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Spring 2001

ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 2 Summer 2006

ESSAYS

Welcome to the Summer 2006 issue of Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of

the Center for Hemispheric Defense Studies.

Bienvenido a la edición de verano de 2006 de Security

and Defense Studies Review, the Interdisciplinary

Journal of the Center for Hemispheric Defense Studies.

Bem vindo a edição do verão de 2006 da Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of

the Center for Hemispheric Defense Studies.

Lives in the Balance: Ungoverned Spaces and the Indigenous

Challenge in Latin America - PDF

Martin Edwin Andersen

Abstract Biography

La Cooperación Argentina – Brasil en el Escenario post 11-9: un

proceso funcional a los intereses de seguridad y estabilidad de los

EE. UU. - PDF

Fabián Calle

Abstract Biography

Message from the Editor

Editors and Editorial Board

Archived Editions

A Defesa Nacional na agenda legislative brasileira: um balanço

crítico - PDF

Luis Alexandre Fuccille

Abstract Biography

Características de un Sistema de Inteligencia Estratégica para paises

emergentes. Análisis y propuesta - PDF

Guillermo Holzmann

Abstract Biography

El Secreto de la Gobernabilidad y Seguridad en América Latina: El

Valor de las Instituciones Democráticas - PDF

Marina Malamud

Abstract Biography

El Conflicto Mapuche y la Crítica a las Fronteras Nacionales ChilenoArgentina en la Era de la Globalización – PDF

Javier Sáez Paiva

Abstract Biography

La Importancia de la Opinión Pública en la Lucha contra el

Terrorismo Internacional: Construcción de un Modelo de Escenarios

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Journals In International & Area Studies

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Dialogo magazine: The Forum of the Americas

a Partir del Caso Argentino – PDF

Gastón Hernán Schulmeister

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Further reproduction prohibited without express permission of the author. Security and Defense Studies Review must be

cited as the source of original publication for articles appearing here.

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Editors and Editorial Board

Editor

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

Senior Editor

Herb Huser, Ph. D.

Professor (Retired) of National Security Studies

Center for Hemispheric Defense Studies

Editorial Board

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Investigador

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y

Humanidades

Universidad Autónoma de México

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Jefe de Gabinete de la Guardia Civil

Ministerio del Interior, España

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Provost and Professor of Political Science

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Royal Military College of Canada

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Professor Emeritus

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Profesor

Núcleo de Estudos Estratégicos

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Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

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Instituto de Relaciones Internacionales e

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Professor of Political Science

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Domício Proença

Profesor

Universidade Federal do Rio de Janeiro

GEE-COPPE/UFRJ

Managing Editor

Linda Denning

Center for Hemispheric Defense Studies

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ISSN: 1533-2535

Volume 6 No. 2 Summer 2006

Message from the Editor

Dear Colleagues,

 This edition of the Security and Defense Studies Review departs from the general format to

present a series of essays based on papers, presentations, and experiences of some of the

attendees at the Sub-Regional Conference hosted by CHDS, entitled “Transnational Security and

Governability.” The Conference was held from 14 to 18 November 2005 in Montevideo, Uruguay. 

The attendees consisted of 105 invited participants and 18 CHDS Faculty and Staff.

 Based on their presentations at the Conference, several of the invitees were asked to expand

their papers or presentations into essays for inclusion in this edition of the ejournal. Additionally, one

plenary presentation and one essay derived from a CHDS adjunct professor’s appreciation of the

topic and the conference are included. The details of each presentation are available in summary

form under the “Abstract” heading below the essay’s entry on the contents page, in English, Spanish

and Portuguese.

 Accordingly, we hope that a benefit of this use of the Security and Defense Studies Review

will permit the deliberations of those attending the Conference to be available to a much wider

audience, the readership of this ejournal. Your comments and suggestions are invited, as we hope

that this format will prove useful in the future.

 As always, we invite you to submit your articles, essays, commentary and reviews for future

editions of the Security and Defense Studies Review. The editions to be published in 2007 are now

open for submissions. Please see the appropriate submission guidelines in your language on this

SDSR web page.

Cordially,

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

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ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 2 Summer 2006

Lives in the Balance: Failing States, Ungoverned

Spaces and the Indigenous Challenge in Latin America

Martin Edwin Andersen

Martin Edwin Andersen, chief of strategic communications and an adjunct

professor at the Center for Hemispheric Defense Studies, has been involved in

Native American rights issues in the United States and Latin America for more

than three decades. While working on the professional staff of the U.S. Senate

Foreign Relations Committee, he authored the Cranston Amendment, signed

into law by President George H.W. Bush in 1992, requiring the U.S. State

Department to include a section on the rights of indigenous peoples its annual

human rights report to Congress. The views expressed in this article are his

own, and to not reflect those of CHDS nor the Department of Defense.

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Failing States, Ungoverned Spaces and the 

Indigenous Challenge in Latin America

Martin Edwin Andersen 

Center for Hemispheric Defense Studies, National Defense University 

“Today in the United States, we have three types of sovereign entities — 

the Federal government, the States, and the Indian tribes. Each of the 

three sovereigns has its own judicial system, and each plays an important 

role in the administration of justice in this country. The part played by the 

tribal courts is expanding.... The tribal courts, while relatively young, are 

developing in leaps and bounds.... The role of tribal courts continues to 

expand, and these courts have an increasingly important role to play in the 

administration of the laws of our nation." 

— Former Supreme Court Justice Sandra Day O’Connor

Introduction 

In 1992, the 500th anniversary of Columbus’ “discovery” of the Americas which 

served as a catalyst for unprecedented indigenous peoples’ mobilizations throughout the 

Hemisphere, an important Indian leader from Ecuador visited Washington, D.C. for the 

first time. At the end of his stay, when the cold winds of late autumn were already forcing 

a small army of homeless people onto subway grates to keep warm, the soft-spoken man 

was asked about how he felt about his visit. “You know, for a city that has so many poor 

people on the streets, you certainly have a lot of big houses for your cars,” he responded, 

alluding to the many parking garages downtown. His perceptions, different from those of 

many visitors to the U.S. capital, reflected the culture in which he was raised. 

A subtext to the current debate over defense and security issues in Latin America 

centers around the role played by millions of newly-mobilized Indians. Known as 

“indigenous peoples,” “Native Americans,” or “First Nations,” they are some of the 

poorest peoples in the Hemisphere, and while they seek political power mostly through 

the democratic process, their “marquee” forays into the political arena are a more than 

decade-old Zapatista sitz-insurgency in southern Mexico and the inauguration this year of 

a neo-Marxist, anti-U.S. head of state in Bolivia. “In Peru, Ecuador and Bolivia, militant 

Indian groups are proving the deciding factor in national politics,” one U.S. defense and 

intelligence expert noted even before Aymara Indian Evo Morales, head of the Movement 

Toward Socialism, was elected president by a landslide in the poorest nation along the 

Andes. “As far as the United States is concerned, the rise of militant indigenous 

movements presents a significant challenge to U.S. counter-drug and economic policies 
Failing States

160 

in the region.”1 Largely absent from considerations about the important changes taking 

place throughout Latin America resulting from the mobilization of these previously 

marginalized peoples is the role culture plays, and how it affects perceptions about 

security and defense in Washington, in the region, and especially, among indigenous 

peoples themselves. 

The emergence of indigenous groups as critical political actors in what has been 

termed the “third wave” of regional democracy comes at a time when U.S. and other 

regional policymakers are focusing on defense and security issues arising from questions 

about failing states and ungoverned spaces. Bolivia, and to some degree Ecuador, 

Guatemala and Nicaragua—three out of four nations in where indigenous peoples form 

either a numerical majority or comprise the largest ethnic grouping—are the countries in 

Latin America (Haiti aside) which are arguably closest to the designation of “failing 

states.” For example, Carlos Alberto Montaner has noted that the Bolivian economy had 

grown barely one percent in the last 50 years, with per capita wealth “the same today as 

it was before the mythical revolution led in 1952 by Victor Paz Estenssoro,” and with 

politicians “incapable of creating a social and judicial system where enterprises could 

proliferate, the educational system could improve and various ethnic groups could 

integrate with a greater degree of harmony. ... You can’t govern so poorly for so long ... 

and not expect that a definitive catastrophe won’t eventually occur.”2

 

In addition, any map of “ungoverned spaces” in the region, where drug production 

and their distribution northward, rest areas for insurgent and terrorist groups, and other 

illegal activities flourish, meshes largely, [albeit imperfectly and not exclusively], with 

areas where indigenous peoples live. These include both the conflictive south of Mexico 

and part of the northern border with the United States; the Belize-Guatemalan border 

running along the Western Chiquibul Forest; the Lago Agrio area on Ecuador’s border 

with Colombia; the Darien jungle gap between Colombia and Panama, the quarter of 

Colombian land under the control of its small (barely two percent of the national total) 

Indian population,3

 and even areas in the south of Chile. The clandestine industrialization 

of narcotics already affects the health and security of Indians, as well as frequently 

pollutes the lands in which they live.4

 Ungoverned spaces and illegal economies, notes 

 

1

 David Spencer, “Potential Conflict in Latin America, “ NIC 2020 Project. 

(www.dni.gov/nic/PDF_GIF_2020_Support/2004_05_25_papers/la.doc) 2

 Bolivia: Failure of a Nation,” www.firmaspress.com, posted Nov. 29, 2005. 3

 It is interesting to note that the Colombian Constitution of 1991 recognizes the existence of 

indigenous criminal systems, with Articles 246 and 330 giving Native American authorities the right 

to exercise judicial functions within resguardos (Indian reserves), in keeping with their own rules 

and custom, provided that these do not contravene either the Constitution or ordinary Colombian 

law. (On this point, see, Juanita Chaves, “Criminal Justice and Indigenous People in Colombia,” 

Indigenous Law Bulletin, (www.austlii.edu.au/au/journals/LIB/1999/73.html); A penetrating look at 

Colombia’s indigenous movements can be found in Joanne Rappaport’s Intercultural Utopias: 

Public Intellectuals, Cultural Experimentation and Ethnic Pluralism in Colombia (Duke University 

Press: 2005). 

4

 Cocaine production devastates the environment in and around indigenous communities. Its 

effects include deforestation, pesticide use, water pollution, chemical dumping, the promotion of 
Failing States

161 

CHDS professor David Spencer, also create a problem directly threatening the United 

States: “This is the appeal to foreign, particularly Islamic, terrorist organizations to 

establish support (training, logistics and rest) facilities in the region, and/or possible 

forwarding operating bases from which to project attacks into the United States.”5

 

Despite some long-standing developmental assistance efforts to Indian peoples 

around the Hemisphere, the United States has largely marginalized itself from the current 

process of incorporation of Native Americans outside its borders into political processes 

from which they have been largely excluded.6

 Some of the hostility expressed against the 

United States focuses on anti-narcotics and free market/free trade policies that are 

beyond the scope of this paper, but stoked also by a perceived long-standing hostility of 

the U.S. government to even modest indigenous rights proposals in international forums.7

 

The United States system of tribal justice on Indian reservations, which helps 

indigenous peoples in their rear-guard effort to protect and sustain their cultures while 

also providing effective justice for both Indians and non-Indians alike, provides a possible 

model for discussion by and engagement with indigenous peoples around the region. A 

U.S. government effort in this regard would support regional collaboration in defense and 

security in general, and with Bolivia, Chile, Ecuador, Guatemala, Mexico, Nicaragua, 

Panama and Peru, in particular; help sustain initiatives on regional stability and 

reconstruction; improve security in outlying areas sometimes referred to as “ungoverned 

spaces,” and offer critical support to Indian peoples seeking their peaceful incorporation 

into the political processes of their own countries. 

Media reports focusing on indigenous peoples’ opposition to free trade 

agreements and multination investment frequently miss a crucial point in understanding 

the new dynamics of First Nation politics. Radicalized Indian leaders such as Bolivia’s 

Morales and Peru’s Ollanta Humala and others who pretend to lead them—such as 

Venezuela’s Chavez and Mexico’s self-designated “Subcomandante” Marcos—are 

themselves confronted by Native peoples well aware of historical and recent neo-Marxist, 

and even “Bolivarian,” hostility to their cultural agenda. The legacy of left-wing 

antagonism to Indian causes goes beyond memories of atrocities carried out against 

indigenous communities by Peru’s Maoist Sendero Luminoso, or current efforts to bring 

Nicaraguan Sandinista leader Daniel Ortega before a civilian court on charges of 

 mono-agriculture and soil erosion, and the loss of bio-diversity and traditional knowledge of plant 

species. 

5

 Spencer, op. cit. 

6

 In contrast, Venezuela’s Chavez has not been shy to extend his hand to U.S. Indian tribes. On his 

offer to four Maine tribes of oil at discounted prices, see, David Sharp, “Venezuela deal with Indians 

could be prelude to big announcement,” Associated Press, January 7, 2006. 7

 On the long-running hostility to indigenous claims emanating from the State Department’s legal 

office, see Martin Edwin Andersen, “Chiapas, Indigenous Rights and the Coming Fourth World 

Revolution,” SAIS Review, Summer-Fall 1994, Vol. XIV, No. 2., and Andersen, “Turning our backs 

on those who were here first”, The Washington Times, November 24, 1994, “Native American 

Rights,” Washington Times, November 25, 1999, and “Thankful for renewed rights, Native 

Nicaraguans needed protection,” The Washington Times, November 22, 2001. 
Failing States

162 

genocide carried out against that country’s Miskito Indians in the 1980s.8 As noted in 

Indian Country Today, even in the heady days following Morales’ election, indigenous 

intellectual Esteban Tikona and others attending a symposium in La Paz in January to 

share issues of identity, territory and education, openly questioned whether: 

Morales would be more influenced by his Aymaran (Indian) traditions or by 

the left-wing presence around him, as typified by Hugo Chavez and Fidel 

Castro. He (Tikona), along with other speakers, criticized the Left for using 

Indian movements for their own ends.

9

 (italics added) 

At another indigenous conclave held in March in La Paz, traditional leaders 

recalled the Left’s historic hostility to cultural demands, a keystone of today’s Indian 

mobilizations, with a correspondent from Mexico’s La Jornada newspaper reporting that: 

Curiously, many have a strong position against Marxism and its class 

concept. This can be explained because historically (the Indians) were 

considered ‘peasants’ and it has been difficult for the current movements to 

position themselves as indigenous.10 (italics added) 

Finally, although many Indian groups share concerns associated in the public 

mind with opposition to globalization and multi-national investment, some of these same 

groups quickly went on record—as did leading environmentalists—opposing Chavez’s 

ambitious plan for a trans-Andean oil pipeline. Some indigenous intellectuals even 

question the historical consistency of lining up under Chavez’s “Bolivarian” standard, 

even as the Venezuelan strongman, who shares some indigenous ancestry, regularly 

invokes the names of his country’s Cacique (chief) Guaicaipuro and the Inca leader 

Tupac Katari in his speeches before Native American groups. 

“We disagree with the Bolivar idea,” noted Pablo Mamani, the head of 

sociology at the Universidad de El Alto, Bolivia. In a criticism of Chavez’s 

hero that eerily paralleled that voiced decades ago by U.S. tribes who 

claimed Washington’s policy of “termination” of reservations—the forcing 

Indians to leave the reservation and integrate with larger society—

amounted to the “extermination” both of constitutional guarantees and 

Native identity, Mamani took aim at the phrase in Aymara, “Cata Simon 

Bolivar tua anuqueste sereseoa” (“Senor Simon Bolivar is our great 

liberator”) taught in Bolivian schools. “Bolivar dealt us a hard blow,” 

Mamani charged, when the Liberator sought through the decrees of Trujillo 

and Cuzco to take away the Indians’ communal lands and forced them to 

be individual private holders.11

 

8

 Tim Rodgers, “A tale of genocide in a year of politics,” Miami Herald, June 19, 2006. 9

 Lisa Garrigues, “Morales’ victory brings indigenous leaders to Bolivia,” Indian Country Today, 

February 10, 2006. 

10 Magdalena Gomez, “Bolivia: tequio del pensamiento,” La Jornada, March 28, 2006. 11 Pablo Mamani, “Las estrategias del poder indigena en Bolivia,” Rebellion, April 24, 2006. 
Failing States

163 

“Revolution or Emotional Political Fact?” 

While most attention in 2006 has focused on the regional spillover effect of 

Chavez’s growing despotism and his potential for inheriting the anti-U.S. mantle of his 

mentor Castro, the year was also proving to be a banner year for Indians throughout 

Latin America. After all, as one Bolivian commentator noted following Morales’ election, in 

an article entitled “Are We Facing a Revolution or an Emotional Political Fact?”: 

The evolution of humankind is very rapid: It was perhaps only10 years ago 

when to propose that a Quechua would become president would be 

considered a joke or a provocation.12 

The election of Morales, who subsequently proclaimed Chavez the “tutor” of the 

Bolivian people,13 was followed in short order by other equally tectonic altering political 

events. In May, former president Alan García defeated ultra-nationalist ex-military officer 

Humala14 in a runoff election, in which Humala garnered some 45 percent of the votes, 

and his political movement became the largest bloc in the Peruvian congress. A poll in 

June 2006 taken by the Prensa Libre newspaper en Guatemala City suggested that 

outspoken Indian leader and Nobel laureate Rigoberta Menchu’s prospects in next year’s 

presidential election were enhanced when more than 71 percent of those surveyed said 

that they favored an indigenous person for president.15 And, in the south of Mexico—a 

nation whose more than nine million Indians give it the largest indigenous population in 

the Americas—a small number of Indians who have forsaken both the region’s traditional 

Catholicism and evangelical Christianity are converting to militant Islam, with Mayan 

Muslims making a first pilgrimage to Mecca in 2005. Media reports say the Indians 

conversion to Islam is linked to a shared world view in which Western ideas and 

institutions are rejected. According to the Jamestown Terrorism Monitor, the Murabitun 

Muslim order that has been present for more than a decade in Chiapas:

,,,emphasizes what it describes as the close cultural and ethnic links 

between the indigenous peoples of the region and the Muslim Moors who 

once ruled Spain. Therefore, conversion to Islam represents a reversion to 

their original identity, essentially an assertion of cultural and ethnic identity 

long suppressed by European colonialism. The Murabitun went as far as 

to engage Subcomandante Marcos and his Zapatista Army of National 

Liberation (EZLN), following the group’s armed rebellion in Chiapas in 

1994, in an effort to gain support.16 

 

12 Edwin Tapia Frontanilla, in Opinion, January 7, 2006. 13 The newspaper Los Tiempos (May 17, 2006), quoted Morales as saying: “When they say that 

Chavez is my tutor ... he is not Evo’s tutor, but the tutor of the Bolivian people.” 

14 On Humala’s extremist views, see for example, Sergio Kiernan, “’Mi Lucha, versión andina,” 

Pagina/12, January 29, 2006. 15 “Guatemala: el posible retorno de los indigenas al poder,” Prensa Latina, July 3, 2006. 16 Chris Zambelis, “Islamic Radicalism in Mexico: The Threat from South of the Border, Jamestown 

Terrorism Monitor, Volume 4, Issue 11 (June 2, 2006); “Subcomandante Marcos” is the nom de 
Failing States

164 

With the growing frustration and disenchantment with Marcos’ leadership after 

more than a decade without substantial positive change in their plight, it is an open 

question whether some Chiapas and other Indians may seek alternative means of violent 

protest, ones that might parallel their disenchantment with Christianity and their 

subsequent embrace of militant Islam. Meanwhile, in August 2006, a coalition of Texas 

sheriffs from counties along the U.S.-Mexico border warned that Arabic-speaking 

individuals are learning Spanish and integrating into Mexican culture before paying 

"coyotes," or human smugglers, large sums of money for help gaining illegal entry into 

the U.S. 17

The Indigenous Challenge Today 

Latin American Indians are part of a global indigenous community whose 

members make up some of the most marginalized peoples in the world, who share a 

legacy of centuries of colonization, discrimination, poverty and loss of control over their 

lands, traditions and natural resources. Throughout the Hemisphere, Indians face the 

continuing effects of class-based and ethnic domination. For example, a recent study by 

the prestigious medical journal, Lancet, shows that the health of indigenous peoples in 

Latin America—like that of their peers in Asia and Africa—is much worse off than that of 

other poor people.18 Indigenous populations, which make up 5.4 percent of relatively 

prosperous Chile’s total residents, make up the majority living in extreme poverty there.19 

In Bolivia, with an Indian majority that was not allowed to vote or to receive an 

education until the 1952 revolution, Native peoples were incorporated into national life 

just enough to be able to resist the siren calls to insurrection of Argentine-born Cuban 

revolutionary Ernesto “Che” Guevara in the 1960s. However, after the 1952 revolution 

they were still unable to change a political and economic framework dominated by a 

small middle class, where most of the resources in the resource-rich nation went to just 

five percent of its people.20 Bolivia, notes indigenous sociologist Mamani, existed “more 

than 500 years as a colony, but in the 180 years it has been a republic, we Indians have 

 guerre of the white Marxist guerrilla leader who, however improbable it might seem, successfully 

put himself at the head of the indigenous rebellion. Native peoples’ disenchantment with 

Christianity is not limited to just southern Mexico. In July, Bolivia’s Morales said that some 

members of the Roman Catholic hierarchy were conducting themselves as if they were “members 

of the Inquisition,” just a day after Education Minister Felix Patzi referred to Catholic prelates as 

“liars” and said they had served the oligarchy since Spain colonized the country 514 years earlier. 17 Kevin Mooney, “Texas Sheriffs Say Terrorists Entering US from Mexico,” CNSNews.com 

August 21, 2006. Cybercast News Service quoted Zapata County (Texas) Sheriff Sigifredo 

Gonzalez as saying that military badges in Arabic and Iranian currency are among the items that 

have been discovered on the banks of the Rio Grande River. 

18 http://www.thelancet.com/collections/series/indigenous_health 19 “Discrimination against Chile’s indigenous people continues,” Santiago Times, November 29, 

2005. 

20 Rick Kearns, “News Analysis on indigenous Latin America,” Indian Country Today, March 3, 

2006. 
Failing States

165 

been subjects without history, subjects and actors without memory, subjects and actors 

without territory, without leadership, without a prospect of achieving power.”21 

In recent years, indigenous militancy reflects specific harsh and adverse events in 

which traditional peoples barely holding on at subsistence levels face serious threats to 

their physical well being and access to necessary land and resources, as well as their 

cultural identity. Thus in Mexico, Indian peasants in Chiapas, whose livelihood was 

threatened by the market reforms of the Carlos Salinas de Gortari administration, rose in 

arms on New Year’s 1993. In Bolivia, popular anxieties over access to water and foreign 

participation in the sale of natural gas foreshadowed Morales’ sweeping electoral victory. 

And in Ecuador, contamination of the rainforest homes of Amazon Indians by foreign oil 

companies, together with unrelenting inflation and concern that a free-trade agreement 

would spell doom for small-scale Native farmers faced with competing with cheap imports 

from the United States, helped keep tens of thousands of Indians mobilized on a 

seemingly indefinite basis. (The position of the protesting Ecuadorian and Bolivian Indian 

communities regarding extractive industries was strengthened in May, when the UN 

Permanent Forum on Indigenous Issues announced it endorsed without reservation 

Native peoples’ demands that States must recognize both their right to self determination 

and to respect the principle of “free, prior and informed consent” regarding development 

activities taking place on their land and resources.”22) 

The mass media from around the Hemisphere, when they address the subject of 

indigenous justice at all, frequently focus on communities “taking the law into their own 

hands,” by carrying out lynchings or other extreme punishments. Yet, Morales’ recent call 

for a national assembly to reform the constitution, including strengthening traditional 

Indian justice systems in a nation with a famously corrupt legal system, points to a key 

demand made by Indian leaders around Latin America. 

The example offered by U.S. tribal justice systems offers the United States a 

chance to engage Native peoples around the Hemisphere in a way that can help 

decrease the specter of failing states and ungoverned spaces while helping to ease 

Indian communities’ incorporation into the democratic process on their own terms. The 

expertise held by Indian tribes themselves, as well as by the U.S. Departments of Justice 

and the Interior, could be of significant benefit if regional sharing of knowledge and 

experiences takes place.23 

 

21 Mamani, op. cit. 22 “UN Forum urges inclusion of indigenous peoples’ concerns in global anti-poverty goals,” United 

Nations News Center (www.un.org), May 26, 2006. 23 An example of how the example of the organization of U.S. tribal justice might be useful model 

for one Latin American country can be seen in, Martin Edwin Andersen, “Derecho Consuetudinario 

y La Revindicacion Indigena en los Estados Unidos,” presented at the Inter-American Development 

Bank’s Foro Nacional de Justicia in Guatemala City in 1996. 
Failing States

166 

U.S. Models of Tribal Justice 

The ability of the (U.S.) tribal court to interpret law to the Indian people and 

to interpret Indian culture to other legal institutions may be the most 

important of all assets flowing from the tribal court system. In the absence 

of an Indian court system, the remaining vestiges of tribal culture and 

values might soon disappear, being swallowed up by the ever-encroaching 

norms and procedures of the dominant (white) majority within the country.” 

-- Vine Deloria, Jr., and Clifford M. Lytle, American Indians, American 

Justice 24

In recent years the role of tribal courts and tribal police forces in the United States 

has become increasingly important, as Indians seek to exercise constitutionally 

guaranteed sovereignty and self-rule. What many Latin American indigenous peoples 

aspire to—meaningful inclusion in their country’s legal framework, protecting their rights 

and their communities, and giving them the chance to preserve their own cultures—is 

already in place, to varying degrees, on U.S. reservations. According to Indian legal 

experts Vine Deloria, Jr., and Clifford M. Lytle, the benefits offered by the U.S. tribal court 

system include: quick access to a fair forum and the ability to bridge the gap between law 

and Indian culture, as well as deference by federal courts, growing support from federal 

agencies, tribal leaders, and organizations, and an increasingly dedicated tribal 

judiciary.25

In the United States, the broad deference federal courts give to tribal courts 

includes—in appropriate cases—being given the first opportunity to determine whether 

the tribal court has the power to exercise jurisdiction over non-Indians.26 Although there 

are a wide variety of approaches to tribal justice among the more than 500 federallyrecognized tribes who survive in the United States today, certain fundamental rules and 

similarities exist among all of them. In the last 25 years, a number of tribes, one of the 

most successful of which has been the Navajo Nation, have sought to codify their 

traditional law (in Spanish, derecho consuetudinario) into positive law. This in itself has 

helped to fortify tribal identity and self-determination, while at the same time extending 

the effective reach of the national justice system through cooperative efforts in the 

administration of justice. As then Attorney General Janet Reno observed: 

While the federal government has a significant responsibility for law 

enforcement in much of Indian country, tribal justice systems are ultimately 

the most appropriate institutions for maintaining order in tribal 

communities. They are local institutions, closest to the people they serve. 

 

24 Austin: University of Texas Press, 1983, pp. 136-137. 25 Deloria and Lytle, op. cit,, pp. 136-137, listed as “weaknesses”, among others, the courts’ 

“susceptibility to political influence,” “summary justice,” a “need for qualified personnel,” and 

“inadequate tribal laws.” 

26 Nat’l Farmers Union Ins. Companies v. Crow Tribe of Indians, 471 U.S. 845, 856-57, 105 S.Ct. 

2447, 2454, 85 L.Ed.2d 818 (1985). 
Failing States

167 

With adequate resources and training, they are most capable of crime 

prevention and peace keeping. ... Tribal courts are essential mechanisms 

for resolving civil disputes that arise on the reservation or otherwise affect 

the interests of the tribe or its members.27 

In his seminal work, Handbook of Federal Indian Law (1942), Felix Cohen 

described the nature of Indian tribal powers. Judicial decision on the nature of tribal 

powers, he wrote, is “marked by three fundamental principles: 

“(1) An Indian tribe possesses, in the first instance, all the powers of any 

sovereign state. 

(2) Conquest renders the tribe subject to the legislative power of the United States 

and, in substance, terminates the external powers of sovereignty of the tribe, e.g., its 

power to enter into treaties with foreign nations, but does not by itself affect the internal

sovereignty of the tribe, i.e., its power of local government. 

(3) These powers are subject to qualification by treaties and by express legislation 

of Congress, but, save as thus expressly qualified, full powers of internal sovereignty are 

vested in the Indian tribes and in their duly constituted organs of government.” 

The administration of justice on Indian reservations is guided by the Major Crimes 

Act (Stat. 362, 285), which originally was made law by the U.S. Congress in 1885 and in 

effect took from Indian tribes their jurisdiction over major offenses. Thus, major felonies 

involving an Indian, whether as victim or accused, are matters for federal prosecution. 

The Supreme Court has ruled that, like all other federal regulation of Indian affairs, the 

Major Crimes Act is not based on racial classification, but rather "is rooted in the unique 

status of Indians as 'a separate people' with their own political institutions. Federal 

regulation of Indian tribes, therefore, is governance of once-sovereign political 

communities; it is not to be viewed as legislation of a 'racial' group consisting of 

Indians."28 Initially, the act covered seven felonies (crimes which carry a maximum 

penalty of more than one year imprisonment); today, their number stands at 16. The 

amended act reads: 

Any Indian who commits against the person or property of another Indian 

or other person any of the following offenses, namely murder, 

manslaughter, kidnapping, rape, carnal knowledge of any female, not his 

wife, who has not attained the age of 16 years, assault with a dangerous 

weapon, assault resulting in serious bodily injury, arson, burglary, robbery, 

and larceny within the Indian country, shall be subjected to the same laws 

and penalties as all other persons committing any of the above offenses, 

with the exclusive jurisdiction of the United States. Crimes committed on 

Indian lands and not covered by the U.S. Code are within the jurisdiction of 

the Indian court system. 

 

27 Janet Reno, `A federal commitment to tribal justice systems,' 79 Judicature 113, 114 (1995). 28 United States v. Antelope, 430 U.S. 641 (1977). 
Failing States

168 

Generally, U.S. tribal courts resemble in some important respects those of the 

Anglo-American judicial system found at the local, state and federal levels.29 As Deloria 

and Lytle note: “Judges sometimes wear robes, witnesses are called to testify, attempts 

are made to keep testimony relevant, the litigants are permitted to have judicial 

advocates, and tribal court decisions are subject to appeal.”30 However, many Indian 

judges are not lawyers and, because there is usually no professional counsel present, 

take an active role in hearings and trials. Tribal courts are not usually courts of record 

and rarely are written opinions handed down. Many tribal judges act in a manner more 

akin to the head of a family trying to mediate a dispute, with the desired outcome one in 

which the entire community is seen to benefit rather than one in which an individual 

offender is punished. 

The goal of adversarial law in the Anglo-American tradition, noted Robert Yazzie, 

Chief Justice of the Navajo Nation Court from 1992-2003, “is to punish wrongdoers and 

teach them a lesson. Adversarial law and adjudication offer only a win-lose solution; it is 

a zero-sum game. Navajo justice prefers a win-win solution.” He added: 

Navajos do not think of equality as treating people as equal before the law; 

they are equal in the law. Again, our Navajo language points this out in 

practical terms: When a Navajo is charged with a crime, in the vertical 

system of justice the judge asks (in English), "Are you guilty or not guilty?" 

A Navajo cannot respond because there is no precise term for "guilty" in 

the Navajo language. The word "guilt" implies a moral fault which demands 

punishment. It is a nonsense word in Navajo law because of the focus on 

healing, integration with the group, and the end goal of nourishing ongoing 

relationships with the immediate and extended family, relatives, neighbors, 

and community.31

Although in the United States the selection process varies from tribe to tribe, 

judges are frequently people appointed by the tribal council due to the respect with which 

they are held in the community. Other selection methods include being chosen by 

community religious leaders or through a general election in which all tribal members 

participate. In the Navajo Nation, judges are appointed for a life term and, after 

completing a probationary period, can be removed only for cause. While legal education 

is not a requirement—providing as it does neither an understanding of, nor an 

appreciation for, Indian customs and traditions—familiarity with tribal custom is 

considered an essential prerequisite for being selected. The informality of tribal courts 

helps to reassure tribal members that they are being offered a forum for the resolution of 

disputes among tribal members in according with their traditions, with the primary goal 

being mediation and consensual restitution rather than ascertaining guilt then inflicting 

punishment upon the offender. 

 

29 The State of Louisiana, whose laws are based on the Napoleonic Code, the French civil code 

enacted in 1804, is an exception to this rule. 

30 Deloria and Lytle, op. cit., p. 118. 31 Robert Yazzie, “Life comes from it: Navajo justice concepts,” 24 New Mexico Law Review, 1994. 
Failing States

169 

The emphasis on mediation and resolution of disputes rather than the adversarial 

system of the Anglo-American justice means that tribal hearings are convened not to 

determine guilt or innocence, but to negotiate some appropriate form of restitution. 

(Technical guilt or innocence is not considered sufficient in Indian communities; if an 

offender is declared innocent in an Anglo-American court because of a technical 

violation, he or she will nonetheless be shunned by the tribe since the transgressor has 

neither paid for nor reflected upon his/her actions.) Not only is the offender involved in 

the tribal court process, but also the victim, the “elders” and/or family members. Working 

together, these determine what punishment is appropriate and allows for both restitution 

and rehabilitation. “Cleansing ceremonies” are frequently held once restitution has been 

made and punishment/reconciliation effected. 

Law enforcement in Indian country can be carried out by any one of four types of 

state agents, including tribal police, the Bureau of Indian Affairs (BIA) through its Division 

of Law Enforcement Services, other federal law enforcement, and state and local law 

agencies, or a combination of the above. 32 Enforcement is handled by many tribal 

governments through the employment of police officers with contracted federal funds 

under the Indian Self-Determination Act of 1975 and with appropriated funds from the 

tribe itself. 

Despite its many imperfections, including on-going budget shortfalls that have for 

more than a decade caused notable cutbacks in services33, tribal administration of justice 

has worked to strengthen the cultural identity and self-determination of Indian peoples in 

the United States. North American Indian leaders, and their counterparts within the U.S. 

government, can make an important contribution to Hemispheric security and 

democratization by pro-actively sharing that knowledge with Native peoples in Latin 

America desirous of protecting their lands, access to resources and cultural inheritance 

through an expanded democratic franchise. 

Conclusion 

U.S. concern with failing states and ungoverned spaces in Latin America cannot 

be successfully addressed without taking into account the important role currently being 

played throughout the region by newly-empowered Indian peoples. While for more than 

a decade the United States has allowed itself to become largely sidelined as more radical 

forces have taken control of indigenous peoples’ agendas, the successful examples of 

U.S. tribal justice systems can be of significant benefit to Latin America’s Indian peoples 

seeking to improve their standard of living while providing security for their people. 

For that to happen, however, an on-going dialogue between Indians from the 

United States and their counterparts throughout the Hemisphere needs to take place, 

while at the same time the U.S. government moves to more proactively engage Latin 

 

32 M. Wesley Clark, “Enforcing Criminal Law on Native American Lands,” FBI Law Enforcement 

Bulletin, April, 2005. 33 “Indian Country Hit Twice With Budget Cuts,” U.S. Federal News Service, Feb. 7, 2006.
Failing States

170 

American indigenous peoples in their quest for democratic participation. In my opinion, 

several steps would be in the interest of the U. S. government to undertake: 

First, a senior level inter-agency working group, including representatives from the 

Departments of State, Justice, Interior and Defense, should be convened to examine the 

potential for engaging indigenous peoples throughout the Hemisphere in becoming full 

partners in regional security on their own terms. Consultation should be extended early in 

the process to individual U.S. Indian tribal governments and the National Congress of 

American Indians (NCAI), the oldest and largest indigenous organization in the United 

States that is still in existence. 

Second, the State Department, together with the U.S. Agency for International 

Development (USAID), should create an auxiliary foreign service like that used during 

World War II, for the purpose of incorporating a broad representation of U.S. Native 

American legal and law enforcement expertise in embassy country teams and in 

technical assistance efforts in judicial reform both in the region and wherever indigenous 

peoples live around the globe. 

At the same time, the Department of Defense should take the lead in fostering a 

regional debate on traditional peoples and non-traditional security threats, focusing on 

the democratic empowerment of Native Americans in Latin America in the protection of 

their communities and ungoverned spaces. The relatively modest investment in knowhow and respect for cultural differences can repay rich rewards in security and well being 

for the many peoples of the region. 

Martin Edwin Andersen, chief of strategic communications and an adjunct 

professor at the Center for Hemispheric Defense Studies, has been involved in Native 

American rights issues in the United States and Latin America for more than three 

decades. While working on the professional staff of the U.S. Senate Foreign Relations 

Committee, he authored the Cranston Amendment, signed into law by President George 

H.W. Bush in 1992, requiring the U.S. State Department to include a section on 

indigenous peoples its annual human rights country reports to Congress. The views 

expressed in this article are his own, and to not reflect those of CHDS nor the 

Department of Defense. 
ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 2 Summer 2006

La Cooperación Argentina – Brasil en el escenario post

11-9: un proceso funcional a los intereses de seguridad

y estabilidad de los EE.UU.

Fabián Calle

Licenciado en Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires, Master en

Relaciones Internacionales en la Facultad Latinoamericana de Ciencias

Sociales (FLACSO - Argentina), Master en Relaciones Internacionales en la

Universita di Bologna (Italia), Cursó tres programas de especialización en el

CHSD (2001, 2002 y 2005); Ex asesor en el Ministerio de Defensa de la

República Argentina; Profesor en la Universidad de Buenos Aires, Instituto del

Servicio Exterior de La Nación, Escuela de Defensa Nacional, Universidad

Torcuato Di Tella, Universidad Católica Argentina y FLACSO, consultor ONUPNUD en temas de seguridad en el año 2005 e Investigador Senior del

Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).

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La Cooperación Argentina – Brasil en el 

escenario post 11-9: un proceso funcional a 

los intereses de seguridad y estabilidad de 

los EE.UU. 

Fabián Calle 

Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales 

Antecedentes.

Al momento en que Brasil equipara el tamaño de la economía Argentina a 

mediados del siglo XX, la disputa por el liderazgo entre los dos países se fue 

volcando progresiva y sostenidamente a favor del primero. El milagro económico 

brasileño (1964-1973) así como las profundas crisis políticas y económicas de la 

Argentina de las últimas cuatro décadas no hicieron más que acelerar este proceso 

que deriva a fines del mismo siglo a una relación de 3 a 1 entre el PBI brasileño y el 

argentino. Esta disputa hegemónica se caracterizó por no recurrir a la guerra, si bien 

a comienzos de la década del  ́70 la cuestión de los recursos hídricos del Parará 

para la generación de energía eléctrica hizo escalar las tensiones entre los dos 

países a niveles alarmantes. La apertura del foco de conflicto con Chile a partir de 

1978 y la necesidad del Brasil de consolidar un rol de líder en una región estable y 

reducir los niveles de dependencia tecnológica y política de los EE.UU. convergerían 

para hacer nacer el proceso de acercamiento entre Buenos Aires y Brasilia en 1979, 

que se profundizaría a mediados de los años  ́80 y derivaría en la formación del 

Mercosur en la década posterior. 

Por todo ello, poco sentido tiene hablar de disputa de liderazgo en el espacio 

subregional si se miran meramente los números y tamaños de las respectivas 

economías. Pero tal como argumentaremos, también tiene poco sentido hacer 

referencia al Brasil como un actor hegemónico a escala regional. En este sentido, 

cabria recordar que al poder de Brasilia le ha tocado y le tocará convivir con la 

unipolaridad estratégico-militar de los EE.UU. que en el caso de nuestra región se 

remonta a antes de la finalización de la guerra fría en 1989. Asimismo, parte 

sustancial de los países fronterizos de Brasil, y especialmente aquellos que son 

fuente de amenazas por la presencia del narcotráfico, guerrillas, mafias, contrabando 

de armas, etc., son también escenario de un creciente protagonismo de los sectores 

ligados a la Defensa Nacional de los EE.UU. El caso más paradigmático es Colombia 

y los 3500 millones de dólares en asistencia militar y de seguridad que Washington le 

ha otorgado desde el año 2000 y la reciente puesta en práctica de “Plan Patriota” con 

fondos anuales estimados en los 600 millones de dólares. En menor medida, figura 

la situación en Ecuador con la base estadounidense en Manta. Entre las 

instalaciones militares de EE.UU. en esta región figuran además: Hato y Reina 

Beatriz (Antillas Holandesas y Aruba) y Tres Esquinas (Colombia). 
La Cooperación Argentina – Brasil en el escenario post 11-9 

Un escenario que ha motivado un giro a lo largo de las últimas dos décadas 

de las FF.AA. de Brasil en sus hipótesis de conflicto desde la región Sur fronteriza 

con la Argentina a las zonas amazónica y andina (y el impacto que en materia de 

narcotráfico y crimen organizado tiene sobre las grandes ciudades como Río de 

Janeiro y San Pablo). Ello se ha visto reflejado con el traslado de 25 mil efectivos 

militares a las fronteras amazónicas. La potenciación de la capacidad de fuerzas de 

despliegue rápido, de unidades de combate en selva y de tareas de seguridad 

interior destinados a enfrentar a fuerzas desestabilizadoras como los Carteles y 

grupos armados que operan en región, se complementan con el resquemor y la 

“preparación” frente eventuales injerencias de potencias (o de la superpotencia) 

extranjeras en territorio nacional. Unas FF.AA. a las cuales el poder político y la 

sociedad le requieren creciente cúmulo de tareas, pero sin que ello se vea reflejado 

en la misma proporción en la asignación presupuestaria. 

La creciente agenda de la seguridad ciudadana y las amenazas 

transnacionales. 

Cabe recordar, que según in informe de las Naciones Unidas del año 2002, 

Brasil ocupa el cuarto lugar en el ranking de homicidios en el mundo solo superado 

por Colombia, El Salvador y Rusia, que en 10 años fueron asesinadas en Brasil 

cerca de 400 mil personas y que el narcotráfico controla la mayoría de las favelas. 

Otro tanto cabría decir de las agudas crisis económicas que se dieron en 

Brasil en 1999 y 2002 y los temores de default. Situaciones que derivaron en 

intervenciones del FMI, bajo impulso de los EE.UU., para buscar complementar los 

esfuerzos de Brasilia. Las recientes declaraciones del Ministro de Economía A. 

Palocci sobre la necesidad de seguir reduciendo el gasto público en los próximos 

años, muestran la subsistencia de ciertas vulnerabilidades. Estos hechos deberían 

ser tenidos en cuenta al momento de darle un marco más amplio al bajo perfil de 

Brasilia durante los esfuerzos de la Argentina para superar su crisis económica 1998-

2003. 

En momentos que el sistema internacional, más allá de algunas idas y 

vueltas, se sigue estructurando en espacios económicos regionales y subregionales, 

frente a los desafíos y oportunidades que representan para nuestras economías el 

ascenso de China, el estancamiento de los acuerdos de libre comercio hemisférico 

(ALCA) y con la Unión Europea (por el peso de la agenda proteccionista de estos 

países en el sector agrícola), los interrogantes sobre los efectos que tendrán en 

nuestras economías los procesos de ajuste que se prevén en los EE.UU. para 

reducir el creciente déficit fiscal y de cuenta corriente, así como las agudas crisis 

políticas, socioeconómicas y de seguridad que asolan la región andina; el liderazgo 

de Brasil solo parece tener una viabilidad efectiva a partir de un MERCOSUR 

consolidado y crecientemente institucionalizado. Tal como lo enseña la historia, los 

liderazgos (más aun cuando se trata de países democráticos) requieren de visiones 

de largo plazo y la resignación de ventajas de corto y mediano plazo. Asimismo, en 

la actual era de interdependencia económica y amenazas transnacionales la 

cooperación y la coordinación con socios y aliados tiene un peso indisimulable. La 

Argentina y Brasil se necesitan, y la región y los EE.UU. podrían/deberían valorar la 

presencia un ancla de estabilidad como daría un MERCOSUR que trascienda las 

rencillas microeconómicas y pase a verse y ser visto como un proyecto políticoestratégico. Para la Argentina, no es realista aspirar a una competencia que ha 

172 
La Cooperación Argentina – Brasil en el escenario post 11-9 

perdido décadas atrás así como tampoco para el Brasil lo es el desconocer las 

limitaciones exógenas y endógenas a un liderazgo con tendencia al unilateralismo y 

a la baja institucionalización. 

Todo lo dicho, no desconoce, ni mucho menos, los grande pasos dados en 

materia de medidas de confianza mutua en temas de seguridad y defensa entre la 

Argentina y Brasil desde fines de la década del  ́70 y mucho más claramente a lo 

largo de las dos décadas posteriores. La transparencia en materia nuclear, la 

multiplicación y profundización de ejercicios entre nuestras FF.AA. (tales como el 

“Fraterno” y el “Araex” en el caso de las Armadas o “Plata” entre las Fuerzas Aéreas 

de ambos países), la reparación de un submarino argentino en astilleros brasileños, 

el incremento en el intercambio de oficiales en Escuelas de Guerra, etc. A ello cabe 

agregar la clara desactivación que desde hace ya más de dos décadas existe en 

materia de hipótesis de conflicto. 

La combinación de una larga historia subregional en materia de paz 

interestatal (o paz armada y dilemas de seguridad antes del último tramo del siglo 

XX), el avance de la democracia y los procesos de integración, han ayudado a 

moderar sustancialmente las hipótesis antes mencionadas. No obstante ello, el 

panorama en materia de seguridad interior y transnacional es claramente menos 

alentador. Frente a ello, el gobierno del Presidente Lula da Silva ha expresado su 

voluntad de alentar en el ámbito sudamericano un mayor grado de cooperación y 

coordinación en lo atinente a temas como el narcotráfico, crimen organizado, tráfico 

de armas y terrorismo. Este iniciativa ha sido activamente respaldada por el 

presidente de Colombia Alvaro Uribe, el cual encara dentro de su estrategia 

denominada de “seguridad democrática” una lucha frontal y coordinada de la región 

contra estos delitos. Esta convergencia de visiones entre dos líderes que encarnan el 

mote de referentes de la “centroizquierda” y la “centroderecha” tal vez sea un 

ejemplo de lo inconveniente que sería de ideologizar este creciente debate. 

Llegado a este punto, cabría reflexionar sobre la posibilidad que la Argentina 

y Brasil en particular y la región en general encuentren en este listado de desafíos a 

la seguridad ciudadana y a la seguridad nacional un verdadero espacio para la 

convergencia de percepciones y desarrollo de políticas que le den al MERCOSUR un 

mayor contenido e identidad en materia política y de seguridad. La problemática de 

la seguridad ciudadana y su interacción más o menos directa con amenazas 

transnacionales están ocupando actualmente el tope del listado de prioridades de las 

sociedades de América Latina, el Caribe y aun de ciertas zonas de los EE.UU. 

cercanas a México. Ni el propio Chile, con su carga de estabilidad económica y 

dotado de un Estado con instituciones más sólidas que el promedio regional, escapa 

a esta regla tal como lo reflejan recientes encuestas. En otras palabras, la 

cooperación e integración en esta materia actuaría como un factor moderador e 

inhibidor de las fuerzas que potencian la desintegración, no ya de nuestros países 

entre sino al interior de cada uno de ellos. 

Los propios EE.UU. podrían ver en estos esfuerzos regionales (Sudamérica) y 

subregionales (MERCOSUR) como complementarios y funcionales a la lucha contra 

lo que funcionarios de primer nivel de Washington en temas de seguridad definen 

como la peligrosa interacción entre terrorismo, narcotráfico, crimen organizado, 

debilidad institucional, corrupción y zonas no gobernadas. 

173 
La Cooperación Argentina – Brasil en el escenario post 11-9 

Una mirada a la agenda del Comando Sur post 11-9: la posibilidad de 

una agenda cooperativa con el MERCOSUR.

La designación a fines del 2004 del nuevo Comandante del CS, el Teniente 

General Bantz J Craddock, brinda una oportunidad para repasar brevemente cual es 

la agenda explícita de seguridad de los EE.UU. en la región. Para ello recurriremos a 

declaraciones públicas y documentos de algunos de los principales responsables 

civiles y militares de los EE.UU. en el área. El abordaje que hemos seleccionado, 

podría ser criticado con el argumento que este tipo de afirmaciones tienen a ser 

doctrinas encubridoras tal como corresponde a toda potencia que se comporte como 

tal y que busque moderar a la vista de todos los rasgos más ásperos de su agenda. 

No obstante, la historia nos muestra que no es irrelevante analizar el plano discursivo 

dado que en muchos casos refleja mucho más que simples enunciados o maniobras 

distractivas. Tal como intentaremos demostrar, el nivel de sofisticación y de realismo 

de la nueva agenda hacia la región es mucho más importante que el que usualmente 

se escucha (tanto sea entre los que buscan demonizar esta agenda, como aquellos 

que se declaran receptores acríticos de la misma). En el caso que efectivamente ello 

sea así, sería de gran importancia que las elites políticas y sociales de nuestros 

países buscaran potenciar y multiplicar y los aspectos potencialmente positivo y 

constructivos de la nueva estrategia (o aun bosquejo de una estrategia) y en algunos 

casos corregir y reorientar. 

Para variar, es el 11 de Septiembre del 2001 el que marcará un antes y un 

después en el debate sobre seguridad en la región (sin que ello implique desconocer 

fuertes continuidades). A partir de ese momento y en especial con la publicación de 

la “Estrategia Nacional de Seguridad” (ENS)1

 dada a conocer por la Casa Blanca en 

Septiembre del 2002, los EE.UU. comenzaran a darle una importancia central (al 

menos en el ámbito teórico y doctrinario) a términos como “Estados fracasados” y 

“áreas no gobernadas”. El ascenso al primer plano del terrorismo transnacional, 

comenzó a ser visto una amenaza que se potenciaba de sus vinculaciones con el 

crimen organizado, el narcotráfico, la corrupción y las debilidades de los Estados. La 

nueva Estrategia, pone particular énfasis en la necesidad de difundir la democracia, 

el Imperio de la Ley y la lucha contra la corrupción como formas de luchar contra los 

factores de fertilizan el crecimiento del terrorismo y sus socios tácticos o estratégicos 

en el mundo del crimen organizado. Esta postura, se verá reforzada con la 

publicación por parte del Departamento de Estado de los en Febrero del 2003 de la 

“Estrategia Nacional contra el terrorismo”. En la misma, se hace referencia la 

necesidad de ser “duros con el terrorismo y duros con las causas del terrorismo”. 

Entre estas últimas destaca la debilidad de los Estados, zonas no gobernadas y la 

corrupción. 

En cuanto a América Latina, hay una primera mención que la ENS hace del 

Cono Sur al afirmar que en esta región, junto a otras, cientos de terroristas 

permanecen ocultos en torno a células organizadas. Más adelante, la ENS analiza 

las regiones con problemas y comienza por el conflicto entre Israel y Palestina, luego 

comenta sobre India y Paquistán y, en tercer lugar, aparece el Hemisferio Occidental. 

Acá, la ENS menciona las coaliciones flexibles con aquellos que comparten las 

prioridades y valores de los EE.UU. El objetivo de las alianzas es promover 

 

1 The National Security Strategy of the United States of America, September 2002. 

174 
La Cooperación Argentina – Brasil en el escenario post 11-9 

“seguridad, prosperidad, oportunidad y esperanza”. El único país que la estrategia 

menciona de manera separada es Colombia, por obvias razones. El caso colombiano 

se constituye en el mayor exponente regional de una de las claves de la ENS: los 

EE.UU. ayudarán de manera activa a los países a desarrollar sus propias 

capacidades para poder defender su democracia y estabilidad frente el accionar del 

narcotráfico, el terrorismo de todos los signos y el crimen organizado, y en el caso 

que ello no sea suficiente, queda la puerta abierta para intervenciones más directas 

por parte de la superpotencia. La ENS hace referencia a la presencia del terrorismo 

internacional en diversas regiones del mundo entre las que incluye a Sudamérica. Si 

bien no entra en mayores detalles, las declaraciones públicas de figuras civiles y 

militares de los EE.UU. parecen hacer referencia a Colombia, zonas del Caribe y la 

Triple Frontera. 

Dado que la región Sudamericana se caracteriza aún por su sustancial 

subdesarrollo económico y político, las constantes y destacadas referencias de la 

ENS a la importancia que los EE.UU. le asigna y le asignará a la implementación de 

prácticas democráticas, de libre mercado y contrarias a la corrupción deberán ser 

tenidas en cuenta por los tomadores de decisiones en la región. Sin embargo es 

altamente probable que tanto las visiones más escépticas (o “nada cambió”) como 

las más exageradas o lineales sobre el mayor interés de los EE.UU. en estos temas 

se vean decepcionadas en la aplicación concreta de esta estrategia. De todas 

formas, la importancia que este documento Nacional de Seguridad le brinda a la 

democracia, el mercado y la transparencia como factores estabilizadores frente a 

enemigos no estatales como el terrorismo internacional y el narcotráfico, hacen que 

sea altamente probable que “algo cambie”. 

J. L. Gaddis llega a detectar en la nueva ESN el documento de este tipo más 

importante desde el desarrollado por G. Kennan en 1946 para orientar la estrategia 

de contención a la URSS y caracterizado por un fuerte contenido wilsoniano de 

extensión activa y concreta de la democracia,. el mercado y los derechos humanos2

. 

Un agregado que se podría realizar a esta especializada opinión, es que la misma 

histórica e influyente corriente de pensamiento neoconservadora de las Relaciones 

Internacionales existente en los EE.UU. (con su maduración y puesta en el centro de 

la escena durante las dos presidencias de R. Reagan y revitalizada ahora de la mano 

de la administración de G.W. Bush) tienen importantes puntos de solapamiento o 

superposición con el interés con estos tres tradicionales temas de agenda de la 

visión neo-wilsoniana liberal. No obstante, tal vez la diferencia más importante entre 

ambas, y de por si relevante, sea una mayor desconfianza del pensamiento 

neoconservador hacia las prácticas multilaterales y como las mismas pueden 

aletargar o dificultar la ejecución de políticas por parte de Washington. Tal vez, la 

conformación de un escenario unipolar luego del fin de la Guerra Fría y el notable 

dinamismo que presentó la economía de los EE.UU. en los  ́90 (burbuja financiera 

incluida), sean motivos más que válidos para el reforzamiento de estas dos ideas 

tradicionales caracterizadas por la idea rectora de los EE.UU. como una potencia 

cualitativamente diferente a las del pasado y dotada de una misión moral que 

cumplir. 

 

2

 Gaddis, J, L., “A Grand Strategy of Transformation”, Foreign Policy, Nov-Dec 2002. 

175 
La Cooperación Argentina – Brasil en el escenario post 11-9 

 Como uno de los subproductos de la Estrategia Nacional de Seguridad del 

2002, la administración Bush dio a conocer en Febrero del 2003 la Estrategia 

Nacional contra el Terrorismo. La misma se centra en las denominadas “4D”: 

derrotar, denegar, disuadir y defender. Asimismo, realiza una división entre 

“terrorismo de alcance global” (citando el caso Al Qaeda) y “regional” (citando 

expresamente a Aby Sayaf en las Filipinas y las FARC en Colombia). En este 

sentido, marca como prioritario operar activamente en el plano diplomático, 

económico y militar para derrotar a estos grupos. El documento destaca la premisa 

“duro con las causas del terrorismo y duro con el terrorismo” y le otorga un rol central 

al fortalecimiento de los Estados al momento de buscar mecanismos que tiendan a 

maximizar la eficiencia de la guerra contra el terrorismo y el narcoterrorismo. Tal 

como se da en el caso del documento de Septiembre 2002, se destila en todo 

momento el peligro que representa para la seguridad de los EE.UU. el nexo entre 

‘zonas no gobernadas’, el crimen organizado, la corrupción y el terrorismo 

Pocos meses antes, en Diciembre del 2002, los EE.UU. dieron a conocer la 

Estrategia Nacional para Combatir Armas de Destrucción Masiva. Los pilares de la 

misma son: 1) usar la fuerza de manera unilateral y preventiva cuando sea 

necesario; 2) desarrollar armas (incluidas las nucleares) para atacar instalaciones 

secretas y protegidas de Estados Villanos y/o organizaciones terroristas; 3) 

presiones para la construcción de un régimen antiproliferación efectivo y más 

intrusivo. 

Las referencias expresas del documento de Febrero 2003 a las FARC, así 

como la tensión que está llamada a generar la nueva estrategia para combatir armas 

de destrucción masiva en casos como los de Brasil (sin que ello implique que Brasilia 

está desarrollando este tipo de armas, pero si que busca preservar grados de 

confidencialidad en sus programas) y su intento de evitar la aplicación de 

mecanismos más intrusivos de los regímenes de no proliferación, marcan dos items 

a ser tenidos en cuenta al momento de ver el impacto de la nueva visión de 

seguridad de los EE.UU. sobre nuestra región. 

Completando este análisis regional, cabría recurrir a los temas abordados por 

el Secretario de Defensa de los EE.UU. D. Rumsfeld en la Cumbre de Ministros de 

Defensa del Hemisferio de Noviembre 2002 para entrar con mayor detalle en el 

impacto regional del post 11-93

. En este sentido, Rumsfeld destacó: 1) el reconocer 

el peligro que representa para la seguridad nacional de los EE.UU. y del propio 

hemisferio la interacción entre terrorismo + Estados Villanos (en este listado el 

Secretario de Defensa colocó a Irak, Irán, Siria, Corea del Norte y Cuba) + 

proliferación de armas de destrucción masiva; 2) el rol de las “áreas no gobernadas” 

como epicentro de actividades del crimen organizado, el narcotráfico y el terrorismo; 

3) la necesidad de una mayor cooperación en materia de control de mares, ríos y 

puertos; 4) incrementar la coordinación hemisférica en materia de Operaciones de 

Mantenimiento de la Paz (en especial entre países como Argentina, Brasil, Chile y 

Uruguay); 5) el rol clave de la estabilidad política y económica como forma de limitar 

el peso del crimen organizado y el terrorismo y 6) colocar al caso de Colombia como 

un ejemplo fiel de los efectos de la combinación entre terrorismo, narcotráfico, 

 

3

 Diario El Tiempo, Noviembre 20 de 2002, Colombia. 

176 
La Cooperación Argentina – Brasil en el escenario post 11-9 

corrupción y áreas no gobernadas, así como la necesidad de un mayor compromiso 

de la región en ayuda a este país andino. 

Esta misma línea argumental es seguida desde el 2002 por el Comandante 

del Comando Sur, General James Hill, el cual ha enumerado algunos de los desafíos 

principales que enfrenta la seguridad en el Hemisferio: 1) la presencia de áreas no 

gobernadas 2) las actividades de organizaciones ligadas al terrorismo 

fundamentalista en la zona de la Triple Frontera, Isla Margarita y zonas de Colombia 

3) la vinculación entre el terrorismo, el narcotráfico, el crimen organizado (incluyendo 

los secuestros) y el lavado de dinero 4) la necesidad de reconocer y hacer frente a 

las crisis sociales derivadas de los fracasos de las reformas de los años  ́90 que 

tienden a facilitar el debilitamiento del Estado y un mayor espacio para el accionar de 

actores como el crimen organizado y el terrorismo 5) el riesgo que representa la 

existencia de Estados débiles en el hemisferio4

. 

Los argumentos del General James Hill han sido coherentes con la línea 

argumental que viene desarrollando el Subsecretario Roger Pardo Maurer (el hombre 

del Pentágono encargado por D. Rumsfeld de las cuestiones de nuestro hemisferio) 

el cual ha ratificado, en un reciente seminario llevado a cabo en Junio del 2004 en el 

CSIS de Washington, la necesidad de fortalecer a los Estados y sus instituciones y la 

importancia de luchar contra la corrupción y el delito, como formas de restarle 

espacios a las actividades del terrorismo internacional y sus redes de financiamiento 

y operaciones5

. 

En cuanto al caso específico y ritualmente citado de la zona de la Triple 

Frontera entre la Argentina, Brasil y Paraguay, el gobierno de los EE.UU., por medio 

del Coordinador de la lucha contra el terrorismo del Departamento de Estado, el 

Embajador Cofer Black, ha venido especificando durante los últimos dos años que la 

misma no parece hospedar actualmente células activas del terrorismo internacional, 

tal como sí sucedió en el pasado. En la opinión de este funcionario de los EE.UU., el 

énfasis debe ser colocado ahora en evitar el lavado de dinero. Asimismo, expresó su 

satisfacción por la puesta en funcionamiento a partir de abril del 2003 del esquema 

3+1 entre la Argentina, Brasil, Paraguay + los EE.UU. con el objeto de reforzar el 

control sobre esta región. En este sentido, los informes de los años 2003 y 2004 del 

Departamento de Estado de los EE.UU. referidos a la cooperación internacional en 

materia de antiterrorismo han colocado a estos tres países del Cono Sur como 

actores cooperativos con la estrategia de Washington en la materia. 

En su presentación frente al Senado de los EE.UU., el nuevo Comandante del 

CS, General B. Craddock, subrayó cuales serán los lineamientos generales de su 

Comando. En sus dichos, se detecta una fuerte coherencia con los argumentos 

vertidos previamente por los otros funcionarios citados. Al ser consultado sobre 

cuales eran a su entender los problemas más serios en la región, Craddock focalizó 

su atención en los “Estados débiles” en donde la transición hacia formas de 

 

4

 Strategic Hemisphere Objectives for the Next Decade FIU’s Latin America and Caribbean 

Center-Army War College 18 March 2004 (General James Hill) y Testimony of General James 

T. Hill, United States Army Commander, United States Southern Command, before the House 

Armed Services Committee, United States House of Representatives, March 24, 2004. 

55

 CSIS EVENT: Security Threats Faced by Latin America JUNE 29, 2004. 

177 
La Cooperación Argentina – Brasil en el escenario post 11-9 

gobiernos democráticos no han terminado de satisfacer las expectativas económicas 

y sociales de la ciudadanía, el narcoterrorismo, el narcotráfico, los secuestros y el 

crimen organizado. Asimismo, destacó que América Latina es la región del mundo 

con el mayor porcentaje de homicidios6

. Para hacer frente a este panorama, advirtió 

que es de central importancia la estabilidad y ampliar los niveles de cooperación 

entre los países de la región y de ellos con los EE.UU. En esta misma línea, 

consideró que la corrupción, la inestabilidad política y el populismo radical, 

representan amenazas significativas a la seguridad y que el narcotráfico tiende a 

potenciar todos estos factores de riesgo, incluyendo el financiamiento del terrorismo 

(tanto a nivel de organizaciones regionales como las de Colombia como de grupos 

de alcance internacional). Asimismo, remarcó la importancia que se le debe asignar 

a la defensa de los derechos humanos tanto sea por razones morales como 

prácticas (evitar deslegitimar la lucha contra el narcoterrorismo de cualquier signo 

ideológico). Por último, enfatizó en la necesidad de sistemas judiciales fuertes y 

decentes como forma de avanzar en sistemas político institucionales de refuercen el 

Imperio de la ley frente a los actores delictivos (terroristas, narcotraficantes, 

corrupción, etc.) que provocan inestabilidad en los países. 

En Febrero 2005, durante una conferencia realizada en Miami, el General B. 

Craddock subrayó que la principal amenaza a la seguridad y a la estabilidad en el 

hemisferio es la pobreza, la desigualdad y la ineficiencia de las instituciones para 

satisfacer necesidades básicas de sus poblaciones. Asimismo, relativizó la existencia 

de lo que algunos definen como “populismo radical” o “populismo autoritario” y 

recordó que el populismo es un fenómeno añejo y muy ligado a situaciones sociales 

críticas e injustas. 

Reflexiones finales: 

Cabe recordar, que en el campo académico durante los años  ́90 autores 

como Guillermo O ́Donnell comenzaron a llamar la atención sobre la existencia de 

“Estados débiles” y “zonas marrones” dentro los mismos7

. Con zonas marrones, 

hacia referencia a espacios geográficos en donde el Estado no tenía el monopolio 

del uso de la fuerza y en donde bandas armadas y actores no estatales (con 

designios meramente económicos y/o ideológicos operaban sin control). Todo ello, 

en un contexto de elevada corrupción. Ello se vio complementado por desarrollos 

teóricos como los de F. Zakaria8

 o de destacados académicos realistas como 

Mansfield y Snyder9

 en donde el centro del análisis estaba puesto en la existencia de 

“Estados débiles” provistos de regímenes políticos que caracterizados como 

“democracias no liberales”. O sea, Estados más o menos recientemente 

 

6

 Advance Questions for Lieutenant General Bantz J. Craddock, USA Nominee for 

Commander, United States Southern Command. 

7

 O' Donnell, Guillermo, “Latin America”, PS, Political Science & Politics; Washington; 

December 2001. 

8

 Zakaria, Freed, The Rise of Illiberal Democracy, Foreign Affairs, November 1997, USA. 

9 Mansfield, Edward and Snyder, Jack, Democratization and War, Foreign Affairs, May/June 

1995, USA. 

178 
La Cooperación Argentina – Brasil en el escenario post 11-9 

democratizados en donde los gobernantes llegaban al poder en elecciones en gran 

medida limpias pero sin la presencia de división de poderes e igualdad frente a la ley. 

O ́Donnell llamó a este mismo fenómeno “democracias de baja intensidad”, las 

cuales daban espacio a prácticas cleptocráticas y el imperio de intereses 

corporativos o sectoriales que debilitaban más y más la solvencia y estabilidad del 

Estado en el mediano y largo plaz 

Esto sustanciales espacios de convergencia conceptual entre las agencias de 

seguridad y Defensa de los EE.UU. post 11/9 con los argumentos provenientes de 

figuras de la politología (incluyendo algunos de sus exponentes progresistas) y la 

Teoría de las Relaciones Internacionales no deberían ser descuidados al momento 

de plantearse una interacción constructiva con el hegemón frente a un listado de 

factores y actores que tienden a afectar tanto la seguridad de los EE.UU. como la de 

nuestros Estados. El interrogante que si queda, es si detrás de esta línea argumental 

dotada de sustancial coherencia y profundidad, las agencias de Washington 

responsables de implementarlas cuentan con el respaldo económico y político de la 

magnitud necesaria para hacer frente a semejantes desafío. Solo una estrategia de 

largo plazo, sostenida en el tiempo y con espacios de cooperación y consulta con los 

países claves de la región podrán cumplimentar semejante desafío. Si es verdad que 

los decisores en Washington buscarán en este segundo mandato de Bush moderar 

su focalización en otras regiones del mundo que no son Sudamérica, esta ambiciosa 

estrategia frente a las fuerzas que llevan al caos y la inestabilidad tendrá alguna 

chance de ser viable. En el caso que no sea así, se verá uno de los diagnósticos 

más certeros sobre las raíces de muchos los factores de atraso, desorden y violencia 

en el hemisferio y el complemento de acciones espasmódicas o puntuales. De más 

está decir que la responsabilidad básica y fundamental de construir Estados e 

instituciones fuertes, hacer viable el Imperio de la ley, etc., recae en nuestras 

dirigencias políticas y sociales y no meramente es una estrategia salvadora de una 

superpotencia. Pero un respaldo en este sentido, no sería un aporte menor. 

Todo lo expresado no implica licuar las diferencias más o menos sustanciales 

que existen entre nuestros países en materia de seguridad y Defensa o asumir que 

todas las sociedades le otorgan el mismo peso a la movilización y uso políticoelectoral de estos temas, pero si representa una realidad que deberá ser afrontado 

por los decisores políticos al momento de plantearse caminos conducentes hacia 

mayores grados de integración. En otras palabras, las discusiones de alto voltaje por 

los cupos de lavarropas, heladeras y zapatos entre nuestros países, deberían 

comenzar a dar espacio a un tema en donde solo las estructuras estatales pueden 

dar respuestas concretas y a largo plazo, tal como es el caso de la seguridad (y su 

mix de actores locales y transnacionales). Las discusiones de alto voltaje por temas 

internos de seguridad ciudadana, deberían comenzar a ver vistos desde una 

perspectiva menos aldeana y más enmarcada en agendas que trascienden fronteras 

y que requieren de respuestas concertadas a escala regional, hemisférica e 

internacional. Nada alentará más la injerencia de potencias externas en nuestros 

países como el no aplacar los niveles de turbulencia, violencia y desorden. 

Sudamérica y la zona andina en especial, no se constituyen en una amenaza 

para los EE.UU. desde el punto de vista de poder militar o económico, pero si como 

posible escenario de una “pax mafiosa”, tendencias al caos y el desorden. El proceso 

que tiene lugar en la zona de los Andes se caracteriza por estados inestables 

(Bolivia, Ecuador), soberanías seriamente dañadas (Colombia), regímenes 

179 
La Cooperación Argentina – Brasil en el escenario post 11-9 

democráticos dañados (Venezuela) y mayores niveles de militarización (Colombia, 

Ecuador, Perú). A las tensiones inter-estatales (Venezuela-Colombia, Chile-Bolivia) 

se suman dinámicas de seguridad transnacionales en ascenso (narcotráfico, lavado 

y guerrilla) y conflictos sociales originados no sólo en factores económicos sino 

también identitarios. 

En el espacio del MERCOSUR, y aunque todavía queda mucho por hacer, las 

democracias están más saludables, la droga y la guerrilla no presentan los mismos 

niveles de amenaza, las identidades sociales son más sólidas y la militarización es 

menor. Por el lado de las dinámicas de seguridad interestatal, es posible advertir un 

reinicio de círculos viciosos de seguridad (dilemas de seguridad) en los Andes, 

mientras que en el MERCOSUR el círculo es más virtuoso (regímenes de seguridad). 

Un paso importante tanto Buenos Aires y Brasilia, como así también en 

Washington, seria dejar de ver al MERCOSUR como un mero instrumento de 

integración económica para comenzar a enfatizar también en sus contenidos 

políticos, estratégicos y de seguridad. Un anca de estabilidad y cooperación en una 

región y en un sistema internacional que parece volver a poner en el centro de la 

atención los dilemas de seguridad tanto simétricos como asimétricos, tanto entre 

Estados como entre los mismos y actores no estatales. 

180 
ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 2 Summer 2006

A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira: um

balanço crítico

Luís Alexandre Fuccille

Luís Alexandre Fuccille é doutor em Ciência Política pelo Instituto de Filosofia

e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e

pesquisador de seu Núcleo de Estudos Estratégicos. Atua também como

pesquisador-associado do Arquivo de Política Militar Ana Lagôa da

Universidade Federal de São Carlos (UFSCar). Foi gerente do Departamento

de Política e Estratégia do Ministério da Defesa de 2003 a 2005, onde foi um

dos responsáveis pela revisão da Política de Defesa Nacional, da Política

Militar de Defesa, entre outros documentos.

[ Back ]
A Defesa Nacional na agenda legislativa 

brasileira: um balanço crítico∗

Luís Alexandre Fuccille 

Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)

Até recentemente, a ausência de um Ministério da Defesa sob controle civil,1

 a 

falta quase absoluta de participação do Congresso e dos partidos na análise rotineira 

das questões de defesa, para não nos estendermos na lista e nos fixarmos em alguns 

pontos nodais, denotavam que quase não existiam, no nível do aparelho de Estado e 

mesmo da própria sociedade política, civis especializados em assuntos militares que não 

os funcionários diretos dos Ministérios dirigidos por militares. O sucesso militar na 

manutenção de suas prerrogativas nessa área então apontava e retroalimentava, de 

maneira imediata, para a competência “superior” dos militares ante ao total 

desconhecimento dos civis em questões de defesa, estratégia e técnicas, que 

comporiam o mundo das armas. Isso tornava difícil a criação de um modelo eficaz de 

controle civil, quanto mais democrático. 

Em países de novas democracias, como o caso brasileiro, esperava-se que a 

transição de um regime autoritário para um regime democrático resultasse em um novo 

perfil do Parlamento, em que este saísse das sombras do período anterior e assumisse a 

proeminência requerida sobre as mais diversas matérias, como pressupõe o novo 

adjetivo democrático. No entanto, a questão é muito mais complexa do que à primeira 

vista possa parecer e, ao analisarmos a relação entre o Legislativo e as questões de 

defesa, esta assume contornos menos claros e mais preocupantes. 

1) Introdução 

Desde a clássica formulação da separação de poderes empreendida por 

Montesquieu ainda no século XVIII, tornou-se comum o entendimento dessa separação 

a partir de dois princípios simples: um primeiro visando a questão da especialização de 

tarefas e o outro contemplando o primado da independência.2

 Contemporaneamente, 

esse sistema tem aparecido na literatura sob o princípio geral de um sistema de freios e 

 

∗

 Sou profundamente grato à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP) 

pelo suporte financeiro à realização desta pesquisa. 

1 O Ministério da Defesa no Brasil foi criado a 10 de junho de 1999. Para detalhes, conferir a Tese 

de Doutorado Democracia e questão militar: a criação do Ministério da Defesa no Brasil, de minha 

autoria, em http://libdigi.unicamp.br/document/?code=vtls000378085 (consultado em 12/04/06). 2

 Montesquieu. Do Espírito das Leis. São Paulo: Nova Cultural, 1997. 
A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

contrapesos (check and balance), a fim de evitar que um dos poderes se sobrepuje 

sobre os demais. 

No quadro brasileiro pós-autoritário, a nova Constituição de 1988 conferiu ao 

Parlamento nacional amplos instrumentos para o exercício da atividade legislativa, em 

grande medida procurando retomar suas prerrogativas usurpadas no período de 

exceção (1964-1985) e paralelamente elaborada sob o signo da instauração de regime 

parlamentarista (que devido a uma manobra presidencial de última hora acabou não 

vingando).3

 Desse modo, 

“O Congresso brasileiro tem uma gama bastante ampla de mecanismos formais 

para o exercício de sua função de fiscalização, prevista na Constituição (...) Além disso, 

o Congresso brasileiro desenvolveu uma impressionante estrutura organizacional e de 

informações para apoiar suas funções legislativa e de fiscalização (...) Os 

melhoramentos na estrutura organizacional incluem maior número e maior 

especialização do pessoal contratado para apoio técnico nas assessorias de ambas as 

Casas do Legislativo. Além disso, o apoio organizacional hoje prestado no Congresso é 

predominantemente ligado ao trabalho das Comissões, ao contrário da ênfase anterior 

na assistência individual aos congressistas”.4

Precisamente sobre a análise das Comissões, mais especificamente sobre a 

Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados, 

recairá nossa análise, haja vista que a mesma Comissão no Senado tende a atuar quase 

que exclusivamente no campo das relações internacionais, sancionando a nomeação de 

embaixadores, apreciando matérias referentes a comércio exterior, assuntos ligados a 

organismos multilaterais etc.5

Muitas vezes o Legislativo brasileiro tem sido criticado por uma postura de 

morosidade e de fraqueza ante os interesses do Executivo. Contudo, é preciso cuidado 

com essa visão. Sem entrar no mérito da produção legislativa, só para ilustrar, no 

período 1982-1992 as duas Casas votaram nada menos do que uma média anual de 

quatro mil Projetos.6

 Quanto à subserviência ao Executivo, essa imagem decorre mais 

das características do sistema político brasileiro e da fraca postura pró-ativa dos 

congressistas do que qualquer limitação de ordem técnica-política-jurídica. Com a parcial 

exceção das Medidas Provisórias vindas do Executivo – instrumento legislativo de 

 

3

 Anna Cândida da Cunha Ferraz. Conflito entre poderes: o poder congressual de sustar atos 

normativos do poder executivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, pp. 22-3. 4

 Argelina Cheibub Figueiredo. “Instituições e Política no Controle do Executivo”. Dados (Revista 

de Ciências Sociais): 44 (4), 689-727, 2001, p. 708. 5

 Cf. Artigo 103 do Regimento Interno do Senado Federal. Brasília: 1989 

(http://www.senado.gov.br/legis/navega/ponte.cfm?Ender=http://www.senado.gov.br/bdtexttual/reg

SF/httoc.htm; consultado em 17/04/05). 6

 Marcelo V. Paiva. “Assessoramento do poder legislativo – experiência pessoal e profissional, 

avaliação da situação brasileira”. In: Alzira Alves de Abreu e Jose Luciano de Mattos Dias (Orgs.). 

O futuro do Congresso brasileiro. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1995. 

182 
A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

duração restrita –, o Congresso permanece como o locus decisivo no processo 

legislativo ordinário.7

É importante ressaltarmos que nessa interação mais ampla do Aparelho Militar 

com o sistema político, o Legislativo, de importância fundamental em qualquer 

democracia no tocante às questões que envolvem a defesa nacional, tem se 

caracterizado no Brasil por uma atuação pouco destacada, apenas dizendo sim ou não

às demandas orçamentárias oriundas das Forças Armadas, ao invés de se perguntar por 

quê e para quê, como lhe competiria. Isso seria fundamental não só para o 

aprimoramento das relações civis-militares em nosso país, como também para o 

amadurecimento do seu sistema democrático, que vale, efetivamente, o que valerem as 

instituições políticas em que se baseia. A ausência do Parlamento na definição de 

planos plurianuais de investimento para o conjunto do Aparelho Militar, na fixação dos 

efetivos das tropas, no acompanhamento da execução da Política de Defesa, na 

promoção de oficiais-generais, no sancionamento das participações em ações 

desenvolvidas no campo interno, entre outras questões, apenas reforça a crônica 

autonomia militar de que gozam as Forças no Brasil, remetendo a problemas futuros no 

plano político na medida em que aponta para uma hipertrofia do Executivo em 

detrimento das funções legislativas.8

Nos últimos anos no Brasil temos assistido à consolidação de um padrão onde, 

vale citar novamente, a despeito das faculdades que detém, 

“O Congresso deixou de ser o locus decisório e de debates, dando lugar a 

negociações entre líderes governistas e ministros e técnicos da alta burocracia 

governamental. Com isso, perdeu capacidade deliberativa, estreitando o espaço de 

debate público, reduzindo a visibilidade das decisões políticas e o acesso dos cidadãos 

a informações sobre políticas públicas. Em conseqüência, verifica-se uma diminuição na 

capacidade do Congresso, enquanto contrapeso institucional e mecanismo de controle 

 

7

 Para uma recente abordagem do funcionamento do sistema brasileiro, ver os trabalhos de Scott 

P. Mainwaring. Sistemas partidários em novas democracias: o caso do Brasil. Porto Alegre e Rio 

de Janeiro: Mercado Aberto e Editora FGV, 2001; Fabiano Santos. “Escolhas Institucionais e 

Transição por Transação: Sistemas Políticos de Brasil e Espanha em Perspectiva Comparada”. 

Dados (Revista de Ciências Sociais): 43 (4), 637-669, 2000; Argelina Cheibub Figueiredo e 

Fernando Limongi. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Editora 

FGV, 1999; além Edson de Oliveira Nunes. A gramática política do Brasil. Rio de Janeiro: Jorge 

Zahar, 1997. 

8

 Uma análise detalhada dessas questões pode ser encontrada em Eliézer Rizzo de Oliveira 

(Coord.). Forças Armadas e Democracia: o Papel do Poder Legislativo. Cf. Relatórios Parciais (3 

vols.) e Relatório Final. Campinas: fevereiro de 1998 e julho de 1999, respectivamente. Em 

contraste, a experiência norte-americana nos oferece um interessante painel de como as questões 

atinentes ao Aparelho Militar foram enfrentadas, não sem dificuldades, por seu Legislativo. Ver, a 

esse respeito, Sharon K. Weiner. “The Changing of the Guard: The Role of Congress in Defense 

Organization and Reorganization in the Cold War”. Harvard University. Boston: mimeo, June 1997; 

James R. Locher, III. “Defense Reorganization: A View from the Senate”. Harvard University. 

Boston: mimeo, May 1988; e Archie D. Barret. “Defense Reorganization: A View from the House”. 

Harvard University. Boston: mimeo, May 1988. 

183 
A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

das ações do Estado, com efeitos sobre a própria possibilidade de controle vertical por 

parte dos cidadãos”.9

Isso, contudo, é fruto mais da inépcia do Congresso em fazer valer suas 

prerrogativas do que de um problema da organização de nosso sistema político. É fato 

que o sistema eleitoral brasileiro estimula a adoção pelos parlamentares de posturas 

independentes e individuais, desvinculadas de orientação partidária e, na outra via, o 

Executivo atua no sentido de fazer valer sua agenda legislativa oferecendo vantagens e 

benefícios a seus aliados.10 Não obstante, o aviltamento das atividades legislativas no 

Brasil, tão fundamentais para a existência de um regime democrático vigoroso, decorre 

antes de mais nada do cálculo político levado a cabo pelos parlamentares que acaba 

prevalecendo. 

A articulação das relações e vinculações entre sistema político – particularmente 

o Legislativo –, Forças Armadas e sociedade, é central para mensurarmos o grau de 

democratização das instituições. O fracasso ou a perda de iniciativa civil nas esferas 

referentes à temática militar, resultam na perda efetiva de controle sobre esse 

fundamental instrumento de força do Estado que são as Forças Armadas. 

2) O Legislativo brasileiro 

A Constituição de 1988 manteve o Poder Legislativo organizado em torno do 

Congresso Nacional, formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Esse 

sistema bicameral composto de 513 deputados oriundos de vinte e sete entes federados 

(Estados e Distrito Federal) e 81 senadores (três por Estado/Distrito Federal, 

independentemente de sua população), em linhas gerais confere à Câmara a primazia 

como instância deliberativa e atribui ao Senado a função de revisor dos projetos 

aprovados pela Câmara Baixa. 

A análise que aqui nos interessa das atividades da Comissão de Relações 

Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados – uma dentre as 18 

Comissões Permanentes atualmente existentes nessa Casa –, dá-se a partir da 

designação destas como “co-partícipes e agentes do processo legiferante, que têm por 

finalidade apreciar os assuntos ou proposições submetidos ao seu exame e sobre eles 

deliberar”. Adicionalmente, a importância das Comissões decorre de que, “antes da 

deliberação em Plenário, (...) [é necessário haver] manifestação das Comissões 

competentes para estudo da matéria, exceto quando se tratar de requerimento”.11

 

9

 Cf. Argelina Cheibub Figueiredo, Fernando Limongi e Ana Luiza Valente. Op.cit., 1999, pp. 51-2 10 Uma sucinta descrição do funcionamento das relações Legislativo-Executivo nos últimos anos 

no Brasil, particularmente cobrindo o período Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), pode ser 

conferida em Helena Chagas, “Relações Executivo-Legislativo”. In: Bolívar Lamounier e Rubens 

Figueiredo (Orgs.). A era FHC: um balanço. São Paulo: Cultura Editores Associados, 2002. 11 Cf. Artigos 22 (I) e 132 (IV; § 1o

) do Regime Interno da Câmara dos Deputados. Brasília: 1989 

(http://www.camara.gov.br/Internet/Regimento/default.asp; consultado em 14/04/05). 

184 
A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

Assim, como especialistas já assinalaram, “A organização dos trabalhos 

legislativos em um sistema de comissões é aplicação imediata do princípio da divisão e 

especialização do trabalho à atividade legislativa. A Casa aufere ganhos ao organizar 

seus trabalhos dessa maneira. Em primeiro lugar, o trabalho é dividido e se pode 

apreciar um número bem maior de projetos, uma vez que cada parlamentar tem assento 

em uma e apenas uma comissão, o que permite que eles funcionem paralelamente, em 

vários 'miniplenários'. Além disso, ao diminuir o número de participantes, espera-se obter 

uma comunicação mais densa, aberta, menos formalizada e em grupos menores. 

Espera-se, ainda, a maior especialização dos membros, que passam a se dedicar 

exclusivamente a uma área”.12

A composição numérica e partidária das Comissões, definidas no início dos 

trabalhos das 1a

 e 3a Sessões Legislativas de cada Legislatura, ocorre com a indicação 

de membros titulares e suplentes para os respectivos postos. Não há nenhum impeditivo 

regimental quanto ao tempo de permanência de um parlamentar em uma dada 

Comissão, o que em tese tende a representar um ganho qualitativo no interior desta, 

como apontado acima. 

No processo legislativo nacional, apesar do indelével peso das Comissões em 

todo o processo de tramitação das propostas, a palavra final, como não poderia deixar 

de ser, cabe ao plenário que, em última instância, mantém sua prerrogativa decisória 

sobre toda e qualquer questão interposta pelos parlamentares. 

Apesar de imperar no interior da Casa de Leis o princípio régio da 

proporcionalidade, o que formalmente garantiria aos maiores partidos (via de regra, do 

establishment) a presidência das Comissões, diversos acordos são feitos no interior do 

Congresso a fim de se assegurar a participação de pequenos e médios partidos à testa 

de algumas Comissões, notadamente as consideradas menos importantes e que 

conferem menor projeção ao exercício da atividade parlamentar. Nessa direção, apenas 

para exemplificar, a presidência da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa 

Nacional a que nos dedicaremos a seguir, antes do início da nova Legislatura de 2003, 

foi ocupada pelo deputado federal Aldo Rebelo, do Partido Comunista do Brasil (PCdoB), 

cuja representação era de 7 deputados, ou seja, pouco mais de 1% da composição total 

da Câmara dos Deputados. 

O importante avanço da institucionalização do sistema político brasileiro e seu 

braço Legislativo não pode eclipsar que tal realidade não encontra paralelo ante as 

expectativas da sociedade. Em recorrentes pesquisas de opinião, a imagem dos 

políticos e particularmente do Congresso Nacional tem aparecido como a de menor 

credibilidade quando comparada àquela apresentada por instituições como a Igreja, a 

Polícia, as ONGs e até mesmo as Forças Armadas, maculadas pela questão do abuso 

aos direitos humanos em um passado não longínquo.13 Esse baixo grau de legitimidade, 

 

12 Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi. “Congresso Nacional: organização, processo 

legislativo e produção legal”. Cadernos de Pesquisa Cebrap: 5, 1-89, 1996, p. 37. 13 Cf. o levantamento sobre a credibilidade das principais instituições brasileiras em 

http://www.ibope.com.br/opp/inst/02zed/opp/index.htm (consultado em 23/09/04). 

185 
A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

em boa medida reflexo das frustrações do período pós-autoritário em resolver as 

imensas demandas sociais que ainda marcam o cenário brasileiro, ainda está à espera 

de um melhor equacionamento que gere uma sinergia mais forte entre a sociedade civil 

e sua sociedade política.14

Como não poderia deixar de ser, esses problemas existentes no Legislativo 

brasileiro acabam por redundar na falta de institucionalização para uma agenda 

democrática nas amplas áreas de segurança e defesa. 

3) A Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional 

A atual Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos 

Deputados é resultado da fusão de duas Comissões anteriormente separadas, no caso, 

a Comissão de Relações Exteriores e a Comissão de Defesa Nacional. A dificuldade em 

se preencher os cargos desta última – lembrando que cada parlamentar só pode ter 

assento como titular em uma única Comissão – fez com que os parlamentares abrissem 

num primeiro momento uma exceção, permitindo que os deputados membros da 

Comissão de Defesa Nacional pudessem fazer parte de uma segunda Comissão. Mais à 

frente, dando-se conta do equívoco que tal posicionamento acarretava e procurando 

valorizar institucionalmente o tema defesa nacional na Casa, os legisladores optaram por 

resgatar a norma de um deputado/uma Comissão e por fundi-la com a Comissão de 

Relações Exteriores, haja vista que, em tese, ambas tratavam de assuntos afins. 

A letargia que atinge a sociedade brasileira com respeito à temática de defesa, 

decorrente de mais de um século sem guerras com seus vizinhos e da percepção de 

ausência de contendores a seu poder militar no cenário sul-americano, associada ao 

monopólio estabelecido pelas Forças Armadas durante o período autoritário nessa área, 

acabou por “contaminar” o Congresso e a assunção que este deveria ter sobre o trato 

das questões de defesa em nosso país. 

Tem sido relativamente comum entre os estudiosos da temática militar no Brasil o 

correto apontamento de que “Atualmente, tanto a Câmara quanto o Senado ainda não 

criaram as condições propícias para a apresentação de políticas consistentes para a 

Defesa. Os motivos são variados e dizem respeito à ausência de um debate articulado, 

de escassos estudos legislativos relativos ao tema, pelo reduzido status de pertencer às 

Comissões de Defesa, mas evidencia que também a sociedade como um todo descura 

da questão”.15

Entre o rol de competências da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa 

Nacional estão: 

 

14 Ver, sobre esse ponto, os instigantes trabalhos de Olavo Brasil de Lima Jr. Instituições políticas 

democráticas: o segredo da legitimidade. Rio de Janeiro, Jorge Zahar, 1997, e de Jairo Marconi 

Nicolau. Multipartidarismo e democracia: um estudo sobre o sistema partidário brasileiro. Rio de 

Janeiro: Editora FVG, 1996. 

15 Samuel Alves Soares. Forças Armadas e sistema político na democracia. Tese de Doutorado 

em Ciência Política. São Paulo: Universidade de São Paulo, 2000, p. 145. 

186 
A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

“a) relações diplomáticas e consulares, econômicas e comerciais, culturais e 

científicas com outros países; relações com entidades internacionais multilaterais e 

regionais; 

b) política externa brasileira; serviço exterior brasileiro; 

c) tratados, atos, acordos e convênios internacionais e demais instrumentos de 

política externa; 

d) direito internacional público, ordem jurídica internacional; nacionalidade; 

cidadania e naturalização; regime jurídico dos estrangeiros; emigração e imigração; 

e) autorização para o Presidente ou Vice-Presidente da República se ausentar do 

território nacional; 

f) política de defesa nacional; estudos estratégicos e atividades de informação e 

contrainformação; segurança pública e seus órgãos institucionais; 

g) Forças Armadas e Auxiliares; administração pública militar, serviço militar e 

prestação civil alternativa; passagem de forças estrangeiras e sua permanência no 

território nacional; envio de tropas para o exterior; 

h) assuntos atinentes à faixa de fronteiras e áreas consideradas indispensáveis à 

defesa nacional; 

i) direito militar e legislação de defesa nacional; direito marítimo, aeronáutico e 

espacial; 

j) litígios internacionais; declaração de guerra; condições de armistício ou de paz; 

requisições civis e militares em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; 

l) assuntos atinentes à prevenção, fiscalização e combate ao uso de drogas e ao 

tráfico ilícito de entorpecentes; 

m) outros assuntos pertinentes ao seu campo temático”.16

Como é possível depreender da passagem anterior, a Comissão tem um leque 

bastante amplo de atribuições. Contudo, na parte específica referente à defesa nacional, 

a assessoria da Comissão se ressente de quadros civis próprios, com os militares 

ocupando importantes postos no circuito.17 Ora, fica difícil falarmos em controle civil 

 

16 Cf. Artigo 32 (XI) do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Brasília: 1989 

(http://www.camara.gov.br/Internet/Regimento/default.asp; consultado em 11/04/05). 17 A eficaz atuação dos militares via Assessoria Parlamentar – com pessoal próprio (assessores e 

corpo de apoio), tarefas específicas e autonomia funcional – no novo quadro de revalorização da 

atividade legislativa no período pós-autoritário, foi analisada por Arthur Trindade Maranhão Costa, 

187 
A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

democrático dos militares quando não se usa ou não há expertise civil nesse campo. Tal 

característica não chega a ser uma particularidade do sistema brasileiro. 

O déficit congressual em fiscalizar políticas e orçamentos de defesa (no caso 

brasileiro, apenas autorizativo), participar da promoção de oficiais e outras decisõeschaves, atuar no acompanhamento das Forças Armadas em graves casos de comoção 

interna etc, tem sido um traço singular dos Legislativos latino-americanos.18 Todavia, 

valer-se das competentes assessorias parlamentares militares como tem ocorrido no 

caso brasileiro apenas agrava os problemas acima elencados. 

Posto isso, nossa perspectiva não se coaduna com o otimismo exacerbado de 

alguns analistas como Wendy Hunter, que enxerga uma constante erosão do poder 

militar (chegando a afirmar que os militares brasileiros são “tigres de papel”) e vê na 

nova dinâmica democrática um quadro onde os gastos com defesa têm diminuído 

sensivelmente a partir da vontade definida pelo Legislativo.19

Feita essa ressalva, por paradoxal que possa parecer, as próprias Forças 

Armadas se ressentem de uma presença mais orgânica do Legislativo. Em documento 

elaborado pelo Gabinete do Ministro do Exército pouco antes da virada para o século 

XXI, lemos que “O congresso nacional deve ser peça fundamental na formulação da 

Política de Defesa e na elaboração de estratégias nacionais. Não pode perceber as 

questões de defesa com indiferença, posto que são vitais para a Nação. A despeito da 

importância que representa para o País, poucos são os parlamentos que se empenham 

em tratar do assunto”. 

Em decorrência, ainda segundo o mesmo relatório, temos a seguinte situação: 

“Quando não são discutidos os negócios militares e de defesa com a profundidade e 

extensão desejáveis e quando não são examinadas as razões e as conseqüências 

políticas e estratégicas das medidas relacionadas ao seu preparo e emprego, dificulta-se 

a implantação e a consolidação de uma eficaz Política de Defesa Nacional (...) A falta de 

uma Política de Defesa Nacional eficaz pode levar cada uma das três Forças a definir as 

próprias estratégias, a partir de diretrizes políticas que inferem segundo seus 

particulares entendimentos da realidade nacional e da inserção do País no mundo”. 

Como se isso não bastasse, esse mesmo rico texto, com uma clareza poucas 

vezes vista em documentos militares oficiais, vaticina: “Os planejamentos espontâneos 

 

em “O Lobby Militar: um novo padrão de interações entre políticos e militares”. Premissas: 19-20. 

73-98. 1999. 

18 Ver Carlos Basombrio Iglesias. “Militares y democracia en la América Latina de los ’90 (una 

revisión de los condicionantes legales e institucionales para la subordinación”. In: Rut Diamint 

(Ed.). Control civil y fuerzas armadas en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires: 

Universidad Torcuato di Tella/Nuevo Hacer – Grupo Editor Latinoameriano, 1999, p. 128 e sgs. 19 Cf., entre outros, Wendy Hunter. Eroding military influence in Brazil: politicians against soldiers. 

Chapel Hill and London: The University of North Carolina Press, 1997, pp. 104-5, e na mesma 

linha Scott Tollefson. “Civil-Military Relations in Brazil: The Myth of Tutelary Democracy”. LASA 

International Congress. Washington: mimeo, September 1995 

(http://lanic.utexas.edu/project/lasa95/tellefson.html; consultado em 17/02/04). 

188 
A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

de cada Força poderão não combinar ou não estar integrados. Poderão, mesmo, 

produzir incompatibilidades. Em tempo de paz, tal desencontro poderá causar 

dificuldades, e, numa emergência, levar a uma catástrofe”.20

Numa iniciativa inédita da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa 

Nacional da Câmara, seu presidente promoveu no ano de 2002 – com a participação de 

acadêmicos, ministros, militares e personalidades do mundo civil – a importante 

experiência de realização de um Seminário intitulado “Política de Defesa para o Século 

XXI”. Ainda é cedo para poder afirmar, mas tal atitude pode se configurar como a saída 

do limbo a que os temas de defesa historicamente têm sido relegados no Brasil. Em 

suas palavras de encerramento, o deputado-presidente da Comissão, Aldo Rebelo, se 

penitenciava reiterando que “no dia-a-dia a Comissão tem muito mais solicitações da 

área de política externa, uma vez que votamos permanentemente acordos e tratados 

referentes à cooperação comercial, científica, tecnológica e cultural. Já na área de 

política de defesa, temos agenda menos intensa”,21 reforçando a importância ímpar da 

realização de tal empresa. 

Uma breve análise dos dados referentes ao período compreendido entre a 

promulgação da Constituição em 1988 até o ano de 1997 indica que, dos 203 Projetos 

de Lei analisados no âmbito da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional 

da Câmara dos Deputados, apenas 14 diziam respeito a temas de defesa nacional 

propriamente ditos. Desses, 7 tiveram origem na Câmara, 6 no Executivo e 1 no 

Senado.22 Nesse contexto é que foi anunciada a todo o país a importante e inédita 

proposição de uma Política de Defesa Nacional (PDN) em fins de 1996, contudo 

maculada por uma acanhada participação da sociedade e do Congresso em todo seu 

processo de formulação.23

A recente criação do Ministério da Defesa em 1999 é sintomática a respeito da 

afirmação supracitada, uma vez que o mesmo foi criado através de Medida Provisória 

vinda do Executivo e com uma tímida participação do Congresso Nacional. No entanto, 

será que essa nova estrutura institucional, destinada a abrigar e coordenar os ramos 

diversos das Forças Armadas no plano governamental e de fundamental importância na 

sociedade contemporânea, nada trouxe de novo no relacionamento entre as questões de 

defesa e o Legislativo no Brasil? Vejamos. 

4) Ministério da Defesa e Legislativo 

 

20 Ver O Poder Legislativo e a Política de Defesa Nacional (Assessoria Parlamentar). Brasília: 

Ministério do Exército (Gabinete do Ministro), s/d, pp. 6-7. 21 Aldo Rebelo, “Encerramento”. In: Aldo Rebelo e Luis Fernandes (Orgs.). Seminário Política de 

Defesa para o Século XXI. Brasília: Câmara dos Deputados/Coordenação de Publicações, 2003, 

p. 283. 

22 Samuel Alves Soares. Op.cit., 2000, p. 149 e sgs. 23 Uma versão eletrônica da PDN de 1996 pode ser acessada em 

http://www.presidencia.gov.br/publi_04/colecao/DEFES.htm (consultado em 16/08/05). Em 2005 

este documento foi atualizado, e seu novo formato pode ser conferido em 

http://www.defesa.gov.br/pdn/index.php?page=home (consultado em 16/08/05). 

189 
A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

Ao analisarmos as atividades da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa 

Nacional no ano de 1999, constatamos que nada menos do que 138 Projetos de Lei 

foram apresentados em seu interior. Entretanto, como entre as atribuições daquela está 

tratar da “segurança pública e seus órgãos institucionais” (alínea f) e o Brasil tem 

passado por uma grave crise neste setor sem precedentes em toda sua história, isso 

tem se refletido num impulso legiferante por parte dos parlamentares nessa área. Para o 

tema que aqui nos preocupa, interessa reter que dos 138 Projetos de Lei apresentados 

durante 1999, apenas um dizia respeito à área de defesa stricto sensu, justamente vindo 

do Executivo e que pretendia adequar “as normas gerais para a organização, o preparo 

e o emprego das Forças Armadas”, com vistas à criação do Ministério da Defesa. Com 

relação às Audiências Públicas, das 11 realizadas apenas uma, com “exposição dos 

motivos que justificariam a criação do Ministério da Defesa” e presença do ministro da 

Aeronáutica, tratava de assuntos militares.24

Para o ano de 2000, com a extinção do Ministério Extraordinário da Defesa (que 

coexistiu durante seis meses com os Ministros Militares) e a instauração efetiva do 

Ministério da Defesa e transformação dos antigos Ministérios Militares em Comandos 

Militares, houve uma ligeira alteração do quadro.25 Na ocasião, passaram pela Casa 

Legislativa 112 Projetos de Lei, dos quais 2 (tratando de questões menores ligadas à 

Marinha de Guerra) abordavam pontos da defesa nacional. Das 10 Audiências Públicas, 

4 se enquadravam no amplo campo de defesa.26

A partir de 2001, as atividades da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa 

Nacional continuaram num ritmo intenso mas, ao contrário do que sugere o senso 

comum, o Ministério da Defesa parece estar conseguindo imprimir um novo rumo nas 

relações entre os temas de defesa e o Legislativo. Assim, dos 106 Projetos de Lei 

apresentados, 6 versavam diretamente sobre temas de defesa stricto sensu. O número 

de Audiências Públicas atingiu a impressionante marca de 25 em todo ano, sendo 7 

delas dedicadas à discussão de matérias afeitas às Forças Armadas.27 Não podemos 

nos furtar de assinalar que os acontecimentos de 11 de setembro de 2001 nos Estados 

Unidos parecem ter acalentado um novo vigor a essa temática no Brasil. Senão 

vejamos. 

 

24 Cf. Câmara dos Deputados. Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional – Relatório 

Anual 1999. Brasília: 51a

 Legislatura/1a Sessão Legislativa, 2000. 25 Ocupado precariamente a partir de 1o

 de janeiro de 1999 pelo ex-senador Élcio Álvares – na 

figura de ministro Extraordinário para os Assuntos da Defesa –, o Ministério da Defesa foi instituído 

oficialmente em 10 de junho do mesmo ano através dos seguintes diplomas legais: Lei 

Complementar no

 97, de 9 de junho de 1999; Medida Provisória no 1.799-6, de 10 de junho de 

1999; e Decreto no 3.080, de 10 de junho de 1999. Posteriormente, essa legislação foi 

complementada pela Emenda Constitucional no

 23, de 2 de setembro de 1999 e pela Portaria no

2.144/MD, de 29 de outubro de 1999. 

26 Cf. Câmara dos Deputados. Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional – Relatório 

Anual 2000. Brasília: 51a

 Legislatura/2a Sessão Legislativa, 2001. 27 Cf. Câmara dos Deputados. Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional – Relatório 

Anual 2001. Brasília: 51a

 Legislatura/3a Sessão Legislativa, 2002. 

190 
A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

Em 2002, período em que se encerra nossa análise e o segundo mandato do 

presidente Fernando Henrique Cardoso (1999-2002) – no bojo do qual se deu a criação 

do Ministério da Defesa –, a própria ocorrência do já referido Seminário “Política de 

Defesa para o Século XXI”, com a participação do ministro da Defesa e dos três 

comandantes Militares – além de destacadas personalidades do mundo civil e militar –,28

mostra o que parece ser um momento de inflexão nessa alvorada de século. Ao lado 

disso, numa experiência inédita, dos quatro candidatos presidenciais convidados pelo 

Parlamento a apresentarem suas diretrizes para os campos das relações exteriores e da 

defesa nacional, dois deles – Luiz Inácio Lula da Silva (PT) e Ciro Gomes (PPS) – 

compareceram à Comissão. O número de Projetos de Lei e de Audiências Públicas foi 

recorde em toda a existência da Comissão.29

Com base no exposto, e como conclusão provisória, é possível sugerir que o 

sistema político brasileiro – em particular, o Legislativo que estamos aqui analisando – 

esteja caminhando rumo a uma valorização dos temas ligados à defesa nacional. A 

criação do Ministério da Defesa,30 concomitantemente à ocorrência dos atentados 

terroristas na maior potência militar mundial, parece ter lançado luzes sobre essa 

temática historicamente abandonada em um segundo plano no Brasil. Se trata-se de um 

novo padrão, definitivo ou reflexo de um momento histórico sui generis (marcado pela 

deterioração da regulamentação jurídica entre os Estados e o fortalecimento das 

relações de força), só a história poderá nos responder. 

5) Considerações finais 

Para além do parco interesse que as questões referentes à defesa nacional 

despertam no Congresso brasileiro, existe um problema de fundo dado por um sistema 

mais geral de interação Executivo-Legislativo, fruto da escolha dos constituintes e que se 

reflete até os dias atuais, que faz com o Executivo possua extensos poderes legislativos 

– não obstante as limitações impostas pela existência das Medidas Provisórias e a 

palavra final caber ao Parlamento – e confere aos líderes partidários amplas 

 

28 O evento se desenvolveu em torno dos seguintes tópicos: “Idéias para uma concepção 

estratégica: a defesa nacional e o projeto nacional” (Mesa 1); “Ordem mundial, relações externas e 

poder militar” (Mesa 2); “Estrutura militar e imperativos de segurança nacional” (Mesa 3); “O papel 

das Forças Armadas na sociedade brasileira” (Mesa 4); “A centralidade da questão nacional e a 

defesa nacional” (Mesa 5); “Educação, formação, cultura militar e sociedade” (Mesa 6) e “A 

segurança das fronteiras e o contexto sul-americano: controle interno e boa vizinhança” (Mesa 7). 

Ver Aldo Rebelo e Luis Fernandes (Orgs.). Op.cit., 2003. 29 Cf. Câmara dos Deputados. Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional – Relatório 

Anual 2002. Brasília: 51a

 Legislatura/4a Sessão Legislativa, 2003. 30 Nas palavras do ex-ministro da Defesa Geraldo Quintão (2000-2002), “a função do Ministério da 

Defesa não foi só uma mudança administrativa. Foi justamente a inserção no contexto político da 

nação de um órgão de representação dos militares perante a sociedade. E mais ainda: uma 

provocação para que as questões de defesa saíssem do campo estritamente militar e passassem 

a também ser do interesse dos civis, em seus vários segmentos, no Parlamento, mundo 

acadêmico, jornalístico etc”. Entrevista do autor com Geraldo Magela da Cruz Quintão. Brasília: 17 

de julho de 2003. 

191 
A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

prerrogativas, que acabam por esvaziar o debate contumaz que deveria permear as 

questões legislativas. 

Associado a este ponto, muitas vezes a lógica estreita e imediatista dos 

parlamentares não lhes permite vislumbrar a real importância da participação na 

discussão de matérias de defesa, uma vez que as mesmas não resultam em ganhos 

políticos imediatos. Como não existe na sociedade civil um adequado conhecimento e, 

ainda mais grave, uma conscientização sobre a importância de se valorizar os temas 

relacionados à defesa nacional e às Forças Armadas, o Parlamento – instância primeira 

do poder de Estado, dado seu caráter plural e representativo – encontra dificuldades em 

valorizar institucionalmente o tema. 

Um país como o Brasil, possuidor de mais de 15.000 quilômetros de fronteiras 

secas, cerca de 8.000 quilômetros de litoral e um imenso espaço aéreo, além de fazer 

divisa com mais dez nações, não pode prescindir de Forças Armadas na tarefa de 

proteção e defesa de seu território, em paralelo ao lançamento de um amplo debate 

sobre o que se deseja e espera no campo da defesa nacional. 

Nessa direção, o avanço no fortalecimento da Comissão de Relações Exteriores 

e de Defesa Nacional que parece estar ocorrendo nos últimos anos, pode vir a ser um 

importante catalisador desse debate no interior da sociedade e de seu sistema político, 

traduzindo-se em importantes ganhos de capacidade de gestão, controle e legislação 

para a consolidação de um controle civil democrático (ainda pendente) sobre os 

militares. 

A democracia só pode funcionar se os que têm as armas obedecem aos que não 

as têm. A recente instituição do Ministério da Defesa, ao mesmo tempo que ensejou 

tensões e conflitos entre os atores envolvidos abriu uma importante vereda para a 

efetivação da assunção civil sobre os assuntos militares.31 É certo que há ainda um 

longo e difícil caminho a ser percorrido pelo Ministério da Defesa. Contudo, tal 

perspectiva, juntamente ao início da superação da leniência do Legislativo em matérias 

ligadas à defesa nacional, poderá representar um novo e fundamental passo não só para 

o aprimoramento das relações civis-militares no Brasil, como também redundar na 

instauração de uma nova cultura estratégica em nosso país. 

6) Bibliografia citada 

- BARRET, Archie D.. “Defense Reorganization: A View from the House”. Harvard 

University. Boston: mimeo, May 1988. 

 

31 No primeiro semestre de 2003, em depoimento à Comissão de Relações Exteriores e de Defesa 

Nacional, o recém-empossado ministro da Defesa destacou: “considero o diálogo com o 

Congresso Nacional indispensável para a formulação das nossas políticas em matérias de defesa 

e segurança. Vir a esse foro para esclarecer questões de interesse nacional e trocar idéias com V. 

Exas. constitui para mim não apenas uma obrigação, que cumpro com prazer, mas também um 

imperativo da democracia”. Audiência Pública para “esclarecimento acerca dos planos e diretrizes 

do Governo para a defesa nacional”, com exposição do ministro da Defesa José Viegas Filho – em 

14 de maio de 2003, Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional, p. 1.

192 
A Defesa Nacional na agenda legislativa brasileira

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Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional – Relatório Anual 1999. Brasília: 

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 Legislatura/1a Sessão Legislativa, 2000. 

Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional – Relatório Anual 2000. Brasília: 

51a

 Legislatura/2a Sessão Legislativa, 2001. 

Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional – Relatório Anual 2001. Brasília: 

51a

 Legislatura/3a Sessão Legislativa, 2002. 

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195 
ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 2 Summer 2006

Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

para paises emergentes. Analisis y propuesta

Prof. Guillermo Holzmann

Ingeniero, Magíster en Ciencia Política, Universidad de Chile. Subdirector del

Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. Académico y

Coordinador del área Estrategia, Seguridad y Defensa del Departamento de

Ciencia Política del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.

Investigador en las áreas: Sociedad y Fuerzas Armadas, Riesgo Político,

Análisis Político, Seguridad Ciudadana, Prospectiva, Inteligencia. Director del

Departamento de Entorno y Realidad Nacional y Miembro del Consejo

Académico de la Universidad Mariano Egaña. Profesor de la Escuela de

Periodismo de la UNIACC. Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y

Administración de la Universidad Central. Profesor del Magíster en Ciencia

Política de la Universidad de Chile. Profesor del Programa de Bachillerato de

la Universidad de Chile. Investigador Asociado y Profesor de la Academia

Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos dependiente del Ministerio de

Defensa Nacional de Chile. Analista y Comentarista Político en diversos

medios radiales, televisivos y escritos, tanto en Chile como en el extranjero.

Panelista del programa de análisis político “Puntos de Vista” de Red Televisión,

Conductor y analista del programa “El Senado en Orbe”, “Audiencias con el

Presidente” y otros, en la TV del Senado. Invitado frecuente al programa El

Termómetro de Chilevisión, Noticieros de TVO Televisión. Entrevistado

frecuente en Canal 13, Televisión Nacional, CNN y BBC. Columnista en El

Diario Financiero y en el semanario El Periodista. Asesor Político en entidades

estatales y privadas nacionales e internacionales. Director del Sub Nodo Chile

de Millenium Project del Consejo de la Universidad de las Naciones Unidas.

Asesor BID-FOMIN en temas de Inteligencia Estratégica. Director ANALYTYKA

Consultores. Consultor Nacional e Internacional en temas de su especialidad.

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Caracteristicas de un sistema de Inteligencia 

Estratégica para paises emergentes. Analisis 

y propuesta1

Prof. Guillermo Holzmann∗

Universidad de Chile 

I. INTRODUCCIÓN

El proceso de globalización ha demostrado que aquellos países que no se 

adaptan a las condiciones y exigencias provenientes del sistema internacional, tanto 

en lo económico como en lo político, reducen drásticamente sus posibilidades alcanzar 

niveles de crecimiento importantes con el fin de generar la plataforma necesaria para 

avanzar hacia el desarrollo de sus sociedades. En este sentido, surge como un 

imperativo la existencia de intereses nacionales identificados implícita o 

explícitamente, más allá de los períodos presidenciales, y que sean compartidos por la 

elite y comprendidos y asumidos por la sociedad. 

En este sentido, uno de los elementos de mayor significación en la conducción 

política del Estado en el siglo XXI, está asociada a la capacidad del manejo y 

procesamiento de información para establecer escenarios futuros en los cuales se 

identifiquen probables amenazas, riesgos y oportunidades y, de esa manera, aportar a 

un proceso de toma de decisiones gubernamental en un esquema democrático de 

características complejas y sometido a la influencia de múltiples intereses 

correspondientes a distintos actores estatales y no estatales, tanto nacionales como 

extranjeros. 

 

1

 Las ideas básicas de este trabajo fueron presentadas en la Conferencia Sub-Regional de 

Seguridad Transnacional y Gobernabilidad, realizada en Montevideo, Uruguay entre el 14 y 16 de 

noviembre de 2005. Una versión preliminar fue presentada en el Congreso de la Latin American 

Studies Association, LASA, 2006 realizado en Puerto Rico. 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

La calidad de país emergente2, supone la generación de condiciones y la 

consolidación de características políticas, económicas y sociales determinantes para el 

logro de una adecuada inserción internacional para la satisfacción de los intereses 

nacionales. En este contexto, la existencia de un sistema de inteligencia en el nivel 

estatal que integre los distintos organismos que cada país posee y establezca una 

diferenciación nítida entre los distintos niveles en los cuales la inteligencia se puede 

desarrollar constituye una necesidad ineludible, cuyo límite está asociado a los 

requerimientos del régimen democrático y, en especial, a la presencia de adecuados 

controles y procesos de regulación política. 

En este contexto, cada Estado ha enfrentado, en distinta forma, el desafío de 

modernizar, transformar y/o crear sistemas de inteligencia orientados a satisfacer las 

necesidades de los procesos decisionales, con un evidente cambio respecto a su 

función en la guerra fría que se centraba, básicamente, en la identificación y 

neutralización de amenazas ya sea de origen interno o externo y que respondían a la 

definición de un enemigo concreto y, por tanto privilegiaba una respuesta de carácter 

militar. No obstante ello, tal proceso enfrenta obstáculos políticos, económicos y, en 

especial, conceptuales para establecer el sistema de inteligencia más adecuado a 

cada país. 

 En el presente artículo, se plantean las características de un sistema de 

inteligencia estratégica, a partir de una premisa básica, como es el hecho de que cada 

país debe generar un sistema según sus propias necesidades, el cual debe ser 

coherente con sus intereses, objetivos y los recursos existentes bajo un criterio de 

satisfacción de condiciones democráticas, donde la inteligencia es un medio que opera 

bajo eficientes controles políticos y legales, pero cuya resultante se orienta a ser un 

insumo fundamental del proceso decisional del conductor político, ya sea en su calidad 

de Jefe de Estado y/o de Gobierno. 

II. CARACTERÍSTICAS DE LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA 

PARA PAÍSES EMERGENTES 

Contexto 

 El retorno a la democracia en los países de América Latina y en Europa del 

Este significó para éstos una adecuación importante de sus lógicas de inserción 

internacional y de enfrentar la realidad sociopolítica de cada país. Por una parte, el 

proceso de globalización impuso exigencias que, en torno al Consenso de Washington, 

significó transitar desde una visión internacional marcada por alianzas y por 

definiciones de amigo-enemigo, a una realidad donde la construcción de espacios de 

 

2

 La calidad de país emergente se reconoce a partir de sus características económicas y los 

altos estándares de desarrollo que los indicadores internacionales evidencian. Implica un proceso 

de reforma y transformación en el ámbito financiero, económico, social, laboral, tributario y del 

sector público. En general, se asume tal calidad, conforme el World Economic Forum, para 

aquellos países que logran superar los US$ 3.000 per cápita. 

197 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

dialogo y cooperación pasaron a constituir un lugar común en la política internacional y 

nacional o doméstica. 

 En este contexto, las nuevas condiciones –post Guerra Fría y post 11/9- que 

emergen de la dinámica de las interacciones en el sistema interestatal e intraestatal, 

exigen a la Inteligencia enfatizar sus capacidades en términos de su calidad del 

análisis y su capacidad de alerta temprana, de manera de generar eficiencia en el 

manejo de información y en la producción que requieren los procesos políticos 

democráticos. 

 En una perspectiva histórica, la inteligencia en países emergentes ha tenido su 

más importante desarrollo en la Guerra Fría y bajo condiciones de prevalencia de la 

inteligencia militar como sustento único para el desarrollo de capacidades de alerta 

temprana o visualización de escenarios de conflictos futuros. A su vez, la inteligencia 

asociada a la seguridad del régimen, esto es una organización con capacidad real de 

evitar una crisis política producida por opositores al régimen de turno, ya sea en una 

versión autoritaria – burocrática al decir de O’Donell o de naturaleza totalitaria 

asociada a un modelo de sociedad excluyente, estuvo marcada por el uso y abuso de 

medidas y acciones intrusivas que derivaron en la violación de derechos 

fundamentales y en la generación de un Estado policial asociado al secretismo y la 

impunidad. Las lógicas utilizadas en este esquema fueron incentivadas y enseñadas 

por las potencias enfrentadas en la Guerra Fría en el marco de la doctrina de 

seguridad nacional 

 La historia del siglo XX en los países de América Latina dejó una imagen 

perniciosa y perversa del uso de la inteligencia que, se quiera o no, ha terminado 

cuestionando a los organismos de inteligencia militar en la medida que sus esquemas 

de organización y doctrina de empleo de la inteligencia constituyeron las bases para la 

creación de los organismos de Estado y Gobierno que desarrollaron dichas actividades 

de inteligencia3

. 

 En este sentido, la Inteligencia durante la Guerra Fría en América Latina 

evolucionó bajo un enfoque reduccionista definido por la identificación y búsqueda de 

enemigos y la generación de una capacidad para enfrentar conflictos tradicionales que 

incluía la posibilidad concreta de la guerra interna. El hecho de que todos los recursos 

del Estado se concentraran en esta visión, conllevaba necesariamente una fijación en 

las amenazas y en la capacidad de neutralización militar de ella. En este sentido, la 

idea de una inteligencia estratégica se orientaba en el contexto de la planificación 

asociada a la seguridad nacional, antes que en la identificación de oportunidades. 

 Si consideramos la evolución democrática de los países de América Latina 

desde los años 90 a la fecha4

, es menester asumir, al menos, seis cuestiones básicas 

 

3

 Ver: UGARTE, José Manuel, “Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia”, Ed. 

WOLA-SEDEM, Ciudad de Guatemala, 2001, pp. 13-31, 4

 Ver: SWENSON, Russell and LEMOZY, Susana (Eds.), “Profesionalismo de Inteligencia en 

las Américas”, Center for Strategic Intelligence Research, Washington DC, Agosto 2003. 

198 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

que influyen en la concepción de inteligencia existente en el nivel gubernamental en 

específico y en el nivel estatal en general: 

a. Los cambios post Guerra Fría implicaron, necesariamente, un cambio en los 

paradigmas de análisis y por tanto en las metodología utilizadas. 

b. Las nuevas condiciones internacionales y, particularmente, las domésticas 

de cada país, generaron un punto de inflexión respecto a la estructura 

organizacional y las funciones asociadas a la recolección, procesamiento, 

control y utilización del producto de inteligencia. 

c. Hay replanteamiento de los esfuerzos de búsqueda por medios intrusivos o 

clandestinos, sólo para fines de real valía o necesidad imperiosa y bajo 

control judicial y/o político. 

d. Se plantea un cuestionamiento, evaluación y reestructuración de los 

organismos de inteligencia asociados a la seguridad en los gobiernos 

autoritarios, tanto en lo que se refiere a estructura, medios y ámbitos de 

acción. 

e. Se abre el concepto de inteligencia más allá de lo militar integrando ámbitos 

tecnológicos, policiales y otros destinados a mejorar la capacidad de 

anticipación y cooperar a una optimización de los procesos decisionales del 

Ejecutivo. 

f. Incorporación de las exigencias derivadas de la Guerra Contra el 

Terrorismo solamente en los niveles donde la inteligencia está asociada a la 

seguridad, estableciendo adecuado espacios de coordinación al interior de la 

estructura burocrática del Estado. 

 El efecto del 11 de septiembre de 2001, marca un punto de inflexión importante 

en el proceso de reestructuración y adaptación de las organizaciones post-Guerra Fría 

a nivel mundial, donde las estructuras de inteligencia de Estados Unidos y demás 

países desarrollados han debido adecuarse a nuevas exigencias y desafíos5

. Este 

nuevo escenario deriva hacia un proceso de transformación también en América 

Latina–con distintos grados de éxito- de los organismos de inteligencia, especialmente 

en el nivel de análisis y coordinación interagencial. 

 En este contexto, el vocablo inteligencia se generaliza, ya sea por la necesidad 

de generar una capacidad de prevención o por la necesidad que tienen los países de 

ingresar a ser parte de una suerte de comunidad mundial de la Inteligencia. La idea de 

que la Inteligencia constituye un recurso que todo Estado necesita se posiciona en la 

agenda mundial y, por cierto, en la de los países de América Latina. 

 

5

 Ver: “The 9/11 Commission Report. Final Report of the National Commission on Terrorist 

Attacks upon the United States”. Authorized Edition. WW. Norton and Company, New York, 2005. 

199 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

Los desafíos 

 El diseño de una organización de inteligencia que, por una parte, coordine a los 

organismos existentes al interior del Estado y ubicada al más alto nivel de la 

conducción política del país y, por otra, tenga la capacidad suficiente para generar 

indicadores de alerta temprana y para identificar riesgos y/o amenazas potenciales, 

emergentes o manifiestas, como también oportunidades-país que respondan a los 

intereses nacionales, constituye el actual proceso de rediseño de la inteligencia en los 

países de América Latina. 

 En este sentido, una de las cuestiones de debate doctrinario se refiere a los 

niveles de inteligencia que deben en la estructura del Estado. Este debate suele 

enfrentar las posiciones de la doctrina militar de la inteligencia en un enfoque bottom 

up, y que suele ser el más utilizado en virtud de estar mas extendida su aplicación y 

plantearse como el de mayor funcionalidad para integrarse en el proceso de toma de 

decisión del Estado. Adicionalmente, se le considera de manera preferencial por el 

simple hecho de que la experiencia civil en temas de inteligencia en América Latina ha 

sido escasa o producto de la influencia de los esquemas de la guerra fría. 

 La segunda alternativa en debate es un enfoque que considere las necesidades 

decisionales del conductor y desde allí se diseñe el sistema de inteligencia, en un 

enfoque top-down. Esta aproximación necesita de civiles que sepan de inteligencia, 

hayan desarrollado una capacidad crítica y conozcan las lógicas funcionales del 

Estado y del Gobierno. Este enfoque es el menos utilizado, aun cuando es el más 

necesario, habida consideración de que su funcionalidad permite y potencia la 

especialización y con ello se mejoran los grados de regulación, dirección y control. 

 Lo anterior, es relevante en la medida que los organismos de inteligencia en 

América Latina, tienden a reproducir los símiles militares, lo cual incluye la 

metodología como también las aproximaciones organizacionales de naturaleza 

doctrinaria. En similar sentido, la legislación que regula la inteligencia en los distintos 

países tiende a responder a las exigencias de control pero asumiendo dicha visión nocivil de la inteligencia, con lo cual se produce un fenómeno inquietante: por una parte, 

aumentan los controles pero se dejan zonas difusas en el límite de lo que debiera ser 

su expresión militar y las otras expresiones que han surgido en los últimos años. 

 Sin embargo, y de distinta manera, cada país ha ido construyendo una 

comunidad de inteligencia, la que puede o no tener el adecuado respaldo legal, pero 

donde destacan con claridad los organismos militares y policiales, pero no siempre 

incorpora a organismos que producen inteligencia de manera sectorial y que no están 

consideras en el flujo a tener presente por el tomador de decisiones. En otras 

palabras, hay una producción de inteligencia provenientes de otros organismos que no 

posee instancias de coordinación o interacción con las instituciones tradicionales de 

este tipo. 

 El tema de los niveles de inteligencia, si bien no parece ser un tema de 

excesiva complejidad, si tiene una condición y es que dichos niveles permitan la 

200 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

aplicación del ciclo de la inteligencia (con o sin capacidad operativa en la etapa de 

recolección), pero con la capacidad de producir informes de inteligencia para el nivel 

en que se encuentran y para alimentar el proceso de evaluación y producción de 

inteligencia del nivel superior del Estado. Eso supone una coordinación vertical. 

 En esta perspectiva, la existencia en el nivel superior del Estado de un 

organismo coordinador y productor de inteligencia para las necesidades del conductor 

político del país, resulta ser una exigencia fundamental y que debe tener un adecuado 

correlato y coherencia con los intereses nacionales y el programa de Gobierno vigente, 

asociado a los controles políticos y judiciales necesarios. 

 En los Cuadros N° 1 y N° 2 se muestran esquema con los niveles posibles de 

identificar en la actualidad y que corresponderían a los niveles normales que precisa 

un país para mantener un flujo de información de inteligencia que posibilite el análisis 

en el nivel micro, meso y macro. Se plantea de manera diferenciada el nivel 

correspondiente a la inteligencia policial y militar, habida consideración de que son 

organismos con funciones de apoyo al proceso de toma de decisión institucional y de 

donde se deriva inteligencia a los niveles superiores. De esta manera no se 

desnaturaliza la función de dichas organizaciones y se mantiene la necesidad de que 

el Gobierno cuente con información de inteligencia debidamente procesada según el 

nivel de su uso y conforme los lineamientos del Gobierno. 

NIVEL TIPO DE ORGANISMO NIVEL DE 

RESPONSABILIDAD 

POLÍTICA

ESTADO AGENCIA NACIONAL 

COORDINACION SISTEMA 

JEFE DE ESTADO 

GOBIERNO AGENCIA AL SERVICIO DE 

LA GOBERNABILIDAD 

DEMOCRATICA 

JEFE DE GOBIERNO O 

MINISTRO DEL INTERIOR

SEGURIDAD PUBLICA O 

INTERIOR 

AGENCIAS POLICIALES Y 

JUDICIALES 

MINISTERIO DEL 

INTERIOR Y/O JUSTICIA 

DEFENSA AGENCIAS MILITARES MINISTERIO DE DEFENSA

Cuadro N° 1 

Niveles Básicos de Inteligencia 

201 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

Fuente: Elaboración Propia. Guillermo Holzmann 2003-2006

202 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

Cuadro N° 2 

Niveles Avanzados de Inteligencia 

NIVEL TIPO DE ORGANISMO NIVEL DE

RESPONSABILIDAD 

POLÍTICA 

ESTADO 1. AGENCIA NACIONAL 

COORDINADORA DEL SISTEMA 

NACIONAL DE INTELIGENCIA 

2. INSTANCIA DE 

COORDINACIÓN DE LA 

COMUNIDAD DE 

INTELIGENCIA, AMBITOS 

NACIONAL, INTERNACIONAL, 

ECONÓMICO, TECNOLÓGICO, 

DEFENSA Y OTROS. 

JEFE DE ESTADO 

GOBIERNO 

• Seguridad Interior 

• Seguridad Sectorial 

1. AGENCIAS CIVILES DE 

INTELIGENCIA 

2. INSTANCIA DE 

COORDINACIÓN ÁMBITOS 

POLÍTICOS, ECONÓMICOS Y 

DE SEGURIDAD 

1. AGENCIAS ESPECIALIZADAS 

DE ANÁLISIS DE INTELIGENCIA 

(Agricultura, Aduanas, Cancillería, 

Judicial, Hacienda o Finanzas, 

otros) 

2. COORDINADOS EN EL NIVEL 

GOBIERNO Y NIVEL ESTADO 

SEGÚN OBJETIVOS DEL 

SISTEMA. 

JEFE DE GOBIERNO O 

MINISTRO DEL INTERIOR 

MINISTRO DEL SECTOR O 

SUBSECRETARIO O 

VICEMINISTRO 

SEGURIDAD PÚBLICA AGENCIAS DE INTELIGENCIA 

POLICIAL 

MINISTRO DEL INTERIOR 

DEFENSA ORGANISMOS DE INTELIGENCIA 

MILITAR 

Organismos de cada Fuerza 

Organismos del Estado Mayor 

Conjunto y/o Organismos del Estado 

Mayor de la Defensa 

MINISTRO DE DEFENSA 

Fuente: Elaboración Propia. Guillermo Holzmann 2002-2006 

203 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

 Desde esta perspectiva, la Inteligencia, ubicada en el más alto nivel del Estado 

requiere mantener una relación permanente con los procesos de toma de decisión, no 

para intervenir en ellos - pues no le corresponde - sino con el fin de entender el flujo de 

información, el proceso decisional y la forma en que finalmente se adoptan las 

decisiones. De esta manera, la Inteligencia, ubicada en ese nivel, puede aportar 

efectivamente a optimizar el proceso y el producto. 

 Como bien sabemos, el producto de Inteligencia está destinado a apoyar el 

proceso de toma de decisiones, mediante una información útil, resultado de un 

exhaustivo análisis, según sean los objetivos e intereses en juego. Ello implica un 

proceso de características metodológicas especiales. En el mundo anglosajón, los 

británicos le denominan “Evaluación”, mientras que los estadounidenses lo señalan 

como “Estimación”. Ambos se refieren al proceso de presentación de conclusiones 

basadas en argumentos y evidencias fácilmente comprobables y utilizables. En este 

sentido, ello constituye una necesidad que se inicia en el análisis objetivo a partir de 

una base metodológica, es decir, constituye, en la práctica, una disciplina de escrutinio 

y validación que va más allá de la simple especulación intelectual. En otras palabras, 

no es, ni más ni menos, que la proyección de las ideas que Sherman Kent denominó, 

en los años 40’s, “materia de conocimiento especulativo”. Décadas después, Ray Cline 

establece que “una estimación intenta reducir un grado inevitable de incertidumbre a 

un mínimo calculado acerca de situaciones futuras, relevantes para el proceso de toma 

de decisiones en cualquiera de los ámbitos o campos de acción del poder de un 

Estado”. 

 Cualquier proceso orientado en el sentido señalado, exige una organización 

capaz de soportarlo y sostenerlo en el tiempo. Los esquemas y estilos de trabajo para 

desarrollar la evaluación o estimación, en el caso de los británicos y estadounidenses, 

han evolucionado en forma diferente. Para los ingleses ha prevalecido el principio de 

descentralización en el trabajo y centralización en la decisión; para los 

estadounidenses la comunidad se ha expandido, creándose nuevas agencias, 

tornando la interacción más compleja y difícil. En este último caso, una respuesta que 

ha surgido es la instauración de “grupos de tarea interagenciales”6

, sin embargo, si 

bien ello es atendible cuando hay objetivos específicos a implementar en acciones 

(programas y planes), no lo es cuando se trata de generar una producción de 

inteligencia para la toma de decisiones. En este sentido, la reunión de profesionales en 

una lógica de trabajo interagencial, queda sometida a la diferente formación y 

orientación de su función y labor original, lo cual hace que el trabajo conjunto sea, 

finalmente, poco productivo. 

 

6

 La idea de trabajo interagencial, se refiere a la coordinación horizontal entre distintos 

organismos que comparten similar misión específica. Se constituye en un grupo ad-hoc, no 

permanente, pero donde confluyen recursos y se establece una metodología de análisis acorde al 

objetivo requerido. Esta clase de “grupo de trabajo” permite dotar de flexibilidad y dinamismo al 

procesamiento de la información, a la vez que posibilita el cruce de variables y la generación de 

indicadores que perfeccionan el producto de la inteligencia. La tendencia actual es darle 

reconocimiento institucional a este tipo de grupo de trabajo, evitando el abuso de los canales 

técnicos, toda vez que estos últimos no están sometidos a controles concretos, ni administrativa, ni 

judicial ni políticamente. 

204 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

 En otras palabras, el planteamiento interagencial no supone la exigencia de 

interdisciplinariedad, cuestión asociada a la calidad de los analistas, y cuya 

interacción genera inteligencia específica y adecuada para el proceso decisional, sino 

que se define por la existencia de una base metodológica común para aumentar el 

valor agregado de la producción de inteligencia. 

 Con todo, la pregunta de fondo continúa siendo acerca de las características 

que debe tener un sistema nacional de inteligencia para que satisfaga, efectivamente, 

los objetivos de apoyar el complejo esquema decisional de las democracias en los 

países emergentes. 

 Del estudio comparado realizado (Inglaterra, Australia, Estados Unidos, 

Alemania) se puede deducir que el producto de inteligencia de alta calidad es aquel 

que procede del mejor nivel analítico-evaluador, ubicado en el nivel superior del 

Estado, y basado en una estructura organizacional flexible, de naturaleza integradora y 

funcional a las necesidades del país. 

 De igual forma, resulta imprescindible, dado el sentido de las problemáticas que 

han debido solucionar todos estos sistemas, la interacción entre los profesionales de la 

inteligencia y los decisores políticos, lo cual implica un nivel adecuado de mutuo 

conocimiento, confianza, dominio del tema y un balance evaluativo entre productos de 

inteligencia y resultados eficientes de las decisiones políticas adoptadas sobre esa 

base. En este sentido, la base metodológica común y la aproximación interdisciplinaria 

están sobre la generación de espacios interagenciales o, si se prefiere, sobre 

soluciones organizacionales simples. Esto permite la coordinación horizontal. 

III. PRINCIPIOS PARA UNA PROPUESTA DE SISTEMA DE 

INTELIGENCIA ESTRATÉGICA NACIONAL 

La realidad actual y futura de los países emergentes supone considerar la 

inteligencia como un recurso indispensable en el proceso decisional en los distintos 

niveles en los cuales la información útil es necesaria para optimizar la decisión final 

que corresponde al conductor político. 

En esta perspectiva, la aceptación de un sistema compuesto por los organismos 

ya existentes y la incorporación de un organismo coordinador al más alto nivel, como 

asimismo, la inclusión de otros organismos dentro del sistema constituyen premisas 

básicas para avanzar en este sentido. 

La propuesta de un Sistema de Inteligencia para un país emergente supone la 

creación de un ente que asuma una instancia de coordinación de los organismos ya 

existentes y, a la vez, de producción de inteligencia para el nivel del Jefe de Estado, 

específicamente para el Presidente de la República7

. Esta entidad tendría la 

 

7

 En los regímenes presidencialistas, el Presidente de la República ostenta tanto el cargo de 

Jefe de Gobierno como de Jefe de Estado. El Sistema de Inteligencia debe diferenciar dicha 

205 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

responsabilidad de coordinar el sistema y generar la información de alto nivel que 

optimice el proceso decisional de mediano y largo plazo, insertándose en la cúspide 

del Sistema de Inteligencia e integrando a los restantes subsistemas y elementos 

constitutivos ya existentes. 

En esta aproximación, entonces, será posible identificar subsistemas 

compuestos, por los organismos de las fuerzas armadas, los de orden y seguridad que 

incluye la policía, los organismos sectoriales o especializados donde se incorporan por 

ejemplo, los asociados a la agricultura, cancillería, asuntos tributarios y aduanas entre 

otros. Para cada grupo de estos organismos se forma un sistema de coordinación en 

su respectivo nivel, quedando todos con su espacio de operaciones pero sometidos a 

la coordinación y conducción general del Sistema dependiente del Jefe de Estado. 

Desde esta perspectiva, al considerar los organismos existentes, es posible 

establecer una coordinación del subsistema de la Defensa y otra coordinación 

asociada al subsistema seguridad interior y policial. A su vez, es posible establecer 

una coordinación funcional o específica entre ambos subsistemas, mediante la 

generación de comités técnicos que posibiliten el oportuno intercambio de 

informaciones en lo que concierne a cada subsistema. De esta manera se plantea una 

organización descentralizada, flexible y coordinada. 

Este principio de coordinación permite establecer condiciones de 

funcionamiento de los organismos ya existentes, insertándolos en una lógica 

sistémica, dotándolo de adecuados grados de flexibilidad, lo que exige un mayor grado 

de especialización de cada organismo y, a la vez, posibilita una mayor dinámica en los 

flujos de intercambio de información y en la producción de la inteligencia que debe 

entregar cada subsistema. En forma paralela, cada entidad logra diferenciar con mayor 

claridad su rol como organismo de inteligencia institucional de su aporte que le 

corresponde como parte del subsistema. 

De esta forma, se logra la configuración de un sistema eficaz y eficiente 

aprovechando los recursos en funcionamiento actual y se hace posible agregar a partir 

de ello, los subsistemas que el país necesite, bajo la premisa de incorporar, a partir de 

un criterio de coordinación, otros organismos que funcionan en otros ámbitos del 

Estado8

, lo cual pueden insertarse en los subsistemas ya existentes o sumarse a otros 

subsistemas que sea necesario crear. 

Un sistema así concebido, permite ordenar los recursos disponibles y 

adecuarlos a las necesidades del Estado, sin que ello genere un mayor presupuesto 

toda vez que su funcionamiento es descentralizado. Asimismo, al enfatizar el principio 

de coordinación, las adecuaciones legales necesarias poseen un mayor grado de 

 

ambivalencia, estableciendo la dependencia de los organismos de inteligencia de Estado de 

aquellos que dependen de la estructura política del país. 

8

 Organismos como la Dirección de Impuestos Internos, de Aduanas o del Ministerio de 

Economía, por ejemplo, se insertan en un subsistema bajo criterios de coordinación, pero 

manteniendo su dependencia descentralizada. 

206 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

viabilidad política, facilitando la adecuación de las actuales estructuras a los 

requerimientos del Sistema Nacional. 

Por otra parte, la diferenciación funcional de los organismos posibilita la 

generación de controles políticos, presupuestarios, jurídicos y administrativos más 

eficientes y transparentes, toda vez que el nivel operativo o táctico se mantiene en los 

actuales organismos y se enfatiza la producción de inteligencia en los niveles de 

defensa y seguridad interior, ya existentes, mientras que el Sistema Nacional genera la 

información útil que requiere el nivel superior de la conducción del Estado, asumiendo 

su integración al proceso decisional presidencial9

. 

La existencia de un proceso decisional implica la conformación de un equipo 

que coordina los distintos requerimientos del Presidente, para lo cual integra las 

visiones sectoriales, políticas programáticas, los intereses en juego y otras instancias, 

pero donde la inteligencia debe también ser incorporada en pleno a este proceso en 

calidad de un input insustituible, el que interactúa con todo los demás, cuyo resultado 

será evaluado por el conductor político y en torno a lo cual decidirá. No obstante, el 

conductor político, podrá, si así lo estima, solicitar un apoyo directo al Sistema de 

Inteligencia en casos específicos, tal cual lo puede hacer con otras instancias 

estatales. La idea tradicional de que la inteligencia sólo se relaciona con el Conductor 

Político resulta ser perniciosa para el sistema y desaprovecha las capacidades y 

recursos que el sistema de inteligencia puede aportar. 

Desde esta perspectiva, por ejemplo, es posible establecer directivas 

orientadas a sostener un proceso decisional, en el nivel presidencial, de características 

multivariada y multidimensional que constituya un aporte a la eficiencia y oportunidad 

de las decisiones. 

Lo anterior exige, como condiciones básicas, lo siguiente: 

a. Existencia de un proceso de toma de decisiones transparente y con 

instancias de participación de los distintos actores que deben participar en él, 

siendo necesario que el Sistema de Inteligencia esté totalmente integrado a 

este proceso para aportar el análisis del entorno y los escenarios futuros, 

entre otros aspectos, optimizando el diseño de las alternativas sobre las 

cuales van a aportar al proceso de decisión presidencial10. 

 

9

 Uno de los mayores desafíos de las democracias de países emergentes, que enfrentan 

evidentes desafíos económicos asociados al crecimiento y la superación de la pobreza entre otros, 

y desafíos políticos, relacionados con la consolidación democrática y la gobernabilidad, plantea la 

exigencia de desarrollar una capacidad decisional basada en metodologías científicas que 

posibiliten optimizar los recursos que el Estado posee. 

10 La fórmula, creencia o tendencia tradicional de que los informes de inteligencia de Estado 

se entregan directamente al Jefe de Estado o al decisor resulta incompatible en la actualidad. 

Cuando el objetivo es optimizar el proceso decisional. Al efecto, el informe de inteligencia se 

inserta primero en el proceso decisional con los demás componentes de éste y el resultado de esa 

interacción se entrega al decisor. Si el decisor requiere aclaración o profundización de aspectos 

207 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

b. Ello no obsta, para que el Jefe de Estado reciba inteligencia directamente, 

cuando así lo solicite, pero deja establecido que la inteligencia tiene una 

posición determinada dentro del proceso decisional. 

c. La existencia de una Directiva Anual de Inteligencia, permite focalizar el 

esfuerzo analítico y adecuar las metodologías necesarias para satisfacer los 

requerimientos del Conductor Político. A su vez, la existencia de esta 

Directiva posibilita un control político directo de parte de los principales 

usuarios del sistema. 

d. Las autoridades políticas deben tener una capacitación y/o actualización 

previa respecto al uso, alcances y limitaciones de la inteligencia. Lo común 

es que las autoridades desconozcan el ámbito de trabajo de la inteligencia y 

el aporte que significa para optimizar su gestión política. 

La producción de inteligencia en el nivel superior señalado, tiene un claro 

sentido de Estado. Ello implica que su aporte es alrededor de las premisas generales 

que definen el accionar del país en su conjunto, tanto interna como externamente. En 

este sentido, la inteligencia no interfiere con las distintas dimensiones en que se 

desenvuelve el gobierno, sino es un complemento necesario para optimizar las 

acciones gubernamentales en aquellas áreas previamente establecidas. 

La identificación de riesgos, oportunidades y amenazas se logra al desarrollar 

un análisis interdisciplinario, con un sólido sustento metodológico, cuya finalidad es, 

entre otros, analizar el entorno en su perspectiva histórica y presente, identificar 

tendencias y diseñar escenarios. De esta forma, se logran, al menos, dos objetivos: 

Asesorar y aportar al proceso de toma de decisiones y generar una capacidad de 

alerta temprana respecto a temas que pueden afectar o alterar los objetivos del país, 

los intereses nacionales o las políticas y acciones gubernamentales. 

Bajo la misma lógica, definida para construir un sistema que recoja la estructura 

existente, se plantea la posibilidad, como ya se señaló, de crear otras instancias o 

subsistemas de carácter descentralizado, ubicadas en otros niveles del Estado, y que 

posean capacidad de procesar información para satisfacer los intereses nacionales y 

la producción de inteligencia. 

Un sistema de Inteligencia para países emergentes, es decir, que no tienen la 

capacidad ni los objetivos de una potencia como Estados Unidos, Reino Unido, 

Francia, Rusia, China u otras, debe basarse en criterios de flexibilidad y funcionalidad, 

lo cual posibilita integrar los distintos recursos que el estado ya posee y potenciarlos 

 

específicos de análisis puede solicitarlo directamente al organismo de inteligencia correspondiente. 

De otra forma, el organismo de inteligencia se transforma en un “control político” que entra en 

permanente conflicto con las estructuras burocráticas de asesoría del decisor, generando una 

instancia de poder sin contrapeso y contraproducente para la eficiencia que la dinámica actual 

requiere, dado la intensidad del flujo de información y la necesidad de poseer metodologías que 

posibilten su adecuado procesamiento. 

208 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

bajo una coordinación que aporta objetivos globales y, a su vez, utiliza metodologías 

de análisis potentes e innovadoras. 

Desde el punto de vista de la orgánica estatal, la creación de la instancia 

coordinadora del Sistema debería tener el rango de Ministerio, lo cual permite su 

inserción en la estructura del Estado en un nivel adecuado a las funciones que cumple. 

Su dependencia debería ser directamente del Jefe de Estado. (Cuadro N° 3) 

La designación del Director del Organismo Coordinador de Inteligencia, 

asumiendo que se trata del más alto nivel, necesariamente, debe ser con acuerdo de 

la Comisión de Inteligencia y/o Defensa del Senado y/o mixta, según se defina en el 

Congreso. La exigencia de que esta nominación se realice de esta manera responde a 

la aplicación de los principios democráticos de transparencia y equilibrio de poderes. 

En una perspectiva más general, la designación de los Directores de 

Organismos de Inteligencia debe responder a ciertas lógicas de funcionamiento 

democrático que sean coherentes entre si. Ello implica una revisión de las estructuras 

de inteligencia de cada institución para adecuarse y facilitar el funcionamiento del 

sistema y dotarlas de la funcionalidad necesaria. Los mecanismos de designación 

recomendados se muestran en el cuadro N° 3. 

En cuanto al tamaño de la entidad coordinadora del Sistema, se plantea en 

términos reducidos, de alta especialización y de características interdisciplinaria e 

intersectorial. Su capacidad operativa se limita al uso de técnicas de búsqueda de 

información en fuentes abiertas o semicerradas, y en su capacidad de integración de la 

información de los distintos organismos estatales11. Asimismo, podrá utilizar los 

recursos de otras entidades, estatales o privadas12, para generar conocimiento 

susceptible de utilizarse en el proceso de producción de inteligencia, por lo que su 

vinculación a los centros universitarios, como a aquellos que generan conocimiento en 

las distintas áreas del saber, podrán participar en la generación y sistematización de 

información que luego será utilizada para analizarla bajo criterios metodológicos 

orientados a producir la inteligencia que el Estado necesita. 

 

11 Normalmente se considera, en especial en la literatura estadounidense, francesa e inglesa, 

que cualquier organismo de inteligencia debe poseer capacidad de búsqueda de información en 

fuentes cerradas (lo cual implica agentes y medidas intrusivas). No obstante, la validez de dicha 

consideración es particular para los países desarrollados, los países emergentes, de relativo peso 

internacional y con objetivos mundiales limitados, nos parece que dicha capacidad operativa es 

innecesaria inicialmente, tanto por el costo que implica su implementación y mantenimiento como 

por la exigencia básica de utilizar todos los recursos que el Estado ya posee, si fuera del caso 

acceder a fuentes cerradas. 

12 La incorporación de un nivel de coordinación de inteligencia con el sector privado se 

estima como fundamental, pero en un esquema gradual de incorporación y sólo un vez que se ha 

logrado establecer adecuadamente el sistema de inteligencia del Estado. La información y el 

análisis privado es un insumo insustituible para optimizar las decisiones de un Estado que 

interactúa permanentemente en dimensiones donde los actores no estatales tienen influencia 

concreta en decisiones que afectan directamente el crecimiento económico y las condiciones de 

desarrollo de los países. 

209 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

Cuadro N° 3 

Esquema de designación del Director de Organismo de Inteligencia 

NIVEL DEL 

ORGANISMO 

AUTORIDAD QUE 

DESIGNA 

MECANISMO DE 

DESIGNACIÓN 

RATIFICACIÓN

DE ESTADO – Nivel 

Ministro 

Agencia 

Coordinadora Del 

Sistema 

Jefe de Estado Confección de terna 

por otro organismo de 

rango superior y 

autónomo 

Comisión de 

Inteligencia o 

Defensa del 

Senado de la 

República 

DE GOBIERNO 

Nivel Subsecretario 

o Viceministro 

• Seguridad 

Interior 

Fuente: Elaboración propia. Guillermo Holzmann 2003-2006 

• Seguridad 

Sectorial 

Presidente de la 

República o Jefe de 

Gobierno 

Por selección directa 

del Gobierno 

Comisión de 

Inteligencia o 

Defensa del 

Senado de la 

República 

FUERZAS 

ARMADAS 

Comandante en Jefe Propios de la 

Institución 

Propios de la 

Institución 

POLICIAL General Director o 

Director General 

Propios de la 

Institución 

Propios de la 

Institución 

De manera subsidiaria, en su esfuerzo de búsqueda de información, podrá 

utilizar las instancias operativas de los organismos pertenecientes al sistema, en 

situaciones excepcionales y coherentes con los objetivos planteados en la Directiva 

Anual de Inteligencia, la cual es responsabilidad directa del Conductor Político. 

En lo referente a las áreas de cobertura de esta entidad coordinadora (Ver 

Figura 1), se plantea la necesidad de estructurarla en torno a ejes analíticos 

apropiados a las necesidades de un país emergente, lo cual posibilita la generación de 

una capacidad analítica especifica y logra incorporar a todos los organismos en la 

210 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

dinámica de una producción de información asociada a objetivos nacionales y 

gubernamentales y de mediano y largo plazo, sin que ello obste para que cada 

organismo enfatice su especialización y sirva los objetivos ya definidos de su propio 

quehacer. 

La propuesta de ejes analíticos a considerar es la siguiente: 

a. Político Nacional e Internacional 

b. Estratégico y Defensa 

c. Económico Nacional e Internacional 

d. Científico y Tecnológico 

Figura N° 1 

Ejemplo de un Sistema de Inteligencia integrado bajo conducción y coordinación 

horizontal y vertical 

INTERIOR 

SECTORIAL 

CANCILLERÍA

POLÍTICO 

NACIONAL E 

INTERNACIONAL

ESTRATÉGICO Y 

DEFENSA

ECONÓMICO 

NACIONAL E 

INTERNACIONA

Subsistema Defensa 

AGENCIAS 

POLICIALES Y

 SECTORIALES

AGENCIAS 

FF.AA. 

HACIENDA 

ECONOMÍA 

CANCILLERÍA

AGENCIAS 

ESPECIALIZADAS

AGENCIAS 

ESPECIALIZADAS 

FOMENTO 

PRODUCTIVO 

CONICYT 

OTROS

CIENTÍFICO Y 

TECNOLÓGICO 

ORGANO COORDINADOR 

DEL SISTEMA

Fuente: Elaboración propia. Guillermo Holzmann 2004-2006 

211 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

De cada eje es posible desglosar áreas y subáreas según sean las 

especificidades de trabajo y las necesidades de inteligencia que se definan. 

Los dos primeros ejes se encuentran asociados a subsistemas normalmente 

existentes en los países, por lo que su función debe tender a especializarse o 

potenciarse dentro del ámbito de desarrollo ya obtenido. No obstante ello, la inclusión 

de una instancia internacional, proveniente de Cancillería en ambos subsistemas es 

imperiosa para completar adecuadamente la estructura. 

Los últimos dos ejes requiere la creación de instancias en los niveles 

ministeriales que correspondan, de manera de perfeccionar los procesos decisionales 

de dichos niveles y lograr la información procesada que requiere el sistema en su nivel 

superior. Ejemplo de ello es la exigencia de que el estado posea organismos 

orientados a la detección de lavado de dinero (crimen organizado) y a la evaluación de 

los riesgos asociados a la dependencia desarrollo energético de cada país, por 

ejemplo. 

El establecimiento de estos cuatro ejes responde a una evaluación cualitativa 

de la situación y posición que el país tiene en la actualidad y que determinan su 

proyección futura. Así, el análisis de la realidad política nacional e internacional, 

recoge la interacción que se produce en ambas dimensiones respecto a los temas, 

problemas y, consecuentemente, riesgos, amenazas y oportunidades que se derivan 

de ellos. Este eje, representa una expresión tradicional de la preocupación política 

que, para los efectos de nuestra propuesta, se integran en una visión analítica 

comprensiva que facilite la identificación de variables y la capacidad de alerta 

temprana, toda vez que allí se encuentran las principales variables con mayor 

potencialidad de afectar la gobernabilidad democrática. 

Del mismo modo, el eje estratégico y de defensa, expresa con claridad una 

dimensión de vigente actualidad, y cuya relevancia no requiere mayor argumento. Sólo 

baste señalar que constituye un factor de poder nacional importante, no tanto por su 

capacidad militar inserta en él, sino por su vinculación a lo otros ejes y su posición de 

respaldo para políticas específicas del país que cruzan lo político internacional y lo 

económico en distintas formas. 

El eje económico, en sus dimensiones nacional e internacional, constituye un 

elemento esencial en cualquier planteo de desarrollo nacional, lo cual precisa de una 

adecuada comprensión de los fenómenos que ocurren dentro y fuera del país, tanto 

por su íntima relación con el eje político, como por el peso específico que tiene en el 

logro de objetivos determinados, como son el logro del bienestar de la población, la 

superación de la pobreza, la identificación de inversiones o la identificación de nichos 

de negocios, entre otros, aspectos que requieren de un manejo prospectivo de 

variables. El análisis integrado de la economía no sólo mejora la capacidad 

prospectiva, al incorporar variables de otras disciplinas, sino que optimiza el logro de 

los objetivos políticos de gobierno. 

212 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

El eje Científico – tecnológico, se orienta, básicamente, a la identificación de 

oportunidades y riesgos. En efecto, se estima que una preocupación preferente 

debiera orientarse hacia la búsqueda de oportunidades de transferencia tecnológica, 

por un aparte y la identificación de nichos de desarrollo científico que puedan ser 

impulsados desde el Estado en coherencia con los intereses del país. Ambos aspectos 

tienen incidencia en la forma en el desarrollo de políticas sectoriales que requieren 

criterios de complementariedad para el logro de objetivos finales. 

Al existir los organismos de inteligencia asociados a los ejes señalados y el 

órgano de coordinación con capacidad de desarrollar los análisis que se requieren en 

los niveles superiores de la conducción del Estado, es evidente quetanbién se tiene la 

exigencia funcional de que exista un proceso decisional que efectivamente incluya el 

aporte de la inteligencia. De ser eso así, las coordinaciones horizontales entre las 

distintas agencias se definen como funcionales, en la medida que ello coopera a 

mejorar el flujo de la información, optimizar el análisis y hacer más eficiente el aporte 

de la inteligencia a los procesos de toma de decisión. 

Al tener un adecuado escenario institucional, esto es, un Estado que haya 

superado las etapas de la reforma y la modernización, será posible asegurar la no 

du0licidad de esfuerzos en el trabajo de inteligencia, la aceptación de la necesidad de 

actualizaciones metodológicas permanentes como la generación de instancias de 

integración de distintos niveles bajo criterios de flexibilidad y pertinencia analítica. 

Por otra parte, una vez definida la estructura del sistema de inteligencia, será 

menester avanzar en las estructuras de contrainteligencia a nivel de Estado y 

Gobierno. Sobre el particular, nuestra aproximación y preferencia es que estos 

organismo o agencias se encuentren separadas de los organismos o agencias que 

desarrollan inteligencia en los distintos niveles, de manera de diseñar una doctrina 

adecuada en un ámbito de por sí complejo y que necesita definiciones políticas de 

largo plazo que posibiliten su implementación por etapas. 

Controles 

Uno de los temas de especial importancia y escaso debate se refiere a los 

controles que los organismos de inteligencia requieren en una democracia. En este 

sentido, sin duda, José Manuel Ugarte13 es uno de los investigadores que ha 

participado, monitoreado y sistematizado una gran cantidad de información a este 

respecto en América Latina y que constituye una referencia obligada al hablar de 

controles a los organismos de inteligencia. 

Aprovechando su vasto e interesante trabajo queremos agregar una 

sistematización desde un punto de vista estratégico que se plantea como una 

complementación y aporte a lo ya avanzado en este tema. 

 

13 Op cit.

213 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

Nuestro punto de inicio es satisfacer la cuestión acerca de cuales son las 

distintas modalidades en que puede ejercerse el control de los organismos de 

inteligencia atendido que cada sistema de inteligencia debe responder a la particular 

realidad del país en que se diseña e implementa. Si a lo anterior, agregamos que nos 

preguntamos por países emergentes donde la inteligencia ha sido un patrimonio casi 

exclusivamente militar, ya sea por deformación del propio sistema institucional o por 

desconocimiento de las elites civiles de cada uno de ellos, es evidente de que se 

precisa explorar las posibilidades e implicancias de los posibles controles a 

implementar. 

En primer lugar, es menester, a nuestro entender, realizar una distinción entre 

tres tipos de controles: Judicial; Administrativo y Político. Cada uno de ellos tiene sus 

particularidades y en conjunto construyen un sistema de control articulado cuya 

eficiencia dependerá del grado de modernización que posea cada país. 

El control judicial supone la existencia de una legislación para las actividades 

de inteligencia que, en lo específico, debe contener la forma y procedimientos para 

regular las acciones intrusitas de naturaleza policial policial y/o criminal que sea 

menester realizar en la colección de información. En tal sentido, la existencia de jueces 

o ministros de Corte que posean adecuado conocimiento de dichas actividades es un 

requisito para que el control judicial de las actividades de inteligencia sea eficiente y 

sirva al sentido del sistema. 

El control administrativo supone la existencia en cada organismo o agencia de 

inteligencia de una unidad destinada a velar por la legalidad de los actos realizados, lo 

cual debe ser coherente con los controles administrativos que el propio Estado posee. 

Para ello, se debe considerar la existencia de una contraloría interna que funcione de 

manera coordinada con la contraloría externa que es responsabilidad del Estado. 

El control político, entones, constituye una instancia cuya finalidad es favorecer 

la consolidación democrática de manera que la actividad de inteligencia en cada uno 

de sus niveles esté sometida a la observancia y control de entes que aseguren su 

profesionalismo. En este sentido, el control político se debe expresar de tres maneras 

que aseguren un adecuado contrapeso de poder (check and balance). 

La primera cuestión es la designación del Director del órgano Coordinador y de 

los Directores de las distintas agencias. En cada caso, y siguiendo los principios 

democráticos, se debe establecer el origen de los nombre posibles a ocupar dichos 

cargos, como también los mecanismos de ratificación o aprobación legislativa, dejando 

siempre que la designación, una vez establecidos los pasos mencionados, queden en 

manos del Jefe de Estado o de Gobierno según corresponda. 

El segundo elemento del control político es la existencia de una Directiva Anual 

de Inteligencia, donde es preciso establecer de que manera el decisor establece el 

mecanismo y metodología para definir los aspectos de interés nacional que deben 

orientar el trabajo de todos los organismos o agencias del sistema. Una vez 

establecidos dichos proceso, corresponde su validación, aprobación o ratificación por 

214 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

parte de la comisión especial del Congreso, en carácter de secreto, para que 

finalmente sea promulgada y sancionada por el Jefe de Estado o de Gobierno. 

La Directiva Anual es el punto neurálgico del control sobre las actividades de 

Inteligencia dentro del sistema, toda vez que permite establecer la coherencia y 

consistencia entre los objetivos de los organismos o agencias, el presupuesto 

aprobado y utilizado, y las actividades desarrolladas, tal como se muestra en la Figura 

N° 2. 

Figura N° 2 

Esquema de Control Político 

DIRECTIVA ANUAL 

PRESUPUESTO ACTIVIDAD 

Fuente: Elaboración Propia. Guillermo Holzmann, 2004-2006. 

Tipología de los controles 

Considerando que los controles constituyen una expresión de contrapesos de 

poderes, donde se encuentran aquellos derivados de la propia legislación como 

aquellos de tipo administrativo y político, es posible plantear una tipología de los 

controles, dividiéndolos en términos institucionales y funcionales por una parte, y en 

funcionales y explícitos por otra. Los primeros se refieren a aquellos mecanismos, 

procedimientos o instancias establecidas en normativas legales nacionales e 

institucionales que se combinan con los segundos en términos de hacer evidente su 

acción controladora y/o reguladora o bien, define instancias que sin ser identificables 

en términos positivos permiten generar los necesarios contrapesos o regulaciones en 

la actividad de inteligencia. 

215 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

En el cuadro N° 4 se muestran los controles señalados con sus respectivos 

ejemplos. 

CUADRO N° 4 

TIPOLOGÍA DE LOS CONTROLES EN EL SISTEMA DE INTELIGENCIA 

EXPLICITO IMPLICITO 

CONTROL 

INSTITUCIONAL 

-Comisión Parlamentaria, pide 

y recibe cuentas respecto a 

actividad y presupuesto 

conforme Directiva Anual 

-Control Administrativo, 

corresponde a los órganos 

contralores del Estado y de 

cada organismo o agencia 

-Control Judicial, corresponde 

a jueces capacitados para 

proveer soporte y respaldo 

legal a acciones y/u 

operaciones de inteligencia con 

métodos intrusivos. 

-Directiva Anual de Inteligencia. 

Aprobada con acuerdo de la 

Comisión de Inteligencia del 

Congreso, es de naturaleza 

secreta y permite comparar las 

actividades realizadas con los 

objetivos aprobados y el 

presupuesto asignado. 

-Designación de los Directores 

de Agencias y Órganos de 

Inteligencia. La ratificación por 

parte del Congreso a través de 

su Comisión permite un 

adecuado contrapeso de poder 

en las designaciones exig8endo 

una lealtad al sistema político y 

al Estado antes que al Jefe de 

Gobierno. 

-Existencia de

 Contralores/Inspectores. Un 

sistema de Inteligencia debe 

tener contralores o inspectores 

que supervisen determinados 

procedimientos y planificaciones 

considerando las normativas 

legales de protección ciudadana 

como el fiel cumplimiento de la 

Directiva Anual. 

CONTROL 

FUNCIONAL 

-Instancias de coordinación 

vertical y horizontal 

institucionalizadas 

intragenciales. Existencia de 

espacios que permitan la 

reunión periódica de todas la 

-Existencia de un Proceso de 

Toma de Decisiones que incluya 

la Inteligencia. El producto de 

Inteligencia permite optimizar la 

decisión del conductor y por 

tanto es complementaria a la de 

216 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

agencias en sus distintos 

niveles para la coordinación, 

como también instancias 

distintas para coordinación con 

el sector privado. Estas 

reuniones deben tener SActas 

de lo tattado en sus reuniones 

en un formato breve y 

comprensible, con carácter de 

secreto, y disponibles para la 

comisión parlamentaria cuando 

sea necesario. 

otras asesorías de alto nivel y 

por tanto su lugar debe ser 

reconocido para que su aporte 

sea incorporado conforme los 

lineamientos del conductor. 

-Coordinación Interagencial a 

partir de la Directiva anual. Los 

temas de la coordinación 

interagencial se controlan 

comparándolos con la Directiva 

Anual, evitando la superposición 

o la existencia de agendas 

propias de cada organismos o 

agencia 

Fuente: Elaboración propia. Guillermo Holzmann 2006. 

IV. A MODO DE REFLEXIÓN FINAL 

La relación que es posible establecer entre la realidad y su dinámica actual con 

los escenarios futuros o posibles o las tendencias que se desarrollan, permite una 

permanente actualización de los objetivos gubernamentales y genera una capacidad 

de anticipación importante respecto a la linealidad de la planificación gubernamental. 

En otras palabras, establece un espacio de flexibilidad e integración que no entorpece 

el proceso decisional, sino que, por el contrario lo potencia en mejor forma. 

Los escenarios asociados a la agenda de la globalización exige a los países 

emergentes una inteligencia de Estado que sea capaz entregar información útil para 

las decisiones orientadas a la proyección de los objetivos de Estado y de gobierno en 

un horizonte de mediano y largo plazo, de manera tal que haga posible la 

concentración de los recursos estatales para el logro de dicha finalidad. 

A su vez, la agenda que superpone el 11 de septiembre, demanda la necesidad 

de potenciar la capacidad de entregar seguridad a la ciudadanía, al gobierno y de 

interactuar coordinadamente con organismos extranjeros, con lo cual toda la capacidad 

de inteligencia de asociada a este ámbito debe enfatizar su aporte al logro de un 

ambiente de seguridad consistente con las exigencias internacionales de cooperación. 

Sin embargo, es necesario advertir acerca de la tendencia de avanzar hacia 

una “securitización” de la inteligencia, cuestión que abre la posibilidad cierta de 

retornar a los esquemas de inteligencia del pasado. Esto es, organismos centralizados, 

cuyo trabajo es secreto, poco conocido y que en virtud de su dependencia directa y su 

falta de control, permite la eventual ocurrencia de abusos de poder o abre espacios de 

corrupción. 

217 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

Para nuestros efectos, puede resultar inoficioso señalar que la inteligencia de 

Estado, en su actual situación, se encuentra muy lejos de estudiar horizontes de 

futuro, donde se consideren tanto los objetivos del país como los intereses de otros 

países en el propio. En esta perspectiva, una inteligencia de Estado lo que realmente 

hace es estudiar y analizar el futuro y establecer escenarios alternativos, los cuales 

descansan en un trabajo metodológico orientado a la identificación de variables e 

indicadores los que, a través del análisis de distintas situaciones permite construir los 

eventuales escenarios. 

Los organismos a agencias que desarrollan inteligencia ya sea a partir de la 

aplicación del ciclo completo o en sus etapas de procesamiento, análisis y difusión 

constituyen el insumo básico para la generación de la Inteligencia de Estado y, por 

tanto, sus acciones deben estar adecuadamente reguladas y controladas de manera 

que puedan realizar su función en un ambiente de legitimidad política y social, como 

también adecuarse a los intereses políticos del Gobierno y del Estado. 

Así, entonces, la función de la inteligencia se define a partir de la capacidad que 

posea el sistema de inteligencia de cada país para producir información útil que sea 

pertinente, anticipatoria y oportuna. Para ello, el sistema debe trabajar en un ambiente 

de confianza, credibilidad y bajo exigentes criterios metodológicos. 

 Es ilustrativo indicar, a modo de ejemplo, el interés de países como China, 

Francia, Estados Unidos, Alemania, Reino Unido, Canadá y otros en mantener una 

fluida e intensa relación con ciertos países de América Latina, donde justamente se 

concentran importantes reservas de recursos naturales que se estima altamente 

probable disminuyan en el futuro. Tal interés resulta benéfico en el corto plazo para los 

países emergentes, sin embargo, al no existir una visión de largo plazo, la negociación 

asociada a esta relación comercial, económica y política termina, definitivamente, 

perjudicando a nuestros países. Los ejemplos de las privatizaciones y la conformación 

de la propiedad de las telecomunicaciones, el agua o la electricidad dan adecuada 

cuenta de ello. 

 Todo país desarrollado cuida su supervivencia futura y, en ese sentido, a los 

países emergentes suelen carecer de proyectos políticos de Estado que sean 

coherentes con los programas de Gobierno ofrecidos a la ciudadanía. 

La inteligencia tiene que ver con el futuro y tiene que ver con la capacidad de 

coordinación intra e interestatal para optimizar los procesos decisionales en los 

distintos niveles del Estado y, en especial, del gobierno. A su vez, la cuestión 

metodológica, pasa por la forma de observar, establecer el esfuerzo de búsqueda y, 

principalmente, por las técnicas de análisis a utilizar, donde resalta claramente la 

prospectiva. 

Es importante considerar que el producto de inteligencia no necesariamente 

está vinculado a la definición de probabilidades de ocurrencia o no de hechos, como 

tampoco lo está, necesariamente, a una visión pesimista u optimista, sino que más 

bien se define por la adecuada identificación de los elementos (variables e 

218 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

indicadores) que pueden influir en un escenario determinado produciendo un efecto o 

impacto indeseable para un gobierno o una organización. 

En este sentido, mientras más visiones diferentes existan respecto a un 

determinado escenario, mejor se podrán identificar las variables e indicadores que lo 

condicionan en sus efectos. Mal que mal, lo que importa en términos políticos es 

superar las crisis y los quiebres, y es justamente allí donde el decisor deberá tomar 

una decisión política, expresiva de su voluntad, para enfrentar aquellas situaciones 

que también implican una amenaza o riesgo a su propio país. 

Lo anterior sugiere la necesidad de que ls usuarios de la inteligencia conozcan 

su trabajo y reconozcan su aporte. Si se plantea que la inteligencia solo funciona bien 

al existir una legislación y controles políticos, estaríamos frente a un error que lleva a 

que cada organismo dentro del sistema tenga sus propios objetivos conforme sea su 

particular interpretación de los objetivos e intereses nacionales, con lo cual las 

descoordinaciones y el riesgo de agendas propias que termina dañando al sistema, al 

gobierno y la democracia es bastante alto. 

En nuestra opinión, la calidad de país emergente determina, en una primera 

aproximación, el tipo de sistema de inteligencia que un país debe poseer. Para ello, la 

claridad de objetivos del país define la orientación del sistema y, en particular, la 

función del Órgano Coordinador del Sistema. 

En virtud de ello, la presentación de una legislación para satisfacer la necesidad 

de inteligencia precisa de algunas condiciones. La primera de ellas se refiere a la 

existencia de los principios y objetivos orientadores de la actividad de inteligencia; la 

segunda, se refiere a la creación de un organismo integrador de las capacidades y 

recursos ya existentes; la tercera, se refiere a mecanismos de control efectivos 

asociados a la naturaleza del Sistema y la particularidad de la actividad; la cuarta, 

supone la existencia de una visión de futuro que distinga los distintos niveles en que el 

sistema debe desarrollar capacidad analítica; y, la quinta, al cumplimiento y 

satisfacción de los requerimientos democráticos que eviten la concentración de poder 

que entrega el manejo de información y, a su vez, genere espacios de confianza, 

transparencia y credibilidad. 

El sólo hecho de que existan propuestas legislativas constituye un avance 

importante en el proceso de legitimidad del sistema. Sin embargo, esta oportunidad 

demanda del gobierno y los legisladores una visión de país y una comprensión cabal 

de la relevancia explícita asociada a la creación del Organismo Coordinador del 

Sistema de Inteligencia Nacional, máxime cuando se trata de un área que no admite 

improvisaciones ni tampoco admite que su diseño sea el simple resultado de un 

consenso y una negociación partidista. Cuando ello es así los resultados han sido 

prejudiciales para los países que lo han hecho. 

219 
Caracteristicas de un sistema de Inteligencia Estratégica

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∗

 El autor es Magíster en Ciencia Política. Académico y Coordinador del Área de Estrategia, 

Seguridad y Defensa del Departamento de Ciencia Política del Instituto de Asuntos Públicos 

de la Universidad de Chile. Es Director del Sub-Nodo Chile del Millenium Project de la 

Universidad de las Naciones Unidas, Miembro Fundador de Centro Latinoamericano de 

Globalización y Prospectiva, Miembro de la Red Latinoamericana de Prospectiva. Profesor de 

Análisis Político, Ciencia Política, Toma de Decisiones e Inteligencia en la Universidad de 

Chile, Academia de Estudios Políticos y Estratégicos del Ministerio de Defensa Nacional de 

Chile. Creador y Coordinador de los Diploma en Metodologías de Análisis de Inteligencia 

Estratégica y Metodologías de Análisis de Inteligencia Criminológica de la Universidad de 

Chile. Asesor BID-FOMIN en el área de formación de Analistas de Inteligencia. En la 

actualidad es subdirector del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. 

221 
ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 2 Summer 2006

El Secreto de la Gobernabilidad y Seguridad en América

Latina: El Valor de las Instituciones Democráticas

Marina Malamud

Licenciada en Sociología con orientación en Sociología de las Relaciones

Internacionales de la Universidad de Buenos Aires (UBA) con Maestría en

Defensa Nacional de la EDENA, Ministerio de Defensa. Docente de Sociología

Militar en el Curso Superior de la misma institución y de Sociología de la

Guerra en la UBA. Investigadora becada del Instituto de Investigaciones en

Ciencias Sociales de la UBA en el tema: nuevas formas de la guerra.

Ganadora del Concurso de Investigación Extramuros del año 2006 de la

Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) de la

República de Chile en el tema: herramientas de gerenciamiento público para el

área de la Defensa Nacional.

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El Secreto de la Gobernabilidad y Seguridad 

en América Latina: El Valor de las 

Instituciones Democráticas 

Marina Malamud 

Universidad de Buenos Aires

Introducción 

 La seguridad y la gobernabilidad son dos consecuencias deseables, para que 

cualquier democracia con economía de mercado, resulte eficaz. Ambos conceptos sin 

embargo, no suponen una descripción única sino que deben ser definidos de acuerdo 

con la coyuntura política y la estructura socioeconómica de cada caso en particular. En 

ese sentido, a pesar de las grandes diferencias históricas, culturales, económicas, 

políticas y sociales entre los países de América Latina, al menos hasta la actualidad, 

podemos encontrar un denominador común: el desgaste del valor de las instituciones 

democráticas. 

A partir de esta premisa, el objetivo principal se centra en demostrar la relación 

directa que se establece entre gobernabilidad y seguridad mediante el rol de las 

instituciones como punto de inflexión que conecta ambos resultantes. Para formar una 

categorización básica, teniendo en cuenta la realidad de la región, es necesario entender 

en primera medida, algunos de los atributos precisos que caracterizan a nuestras 

democracias: 

a. Distribución asimétrica de la población: la concentración de población en las 

grandes urbes y la baja densidad poblacional en las zonas alejadas de las 

capitales denotan, entre otras cosas, la débil distribución estratégica de 

oportunidades de desarrollo socioeconómico. 

b. Graves problemas macroeconómicos: Los problemas fiscales, el 

endeudamiento externo y las sucesivas realidades macroeconómicas 

pendulares de crecimiento seguido de estancamiento, demuestran aún los 

conflictos que enfrentan los gobiernos para establecer políticas económicas 

que se orienten a un desarrollo sostenido en el largo plazo. 

c. Delicada estabilidad política: las permanentes crisis políticas de la mayoría de 

los países latinoamericanos, demuestran, entre otros aspectos, la dificultad del 

seguimiento de los programas públicos; lo cual denota, la progresiva fragilidad 

de las instituciones. Asimismo, el acento en las figuras políticas con peso 
El Secreto de la Gobernabilidad y Seguridad en América Latina

coyuntural o aún estructural, constituye una substancial tendencia a la 

concentración de poder, reforzando una vez más, el carácter presidencialista 

de las democracias de la región. 

d. Importantes desigualdades sociales: las poblaciones de América Latina, con 

excepción, entre otros, de Uruguay que aún mantiene una importante clase 

media, enfrentan cada vez mayores desigualdades sociales. Esta compleja 

situación común al gran número de países de la región, puede suponer a 

menos tres procesos distintos que a menudo se revelan de forma simultánea: 

la polarización social, la pérdida de movilidad social y la exclusión. 

- El primer concepto lo entendemos, en tanto, concentración de los 

recursos en menores porciones de población, generando en su defecto 

o como contrapartida una potenciada base de población con mínimos 

recursos. La relativa desaparición de la clase media en Argentina, es un 

ejemplo claro de este fenómeno. 

- La pérdida de movilidad social es un derivado de la situación descripta. 

En la mayoría de las sociedades latinoamericanas, la clasificación 

tradicional weberiana de clase social1

, resulta de difícil aplicación por 

que no explica acabadamente la estructura de clases actual. Como 

corolario, es cada vez más difícil imaginar la movilidad social, por que ya 

no depende solamente de cuestiones económicas que pueden ser 

superadas, sino que se sustenta en estructuraciones sociales 

arraigadas. 

- En un nivel general, los procesos anteriores conllevan a una progresiva 

pérdida de los lazos societales, que en última instancia deja al margen 

de las posibilidades de desarrollo y de las instituciones sociales a una 

significativa porción de la población, objetivando su exclusión social. 

e. Bajo nivel de participación ciudadana: como veremos más adelante, la 

participación de la ciudadanía en los procesos democráticos que conciernen a 

los asuntos públicos, es un factor irremplazable en el logro de una eficaz 

gobernabilidad y seguridad. Las sociedades latinoamericanas, están 

conformando aún la simbología de pertenencia a las instituciones públicas y 

por tanto, vemos que los espacios comunes de representación política se 

relacionan principalmente con demandas particulares de los actores hacia el 

Estado, antes que reivindicaciones o contribuciones que incluyan a un común 

denominador de sectores sociales. Un segundo efecto directo de la baja 

participación y la desigualdad social es, en un gran número de casos, el 

clientelismo político. 

 

1

 El concepto básico de clase social según Max Weber implica la clasificación de la población 

según su lugar ocupado en el mercado, en otras palabras, según la capacidad de consumo. Para 

ampliar información ver: Max Weber: Economía y Sociedad, México, Fondo de Cultura Económica, 

1979. 

222 
El Secreto de la Gobernabilidad y Seguridad en América Latina

Todas las características puntualizadas y más, conforman el particular escenario 

de América Latina. En adelante, veremos algunos de los posibles conceptos de 

seguridad con sus transformaciones o nuevos enfoques, intentando distinguir cuál puede 

resultar aplicable a nuestra región. En segundo lugar, pretendemos indagar sobre un 

tipo de gobernabilidad que considere la gobernanza como punto fundamental de apoyo y 

las dificultades que se presentan para tal fin en las sociedades latinoamericanas; para 

finalmente preguntarnos por la clave institucional como nexo irremplazable entre ambos 

efectos buscados. 

 Hacia un nuevo concepto de seguridad 

Desde el fin de la Guerra Fría, asistimos a una relevante transformación de la 

naturaleza de los conflictos. La marcada tendencia a la emergencia de conflictos 

intraestatales cuyas víctimas principales son civiles y los teatros de operaciones son las 

zonas urbanas, impone la necesidad de modificar percepciones y políticas, para 

enfrentar estos cambios. 

En consecuencia, aparecen nuevas prioridades en el planteo del término a nivel 

mundial, estableciendo el paso de la seguridad nacional a la seguridad humana. La 

emergencia de nuevas morfologías de la violencia, como el terrorismo internacional o los 

conflictos asimétricos, reforzaron esta trasformación en la definición general de la 

seguridad. 

Esencialmente, la gran diferencia entre seguridad humana y seguridad nacional, 

es que la primera se concentra más en la persona y la segunda en el Estado. “el carácter 

nacional/estatal deriva de la definición misma de la seguridad nacional, al establecer que 

es una condición que alcanza un país cuando sus intereses nacionales están a 

resguardo”2

.En cambio la seguridad humana “se centra en la protección de la persona. 

Ésta intenta establecer aquellas dimensiones que afectan la seguridad de los individuos 

y que están vinculadas a condiciones económicas, políticas, sociales y culturales, que 

inciden en la seguridad de las personas.”3

En síntesis, la nueva percepción de la seguridad en el mundo, coloca en segundo 

plano los intereses vitales nacionales para concentrar su atención en la indemnidad de 

las personas. La seguridad humana, creada como término por el Programa de Naciones 

Unidas para el Desarrollo (PNUD), engloba en una misma definición, diversos aspectos 

de la seguridad, el delito urbano y el crimen organizado, entre otros, priorizando la 

protección de las libertades vitales a partir de: una población libre de temor y libre de 

carencias. 

La seguridad humana, como concepto integral, fue desarrollado con vigor por una 

Comisión de Seguridad Humana, que estableció al menos seis características a tener en 

 

2

 Claudia Fuentes: “Seguridad Humana y Seguridad Nacional ¿conceptos diferentes o 

antagónicos?”; síntesis del libro de la autora: Seguridad Humana y Seguridad Nacional: relación 

conceptual y práctica, Chile, ANEPE, 2004.,Pág.21 3

 Ibídem, Pág.22. 

223 
El Secreto de la Gobernabilidad y Seguridad en América Latina

cuenta: la protección de las personas en conflictos violentos, la protección y potenciación 

de los emigrantes o desplazados, la protección y potenciación de las personas en 

situaciones posteriores a los conflictos, la inseguridad económica, la salud pública, y la 

preparación para la vida y los valores, a través de la educación básica universal.4

Con todo, no obstante la importancia de enfatizar las necesidades de la 

ciudadanía en la caracterización de la seguridad, no debemos olvidar que el enfoque 

puede conllevar el riesgo de una posible securitización de la agenda de desarrollo. 

Securitizar, supone básicamente incluir como conflictos pertenecientes al área de 

seguridad, problemáticas políticas de carácter multidimensional. Así, parte de la agenda 

de desarrollo socioeconómico, termina por convertirse en un tema a ser tratado 

prioritariamente como materia de seguridad. 

Algunos de los principales problemas de la securitización se relacionan con la 

depreciación de las libertades individuales, la pérdida de especificidad de la agenda de 

seguridad al superponer roles con otras agencias gubernamentales, y la falta de 

creación de paliativos para contrarrestar las desigualdades sociales o las debilidades 

políticas que enfrente ese país. 

Una tercera descripción de seguridad entonces, debería comenzar a construirse, 

contemplando las principales variables de la seguridad nacional y la humana, para 

sintetizar ambas en una nueva clasificación que a la vez permita conocer las 

perspectivas de la ciudadanía y el Estado sobre el tema. Justificamos esta necesidad, a 

partir de las dificultades de entender la seguridad desde una única perspectiva, que no 

explique el origen y las variables de los conflictos u otras problemáticas sociopolíticas 

complejas como ocurre con la noción de seguridad nacional, o que resulte tan amplio 

que incluya dentro del área, todos los fenómenos sociales de difícil resolución. 

Proponemos en ese sentido, que para comenzar a pensar en una definición típica 

ideal que represente la realidad actual, es necesario incluir también dos planos 

simultáneos de seguridad: la formal y la percibida o sensación de inseguridad. La 

seguridad formal, es la capacidad de un gobierno de garantizar que la población se 

encuentre libre de temor y necesidad. Asimismo, supone una definición políticoestratégica que identifique y trabaje sobre las vulnerabilidades, los peligros y las 

amenazas. La seguridad percibida, se relaciona en cambio, con las consecuencias 

directas de la seguridad pública. En ese sentido, el acercamiento a la descripción de la 

experiencia de la población se vuelve tangible a través de lo perceptivo, es decir, según 

la sensación de seguridad/inseguridad. 

Es posible que cualquier clasificación atada a casos particulares, requiera de un 

segundo nivel de estudio ante la clasificación de algunas dimensiones relevantes; un 

marco evaluativo simple se puede componer de preguntas como por ejemplo: ¿de qué 

forma se compone la seguridad?; ¿cómo se distribuye en la sociedad?; ¿cuáles son las 

principales diferencias con otras regiones/países?; ¿cómo se presenta desde lo 

discursivo en distintos ámbitos?; ¿qué factores políticos del contexto regional/mundial 

 

4

 Claudia Fuentes, op.cit. Pág.14 

224 
El Secreto de la Gobernabilidad y Seguridad en América Latina

inciden sobre la definición de seguridad?; ¿ la seguridad es percibida como bien público, 

como objetivo prioritario o como efecto deseable? 

Numerosas cuestiones además de las señaladas, delimitan el campo de estudio y 

acción en el área; si tomamos como ejemplo el caso de América Latina, de acuerdo con 

la clasificación propuesta, podremos identificar dos formas de enfrentar la problemática 

prioritaria de la seguridad: la primera supone una definición gubernamental y la segunda 

a la percepción de la ciudadanía, que sin dudas también incide sobre la primera. 

Las democracias de la región, como decíamos anteriormente, se ven limitadas 

por algunos factores complejos que inciden sobre la seguridad y la gobernabilidad. Junto 

con las grandes diferencias coyunturales y estructurales entre los países 

latinoamericanos, estas particularidades demuestran que es difícil aún pensar en una 

identificación concreta y consensuada de seguridad. Una muestra de este obstáculo, se 

tradujo en la Conferencia Especial sobre Seguridad en las Américas del año 2003. A 

pesar de convocar a todo el Hemisferio (no específicamente a los países de 

Latinoamérica), es interesante notar las múltiples variables neutras que no hablan 

específicamente de la región, sino que pueden ser aplicadas, sin más aclaraciones, a 

otras regiones del mundo. 

Algunos de los riesgos mencionados son: el terrorismo, la delincuencia 

transnacional organizada, la corrupción, los desastres naturales y los de origen humano, 

la trata de personas, los ataques a la seguridad cibernética, el problema mundial de las 

drogas, el tráfico ilícito de armas, el lavado de dinero, la posibilidad de un daño a partir 

de un accidente durante el transporte marítimo de materiales peligrosos, y la posibilidad 

de acceso, posesión o uso de Armas de Destrucción Masiva y sus medios vectores por 

terroristas. Finalmente, se hace mención a la pobreza extrema y la exclusión social de 

amplios sectores de la población, como un factor que perjudica la estabilidad y la 

democracia. “La pobreza extrema erosiona la cohesión social y vulnera la seguridad de 

los Estados”.5

Ciertas observaciones resultan necesarias a partir de la lectura entrelíneas de 

este documento: en primera medida, podemos ver la diversidad de cuestiones tomadas 

en cuenta manifestando la falta de acuerdo sobre una definición común. Claro está, que 

terrorismo y lavado de dinero son problemas distintos, pero además suponen también 

distintos niveles de seguridad, es decir, se identifican estos factores como riesgos, y tal 

vez es necesaria una segunda categorización que distinga riesgos, amenazas, factores 

desestabilizadores, etc. Finalmente, podemos asistir a un posible ejemplo de 

securitización, si se considera como un tema de seguridad la pobreza extrema, en las 

naciones latinoamericanas. 

Un segundo trabajo, producido entre otros por la Universidad de Georgetown, 

aporta una visión prospectiva sobre la seguridad en nuestra región, describiendo tan solo 

tres tendencias principales: en la primera de ellas, se señala el aumento de conflictos al 

 

5 Declaración sobre Seguridad en las Américas, Conferencia Especial sobre Seguridad en la 

Ciudad de México, 28 de Octubre de 2003. 

225 
El Secreto de la Gobernabilidad y Seguridad en América Latina

interior de los países con repercusión global. Como consecuencia de esta directriz, 

propone para contrarrestar los nexos entre las organizaciones armadas paraestatales y 

grupos terroristas, mafias o narcotraficantes, será necesario promover activamente la 

cooperación institucional en materia de seguridad regional. 

Asimismo, advierte sobre un fenómeno en pleno crecimiento no tenido en cuenta 

hasta el momento: la movilización de organizaciones indigenistas, que si no son 

incorporadas al sistema político, pueden desestabilizar la región ante reivindicaciones 

autonómicas territoriales. Según el informe, esto resultará especialmente relevante en el 

sur de México, la región andina y algunos países Centroamericanos. 

Finalmente, enfatiza especialmente el problema de la seguridad pública en las 

grandes ciudades. Ante el índice creciente de criminalidad en la mayoría de los países 

latinoamericanos, el estudio prevé que la inseguridad se convertirá en un tema 

estructural, y cobrará especial relevancia en el plano electoral, con lo cual pueden 

aparecer líderes políticos que prioricen las sanciones en su plataforma partidaria.6

La amplitud de temas tomados por ambas clasificaciones, no solo manifiesta, una 

vez más, la diversidad conceptual y la falta de acuerdo estratégico en la alta política, a la 

vez que no permite operacionalizar el concepto para así trabajar sobre él. En síntesis, tal 

vez los gobiernos deban complementar distintos niveles del término para que se ajuste a 

las necesidades estratégicas y limitaciones propias de cada Nación promoviendo 

posibles consensos con otros países de la región para lograr trabajos conjuntos. 

La ciudadanía, por su parte, expone una perspectiva concreta en el tema: la 

inseguridad. La problemática de la potenciación de los delitos en América Latina, es 

notablemente prioritario desde la perspectiva de la sociedad civil. El temor a ser víctimas 

de un robo, secuestro, violación o asesinato, se transforma en demandas permanentes 

de las ciudadanías hacia las elites gobernantes. Al menos un punto de contacto permite 

relacionar entonces la seguridad formal y la percibida en la región: la criminalidad. 

“Los índices de criminalidad ha hecho de las ciudades de América Latina las más 

inseguras del mundo: en los años noventa, un 74,5% de los habitantes de las grandes 

urbes latinoamericanas fueron víctimas de algún tipo de acto delictivo. A pesar de tener 

solo el 8% de la población mundial, América Latina registró el 75% de los secuestros 

ocurridos en el mundo en el 2003. Todo ello ha hecho que la inseguridad sea hoy la 

mayor preocupación de los latinoamericanos, después de la situación económica”7

. 

Asimismo, una evaluación cualitativa sobre la categoría propuesta como 

percepción de seguridad, puede traducirse en una encuesta internacional de la 

consultora Gallup, publicada en el 2004, que en un marco de 65.000 entrevistas y en un 

 

6

 “Latinoamérica 2020: pensando los escenarios de largo plazo” en Proyecto Global trends 2020, 

Santiago de Chile, Georgetown University, Centro de Estudios Nueva Mayoría, Universidad Adolfo 

Ibáñez, Junio de 2004. 

7

 Luis Esteban Manrique: “Un poder paralelo: el crimen organizado en América Latina” en 

Documento de Trabajo del Real Instituto Elcano, RIE, N.84, Madrid, 25 de Julio de 2006. 

226 
El Secreto de la Gobernabilidad y Seguridad en América Latina

corte de tiempo de diez años, plantea que una de las regiones del mundo cuyas 

poblaciones perciben mayor inseguridad es la nuestra, a pesar de no haber sufrido 

atentados terroristas recientemente8

. 

El resultado, nos permite extraer dos conclusiones simultáneas: la primera, 

confirma la predisposición de la gente a entender los problemas de seguridad en relación 

con la aparición del delito. En segundo lugar, reafirma nuevamente la falta de consenso 

en una definición general de seguridad a nivel macro, ya que el estudio asume que se 

relaciona con el terrorismo, término que no es percibido como propio en América Latina. 

Cuando nos referimos al sentimiento de inseguridad, las encuestas de opinión 

pública demuestran que la ciudadanía expone entre otros aspectos claves, que la 

delincuencia aumenta sin cesar y consideran inseguro su país, su ciudad y barrio; que la 

principal causa del incremento de la criminalidad es el desempleo y la ineficiente 

intervención institucional (policía, tribunales, sistema penitenciario); finalmente los 

principales delitos identificados por los encuestados se vinculan con la corrupción 

política y los secuestros extorsivos.9

En síntesis, podemos resaltar que la criminalidad es tal vez el mayor obstáculo 

para la seguridad en la región. Esta apreciación, constituye el comienzo de una 

permanente búsqueda de causas, efectos y posibles respuestas que inviertan la fuerte 

tendencia que marcan las estadísticas. Sobran ejemplos de la urgencia de esta 

problemática, que van desde las maras en Centroamérica, la industria del secuestro 

liderada por Colombia y México en segundo lugar, hasta el último de los motines 

carcelarios de este año en San Pablo, que expuso al público a través de los medios de 

comunicación, las posibles vinculaciones y redes del crimen organizado. 

Gobernabilidad democrática: de principio a fin 

En principio, entendemos que la gobernabilidad para los Estados modernos con 

economías de mercado, implica un ejercicio democrático del gobierno, basado en el 

apoyo activo de la sociedad civil. Esto implica necesariamente, dos procesos 

simultáneos: por un lado la conducción política de acuerdo con un marco de estado de 

derecho y paralelamente la confianza de la sociedad civil en las instituciones de 

gobierno. En el primer caso, se identifican claramente las variables, legalidad y 

liderazgo; la confianza en segundo lugar, se relaciona directamente con participación y 

legitimidad. 

La definición propuesta sigue, sin lugar a dudas, la tradición weberiana de la 

clasificación de los tipos de dominación, adaptada a las necesidades actuales de 

 

8

 Cf. Gallup International: Security & Prosperity. The voice of the people, World Economic Forum, 

Davos, 21st – 25th January 2004. 9

 José María Rico: “La seguridad ciudadana en América Latina: marco teórico y conceptual” en 

Bobea Lilian (ed): Entre el crimen y el castigo. Seguridad ciudadana y control democrático en 

América Latina y el Caribe, Caracas, Nueva Sociedad, 2003. 

227 
El Secreto de la Gobernabilidad y Seguridad en América Latina

nuestras naciones. Para la gobernabilidad democrática, es especialmente relevante la 

cuestión de la legitimidad, no solo por que implica la confianza conferida por los 

ciudadanos a las instituciones políticas, sino por que a través de distintos tipos de 

participación, acceden a la representación de sus intereses y a la configuración de su 

entorno sociopolítico. 

Nuevas tendencias en la clasificación de gobernabilidad, incluyen como factor 

primordial, la ciudadanía. Tal como veíamos en la configuración del término seguridad, 

los individuos vuelven a ser el foco de preocupación y acción en las sociedades 

actuales. Surge en ese sentido, la gobernanza o governance, como un tipo de 

gobernabilidad de la sociedad red que estima como objetivo principal la construcción 

colectiva del desarrollo humano. La cooperación, resulta el término de intercambio entre 

ciudadanos, Organizaciones No Gubernamentales y Estado, reemplazando el modelo 

jerárquico de gobernabilidad por un modelo participativo. 

Como corolario, cuando pensamos en principios como sinónimo de bases de 

gobernabilidad democrática, identificamos una conducción política, dentro un estado de 

derecho, que incluye la participación ciudadana en un marco de instituciones fuertes. El 

fin, al igual que la seguridad, es actuar sobre el colectivo, es decir sobre los ciudadanos. 

Sin embargo, si tomáramos como parangón esta definición de manera exacta, 

claramente deberíamos marcar una crisis de gobernabilidad en América Latina ya que 

difícilmente se pueda defender que prevalece una importante participación ciudadana o 

un respeto claro por las instituciones establecidas. 

La gobernabilidad en nuestra región, en términos generales, no se caracteriza 

justamente por aplicar las propuestas de la gobernanza, sino como decíamos en la 

introducción, por sucesivas crisis políticas y por gobiernos aún en plena conformación de 

sus características democráticas, que en el mejor de los casos, mantienen cierta 

estabilidad gracias a un liderazgo personalista quizás más relacionado con lo carismático 

que con el respeto por las leyes e instituciones políticas. 

Todas las características típicas de las democracias de la región, tal vez lleven a 

la necesidad de imaginar una nueva forma de abarcar la gobernabilidad que se 

corresponda con nuestra realidad social, económica y política. Intentar llegar a cumplir 

con los principios generales mencionados puede ser el objetivo último, caracterizar las 

variables del presente, el primer paso. 

Consideraciones finales: la herramienta institucional para la 

gobernabilidad y seguridad en América Latina 

El debilitamiento de las instituciones democráticas fundamentales, en la mayoría 

de nuestros países latinoamericanos, exceptuando entre otros, al caso de Chile y 

Uruguay que han realizado fuertes esfuerzos para promover la madurez organizativa, 

deja al margen de los procesos formales a cada vez mayores porciones de la sociedad. 

En consecuencia, desde la perspectiva de la ciudadanía, prevalece una pérdida 

potenciada de confianza en las instituciones. 

228 
El Secreto de la Gobernabilidad y Seguridad en América Latina

La Corporación Latinobarómetro, al realizar un estudio que comprende entre el 

año 1996 y 2005, estableció como resultado de la evaluación del funcionamiento de las 

instituciones públicas para América Latina, que los encuestados consideraron en un 52% 

que el funcionamiento de las instituciones públicas es regular. Por otra parte, en lo 

relativo al cumplimiento de las leyes en este caso, dividido por país, se destaca la buena 

imagen que tienen los ciudadanos de su Estado en Uruguay, Costa Rica, Colombia, 

Chile y Venezuela; como contrapartida se subraya negativamente Ecuador, Paraguay, 

Perú, Brasil y Bolivia. 

La investigación cita lo que mencionáramos anteriormente, como conclusión del 

estudio: “Un Estado que no logra que se cumplan todas las leyes no puede aplicar el 

principio que todos son iguales ante la ley, creando por defecto, desigualdades en el 

acceso a los derechos y el cumplimiento de las obligaciones. Este fenómeno está en la 

base de la explicación de la baja cultura cívica de los latinoamericanos. Si el Estado no 

logra que se apliquen bien las leyes, entonces cuál es el valor de cumplirlas, si no valen 

todas para todos por igual”.10

La cultura cívica se entiende como el sentido de pertenencia colectiva que 

perciben los ciudadanos de un Estado como tales. La participación del conjunto de los 

individuos se traduce fundamentalmente en el voto pero generalmente no trasciende 

más allá de actos aislados que no se conectan con la construcción de un espacio 

colectivo. Así, la observación planteada por Latinobarómetro no hace más que confirmar 

la necesidad de revertir esta tendencia en nuestras sociedades desiguales. 

En síntesis, identificamos dos grandes conjuntos de problemas relacionados con 

la seguridad y la gobernabilidad en la región; en el primer caso, la criminalidad como 

problema urgente y en el segundo las crisis políticas. Ambos conflictos pertenecen a un 

permanente círculo vicioso que atenta contra la formación de democracias fuertes. Los 

niveles de criminalidad en América Latina toman una relevancia tal, que se pueden 

entender como una expresión límite de la exclusión normativa. Las crisis políticas 

recurrentes conllevan la aceleración o cristalización de términos de intercambio cada vez 

menos seguros y más informales. Todo esto genera como consecuencia, un definitivo 

debilitamiento de los espacios compartidos. 

Es por ello que volvemos a enfatizar que la seguridad y gobernabilidad en la 

región se sustentan en la importancia de las instituciones democráticas, por que es sólo 

a partir de las mismas, que las interacciones sociales toman cuerpo más allá de las 

voluntades particulares. Funcionan como herramientas o vías de comunicación y acción 

a lo largo del tiempo, a la vez que brindan un marco de contención. Aún cuando la clave 

vuelve a ser el ciudadano para los enfoques actuales, es a través de las instituciones 

como ámbito estable de las interrelaciones entre las personas, las que demarcan el 

campo de acción colectivo. 

Sin embargo, el aislamiento progresivo de los ciudadanos, pone de manifiesto la 

dificultad de llevar a la práctica una gobernabilidad efectiva y una seguridad formal, 

 

10 Corporación Latinobarómetro: Latinobarómetro 1995-2005, Santiago de Chile, 2005, pág.20.

229 
El Secreto de la Gobernabilidad y Seguridad en América Latina

percibida como auténtica. Si estos resultantes se basan en la confianza y la 

representatividad, no es necesario más que recuperar el sentido de pertenencia a las 

instituciones, por que son solamente las personas quienes le otorgan su contenido. 

Restablecer su valor depende no solo del Estado sino también de nuestra la capacidad 

para diseñar un espacio mejor, juntos. 

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al 21 de Noviembre de 2004. 

231 
ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 2 Summer 2006

El Conflicto Mapuche y La Critica a Las Fronteras

Nacionales Chileno Argentina en La Era de La

Globalización

Javier Sáez Paiva

Javier Sáez Paiva es Profesor de Filosofía en la Universidad de Chile y

Diplomado en Diseño de Políticas y Evaluación de Proyectos de Seguridad

Ciudadana en ILPES-ONU. 

El Profesor Sáez tambiéen es Diplomado en Seguridad y Defensa Academia

Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos del Ministerio de Defensa

Nacional de Chile y actualmente es Candidato a Magíster en Seguridad y

Defensa, Mención en Gestión Política Estratégica de la Academia Nacional de

Estudios Políticos y Estratégicos (AMEPE) del Ministerio de Defensa Nacional

de Chile.

Es graduado del curso de Gestión y Administración de Recursos en Defensa

del CHDS.

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El Conflicto Mapuche

El Conflicto Mapuche y La Critica a Las 

Fronteras Nacionales Chileno Argentina en 

La Era de La Globalización 

Javier Sáez Paiva 

Universidad de Chile

ANTECEDENTES NECESARIOS DE LA CRÍTICA 

En el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo-OIT de 1989 

en su artículo 32 inciso 1o expresa: “Al aplicar las disposiciones de esta parte del 

Convenio los gobiernos deberán tomar medidas apropiadas, incluso por medio de 

acuerdos internacionales, para facilitar los contactos y la cooperación entre pueblos 

indígenas y tribales a través de las fronteras, incluidas las actividades en las esferas 

económica, social, cultural y del medio ambiente”1

. Este párrafo sería a mi juicio, 

una de las razones, no reconocida, pero si deducible como veremos en adelante, 

para que el Estado de Chile no haya hasta la fecha ratificado dicho Convenio, en 

consideración que existe un pueblo que otrora tenía por territorio propio y común, 

una extensa región que comprendía millones de hectáreas a ambos lados de las 

fronteras actuales de Chile y Argentina, él cual hoy a pesar de haber sido objeto de 

una política posible de calificar de exterminio∗

, sobrevivió a ella y ocupa aún partes 

 

∗ Puede parecer un concepto muy extremo y pensarse que he equivocado de país, 

confundiendo a Chile y Argentina con los Estados Unidos de América, pero existen 

demasiadas pruebas y antecedentes - muchos documentados - que esa fue la política que 

primo, tanto durante la conquista y colonia, como de parte de las autoridades de Chile y 

Argentina en el siglo XIX. Por razones de espacio y por no ser este el tema del cual escribo, 

no ahondaré en ello, pero puede revisarse de la época, actuaciones documentadas, 

resoluciones, decretos etc. de ambos estados que ratifican lo afirmado en este escrito. Como 

botón de muestra se puede leer El informe oficial de la Comisión Científica agregada al 

Estado Mayor General de la expedición al Río Negro (Patagonia), realizada en los meses de 

Abril, Mayo y Junio de 1879, bajo las ordenes del General Julio A. Roca (uno de los 

principales artífices de La Campaña del Desierto y quien además personalmente la dirigió y 

comandó) publicada en Buenos Aires en 1881, del cual transcribimos dos párrafos: "Se 

trataba de conquistar un área de 15.000 leguas cuadradas ocupadas cuando menos por unas 

15.000 almas, pues pasa de 14.000 el número de muertos y prisioneros que ha reportado la 

campaña. Se trataba de conquistarlas en el sentido más lato de la expresión. No era cuestión 

de recorrerlas y de dominar con gran aparato, pero transitoriamente, como lo había hecho la 

expedición del Gral. Pacheco al Neuquén, el espacio que pisaban los cascos de los caballos 

del ejército y el círculo donde alcanzaban las balas de sus fusiles. Era necesario conquistar 

real y eficazmente esas 15.000 leguas, limpiarlas de indios de un modo tan absoluto, tan 

incuestionable, que la más asustadiza de las asustadizas cosas del mundo, el capital 

destinado a vivificar las empresas de ganadería y agricultura, tuviera él mismo que tributar 

homenaje a la evidencia, que no experimentase recelo en lanzarse sobre las huellas del 

ejército expedicionario y sellar la toma de posesión por el hombre civilizado de tan dilatadas 

comarcas."... 

232 
El Conflicto Mapuche

significativas de ese territorio; por cierto fragmentado y en pequeña porción de lo 

que les fue propio. En estos territorios en el presente y bajo diversas formas Los 

Mapuche expresan su ambición de recuperar su “Patria”; entonces no resulta 

impropio sostener que en parte la negativa a suscribir tal convención, podría 

encontrarse en eventuales e insospechadas consecuencias “negativas”, que en 

materia de Seguridad y Soberanía Nacional representaría la ratificación de este 

Convenio. Para algunas personalidades e entidades privadas y públicas en el 

ámbito gremial y político, la obligación que contraería el Estado chileno y sus 

gobiernos en orden a facilitar por ejemplo los contactos y la cooperación entre 

pueblos indígenas y tribales a través de las fronteras, en particular en el caso 

Mapuche, representaría más peligros que beneficios para el país; así el articulo 

32.1 junto a otros puntos del Convenio 169 explicarían en gran medida el fondo de la 

“dilatada” decisión de Chile de no concurrir aún con su firma. 

En consecuencia respecto del Convenio en cuestión entidades de 

importancia en el ámbito político, dirigentes empresariales y algunas autoridades 

políticas en Chile, se reparten entre rechazar∗

 cualquier estatus especial 

constitucional para los indígenas (en especial a los Mapuche, quienes constituyen 

más del 80% de los pueblos indígenas en este país) y aprobar una ley de 

reconocimiento constitucional la cual no de espacio alguno a deliberar sobre los 

principios en que se funda y se sostiene al actual concepto de Estado, a saber: que 

Chile es un estado unitario, una sola nación, un territorio indivisible y por tanto de 

 

"Es evidente que en una gran parte de las llanuras recién abiertas al trabajo humano, la 

naturaleza no lo ha hecho todo, y que el arte y la ciencia deben intervenir en su cultivo, como 

han tenido parte en su conquista. Pero se debe considerar, por una parte, que los esfuerzos 

que habría que hacer para transformar estos campos en valiosos elementos de riqueza y de 

progreso, no están fuera de proporción con las aspiraciones de una raza joven y 

emprendedora; por otra parte, que la superioridad intelectual, la actividad y la ilustración, que 

ensanchan los horizontes del porvenir y hacen brotar nuevas fuentes de producción para la 

humanidad, son los mejores títulos para el dominio de las tierras nuevas. Precisamente al 

amparo de estos principios, se han quitado éstas a la raza estéril que las ocupaba." 

∗ Para entender como parte del mundo político conservador analiza y observa el llamado 

Conflicto Mapuche, invito a visitar 

http://www.lyd.cl/programas/comunicaciones/mapuche/index.html página del centro de 

Estudios Libertad y Desarrollo, entidad ligada a la Derecha tradicional chilena, en este sitio 

encontrarán más de una decena de artículos referidos a la cuestión mapuche, de donde me he 

permitido extraer del articulo con el titulo de MEMORANDUM elaborado por político chileno 

Ricardo Rivadeneira Monreal lo siguiente: 

Si la decisión política no apunta a ningún reconocimiento de independencia y soberanía, en el 

sentido que define el Derecho Internacional, entonces debe quedar claro que todas las 

medidas que se adopten en beneficio de los pueblos indígenas deben inspirarse en la 

necesidad de conciliar sus intereses y aspiraciones con los intereses y aspiraciones del resto 

del pueblo chileno, representados por la República de Chile, de la que los pueblos indígenas 

forman parte, con iguales derechos y obligaciones que sus compatriotas no indígenas. 

Asumido que los indígenas son parte integrante de la Nación chilena, sin perjuicio de sus 

derechos como pueblos dotados de cultura propia, cabe decidir políticamente si conviene 

reconocerles constitucionalmente su condición de "pueblos". Personalmente no veo 

inconveniente en ello, siempre que quede claro frente a los indígenas que tal medida, lejos de 

poder ser considerada un primer paso hacia la conquista de su plena independencia y 

soberanía, implica reafirmar su condición de chilenos sometidos a la Constitución y a las leyes 

chilenas. 

233 
El Conflicto Mapuche

fronteras incuestionables. En este orden argumental reitero en lo fundamental la 

preocupación expresada con tanta vehemencia por el ex senador institucional de 

Chile; el ex- General Julio Canessa∗∗ al argumentar en el Senado su oposición a la 

creación de la nueva comuna de Ralko; Canessa se refiriere a la creación de ésta 

nueva comuna como un riesgo para la Seguridad Nacional, por cuanto ésta estaba 

ubicada en una zona fronteriza, (donde la población mapuche es significativa a 

ambos lados de la frontera y la nueva comuna de Ralko limita con la provincia de 

Neuquén-Argentina) En este contexto en Chile existen importantes sectores del 

poder o ligados a él, que respecto de La Convención 169, afirman que ésta y su 

adhesión complicarían más los asuntos internos en el país, y de adoptarse una 

posición favorable a ratificar dicha Convención y su incorporación dentro de la 

legislación chilena - además con rango constitucional - podría significar un serio 

riesgo a La Seguridad y Soberanía Nacional, considerando que además del articulo 

32.1, el articulo 13 inciso 1o del Capitulo Parte II Tierras de la misma Convención, 

reza: “Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos 

deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores 

espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o 

territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utiliza de alguna otra 

manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.” En este 

párrafo el concepto de territorio en cuanto su interpretación y futuros alcances 

políticos, de ratificarse La Convención 169, podría conllevar a la agudización del El 

Conflicto Mapuche. 

La existencia de tan fuerte oposición de no pocos sectores de la dirigencia 

política en Chile, respecto de otorgar reconocimiento constitucional de los pueblos 

indígenas y firmar La Convención 169, otorga a mi juicio respaldo a la hipótesis de 

conflicto que en este escrito pretendo describir como posible y viable, la cual en 

consecuencia no carecería de sustento teórico y factual como expondré mas 

adelante. Ambos párrafos de La Convención 169 son muy atingentes a las 

demandas actuales del Pueblo Mapuche, demandas que se sustenta en cuestiones 

históricas, considerando el hecho que en Chile y Argentina antes que se 

independizaran respectivamente de España, Los Mapuche eran indígenas libres e 

independientes y en consecuencia sus exigencias actuales se sustentan en gran 

medida en que como pueblo vivieron así, en una región que comprende hoy 

extensas áreas de ambos países∗

; por tanto sus deseos y aspiraciones de 

reunificación en su propio territorio, no deben ser observadas como infundadas, pero 

en lo principal, como improbables de constituirse en una demanda más generalizada 

y alzarse así con fuerza en una comunidad cuyos miembros aún habitan parte de 

esos territorios, denominados ancestralmente por este pueblo como Puelmapu y 

Gallmapu∗∗, que en lengua mapuche refieren a las regiones de Argentina y Chile 

 

∗∗ Ver sobre éstas afirmaciones del ex general Canessa, mi articulo Conflicto Mapuche, ¿Una 

Amenaza Emergente Binacional? Publicado en .www.ndu.edu/chds/docUploaded/SRC05URU-PDF/ 

Saez-CHL-TrabajoConferenciaSubRegionalUruguay.pdf 

∗ Para conocer mas en detalle sobre como se conformó el pueblo Mapuche, sus procesos de 

ocupación y asentamiento en Chile y Argentina, recomiendo consultar los libros de José 

Bengoa; Historia del pueblo Mapuche y los Antiguos Mapuches del Sur de Chile 

∗∗ Al no disponer el pueblo Mapuche de un alfabeto y la falta de consenso sobre cómo 

escriturar este idioma, espero que como he escrito estos términos no sea lo importante, pues 

lo sustancial para este articulo es establecer que Los Mapuches disponen de palabras para 

indicar ambas zonas geográficas a un lado y otro de los andes, que consideran partes 

constitutivas de su territorio “nacional”.

234 
El Conflicto Mapuche

donde viven actualmente parte sustantiva de este pueblo indígena. 

Como indiqué en el articulo ya citado∗

, el pueblo Mapuche ha existido y 

existe hoy aunque fragmentado y arrinconado en comunidades∗∗ en ambos lados de 

la frontera actual entre Chile y Argentina; en el lado de Chile residen 

fundamentalmente en las regiones Octava, Novena y Décima y por el lado Argentino, 

de modo mas “disperso” por la extensión del territorio, en las provincias de Neuquén, 

Río Negro y El Chubut∗∗∗ (un importante número reside en las grandes ciudades, 

como Santiago de Chile, resultado de una migración fundamentalmente económica). 

Si sólo circunscribimos este pueblo a las tres regiones de Chile y las tres provincias 

de Argentina donde actualmente existen importantes asentamientos mapuches, se 

está hablando de cientos de miles de hectáreas o miles de kilómetros cuadrados; 

territorios actualmente bajo soberanía Chilena y Argentina; países que comparten 

una extensa frontera común. 

Las cifras y datos del censo del año 2002 de Chile∗∗∗∗, nos informa que 

existen casi setecientos mil indígenas en este país, de los cuales 87.3% es Mapuche 

y del total de los miembros de este pueblo, un 59% habita en las regiones Octava, 

Novena y Décima2

; de las tres regiones del sur de Chile donde habita la mayor 

población de éste pueblo, corresponde a La Novena Región, en la cual es muy 

activo el movimiento Mapuche; ésta Región limita íntegramente con la provincia de 

Neuquén en Argentina y entre ambas zonas existe y se desarrolla un creciente 

contacto entre miembros, entidades y organizaciones de este pueblo, cuestión de 

extraordinaria significación e importancia, por cuanto a ambos lados de Los Andes 

ha comenzado simultáneamente a expresarse la demanda de Un Solo Pueblo un 

Solo Territorio; siendo esos territorios donde las entidades, organizaciones y 

comunidades expresan con mayor recurrencia y fuerza su demanda de tierras∗∗∗∗∗.

 

∗ Ver Conflicto Mapuche, ¿Una Amenaza Emergente Binacional?” 

∗∗ El concepto de comunidad en cierto sentido es homologable al de reducciones, término 

que define muy bien la concentración forzada a espacios mínimos de tierra y por lo general 

no de territorio, donde después de la derrota militar total, se concentró a pueblos originarios 

por parte de los conquistadores y colonias, trabajo que terminaron las nacientes repúblicas 

independientes en el siglo XIX desde Canadá hasta Chile y Argentina 

∗∗∗ Según muchos historiadores los Mapuche llegaron a ocupar en Chile desde Santiago 

hasta el límite sur de la Décima región, es decir a un largo de más de mil kilómetros y en el 

actual territorio argentino, ocuparon además las provincias a de La Pampa y Buenos Aires (de 

hecho en la primera residen un considerable número de éste pueblo), lo que significa que en 

conjunto el Puelmapu y Gallmapu representaron millones de hectáreas o cientos de miles de 

kilómetros cuadrados. 

∗∗∗∗ Lamentablemente los indígenas no han sido censados en Argentina y en consecuencia 

no disponemos de cifras con número de población de mapuches, como de otros grupos 

étnicos en ese país, pero diversas cifras no oficiales hablan desde 100.000 a 300.000 

miembros de este pueblo.

∗∗∗∗∗ Periódico “Azkintuwe” en Chile y "El kimvn" en Argentina, ambos editados en las zonas 

de mayor contacto y con mayor población Mapuche de acuerdo al censo de 2002, la IX 

Región de Chile reúne la mayor población Mapuche, con un 33.6% del total del universo; de 

Argentina no se dispone de censo de la población Mapuche. Estos periódicos como otras 

publicaciones, expresan la demanda del Territorio Nacional Mapuche, la que comprendería a 

bastas zonas de Chile y Argentina. Esta demanda puede se vista en decenas de, páginas y 

artículos en Internet originados en Chile y Argentina y de núcleos mapuches en varios países 

de mundo, en especial en Europa. La editorial del No18 del periódico Azkintuwe el elocuente...

Más allá de las fronteras nacionales, regionales o provinciales impuestas por los estados 

235 
El Conflicto Mapuche

Los Mapuche han comenzado han representar la reivindicación de un espacio 

territorial nacional común, correspondiente en gran parte al que durante decenas de 

años ocuparon de modo independiente, haciendo valer su soberanía, la cual sólo 

termina a las pocas décadas del nacimiento de ambas nuevas Repúblicas. La 

Independencia de la que habían gozado por tantos años los Mapuche, terminaría en 

la década de los 80 del siglo XIX, con el inicio casi simultáneo de dos campañas 

militares de los ejércitos chilenos y argentinos, así violentamente en 1983 en Chile y 

1985 en Argentina, la acción militar de ambas repúblicas consumaría con éxito el 

objetivo de establecer el dominio total de tan extenso territorio, de este modo la 

independencia que a los Mapuche les había costado tanto mantener por más de dos 

siglos de cruenta lucha con el Reino de España, se perdía ( o se comenzaba a 

perder) a poco terminar la era colonial. El nacimiento y consolidación de las 

Repúblicas de Chile y Argentina no dio lugar al reconocimiento de una autonomía 

nacional, de la cual había que gozado este pueblo y que como ya se dijo, se había 

logrado mantener tras penosas y sangrientas luchas de resistencia “militar”, la cual 

había obligado a España a establecer Tratados con el nombre de Parlamentos∗

, con 

un indómito Arauco como lo denominara el cronista Alonso de Ercilla y Zúñiga. Las 

nuevas repúblicas no consideraron bajo ningún aspecto los derechos territoriales de 

los Mapuche. Las campañas militares llamadas Pacificación de La Araucanía en 

Chile y Campaña del Desierto en Argentina, cumplieron con creces sus objetivos 

políticos estratégicos∗∗, las cuales de paso arrinconaron y fragmentaron en 

reducciones a los Mapuche, y así se creaba y consolidaba la frontera política en Los 

Andes Australes entre ambos Estados, la cual separaría definitivamente a este 

pueblo, para a continuación decretar y otorgar las respectivas nacionalidades a los 

indios Mapuche como chilenos o argentinos respectivamente; así la consolidación 

territorial de estos estados nacionales terminaba en hechos con los derechos de un 

pueblo y se anexaba un territorio que hasta la década de los 80 del siglo XIX, había 

sido para los Mapuche común y propio, el mismo que hoy siguen llamando como 

indiqué PuelMapu y GallMapu. 

 

argentino y chileno sobre la población de nuestro pueblo, Azkintuwe se plantea como un 

periódico nacional mapuche". A dos años de esta declaración, reafirmamos hoy nuestros 

objetivos, buscando reflejarse manera mucho más equilibrada el desarrollo integral de nuestro 

pueblo o, para ser más claros aún, de aquel País Mapuche que comenzamos a imaginar 

tímidamente como propio.

∗ La Corona de España suscribió 28 Tratados o Parlamentos con los Mapuche. La naciente 

Republica de Chile efectuó a lo menos dos Parlamentos con este pueblo a saber: el de 

Tapihue y Los Ángeles. Invito a leer al respecto el articulo Los Parlamentos de Carlos 

Contreras Painemal el cual es parte de las “Actas del Primer Congreso Internacional de 

Historia Mapuche”celebrado en Alemania el 2002 

∗∗ Ambas campañas militares, competían entre sí buscando ocupar esos bastos territorios, 

para sus respectivos Estados, uno de los objetivos era evitar que el otro Estado llegara 

primero que le otro a ocupar una mayor porción de ese territorio, aún internacionalmente de 

“nadie. En esta extensa zona de ciento de miles de kilómetros cuadrados, era donde menos 

estaban claras las fronteras definitivas entre Chile y Argentina. Reacuérdese que Barros 

Aranas diplomático instalado por el gobierno chileno de la época en Buenos Aires firmó con 

el ministro argentino Elizalde (1878) un Tratado por el cual se fija como límite la cordillera de 

Los Andes por lo cual quedaba en poder de Argentina toda la Patagonia, la mitad del Estrecho 

y casi toda Tierra del Fuego, pero las tierras Mapuche no estaban totalmente ocupadas por 

ninguno de ambos estados, más aún los Mapuche resistían alzados en armas contra ambas 

campañas militares. 

236 
El Conflicto Mapuche

LOS CONFLICTOS DE FRONTERAS ENTRE ARGENTINA Y CHILE Y LA 

CUESTIÓN MAPUCHE 

Si analizamos con un poco mas de detención los dos párrafos citados del 

convenio 169 de la OIT, entenderemos con mas facilidad∗

, que el llamado Conflicto 

Mapuche contendría una variable binacional que ampliaría su significado mas allá de 

las existencias de fronteras nacionales, con un potencial de constituirse de nuevos 

curso de acción del CONFLICTO, donde la demanda y consigna Un Solo Pueblo un 

Solo Territorio, trascendería al carácter local y reduccional, si el asunto de 

recuperación de tierras pasa a trasformarse en una estrategia de Territorio; y me 

parece evidente que existen razones de sobra para pensarlo, en principio por las 

razones históricas, seguido del tema de las nacionalidades en la era que vivimos; el 

paso de la simple recuperación de tierras de acuerdo a lo observado seguirá de 

acuerdo como veremos mas adelante, en el paso que busca la materialización 

concreta, de la demanda expresada en consigna, cuyo punto de partida estaría en la 

recuperación de tierras como actualmente ocurre, fenómeno reivindicativo que ha 

involucrado e involucra día a día a cientos de comunidades indígenas mapuche en 

Chile y que últimamente como fenómeno reivindicativo-político, se expresa con 

fuerza creciente y con carácter conflicto étnico, también en las provincias del sur 

oeste de Argentina∗∗. Estamos quizás en el inicio de un CONFLICTO que cruza las 

fronteras nacionales (que podría complicar la situación en Los Limites), lo podría 

llegar a convertirse en una nueva y una futura crisis de o en la frontera, poniendo en 

interdicción estos limites que son aceptado por ambos estados nacionales, 

CONFLICTO respecto de lo cual no es posible del todo establecer su proyección en 

cuanto cuan agudo adquirirá como CONFLICTO, si se desarrolla y profundiza 

efectivamente, más aún adquiere significación e importancia lo expuesto, a la luz de 

los antecedentes históricos en temas de limites y conflicto de fronteras, que entre 

ambos países a existido a solo algunas décadas de vida republicana, por lo cual es 

 

∗ En general resulta a simple vista difícil observar y sostener que pueda existir un conflicto 

futro de tipo binacional o bilateral entre Argentina y Chile por la cuestión Mapuche, en 

cualquier caso mis percepciones del tema no deben ser observadas como que la dirección de 

los acontecimientos llagaría inexorablemente a tensiones de tipo agudo en la frontera común; 

Los acontecimientos seguramente y con toda probabilidad tendrán su teatro de operaciones 

en la arena internacional, donde desde ya se puede observan complicaciones al menos para 

Chile, resultado las denuncias y presentaciones en foros y tribunales internacionales de parte 

de diversos representantes de Organizaciones y entidades Mapuche, comienzan a incomodar 

al estado chileno. 

∗∗ En suroeste de Argentina hace algunos años se ha comenzado a sentir y conocer 

públicamente conflictos mapuche, ejemplo de ello son los reclamos de tierras en aumento con 

un accionar más intenso por tierra y territorio de organizaciones mapuches Así en conflicto, 

litigios y tensión social se encuentran entre otra comunidades mapuche, a modo de ejemplo 

nombramos a La comunidad Cayún habita lo que hoy es la localidad de Lago Puelo, al 

noroeste de la provincia de El Chubut, Comunidad Mapuche-Tehuelche Vuelta del Río, 

Cushamen, Chubut, comunidad Lof Lonko Puráncomo que exige la salida son las Repsol YPF 

y la empresa norteamericana Pioneer Natural Resources de lo que consideran sus tierras 

ancestrales en Río Negro y por ultimo el conocido litigio y movilización familia mapuche 

Curiñanco – Nahuelquir en el Chubut contra Benetton. Sin duda el conflicto no a alcanzado en 

Argentina las dimensiones que tiene en Chile y que en 1199 significo una movilización por el 

reclamo de mas de 15.00 hectárea revindicadas por las comunidades mapuche Guampoe, 

Llafenco, Sucesión Fren-Mariqueo, José Calbún, Tranicura, Rucañanco, Manuel Marillanca, 

Manuel Quintanahuel, Maite, Juan Chañaqui, Collihuinca-Tori, Caillín, Antonio, Paillacón, 

Mulito, Pichiloncoyán Pilinmapu, Temulemu, Diádico, Lleu-Lleu.

237 
El Conflicto Mapuche

perfectamente posible dudar cuan y cuanto serán las coincidencias de cómo 

enfrentar el asunto, teniendo en cuenta las discrepancias entre Chile y Argentina en 

el pasado y presente respecto de variados temas de importancia. Cuantas serán las 

coincidencias y discrepancias ante aun eventual agudización en ambos países del 

Llamado Conflicto Mapuche en un contexto de una demanda en alza por “Un Solo 

Pueblo un Propio Territorio”, imaginémonos demanda extendida y proliferada en 

todas las zonas en que habitan Los Mapuche; a lo menos es una interrogante. Es 

difícil imaginar coincidencias y accionar mancomunado, como habría ocurrido un 

poco más de un siglo∗ . Además de las políticas de Estado que se entienden como 

trascendentes a las coyunturas de todo orden que afectan a un país, jugara un rol 

particular y singular los gobiernos de turno con respecto a tipo las medidas y 

estrategias a adoptar, por ejemplo en relación a facilitar o no, los contactos y la 

cooperación entre pueblos indígenas y tribales a través de nuestras fronteras 

comunes, en razón de la convención 169, que como sabemos Argentina ratificó. 

Sobre este aspecto no se puede decir hoy que posiciones y acciones comunes o 

discrepantes podrán darse entre Chile y Argentina, de un agudo Conflicto Mapuche 

como escenario; donde además el llamado rol ciudadano sobre sus respectivos 

gobernantes jugara, estimo, un papel de no menor significación, en un presente 

donde este tipo de roles y factores a adquirido un peso mayor. 

La historia muestra bastantes desacuerdos y tensiones de todo orden en 

cuestiones bilaterales, incluidos en asuntos y materias internacionales entre Chile y 

Argentina, por ejemplo respecto del rol del Tratado Interamericano de Asistencia 

Reciproca y el conflicto de Las Malvinas, en lo cual no calzamos en ese critico y 

agudo momento en el cono sur, por tanto y respecto de la cuestión Mapuche es 

perfectamente posible pensar la posibilidad que este asunto pueda convertirse un 

nuevo motivo de discrepancias y que distancie; no esta de mas afirmar que resulta 

difícil imaginar una avenencia para una accionar compartido y coincídente, del nivel 

fue la acción “conjunta” de tipo militar como ocurrió a fines del siglo XIX en todo el 

territorio Mapuche, por lo demás para Argentina La Campaña del Desierto sobre los 

Mapuche, habría tenido como uno de sus objetivos vitales y de primer orden, 

consolidar fronteras nacionales ante Chile∗∗. 

 Las diferencias respecto de cuestiones indígenas y sus derechos ya están 

instaladas, partiendo por el hecho que el estado argentino suscribió hace seis años 

la convención 169 y el chileno aún no lo hace y al parecer a pesar de la promesa 

efectuada en la ultima campaña presidencial del 2005 por la actual presidenta de 

Chile, la cual no será fácil al actual gobierno legalmente materializar el 

reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas; cabe destacar que los 

sectores políticos, lideres políticos y empresariales, que se oponen no son menores, 

incluso las instituciones de la defensa nacional directa o indirectamente expresan su 

 

∗ El Accionar militar conjunto como efectivamente ocurrió en los hechos en los setenta y 

principio de los ochentas del siglo diecinueve, más allá de ser impensable o no, contaría sobre 

seguro con el más fuerte rechazo y repudio internacional. 

∗∗ Los antecedentes históricos establecen que ambas campañas militares que termino con la 

independencia de los Mapuches a fines del siglo XIX, no fue resultados de la confabulación, 

sino por el contrario como en nota anterior se indico, la toma por las armas del territorio 

Mapuche por parte de ambos estados en forma simultanea, respondieron a resolver 

cuestiones de soberanía y delimitaciones territoriales ambiguas heredadas de un orden 

colonial con limites no del todo definidos. Ambos estados y gobiernos de tuno necesitaban 

tomar estos territorios a un lado o a ambos lados de la cordillera de los Andes 

238 
El Conflicto Mapuche

preocupación y serias reservas a cualquier hecho o proceso, que pueda dar paso un 

cuestionamiento de la plena soberanía nacional y consecuencia reaccionan en ante 

cualquier signo o señal que pueda poner peligro la integridad territorial, así 

afirmaciones como las de José Mariman que a continuación transcribo: ”Las 

demandas de autonomía representan ideas nuevas al interior de la sociedad 

mapuche. Ellas apenas han comenzado a desarrollarse. Ellas no han logrado 

expresarse aún en un movimiento político y parecen estar en una etapa de 

germinación en círculos reducidos de intelectuales y líderes mapuche. Por lo mismo, 

no es posible aventurar una proyección anunciando un esplendoroso futuro para 

ellas o su defunción definitiva. Las páginas de la demanda autonomista mapuche 

comienzan recién a escribirse”3

, le generan preocupación a los sectores aludidos. 

Estas reflexiones como veremos a continuación habla que el tema es mucho más 

objeto de debates y análisis de lo podemos observar abiertamente en la prensa; a 

respecto las palabras de la capitán (j) abogada y analista del Centro de Estudios e 

Investigaciones Militares de Chile(CECIM) ∗

 , Paula Videla del Real son elocuentes 

sobre el llamado Conflicto Mapuche en relación a los asuntos de seguridad nacional; 

así expone claramente esta “preocupación”en su articulo “El Conflicto Mapuche y 

su Impacto en La Seguridad Nacional”: publicado en la pagina WEB de este 

centro de estudios, en el cual afirma: ”Atendidos los elementos que en la actualidad 

integran el problema, las especiales características que ha alcanzado y sus efectos 

en la vida nacional, es posible vislumbrar impactos que van más allá de aquellos que 

podría originar una situación aislada. 

En efecto, el conflicto mapuche tiende a escalar y podría transformarse en un 

elemento distorsionador que pueda afectar inclusive a la seguridad nacional, 

entendida ésta en el amplio concepto moderno, situación que a las Fuerzas 

Armadas, dado su mandato constitucional de ser esenciales para la seguridad 

nacional y garantes del orden institucional de la República, no debe pasar 

inadvertida, a fin de prever desenlaces nefastos. Todo ello, tomando en 

consideración que, históricamente, los procesos reivindicacioncitas, como lo es este 

caso, son seguidos como ejemplo por otros grupos sociales, cuando la carencia de 

decisiones eficaces impiden que el problema se resuelva de manera definitiva”. 

La posibilidad que la cuestión Mapuche adquiera ribetes binacionales con 

fuertes discrepancias conceptuales y accionar entre ambos estado, no se puede 

descartar, 

Los Mapuche tendrían razones tendrían históricas y presentes para exigir su 

reconocimiento y apoyo a su condición de pueblo y un territorio, ante la comunidad 

 

∗ Textualmente como señala su página web http://www.cesim.cl, esta institución es: El Centro 

de Estudios e Investigaciones Militares es un organismo del Ejército de Chile, cuya misión es 

dirigir y gestionar la investigación y extensión en ciencias militares y en las ciencias de la 

ingeniería y tecnología militar, con el objeto de contribuir a la formación de investigadores 

militares y civiles, en las áreas relativas a la función militar y colaborar al desarrollo 

institucional. Desconozco si algún organismo similar en Argentina este efectuando reflexiones 

similares en este país, considerando la cantidad de etnias o pueblos indígenas que ese país 

existen, varios de los cuales viven en o cerca de la frontera, básicamente con Bolivia (Diaguita 

Calchaquí, Chiriguanos Kolla), Paraguay (Pilaga Mocovi Toba Wichi) y Chile (Mapuche). 

Según lo publicado http://www.indigenas.bioetica.org/base-d.htm#Población(Última 

modificación: 07 de Enero de 2006) la población indígena en Argentina alcanzaría 1.012.000 

personas. 

239 
El Conflicto Mapuche

internacional, accionar Mapuche que tiene y tendrá impacto sobre ambos Estados. 

Todo indica que el conflicto será un proceso que irá creciendo y escalando. De este 

tipo de fenómeno hay muchos ejemplos en otra parte de orbe, varios de ellos de 

actualidad, donde estados vecinos implicados en asuntos similares, han adoptado 

posiciones disímiles e incluso antagónicas de como abordar y resolver conflictos 

étnicos nacionales en áreas fronterizas, que para el caso que aquí trato, las 

relaciones históricas entre ambos estados no siempre ha habido cooperación y 

coincidencias y el Conflicto Mapuche podría ser otra materia que marque 

nuevamente discrepancias entre Chile y Argentina. 

Largo es detallar la conflictiva historia en materia de límites entre Chile y 

Argentina, solo para situar el Tema Mapuche como la hipótesis de un posible 

conflicto, debemos partir con el año 1981, año que junto con materializarse casi 

totalmente y de modo simultáneo, las campañas militares contra los Mapuche a 

ambos lados de la cordillera, se procedió a fijar un primer criterio o principio para la 

determinación de límites entre los dos países, el cual se baso como delimitación 

fronteriza bajo el concepto de las más altas cumbres que dividen aguas, bajo este 

precepto en lo general ambos países determinaros sus fronteras en la cordillera de 

Los Andes, lo cual coincidía con el inicio y fin de la autonomía territorial Mapuche, 

imponiéndose el total dominio material de millones de hectáreas y kilómetros 

cuadrados que a la fecha que ocupaba en forma Libre este pueblo; pero esta 

coincidencia como se ha señalado, obedecía a diferencias profundas de la época 

sobre limites y fronteras; En ese contexto ocupar toda la Araucanía a ambos lados 

de la cordillera era una carrera desesperada de una disputa territorial encubierta de 

ambos estados, pues el mayor dominio posible de esas tierras, como objetivo, 

superaba al precepto limítrofe señalado, el cual se diluía o colapsaba si uno de Los 

Estados ocupaba mas “de la parte que le correspondía” de ese extenso territorio 

ocupado antes de 1881 por miles de indígenas Mapuches. Ambas campañas 

militares para someter a los Mapuches escondían, más una disputa de fondo y no 

una acción de cooperación4

. 

Las diferencias de limites han continuado desde 1981 hasta la fecha con un 

número significativo de diferencias limítrofes, algunas de las cuales pusieron a 

ambos países al borde de la Guerra, en particular la cuestión del canal Beagle y la 

posesión de las islas Picton, Nueva y Lenox en dicha área; estas diferencias 

mantuvieron en 1978 a ambos vecinos a horas de desembocar en una guerra, con 

una extensión, profundidad y consecuencias impredecibles e insospechadas, solo la 

recurrencia de un tercer actor y su mediación evito la conflagración, sin embargo 

otros problemas de límite continuaron y continúan en el tiempo sin resolverse 

plenamente, es así sólo en 1994 se fallo Laguna o Lago del Desierto a favor de 

Argentina, porción de territorio ubicado en La Undécima Región por el lado de Chile y 

La provincia de Santa Cruz por Argentina. En 1965 esta diferencia de límites 

provoco un fuerte incidente∗

, donde cayó muerto un teniente de La Policía 

Uniformada de Chile. Aún pendiente por resolver está Campo de Hielo Sur, extensa 

área de agua dulce, que constituye sin duda una posesión estratégica, por cuanto 

este recurso natural es cada vez más escaso en el mundo, lo cual hace de su 

 

∗ El 6 de Noviembre de 1965 cae muerto por gendarmes argentinos (Gendarmería es la 

institución Argentina responsable de control y vigilancias de su las fronteras nacionales) el 

Teniente de Carabineros Hernán Merino Correa (Carabineros es la policía uniformada que le 

corresponde cumplir la misión de protección de fronteras), cerca de esta área en disputa con 

Argentina. 

240 
El Conflicto Mapuche

propiedad y tenencia, un asunto invaluable para cualquier estado; estamos en 

presencia de aproximadamente 200 kilómetros de fronteras aún no determinadas de 

los casi tres mil kilómetros de frontera común. Esta extensa área esta aún en litigio y 

que es parte de una historia de dos vecinos no ajena a los conflicto de los llamados 

duros y agudos. 

A pesar de históricas disputas y desavenencias fronterizas, esto no ha sido 

impedimento para que particularmente en el presente, se hayan dado pasos a un 

creciente y extenso proceso de integración entre ambos países. Hoy brilla el 

entendimiento y la cooperación, donde ni siquiera la altura de Los Andes con su 

difícil topografía, extensión y extremas climáticas es impedimento, para que se 

habiliten o construyan modernos pasos cordilleranos, los cuales unen ciudades y 

ciudadanos, además de multiplicar los beneficios del mercado y otras actividades de 

mutua conveniencia vecinal. Lamentablemente a mi juicio y estimo como otros 

muchos ciudadanos de ambos países, que este proceso creciente de integración y 

lleno de posibilidades de desarrollo y crecimiento, principalmente económico para 

ambos estados; está dejando afuera a los Mapuche, los cuales no están siendo 

considerado en este fenómeno de integración, desarrollo y crecimiento económico, lo 

cual además de estar reñido con lo indicado por los artículos 13 y 32 de la resolución 

169 de la OIT, agrega otra razón al descontento Mapuche. 

EL CONFLICTO MAPUCHE EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN DE 

CHILE Y ARGENTINA 

Miles de mapuches, viven a ambos lados de la frontera común y territorios 

adyacentes, crece en ello un sentido particular de Lo Nacional Mapuche∗, cada día 

 

∗ Si se Lee con atención las “Resoluciones del XV Parlamento Mapuche 1° al 4 de Diciembre 

de 2000 -Puelmapu – NEUQUÉN”, Se observara que la exigencia nacional se expresa con 

quizás lo más difícil de aceptar que un ciudadano niegue o prescinda, a saber su obligación de 

defender la patria con el cumplimiento del deber militar si el estado lo exige. El punto numero 

tres de estas resoluciones habla por si solo y el punto numero dos nos muestra por un lado 

que se desea poner primero su visión de la historio pero a través de un héroe Mapuche que en 

la memoria mapuche en sentido como común en Chile Argentina. A continuación los párrafos 

indicados de la resolución señalada.

 3) Se exima a los mapuches del acto obligatorio de "promesa a la bandera". Desde el punto 

de vista del debate, resignificación y apropiación de los símbolos y rituales escolares hubo una 

clara oposición a lo que se llama "promesa a la bandera" que obligan a nuestros niños a 

realizar cada 4° grado. Se consideró que la adquisición de símbolos en la temprana edad 

resulta fundamental para la construcción de la identidad de nuestros PICIKECE. Por eso, se 

vio necesario y urgente dar realidad e interpretación al Art. 3° de la Ley 23.592, en el sentido 

que los mapuche no sintamos persecución, imposición, agresión bajo la violencia simbólica de 

elementos como la bandera que llegó a nuestro territorio hace un siglo nada más de la mano 

de un ejército que nos mató, discriminó y asimiló. Y se debe reconocer que asumir la 

interculturalidad, debe ser también asumir los símbolos que la diversidad cultural genera. 

2) Se designe feriado provincial el 06 de Noviembre en Homenaje a JUAN KALFUCURA 

(Lonko Mapuche. Entendemos que definir un día para recordar a una de las figuras más 

simbólicas de la resistencia mapuche, será una forma de fortalecer la transmisión de una 

historia que permanece oculta, cuando es la historia de un pueblo que solo hace 120 años 

atrás; desarrollaba libremente su vida, valores y cultura en un amplio territorio, y donde 

Neuquén era uno de los principales centros políticos. 

Verhttp://www.mapuche.info/mapu/Parlamento_Mapuche.html

241 
El Conflicto Mapuche

se difunde mas la idea de autonomía territorial, la cual incorpora en la exigencia, ser 

reconocidos como un solo y mismo pueblo, el que hace pocos mas de un siglo, se 

debe reconocer, ocupo soberanamente una extenso territorio, que comprendió 

varias regiones y provincias de los actuales estados nacionales. En este sentido la 

existencia de esta y otras demandas indígenas dos estados que han superado en 

gran parte sus diferencias limítrofes y que a pesar de problemas puntuales como el 

suministro y cortes de gas∗∗a Chile, avanzan a lo mejor que pueden en medio de 

una globalización compleja, para obtener en beneficios mutuos en beneficio de sus 

ciudadanos y ambos pueblo, no haría mal a la integración cambiar la expresión por 

el de todos sus pueblos a la luz del necesario reconocimiento de la multiplicidad 

étnica y cultural que habitan tanto en Chile y Argentina, donde sus aspiraciones por 

complejas y duras que sean, deben ser abordadas sin demonizarlas. La integración 

debe darse en todo orden, solo así se superan desconfianzas y no se generan 

nuevas discrepancias, que podrían establecer nuevos agudos desencuentros y 

peligros, como el que hasta solo pocas décadas movilizo grandes contingentes de 

tropas y gran material de guerra en nuestras fronteras común. En este orden de 

afirmaciones la plena integración debería implicar en primer lugar el beneficio para 

todos los pueblos que componen nuestros estados, lo cual debería incluir en la 

agenda de discusión las aspiraciones de los indígenas mapuches, ello no solo 

porque puedan ser consideradas asuntos de justicia (además de una cuestión ética), 

pues en lo principal la negación de este tema como un conflicto, que podría escalar 

agudamente, constituiría una vulnerabilidad para ambos Estados. El no asumir la 

cuestión de los derechos indígenas en este siglo y época que vivimos; el no adoptar 

un camino distinto a rígidas visiones de estado, conspirará con una verdadera y 

sólida integración a la que aspiran chilenos y argentinos. 

En el marco de La Resolución 169 de la OIT y otras declaraciones de la 

comunidad internacional, lo importante es que los estados de Chile y Argentina, den 

los pasos necesarios para el éxito de la integración incluida la bi-oceánica, donde 

las llamadas minorías indígenas; sus demandas y aspiraciones, el como las enfrente 

cada estado, no provoque discrepancias sustantivas que puedan entorpecer y 

conflictuar este proceso; se debe dejar de ver los conflictos indígenas, en especial el 

Mapuche, como una cuestión menor y sin relevancia; quienes siguen pensando así y 

no se percatan que los pueblos indígenas en la llamada era de la globalización, 

están adquiriendo un escenario más propicio para instalar con mayor grado de 

simpatías y adhesión y por tanto condiciones de posibilidad para la consecución de 

sus demandas, en una Comunidad Internacional que cada vez más se inclina por 

reconocerlas y ampáralas. Debe aceptarse y tenerse muy en cuenta que la llamada 

era de la globalización no acepta como formula de resolución de conflictos 

indígenas, el reduccionar estos sólo al ámbito doméstico, ello hoy sólo dificulta la 

movilidad y accionar político de los Estados Nacionales en estas materias; por tanto 

dejar fuera de discusión y agenda temas como la condición de pueblo, tierra y 

territorio de los indígenas, es contrario al fenómeno mismo de la globalización, que 

 

∗∗ A existido una fuerte controversia en Chile y Argentina por la reducción de suministro de 

gas que según acuerdo bilaterales Argentina debe suministrar a Chile, Este hecho viene 

ocurriendo desde el ano 2004; al respecto en la prensa Chile se ha conocido explícitamente 

voces que ha incluidos altos oficiales de las FF: AA en retiro, empresarios y políticos chilenos, 

que han calificado esta situación como beligerante y agresiva de parte del estado y gobierno 

argentino, llegando a insinuarse que a la amistad y cooperación actual entre ambos países, 

estaría a en crisis y que deberíamos estar alertas respecto de los pasos en todo orden que 

Argentina da y que pueda lesionar mas los intereses nacionales de Chile. 

242 
El Conflicto Mapuche

además de hacer al mundo una aldea, donde todo se conoce y se reconoce como 

asunto de todos; aumenta las condiciones de posibilidad de materialización de las 

exigencias de autodeterminación, autonomía territorial, autogobierno de pueblos 

indígenas, porque entre características del fenómeno, sus demandas y luchas son 

oídas en más foros y tribunas; comienzan a ser conocidas y apoyadas por más 

ciudadanos hasta en los más recónditos lugares del planeta. 

Ha crecido geométricamente las posibilidades que estas causas emergentes 

puedan canalizar simpatía y apoyos, partiendo de otros que comparten demandas y 

aspiraciones similares o ven en estas luchas alianzas mutuamente convenientes. Las 

rígidas fronteras y los estados nacionales unitarios, comienzan a sufrir su 

cuestionamiento más allá de lo teórico y en este contexto Los Mapuche y su 

demanda de reconocimiento como pueblo y territorio, crece en y con las acciones de 

recuperación de tierras a ambos lados de Los Andes, cuyas movilizaciones generan 

reacciones muy diferentes de instituciones similares en Chile y Argentina, así por 

ejemplo en Chile comuneros Mapuche son encarcelados y se les aplica una 

cuestionada legislación anti terrorista, al mismo tiempo jueces en Argentina liberan 

comuneros Mapuche y reconocen sus derechos pre- existentes a la tierra donde 

habitan; mas aún se acepta en este último país, aunque sea en primera instancia 

judicial, como refugiado político a un líder mapuche chileno que ha sido 

condenado en Chile, a quien se le ha aplicado una cuestionada ley antiterrorista∗

. 

Estos últimos hechos traídos a colación podrían ser el antecedente para pasar 

eventualmente, de pequeñas diferencias de criterio en ambos estados, a 

transformarse como parte de posiciones y conductas diferenciadoras entre ambos 

en el tiempo respecto de este conflicto. 

La República Argentina a elevado a Rango Constitucional el Convenio 169 de 

la OTI, y como ya se indicó, El Estado Chileno aún debate si se reconoce o no 

constitucionalmente a los pueblos indígenas, en una discusión interna que se mueve 

a nivel general del estado con actores que manifiestan adhesión, dudas, temores o 

manifiesto rechazo; estos últimos ven ad porta una ley de reconocimiento 

constitucional de los indígenas y ante lo inminente exigen extremo celo en los 

términos o conceptos a la hora de redactar y aprobar un proyecto de este orden, el 

cual no debería dar pie a ninguna interpretación nacionalitaria o autonómica, incluida 

la posible ratificación del Convenio. Tanto un reconocimiento constitucional como el 

firmar el Convenio 169 en ningún caso debería, según los actores que si inclinan por 

el rechazo, dar paso o crear la oportunidad para cuestionar lo que consideran como 

cosa juzgada; la incorporación plena de La Araucanía al territorio nacional a principio 

de la década de los ochenta del Siglo XIX, donde a partir de ese instante todos 

pasamos a ser únicamente chilenos o argentinos. De otra parte quienes desde los 

distintos poderes del estado aparecen como decididos al reconocimiento 

constitucional, sus visiones no satisfacen a muchos sectores mapuches, pues 

consideran que se limitan sus posiciones solo a los llamados a aspectos culturales, 

lo cual genera el rechazo, en especial de mapuches que cada día influyen más en 

ese pueblo y que por su mayor nivel de educación formal, entienden y difunden 

 

∗ Actualmente se tramita en el Comité de Refugiados de Argentina una solicitud de Rafael 

Pichún, hijo del Longo preso por el incendio del fundo Poluco-Pidenco en Chile, para ser 

asilado en dicho país ya que se le persigue por otro incendio, aunque no con carácter 

terrorista. Rafael Pichún ha recibido de un tribunal de primera instancia en Argentina la calidad 

de refugiado político. 

243 
El Conflicto Mapuche

entre sus iguales, que un reconocimiento constitucional así, sería vano o pobre 

como logro, sino considera éste los derechos de pueblo y territorio.∗

Otro asunto de mucha importancia y parte sustancial de la vulnerabilidad 

endosable a ambos estados y en especial al Chileno, es el hecho que el llamado 

conflicto Mapuche, siga siendo considerado un tema más del tipo de orden público y 

en consecuencia sólo de seguridad interior, esta posición no quiere entender o no 

quiere reconocer, que en el presente siglo, la humanidad y la mayoría de sus 

instituciones en su orden, a dejado de ver y aceptar que determinados asuntos sean 

tratados domésticamente como he señalado en párrafo anterior, el tema indígena en 

general y en particular el conflicto Mapuche, hace rato dejo de ser visto como una 

cuestión de casa. La cantidad de foros, tribunales e instituciones que nivel 

internacional cada día se involucran en los asuntos indígenas y sus derechos, 

ahondan esta vulnerabilidad nacida de la opción de enfrentar este conflicto, 

exigiendo que nadie se entrometa intentando infructuosamente radicarlo como 

asunto absolutamente interno de un determinado estado. Es cosa de observar como 

la cuestión Mapuche es un tema que ya ha adquirido esa dimensión internacional. 

Así abordó España en la era franquista sus temas de las nacionalidades, actitud 

que en cierta proporción reduccional se prolongó por muchos años desde que se 

instalo la democracia. Hoy la paz en España y el País Vasco es una preocupación e 

interés que trasciende los límites de la península Ibérica, lo cual hace mucho tiempo 

dejó de ser tratado como una cuestión interna de Madrid. La fuerte cooperación de 

Paris y Madrid para combatir a ETA, supera lejos el carácter meramente policial; 

Francia sabe que el asunto Vasco le concierne, independientemente si la intensidad 

del conflicto es muy baja en las tres provincias que los nacionalistas vasco 

consideran parte de EUSKADI, más aún la Comunidad Europea, en especial sus 

miembros más prominentes, hoy no sólo miran con buenos ojos la tregua decretada 

en el presente año por ETA, mirada que alude a estimular a Madrid a aprovechar 

esta oportunidad. Cabe señalar que cualquiera sea la opinión que se tenga de este 

grupo separatista vasco, debe reconocerse que hace mucho tiempo que logró su 

objetivo, pues hoy hasta el nacionalismo político moderado de derecha, propugna 

por un País Vasco independiente de España, esta aspiración radical constituye 

actualmente un capítulo fundamental de los programas políticos de todos o casi 

todos los partidos vascos. El estado español también se negaba ayer a discutir el 

tema fuera de sus fronteras, limitándose a calificar y situar a ETA como banda 

terrorista. ¿Cuánto tendremos que esperar para ver en la televisión internacional una 

mesa de negociación donde observemos a ambos bandos negociando y con ello 

olvidando las mutuas descalificaciones y epítetos? 

El tema Mapuche tiene ciertas similitudes con la historia y experiencia 

autonómica vasca, ciertamente no pretendo efectuar más comparaciones que las 

que implícitamente se pueden deducir del párrafo anterior. A ambos lados de Los 

Andes existe una comunidad Mapuche; en el lado chileno la comunidad es más 

 

∗ En la ultima década se a incrementado sustancialmente la incorporación a las universidades 

y educación superior en general, de jóvenes mapuches, así lo refleja el censo del año 2002 de 

Chile si se compara con el del decenio anterior, este fenómeno tiene consecuencia en las 

entidades y organizaciones de este pueblo y una de ella y podría ser responsable de la 

construcción actual de un discurso mas radical respecto de la “demanda nacional” de un país 

Mapuche a ambos lados de los Andes, en consecuencia un débil y pobre reconocimiento 

constitucional como el aludido aquí no será aceptado por todo los mapuches y la demanda no 

se frenaras.

244 
El Conflicto Mapuche

numerosa. La integración que ambos estados han iniciado con mucha fuerza desde 

hace poco mas de una década, no puede ni debe olvidar a este Pueblo, hacerlo 

constituiría un error, pues no sólo son buenas múltiples vías fronterizas, intercambio 

creciente en lo comercial, acuerdos mineros, etc. No se conseguirá una optima 

integración al dejar fuera la cuestión de los derechos conjuntos de los Mapuches al 

este y oeste de Los Andes, no asumir con seriedad que las voces de este pueblo 

por recuperación de territorios y autonomía, pueden desembocar en conflicto entre y 

en ambos países el día de mañana, como hipótesis de conflicto debe ser tenida 

como potencialmente posible y probable, Por ejemplo en un escenario más complejo; 

cabe preguntarse si España o la misma Francia, sumergidos juntos o uno de ellos 

en una profunda y prolongada crisis económica, no experimentarían un conflicto más 

agudo en el llamado País Vasco en su conjunto; porque no formularse esa misma 

interrogante en esta región con respecto a muchos conflictos étnicos en el contexto 

de una situación critica, aguda y prolongada en lo económico. ¿Qué se ofrecería en 

tal caso para reducir o evitar la materialización de una hipótesis de conflicto objeto de 

análisis y descripción en este ensayo? Se debe empezar por dejar de reducir el 

conflicto a una cuestión interna, lo cual no es capaz de explicar la creciente actividad 

de inteligencia mas allá de lo policial en las zonas de las denominadas 

comunidades mapuches en conflicto en Chile (habría que conocer sí ocurre algo 

similar en Argentina); esta actividad del estado de Chile habla por si sola que el 

asunto que aquí hemos analizado lo desnuda muy bien el viejo refrán que dice que 

“cuando el río suena es porque piedras trae”, ruido que indica que existe 

preocupación que el conflicto pueda escalar, incluso hasta convertirse un serio 

problema vecinal entre Chile y Argentina. 

BIBLIOGRAFÍA Y CITAS BIBLIOGRÁFICAS 

 

1 www.ilo.org/public/spanish/region/ ampro/lima/publ/conv-169/convenio.shtml 15/01/2006 

2 www.inearaucania.cl/publicaciones/Síntesis_Censo.pdf 14/06/2005 

3

 http://www.xs4all.nl/~rehue/art/jmar4a.html10/12/2005 , 

4

 http://www.argentina-rree.com Corresponde al Portal Iberoamérica y el Mundo, dedicado a la 

historia, las relaciones exteriores, los derechos humanos y la cultura de paz de los países 

hispano parlantes, está patrocinado por el Instituto Iberoamérica y el Mundo, una institución 

sin fines de lucro, en esta pagina se sostiene en su articula La ocupación efectiva de la 

región patagónica por parte del gobierno argentino: La "Conquista del Desierto" y las 

exploraciones del perito Moreno (1879) se dice: Desde el punto de vista económico, el 

dominio que los indios tenían del sur de la provincia de Buenos Aires, la actual provincia de La 

Pampa y el sur de Mendoza implicaba una forma primitiva de producción, cuyo superávit era 

enviado a Chile. (1) Un autor ha considerado que el mencionado dominio constituía un 

verdadero estado-tapón indígena (preponderantemente araucano) en la Patagonia, organizado 

y mantenido desde Chile, con el fin de entorpecer la colonización argentina en el sur. (2) 

Además del problema de los malones indios, la necesidad de asegurar la presencia argentina 

en esas tierras para poder negociar con Chile desde una posición fuerte... 

1. Enrique Barba, "Estudio preliminar", en Estanislao S. Zeballos, La Conquista de 

15.000 leguas, Buenos Aires, Hachette, 1958; H.S. Ferns, Britain and Argentina in the 

Nineteenth Century, London, Oxford University Press, 1960, p. 387, fuentes citadas en G.V. 

Rauch, op. cit., pp. 81 y 83. 

245 
El Conflicto Mapuche

 2. Se refiere a lo escrito por el destacado político argentino Oscar Alende, de su 

publicación Marcha al Sur, Buenos Aires, Plus Ultra, 1967, cit. en A.H. Rizzo Romano, op. cit., 

p. 100. 27/01/06 

246 
ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 2 Summer 2006

La Importancia de la Opinión Pública en la Lucha contra

el Terrorismo Internacional: Construcción de un modelo

de escenarios a partir del caso argentino

Gastón Hernán Schulmeister

Biografía

Gastón Hernán Schulmeister es especialista en asuntos de política y

seguridad internacional.

De formación de grado en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires

(UBA), posee un Master en Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato 

Di Tella (UTDT), con un trabajo de tesis sobre la Triple Frontera entre la 

Argentina, Brasil y Paraguay.

Schulmeister realizó el curso sobre administración de recursos y planificación

de la defensa (DPRM) en el CHDS en el año 2004 y de sus distinciones

personales se destacan el ser Chevening Fellow 2006 del Foreign and

Commonwealth Office (FCO) del Reino Unido, para el estudio de procesos de

reforma de la seguridad en países emergentes de conflicto en la University of

Bradford.

Entre sus actividades profesionales, se desempeña como docente en

relaciones internacionales de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE),

consultor de la Fundación Fundar - Justicia y Seguridad, y editor del Boletín del 

Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos (ISIAE),

perteneciente al Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales

(CARI).

Biography

Gastón Hernán Schulmeister is a specialist in international security and

political affairs.

He is a graduate in political science from Buenos Aires University (UBA) and

holds a Master of Arts Degree in International Studies from Torcuato Di Tella

University (UTDT), with his thesis on the tri-border area between Argentina,

Brazil and Paraguay.

Mr. Schulmeister completed the Defense Planning and Resource Management

Course (DPRM) at CHDS in 2004, and among his personal distinctions, he is a

Chevening Felllow (2006) from the Foreign and Commonwealth Office (FCO) of

the United Kingdom at the University of Bradford, for the study of security sector 

reform (SSR) processes in countries emerging from conflict.

Among his professional activities, he is a lecturer on International Relations at

the Argentine University of Entrepreneurship (UADE), a consultant at the

FUNDAR - Justice and Security Foundation, and editor of the Bulletin of the

Institute for International Security and Strategic Affairs, under the Argentine 

Council for International Relations (CARI).
La Importancia de la Opinión Pública en la 

Lucha contra el Terrorismo Internacional: 

Construcción de un modelo de escenarios a 

partir del caso argentino 

Gastón Hernán Schulmeister 

Fundación Fundar - Justicia y Seguridad

Contenido 

1. Introducción 

2. Los atentados terroristas en Buenos Aires 

2.1. Las presuntas razones de los atentados 

2.2. ¿Porqué Argentina como blanco? 

3. Percepciones ante la amenaza del terrorismo 

3.1. El comportamiento de la sociedad argentina 

3.2. La imagen de los Estados Unidos

4. Sobre el accionar del Estado argentino 

5. Construcción de un modelo de escenarios 

5.1. La opinión pública y la voluntad política como variables 

5.2. El rol condicionante de la OP en la lucha contra el terrorismo 

6. Conclusiones 

1. Introducción 

La Argentina fue víctima del terrorismo internacional con anterioridad a los 

episodios del 11 de septiembre de 2001 (11/9) en los Estados Unidos (EE.UU.), con 

la experiencia padecida por los atentados perpetrados en la ciudad de Buenos Aires 

en los años 1992 y 1994. 

Sin embargo, el país ha sido testigo de una Opinión Pública (OP) 

desentendida de la amenaza del terrorismo internacional y un deficitario 

enfrentamiento institucional a la amenaza, evidente a partir de la denegatoria de 

justicia impartida desde entonces. 
La Importancia de la Opinión Pública

A partir del caso argentino, el presente trabajo pone bajo atención la 

importancia de la OP como condicionante en la lucha contra el terrorismo 

internacional; planteando un modelo de escenarios posibles, derivado del 

entrecruzamiento de lo que se han identificado como las variables OP y voluntad 

política. 

Tomando al fortalecimiento institucional como un presupuesto básico 

indiscutible para que el Estado garantice a sus ciudadanos un bien público —entre 

otros— como la seguridad, el presente ensayo pretende advertir que la OP también 

constituye un factor a tener en cuenta en la lucha contra el terrorismo; dado que ésta 

condiciona —aunque no determina— las respuestas de aquellos Estados 

institucionalmente débiles, y asimismo puede menoscabar su fortalecimiento 

institucional. 

Para tal objetivo, el trabajo parte de un breve estudio preliminar planteando 

las presuntas razones por las cuales se cometieron los atentados terroristas en 

Buenos Aires y los principales argumentos que distintos especialistas han dado 

acerca de la elección de la elección de la Argentina como blanco terrorista. 

Posteriormente, a partir del contraste de sondeos de opinión pública a nivel 

global y regional en América Latina, se analiza la percepción de la sociedad 

argentina ante el terrorismo y se plantea la imagen de los EE.UU. como una variable 

de análisis a tener presente. 

Finalmente, tras referencias al reconocimiento del propio Estado argentino 

sobre su deficitario rol institucional ante los atentados terroristas en el país, se 

presenta el modelo de escenarios aludido para la lucha contra el terrorismo 

internacional. 

2. Los atentados terroristas en Buenos Aires 

Según cifras oficiales, los atentados perpetrados a la Embajada de Israel en 

Buenos Aires el 17 de marzo de 1992 (17-M) y la sede de la Asociación Mutual 

Israelita Argentina (AMIA) el 18 de julio de 1994 (18-J), dejaron un saldo de 107 

víctimas fatales.1

 Hasta entonces tales atentados representaron el mayor registro de 

víctimas fatales por causa del terrorismo internacional a nivel hemisférico; 

representando el 17-M un punto de quiebre para el accionar del terrorismo 

internacional en América Latina que, junto al 18-J posteriormente, dejaría constancia 

de que la región no ha quedado excluida a la amenaza de proyección global.2

De acuerdo a la información disponible en la página oficial de la Embajada de 

Israel en Buenos Aires, el ataque terrorista perpetrado contra la representación 

diplomática en la Argentina el día 17-M a las 14.45 hs. causó, además de los daños 

 

1

 Página web oficial de la Unidad de Investigación AMIA: http://www2.jus.gov.ar/Amia/ 2

 STEINITZ, Mark S., Middle East Terrorist Activity in Latin America, Center for Strategic and 

International Studies (CSIS), Policy Papers on the Americas, Volume XIV, Study 7, July 2003. 

Sobre la experiencia argentina frente al terrorismo, véase también “Argentina frente al 

terrorismo” en CORACH, Carlos V. y Mario BAIZÁN, La respuesta argentina frente al 

terrorismo, FUPOMI Ediciones, Buenos Aires, octubre de 2002, pp. 11/41 

248 
La Importancia de la Opinión Pública

materiales, 29 víctimas mortales y centenares de heridos.3 Según el peritaje sobre el 

atentado, realizado por el Jefe del Grupo de Desactivación e Instrucción de 

Explosivos de la Gendarmería Nacional Argentina, “la explosión se realizó fuera del 

edificio, cuando un coche bomba impactó contra el edificio de la Embajada”. La carga 

explosiva tendría entre 50 a 60kg y estaba contenida dentro de una camioneta Ford 

F-100.4

El 18-J a las 9.53 hs. se perpetró un ataque terrorista al edificio sede de AMIA 

y la Delegación de Asociaciones Israelitas Argentinas (DAIA), ocasionando la muerte 

a 85 personas y más de 300 heridos.5

 Según lo estableció la Justicia, una camioneta 

Renault Trafic utilizada como coche bomba detonó un material explosivo compuesto 

por nitrato de amonio con el agregado de aluminio, un hidrocarburo pesado, T.N.T. y 

nitroglicerina, en una cantidad aproximada de 300 a 400 kilogramos.6

Entre diversos acontecimientos sucesivos, cabe recordar la creación en 

septiembre de 1996 de una comisión bicameral antiterrorista en el Congreso de la 

Nación, con el objetivo fundamental de realizar el seguimiento a las investigaciones 

por ambos atentados, recopilando toda la legislación y proyectos de ley antiterrorista, 

para la redacción de una ley integral que incluyera la figura del arrepentido y el 

agente encubierto. 

El 12 de agosto de 1997 se formó una Secretaría Especial para investigar el 

atentado a la Embajada y en 1998 por primera vez un documento oficial involucraba 

a la Jihad Islámica —que es uno de los brazos armados del partido libanés pro Iraní 

Hezbollah—, con la posible vinculación al atentado y el 23 de diciembre de 1999 la 

Corte Suprema ratificó la responsabilidad de tal fracción como brazo armado del 

Partido de Dios (Hezbollah). 

2.1. Las presuntas razones de los atentados 

Según lo afirma la DAIA en su página web oficial, el atentado perpetrado 

contra la Embajada de Israel en Buenos Aires fue una represalia por la muerte del 

líder de Hezbollah (Sayyid Abbas El-Musawi), provocada el 17 de febrero de 1992 

por parte de las fuerzas del ejército israelí.7

La inminente venganza no tardaría en hacerse oír en amenazas públicas 

realizadas por autoridades del Hezbollah consumado el hecho. De los comunicados 

difundidos con posterioridad al atentado de 1992, la operación en Buenos Aires se 

habría bautizado con el nombre del hijo del líder —asesinado también junto a su 

 

3

 Página oficial de la Embajada de Israel en Buenos Aires: 

http://buenosaires.mfa.gov.il/mfm/web/main/document.asp?SubjectID=34001&MissionID=1&La

nguageID=501&StatusID=0&DocumentID=-1 (chequeada al 16 de agosto de 2006). 4

 “Atentado a la Embajada de Israel”, en página web de la DAIA: 

http://www.daia.org.ar/daia.htm (chequeada al 16 de agosto de 2006). 5

 Página web oficial de la AMIA: http://www.amia.org.ar/ 6

 Comunicado de prensa del Tribunal Oral en lo Criminal Federal N° 3 de la Capital Federal 

con relación al pronunciamiento recaído en el día de la fecha en la causa n° 487/00, 

caratulada: “Telleldín, Carlos Alberto y otros s/homicidio calificado... (atentado a la A.M.I.A.)” y 

sus acumuladas. Buenos Aires, 2 de septiembre de 2004. 

7

 “Atentado a la Embajada de Israel”, http://www.daia.org.ar/daia.htm

249 
La Importancia de la Opinión Pública

padre— y el atentado habría sido llevado a cabo por un argentino suicida convertido 

al Islam.8

 

Asimismo, en junio de 1994, en una acción llevada a cabo por helicópteros 

israelíes mientras miembros del Hezbollah y de la Jihad celebraban una asamblea 

murieron 45 militantes. A raíz de ello y como consecuencia del secuestro del líder 

palestino Mustafá Durani, el jefe espiritual de Hezbollah (Mohamed Hussein Fadiala) 

anunció la guerra abierta contra objetivos israelíes en el mundo, recordando —con 

un mes y medio de anticipación al 18-J— el atentado contra la Embajada de Israel en 

Buenos Aires.9

2.2. ¿Porqué Argentina como blanco? 

En respuesta a los interrogantes acerca de porqué la Argentina en particular 

resultó ser el blanco de los atentados para tal presunta venganza, existen diversas 

líneas explicativas que trataremos de resumir en las consideraciones ulteriores. 

Según Bruce Hoffman, “la Argentina era, simplemente, una zona logística 

conveniente y un blanco blando” para el accionar del terrorismo.10 Según el 

especialista de la Rand Corporation, las políticas del entonces presidente Carlos 

Menem —sobre las cuales se suele poner atención y se ampliará más adelante— 

sólo pueden haber jugado un rol secundario en las decisiones de quienes agredieron 

a la Embajada de Israel y la AMIA. En este sentido, según Hoffman tres cuestiones 

incidieron en la decisión de los terroristas por cometer los atentados en la Argentina. 

En primer lugar, la consideración de la Argentina como un lugar poco probable y en 

ese sentido como un “blanco blando”, no preparado para el accionar de fuerzas 

externas. En segundo lugar, el rol que brinda la zona de la triple frontera entre la 

Argentina, Brasil y Paraguay “como punto de montaje logístico local o regional”.11 Y 

en tercer lugar, porque la Argentina posee una comunidad judía muy numerosa, con 

un fuerte simbolismo e impacto mayor en comparación al resto de los países en la 

región. 

Derivado de las apreciaciones de Hoffman y las asociaciones de la triple 

frontera con los atentados, merece resaltarse que la causa AMIA fue dividida en dos 

líneas de investigación, correspondientes a la llamada “conexión local” y la “conexión 

internacional” (conocida como “AMIA residual”). En este sentido, merece resaltarse 

que el juicio oral ante el Tribunal Oral Federal Nro. 3 se concentró sólo en la primera. 

 

8 Ibíd. 9

 Diario Clarín, Buenos Aires, 2 de junio de 1994 y 19 de junio de 1994. 10 “La Argentina fue un blanco blando para el terrorismo”, en diario Clarín, Buenos Aires, 12 de 

noviembre de 2000. 

11 Sobre la triple frontera entre la Argentina, Brasil y Paraguay y la vinculación de la zona con 

actividades terroristas relacionadas con el tablero político de Medio Oriente, ver BARTOLOMÉ, 

Mariano, “La Triple Frontera: Principal Foco de Inseguridad en el Cono Sur Americano”, en 

Military Review Hispano-American, julio-agosto 2002. Para un análisis contrastando las teorías 

conspirativas que se han tejido sobre la zona, véase también SCHULMEISTER, Gastón, “Los 

estigmas de la Triple Frontera”, en Revista DEF. Conciencia en Defensa, Energía y Medio 

Ambiente, Buenos Aires, año 2, número 6, febrero 2006.

250 
La Importancia de la Opinión Pública

De allí que, tal como consta en el Informe Grossman12, en lo que compete a 

la causa “AMIA residual”, no se ha llevado a juicio a persona alguna, ni existe 

siquiera una sola persona detenida o acusada de participar del atentado, aunque 

existen algunos imputados y sospechosos contra quienes se dictaron órdenes de 

captura internacional. 

En cuanto a los autores, los investigadores creían que el comando suicida era 

integrante de la Jihad Islámica y se habría actuado por orden del gobierno de Irán, a 

partir de informes suministrados por el Federal Bureau of Investigation (FBI) y espías 

iraníes.13 

Según Miguel Angel Toma —ex Secretario de Inteligencia de la Presidencia 

de la Nación—, en el Informe AMIA producido por la Secretaría de Inteligencia a 

principios de 2003 —aún clasificado—, se establecen los instigadores, las 

circunstancias, la metodología, los autores —incluida la identidad del inmolado— y 

los responsables internacionales del atentado.14 

Volviendo a los puntos señalados por Hoffman, los mismos están asociados 

en cierta medida a factores un tanto “estructurales” si se quiere, por los cuales se 

podría concebir a la Argentina como blanco de ataque atractivo para el terrorismo 

aún en la actualidad —por la importante comunidad judía presente, las debilidades 

institucionales y la triple frontera como presunta base de apoyo para el terrorismo—. 

Sin embargo, para analizar los ataques terroristas perpetrados en 1992 y 1994 en la 

Argentina, resulta oportuno tener presente que se han dado una serie de 

circunstancias causales que no pueden ignorarse, derivadas de ciertos factores 

políticos particulares en los años noventa. 

Tal como lo plantea el embajador argentino García del Solar, las decisiones 

de política exterior tienen costos y consecuencias que deben ser asumidos. En este 

sentido, el diplomático argentino advierte que se dieron una serie de circunstancias 

para que la Argentina pudiera constituir un blanco interesante para la venganza de 

las bajas de militantes musulmanes en Medio Oriente, producto de los recurrentes 

enfrentamientos entre fuerzas israelíes y activistas de la causa palestina en el sur del 

Líbano y zonas aledañas. Entre tales circunstancias, se resaltan el hecho de que el 

entonces presidente Menem había llevado al país —único de América Latina— a 

integrar junto a los EE.UU. la coalición internacional que intervino en la primera crisis 

de Irak por su ocupación de Kuwait; además de un cambio registrado en las 

votaciones de la Argentina en las Naciones Unidas ante los temas de Palestina, la 

salida del movimiento de los No Alineados, más el hecho de que Menem —siendo 

hijo de sirios— fuera el primer presidente argentino que visitara Israel en un 

momento difícil para la situación de Medio Oriente.15

Los datos circunstanciales planteados explican así el origen de ciertos 

cuestionamientos a la política exterior de entonces; dejándose implícito —frente al 

 

12 Informe del Decano Claudio Grossman, Observador internacional de la Comisión 

Interamericana de Derechos Humanos en el juicio de la AMIA, 22 de febrero de 2005. 

13 Ibíd. 14 ”El terrorismo, el caso AMIA y la Cumbre”, en diario La Nación, Buenos Aires, 1 de agosto 

de 2005. 

15 GARCÍA DEL SOLAR, Lucio, ”Un terrorismo global que nos golpeó a nosotros primero”, en 

diario Clarín, Buenos Aires, 18 de agosto de 2005. 

251 
La Importancia de la Opinión Pública

posible accionar y capacidad de extorsión del terrorismo—, el dilema de acción ante 

el cual los tomadores de decisiones pueden sentirse obligados de condicionar su 

política exterior. 

Por último, a la multiplicidad de líneas explicativas, se suman los planteos de 

Carlos Escudé y Breatriz Gurevich sobre la denominada “conexión siria”, dentro de la 

compleja red de complicidades, corrupción y limitaciones de gobernabilidad que se 

denuncian. En este sentido, según los autores, promesas incumplidas por Menem a 

Siria constituirían la razón por la cual la Argentina fuera eliminada de los objetivos 

prohibidos de ser atacados por Hezbollah —a quien se lo asocia con protección 

militar siria—, pasando el país a convertirse en un blanco posible de ataque 

terrorista.16

En este sentido, Siria y Libia habrían provisto financiamiento para la campaña 

presidencial de Carlos Menem en 1989 y, tras desatarse la guerra del Golfo de 1991 

en Irak, Menem habría prometido al gobierno sirio (Hafez al-Assad) que heredaría la 

sociedad que se tenía con Irak para el proyecto misilístico Cóndor II, pasando a ser 

destinatario de la tecnología nuclear argentina. Pero finalmente, a partir del nuevo 

orden internacional instaurado tras la guerra del Golfo, el gobierno de Menem 

suspendió el Condor II y adhirió al Tratado de No Proliferación (TNP), por lo cual el 

primer mandatario argentino pasó a ser concebido como un “traidor”.17

No obstante, según Escudé y Gurevich, la atención dirigida exclusivamente 

hacia Hezbollah e Irán en los atentados perpetrados en la Argentina no habría sido 

fomentada sólo desde el gobierno de Menem —de modo tal que no trascendieran las 

promesas incumplidas—, sino que la pista siria también habría sido desalentada 

también desde EE.UU., siendo Siria un actor que se entendía podía ser cooptado 

para el proceso de paz en negociación en Medio Oriente por ese entonces. En 

consecuencia, según estos últimos argumentos esgrimidos, no seguir “la pista siria” 

beneficiaría a todas las partes preocupadas con la investigación, disminuyendo así 

las partes interesadas en que la verdad se esclareciera, a excepción de los familiares 

de las víctimas.18

Por lo pronto, el Estado de Israel continúa convencido que hay 

responsabilidad iraní en el atentado a la Embajada y la AMIA. 

3. Percepciones ante la amenaza del terrorismo 

Habiendo introducido algunos elementos importantes del caso argentino en 

torno a los atentados terroristas perpetrados en Buenos Aires, para contextualizar su 

OP resulta oportuno empezar por advertir el grado de percepción que se tiene del 

terrorismo a nivel global y regional en América Latina, a partir de algunas encuestas 

ilustrativas. 

 

16 ESCUDÉ, Carlos y Beatriz GUREVICH, “Limits to governability, corruption and transnational 

terrorism: the case of the 1992 and 1994 attacks in buenos Aires”, Estudios Interdisciplinarios 

de América latina y el Caribe, Volumen 14, Nro. 2, julio-diciembre 2003. 17 “The Condor II and the Syrian connection”, en ESCUDÉ, Carlos y Beatriz GUREVICH, op. 

cit.. 

18 Ibid.

252 
La Importancia de la Opinión Pública

Según encuestas de Gallup (2002), a nivel mundial la pobreza es el problema 

más importante que enfrenta el mundo y no el terrorismo. En este sentido, son más 

los que citan a la pobreza (18%) como el principal problema que aquellos que lo 

hacen al terrorismo (10%) y otros asuntos globales, tales como preocupaciones 

ambientales, corrupción, o problemas económicos.19 

El 10% a nivel global contrasta con el 21% registrado en la población de los 

EE.UU., que a su vez sólo en un 6% prioriza a la pobreza. Por su parte, otros países 

con experiencias recientes de terrorismo incluso han superado la prioridad registrada 

en el propio suelo estadounidense, alcanzando en el caso de Israel el 25%, 

Colombia el 26% y España el 32% —en este último caso, aún tomando referencias 

previas a los atentados terroristas del 11 de marzo de 2004 en Madrid (11-M)—. 

Sin embargo, hay que tener presente que en una región como América Latina 

el 25% de sus ciudadanos prioriza a la pobreza y no al terrorismo, dada su realidad 

socio-económica y las mayores preocupaciones que desafíos como la marginalidad 

social despiertan. 

Según datos más actualizados del año 2005, el problema más importante en 

América Latina —al igual que en 2004— es el desempleo (30%), seguido por la 

delincuencia y la seguridad pública (14%) en segundo lugar, y con la inflación y los 

problemas de la política en tercer lugar (9%). 

Asimismo, mientras el desempleo resulta más preocupante en América del 

Sur (31%) que en América Central (27%), sólo en tres países de la región (Chile, 

Guatemala y México) la delincuencia es un problema más importante que el 

desempleo.20 

Las prioridades de agenda en la región constituyen, en consecuencia, un 

primer punto fundamental a tener en cuenta del cual el caso argentino no resulta 

ajeno; máxime cuando debates sobre asuntos como el terrorismo tienden a 

politizarse y a entrelazarse con la imagen de los EE.UU. —en particular las opiniones 

sobre el accionar de su política exterior y el modo de enfrentar al terrorismo—21, 

sobre lo cual volveremos más adelante. 

Tomando en particular sondeos de opinión sobre el terrorismo, si bien la 

percepción de la amenaza en la Argentina resulta mayor al promedio en América 

Latina cuando se consulta a la sociedad por la negativa —sondeándose si “no hay 

terrorismo en el país”—, por la positiva —ante el interrogante de si “existe una 

amenaza terrorista mundial” o “el terrorismo es un problema serio en el país”— los 

registros de percepción de la Argentina se encuentran por debajo del promedio 

regional.22

 

19 Gallup International, Voice of the people, “Poverty and not terrorism is the most important 

problem facing the world”, Media Release, 29th September 2002. 20 Corporación Latinobarómetro, Informe Latinobarómetro 2005. Diez años de Opinión Pública 

1995-2005, Santiago de Chile, 2005, Problema más importante. 21 Gallup International, Voice of the people, “Global Survey results give a thumbs down to US 

foreign policy”, Media Release, 7th September 2002. 22 LAGOS, Marta, “Terrorism and the Image of the United States in Latin America”, 

International Journal of Public Opinion Research Vol. 15, No. 1, Spring 2003. 

253 
La Importancia de la Opinión Pública

En este sentido, la opinión de que no hay terrorismo en la Argentina alcanza 

el 15%, mientras la casi nula adhesión a tal negación en países como Colombia y 

Perú (1%) es un claro reflejo de las experiencias de terrorismo propias, si bien de ello 

se traduce una percepción positiva de la amenaza en la Argentina por encima al 

promedio regional en América Latina, alcanzando su negativa al 19%.23

Por el lado de los sondeos por lo positivo, en primer lugar, ante el interrogante 

acerca de si “existe una amenaza terrorista mundial”, la percepción de la sociedad en 

la Argentina (51%) se encuentra por debajo del promedio en América Latina (60%), 

aunque valores aún menores se registran por ejemplo en Chile (49%), Paraguay 

(47%), México (46%) y Uruguay (37%).24

En segundo lugar, ante el interrogante acerca de si “el terrorismo es un 

problema serio para el país”, el 41% registrado en el caso argentino también se 

encuentra por debajo de la percepción a nivel regional (42%).25

Al margen que el planteo de diferentes interrogantes por parte de los sondeos 

citados nos pueden conducir a un ranking de percepciones ante el terrorismo disímil 

entre los países contemplados, el distanciamiento de los valores registrados en las 

mediciones correspondientes a la Argentina (cualquiera sea el interrogante 

considerado) no contradicen sin embargo su poca diferenciación respecto al resto de 

la región, aún pese a su experiencia propia sufrida ante el accionar del terrorismo 

internacional. 

3.1. El comportamiento de la sociedad argentina

Tomando datos más recientes, según una encuesta realizada por FLACSOChile entre los meses de julio y agosto de 2005, al momento de atender la 

percepción sobre el terrorismo en relación a otros temas de preocupación social, se 

registró que en las cuatro capitales bajo estudio, Buenos Aires, Brasilia, Santiago y 

Montevideo —correspondientes a la Argentina, Brasil, Chile y Uruguay 

respectivamente—, la mayoría de la población señaló que el terrorismo no es un 

problema serio en el país.26

A la pregunta de si se considera que el país sufre del problema del terrorismo, 

la percepción ciudadana por la afirmativa se registró en mayor medida en Buenos 

Aires en un 44%, mientras el 32% lo hizo en Brasilia, el 23% en Santiago y sólo el 

8% en Montevideo. 

 Ante los resultados esbozados anteriormente, al ser Buenos Aires la capital 

donde la población manifiesta mayor inquietud sobre el sufrimiento del terrorismo, 

según las conclusiones del informe de FLACSO se podría inferir que la percepción 

 

23 Ibíd. 24 Ibíd. 25 Ibíd. 26 FLACSO-Chile, “Percepciones sobre Estados Unidos en 4 capitales de América Latina”, 

julio-agosto 2005. 

254 
La Importancia de la Opinión Pública

del problema se relaciona directamente con el sufrimiento de los atentados 

terroristas perpetrados contra la Embajada de Israel y la AMIA.27 

Sin embargo, sin perjuicio de tal relativa diferenciación en la encuesta de 

FLACSO a nivel sub-regional, merece resaltarse que la no percepción del terrorismo 

internacional como una amenaza prioritaria, es generalizable incluso al caso 

argentino. 

Según una encuesta realizada por el Consejo Argentino para las Relaciones 

Internacionales (CARI) en el año 2002, líderes y población en general volvieron a 

disentir notablemente —en comparación a resultados obtenidos anteriormente en 

1998 por la misma organización— respecto a la posición a adoptar por la Argentina 

frente a la represión de los atentados terroristas del 11/9 y sobre el nivel de 

acercamiento y cooperación que el país debería tener con los EE.UU. en su política 

de lucha contra el terrorismo internacional.28 

Al respecto se advirtió que mientras la mayoría de los líderes creía necesario 

que la Argentina profundizara su relación en el plano estratégico y militar con los 

EE.UU. —con un apoyo del 58% entre los líderes entrevistados—, la población 

tendía a expresarse en el sentido opuesto —alcanzando su oposición al 60%—.29

Por su parte, si bien aún entre los líderes las opiniones se mostraban 

divididas respecto a si el país debía participar activamente en los actos de represión 

contra el terrorismo internacional —con un 51% por la afirmativa y un 45% por la 

negativa—, las tendencias en la población general se registraron en un sentido 

mayoritariamente opuesto; dado que entre 6 y 7 de cada 10 argentinos no creían que 

el país debía participar activamente en la represión de los atentados del 11/9 (67%) 

ni en la lucha contra el terrorismo (60%).30

No obstante, también hay que advertir que, según la misma encuesta del 

CARI, entre 1998 y 2002 el convencimiento de que el terrorismo internacional 

constituye una amenaza a la seguridad del país ha crecido de modo significativo, 

tanto entre los líderes como entre la población general. En este último sentido, entre 

los líderes el porcentaje ascendió del 16% al 45% (29 puntos), mientras en la 

población general lo hizo del 14% al 32% (18 puntos).31

En consecuencia, merece ser resaltado que después de los atentados del 

11/9 la OP argentina generalizada no se diferenció de la baja percepción del 

terrorismo como amenaza entre el resto de los países de la región. 

Por otra parte, cabe señalar que la opinión diferenciada de líderes respecto a 

la sociedad en general, no refleja lo que en el presente trabajo entenderemos como 

 

27 FUENTES, Claudio y David ÁLVAREZ, Estados Unidos y América Latina: Percepciones 

ciudadanas post 11/9/2001, FLACSO-Chile, septiembre de 2005. 28 Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), “La Opinión Pública 

Argentina sobre Política Exterior y Defensa”, Buenos Aires, 2002. Disponible en 

http://www.cari1.org.ar/pdf/encuesta2002.pdf

29 CARI, 2002, op. cit., Los atentados del 11 de septiembre y la cooperación con los Estados 

Unidos. 

30 Ibíd. 31 CARI, 2002, op. cit., Las amenazas a la seguridad nacional y el rol de las Fuerzas Armadas. 

255 
La Importancia de la Opinión Pública

voluntad política, siendo recomendable para la medición de esta última prestar 

atención a la voluntad que exista o no en los más altos niveles de toma decisiones 

del gobierno que se analice. No obstante, el hecho que la diferenciación de la opinión 

de los líderes respecto a la sociedad en general no se traduzca tampoco —de forma 

lineal— en respuestas institucionales fuertes, es un punto a tener presente para 

apreciar asimismo la mayor fuerza de incidencia que justamente la variable OP 

puede tener en las acciones de los gobiernos, al margen de lo que piense un 

pequeño grupo de líderes de opinión. 

En un país que padeció dos atentados por parte del terrorismo internacional, 

hubiera sido de esperar una percepción de su OP bien diferenciada al resto de la 

región; sobre todo considerando que el tipo de terrorismo detrás de los atentados 

perpetrados en 1992 y 1994 no tiene que ver con las experiencias del pasado a nivel 

regional —vinculadas con la insurgencia y las dictaduras militares—, que pudieran 

justificar los debates conceptuales y de formulación de políticas que el fenómeno 

suele generar hasta nuestros días.32

Según Mario Baizán, en un país donde la presencia del terrorismo 

internacional fue negada inicialmente, a tal indiferencia probablemente contribuyan 

cuestiones culturales de la sociedad argentina.33 

Sin embargo, no hay dudas que factores políticos internos por un lado —en 

su momento, asociados a posturas críticas hacia la política exterior del entonces 

presidente Carlos Menem—, y externos por otro, vinculados con la imagen de los 

Estados Unidos, han contribuido a la baja percepción del terrorismo internacional 

como una amenaza propia. En consecuencia, pasaremos a dedicar un acápite 

clarificador sobre la imagen de los EE.UU. en la región. 

3.2. La imagen de los Estados Unidos

En América Latina la actitud hacia el terrorismo en algunos casos no sólo 

refleja la propia experiencia de los países ante el fenómeno, sino que depende 

asimismo de si la relación del país en cuestión con los EE.UU. es positiva o 

negativa34; constituyendo así la imagen de los EE.UU. otra variable fundamental a 

tener presente, dado su poder de influencia en la lectura e interpretación de los 

hechos correspondientes. 

Según la primera medición realizada por Latinobarómetro en el año 2000, la 

región ha registrado un 68% de opinión positiva sobre EE.UU. en el 2000, que ha 

bajado al 61% en el 2005. Si bien tal percepción registró un alza entre los años 2000 

y 2001 tras los atentados del 11/9 —como correlato de una solidaridad con el pueblo 

 

32 Sobre las diferencias entre Estados Unidos y América Latina en cuanto al concepto de 

terrorismo ver SAAVEDRA, Boris O., “Confronting Terrorism In Latin America and the United 

States Policy implications”. Security and Defense Studies Review. Interdisciplinary Journal of 

the Center for Hemispheric Defense Studies, Vol. 3 No. 2, Fall 2003. 33 BAIZÁN, Mario, “Una reflexión acerca de la experiencia argentina en materia de lucha 

contra el terrorismo” en Las Nuevas Amenazas a la Seguridad, comp. Agustín M. ROMERO, 

Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) – Escuela Nacional de 

Inteligencia (ENI), julio de 2002. 

34 LAGOS, Marta, 2003, op. cit. 

256 
La Importancia de la Opinión Pública

estadounidense—, la OP general de América Latina volvería a bajar hacia el año 

2003 cerca del 60%.35 

En cuanto a las diferencias registradas hacia el interior de la región, merece 

advertirse que mientras los países de América Central poseen los porcentajes más 

altos (entre el 70% y el 87% de opinión “más bien buena”), el Cono Sur refleja las 

opiniones menos positivas, particularmente en Argentina con un 30% y Uruguay con 

un 38%.36 

Asimismo, el grado de confianza depositada hacia los EE.UU. en América 

Latina —como segundo indicador de su imagen— es aún más bajo, ya que sólo el 

34% de los habitantes de la región en promedio tiene “algo o mucha” confianza en 

EE.UU., en contraste con la opinión “más bien buena” del 61% señalada.37 

Los datos del informe de FLACSO 2005 también confirman lo antedicho para 

los casos argentino, brasileño, chileno y uruguayo, al indicar que existe una alta 

percepción de que EE.UU. no promueve la paz mundial, y que la Administración 

Bush interfiere en los asuntos internos de los países del mundo. De todos modos se 

destaca, asimismo, que aunque la gran parte de la población considera a los EE.UU. 

como un país imperialista (por encima del 70%), la opinión mayoritaria no lo concibe 

como un país enemigo.38

No obstante, merece por último advertirse que según el citado estudio de 

FLACSO, el 64,4% de la población encuestada piensa que no es necesaria la ayuda 

de los EE.UU. para enfrentar temas como el narcotráfico y el terrorismo. Un dato 

importante si se considera que, a partir de la mala imagen de los EE.UU. en la 

región, “se desafía” el espíritu de cooperación que problemáticas de carácter 

transnacional como el narcotráfico y el terrorismo demandan. 

4. Sobre el accionar del Estado argentino 

El caso argentino, con una OP desentendida de la amenaza del terrorismo 

internacional pese a la experiencia padecida de los atentados del 17-M y el 18-J, 

sería testigo asimismo de un deficitario enfrentamiento institucional en la materia. 

Al margen del papel de la Justicia argentina —sobre cuyo desempeño ineficaz 

son elocuentes sus propias resoluciones—39 y las acusaciones de complicidades y 

corrupción en la autoridad estatal en su integridad y de forma sistemática40; el 

reconocimiento por parte del propio Estado argentino sobre su deficitario rol 

 

35 Corporación Latinobarómetro, 2005, op. cit., La imagen de Estados Unidos. 36 Ibíd. 37 Ibíd. 38 FUENTES, Claudio y David ÁLVAREZ, 2005, op. cit. 39 Comunicado de prensa del Tribunal Oral en lo Criminal Federal N° 3 de la Capital Federal 

con relación al pronunciamiento recaído en el día de la fecha en la causa n° 487/00, 

caratulada: “Telleldín, Carlos Alberto y otros s/homicidio calificado... (atentado a la A.M.I.A.)” y 

sus acumuladas. Buenos Aires, 2 de septiembre de 2004; Veredicto causa Nro. 487/00 

“Telleldín, Carlos Alberto y otros s/homicidio calificado... (atentado a la A.M.I.A.)” y sus 

acumuladas Nros. 496/00, 501/01 y 502/03. Origen: Jdo. Fed. Nro. 9, Sec. Nro. 17, Registro 

Nro. 1/04. Buenos Aires, 2 de septiembre de 2004. 40 ESCUDÉ, Carlos y Beatriz GUREVICH, op. cit.. 

257 
La Importancia de la Opinión Pública

institucional ejercido constituye el indicio más objetivo y significativo para advertir 

claramente la falta de voluntad política en la materia. 

El Estado argentino, a través del Decreto 812/2005 reconoció su 

responsabilidad en relación con el atentado realizado contra la sede de la AMIA, por 

incumplimiento de la función de prevención, habida cuenta del previo atentado 

terrorista contra la Embajada de Israel, y encubrimiento grave y deliberado de la 

función de investigación adecuada del ilícito, produciendo una clara denegatoria de 

justicia.41 

En consecuencia, el reconocimiento estatal de que en la causa AMIA se evitó 

impartir justicia, combinado con la percepción de que ésta no es una amenaza 

prioritaria en el país y que los atentados en la Argentina fueron perpetrados a la 

comunidad judía en particular —producto de un “conflicto lejano extra-regional”, o por 

motivos políticos—, ambas variables, han confluido en la mejor fórmula de impunidad 

para el terrorismo. 

Sin embargo, hay que tener presente que la OP no sólo es importante para 

medir las repercusiones políticas que puede llegar a canalizar ante episodios 

terroristas en su impacto social42, tal como ocurrió paradigmáticamente en el caso 

español tras los atentados en Madrid el 11-M, con el alto costo sufrido por el Partido 

Popular al hacerle perder las elecciones contra Rodríguez Zapatero. 

La OP es también importante una vez consumado un atentado, para 

garantizar justicia a partir del reclamo constante, y asimismo generar un saneamiento 

institucional —mayores capacidades estatales contra el terrorismo mediante—, que 

no retroalimente incentivos negativos para su renovado accionar. 

Por su parte, tal como se planteara oportunamente, el presente trabajo toma 

como presupuesto al fortalecimiento institucional para lograr que el Estado garantice 

a sus ciudadanos un bien público, entre otros, como la seguridad. En este sentido, el 

combate al terrorismo internacional en particular no es ajeno al gran desafío que 

supone el fortalecimiento institucional de los Estados en América Latina. 

A la necesidad de reconstruir el rol que compete al Estado se ha dedicado 

atención en los últimos años —tras las experiencias de reformas estatales 

 

41 Decreto 812/2005. Poder Ejecutivo Nacional (P.E.N.). Fecha de publicación 13 de julio de 

2005. Para más información, ver OEA, Acta de la audiencia celebrada en la ciudad de 

Washington, D.C. el 4 de marzo de 2005, en el marco del 122 período ordinario de sesiones 

de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Organization of American States, 

United States of America; RÚA, Alejandro, Presentación de la Unidad Especial de 

Investigación (UEI) —Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la República Argentina— 

ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, audiencia del 4 de marzo de 2005; 

Informe del Decano Claudio Grossman, Observador internacional de la Comisión 

Interamericana de Derechos Humanos en el juicio de la AMIA, 22 de febrero de 2005. 

42 WALDMANN, Augsburg, “El impacto del terrorismo sobre la opinión pública y la política”, 

Fundación Seguridad y democracia, 13 de marzo de 2005. 

258 
La Importancia de la Opinión Pública

implementadas durante los años noventa—, siendo la obra de Francis Fukuyama 

sobre la construcción del Estado, una especie de síntesis bibliográfica al respecto.43

De allí que el énfasis en la OP como factor en el presente ensayo tiene por 

objetivo complementar tales análisis, sin que por ello se entienda relativizar la 

importancia de las instituciones y el liderazgo político responsable. 

Al contrario, ello es importante sobre todo ante cuestiones de seguridad, 

estando en juego la posible desestimación de las amenazas por un lado y el pánico 

que sensaciones de inseguridad infundadas pueden generar entre la sociedad, por 

otro, como situaciones extremas a superar. 

5. Construcción de un modelo de escenarios 

5.1. La opinión pública y la voluntad política como variables 

A partir de las consideraciones previas del caso argentino, se sugiere que las 

variables voluntad política y OP —entre otras— pueden terminar condicionando el 

resultado de la lucha contra el terrorismo, permitiéndonos el análisis de sus posibles 

entrecruzamientos construir el modelo de escenarios propuesto a continuación. 

Para empezar, la combinación de una falta de voluntad política y de 

percepción de la amenaza en la sociedad constituiría la “situación ideal” para el 

accionar del terrorismo —y consecuentemente el peor de los escenarios para su 

enfrentamiento—, derivado de la ejemplificación realizada con el caso argentino 

(cuadrante 1). 

Por el contrario, el “escenario óptimo” para la lucha contra el terrorismo a 

partir del entrecruzamiento de variables sugerido —sin perjuicio de la complejidad 

que la tarea contra-terrorista aún en países desarrollados supone—, está dado por 

un gobierno con voluntad política y una sociedad que reclama la atención de la 

amenaza, ejerciendo la función de control y accountability sobre las acciones del 

Estado ante un tema de agenda percibido como propio (cuadrante 4). 

En lo que corresponde a una situación en la cual existiere voluntad política 

frente al terrorismo, pero con una sociedad que no reconociera a la amenaza como 

una prioridad (cuadrante 3), el gobierno se encontraría así ante la necesidad de 

rendir cuentas —justificando acciones y asignaciones presupuestarias entre otras 

cosas—. 

El cuadrante 3 constituye un escenario muy común en América Latina, donde 

a la hora de darse respuestas contra el terrorismo las clases dirigentes suelen hacer 

declaraciones de apoyo —aunque en su mayoría retóricas—, que no reflejan las 

preocupaciones de sus sociedades, dado que se priorizan asuntos como la pobreza 

y el desempleo, según lo advertido previamente sobre percepciones y realidades a 

nivel regional. 

 

43 FUKUYAMA, Francis, La construcción del Estado, Editorial Sine Qua Non, 2004. Sobre las 

debilidades institucionales, ver también DREYFUS, Pablo G., “Estados débiles en un mundo 

peligroso: si quieres seguridad, primero identifica y reduce tu vulnerabilidad”, Boletín ISIAE, 

CARI, año 4, Nro. 16, julio 2001. 

259 
La Importancia de la Opinión Pública

Y por último, en lo que un escenario con la percepción efectiva de la amenaza 

del terrorismo entrecruzada con una falta de voluntad política refiere, ello conllevaría 

a una distorsión entre el comportamiento del gobierno y los reclamos de la sociedad 

(cuadrante 2). 

El tipo de escenario 2 es fácilmente de ejemplificar —por citar otro campo de 

atención de la seguridad— ante la violencia y la criminalidad en las calles que 

aquejan a América Latina, ante sociedades que se han movilizado en reclamo de su 

seguridad ciudadana. 

Cuadro 1: Modelo de escenarios posibles 

NO voluntad política Voluntad política 

NO percepción del 

terrorismo como 

amenaza en la sociedad

1. Situación ideal para el 

terrorismo y la impunidad. 

3. El gobierno debe 

justificar sus acciones 

(second best). 

Percepción del 

terrorismo como 

amenaza en la sociedad

2. Distorsión con los 

reclamos de la sociedad. 

Demandas constantes. 

4. Entrecruzamiento 

óptimo de las dos variables 

para la lucha contra el 

terrorismo. 

Fuente: Elaboración propia. 

5.2. El rol condicionante de la OP en la lucha contra el terrorismo 

Por ende, la OP es un factor que en definitiva puede incidir en la lucha contra 

el terrorismo, a partir del aliento o desaliento que provoca en el fortalecimiento de 

aquellos Estados institucionalmente débiles y consecuentemente sobre sus 

capacidades estatales. 

Respecto a si es preferible contar con una decidida voluntad política o una 

clara percepción de la amenaza del terrorismo en la sociedad —descontando el 

escenario “óptimo” del cuadrante 4 que supone voluntad política más el 

correspondiente control de accountability social—, el second best está constituido 

por el escenario en el cual las autoridades deben justificar acciones a la sociedad 

(cuadrante 3). 

A tono con la apuesta por la disposición de una voluntad y liderazgo político 

responsable, el cuadrante 3 se presentaría entonces como más deseable a un 

escenario donde una sociedad atemorizada demandara ante un gobierno 

irresponsable (cuadrante 2), estando latente incluso en este último caso la 

posibilidad de apelación a cualquier tipo de medidas oportunistas como contraparte 

por parte de aquel —que generalmente terminan siendo contraproducentes—. 

Sin embargo, la intención del presente trabajo es justamente advertir cómo 

cuando ese escenario ideal con gobernantes responsables está ausente, el rol de la 

OP desentendida puede jugar en contra, al no ejercer control de accountability

alguno ante un tema no percibido como propio. En este sentido, volviendo a la 

experiencia argentina, el decreto 812/2005 es gravísimo desde el punto de vista 

260 
La Importancia de la Opinión Pública

republicano y sin embargo ello no ha provocado movilización social masiva alguna 

por ejemplo. 

En consecuencia, la solución no pasa por aspirar a una "población 

atemorizada" ni que renuncie a las realidades de la región —desprendido de las 

consideraciones sobre temas prioritarios en América Latina como la pobreza, el 

desempleo y la marginalidad social—, sino sociedades que no nieguen experiencias 

propias que también son parte de una realidad vivida. 

Ello es lo que no ocurrió en el caso argentino, anteponiéndose —entre otras 

cosas— prejuicios políticos y/o ideológicos, resultando así contaminadas las 

impresiones sobre el terrorismo con la adhesión o no por ejemplo a la política 

exterior de los EE.UU. según lo analizado previamente. 

De allí que, retomando consideraciones previas, deba advertirse que en 

América Latina la percepción de la amenaza del terrorismo está relacionada no sólo 

directamente con el pasado reciente según los casos particulares que se tomen —y 

la correspondiente experiencia de las dictaduras—, sino también con la imagen y la 

relación histórica con los EE.UU.. 

6. Conclusiones 

Para concluir, hay que tener presente la incidencia indirecta que para el 

eventual uso de toda capacidad contra el terrorismo por parte del Estado pueda tener 

un factor como la OP, dada su influencia directa en la voluntad política a los más 

altos niveles de poder. 

Se trata en definitiva, por un lado, de recordar la influencia legítima que le 

corresponde expresar a la OP de una sociedad; mientras por otro lado, se advierten 

riesgos a afrontar cuando tales reclamos desaparecen —por distintos motivos—, 

renunciándose así a ejercerse el control de accountability hacia las conductas del 

gobierno. 

Esto no quiere decir que debe pretenderse o aspirarse a que prime una 

sensación de inseguridad internacional en las sociedades para una efectiva lucha 

contra el terrorismo a partir de una presión exagerada sobre el Estado; sino que la 

falta de conciencia en la OP puede resultar disfuncional al fortalecimiento 

institucional que se precisa para mejorar las capacidades del Estado y responder a 

amenazas y preocupaciones propias. 

En el fortalecimiento institucional acabado está la respuesta a los desafíos, 

cuya atención adecuada repercutirá no sólo de modo positivo en la lucha contra el 

terrorismo y la seguridad en particular, sino también en la reconstrucción misma del 

Estado para la atención de la amplia gama de preocupaciones y necesidades de la 

población. 

Por lo pronto, la experiencia del caso argentino debiera hacer reflexionar 

sobre cómo la no percepción de la amenaza en la sociedad —traducida en falta de 

control y accountability— puede actuar en desmedro del fortalecimiento institucional 

pendiente y —a partir de la impunidad— retroalimentar incentivos perversos para 

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La Importancia de la Opinión Pública

potenciales atentados, al margen de la incidencia decisiva que ciertos factores 

políticos pudieran tener para el efectivo accionar terrorista. 

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