se 

trata de un asunto discursivo. Cabe señalar que esto resulta una debilidad en la teoría 
Volume 13 / 2012 247

de los CSR, porque el desatender lo relativo a la construcción de la región, se deja de 

lado la cuestión de cómo los Estados perciben la región y la importancia que le otorgan a ella en materia de seguridad. Esto es un factor condicionante de las prácticas 

de seguridad que adoptan los Estados y que se observan en el marco del complejo.

El CSR se caracteriza por dos tipos de relaciones: (i) de poder; y (ii) de amistad-enemistad, que se manifiestan a través del tiempo (49), ello hace que un complejo “no exista independiente de los Estados y sus vulnerabilidades,” (50) como 

tampoco del orden sistémico. De esta forma el CSR resulta de las características 

y atributos de sus miembros (según el modelo actores estatales) y de la dinámica 

del sistema internacional. Así es necesario considerar cuatro niveles al analizar los 

CSR:(i) ámbito doméstico de los Estados, sobre todo sus vulnerabilidades; (ii) relaciones entre Estados; (iii) interacción entre la región y regiones vecinas; y (iv) 

rol de las potencias globales en la región (51). Se debe agregar, aunque el modelo 

lo contempla implícitamente, la arquitectura global y el orden internacional como 

factores condicionantes. Ello es importante, porque los mismos autores (Buzan & 

Wæver 2009; 257) advierten que los complejos implican “la constante reproducción 

de identidades sociales en el nivel más bajo y a menudo también vinculado con 

las relaciones regional-globales y ocasionalmente interregionales”; lo cual ocurre 

porque aunque los CSR definen su estructura básicamente por las relaciones entre 

las unidades en la región.

La estructura esencial del CSR contempla cuatro variables: (i) fronteras; 

(ii) estructura regional anárquica; (iii) polaridad; y (iv) construcción social amistad/enemistad (53). Esto permita clasificar a los complejos según tres ejes: (i) 

unipolar-multipolar; (ii) amistad-enemistad (conflicto-seguridad); y (iii) fragmentación-integración. La combinación de las variables y el comportamiento a lo largo de los res ejes permiten identificar dos tipos principales de CSR:

I. Estándar: caracterizado por estructura anárquica, agenda de seguridad básicamente político-militar, polaridad definida por la potencia regional, puede ser de 

formación de conflictos, regímenes de seguridad y comunidad de seguridad; lo 

cual genera los siguientes esquemas:

a. rivalidades

b. balances

c. alianzas

d. conciertos

e. amistades (55)

II. Centrado: se define por la existencia de un centro de poder ubicado en la misma 

región que domina la dinámica regional y se determina en función del grado de 

asimetría entre las unidades; puede ser uno de los siguientes esquemas:

a. unipolar con una gran o super potencia

b. el actor central responde más a dinámicas globales que regionales

c. región integrada por instituciones y no por potencias individuales

d. superregionales:
248 Security and Defense Studies Review

 i. CSR de grandes potencias

 ii. Supercomplejos

e. Global (55ss).

Para Buzan y Wæver (61-62) los CSR pueden fallar porque los actores locales y estatales no generen los patrones de interdependencia de seguridad 

necesarios –porque se supone que los miembros que tienen autonomía y capacidad de acción, son Estados–, por lo que en tales circunstancias no se pueden 

desarrollar CSR o bien se tratan de complejos traslapados o desestructurados.17 

Lo anterior conduce a la posibilidad que existan pre-complejos, que son aquellas 

situaciones en las que no se ha alcanzado un suficiente grado de interacción entre las 

unidades. Mientras que denominan proto-complejos cuando hay suficientes interacciones e interdependencia manifiesta en una región, pero la dinámica regional es 

tenue y débil para considerarse un CSR (64). 

R. Kelly (2007; 208) resume el modelo B-W en el gráfico 1, lo que permite 

tener una visión general de la propuesta, aunque deja implícitos importantes elementos arriba descritos.

Gráfico 1

Modelo B-W de complejos de seguridad regional

En el caso concreto del hemisferio occidental, Buzan y Wæver (263) advierten que no se trata de un CSR, puesto que Norteamérica y Sudámerica poseen 

dinámicas de seguridad diferentes; por tanto Norteamérica es un CSR, mientras el 

resto del hemisferio es otro con dos subregiones: Cono Sur y Norte Andino. Por su 

parte, para estos autores Centroamérica es un subcomplejo de Norteamérica, cuyas 

interacciones se definieron en el siglo XIX (264); pero al mismo tiempo mantiene 

vinculaciones con Sudamérica en el contexto de América Latina, aunque con una 

mayor penetración, en materia de seguridad, desde Norteamérica (276). Esto coloca 

al Istmo en una posición particular, a lo cual me refiero en una sección posterior.
Volume 13 / 2012 249

Cuestionamientos al Modelo B-W

Es necesario señalar, que si bien la seguridad se ha ampliado, abarcando otros 

sectores, la concepción clásica de seguridad político-militar mantiene vigencia, a lo que se suma el hecho que el Estado continúa siendo el principal referente, aunque el individuo constituye un punto de partida, como señala E. 

Rothschild (1995). Además, hay que tener en cuenta que el principal actor responsable de la seguridización es el Estado. Y no hay que dejar de lado que 

este actor estatal continúa considerándose un actor de naturaleza westfaliana, persistiendo el enfoque weberiano del monopolio del uso de la fuerza.18

Es decir, el mundo de inicios del siglo XXI se caracteriza por nuevas dinámicas 

pero mantiene una base westafaliana y, por ende, la región –aún junto con el nuevo 

regionalismo– continúan teniendo una expresión espacial y cartográfica, en buena 

medida propia de la naturaleza humana y de la realidad socialmente construida. 

De ello se deriva que las variables explicativas de un CSR son (entre paréntesis el enfoque o perspectiva teórica de RI que mejor explica esa variable):

i. estructura regional (neorrealista): la estructura determina el nivel y la distribución de las capacidades materiales;

ii. roles de potencias regionales y actores estatales secundarios (constructivista): 

observación del liderazgo, custodia y protección y la definición de identidades, 

amenazas y valores; y

iii. orientaciones de las potencias regionales (Escuela Inglesa): respecto al estatus 

quo, cooperación y diseño de largo plazo.

Por ello es necesario señalar, como lo hace L. Morgan (1997; 28-29), que la 

membresía de una CSR no puede estar únicamente en función de la proximidad 

geográfica, pues en el caso de las grandes potencias su involucramiento resulta de: 

(i) relevancia para su política exterior y la seguridad; y (ii) central en la dinámica 

del CSR, esa potencia no puede considerarse un “fuereño”; sino que se le debe 

concebir como una unidad del complejo. Esto implica que “[un] complejo de seguridad regional tiene una localización geográfica, pero esta no es necesariamente una 

guía exacta para sus miembros. El emplazamiento es en donde las consecuencias 

de las relaciones de seguridad existen; los miembros son los Estados que participan 

profundamente en aquellas relaciones.” Y agrega, a reglón seguido, “[los] participantes ven su seguridad mucho más estrechamente atada con algunos o todos los 

otros miembros y con sus interacciones en esa área geográfica, que con Estados 

que no son participantes en esas interacciones.” (ibíd.; 30) Entonces, las regiones 

tienen una base geográfica, mientras que los CSR se centran en “las agrupaciones de 

Estados cuyas acciones dominan las consideraciones de otros Estados miembros.” 

(Frazier & Stewart-Ingersoll 2010; 733)

Como ya lo indiqué, la seguridad es multitemática y multidimensional –como 

lo reconocen Buzan y Wæver– por lo tanto el patrón amistad-enemistad no puede 

aplicarse en forma reduccionista, como durante la GF; de ahí que basar el CSR en 

ese patrón constituye una limitante para determinar el grado de seguridad en un 

cluster regional. Además, hay que contextualizarlos a lo interno de los Estados, en 

los espacios fronterizos intra e interregional y a lo externo de la región. Por con-
250 Security and Defense Studies Review

siguiente, dentro de los CSR hay que considerar los clusters de Estados particulares 

que operan como subregiones y generan distintos procesos y dinámicas que inciden sobre la seguridad de toda la región –en ese sentido Centroamérica es un buen 

ejemplo de esta situación–. Ello es relevante porque un CSR no puede considerarse 

como una unidad en un solo plano, ni como orden regional aislado de sus regiones 

vecinas, sino, como señalan D. Frazier y R. Stewart-Ingersoll (2010; 732-33), deben 

atenderse las interacciones con los otros Estados en la región y fuera de ella, sobre 

todo cuando se trata de potencias regionales o globales, con políticas exteriores 

hegemónicas.

Así el CSR debe observarse, explicarse y entenderse inserto en la dinámica regional (véase gráfico 2), pero sobre todo porque como he reiterado la seguridad en el 

mundo de inicios del siglo XXI no es un asunto restringido a un ámbito y dimensión 

particular, entonces los complejos y las unidades (estatales y no estatales) que lo componen no pueden verse desconectadas de los niveles global y local/doméstico. A ello 

se suma la problemática de statehood de los miembros del CSR, sin olvidar lo relativo 

a state-building, incluidas la situación de fracaso, la debilidad y la fragilidad, junto 

con los espacios no gobernados que cada vez son más extensos y evidentes en muchas 

regiones. Mientras que en términos del orden regional, el modelo B-W considera tres 

categorías: formación de conflicto, régimen de seguridad y comunidad de seguridad,19

que responden a las citadas tres culturas anárquicas (cfr. Wendt 1999), lo cual deja 

por fuera algunas posibilidades, así D. Frazier y R. Stewart-Ingersoll (2010; 735-37) 

proponen una tipología de cinco órdenes: hegemónico, seguridad colectiva, potencia restringiendo a potencia, concierto y desestructurado.

A lo ya indicado se pueden sumar, como aspectos débiles del modelo B-W, el 

tener como punto de partida el esquema westfaliano, lo que deja de lado a o invisibiliza la participación de otros actores distintos al Estado –también westfalianos–. 

Asimismo este modelo se basa en el patrón amistad-enemistad y aunque reconoce 

la existencia de sectores, constelaciones de seguridad y el carácter multinivel y multidimensional de la seguridad, no tiene en cuenta que en el sistema internacional de 

inicios del siglo XXI entre dos Estados pueden adoptarse conductas de amistad y 

cooperación en un área temática y de enemistad y conflicto en otra de manera simultánea. Tampoco brinda suficiente importancia al marco institucional regional, ya sea 

relacionado con la seguridad o aquel orientado a los ámbitos comercial, económico, 

social, político y cultural; lo que es significativo al momento de construir consensos 

en seguridad. 

Lo anterior ocurre porque para Buzan y Wæver el CSR es la variable independiente, y por tanto determina la conducta de los miembros regionales y extrarregionales del complejo; lo cual también invisibiliza la influencia del tipo de orden 

regional sobre la conducta de los Estados y la dinámica doméstica. Esto debe revisarse para completar el panorama y observar la influencia que tienen los Estados 

que componen el CSR sobre este. 
Volume 13 / 2012 251

Gráfico 2

Dinámicas de seguridad regional

Fuente: Frazier & Stewart-Ingersoll 2010; 733, con adaptaciones propias.

Centroamérica: Región de Estados Frágiles y Fallando

En esta sección me refiero, de manera breve, a Centroamérica y su dinámica regional, así como a las características de los Estados frágiles, con el propósito de 

una revisión conceptual que permita, en una sección posterior, determinar su vinculación con los CSR. La premisa básica de esta sección es que el Istmo constituye 

una región sui generis por diversas razones, lo que hace necesaria una teorización 

particular para lograr explicar y entender la dinámica regional. El primer apartado 

contiene una muy breve caracterización histórica, solo con fines ilustración de esa 

complejidad, pues existen numerosos textos que profundizan sobre estos aspectos. 

Luego trato lo relativo a la condición de Estado de los países centroamericanos, para 

después ver la situación de fragilidad. Mientras que en el último apartado desarrollo 

la cuestión de Centroamérica como un CSR.
252 Security and Defense Studies Review

Una Breve Caracterización Histórica

Centroamérica es una expresión que puede representar muchas cosas, según se le 

interprete como espacio geográfico o identidad regional; pero más allá de cómo se 

perciban los millones de centroamericanos o se les vea desde fuera, se trata de un escenario caracterizado, en palabras de J. Dunkerley, en su libro Power in the Isthmus, 

como «una unidad en la diversidad», en la que se han intentado casi una centena 

de esquemas de integración regional, la mayoría fracasados. Por ello es relevante 

tener en cuenta la siguiente caracterización de C. Murillo (1999; ix) que evidencia 

la necesidad de un análisis específico:

Las dimensiones geográficas, históricas, políticas, económicas, sociales y 

culturales de una pequeña región, quizás no encontradas en ningún otro 

lugar, demandan un tratamiento particular, pues no se trata solo de países/

estados pequeños enfrentados a conflictos con sus vecinos gigantes, de lo 

cual nos encontramos numerosos ejemplos e investigaciones, sino de un 

conjunto con un origen común en cuanto a colonización e independencia 

política de España, que en su desarrollo republicano siguió caminos 

distintos al tiempo que intentaban –y lo continúan haciendo– mantener 

una unidad para insertarse en la comunidad internacional en mejores 

condiciones.

Sin embargo, esa pequeñez no ha sido óbice para que Centroamérica tenga 

una significativa repercusión en el sistema internacional, sobre todo en los años de 

1980 por la crisis política y la insurgencia20 y en el último decenio por la creciente 

violencia. Esto a pesar de los esfuerzos integracionistas, por lo que cabe citar sobre 

este aspecto a R. Cajina (2011b) cuando anota:

Desde que las provincias de la Capitanía General de Guatemala, 

dependiente del Reino de la Nueva España, se declararon independientes 

del Imperio Colonial Español, en 1821, la integración ha sido a la vez sueño 

y pesadilla, una interminable sucesión de aspiraciones -sinceras unas, 

fingidas la mayoría-y fracasos de los gobiernos que se han sucedido hasta 

la fecha en cada uno de los países que ocupan el istmo de Centroamérica, 

la angosta franja de tierra que une a Suramérica con América del Norte. 

Uno de esos esfuerzos fallidos fue la constitución de la Organización de 

los Estados Centroamericanos, ODECA, en San Salvador, el 14 de octubre 

de 1951.

Pero no se trata solo de integración comercial, económica, social o política, como 

se plantea hoy en el marco del Sistema de Integración Centroamericana (SICA);21

sino que también se ha intentado en el ámbito militar, primero con el Consejo de Defensa Centroamericana en 1956 –aunque entra en vigor hasta mediados de la década 

de 1960. Luego fue el Tratado Marco de Seguridad Democrática que establece la 

Comisión de Seguridad de Centroamérica, sustituyendo a su antecesor. A ello se 

sumó en 1997 la Conferencia de las Fuerzas Armadas de Centroamérica, cuyo reglamento la define como “un organismo internacional especializado de carácter militar 
Volume 13 / 2012 253

en el desempeño de sus funciones y está instituida para contribuir a la seguridad, 

al desarrollo e integración militar de la región, realizar operaciones humanitarias y 

operaciones de mantenimiento de la paz en el marco de las Naciones Unidas.”

No obstante esos esfuerzos integracionistas, las décadas de 1970 y 1980 se 

caracterizaron por ausencia de diálogo entre los países y una evidente paralización 

de los esquemas de integración, producto –principalmente– de las guerras civiles 

en El Salvador, Guatemala y Nicaragua (en este último caso no solucionada con 

el triunfo del Frente Sandinista (FSLN) en 1979), que tuvieron efectos trasfronterizos y se generó un clima de confrontación armada a escala regional; ello finalizó con los acuerdos nacionales de paz y con el denominado Plan de Esquipulas.22

A partir de ese momento se dio por hecho que comenzaba una larga fase de “pazdemocracia-desarrollo” –según la propuesta de Esquipulas– que permitiría mejores 

condiciones de vida a la población, pero tras un breve periodo de relativa paz, inició 

una nueva fase en el Istmo: el de la violencia, la inseguridad, el narcotráfico y el crimen transnacional organizado, por lo que “la inseguridad pública se ubica como el 

principal problema que enfrentan estos países.” (Meyer & Seelke 2011; 1; cfr. Beltrán 2009) Esto ha hecho que Centroamérica alcance tasas de asesinatos violentos 

que superan las de Medio Oriente y África, lo que se suma el creciente número de 

los llamados “ni-nis” (jóvenes que ni estudian ni trabajan) y las conocidas maras.23

Respecto al crimen transnacional organizado en el Istmo, cabe citar, a pesar de 

lo extenso, lo planteado por R. Cajina (2011a):

Por su posición geográfica y debilidades institucionales, Centroamérica 

es un paraíso ideal para cualquier agrupación del crimen transnacional 

organizado. Los siete países del istmo tienen importantes rasgos comunes, 

entre ellos: todos son puente de paso de las drogas que transitan -por 

aire, mar y tierra- del Sur productor al Norte consumidor; sus recursos 

son limitados; sus fuerzas navales y aéreas no son suficientes ni están 

debidamente dotadas de los medios adecuados; sus lineras costeras 

son extensas y precariamente vigiladas; tienen amplias zonas rurales 

con relativamente poca presencia policial; sus sistemas financieros son 

vulnerables al lavado de dinero y otras actividades financieras ilícitas; 

sus unidades de inteligencia financiera carecen de recursos suficientes y 

personal cualificado; y sus leyes de la materia presentan vacíos y debilidades; 

sus agencias de aplicación de la ley acusan notorias fragilidades; 

y sus sistemas judiciales son endebles y proclives a la corrupción.

La amenaza que constituye el crimen transnacional organizado y las operaciones y flujos del tráfico de drogas ilegales ha aumentado notablemente en los últimos 

años, lo que ha favorecido la militarización de la lucha contra la violencia organizada (Atenea 2011).24 Tal incremento ha provocado también un incremento en los 

flujos de asistencia en materia de seguridad y condujo al establecimiento de la Central America Regional Security Initiative (CARSI); pero al mismo tiempo evidencia 

un escenario de creciente complejidad por las vinculaciones nacionales, regionales 

y extrarregionales de las distintas organizaciones vinculadas con el crimen que convierten a Centroamérica en un escenario de la competencia de esos grupos, mientras 
254 Security and Defense Studies Review

se hace manifiesta las vulnerabilidades de seguridad y la debilidad institucional de 

los estos países (Hooper 2011), a lo que me refiero en el siguiente apartado.

Esta situación ha conducido a diversos esfuerzos y experimentos por enfrentar el 

crimen, la violencia y restablecer la estabilidad y el orden; tales como las políticas represivas de “mano dura”, “super dura” y “tolerancia cero”, pero que al fracasar obligaron a 

explorar “nuevos enfoques con ayuda de la comunidad internacional.” (Beltrán 2009)25

 Lo cual ha generado nuevas dinámicas para la seguridad regional por los denominados efecto balón y efecto cucaracha (Maihold 2011) al afectar a países con escasos 

recursos para contrarrestar las operaciones del crimen organizado.

Condición de Estado (Statehood) de los Países Centroamericanos

El sistema westfaliano parte de la premisa que todos los actores estatales responden 

a las características del típico Estado de los siglos XVIII y XIX, que se caracteriza 

por ser un agente unitario, con autonomía e independencia, lo cual se expresa en la 

soberanía decimonónica. Entonces se da por hecho que todos gozan de la condición 

de Estado (statehood) y ha completado la frase de construcción (state-building). 

Sin embargo, en el caso de los Estados centroamericanos esos dos aspectos o están 

incompletos o muestran un desarrollo tardío que condujo al agotamiento de la estructura estatal y el marco institucional.

De acuerdo con F. Fukuyama (2005; 10ss) las principales funciones del Estado son: (i) proveer bienes públicos, defensa, Estado de derecho, administración 

macroeconómica y salud pública; (ii) mejorar la equidad, proveyendo más atención 

a los grupos de menores ingresos; (iii) atender las externalidades que contribuyan 

al desarrollo humano, como educación y ambiente; (iv) subsanar las debilidades 

estructurales; (v) adoptar políticas públicas en sectores claves; y (vi) incidir en la 

redistribución de la riqueza. Por ello es necesario considerar: i. diseño organizacional y administrativo; ii. diseño del sistema político; iii. bases de la legitimidad; y iv. 

factores culturales y estructurales. Desde esa perspectiva la incapacidad del Estado 

impide adoptar políticas que contribuyan al desarrollo. Ello porque las instituciones 

son el factor crítico en la formulación, implementación y consolidación de un modelo de desarrollo.

En Centroamérica se identifican importantes deficiencias en esos indicadores, 

que demuestran un pobre desarrollo del marco institucional, lo cual facilita la corrupción política que permea todos los estratos de las sociedades nacionales y en 

algunos casos las instancias regionales (cfr. Ruhl 2011).26 Pero también se evidencia que aquellas instituciones que si mostraban un importante nivel de desarrollo, 

han perdido eficiencia, eficacia y efectividad, en muchos casos quedando atrapadas por una maraña constitucional y por las interpretaciones que se producen por 

los gobernantes de turno sobre las disposiciones constitucionales. Esto no es algo 

nuevo en la región, pues el fuerte presidencialismo –cuando no las dictaduras personalistas abiertas, como las militares, u ocultas como las de Nicaragua en la última 

década– favorecen el control del aparato gubernamental desde el Ejecutivo, al que 

se subordinan los poderes legislativo y judicial. En buena medida esta es la historia 

política de Centroamérica, con la hasta hace poco excepción de Costa Rica –que en 

el pasado decenio mostró un marcado deterioro con lo que se denomina la “judicial-
Volume 13 / 2012 255

ización de la política” [prácticamente las principales decisiones de políticas públicas 

las adopta la sala constitucional]. 

En síntesis, los Estados centroamericanos son actores con un escaso desarrollo de 

su condición estatal y con procesos de construcción incompletos, tardíos o desestructurados, que los convierten en Estados frágiles y en condición de fracaso, que analizo en el 

siguiente apartado. La esperanza que tuvieron los y las centroamericanas tras los procesos de paz de lograr una región de paz, democracia y desarrollo se quedaron en expectativas, pues las amenazas a la seguridad local, nacional y regional por parte de actores 

no estatales –en el pasado invisibilizados o desplazados de los dos vecinos gigantes–27

 trastocaron las iniciativas que se estaban impulsado tras el fin de la GF y crearon un 

escenario de violencia e inseguridad.

La Situación de Fragilidad y Condición de Fracaso de los Estados 

Centroamericanos

En 2005 Foreign Policy y Fund for Peace elaboraron un índice para medir la situación de los Estados, determinando a partir de 12 indicadores sociales, económicos 

y políticos si se trataba de Estados fracasados (failed states) o en condición crítica 

cercana a esa categoría. El índice se popularizó de forma que se ha publicado anualmente y se convirtió en tema de debate y de aplicación de medidas por parte 

de agentes estatales que no mostraran tal estatus. Sobre esto se ha escrito bastante 

a favor y en contra. Sin embargo, no se trata de la principal clasificación de Estados, pues hay algunos actores estatales que muestran importantes debilidades y 

fragilidades, pero no están en condición de fracaso o no han fracasado. Por ello no 

pretendo profundizar sobre los rasgos de ese tipo de Estado; más bien me interesa 

referirme brevemente a lo que se denominan Estados frágiles, que es lo que caracteriza a los países centroamericanos.

La fragilidad de los Estados está estrechamente relacionada con los procesos 

de construcción de Estado (state-building) y de nación (nation-building), que la 

teoría clásica en RI y en materia de desarrollo consideran como las únicas formas 

para el progreso (Kaplan 2008/2009; 65), cuando en la realidad esos procesos –sobre todo el último– están incompletos particularmente en aquellos países que fueron 

colonias, por diversas razones, y vinculados con las cuestiones de estabilización, 

construcción/reconstrucción y conflicto (Cohen 2010; 2). Sin embargo, hasta hace 

poco eran ignorados por la gran mayoría de las estrategias de seguridad nacional 

–incluida la de Estados Unidos–, en buena medida porque el tema de state-building 

no recibía la atención necesaria (cfr. Kaplan 2008/2009).

No existe una definición de consenso y sin ambigüedad –incluso se llega a 

considerar como sinónimos fragilidad, debilidad y fracaso (Boege et al 2008; 13), 

aunque se han desarrollado índices para determinar la situación de cada Estado en 

esos tres aspectos–, y se les ha agrupado en términos de tres tipos: i) funciones estatales; ii) resultados o productos estatales; y iii) relación con los donantes (Hout 2010; 

143); lo cual ha conducido a un uso carente de rigor y especificidad (Carment et 

2010; 1). Por ello para efectos de este artículo y considerando el caso centroamericano cito a S. Cohen (2010; 3) quien define un Estado frágil como aquel en el que 

“los ciudadanos han perdido la fe en su gobierno y el gobierno está indispuesto o es 
256 Security and Defense Studies Review

incapaz para proveer sus necesidades.” Esa definición deja entrever las tres principales características de este tipo de Estados: gobierno inefectivo, pobreza y conflicto 

(Zoellick 2008/09; 69). Ello porque “fragilidad no significa bajo crecimiento,” sino 

un fracaso en la implementación de las políticas apropiadas por la incapacidad del 

gobierno, la persistencia de la pobreza, la débil gobernabilidad, la corrupción y la 

inseguridad que muestran una tendencia en espiral (ibíd.; 70), lo cual se suma a la 

debilidad institucional y política imperante durante décadas. A ello se agrega un aspecto que estuvo invisibilizado en el mundo westfaliano: la legitimidad del Estado, 

pues se daba por hecho que todo agente estatal era legítimo, interna y externamente. 

Esa situación se genera por causas estructurales, sobre todo, según S. Kaplan 

(2008/2009; 69), por la fragmentación de la identidad política y las débiles instituciones nacionales, generando problemas de cohesión de la población y órdenes políticos 

inestables y de difícil reforma.28 Uno de los principales problemas es que ese análisis se plantea básicamente en términos del desarrollo, cuando en realidad hay una 

relación entre sociedad, política, cultura, economía, gobernabilidad y seguridad.29

El plantearlo solo como un asunto de desarrollo, basado en economía, seguridad y 

gobernabilidad, conduce a la “seguridización del desarrollo.”(Hout 2010; 141) Sobre todo porque se considera a los Estados frágiles como generadores de conflictos 

violentos y el principio de los Estados fracasados, de forma que “regiones de fragilidad estatal son percibidas como proveedoras del caldo de cultivo y los refugios 

seguros para el terrorismo transnacional, la proliferación de armas y el crimen organizado” y por ende “un desafío al desarrollo y la seguridad.” (Boege et al 2008; 13) 

En las últimas décadas el tema ha llamado más la atención porque este tipo de 

Estados han “llegado a ser vistos como como una incubadora potencial de colapso 

estatal, que podría resultar en la creación de ‘espacios sin gobierno’, en donde el 

crimen y el terrorismo podrían desarrollarse.” (Hout 2010; 141) De ahí que cuando 

se hace referencia a Estados frágiles se trata de aparatos estatales con múltiples 

debilidades estructurales, de naturaleza política, social, económica, cultural, institucional y de seguridad. Pero reconociendo que hay diversos grados de fragilidad, 

algunas extremas que conducirán a Estados fracasados y otras que favorecerán el 

surgimiento de Estados débiles.30 Esa situación se muestra en el gráfico 2.

Los Estados centroamericanos en general muestran distintos grados de fragilidad, por lo que individual y conjuntamente constituyen un grupo –que forma un 

CSR– que amenaza la seguridad no solo de la región, sino de Estados y regiones 

vecinas. Muchas de esas fragilidades y amenazas no son nuevas, pero si se han 

exacerbado en las últimas décadas como el caso del tráfico de drogas, a las que se 

han sumado otros flujos, incluidos el de armas y personas ilícitas (Bliss 2009; 1).31

 Pero además de esas fragilidades estos Estados evidencian serías debilidades estructurales en materia de gobernabilidad, amenazas criminales (carteles de narcotráfico, maras y otras organizaciones del crimen (cfr. Meyer & Seelke 2011). Sin 

embargo, el índice de fragilidad estatal desarrollado por Center for Systemic Peace 

y Center for Global Policy (edición 2008) no analiza el caso de Belice y considera 

que Costa Rica no tiene debilidades; mientras que en una escala en donde 22 es el 

máximo de debilidad se generan las siguientes posiciones: Panamá: 5; El Salvador: 
Volume 13 / 2012 257

Gráfico 3

Concepto de Estados frágiles

Fuente: Carment et al 2010; 7

6; Nicaragua y Honduras: 9; y Guatemala: 12.

La situación interna ha repercutido en el plano regional, en donde el proceso 

integracionista enfrenta importantes obstáculos y cuestionamientos por los mismos 

Estados y acusaciones mutuas responsabilizando a la contraparte de los escasos 

avances. Ello también abarca las iniciativas y los programas de seguridad regionales.

Complejos de Seguridad Regional y el Caso Centroamericano

La premisa básica de este apartado es que Centroamérica es un CSR por sí solo y 

no como un subcomplejo de Norteamérica; pero por su ubicación y el tamaño de los 

miembros que componen el Istmo, mantiene una estrecha relación con los otros dos 

CSR: Norteamérica y Sudamérica, al mismo tiempo que es un complejo penetrado 

tanto por EUA como superpotencia como por México y Colombia como potencias 

regionales. Las características de Centroamérica como constelación de seguridad 

hacen de ella una CSR que muestra rasgos de algunos de los tipos sugeridos en el 

modelo B-W, puesto que hay elementos de traslape, pero también de proto-complejos; de ahí las diferencias con los otros complejos vecinos.

Si se tienen en cuenta las cuatro variables que componen la estructura esencial del CSR, en el caso centroamericano hay que considerar lo siguiente:

i. las fronteras geográficas están definidas, no así las de la región en términos de 

un escenario construido socialmente y base para el CSR, puesto que en el Istmo 

existe una especie de esquema de «integración a la carta» en la medida que el 

término Centroamérica hoy se refiere a una comunidad compuesta por cinco, 

seis y siete –y en algunos ámbitos hasta ocho– integrantes, según se haya referencia a los países que integraron la Capitanía General de Centroamérica, a ellos 

junto con Panamá, a los que se agrega Belice y de forma más reciente se suma 
258 Security and Defense Studies Review

República Dominicana; pero para efectos del CSR la región está integrada por 

siete Estados con fronteras definidas;

ii. la estructura regional continúa siendo anárquica, a pesar de las correcciones que 

intenta introducir el marco institucional del proceso integracionista;

iii. el poder entre los miembros es bastante asimétrico, aunque hay alianzas que 

operan simultáneamente en distintos ámbitos, porque no se trata solo de la presencia o no de una superpotencia; y

iv. opera un modelo simultáneo de amistad y enemistad en distintos ámbitos y 

áreas temáticas.

Respecto al marco institucional regional es necesario anotar que existen 15 

instancias –de las que se derivan o adscriben otras tantas– relacionadas con el tema 

de seguridad, en el contexto del Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, que tienen diversas funciones y han adoptado un significativo número 

de declaraciones, acuerdos e iniciativas para garantizar la institucionalidad y gobernabilidad de la región (cfr. Matul & Segura 2010). Sin embargo, en la práctica el 

proceso ha sufrido numerosos traspiés que han incrementado la ingobernabilidad e 

inseguridad regional.

Por otra parte, el modelo B-W identifica cuatro niveles determinantes de la 

dinámica del CSR, por lo que en el caso centroamericano hay que reconocer, al 

menos, lo siguiente:

i. el ámbito doméstico de cada uno de los miembros muestra importantes fragilidades, como indiqué, a las que se suman las vulnerabilidades producto de los 

escasos recursos de los Estados y las crecientes incapacidades de los gobiernos 

para ejercer control y autoridad sobre el territorio, con áreas desconectadas de 

los centros de poder y que hoy son realmente «espacios sin gobierno»;

ii. las relaciones interestatales en el Istmo han sido históricamente complejas, con 

momentos de gran acercamiento y otros de total distanciamiento que repercuten 

en la dinámica regional, a lo que se suman los diferendos territoriales (río San 

Juan entre Costa Rica y Nicaragua, el punto de mayor tensión en el Istmo y de 

objeto del mayor número de arbitrajes y litigios en tribunales internacionales; 

Belice-Guatemala, Golfo de Fonseca y frontera honduro-nicaragüense, a los 

que se suman los límites marítimos); esta dinámica de relaciones entre Estados 

a generado una compleja geometría integracionista, con un Triángulo del Norte, 

CA4 (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) y G2 (Costa Rica y 

Panamá); incluso los Estados centroamericanos muestran conductas ambiguas 

en su orientación de la política exterior hacia sus vecinos, porque al tiempo 

que adoptan ciertos acuerdos regionales realizan acciones que desestabilizan el 

marco regional y dificultan los procesos de integración;

iii. las interacciones entre Centroamérica y las regiones vecinas son igualmente 

complejas, particularmente con Norteamérica, mientras que con Sudamérica a 

lo largo de la historia la relación no ha sido tan estrecha, pues el Istmo ve más 

hacia el norte que hacia el sur, incluso hoy a pesar de los acuerdos de libre comercio que se han suscrito con países sudamericanos; y

iv. en cuanto al rol de las potencias globales respecto Centroamérica como 
Volume 13 / 2012 259

CSR hay que reconocer varios tipos de influencia de potencias externas, 

pues operan tanto EUA como potencias regionales (México, Colombia, Brasil y Venezuela) y extrarregionales (China y Rusia) que ejercen distinto tipo 

de influencia, como lo demostró con mayor claridad la década de 1980, cuando el Istmo se convirtió en un escenario de confrontación de la GF.

En definitiva, el caso centroamericano, si bien dentro del modelo BuzanWæver –aunque ambos autores lo ubican como parte de complejo de Norteamérica– bien se le puede considerar como subcomplejo del CSR de América del Sur 

y, en sentido más general, del hemisferio occidental. Sin embargo, es necesario 

considerar a Centroamérica, por sus marcadas particularidades que lo diferencian 

del resto del continente, un CSR por sí solo. No hay otra región que se asemeje a 

Centroamérica, por el tamaño de los Estados, su historia, desarrollo económico y 

sus esfuerzos integracionistas, sin obviar su posición geopolítica y geoestratégica. 

Además las preocupaciones de Colombia y México (cfr. Meyer & Seelke 2011; 4) 

sobre los desafíos de seguridad en el Istmo demuestran la existencia de una constelación de seguridad. Por ello, la valoración del modelo de CSR la hago considerando 

al Istmo como un complejo y teniendo en consideración que lo de la distribución 

del poder entre las unidades no debe hacerse solo a lo interno de un complejo o 

subcomplejo, sino también en relación con otros complejos y subcomplejos y las 

potencias hegemónicas, especialmente aquellas de carácter global. Precisamente la 

creciente inseguridad y violencia originada por el crimen transnacional organizado 

aumenta esa interdependencia de seguridad, consolidando el carácter de CSR de 

Centroamérica, diferenciándolo del norteamericano y sudamericano, pero generando traslapes y penetración por parte de las potencias de esos otros complejos.

Algunas Valoraciones Preliminares del Modelo Buzan-Wæver

El modelo B-W se fundamenta en la naturaleza westfaliana del sistema internacional 

y de las regiones, aunque destaca la relevancia de estas en materia de seguridad, y si 

bien supera la concepción tradicional al reconocer un concepto amplio de seguridad 

en términos de amenazas y vulnerabilidades –y en menor grado de valores, lo que 

constituye una debilidad de la TCSR–, mantiene la separación entre lo doméstico y 

lo externo, y en este ámbito enfatiza el patrón amistad-enemistad. En alguna medida 

esto resulta de obviar en el análisis aquellos factores de la construcción social de la 

realidad, a pesar de la importancia que tiene el acto discursivo en la concepción de 

los procesos y fenómenos; lo cual es una debilidad al analizar, explicar y entender 

los eventos y procesos en un mundo transformado.

A partir de esas premisas, el CSR insiste en que la inseguridad de los Estados 

(y a través de estos de los actores domésticos) resulta de la vecindad geográfica en 

los distintos ámbitos; o sea la visión westfaliana del Estado en donde el Estado es 

el actor principal y el responsable (interna y regionalmente) de la seguridización

–aunque hoy existen temas que no son seguridizados pero que si tienen repercusiones reales en la seguridad individual, local, estatal, regional e internacional–. 

Esto invisibiliza a otros actores no estatales domésticos y transnacionales que en la 

práctica pueden tener efectos significativos sobre los patrones de conducta estatales, 
260 Security and Defense Studies Review

tanto en sus relaciones con los otros miembros del CSR como con las potencias extrarregionales que intervienen en el complejo. Este es el caso de Centroamérica, en 

donde es común escuchar a presidentes señalar que las políticas de lucha contra el 

crimen transnacional organizado –especialmente vinculados al tráfico ilícito de drogas– fracasan porque los otros Estados no aportan los recursos necesarios ni dedican 

los esfuerzos requeridos; al mismo tiempo que responsabilizan a EUA, Colombia y 

México por la situación de inseguridad y violencia. 

Ahora bien, si el modelo B-W se basa en el esquema westfaliano entonces 

supone que las amenazas a la seguridad regional provienen de las vulnerabilidades 

de sus miembros, de los patrones de conducta, de las relaciones de poder y de los 

actores externos, todos de naturaleza estatal. Sin embargo, como evidencia el caso 

centroamericano, la condición y estatus de los miembros y la existencia de actores 

no estales pueden convertirse en el factor determinante de la inseguridad regional. 

La respuesta del modelo es que se trataría de un pre o proto complejo desestructurado, pero el marco institucional centroamericano demuestra que existe un esquema 

regional definido (en términos de fronteras e instituciones) en el que se adoptan e 

implementan –incluso con participación de potencias extrarregionales– acuerdos de 

seguridad para atender esas amenazas. En realidad el CSR centroamericano es un 

complejo traslapado y penetrado; algo que el modelo no reconoce atendiendo las 

particularidades de la región. 

Por otra parte, Centroamérica –considerando el rol de las potencias vecinas: 

EUA, México y Colombia– muestra elementos de los tres ejes que determinan la 

dinámica regional (unipolar-multipolar; amistad-enemistad; y fragmentación-integración). Esto lleva a que para algunos efectos el CSR se comporte como uno tipo 

estándar y para otros como centrado; cuando el modelo considera esos dos tipos 

como excluyentes. Entonces desde la perspectiva de la TCSR Centroamérica sería 

una anomalía y por eso la ubica como un subcomplejo, lo que impediría un análisis 

apropiado desde las premisas de esa teoría, pues la sujetaría a la dinámica del CSR 

norteamericano. Situación que no refleja la realidad de la seguridad/inseguridad y 

las vulnerabilidades derivadas de tres hechos interdependientes: (i) el rol de las potencias extrarregionales, sobre todo las tres mencionadas arriba; (ii) la fragilidad y 

debilidad de los Estados centroamericanos, que los ha llevado a una condición de 

fracaso; y (iii) el ser escenario del crimen transnacional organizado que no solo usa 

el Istmo como vía de paso sino como escenario de sus «negocios» y confrontaciones.

Consideraciones Finales

La experiencia centroamericana permite comprobar la hipótesis y responder a la 

pregunta que orienta este artículo, que efectivamente la existencia de Estados frágiles y en condición de fracaso inciden en la estabilidad regional y aumentan los 

niveles de inseguridad propios y del CSR, esto porque la carencia de recursos y 

la debilidad del marco institucional que dificulta la implementación de políticas 

nacionales y regionales para contrarrestar la inseguridad amenaza el complejo. Sin 

embargo, ello no quiere decir que este desaparezca, pues precisamente ese estatus 

de los miembros y sus vulnerabilidades ante sus vecinos y otros actores no estatales incrementa la interdependencia en materia de seguridad y los obliga a buscar 
Volume 13 / 2012 261

soluciones conjuntas, que solo podrán –por la naturaleza de las amenazas y valores 

amenazados– ser confrontadas en forma conjunta y mediante programas domésticos 

coordinados. 

De esa observación se derivan dos consideraciones finales: (i) la TCSR requiere algunos ajustes para incorporar nuevos conceptos y dinámicas que caracterizan 

la seguridad/inseguridad regional a inicios del siglo XXI, producto de la nueva arquitectura global, reconociendo particularmente que el sistema internacional y regional ha dejado de ser característico del modelo westfaliano; y (ii) Centroamérica 

constituye una región sui generis, por lo que es difícil que las teorías usadas para 

otras regiones y esquemas integracionistas puedan explicar y comprender de manera 

apropiada lo que ocurre en el Istmo, lo que hace necesario formular teorías específicas para este orden regional, sin que ello signifique que deja de ser un CSR de 

acuerdo a las premisas básicas del modelo B-W. 

Lo anterior me permite plantear una nueva hipótesis, la existencia de Estados 

frágiles y en condición de fracaso en una región, en la que ellos son mayoría, junto 

con la existencia de actores no estatales como el crimen transnacional organizado, 

evidencian que los problemas de inseguridad requieren acciones más complejas que 

las propias de la concepción tradicional de seguridad y de las que se han adoptado 

hasta la fecha para confrontar las amenazas a las generadas en otros sectores. Ello 

demanda no solo una reconceptualización de la seguridad, como la han hecho algunos autores citados, sino la adopción de métodos acordes con las nuevas dinámicas 

de seguridad-inseguridad, amistad-enemistad y relaciones de poder entre los diversos actores internacionales, estatales y no estatales, de forma que se logre una mejor 

descripción y comprensión de los procesos y fenómenos enmarcados en la nueva 

dinámica de los complejos regionales.

Para ahondar sobre esto se requiere profundizar sobre los diversos aspectos 

mencionados en este artículo e idealmente realizar un análisis comparativo en CSR, 

lo que no estaba dentro de los alcances de este artículo. En ese sentido considero 

que este trabajo deja abierto el espacio para revisar, con mayor detalle, la TCSR y 

fortalecer algunas de sus premisas.

Notas

1 Para profundizar sobre esta construcción social de la región, lo mismo sobre la cuestión 

del regionalismo, a la que me refiero más adelante en este apartado, véase el capítulo IV 

(Murillo 2002).

2 W. Thompson (1973; 96) advierte que lo «regional» es un concepto con alguna 

imprecisión y poco claro por el problema de las fronteras identificables, lo que demanda 

el uso de criterios que principalmente considera la proximidad geográfica.

3 Sobre este asunto J. Rochester (2010; 183) advierte que “...el regionalismo ha sido 

un fuerza más poderosa que el globalismo en el desarrollo de las organizaciones 

intergubernamentales, quizás no sorpresivamente dada la tendencia de los Estados a 

tener más intensos lazos al nivel regional que a nivel global como también la mayor 

facilidad y más bajo costo de la participación en organizaciones regionales. OIG tales 

como alianzas militares y uniones aduaneras son típicamente encontradas a nivel 

regional más que a nivel global.” Aunque advierte este autor (ibíd.; 183-84) que no todas 
262 Security and Defense Studies Review

las regiones están igualmente representadas en los esquemas internacionales.

4

 De acuerdo con D. Lake y P. Morgan (1997; 6-7) esto se evidencia porque: (i) las 

regiones muestran mayor importancia en la conformación de la política internacional; 

(ii) el fin de la Guerra Fría aumentó el espacio y abrió nuevas posibilidades para órdenes 

regionales cooperativos; (iii) las regiones no son pequeños sistemas internacionales, por 

lo que para explicar y comprender esos escenarios se requieren teorías específicas; y (iv) 

la política exterior de las grandes ha tenido que reconocer las circunstancias de cada 

región.

5 En la mayoría de los casos los CSR no parecen establecerse como tales directamente, 

sino que parten de un esquema regional existente. Por ejemplo R. Del Sarto (2006; 11) 

al referirse a la seguridad regional en el Área del Mediterráneo Europeo advierte que 

esta surge a partir de la Alianza Euro-mediterránea, con tres objetivos principales: (i) 

creación de un área de paz y estabilidad; (ii) establecimiento de un área de prosperidad 

compartida; y (iii) mejoramiento de los entendimientos mutuos entre los pueblos de la 

región. 

6 Al respecto, R. Del Sarto (2006; 13-14) considera que: «En una región de seguridad 

aún se presupone que un grupo de Estados cree que sus miembros habitan el mismo 

espacio geográfico con un orden regional dado, en el cual la seguridad de sus miembros 

es indivisible. Por esta razón, la regiones de seguridad deben descansar sobre valores 

comunes que subrayan el carácter único de la región y proveen alguna clase de “nosotros 

sentimos”. Sin embargo, con el propósito de llegar a ser verdaderamente parte de una 

región, los Estados participantes deben alterar la forma como ellos se definen.» Ello 

genera, como lo advierte el constructivismo, la manipulación de la identidad de los 

Estados, que se construye en la interacción entre «nosotros» y los «otros» y entre el 

agente y la estructura.

7 De acuerdo con D. Baldwin (1997; 8-9) el concepto de seguridad no ha recibido la 

atención que merece y en muchos aspectos se evidencia un abandono. Incluso no fue 

objeto de análisis para la mayoría de los estudios de seguridad, por lo que durante la 

Guerra Fría estuvo subordinada a lo militar, convirtiéndose en una etiqueta y no en 

un concepto. En esto coincide B. Buzan (1991; 3 y 6) cuando advierte que el uso del 

concepto en la literatura de RI evidencia el «subdesarrollo conceptual», a pesar de su 

extendido uso en el estudio de las r.i.

8 Para L. Morgan (1997; 22) el concentrarse en la «seguridad física» restringe las amenazas 

y los recursos claves para enfrentarlas, limitando el enfoque a la concepción del «dilema 

de seguridad» y enfatizando la noción del sistema y subsistema internacional; mientras 

que «...cuando las “amenazas” surgen de más fuentes, adopta una gran variedad de 

forma e involucra cambios a lo largo de muchas dimensiones, la medida y el análisis 

llega a ser mucho más difícil.»

9 En resumen, en la concepción de un sistema internacional de Estados, como el 

westfaliano y occidental –desde la perspectiva de M. Ayoob (1995; 6)– la seguridad 

llegó a ser sinónimo de protección de las amenazas externas a los intereses vitales y los 

valores centrales del Estado, de forma que este –como actor unitario– era la fuente y 

objeto de las amenazas; de esa forma se concibe la idea de «seguridad de y del Estado» 

como la noción central de la cuestión.

10 A partir de esas dos especificaciones D. Baldwin (1997; 14ss) agrega otros 

cuestionamientos que complementan la concepción de seguridad, tales como: (i) ¿cuánta 

seguridad?; (ii) ¿respecto a cuáles amenazas?; (iii) ¿por cuáles medios?; (iv) ¿a qué 

costo?; y (v) ¿durante cuál periodo?
Volume 13 / 2012 263

11 Aunque se acostumbra a traducir «securitization» como «securitización», considero 

que lo apropiado en español es «seguridización», aunque este concepto no existe en este 

idioma.

12 Según R. Tavares (2008; 116) esos clusters se definen como «...conjuntos de relaciones 

de paz y seguridad que ocurren en un amplio territorio (región), conducidas por agentes, 

operando en varios niveles de integración regional, quienes usan varios instrumentos 

para cambiar los patrones de seguridad, conflicto y paz positiva.»

13 Para R. Kelly (2007; 205) «...las regiones también pueden estar basadas en dimensiones 

tales como interacciones económicas (literatura sobre bloques comerciales en la economía 

política internacional regional), identidad (“regionalidad”), externalidades ambientales 

(comunidades transnacionales unidas por el destino de impactos ecológicos), u otros 

vectores funcionalmente relevantes. Las regiones son una función de nuestros propósitos 

teóricos.»

14 En este aspecto Buzan y Wæver se basan en la tesis de D. Lake y P. Morgan (1997; 6-7) 

que consideran que las regiones son el elemento característico de la política internacional, 

constituyendo un nivel de análisis; incluso estos dos autores (ibíd.; 8-9) anotan que “...

las regiones afectan la conducta y constituyen un nivel de análisis separado”. En ello 

coinciden Buzan y Wæver (2003; 11). Sobre esto último considero que los tres niveles 

de análisis clásicos desarrollados a partir de las tesis de D. Singer y K. Waltz (individual, 

estatal y sistémico) se han agregado los siguientes: societal, regional y global. 

15 Los números que se indican entre paréntesis corresponden a la página del libro 

de Buzan y Wæver (2003); cuando se trate de otra fuente bibliográfica se anotará la 

respectiva referencia.

16 En 1983 Buzan y Wæver definieron los complejos de seguridad como «...un grupo 

de Estados cuyas principales preocupaciones de seguridad se vinculan de forma 

suficientemente estrecha que las seguridades nacionales realmente no pueden ser 

consideradas separadas unas de otras» (44). Véase también Buzan et al 1998; 12.

17 El traslape ocurre cuando «...los intereses de las grandes potencias trascienden la 

simple penetración y llegan a dominar una región a tal extremo que el patrón local de 

relaciones de seguridad virtualmente deja de operar» (61). En ese caso la seguridad se 

define en función de las potencias externas (63). Mientras que los casos desestructurados 

resultan del hecho que los Estados en la región tienen escasas capacidades que no 

pueden proyectar su poder más allá de sus fronteras y cuando el aislamiento geográfico 

dificulta la interacción (62). Esto último, agregan los autores (64) porque la debilidad 

de los Estados en el CSR desestructurado no les permite generar interdependencia de 

seguridad, porque al concentrarse en los problemas domésticos esas unidades no llegan 

a constituir una preocupación para su vecinos en materia de seguridad.

18 En alguna medida esta situación está implícita en el modelo B-W, aunque no le 

otorgan la importancia que amerita. Para los autores (71) «el actor seguridizador, 

por consiguiente, reclama un derecho a usar los medios extraordinarios o romper las 

reglas normales, por razones de seguridad»; lo cual es significativo, porque desde una 

perspectiva constructivista «...el mismo acto de etiquetar alguna cosa como un tema de 

seguridad –o una amenaza– transforma este tema y por consiguiente, está en el proceso 

político de seguridización que distingue las dinámicas de seguridad originales.»

19 E. Adler y M. Barnett (2000b; 30) definen comunidad de seguridad como «...una región 

transnacional compuesta de Estados soberanos cuyos pueblos mantienen expectativas 

fiables de cambio pacífico.» Por consiguiente, lo que interesa destacar son las relaciones 

trasnacionales e interestatales que pueden generar una estructura de gobernabilidad, que 
264 Security and Defense Studies Review

contribuya al cambio pacífico. Los criterios para definirla son: i) existencia de intereses, 

valores y significados compartidos; ii) los miembros mantienen relaciones directas en 

varios ámbitos; y iii) hay reciprocidades que muestran algún grado de intereses de largo 

plazo (ibíd.; 31). 

20 P. Caldentey (2000; 5) señala al respecto: «La exuberancia de los fenómenos políticos 

y la naturaleza de las turbulencias de los años ochenta en América Latina, y muy 

especialmente la gravedad de los conflictos en Centroamérica y su transformación en 

campo de batalla de la guerra fría, han convertido a esta región en punto prioritario de 

las agendas de los medios de comunicación y de los principales foros mundiales..» Y 

agrega: «Pero hay, además de la crisis política, otras razones que explican la pasión que 

despierta la región: la potencialidad de sus recursos naturales y el contraste con los bajos 

niveles de vida en la región; la presencia de núcleos indígenas y su rico y llamativo 

legado cultural; la inquietante y permanente actividad de sus cadenas volcánicas 

y los recurrentes desastres naturales; su cercanía a los Estados Unidos y la tradición 

intervencionista de este país; la indudable proximidad de sus sociedades con la cultura 

occidental frente a cualquier otra región del mundo subdesarrollado; etc.»

21Para una referencia detallada de la evolución de los intentos integracionistas 

centroamericanos, que comenzaron desde la década de 1820, véase Caldentey 2000.

22 Para un resumen de esta coyuntura y una detallada lista de referencias bibliográficas 

consúltese Murillo 1999.

23 Esta situación la resume la revista América-Economía (http://www.americaeconomia.

com/) en los siguientes términos: «Cada año, Guatemala, Honduras y El Salvador tienen 

más asesinatos violentos que los 27 países de la Unión Europea combinados. Según la 

unidad de Drogas y Crimen de Naciones Unidas, Honduras, con 82,1 asesinatos cada 

100.000 habitantes al año, y El Salvador, con 66, encabezan este ingrato ránking global, 

que los pone por sobre los países del Medio Oriente o africanos envueltos en conflictos 

militares de alta escala. Guatemala está en la séptima posición, con 41 homicidios. Es en 

esos tres países donde la derrota en la batalla contra el narcotráfico es más evidente. La 

debilidad de sus Estados, la corrupción que caracteriza su institucionalidad, las enormes 

masas de jóvenes marginados que no estudian ni trabajan y viven en la pobreza, más su 

débil estructura policial, los han convertido en un campo propicio para la acción de los 

grandes carteles de narcotraficantes. La muerte violenta seguirá siendo el resultado de 

quienes intenten oponerse a su acción y a la de otros que se suman a esta ola criminal. 

Los señores de la droga crean pequeños ejércitos al darles armas a pandillas delictuales, 

las que, cuando no trabajan para los carteles, pueden prestarse para servir a otros jefes. 

Mandar matar a alguien puede costar US$ 500, mientras que las empresas deben destinar 

un 20% en promedio de sus gastos operativos a la seguridad de su personal. La violencia 

disuade además a los inversionistas, en un proceso que podría erosionar aún más el 

proceso democrático. Recientes estudios concluyen que más de la mitad de la población 

centroamericana está dispuesta a aceptar un golpe de Estado si eso ayuda a mejorar 

la situación criminal. Una magra perspectiva para una región que venía avanzando 

en su institucionalidad democrática desde que dejó su tradición de guerras civiles y 

dictadores.»

24 El VI Informe Centroamericano sobre Derechos Humanos y Conflictividad Social 

2010-2011, anota: «La militarización a la que ha sido sometida la seguridad pública en 

Centroamérica argumenta la necesidad de fortalecer las limitadas capacidades policiales 

en la lucha contra la violencia, el crimen organizado y el narcotráfico.» Y agrega: «El 

proceso de militarización regional se ha introducido a través de las leyes antiterroristas 
Volume 13 / 2012 265

o regímenes de control de movimientos, como son los planes de “tolerancia cero” que 

convierten a todos en sospechosos.»

25 La cuestión es si las nuevas estrategias que se están implementando [incluidas las de 

la Conferencia sobre seguridad –junio 2011– y la reunión del Grupo Consultivo para 

la Reconstrucción y el Desarrollo de Centroamérica –diciembre 2011–] «...producirán 

resultados que puedan satisfacer las crecientes ansiedades públicas acerca de la crisis de 

la seguridad pública» (Beltrán 2009).

26 De acuerdo con J. Ruhl (2011; 34) «La corrupción política está extendida en América 

Central. Regularmente los periódicos de Ciudad Panamá a Ciudad Guatemala reportan 

escabrosos sobornos y escándalos de desfalcos involucrando altos funcionarios públicos. 

Durante la pasada década, los expresidentes de Nicaragua, Guatemala y Costa Rica han 

sido indiciados por los altos niveles de corrupción involucrando millones de dólares. 

Además, las encuestas muestran que los centroamericanos ordinarios frecuentemente 

han pagado sobornos a funcionarios de bajo nivel simplemente para obtener acceso a los 

servicios públicos básicos.»

27 Uno de los problemas que genera el combate exitoso del crimen transnacional organizado 

y de los carteles del narcotráfico en un país, es que estos grupos no desaparecen, sino que 

se reubican en países más vulnerables o con escasos recursos para la seguridad y defensa; 

entonces las políticas implementadas en Colombia y México llevaron a que esos grupos 

se desplazaran al Istmo. Al respecto G. Maihold (2011) comenta: «La capacidad de 

desplazamiento de las organizaciones criminales implica que un país con los suficientes 

medios y fuerza coercitiva pueda hacer frente en cierta medida a estos actores, mientras 

con un vecino con menos capacidades se ve afectado en proporción mayor. Se establece 

así una cadena continua de desplazamientos que solo podría interrumpirse con un 

esfuerzo internacional a la altura del reto transnacional del que se trata. Insistir en la 

soberanía nacional en lo relativo a la lucha contra el narcotráfico, el crimen organizado, 

la corrupción y la violencia limita las posibilidades de cooperación externa en áreas 

fundamentales como son los sistemas judiciales y penitenciarios.»

28 Kaplan (2008/2009; 73) anota: «[d]ado un tiempo suficiente, los Estados frágiles 

sufriendo de severa fragmentación identitaria y débiles instituciones formales podrían 

ser capaces de integrar sus ciudadanos en nuevas naciones –adquiriendo fronteras 

claramente demarcadas y cohesivas identidades nacionales– y construir cuerpos estatales 

que sean robustos y que hayan ganado la lealtad de sus pueblos. Esta evolución, sin 

embargo, toma bastante tiempo, extendiéndose durante siglos en muchos casos.» Esto 

evidencia un error común: considerar que esos dos procesos de construcción pueden ser 

dados exógenamente. Centroamérica es un ejemplo de este error, que sigue perdurando 

con los esfuerzos, por ejemplo, españoles de fomentar la municipalización y el desarrollo 

local como estrategia de desarrollo.

29 En general las instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial 

continúan priorizando lo económico y la gobernabilidad; evidencia de ello es que su 

presidente R. Zoellick (2008/09; 68) señala «[el] trauma de los Estados frágiles y las 

interconexiones de la globalización requiere que nuestra generación reconozca de nuevo 

el nexo entre economía, gobernabilidad y seguridad.» Ello, repito, deja por fuera lo 

político, social y cultural, una de las causas de los modelos inapropiados que se han 

implementado alrededor del mundo, sobre todo en países frágiles.

30 Brookings Institute desarrolló un índice de debilidad estatal a partir de 20 indicadores, 

agrupados en cuatro categorías (económica, política, seguridad y bienestar social). El 

índice observa 141 Estados y los centroamericanos se ubican en las siguientes posiciones 
266 Security and Defense Studies Review

(1 es la condición de mayor debilidad): Costa Rica: 130; Panamá: 122; Belice: 117; 

El Salvador: 95; Nicaragua: 72; Honduras: 69 y Guatemala: 60. Mientras que en el 

índice de Estados fracasados estos países se ubican en las siguientes posiciones: Costa 

Rica: 137; Panamá: 131; Belice: 114; El Salvador: 89; Nicaragua: 67; Honduras: 78; y 

Guatemala: 73.

31 K. Bliss (2009; 2) anota: «A través del Sistema de Integración de Centroamérica 

(SICA), los países en la región se reúnen regularmente para discutir los temas de 

seguridad de interés mutuo. Pero dada la aparente integración de personas, fauna y flora 

y productos dentro de los flujos de armas, drogas y fondos ilícitos, podría ser importante 

considerar no solo el movimiento de drogas y armas sino también la circulación de seres 

humanos, plantas y animales a través de Centroamérica, México y los Estados Unidos.»
Volume 13 / 2012 267

Crimen Organizado en El Salvador: 

Sus Efectos Perniciosos en la Gobernanza y 

Gobernabilidad del País

Juan Ricardo Gómez Hecht

RESUMEN

El objeto de la presente investigación es determinar desde una perspectiva 

sistémica, cómo las actividades del crimen organizado en el país están 

afectando su gobernanza y gobernabilidad. El autor propuesta que: 

Actualmente en El Salvador el crimen organizado (CO) en su afán por 

incrementar sus ganancias, el control de rutas de tráfico y mercados se 

ha configurado en un actor estratégico cuyas actividades están afectando 

la gobernanza y gobernabilidad del país al desestabilizar sus ámbitos 

político, económico y social. Esta investigación presenta un estudio 

comprensivo de la dinámica en que se encuentran inmersas las redes de 

CO y los efectos negativos de sus actividades en El Salvador. A la vez 

se identifican las vulnerabilidades del estado salvadoreño, así como los 

puntos débiles por donde estas nefastas organizaciones están permeando 

sus estructuras e instituciones. El autor concluya por decir que el Estado 

salvadoreño a pesar de sus esfuerzos, no da respuesta a los requerimientos 

y necesidades de seguridad de la población y que la continuación de este 

rumbo lo va llevar a perder gradualmente legitimidad, hasta entrar en 

una crisis de gobernabilidad. Él propuesta que la forma de superar esta 

dinámica viciosa sea recurrir a todos los recursos disponibles incluyendo 

en el esfuerzo, a la seguridad privada, debidamente controlada y regulada.

Introducción

Nunca antes los vecinos de la Hacienda “El Recolado” en Zacatecoluca habían visto 

tanto dinero en sus vidas. En iguales circunstancias se encontraban los policías y 

fiscales que se hicieron presentes al lugar, cuando el día 02 de septiembre de 2010, 

$9.2 millones fueron descubiertos enterrados dentro de unos barriles plásticos. La 

sorpresa fue mayor cuando, unos días después, en el mismo sitio, se llevó a cabo 

otro hallazgo millonario de dinero enterrado. El Salvador se tornaba en una tierra de 

sorpresas, cuando el 11 de septiembre de ese mismo año, otros $4.2 millones fueron 

localizados enterrados en el patio de una casa en San Juan Opico, La Libertad, elevando la suma de dinero encontrada enterrada a la asombrosa cantidad de $14.6 

millones.1 Repentinamente pareciera que el principal producto agrícola salvadoreño 

era dinero enterrado. La fuente de esta riqueza era obvio, el narcotráfico. Los eventos descritos hicieron público lo que en El Salvador era un secreto a voces: el crimen 

organizado transnacional estaba operando a todo vapor dentro del país. La punta 

del iceberg de una de las mayores amenazas a la incipiente democracia salvadoreña 

había sido develada.
268 Security and Defense Studies Review

El objeto de la presente investigación es determinar desde una perspectiva 

sistémica, cómo las actividades del crimen organizado en el país están afectando su 

gobernanza y gobernabilidad. El trabajo de investigación ha sido orientado por la 

siguiente tesis: Actualmente en El Salvador el crimen organizado (CO) en su afán 

por incrementar sus ganancias, el control de rutas de tráfico y mercados se ha configurado en un actor estratégico cuyas actividades están afectando la gobernanza y 

gobernabilidad del país al desestabilizar sus ámbitos político, económico y social.

La importancia del trabajo de investigación radica en que presenta un estudio 

comprensivo de la dinámica en que se encuentran inmersas las redes de CO y los 

efectos negativos de sus actividades en El Salvador. A la vez se identifican las vulnerabilidades del estado salvadoreño, así como los puntos débiles por donde estas 

nefastas organizaciones están permeando sus estructuras e instituciones.

En este orden de ideas, bajo el numeral I se aborda el marco teórico donde 

se exponen las teorías y delimitación conceptual de los términos “Gobernanza”, 

“Gobernabilidad” y Crimen Organizado (CO), presentando sus características relevantes. También se expone brevemente la evolución del CO en El Salvador y 

Centroamérica así como su dinámica en lo que respecta a sus rutas de tráfico y 

mercados. El apartado II presenta el modelo construido a través de la información 

teórica recabada que explica como el CO y los otros actores estratégicos interactúan, se relacionan y afectan entre sí mismos. Asimismo se identifican los nexos que 

caracterizan el fenómeno y que contribuyen a percibir el problema no sólo desde 

sus partes constitutivas sino como un todo integrado. A partir del numeral III, se 

aplica el modelo construido a la realidad salvadoreña, contrastando la información 

recolectada por medio de noticias de periódicos, índices y encuestas de opinión a 

efecto de confirmar o refutar la tesis que se ha formulado. Finalmente en el apartado 

IV se exponen las conclusiones y recomendaciones que la investigación ha generado y que se consideran pueden coadyuvar a superar las deficiencias y problemas 

detectados.

Marco Teórico y Discusión de la Literatura Relevante

La presente investigación gira en torno de dos ejes principales: los temas relacionados de Gobernanza y la Gobernabilidad y el tema de Crimen Organizado (CO). En 

ambas áreas de estudio la literatura disponible es amplia y diversa.

Gobernanza y Gobernabilidad

Gobernanza y Gobernabilidad son conceptos interrelacionados que es necesario 

separar para efectos analíticos. (Prats i Català 2001) El concepto de gobernanza fue 

acuñado y difundido por organizaciones internacionales de desarrollo y ha sido 

utilizado frecuentemente en su literatura y estudios. El concepto está relacionado 

con la “forma” de gobierno y se entiende “...como el proceso de toma de decisiones y el proceso por medio del cual las decisiones son implementadas (o no se 

implementan).”2 En su ámbito se desenvuelven una pluralidad de actores tanto públicos como privados que interactúan horizontalmente alrededor de su integración 

e interdependencia. Centrado principalmente en el término de “Buen Gobierno” las 

siguientes características le definen: responsabilidad (accountability), transparen-
Volume 13 / 2012 269

cia, capacidad de respuesta, equidad e inclusión, efectividad y eficiencia, respeto 

al Estado de Derecho, participación y orientación hacia el consenso. La práctica 

de “Buen Gobierno” está actualmente, siendo promulgada como la solución más 

factible para los problemas apremiantes que aquejan a la mayoría de las sociedades 

(ESCAP 2011), dado que fortalece sus capacidades de auto-organización y les brinda cohesión, garantizando su seguridad, prosperidad, coherencia, estabilidad y 

continuidad. (van Kersbergen y van Waarden 2004) Además la Gobernanza se 

ha definido como la existencia de estructuras de gobierno y procesos efectivos, a 

la vez que ha sido exaltado como un principio que sujeta e enriquece los conceptos 

que ayudan a delimitarlo: democracia, estado de derecho, burocracia efectiva, discreción y descentralización. (Botchway 2001)

Análogamente, el concepto de gobernabilidad, es entendido como una cualidad de los sistemas sociales en el cual interesa la “calidad” del gobierno. Su ámbito 

engloba una interacción vertical entre “gobierno” y “gobernados” sobre la base de 

una relación de jerarquía. Un sistema social es gobernable en la medida en que esta 

socio-políticamente estructurado. En este sentido, todos sus actores estratégicos se 

interrelacionan, para tomar decisiones colectivas para resolver sus conflictos de 

acuerdo a un sistema de normas y procedimientos formales e informales, dentro 

de los cuales, sus estrategias y expectativas son formuladas, sobre la base de información veraz, accesible, suficiente y oportuna. Importante resaltar que, en esta 

dinámica, constantemente se generan nuevos escenarios de amenazas y oportunidades para todos, a consecuencia de los constantes cambios tecnológicos, económicos, sociales o del entorno. La Gobernabilidad está relacionada íntimamente a los 

aspectos de legitimidad y de efectividad. Una crisis de gobernabilidad surge ya 

sea por: a) La inhabilidad de las normas y procedimientos para resolver los problemas de interacción entre los actores estratégicos, especialmente cuando existe 

una modificación en la balanza de poderes, b) Una institucionalización inadecuada 

o débil de las normas y procedimientos y c) La emergencia de nuevos actores estratégicos que presentan una alteración radical de las fórmulas previamente aceptadas 

y a la reformulación de esas fórmulas debido a la modificación de las prioridades de 

uno de los actores estratégicos poderosos. El descender en una crisis de gobernabilidad conlleva la amenaza de anomia y la desintegración de una sociedad. (Prats 

i Català 2001)

Un factor esencial para que se constituyan la Gobernanza y exista Gobernabilidad en una sociedad, es la legitimidad. Esta última hace alusión a la percepción 

dentro de una población, que aquellos que le gobiernan son los más aptos y por 

tanto les otorga el poder y la autoridad requerida para gobernar. La legitimidad está 

relacionada con la “Gobernanza” en el sentido que la primera está basada en los 

principios de lo justo y apropiado desde la perspectiva del gobernado. La segunda 

brinda un principio, un ideal para alcanzar un buen gobierno. Consecuentemente, 

la legitimidad de un gobierno estará garantizada donde el proceso en que se toman las decisiones sea transparente, con amplia participación de la población que 

afecta y con mecanismos que garanticen el consenso. Además la legitimidad estará 

en concordancia con la vigencia del Estado de Derecho, la aplicación de la ley a 

todos por igual y el juzgamiento y la resolución imparcial de las autoridades, basadas en los méritos técnico-jurídicos aplicables a cada uno de los casos particulares. 
270 Security and Defense Studies Review

Igualmente, el Estado va ostentar elevados niveles de legitimidad si las medidas y 

políticas que se implementan responden a los requerimientos y necesidades de los 

gobernados y sus beneficios son distribuidos equitativamente sin exclusión alguna, 

así como también exista una probada efectividad y eficiencia gubernamental de dar 

respuestas oportunas y brindar estabilidad institucional. (Botchway 2001)

Al descansar la autoridad sobre la legitimidad, los gobernados sentirán 

la obligación o deber de respetar las leyes y aceptar los decretos gubernamentales 

como legales y revestidos de autoridad. (Wallner 2008) Ante lo expuesto, se puede 

aseverar que en el triángulo representación-legitimidad-poder se juega en gran parte la capacidad de generar transformaciones substanciales para el establecimiento 

de gobernanza y el logro de la gobernabilidad. (OEA.PNUD 2010) Asimismo cabe 

destacar que es importante contar con un sistema de frenos y contrapesos para evitar 

arbitrariedades y abusos de poder pero no instaurar tantos que inhiban la capacidad 

de las instituciones gubernamentales de actuar e implementar políticas, sobre todo 

aquellas que están en sintonía con los sentimientos generales presentes en la comunidad y los valores comunes de la sociedad (van Kersbergen & van Waarden.2004 

y Wallner, 2008.)

El Crimen Organizado

Uno de los obstáculos al abordar el tema del Crimen Organizado (CO) es su definición. Un juez americano ilustró perfectamente este punto, al ser preguntado al 

respecto, respondió “que iba a saber cuándo era CO cuando lo viera.” Esta sencilla 

respuesta capta la variedad de circunstancias, actividades y dinámicas que engloba 

el fenómeno. (Lee 2007) El criminólogo Jay Albanese sintetizó las características 

del CO en 5: 1) Una jerarquía organizada; 2) Uso o amenaza del uso de fuerza para 

lograr sus objetivos; 3) Obtención de utilidades a través del crimen o actividades 

ilícitas; 4) Uso de la corrupción para garantizar impunidad; y 5) Existencia de una 

gran demanda pública por sus servicios o productos ofertados. También concluyó 

que la cantidad de personas que conforman una organización resultaba irrelevante, 

cualquier grupo de dos o más personas es suficiente para ser considerado CO. El 

CO opera como una empresa cuyos únicos objetivos son el obtener ganancias y 

sobrevivir. Situación que requiere que se mantenga un equilibrio, controlando las 

presiones que reciben de sus proveedores, “clientes”, la ley y la policía y otros 

competidores tanto legales como ilegales. La línea entre lo legal e ilegal se torna 

borrosa cuando actores de ambos ámbitos entran en contacto y transan entre sí. 

La obtención del éxito y lucro deseado requiere que el CO recurra a sus miembros y colaboradores externos para enlazar a los proveedores con los “clientes”, a 

la vez de proteger la organización de las agencias de aplicación de la ley y lograr 

“lavar” el dinero por medio de su colocación, estratificación e integración dentro de 

la economía legal. Los contactos sociales juegan un rol muy importante en permitir 

el acceso a estas lucrativas oportunidades criminales. (Kleemans and de Pott 2008) 

Consecuentemente el CO debe obtener un producto, hacerlo fácilmente disponible a 

sus “clientes”, tomar las precauciones necesarias en caso que algunos de sus miembros sean capturados o condenados y que existan los canales de corrupción abiertos 

de funcionarios públicos que impidan que la empresa sea desbaratada, provean in-
Volume 13 / 2012 271

formación, protección e impunidad. Tres actividades de CO pueden ser claramente 

identificadas: provisión de servicios ilícitos, procuración de productos ilícitos y la 

infiltración de negocios legítimos (Williams 2011; Passas 2000; Albanese 2008) Tres 

tipos de factores explican el surgimiento del CO: factores de oportunidad (económicos, gubernamentales, sociales, tecnológicos, situación geográfica, historia, etc.), 

el entorno criminal y la disponibilidad de personas con accesos o habilidades especiales. (Albanese 2004) La inestabilidad institucional así como un sistema judicial 

ineficiente, aunado al fracaso del Estado de proveer seguridad y de hacer cumplir 

los contratos comerciales y derechos de propiedad, no sólo crea un clima social 

permeado por la ausencia de confianza, sino que propicia el surgimiento de organizaciones de CO que brindan protección y respeto a las obligaciones contraídas. 

El efecto más pernicioso por medio del cual el CO socava la relación entre los 

ciudadanos y su gobierno es que al fracasar éste en cumplir con sus funciones esenciales, los gobernados dejan de tenerle confianza. El CO se constituye en un tipo 

de “estado paralelo” que inclusive puede llegar a percibirse como legitimo por la 

ciudadanía. Asimismo una creciente dependencia en una economía informal va 

gestando un sistema económico que desempeña sus propias funciones productivas 

y distributivas. Esta economía clandestina a su vez provee un mercado laboral en 

el cual surgen los sectores informales y criminales para ofertar empleo. (UNDOC 

2007; Sung 2004) En este mundo, la violencia surge cuando alguna de las partes no 

cumple con su cometido y no existe ninguna alternativa legal para resolver la disputa. También brota cuando entre las diferentes organizaciones se desatan conflictos 

por el control de mercados ilegales. En el ámbito de infiltración del mercado legal, 

la violencia es ejercida en concepto de pagos de “protección” para evitar daños a la 

propiedad o cualquier otro factor que pueda afectar la producción. (Albanese 2004)

Las substanciales mejoras en los medios de transporte, comunicaciones y tecnología, la reducción de barreras migratorias, bienes y transacciones financieras, 

han contribuido a que el CO haya evolucionado hasta convertirse en un fenómeno global, resultando en una amplia gama de estructuras conformando redes transnacionales. Estas organizaciones se caracterizan por un enorme grado de fluidez y 

complejidad estructural, son simultáneamente dominantes e intangibles, ubicuas e 

invisibles, están en todas y en ninguna parte. (William 2001)

El CO opera cada vez más fuera de los parámetros tradicionales, tomando 

ventaja de las nuevas oportunidades y la facilidad de moverse a nuevas áreas geográficas. Estas redes transnacionales conformadas por organizaciones dispersas, pequeños grupos e individuos se comunican, coordinan y conducen de forma entrelazada 

sin un centro de comando central; sus miembros pueden entrar o salir dependiendo 

de sus necesidades particulares, oportunidades y demandas. A su vez, proporcionan 

al CO diversidad, flexibilidad, bajo perfil y resiliencia, lo que le proporciona una 

enorme ventaja sobre las instituciones gubernamentales que son estáticas, operan 

sobre líneas jerárquicas y que se ven entorpecidas por la rivalidad y competición burocrática. Asimismo permiten explotar a su favor las diferencias entre legislaciones 

y regulaciones nacionales y se constituyen en un bastión de defensa en contra de la 

infiltración. (William 2001; Chatterjee 2005) Desafortunadamente no existe forma 

alguna de gobierno inmune al desarrollo del CO, ningún sistema legal capaz de controlar completamente su crecimiento y ningún sistema económico o financiero que 
272 Security and Defense Studies Review

este blindado ante la tentación de los niveles de ganancia que sobrepasan aquellos 

posibles por medio de actividades legales. (Shelley 2001)

El Crimen Organizado en Centroamérica

El CO en El Salvador, no puede ser analizado fuera del contexto regional, dado que 

se trata de un fenómeno de carácter transnacional que afecta a toda la región 

Mesoamericana. El Salvador es una parte crucial de una red transnacional de actores y rutas por medio de los cuales el CO mueve todo tipo de productos ilícitos, 

dinero, armas, personas y bienes. El problema ha sido estudiado vastamente y ha 

sido identificado como la mayor amenaza a la gobernanza, la seguridad pública y 

un enorme obstáculo para el desarrollo, que inclusive pone en peligro la viabilidad 

de todas las naciones centroamericanas. (Funes 2011; UNODC 2007; Arnson & 

Olson 2011) Los factores de oportunidad que propician el surgimiento y desarrollo 

del CO en el área son enormes. Ubicado geográficamente el Istmo centroamericano entre Sur y Norte América, las redes criminales en el área han operado por 

décadas su nefasto tráfico. Esta situación se ha visto favorecida por la existencia de 

fronteras “porosas” y una extensa costa poco controlada. Sólo en El Salvador 

se calcula que existen más de 300 puntos de entrada que no son monitoreados y 

aún aquellos puntos en que existe algún tipo de control fronterizo se llevan a cabo 

revisiones escuetas y aleatorias a los bienes y personas que entran y salen del país 

(Farah 2011). Dos características destacan la región: el alto volumen de drogas que 

transita por el área y el detentar la tasa de homicidios más elevada en el mundo. 

Ambas circunstancias están íntimamente relacionadas. Se calcula que el 90% de la 

cocaína (500 a 630 TM) que llega a los Estado Unidos de América (EUA) transita 

vía la ruta México/Centroamérica. El 42% de esta cantidad circula directamente 

por territorio centroamericano y esa cifra aumenta al 60 y 69% (376 a 488 TM) si 

se toma en cuenta la droga que circula por el este de la costa del Océano Pacifico. 

El hecho de funcionar como un punto de trasbordo ha traído consecuencias devastadoras para la región, incrementado considerablemente el crimen, el uso de drogas 

y corrompiendo las instituciones gubernamentales. (UNODC 2007; 2010; Chalk 

2011; Arnson & Olson 2011)

Económicamente se calcula el valor de la cocaína que fluye de Sur a Norte 

América en $38 millardos de dólares, de los cuales se estima que $16 millardos 

circulan por Centroamérica, cantidad que sobrepasa los presupuestos nacionales 

(2009) combinados de Guatemala, Honduras y El Salvador (Funes 2011; Arnson 

& Olson 2011) Asimismo se calcula que $29 millardos se “lavaron” en el área 

durante el año 2009,3 siendo todos los países de la región considerados de “gran 

preocupación” o “de preocupación” por el Departamento de Estado (EUA) en lo 

que respecta a dicha actividad y a los crímenes financieros (INCSR 2011). Estas 

actividades se facilitan por la masiva cantidad de remesas que se reciben en el área 

y el uso del dólar en países como El Salvador y Panamá. También los costos de la 

violencia para los países centroamericanos es elevadísimo, calculándose este en un 

promedio de 7.7% del PIB y en el caso de El Salvador este se eleva a un 10.8% 

y en algunos estimados dicha cifra se calcula en 25% del PIB (USG-GOES 2011; 

Farah 2011)
Volume 13 / 2012 273

El CO también ha infiltrado los órganos de los Estados centroamericanos en 

especial la Justicia y los cuerpos policiales, al tomar ventaja de sus frágiles y débiles instituciones. Los sistemas de Justicia disfuncionales a su vez han fomentado 

elevados niveles de impunidad y corrupción (Funes 2011; Arnson & Olson 2011; 

UNODC 2007)

En el ámbito social elevadas tasas de desempleo, inadecuadas oportunidades 

educativas y la abundancia de armas torna vulnerables a los jóvenes para ser explotados por el CO. La tasa de homicidios en El Salvador en el rango de edad de 15 a 

24 años, de 94 por cada 100,000 habitantes es la más elevada del mundo. Resultado 

de las actividades transnacionales del CO, las pandillas, la tasa de homicidios y la 

impunidad hace que la seguridad pública sea la principal la principal preocupación 

de la mayoría de los salvadoreños. (Arnson & Olson 2011) El conflicto armado 

(1981-1992) introdujo armas de guerra al país y enseño las habilidades prácticas y 

sicológicas para utilizarlas Luego de la desmovilización que siguió a los acuerdos 

de paz en El Salvador, muchas de las redes clandestinas que fueron utilizadas para 

suministrar ambas partes del conflicto quedaron intactas, por lo que en un período 

de tiempo relativamente corto pudieron configurarse organizaciones criminales. 

Además es de tomar en cuenta que, una vez se desarrolla el tipo de experticia 

adquirida en combate, es difícil que las personas desmovilizadas se adapten a otro 

tipo de vida, sobre todo cuando en el ámbito criminal existe demanda por sus 

servicios que les puede brindar mayor oportunidad de lucro que las otras alternativas disponibles. Consecuentemente, algunos de sus miembros rápidamente se 

incorporaron a grupos criminales o a las pandillas, llegando a liderar algunos de 

sus programas. Además siendo el país uno de los centros para la mayoría de las 

actividades de tráfico en la región, fueron conformando operaciones de secuestro, 

robo de vehículos, contrabando humano y de armas. Este fenómeno de excombatientes ingresando a actividades criminales permitió que en poco tiempo en el país 

existieran sofisticadas estructuras armadas También en el país por muchos años 

estaban ya establecidas redes de contrabando de todo tipo de artículos y bienes, 

las cuales disponían de la protección de las autoridades aduanales y de aplicación 

de la ley, por lo que su expansión al tráfico de drogas fue una evolución “natural” 

(Arnson & Olson 2011; UNODC 2007; Farah 2011; Skaperdas 2001)

Al incursionar el narcotráfico, la participación de las organizaciones criminales salvadoreñas en el mercado de las drogas se reduce a brindar transporte y protección a los alijos de droga mientras transitan por el país. Últimamente también se han 

dado a la tarea de distribuir la droga localmente. La operación global y la propiedad 

de la droga son de los carteles mexicanos y colombianos. Los carteles también han 

entrado en contacto con las pandillas salvadoreñas quienes proporcionan “músculo” 

para las operaciones que le son requeridas, como también han incursionado en el 

mercado del “narco menudeo” entrando en conflicto con los distribuidores locales. 

Los expertos en la materia consideran que las pandillas están lejos de adquirir la 

sofisticación, disciplina y los medios para ser “buenos” socios en el negocio de la 

droga. Tampoco se considera que sean capaces de crear y operar sus propias estructuras en este ámbito, su principal actividad criminal continúa siendo la extorsión y 

el sicariato. A pesar de lo expuesto, existe evidencia que las pandillas de “tercera 

generación”4 están comenzado a formar nexos más cercanos con los carteles de la 
274 Security and Defense Studies Review

droga a los niveles más altos, aumentado considerablemente sus capacidades financieras y de poder de fuego (Arnson & Olson 2011; Farah 2011)

Modelo de la Dinámica de Interrelación entre el CO y Otros Actores 

Estratégicos

El presente modelo no es exhaustivo dada la extensión del trabajo de investigación 

y procura brindar una perspectiva sintética y sencilla de un problema inmensamente complejo. La gobernanza y gobernabilidad supera la esfera gubernamental 

englobando una serie de actores estratégicos tanto de la sociedad civil como actores 

que operan en la ilegalidad. Prats i Català considera como actor estratégico “...todo 

individuo, organización o grupo con recursos de poder suficientes para impedir o 

perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y 

de solución de conflictos colectivos. Sin recursos de poder suficientes para socavar 

la gobernabilidad no hay actor estratégico. Los recursos de poder pueden proceder 

del control de determinados cargos o funciones públicas...del control de factores de 

producción...del control de la información y las ideas... de la posibilidad de producir 

movilizaciones desestabilizadoras... o de la autoridad moral.”

El modelo explora cómo y bajo que dinámicas el CO se interrelaciona con 

los otros actores estratégicos y establece cuáles son sus principales efectos sobre la gobernanza y gobernabilidad de cualquier país. A fin de facilitar la explicación del modelo este se ha dividido en los diferentes ámbitos político, económico y social en los que se enmarca la totalidad del quehacer de cualquier sociedad.

Ámbito Político

En el ámbito político el CO se interrelaciona principalmente con los actores estratégicos relacionados al Estado: en al campo Legislativo con los líderes políticos, 

diputados y representantes de los partidos políticos; en el ámbito judicial, se relaciona con jueces, fiscales y defensores; y en el entorno gubernamental con los 

funcionarios de alto y mediano nivel, burócratas, tecnócratas gubernamentales y 

autoridades municipales. Igualmente se relaciona con las agencias encargadas de la 

aplicación de la ley (policía, autoridades aduanales, migratorias.) También con las 

Fuerzas Armadas cuando están en apoyo de las primeras en el ámbito de la seguridad pública o cumpliendo con su labor constitucional de defensa de la soberanía y 

la integridad del territorio nacional.

Los gobiernos ajustan su conducta en relación al CO según sus percepciones sobre los beneficios a obtener, las amenazas que enfrentan y a las estrategias 

adoptadas por el CO. Al momento que los gobiernos buscan controlar o reprimir 

las actividades del CO, éste reaccionará de 4 diversas formas: evasión, infiltración, 

corrupción y confrontación. La evasión no está incluida en el esquema debido a que 

el CO al encontrar demasiados obstáculos para llevar a cabo sus actividades tenderá 

a buscar otros Estados que sean más débiles, con estructuras más favorables para 

sus intereses o donde se sientan más “confortables” para operar (Bailey & Taylor 

2009; Farah 2011; Arnson & Olson 2011) por lo que se considera que no tendrían 

un impacto directo en la gobernanza y gobernabilidad del país del cual se trasladan.
Volume 13 / 2012 275

A continuación en el Esquema 1 se presenta un gráfico de la dinámica del CO 

en este ámbito:

Esquema 1

Dinámica del CO en el Ámbito Político

Ámbito Ecónomico

A través de la infiltración el CO busca ingresar a las agencias estatales así como procurar empleo en las agencias de aplicación de la ley a fin de facilitar sus operaciones 

criminales. A su vez, busca infiltrar altos funcionarios en oficinas de gobierno de alta 

confidencialidad con el objeto de conseguir beneficios a largo plazo y protección, 

al disponer de un mayor acceso a información confidencial. También se procura la 

infiltración política de diputados, ministros e inclusive la misma presidencia del país 

en aras de influenciar las políticas de Estado, la legislación de leyes y las resoluciones judiciales. (Chêne 2008; Buscaglia & van Dijk 2004)

Característica fundamental del CO es el recurrir rutinariamente a la violencia para avanzar y proteger sus intereses. Un factor determinante del Estado 

es su capacidad de monopolizar el uso legítimo de la fuerza como un medio para 

ejercer dominio sobre su territorio (Weber 1919) Ambas posiciones se contraponen: 

al ejercer la violencia el CO está atentando contra la referida facultad estatal. El 

interés principal del CO es obtener beneficios económicos no confrontar al Estado 

(Flores Pérez 2010) sin embargo, los grupos criminales van a confrontar al Estado 

si consideran que los costos de esta línea de acción son menores que los de soportar 

la represión estatal. La disponibilidad de recursos financieros, comunicaciones y armamento de los grupos criminales va ser un factor determinante en la toma de esta 

decisión (Bailey & Taylor 2009) El optar por este rumbo invariablemente aumentara 

los niveles de violencia dentro del país.

La corrupción es un instrumento indispensable del CO, su utilización se facilita ante la ausencia, pérdida de controles, transparencia y rendición de cuentas. El 
276 Security and Defense Studies Review

CO y la corrupción se retroalimentan mutuamente. Una presencia substancial de CO 

en un país es compatible con mayores niveles de corrupción. Todo tipo de tráfico 

transnacional depende del contrabando y en evitar su investigación. Las principales 

motivos por los que el CO incurre en esta práctica es: adquirir protección de alto 

nivel para ellos mismos y sus actividades, obstaculizar las agencias de aplicación 

de la ley al conseguir información confidencial sobre investigaciones que estén 

llevando a cabo, obstaculizar procesos judiciales a fin de evitar ser procesados, 

conocer el estado de procesos activos o influenciar sus resoluciones a su favor. Todo 

lo anterior acarrea una desigualdad en la aplicación de la ley, lo que a su vez termina 

generando alto niveles de impunidad (Pyman, Hughes & Muravska 2011; Chêne 

2005; UNODC 2007) En América Latina preocupa el hecho del financiamiento del 

CO de campañas electorales a fin de obtener futuros favores y lograr que políticos 

estén directamente involucrados en el CO con lo que se obtiene que se ejerza el 

poder a favor de sus intereses (Rojas Aravena 2006; Pyman, Hughes & Muravska 

2011; Buscaglia & van Dijk 2004; Chêne 2005) Todo lo expuesto ocasiona que el 

público en general pierda la confianza en las instituciones del Estado y genere una 

pérdida de gobernanza y gobernabilidad de cualquier país. (OEA PNUD 2010)

Esquema 2

Dinámica del CO en el Ámbito Económico
Volume 13 / 2012 277

Ámbito Económico

Los actores con que se relaciona el CO en este ámbito son empresarios formales e 

informales, instituciones financieras, gremiales, sindicatos y todo aquel que tiene un 

impacto económico.

Las actividades a que se dedica el CO dejan elevadas ganancias y si se realizan en un entorno favorable a los grupos criminales, conlleva bajos riesgos. La 

acumulación de capital es importante para el CO dado que genera oportunidades 

para diversificarse en otro tipo de actividades ilegales y de jugar un rol cada 

vez más importante en el circuito criminal. Asimismo al disponer de mayores 

recursos financieros se limitan los riesgos que se corren. (Kleemans & de Poot 

2008) Muchos de los negocios del CO se desenvuelven en la informalidad por lo 

que se desarrollan los mercados “negros”. La disparidad económica fomenta estos 

mercados, que están fuertemente asociados a la actividad criminal. (UNODC 2007; 

World Economic Forum 2011) También la informalidad genera un entorno donde 

el crimen y la violencia son tolerados y requeridos. En la economía informal, los 

derechos de propiedad o compromisos contraídos son respetados por medio de una 

variedad de mecanismos que se extienden desde el control social hasta la violencia 

ejercida por el CO. (Carcach 2008) Las ganancias obtenidas tanto informalmente 

como a través de las transacciones criminales deben ser ocultadas y reinvertidas en 

la economía legal, vinculado los mercados formal e informal. La capacidad de poder 

“lavar” grandes cantidades de dinero es clave para el CO, especialmente para los 

dedicados al narcotráfico. (Sung 2004; UNODC 2007) Importante destacar que un 

buen porcentaje de las actividades del CO consiste en proporcionar servicios lícitos 

y bienes que han sido obtenidos por vías y medios ilegales y que ya han ingresado a 

la principal cadena comercial (Pyman, Hughes & Muravska 2011)

El CO una vez adquirido el suficiente capital financiero, la experticia profesional y las adecuadas conexiones políticas, frecuentemente muta a conformar 

empresas legales e infiltrar sus mercados por medio de habilidosos despliegues de 

violencia, con los cuales obtiene substanciales ventajas para sus intereses Uno de 

los principales objetivos del CO es el de corromper y victimizar a los negocios legítimos. (Sung 2004)

La reinversión de fondos procedentes de actividades ilícitas socava la 

economía legítima a la vez introduce prácticas de competencia injusta y trastorna el 

equilibrio natural del mercado. Algunas veces el dinero proveniente del CO puede 

estimular el crecimiento económico. Esta situación no debe de interpretarse que puede ser beneficiosa para las economías nacionales, debido que los efectos globales 

del CO traducidos en una pérdida de gobernanza y una desenfrenada corrupción 

son completamente negativos. (Marine 2006; Ruggiero 2010;Van Dijk 2007) Asimismo, el trastorno que ocasiona el involucramiento del CO en los mercados legales 

resta eficacia a cualquier medida o política estatal orientada a mejorar la economía, 

en vista de que no se pueden predecir sus efectos. Igualmente, el Estado se ve en 

la necesidad de invertir un buen porcentaje de los fondos públicos en contrarrestar al CO, recursos financieros que pudiesen ser de mayor utilidad en reactivar la 

economía o invertir en otras áreas prioritarias como lo son la salud y la educación. 

Asimismo como se ha señalado las actividades del CO acarrean tremendos costos 
278 Security and Defense Studies Review

económicos de millardos de dólares al Estado. (Skaperdas 2001)

Esquema 3

Dinámica del CO en el Ámbito Social

Ámbito Social

En este ámbito el CO se interrelaciona con movimientos sociales, ONGs con vocación social, comunidades, Iglesias, actores locales, centros educativos y aquellas instituciones gubernamentales con funciones sociales como educación y salud. 

También se debe diferenciar el entorno rural o urbano donde se desarrolla. El CO 

tiende arraigarse en el ámbito urbano aunque realice operaciones en zonas rurales.

Estudios efectuados han concluido que la incapacidad del Estado para garantizar los derechos esenciales a su población fomenta el CO. (Sung 2004) La seguridad 

es quizás el bien público que se espera que cualquier gobierno pueda proveer, si 

éste no es capaz de dar una respuesta adecuada en este ámbito, no debe de extrañar 

que la gente se desilusione con el mismo. La ciudadanía tiene la expectativa que su 

gobierno le provea estabilidad, ley, orden, educación, salud y protección social. La 

exclusión de sectores de la sociedad de estos bienes esenciales se constituye en una 

base para el surgimiento de la delincuencia y el CO. El débil o nulo soporte social 

del Estado es rápidamente compensado por el CO, quienes esperan a cambio, de las 
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personas que benefician, protección y lealtad. Además de entre los excluidos salen 

los cuadros que conformarán las estructuras que sostienen a los grupos criminales ya 

sea como participantes activos, colaboradores o simpatizantes. (Fernández & Kuenzi 2006; Flores Pérez 2010; Hoffman 2009) En muchas de estas comunidades existen bajos niveles de control social, los cuales se expresan en redes sociales débiles 

y de baja calidad, poca cohesión social intra y entre las comunidades, poca participación comunitaria, altos niveles de desintegración familiar y elevados niveles de 

“stress” socio-económico. En situaciones donde impera el desempleo o la ociosidad 

los lazos sociales juegan un rol importante para proporcionar acceso a lucrativas 

oportunidades criminales. Las relaciones sociales permiten las conexiones necesarias para entrar en el “negocio” dado que las actividades criminales se basan en la 

confianza. Las personas se involucran en el CO a través de sus relaciones sociales y 

a medida que progresan, su dependencia en los recursos de otras personas (dinero, 

conocimiento, contactos gradualmente decrece y por lo tanto comienzan a configurar sus propios grupos criminales, atrayendo gente de su entorno social (novias, 

esposas, amigos). Es un hecho que las personas tienen una mayor oportunidad de 

involucrarse en el CO si han nacido en una familia cuyos miembros ya están involucrados en actividades ilícitas. También aquellas sociedades con marcada cultura 

de irrespeto a las leyes y donde la corrupción es endémica son una incubadora para 

el surgimiento de grupos de CO “nativos” y suministran un atractivo blanco para 

el CO transnacional que busca nuevas oportunidades. (Kleemans & de Poot 2008; 

Williams & Godson 2002)

La constante exposición a la violencia se ha enquistado en la sociedad, tendiendo a tornarse en una manera legítima para la resolución de conflictos. Además 

muchas personas angustiadas ante la falta de seguridad y justicia del Estado, optan 

por tomar la justicia por sus propias manos, ya sea para defenderse o vengarse. El 

estar frente una sociedad mediatizada la principal información sobre el crimen es 

provista por los diversos medios de comunicación social (MCS). Estos medios están 

en su mayoría orientados a especular con la violencia generando en la población 

una percepción de inseguridad mayor a la que en realidad existe, propiciando a su 

vez una mayor desconfianza de la población en sus autoridades. Los MCS tienden 

a vender el concepto en el cual los delincuentes están presentes por doquier y 

pertenecen a un mundo totalmente distinto, sin relación a la existencia cotidiana y 

familiar. También las percepciones de las personas se reflejan en el entorno que 

experimentan día a día, en especial si éstas son acerca de su situación económica, 

su grado de seguridad, o la desigualdad que miran a su alrededor. (UNODC 2007; 

Focault 2002; CEPAL 2010)

La inseguridad ciudadana y el temor deterioran el apoyo a las instituciones 

democráticas y permiten que afloren expresiones autoritarias largamente arraigadas 

en la cultura política de la región latinoamericana, con la consecuente disminución 

de apoyo al régimen democrático de gobierno. (OEA PNUD 2010) La elevada percepción de inseguridad, a su vez, también genera que los servicios privados de seguridad se proliferen, situación que propicia: a) la inequidad en la distribución de la 

seguridad; b) que la seguridad devenga en una mercancía que responde al mercado 

y no a los intereses más elevados de la sociedad y c) que las agencias de seguridad 

privada se conviertan en verdaderos ejércitos, los cuales en la mayoría de casos su-
280 Security and Defense Studies Review

pera en efectivos a las policías de la región. (Gómez Hecht & Melara Granillo 2008)

Aplicación del Modelo a la Realidad de El Salvador

A efecto de analizar el impacto del CO en la gobernanza y la gobernabilidad de El 

Salvador se va aplicar el modelo siguiendo el mismo método como se expuso el 

mismo, por cada ámbito de análisis: Político, Económico y Social.

Ámbito Político

En El Salvador el CO ha infiltrado las diversas agencias estatales. Este hecho fue 

reconocido por el Presidente Funes en la Conferencia Internacional sobre Seguridad en Centroamérica (junio 2011) donde confirmó la infiltración de “células” 

dentro de la Policía Nacional Civil (PNC) como de la Fuerza Armada (FA), que 

han participado en las ventas de armas a los Zetas, así como han sido empleados 

para ejecutar operaciones dentro de México.5 A los 6 meses que un ex-agente de la 

PNC muriera en un enfrentamiento con el ejército mexicano, la Inspectoría General de la PNC (IG) aseguró que investigaba a 9 policías más involucrados con los 

Zetas.6 También la IG dio a conocer que en el año 2009 se habían capturado a 21 

policías por pertenecer a pandillas.7 La División Antinarcóticos separó en febrero de 

2011 a 11 agentes por pérdida de confianza en su trabajo, así como dio a conocer la 

captura de un investigador por participar en un secuestro y homicidio.8 En julio de 

2011 se dio a conocer, que policías eran indagados por participar en múltiples robos 

de furgones, utilizando los vehículos y su equipo policial.9

En lo que respecta a la FA, un Capitán retirado fue detenido y condenado 

en Virginia, EUA, luego de que tratase de vender a agentes encubiertos de la DEA, 

fusiles automáticos y explosivos cuyo supuesto destino era las FARC. El oficial 

detenido había pertenecido al Comando Especial Antiterrorista y se le señala el 

haber estado entrenando miembros de pandillas y reclutando otros compañeros 

militares para dedicarse a actividades ilícitas.10 En mayo de 2011 la FA anunció la 

desarticulación de una estructura criminal a su interior e inicio el respectivo proceso 

a seis militares pertenecientes al equipo especializado de destrucción de pertrechos 

bélicos en desuso, por el hurto de 1,812 granadas, artefactos explosivos que iban 

destinados para los Zetas.11 Anteriormente, se hizo público que granadas que habían 

pertenecido al ejército salvadoreño habían sido utilizadas en varios atentados en 

México.12 Igualmente, se conoció que la Fiscalía General de la República (FGR) 

investigaba el paradero de 8,000 granadas más, algunas de las cuales se suponía 

había sido utilizadas en varios atentados en el país.13

La infiltración del CO va más allá de la PNC y la FA, en diciembre de 2011 la 

Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP) informó que expulsó a 14 alumnos por tener vínculos con pandillas.14 También varios diputados expresaron que 

el CO y las pandillas habían infiltrado las instituciones del Estado, inclusive supuestamente el Ministerio de Hacienda.15

En lo concerniente a tomar una actitud de confrontación en contra de las medidas del gobierno por contrarrestar su accionar, de acuerdo a documentos de inteligencia policial, jefes pandilleros habrían ordenado desde un centro penal el atacar 

a policías, militares y custodios carcelarios. Al mes de marzo de 2011 ya habían 
Volume 13 / 2012 281

asesinado a 23 miembros de los cuerpos señalados.16 Varios militares y policías 

han seguido siendo asesinados con lujo de barbarie y en la primera masacre del año 

2012, fueron ejecutados por mareros, un sub sargento, un cabo y un ex-soldado.17

Además de estas deplorables acciones el CO está desafiando abiertamente el monopolio del uso de la fuerza al adquirir y utilizar en sus operaciones fusiles de alto 

poder de fuego y granadas. (Arnson & Olson 2011) Informes de inteligencia han 

confirmado esta tendencia.18

Todas estas acciones del CO han implicado un aumento de la violencia en 

el país, al punto que un estudio auspiciado por la ONU, tomando como base los 

datos de homicidios cometidos entre los años 2004 al 2009, calificó a El Salvador 

como el país más violento del mundo, con una tasa de homicidios de 62 por cada 

100,000 habitantes.19 Esta tasa es muy superior en el año 2011, donde se reportaron 

4,354 homicidios, lo que equivale a una tasa de 76.3 homicidios por cada 100,000 

habitantes.20

Durante los primeros once años de este siglo se cometieron en el país 39,476 

homicidios21 y durante todo el tiempo de posguerra la suma de muertes asciende aproximadamente a 74,000 o sea prácticamente el equivalente a las 75,000 

muertes que se consumaron durante los 12 años de guerra (1980-1992). Asimismo 

desde el 2006 se encontraron 513 cadáveres en cementerios clandestinos22 y sólo en 

el año 2011 se reportaron 43 masacres (hechos con más de tres víctimas) en la cual 

se asesinaron a 137 personas.23

En lo que respecta al control de corrupción de acuerdo tanto a los Índices 

de Gobernanza del Banco Mundial, como del Índice de Percepción de Corrupción 

de Transparencia Internacional, el país tiene un control de corrupción superior a la 

mitad de los países evaluados: de acuerdo al primero el país está por encima del 

51% de éstos y de acuerdo al segundo está clasificado, con un índice de 3.4, en el 

puesto 80 de 183 países o sea bajó 7 puestos en relación al que ocupaba (73) en el 

2010.24 Al analizar los resultados en el tiempo (ver Anexo A) se ve que ambos índices detectan una leve reducción, situación que implica más corrupción. Este dato 

concuerda con los resultados del Barómetro Global de Corrupción 2010 que señala 

que el 47.4% de los salvadoreños encuestados consideraron que la corrupción en 

el país se había incrementado. Igualmente consideraron corrupto o extremadamente 

corrupto: a los Partidos Políticos (89%), a la Asamblea Legislativa (62%), a la 

Policía (88%) y a los servidores públicos (78%).25 También el 34% de los salvadoreños consideraron estar de acuerdo o muy de acuerdo que pagar un soborno a 

un funcionario público era la única manera de obtener las cosas y sólo el 37% 

consideró que el Estado puede solucionar el problema de la corrupción.26

El país muestra un bajo perfil en lo concerniente a la transparencia y rendición 

de cuentas. En el Índice de Presupuesto Abierto 2010, El Salvador fue calificado 

con un índice de 37, lo que denota que el gobierno provee mínima información 

al público en sus documentos presupuestarios, situación que hace extremadamente 

difícil a los ciudadanos exigirle rinda cuentas sobre cómo se gasta el dinero público.27 Asimismo se considera que las instituciones encargadas de combatir la corrupción: Fiscalía, Corte de Cuentas, Probidad y Tribunal de Ética, no funcionan.28

La corrupción en el país ha obstaculizado las agencias de aplicación de la ley. 

Conocidos son varios casos de personajes ligados al narcotráfico a los cuales se les 
282 Security and Defense Studies Review

ha posibilitado darse a la fuga al habérseles hecho de su conocimiento su inminente 

captura, o se han obstruido sus investigaciones.29 Igualmente un informe del año 

2010 del Departamento de Estado de EUA encontró que existía una substancial corrupción en el sistema judicial del país, lo que contribuía a altos niveles de impunidad 

y socava el estado de derecho. También se han señalado muchas deficiencias en la 

FGR, la cual consistentemente ha rehusado actuar en casos en que está involucrado 

el CO (Arnson & Olson 2011) .30 El grado de corrupción es tal que en febrero de 

2011 la Corte Suprema de Justicia informó que estaba procesando a 1,000 abogados por sobornos y fraude.31 Todo lo señalado conlleva a que en el país exista una 

desigualdad en la aplicación de la ley, en donde aquellos que cuentan con los suficientes recursos evaden fácilmente su responsabilidad.

La corrupción y falta de transparencia ha facilitado que el CO infiltre el liderazgo político en algunas áreas y ha financiado campañas electorales locales y municipales a efecto de asegurarse que ciertas rutas de tráfico sean protegidas. Esta 

corrupción es evidente en la presencia de partidos políticos que no tienen un amplio 

soporte electoral pero continúan sobreviviendo en aquellas áreas geográficas que 

facilitan la entrada de drogas y contrabando. (Arnson & Olson 2011) También por lo 

menos son 3 diputados que han sido vinculados con el narcotráfico, dos que guardan 

prisión en EUA y otro, perteneciente al Parlamento Centroamericano (PARLACEN) 

que ha sido procesado por soborno y beneficiar a contrabandistas.32 El caso más emblemático de la infiltración del CO en la esfera política fue el asesinato de 3 diputados salvadoreños del PARLACEN en Guatemala, hecho en que se vio involucrado 

miembros de la policía y autoridades de seguridad de dicho país.33

El accionar del CO en el ámbito político, en los niveles que se ha comentado 

ha provocado que la ciudadanía pierda la confianza en las instituciones del Estado 

salvadoreño afectando seriamente la gobernanza y gobernabilidad del país. Este 

hecho se refleja en el informe de Latinobarómetro 2010 en el cual solo el 3% de 

los encuestados consideran que el Estado les puede resolver todos los problemas, y 

tienen confianza en el Congreso sólo el 25%, en los partidos políticos el 16%, en el 

poder judicial el 22% y en el gobierno el 57%.

Asimismo de acuerdo a otra encuesta realizada en el país por el Proyecto 

Vanderbilt de Opinión Pública para Latinoamérica sólo el 41% de los encuestados 

manifestaron no reportar un crimen porque consideran que no serviría para nada y 

el 25% dijo no reportar crímenes por miedo a represalias. (Arnson & Olson 2011)

Ámbito Económico

El CO en El Salvador es un negocio de elevadas ganancias y bajos riesgos. A manera 

de ejemplo la FGR informó que el dueño de una venta de automóviles en San Miguel 

había hecho negocios por un monto de $13.2 millones de los cuales sólo podía dar 

cuenta de cómo había adquirido $30,000. (Farah 2011) Asimismo, el supuesto líder 

de la organización criminal más fuerte del occidente del país, creció de tener una 

empresa con activos de $49,000 en 1995, a reportar ingresos en los últimos 5 años 

por $ 30 millones.34 Mientras tanto, durante el año 2010 en el país sólo se procesaron 

judicialmente 29 casos por lavado de dinero y se han logrado solo 3 condenas.35
Volume 13 / 2012 283

El mercado informal en el país se ha incrementado. Entre 1996 al 2005 ha 

pasado de emplear al 47.4% al 54.4% de la población urbana económicamente activa.36 La economía informal crea un mercado para el desarrollo de actividades ilegales, lo que conduce a un aumento de la violencia y crimen. Desde este punto de 

vista a mayor proporción de empleados en el comercio informal más alta es la tasa de 

homicidios dentro de un municipio. (Carcach 2008) También según reporta la FGR 

la mayor cantidad de víctimas de los 2,926 casos de extorsión denunciados hasta el 

30 de noviembre de 2011, son comerciantes informales.37

En el país existen fuertes vínculos a través del CO entre el mercado formal e 

informal. Muchos de los grandes “capos” de las organizaciones criminales salvadoreñas y líderes de las pandillas diversifican los ingresos provenientes de sus actividades ilegales en empresas legales de transporte, hoteles, compañías inmobiliarias, 

propiedades agrícolas, compra de apartamentos, empresas de lavado de autos, concesionarios de carros usados, discos, bares y restaurantes. (Arnson & Olson 2011)38

Asimismo están invirtiendo dinero en otros países como Cuba, Honduras y Nicaragua en propiedades cerca de la costa, en plantas procesadoras de lácteos y préstamos 

de dinero a bajos intereses, hotelería y turismo.39

El CO utiliza la violencia para obtener ventajas económicas. Como ejemplo 

empresarios migueleños, manifestaron en una reunión con el señor Ministro de Justicia y Seguridad estar agobiados por la violencia y el crimen. Las 1,001 denuncias 

de extorsión realizadas hasta el día 10 de diciembre de 2011 y más de 680 asesinatos 

registrados en la zona oriental hasta entre el 01 de enero y 18 de diciembre de 2011, 

reflejan dicha situación.40 Igualmente se encuentra abrumado el sector transporte que 

hasta la fecha 26 de noviembre de 2011, le habían sido quemadas 18 unidades y asesinados 118 empleados y eso a pesar de estar pagando elevadas sumas en concepto de 

extorsiones. Algunos de estos hechos pudieron haber sido perpetrados no sólo por 

pandilleros, sino por miembros del mismo sector por enemistades o competencia.41

La fuerte inversión de fondos de actividades ilícitas, ha socavado la economía 

legítima. Según los datos para El Salvador, del Reporte de Competencia Global 

2010-2011 del Foro Económico Mundial, el crimen y el robo fue identificado como 

el factor más problemático para hacer negocio. Igualmente fue el último país clasificado (139 de 139) en relación a los costos que el CO impone a los negocios en el 

país y fue el penúltimo clasificado, únicamente arriba de Guatemala en relación a los 

costos a los negocios de la incidencia del crimen y la violencia. La empresa privada 

invierte más de $600 millones anuales en seguridad fuera del pago de extorsiones y 

algunos sectores empresariales consideran las pérdidas anuales de la delincuencia en 

$300 millones.42 Asimismo, en opinión de la mayoría de salvadoreños encuestados el 

país ha caído en un círculo vicioso en que la misma inseguridad aleja los empleos y 

la inversión y el desempleo geera más delincuencia y crimen.43

El costo de la criminalidad en el país se calcula en $2,100 millones, situación 

que ahoga a las empresas y ahuyenta la inversión. El Ministerio de Seguridad y Justicia ha recibido presupuestariamente en los últimos 3 años $871.30 millones, además 

se ha aumentado la fuerza policial a 20 mil efectivos los cuales son apoyados por 

8,500 soldados y sin embargo la criminalidad ha aumentado. Estos gastos evitan que 

estos fondos sean destinados a otras áreas prioritarias como salud y educación.44
284 Security and Defense Studies Review

Ámbito Social

Ningún aspecto de la seguridad humana es más esencial que la de resguardar a la 

población de ser victimizada por el miedo y la violencia física. (Arnson & Olson 

2011) El estado salvadoreño en este aspecto está en deuda con su pueblo, hay un 

71% de la población que ha sido víctima de un delito, solamente un 15% evalúa 

como buena la calidad de la seguridad ciudadana y solo el 3% manifestó sentirse 

segura que nunca va ser víctima de un delito con violencia.45 Además sólo en el 

Departamento de San Salvador se reportan 2,007 personas desaparecidas, de las 

cuales según Medicina Legal el 90% de estos casos puede terminar en asesinato.46

La situación también es grave en lo que respecta al empleo y el costo de la vida. 

En una reciente encuesta el 71.7% y el 82.5% respectivamente, consideraron que la 

situación en ambos aspectos era mala.47

La violencia tampoco ha respetado las escuelas. En el 2011, 130 estudiantes y 6 docentes fueron asesinados. Las amenazas a muerte obligaron al cierre 

de centros escolares y reubicación de algunas víctimas.48 La situación general se 

agrava con el hecho de que hasta noviembre se habían recibido en el país 7,300 

deportados de los EUA con historial delictivo: de éstos 1,382 tienen antecedentes 

por asalto, 1,023 por drogas y 841 por robo.49 Otro problema que afecta el entorno 

social es la fácil disponibilidad de armas de fuego. Según el Ministerio de Defensa 

se estima que hay más de 500,000 armas ilegales en el país. Un estudio reciente 

determinó que seis de cada diez adolescentes han tenido acceso a un arma de 

fuego obtenida de forma clandestina o a través del mercado negro. Lo anterior no 

extraña si se toma en cuenta que sólo la PNC ha extraviado más 1,991 armas de 

fuego desde su fundación y los servicios privados de seguridad han perdido otras 

1,700. Durante el año 2011, de acuerdo a la PNC hasta el 15 de diciembre, se habían 

decomisado 4,240 armas, entre ellas 245 fusiles, 59 granadas de tipo industrial, 28 

carabinas y 30 ametralladoras ligeras, todas armas de uso privativo de la FA.50

Los bajos niveles de control social y un débil o nulo soporte estatal en ciertas 

comunidades, facilitan el ingreso del CO. En El Salvador son varias las comunidades que se encuentran bajo control de las pandillas. Sus habitantes son regularmente extorsionados a cambio de no hacerles daño. Las opciones que le son brindados a los habitantes no son muchas: “Huir, pagar renta o morir.” En estas colonias 

en sus muros se puede apreciar la advertencia inscrita de “Ver, oír y callar si su vida 

quiere conservar.” En casos extremos la actividad de los pandilleros ha obligado 

a los habitantes abandonar sus casas, pasando estas a ser ocupadas por los pandilleros mismos, sus familias o simpatizantes.51 Interesante resulta destacar que 

en comparación al accionar de los pandilleros en las comunidades, los “capos” del 

tráfico de droga operan relativamente sin causar inconveniencias a los miembros de 

sus comunidades y algunas veces hasta son apreciados como héroes locales, por el 

soporte que les brindan a éstas. (Arnson & Olson 2011) 

Los lazos sociales son importantes para incursionar en el CO. Al analizar 

las operaciones de las diversas organizaciones se aprecia que los principales participantes son familiares, hijos, esposas o amigos de confianza de los principales 

cabecillas. En una recién desarticulada red de extorsionistas, las víctimas eran seleccionadas y el dinero era retirado por familiares de los pandilleros e esposa del líder 
Volume 13 / 2012 285

de la organización. Asimismo, muchas de las empresas utilizadas o propiedades 

compradas por el CO y las cuentas de banco en que se mueven fuertes cantidades 

de dinero, están a nombre de empleados, esposas, compañeras de vida, cuñadas 

o familiares de los principales líderes. El participar en este tipo de actividades 

es rentable, un testaferro recibió la cantidad de $790 mil para que una propiedad 

figurara en su nombre.52

Ante la violencia que afecta a la ciudadanía y nula efectividad de las autoridades, muchos hacen “justicia” por sus propios medios. Tal es el caso de un pasajero 

que mató a un asaltante e hirió a otros dos mientras asaltaban el autobús en que se 

transportaba. Asimismo durante el mes de agosto de 2011 se reportaron al menos 

5 casos de ajusticiamientos.53 En toda esta vorágine de violencia los medios de comunicación se orientan a especular con la misma. En un análisis de la portadas de 

un rotativo nacional de los últimos 3 meses del año se aprecia que se reportaron en 

el 61% de ellas noticias relacionadas con asesinatos, la inseguridad, CO, masacres, 

violencia en penales, detenciones, robos, ataques armados y condenas (ver detalles 

anexo B.)

En el país existe una elevada percepción de inseguridad. En una reciente encuesta el 77.4% de los entrevistados manifestaron sentirse inseguros en los autobuses, el 72.4% al visitar los mercados, el 73.1% de visitar un parque cercano, el 

71.4% al visitar el centro de la ciudad, el 43.7 % en su colonia y el 25% en su 

propia casa.54 Esta situación ha generado una disminución del apoyo al régimen 

democrático. En el año 2010 sólo el 43% de los salvadoreños manifestaron sentirse 

satisfechos con la democracia y un 47% estuvieron de acuerdo o muy de acuerdo 

en que está bien que el gobierno pase por encima de las leyes, el parlamento y/o 

las instituciones con el objeto de resolver los problemas.55 Asimismo se aprecia una 

gran desigualdad en la prestación de seguridad, en la cual las colonias acomodadas 

son custodiadas por la seguridad privada y patrulladas preventivamente por la PNC, 

mientras las comunidades más vulnerables son en el mejor de los casos patrulladas 

represivamente por la policía.

Conclusiones y Recomendaciones

Existe una relación de proporcionalidad inversa entre los altos índices de crimen 

violento y el buen gobierno, gobernanza y gobernabilidad. Esto implica que ante 

el aumento de los primeros disminuyen los últimos. Bajo esta lógica, como se ha 

demostrado, el CO al generar altos índices de violencia y crimen están afectando 

perniciosamente la gobernanza y gobernabilidad en el país. Este problema es 

de carácter transnacional y solo puede ser superado con el intercambio de información, la cooperación y colaboración multidisciplinaria de todos los países de la 

región.

El Estado salvadoreño a pesar de sus esfuerzos, no da respuesta a los requerimientos y necesidades de seguridad de la población. La continuación de este 

rumbo lo va llevar a perder gradualmente legitimidad, hasta entrar en una crisis de 

gobernabilidad. La forma de superar esta dinámica viciosa es recurrir a todos los 

recursos disponibles incluyendo en el esfuerzo, a la seguridad privada, debidamente 

controlada y regulada. Además las políticas y medidas que se implementen contra 
286 Security and Defense Studies Review

el CO deben partir de la base de una amplia consulta con participación de los 

principales afectados y la sociedad civil. Éstas, al ser adoptadas, deben periódicamente evaluarse abiertamente para lograr delimitar bien los problemas y obstáculos 

enfrentados y aceptar y superar los errores cometidos. No hay que olvidar que el 

CO sólo existe ante la ausencia de poder y la falta de aplicación de la ley. (Skaperdas 

2001)

Contrario a lo supuesto, es la corrupción y no la violencia el instrumento más 

eficaz de que dispone el CO para lograr sus objetivos. Un estado infestado de funcionarios corruptos en sus instituciones priva al país de una efectiva defensa institucional en contra del CO. El estado de derecho es otra víctima de esta vil dinámica, 

jueces, fiscales y abogados corruptos degradan la ley aplicándola a favor de los 

poderosos, facilitando a los criminales comprar impunidad. Similar peligro representan los políticos corruptos o involucrados con el CO, al ejercer su función a favor 

de intereses criminales. En este sentido, se debe depurar todas las instituciones y 

todos lo tratos de gobierno deben ser transparentes, así como todos los funcionarios 

deben periódicamente rendir cuentas y asumir sus responsabilidades. La corrupción 

a ningún nivel debe tolerarse y debe perseguirse con todo el rigor de la ley.

En el país el nexo que existe entre los mercados formal e informal es lo que 

permite al CO el poder insertar las ganancias obtenidas a través de sus actividades 

ilícitas dentro de la economía legal. Igualmente la existencia de un substancial 

sector informal es uno de los factores que incide en generar altos índices de violencia y criminalidad. En este orden de ideas, se debe implementar medidas serias 

encaminadas a contrarrestar el lavado de dinero y a establecer el marco legal para 

incautar todos los bienes que se adquieran ilegalmente, así como los honorarios 

devengados o pagos de servicios que estén ligados a fondos ilícitos. Además se 

debe tratar de limitar la economía informal y mejorar la eficiencia productiva, distributiva y de asignación de recursos de la economía legal.

Las comunidades excluidas de los beneficios gubernamentales se configuran 

en centros ideales de operación y reclutamiento del CO. El Estado salvadoreño 

debe de proporcionar el adecuado soporte social a éstas y fomentar el restablecer 

redes sociales fuertes y de calidad. Comunidades integradas son el mejor bastión 

de defensa contra la criminalidad. Los MCS deben también cumplir con su función 

democrática de brindar a la población el más diverso y amplio acceso a la información a efecto que ésta pueda tomar decisiones debidamente informada.

Finalmente ante el problema del CO se recomienda recordar el sabio consejo 

de Sun Tzu: “La estrategia es más importante que la violencia y la inteligencia mejor que la fuerza.”

Notas

1 “EUA valida 14.6 millones de narco dólares”, La Prensa Gráfica, enero 11, 2011.

2

 United Nations, Economic and Social Comission for Asia and the Pacific.2011. What 

is Good Governance?

3 http://www.laprensagrafica.com/lpg- multimedia/epaper.html. 4 Término acuñado por John P. Sullivan y el Dr. Robert Bunker, que hace alusión a 
Volume 13 / 2012 287

las pandillas con alto nivel de sofisticación, con visión global, con substancial poder 

financiero y de fuego y con objetivos políticos y sociales

5 “Funes hay infiltración en el Ejército y Policía”, La Prensa Gráfica, 23 de junio de 

2011.

6 “Bajo Investigación nueve Policías Ligados a los Zetas”, La Prensa Gráfica, 24 de 

enero de 2011.

7 “Inspectoría indaga a policías por agrupaciones ilícitas”, La Prensa Gráfica, 22 de 

noviembre de 2011.

8 “DAN separa a 35 agentes por pérdida de confianza”, La Prensa Gráfica, 16 de 

febrero de 2011.

9 “Policías indagados por robo de furgones”, Diario de Hoy, 19 de julio de 2011.

10 “Investigan a Ex-Capitán Ligado a los Zetas y Pandillas” Diario de Hoy, 11 de octubre 

2010; “DEA cazó en su patio al Capitán” Diario de Hoy, 04 de julio de 2011; “31 años de 

cárcel para Capitán Muerte por Tráfico de Armas, Diario de Hoy, 06 de agosto de 2011.

11 “6 Militares a juicio por hurto de 1,812 granadas” La Prensa Gráfica, 28 de mayo de 

2011; “Granadas robadas iban para los Zetas”, La Prensa Gráfica, 24 de junio de 2011.

12 “Granadas en Manos de Narcos Mexicanos eran de El Salvador”, El Diario el 

Mundo, 24 de febrero de 2011.

13 “FGR investiga desaparición de 8,000 granadas”, La Prensa Gráfica, 15 de noviembre 

de 2011.

14 “ANSP expulsó a 14 alumnos por vínculos con pandillas”, La Prensa Gráfica 08 de 

diciembre de 2011.

15 “Diputados eliminan deber de declarar patrimonio para personas con más ingresos”, 

Diario Digital El Faro, 22 de octubre 2010.

16 “Pandilleros ordenan atacar a PNC y al Ejército”, La Prensa Gráfica, 05 de marzo de 

2011.

17 “Militares, víctimas de la primera masacre de 2012”, La Prensa Gráfica 03 de enero de 

2012; “Maras matan a un soldado en Armenia”, Diario de Hoy, 11 de diciembre de 2011; 

“Matan Agente de la PNC y le roban uniforme”, La Prensa Gráfica, 27 de noviembre de 

2011; “Asesinan a policía y mujer en Sonsonate”, La Prensa Gráfica, 11 de julio de 

2011; “Hallan decapitado a policía en Colón”, El Diario de Hoy, 24 de junio de 2011.

18 “Pandillas planean arreciar desmanes”, El Diario de Hoy, 18 de noviembre de 2011.

19 “El más violento: El Salvador encabeza listado de 14 países con altas tasas de 

criminalidad”, El Diario de Hoy, 28 de octubre de 2011.

20 “El 2011 terminó con 4,354 homicidios”, Diario Digital, Contrapunto, 01 de enero 

de 2012.

21 “Casi 40,000 homicidios cometidos desde 2000”, La Prensa Gráfica, 03 de enero 

de 2012. 22 “El Salvador: tantos homicidios como en la guerra civil”, Diario Digital El País 

Internacional,10 de octubre de 2011.

23 “137 víctimas en las 41 masacres de 2011, La Prensa Gráfica, 03 de enero de 2012.

24 Worldwide Governance Indicators 2010; Transparency International, Corruption 

Perceptions Index 2011; Transparency International, Corruption Perceptions Index 

2010.

25 Transparencia Internacional, Barómetro Global de la Corrupción 2010. Datos El 

Salvador

26 Latinobarómetro 2011.

27 International Budget Partnership, Open Budget Survey 2010, OpenBudget Index 
288 Security and Defense Studies Review

2010, El Salvador.

28 “En El Salvador no hay corrupción”, Diario Digital El Faro, 10 octubre 2011.

29 “Arzobispo salvadoreño deplora fuga de diputado narco”, Radio La Primerísima, 

Agencia AFP, 28 de enero de 2007; “Hallan omisión y vínculos con narcos en PNC”, 

La Prensa Gráfica.

30 “Safie, el sabueso que se esfumo”, Diario Digital El Faro, 31 de “Sospechan hubo 

fuga de información”, La Prensa Gráfica, 30 agosto 2009.

31 “Corte procesa a 1,000 abogados por sobornos y fraude”, La Prensa Gráfica, 25 de 

febrero de 2011.

32 “Condenan en EEUU a ex diputado salvadoreño”, El Periódico, Guatemala, 20 enero 

2006; “De Diputado a Jefe de Operaciones de Narcos”, El Diario de Hoy, 29 de enero 

2004;”FGR indagará a Silva por narcotráfico”, La Prensa Gráfica, 01 de diciembre de 

2010; “Trasladan a Osorto a penal de San Miguel”, El Diario de Hoy, 28 de mayo 

2008.

33 “Los asesinaron por $5 millones”, Diario El Mundo, 15 de noviembre de 2010.

34 “El Cartel de Téxis”, Diario Digital El Faro, 16 de mayo de 2011.

35 Money Laundering and Financial Crimes Country Database, El Salvador, Bureau 

for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, United States Department of 

State.2011.

36 “Aumenta la informalidad,” La Prensa Gráfica, 9 de noviembre de 2007.

37 “2,926 denuncias de extorsión durante 2011”, La Prensa Gráfica, 14 de diciembre de 

2011.

38 “De Diputado a Jefe de Operaciones de Narcos”, Diario de Hoy, 29 de enero de 2004; 

“El Cartel de Téxis”, Diario Digital El Faro, 16 de mayo de 2011.

39 “Banda Los Perrones compra inmuebles en Cuba e invierte en turismo en Roatán, 

Honduras”, Diario de Hoy 14 de noviembre de 2011; “Resurgen los Perrones y usan 

narcosubmarinos”, Diario de Hoy, 14 de noviembre de 2011.

40 “Migueleños Abatidos por la Delincuencia piden más seguridad”, Diario de Hoy 21 

de diciembre de 2011.

41 Pandillas arrecian ataques al Transporte”, El Diario de Hoy, 26 de noviembre de 

2011; “Transportistas temen que ataques sean del mismo gremio” El Diario de Hoy, 26 

de noviembre de 2011.

42 $600 millones invierte la empresa privada en costos adicionales de seguridad”, Diario 

de Hoy 09 de julio de 2011.

43 “Inseguridad Aleja Empleos e Inversión”, La Prensa Gráfica, 30 diciembre de 2011.

44 “Más gasto en seguridad y menos efectividad policial”, Diario de Hoy, 01 de 

diciembre de 2011.

45 Latinobarómetro 2010.

46 “San Salvador busca 2,007 desaparecidos”, Diario de Hoy, 08 de enero de 2012.

47 “Más víctimas del crimen en el 2011”, La Prensa Gráfica, 30 de noviembre de 2011. 48 “130 estudiantes fueron asesinados”, Suplemento Sucesos 2011, La Prensa Gráfica, 

01 de enero de 2012.

49 “Más de 7,300 deportados con historial delictivo”, Diario de Hoy, 20 de diciembre 

de 2011.

50 “Armas ilegales en manos de jóvenes salvadoreños”, Diario de Hoy, 17 de noviembre 

de 2011; “PNC reporta decomiso de 4,240 armas de fuego”, La Prensa Gráfica, 27 de 

diciembre de 2011;”PNC perdió 1,991 desde su fundación” La Prensa Gráfica, 08 de 

marzo de 2011; “Vigilantes extravían 1,700 armas de fuego”, La Prensa Gráfica 07 de 
Volume 13 / 2012 289

marzo de 2011.

51 “Mareros extorsionan casa por casa en Colonias de Apopa”, El Diario de Hoy, 27 de 

diciembre de 2011; “En Total Abandono”, Diario de Hoy, 05 de diciembre de 2011; 

“Cientos de familias huyen de las colonias por las maras”, El Diario de Hoy, 05 de 

diciembre de 2011; “Ciudad Pacífica, colonia controlada por las maras”, El Diario de 

Hoy, 05 de diciembre de 2011.

52 “EUA colaboró en detener banda de extorsionistas”, La Prensa Gráfica, 07 de enero de 

2012; “Dueños de Furgones con salarios de $11 y $15 diarios”, El Diario de Hoy, 13 de 

diciembre de 2011; “Resurgen los Perrones y utilizan narcosubmarinos”, El Diario de 

Hoy, 14 de noviembre de 2011.

53 “Un muerto y dos heridos después de asalto a autobús” La Prensa Gráfica, 27 de 

noviembre de 2011; “PDDH: Ajusticiamientos po desconfianza en PNC”, El diario de 

Hoy, 10 de septiembre de 2011.

54 “El 77% de los ciudadanos teme viajar en autobuses”, La Prensa Gráfica, 30 de

noviembre de 2011.

55 Latinobarómetro 2010.

Volume 13 / 2012 291

La Seguridad Privada en Centroamérica:

El Estado del Control y Supervisión del Actor 

Silencioso

Boris O. Saavedra

RESUMEN

El colapso de la Unión Soviética es la inflexión estratégica más importante 

que consolida la era de transformación hacia la democracia en el mundo. 

En Latinoamérica los cambios hacia la democracia fueron dramáticos e 

irreversibles. En este orden de ideas, la apertura creada por el proceso de 

privatización a raíz de la tercera ola de democratización en Latinoamérica, 

aunada a la globalización, han enfatizado el papel del Estado en su 

responsabilidad de proveer la seguridad y defensa que permita el ejercicio 

democrático y el desarrollo. En Centroamérica la privatización de la 

seguridad se ha dado como una consecuencia del proceso de pacificación 

a finales de la década de los 80, la democratización y la globalización. En 

este orden, el Estado se ha mostrado incapaz de proveer el bien común 

de la seguridad. Este ensayo tiene como objetivo analizar el estado del 

control y la supervisión de la privatización de la seguridad y defensa en 

Centroamérica y su impacto y tendencias en el ambiente de seguridad que 

en la actualidad vive en la región. 

Introducción

El surgimiento del Estado en Latinoamérica a raíz del proceso de independencia, 

le da a la institución militar un papel fundamental que trajo como consecuencia 

un legado de concepción autoritaria de gobierno que perdura hasta nuestros días, 

sin embargo, el proceso de democratización en el siglo XX incorpora principios 

fundamentales de gobierno totalmente diferentes que constituyen un reto tanto a 

gobernantes como gobernados y que a medida que avanza la democracia se hace 

más evidente y exigente. 

En este orden de ideas, la apertura creada por el proceso de privatización a raíz 

de la tercera ola de democratización en Latinoamérica, aunada al final de la guerra 

fría y la globalización, ha enfatizado el papel del Estado en su responsabilidad de 

proveer un ambiente de seguridad y defensa que permita el ejercicio democrático y el desarrollo. Esta ensayo tiene como objetivo analizar el estado del control 

y la supervisión de la privatización de la seguridad y defensa en Centroamérica

 con un enfoque en los cinco países que originalmente conformaron la región y sus 

consecuencias en el proceso democrático. 

El Estado keynesiano y protector dominado por los principios económicos a 

finales del siglo XX ha visto un movimiento gradual originado por la creencia de 

la superioridad del mercado en la satisfacción de las necesidades organizacionales 

y públicas. Esta creencia se ha hecho manifiesta en Europa, Estados Unidos y Lati-
292 Security and Defense Studies Review

noamérica en contraste a la falla rotunda de la economía de Estado característica del 

antiguo bloque de la Unión Soviética. 

Al comparar estos éxitos y fallas de los dos sistemas podemos observar importantes antecedentes del crecimiento de la privatización del sector defensa en los 

países desarrollados, convirtiéndose en suplidores de este servicio, y la creciente 

demanda en los países en vía de desarrollo y en proceso de democratización, esta 

tendencia tiene dos razones fundamentales: primero, por la idea de que el mercado 

provee las condiciones y capacidades para ganar la solución facilitando no solo 

la legitimidad, sino convirtiéndose, de hecho, en el modelo internacional para la 

eficiencia y eficacia del gobierno a través de la práctica privada en el área de la seguridad y defensa; y segundo cuando el liderazgo político se ve sobrepasado por los 

retos que enfrentan para cumplir con sus responsabilidades, y piensan que por medio de la privatización de algunos aspectos del sector disminuyen su empleo directo 

abaratando los costos sin arriesgar su responsabilidad y popularidad. 

En este sentido, y particularmente en Centroamérica, la privatización de la 

seguridad se ha dado como una consecuencia del proceso de pacificación a finales 

de la década de los 80, la democratización y las condiciones que la globalización no 

solo económica, sino de los procesos de integración social y político en la región 

donde el Estado se ha mostrado incapaz de proveer este bien común que permita el 

desarrollo y bienestar de los ciudadanos y del Estado como un todo. Corporaciones 

internacionales, empresas nacionales y sectores pudientes de la sociedad contratan 

sus servicios de vigilancia y protección privados por la respuesta inadecuada del Estado en proveer la seguridad en condiciones de alta inseguridad que se viven en esta 

región azotada por el crimen organizado, bandas juveniles urbanas y hampa común.

Planteamiento y Formulación del Problema

En los años 90, aparecieron una serie de reportajes en los medios de comunicación 

–tanto centroamericanos como fuera de la región– hablando de las inversiones de 

los militares. Estos reportajes expresaban en líneas generales con voz de alarma el 

fenómeno de la nueva tendencia de los militares en funciones empresariales, algo 

que no era del todo nuevo, pero tal vez para esta época los sistemas democráticos ya 

estaban más fortalecidos y, si se quiere, con un espacio de mayor apertura como para 

poder hablar sobre el tema. El solo hecho de poder hablarlo es sin duda un reflejo 

del estado de las relaciones civiles-militares en la región, y precisamente el tema de 

las finanzas de los militares como institución y como tendencia después de su vida 

activa. Es así, como esta situación se convierte en un fiel termómetro del estado de 

las relaciones civiles-militares y sobre todo del nivel de madurez democrática de las 

naciones centroamericanas. 

En efecto, la incursión de los militares en el mundo de los negocios se podría 

interpretar, en el mejor de los casos, como una curiosa forma de reconversión, es 

decir, la búsqueda de nuevas ocupaciones y funciones dentro de las sociedades centroamericanas. Esto desde luego se produce en un escenario en el cual las fuerzas 

armadas comienzan a sufrir una crisis de identidad producto de varios factores tales 

como: el fin de la guerra fría, el fin de las guerras en Nicaragua y El Salvador, reducción sensible en los presupuestos de defensa y reducción de las fuerzas armadas. 
Volume 13 / 2012 293

A raíz del traslado de funciones de seguridad de las fuerzas armadas a las 

nuevas instituciones policiales se observa un deterioro del servicio de seguridad en 

medio de un proceso de globalización e integración en sociedades en transición a la 

democracia donde la función de seguridad y defensa es un bien común. En consecuencia, el Estado al no poder satisfacer este servicio como bien común da lugar al 

surgimiento de las empresas privadas de seguridad a fin de llenar el vacío dejado por 

las recién creadas fuerzas policiales civiles. Es así como, se observa la proliferación 

de las empresas privadas de seguridad en Centroamérica, las cuales, constituyen un 

fenómeno con múltiples implicancias para las democracias de la región. Particularmente, los mecanismos legales para la supervisión o regulación de estas actividades 

por parte del Estado, la posible vinculación con las actividades del crimen organizado, y el impacto en general en una sociedad en transición a la democracia.

El Proceso de Pacificación y Democratización en Centroamérica

Como consecuencia de los nuevos escenarios tras el fin de la etapa de la guerra fría, 

la doctrina de la seguridad multinacional, los intereses hegemónicos de EE.UU. 

después del 11 de septiembre de 2001 y las facilidades otorgadas por los textos 

constitucionales de los países, todos los ejércitos de Centroamérica han entrado en 

un proceso de reconstrucción de su estrategia militar acorde con la percepción de 

amenazas no tradicionales.

La reorganización de las estructuras de las instituciones de la defensa regional 

a la luz de las “nuevas amenazas” ha orientado la adaptación de los militares en Centroamérica con avances significativos en una agenda múltiple de temas comunes con 

la adopción de medidas de confianza mutua para el avance en los procesos de democratización regional, la participación en misiones de mantenimiento y vigilancia 

de la paz, la organización para la defensa del medio ambiente y el auxilio en casos 

de desastres tanto naturales como los creados por la acción del hombre.

La adaptación de la institución militar a las misiones no tradicionales con 

capacidades multipropósito ha repuntado el gasto militar en la región. Sin embargo, 

por limitaciones económicas, los presupuestos han sufrido recortes significativos si 

se comparan con la variedad de misiones a cumplir y el costo de las adquisiciones, 

mantenimiento y abastecimiento de partes y repuestos. 

Los acuerdos de paz y consolidación democrática en Centroamérica motivaron 

una nueva relación del sector defensa con el Estado fundamentado en una serie de 

acuerdos e instrumentos de carácter internacional, entre los cuales figura el Protocolo de Tegucigalpa o Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica 

(1995). El tratado ha sido apuntalado por una serie de resoluciones de la ONU, la 

OEA, el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) con sus conferencias de 

presidentes, Comisión de Seguridad y particularmente la Conferencia de las Fuerzas 

Armadas Centroamericanas (CFAC), para el desarrollo de nuevas iniciativas bajo 

una nueva visión de la seguridad democrática. 

Hoy en día, la CFAC está integrada por los Ejércitos de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, anexándose en el 2007 las Fuerzas Armadas de República Dominicana como miembro pleno. Sin embargo, participan como observadores 

las Fuerzas Armadas de Belice, EE.UU., Canadá, Brasil, Francia, España, Alema-
294 Security and Defense Studies Review

nia, China-Taiwán, Colombia, Inglaterra y Argentina. En el contexto de la CFAC 

se programan visitas oficiales a las instituciones militares participantes, informes 

periódicos de armamentos disponibles ante la secretaría del SICA, patrullajes conjuntos para el combate particularmente a las amenazas no tradicionales, desastres 

ambientales y desarrollo de programas de capacitación conjuntos. 

El incremento de las actividades del crimen organizado y sus actividades 

conexas, así como el terrorismo en la región han llevado a ciertas iniciativas entre 

las cuales se destacan la Declaración sobre Seguridad en las Américas de la OEA 

de 2003, la cual abrió el camino para el desarrollo de respuestas no convencionales a las amenazas emergentes, particularmente aquellas derivadas del incremento 

de las tasas de delincuencia común, crimen organizado, narcotráfico y la amenaza 

terrorista en EE.UU. Se han intensificado las operaciones conjuntas y combinadas 

de los ejércitos de la región para contrarrestar el gran flujo de drogas con destino 

Norteamérica. 

La ausencia de profesionalización de la institución policial ha impedido la 

adaptación a las exigencias del Estado de Derecho y a los desafíos contemporáneos de seguridad que incluyan también mejoras importantes en las condiciones de 

trabajo y seguridad social. Adicionalmente, la cultura y prácticas de la corrupción 

demandan la formación de capacidades de gestión civil de la seguridad para la dirección superior de las instituciones y políticas.

La gestión política de la seguridad pública se ha visto afectada por la falta de 

competencia del liderazgo civil en el diseño de políticas de seguridad para evitar recurrir a otras alternativas como por ejemplo el uso de la institución militar en seguridad interna y pública. La fragilidad institucional y la burocracia organizacional, sin 

mecanismos de control interno y externo, dificultan la gerencia de las instituciones 

de seguridad pública y policiales. 

La situación de inseguridad en la región se ha hecho tan crítica que afecta a la 

población en general y constituye el problema de mayor importancia por ser esta la 

que sufre la acción del hampa, crimen organizado, narcotráfico, tráfico de armas y 

personas en el acontecer diario de la región. En consecuencia, la acción del Estado 

es insuficiente motivo por el cual han surgido las empresas de seguridad privadas 

como mecanismo alterno objetivo principal de este trabajo las cuales serán analizadas en detalles más adelante. 

 La decisión de la desmilitarización de la seguridad como base fundamental 

para lograr la estabilidad política que permitiera el desarrollo económico y social de 

la región tiene sus aciertos y fallas, sin embargo, desde el punto de vista conceptual, 

fue una excelente decisión que tuvo sus fallas en la implementación cuando se procedió a la creación de las instituciones de seguridad pública en los países, ya que se 

generó un vacío institucional por no contarse con un plan de transición que facilitara 

el funcionamiento durante este proceso, con la profesionalización que demandaban 

y demandan el cumplimiento de la misión institucional con las condiciones sociales y económicas de una región sometida a la violencia por un largo periodo de su 

historia. 
Volume 13 / 2012 295

La Institucionalización de las Policías en Centroamérica Bajo Liderazgo Civil 

La última década del siglo XX en Latinoamérica se caracteriza, entre otras cosas, 

desde el punto de vista de la seguridad y defensa, por el proceso de reforma de 

las fuerzas armadas, dejando la reforma de las instituciones policiales fuera de la 

agenda. Sin embargo, la excepción de esta tendencia lo constituye Centroamérica, 

donde después de la firma de los acuerdo de paz y democratización en el marco del 

Acuerdo Esquipulas II (1987) prácticamente se crean nuevas instituciones.

Los Estados frágiles en vías de desinstitucionalización no son capaces de ofrecer seguridad y justicia equilibrada a sus ciudadanos a través de los mecanismos 

tradicionales del Estado como son las policías, cortes judiciales y sistemas penitenciarios. En cada una de estas situaciones los mecanismos del Estado se presentan 

ineficientes, predadores y ausentes. En el contexto de los países Centroamericanos 

debemos agregar las condiciones de la posguerra que dejó la sociedad sumida en la 

violencia, pobreza y destrucción en general.

 La reforma de las instituciones policiales en Centroamérica tiene en esencia 

ciertos aspectos fundamentales a considerar, entre estos el control y liderazgo civil 

es uno de los más importantes constituyéndose en el elemento central del proceso. 

Es sumamente importante contar con el liderazgo civil para avanzar la reforma y 

modernización de las instituciones de policía en Centroamérica, a fin de lograr su 

profesionalización como fuerza de seguridad en el marco del respeto a la ley, los 

derechos individuales y la democracia como forma preferida de gobierno. 

La presencia del liderazgo civil y democrático en la institución policial está 

ligada a ciertas variables que van a determinar el grado de democratización del proceso y el fortalecimiento del sistema. En este orden, la presencia y funcionamiento 

de un control interno y externo de la actividad policial; la presencia del apoyo técnico civil en el proceso de toma de decisiones; la asignación de funciones administrativas a civiles y el proceso de toma de decisiones dentro de la policía en mano 

de las autoridades civiles encargadas, son las variables que determinan el grado de 

compromiso y responsabilidad de la policial con la democratización institucional y 

consolidación del sistema en la región. 

La voluntad política del liderazgo regional le ha impreso un gran dinamismo 

en la última década en la región para transferir el liderazgo de la conducción militar 

a la civil, sin embargo, el surgimiento de las amenazas no tradicionales como: el 

crimen organizado y el narcotráfico demanda el desarrollo de estrategias para la 

coordinación interinstitucional de la policía y las fuerzas militares. Es necesario 

operacionalizar las funciones de control y supervisión externa a la institución: el 

presupuesto, operaciones, adquisiciones, doctrina y gestión de recursos humanos. 

Se han hecho ciertos cambios sin embargo, han sido insuficientes para un mejor 

desempeño en búsqueda de la eficiencia y eficacia institucional.

Surgimiento y Proliferación de las Empresas de Seguridad Privada 

en Centroamérica

La existencia de un gobierno ha sido siempre una condición elemental para la posibilidad de una vida civilizada. El gobierno desde el momento de la aparición del 

Estado consiste en una institución que debe reunir ciertas condiciones esenciales y 
296 Security and Defense Studies Review

que ha de cumplir cualquier gobierno para que su existencia no sea precaria: la legitimidad y la eficacia. Así, la gobernabilidad consiste simplemente en la capacidad 

de un gobierno de ejercer a la vez estas dos funciones.En este sentido la cualidad de 

gobernable tiene diversos objetivos, entre estos la seguridad interior y exterior son 

entendidos como inherentes a la propia naturaleza del poder político, se considera 

un gobierno fracasado cuando el país es invadido por una potencia extranjera o cuando los ciudadanos son sometidos a una delincuencia desatada.

En este orden, es una obligación del Estado la protección de sus ciudadanos a 

través de la fuerza pública, sin embargo, proveer este bien común en la actualidad 

se torna cada día más complejo y es por esta razón que han surgido las empresas de 

seguridad privadas para responder a los aspectos distintivos del ambiente de seguridad y mercadeo global. Adicionalmente, hay dos factores que se pueden considerar: 

el primero tiene que ver con la amplia transformación que ha tenido lugar en la naturaleza del conflicto en sí; el segundo factor es la “revolución de la privatización”, 

la cual provee la lógica, legitimidad y los modelos que permiten la entrada de los 

mercados al dominio del Estado. La confluencia en el tiempo de estas dinámicas nos 

conduce al surgimiento y crecimiento rápido de la privatización de la seguridad a 

escala global.

Centroamérica, al igual que todas las regiones del mundo, es impactada por 

los factores anteriormente descritos, sin embargo, debemos tomar en consideración 

los acontecimientos que particularmente afectan a la región como son: el proceso de 

democratización, la modernización de las instituciones policiales y el incremento de 

las actividades delictivas en un ambiente global donde podemos destacar el crimen 

organizado y narcotráfico en una región que transita hacia la democracia después de 

una década de conflicto que ha dejado a los países con instituciones frágiles, conflictos sociales y tensión política.

Hagamos un análisis de los factores que influyen en la evolución de seguridad 

privada en general, haciendo énfasis en los que están presentes en Centroamérica 

y los que caracterizan a la región por sus condiciones sociopolíticas. La seguridad 

privada se ve afectada directamente por los fenómenos sociales y económicos, en 

este sentido, se puede considerar una actividad dinámica, versátil y mutable. El 

primer cambio importante lo hemos vivido en la década de los 90, después de la 

desaparición del mundo bipolar que impactó directamente la seguridad tanto a nivel 

nacional como internacional. Actualmente en esta primera década del siglo XXI 

estamos viviendo un segundo cambio. Esta transición a una nueva situación está 

motivada por varios factores. Entre los más influyentes se pueden considerar los 

siguientes: la realidad del mercado, la organización interna de las empresas, nuevas 

tecnologías, la profesionalización, las nuevas modalidades delictivas y la internacionalización del servicio privado. 

En resumen, en algunos países de Centroamérica hay poca voluntad política 

y presentan falta de capacidad para garantizar su propia soberanía y autonomía. 

En este sentido, para solucionar el problema han delegado la tarea de seguridad de 

los ciudadanos y sus propiedades a otras organizaciones incluyendo las compañías 

privadas de seguridad, que les permite delegar esta tarea del Estado y evitar confrontar los problemas que tienen las instituciones públicas para la seguridad, y así 

disminuir la utilización de las fuerzas militares en estas actividades.
Volume 13 / 2012 297

Relaciones Interinstitucionales entre la Seguridad Privada y la Policía

Si atendemos a la situación actual de la policía en Centroamérica y las perspectivas 

a corto y mediano plazo, en general la seguridad privada en la región continuará 

experimentando un crecimiento asombroso. De acuerdo con Sánchez (2003), la 

seguridad pública tendrá que ser más selectiva en su presentación de servicio, priorizando los recursos y las tareas hacia los problemas complejos, dejando que el 

incremento de la demanda de nuevos servicios básicos de seguridad, entre ella la 

prevención situacional, sea satisfecha por la prestación de carácter privado.

En lo relacionado con la reforma administrativa, debe ser concebida como 

gestora de intereses públicos, entregándole el protagonismo a la sociedad, por ello 

se deberían someter a desregulaciones aquellos bienes comunes que se relacionan 

con la seguridad privada, siempre y cuando estos bienes puedan ser compartidos sin 

afectar su principio de totalidad a la sociedad. En el caso de Centroamérica este es 

un factor que está asociado con la gobernabilidad, para que los ciudadanos en sus 

comunidades puedan percibir a la seguridad como un bien donde todos tienen que 

asumir responsabilidades, inclusive cuando ese bien es compartido con una empresa 

privada de seguridad. 

Es necesario que la dirigencia política tenga plena conciencia de que el buen 

funcionamiento de la seguridad privada solo es posible si cualquier decisión política, reforma normativa o actuación policial, tiene presente los cuatro pilares sobre los 

cuales se asienta la prestación de este servicio: empresa, trabajador, cliente e intereses generales. En el caso de Centroamérica, la dirigencia política no ha demostrado 

aún, en líneas general, la voluntad política de reconocer: primero, el problema de la 

seguridad y sus implicancias; segundo, el verdadero papel que la seguridad privada 

puede jugar en la solución del problema y luego ver a la seguridad privada como un 

colaborador y no como la solución en sí. 

Tendencias y Retos en Regulación y Control de las Empresas de Seguridad 

Privadas en Centroamérica

El análisis de la seguridad como un bien común, los factores que influyen en el 

empleo de la seguridad privada y las relaciones interinstitucionales de la seguridad 

privada y la policía requieren de regulaciones apropiadas en función a los factores 

antes mencionados. En este sentido, y de acuerdo con estos factores, nos sitúan ante 

la necesidad de replantearnos la dimensión que debe tener la regulación de los controles y obligaciones impuestas al sector. 

En líneas generales, desde una perspectiva fundamentada en el análisis del 

sector de seguridad privada en Centroamérica se mencionaran los siguientes aspectos: Las exigencias de control previo de las empresas de seguridad por parte 

del Estado deberían ser directamente proporcionales al grado de profesionalismo 

alcanzado en la organización empresarial y en la calidad del personal. 

En cuanto al personal, si no cambian las circunstancias en las relaciones laborales, su déficit será un constante problema. En Centroamérica, las empresas de seguridad se han caracterizado por las pobres condiciones de trabajo a que son sometidos los agentes en cuanto a horas de trabajo, así como la paga que en algunos casos 

está muy por debajo de las exigencias establecidas por ley como salario mínimo. 
298 Security and Defense Studies Review

La tecnología está modificando los procedimientos de trabajo del personal, total o parcialmente. Esto pone de manifiesto nuevas situaciones que precisan de una 

adecuación de las funciones del personal, bien modificando la forma o los límites 

de su prestación o, en otros casos, suprimiendo exigencias impuestas con base en 

circunstancias hoy ya superadas. Esto se hace evidente en Centroamérica con la 

necesidad de nuevos servicios que requieren destrezas y habilidades especiales para 

poder enfrentar situaciones delictivas muy particulares.

La formación y las pruebas de ingreso no deben ser planteadas como un obstáculo para formar parte del sector. Rebajar el nivel de su exigencia es ir en contra 

de los principios que rigen las políticas de recursos humanos de cualquier organización. Hay que tener en cuenta que la seguridad privada seguirá en el futuro 

ocupando espacios públicos de tal manera que el proceso de formación cada día 

será más exigente a medida que aumentan las responsabilidades, para lo cual se debe 

dar mayor protagonismo y responsabilidad a los centros de formación, quedando 

la realización de las pruebas bajo el total control de la administración policial. En 

Centroamérica, el proceso de reclutamiento y selección de personal en la mayoría 

de los países no se lleva a cabo bajo estándares controlados por el gobierno lo cual 

impacta notablemente en la calidad del servicio que se presta.

A medida que exista un mayor profesionalismo en el personal que labora en las 

empresas de seguridad y que se establezcan y velen por estándares de servicio adecuado y de calidad, la tendencia será al autocontrol de las empresas de parte de su 

funcionamiento, al menos en aquello que no tenga relación directa con la seguridad 

pública, ni afecte los intereses generales. 

La participación de los usuarios en los asuntos de seguridad pública cada día es 

mayor, ahora bien, una eficaz relación de esta seguridad pública con la privada precisa de una adecuada regulación de la dirección y gestión de la prestación privada. 

En Centroamérica, se debe educar al ciudadano para que aprenda a participar en su 

propia seguridad, y la policía, así como las empresas privadas, deben ganar la confianza de la sociedad a través del profesionalismo y transparencia en sus funciones. 

Los países de Centroamérica deberían diseñar, planificar y ejecutar las políticas de seguridad tomando en cuenta las empresas de seguridad privada como actores de primer orden en los asuntos de seguridad interna en la región. La seguridad 

privada está participando activamente en la prevención general, y tiene en sus tareas 

una clara incidencia en la seguridad colectiva. Por esto, observando el presente y 

analizando la previsión del futuro, es preciso que la seguridad privada sea incluida 

e integrada sin juicios injustificados en todas las iniciativas, alianzas y proyectos de 

cooperación en materia de seguridad en la región. 

En lo relativo a coordinación para la cooperación entre seguridad privada y 

pública no es suficiente el reconocimiento legal y el desarrollo normativo de esta actividad, se requiere crear una cultura de coordinación entre ambas instituciones, ya 

que la clásica teoría de que la coacción es la nota esencial del derecho, está perdiendo vigor en la sociedad actual. Particularmente en Centroamérica, en algunos casos 

persisten las costumbres y modelos del pasado con fuerte resistencia a los cambios 

del presente, sobre todo con una visión clara del futuro en materia de seguridad. 

Las funciones de control y supervisión de las actividades de seguridad privada, 

atribuidas al servicio policial, deben ser consideradas como un medio, no como un 
Volume 13 / 2012 299

fin en sí mismo. Sin embargo, en Centroamérica debe desarrollarse el control y supervisión política de la seguridad a través de las políticas y estrategias de seguridad 

en cada uno de los países, pero particularmente a escala regional por las características del ambiente de seguridad y las amenazas no tradicionales que enfrenta la 

región. 

La integración de la presencia privada de seguridad pasa, inexorablemente, 

por la presencia permanente en las funciones de servicio policial, considerándose 

mutuamente como partes de un conjunto. El ambiente de seguridad en Centroamérica requiere del esfuerzo conjunto de todas las instituciones públicas y privadas para 

enfrentar las amenazas a la seguridad, como el crimen organizado y narcotráfico, 

que son hoy día considerados en la región como una amenaza al Estado.

Es de vital importancia que el liderazgo político en Centroamérica tome conciencia que el problema de la inseguridad en la región no se soluciona con política 

temporales de mano dura o con el uso de la fuerza militar, se requieren soluciones 

integrales a través de la utilización de todos los medios con que cuenta no solo el 

Estado sino el país en general. 

El profesionalismo institucional, con el apoyo del liderazgo civil político del 

sector de seguridad del Estado, debe asumir, desarrollar e incrementar su posición 

como elemento de garantía del sector, reforzando la confianza mutua y la del ciudadano en seguridad en general y particularmente la seguridad privada como un 

complemento de esta importante labor en pro de la sociedad como un todo. En 

Centroamérica es fundamental esta labor ya que es la base para fortalecer la institucionalidad de seguridad del Estado en la ardua labor de combatir la inseguridad que 

azota la región. 

En este sentido, es necesario partir por la toma de decisión del diseñador de 

las políticas de seguridad, este deberá conocer con exactitud cuál es la capacidad de 

control y supervisión de la seguridad, para esto debe conocer la curva máxima de 

seguridad con que cuenta el Estado, a fin de determinar la política de privatización 

de la seguridad (ver gráfico A).

Demanda Máxima de Seguridad
300 Security and Defense Studies Review

Al servicio policial como instrumento fundamental de la políticas de seguridad del 

Estado le corresponde liderar la aplicación de estas políticas, inclusive la privada, 

siendo su responsabilidad conseguir una eficiente y eficaz contribución a la misión 

que tiene encomendada. En este orden, se nos plantea la interrogante sobre la seguridad privada y su control para lograr la paz y estabilidad social que en definitiva 

es responsabilidad del Estado.

La Seguridad Privada y su Impacto en los Derechos Humanos y Derecho 

Internacional Humanitario 

Las operaciones de la seguridad privada evidentemente involucran acciones que 

podrían entrar en conflicto con los Derechos Humanos en general y el Derecho 

Internacional Humanitario sobre todo cuando actúa en situaciones de crisis. Los 

derechos los derechos que se ven afectados son: el derecho a la vida, trato inhumano 

y degradante, derecho a la salud mental y física, trabajo forzado y esclavizante, la 

discriminación (apartheid), "derecho a la seguridad y libertad, derecho a la protección judicial, libertad de expresión, libertad de religión y credo, libertad de movimiento y asociación, derecho a la privacidad y la familia, y derechos colectivos 

entre otros."1

El Estado y las empresas tienen la obligación de respetar y asegurarse que 

todos los individuos están sujetos a la jurisdicción del Derecho Internacional Humanitario, particularmente en el artículo 1 de la Convención Internacional de los 

Derechos Políticos, en el artículo 3 de la Convención de los Derechos Económicos y 

Culturales, en el artículo 6 de la Convención de todo tipo de Discriminación Contra 

la Mujer, en el artículo 10 de la Convención Contra la Tortura de 1984, en el artículo 

24 de la Convención de los Derechos de los Niños y en el artículo 25 de la Ley Internacional Consuetudinaria. 

En cuanto al sistema Interamericano de Derechos Humanos las empresas de 

seguridad privada deben operar bajo las siguientes regulaciones: la Declaración de 

los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, la Convención Interamericana de los 

Derechos Humanos de 1969, la Carta de la Organización de los Estados Americanos 

(OEA) y la Conferencia Interamericana sobre la Ley Internacional Privada. Es importante señalar que la Declaración Interamericana de los Derechos y Deberes del 

Hombre difiere de la Declaración Universal porque no solo proclama los derechos 

del hombre sino también sus deberes. 

En conclusión, podemos decir que a escala global y particularmente el sistema 

interamericano cuenta con una estructura legal internacional y nacional en cada 

país que permite la protección de todos los derechos individuales y colectivos de las 

personas que pudieran ser afectados por las empresas de seguridad privada en sus 

operaciones tanto en tiempo de paz como de conflicto. 

¿Cómo la Privatización de la Seguridad Afecta el Control de las Fuerzas de 

Seguridad y de la Violencia? 

Las nuevas teorías de la institucionalización desde el punto de vista económico y sociológico2

 sugieren respuestas variadas a esta pregunta, por ejemplo, los institucio-
Volume 13 / 2012 301

nalistas económicos enfatizan la importancia del Estado para controlar la violencia a 

través de la burocracia del Estado, sobre todo si la organización de la seguridad está 

creada para este fin, en este sentido algunos expertos, como por ejemplo Williamson3

, sostienen que las jerarquías a veces son preferibles a las reglas del mercado, 

o sea que hay ciertas condiciones en las cuales la burocracia pública es preferible 

a las organizaciones privadas, sobre todo cuando hay varios competidores se pueden presentar los oportunistas que pudieran afectar el servicio haciéndolo costoso 

y riesgoso, ya que pudiera, en algunos casos, involucrar hechos que pudieran ser 

catalogados de morales en cuanto a la actuación cuando están de por medio hechos 

que tienen que ver con la protección de la soberanía del Estado. 

Ahora bien, en el contexto de la seguridad privada en Centroamérica esta situación se pudiera agravar por la misma fragilidad institucional del Estado, donde las 

instituciones de seguridad no escapan y han sido impactadas por todos los factores 

domésticos de la burocracia del Estado, así como también los factores externos de 

la economía de mercado y la globalización. Si observamos que la privatización de 

los servicios de seguridad en las áreas específicas de apoyo logístico, inteligencia 

y comunicaciones podrían permitir un eficiente servicio de las empresas privadas. 

En este sentido, cuando hablamos del servicio para la prevención de las actividades 

delictivas tales como crimen organizado y narcotráfico surge la preocupación acerca 

de la confianza y lealtad de estas empresas que nos conducen a un descrédito del 

control funcional, entre ellos los incremento de los costos y una inadecuada adaptación o cambios en el control político, la redistribución del poder que nos conducen 

al desbalance y oportunismo, como lo argumenta Williamson: “La sustitución de 

la burocracia pública por una firma privada, con o sin el apoyo de regulaciones se 

torna imposible”4.

En definitiva la institucionalización, desde el punto de vista económico, considera que la privatización del servicio de seguridad podría erosionar el control 

funcional y cambiar el control político, por lo cual se muestran escépticos de las 

capacidades del Estado de controlar la privatización de la seguridad, por lo tanto 

consideran que el Estado cuenta con los mecanismos apropiados para controlar la 

violencia y consideran que la privatización de la seguridad podría conducir a un 

desmejoramiento del control funcional haciéndolo más caro o inapropiado.

Desde el punto de vista de la institucionalización social de las empresas 

privadas de seguridad se considera que esta tendría poco o ningún efecto en el control funcional y social, inclusive dadas las correctas condiciones, puede tener un 

efecto positivo. La visión sociológica se centra en las instituciones sociales que 

definen una colectividad5. Estos autores sostienen que la gente, por lo general, persigue propósitos en vez de intereses y mira a las leyes en vez de las consecuencias 

esperadas.

En el mundo en desarrollo, como es el caso centroamericano, las diferencias 

entre los controles a menudo son más grandes a medida que la relación entre autoridades internas e internacionales se hace más tenue, como es el caso de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). La variedad de actores a escala internacional influencian los intereses y las acciones que son vistas como legítimas, de tal 

forma que la relación entre el Estado y la estructura social es variable. 

En definitiva ambos institucionalizaciones, tanto la económica como la so-
302 Security and Defense Studies Review

cial, enfatizan elementos diferentes del control, enfocándose en diferentes partes del 

proceso por lo cual llegan a diferentes conclusiones a cerca de consecuencias de la 

privatización de la seguridad. Los economistas siguen la lógica de las consecuencias 

de la privatización y buscan los cambios funcionales y políticos del proceso, mientras que los sociólogos siguen la lógica de la apropiación, y observan los cambios 

funcionales y sociales característicos de la expansión de los reclamos de apropiación 

en la esfera privada y la conflictiva arena política. 

Estos dos puntos de vista en su análisis no se ignoran entre sí, por ejemplo, 

los institucionalistas economistas asumen que el tema de la apropiación es importante en el análisis de la transición de la soberanía. Sin embargo, reconocen que una 

institución pública, aunque es apropiada, no se puede asumir que es la mejor solución para el control soberano, ya que puede ser el producto de un régimen político 

inaceptable por su funcionamiento u origen. Los institucionalistas sociólogos por su 

parte en su teorizaciones reconocen que no todos los valores tienen el mismo peso 

en su comportamiento y en general sostienen que los valores tienen más peso cuando son institucionalizados. En consecuencia, la institucionalización de los valores 

es un proceso complejo dependiendo de la aceptación de los valores como buenos, 

los cuales se fortalecen en la medida en que se convierten en un bien común y, obviamente, la forma correcta de hacer las cosas.

Conclusiones

La proliferación de la seguridad privada ha recibido mucha atención del público en 

general y del mundo académico en los últimos años. En el caso de Centroamérica 

las amenazas no tradicionales que afectan a esta región han sido una de las motivaciones de esta proliferación, entre otras.

El creciente reconocimiento de la seguridad privada como actor fundamental 

en el sector de seguridad y defensa ha impactado la concepción del monopolio de 

la violencia por parte del Estado en las democracias occidentales, originando un 

reacomodo de la normativa que rige su funcionamiento.

El control y supervisión de la violencia por parte del Estado no solamente se 

concentra en el control y supervisión de las fuerzas armadas y de seguridad, sino 

que se refiere a la función de prevención de la violencia entre los ciudadanos, es 

aquí donde la seguridad privada está haciendo presencia en forma significativa y 

demanda un control y supervisión en tres dimensiones: política, funcional y social. 

La decisión política de privatizar la seguridad dependerá directamente de la 

capacidad de control y supervisión del Estado sobre las funciones de seguridad, 

siempre y cuando estén dentro de la curva máxima de demanda de seguridad (ver 

gráfico A). 

En Centroamérica, el control y supervisión de la seguridad privada se encuentra en estado embrionario desde el punto de vista político y social, con muy poco 

interés y voluntad política para su desarrollo. Desde el punto de vista funcional, con 

un desarrollo limitado al recaudo fiscal y la supervisión por parte de la institución 

policial en algunas áreas funcionales. 
Volume 13 / 2012 303

Notas

1 Francioni y Lencerini (2009). 

2 March y Olsen (1991). 

3 Williamson (1999). 

4 Ibíd., p. 311. 

5 March y Olsen (1998). 
304 Security and Defense Studies Review

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Book Reviews

Volume 13 / 2012 309

Book Review: Maras: Gang Violence and Security in 

Central America

Edited by 

Thomas Bruneau, Lucía Dammert, and Elizabeth Skinner

Reviewed by Samantha Howley

Center for Hemispheric Defense Studies Research Assistant

Maras: Gang Violence and Security in Central America is a compilation of essays 

analyzing the emergence and development of the mara issue in Central America. 

Edited by Thomas Bruneau, Lucía Dammert, and Elizabeth Skinner, this collection 

draws from authors with assorted expertise and backgrounds in an attempt to set a 

“standard for research and analysis that would serve as a basis for further study of 

the maras.” 

Thomas Bruneau points out that previous work on this subject has generally 

been overly sensationalistic, and the methodology used questionable. A serious 

lack of standards for data collection on the statistics of gang membership and 

gang-related activities causes the figures to be unreliable and “official estimates” 

to be widely seen as arbitrary. Highlighting the need for accurate intelligence 

and information collection, the authors question how Central American states are 

expected to properly analyze the current situation and implement sound policy when 

basic methodology is lacking. 

The first section of the book is dedicated to case studies of street gangs in 

Southern California, El Salvador, Guatemala, Honduras, and Nicaragua. Unlike the 

typical youth gangs that have always been present in each location, maras tend to 

“organize in a more traditionally hierarchical manner,...coordinate their criminal 

activity,” and “show no restraint in their use of violence.” These essays depict 

the spread of Mara Salvatrucha, known as MS-13, and the 18th Street Gang from 

their origins in Los Angeles to the “fertile grounds” of Central America. Latino 

immigrants fleeing from their native countries’ bloody and protracted civil wars 

encountered an unwelcoming and stratified L.A. culture. The harsh realities of the 

L.A. streets where “there simply were no rules” produced a ruthless gang culture, 

which was met with swift crackdowns and deportation laws. Deported gang 

members were sent back to their nations of origin and “often felt disoriented in a 

country they had few memories of,” subsequently prompting “some to carry on with 

the gang life they knew best.” This expulsion of dangerous gang members caused 

the spread of the harsh mara lifestyle and, as Al Valdez explains in his chapter titled 

“The Origins of Southern California Latino Gangs,” the “globalization of violent 

urban gang culture.” 

Recognizing the multifaceted nature of each country’s crime situation, in 

the second section of the book the contributors attempt to evaluate the individual 

scope of and response to the mara crisis across the region. Although each location 

has its specific problems, the essays illustrate some general trends common to 
310 Security and Defense Studies Review

Central America societies that allowed for the expansion of the mara culture. Sonja 

Wolf, Elin Cecilie Ranum, and Joanna Mateo describe in detail how El Salvador, 

Guatemala, and Honduras repeatedly suffered from varying cultures of violence, 

an incomplete transition to democracy, a state plagued by corruption, widespread 

economic inequality, and an inefficient police and judicial structure coupled with 

a weak infrastructure. These vulnerabilities caused a complex vacuum of power, 

which fostered the presence of non-state actors and the violent mara ethos brought 

by deported gang members. 

On the other hand, José Luis Rocha’s chapter on “Street Gangs of Nicaragua” 

emphasizes the differing historical, geographical, and political conditions that 

have helped to restrain the presence of maras and levels of violence. The authors 

claim that Nicaragua was able to prevent the spread of mara culture by “instituting 

demobilization and disarmament programs immediately after the end of its civil war 

and eschewing mano dura.”

Mano dura, or “strong-hand,” security policies were enacted in El Salvador, 

Guatemala, and Honduras and are described in the book as a complete failure in 

strategy. The contributors make a convincing case against these zero-tolerance 

tactics, effectively depicting the adverse effects of this, ultimately, counterproductive 

strategy. Mano dura’s strong emphasis on law enforcement led to repressive police 

tactics, indiscriminate arrests, and mass detentions. The book conveys how these 

hard-line approaches “not only failed to improve the safety of citizens but actually 

helped the gangs organize and recruit.” Since these punitive measures had little 

effect on stemming the violence and grasp of the maras, the book’s contributors call 

for a balanced approach of both law enforcement and community-based preventative 

projects. Every essay stresses deterrence strategies and “the need to address the 

problem on the streets” through a range of programs. The book’s contributors do not 

claim to have a solution to the problem, but call for further study and analysis of this 

phenomenon, which will hopefully prompt a more effective policy. 

Ultimately, the book provides an important baseline analysis of the mara issue 

and its effect on a range of societies. The contributors challenge the reader to seek 

the facts behind the sensationalistic media coverage because only by uncovering the 

myths surrounding this matter will an effective policy be developed. This volume 

achieves its goal of setting a high standard for further analysis of this pressing 

problem. 

More about Maras: Gang Violence and Security in Central America

Publisher: University of Texas Press

Year of Publication: 2011

ISBN: 978-0-292-72928-5

309 pages

Language: English
Volume 13 / 2012 311

Book Review: No More Secrets: Open Source 

Information and the Reshaping of U.S. Intelligence

By Hamilton Bean

Reviewed by Patricia Kehoe

Center for Hemispheric Defense Studies Assistant Editor

In the preface to his newest book, Professor Hamilton Bean makes clear his point of 

view toward the institutionalization of open source exploitation, stating, “Because 

intelligence institutions possess immense power to control and extinguish human 

lives, I believe officials have an obligation to use open sources to challenge takenfor-granted assumptions, engage a wide array of stakeholders, improve planning 

and decision making, and adequately assess the actual and potential consequences 

of policy decisions.” Bean makes a compelling case for the creation of an Open 

Source Center as a stand-alone agency within the intelligence community, rather 

than relegating it to a small corner of the CIA where it currently resides. 

To support his argument, Bean relies on his practical experience as a former 

employee at a private D.C.-based open source intelligence firm, his academic background in communications (he currently holds the position of Assistant Professor of 

Communications at the University of Colorado), and his interactions and relationships with members of the U.S. intelligence community. It is extraordinarily fitting 

to his subject that Bean employs a discourse-centered style of research. Many of his 

sources are in fact publicly available quotations from speeches at conferences, Congressional testimonies, and the findings of major congressional commissions; the 

analysis of open source information is what drives Bean’s work. However, in setting up the theoretical framework for his study, Bean’s long discussion of technical 

communications terminology is tedious at best, and confusing at worst, to readers 

expecting a lively and immediate entry into the heart of the study: the open source 

debate. 

Bean acknowledges that there are myriad definitions of “open source” but 

points to Intelligence Community Directive 301 as a concise reference: open source 

information is “publicly available information that anyone can lawfully obtain by 

request, purchase, or observation,” while open source intelligence is “produced 

from publicly available information that is collected, exploited, and disseminated in 

a timely manner to an appropriate audience for the purpose of addressing a specific 

intelligence requirement.” The process by which information becomes intelligence 

is at the heart of the present debate over the appropriate place for open source. Free 

and widely disseminated information, made more available than ever before by the 

internet, is painted as less legitimate, albeit unfairly, by some intelligence community insiders. In an industry where information has always been valued for how difficult it was to get through covert and clandestine means, open sources are often the 

last resort of collectors, rather than the first. 
312 Security and Defense Studies Review

Throughout his study, Bean centers on three specific themes of recent open 

source discourse: “(1) the influence of open source vis-à-vis the trajectory of post9/11 institutional reform; (2) the relationship between open source and organizational culture within the context of U.S. homeland security; and (3) the democratic 

dimensions of open source; specifically, the relationships among open source, institutional reform, and deliberation of U.S. national security affairs.” Given the ambitious scope of his premise, certain facets of the open source story are left underdeveloped or discussed only in passing. For example, Bean does not discuss how the 

United States rates against other countries’ open source capabilities, choosing to 

focus his comparisons on the U.S. government’s intelligence agencies and private 

industry (also largely based in the United States).

 Contemporary open source exploitation by the U.S. intelligence community 

dates back to World War II, and that function would continue to be primarily performed by the Foreign Broadcast Monitoring Service for decades following the war. 

Bean provides a brief history of pre-9/11 open source intelligence, explaining how 

open source had always been a side job for collectors and analysts who were focused 

primarily on the gathering of secret information. Because his research is based on 

discourses on the subject, prominent speakers and writers play a key role, and Bean 

portrays Robert Steele, Rob Simmons, and Eliot Jardines as the principle insider 

advocates for a U.S. reorientation toward open source as a viable first resort for 

information. 

With this book, Hamilton Bean has contributed a wealth of information on a 

topic for which there are still too few serious technical studies available. To supplement his own assessment of open source and its future within the U.S. intelligence 

community, Bean has compiled an excellent 16-page bibliography including works 

on organizational culture, communications, intelligence collection, and, of course, 

open source intelligence. Whether open source receives its own seat at the table of 

U.S. national intelligence agencies or continues to be managed awkwardly by existing agencies still remains to be seen, but certainly, as Bean suggests, the intelligence 

agencies of the 21st century must adapt to both the opportunities and the challenges 

of internet-based open source information collection.

More about No More Secrets: Open Source Information and the Reshaping of 

U.S. Intelligence

Publisher: Praeger

Year of Publication: 2011

ISBN-10: 0313391556

ISBN-13: 978-0313391552

218 pages

Language: English
Contratapa

Volume 13 / 2012 315

Contratapa

(Contratapa offers the abstracts found 

in this volume in a second language)

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“Bang for the Buck?” Una Evaluación de la Ayuda Militar de los 

EE.UU y la Cooperación del Estado Receptor 

(Bang for the Buck? Assessing U.S. Military Aid and Recipient State Cooperation)

Brock F. Tessman and Patricia L. Sullivan

RESUMEN

En esta investigación los autores estudian de manera sistemática los efectos de la 

ayuda militar proporcionada por EE.UU. en el comportamiento de los Estados receptores. Se presentan y evalúan tres modelos diferentes–Armas por Influencia, Superpotencia Solitaria, y Apalancamiento Inverso–que encapsulan la relación entre la 

ayuda militar y la cooperación del Estado receptor. Utilizando datos innovadores, 

basados en acontecimientos ocurridos entre 1990 y 2004, los autores ponen a prueba 

siete hipótesis utilizando una combinación de ecuaciones simultáneas, la sección 

transversal de series de tiempo, y los modelos de selección de Heckman. Con limitadas excepciones, los autores parecen apoyar el modelo de Apalancamiento Inverso: 

el aumento en los niveles de ayuda militar de EE.UU. reduce significativamente 

el nivel de cooperación con los Estados Unidos en materia de política exterior. La 

reacción de EE.UU. a la conducta del Estado receptor es también contraria a lo que 

se creía; los resultados parecen demostrar que la cooperación del Estado receptor 

puede conducir a posteriores reducciones en la ayuda militar por parte de EE.UU., 

en vez de confirmar la teoría del éxito basado en el método de la “zanahoria y el 

garrote.”
316 Security and Defense Studies Review

Después del Golpe de Estado en Honduras: 

Los Limites de Estabilización

(Post-Coup Honduras: The Limits of Stabilization)

J. Mark Ruhl

RESUMEN

El golpe de estado militar de 2009, que resultó en el derrocamiento del presidente 

Manuel Zelaya, desembocó en el aislamiento internacional del gobierno interino 

de Roberto Micheletti y varios meses inestabilidad política que sólo cesaron con la 

elección del actual presidente, Porfirio Lobo, en noviembre de 2009. Desde la toma 

de posesión del presidente Lobo la política hondureña ha logrado estabilidad en 

algunos aspectos importantes: la economía se ha recuperado lentamente, el Acuerdo 

de Cartagena, firmado por Lobo y Zelaya en 2011, ha reintegrado al ex presidente 

izquierdista (Zelaya) a la política, a través de su nuevo Partido de la Libertad y la 

Refundación (LIBRE), y ha conseguido el reintegro de Honduras a la Organización 

de los Estados Americanos (OEA). Sin embargo, el proceso de reconstrucción de 

la democracia en Honduras es aún frágil. El aumento de la delincuencia y la pobreza persistente han diezmado los niveles de aprobación del presidente Lobo, y 

han generado una desconfianza generalizada de la ciudadanía hacia las instituciones democráticas. Si el partido LIBRE, con Zelaya a la cabeza, logra capitalizar el 

descontento del público para las elecciones de 2013, esto se convertirá en una prueba de la disposición de las élites económicas y políticas tradicionales para cumplir 

con las normas democráticas reinstauradas. 
Volume 13 / 2012 317

El Ejército del Pueblo Paraguayo entre 2010–2011: 

Ataque-Contraataque 

(The Paraguayan People’s Army 2010–2011: Strike-Counterstrike)

David E. Spencer

RESUMEN

En los últimos dos años, la violencia y la visibilidad del conflicto entre el Estado 

paraguayo y el Ejército del Pueblo Paraguayo (EPP) ha incrementado significativamente, debido a la aparición de nuevas armas, tácticas, y el aumento de la participación de asesores extranjeros de parte y parte, como un método de adaptación con 

el cual cada una busca sacar ventaja sobre la otra. Aunque la naturaleza del EPP se 

ha hecho algo más clara, hay varios aspectos que necesitan un mayor estudio para 

que el Estado paraguayo pueda hacer frente a esta amenaza de manera contundente; 

algo que todavía puede lograr a un costo relativamente bajo si se adopta la estrategia 

de la derecha y se toman las medidas adecuadas. Este artículo hace una presentación 

y evaluación de los avances hasta el momento, los cuales se produjeron en aproximadamente dos fases: la ofensiva del gobierno (2010), y la adaptación del EPP 

(2011). El autor concluye que grupos como el EPP no son un problema exclusivo de 

la policía/justicia, sino un problema del estado en general; además argumenta que 

los estados más exitosos son aquellos que reconocen principios y que emplean todos 

los elementos del poder nacional para enfrentar el problema, no sólo para reducir o 

eliminar la violencia, sino para evitar su regeneración.

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House of Cards? Terrorist Organizations, their Durability, and 

Strategic Resilience: The Case of the FARC

(¿Castillo de Naipes? Las Organizaciones Terroristas, su Perdurabilidad, y 

Resiliencia Estratégica: El Caso de las Farc)

Vicente Torrijos R.

ABSTRACT

Through the concepts of resilience and complex networks, this paper explores the 

strategic behavior of the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) and 

contributes to a larger reflection on the sustainability of illegal armed organizations. 
318 Security and Defense Studies Review

Politics, Insurgency and Counterinsurgency in Argentina 1970–1973: 

The (Almost) Forgotten Period

(Política, Insurgencia, y Contrainsurgencia en la Argentina 1970–1973: el 

Período [Casi] Olvidado)

Fabián Calle

ABSTRACT

The lack of news, analysis, and discussion of insurgency and counterinsurgency 

in the period 1970–1973 could be explained by the way that both sides have constructed their own timelines and stories of the dirty war in the period since 1976. 

Paradoxically, the silence or inaction during the years examined in this essay is 

probably the only point of consensus between the two sides of Argentine history. 

The history of this period has amounted to a set of passions, ideological struggles, 

and irreconcilable positions and will continue to do so for many years. This study 

explores the events of the early 1970s in Argentina closely, as well as critique previous studies of the conflict between the government and insurgent groups. 

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The Use of Weapons by Insurgent Groups to Take Power: Origins and 

Development of Strategic Plans

(La Toma del Poder por las Armas por los Grupos Insurgentes: 

Origen y Desarrollo de los Planes Estratégicos)

Carlos Ospina

ABSTRACT

The seizure of power through use of weapons has been the principal objective of 

insurgent groups around the world. Mao was the first to develop and successfully 

utilize a model that many group have tried to emulate since. That model has proved 

untenable based on reliance on a popular mobilization of the masses against the 

established government, which is difficult to preserve in the long term. This article 

studies the basic elements of the Maoist model and its application in different regions of the world, including Latin America. With time, variations have grown out 

of this model and have changed and adapted the basic Maoist tenets of insurgency.
Volume 13 / 2012 319

The Fight against Terrorism in Huallaga Valley, Peru: 

Evolution of the Strategy and Its Results from 2006 to 2010

(La Lucha Contraterrorista en el Valle del Huallaga, Perú: Evolución de su 

Estrategia y Resultados entre los Años 2006–2010)

Roberto Gálvez Castro

ABSTRACT

The threat of terrorism has not subsided completely in Peru; it has only changed 

shape. Remnants of the Shining Path terrorist organization, which has already 

caused so much damage to the country, have evolved into a gang at the service of 

narcotrafficking according to the most recent prominent social studies. The new 

form of terrorism comes from groups using guerrilla techniques and asymmetric 

combat, entrenched in the rugged geography of the Peruvian jungle, areas where 

public fear and insecurity are enflamed due to the lack of state presence. 

During the previous administration (2006–2010) Peruvian leadership became 

aware of the threat to governance that these terrorist groups presented and subsequently restructured its strategic national security policy, making the prevention of 

terrorist activities in the valleys of the Apurimac and Ene Rivers (where the greatest 

violence is concentrated) a priority. These strategic policies target the most violent 

region of the country, but this article asserts that there are other areas of considerable 

concern that have yet to be addressed. The drug cartels protected under the guise of 

socialist claims in the region of the upper Huallaga River are still deeply enmeshed 

in the communities there, and the author concludes that effective, concrete, and 

measurable policies must be developed for this area as well, in order to support 

the police and the state institutions that can counteract the power of this significant 

threat.

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Modifying the Judicial Regimen in the Fight against Terrorism

(La Lucha contra el Terrorismo: Modificando el Régimen Jurídico)

Nicolás Letts

ABSTRACT

Cases relating to the fight against terrorism defy easy categorization under the international law of the use of force. In such cases, the challenge remains to reconcile 
320 Security and Defense Studies Review

force which is considered legitimate with that which is legal. The allied invasion 

of Iraq and Afghanistan, NATO’s intervention in Kosovo, and Colombia’s attack 

against the FARC guerrilla group on Ecuadorian soil have tested the existing legal 

regime and underscored some of its main limitations, questioning the treatment of 

concepts such as “self defense,” “armed attack,” “necessity,” and “proportionality.” There are alternatives for solving problems that arise, including revisiting the 

composition and decision-making procedures in the UN Security Council. The doctrine of preemptive use of force, which has been increasingly argued and applied 

by states in fighting terrorism, is a dangerous route that potentially threatens basic 

rights and legal freedoms. Broadly rejected historically, it is not advisable to allow 

it to strengthen as an institution in public international law. 

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Analysis, Application, and Critique of the Four Pillars of the Theory of 

Terrorism in the “Fight against Narcoterrorism” in Mexico: 

2007–2011 

(Análisis, Aplicación, y Contraste de los Cuatro Pilares Teóricos del Terrorismo a 

la “Guerra contra el Narcoterrorismo” en México: 2007–2011)

Eduardo Hodge Dupré

ABSTRACT

This work aims to analyze, apply, and compare the four theoretical underpinnings of 

terrorism to the Mexican case, using the approach developed by the Mexican government toward the war on drugs and narcoterrorism between 2007 and 2010. The 

exploratory results suggest that terrorism has not taken place in Mexico becasue 

the core elements of (political motive, premeditation, attack on civilians, and widespread terror) are not evident.
Volume 13 / 2012 321

The Policy of Democratic Security in Colombia: Analysis of its 

Discourse, Policies, and Results during the Uribe Administration

(La Política Seguridad Democrática en Colombia: Análisis de su Discurso, 

Políticas, y Resultados durante la Administración Uribe)

Alejandro Arbeláez Arango

ABSTRACT

This paper analyzes the political platform and public policies that gave rise to President Uribe’s Democratic Security policy, and the results of that policy during and 

after his two-term administration (2002–2010). Through the study of the security 

proposal in Uribe’s “Democratic Manifesto” and a comparison to the public policies 

in development plans advanced during his presidency, the author analyzes the consistency between political discourse and governmental actions. Lastly, the results of 

this policy are evaluated on the basis of objective indicators of security.

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Los Derechos Humanos y La Política Exterior de los EE.UU. 

hacia Latinoamérica 

(Human Rights and U.S. Foreign Policy in Latin America)

Pat Paterson

RESUMEN

Este artículo examina el papel, a menudo polémico, que la promoción de los 

derechos humanos ha jugado en la política exterior de EE.UU. en América Latina. 

Por muchos años, Estados Unidos fue percibido como el intruso del norte debido a 

la diversidad de estrategias que empleaba, y que a menudo resultaban en su involucramiento en los conflictos internos de los países extranjeros, al elegir brindar ayuda 

a una parte u otra. En materia de derechos humanos, Estados Unidos no ha adoptado 

tantos tratados como sus vecinos en la región. En un mundo globalizado, las naciones están adoptando leyes y prácticas en derechos humanos que prometen evitar 

que se repitan las injusticias que se dieron en el pasado; un bienvenido descanso de 

la historia de violencia que ha marcado a América Latina. Por múltiples razones, 

incluyendo presiones internas, y la creencia en “excepcionalismo estadounidense”, 
322 Security and Defense Studies Review

Estados Unidos ha evitado suscribir plenamente varios de los tratados internacionales sobre derechos humanos, pero ésta postura no es sostenible. El autor concluye su 

análisis sugiriendo que Estados Unidos debería reconsiderar su reticencia a incorporar los derechos humanos como parte de los principios de su política exterior, y debe 

favorecer una nueva postura más cooperativa.

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Regions, Security, and Fragile States: The Case of Central America 

(Regiones, Seguridad, y Estados Frágiles: El Caso de Centroamérica)

Carlos Murillo Zamora

ABSTRACT

This article examines the relationship among three basic elements of international 

relations—regions, States, and security—using the example of Central America as 

a case study. The author posits that, effectively, the existence of fragile and failing 

States coincides with broader measures of stability and increases the levels of both 

domestic and regional insecurity in regions. Through a study of the security and 

stability situation in Central America, the author explains the effects of fragile and 

failing governments on a regional security arrangement. 

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Organized Crime in El Salvador: The Pernicious Effects on 

Governance and Governability of the Country

(Crimen Organizado en El Salvador: Sus Efectos Perniciosos en la Gobernanza y 

Gobernabilidad del País)

Juan Ricardo Gómez Hecht

ABSTRACT

The purpose of this article is to determine, from a systems perspective, how the 
Volume 13 / 2012 323

activity of criminal organizations in El Salvador is affecting that country’s governability. The author proposes that currently in El Salvador, criminal organizations 

have become a powerful strategic actor through their control over drug trafficking 

routes, and are subsequently contributing to the destabilization of political, economic, and social development in the country. The research presents the dynamics 

that are embedded in criminal networks and the negative effects of their activities 

in El Salvador. Concurrently, the author identifies the vulnerabilities of the Salvadoran state, and the areas where nefarious criminal organizations have permeated its 

structures and institutions. The author concludes by saying that the Salvadoran state, 

despite its efforts, inadequately responds to the requirements and security needs of 

the population, and continuation of this policy will only erode the legitimacy of the 

government. He proposes that the way to overcome this vicious dynamic is to utilize 

all available resources, including force and private security firms (which must be 

well-controlled and regulated.)

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The Private Security Industry in Central America: The State of 

Control and Supervision of a Silent Actor

(La Seguridad Privada en Centroamérica: El Estado del Control y Supervisión 

del Actor Silencioso)

Boris O. Saavedra

ABSTRACT

The Soviet Union’s collapse was the most important strategic inflection that consolidated the era of transformation toward democracy in the world. In Latin America, 

changes toward democracy were dramatic and irreversible. In this vein, the opening 

created by the privatization process following the third wave of democratization in 

Latin America, coupled with globalization, have emphasized the role of government 

in its responsibility to provide security and defense to allow democratic exercise 

and development. In Central America, the privatization of security has occurred as 

a consequence of the peace process of the late 1980s, democratization, and globalization. In this order, the state has proved incapable of providing the public good 

of security. This essay aims to analyze the state of the control and oversight of the 

privatization of defense and security in Central America and its impact, and the current trends in the security environment in the region.

Volume 13 / 2012 325

Contributors

Alejandro Arbeláez Arango is Assistant Professor of National Security Affairs at 

CHDS. He received his Ph.D. in Constitutional Law, with post-graduate study in 

Economics, Finance, Public Administration, and Political Science. Dr. Arbeláez is 

originally from Medellín, Colombia, and has previously served as Vice Minister of 

Defense, Advisor to the Colombian President, and Governor of the State of Arauca 

in his home country. His research specialties include democratic governance, human 

rights, and the design and implementation of public policy.

Fabian Cálle is a professor at the Catholic University of Buenos Aires, the University of Torcuato Di Tella, the University of Bologna, and the University Empresarial 

Siglo 21. He holds a degree in Political Science from the University of Buenos Aires, Master’s degrees in Institutional Relations from the University of Bologna and 

FLACSO, and is a graduate of NDU. He is currently pursuing a Doctorate in History 

at the University Torcuato Di Tella. 

Roberto Gálvez Castro is the Director of the Colegio Militar Elías Aguirre in Peru. 

Juan Ricardo Gómez Hecht, an alumnus of CHDS, is Political Advisor and Public 

Security Expert at the College of High Strategic Studies, Doctrine, and Military 

Education Command, El Salvador Armed Forces. He is also President of the alumni 

association in El Salvador.

Eduardo Hodge Dupré, an alumnus of CHDS, is a professor at the Universidad de 

Santiago in Chile. 

Samantha Howley is a graduate of Lafayette College and a CHDS Research Assistant.

Patricia Kehoe is Assistant Editor at CHDS. She is a recent graduate of Georgetown University where she studied International Politics.

Nicolás Letts, an alumnus of CHDS, is a lawyer and political scientist with a Masters degree in public international law from the London School of Economics. He 

has worked as a field officer in the demobilization and reintegration process of 

paramilitary groups in Colombia, as Projects Officer for the Canadian Embassy in 

Bogota and its Global Peace and Security Fund, and as an analyst for the International Crisis Group in the Andean region. He currently works in the Inter American 

Committee against Terrorism in the Organization of American States in Washington.

Carlos Murillo Zamora is a professor in the School of Public Administration of the 

University of Costa Rica and in International Relations at the National University 

of Costa Rica. He has a Doctorate in Public Policy and a Master’s in International 
326 Security and Defense Studies Review

 

Relations. He has published several books, the latest of which was El caso de los 

Estados Centroamericanos y Bálticos en la ONU. Professor Murillo is an alumnus 

of CHDS. 

Carlos Ospina is Chief of Defense Chair and Professor of National Security Affairs at CHDS. He is a former Commander of the Colombian Armed Forces and 

also served for 42 years in the Colombian Army. Ospina has a Bachelor’s degree in 

Military Science and a Master’s degree in Security and Defense from the Senior War 

College of Colombia. 

Patrick Paterson is Assistant Professor of National Security Affairs at CHDS. A 

1989 graduate of the U.S. Naval Academy in Annapolis, Maryland, he retired from 

the U.S. Navy as a Commander in 2009. He is the author of numerous defense and 

security related articles in journals such as Military Review, Armed Forces Journal, 

Proceedings Magazine, Joint Force Quarterly, and Naval History. His principle areas of expertise include civil-military relations, counterinsurgency, terrorism, and 

U.S. and Latin American history.

Mark Ruhl is Glenn and Mary Todd Professor of Political Science at Dickinson 

College. He earned his Master’s degree and Ph.D. at the Maxwell School of Public 

Affairs and Citizenship at Syracuse University. His research focuses on problems of 

democratization in Latin America with a special emphasis on civil-military relations.

Boris Saavedra is Assistant Professor of National Security Affairs at CHDS. A retired officer of the Venezuelan Air Force, He is a graduate of the Venezuelan Air 

Force Academy, from which he received a B.S. in Science and Military Arts. He 

holds a Master’s degree in International Policy and Practice from George Washington University and is currently completing a doctorate in International Peace and 

Security at the Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado de España. 

Patricia L. Sullivan is an assistant professor in the Department of Public Policy 

and the Curriculum in Peace, War, and Defense at the University of North Carolina, 

Chapel Hill. She received her Ph.D. in political science from the University of California, Davis in 2004, majoring in international relations, comparative politics, and 

research methodology.

Brock F. Tessman is Assistant Professor of International Affairs and Associate Director, Center for the Study of Global Issues (Globis) at the School of Public and 

International Affairs at the University of Georgia. He received his Ph.D. in Political 

Science in 2004 from the University of Colorado at Boulder.

Vincente Torrijos R., former President of the Center for Hemispheric Defense 

Studies alumni association in Colombia, is a Professor of Political Science and International Relations at the Universidad del Rosario, as well as an advisor on strategic issues for the High Command of the Colombian Armed Forces. 

328 Security and Defense Studies Review