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Spring 2001

ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 1 Spring 2006

Welcome to the Spring 2006 issue of Security and Defense

Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the Center for

Hemispheric Defense Studies.

Bienvenido a la edición de primavera de 2006 de Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the

Center for Hemispheric Defense Studies.

Bem vindo a edição do primavera de 2006 da Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the

Center for Hemispheric Defense Studies.

Processo Decisório e Percepção de Ameaça: Abordagem Teórica -

PDF

Felipe Kern Moreira

Abstract Biography

Revolución Bolivariana; hacia una nueva concepción de seguridad y

defensa en Venezuela - PDF

Francesca Ramos Pismataro y Andrés Otalvaro Henao

Abstract Biography

Message from the Editor

Editors and Editorial Board

Archived Editions

Seguridad y defensa de Ecuador: Espejismos y arenas movedizas -

PDF

Juan Carlos Ruiz Vasquez

Abstract Biography

Seguridad y Economía en Brazil: Una aproximación conceptual e

histórica - PDF

Rubén Sánchez David y Federmán Rodríguez

Abstract Biography

Parámetros colombianos de seguridad y defense. Evolución y

perspectivas - PDF

Vicente Torrijos R.

Abstract Biography

Journal of Homeland Security

Journal of Military and Strategic Studies

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Journals In International & Area Studies

Journal of Political Science (Chile)

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Editors and Editorial Board

Editor

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

Senior Editor

Herb Huser, Ph. D.

Professor (Retired) of National Security Studies

Center for Hemispheric Defense Studies

Editorial Board

Raúl Benítez Manaut

Investigador

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades

Universidad Autónoma de México

Ignacio Cosidó Gutiérrez

Jefe de Gabinete de la Guardia Civil

Ministerio del Interior, España

Rut Diamint

Profesora

Universidad Torcuato di Tella, Argentina

J. Samuel Fitch

Professor and Chair

Department of Political Science

University of Colorado at Boulder

Ivelaw Griffith

Provost and Professor of Political Science

Radford University

Hal Klepak

Professor of War Studies and Latin America History

Royal Military College of Canada
General (R) Edgardo Mercado Jarrín

Universidad Científica del Sur, Perú

Richard Millett

Professor Emeritus

Southern Illinois University, Edwardsville

Eliezer Rizzo de Oliveira

Profesor

Núcleo de Estudos Estratégicos

Universidade de Campinas, São Paolo, Brasil

José A. Olmeda

Subdirector

Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

Universidad Nacional de Educación a Distancia, España

Guillermo A. Pacheco Gaitán

Instituto de Relaciones Internacionales e

Investigaciones para la Paz (IRIPAZ)

Guatemala

David Pion-Berlin

Professor of Political Science

University of California, Riverside

Domício Proença

Profesor

Universidade Federal do Rio de Janeiro

GEE-COPPE/UFRJ

Managing Editor

Linda Denning

Center for Hemispheric Defense Studies

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ISSN: 1533-2535

Volume 6 No. 1 Spring 2006

Message from the Editor

Dear Colleagues,

The electronic journal of CHDS, “Security and Defense Studies Review,” begins its sixth year of

publication with a set of academic research articles that embody the title of the publication or a

variation thereof as the thesis for their contributions.

Felipe Kern Moreira leads the way with his work on the theoretical basis for threat perception, which

undergirds the necessity for security and defense in the first place. His multidisciplinary approach

sheds valuable light on the scope of analysis that is required in contemporary formulation of policy.

Francesca Ramos Pismataro and Andrés Otalvaro Henao contribute to the general theme by

studying the conceptual evolution of security and defense in Venezuela under Hugo Chávez,

detailing the transition in this particular case from the conventional precepts of international defense

and security to those seen by the regime as more responsive to the particular interests of Venezuela

and the repercussions of such a direction on the armed forces and society of the country.

Juan Carlos Ruiz Vasquez follows with a look at the changing focus and defense and security

strategy and challenges of another Andean country, Ecuador. He analyzes the contemporary

change of focus from the traditional confrontation with Perú and the ensuing defense and security

policies, to the new challenges of being the neighbor of Colombia as that country deals with multiple

security and defense challenges. He suggests that a better balance between internal and external

factors would be useful.

Rubén Sánchez David and Federmán Rodríguez branch their study to the relationship of security

and economics in the particular case of Brazil. Their work embodies both theoretical and historical

perspectives, seeking to determine the effects of different economic policies in the Vargas Estado

Novo, the import substitution interlude, and the National Security Doctrine era on security and

defense in Brazil.

Vicente Torrijos R. completes this edition with a study involving sixteen parameters of the Colombian

security system, employing what he deems to be a “hyper-realist” and transformational perspective. 

He analyzes the Democratic Defense and Security Policy of the Colombian government with this

conceptual framework, and seeks to shed light on the adaptability of the contemporary Colombian

security and defense sector to address the multiple challenges confronting the country.

I hope that you continue to enjoy the offerings of the CHDS electronic journal and that you find them

significant and useful. As always, we invite comment on any piece published in the SDSR, and

continue to seek further contributions for future editions of the ejournal.

Cordially,

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

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ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 1 Spring 2006

Processo Decisório e Percepção de Ameaça:

Abordagem Teórica.

Felipe Kern Moreira

Felipe Kern Moreira concluiu o mestrado em Relações Internacionais pela

Universidade de Brasília em 2004. Cursa doutorado em Relações

Internacionais pela Universidade de Brasília desde 2005. Publicou 7 artigos

em periódicos especializados. Possui 4 capítulos de livros publicados.

Participou de 14 eventos no Brasil. Atua na área de Direito, com ênfase em

Direito Internacional Público. Em suas atividades profissionais interagiu com 1

colaborador em co-autorias de trabalhos científicos. Em seu currículo Lattes os

termos mais freqüentes na contextualização da produção científica,

tecnológica e artístico-cultural são: Direito internacional, Política Externa

brasileira, Segurança internacional, Direito Constitucional, Direito Internacional

Público, Educação, ensino superior, Filosofia do Direito, Política de Defesa e

Política Internacional.

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Processo Decisório e Percepção de 

Ameaça: Abordagem Teórica. 

Felipe Kern Moreira∗

Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq – Brasil

I – Introdução: 

O estudo do processo de percepção do ser humano, ou melhor, o modo 

como o homem apreende o mundo fenomênico externo possui raízes na 

filosofia, mais precisamente na teoria do conhecimento – gnoseologia –, ou, 

mesmo, utilizando uma expressão neo-tomista, na criteriologia. Identificar em 

termos teóricos o modo como o ser humano apreende a realidade a sua volta 

pelo processo cognitivo e interpreta os diversos vetores de informação é um 

desafio intelectual de fôlego. 

Deve-se levar em conta também que o processo de percepção e 

conhecimento não pode ser concebido sem a consideração do fenômeno de 

coletividade. Além de idéias, interpretações e, mesmo, de ideologias, que 

influenciam o pensar individual, não poucas vezes é um imperativo o exercício 

coletivo da racionalidade, seja por convergência ou por dissonância de idéias, 

como, por exemplo, nos processos decisórios governamentais estabelecidos 

nos Estados democráticos. Nesse sentido, a política é um típico fenômeno 

coletivo, pois a percepção da realidade, bem como a interpretação desta, 

provêm e incidem amiúde na sociedade. O pensar coletivo, o modo como as 

impressões da realidade atuam sobre o processo de percepção de um 

determinado povo, ou mesmo o modo como o homem de Estado1

 realiza o 

processo de coleta de dados e a análise destes no contexto da política 

internacional são assuntos de relevância para se proceder ao estudo das 

Relações Internacionais2

. 

Este artigo pretende, em linhas gerais, dialogar com diversos sistemas 

de pensamento que abordam a percepção dos fatores externos em política 

∗ Doutorando em Relações Internacionais pelo Instituto de Relações Internacionais - IREL da 

Universidade de Brasília - UnB. O presente trabalho foi realizado com apoio do Conselho 

Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq – Brasil. 

1

 A obra de Jean Batiste Duroselle constitui significativa contribuição para o debate acerca de 

processo decisório e o “homem de Estado”, ou mesmo “líder”. Nesse sentido, a discussão 

estabelecida entre este autor e Raymond Aron apresenta novos desdobramentos oportunos 

de serem citados: “(...) o líder escolhe seus objetivos com grande liberdade. Sua ideologia, sua 

ambição e seu temperamento desempenham nessa escolha um papel muito importante. Sua 

própria posição de líder faz com que dê a seus objetivos o nome de interesse nacional. Em 

todo caso, diremos que o poder do qual ele é investido obriga - o a considerar ou a pensar em 

considerar que seus objetivos coincidam com o interesse nacional” (DUROSSELLE, 1992, p. 

133). 

2

 O termo ‘relações internacionais’ será escrito em maiúsculas quando fizer referência à 

disciplina acadêmica. 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

internacional e, em específico, a percepção de ameaça. A partir de uma 

abordagem propedêutica, de base filosófica, que fornecerá o instrumental 

para ulteriores debates, estudar-se-á o fenômeno da percepção de ameaça, 

privilegiando-se a literatura sobre processo decisório formulada pela Ciência 

Política e Relações Internacionais. Autores oriundos de diferentes matrizes 

intelectuais serão utilizados ao longo do trabalho que ousa não tornar o 

debate generalista e superficial em virtude de sua pretensa amplitude. A 

tentativa de delimitação dos conceitos utilizados como ‘percepção’ e ‘ameaça’ 

sem dúvida é fundamental e, antecipadamente, reconhece-se que com as 

fugazes mudanças nos padrões de política internacional, intensifica-se a 

necessidade de objetividade no discurso científico. 

Ainda, além de delimitar conceitos a fim de não incorrer em um 

discurso abstrato procura-se questionar acerca da existência de relação entre 

o leit motiv e outras áreas relevantes da política estatal que não 

exclusivamente de defesa como políticas de integração e economia. 

Certamente, o debate teórico poderia ser aberto a contribuições mais 

significativas da psicologia, sociologia e mesmo filosofia, considerando todos 

os desdobramentos, por exemplo, da filosofia da linguagem de Wittgeinstein a 

Habbermas, hoje muito presentes na politologia internacionalista. Contudo, o 

mote do presente estudo está na percepção dos fatores externos em política 

internacional, dentro de um contexto de processo decisório, o que delimitará a 

utilização dos autores e estudos a serem referidos. 

A referência aos autores escolhidos que privilegia a politologia norteamericana espelha a intensa produção científica e a relevância do tema. Por 

outro lado o escopo é muito mais de sistematização do discurso científico do 

que a proposta de um modelo particular de análise tendo em vista o caráter 

contingencial da política internacional. Com o distanciamento da intenção 

propositiva pretende-se diminuir a inevitável caducidade do discurso já que no 

momento em que estas linhas estão sendo escritas a única previsibilidade 

plausível em relação à política internacional é que o mundo fenomênico 

perpetuamente continua a ser um desafio para o mais elevado esforço 

humano de estabelecer ciência. 

II - A Percepção na Teoria do Conhecimento 

A discussão crítica sobre a forma como o homem conhece foi 

primeiramente desenvolvida por Platão, que cunhou, no metafórico Mito da 

Caverna, um resumo didático da forma como este filósofo avaliava o processo 

gnoseológico. Para Platão, o conhecimento humano comum poderia ser 

metaforicamente explicado pela imagem de pessoas presas dentro de uma 

caverna, as quais, vendo somente sombras do mundo de fora, acreditavam 

que estas fossem a realidade. O saber filosófico, portanto, seria o de uma 

pessoa que conseguiu libertar-se dos grilhões e ver a realidade como ela é. 

No pensamento platônico, a realidade como é percebida é sombra da verdade 

eterna acessível ao filósofo, o que, em certo sentido, causa uma dissociação 

entre conhecimento e experiência empírica para a apreensão da verdade e 

torna o processo de conhecimento mais voltado a uma acepção 

contemplativa, o que pode ser notado claramente na passagem da República,

quando se discutem os processos decisórios legislativos e, ao mesmo tempo, 

2 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

é estabelecida uma relação tênue entre o processo decisório político e a 

percepção humana: 

Parece-te que há alguma diferença entre os cegos e 

aqueles que estão realmente privados do conhecimento de 

todo o ser, e que não têm na alma nenhum modelo claro, 

nem são capazes de olhar como pintores, para a verdade 

absoluta, tomando-a sempre como ponto de referência, e 

contemplando-a com o maior rigor possível, para só então 

promulgar lei aqui na terra sobre o belo, o justo, o bom, se 

for caso disso, e preservar as que existirem, mantendo-as a 

salvo?3

. 

Além da acepção contemplativa da apreensão da realidade, a visão de 

Platão sobre os homens envolvidos no processo decisório é a de que estes 

devem ser filósofos justamente porque estes conhecem as verdades eternas. 

O raciocínio faz sentido se for considerada a necessidade de um homem de 

Estado ter visão apurada e acertada da realidade, reconhecendo também a 

existência dos fatores que podem levar a uma percepção errônea. 

Aristóteles contrapôs-se a esta abordagem das verdades eternas e 

desenvolveu um sistema mais empírico do que o de seu mestre. Na visão 

aristotélica, a realidade é passível de apreensão enquanto verdade. A 

aplicação mais abrangente do modelo aristotélico, no sentido empírico, só 

tomaria vulto novamente com Francis Bacon. 

Posteriormente, o pensamento medievo sobre a Teoria do Conhecimento 

desenvolveu consistência teórica, mas sempre sob os auspícios do pensamento 

grego. Com Descartes inaugurou-se a separação entre mente e matéria sensível, o 

que veio a se desdobrar em duas correntes: (a) a racionalista, continental, de 

Spinoza, Malebranche e Leibnitz, que apregoava os juízos analíticos a priori, ou seja, 

o conhecimento como anterior à experiência; e a (b) empirista, do Reino Unido, de 

Locke, Hume e Berkeley, a qual apregoava os juízos sintéticos que apresentavam o 

mundo sem certezas, sustentando que o conhecimento se faz por acréscimo, 

posteriormente, a várias experiências sensíveis individuais. No racionalismo, a 

sensação é uma ideação imatura e a intelecção é uma idéia clara; no empirismo, a 

sensação é uma idéia clara e a intelecção é a generalização das sensações. 

A obra de Kant justamente pretende, em parte, resolver o conflito entre 

os juízos analíticos dos racionalistas e os juízos sintéticos dos empiristas. O 

conhecimento humano, para Kant, é então ligado à realidade. No 

conhecimento do objeto, o que o transcende não é a realidade em si, mas a 

mente humana, que a descobre segundo as impressões que são organizadas 

por ela. Para Kant, o conhecimento pressupõe a sensibilidade e o 

entendimento. A sensibilidade dá o conteúdo que é submetido às categorias 

do entendimento. O que é importante para o presente trabalho, no que atine 

ao desenvolvimento do discurso e do debate filosófico e ensejou as linhas 

anteriores, é que o próprio fenômeno do processo de conhecimento humano 

 

3

 PLATÃO, 2002, p. 179. 

3 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

consiste em estudo complexo, que antecede a abordagem política da 

percepção dos fatores externos. 

As escolas filosóficas subseqüentes desenvolveram importantes 

colaborações, entre as quais é importante destacar a Escola de Cambridge e 

Oxford, o Círculo de Viena4

 e a Escola de Frankfurt, que irá atribuir à 

linguagem um fator preponderante na teoria do conhecimento. Neste patamar, 

o vienense Ludwig Wittgeinstein (1889-1951) é o filósofo que figurou como o 

maior representante da filosofia da linguagem do início do século XX, além de 

definitivamente exercer forte influência sobre o movimento neopositivista. 

Wittgeinstein chama atenção para a multiplicidade dos instrumentos da 

linguagem e dos seus modos de emprego, bem como para a multiplicidade 

dos tipos de palavras e das proposições. Estas considerações seriam, 

portanto, uma das sementes da filosofia analítica inglesa, também conhecida 

como filosofia da linguagem, que se desenvolveu em Oxford e Cambridge. Em 

termos filosóficos, importa para a política e, conseqüentemente, para a 

percepção política, que, segundo a teoria dos jogos de linguagem, a 

importância do significado de uma palavra ou proposição é menor do que o 

seu uso efetivo. Em Oxford, onde o movimento analítico prosperou 

sobremaneira, G. Ryle desenvolveu, por exemplo, o conceito de expressões 

sistematicamente desviadoras, que são aquelas “cuja forma gramatical não é 

correspondente à estrutura lógica dos fatos, sendo reconhecíveis quando se 

vê que as suas conseqüências dão origem a antinomias e paralogismos” 5

. 

A análise de discurso político, amparado nas teorias desenvolvidas a 

partir dos conceitos seminais de Wittgeinstein, passou a exercer influência 

capital nos estudos de política internacional, principalmente por parte da 

escola construtivista6

. Se, na política internacional, é fundamental a 

percepção e a compreensão da realidade por parte dos agentes, e se estes 

 

4

 Entre os pressupostos basilares do Círculo de Viena pode-se citar: “1) que o princípio de 

verificação constitui o critério de distinção entre proposições sensatas e proposições 

insensatas, de modo que tal princípio se configura como critério de significância que delimita 

a esfera da linguagem sensata da linguagem sem sentido, que leva à expressão o mundo das 

nossas emoções e dos nossos medos; 2) que, com base nesse princípio, só têm sentido as 

proposições possíveis de verificação empírica ou factual, vale dizer, as afirmações das 

ciências empíricas; 3) que a matemática e a lógica, constituem somente conjunto de 

tautologias, convencionalmente estipuladas e incapazes de dizer algo sobre o mundo; 4) que a 

metafísica, juntamente com a ética e a religião, não sendo constituídas por conceitos e 

proposições factualmente verificáveis, são um conjunto de questões aparentes (Sheinfragen), 

que se baseiam em pseudo conceitos (Sheinbegriffe); 5) que o trabalho que resta ao 

filósofo sério é o da análise semântica (relação entre linguagem e realidade à qual a 

linguagem se refere) e da sintática (relação dos sinais de uma linguagem entre si) do 

único discurso significante, isto é, do discurso científico [grifo do autor]; 6) por isso, a 

filosofia não é doutrina, mas sim atividade: atividade clarificadora da linguagem”. (REALE,G.; 

ANTISERI, D. ,1991, p. 991). 

5

 REALE & ANTISERI, 1991, p. 673. 

6

 Hodiernamente, no contexto dos fóruns multilaterais, há o fenômeno da confecção de regras 

que são comunicadas, o que traz à tona toda questão trazida pelo construtivismo. Nesse 

sentido, Onuf irá escrever: “I am convinced that the systematic treatment of the rules and their 

properties is indispensable to any legal theory seeking to overcome positivist limits, including 

post-positivist theories encountered and discourse (...) I have in mind the theory of speech 

acts, the relevance of which is immediately evident if we substitute speakers for the actors of 

the preceding discussion” (ONUF, 1989, p. 78-81). 

4 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

fatores – bem como a própria realidade – são também fruto da interação 

destes, faz sentido a contribuição da filosofia da linguagem para a Teoria das 

Relações Internacionais: 

Em outras palavras, para os construtivistas essas 

atividades ocorrem necessariamente de maneira 

simultânea, sendo que o ato de entender a realidade não 

pode ser desvinculado da construção desta realidade. Tal 

compreensão do mundo é também, inevitavelmente sua 

constituição, que tem lugar em um contexto lingüístico. 

Afinal, a realidade que importa aos agentes é aquela que 

eles podem apreender, e o fazem por meio da linguagem - 

preferencialmente, alguns dirão (mas não necessariamente) 

por meio de discursos científicos7

. 

Aqui é importante destacar a relevância que possuem (i) os Tratados 

no âmbito do Direito Internacional como fontes primárias deste; (ii) os planos 

pragmáticos de política externa e discursos oficiais emitidos junto às agências 

internacionais e; (iii) o próprio arcabouço teórico das Relações Internacionais, 

em que as questões tautológicas parecem assumir um papel cada vez mais 

relevante. A influência da filosofia da linguagem na análise das relações 

internacionais mostra o quanto a filosofia pode colaborar com o processo de 

percepção e análise política. 

Além da abordagem filosófica, o estudo da percepção dos fatores em 

política internacional encontrou subsídios também nas ciências médicas e 

psicológicas, com os estudos sobre o comportamento dos sentidos e do 

cérebro, bem como com os estudos sociológicos aliados às teses da 

psicologia individual. O Two-Step Model, da psicologia, por exemplo, chama 

atenção para a assertiva de que a imagem apreendida não é a realidade em si 

e sim a informação disponível para determinado ator, segundo um modo 

subjetivo de interpretação no qual pode ocorrer a incidência de diversos 

fatores como experiência, cultura, qualidade e quantidade de dados. 

A obra de Jervis é profundamente marcada pelas teses da psicologia 

comportamental na medida em que considera que o processo decisório 

político, entendido majoritariamente como lógico-racional, agrega muito mais 

elementos “psico-lógicos” do que puramente “lógicos” 8

. Em outras palavras, 

crenças humanas, por exemplo, podem fazer o raciocínio hipotético dedutivo 

tender à resistência às informações discrepantes, o que, no entender de 

Jervis, explica em muito a impressão baseada na boa fé por parte de 

Chamberlain em relação a Mussolini, descrita no Relatório Oficial da viagem 

que aquele fez à Itália, em 1939: 

I am convinced that Signor Mussolini and Herr Hitler cannot 

be very sympathetic to each other, and that although they 

have some interests in common their interests are not 

identical... Accordingly I, on several occasions, gave 

 

7

 ROCHA, 2002, p. 215. 

8

 JERVIS, 1976, p. 118. 

5 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

Mussolini a chance to express his real feelings of Herr 

Hitler. He never took the opportunity offered to him, but 

remained throughout absolutely loyal to Herr Hitler. At the 

time I was somewhat disappointed at this attitude, but on 

reflection I think that it reflects credit on Signor Mussolini’s 

character9

. 

Nesse sentido, as conseqüências de uma imagem podem gerar 

comportamentos como animosidade ou falta de confiança, o que faz com que 

o agente político que observa determinado comportamento evite a formação 

de um quadro negativo. Em certo sentido, isso explica também a imagem 

amigável de Stalin por parte de certos observadores ocidentais, apesar de 

atos soviéticos hostis10. 

O papel da cultura no processo de percepção em relações 

internacionais pode ser identificado nos contrastes do comportamento 

internacional, refletido nas diferenças de padrões religiosos, ideológicos e 

valorativos. A psicologia social, mediante o conceito de “mindset”, presta 

substancial colaboração ao entendimento dos fatores psicológicos e culturais 

nos negócios internacionais. Mindset, portanto, pode ser entendido como uma 

atitude mental estabelecida, formada pela experiência, educação, prejuízos, 

etc.11 As relações internacionais, no entendimento de Fisher, por serem 

basicamente um processo comunicativo, e, conseqüentemente, uma função 

de diferentes mindsets que, em um contexto de temas de segurança 

internacional, leva a concluir que tanto as emoções, antagonismos 

subcutâneos ou propósitos particulares acabam por exercer influência nas 

decisões quanto o arsenal bélico ou a estrutura burocrática12. Fisher, neste 

caso, anui com Jervis que os processos diplomáticos são baseados mais na 

informalidade e mesmo em certa “irracionalidade” do que na dimensão 

burocrática formal. Inegavelmente, a percepção – ou opinião – pública – 

tornou-se gradualmente um elemento integrativo dos processos decisórios e 

do desenrolar dos eventos internacionais nos tempos modernos, o que pode 

ser percebido durante o período da guerra do Vietnã. As abordagens levadas 

a cabo pelas ciências psicológicas e comportamentais assumem, portanto, 

papel relevante no estudo dos processos decisórios-políticos, mas sua 

contribuição deve ser agregada menos no sentido de tornar o estudo subjetivo 

e nebuloso do que na medida em que estas ciências ajudem a 

substancialmente elucidar o processo. Sobre este tema, Viotti & Kauppi irão 

colaborar, avaliando que o que as abordagens da literatura psicológica têm 

em comum é a ênfase em como as distorções cognitivas minam a visão 

realista da tomada de decisão como um processo racional 13. 

 

9

 JERVIS, 1976, p. 311. 

10 Ibidem. 11 FISHER, 1988, p. 02. 12 Idem, p. 05. 13 “The study of individuals and their role in international relations or foreign policy has drawn 

heavily on the disciplines of psychology and social psychology. Some of the work can be 

termed psychohistory and has focused on how life experiences influence an individual’s foreign 

policy behavior and orientation. Other work by such scholars as Alexander George and Ole 

6 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

III - A Percepção dos Fatores Externos na Política Internacional 

A captação de dados para a formulação de políticas públicas como uma 

etapa inicial do processo decisório é a matéria prima sobre a qual serão 

elaborados os vetores de política externa. Hão de ser considerados no 

presente trabalho os diferentes arranjos e métodos de processo decisório 

para a formulação de política externa e, mais precisamente, dado o objeto 

deste trabalho, da política de defesa. 

A análise do processo de percepção de fatores externos no sistema 

internacional 14 constitui estudo de importância fundamental para o correto 

entendimento das relações entre Estados e da formulação de política externa. 

O devir histórico e o arranjo internacional, principalmente o efetivado após 

crises intensas no contexto internacional, são fatores preponderantes nesse 

contexto. 

Na condição de processo, a elaboração de política externa passa 

necessariamente por dois estágios: a percepção dos fatores externos e a 

resposta a estes mesmos fatores por parte da comunidade de formuladores 

de políticas públicas. A abordagem da percepção dos fatores externos e dos 

erros que deste instrumental possam advir pertence quase que totalmente à 

literatura sobre processo decisório e, no âmbito de estudo próprio das 

Relações Internacionais, Snyder, Bruck e Sapin inauguraram o debate 

acadêmico sobre a matéria, o que foi seguido por Robert Jervis, Ole R. Holsti, 

Yacacov Y. I. Vertzberger, Graham T. Allison, Robert Putnam, Helen V. 

Milner, Renovin, Duroselle, entre outros 15. 

 

Hosti has attempted to discern an individual’s belief system or operational code” (VIOTTI; 

KAUPPI, 1999, p. 206). 

14 Para fins de conceito instrumental, adotar-se-á o conceito de “Sistema Internacional” 

proposto por Raymond Aron, a saber, “o conjunto constituído pelas unidades políticas que 

mantêm relações regulares entre si e que são suscetíveis de entrar numa Guerra Geral” 

(ARON, 1979, p. 121). Embora este conceito tenha sido proposto em 1962, em uma situação 

política específica – uma realidade internacional marcada pelo contexto dissuasório – e 

apresente um caráter em certo sentido mais belicista, admite-se mais pertinente como 

instrumental para desenvolver o presente trabalho. Nesse contexto, o conceito “Guerra Geral” 

registra a influência exercida por Clausewitz na obra de Aron e indica, portanto, que o 

fenômeno Guerra não é nunca um ato isolado e instantâneo, mas sim resultado de um 

processo. “A Guerra nunca deflagra subitamente: a sua extensão não é obra de um instante. 

Cada um dos dois adversários pode, por isso, em larga medida, formar uma opinião do outro, 

segundo o que ele é e o que faz na realidade e não segundo aquilo que em teoria ele deveria 

ser e fazer” (CLAUSEWITZ, 1996, p. 13). Chama-se atenção aqui também para a importância 

da percepção realista dos agentes no processo político que conduz à guerra. 

15 As principais obras mencionadas são: ALLISON, Grahan; ZELIKOW, Philip. Essence of 

Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. 2. ed. Longman: 1999; HOLSTI, Ole R. 

“Theories of Crisis Decision Making (1979)”, in VIOTTI, Paul R. e KAUPPI, Mark V. (eds.). 

International Relations Theory: Realism, Pluralism and Beyond. Boston: Ally and Bacon, 1999; 

JERVIS, Robert. Perceptions and Misperceptions in International Politics. Princeton, N.J.: 

Princeton University Press, 1976; MILNER, Helen V.. Interests, Institutions and Information: 

Domestic Politics and International Relations, N. J.: Princeton University Press, 1997; 

PUTNAM, Robert. “Diplomacy and Domestic Politics: The logic of Two-level Games”, in

EVANS, Peter et al., Double – Edged Diplomacy: an Interactive Approach. Berkley: University 

of California Press, 1993; RENOVIN, Pierre; DUROSELLE, Jean-Baptiste. Uma Introdução à 

7 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

O estudo de processo decisório no campo das Relações Internacionais 

foi raro até a década de 60. Sobre a efusividade dos trabalhos elaborados 

após esta década e as conclusões a que o constructo científico chegou, 

Rosenau fez a seguinte assertiva: 

(...) the dynamic of the processes which culminate in the 

external behavior of societies remain obscure. To identify 

factors is not to trace their influence. To uncover processes 

that affect external behavior is not to explain how and why 

they are operative under certain circumstances and not 

under others. To recognize that foreign policy is shaped by 

internal as well external factors is not to comprehend how 

the two intermix or to indicate the conditions under which 

one predominates the other 16. 

As considerações de Rosenau expressam a complexidade do estudo de 

processo decisório e de certa forma delimitam as fronteiras teóricas do 

presente trabalho. Mesmo após um intenso debate teórico, ainda hoje persiste 

um caráter de incerteza quanto à natureza das decisões em política em geral, 

revelando o caráter contingente da previsibilidade científica quanto à matéria. 

O estudo pioneiro de Snyder, Bruck e Sapin identificou o Estado com 

os tomadores de decisão posto que a ação do Estado, “é a ação tomada por 

aqueles que atuam em nome do Estado” 17. A importância do estudo se deve 

particularmente ao argumento de que o processo decisório pode ser estudado 

cientificamente; para tanto, é importante a análise sistemática dos fatores que 

acabam por influenciar as decisões. A obra Foreign Policy Decision Making

enfatiza o fenômeno da percepção por parte dos tomadores de decisão, bem 

como o papel de influências não-governamentais no processo de formulação 

de política externa. Entre os fatores que podem influenciar estão o conjunto 

de informações, nacionais, internacionais e os dispositivos com os quais os 

tomadores de decisão operam. Os autores afirmam que existe uma 

abundância de material descritivo relativo à estrutura burocrática da decisão, 

mas pouca precisão quanto à análise do processo18, que pode ser discutido a 

partir da delimitação de competências, intimamente ligada à concepção 

positivista do Estado moderno. Nesse sentido, há uma coerência interna na 

obra, pelo fato de os autores identificarem o Estado com os tomadores de 

decisão, ou seja, o grau de generalidade e especialização e a natureza da 

participação no processo decisório partem do regramento estatal 19 e da 

interpretação deste. 

A obra de Snyder et al. abre a discussão sobre processo decisório em 

política internacional, no sentido de apresentar temas que iriam ser tratados, 

distintamente ou em parte, por autores posteriores. Entende-se que 

 

História das Relações Internacionais. São Paulo: Difel, 1974; e VERTZBERGER, Yaacov. Y.I. 

The World in Their Minds: Information Processing, Cognition, and Perception in Foreign Policy 

Decision Making. Stanford: Stanford University Press, 1990. 16 VIOTTI; KAUPPI, 2001, p. 206. 17 VIOTTI & KAUPPI, 1999, p. 205. 18 SNYDER, BRUCK & SAPIN, 1954, p. 109. 19 Idem, pp. 114 - 115. 

8 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

Vertzberger, que será debatido posteriormente, retomaria, anos mais tarde, o 

debate de forma tão abrangente quanto o ora procedido. A questão da 

percepção, diversidade de agências e choque burocrático, legitimidade, 

contexto organizacional, poder e moral, interesse nacional, interação entre 

Estados, cultura e mesmo o debate entre realismo e idealismo já estavam 

presentes neste estudo vanguardista20. 

Interessa principalmente a este trabalho a concepção dos autores 

referidos de que o processo de tomada de decisões obedecerá a 

determinados vetores, ou seja, que interessa ao processo obedecer a 

determinadas regras que irão guiar as respostas particulares dos agentes 

tomadores de decisão política. Estas regras são, justamente, os objetivos de 

um programa estratégico estatal, que podem ter como temas predominantes o 

poder, a segurança, a economia, a moral, o prestígio ou um padrão 

ideológico. 

Aron, por exemplo, irá propor como objetivos eternos das unidades 

políticas a segurança – baseado nos pressupostos de Hobbes – o poder e, em 

muito influenciado pelo On balance of Power, de David Hume, acrescenta a 

glória21. A importância da consideração destes fatores é justamente que, 

delimitando o objetivo prioritário das unidades políticas, seria possível definir, 

teoricamente, uma conduta racional para elas. Assim, o estudo científico de 

processos decisórios passa a ter relevância, dada a expectativa da 

previsibilidade de condutas potenciais. 

A segurança nacional afigura normalmente como objetivo básico do 

Estado nacional, principalmente na literatura estratégica e nos pressupostos 

da assim denominada escola realista de Relações Internacionais. O objetivo 

poderia ser definido então como uma “imagem do futuro estado dos 

assuntos”, ou um “conjunto de condições a serem cumpridas”, o que implica a 

delimitação de metas específicas, um elemento diretivo generalizado dentro 

do contexto estratégico, nas expectativas quanto a certas conseqüências e na 

dimensão temporal para a realização do desejado22. 

Posteriormente ao marco da obra de Snyder et al., Robert Jervis 

desenvolveu, dentro dos estudos de processo decisório, uma abordagem 

principalmente consubstanciada em duas obras: The Logic of Images in 

International Relations, de 1970, e Perception and Misperception in 

International Politics, de 1976. O modelo de Jervis parte da filosofia do 

conhecimento, tomando Francis Bacon como ponto de partida: “The human 

understanding, from its peculiar nature, easily supposes a greater degree of 

order and equality in things than it really finds”23. Quanto a esta abordagem é 

importante frisar que o autor acentua, em suas considerações, os 

pressupostos da psicologia, o que acaba por concentrar o estudo no caráter 

subjetivo do processo de tomada de decisão em política internacional. 

 

20 Idem, respectivamente, pp. 70 - 102; 93-95; 110; 87; 37; 46 e 82-84; 58; 37-39. 21 ARON, 1979, p. 102 - 103. 22 SNYDER et al, op. cit., pp. 82-84. 23 JERVIS, 1976, p. 319. 

9 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

A importância da percepção em política internacional é, para Jervis, 

fundamental: “In policy-making, actors of course know that an incorrect image 

that leads to an incorrect policy is apt to have high costs, but they do not 

realize that an incorrect image will delay the development of accurate 

perceptions”24. Dessa forma, a acuidade do processo de percepção incidirá 

diretamente na eficiência das políticas adotadas: “The clearest evidence that 

an image is inadequate is provided by policies that are disasters” 25. 

Relacionando o modelo pós-westfaliano, ou seja, o do Estado nacional 

e soberano como unidade política, com a complexidade do sistema 

internacional, admite-se a influência recíproca que um elemento – o 

doméstico – exerce sobre o outro – o externo. Justamente sobre este tema, 

Robert D. Putnam irá dedicar reflexões, apontando para a necessidade de se 

ir além da mera observação de que os fatores domésticos influenciam os 

assuntos internacionais, e vice–versa, e da simples classificação dos níveis 

desta influência, a fim de se buscar teorias que integrem ambas as esferas, 

como já havia sido asseverado por Rosenau. 

A esfera de influência do sistema internacional sobre as políticas 

domésticas difere da influência sobre a política externa, pois nem sempre há 

uma lógica coordenada entre as políticas governamentais nas duas esferas. 

Trata-se, portanto, da necessária admissão de que a esfera internacional 

afeta também o estabelecimento de políticas domésticas, o que torna o 

assunto mais complexo. O argumento de Putnam também conduz à reflexão 

acerca da influência de determinada política doméstica ou da política externa 

de um país no sistema internacional. 

O modelo dos jogos de dois níveis, proposto por Putnam, acentua, 

portanto, a influência do diálogo político interno na adoção de políticas na 

esfera internacional: 

The politics of many international negotiations can usefully 

be conceived as two – level game. At the national level, 

domestic groups pursue their interests by pressuring the 

government to adopt favorable policies, and politicians seek 

power by constructing coalitions among those groups. At 

the international level, national governments seek to 

maximize their own ability to satisfy domestic pressures, 

while minimizing the adverse consequences of foreign 

developments. Neither of the two games can be ignored by 

central decision - makers, so long as their countries remain 

interdependent, yet sovereign26. 

Reconhecendo que a realidade internacional é muito complexa para 

conseguir identificar-se minuciosamente a medida da influência da política 

doméstica sobre a externa, Robert Frank irá argumentar que nem sempre uma 

 

24 Idem, p.195. 25 JERVIS, 1976, p.118. 26 PUTNAM, 1993, p. 436. 

10 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

política praticada domesticamente será a mesma dos vetores de política 

externa: 

(...) the victory of democracies does not automatically lead 

to international democracy or to the end of history. To make 

transition to this international democracy easier, it is not 

enough to reflect on the relationship between national 

political regimes and foreign policies; we must begin to 

conceive of a competent political regime which would 

devote itself to the international community, and to the 

organizations with represent it 27. 

O que se depreende do diálogo estabelecido entre os autores é que 

não há um determinismo na relação entre as esferas doméstica e 

internacional. Assim como as mudanças no sistema internacional irão 

provocar diferentes direcionamentos de política externa, o embate de forças 

políticas também exercerá influência no modo como o processo decisório 

avaliará os fatores externos. Buscando aprofundar o debate sobre essas 

interações, Helen V. Milner em sua obra Interests, Intitutions and Information 

– Domestic Politics and International Relations, de 1997, acolhe o raciocínio 

de que as instituições políticas possuem um importante impacto nas decisões 

políticas domésticas28, delimitando, de forma mais precisa do que Putnam, o 

papel dos Poderes Executivo e Legislativo na confecção de política externa. O 

assunto é relevante, considerando que o Poder Executivo detém um papel 

mais protagônico na confecção de agenda, mas o poder legislativo acaba por 

exercer um controle político sobre as preferências governamentais, como, por 

exemplo, a ratificação de tratados internacionais e a aprovação de orçamento. 

As reflexões de Milner ainda merecem a referência de dois argumentos 

atinentes a este trabalho: o interesse dos atores e a distribuição da 

informação. Considerando que políticas públicas são formuladas a partir de 

interesses e preferências, estes precisam ser definidos e diferenciados, pois o 

que irá distinguir uma preferência política de outra será o interesse de 

determinada facção política29. A identificação dos atores que atuam no 

processo decisório é fundamental, pois, dessa forma, permite-se identificar 

quais unidades exercem a percepção dos fatores externos. 

O que Milner entende por distribuição da informação relaciona-se com 

a abordagem de outros autores sobre a percepção de fatores externos. Nesse 

sentido, quando esta afirma que “incomplete information leads to ineficient 

outcomes” 30, concorda com a assertiva de Jervis de que “(...) the clearest 

evidence that an image is inadequate is provided by policies that are 

disasters” 31. Argumentando que o domínio do Poder Executivo sobre a 

política externa dá-se relativamente em função de seu conhecimento privativo 

 

27 FRANK, 2003, p. 29. 28 “Political institutions have an important impact on decision making domestically. Institutions 

determine which actors have greater influence in the policy process and hence affect whose 

preferences the policy chosen most reflects” (MILNER, 1997, p. 127) 

29 MILNER, op. cit., p. 15. 30 MILNER, op. cit., p. 20. 31 JERVIS, 1976, p. 315. 

11 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

da informação, adverte que, na falta de dados acerca de política internacional, 

o legislativo ficará mais sujeito aos grupos de interesse. 

Após se reconhecer a importância da percepção dos fatores externos 

para a formulação de política externa e doméstica, passar-se-á ao estudo do 

processo de percepção em política internacional em si. Assim, a percepção 

dos fatores externos é um dos componentes do processo decisório, assim 

como as escolhas e as expectativas. O processo decisório inicia-se, portanto, 

com a discriminação dos fatores relevantes, a partir da seleção e avaliação de 

objetos, eventos, símbolos, condições e outros atores: 

These relevancies are, so to speak, carved from a total 

number of phenomena present in the over-all setting 

(internal and external) of action. Of the phenomena which 

might have been relevant, the actors (the decision makers) 

finally endow only some with significance. As already 

mentioned, some relevancies will be given, and among 

givens will be certain cues to the determination of other 

relevancies. The situation – as defined – arises from 

selective perception32. 

O que Snyder et al. sugerem como limitações internas do processo 

decisório, e que importam também para a percepção, são: (a) a falta de 

informação ou a imprecisão desta; (b) as falhas na comunicação que podem 

aparecer como resistência a novas informações ou má circulação de dados; 

(c) situações precedentes como regras políticas ou mesmo uma ação prévia 

que limita a consideração de fatores; (d) a discriminação seletiva das 

informações e, nesse sentido, o que os tomadores de decisão vêem é sobre o 

que irão atuar e; (e) a escassez de recursos como tempo, energia, 

capacidade e dinheiro33. 

Para Vertzberger, no processo de percepção, as pessoas interpretam 

as ações dos outros ao invés de simplesmente reagir a elas. Assim, este é um 

processo ativo e não mero modelo de estímulo-resposta. O processo decisório 

é composto por três estágios inter-relacionados: 1) agregação e interpretação 

de informações; 2) alternativas são levantadas e avaliadas segundo um 

critério baseado na relação custo benefício; e 3) uma das alternativas é 

tomada como a preferida e tentará implementar-se34. Para Vertzberger, o 

primeiro estágio, o da cognição, é o mais importante, e suas conseqüências 

são carreadas para as duas etapas seguintes. Como resultado desse 

processamento de informações, tem-se então o conhecimento. Assim, a 

precisão desse conhecimento é ligada à distância entre os ambientes real e 

psicológico. Epistemologicamente, o erro na percepção pode ser mensurado 

pela discrepância entre o mundo real, objetivo, e o mundo mental, subjetivo, 

que remete ao Two Step Model referido anteriormente. O insumo básico para 

o processo decisório é a percepção da realidade em si. A imagem formada de 

si mesmo e dos outros é, então, junto com os constrangimentos sistêmicos, 

 

32 SNYDER et al., op. cit., pp. 66 - 67. 33 Idem, pp. 102-103. 34 SNYDER et al., op. cit., p. 8. 

12 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

essencial para a natureza da relação entre os Estados. Em outras palavras, 

esta formação de imagens – resultante do processamento de informações – é 

um processo ativo da construção da realidade. 

Vertzberger formula um modelo complexo para explicar a percepção em 

política internacional. Argumenta que a multiplicidade de atores na sociedade 

internacional, que comporta atores-Estado, organizações internacionais e 

atores não-estatais; o fator deception35, que é intimamente ligado à formação 

de imagens e à expectativa dos Estados acerca dos outros atores; a 

acessibilidade às mais avançadas tecnologias de monitoramento, 

interceptação e comunicação, e as informações secretas são características 

do ambiente político internacional, que possuem relação mais direta com o 

processo decisório e com a percepção dos eventos internacionais. A relação 

entre a percepção e a informação é fundamental e esta é percebida mediante 

ocorrências, atos, mensagens e estímulos. Por sua vez, a percepção e 

formação de imagens de outros atores se dão mediante sinais, índices, 

ruídos, estatísticas e silêncios 36: 

The accuracy of perceptions depends of the effectiveness of 

information processing. But the realm of international 

politics presents decision makers with particular difficulties 

in carrying out the basic tasks of information processing: 

search, evaluation, and revision37. 

Os processos decisórios nas situações de crise formam outra grande 

área de estudos políticos, a qual permite perceber a relação entre os atores 

envolvidos no processo e a possibilidade de diferentes visões do mesmo 

 

35 A tradução de “deception,” para o português, como “decepção”, limita a real dimensão 

dessa palavra no idioma inglês, por isso evitou-se a tradução. 

36 Interessa a este trabalho apresentar o entendimento de Vertzberger de cada um destes 

conceitos. “Occurrence. Anything happening in the actor’s environment, whether it originates in 

a specific intended decision or from random circumstances or from a process (such as a 

change in the structure of international system). Act. A specific behavior (including verbal 

behavior) stemming from a decision by an actor with authority and power to commit resources 

for carrying out the specific behavior. Every act is an occurrence, but not all occurrences are 

acts. An act is limited in time and space, but an occurrence may not be. Message. An actor 

occurrence that results from a decision of the actor and has a specific, predetermined target. 

The message may not necessarily reach, or be perceived as a message by, the defined target. 

Every message is an act, but not all acts are messages. Stimulus. An occurrence, act, or 

message that penetrates the cognitive system of given actor. Every message may become a 

stimulus, but not all stimuli are messages, though they may be perceived as such.(...) Signals. 

Statements or acts, the significance of which has been decided on by explicit or implicit 

agreement between actors. (...) Indices. Statements or acts that, in contrast to signals, contain 

in their substance proof that the facts they express cannot be false. (...) Noise. Misleading 

signals, either deliberately transmitted or generated by random effects, that do not have 

relevance and significance in the context of issue at hand but that are interpreted by an actor 

as containing relevant and significant information. Static. Stimuli that distract the attention of 

the decision-maker front relevance events, signals and indices or mask their effects are not 

themselves given a meaning associated with the issue in question. The sources of static can 

be domestic events - such as an election campaign that dominates the decision-maker’s time 

and attention. (...). Silence. The transmission of nothing at all on a particular issue, which can 

serve as a signal or as a means for creating noise” (VERTZBERGER, pp. 23- 28). 

37 VERTZBERGER, p. 28. 

13 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

fenômeno. As instâncias burocráticas e a predominância de determinados 

interesses e valores também auxiliam na identificação do caráter contingente 

da decisão política. No contexto desses estudos, Holsti busca analisar como 

os tomadores de decisão respondem aos desafios e às demandas colocadas 

pelas situações de crise, definidas, assim, por aqueles responsáveis em 

administrá-las. 

Crises são caracterizadas pelo fator surpresa, pela ameaça a valores 

importantes e pelo curto tempo para a decisão, sendo centrado o presente 

estudo no impacto que o estresse causado por estas situações de crise tem 

sobre o desempenho cognitivo dos tomadores de decisão. Portanto, para 

avaliar essa performance, é necessário contrastá-la com padrões de 

realidade. Assim, a situação de crise se caracteriza pela ameaça a valores 

centrais com a exigência de decisões em tempo exíguo, o que, 

conseqüentemente, faz com que os tomadores de decisão careçam de 

percepção suficientemente apurada dos dados disponíveis. 

A abordagem de processo decisório, utilizando como paradigma 

situações de crise, bem como a questão dos conflitos burocráticos, 

aproximam a obra de Jervis da de Graham Alisson, que, com influências da 

escola germânica de Max Weber, sustenta que o processo decisório em 

política externa envolve a formação de coalizões e partidarismos entre 

diversos atores em um ambiente competitivo. Em sua análise da Crise dos 

Mísseis de Cuba, o autor elabora o entendimento de que atores múltiplos são 

influenciados por uma diversidade de interesses individuais e organizacionais 

que competem no sentido de influenciar as escolhas políticas, que, no caso 

do Estado, deverá ser uma só. 

Alison apresenta em seu livro três modelos de análise de processo 

decisório: o do ator racional, o do processo organizacional e o políticoburocrático. O primeiro modelo presume que o governo é o ator principal e 

que as decisões são tomadas a partir de um cálculo racional. Ocorre que a 

instância decisória governamental não consegue abarcar todas as fases do 

processo decisório, como a da percepção, o que implica a necessidade de 

uma estrutura organizacional com o uso de inteligência, por exemplo. 

Considerando-se, então, dado arcabouço organizacional, há de se levar em 

conta a multiplicidade de atores envolvidos no processo e, dessa forma, o 

terceiro modelo contrasta com o primeiro no sentido de a escolha não ser 

racional, mas sim o resultado de diferentes forças, como objetivos nacionais, 

esferas de competência e mesmo escolhas pessoais. 

O caso da crise dos mísseis de Cuba apresenta dois dados 

fundamentais para o presente trabalho. Primeiro, o da relevância da estrutura 

burocrática no processo de percepção de fatores externos, em que a 

inteligência, a diplomacia e o controle fronteiriço possuem papel fundamental. 

Nesse sentido, a partir do conhecimento dos navios que portavam mísseis, 

descoberto pela inteligência militar naval, o Departamento de Defesa 

americano decidiu que a Força Aérea deveria assumir a responsabilidade 

pelos vôos dos U2. A decisão foi tomada não por uma questão de punição ou 

desconfiança da CIA, que normalmente executava estas operações, mas por 

uma questão de maior uniformidade nas atividades de inteligência, 

14 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

centralizando-as na esfera burocrática do Departamento de Defesa. Do 

evento histórico depreende-se a importância da articulação burocrática nas 

atividades de inteligência de um país que inclui uma diversidade de atores. 

O modelo de Allison sofreu considerações críticas, como a de Stephen

Krasner, que aponta que a análise burocrática é inadequada na sua descrição 

de que a política é feita a partir de preferências independentes dos tomadores 

de decisão. Na realidade, Krasner argumenta que o Presidente escolhe a 

maioria dos atores protagonistas e dita as regras para a decisão38. Já 

Jonathan Bendor e Thomas Hammond asseveram que os modelos de Allison 

requerem uma reformulação substancial, já que existe uma inevitável tensão 

entre tentar explicar um evento (um objetivo característico dos historiadores) 

e tentar construir modelos (um trabalho mais característico dos cientistas 

políticos) e, conseqüentemente, por causa de sua atenção aos detalhes 

históricos, Allison acaba prestando pouca atenção à lógica interna dos 

modelos39. 

A análise de Vertzberger, que formula crítica aos modelos de Jervis e 

Alisson, principalmente por se referirem, predominantemente, as situações de 

crise, foca os tomadores de decisão em política externa como processadores 

de informação. O autor formula crítica ao que chama de “unidimensional 

explanations in social sciences” e acentua a importância da abordagem 

multidisciplinar para a pesquisa de processo decisório, que possibilite a 

inserção nos elos complexos dos fatores interagentes: informação, 

organização institucional, cultura e características psicológicas subjetivas 40. 

O fato de no processo burocrático estarem atuando diferentes agentes 

com valores diferenciados produz conflitos de posicionamento tanto na 

percepção (coleta de dados) como na interpretação e resposta a estes 

(processo de tomada de decisão). É o que Jervis chamará de choque de 

interesses burocráticos:

The Marshall Plan, the establishment of NATO, the crucial 

decisions in Korea, the rearmament that followed, the 

decision to integrate West Germany into West Europe, the 

New Look in defense, American Policy in the Suez Crisis, 

Kennedy’s attempt to increase conventional forces in 

Europe, the major decisions to fight and later withdraw from 

Vietnam, and crucial choices in the Cuban Missile Crisis 

cannot be explained as the outcome of intra-bureaucratic 

conflict. That these decisions combined major elements of 

positions held within the bureaucracy serve and represent 

divergent values that the president seeks to further41. 

Sem dúvida, a percepção dos fatores externos, pelo fato de ser 

protagonizada por um agente racional, possui um cunho eminentemente 

 

38 KRASNER, S. Are Bureaucracies Important? (or Allison Wonderland), p. 159. 39 BENDOR, 1992, pp. 301-322. 40 VERTZBERGER, p. 365. 41 Idem, p.28. 

15 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

psicológico e individual, ou seja, não há uma “massa pensante” no processo 

de tomada de decisões que, singularmente, decide em um mesmo sentido, 

mas sim um conjunto de agentes, com diferentes valores, que produz uma 

decisão, fruto do choque de diferentes e até antagônicas posições para se 

chegar a um resultado. 

A questão dos choques burocráticos pode ser claramente notada nos 

processos decisórios, sendo ainda mais acentuada nos eventos de crise. 

Enriquece, portanto, na discussão referente a este trabalho, a reflexão em 

torno da formulação de política de defesa, pois, nesse caso, decidem 

conjuntamente atores com diferentes sistemas hierárquicos e formações 

intelectuais: o civil e o militar. Assim, a condução da política de defesa no 

Estado democrático, exercida pela comunidade civil, passa a ser um processo 

político desafiador e singular. Desafiador pela probabilidade de choques 

burocráticos e singular por ser uma relação única em políticas públicas, 

considerando que todas as outras atividades estatais normalmente operam na 

relação inteiramente civil, em que as diferenças de formação e 

comprometimentos hierárquicos não serão tão acentuados: 

Tomemos como ponto de partida as relações entre o poder 

civil e o poder militar nas circunstâncias em que a 

cooperação entre eles é ao mesmo tempo mais difícil e 

mais indispensável: na guerra. A teoria enuncia um 

princípio muito simples: o poder civil é responsável pela 

condução da guerra, o poder militar pela condução das 

operações militares. (...) Em tempos de paz, os generais e 

os políticos precisam colaborar quanto menos para 

determinar a fração dos recursos nacionais destinados a 

satisfazer as necessidades militares. Em tempos de guerra, 

precisam colaborar para que as operações se orientem 

tomando como referência os objetivos políticos da guerra. 

Essa colaboração implica tensões, tanto na paz como na 

guerra42. 

O agente possui também uma importância fundamental no processo 

decisório que compreende desde o coletor de informações, integrado pelo 

corpo diplomático, o serviço de inteligência e os militares, até o tomador de 

decisão, que será o responsável por reunir os dados disponíveis e reagir a 

estes, resposta esta sobre o qual recairão valores individuais. Neste sentido, 

a obra de Duroselle, Todo Império Perecerá, parte de princípios diferentes 

dos de Jervis e de Aron, a saber, o da predominância da racionalidade no 

processo decisório: “A verdade científica, qualquer que seja o objeto, é 

racional. Devemos, pois estudar cientificamente o homem; este, porém, é uma 

mistura de racional e irracional”43. Em outras palavras é o agente tomador de 

decisões conecta dados obtidos com a resposta a ser dada. Duroselle ainda 

se pergunta sobre a mesma matéria: 

 

42 ARON. A metralhadora, o tanque e a idéia (1961), 1972, p. 521 e 524. 43 DUROSELLE, 2000, p. 21. 

16 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

A decisão em política externa deve ser racional? É difícil 

compreender o que isto significa. É preciso ser boa, isto é, 

gerar resultados produtivos e duradouros. Para isto, o chefe 

deve, antes de mais nada, estar o mais informado possível 

sobre uma realidade complexa. Em seguida, tendo-se 

designado um objetivo - ou um conjunto de objetivos 

relacionados ou uma série de objetivos alternativos -, deve 

esforçar-se em dominar o aleatório, representado aqui pela 

ação do estrangeiro44. 

Os processos decisórios latino-americanos que se seguiram ao término 

da Segunda Guerra Mundial, por exemplo, apresentam quantidade 

considerável de dados para a análise dos choques burocráticos entre civis e 

militares. A diferença entre os papéis desempenhados por estas comunidades 

abre o debate para as considerações sobre a influência de dois fatores no 

processo decisório: a cultura e a formação ideológica dos tomadores de 

decisão. 

Em relação à cultura e a valores individuais, Jervis irá dizer que “a 

person’s perceptual predispositions are influenced by his tasks and training” 45. 

Na mesma linha de raciocínio, pode-se posicionar dois tipos de agentes que 

possuem uma relativamente alta capacidade de acuidade nas percepções: 

“those whose perceptual predispositions match the stimulus presented to them 

and those who avoid forming inicial estimates until a lot of data are 

available” 46. O ponto de partida para esta visão é que naturalmente o ser 

humano, no seu processo de aprendizagem, vai do simples ao complexo, com 

direcionamento da atenção ao objeto – já havendo certo reducionismo que 

impede a ampla percepção – e, por fim, priorizando sua atenção às suas 

experiências pessoais e àqueles assuntos com os quais se identifica47. 

O outro modo de aprendizagem é, portanto, pela experiência dos 

outros, pelo devir histórico ao qual Vertzberger também atribuirá importância: 

Knowing and understanding the past is one of the many 

instrumentalities for making sense of the present. Similarly, 

anticipating the future or forecasting alternative futures also 

relies on knowledge structures that are based on memory - 

stored cognizance and interpretation of the past and 

present48. 

Sobre estes pontos podem recair uma série de desenvolvimentos, 

sendo importante acentuar que estes raciocínios podem ser aplicados tanto 

ao Estado em si quanto ao homem de Estado. A idade e a experiência dos 

tomadores de decisão passam a ser matéria relevante, já que o agente mais 

velho tenderá a prestar menos atenção aos eventos ordinários recentes do 

 

44 DUROSELLE, 2000, p. 224. 45 JERVIS, 1976, p. 286. 46 Idem, p.193. 47 Idem, p.235. 48 VERTZBERGER, p. 09. 

17 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

que aos novos, já que atribuirá a estes um valor maior pelo fato de serem 

seus primeiros dados ainda não colocados em conjunto com outros diversos 49. 

A formação intelectual de determinado agente, por sua vez, agrega 

conceitos instrumentais e valorativos, com os quais o agente irá trabalhar. 

Hirschman terá uma visão descrente de uma incidência de valores – na 

acepção ética – sobre o processo decisório: 

(...) a idéia de interesse tornou-se tanto um verdadeiro 

modismo quanto um paradigma (à la Kuhn), e a maioria das 

ações humanas passou de repente a ser explicada pelo 

interesse próprio, algumas vezes a ponto de reduzir-se a 

tautologia50. 

No campo da política internacional, o modo como o Homem de Estado 

desenvolve a imagem de outros atores, a quais evidências ou dados presta 

mais atenção, o que faz ele perceber ameaça, ou, mesmo, que tipos de 

comportamento são mais aptos a mudar uma imagem estabelecida, são 

questionamentos fundamentais para o entendimento do processo de tomada 

de decisões e formulação de políticas públicas. Nesse contexto é que Judit 

Goldstein e Robert Keohane procuram estabelecer o nexo entre idéias e 

política externa: 

Ideas have a lasting influence on politics through their 

incorporation into the terms of political debate; but the 

impact of some set of ideas may be mediated by the 

operation of institutions in which the ideas are embedded. 

(...) In sum, ideas become institutionalized play a role in 

generalizing rules and linking issue areas. When collective 

action requires persuasion rather than mere coercion, and 

when consistency of policy is demanded on the basis of 

principles institutionalized in the form of rules, reasons must 

be given for proposed courses of action: when reasons are 

required, ideas become important 51. 

A visão institucionalista apresentada interessa ao debate sobre 

processo decisório e percepção de fatores externos na medida em que as 

idéias exerçem um papel de road maps, ou seja, delimitam a observação e os 

critérios de avaliação do tomador de decisão. Não se propõe que as idéias, 

assim como os interesses, como já foi debatido, sejam elementos 

determinantes no processo decisório, mas reconhece-se que detenham 

potencial fator de causalidade, ainda que residual, o qual atine à conduta 

humana. A influência das idéias nas relações internacionais tem sido decisiva, 

ainda mais se for considerado o fenômeno da ideologia: 

First, Marxism-Leninism shaped the discourse and 

sometimes the conduct of soviet diplomacy. Second, Hitler’s 

 

49 VERTZBERGER, p. 269. 50 HIRSCHMAN, 1979, p. 45. 51 KEOHANE, 1993, pp. 20 e 23. 

18 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

Weltanschauung supplied the leit motif for Nazi German 

foreign policy. And last, if one is permitted to waive the 

secular definition of ideology, creating trouble in the 

international arena that remains incalculable. It will be noted 

that all three total ideologies are twentieth - century 

phenomena, which helps account for century’s reputation as 

“an age of ideologies”. 52 

A ideologia estabelece relação com o processo decisório tanto no 

processamento da informação quanto na formação do agente e, 

conseqüentemente, na visão pessoal deste. Dessa forma, quando 

Vertzberger analisa o processo decisório durante a Guerra do Vietnã, 

esclarece que a demonização do inimigo por parte dos norte-americanos, 

somada à auto-imagem de moralidade, influenciou o processo decisório, mas 

não constituem misperceptions, pois as falhas não seriam nas imagens, mas 

no processamento destas. Assim, crenças podem afetar a direção da 

interpretação que cientificamente fica difícil de ser falseada, porque é 

baseada em julgamentos normativos para os quais não existe lógica de 

comparação53. 

Sobre a formação ideológica do agente, não resta dúvida de que a 

formação acadêmica é fundamental para o modo como o homem entende o 

mundo. Daniel Yergin explora estes argumentos quando procede à análise da 

expansão do capitalismo neoliberal e da importância da formação dos 

governantes e tomadores de decisão na implementação deste processo, como 

demonstram os exemplos de Margaret Tatcher; do Presidente Syngman Rhee,

da Coréia do Sul; de K.Y. Yin, K. T. Li, da Tailândia; de Deng, na China, e 

mesmo Fernando Henrique Cardoso, no Brasil 54. Conseqüentemente, a 

influência da universidade na política externa passa a acentuar-se mais ainda 

sob a perspectiva do que é quase pacificado na academia: que estamos já 

inseridos em um processo de estruturação para a sociedade do 

conhecimento. Sobre este último aspecto é previsível que venha a ser cada 

vez mais desenvolvida pelos think tanks a influência das idéias na formulação 

de política externa. 

O processo de percepção dos fatores externos em política internacional 

possui, portanto, diversos fatores que não podem ser desconsiderados no 

discurso científico. Procurou-se referir nas linhas anteriores os grandes 

debates acadêmicos sobre processo decisório com ênfase na percepção. 

Dessa forma, os precedentes estudos possibilitam a análise da percepção de 

um tipo de evento em particular: a ameaça, que implica a proteção dos 

valores mais caros ao ente estatal. 

IV - A Percepção de Ameaça na Política Internacional 

Delimitar as possíveis percepções de ameaça sobre um Estado é 

procedimento complexo e ao mesmo tempo necessário para serem definidas 

 

52 CASSELS, 1996, pp. 241-242. 53 VERTZBERGER, p. 14. 54 YERGIN, 1998, Cap. 4. 

19 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

políticas estratégicas e gerar instâncias burocráticas de coordenação e 

cooperação. A terminologia “percepção de ameaça” não diz respeito somente 

ao conflito e à política de defesa, podendo ser aplicada em diferentes teorias 

a partir de diferentes acepções de segurança como, por exemplo, a ameaça 

ambiental. 

Já na abordagem de Tucídides sobre a Guerra do Peloponeso, há

referência à percepção de ameaça de um povo sobre outro e à incidência dos 

valores culturais díspares entre Atenas e Esparta como fatores delimitadores 

do conflito55. Semelhante abordagem será encontrada em Maquiavel, na obra 

O Príncipe, na qual, no Capítulo X – De que modo devemos medir as forças 

de todos os principados, é relacionada uma situação política de percepção de 

um povo sobre o outro, fazendo referência ao sentimento coletivo do medo:

As cidades da Alemanha são absolutamente livres: 

cercadas por pequenas campanhas, elas obedecem ao 

Imperador quando bom lhes parece, não o temem, como 

não temem nenhum de seus poderosos vizinhos56. 

O que se procura demonstrar é que as conseqüências da percepção 

que uma unidade política possui sobre outra incide diretamente sobre a 

possibilidade do conflito. Basta citar que, em recente artigo de Stratfor sobre 

a guerra contra o Iraque em 2003, este coloca como argumentos a favor de 

um ataque norte-americano: (i) a opinião pública (“public debate has 

neglected to consider the consequences of inaction”), (ii) o empreendimento 

de baixo risco com grandes potenciais retornos, (iii) o fator psicológico do 

medo (“but is certain that if does not attack, fear of the United States will 

decline”) e, (iv) a imagem internacional dos EUA (“it is not only important that 

Hussein’s government fall, it is equally important that the United States be 

seen as instrument of its destruction and the U.S Military the means of his 

defeat”). 

O viés que importa ao desenvolvimento deste trabalho está nos 

argumentos que dizem respeito diretamente à percepção de fenômenos na 

seara internacional, especificadamente o argumento (i), que se refere à 

percepção coletiva dos agentes de política externa; o (iii) quanto à percepção 

coletiva do povo iraquiano e; o argumento (iv) relativo à comunidade 

internacional, mas sob a ótica do povo americano. 

Resta claro que a percepção de ameaça de um agente no sistema 

internacional – pois aqui fica evidenciado que o raciocínio não se restringe à 

 

55 A célebre passagem de Tucídides é: “A explicação mais verídica, apesar de menos 

freqüentemente alegada, é, em minha opinião, que os Atenienses estavam tornando-se muito 

poderosos, e isto inquietava os lecedemônios, compelindo-os a recorrerem à guerra” 

(TUCÍDIDES, 1986, p. 29). Já em relação às diferenças culturais: “Na realidade, todos os 

Helenos costumavam portar armas, porque os lugares onde viviam não eram protegidos e os 

contatos entre eles eram arriscados; por isso em sua vida cotidiana eles normalmente 

andavam armados, tal como ainda fazem os bárbaros. (...) Os atenienses, todavia, estavam 

entre os primeiros a desfazer-se de suas armas e, adotando um modo de vida mais ameno, 

mudar para uma existência mais refinada” (id. op. cit., p. 21). 56 MAQUIAVEL, 2001, p. 61. 

20 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

percepção entre Estados – é fator fundamental para a formulação de políticas 

públicas. O fator psicológico passa então a ser dado importante e consistente 

na formulação da política externa – e, neste sentido, o sentimento de medo: 

We tend to believe that countries we like do things we like, 

support goals we favor, and oppose countries that we 

oppose. We tend to think that countries that are our 

enemies make proposals that would harm us, work against 

the interests of our friends and aid our opponents57. 

A resposta político-militar frente ao fator ameaça se expressa 

geralmente por meio da chamada política de defesa, que encerra uma ampla 

gama de considerações estratégicas associadas à política estatal. Nesse 

sentido, à guisa de exemplo, o método de planejamento estratégico-militar 

brasileiro levará em conta bases teóricas de planejamento associadas a um 

Pensamento Estratégico da Escola Superior de Guerra, que parte do “bem 

comum” – que se explicita nos “objetivos nacionais” – para delimitação de 

“objetivos fundamentais”. Já o método de planejamento norte-americano parte 

dos “valores nacionais” para a delimitação dos “interesses nacionais” e, 

posteriormente, os “objetivos nacionais”. Destes processos participam, em 

diferentes graus e maneiras, os Poderes Executivo e Legislativo, o interesse 

de setores privados como instituições acadêmicas, comunidade empresarial, 

mídia, organizações não-governamentais, e mesmo o Poder Judiciário. No 

mundo contemporâneo, pode-se apontar, ainda, como elementos de política 

de defesa, a capacidade dissuasória, a formação de alianças ofensivas e 

defensivas, a modernização militar e o controle de armamentos que engloba 

uma política de desarmamento regional ou fronteiriça. 

Para alguns teóricos das Relações Internacionais, as ameaças são 

antecedentes das crises internacionais, o que, por seu turno, é o foco central 

dos estudos de segurança nacional, ou mesmo antecipações de um perigo 

que se aproxima, assinalado por sentimentos de estresse que levam a 

respostas geralmente de comportamento copiado ou adaptativo58. 

O presente trabalho utilizará o conceito instrumental de percepção de 

ameaça sugerido por Raymond Cohen, que pode ser compreendido como uma 

antecipação por parte do observador, aqui no caso o tomador de decisão, de 

um dano que paira - usualmente da área militar, estratégica, ambiental ou 

econômica – sobre um Estado59. 

A ameaça passa então a ser um fator no cenário internacional, que 

dependerá de um conjunto de valores estatais que gozam de legitimidade, a 

tal ponto de serem considerados passíveis de serem protegidos por políticas 

públicas. Para alguns autores, como Francisco Rojas Aravena, a ameaça 

pode ser tanto a valores constitucionais como a valores ambientais, que são 

esferas de proteção diferenciadas 60. A ameaça ambiental, que será debatida 

 

57 JERVIS, 1970, p. 196. 58 MACGOWAN; KEGLEY, 1980, p. 13. 59 COHEN, 1979, p. 4. 60ARAVENA, 1996, p. 4. 

21 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

ulteriormente, não é identificada com o ente estatal, mas diz respeito à 

segurança e mesmo à sobrevivência da biota terrestre; já a ameaça aos 

valores constitucionais, que possuem relação direta com a concepção 

moderna de Estado, principalmente ocidental, podem tanto dizer respeito a 

pretensões expansionistas de estados vizinhos como à segurança e à ordem 

interna do país. O conceito de ameaça, portanto, é bastante abrangente, fator 

este que não pode interferir na percepção inequívoca desta por parte do 

Estado e, por isso, cada ente estatal, do mesmo modo que formula de 

maneira positivada, pela feitura de marcos legais, as instâncias burocráticas 

de decisão, deve formular também a ordem de prioridades estatais, que 

normalmente é constante na carta constitucional, e que norteará a formação 

da noção de um fator intra ou extra-estatal como ameaça. 

A obra The Logic of Images in International Relations, de Robert Jervis, 

procura relacionar o conceito de imagem e ameaça nas relações 

internacionais. Na seara internacional, portanto, o perigo criado por um 

incidente é a possibilidade para que os decisores reajam às ações com o 

aumento do nível de violência, mesmo que o outro lado não tenha concorrido 

para que o incidente ocorresse61. Dessa forma, algumas ações podem 

produzir riscos e, conseqüentemente, constituírem-se em ameaça na 

percepção de determinado ator por causa de seus preconceitos e imagens 

recíprocas. A imagem preconcebida de determinado ator muitas vezes possui 

vínculo com o que se considera um sistema internacional, o que, em boa 

parte, explica o período da Guerra Fria, quando a ameaça não poderia ser 

dissociada do contexto político bipolar e da era nuclear: 

Three characteristics of the international system are 

generally considered to be of great importance in 

understanding the superpower’s behavior. These are the 

essential bipolarity of the system (which exists despite 

erosions), the fact that the whole world is involved in the 

system, and the fact that both sides have a second strike 

capability62. 

O fator ideológico exerce influência sobre o processo decisório, mas de 

forma alguma é determinante para a percepção da ameaça. Assim, a gradual 

redução do exercício de influência militar na Ásia, por parte dos Estados 

Unidos, na segunda metade da década de 60, à invasão soviética na 

Tchecoslováquia, em 1968, a implementação da Doutrina de Breznev e 

choques armados ao longo da fronteira Sino-Soviética, levaram a China a ver 

Moscou como sua maior ameaça, e não Washington63, o que contradiz o 

determinismo bipolar. A ameaça, dessa forma, está ligada a um contexto 

histórico específico, o que faz com que o determinismo ideológico seja 

superado pelo pragmatismo de determinada política externa. Na relação entre 

a ameaça e a história, pode-se referir que os regimes apontam para o fato de 

determinado grupo de países compartilharem valores, o que pode prevalecer 

durante um lapso temporal com maior ênfase. Nesse caso, o término do 

 

61 JERVIS, 1970, p. 237ss. 62 JERVIS, 1970, p. 244. 63 Defense Intelligence Agency. China’s Perception of External Threat. November, 1984. 

Disponível em http://80-nsarchive.chadwyck.com.ezproxyz.ndu.edu/cgi-din. Acesso em 2004. 

22 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

comunismo, como forma de direcionamento político em um substancial grupo 

de países no mundo, fez com que a ameaça do expansionismo soviético 

incidisse menos no sistema internacional. 

Os valores compartilhados também possuem relação com a ameaça na 

medida em que estes passam a ser protegidos regionalmente. O raciocínio de 

Huntington faz sentido nesse contexto, quando, no Choque de Civilizações,

argumenta sobre a possibilidade dos valores e crenças da chamada 

civilização ocidental entrarem em conflito com os da comunidade islâmica. 

Contudo, os valores compartilhados podem ser encontrados em outros 

contextos, como na Comunidade Européia, na Organização do Tratado do 

Atlântico Norte ou mesmo no regime de não-proliferação de armas nucleares. 

A delimitação de interesses comuns em segurança é o fator de 

aglutinação na adoção de políticas comuns, mas isto deve ser procedido de 

forma pragmática, para que a ameaça não se torne um objetivo abstrato. A 

segurança coletiva é, portanto, um dispositivo que fez mais sentido para os 

desafios transnacionais, o que irá de encontro a uma perspectiva mais realista 

da ameaça em relações internacionais, como é refletido na obra de Kissinger, 

que critica a ineficiência do conceito de segurança coletiva como um meio 

inadequado de se manter a paz: 

Collective security defines no particular threat, guarantees 

no individual nation, and discriminates against none. It is 

theoretically designed to resist any threat to the peace, by 

whomever it might be directed. (...) Collective security 

defends international law in abstract, which it seeks to 

sustain in much the same way that a judicial system 

upholds a domestic criminal code. The casus belli of 

collective security is the violation of the principle “peaceful 

settlement of disputes” in which all peoples of the world are 

assumed to have a common interest. Therefore, force has 

to be assembled on a case basis from a shifting group of 

nations with a mutual interest in “peacekeeping” 64. 

Na América Latina, segundo Rojas Aravena, se, por um lado, há a 

percepção de que o narcotráfico e o terrorismo são as ameaças que 

prevalecem nas sub-regiões do Mercosul, Países Andinos, América Central e 

Caribe, por outro, as percepções serão diferentes em relação a outros temas. 

Por exemplo, a ameaça ambiental, prioridade para o Caribe, por concentrar 

fatores econômicos, turísticos e mesmo de aniquilamento estatal. Nos países 

andinos, a pobreza e os grupos terroristas prevalecem sobre temas 

ambientais e o crime organizado. Já no Mercosul, o tráfico de armas e o crime 

organizado aparecem como prioritários, se comparados com a pobreza e a 

guerrilha. Os dados apontam para a conclusão de que a percepção da 

ameaça possui em uma mesma região onde, no caso da América Latina, 

 

64 KISSINGER, 1994, p. 247. 

23 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

existem valores compartilhados, diferentes acepções a partir de diferenças 

geográficas, históricas ou políticas65. 

A ameaça implica intrinsecamente a possibilidade de enfrentar um Estado de 

perder ou ver-se despojado, seja de uma posse material ou de uma condição 

econômica, política ou militar. Se for considerada a assertiva antecedente, 

percebe-se, então, que o fator ameaça possui uma dupla natureza: uma como 

conseqüência, que seria a perda da posse ou condição, e a outra seria um 

meio, ou seja, uma ação com o escopo de colocar em jogo a segurança de 

uma outra unidade política, como, por exemplo, a coerção e a pressão 

política, diplomática ou econômica. Justamente nesse sentido é que 

Clausewitz sugere que a guerra é a continuação da política por outros meios, 

pois normalmente o fator ameaça antecede a negociação política, que, por 

sua vez, antecederá a guerra. 

O fator ameaça, percebido pelas comunidades decisórias político-militares, 

está sujeito a uma existência temporal, o que caracteriza o ataque preventivo 

como uma defesa à ameaça potencial antes que esta possa se concretizar. 

Há que se diferenciar, portanto, a ameaça real da potencial. A ameaça 

potencial localiza-se mais no campo dos preparativos bélicos e da corrida 

armamentista, correlatamente associadas a políticas declaratórias hostis, 

colocando em perigo, a médio ou longo prazo, a segurança de determinada 

unidade política. A ameaça real diz respeito a um perigo iminente, medido em 

horas ou semanas. O fator ameaça também pode ser geral ou específico, o 

que incidirá fortemente sobre a concepção de dada política de defesa 

nacional. 

Assim, uma ameaça geral fará um país adotar uma política de dissuasão 

generalista, por exemplo, uma ação militar dissuasiva frente a quaisquer 

ameaças potenciais, considerando algumas ameaças mais possíveis que 

outras – em que se pode identificar a política de defesa brasileira – e a 

dissuasão específica, aplicar-se-á quando houver a identificação precisa de 

fontes de ameaça, como no caso da política de defesa israelense. 

A percepção de ameaça por parte de um ente estatal está ligada ao grau de 

perigo que a unidade política pode enfrentar, o que enseja a divisão entre 

ameaça absoluta e limitada. A ameaça absoluta ocorre quando os valores a 

serem defendidos dizem respeito à soberania nacional, como competências 

estatais, território ou mesmo governabilidade; em outras palavras, o 

aniquilamento do Estado. A ameaça limitada é entendida como o constante 

desejo de obtenção de benefícios econômicos, políticos e militares destinados 

ao exercício efetivo de influência em nível fronteiriço, regional ou mundial. 

 

65 ARAVENA, 2004, p. 10. Embora o autor afirme que sua fonte é “elaboración propia 

sobre la base de los discursos de los Ministros de Defensa en la V Conferencia 

Ministerial de Defensa, Santiago 2002 y en las respuestas enviadas por los países a 

la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA. Las tendencias que muestra el 

cuadro son coincidentes con los discursos que efectuaron los países en la 

Conferencia Especial de Seguridad del año 2003”, entende-se que o autor equivocouse quanto às conclusões. Isto é demonstrado pela declaração à Imprensa dos 

Estados do Mercosul, na reunião 3 + 1, no que diz respeito à Tríplice Fronteira, que 

vai de encontro ao que ele chama de discursos dos Ministros da Defesa. 

24 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

Cristian M. Leyton Salas, em seu trabalho intitulado Evolución de la 

percepción de amenanza chilena – 1973-2010 – Restroprroyección histórica y 

perpectivas futuras, faz a assertiva de que a percepção de ameaça está 

influenciada e mesmo determinada pela relação que se estabelece entre três 

fatores constitutivos da teoria da segurança: a configuração estatal, o fator de 

hostilidade interestatal e o equilíbrio militar regional. É nesse sentido que 

Israel, a partir de sua configuração territorial, somada ao alto grau de 

hostilidade fronteiriça, estimula e promove um desequilíbrio estratégico e 

bélico a seu favor. 

O fator ameaça possui ainda relação com o desenvolvimento econômico, 

principalmente considerando os Estados emergentes e a percepção de 

ameaça por um ente coletivo regional. Este é o argumento de Timbiao Zhu, no 

seu trabalho Threat perception and developmental states in Northeast Ásia,

que apresenta, em síntese, a íntima relação entre a coesão de políticas 

estatais ou regionais e o seu grau de motivação, ocasionado por uma 

percepção de ameaça específica. A hipótese da relação entre ameaça militar 

e o aparecimento e declínio de Estados desenvolvidos no nordeste da Ásia 

sugere que ameaças externas militares proporcionariam o aparecimento do 

Estado desenvolvido por meio da criação de coesão, confinamento para 

industrialização e limitação aos empréstimos externos: 

(...) What creates a developmental state? External 

military threats can serve as a bridge between the 

neoclassical and statist images of the state. Concerning the 

genesis of cooperative institutions, sociologist Michael 

Hechter argues that crises such wars, invasions and natural 

disasters create cooperation among self-interested 

individuals; the more serious the crisis, the greater the 

demand for cooperation. I believe that security crisis in 

which an external military threat jeopardizes national 

survival is the most serious of all, since the personal wealth, 

political power and even lives of the politicians and 

bureaucrats of the threatened country are in great danger 66. 

O argumento de Timbiao Zhu é sustentado por afirmações como a de que o 

aparecimento do capitalismo e dos Estados fortes na Europa foi ocasionado 

por séculos de competição entre Estados europeus. Da mesma forma, o 

desenvolvimento da Coréia do Sul e de Taiwan também encontram motivação 

nas questões da segurança asiática67, embora admita que algumas ameaças 

 

66 Zhu, Timbiao. Threat perception and developmental states in Northeast Asia. Disponível em 

http://rspas.anu.edu.au/ir. Acesso em 2004. 67 Idem: “(...) Perhaps the only study that gives a detailed account of the security - growth link 

in Northeast Asia is Jung - en Woo’s Race to the swift: State and finance in Korean 

industrialization, New York: Columbia University Press, 1991. (...) In the three decades from 

1950 to 1980, Taiwan’s and South Korea’s perceptions of intense threat were first and 

foremost rooted in their enemies’ clear and most intimidating intentions. ‘Most intimidating’, 

because the national strategies of Mainland China and North Korea were ‘reunification by 

military forces’ - the end of Taiwan and South Korea as political entities. The intentions were 

‘clear’ because they were repeatedly demonstrated in the public statements of Chinese and 

North Korean leaders and in the actions of their militaries”. 

25 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

e guerras fortalecem o Estado e outras não, sendo um erro em estudos deste 

tipo atribuir igual significação a todas as ameaças militares, pois estas afetam 

o desenvolvimento e a formação estatal de diferentes formas. 

O argumento de Zhu pode ser aplicado à interpretação política, dada a reação 

dos países europeus em relação ao ataque terrorista em Madri, em março de 

2004. Os países europeus que se encontravam dissonantes, politicamente, 

quanto à guerra no Iraque, aos direitos de votação no âmbito da União 

Européia e aos déficits orçamentários reencontraram, frente a uma ameaça 

comum, coesão suficiente para o prosseguimento das reformas econômicas 

que estavam estagnadas 68. 

V - Conclusão 

A percepção de ameaça dentro do contexto do processo decisório para 

elaboração de política externa e, particularmente, no contexto do presente 

discurso, de política de defesa, passa a constituir, nos dias atuais, um estudo 

fundamental para o entendimento das relações internacionais. Se, por um 

lado, a ameaça estatal convencional, como a guerra de domínio, passa a ser 

menos presente no cenário internacional, por outro lado, temas como 

diferenças culturais ou o superaquecimento global cada vez assumem um 

papel mais definitivo para a definição de agendas. 

O presente artigo pretendeu apontar para a complexidade do processo de 

percepção humano em sua dimensão individual, coletiva e política. Com isto, 

admite-se a escolha de diferentes níveis de análise em um mesmo debate já 

que a compreensão da temática da percepção de ameaça envolve diversos 

inputs no processo decisório. Se por um lado, admite-se que a escolha do ator 

estatal é racional, por outro os fatores psicológicos do homem de estado ou 

do agente envolvido na atividade de inteligência são elementos constitutivos 

do processo como um todo. Somente a partir do reconhecimento destas 

complexidades é que o Estado possui condições de estabelecer marcos 

institucionais para a tomada de decisões em política de defesa. 

O atual panorama estratégico internacional aponta para uma série de desafios 

que potencialmente podem constituir ameaça para o ente estatal como o 

terrorismo, a ameaça ambiental, os ilícitos transnacionais, etc. Na década de 

noventa, os macroprocessos que operaram mudanças significativas na esfera 

política internacional após o término da guerra fria conduzem à necessidade 

de os Estados reformularem suas políticas de defesa e sob esta ótica, 

identificarem o que constitui potencial ou imediata ameaça. Existe uma certa 

inquietação em relação à formulação de cenários em política internacional, 

particularmente em relação à segurança. Após um período de maior 

previsibilidade e padronização durante a guerra fria, o discurso científico 

 

68 ”Há um grande sentimento de unidade na Europa neste momento por razões muito óbvias, 

depois do que aconteceu em Madri, disse a repórteres, o Primeiro-Ministro britânico, Tony 

Blair. O Primeiro-Ministro irlandês, Bertie Ahem, que presidiu a cúpula de dois dias, disse que 

o clima para dar prosseguimento às reformas econômicas e transformar a Europa na 

economia mais competitiva do mundo até o final da década estava em seu melhor momento 

nos últimos quatro anos” (Líderes da UE redescobrem unidade após ataque em Madri, 

disponível em http://www.msn.com.br/notícia/notícia, acesso em 26/03/2004). 

26 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

centrou-se na temática globalista e multipolar a fim de buscar compreender ou 

explicar as relações políticas mundiais. Em certa medida, boa parte do debate 

apresentado nas linhas anteriores refere-se a estes períodos anteriores o que 

não quer dizer que a sistematização científica ora procedida seja anacrônica.. 

Pergunta-se, por exemplo, se a percepção de ameaça seguirá uma tendência 

de segurança humana segundo padrões multipolares, hegemônicos ou 

imperialistas. Com isto, evidencia-se que os esforços conjuntos em nível 

internacional e a tendência na formulação de política de defesa e organização 

das Forças Singulares muda substancialmente a partir da estruturação que se 

adota, seja ela considerar, por exemplo, a ameaça o terrorismo transnacional, 

os crimes financeiros, o aquecimento global ou a possibilidade de pandemias. 

A resposta inequívoca a estas inquietações certamente não pode ser dada 

pela ciência. Contudo, reconhecer os acertos e as limitações do processo de 

percepção e de formulação de políticas públicas é uma contribuição 

inestimável do mundo acadêmico o qual não prescinde da experiência 

histórica. 

Além disso, a percepção de ameaça ao ente estatal apesar de estar inserida 

no contexto do agregado político de determinado país, obedece a uma rede 

de contingências da política internacional que reflete o caráter de 

interdependência nas relações internacionais. Não querendo incorrer um 

discurso simplista, a percepção de ameaça de que tratou este trabalho parece 

obedecer a um parâmetro constante que oscila entre a individualidade dos 

interesses e preferências estatais e a multiplicidade das tendências e 

influências exercidas pelos fatores externos. O sucesso ou fracasso da 

política de defesa de determinado país será resultado do equilíbrio conferido 

às decisões que possui relação direta com a qualificação dos recursos na 

esfera burocrática. 

Finalmente, há que se reconhecer que em muitos países o processo decisório 

relativo aos temas de política de defesa é precário. A delimitação de esferas 

burocráticas e a especialização dos quadros técnicos constituem elementos 

fundamentais para a eficiência na formulação de políticas de defesa. As 

anteriores linhas buscaram adensar um pouco da produção acadêmica acerca 

dos processos políticos que conduzem à percepção da ameaça na esfera 

internacional. Muito embora alguns dos temas aqui levantados sejam 

essenciais para o entendimento de política internacional, a produção 

acadêmica acerca dos temas em específico não é farta. O presente trabalho 

está longe de ser exaustivo pretendendo ser tão somente uma contribuição 

para o debate mais estrutural acerca da confecção de políticas estratégicas. 

Aponta-se portanto para a necessidade de outros trabalhos que conduzam a 

temática para além das fronteiras puramente teóricas. 

VI - Bibliografia 

ALLISON, Graham; ZELIKOW, Philip. Essence of Decision: Explaining the 

Cuban Missile Crisis. 2. ed. Longman: 1999. 

27 
Processo Decisório e Percepção de Ameaça

_______. O Estudo das Relações Internacionais do Brasil. São Paulo: Editora 

da Universidade, 1999. 

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ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 1 Spring 2006

Processo Decisório e Percepção de Ameaça:

Abordagem Teórica.

Revolución Bolivariana: hacia una nueva concepción de

seguridad y defensa en Venezuela

Francesca Ramos Pismataro

Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia

Internacionalista y magíster en European Business de L’Ecole Supérieur de

Commerce de Paris (ESCP) y de la European School of Management en

Oxford. Es profesora de carrera de la Facultad de Relaciones Internacionales

de la Universidad del Rosario, en Bogotá Colombia. Titular de la asignatura

Teoría en Relaciones Internacionales. Investigadora del Centro de Estudios

Políticos e Internacionales, CEPI, de las Facultades de Relaciones

Internacionales, y de Ciencia Política y Gobierno, miembro del Grupo de

Investigación sobre Seguridad y directora del Observatorio sobre Venezuela.

frramos@urosario.edu.co

Andrés Otalvaro Henao

Internacionalista de las Facultades de Relaciones Internacionales, y de Ciencia

Política y Gobierno de la Universidad del Rosario. Profesor auxiliar de la

asignatura Teoría Política y joven investigador del Centro de Estudios Políticos

e Internacionales, CEPI. En el marco de esta institución, realiza proyectos de

investigación en el GIS, grupo de Estudios en Seguridad, y es miembro del

Observatorio sobre Venezuela. andresfotalvaro@yahoo.com

[ Back ]
Revolución Bolivariana; hacia una nueva 

concepción de seguridad y defensa en Venezuela1

Francesca Ramos Pismataro 

Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia

y

Andrés Felipe Otálvaro 

Centro de Estudios Políticos e Internacionales CEPI, 

Universidad Rosario 

La concepción de seguridad y defensa en Venezuela se ha erigido sobre arraigadas 

convicciones geopolíticas y geoeconómicas gestadas a lo largo de los siglos XIX y XX, sumadas a 

los principios de la Doctrina de Seguridad Nacional desarrollada durante la Guerra Fría en varios 

países latinoamericanos; en consecuencia, es posible detectar el estatus preponderante de 

conceptos tales como la territorialidad, la soberanía, el enemigo interno y/o externo y el desarrollo 

de la nación en las percepciones de militares y políticos venezolanos a lo largo de los últimos 

cincuenta años. 

Este marco conceptual se afincó en Venezuela durante el periodo histórico del Puntofijismo 

(1958-1998) que finalizó con la llegada de Hugo Chávez al poder, en 1999. Actualmente, el nuevo 

gobierno propone una reevaluación conceptual y ejecuta una variada gama de mecanismos que 

modifican sustancialmente la anterior concepción de seguridad. Sin embargo, lo anterior no implica 

la desaparición definitiva de los lastres del pasado; se puede afirmar entonces que en el país se 

está generando un proceso particular que reúne nociones, tanto tradicionales como novedosas, 

relativas a la seguridad. Lo cierto es que, después de seis años en el poder, los hechos indican que 

el ideólogo de la Revolución Bolivariana posee una visión integral y estratégica del conjunto de las 

ideas, objetivos e instrumentos que estructuran su proyecto revolucionario, su aparato de defensa y 

seguridad y su accionar a nivel nacional, regional y global. 

En la primera parte de este documento se abordan los factores geopolíticos y 

geoeconómicos más relevantes de Venezuela en pleno contexto de guerra fría y de democracia en 

el país, así como las nuevas percepciones que sobre estas materias plantea la Revolución 

Bolivariana en un contexto de redefinición del orden mundial. Posteriormente, se analiza la actual 

situación de las relaciones cívico-militares y las nuevas orientaciones del gobierno chavista en 

materia de seguridad y defensa. Para finalizar, en las conclusiones se plantean algunos escenarios 

de seguridad en razón de las sucesivas crisis político-institucionales por la que atraviesa 

actualmente el país. 

1. Determinantes geopolíticos y geoeconómicos en Venezuela.

Las percepciones sobre seguridad en Venezuela se han desarrollado desde la

independencia del país en 1821, cuando las élites políticas y militares se dieron a la tarea de definir 

y proteger los intereses soberanos y territoriales de la joven nación. Sin embargo, los análisis 

rigurosos de seguridad y geopolítica empezaron a realizarse en los años sesenta del siglo XX, con 

la existencia de unas Fuerzas Armadas más profesionales en el contexto de la Guerra Fría. El 

1

 El artículo fue publicado por los mismos autores en el libro Seguridades en Construcción en América Latina 

del Centro de Estudios Políticos e Internacionales de la Universidad del Rosario en Bogotá, Colombia. Para 

esta publicación, el artículo incluye las sugerencias presentadas por los evaluadores y fue actualizado hasta la 

fecha, en la medida en que el anterior fue escrito en octubre de 2004. 
Revolución Bolivariana

tratamiento de la seguridad siguió profundizándose en la década de los setenta con la fundación 

del Instituto de Altos Estudios Militares (IAEDEN) y con la apertura de los Cursos Superiores de la 

Defensa Nacional para oficiales y civiles de alto nivel. A partir de entonces se definirían con mayor 

perspicuidad los objetivos y estrategias en materia de seguridad y defensa de la nación. 

La concepción de la seguridad nacional en Venezuela ha sido determinada, en gran parte, 

por el peso de la geografía y la condición de país productor y exportador de petróleo. Por un lado, 

la ubicación y los intereses de la nación han vinculado a los venezolanos con tres zonas 

económicas y culturales: el mundo andino, la subregión amazónica, en particular la brasilera, y los 

países del Caribe2

. Su amplia costa caribeña de dos mil doscientos kilómetros cuadrados y su 

proyección geográfica hacia los Estados Unidos y Europa hacen de éste un punto de paso 

importante en las Américas3

. Por otro lado, es el país latinoamericano con las mayores reservas de 

petróleo en el hemisferio americano (78.000 millones de barriles de crudo)4

, el quinto exportador 

del mundo y cofundador y miembro de la Organización de Países Exportadores de Petróleo 

(OPEP). Todas las condiciones anteriores le permiten a Venezuela mostrarse como un jugador de 

peso en el escenario internacional y lo posicionan en las coordenadas de la geopolítica mundial. 

Desde esta perspectiva, los venezolanos han sido conscientes de la situación geopolítica de 

su país como enclave caribeño (por tanto, atlántico), andino y amazónico y, al mismo tiempo, de 

las vulnerabilidades y amenazas externas provenientes de su entorno. Además, son conscientes 

de su importancia geoeconómica por ser un país rico en petróleo, pero también de sus 

vulnerabilidades al depender política y económicamente de este preciado recurso. 

El grado de las vulnerabilidades y el nivel de las amenazas externas que definirían los 

objetivos geopolíticos del país, desde los sesenta, no podrían comprenderse sin conocer las 

dimensiones del contexto internacional y de la situación política interna por que atravesaba 

Venezuela durante esos años. En aquel entonces, se inauguraba un proceso democrático después 

de que, durante la primera mitad del siglo XX y luego del álgido proceso político del XIX —ambos 

periodos caracterizados por la dictadura y el caudillismo, respectivamente—, el país estuvo 

gobernado por regímenes ajenos a la misma. 

Venezuela se encontraba en pleno proceso de solidificación del nuevo sistema democrático; 

bajo este espíritu, y conforme a lo establecido entre las principales fuerzas políticas en el Pacto de 

Punto Fijo de 19585

, se conformaron las reglas de funcionamiento que debían regir en adelante la 

vida política y económica de la nación: se promulgó una nueva constitución, la de 1961; se 

establecieron las bases para el diseño de la política de desarrollo económico; se aseguró, a través 

de una serie de medidas, el apoyo de un actor fundamental, las Fuerzas Armadas; y, por último, se 

crearon pactos formales y/o acuerdos tácitos (sostenidos en forma significativa por los abundantes 

recursos provenientes del petróleo) entre las élites políticas gobernantes y otros actores claves de 

la sociedad venezolana (los empresarios, la Iglesia, los sindicatos, los medios y las mismas fuerzas 

militares), en aras a mantener su apoyo y garantizar así la estabilidad del nuevo sistema. 

En pleno contexto de Guerra Fría, de victoria de la revolución cubana y del surgimiento de 

movimientos insurgentes en la región y en el país, el interés nacional prioritario para los dirigentes 

 

2

 Medófilo Medina y Margarita López, Venezuela: confrontación social y polarización política (Bogotá: 

Ediciones Aurora, 2003),8 

3

 Vilma E. Petrash, Venezuela’s national security policy under the Chávez regime: The impact of changed 

perceptions and practices on Venezuelan regional dynamic s[en línea]. Washington DC: página del Center for 

Hemispheric Defense Studies [citado 22-25 mayo, 2001]:p3. Disponible en World Wild Web: 

(http://www.ndu.edu/chds/REDES2001/Papers/Block1/Civilian-Military%20Relations%20PanelVenezuela%20and%20El%20Salvador/Petrash.Civil-Military%20Panel.doc, consulta marzo, 2004) 4

 Alfredo Erick Calcagno, “Economía de la sublevación”, Le Monde Diplomatique 35 (2002): 29. 5

 A través de este acuerdo, dos partidos políticos, AD (Acción Democrática) y COPEI (partido demócratacristiano), se comprometieron a establecer un sistema político democrático en Venezuela. Aunque desde el 

nacimiento del pacto se realizaron elecciones periódicas en el país, éste fue considerado por muchos 

venezolanos como cerrado, corrupto y excluyente. 

33 
Revolución Bolivariana

venezolanos era sostener la naciente democracia. En consecuencia, frente a las amenazas 

provenientes de una escalada del conflicto Este-Oeste en el Atlántico, de la exportación del 

proyecto cubano y de los intentos internos de izquierda o de derecha por revertir el naciente 

sistema, era necesario adoptar unas estrategias claras en materia de seguridad y defensa 

nacional. 

Contemporáneamente a una profunda reestructuración de las fuerzas militares6

, comenzó a 

generarse entre los estrategas venezolanos un consenso sobre las vulnerabilidades de las cuales 

era objeto el país y sobre los objetivos prioritarios en términos de defensa y seguridad. 

- El primer objetivo correspondía a la defensa costera y marítima del país: la mayoría de los 

pozos petroleros se ubican a lo largo de la costa Atlántica y el mar Caribe es paso obligado de más 

del 80% de su comercio exterior. 

- El segundo, a la defensa de las fronteras, incluyendo la recuperación de los territorios en 

disputa con Colombia y Guyana. 

- El tercero, al control tangible y equilibrado del territorio nacional7

. 

- Y el último, a la defensa de los precios del petróleo y su acceso al mercado. 

1.1 Defensa costera y marítima 

Para Venezuela su larga costa, la ubicación de sus pozos petroleros y el paso de sus rutas 

marítimas comerciales sobre el mar Caribe la hacían militarmente vulnerable de amenazas 

provenientes de la zona8

. Era evidente que la cercanía con el Caribe y la inestabilidad política de la 

región amenazaban la seguridad militar, política y económica del país9

. Frente a esta situación, la 

defensa del recurso más estratégico y la necesidad de poseer mares abiertos, neutrales y pacíficos 

implicaban (según creyó la élite político-militar), a nivel de políticas estratégicas de seguridad y 

defensa, la necesidad de un acercamiento tanto con los Estados Unidos como con los países del 

Caribe. 

Con los Estados Unidos se definieron intereses en común: Venezuela privilegió su identidad 

como país democrático y americano para contrarrestar la influencia cubana en la región, afianzó su 

condición de proveedor confiable de petróleo y reconoció ser zona de influencia de la gran potencia 

y quedar bajo su paraguas de protección. Adicionalmente, se adelantó “la política del Caribe” con el 

objetivo de convertir al país en una potencia subregional. Para ello, se explotó su ubicación 

continental privilegiada de 912.050 Km2, y se promovió su presencia y participación activa en la 

región caribeña a través de misiones comerciales, del grupo de Contadora, de los Acuerdos de San 

José y de múltiples programas de cooperación. El Caribe se definió, entonces, como “zona de 

seguridad y de presencia venezolana”

10. 

1.2 Defensa fronteriza. 

 

6

 Durante las décadas de los sesenta y setenta se inició un periodo de profesionalización, capacitación y 

modernización en las fuerzas militares. Para ello se crearon escuelas superiores e institutos educacionales 

intermedios y se incorporaron nuevas tecnologías en materia de armamentos como el sistema F-16, tanques 

AMX-30, fragatas misilísticas y mirage, entre otros. (Aveledo 2004). 7

 Judith Ewell, “The Development of Venezuelan Geopolitical Analysis since World War II”, Journal of 

Interamerican Studies and World Affairs, vol. 24, No. 3 (1982): 295 8

 “En efecto, en repetidas ocasiones los gobiernos fueron blancos de amenazas provenientes de la zona que 

iban desde las invasiones piratas y la llegada de exiliados en siglos pasados hasta las agresiones cubanas y 

dominicanas en plena Guerra Fría”, Carlos A. Romero et al., Reforma y Política Exterior en Venezuela

(Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1992),50 

9

 Ver declaraciones del Ministro de Relaciones Exteriores José Alberto Zambrano Velasco, en Ewell, 306. 10 Romero et al., Reforma y Política Exterior en Venezuela, 54 

34 
Revolución Bolivariana

En cuanto a los temas fronterizos, Venezuela posee, desde el siglo XIX, diferendos con 

Colombia, en el caso del Golfo de Coquivacoa, y con el Reino Unido, por la reclamación del 

territorio de Esequibo en Guyana. Se trata de espacios estratégicos desde el punto de vista 

geográfico y de la riqueza que ellos contienen en relación a recursos minerales, petróleo y gas. En 

ambos casos se vulnera la integridad territorial del país, según la mentalidad de muchos 

venezolanos. 

De hecho, desde su nacimiento, el concepto de seguridad en Venezuela ha estado 

profundamente influido por el principio de la territorialidad11, al punto de que él mismo llegó a 

convertirse en la piedra angular de la seguridad en este país12. De allí, que en aras de la 

protección y defensa de los principios de soberanía e integridad territorial, Colombia fuera 

identificado por algunos círculos políticos y militares venezolanos como un posible enemigo 

externo13. Bajo esta misma lógica, el analista venezolano Freddy Vivas Gallardo afirma: “Colombia 

ha sido el escenario histórico y casi natural del pensamiento y acción de las políticas y estrategias 

de Venezuela en materia de seguridad”

14. Por su parte, el reclamo fronterizo por el territorio al 

oeste del río Esequibo se inscribe también en el marco de una concepción de seguridad definida 

por el principio de la territorialidad. Es evidente, que tan enraizadas convicciones geopolíticas 

afloraron a la luz de la Doctrina de la Seguridad Nacional15. 

Frente al riesgo de posibles conflictos, los países involucrados optaron, desde el siglo XIX, 

por el camino de las negociaciones. Sin embargo, en el caso colombiano, y luego de la polémica 

pública que causaron tanto la propuesta de la Hipótesis de Caraballeda (propuesta de delimitación 

de áreas marinas y submarinas en el Golfo de Coquivacoa) como la incursión de la Corbeta 

Caldas16 en aguas territoriales venezolanas, el asunto quedó básicamente congelado;

convirtiéndose en un tema proscrito del discurso político17. Esto último también ocurrió con el caso 

de Guyana, después de que se tomó la decisión de remitirlo al Secretario General de las Naciones 

Unidas. Ambos acontecimientos han provocado un fuerte sentimiento de pérdida territorial entre los 

venezolanos. 

1.3 Control del territorio nacional 

Otro objetivo geopolítico fundamental para Venezuela ha sido la necesidad de poseer el 

control y la integración de su extenso territorio nacional. La zona industrializada está ubicada en la 

costa norte del país, donde se encuentran Caracas, las principales ciudades y el 80% de la 

 

11 Socorro Ramírez et al., Colombia-Venezuela. Agenda común para el siglo XXI (Bogotá: Tercer Mundo, 

1999). 

12 Con el paso de los años, el principio de la territorialidad se fue fortaleciendo con la aparición de nuevas 

amenazas como la criminalidad transnacional, el negocio de las drogas ilícitas y las actividades insurgentes 

en la región fronteriza. 

13 Durante la Guerra Fría, la aparición del enemigo interno fue efímera en Venezuela. En los sesenta surgieron 

movimientos insurgentes que fueron rápidamente reprimidos y desaparecidos por la fuerza pública. 

Recientemente, Chávez ha llamado terroristas o enemigos del gobierno a la oposición en el marco de 

inestabilidad política y polarización por que cruza el país. Por lo tanto, podría decirse que en Venezuela se 

está presenciando el surgimiento de un nuevo enemigo interno a la luz de las declaraciones gubernamentales. 

14 Ramírez, Colombia-Venezuela. Agenda común para el siglo XXI, 239. 15 La DSN fue desarrollada por diversos gobiernos suramericanos durante la Guerra Fría con base en el 

concepto de Seguridad Nacional diseñado por el Departamento de Estado de los Estados Unidos. Esta 

doctrina, de bases político-militares, buscaba el alineamiento de los países latinoaméricanos con Washington 

en términos de seguridad y defensa; ella sirvió a diversos gobernantes de corte castrista y autoritario para 

ejecutar programas de represión y exterminio del enemigo interno, encarnado por la oposición comunista en la 

mayoría de los casos. 

16 La tensión provocada por la delimitación de áreas terrestres, marítimas y submarinas se ha convertido en 

una condición recurrente entre los dos países, que ha llegado a generar momentos muy álgidos como aquel 

sucedido en 1987, cuando la corbeta colombiana ARC Caldas se adentró en aguas bajo jurisdicción 

venezolana, lo que ocasionó el descontento de las autoridades de ese país y generó altercados que por poco 

desembocan en un enfrentamiento armado. 

17 Romero et al., Reforma y Política Exterior en Venezuela, 55 

35 
Revolución Bolivariana

población. Esta marcada asimetría ha sido una preocupación recurrente de los diferentes 

gobiernos. Como bien lo expresó el presidente Luis Herrera Campins a finales de los setenta, 

cuando se refirió a esta vulnerabilidad que implica la disgregación del país, el territorio venezolano 

se caracteriza por: “la hipertrofia de las ciudades del norte, la desarticulación de las fronteras del 

sur y el síndrome de la anemia periférica”

18. 

La razón de ello es que, a lo largo de la historia, la parte sur del país, es decir, el Amazonas 

y la selva de la Guyana, ha permanecido al margen de la presencia institucional del Estado y del 

desarrollo económico y social. Por tal motivo, la puesta en marcha de políticas de desarrollo 

regional, de integración fronteriza y de poblamiento se convierten en imperativos para la 

configuración de estrategias de seguridad interna y fronteriza; la nueva administración ha hecho 

manifiesta su preocupación acerca de estos temas y para ello se han tomado diferentes medidas 

como se verá más adelante. . 

1.4 Defensa de los precios del petróleo y los mercados 

La protección de la industria de los hidrocarburos se convirtió desde la dictadura de Juan 

Vicente Gómez, a comienzos del siglo pasado, en uno de los más destacados intereses 

nacionales. Posteriormente, con la nacionalización del sector en la década de los setenta y la 

puesta en marcha de un modelo de desarrollo de sustitución de importaciones y un Estado petrosubsidiador, se consolidó como la columna vertebral del sistema político y económico del país. Por 

lo tanto, la defensa de los precios del crudo y la estabilidad de los mercados pasó a ser uno de los 

objetivos geopolíticos y geoeconómicos vitales para Venezuela. 

Merced a las condiciones anteriores, el país pudo liderar la creación de la Organización de 

Países Exportadores de Petróleo (OPEP) en 1960 y privilegió sus relaciones políticas y 

comerciales con quien se convertiría en su principal socio: los Estados Unidos de América. El ápice 

de esta relación estratégica fue la consolidación de Venezuela como proveedor confiable de 

petróleo a lo largo del tiempo. 

1.5 Venezuela como epicentro del proceso de integración 

Por último, cabe anotar que junto a estos cuatro objetivos de defensa y seguridad transitó 

otro que, paralelamente con los intereses definidos en materia de política exterior, buscaba un 

posicionamiento de Venezuela en la región suramericana. Como bien lo expresó en la década de 

los sesenta el coronel Aquiles López Sánchez19, uno de los analistas más influyentes en esta 

materia, los tiempos eran propicios para la expansión y la integración latinoamericana al mando de 

Venezuela. Así es que ésta no ha sido una convicción marginal a lo largo de los años y, hoy en día, 

se ha convertido en uno de los pilares del pensamiento geopolítico de la Revolución Bolivariana. 

En conclusión, respecto a esta primera parte, se puede decir que los factores que han 

determinado las percepciones de seguridad nacional y los objetivos geopolíticos y geoeconómicos 

definidos a partir de los sesenta han hecho que Venezuela, por motivos de interés nacional, 

privilegie sus relaciones con los Estados Unidos, los países del Caribe y los andinos. Con los 

Estados Unidos mantuvo su relación histórica como proveedor confiable de petróleo, sin utilizar su 

recurso estratégico como arma política, y jugó las reglas propias que imponía el conflicto esteoeste, compartiendo los intereses de la superpotencia para contener la expansión del socialismo 

en la región. Al mismo tiempo, adelantó un acercamiento político con sus vecinos 

centroamericanos y caribeños, entendiendo la Cuenca del Caribe como zona de influencia natural. 

Por último, el peso de una historia en común, su condición de país en desarrollo y los problemas 

fronterizos, lo llevaron a buscar coincidencias políticas y económicas en materia de integración con 

los países andinos, y, en particular, con Colombia, pese a las rencillas que siempre han existido en 

materia limítrofe. 

18 Ewell, 313-315. 19 Ewell, 301 

36 
Revolución Bolivariana

Antes de entrar a estudiar los objetivos geopolíticos del proyecto de Revolución Bolivariana 

es importante anotar que los temas de la defensa costera y marítima, de las fronteras, del control 

del territorio nacional y de la defensa de los precios y mercados del petróleo responden a intereses 

nacionales que son permanentes, y que, por lo tanto, son independientes de los cambios 

coyunturales que se presenten en el contexto internacional y/o nacional. Es así como siguen 

haciendo parte de las políticas de seguridad y defensa de la nación. 

2. Sobre las ruinas del Puntofijismo se yergue el Proyecto Bolivariano: cambios 

estructurales en Venezuela 

El proyecto de Revolución Bolivariana, liderada por el presidente Hugo Chávez Frías, y sus 

objetivos no pueden ser entendidos sin tener en cuenta el impacto de la difícil situación política y 

económica vivida en las sociedades de América Latina durante los últimos diez o quince años, en 

un contexto caracterizado por las dinámicas de la globalización y el libre mercado. En efecto, para 

varios analistas, la década de los noventa fue considerada como “una década perdida” debido a 

una reducción aguda en el crecimiento económico y en los niveles de calidad de vida de un número 

significativo de ciudadanos. En un entorno así, la aparición de líderes fuertes y de corte populista, 

no es de sorprender, tal y como sucede actualmente en el caso de Venezuela. 

En efecto, el análisis de la llegada de Chávez al poder, en 1998, y la puesta en marcha de 

su proyecto sólo pueden ser comprendidos a la luz de las consecuencias de las características 

principales del sistema político y económico instaurado en Venezuela a partir del Pacto de Punto 

Fijo; sistema que entró en crisis a mediados de los ochenta y que condujo al país a una compleja 

situación político-institucional con altas tensiones sociales. Prueba de lo anterior fueron el 

sangriento Caracazo en 1989, los dos intentos de golpe de Estado en 1992 y el temor constante a 

otros estallidos populares y/o militares durante la década de los noventa. 

Son tres los factores que sobresalen del puntofijismo y que ayudan a comprender lo descrito 

anteriormente y el ascenso de Chávez a la presidencia del país. El primero de ellos está 

relacionado con la prolongada duración de un sistema bipartidista anquilosado, corrupto e ineficaz 

que, pese a sus cuarenta años de edad, no pudo encaminar al país por los caminos del desarrollo 

económico y de la solidez político institucional del Estado. El segundo, y que se deriva del anterior, 

se relaciona con los limitados espacios de participación política y económica provenientes de un 

sistema de pactos formales e informales entre las élites de los sectores claves de la vida pública y 

privada de la nación. Y el último corresponde al agotamiento de un sistema basado en la 

redistribución de la riqueza, que implicó la necesidad de adoptar políticas de corte neoliberal20, lo 

que generó un enorme descontento entre los venezolanos y su deseo por volver a revivir las 

épocas de bienestar de la rica Venezuela. 

La Revolución Bolivariana marca un proceso de ruptura frente al tradicional esquema de 

funcionamiento sociopolítico y económico del país; reconocer lo anterior es lo que ha llevado a 

algunos analistas a concluir que en Venezuela se asiste a lo que podría considerarse como un 

“quiebre histórico” de consecuencias impredecibles. Vale la pena anotar que el proyecto 

revolucionario no es el resultado de una improvisación ante una situación de crisis política. “En la 

década de los setenta, dentro de las Fuerzas Militares, comenzó de forma subterránea el desarrollo 

de dos tendencias conspirativas: una que se inspiraba en las ideas de seguridad-defensa y 

desarrollo (propias de la Doctrina de Seguridad Nacional, DSN); y otra que buscaba una síntesis 

doctrinal entre nacionalismo e ideas marxistas y populistas, y que llevaría a la aparición de logias 

secretas como el MRB-20021”. Este movimiento, que estaba conformado por un pequeño grupo de 

 

20 Ante la difícil situación económica por la que atravesaba el país y respondiendo a las tendencias del 

momento, el presidente Carlos Andrés Pérez adoptó, en 1989, el plan denominado “El Gran Viraje”, que 

implicó un cambio en el modelo de desarrollo económico al adoptar políticas de corte neoliberal. 

21 Según evidencias testimoniales reportadas por varios autores y recogidas por Domingo Irwin G, Una visión 

histórica de conjunto sobre las relaciones políticas entre los civiles y militares venezolanos en el siglo XX [en 

línea]. Washington DC, Center for Hemispheric Defense Studies, REDES 2001 [citado 22.-25 mayo, 2001]: 7. 

37 
Revolución Bolivariana

militares revolucionarios y que tenía por objeto el estudio de vías alternas para el país, fue creado y 

liderado por el mismo Hugo Chávez en 1982. 

Su actual proyecto bolivariano tiene como propósito la instauración de un “nuevo modelo” 

para el país, que se caracterice por establecer una democracia participativa y una sociedad más 

justa y equitativa. Lo anterior motivó al gobierno a impulsar una nueva Constitución en 1999 —La 

Constitución Bolivariana de la República de Venezuela— que permite el establecimiento de una 

estructura jurídico-política y económica distinta, plataforma desde la cual, y con el tiempo 

necesario22, podrán desarrollarse las distintas etapas previstas. 

A nivel nacional, se busca la puesta en marcha de un gobierno de carácter cívico- militar y 

la implementación de una Nueva Doctrina Militar. Los dos actores principales son el pueblo y las 

Fuerzas Armadas. Como bien lo ha expresado el presidente en varias ocasiones: “el pueblo es al 

ejército, como el agua al pez”. La necesidad de una estrecha relación en la simbiosis PuebloFuerzas Armadas es fundamental para la defensa y el éxito de la revolución; dicha lógica quedó 

claramente plasmada en la Constitución de 1999. 

En este proceso (visto por el gobierno como la segunda independencia nacional y la 

fundación de la V República), la Fuerza Armada Nacional (FAN)23 es el núcleo alrededor del cual 

gira el proyecto político revolucionario. Por tal razón, el fortalecimiento de la nación sólo puede 

lograrse con la estrecha unión entre el pueblo y los soldados; de allí que el presidente Chávez se 

refiere a la institución militar como la Fuerza Armada Bolivariana, es decir, la Fuerza Armada de su 

Revolución24. Además, Chávez considera que la legitimidad de su proyecto reposa sobre una 

nueva Carta Constitucional soberana y respaldada por el pueblo, y que la tarea de la Fuerza 

Armada es defender el proyecto inserto en la misma Constitución. 

Para algunos analistas, el hecho que la Constitución de 1999 (Capítulo VII: de la Seguridad 

de la Nación25) ubique las normas relativas a la FAN dentro de la estructura de seguridad de la 

Disponible en World Wild Web : (http://www.ndu.edu/chds/REDES2001/Papers/Block1/CivilianMilitary%20Relations%20Panel-Venezuela%20and%20El%20Salvador/Petrash.Civil-Military%20Panel.doc, 

consulta marzo de 2004) 

22 En total son 20 años, repartidos entre la década de transición de la revolución, que corresponde a la 

Década de Plata (2001-2010) y la de realización de la misma, llamada Década de Oro (2011-2020),9 

23 En la Constitución de 1961 se hizo referencia a las Fuerzas Armadas Nacionales, lo cual desarticuló la 

unidad de mando de las tres fuerzas militares y sustituyó el Estado Mayor General, que era un órgano 

centralizado, por el Estado Mayor Conjunto, que debía cumplir acciones de coordinación. En la Constitución 

de 1999 se hace referencia a la Fuerza Armada Nacional, desapareciendo, de esta manera, la anterior noción 

de pluralidad de la institución militar y, como bien lo anota Manrique, se “resuelve a favor de la posición militar 

la vieja controversia de los militares y los civiles en cuanto a la unidad de mando de la Fuerza Armada”. El 

autor considera que: “la pluralidad de fuerzas armadas decretada por la Constitución del 61 fue observada por 

los oficiales como la forma creada por el poder civil para obstaculizar el mecanismo de obediencia, en caso de 

un intento militar de sustituir el liderazgo civil”. Sin embargo, es importante anotar que la tendencia en el 

mundo es la unidad de mando; lo que preocupa en Venezuela ante esta situación es la debilidad de los 

controles civiles. Miguel Manrique, Relaciones cívico-militares en la constitución bolivariana de 1999 [en línea]. 

Washington DC: página del Center for Hemispheric Defense Studies, REDES 2001 [citado 22.25 mato, 2001]: 

12. Disponible en Word Wild Web: (http://www.ndu.edu/chds/REDES2001/Papers/Block1/CivilianMilitary%20Relations%20Panel-Venezuela%20and%20El%20Salvador/Petrash.Civil-Military%20Panel.doc,

consulta marzo 2004)

24 Citando textualmente al presidente “aquí estamos unidos e invencibles (pueblo–militares) en la defensa del

país y en el impulso del proyecto contenido en nuestra constitución bolivariana” (Palabras pronunciadas por el

mandatario en el discurso de desfile militar conjunto en conmemoración del 193 aniversario de la firma del

acta de independencia y día de la Fuerza Armada 2004). 25 Manrique denuncia que es “la primera vez en la historia constitucional del país que, en un texto de tal

índole, se dispone de un capítulo exclusivamente sobre el tema de la Seguridad de la Nación. Dentro de este

mismo capítulo se encuentran todas las normas que rigen las relaciones de los militares y la estructura de la

FAN”. Miguel Manrique, Relaciones cívico-militares en la constitución bolivariana de 1999 [en línea].

Washington DC: página del Center for Hemispheric Defense Studies, REDES 2001 [citado 22.25 mato, 2001]:

8. Disponible en Word Wild Web: (http://www.ndu.edu/chds/REDES2001/Papers/Block1/Civilian38 
Revolución Bolivariana

nación (en la Constitución del 61 ́ se encontraban bajo el título del Poder Público) genera 

problemas ya que ello provoca un distanciamiento del control civil sobre lo militar y conlleva, 

asimismo, la militarización de la seguridad26. Tal preocupación podría ser justificada si se estudian 

los tres lineamentos estratégicos27 planteados por el presidente para reconstruir el nuevo concepto 

de defensa (y de seguridad) integral de la nación28. 

Estos lineamientos deben estudiarse a la luz de los objetivos geopolíticos y geoeconómicos 

del proyecto de Revolución Bolivariana, respondiendo así tanto a los nuevos como a los 

permanentes intereses nacionales y al propósito del gobierno por dejar atrás viejas doctrinas en 

materia de defensa y de seguridad que no son originarias del país29. Porque en Venezuela se está 

observando el desarrollo de un nuevo pensamiento militar, una renovada Doctrina Militar30, que 

responde (según el gobierno) a los intereses de la nación y al papel que han de cumplir los 

militares en la consolidación del nuevo Estado. Los tres lineamientos estratégicos de esta Doctrina 

son: 

1. El fortalecimiento del poder militar31, la mejora del nivel académico de los militares y el

incremento de la conciencia del soldado. Este último punto llama la atención en cuanto a la

identificación de los militares en la construcción de la nación. Es necesario recordar que en la

formación del Estado moderno venezolano, durante la primera mitad del siglo XX, el papel

desempeñado por el sector militar fue fundamental; éste se caracterizó, durante periodos largos,

por tener una influencia superior en los destinos de la nación32. De la misma manera, durante el

Military%20Relations%20Panel-Venezuela%20and%20El%20Salvador/Petrash.Civil-Military%20Panel.doc, 

consulta marzo 2004) 

26 Miguel Manrique, Relaciones cívico-militares en la constitución bolivariana de 1999 [en línea]. Washington 

DC: página del Center for Hemispheric Defense Studies, REDES 2001 [citado 22.25 mato, 2001]: 11. 

Disponible en Word Wild Web: (http://www.ndu.edu/chds/REDES2001/Papers/Block1/CivilianMilitary%20Relations%20Panel-Venezuela%20and%20El%20Salvador/Petrash.Civil-Military%20Panel.doc, 

consulta marzo 2004) 

27 (Palabras pronunciadas por el mandatario en el discurso de desfile militar conjunto en conmemoración del 

193 aniversario de la firma del acta de independencia y día de la Fuerza Armada 2004). 28 La nueva Constitución define en el artículo 323 que el Consejo de Defensa de la Nación (Codena) es el 

órgano encargado de desarrollar el concepto estratégico de defensa de la nación. 

29 En este sentido, afirmó el presidente: “nosotros no somos imperialistas, somos soldados libertadores, 

siempre lo hemos sido, no aprendemos el uso de las armas para atropellar a ningún pueblo, sino para 

asegurar la libertad de nuestro pueblo, y la libertad plena en lo político, en lo económico, en lo social; esa es 

nuestra doctrina de libertadores, que es la bolivariana. (Palabras pronunciadas por el mandatario en el 

discurso de desfile militar conjunto en conmemoración del 193 aniversario de la firma del acta de 

independencia y día de la Fuerza Armada 2004). 30 La doctrina militar del modelo político de 1958 estaba contenida en el artículo 132 de la Constitución de 

1961. Allí se establecía que las Fuerzas Armadas Nacionales serían una institución apolítica, obediente y no 

deliberante, encargada de asegurar la defensa nacional, la estabilidad de las instituciones democráticas y el 

respeto a la Constitución y las leyes. Ellas estarían al servicio de la República y en ningún caso al de una 

persona o parcialidad política. En cuanto a la Doctrina Militar en la nueva Constitución, el artículo 328 sostiene 

que la Fuerza Armada Nacional es una institución esencialmente profesional, sin militancia política, que debe 

garantizar la independencia y soberanía de la nación y asegurar la integridad del espacio geográfico, 

mediante la defensa militar, la cooperación en el mantenimiento del orden interno y la participación activa en 

el desarrollo nacional de acuerdo con la Constitución y las leyes. También en este caso, la Fuerza Armada 

está al servicio de la nación y no de una persona o parcialidad política. El artículo hace referencia, asimismo, 

a la unidad y a la misión de la FAN que funciona de manera integral. Constitución de la República Venezolana 

de 1961 y Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999. 

31 Ahora se permite la incorporación de la mujer en la FAN. 32 Irwing diferencia cuatro niveles de influencia del sector militar. En los niveles superior y alto, los militares 

son los árbitros principales de la actividad política. En el nivel superior hay un militar a la cabeza del gobierno, 

mientras que en el alto lidera un militar retirado (caso actual de Venezuela). En los niveles medio y bajo, los 

dirigentes políticos civiles obtienen preponderancia, logrando disminuir la presencia militar en el gobierno. En 

el nivel bajo existen civiles expertos con responsabilidades institucionales dentro del sistema de defensa de la 

nación, un ministro civil de defensa y mecanismos de control administrativo civil sobre el sector castrense. 

Domingo Irwing, “Comentarios sobre las relaciones cívico-militares en Venezuela, siglos XIX al XXI”, 

39 
Revolución Bolivariana

periodo que se inició con la democracia, los militares fueron objeto de politización por parte de las 

cúpulas partidistas de AD y Copei, razón por la cual Manrique afirma que: “el proceso de 

politización al que fue sometida la oficialidad de las Fuerzas Armadas permite explicar y 

comprender su rol político, tanto durante el periodo de 1958 a 1998, como el que se inicia a partir 

de 1998”33. Por último, con respecto al papel político que habrá de cumplir la organización militar 

en el proyecto de Revolución Bolivariana, hay que tener presente la visión del presidente Chávez 

de la misma y del rol que deben cumplir los militares en los destinos de la nación34. 

2. El fortalecimiento de la unión cívico-militar. El proyecto de Revolución Bolivariana incluye una 

nueva relación entre civiles y militares caracterizada por: “una mayor influencia del poder militar en 

la vida política del país a través de una significativa participación de militares activos y en condición 

de retiro en la administración pública, institutos y empresas del gobierno, el otorgamiento del voto 

militar, el desarrollo masivo de programas de acción cívica, su colaboración en el desarrollo 

nacional por mandato constitucional y el elevado protagonismo ante la opinión pública nunca antes 

visto desde 195835. Además, como lo señala Ricardo Sucre, el punto de partida para comprender 

las nuevas relaciones cívico-militares tiene que ser el sentido y alcance del desarrollo de las 

acciones adelantadas por el gobierno, dentro de los objetivos de la Revolución Bolivariana36, en un 

entorno nacional caracterizado por el desprestigio de las organizaciones políticas y de los políticos, 

y de una debilidad por parte de las organizaciones civiles para controlar el poder militar. Parecería 

como si la simbiosis entre lo civil y lo militar pasara a ser una estrategia en defensa del actual 

proyecto político. Como bien lo anota el mismo Presidente: “hay que ir muy atrás, hasta el siglo 

XIX, para entender las relaciones cívico-militares. Entonces, en los albores de la patria, ejército y 

pueblo eran lo mismo. Fíjate en Sucre: su familia se dedicaba a la agricultura, era hombre ilustrado, 

un militar, un diplomático. Los próceres eran eso: ciudadanos en armas”37.

3. La participación popular en las tareas de la defensa nacional. Esta estrategia responde a lo 

dispuesto en la Constitución Bolivariana, capítulo VII, que lleva como título: De la seguridad de la 

nación38. También se refiere al principio de corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil 

en materia de defensa y seguridad nacional. El interrogante que surge de esta estrategia es la 

materialización de la acción de los civiles en materia de seguridad, como lo anota Manrique: 

 

[ponencia presentada en el XXIV International Congress of the Latin American Studies Association], Dallas, 

27-29 de marzo de 2003. 

33 Manrique,7 34 El presidente afirmó: “como producto de la traición a Bolívar y su revolución, se encerró [a la historia] 

después de apuñalearla. Surgió entonces el General Zamora con el pueblo campesino que condujo la 

insurrección revolucionaria que se conoce como la guerra federal; eso indica como los soldados estamos 

tomando la conciencia real de lo que hemos sido, de lo que somos y lo que debemos ser”. [Discurso ante el 

Desfile Militar Conjunto en conmemoración del 193 aniversario de la firma del acta de independencia y día de 

la Fuerza Armada], disponible en: http://mre.gov.ve, consulta: 5 de julio de 2004. 35 Irwin, 11 36 Como bien lo explica en su artículo, la participación de los militares en acciones y planes cívico- militares no 

es nueva en Venezuela como tampoco lo es su participación en el tema del desarrollo. Ricardo Sucre Heredia, 

“La política militar en la Constitución de 1999; ¿cambio o continuidad?”, Revista Venezolana de Economía y 

Ciencias Sociales, vol. 9, No. 1 (2003): 146 37 Entrevista realizada al presidente por Visen Martínez en el Nacional (23 de enero de 2000). 38 El artículo 322 reza así: "la seguridad de la Nación es competencia esencial y responsabilidad del Estado, 

fundamentada en el desarrollo integral de ésta y su defensa es responsabilidad de los venezolanos y 

venezolanas; también de las personas naturales y jurídicas, tanto de derecho público como de derecho 

privado, que se encuentren en el espacio geográfico nacional”. Y el artículo 326 sostiene que: “la seguridad de 

la Nación se fundamenta en la correspondencia entre el Estado y la sociedad civil para dar cumplimiento a los 

principios de independencia, democracia, igualdad, paz, libertad, justicia, solidaridad, promoción y 

conservación ambiental y afirmación de los derechos humanos, así como en la satisfacción progresiva de las 

necesidades individuales y colectivas de los venezolanos y venezolanas, sobre las bases de un desarrollo 

sustentable y productivo de plena cobertura para la comunidad nacional. El principio de la corresponsabilidad 

se ejerce sobre los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar”, Constitución 

de la República Bolivariana de Venezuela. 

40 
Revolución Bolivariana

Hacer responsables a los civiles en asuntos de seguridad representa una nueva manera de 

interpretar las relaciones cívico-militares, donde una parte de la responsabilidad se dirige hacia la 

sociedad civil, sin dotarla de los recursos para cumplir tal función a menos que se interprete la 

norma a partir del supuesto que el estamento militar establece las políticas de seguridad de la 

nación y los civiles las ejecutan o contribuyen a ejecutar tales directrices.

39

Lo anterior se ha traducido en el crecimiento del cuerpo de reservistas en las distintas 

unidades de la Fuerza Armada Nacional: el Ejército, la Fuerza Aérea, la Guardia Nacional y, por 

primera vez, en la Marina de Guerra. Esta decisión de acrecentar un ejército de reservistas es 

contundente. El presidente ha hablado de la necesidad de conformar un contingente de dos 

millones de venezolanos debido a la amenaza que representa el gobierno de Estados Unidos y una 

posible “guerra asimétrica” contra este país. Según Chávez, el gobierno de George Bush está 

interesado en hacerse de los recursos petroleros de Venezuela; hipótesis que el Departamento de 

Estado del país del norte ha desmentido. La adquisición de 100.000 fusiles Kalashnikovs 

procedentes de Rusia sugiere que la administración chavista se dispone a armar a la reserva, ya 

que el personal actual de las fuerzas militares es de aproximadamente 20.000 hombres. Este 

nuevo ejército sería un importante brazo (¿armado?) para la defensa de la Revolución Bolivariana 

y se enfrentaría no solo a eventuales “enemigos externos”, sino también a la oposición venezolana 

en momentos críticos como lo fue el pasado Golpe de Estado de 2002. La instrucción y el 

adoctrinamiento de miles de reservistas ya esta en marcha. 

Para algunos críticos, los tan cuestionados Círculos Bolivarianos harían también parte de 

esta estrategia, al convertirse en los brazos armados ilegales de la revolución; Sin embargo, para 

el gobierno, se constituyen en actores políticos claves para la expansión de las ideas y los 

propósitos de su proyecto, ante la ausencia de una plataforma política sólida y estructurada que 

respalde la revolución. 

Estos tres lineamientos son interdependientes y parecería que el objetivo de los dos últimos 

fuera contribuir a la consolidación del primero. Por ello, podría afirmarse que el eje de la 

Revolución Bolivariana es la FAN y que éstas son vistas como la única organización, que, por el 

momento, está en capacidad de adelantar un proyecto nacional40. 

3. La visión geopolítica y geoeconómica de la Revolución Bolivariana

3.1 Defensa de la soberanía nacional 

En el plano exterior, el proyecto de Hugo Chávez busca que Venezuela posea un alto perfil 

internacional a una escala mucho mayor que la obtenida en décadas anteriores. Dado que el 

contexto mundial ha cambiado y el del país también, ello implica una reevaluación de algunos 

componentes de la visión y la estrategia geopolítica tradicional del país. En este sentido, 

Venezuela debe cumplir un papel de liderazgo regional y de jugador global. Por lo tanto, la puesta 

en marcha del proyecto político y su éxito requieren de la redefinición de los objetivos geopolíticos 

y geoeconómicos, y, al mismo tiempo, de las nuevas interpretaciones en cuanto a las 

vulnerabilidades y amenazas internas y externas para la nación. 

La defensa y fortalecimiento de la soberanía nacional es el interés nacional prioritario para 

el gobierno bolivariano. En efecto, la nueva constitución resume el proyecto nacional de Soberanía 

e independencia, y, en materia de defensa y seguridad, la FAN es garante de éstas41. Lo anterior 

implica que deben valorarse los peligros externos provenientes de una excesiva dependencia y/o 

39 Manrique,11 40 Sucre, .147-148. 41 Para Sucre, el hecho de que la FAN se convierta en la organización capaz de estabilizar las 

transformaciones para un nuevo sistema político a partir de 1998, por ser la única organización capaz de 

adelantar un proyecto nacional, no implica que deliberen. Muestra claramente cómo el texto constitucional 

separa lo que es el apoyo de la FAN a un proyecto político de la deliberación política. Ver Sucre,.150-154. 

41 
Revolución Bolivariana

injerencia de los Estados Unidos en los asuntos internos del país, y los propiamente internos 

procedentes de la oposición política, y de sus vínculos con la potencia mundial, como amenazas 

para el desarrollo de los proyectos de la Revolución. 

Con respecto a este punto, para el gobierno son varias las vulnerabilidades que se 

desprenden de la relación histórica que el país ha tenido con los Estados Unidos en materia 

petrolera y comercial42, y aún más hoy en día, en un mundo convulsionado por el marcado 

unilateralismo de la primera potencia. De hecho, son varias las dimensiones en las que existen 

tensiones entre ambos gobiernos. En primera instancia, se destaca un choque ideológico, siendo el 

gobierno venezolano de marcada tendencia de izquierda, mientras que el otro lo es de derecha. 

Además, para los Estados Unidos las características de la crisis política que vive el país desde la 

llegada de Chávez al poder, así como el alcance del proyecto de la Revolución Bolivariana, pueden 

ser percibidos como amenazas tanto para su seguridad energética como para la estabilidad política 

de la región (zona que es considerada como su espacio natural de influencia). 

Tal y como lo declaró el Secretario de Energía estadounidense Spencer Abraham, en junio 

de 2002, uno de los objetivos geopolíticos más importantes de la política energética de su país es: 

“no depender de proveedores extranjeros políticamente inestables”43. Asimismo, en Washington se 

cree que en Venezuela se está desarrollando una revolución de nueva izquierda y existe mucho 

temor acerca del impacto que ello pueda tener en la región44. Lo anterior, por supuesto, es un tema 

de seguridad que preocupa a los Estados Unidos. 

Actualmente, dentro de las amenazas externas más graves para el país están las 

intenciones de los Estados Unidos por derrocar al gobierno, según declaraciones del mismo 

Chávez. En varias ocasiones el presidente ha acusado públicamente a su contraparte 

estadounidense de haber sido partícipe del golpe de Estado que se realizó en su contra en abril de 

2002 y de financiar, a través de organismos no gubernamentales, a la oposición venezolana. La 

estrategia adelantada por el presidente ha sido la confrontación abierta y la utilización del crudo, 

por primera vez en la historia de Venezuela, como arma política; advirtiéndole a la potencia que, de 

continuar su búsqueda por desestabilizar al gobierno, no recibiría “una gota más de petróleo 

venezolano”45. De la misma manera, las actuaciones adelantadas por la oposición (tanto las 

huelgas nacionales que han paralizado la economía como las opciones no democráticas de ataque 

al gobierno) son consideradas por Chávez como actos de conspiración terrorista, con vínculos 

internacionales, que amenazan la soberanía y la estabilidad nacional, por lo tanto, la seguridad de 

la nación. 

Dentro de las estrategias más importantes adelantas por el gobierno para la defensa de la 

soberanía e independencia nacional está el desarrollo de alianzas estratégicas con países de peso 

político, militar y comercial a nivel internacional. En efecto, la búsqueda de una mayor autonomía 

respecto a los Estados Unidos y la necesidad de buscar nuevos aliados han sido objetivos que se 

han materializado en un acercamiento con países tales como China y Rusia, entre otros. Desde la 

llegada de Chávez al poder, China se convirtió en una de sus principales prioridades en materia 

 

42 A inicios del siglo XX, Venezuela se convirtió en el segundo mayor productor de petróleo después de 

Estados Unidos y la mayoría de las concesiones petroleras estaban en manos de empresas estadounidenses. 

Durante la II Guerra Mundial, el petróleo venezolano abasteció cerca del 60% de la demanda de los aliados y 

durante las crisis internacionales de los 70’s se caracterizó por ser un proveedor confiable. En el 76’ se 

nacionalizó la industria petrolera (esta medida fue restituida por Chávez, tras algunos intentos en los noventa 

de privatizar la empresa petrolífera estatal). Actualmente, el país le exporta a Estados Unidos cerca del 8% de 

sus importaciones, que equivale a millón y medio de barriles diarios. Hoy, Venezuela es el cuarto proveedor 

de la primera potencia luego de México, Canadá y Arabia Saudita. 

43 Albert Legault, “Vers une nouvelle donne pétroliére?”, CEPES, Bulletin 62 (2003) :1 44 Como bien lo expresaba Martha Harnecker en entrevista con Chávez: “[el presidente] sabe que en el 

proceso Revolucionario Bolivariano se juega la esperanza no solo de su pueblo, sino de muchos pueblos de 

América Latina y del mundo” Marta Harnecker, Entrevista a Hugo Chávez Frías: un hombre, un pueblo

(Bogotá: Ediciones desde abajo, 2002), 14. 

45 Si Bush tente de nous déstabiliser, il n'aura plus une goutte de pétrole,” Le Figaro (2004) : 2 

42 
Revolución Bolivariana

geopolítica y geoeconómica. Desde entonces, las relaciones entre ambos países han crecido a un 

nivel exponencial. Se han desarrollado intereses en común, tanto en los campos de la diplomacia 

multilateral y en el comercial como en el militar46. En el mismo sentido, Rusia es percibida como 

actor importante con el cual se han estrechado relaciones bilaterales de alto nivel en materia 

comercial y en el intercambio tecnológico de armamento y equipos militares47. Con la India también 

se han abierto puertas comerciales e ideológicas importantes y con Irán se está consolidando un 

fuerte vínculo en materia político-militar, tecnológica y comercial48. Es de anotar que para estos 

países Venezuela es un potencial socio de negocios en distintas áreas y una puerta de entrada 

hacia Suramérica. 

3.2 Defensa del recurso nacional estratégico: petróleo, precios y mercados 

Dentro del proyecto nacionalista de Revolución Bolivariana el petróleo es percibido como el 

recurso más estratégico que posee el país; un interés vital para la nación. El control y protección 

del mismo hacen parte esencial en las estrategias de seguridad y defensa; por tal motivo, bajo el 

liderazgo de Chávez, la llamada ”apertura petrolera” que se adoptó en la década de los noventa, en 

el marco de la política neoliberal, se convirtió en una vulnerabilidad para el interés nacional49. Es 

así como la política petrolera de Chávez retoma la defensa de este importante recurso económico, 

prohibiendo, por mandato constitucional, la privatización de PDVSA y sancionando la ley de 

hidrocarburos del 2001, que restablece el papel dirigente del Estado en el proceso de decisiones 

sobre este rubro de la economía50. 

En el mismo sentido, la defensa de los precios del crudo es fundamental para el desarrollo 

de la Revolución y de sus objetivos internos y externos. Chávez, a diferencia de sus antecesores 

más recientes, decidió recobrar el papel estratégico de la OPEP con una clara visión geopolítica y 

geoeconómica. Es así como adoptó una posición de fuerte liderazgo y logró reunir, después de 25 

años, a los jefes de Estado de los países miembros de la organización. De este modo, condujo a 

46 Desde entonces, se han efectuado continuas visitas oficiales entre ambas partes, con resultados 

sorprendentes: se creó una comisión mixta de alto nivel, se consolidó una asociación estratégica que tiene 

como epicentros la ejecución de un plan energético para el suministro de energía a China y la cooperación 

agrícola china a largo plazo en Venezuela. Se han incrementado también las inversiones chinas en distintos 

sectores de la economía venezolana: petróleo, transporte, servicios y agricultura. La visita del mandatario 

Jiang Zemin, la primera de un presidente chino a Venezuela, en 2001, y la de su contraparte Hugo Chávez a 

Beijing, en 2002, son pruebas muy dicientes de este acercamiento. (Para mayor información ver declaraciones 

del Ministro Consejero Enrique Badillo 2002). 

47 El intercambio de armamento y equipo militar ya está en curso. El gobierno venezolano ha comprado 

helicópteros de guerra MI-17, MI-26 y MI-35, así como 100.000 fusiles Kalashnikov, provenientes de Rusia. (El 

Tiempo 2004). Con España también se han sellado negocios en materia armamentista; Venezuela ha 

adquirido ocho patrullas navales y doce aviones de transporte de fabricación española (El País 2005). No 

menos importante es la decisión de la administración venezolana de comprar aviones Tucanos provenientes 

de Brasil. (11 Abril 2005). Esta información permite sostener que Venezuela podría estar embarcándose en 

una carrera armamentista; lo anterior no sería descabellado en la medida en que el interés por mantener la 

balanza de poder ha sido una constante para muchos Estados. El Plan Colombia tiene como uno de sus 

principales componentes el fortalecimiento de las fuerzas militares colombianas; y Chávez es consciente de 

ello. En todo caso, habría que decir que es un derecho soberano de cualquier Estado armarse cuando lo 

considera necesario para su propia seguridad nacional.

48 La alianza con Irán ha mostrado avances importantes al punto de que el presidente venezolano la considera 

hoy por hoy como estratégica: tanto Chávez como el expresidente iranio Jatami realizaron visitas oficiales al 

país de su contraparte; actualmente, Venezuela recibe cooperación y asistencia técnica iraní en el sector 

agrícola; ambos países han firmado varios acuerdos comerciales en áreas de petróleo, petroquímicos y 

construcción; Chávez se ha pronunciado a favor del programa nuclear con fines pacíficos que desarrolla el 

gobierno de Irán, y adicionalmente, ha manifestado su interés en desarrollar este mismo tipo de energía en 

Venezuela con el apoyo del gobierno de Teherán; huelga decir, que existe un común denominador importante 

entre ambos gobiernos: su aversión a los Estados Unidos y sus políticas imperalistas. [Artículo en línea], 

disponible en: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_4342000/4342695.stm 49 Ésta buscaba abrir las puertas a la inversión de las transnacionales y debilitaba el control estatal que, desde 

1976 con la nacionalización de la industria, existía sobre la Empresa de Petróleos de Venezuela (PDVSA). 

50 Medina,. 25-32. 

43 
Revolución Bolivariana

que los líderes acordaran ajustar la producción del barril del petróleo en una banda que oscilaría 

entre los 22 y 28 dólares, poniendo en evidencia el interés por asegurar la defensa del precio 

internacional del recurso. 

A lo anterior hay que agregar otra razón que permite comprender la importancia estratégica 

que tiene para Venezuela retomar el liderazgo de la OPEP. Según la Organización para la 

Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la producción por fuera de la OPEP alcanzará su 

tope en el 2010 y la OPEP tendrá que producir 53 millones de barriles diarios en el 2020 para 

abastecer la demanda mundial; actualmente produce 3251. Es interesante resaltar, con estas cifras, 

que la tendencia en la tasa de crecimiento de producción más elevada está en los países 

miembros de la OPEP y que los países desarrollados y en vía de desarrollo seguirán dependiendo 

de los grandes proveedores de petróleo; en particular, de los que poseen grandes reservas como 

es el caso de los del Golfo (2/3 partes de las reservas probadas de petróleo) y de Venezuela en 

América. 

Además, las estadísticas de longevidad de las reservas petroleras del mundo en años 

muestran resultados interesantes y que llaman la atención de los expertos en la materia. Al Reino 

Unido le quedan cinco años de no hallar nuevos campos para explotar, a Canadá siete, a México 

diez, a EE. UU once, a Rusia 21, a Venezuela 72, a Irán 73, a Arabia Saudita 83 y a Irak 15252. Lo 

cierto es que de no encontrarse nuevos yacimientos, la eventual escasez de petróleo no estaría tan 

lejos, situación que mantendría los precios en constante alza y que, sin lugar a dudas, se 

convertiría en un factor importante para el sostén del proyecto político de Revolución Bolivariana. 

El acceso a mercados y el desarrollo de relaciones comerciales, especialmente en el campo 

energético, hacen parte también de las estrategias geoeconómicas adelantadas por el nuevo 

gobierno. Como ya se mencionó, la búsqueda de nuevos aliados en este campo hace parte de los 

intereses nacionales. El caso de China es ejemplo de ello: país importador de petróleo a partir de 

1993, con necesidades crecientes a medida que pasa el tiempo53. Es importante anotar que en el 

contexto actual el factor geopolítico y la amenaza terrorista en el Medio Oriente, donde se 

encuentra la más grande infraestructura petrolera, se inclinan a favor de la posición venezolana 

que busca ser un jugador global y garantizar nuevos mercados para su crudo. En este mismo 

sentido es que el gobierno venezolano está utilizando los réditos del petróleo para atribuirse una 

larga serie de alianzas a escala suramericana. 

3.3 Impulso a la integración política latinoamericana 

Dentro de los objetivos a nivel geopolítico y geoeconómico del proyecto político del gobierno 

de Hugo Chávez está la integración latinoamericana. Para el gobierno, el esquema de integración, 

tanto a escala regional (Comunidad Andina de Naciones) como a escala hemisférica (propuesta del 

ALCA), tal y como está planteado actualmente, es una potencial amenaza para la seguridad 

política y económica de Venezuela y sus vecinos. En efecto, se considera que los lineamientos de 

este esquema han estado condicionados por los intereses estadounidenses y que los reales 

beneficiarios de las políticas adelantadas hasta el momento son las transnacionales y las élites de 

los países más desarrollados; situación que ha generado mayores niveles de descontento popular 

y de pobreza. 

Con respecto a la Región Andina, desde la década de los noventa, se ha presentado una 

agudización en el grado de las amenazas internas para los países que la conforman; inestabilidad 

política, descalabros económicos y revueltas sociales, entre otros problemas, han sido la constante 

 

51 Guerrero, Felix Rossi, Petróleo y otras oportunidades para Venezuela, [artículo en línea], Revista 

electrónica Analítica, disponible en: http://analitica.com, consulta: 31 de mayo de 2004]. 52 Oil reserves British Petroleum, disponible en: http://eia.abc.gov 53 Se pronostica que para el 2020 será el cuarto importador mundial de petróleo y tan dependiente del crudo 

de los países del Golfo como lo es hoy en día USA. La demanda energética se triplicaría de aquí al 2020 

necesitando de 10,5 mb/j. Legault,2 

44 
Revolución Bolivariana

en Bolivia, Ecuador, Colombia y Venezuela. Estas difíciles condiciones han favorecido el 

crecimiento de actores y acciones ilegales que traspasan los límites territoriales y afectan a otros 

países como Brasil y Panamá54. 

Frente a este panorama, Chávez ha optado por impulsar una integración sui generis55 como 

alternativa estratégica. En primera instancia, Chávez propone la creación del ALBA (Alianza 

Bolivariana para las Américas), una integración política, económica y cultural, exclusivamente 

latinoamericana, frente al ALCA (Área de Libre Comercio para las Américas), que es vista como un 

problema pues está moldeada según intereses de la potencia mundial. Esta estrategia se 

complementaría con la propuesta de impulsar el concepto de una política de seguridad y defensa 

común para América Latina56, acompañada por el establecimiento de unas fuerzas armadas 

colectivas: OTAS (Organización del Atlántico Sur) como contraparte de la OTAN (Organización del 

Atlántico Norte). Para sacar adelante estos propósitos es fundamental un acercamiento con Brasil, 

potencia regional. Este país es considerado como un pivote desde el cual se puede unificar el 

espacio político entre los países andinos y los del sur del continente. El resultado sería un bloque, 

cuyo fuerte peso sería decisivo en las negociaciones y definiciones de políticas internacionales. 

Por ahora el petróleo se ha considerado como el elemento principal para impulsar la 

integración de América Latina y el Caribe. Más del 80% de las reservas de petróleo y gas del 

continente americano se encuentran en Latinoamérica, y por tal razón dentro de los objetivos 

estratégicos del presidente está el propósito de garantizar la independencia energética de la 

región. En efecto, busca poner en marcha varios acuerdos de cooperación, como es el caso de 

Petrocaribe57 mediante el cual se ha logrado el suministro de petróleo a precios preferenciales con 

14 Estados de la zona. De la misma manera, varios acuerdos bilaterales energéticos de distinto 

tipo se han desarrollado con Brasil, Argentina, Paraguay, Uruguay y Colombia. 

El objetivo principal es el de llegar a la consolidación de Petroamérica, una alianza que 

busca la integración de las empresas estatales energéticas estatales de América Latina y el Caribe 

para realizar inversiones conjuntas en áreas de exploración, explotación y refinación petrolera. Esta 

gran unión cuenta con tres iniciativas sub-regionales: Petrosur, Petrocaribe y Petroandina. Como 

ya se mencionó Petrocaribe es una realidad. Podría pensarse que la próxima adhesión de 

Venezuela como miembro pleno del Mercosur en Diciembre de 2005 despeja el camino para que 

también se consolide Petrosur. Por último, con respecto a Petroandina, el reciente interés de 

Colombia y Venezuela, en firmar acuerdos energéticos tanto en el área petrolera como eléctrica, 

parecen favorecer la consolidación de un bloque energético de mayor envergadura en los próximos 

años. El interés mutuo reside en la construcción de un poliducto que una a Maracaibo (Venezuela) 

y la Guajira (Colombia). Inicialmente Colombia surtiría de gas a Venezuela, para que más tarde 

nuestro vecino pueda transportar no solo gas sino también petróleo por territorio colombiano y 

sacarlo al Caribe. Y el proyecto tiene aspiraciones mayores ya que el gobierno venezolano tiene el 

firme interés de sacar su petróleo al océano Pacífico con miras a exportarlo a China. 

Adicionalmente, el gobierno Venezolano tiene intereses sólidos en comprar la refinería de 

Cartagena y Ecogas, la principal proveedora de gas en Colombia58. 

Sin lugar a dudas, el petróleo es hoy por hoy, una importante arma estratégica para el 

desarrollo práctico de la Revolución Bolivariana y de la integración suramericana, bajo un modelo 

54 En la región, se han instaurado corredores a través de los cuales se efectúan operaciones que van desde 

actividades relacionadas con el negocio de drogas ilícitas, pasando por el secuestro, la extorsión, el robo de 

vehículos, la falsificación de dinero y el blanqueamiento de activos, hasta el comercio ilegal de armas y 

municiones. Ver Andrés Mompotes y Carlos Salgado, La integración es toda una encrucijada política, p. 1-4. 55 La integración es un mandato constitucional 56 Líneas generales del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, República 

Bolivariana de Venezuela, septiembre de 2001, p.156. 57 Petrocaribe fue creado en agosto de 2005 y contó con la firma de 14 Estados caribeños bajo el destacado 

liderazgo venezolano 

58 Ver “Chávez quiere comprar buena parte de la infraestructura energética del país”. [Artículo en línea], 

disponible en http://www.noticierodigital.com/forum/viewtopic.php?t=37077 

45 
Revolución Bolivariana

no ortodoxo que se materializaría a través del ALBA y la Comunidad Suramericana de Naciones 

(cuya acta fundacional se firmó en Cusco en diciembre de 2004). En el marco de esta estrategia, 

Hugo Chávez ha decidido ganarse la simpatía de varios países latinoamericanos; el presidente 

venezolano avanza por todo el subcontinente con un persuasivo cargamento ideológico y una 

cuantiosa chequera con el ánimo de ganar alianzas y simpatizantes para su causa. Vale la pena 

destacar la compra de bonos de la deuda externa de Argentina y Ecuador59. Además, existen 

denuncias oficiales acerca del apoyo financiero que presta la administración chavista a 

movimientos sociales, radicales e indigenistas a lo largo y ancho de América Latina. con 

Finalmente, pero no por ello menos importante, hay que destacar la creación de “Telesur”, 

como otro de los instrumentos de la integración suramericana impulsada por Chávez. El 

recientemente inaugurado canal de televisión busca ante todo consolidar una modalidad no 

ortodoxa de la integración suramericana, fortalecer la autonomía informativa de esta parte del 

continente y lograr una amplia cobertura internacional; este canal tiene como principal socio 

inversionista a Venezuela (con 51% de la participación), seguido por Argentina (20%), Cuba (19%) 

y Uruguay (10%). Una de las batallas más relevantes de la lucha antihegemónica se libra en el 

campo de las telecomunicaciones dado que el manejo y la propagación de información a escala 

mundial son definitivos a la hora de ganar adeptos en la Era del Conocimiento; Chávez lo sabe 

muy bien. 

3.4 Defensa de las fronteras y control territorial 

En cuanto a los temas de interés nacional relacionados con las zonas periféricas y 

fronterizas, vale considerar las acciones adelantas por el actual gobierno. Con respecto a los temas 

fronterizos no resueltos con Colombia y Guyana, la posición del gobierno no es distinta a la de 

administraciones anteriores. La integración, la cooperación y el desarrollo fronterizo siguen siendo 

las estrategias utilizadas oficialmente. Sin embargo, cabría anotar que nuevos elementos se han 

incorporado en las percepciones de las amenazas provenientes de unos y otros países. Para el 

caso de Venezuela, algunos analistas enfatizan en el peligro que implica el posible desequilibrio 

militar que se puede generar debido al apoyo de los Estados Unidos al Plan Colombia; y viceversa 

para ciertos políticos colombianos la actual compra de armamentos por parte del vecino país 

podría llevar a una carrera armamentista que Colombia no está en capacidad de sobrellevar. A lo 

anterior, habría que agregar la preocupación del gobierno por la declarada neutralidad política del 

presidente Chávez con respecto a las guerrillas colombianas60. Es de anotar, que en temas tan 

sensibles ambas administraciones han decidido optar por el ejercicio de la diplomacia presidencial 

Adicionalmente, el control del territorio y la seguridad y el desarrollo fronterizo recobran 

plena importancia en el gobierno bolivariano. En efecto, nunca antes se había llevado a cabo una 

estrategia social de magnitud y contundencia semejante a la que ejecuta el presidente Chávez 

actualmente en el país. En primer lugar, se adelanta una política de repoblamiento que busca 

fomentar el traslado de miles de habitantes hacia las tierras baldías del sur del país, brindando 

apoyo para el desarrollo de proyectos agroindustriales que garanticen su supervivencia. Esta 

política va acompañada por una controvertible ley de extensión de dominio: la Ley de Reforma 

Agraria, que propugna por el traspaso de las tierras improductivas a los campesinos dispuestos a 

llevar a cabo actividades agrícolas sobre ellas61. Como tercera medida, el nuevo gobierno propone 

una estrategia de descentralización que busca aumentar las competencias de los debilitados 

 

59 Chávez ha decidido fortalecer su alianza con Kirchner y aumentar su popularidad entre los argentinos. 

Hasta el momento ha gastado cerca de 1300 millones de dólares en bonos de la deuda de este país, [artículo 

en línea], disponible en: http://www.aporrea.org/dameletra.php?docid=17992 

60 El presidente Chávez se declaró neutral ante el conflicto colombiano y se negó a clasificar a las guerrillas 

colombianas como actores terroristas: la afinidad ideológica despierta inevitable simpatía de un lado y del otro. 

Además, existen denuncias acerca de campamentos guerrilleros en territorio venezolano que tienen la 

aquiescencia de Chávez. 

61 Ver en Radio Nederland, “Reforma agraria en Venezuela”, [artículo en línea], disponible en: 

http://www2.rnw.nl/rnw/es/actualidad/americas/venezuela/act050317_venezuelagro?view=Standard 

46 
Revolución Bolivariana

municipios periféricos; no obstante, en la práctica sucede otra cosa62. Además, el Estado está 

prestando cuidado y apoyo especial a los pueblos indígenas que residen en los territorios 

marginados de Venezuela. Para ello, se destinan fondos especiales, se adelantan acciones 

precisas y se han fortalecido los instrumentos jurídicos63 que reivindican el valor cultural y social de 

estos habitantes. En este orden de ideas, se han puesto en marcha diferentes misiones en todo el 

país en aras a mejorar las condiciones sociales de la población más desfavorecida64. Salta a la 

vista el énfasis que pone el gobierno en el tema del desarrollo socio-económico, como estrategia 

geopolítica de seguridad interna para el sur venezolano. 

4. Chávez y los cambios en la seguridad y la defensa de Venezuela.

La Doctrina de la Seguridad Nacional hizo su aparición en Venezuela de la mano del 

Instituto de Altos Estudios de la Defensa Nacional, el IADEN, en 1970. Sin embargo, fue a través 

de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa de 1976, junto con la creación del Consejo de Defensa 

de la Nación, que la Doctrina encontró pleno vehículo y trámite en la sociedad venezolana65. Los 

lineamientos en materia de seguridad y defensa que rigieron a este conglomerado eran los mismos 

que se difundían en el Colegio Interamericano de Defensa, organismo que obedecía a los intereses 

estadounidenses en la zona suramericana y donde se educaron varias generaciones de relevantes 

militares venezolanos que luego regresaron a su país para aplicar lo aprendido. Es necesario 

subrayar que Chávez no pertenece a la generación de militares que pasaron por el Colegio 

Interamericano de Defensa. Ello podría tener alguna relación con sus frecuentes declaraciones 

sobre la caducidad de la Doctrina de Seguridad Nacional y su propósito de difundir una visión más 

integral de la seguridad en su país. 

El concepto y los temas de seguridad y defensa fueron definidos e impulsados en 

Venezuela originalmente por el estamento militar, y las labores relacionadas con la materia también 

le fueron delegadas al mismo66. La planeación y la ejecución de la seguridad estuvieron 

fuertemente militarizadas desde un principio y, en consecuencia, hubo una ausencia de control 

político sobre este campo. La excesiva autonomía que se le brindó a la corporación militar para que 

llevara a cabo una estrategia integral de seguridad permitió que la institución castrense fuera 

penetrando, paulatinamente, los diferentes ámbitos de la sociedad, con el pretexto de poder 

cumplir a cabalidad con su misión. Éste fue, entonces, uno de los principales componentes 

autoritarios de la DSN en Venezuela: la ausencia de subordinación del estamento militar al control 

62 El proyecto de descentralización tiene su soporte jurídico en la nueva constitución de 1999, principalmente 

en los artículos 157, 158 y 184. Sin embargo, la realidad muestra otra cosa: el gobierno venezolano impulsa 

un rotundo plan de “recentralización”, ya que los diferentes Estados y los municipios periféricos han tenido 

que ceder múltiples facultades y competencias en desmedro de su autonomía y en virtud del fortalecimiento 

del poder central en Caracas. 

63 Tanto la nueva Constitución de 1999 como la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa de 2002, contienen 

artículos con referencia a la asistencia a los pueblos indígenas. 

64 La misión Robinson, la misión Mercal, la misión Barrio Adentro, la misión Rivas, y la misión Sucre son 

algunos de los programas más destacados de la estrategia social del gobierno. En conjunto, estas misiones 

quieren fomentar la educación, los servicios de salud y vivienda y todos los demás dispositivos necesarios 

para aumentar las condiciones y la calidad de vida de los venezolanos. Las Misiones, planes de inversión 

social, están a la orden del día y sus efectos son cada vez más notorios. De este modo, se han convertido en 

fuente indispensable del apoyo popular del presidente. La ONU ha establecido que, a partir del mes de 

noviembre de 2005, Venezuela será un país libre de analfabetismo, dictamen que a todas luces significaría un 

tremendo logro social, fruto de la ejecución de la Misión Robinson. En este mismo sentido, la Misión Mercal 

continúa beneficiando a más de 10 millones de venezolanos, la mitad de la población del país, labor que se 

inscribe en las nuevas luchas internacionales contra el hambre y la desnutrición, de las cuales los gobiernos 

de Brasil y de Argentina son también destacados abanderados. El tema de la salud es paralelamente atendido 

por los esfuerzos realizados en el marco de la Misión Barrio Adentro; a través de ella cientos de médicos 

cubanos prestan servicios médicos básicos a las clases más pobres en centros de atención ubicados en las 

zonas más deprimidas de las ciudades. Estos son algunos de los logros más conspicuos en el campo social. 

65 Miguel Manrique, La doctrina de seguridad en las Fuerzas Armadas Venezolanas, Caracas, Fondo Editorial 

Trópicos, 1996, p. 31. 

66 Ramírez, 236-238. 

47 
Revolución Bolivariana

civil respecto a temas que, como la seguridad, exigen antes que nada una definición y un 

planeamiento desde los círculos políticos civiles, y no desde los militares. 

Actualmente, en Venezuela se genera una nueva versión de ese entendimiento entre la 

institución militar y la sociedad, bajo un gobierno que se caracteriza por ser cívico-militar y que 

permite a los militares adquirir aún más autonomía, respecto al poder civil, de la que 

tradicionalmente han tenido en aspectos fundamentales de la vida nacional, en las decisiones de 

política exterior y en el monopolio de los temas de seguridad y defensa67. En efecto, la institución 

militar se benefició, desde la instauración del periodo democrático del Puntofijismo, de un activo 

proceso de politización avalado por las mismas élites gobernantes de AD y COPEI, lo que explica 

el privilegiado rol político que fue adquiriendo con el paso de los años. 

En este orden de ideas, vale destacar uno de los cambios más polémicos introducidos por 

Chávez en el sistema político venezolano: la ampliación del derecho del sufragio universal a los 

integrantes de las fuerzas militares, disposición plasmada oficialmente en la constitución de 1999. 

Teóricamente, se ha considerado que el papel de los militares debe tener un carácter no 

deliberante y apolítico, premisa que queda desvirtuada con la nueva ley en Venezuela y que da 

paso a una nueva concepción de la relación cívico-militar, en la cual la institución asume la función 

de elemento vinculante y articulador entre el caudillo y el pueblo68. 

Esta concepción no deja de ser problemática ya que apunta hacia el fortalecimiento de 

Chávez y su Proyecto Bolivariano. La nueva competencia de las Fuerzas Militares también ha 

generado preocupaciones respecto al posible debilitamiento de su institucionalidad y a su eventual 

fraccionamiento debido a la adopción de posturas políticas por parte de sus miembros. Por último, 

se teme que el mandatario utilice esta organización como un mero instrumento de su Revolución 

Bolivariana. Según declaraciones del presidente, su objetivo principal consiste en integrar a las 

fuerzas armadas (ante la desaparición definitiva de las guerrillas en Venezuela en los setenta) a la 

vida de la sociedad civil a través de su actuación en los campos económicos y sociales. 

A partir de la llegada de Hugo Chávez al poder son notorios los cambios producidos en 

términos de seguridad. Con respecto al marco legal y jurídico, se le otorga un nuevo carácter 

constitucional al tema, como queda consignado en el Título VII de la Carta Magna y su contenido: 

De la Seguridad de la Nación. Siguiendo estos mismos lineamientos, el 28 de noviembre de 2002, 

la Asamblea Nacional de Venezuela aprobó en Caracas la Nueva Ley Orgánica de Seguridad de la 

Nación (LOSN) reemplazando así la antigua ley de seguridad de 1976. La oposición del gobierno 

critica fuertemente la emisión y los postulados de la ley, al punto de considerarla inconstitucional 

por no haber seguido un debido proceso legislativo (según algunos, la ley fue tramitada a mansalva 

y sobre seguro, sin brindarle a las distintas fuerzas políticas la posibilidad de discutir sobre la 

materia) y por contener disposiciones que atentan directamente contra las libertades civiles de los 

venezolanos69. 

Existen, asimismo, algunos lastres del pasado que no pueden desconocerse en la nueva 

concepción bolivariana de seguridad. Resaltan dos de los componentes fundamentales de la 

Doctrina de Seguridad Nacional (DSN) que cobran relevancia cuando se estudia el caso 

venezolano: el fomento de todas la medidas conducentes al desarrollo de la nación, sobre la base 

de que existe un vínculo inquebrantable entre la seguridad y el desarrollo integral70; y la 

67 por Domingo Irwin G, Una visión histórica de conjunto sobre las relaciones políticas entre los civiles y 

militares venezolanos en el siglo XX [en línea]. Washington DC, Center for Hemispheric Defense Studies, 

REDES 2001 [citado 22.-25 mayo, 2001]: 7. Disponible en World Wild Web : 

(http://www.ndu.edu/chds/REDES2001/Papers/Block1/Civilian-Military%20Relations%20PanelVenezuela%20and%20El%20Salvador/Petrash.Civil-Military%20Panel.doc, consulta marzo de 2004) 68 Richard Gott, In the shadow of the liberator (New York: Verso, 2002). 69 (Militares Democráticos 2005) 70 Robert S. McNamara fue el primer autor en plantear el vínculo necesario entre seguridad y desarrollo en su 

libro La esencia de la seguridad de 1963. De allí en adelante, la relación fue canonizada y formalizada como 

uno de los elementos principales de la DSN. 

48 
Revolución Bolivariana

homogeneización en el continente americano, a partir de prácticas colectivas de seguridad a escala 

hemisférica71. 

Con relación al primer punto, el vínculo desarrollo-seguridad de la DSN ha encontrado la 

bienvenida por parte del gobierno Chávez, pese a las críticas que el presidente hace 

frecuentemente en contra de la DSN. Como bien se expresa en el artículo segundo de la LOSN de 

2002, existe una estrecha correlación entre los conceptos de seguridad y desarrollo integral72. Sin 

embargo, con respecto al segundo, Venezuela plantea hoy en día un modelo político alternativo, 

autónomo y soberano, que propugna por un multipolarismo mayor en el escenario internacional y 

que, por tanto, cuestiona las instrucciones unilaterales que puedan provenir de los Estados Unidos 

en materia de seguridad hemisférica. Lo anterior demuestra que si bien Chávez se distancia de y 

reevalúa algunos de los lineamientos de la DSN, también acoge otros elementos de esta doctrina 

para la definición y ejecución de su estrategia de seguridad y defensa. 

Vale la pena, también, hacer referencia al proceso de ampliación por el que cruza la 

concepción de seguridad, a la luz de las modificaciones introducidas por el nuevo gobierno 

venezolano en la LOSN de 2002. Ello evidencia la reevaluación de la aplicación de la DSN en 

Venezuela y de los conceptos consignados en la ley de seguridad de 1976, aunque lo anterior no 

implique el abandono o superación definitiva de algunas enraizadas convicciones provenientes del 

pasado. 

A partir del Título II, se definen los nuevos campos de aplicación de la seguridad, a saber: la 

institucionalidad democrática, la pluralidad política y la participación ciudadana (artículo 8); la 

protección de la familia como unidad insustituible en el desarrollo y formación integral del individuo 

(artículo 9); el cuidado del patrimonio cultural material e inmaterial como garante de preservación 

de la identidad nacional, la tradición y la cultura (artículo 10); la participación de los pueblos 

indígenas como parte integrante del pueblo venezolano en actividades concernientes al tema de la 

seguridad (artículo 11); la conservación, el resguardo y la protección de la diversidad biológica, los 

recursos genéticos y otros recursos naturales (artículo 12); la supervisión y el control estatal sobre 

las actividades científicas relacionadas con el genoma humano (artículo 13); y los riesgos 

científicos y tecnológicos que pueden atentar contra la seguridad de la Nación (artículo 14). 

Es conspicuo el interés de las actuales autoridades venezolanas por ampliar el campo y la 

concepción de seguridad y defensa. En este sentido, podría concluirse que el triángulo en el cual 

se inscribe la nueva tendencia de seguridad está conformado por tres vértices: seres humanos, 

naturaleza y tecnología73. Si se establece un paralelismo, puede notarse que la LOSN actual, a 

diferencia de la antigua ley orgánica, va más allá de los términos meramente realistas y 

tradicionales de la seguridad, sin descontarlos, concentrados en el poder estatal, la planeación y el 

accionar militar, la supervivencia del Estado y los sacrosantos principios de la soberanía y la 

integridad territorial. La inclusión de novedosos tópicos culturales, ambientales, científicos, 

tecnológicos y sociales imprime un carácter muy completo a la nueva ley y denota una amplia 

comprensión de los términos de seguridad y defensa. Asimismo, la ley contiene una amplia gama 

de ámbitos ligados a la seguridad: social, cultural, económico, político, geográfico, ambiental y 

militar. En pocas palabras, podría decirse que, por lo menos en términos normativos, se alcanza 

una visión integral sobre la materia, de manera que se le da extensión y profundidad al área de la 

seguridad, acordes con las exigencias del mundo contemporáneo. 

71 Manrique, 13-32. 72 El artículo reza así: “la seguridad de la nación está fundamentada en el desarrollo integral, y es la condición, 

estado o situación que garantiza el goce y ejercicio de los derechos y garantías en los ámbitos económico, 

social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar de los principios y valores constitucionales por la 

población, las instituciones y cada una de las personas que conforman el Estado y la sociedad, con 

proyección generacional, dentro de un sistema democrático, participativo y protagónico, libre de amenazas a 

su supervivencia, su soberanía y a la integridad de su territorio y demás espacios geográficos”. 73 73 (Mora 2004) 

49 
Revolución Bolivariana

El otro aspecto que debe ser mencionado es la inclusión en la nueva ley de una orientación 

innovadora que abarca la tripleta seguridad, desarrollo y democracia. Según la teoría existen dos 

concepciones del desarrollo: una en función exclusiva del crecimiento económico y la otra en 

función del hombre74. La primera concepción ha tenido una mayor difusión a escala internacional y 

va de la mano de la expansión de los principios del mercado y del neoliberalismo. Chávez es un 

líder revolucionario y contestatario, enemigo del sistema mundial de capitalismo salvaje; por ello, 

realza la necesidad de proponer nuevos modelos, entre ellos el del desarrollo centrado en el factor 

humano. Esta segunda concepción sería mucho más apropiada para los países en vía de 

desarrollo y su principal objetivo sería incrementar la calidad y las condiciones de vida de la 

población. La nueva ley orgánica enuncia este objetivo y lo declara en plena armonía con los 

intereses nacionales venezolanos (artículo 9)75. Adicionalmente, tal y como lo estipula la 

Constitución, tanto la seguridad como la defensa de la nación tienen el mismo fin: asegurar el logro 

de estos intereses nacionales. En suma, la nueva concepción de seguridad y desarrollo en 

Venezuela pondera al elemento humano por encima del estricto crecimiento económico; no 

obstante, la nueva concepción involucra también al crecimiento económico, pero no como variable 

independiente y fundamental. 

El Proceso Revolucionario Bolivariano aboca entonces un desarrollo a escala humana y, 

para lograr este cometido, considera necesario el establecimiento de la denominada democracia 

participativa, término acuñado tanto por la constitución de 1999 como por la LOSN de 2002. Este 

tipo de democracia supera a la tradicional democracia representativa en el sentido de que hace uso 

de diversos medios e instrumentos para aumentar la participación ciudadana en todas sus formas. 

Con tales fines, la constitución dedica gran parte de su contenido al fomento de la 

descentralización, la transferencia de competencias y la desconcentración del poder. Asimismo, 

tanto la ley orgánica como la Constitución acentúan repetidas veces el principio de la 

corresponsabilidad que debe regir las relaciones entre el Estado y la sociedad civil en lo tocante a 

los temas de seguridad76. 

Es importante, dedicar unas cuantas palabras en este apartado al tema de la Nueva Ley 

Orgánica de la Fuerza Armada Nacional aprobada en septiembre de 2005. Vale decir que en la ley 

se otorgan mayores facultades discrecionales al presidente de la República para designar a los 

ocupantes de los altos mandos militares; asimismo, brinda las herramientas necesarias para 

desarrollar y acrecentar el ejército de reservistas, sobre el cual también prevalecen las decisiones y 

el mando presidenciales. Con este propósito, se resalta en la ley, principalmente, la relevancia del 

fortalecimiento del marco de la corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad. Adicionalmente, 

se menciona el interés del gobierno venezolano y la Fuerza Armada por establecer una alianza con 

los demás contingentes suramericanos, con miras a consolidar una integración de fuerzas armadas 

suramericanas (aunque en la ley no se mencione expresamente, lo que se propone el gobierno 

venezolano con esta disposición es materializar la OTAS, Organización del Tratado del Atlántico 

Sur). 

Conclusiones 

Se ha mostrado qué tan complejo es el escenario actual de seguridad en el país 

venezolano. Para comprender este entramado de seguridad es necesario analizar una amplia 

gama de elementos a la luz de la geopolítica, la geoeconomía, el orden interno, el proyecto de 

7474 (Mora 2004) 75 Artículo 9: La familia será protegida como unidad insustituible en el desarrollo y formación integral del 

individuo, a través de políticas que garanticen el derecho a la vida y los servicios básicos, vivienda, salud, 

asistencia y previsión social, trabajo, educación, cultura, deporte, ciencia y tecnología, seguridad ciudadana y 

alimentaria, en armonía con los intereses nacionales, dirigidos a fortalecer y preservar la calidad de vida de 

venezolanos y venezolanas. 

76 Los artículos de la constitución que alimentan la democracia participativa son: 184, 185, 157, 158, 166, 167, 

182, 168, 162, 111, 118, 70, 62 y 40. El principio de la corresponsabilidad se encuentra consignado en los 

artículos 5, 8, 16 y 20 de la ley orgánica de seguridad de la nación. 

50 
Revolución Bolivariana

Revolución Bolivariana, los cambios legales que con el paso del tiempo ha experimentado la 

materia, así como la evolución del papel de los militares en la sociedad. 

Respecto al campo geopolítico y geoeconómico, deben subrayarse las profundas 

connotaciones que han tenido a través del tiempo el principio de la territorialidad y la condición de 

petroeconomía de Venezuela. Vale decir que los objetivos sobre defensa costera y marítima, 

seguridad de fronteras, control territorial y defensa de precios y mercados del petróleo responden a 

temas permanentes del interés nacional para la seguridad del país. Sin embargo, los cambios en el 

escenario internacional y el inicio de la Revolución Bolivariana implican la definición tanto de 

nuevos objetivos como de estrategias y políticas actualizadas de seguridad y defensa, a saber: 

fortalecer los mecanismos multilaterales a nivel general; fomentar, asimismo, la integración 

suramericana y caribeña a escala media; y consolidar el control territorial, acompañado de 

desarrollo nacional. En este sentido, la actual administración ha impulsado nuevos principios y 

procesos como: el multilateralismo y el multipolarismo77; la utilización del petróleo como arma 

política y factor de integración; y el fortalecimiento político de la unión suramericana y caribeña a 

través del ALBA, la Comunidad Suramericana de Naciones y Petroamérica. 

Así pues, la condición venezolana de país caribeño, andino, amazónico y, por tanto, 

suramericano, conlleva la identificación de los principales planes y acciones con respecto a los 

temas geopolíticos y de interés nacional. A nivel interno, las misiones y los proyectos sociales del 

gobierno actual (desarrollados tanto en las ciudades como en las zonas marginadas del sur y en 

los resguardos indígenas en el Amazonas y la selva de Guyana), concentrados en programas de 

alfabetización, salud, educación, vivienda y servicios públicos, están dirigidos a integrar 

efectivamente a todo el territorio venezolano y consolidar un efectivo control territorial. Con este 

mismo objetivo, ha sido planeada la estrategia de repoblamiento, y promulgada la ley de reforma 

agraria, y se han difundido los programas de protección al indígena y fomentado el plan de 

descentralización78. 

La creencia de vocación caribeña ha impulsado a varios gobiernos venezolanos a 

establecer alianzas y a ejecutar proyectos que involucran a distintas islas y países de la zona, 

incluyendo a los centroamericanos, con miras a adelantar la unificación de lo que ha sido 

nombrado a manera de utopía: “el Gran Territorio del Caribe”. El estrecho vínculo, más que nada 

ideológico, de Hugo Chávez con Fidel Castro se destaca en este contexto y la creación de 

Petrocaribe es un logro innegable con relación a este antiguo interés venezolano. 

A nivel regional, vale decir que aunque la integración promovida por el Pacto Andino a 

finales de los sesenta haya demostrado logros incuestionables desde sus orígenes, sobre todo a 

nivel comercial e institucional, hoy en día no se muestra como un cuadro de unidad sólido para 

enfrentar los retos, desafíos y amenazas de carácter transnacional que hoy afectan a todos los 

vecinos de la zona en materia de seguridad. Las fronteras de los países andinos están siendo 

invadidas por todo tipo de actores y acciones ilegales, que traspasan los límites fronterizos. La 

77 El primer concepto se opone al unilateralismo: contexto global en que el proceso de toma de decisiones 

políticas está controlado y orientado según los intereses de un solo hegemón que posee el poder político, 

económico, militar y cultural suficientes para influir a todos los demás actores del sistema. Así que el 

multipolarismo se basa por un proceso de toma de decisiones a nivel global en el que participan más de dos 

actores y que tiene lugar por lo general en el seno de un organismo internacional. A través del 

multilateralismo, Chávez desea establecer mecanismos más equilibrados y justos, en que tanto los actores 

poderosos como los débiles, a través del diálogo y el concenso, configuren un orden internacional que refleje 

los interes no de uno sino de la mayoría. Por su parte, el multipolarismo propone la multiplicación de los polos 

de poder en el escenario global, de modo que no exista un solo actor hegemónico que se imponga sobre los 

demás y sus intereses. 

78 Vale anotar que las mayoría de los programas sociales elaborados por la administración Chávez están 

siendo ejecutados. Con respecto a la estrategia de repoblamiento se están construyendo aldeas universitarias 

en el marco de la Misión Sucre en distintos municipios a lo largo y ancho del país. La ley de tierras ha sido 

aplicada a terrenos baldíos y ociosos tanto en zonas rurales como periféricas. (Ciudad Universitaria 2004) 

(Moreno 2004). 

51 
Revolución Bolivariana

interdependencia andina es entonces cada vez mayor, pero parece ser que, desafortunadamente, 

no están siendo el comercio ni la cooperación los factores característicos de la integración, sino el 

conflicto y la intensificación de las amenazas regionales79. En suma, la situación de seguridad que 

atraviesan hoy en día los países miembros de la actual Comunidad Andina de Naciones (CAN), tal 

y como fue renombrado el Pacto en 1988, es la más negativa de toda su historia; los objetivos de la 

integración están bajo constante riesgo en razón de las múltiples amenazas que hoy se ciernen 

sobre la región80. 

Adicionalmente, existen actualmente directrices políticas diametralmente opuestas entre los 

dos países que históricamente han sido el eje de la integración: Colombia y Venezuela. Por su 

parte, el gobierno de Colombia ejecuta un proyecto calificado de derecha liderado por el actual 

mandatario Álvaro Uribe Vélez, quien busca un acercamiento cada vez más estrecho con Estados 

Unidos. Esta orientación choca con la Revolución Bolivariana de Hugo Chávez, quien busca 

fomentar un proyecto de izquierda, y para ello dirige su mirada con gran interés hacia el sur de la 

región, en aras de generar alianzas con países latinoamericanos como Brasil, Bolivia, Ecuador, 

Bolivia y Argentina. Sin embargo, la puesta en marcha de proyectos comunes como la construcción 

del poliducto binacional engendraría innegables intereses y bondades económicos. En este 

sentido, el pragmatismo podría ser un aliciente que se imponga sobre las diferencias ideológicas 

de ambos gobiernos. No sobra mencionar, que tanto el presidente Álvaro Uribe Vélez como su 

homólogo Hugo Chávez se proponen permanecer en el poder por varios años más; y todo parece 

indicar que así va a ser. 

En el marco continental e internacional, es importante recalcar el cambio de orientación 

geopolítica que marca la llegada de Chávez al poder. Oponiéndose al tradicional esquema de 

relaciones cordiales con los Estados Unidos durante el período del puntofijismo (lo cual no implicó 

siempre un alineamiento incondicional por parte de Venezuela), el nuevo mandatario venezolano 

ha adoptado una postura retadora y recalcitrante con respecto al coloso del norte. Se está 

generando, entonces, una reestructuración de la estrategia de política exterior venezolana, dando 

prioridad a las alianzas, no sólo con los países del sur, sino también con gigantes del juego político 

internacional. Los nuevos acercamientos a China y a Rusia son prueba de ello y ratifican el 

propósito chavista de intensificar el multilateralismo y el multipolarismo en el contexto de las 

relaciones internacionales. El activo papel que ha desempeñado Venezuela en la OPEP, desde el 

ascenso de Chávez a la presidencia, sigue esta misma lógica. La evidencia es suficiente para 

reconocer qué tan integral y estratégica es la visión del actual mandatario venezolano y ratificar su 

interés por sacar adelante una revolución de grandes proporciones. 

Respecto a las transformaciones de carácter jurídico-político que se vienen ejecutando a 

escala doméstica, se concluye que la arquitectura de seguridad venezolana cursa por un período 

de reestructuración profunda en razón de los instrumentos jurídicos y legales promulgados por la 

actual administración, que, por cierto, cada día provocan más acciones concretas. Tanto la 

79 En el marco legal y formal se han propuesto múltiples estrategias para paliar los graves problemas que 

afectan la seguridad regional; no obstante, han faltado ingentes recursos de poder y capacidad de liderazgo 

para ponerlas en práctica. En el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación venezolana 2001-2007 

se enuncia el interés del gobierno en fortalecer la defensa regional y promover régimen de seguridad integral 

hemisférico de carácter integral y multidimensional (capítulo 5; artículo 5.5). Además, la iniciativa para sacar 

adelante un Acuerdo Común de Seguridad Andina fue planteada por primera vez en la Cumbre de Lima de 

1997 por los ministros de Relaciones Exteriores de la Comunidad Andina y avalada por unanimidad por los 

presidentes andinos durante el XIV Consejo Presidencial Andino celebrado en Quirama, Colombia, en Junio 

de 2003. 

80 En el Acuerdo de Cartagena, el cual da origen a La Comunidad Andina se encuentran los siguientes 

objetivos: “promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, 

mediante la integración y la cooperación económica y social; acelerar su crecimiento y la generación de 

ocupación; facilitar su participación en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de 

un mercado común latinoamericano... asimismo se busca procurar un mejoramiento persistente en el nivel de 

vida de los habitantes de la Subregión” 

52 
Revolución Bolivariana

redefinición de las relaciones cívico-militares, como el propósito de desarrollar un nuevo modelo de 

Fuerzas Armadas enfocadas en las acciones humanitarias y la labor social, son un primer elemento 

de cambio. Igualmente, la inclusión de nuevos conceptos como la democracia participativa y el 

desarrollo a escala humana significan nuevas orientaciones en materia de seguridad que 

anteriormente no existían. En este mismo sentido, la ampliación de los ámbitos, los temas y los 

conceptos relacionados con la seguridad se traducen en una visión mucho más extensa e integral 

de la materia. También vale resaltar que, según la nueva Ley Orgánica de Seguridad de 2002, los 

intereses del nuevo gobierno se centran en incrementar las condiciones de vida de los 

venezolanos, brindándoles la posibilidad de participar más activamente en un proyecto de nación, 

cuya seguridad exige la corresponsabilidad entre Estado y sociedad civil. Se trata, entonces, de un 

complejo armazón, cuyos elementos están estrechamente interrelacionados para dar respuesta 

efectiva a los retos, desafíos y amenazas que en cualquier momento puedan afectar al país. 

Se podría concluir que la actual armazón de seguridad y defensa está compuesta tanto por 

arraigados conceptos y nociones de seguridad heredadas de períodos pasados, en especial del 

Puntofijismo que fue influido por la Doctrina de Seguridad Nacional, como por novedosos 

conceptos y revolucionarias herramientas promovidos por un nuevo gobierno que, sin lugar a 

dudas, genera, ora revuelo, ora esperanzas, no sólo en el país sino también en la región. 

Es importante, asimismo, observar con cuidado los recientes acontecimientos venezolanos, 

ya que existen serios problemas que están sin resolver. Actualmente, se presenta una profunda 

crisis política que se manifiesta en la aguda polarización en que se encuentran sumidas las fuerzas 

políticas del país y que plantea serias complicaciones al Proyecto Bolivariano. Para muchos, 

Venezuela se ha convertido en un peligroso campo de batalla, donde la oposición ha mantenido 

cruentos enfrentamientos con el gobierno y sus seguidores. La base de apoyo con la que cuenta 

Chávez sigue siendo los principales círculos del estamento militar, algunos sectores de la clase 

media y la población más pobre; y, hasta el momento, este bloque ha contrarrestado efectivamente 

los impulsos que buscan derrocar al presidente. 

Después del acuerdo de mayo de 200481 se generó un período de calma relativa, en el que 

se paralizaron los enfrentamientos violentos y los álgidos disturbios característicos de meses 

anteriores. En junio del mismo año, tanto gobierno como oposición lograron ponerse de acuerdo 

respecto a la realización de un referendo revocatorio con veeduría del Centro Carter y la OEA, en 

el mes de agosto. Se pensó que la puesta en marcha de este instrumento democrático zanjaría, en 

algún grado, las fuertes fricciones entre ambos bandos; pero, tras el significativo éxito de Chávez 

en el referendo, acompañado por el subsiguiente rechazo y las denuncias de fraude de la 

oposición, todavía son muchas las dudas y preocupaciones que existen acerca del desenlace de la 

inestable situación política y el incierto escenario de seguridad venezolanos. El escenario de las 

elecciones legislativas de diciembre de 2005 confirma lo anterior. 

Tal y como están las cosas, todo parece indicar que en Venezuela se prolongará el 

mandato del actual presidente, por lo menos, hasta 2007. En este sentido, lo más seguro es que se 

multipliquen todos los dispositivos necesarios para adelantar la Revolución Bolivariana; asimismo, 

las estrategias y los lineamientos de seguridad propuestos por el actual gobierno seguirán siendo 

desarrollados e intensificados. De manera que la tendencia del cuadro de seguridad apuntaría 

hacía la continuación y la consolidación de los objetivos del gobierno chavista en términos de 

seguridad a escala tanto nacional y regional como internacional. Actualmente, los altos precios del 

petróleo (que alcanzan los 60 dólares el barril) le dan mucho poder de maniobra a la administración 

de Hugo Chávez para continuar con todos sus proyectos e intensificar alianzas a escala mundial. 

Las trabas más significativas para el posterior desarrollo de la Revolución Bolivariana provendrían 

de las políticas y los dispositivos que adelanten próximamente el gobierno de Washington y la 

81 Mediante el acuerdo, la oposición y el gobierno se comprometieron a realizar una jornada de reparo para 

verificar las firmas de un primer referendo del año anterior y fijó la celebración de un referendo revocatorio en 

el mes de agosto del presente año. Las partes accedieron, igualmente, a la supervisión de la OEA, el Centro 

Carter y la PNUD. 

53 
Revolución Bolivariana

oposición venezolana; que por el momento permanece muy debilitada y fraccionada, y además no 

presenta alternativas fuertes y convincentes frente al actual gobierno. 

La crisis interna podría entonces intensificarse en razón de un aumento del descontento de 

la oposición al sentirse incapaz de sustituir a quien se encuentra a cargo del ejecutivo. Si las cosas 

siguen este rumbo, los ánimos podrían caldearse al punto de acrecentar la espiral de violencia 

hasta niveles preocupantes; incluso hay quienes temen la explosión de una guerra civil en 

Venezuela, en vista de una eventual radicalización extrema de las partes82. No obstante, tan 

caótico desenlace podría prevenirse, siempre y cuando se siente una eventual y sensata postura 

del presidente, que demuestre su interés en negociar con la oposición, en aras de la celebración de 

un pacto gubernamental que incluya a las diferentes fuerzas políticas y aplaque las 

animadversiones más destacadas de la sociedad. De la oposición también se necesitaría una 

posición más conciliadora y menos intransigente para evitar una crisis grave. Los últimos 

acontecimientos han demostrado un tono mucho más conciliador y pragmático de la clase 

empresarial del país, en aras de generar acuerdos y entendimiento con la esfera gubernamental. 

No obstante, habría que contemplar también la posibilidad de que se sostengan o se 

incrementen las medidas autoritarias por parte del gobierno, con miras a acrecentar su poder a 

toda costa. Cabe recordar las numerosas ocasiones en las que ha primado la reacción represiva y 

violenta del Estado frente a las protestas de sus opositores. Varias ONG, la Sociedad 

Interamericana de Prensa y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos han lanzado 

fuertes críticas y acusaciones al gobierno debido a las recurrentes violaciones de los DD. HH y la 

aplicación de medidas antidemocráticas en las turbas callejeras83. No sólo la fuerza pública ha 

disuadido y acallado a los protestantes de manera indebida, sino que también existen grupos de 

civiles armados (inscritos en los cada vez más concurridos círculos bolivarianos) que, en aras de 

mantener a su líder en el poder, han desatado actos de violencia en detrimento del orden, la 

estabilidad y la seguridad del país. Existen también rumores acerca del surgimiento de grupos 

armados al margen de la ley (tanto de guerrilleros y paramilitares como de milicias urbanas), de 

uno y otro bando, lo cual puede acarrear peligrosos resultados para la situación de seguridad 

interna venezolana84. 

Y no sobra decir que Chávez cuenta con los altos precios del petróleo que hoy tanto 

preocupan al mercado internacional, pero que, por otro lado, coadyuvan definitivamente para la 

sostenibilidad del gobierno y del proyecto bolivariano. No es fortuito que muchos de los programas 

sociales llevados a cabo bajo la dirección de la administración actual hayan sido financiados 

gracias a las ganancias producidas por las ventas de crudo. En efecto, estas acciones concretas, 

junto a la figura y el discurso sumamente atractivos del presidente, le han abierto un importante 

espacio en amplios sectores sociales venezolanos (así como de otros países), que se traduce en el 

contundente apoyo que le fue brindado en el referendo y que, muy probablemente, seguirá 

recibiendo su programa por algunos años más. 

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82 (International Crisis Group 2004) 83(International Crisis Group 2004) 84 Según informes de inteligencia de la Disip y la policía judicial, dos cuerpos nacionales de policía, entre estos 

grupos se encuentran los Tupamaros, los Carapaica, el 23 de Enero y el Frente Bolivariano de Liberación, 

entre otros. Sin embargo, el gobierno niega su existencia. 

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57 
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ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 1 Spring 2006

Seguridad y Defensa de Ecuador: Espejismos y arenas movedizas

Juan Carlos Ruiz Vasquez

Politólogo colombiano

Juan Carlos RUIZ VASQUEZ. Politólogo colombiano. Actualmente adelanta un doctorado en Politics

en la Universidad de Oxford (Reino Unido) donde estudia los temas de policía y seguridad ciudadana.

Obtuvo un Master en Administración Pública en la E.N.A. (École Nationale d’Administration) en

Francia. También es Master en Administración de Empresas de la Universidad Laval en Canadá y

Master en Ciencia Política de la Universidad de Los Andes en Bogotá. Es profesor principal de las

Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del

Rosario en Bogotá donde participa en el Grupo de Investigación en Seguridad (GIS) con el estudio de

los temas militares y policiales. Fue director de la Maestría en Seguridad y Defensa de la Escuela

Superior de Guerra de Colombia y asesor del Ministerio de Defensa de su país. Ha sido profesor de

planta de las universidades colombianas Rosario, Andes y Javeriana. En ésta última se desempeñó

como director del departamento de ciencia política. Ha sido catedrático de las universidades

Nacional, Externado, del Norte, Autónoma de Bucaramanga, del Atlántico, Javeriana de Cali, ESAP,

entre otras.

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Seguridad y Defensa de Ecuador: Espejismos y 

arenas movedizas1

Juan Carlos Ruiz Vasquez 

“It is always impolite to criticize your neighbor 

It is militarily stupid to criticize your allies”2

Durante la Guerra Fría, mientras algunas dictaduras de América Latina comulgaban con 

la doctrina de seguridad de contención al comunismo; en Ecuador, los gobiernos de facto 

tuvieron características particulares por el rol modernizador y desarrollista que adoptaron 

especialmente en los periodos 1962-1968 y 1972-1979. Posteriormente, a partir de los años 80, 

las Fuerzas Armadas ecuatorianas continuaron siendo un actor esencial en el proceso de 

habituación democrática, convirtiéndose en un árbitro y ejerciendo un rol tutelar ante la falta de 

gobernabilidad de las administraciones civiles. Por esta razón, secularmente la agenda de 

seguridad del Ecuador no estuvo guiada necesariamente por una noción de “enemigo interno”, 

encarnada en el comunismo, como se dio en otros países del continente, sino que fue 

esencialmente convencional, concentrándose en su frontera sur con el Perú, dados los litigios 

fronterizos de vieja data con ese país. 3

 Por años, ésta fue su principal preocupación a pesar de 

la existencia al interior de grupos rebeldes menores como “Alfaro Vive Carajo”. No obstante, 

dos factores van a transformar la agenda de la seguridad y la defensa de este país. En primer 

lugar, la crisis política y económica de los años 90, hará aún más vulnerable a Ecuador frente a 

las presiones internacionales. En segundo lugar, el crecimiento exponencial de los grupos 

armados ilegales en Colombia, las consecuencias del Plan Colombia y la estrategia de 

seguridad democrática del Gobierno colombiano serán percibidas allí como una nueva 

amenaza para su seguridad. 

Este artículo busca mostrar los cambios que ha tenido la concepción de seguridad y 

defensa del Ecuador. Aunque no ha existido una política en la materia que permanezca en el 

tiempo y que esté claramente determinada por los gobiernos de turno; se puede afirmar que 

efectivamente ha existido una visión nacional de las amenazas y los medios a utilizar para 

enfrentarlas. Resulta imposible hablar de una política y menos de una doctrina de seguridad 

plenamente determinada o articulada que haya regido las acciones en la materia; sin embargo 

1

 Este artículo se basa en una serie de encuentros informales y entrevistas formales realizadas en Quito, 

Guayaquil y Cuenca en Ecuador en marzo 2004 y 2005. Agradezco especialmente al General (r) Oswaldo 

Jarrín (Ministro de Defensa de Ecuador de la administración Palacio González) y a Alexei Páez las 

entrevistas y la información aportada para este artículo cuando eran investigadores de FLACSO-Ecuador. 

Como es natural las opiniones de estos colegas no están representadas aquí y las hipótesis que se 

exploran son de mi autoría. Estas entrevistas fueron tomadas a título informativo. Igualmente quiero 

agradecer los aportes generosos y los comentarios siempre esclarecedores del profesor Malcolm Deas de 

la Universidad de Oxford. 

2

 Inspirado del manual publicado por el War Department en Washington y distribuido entre los soldados de 

los Estados Unidos en 1942 antes de llegar a Gran Bretaña para que pudieran adaptarse a la nueva 

cultura que los recibía. War Department, Instructions for American Servicemen in Britain, Washington, 

1942. 

3

 El profesor Malcolm Deas señala que la supuesta Doctrina de Seguridad Nacional de combate contra el 

comunismo durante la Guerra Fría no permeó a todos los gobiernos de la región ni a los estamentos 

militares por igual. Comparto su posición frente a esta idea poco fundamentada que ha hecho carrera 

entre los académicos del continente. En algunos casos como en Colombia o Ecuador, los diferentes 

niveles militares no siempre estuvieron completamente informados sobre los alcances de la Doctrina de 

Seguridad Nacional que supuestamente el Gobierno de los Estados Unidos estaba implantando en 

diferentes países del hemisferio. Resulta entonces difícil diferenciar el rol de los militares como 

salvaguarda de los intereses de ciertos sectores económicos o políticos de la región desde las épocas de 

independencia con la lucha encarnizada contra el “enemigo interno” que suponía esta nueva Doctrina de 

Seguridad nacional de la posguerra. 
Seguridad y Defensa de Ecuador

Ecuador, desde su independencia, ha tenido una percepción, si se quiere explícita o implícita, 

de sus intereses nacionales en términos de seguridad. En otras palabras, este país ha contado 

con una agenda y unas prioridades para enfrentar las amenazas potenciales, así el resultado 

final haya sido débil por las contradicciones inherentes. Por ello, las preguntas que guían este 

artículo resultan sencillas de postular y más difíciles de responder: ¿Cómo ha percibido 

históricamente su seguridad el Ecuador? ¿Qué prioridades ha tenido su agenda de seguridad y 

defensa? ¿Cuál ha sido el rol de sus Fuerzas Militares en el marco de esta agenda de 

seguridad? ¿Cómo ha variado esta percepción de seguridad hasta hoy en día? 

Este artículo pretende compensar en alguna medida la escasa literatura existente que 

da cuenta de este panorama de la seguridad ecuatoriana a través del tiempo. La producción 

académica, que toca tangencialmente el tema, se centra en la política exterior, la historia militar 

o la vida de los movimientos sociales. Sin embargo, han sido pocos los esfuerzos académicos 

por generar un marco analítico específico sobre la seguridad y la defensa del Ecuador que se 

aparte de los trabajos producidos en los centros de formación militar. De hecho, el análisis que 

aquí se presenta se aleja de las postulaciones formales como los libros blancos de la defensa o 

los organigramas organizacionales que en muy pocas ocasiones llegan a determinar realmente 

una agenda de seguridad que muchas veces es construida al vaivén de los acontecimientos y 

las necesidades del momento. 

La idea principal de estas líneas es señalar que existe una correlación compleja entre la 

tranquilidad social interna y la seguridad. No obstante, la gran paradoja se da cuando la agenda 

de seguridad ecuatoriana se enfoca primero hacia la frontera sur y luego se traslada a la 

frontera norte, mientras que el problema más agudo se desarrolla internamente con un sistema 

político cuestionado por protestas sociales de importancia y escasa gobernabilidad. Mientras 

que Ecuador reorienta su posición en términos de seguridad, los cambios abruptos de gobierno 

no han permitido definir una estrategia clara sobre su política de defensa y seguridad. La 

inestabilidad política no solo ha puesto en entredicho la propia viabilidad del Estado sino que ha 

impedido definir unos derroteros claros sobre su defensa que trasciendan la simple coyuntura. 

Para desarrollar esta hipótesis se hará un recuento histórico de la forma como el 

Ecuador ha entendido su seguridad y la manera como ésta se ha transformado con las 

repercusiones del Plan Colombia y el final de la confrontación con el Perú a finales de los años 

90. En primer lugar, se busca analizar las prioridades de seguridad que Ecuador mantuvo por 

décadas de cara a vecinos militarmente más poderosos y el rol tutelar que jugaron las Fuerzas 

Armadas en su concepción. En segundo término se pretende entender los factores que llevaron 

al Gobierno ecuatoriano a cambiar sus prioridades en términos de seguridad y defensa en la 

segunda mitad de los años 90. Por último, expondremos las contradicciones y paradojas que 

ha traído este giro en la agenda de seguridad del Ecuador. 

La agenda de seguridad del Ecuador se concentró históricamente en la hipótesis 

de un Conflicto convencional con el Perú y se basó en el rol tutelar de las 

Fuerzas Militares 

Una agenda de seguridad tradicional basada en la defensa de la soberanía en su 

frontera con el Perú. 

Desde su independencia Ecuador centró su seguridad y defensa sobre dos pilares 

geopolíticos fundamentales. El primero, su soberanía sobre la frontera con el Perú y el segundo 

sus aspiraciones sobre la cuenca amazónica. La rivalidad territorial con Perú dictó por largos 

años las aspiraciones y aprehensiones de Ecuador frente a su seguridad. Incluso el surgimiento 

de Ecuador, primero como territorio español y segundo como nación independiente, se basó en 

el mito fundacional de la disputa entre Huáscar y Atahualpa y el sentimiento de despojo 

territorial de los Incas sobre el reino de Quito. Durante la Colonia española, particularmente a lo 

largo del sigo XVIII y principios del XIX, la Real Audiencia de Quito debió debatirse entre ser 

parte integrante del Virreinato de Lima o apéndice del Virreinato de la Nueva Granada.4

 Poco 

contribuyeron, por ese entonces, los cambios de rumbo y opinión de la Corona española que 

 

4

 Para un recuento detallado de este toma y daca en los litigios fronterizos de Ecuador, consultar Carrión, 

Francisco. Política Exterior del Ecuador. Quito, Editorial Universitaria, 1986, pp. 308-329. 

59 
Seguridad y Defensa de Ecuador

ponía a este territorio, algunas veces en cabeza de un Virreinato y, en otras ocasiones, en 

cabeza del otro. Esta supuesta falta de coherencia obedecía a razones de defensa de los 

territorios españoles poniendo bajo tutela del Virreinato de Lima la jurisdicción militar pero 

preservando cierta independencia al aparato burocrático en Quito. 

Con la independencia, las pretensiones y reivindicaciones del nuevo Estado ecuatoriano 

antes que verse esclarecidas se convirtieron con los años en el eje central de sus 

preocupaciones sobre su integridad como nación soberana. Incluso es sus primeros años como 

país independiente, Ecuador sufrió los embates de Perú como el ataque de la flota peruana a 

Guayaquil en 1828 o el bloqueo de las costas ecuatorianas en 1858, concluyendo con un 

desembarco y la desestabilización por completo de la unidad interna del territorio.5

 

Para la joven nación ecuatoriana, la defensa y reivindicación de su territorio y sus 

fronteras fue quizás el único medio para construir una identidad nacional con aspiraciones de 

libertad e independencia. Como muchas otras naciones del continente, la creación de Ecuador 

como nación soberana debió enfrentar el reto de unir vastos territorios con poblaciones 

disímiles y diferencias étnicas y sociales importantes, utilizando recursos limitados y un aparato 

estatal precario. El resultado fue el surgimiento de un joven y débil Estado con escasa 

legitimidad que sólo pudo entender la soberanía como un ejercicio centralista de control del 

territorio y sus fronteras. En esa medida el vecino resultaba instrumental para establecer la 

“ecuatorianidad” y tejer una unidad entre la población.6

 

Tras largos años de negociaciones infructuosas entre Ecuador y Perú para solucionar el 

diferendo, el conflicto finalmente estalló en 1941 lo que dio pie posteriormente a la firma del 

Tratado de Río con la anuencia o presión de los Estados Unidos para resolver la crisis en 

momentos en que éste país se embarcaba en la Segunda Guerra Mundial y estratégicamente 

era imperante proteger la zona sur del canal de Panamá en el Pacifico.7

En la concepción ecuatoriana de su defensa, el conflicto con el Perú fue visto como 

muestra de una amenaza exterior desde un país claramente expansionista, militarmente más 

poderoso y embarcado en una carrera armamentista8

. El trauma de la guerra con el Perú 

definió las prioridades militares convencionales del Ecuador por encima de la pretendida 

Doctrina de Seguridad anticomunista que hizo carrera en otros países del continente. 

De hecho Ecuador no tuvo una insurgencia amenazante y el grupo guerrillero 

emblemático “Alfaro Vive Carajo” (AVC) fue controlado sino reprimido violentamente por la 

administración Febres Cordero (1984-1988) y finalmente desmantelado con la firma de un 

acuerdo de paz con la administración Borja (1988-1992).9

.Esta guerrilla de tipo indigenista 

nunca tuvo los niveles de violencia de otras guerrillas del continente como Sendero Luminoso 

en Perú o las FARC en Colombia. Adicionalmente, los indígenas ecuatorianos tradicionalmente 

se abstuvieron de intervenir en las confrontaciones civiles entre clases acomodadas por 

diferencias políticas y regionales durante el siglo XIX. 

Desde 1941 hasta 1998, la atención de los gobiernos ecuatorianos siguió dirigiéndose 

hacia la frontera con el Perú, los litigios fronterizos de vieja data no pudiéndose saldar de 

 

5

 Alaya, Enrique. Resumen de Historia del Ecuador. Quito, Corporación Editorial Nacional, 1993. 6

 “In fact, the cohesion of these states was constantly threatened for most the nineteenth century by 

foreign intervention and wars over territory, by regional strife with strong centrifugal tendencies, and by 

chronic internal political instability” Herz, Monica y Joao Pontes. Ecuador vs. Peru. Peacemaking Amid 

Rivalry. Boulder, Lynne Rienner Publishers, 2002, pp. 22 y 23. 7

 Un artículo de mediados de los años 90 señalaba como prioridades de la agenda de seguridad de 

Ecuador el conflicto territorial con el Perú, la seguridad interna y la promoción del desarrollo concomitante 

con la seguridad. El tema del conflicto colombiano no parecía prioritario aún a los ojos de este recuento 

prospectivo. Bustamante, Fernando. “La Agenda de Seguridad del Ecuador en los 90”, en Fuerzas 

Armadas y Sociedad, FLACSO-Chile, año 11, n. 4, octubre-diciembre 1996. 8

 El gasto militar de Ecuador fue prácticamente la mitad del gasto militar del Perú durante las décadas del 

70 y 80. En 1998, Ecuador disponía de un presupuesto para defensa del orden de 720 millones de dólares 

mientras que para Perú se aproximaba al millar de dólares. Ver 

http://www.globalsecurity.org/military/world/spending.htm 

9

 Isaac, Anita. Military Rule and Transition in Ecuador 1972-1992. Londres, McMillan-St. Antony’s College, 

1993, p. 136, 

60 
Seguridad y Defensa de Ecuador

manera definitiva a pesar de terminada la guerra de 1941 y suscrito el Protocolo de Río de 

Janeiro. Estos litigios contenciosos fueron arbitrados posteriormente por el brasileño Braz Díaz 

de Aguiar haciendo de la cordillera del Cóndor, una línea de demarcación muy frágil entre 

Ecuador y Perú. Ecuador tuvo entonces el sentimiento de haber sido despojado de una parte 

importante del territorio y proclamó la nulidad del Protocolo intentando recuperar el territorio 

perdido. 

Con incidentes calientes y dos guerras, la de Paquisa de 1981 y la de Cenepa de 1995, 

el conflicto con el Perú fue el punto central de la política de seguridad del Ecuador. Dado que la 

situación se presentaba como un escenario convencional frente a un enemigo con clara 

superioridad militar, la doctrina militar ecuatoriana fue esencialmente disuasiva para que el 

Perú no consolidara su posición y se revisaran los acuerdos de Río de Janeiro10. A su vez, 

para los militares ecuatorianos resultaba atractivo mantener esta herida abierta en la zona no 

claramente delimitada de la frontera del Cóndor. Esto les prodigaba recursos cada vez más 

importantes y suponía un buen punto de negociación para solicitar una salida al río Amazonas, 

una aspiración geoestratégica del Ecuador. 

Entre 1983 y 1990, el gasto militar fue relativamente alto, oscilando entre el 3.3% y el 

2.3% del PIB. Aunque el presupuesto disminuyó desde 1991, la guerra con el Perú permitió un 

incremento considerable del gasto pero nunca comparable a la inversión peruana en términos 

brutos.11 En 1995 el Perú atacó durante cinco semanas tres puestos ecuatorianos (Base Sur, 

Cueva de los Tayos y Tiwinza) en la zona occidental de la Cordillera del Cóndor, considerada 

zona peruana. Aunque ambos países se adjudicaron la victoria, Ecuador logró mantener una de 

las tres bases después de los combates. La negociación final, en octubre de 1998, entre el 

presidente peruano Alberto Fujimori y el ecuatoriano Jamil Mahuad, bajo la supervisión de 

Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos, fue finalmente aprobada por los congresos de ambos 

países. 

Las fuerzas armadas ecuatorianas ejercieron secularmente un rol tutelar y de 

integración social que articuló a las bases populares con los temas de la seguridad y la 

defensa 

Las fuerzas armadas ecuatorianas se caracterizaron por imponer un modelo 

desarrollista al llegar al poder tras los golpes de Estado en el siglo XX. Aunque los gobiernos 

de facto en Ecuador fueron esencialmente institucionales y, en algunas ocasiones, también 

decían luchar contra el "comunismo" encarnado en sindicatos, partidos de izquierda y los focos 

rebeldes; se autoproclamaron revolucionarios, sociales y humanistas. Al igual que sucedió con 

los golpes militares de Brasil (1964), Argentina (!966, 1976), Chile (!973) y Uruguay (!973), en 

Ecuador se dio una nueva noción de seguridad en donde los militares intervenían casi de 

manera mesiánica en todos los sectores de la vida pública creyendo ser el eje aglutinador y 

cohesionador de la sociedad frente a la debilidad de las instituciones civiles para enfrentar las 

amenazas que desestabilizaban el país.12 

No obstante, en Ecuador en particular, las dictaduras vieron este rol de protección de la 

sociedad como la instauración de políticas sociales que permitieran paliar la pobreza y evitar de 

igual manera un brote insurreccional de izquierda.13 Esta posición tiene sus raíces en el siglo 

XIX cuando las fuerzas armadas ecuatorianas surgieron como el resultado de la revolución 

social y liberal de 1895, que destituyó al ejército conservador y creó unas nuevas fuerzas 

vinculadas a otros sectores sociales excluidos.14 En su interior se dieron procesos de movilidad 

 

10 Entrevista con Alexei Páez 11 Etienne, Teodoro. Fuerzas Armadas de América Latina. Nuevo rol, problemática de la droga. Bogotá: 

Nova et Vetera, 1997, p. 107. 

12 Leal Buitrago, Francisco. El oficio de la guerra. Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1994, p. 33. 13 Rouquié y Suffern establecen una tipología clásica de las dictaduras latinoamericanas de los 60 y 70 

diferenciando las de tipo "pretoriano" (Brasil y Argentina), las "contrarrevolucionarias" (Chile y Uruguay) 

y las "revolucionarias" (Perú, Bolivia, Ecuador y Panamá). En este sentido, en cada caso, la doctrina de 

seguridad nacional fue interpretada de manera diferente. Rouquié, Alain et. al., "Los militares en la 

política latinoamericana desde 1930". Historia de América Latina (Tomo 12). Leslie Bethell (ed.). 

Barcelona, Cambridge University Press, 1994, pp. 281-341. 

14 Paradójicamente, el nombre de Eloy Alfaro quien encarnara este cambio liberal fue retomado no solo 

61 
Seguridad y Defensa de Ecuador

y ascenso social con la inclusión de sectores medios y medios bajos de la sociedad. De esta 

manera, las Fuerzas Armadas ecuatorianas se perfilaron como un factor de integración social 

con inclusión de sectores generalmente olvidados por los sectores políticos. Estas Fuerzas 

Armadas tuvieron una visión sustitutiva de los grupos gobernantes y encarnaron una 

perspectiva de unidad nacional por encima de los intereses particulares de estos grupos.15 De 

hecho, en 1925, cuando un grupo de jóvenes oficiales de la Sierra tomó el poder, se opuso 

radicalmente a la plutocracia liberal que había abandonado las reformas radicales en los 

tiempos de la bonanza del cacao. Algunas reformas de esta etapa militar como la adopción del 

habeas corpus o el sufragio femenino habrían de ser acompañadas más tarde por reformas 

laborales más extensas.16 

Desde el golpe de 1925 hasta el de 1972, se dieron algunos cambios sociales con 

intentos de redistribución de la riqueza. Por ejemplo, el golpe de 1925 significó la adopción de 

un programa social; el golpe de 1962, aunque netamente anticomunista, propuso una reforma 

agraria; el gobierno de facto de 1972, se convirtió en un motor de integración y movilidad; y, a 

fines de los 80, cuando aparece el tema indígena, las fuerzas armadas ecuatorianas optarán 

por proyectos de desarrollo en las zonas más deprimidas vinculándose con las comunidades 

indígenas a contrapecho de las elites políticas que exigían la represión del movimiento. 

Quizás el golpe de febrero de 1972 es el mejor ejemplo de este rol. La presidencia del 

General Rodríguez Lara se propuso redistribuir la renta y adelantar una reforma agraria en el 

marco de un plan de desarrollo entre 1972 y 197817. En momentos en que Ecuador se 

convertía en el cuarto país exportador de petróleo, tras los hallazgos más recientes de 

reservas, unido al auge de los precios con el choque petrolero; el gobierno militar decidió tener 

una injerencia directa en la explotación de hidrocarburos18. No obstante, el proceso será 

revertido por las elites comerciantes de Guayaquil.19

En palabras de Francisco Gutiérrez, las dictaduras en Ecuador, a diferencia de los 

gobiernos de facto del sur del continente, fueron “moderadas, reformistas y modernizantes”, 

Sus logros en materia macroeconómica fueron considerables, si se les compara con los 

fracasos rotundos en el Cono Sur, gracias a presupuestos más abultados que se alimentaron 

esencialmente del aumento de los precios del petróleo, el endeudamiento externo y el déficit 

fiscal. Esta situación económica les permitió, no solo acelerar el crecimiento económico del 

país, sino que se tradujo en la inclusión de ciertos sectores olvidados históricamente que 

podían convertirse en aliados claves frente a la clase política tradicional.20

No obstante, este perfil “socializante” de los militares ecuatorianos no fue 

necesariamente producto de un conjunto de enseñanzas inculcadas en los centros de 

formación de la alta oficialidad donde se adoctrinara con estos preceptos. De hecho Ecuador 

careció por largos años de una formación de este nivel lo que hizo menos profesionales sus 

fuerzas si se le compara con la formación estratégica impartida a la alta oficialidad en Brasil 

(Escola Superior de Guera), Perú (Centro de Altos Estudios Militares CAEM) o Colombia 

(Escuela Superior de Guerra) en donde se impartían un conjunto de valores y principios 

firmemente cohesionados. Por ello, en el caso ecuatoriano resulta difícil señalar un grupo 

 para bautizar un grupo guerrillero sino para fundar la escuela de formación militar del Ecuador (Escuela 

Superior Militar Eloy Alfaro). Este personaje esencial en la historia política del Ecuador encarnó ciertas 

reivindicaciones tanto de indígenas como de militares. Los gobiernos liberales del presidente Alfaro 

transformaron la cara del país implantando un Estado liberal laico; eliminando los tributos para los 

indígenas y promoviendo la unidad nacional en torno al conflicto con el Perú. Igualmente Alfaro creó en 

1900 el Instituto Técnico Militar y echó las bases para la fundación de la Academia de Guerra en 1911. 

15 Entrevista a Alexei Páez. 16 Isaacs, Op. cit., pp. 1 y 2. 17 Según Francisco Gutiérrez “En contraste con las dictaduras altamente represivas -y frecuentemente 

desastrosas en lo económico de otras partes de América Latina, y del sur del Este de Europa, las 

ecuatorianas fueron moderadas reformistas y modernizantes”. Gutiérrez, Francisco. “Democracia, 

Economía y Conflicto en Ecuador”, en Análisis Político, n. 50, enero-abril 2004, pp. 72-85. 18 Durante el régimen fue creada la CEPE (Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana). Según Rouquié et. 

al, Op. cit., p. 311. 

19 Es probable que la dictadura de Velasco Alvarado en Perú (1968-1975) haya tenido una cierta 

influencia sobre Rodríguez Lara. 

20 Gutiérrez, Op. cit., pp. 75 y 76. 

62 
Seguridad y Defensa de Ecuador

homogéneo y articulado de oficiales con ideas progresistas o reformistas como parte integrante 

de su “esprit de corps”. El fenómeno pudo ser entonces más individual que organizacional.21

Aunque la retórica militar progresista y populista no se concretó efectivamente en 

grandes cambios para la población, las Fuerzas Armadas ecuatorianas adoptaron una filosofía 

y un discurso de izquierda popular que se acentuó durante los años de habituación democrática 

y les imprimió una fisonomía particular diferente a los militares de derecha de otros países del 

continente. Ex-militares golpistas, como Frank Vargas Pasos, optaron por adelantar una política 

proselitista a partir de partidos de izquierda. Otros ex-militares como Paco Moncayo (siendo 

candidato a la Alcaldía de Quito) y Lucio Gutiérrez (como candidato a la Presidencia) 

obtuvieron un sustancial apoyo electoral por haber respaldado las protestas populares y el 

movimiento indígena cuando eran militares en ejercicio. 

La alianza entre algunos sectores de las Fuerzas Militares y bases indígenas y 

campesinas puede tener su explicación en el afán de los primeros por establecer un apoyo 

social y un discurso nacionalista que pudiese servir para enfrentar al “enemigo externo” 

(inicialmente Perú tras la derrota en la guerra de 1941) de donde creían provenían 

históricamente sus principales amenazas en términos de seguridad. En la posibilidad de 

confrontación convencional contra un país vecino como el Perú, los militares ecuatorianos 

encontraron en estos nuevos aliados una forma de establecer la unidad nacional como base de 

la defensa de la soberanía. Los militares jugaron entonces hábilmente la carta social durante la 

implantación de las dictaduras reformistas. En este marco de alianzas estratégicas, los políticos 

profesionales fueron y han sido percibidos como demagogos y oportunistas quienes han 

buscado minar las organizaciones de estos sectores inveteradamente excluidos. “En síntesis, el 

encuentro de indígenas y militares en múltiples momentos –explícito y electoral en 2002-, 

explícito y golpista en 2000, implícito y golpista en el apoyo al retiro de Bucaram en 1997, 

implícito y electoral en los bloques de apoyo a militares con tradiciones golpistas- no es una 

casualidad, ni corresponde a la voluntad de un pequeño grupo de conspiradores. Ha sido, por 

el contrario, un factor crucial de la política ecuatoriana...”.22 La alianza entre militares e 

indígenas es una de las características más visibles del proceso político ecuatoriano en las 

últimas tres décadas acentuándose especialmente a partir de los años 90.23

Adicionalmente, en la política ecuatoriana, las Fuerzas Armadas han cumplido un rol 

tutelar frente al poder civil que ha sido incapaz de generar consensos de largo plazo y ha 

carecido de una visión de lo nacional. De hecho, entre 1925 y 1948 se sucedieron 27 gobiernos 

civiles. Entre 1960 y 1979 solo se dieron dos elecciones democráticas24. Entre 1997 y 2005, 

tres presidentes fueron destituidos o impugnados y no pudieron terminar su periodo 

constitucional. 

La inestabilidad política a mediados de la década de los 90 conjugará generalmente 

cuatro elementos palmarios en donde los militares serán árbitros y garantes de la 

institucionalidad en momentos de crisis por encima de un sistema de partidos atomizado y 

fragmentado alrededor de lealtades clientelares. Estos elementos podrían ser resumidos así: 

primero, la adopción, por parte de los gobiernos elegidos democráticamente, de medidas 

neoliberales dictadas por el Fondo Monetario Internacional con grandes costos sociales para el 

grueso de la población. Segundo, gobiernos civiles con tintes neopopulistas caracterizados por 

el nepotismo y la corrupción. Tercero, grandes levantamientos y huelgas de sectores 

marginados como protesta a las políticas de estos gobiernos. Cuarto, un papel fundamental de 

los militares para mantener el statu quo por encima de la debilidad política de los líderes 

políticos civiles y de sus partidos. 

Quizás la caída de tres presidentes en lo corrido de la última década refleja esta mezcla 

de factores que caracterizan la falta de gobernabilidad del Ecuador con la consiguiente 

 

21 Isaacs, Op. cit., pp. 29 y 102. 22 Ibid., p. 81. 23 Se tiende a exagerar el crecimiento del movimiento indígena a lo largo de las dos última décadas al 

igual que se percibe como un movimiento homogéneo. No obstante, los movimientos indígenas se 

remontan al siglo XIX y emergen más fuertemente en los años 1960. Ver Gerlach, Allen. Indians, Oil and 

Politics. A Recent History of Ecuador. Wilmington, Scholarly Resources, 2003. 24 Ibid., p. 74. 

63 
Seguridad y Defensa de Ecuador

intervención de las Fuerzas Militares, tras bambalinas, como último elemento de estabilización 

o arbitraje. Por ejemplo, la destitución del presidente Abadalá Bucaram en 1997 contiene esta 

mezcla de elementos y protagonistas que van a reflejar la inestabilidad política y la 

ingobernabilidad en Ecuador. El gobierno de Bucaram se caracterizó por el nepotismo, la 

corrupción y la implantación de medidas de tipo neoliberal como el recorte de subsidios a los 

servicios públicos. Además de sus veleidades por llegar a ser un cantante de rock, el 

presidente Bucaram tuvo un claro tinte populista otorgando dádivas asistenciales, como comida 

y útiles escolares, a algunos sectores populares. Tras varias protestas callejeras y una huelga 

nacional, la Cámara de diputados declaró a Bucaram cesante por incapacidad mental el 26 de 

febrero de 1997. Durante los días que siguieron a la destitución, Ecuador tuvo prácticamente 

tres presidentes. Bucaram quien denunciaba un golpe de Estado y eliminaba las garantías 

constitucionales para asirse desesperadamente al poder; su vicepresidenta Arteaga quien 

abogaba por su legítimo derecho a suceder al Presidente destituido y Fabián Alarcón, 

presidente del Congreso, quien fuera designado por sus colegas para reemplazar al mandatario 

depuesto.25 Los militares fueron en última instancia quienes dirimieron el conflicto dando su 

venia a este último. 

El gobierno de Mahuad desde 1998 implementará una serie de medidas impopulares 

como la devaluación del sucre y posterior adopción del dólar como moneda circulante, el 

incremento de los combustibles y la eliminación de subsidios, entre otras medidas draconianas 

de mal recibo entre los ciudadanos del común que se vieron obligados a convivir con una gran 

inflación y un país quebrado e insolvente que cesó el pago de su deuda y se vio obligado a 

congelar las cuentas bancarias26. La crisis económica de 1999 puso en riesgo la estabilidad 

política del país cuando una fuga masiva de capitales y un aumento del 200% del precio del 

dólar lo dejaron prácticamente insolvente. El descalabro financiero de los bancos trató de 

salvarse con la venta de dólares de la reserva internacional con una pérdida de 700 millones 

que no permitió el préstamo directo a los bancos igualmente insolventes.27 Con una inflación 

del 60% y un proceso recesivo, el gobierno de Mahuad decidió dolarizar la economía lo que 

trajo una protesta popular de proporciones considerables apoyada por sectores medios de la 

Fuerzas Armadas en asocio con los grupos indígenas. Una alianza de sindicatos, gremios y 

partidos políticos organizó una huelga nacional e hizo un llamado a la desobediencia civil. Una 

gran movilización indígena propuso entonces la conformación de una junta de salvación 

nacional en cabeza del coronel Lucio Gutiérrez. Tras la huída de Mahuad, el coronel Gutiérrez 

fue reemplazado por el Ministro de Defensa, el General Mendoza Poveda al interior de un 

triunvirato de gobierno. Nuevamente como en el caso Bucaram, la alta oficialidad de las 

Fuerzas Militares encausaron de manera inteligente los movimientos populares históricamente 

marginados que decía representar Gutiérrez para que no pudiesen tomar el poder haciendo 

que Gustavo Noboa, el vicepresidente, se hiciera a éste en 1999 tras ser investido por el 

Congreso.28 

La caída de Lucio Gutiérrez, electo presidente en el 2003, tuvo características similares 

a la salida de Bucaram y Mahuad. Su gobierno fue acusado de nepotismo y corrupción cuando 

 

25 Fundación CIDOB, Centro de Investigación, docencia, documentación y divulgación de relaciones 

internacionales y desarrollo, http://www.cidob.org/castellano/index.cfm

Consultar http://www.cidob.org/bios/castellano/lideres/b-063.htm acceso 20 de enero de 2006. 26 Según la conferencia de Rachel Carrell “Why Ecuador Won't Reform: the Political Economy of IMF 

reforms 2000-2005”, Universidad de Oxford, 2 de diciembre de 2005 "Embarking upon an IMF programme 

in 2000 following a deep crisis, Ecuador could hardly have been in a more vulnerable position. It was poor, 

heavily indebted, geopolitically insignificant, unable to devalue following dollarisation, and unable to access 

financial markets because of a recent debt default. But if Ecuador was so desperate for IMF finance, why 

did it comply with so few of the structural conditions it agreed to in 2000, and almost none in 2003? How 

has Ecuador avoided the neoliberal reforms implemented in most of the rest of Latin America? The answer 

lies in a 'veto player' analysis. Ecuador's fragmented system and chronic instability has provided a range of 

domestic players with the motive and the ability to 'veto' policy agreed to by the executive. The Ecuador 

case provides lessons for our understanding of the role of crisis in reform and the way domestic institutions 

enable domestic actors to impact implementation of international commitments" 

27 Cárdenas, Alejandra. "La política económica de Lucio Gutiérrez y el neopopulismo". La región andina. 

Entre los nuevos populismos y la movilización social. Consuelo Ahumada y Telma Angarita (Eds.). 

Bogotá, CEJA, 2003. 

28 Ver las biografías completas de Fundación CIDOP. http://www.cidob.org/bios/castellano/lideres/n018.htm 

64 
Seguridad y Defensa de Ecuador

varios de sus parientes fueron nombrados en importantes niveles del gobierno. La imagen de 

Gutiérrez rápidamente se deterioró ante la opinión pública y seguidores por la adopción de 

medidas impopulares de corte neoliberal, lo que dio por terminada la alianza con sectores y 

partidos de izquierda como el movimiento Pachakutik. Gutiérrez intentó ganar apoyos en el 

Congreso manipulando la conformación del poder judicial y electoral. Ante la oposición 

ferviente de los ex-presidentes Rodrigo Borja y León Febres Cordero, Gutiérrez intentó tejer 

nuevas alianzas con los ex-presidentes Bucaram y Noboa dándoles la posibilidad de retornar 

de sus asilos sin el riesgo de ser juzgados. Tras multitudinarias manifestaciones Gutiérrez 

debió renunciar. Las Fuerzas Militares se mostraron vacilantes en apoyar al presidente 

constitucional ante la envergadura de las protestas en las calles y la clara oposición del 

Vicepresidente Alfredo Palacio a las decisiones represivas del gobierno. Palacio finalmente fue 

juramentado como nuevo presidente en el 2005 en reemplazo de Gutiérrez a quien el Congreso 

había destituido unas cuantas horas antes. 

En resumen, Ecuador se va a caracterizar durante el proceso de habituación 

democrática por graves problemas de estabilidad política y económica que van a poner en 

entredicho su seguridad. Estas crisis políticas se dan por la existencia de una sociedad 

fragmentada y excluida, étnica y socialmente, y la precaria legitimidad de los gobiernos 

elegidos democráticamente. La destitución del presidente Abdalá Bucaram y Lucio Gutiérrez o 

la huída de Jamil Mahuad, seguidos por gobiernos interinos igualmente cuestionados, 

mostraron que el país tenía una ideología de organización muy frágil y una identidad 

escasamente articulada. 

No obstante, las Fuerzas Militares ejercerán un rol tutelar dando y quitando apoyos para 

permitir los cambios de gobierno sin mayores traumatismos y aplacar el descontento popular. 

Este rol de arbitraje les ha permitido decidir políticamente con cierta independencia frente a 

otros actores políticos o sociales. No obstante, este rol parece también irse desdibujando 

lentamente cuando una parte de la media oficialidad coincidirá y se aliará con vastos sectores 

tradicionalmente marginados como los indígenas mientras que la alta oficialidad seguirá 

preservando el establecimiento en manos de sectores blancos acomodados. Este quiebre al 

interior de las Fuerzas Militares del Ecuador parece estar erosionado ese rol cohesionador que 

por décadas tuvieron. 

Unas Fuerzas Militares disuasivas frente a la superioridad militar de los vecinos 

Ecuador ha tenido unas fuerzas militares modestas comparadas con sus dos grandes 

vecinos Perú y Colombia. Por un lado, Perú ha tenido una tradición de expansión territorial que 

lo ha llevado a tener varias guerras con sus vecinos (Chile-1879, 1880 y 1882; Colombia-1933; 

Ecuador-1941 y 1995) y una carrera armamentista durante los 80 que lo hizo célebre en la 

región por la compra de armamento a la Unión Soviética en plena Guerra Fría, desafiando los 

intereses estratégicos y económicos de los Estados Unidos en su zona de influencia. La Fuerza 

Aérea peruana es una de las pocas en el continente que cuenta con aviones caza de última 

tecnología como el MIG-29. Por su parte Colombia ha tenido un Ejército más numeroso que ha 

crecido de manera importante a lo largo de los últimos ocho años además de poseer una 

experiencia real en táctica y logística por la guerra contrainsurgente que ha librado por más de 

40 años. Los dineros del gobierno de los Estados Unidos incluidos en el Plan Colombia han 

venido a engrosar de manera significativa su presupuesto sin tener cuenta el cuerpo de policía 

que llega a los 160.000 miembros y que también ha recibido recursos importantes por concepto 

de cooperación internacional en la lucha antinarcóticos.29

Comparados los presupuestos en defensa entre 1973 y 1999 de Ecuador, Perú y 

Colombia es apreciable la diferencia de inversión. Los vecinos de Ecuador contaron por años 

 

29 Ruiz, Juan Carlos. “Reinventing security in Colombia: failed reforms and unfinished modernization of the 

Colombian Police Force” International Seminar Networking of Networks: Sharing Knowledge. 

Santiago, Chile, October 27-30 2003. También ver la conferencia de Olga Illera en el mismo panel “The 

international cooperation in the modernization of Colombian Police Force” Center for Hemispheric 

Defense Studies (CHDS), National Defense University-Washington, ANEPE- Santiago, Chile Track 8 

Panel “Modernization and transformation of security in Colombia: New Public Management, international 

cooperation and citizen participation in the Colombian Police Force” 

65 
Seguridad y Defensa de Ecuador

con presupuestos en términos reales que podían ser entre un 100 y un 300% más altos según 

la vigencia (Tabla 1 y Gráfico 2). Sin embargo, el peso que tenía el presupuesto en defensa de 

Ecuador con respecto al total del presupuesto nacional señala que durante la primera mitad de 

los 90, el esfuerzo fiscal fue mayor para Ecuador. En otras palabras, Ecuador para mantener un 

sector defensa relativamente modesto debió destinar recursos de su presupuesto en proporción 

mayor que sus vecinos con el consiguiente sacrificio de otros sectores (Gráfico 1). 

Aunque en el caso de Perú el gasto en defensa fue de proporciones considerables 

durante su carrera armamentista de los 80 y Colombia ha destinado una mayor partida a partir 

de los 90, Ecuador utilizará, proporcionalmente, una parte importante del presupuesto en su 

defensa. Sin embargo, esta tendencia tenderá a disminuir dramáticamente a finales de los 90 

una vez superado el conflicto con Perú. Las Fuerzas Armadas ecuatorianas verán disminuido 

su presupuesto ostensiblemente. 

En resumen, al observar la tendencia de gasto en defensa en términos brutos (Gráfico 

2) y en porcentaje del gasto nacional (Gráfico 1), se puede señalar el papel preponderante que 

va adquiriendo Colombia a partir de los años 90. Si durante los 70 y los 80, el gasto militar en 

Colombia no parecía significativo comparado con sus dos vecinos del sur; a partir de los 90, la 

tendencia parece revertirse y Colombia toma una importancia inusitada que altera el balance de 

fuerzas en la región y, con certeza, las prioridades del gobierno ecuatoriano. 

TABLA 1 

Gasto en Defensa en Ecuador, Perú y Colombia 1973-1999

Gasto en Defensa 

(en millones de dólares)

Gasto en Defensa como porcentaje del 

presupuesto nacional %

AÑO Ecuador Perú Colombia Ecuador Perú Colombia 

1973 77.8 289.2 156.4 15.7 20.3 9.1 

1974 91.3 320.9 155.7 16.4 20.3 8.4 

1975 123.3 470.6 207.3 19.5 23.9 9.2 

1976 142.8 580.2 176.6 18.7 26.3 8.4 

1977 149.2 894.5 152.6 16.7 39.3 6.5 

1978 214.7 710.7 179.5 24.7 32 6.3 

1979 201.7 488.3 272.2 21.6 21.4 7.6 

1980 215.9 910.9 342.3 15 27 7.7 

1981 244.4 937.6 360.5 13.2 23.7 6.9 

1982 233.5 1146.8 468 12.1 24.3 8.8 

1983 * 184.6 1065.1 456 11 26.2 8.4 

1984 192 1705 343 18.1 30.5 8.9 

1985 223 1993 402 16.9 36.3 10.1 

1986 245 2369 405 16.7 39.8 10.2 

1987 ** 249 (266) 2055 

(2210) 

458 (1160) 17.9 (16.2) 33.2 10.6 (17) 

1988 257 (307) NA 568 (1120) 18 (18.5) NA 11.8 (14.8) 

1989 241 (294) 

(221) 

NA 703 (1260) 

(1150) 

15.6 (16.4) NA 13 (14.9) 

1990 242 (398) 

(302) 

664 

(623) 

(660) 

884 (1300) 

(1190) 

14.1 (20.4) 14.5 (10.8) 

(10.7) 

20 (17.6) 

1991 227 (479) 

(367) 

448 

(543) 

(502) 

1059 

(1310) 

(1200) 

13.4(24.6)(

23.2) 

11.2 (9.9) 20.5 (17.3) 

1992 207 (516) 

(389) 

675 

(744) 

(670) 

984 (1600) 

(1470) 

11.7(25.4) 

(20.6) 

13.8 (11.1) 13.9 (14.7) 

1993 150 (468) 

(357) 

696 

(775) 

(690) 

1232 

(2180) 

(1990) 

7.8 (21.0) 

(19) 

13.3 (10.8) 

(11) 

NA (18.8) 

1994 575 (429) 853 

(717) 

2120 

(1660) 

21.8 (21.1) 12.5 17.3 

66 
Seguridad y Defensa de Ecuador

1995 606 (447) 970 

(814) 

2460 

(1880) 

18.5 (18.5) 10.1 (10.2) 17.9 

1996 526 (392) 964 

(808) 

3120 

(2390) 

15.6 (7.7) 11.5 (11.7) 19.2 

1997 746 (546) 1350 

(1120) 

3480 

(2840) 

20.3 (6.7) 12.9 19.9 

1998 640 1140 2830 6.1 12.6 18.8 

1999 479 1200 2670 4.4 12.3 15.9 

* Los datos para 1983 presentan considerables contradicciones posiblemente por la base tomada para su cálculo 

** A partir de 1987 la misma fuente consultada presenta datos diferentes que se incluyen entre paréntesis. Esto se debe 

nuevamente a la base tomada o a la inclusión de la cooperación internacional. Se sugiere tomar la segunda o tercera cifra entre

paréntesis como la más cercana a la realidad. 

Fuente : Tabla adaptada de diferentes datos obtenidos del World Military Expenditures and Arms Transfers. US Department of 

State

GRÁFICO 1 Porcentaje del gasto en defensa sobre presupuesto nacional para Ecuador, Perú y 

Colombia 1990-1999 Fuente :Tabla adaptada de diferentes datos obtenidos del World Military Expenditures and Arms Transfers. US Department of State

0

5

10

15

20

25

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

AÑOS

%

ECUADOR

PERU

COLOMBIA

GRÄFICO 2 Gasto en Defensa para Ecuador, Perú y Colombia 1973-1999 Fuente :Tabla adaptada de diferentes datos obtenidos del World Military Expenditures and Arms Transfers. US Department of State

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

AÑOS

MILLONES DE DÓLARES

ECUADOR

PERU

COLOMBIA

67 
Seguridad y Defensa de Ecuador

A pesar de una supuesta debilidad del aparato de defensa del Ecuador, se puede 

observar que ha mantenido unas Fuerzas Militares de un tamaño considerable tomando un 

ratio de soldados por cada 1000 habitantes. Ecuador ha tenido de manera constante unas 

Fuerzas que proporcionalmente con su tamaño -en términos de habitantes y territorio- han 

resultado más grandes que las colombianas (Tabla 2 y Gráfico 3). En otras palabras Ecuador 

posee un Ejército más consistente con el tamaño del país, el territorio y la población. Una 

tendencia similar parece dibujarse como la ya explicada en el caso del presupuesto. Mientras 

en los años 80 Perú mostraba un sobredimensionamiento de su aparato militar, Colombia 

poseía una Fuerzas Militares más bien pequeñas proporcionalmente. La tendencia comienza a 

revertirse en los años 90, con un mayor crecimiento de las Fuerzas Militares colombianas y un 

decrecimiento de las Fuerzas peruanas. 

En definitiva, Ecuador se encuentra rodeada por dos vecinos que han tenido un aparato 

militar mucho más importante en términos brutos. Las Fuerzas Armadas de Ecuador en número 

de hombres ha sido prácticamente un 50% menor que en Perú y Colombia (Gráfico 4 y Tabla 

3). A su vez, si durante los 80 y parte de los 90, Perú parecía ser la amenaza principal para la 

seguridad del Ecuador por el tamaño de este aparato; para mediados de los 90, el crecimiento 

y modernización del sector defensa colombiano tendrá que llamar la atención de las 

autoridades ecuatorianas. No obstante, ante estas amenazas convencionales y externas a la 

seguridad de Ecuador, este país mantendrá unas fuerzas disuasivas y relativamente 

proporcionadas con sus necesidades. 

TABLA 2 Tamaño de las Fuerzas Militares según habitantes 

Soldados por cada 1000 habitantes (Soldados) 

AÑO ECUADOR PERÚ COLOMBIA 

1983 4.7 8.9 2.5 

1984 4.6 7.0 2.4 

1984 4.9 6.5 2.2 

1985 4.9 6.3 2.5 

1986 4.8 6.2 2.8 

1987 4.7 6.2 2.8 

1988 4.8 5.3 2.4 

1989 4.7 5.1 2,8 

1990 5.2 5.7 3.3 

1991 5.1 5.5 3.3 

1992 5.3 4.9 4.1 

1993 5.1 4.8 4 

1994 5.0 4.7 4.1 

1995 5.0 4.7 4 

1996 4.9 4.6 3.9 

1997 4.8 4.5 3.9 

1998 4.7 4.4 4.0 

1999 4.6 4.3 4.0 

Fuente : Tabla adaptada de diferentes datos obtenidos del World Military Expenditures and Arms Transfers. US Department of State 

68 
Seguridad y Defensa de Ecuador

GRÁFICO 3 Tamaño de las Fuerzas Militares según población para Ecuador, Perú y Colombia 1983-

1999 Fuente :Tabla adaptada de diferentes datos obtenidos del World Military Expenditures and Arms Transfers. US Department of State

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

1983 1984 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

AÑOS

SOLDADOS POR CADA 1000 HAB.

ECUADOR

PERÚ

COLOMBIA

TABLA 3 Tamaño de las Fuerzas Militares 

Número de soldados (en miles) 

AÑO ECUADOR PERÚ COLOMBIA 

1989 46 110 91 

1990 53 125 110 

1991 53 123 110 

1992 57 112 139 

1993 57 112 139 

1994 57 112 146 

1995 58 115 146 

1996 58 115 146 

1997 58 115 149 

1998 58 115 154 

1999 58 115 155 

Fuente : Tabla adaptada de diferentes datos obtenidos del World Military Expenditures and Arms Transfers. US Department of State 

EL PUNTO DE INFLEXIÓN: ECUADOR MIRA HACIA SU FRONTERA NORTE CON 

COLOMBIA 

Ecuador no percibía como amenazas y prioridades de su seguridad los problemas 

internos que tenían sus vecinos.30 Por ejemplo, desde la década los 80, se dio un modus 

vivendi tácito entre los grupos guerrilleros colombianos y el gobierno ecuatoriano que le 

permitía a este último no malgastar recursos en la frontera norte y concentrar las tropas en la 

frontera sur con el Perú. Por conveniencia, las Fuerzas Armadas ecuatorianas mantuvieron un 

 

30 Un informe del International Crisis Group basado en entrevistas realizadas por la misma época en que 

se hicieran las entrevistas para este artículo da cuenta de una visión similar a la aquí expresada con la 

utilización de expresiones como “modus vivendi” y “yunque”. En este informe se señala que serán 

movilizados cerca de 8.000 soldados 

69 
Seguridad y Defensa de Ecuador

estatus de permisividad observante. El ejército ecuatoriano sentía la necesidad de controlar la 

zona petrolera, muy sensible para la economía del país tanto por el oleoducto como por las 

zonas de producción que podían ser objetivos estratégicos de fácil acceso para el grupo 

guerrillero de las FARC (autodenominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia). 

Como quiera que las Fuerzas Militares ecuatorianas no tenían la capacidad de controlar el 

territorio de frontera, se abstuvieron de dirigir grandes ofensivas contra los grupos insurgentes 

colombianos. De casi 60.000 efectivos, Ecuador ha destinado en los últimos años entre 1600 a 

4000 efectivos para custodiar su frontera norte (algunos informes señalan entre 8000 y 12000). 

Además, la guerrilla colombiana había tejido lazos con la población a ambos lados de la 

frontera lo que hizo menos efectiva la capacidad operativa del ejército para hacerles frente. 

Incluso, las FARC enviaron emisarios durante el gobierno de Mahuad para establecer un 

acuerdo de no agresión y mutuo respeto. Sin embargo, este panorama tendería a cambiar a 

finales de los años 90. 

El desborde del conflicto colombiano en una región de frontera vital para los grupos 

armados ilegales de ese país 

Durante la década de los 90, el crecimiento de los grupos guerrilleros y paramilitares en 

Colombia resultó exponencial así como su fuerza y su poder militar. Una coincidencia de 

decisiones políticas y coyunturas desafortunadas hicieron que los grupos armados ilegales en 

Colombia se convirtieran en amenazas reales no solo para el gobierno colombiano sino para 

los países vecinos. De manera especulativa se puede señalar que estos grupos armados 

encontraron el terreno abonado para sus acciones en el sector rural cuando las políticas de 

apertura económica acelerada de la administración Gaviria (1990-1994) acrecentaron los 

niveles de desempleo. El empobrecimiento de las zonas cafeteras tras el desplome de los 

precios del café también tendría consecuencias económicas nefastas entre los cultivadores. 

Muchos jóvenes campesinos se encontraron sin posibilidades de sustento y el reclutamiento 

por parte de estos grupos ilegales se dio más fácilmente por medio de la intimidación o de la 

promesa de algún bienestar. A lo anterior se sumó el desmantelamiento progresivo de los dos 

grandes carteles de la cocaína (Cali y Medellín) lo que dejó el terreno libre para que la guerrilla 

entrara de lleno en el lucrativo negocio del tráfico de drogas cuando anteriormente solo exigía 

contribuciones a los traficantes en sus zonas de influencia. Este enorme nuevo caudal de 

dinero habría de financiar la guerra de guerrilleros y paramilitares. A su vez, la debilidad política 

del gobierno del presidente colombiano Ernesto Samper (1994-1998) por haber recibido 

dineros del narcotráfico durante su campaña, tuvo un efecto doble. Primero una falta sentida de 

consensos políticos lo que trajo rumores de conspiraciones inspiradas por algunos políticos y 

ciertos sectores militares con la consiguiente erosión de la gobernabilidad. Segundo, este 

escándalo produjo la “decertificación” del gobierno colombiano por parte de los Estados Unidos 

lo que mermó los apoyos y la cooperación internacional de todo tipo que sostenían el aparato 

de seguridad y defensa de Colombia. A todos estos factores se pueden sumar muchos otros 

que no han sido suficientemente estudiados y que fueron determinantes en la consolidación y 

el fortalecimiento de estos grupos ilegales. Por ejemplo, el crecimiento demográfico no estuvo 

acompañado por un crecimiento del Estado colombiano para suplir las necesidades básicas de 

niños o jóvenes haciéndolos presa fácil del conflicto. Tampoco es claro el papel que jugó la 

descentralización administrativa desde 1988 con la elección de mandatarios locales al limitar el 

control del Estado central o permitir la consolidación de poderes regionales de grupos 

guerrilleros o paramilitares por intimidación o connivencia. De hecho la amenaza y asesinato de 

alcaldes y concejales por parte de estos grupos ilegales muestra que los poderes locales no 

tuvieron forma de enfrentar esta creciente amenaza. 

Tanto los grupos guerrilleros como paramilitares van a aprovechar esta mezcla de 

factores coyunturales y estructurales de la crisis colombiana para expandirse y crecer. Por 

ejemplo, la VIII conferencia de las FARC en 1993 va hacer prevalecer la línea dura y militar por 

encima de negociaciones de paz con el gobierno colombiano. En ella se reajusta el plan 

estratégico con la creación de los bloques, comandos conjuntos y el comando general que 

debía dirigir la ofensiva con compañías móviles de combate.31 De 27 frentes guerrilleros a 

 

31FARC, “Resistencia- Edición Internacional”, n. 32, Mayo de 2004. 

http://www.farcep.org/resistencia/internacional/?issue=current§ion=1&article=contenido22&article_id=

21 

70 
Seguridad y Defensa de Ecuador

mediados de los 80 las FARC pasaron a tener más de 70 una década después.32

Las Fuerzas Militares colombianas no tuvieron la capacidad para enfrentar la amenaza 

creciente. Largos años de inercia institucional y marasmo organizacional llevaron a que el 

Ejército colombiano no se encontrara preparado para enfrentar la nueva ofensiva de los grupos 

ilegales. Los descalabros más importantes del ejército se concentraron en corredores 

esenciales permitiendo un acceso expedito a las zonas de frontera con el consiguiente 

aumento de los tráficos ilegales (armas, insumos y drogas). Los ataques de las FARC contra 

las bases militares de Las Delicias y Coreguaje en el Putumayo y Puerres en Nariño, en 1996, 

cerca de ka frontera con Ecuador, llevaron a que la Fuerzas Militares colombianas 

desmantelaran dos pelotones, uno en Candelilla de la Mar en el Pacífico colombiano y, otro en 

Puerto Ospina sobre el río Putumayo. Esto dejó el camino libre a las acciones de la guerrilla 

colombiana en la frontera Ecuador-Colombia. 

Ya para 1996, el problema de seguridad en la frontera comenzaba a perfilarse como una 

amenaza seria para el gobierno ecuatoriano. En parte el acuerdo táctico con la guerrilla y los 

paramilitares colombianos estaba siendo alterado por su crecimiento inusitado. Para la época 

fue creada la Comisión Binacional de Fronteras (Combifron) que ha tenido como prioridad el 

intercambio de información e inteligencia militar. En 1998, se conformó el Comité Binacional de 

Control, seguridad y vigilancia fronteriza. Ambos mecanismos no han parecido haber tenido el 

efecto deseado pero reflejan el interés creciente por aunar esfuerzos binacionales en términos 

de seguridad.33

La influencia del Gobierno de los Estados Unidos en los cambios de la agenda de 

seguridad ecuatoriana 

El Departamento de Estado de los Estados Unidos criticaba en el 2002 a Ecuador por 

tener una zona fronteriza de 600 kilómetros "porosa" por donde ingresaban municiones y 

explosivos hacia Colombia.34 Según la organización de conflictos International Crisis Group 

(ICG), el 40% de la coca procesada en Colombia sale por Ecuador y el 50% del tráfico ilegal de 

armas entran por esa misma frontera y llegan a las manos de los grupos insurgentes 

colombianos.35 En este sentido, se ha señalado la posibilidad de que armamento ligero de las 

Fuerzas Armadas ecuatorianas haya sido vendido a grupos fuera de la ley en Colombia. No 

obstante, dos explosiones sospechosas en los polvorines del Batallón Chimborazo en 1997 y la 

Brigada de Caballería Blindada Galápagos, en Riobamba en el 200236 no han permitido 

investigar cabalmente el posible robo de estas armas especialmente minas.37

El tráfico ilegal de armas, municiones y explosivos según el gobierno de los Estados 

Unidos se da en dos corredores : uno desde Quito, pasando por las localidades ecuatorianas 

de Santo Domingo de los Colorados, Quinindé, Esmeraldas, Bocana de Lagarto, La Tola, 

Borbón, San Lorenzo y Pampanal de Bolívar. La otra, atravesando San Lorenzo, Carondelet, 

Alto Tambo y Tobar Donoso. Ecuador se estaba convirtiendo para el gobierno de los Estados 

Unidos en un “facilitador” de las actividades de narcotráfico en Colombia. El territorio 

ecuatoriano se ha constituido en fuente considerable de sustancias precursoras de 

estupefacientes que llegan de contrabando hacia Colombia por el departamento de Nariño 

 

32 Ver los trabajos de Camilo Echandía sobre esta evolución geográfica de la guerrilla en Colombia. Por 

ejemplo consultar Echandía, Camilo. “Geografía del conflicto armado y de las manifestaciones de 

violencia en Colombia”, Quinta Conferencia Anual sobre Colombia, Londres, Institute of Latin American 

Studies-University of London, Paz Pública, 26 y27 de abril de 1999. 33 En conversaciones que sostuve con oficiales de alto rango de la Armada de Colombia se señala que la 

Combifron no son mecanismos activos por lo que resulta más eficiente los acuerdos de mutuos amigos 

entre oficiales de ambos países que se han conocido como alumnos en cursos conjuntos de formación 

militar en alguno de los dos países o en Estados Unidos. 

34 Cárdenas, Op. cit. 35 Ibid. 36 Blanco y Negro (suplemento de Hoy On line 30 de noviembre de 2002) 

http://www.hoy.com.ec/suplemen/blan217/byn.htm 37 Esta situación llevó a roces diplomáticos entre Ecuador y Colombia tras el atentado contra el dirigente 

gremial colombiano Jorge Visbal supuestamente con un lanza granadas que tenía marcaje del Ejército 

ecuatoriano. El Mercurio, Octubre de 2003, 

71 
Seguridad y Defensa de Ecuador

desde la provincia de Esmeraldas. 

En este contexto, el gobierno de los Estados Unidos va a presionar un cambio de rumbo 

en las prioridades de seguridad del Ecuador. En vista de la entrada del Plan Colombia, el 

gobierno de los Estados Unidos allanó el terreno para que el conflicto entre Ecuador y Perú se 

resolviera rápidamente y liberar así recursos y hombres que se destinasen a la frontera con 

Colombia. No es gratuito que el diferendo entre Ecuador y Perú se hubiera solucionado el 

mismo año en que se estrenaba la nueva administración del presidente colombiano Andrés 

Pastrana Arango y se diera inicio al llamado Plan Colombia auspiciado por el gobierno de los 

Estados Unidos como estrategia contra el tráfico de drogas y como programa de contención del 

conflicto colombiano. 

En este marco, Ecuador se convirtió inicialmente en un "tapón" que buscaba frenar el 

posible "derrame" del conflicto colombiano.38 El Congreso de los Estados Unidos llamó a 

Ecuador "buffer zone" (zona amortiguador) para ilustrar la necesidad de que las 

manifestaciones del conflicto colombiano no se extendieran a toda la región. Los intereses 

ecuatorianos se han centrado desde 1998 en la contención de la violencia, evitando cualquier 

contaminación.39 En este sentido, la Iniciativa Regional Andina ha provisto de recursos 

importantes a Ecuador para enfrentar los problemas fronterizos. En el 2002 fueron asignados 

882 millones de dólares a siete países de la región (Colombia, Perú, Bolivia, Ecuador, Brasil, 

Venezuela y Panamá) como resultado de la reunión de presidentes el 24 de marzo del mismo 

año en Lima donde se estableció una estrategia común de lucha contra los grupos terroristas.40

La estrategia de seguridad del Ecuador de la administración de Lucio Gutiérrez fue más 

allá de la simple contención y apuntó a involucrarse de manera creciente frente al conflicto 

colombiano a pesar de que en sus inicios su gobierno fuera visto con aprehensión por su 

supuesta inclinación de “izquierda” muy cercana a los presidentes Lula de Brasil o Chávez de 

Venezuela. Esta nueva agenda de seguridad de Ecuador desde 1999 tuvo por objetivo el 

incremento de la presencia militar en la zona con el apoyo del gobierno de los Estados Unidos. 

La base de Manta de la Fuerza Aérea ecuatoriana fue construida por los Estados Unidos para 

que fuera piedra angular de la lucha antinarcóticos. En ella operan militares y aviones de los 

Estados Unidos tras el acuerdo suscrito entre ambos gobiernos el 12 de noviembre de 1999.41

En la base de Manta tienen su centro de operaciones seis aviones espías estadounidenses. La 

base resulta fundamental en el triángulo estratégico concebido por el gobierno de los Estados 

Unidos junto con las otras aristas, las bases de Aruba-Curacao y Key West en Florida, cuyo 

radio de acción cubriría buena parte del Caribe, encerrando a Colombia en su interior. 

Adicionalmente, en la región fronteriza se han concentrado un batallón en Tulcán y dos 

compañías (Lago Agrio y el Oro) junto con la Escuela de Selva "El coca" de los Estados 

Unidos.42 Para Adrián Bonilla: "El Ecuador particularmente se encuentra inmerso en el 

problema. La base de Manta involucra directamente al Ecuador en las operaciones militares en 

Colombia. Si bien no hay tropas ecuatorianas o estadounidenses en combate, la información, 

inteligencia aérea y respaldo logístico de la base implica de hecho la participación 

estadounidense en el conflicto, aunque sin tropas, de la misma manera que la complacencia 

 

38 Se habla de “yunque” haciendo alusión a que el “martillo” colombiano debe encontrar apoyo para 

“golpear” de manera efectiva y no al viento. Ambos conceptos son utilizados por los analistas de la 

seguridad ecuatoriana. Ver las entrevistas realizadas para este artículo a los profesores de FLACSOEcuador : General Oswaldo Jarrín y Alexei Páez. 

39 Vargas, Alejo. "El conflicto armado colombiano y su incidencia sobre la Región andina", Comunidad 

Andina y Mercosur en la perspectiva del Alca. Consuelo Ahumada y Arturo Cancino (eds.), (Bogotá: 

CEJA, 2003): 151-174. 

40 Ahumada, Consuelo. "Las prioridades del nuevo orden mundial y su impacto sobre la crisis regional". 

Comunidad Andina y Mercosur en la perspectiva del Alca. Consuelo Ahumada y Arturo Cancino (eds.), 

(Bogotá: CEJA, 2003): 186 y 187. 

41 Salgado, Manuel. "La base de Manta, el Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina", El Plan 

Colombia y la intensificación de la guerra. Aspectos globales y locales. Jairo Estrada Álvarez (comp.), 

Bogotá, Universidad Nacional de Colombia-Departamento de Ciencia Política, Observatorio Político, 2002, 

pp. 267-308. 

42 Esquivel, Ricardo. Colombia indefensa. Bogotá, Espasa, 2001. 

72 
Seguridad y Defensa de Ecuador

ecuatoriana y, por lo tanto, su corresponsabilidad en esta estrategia".43 Según el acuerdo entre 

los Estados Unidos y el gobierno ecuatoriano, el Comando Sur mantiene un puesto avanzado 

de operaciones como uno de los puntales de la lucha antinarcóticos en la región.44

De igual manera, durante el 2003, el gobierno de los Estados Unidos donó 149 

vehículos militares (100 Hunvees todo terreno y 49 camiones). "...un promedio de un carro 

militar por cada cuatro kilómetros de cordón fronterizo, que tal vez sea lo más parecido a una 

operación de blindaje"45 En el futuro, el gobierno de Ecuador aspira a desplegar un Plan de 

Defensa Interna con 10.000 uniformados y una unidad helitransportada. 

La debilidad de la estrategia de seguridad democrática de la administración Uribe 

Vélez en la frontera colombo-ecuatoriana 

La región fronteriza con Ecuador en los departamentos colombianos de Putumayo y 

Nariño siguen siendo vitales para la guerrilla de las FARC que busca no verse debilitada en la 

zona a pesar de ocho años del Plan Colombia (1998-2006) y cuatro de la estrategia de 

seguridad democrática del presidente colombiano Álvaro Uribe (2002-2006). Las FARC han 

concentrado sus esfuerzos en esta región no solo por ser un corredor estratégico básico para el 

tráfico ilegal que alimenta su actividad (armas y precursores químicos por ejemplo) sino porque 

militarmente permite tomar la frontera ecuatoriana como centro de refugio y abastecimiento. De 

hecho las columnas de las FARC mantienen campamentos allí y sus líderes encuentran una 

forma de evadir la presión del Ejército colombiano pudiendo llegar incluso a las más 

importantes ciudades ecuatorianas. En Quito por ejemplo fue hallado un hospital clandestino de 

las FARC donde se atendían guerrilleros heridos en combate en Colombia46. De igual manera 

allí fue capturado “Simón Trinidad” alto mando guerrillero cuando se camuflaba en las calles de 

la capital ecuatoriana. 

Por esta razón durante la administración Uribe Vélez, las FARC han concentrado el 

grueso de su esfuerzo bélico en mantener su influencia en la zona de frontera con Ecuador. 

Los ataques a la infraestructura petrolera y eléctrica se intensificaron. En el 2004 los ataques 

dinamiteros aumentaron en un 24% y una cifra similar se dio durante el 2005.47 Igualmente, los 

frentes 48 y 32 atacaron el puesto de Teteyé en Puerto Asís (Putumayo) dejando 20 soldados 

muertos. Las FARC han impuesto los llamados paros armados que impiden la libre circulación 

de personas y víveres con el consiguiente desabastecimiento y aislamiento de las principales 

poblaciones de este departamento fronterizo. La estrategia envolvente de las FARC ha 

intentado aislar las ciudades de Puerto Asís y Orito dejándolas sin luz, agua ni suministros. 

Esta estrategia también contempla otros departamentos del sur de Colombia que aunque no 

colindan con Ecuador resultan esenciales militarmente para establecer varias avanzadas o 

asegurar el repliegue hacia la frontera. Por ejemplo en abril del 2005, las FARC atacaron la 

población indígena de Jambaló en el departamento del Cauca lo que se convirtió en un ejemplo 

negativo de la ofensiva efectiva del Ejército colombiano y desmitificó ante la opinión pública el 

supuesto debilitamiento de este grupo guerrillero.48

Las ambivalencias de la estrategia de Seguridad ecuatoriana en la Frontera 

 

43 Bonilla, Adrián."Conflicto en la Región andina : inestabilidad política y crisis colombiana. Percepciones 

de la amenaza".El conflicto colombiano y su impacto en los países andinos, Bogotá, CESO-UNIANDES, 

2003, pp. 235. 

44 International Crisis Group (ICG) “Colombia’s Borders: The Weak Link in Uribe’s Security Policy”, Report 

9, septiembre 23 de 2004. 

45 Sierra, Luz María. "Jaque al Ecuador", El Tiempo, Separata Especial "En los confines de Colombia", 

Domingo 10 de agosto de 2003, pp. 20-25. 

46 El Tiempo, “Descubren red de atención médica a miembros de las FARC en Ecuador”, febrero 24 de 

2005. http://eltiempo.terra.com.co/coar/ACC_JUDI/accionesjudiciales/ARTICULO-WEB-

_NOTA_INTERIOR-1987240.html 

47 Según un informe de la Fundación Seguridad y Democracia, “Los ataques al 

Putumayo”http://www.seguridadydemocracia.org/docs/pdf/ocasionales/AtaquesInfraestructuraPetroleraPut

umayo.pdf 

48 El Tiempo, “Ataque de las FARC convirtió a Jambaló (Cauca) en un publo fantasma”, abril 22 de 2005. 

73 
Seguridad y Defensa de Ecuador

colombiana 49

Involucrarse en el conflicto colombiano puede traer consecuencias negativas para la 

seguridad ecuatoriana 

La agenda de seguridad ecuatoriana de la administración Gutiérrez tomó a contrapié a 

los militares ecuatorianos. Aunque habían visto crecer el problema de la frontera norte desde 

1994 cuando se presentó el primer ataque de las FARC a Fuerzas Armadas y Policía de ese 

país con el resultado de 11 uniformados asesinados, la disolución del acuerdo tácito con la 

guerrilla no parecía conveniente. A las primeras les permitía utilizar la frontera como lugar de 

paso, tráfico ilegal y refugio. A las segundas les aseguraba el mantenimiento de un cierto 

ambiente de seguridad en una región donde la subversión colombiana goza de algunas 

simpatías entre los pobladores y el Estado ecuatoriano es asimilado con un rol coercitivo y 

extractivo. Romper este modus vivendi tácito y poner en riesgo la seguridad nacional por la 

dificultad de funcionar como un “yunque” eficiente ha puesto en entredicho el papel de la 

Fuerzas Armadas. Atacar la guerrilla va en contra del objetivo nacional ecuatoriano que es 

sostener una frontera de contención del conflicto colombiano. Resulta más cómodo no atacar 

una guerrilla que, de volverse más beligerante, podría sabotear la infraestructura de la región y 

poner en entredicho la tranquilidad reinante en la frontera ecuatoriana. 

Un sector de las Fuerzas armadas ecuatorianas no está preparado ni convencido de la 

alianza entre Washington, Bogotá y Quito para cambiar los parámetros de seguridad en la 

subregión andina. Las Fuerzas Armadas ecuatorianas se encuentran divididas y quebradas 

moral y éticamente por la corrupción. Existen divisiones entre el alto mando, mandos medios y 

oficialidad y tropa. No existe una capacidad de renovación. El 90% del presupuesto en defensa 

se utiliza en gastos corrientes. La capacidad operativa del Ejército es del 28 % mientras que en 

la Fuerza Aérea y la Armada es de un 25%.50 Por esta razón, servir de punta de lanza en esta 

nueva estrategia toma en un momento de fragilidad a las Fuerzas Armadas ecuatorianas. 

De hecho, el acuerdo con Estados Unidos va en contravía del Libro Blanco de la 

defensa del Ecuador que señala explícitamente la no injerencia en el conflicto colombiano con 

base en la autodeterminación y la soberanía.51 El alto mando se percibió entonces como rehén 

de la presidencia de Gutiérrez que obedecía a una lógica juzgada por algunos analistas de 

sumisa52. De hecho, aunque las Fuerzas Armadas ecuatorianas tuvieron un rol tutelar en los 

momentos de crisis de los gobiernos civiles más recientes, éstas han perdido en parte ese 

papel privilegiado de ser prácticamente el único actor institucional capaz de garantizar la 

estabilidad institucional y preservar la seguridad del país, especialmente cuando la protesta 

social se da con mayor frecuencia y cuestiona el mismo statu quo. 

No obstante este modus vivendi de no confrontación de la policía y el ejército 

ecuatoriano frente a grupos ilegales colombianos ha mostrado varias tensiones desde finales 

de la década de los 90 y principios del 2000 cuando estos grupos cometieron actos de violencia 

en territorio ecuatoriano. En 1999, por ejemplo, paramilitares colombianos asesinaron en 

Ecuador al diputado de izquierda Jaime Hurtado. A su vez, en el 2001, se presentó un 

enfrentamiento entre Fuerzas Armadas ecuatorianas y guerrilla colombiana en Puerto El 

Carmen (Sucumbíos). El mismo año, las FARC atacaron por cuarta vez el oleoducto 

Transecuatoriano en la vía Lago Agrio-Balao y un grupo armado secuestró a 12 europeos en la 

provincia de Sucumbíos. Desde entonces, dos campamentos guerrilleros han sido localizados, 

uno en noviembre del 2002 y otro en abril del 2004. 

 

49 Ver el artículo que escribimos con la profesora Rocío Pachón en el libro de Sánchez, Rubén, et.al., 

Seguridades en Construcción. El Círculo de Colombia, Brasil, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela. 

Bogotá, Centro Editorial Rosarista, 2005. 50 Entrevista a Alexei Páez 51 De hecho el Libro Blanco de la Defensa del Ecuador fue un trabajo común de militares y algunos 

académicos en donde se presenta una noción variada de la seguridad que puede ir desde la seguridad 

humana hasta la ambiental. No obstante, este documento no tiene una aplicación real en la 

implementación de una política de seguridad. Entre las generalidades del documento sobresale la alusión 

puntual al conflicto colombiano. 

52 Ibid. 

74 
Seguridad y Defensa de Ecuador

Ecuador tampoco logra oponerse de manera efectiva a los problemas de seguridad de 

la región. La precaria infraestructura en vías constituye un peligro para el desplazamiento de 

las fuerzas de control ecuatorianas y facilita, por el contrario, el tráfico ilícito. El Ejército 

ecuatoriano debe controlar los Frentes 02, 29 y 48 de las FARC, el Bloque Comuneros del 

ELN (guerrilla autodenominada Ejército de Liberación Nacional) y el Bloque Sur y Libertadores 

del Sur de las AUC (paramilitares autodenominados Autodefensas Unidas de Colombia) cuyas 

acciones se extienden desde la región fronteriza con el Carmelo. Esto ha facilitado el tráfico de 

pasta básica y clorhidrato de cocaína provenientes del Perú y Bolivia. El gobierno ecuatoriano 

señalaba para la época que la región del Putumayo, que se disputan guerrilleros y 

paramilitares, era donde se concentraba la mayor cantidad de cultivos de coca del país.53

Ecuador busca crear un “cordón sanitario” para preservarse del conflicto colombiano 

Una de las principales preocupaciones de los últimos gobiernos ecuatorianos ha sido la 

posibilidad de que la ofensiva de la Administración Uribe Vélez en su política de seguridad 

democrática contra la guerrilla y los paramilitares lleve a que estos grupos ilegales perseguidos 

busquen refugio al otro lado de la frontera. Todas las actividades de control por parte de la 

fuerza pública en la zona fronteriza con Colombia, se coordinan con el Comando de 

Operaciones Norte. Su función es regular y coordinar las actividades necesarias para hacer 

respetar la soberanía del Ecuador, especialmente por efectos del Plan Colombia (contra la 

insurgencia y tráfico de drogas). El gobierno de Lucio Gutiérrez señaló con preocupación la 

posible infiltración de grupos armados colombianos en su territorio54. Paralelamente, el número 

de colombianos detenidos en Ecuador se incrementó en un 33% en el 2002.55 

La política de seguridad colombiana en la frontera colombo-ecuatoriana es percibida 

como un elemento desestabilizador por el gobierno ecuatoriano. Ecuador percibe como una 

amenaza el accionar de las FARC como consecuencia de los efectos del Plan Colombia y la 

persecución de la guerrilla en zona de frontera que lleva a este actor armado ilegal a penetrar 

el territorio ecuatoriano con la consiguiente posibilidad de perder su papel de actor observante. 

Según el gobierno ecuatoriano, el Plan Colombia ha profundizado el problema social de 

la región con desplazamientos transfronterizos. El desplazamiento se debe esencialmente a la 

intimidación ejercida por los actores en conflicto en Colombia y las fumigaciones de los cultivos 

ilícitos que han obligado a campesinos colombianos a buscar refugio en Ecuador. Estos han 

sido seguidos de igual manera por campesinos ecuatorianos que eran "raspachines" de las 

hojas de coca en Colombia. Entre el 2000 y el 2001, el desplazamiento a los departamentos 

fronterizos (Carchi, Esmeraldas y Sucumbíos) fue de 37.000 personas. Entre el 2000 y el 2003, 

el gobierno ecuatoriano recibió 16.000 solicitudes de asilo. Estas solicitudes aumentaron casi 

en un 2000% en tres años.56

De igual manera, la llegada de desplazados colombianos a Ecuador es percibida por el 

gobierno ecuatoriano como un problema social grave y un generador de inestabilidad y 

delincuencia. Esta amenaza a la seguridad ecuatoriana se ve reflejada por una creciente 

xenofobia en Ecuador en contra de los inmigrantes colombianos a los cuales se les achacan los 

problemas de inseguridad y desempleo. De hecho, las autoridades de policía ecuatorianas 

creen firmemente que el problema de seguridad ciudadana se puede solucionar con un control 

migratorio estricto de colombianos.57 En pocas palabras, el tema colombiano es una 

explicación institucional de todos los problemas de seguridad de Ecuador incluida la seguridad 

e integridad de las personas en las grandes ciudades. 

 

53 Sierra, Op, cit., pp. 20-25. 54 Nuevamente recordemos el caso del comandante de las FARC, alias Simón Trinidad, quien fue 

aprehendido en las calles de Quito. 

55 Moreno, Álvaro. "El desplazamiento forzado de Colombianos en el contexto de la crisis regional". 

Comunidad Andina y Mercosur en la perspectiva del Alca. Consuelo Ahumada y Arturo Cancino (eds.), 

Bogotá, CEJA, 2003, pp. 195-207. 

56 Ahumada, Consuelo, et. al., El desplazamiento forzado de Colombia hacia Ecuador en el contexto del 

Plan Colombia. Bogotá, CEJA, 2004, pp. 60-61. 57 Ver Conclusiones del I Seminario de Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana, Quito, Cuenca, 

Guayaquil, FLACSO Ecuador y Fundación Esquela, Marzo 6, 7, y 8 , 2004. 

75 
Seguridad y Defensa de Ecuador

Por estas razón el puente internacional de Rumichca ha sido cerrado en varias 

ocasiones, especialmente en horas de la noche y, a partir de mayo del 2004, se le exige a los 

colombianos, que quieren pasar la frontera, el "pasado de antecedentes judiciales" expedido 

por las autoridades colombianas. No obstante, paradójicamente existen detectados casi 30 

puntos de pasaje clandestino en solo la provincia de Carchi lo que hace inoperante esta 

panoplia de medidas formales.58

Igualmente el gobierno de Lucio Gutiérrez expresó en los tres encuentros presidenciales 

con el mandatario colombiano Álvaro Uribe, su preocupación por los efectos nocivos que puede 

tener la aspersión de glifosato para erradicar las plantas de coca, sobre los cultivos legales y la 

salud de los habitantes de la región especialmente, entre las comunidades indígenas. Las 

fumigaciones aéreas, dentro del marco del Plan Colombia, se iniciaron en el Putumayo durante 

el 2000. Hasta el 28 de enero del 2001 se habían fumigado alrededor de 29.000 hectáreas; 

durante el 2001 (94.000 has, según la embajada de EEUU en Colombia). La fumigación 

aproximada en el 2003 fue de aproximadamente 200.000 hectáreas, lo que generó efectos 

nocivos sobre el medio ambiente y la salud humana según la administración Gutiérrez. 

Las poblaciones afectadas según el gobierno ecuatoriano viven en la riberas del río San 

Miguel; (sectores Aguas Blancas, La Pedregosa, Nueva Granada y Los Cristales, en Colombia; 

Chone 2 y Puerto Nuevo, en Ecuador). Organizaciones ecuatorianas han señalado que los 

daños en los cultivos legales han afectado a la población de esta región. Estas poblaciones, no 

están recibiendo apoyo en salud, ni indemnizaciones para poder recuperar las pérdidas 

ocasionadas.59 Por esta razón, el gobierno ecuatoriano solicitó detener las fumigaciones o 

mantener una franja de seguridad de 8 a 10 km. desde la línea de frontera. 

Las reivindicaciones ecuatorianas sobre estas fumigaciones se han convertido en un 

mensaje diplomático al gobierno colombiano como símbolo de la determinación de no verse 

involucrado o tocado por cualquier aspecto del conflicto colombiano. La política de seguridad 

de Ecuador más reciente busca convertir la frontera en una región “aséptica”. Por lo pronto no 

ha resultado claro cómo estas fumigaciones hayan podido llegar a territorio ecuatoriano cuando 

las aspersiones se hacen en porciones delimitadas y con permisos especiales. Aunque existen 

denuncias de ciertas ONGs, no hay estudios concienzudos que hayan demostrado que los 

fungicidas hayan cubierto una franja extensa de la frontera ecuatoriana esparcida simplemente 

por el viento. 

A pesar de estas aprehensiones frente a la aplicación de las Estrategia de Seguridad 

Democrática en Colombia, la administración de Lucio Gutiérrez tuvo un alinderamiento decidido 

con el gobierno de los Estados Unidos. En primer lugar, el presidente Gutiérrez continuó y 

profundizó el ajuste fiscal y las políticas de liberalización, al tiempo que propuso la militarización 

creciente de la frontera con Colombia para luchar con el tráfico de drogas y el terrorismo. Estas 

posiciones en parte le valieron la ruptura política con el movimiento indígena Pachakutik que lo 

había apoyado durante la campaña electoral y que hacía parte de su gabinete. 

Toda la nueva estrategia de seguridad ecuatoriana de Gutiérrez buscó igualmente 

salvaguardar los recursos petroleros que son también los intereses de los Estados Unidos ya 

que la Occidental Petroleum Company es la empresa principal del oleoducto de Crudos 

Pesados que va desde Sucumbíos hasta Esmeraldas, región sensible en este conflicto. En ente 

contexto, el presidente Lucio Gutiérrez entrevistó con los representantes de las multinacionales 

petroleras.60 En pocas palabras, la administración Gutiérrez denunció los efectos negativos del 

Plan Colombia sobre su territorio, pero, al mismo tiempo, el Ecuador fue, durante dicha 

administración, piedra angular de contención del conflicto colombiano y, en alguna medida, hizo 

parte de esta estrategia regional. 

 

58 Vargas, Op. cit., p. 160. 59 Ver http://www.viaalterna.com.co acceso 2 de abril del 2004.y el Informe Misión de Verificación 

"Impactos en Ecuador de las fumigaciones realizadas en el Putumayo dentro del Plan Colombia" - 

EcoPortal.net http://www.ecoportal.net 

60 Ahumada, El desplazamiento forzado, Op. cit., pp. 48-55. 

76 
Seguridad y Defensa de Ecuador

Una nueva estrategia insostenible 

El nuevo gobierno de Alfredo Palacio ha buscado un mayor distanciamiento con su 

predecesor transformando nuevamente la agenda de seguridad y defensa del Ecuador y 

alejándose de la estrategia de Washington. En primer lugar nombró como ministro de defensa 

al General (r) Oswaldo Jarrín, militar académico, gran conocedor de la zona de frontera con 

Colombia por haber sido comandante por varios años de la IV División de Ejército “Amazonas”. 

El nuevo Ministro de Defensa ha señalado con reiteración que su país no se involucrará en el 

conflicto colombiano. Por ello no participará, por ejemplo, en acciones militares conjuntas con el 

Ejército colombiano. En palabras del Ministro Jarrín “todas las posibilidades cooperativas están 

vedadas”61. En segundo lugar, el gobierno ecuatoriano sigue señalando a Colombia como 

fuente principal de las amenazas a su seguridad nacional especialmente por la incursión de 

todo tipo de criminales en su territorio y la aspersión de fungicidas en la frontera que afectan la 

salud y cultivos de su población. 

Esta nueva posición ha planteado algunos roces entre ambos gobiernos. Primero, el 

gobierno ecuatoriano afirmó que las FARC no eran terroristas aduciendo que no podía 

entrometerse en el conflicto de otro país ante lo cual el gobierno colombiano señaló que la 

posición ecuatoriana debía ser más clara y decidida para bloquear a este grupo. Segundo, hizo 

un enérgico llamado para que el gobierno colombiano detuviera la fumigación. En este aspecto 

el gobierno de Alfredo Palacio se apuntó un triunfo diplomático al obtener que el gobierno 

colombiano cesara la aspersión de fungicidas en región de frontera a partir del 1 de enero de 

2006. Tercero, el nuevo gobierno volvió a pensar en la necesidad de solicitar visa de ingreso a 

su país como respuesta a la denuncia del gobierno colombiano sobre la supuesta utilización de 

territorio ecuatoriano por parte de la guerrilla para perpetrar el ataque a la base militar de 

Teteyé. Por último, las incursiones de aviones y helicópteros de la Fuerza Aérea colombiana en 

persecución de columnas guerrilleras en territorio ecuatoriano, han generado otros 

enfrentamientos diplomáticos en donde Ecuador ve su soberanía vulnerada y Colombia 

denuncia su poco compromiso por combatir grupos terroristas.62 Ecuador entonces busca 

preservar su seguridad sin verse involucrado en conflictos que no considera suyos y plantea 

pactos de conveniencia que le permitan mantener una frontera segura. 

No obstante, la nueva posición del gobierno ecuatoriano resulta difícil de sostener en el 

corto y mediano plazo. En primer lugar, su agenda de seguridad está anclada en una visión de 

conflicto convencional que lo lleva a señalar al gobierno colombiano como fuente principal de 

sus amenazas (fumigaciones, refugiados, Plan Colombia, incursiones aéreas, entre otros) sin 

observar los peligros que acarrea que su territorio sea utilizado estratégicamente por grupos 

ilegales colombianos como base para sus acciones contra el Estado colombiano. Por ello sus 

solicitudes y demandas se dirigen formalmente hacia el gobierno de Colombia que, a sus ojos, 

es poco diligente en combatir estos peligros. Paradójicamente, los grupos ilegales colombianos 

operan en territorio ecuatoriano donde podrían ser combatidos. 

En segundo lugar, la posición de neutralidad aparente frente al conflicto colombiano 

lleva a Ecuador a caer en varias contradicciones cuando denuncia las incursiones aéreas de 

las Fuerzas Armadas colombianas pero no hace igual cosa frente a la presencia de grupos 

guerrilleros en su territorio, en parte porque no es diligente en su persecución o, en parte, 

porque no tiene la capacidad militar real de enfrentar a la guerrilla colombiana en su territorio. 

 

61 Página del Ministerio de Defensa del Ecuador, 

http://www.portal.fuerzasarmadasecuador.org/espanol/mostrarcontenido.php?id=185&contenidoid=1385 62 Se han registrado tres incursiones de las Fuerzas Armadas colombianas en territorio ecuatoriano desde 

Noviembre de 2005 en Matajes (Provincia de San Lorenzo), Frailejón (Provincia de Carchi) y Bermeja 

(Provincia de Sucumbíos). Los Ministros de Defensa de Colombia y Ecuador habían pronunciado en una 

declaración conjunta del 12 de enero de 2006 que “Las Fuerzas Armadas de ambos países deben 

considerar como zonas de precaución y mayor sensibilidad para operaciones militares y de protección de 

fronteras, la línea limítrofe”. 

Ver noticiero CMI, lunes 30 de enero de 2006. 

http://www.cmi.com.co/Contenido/videos.asp?Video=lunes30.wmv#V

Consultar El Tiempo, miércoles 1 de febrero de 2006 

http://eltiempo.terra.com.co/hist_imp/HISTORICO_IMPRESO/judi_hist/2006-02-01/ARTICULO-WEBNOTA_INTERIOR_HIST-2721510.html

77 
Seguridad y Defensa de Ecuador

Igualmente, denuncia los efectos de las fumigaciones y la llegada de refugiados no siempre 

deseados, pero al mismo tiempo es inoperante para frenar el tráfico de toda clase que proviene 

de su territorio y que alimenta el conflicto en Colombia. Ante la presencia ilegal de guerrilleros 

en sus principales ciudades, el gobierno ecuatoriano reacciona con un anuncio formal de 

solicitud de visas para los colombianos. 

En tercer lugar, la estrategia de Washington tiene como puntal a Ecuador y, por ello, el 

gobierno de los Estados Unidos seguirá influyendo significativamente en que la política de 

contención se mantenga. Aunque el gobierno ecuatoriano ha anunciado que retomará por 

completo la dirección de la base de Manta en el 2009 cuando se dé por terminado el acuerdo 

con Estados Unidos, éste último seguramente presionará para que Ecuador no pierda su papel 

de “yunque” eficiente. La dependencia económica y política de Ecuador hacia Estados Unidos 

especialmente desde la dolarización hace más vulnerable su posición en términos de defensa. 

Si el gobierno ecuatoriano decide mantener el modus vivendi con la guerrilla colombiana 

para mantener una frontera segura para preservarse de posibles sabotajes y ataques de estos 

grupos subversivos; su estrategia de seguridad puede resultar contradictoria al permitir la 

presencia de actores ilegales armados en su mismo territorio. Paralelamente, el Gobierno 

colombiano percibe que sus amenazas son producto cada vez más de la inacción del gobierno 

ecuatoriano frente a estos grupos y el Congreso de los Estados Unidos le endilga a Ecuador su 

ineficacia y permisividad. Si el Gobierno ecuatoriano se involucra de manera determinante en el 

conflicto colombiano combatiendo los grupos guerrilleros, puede convertirse en objetivo de la 

guerrilla y ver vulnerada la supuesta tranquilidad en una región esencial en recursos naturales. 

Comentarios Finales 

La concepción de seguridad y defensa del Ecuador ha dado un viraje desde los años 90, 

al concentrar su atención en las amenazas que representa el desarrollo del conflicto interno 

colombiano. No obstante, varias visiones encontradas han impedido implementar cabalmente 

una agenda de seguridad. En primer lugar, se ha mantenido por años una frontera “segura” en 

lo que se ha llamado la “estrategia de profilaxis” que consiste en mantener libre el territorio 

ecuatoriano de los efectos perversos del conflicto colombiano, incluso aceptando la presencia 

de los grupos irregulares armados colombianos en el lado ecuatoriano. Una segunda 

ambivalencia se da por la denuncia que hace el gobierno ecuatoriano sobre los efectos nocivos 

indirectos que tiene la aplicación del Plan Colombia sobre su territorio, pero al mismo tiempo 

busca beneficiarse de la Iniciativa Regional Andina en la lucha contra el tráfico de drogas 

siendo pieza clave de la estrategia de Washington en esta lucha donde participan los grupos 

irregulares. Por último, mientras el gobierno de Ecuador ha enfocado todas sus energías en 

términos de seguridad y defensa en su frontera norte, probablemente los problemas internos de 

ingobernabilidad y la falta de estabilidad política son las amenazas más importantes que ponen 

en entredicho su estabilidad institucional y su seguridad. El Estado ecuatoriano parece haber 

centrado tradicionalmente su agenda de seguridad en amenazas externas, mientras que la 

gran inestabilidad interna, política y económica, es quizás la fuente más importante de 

inseguridad lo que ha impedido además establecer una política en materia de defensa 

coherente y duradera. 

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Seguridad y Defensa de Ecuador

Páginas electrónicas 

• http://www.viaalterna.com.co acceso 2 de abril del 2004.y el Informe Misión de 

Verificación "Impactos en Ecuador de las fumigaciones realizadas en el Putumayo dentro del 

Plan Colombia" - EcoPortal.net http://www.ecoportal.net

• Presupuesto en defensa http://www.globalsecurity.org/military/world/spending.htm

• Fundación CIDOB, Centro de Investigación, docencia, documentación y divulgación de 

relaciones internacionales y desarrollo, http://www.cidob.org/castellano/index.cfm

• Fundación CIDOB, Centro de Investigación, docencia, documentación y divulgación de 

relaciones internacionales y desarrollo. Consultar http://www.cidob.org/bios/castellano/lideres/b063.htm acceso 20 de enero de 2006 

• FARC, “Resistencia- Edición Internacional”, n. 32, Mayo de 2004. 

http://www.farcep.org/resistencia/internacional/?issue=current§ion=1&article=contenido22&

article_id=21

• El Tiempo, “Descubren red de atención médica a miembros de las Farc en Ecuador”, 

febrero 24 de 2005. http://eltiempo.terra.com.co/coar/ACC_JUDI/accionesjudiciales/ARTICULOWEB-_NOTA_INTERIOR-1987240.html

• Consultar El Tiempo, miércoles 1 de febrero de 2006 

http://eltiempo.terra.com.co/hist_imp/HISTORICO_IMPRESO/judi_hist/2006-02-01/ARTICULOWEB-NOTA_INTERIOR_HIST-2721510.html 

• Noticiero CMI, 31 de enero de 2006 

http://www.cmi.com.co/Contenido/videos.asp?Video=lunes30.wmv#V

• Ministerio de Defensa de Ecuador 

http://www.portal.fuerzasarmadasecuador.org/espanol/mostrarcontenido.php?id=185&contenid

oid=1385 

Entrevistas y Conferencias 

• Alexei Páez, profesor-investigador de FLACSO-Ecuador, realizada el 26 de marzo del 

2004 en Cuenca, Ecuador. 

• Echandía, Camilo. “Geografía del conflicto armado y de las manifestaciones de 

violencia en Colombia”, Quinta Conferencia Anual sobre Colombia, Londres, Institute of Latin 

American Studies-University of London, Paz Pública, 26 y27 de abril de 1999. 

• Oswaldo Jarrín, en la época profesor-investigador de FLACSO-Ecuador, realizada el 25 

de marzo del 2004 en Cuenca, Ecuador. 

• Ruiz, Juan Carlos. “Reinventing security in Colombia: failed reforms and unfinished 

modernization of the Colombian Police Force” International Seminar Networking of 

networks: sharing knowledge. Santiago, Chile, October 27-30 2003 

• Olga Illera “The international cooperation in the modernization of Colombian Police 

Force” Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS), National Defense UniversityWashington, ANEPE- Santiago, Chile Track 8 Panel “Modernization and transformation of 

security in Colombia: New Public Management, international cooperation and citizen 

participation in the Colombian Police Force” 

80 
Seguridad y Defensa de Ecuador

Documentos 

• Libro Blanco de la Defensa (Gobierno del Ecuador. Ministerio de Defensa 

http://www.fuerzasarmadasecuador.org) 

• International Crisis Group (ICG) “Colombia’s Borders: The Weak Link in Uribe’s 

Security Policy”, Report 9, septiembre 23 de 2004. 

81 
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ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 1 Spring 2006

Seguridad y Economía en Brasil: Una Aproximación Conceptual e

Histórica

Rubén Sánchez David y Federmán Rodríguez 

Universidad del Rosario

Rubén Sánchez David

Profesor titular e investigador de las Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones

Internacionales. Egresado del Instituto de Estudios Políticos de París, sociólogo y doctor en Ciencias

Económicas de la Universidad de París VIII. Ha sido profesor en las universidades de los Andes de

Bogotá, Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Universidad del Norte de

Barranquilla y de la Academia Diplomática de San Carlos. Profesor de la Escuela Superior de Guerra.

Ex asesor de la Oficina de Paz de la Presidencia de la República y de la Defensoría Pública. Coautor

y editor de varios libros y autor de numerosos artículos sobre democracia, seguridad, partidos

políticos y gobierno. Miembro del Grupo de Investigación sobre Seguridad -GIS-, grupo de trabajo

vinculado al Centro de Estudios Políticos e Internacionales –CEPI- de la Universidad del Rosario, en

el cual fue coeditor y autor parcial del libro Encrucijadas de la Seguridad en Europa y las Américas.

Es director del proyecto La Seguridad Democrática: concepto y realidad, adscrito a la línea de

investigación Seguridad regional e internacional del Centro de Estudios Políticos e Internacionales de

la Universidad del Rosario. rsanchez@urosario.edu.co

Federmán Antonio Rodríguez Morales

Politólogo de la Universidad del Rosario y joven investigador del Centro de Estudios Políticos e

Internacionales -CEPI- de la misma universidad. Fue reconocido por Colciencias en el marco del

proyecto La Seguridad Democrática: concepto y realidad, a través de la convocatoria para Jóvenes

Investigadores e Innovadores del 2004. Sus últimas producciones son: 1) “Las opciones de los

ciudadanos en la filosofía política liberal”, Revista Desafíos No. 11, Bogotá, Universidad del Rosario,

2004, pp. 243-262; 2) y en colaboración con Rubén Sánchez David, “Seguridad económica: Brasil

como espacio de exploración”, Bogotá, Revista CIFE, Universidad de Santo Tomás, Vol. 9, p. 61-70,

2004; 3) y otros, Seguridades en construcción en América Latina. Tomo I: El círculo de Colombia.

Brasil, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela, Bogotá, Centro Editorial de la Universidad del Rosario,

2005. federman.rodriguez@urosario.edu.co

[ Back ]
Seguridad y Economía en Brasil: Una 

Aproximación Conceptual e Histórica1

Rubén Sánchez David* y Federmán Rodríguez**

La apertura de la agenda de seguridad ha permitido que, junto al tradicional 

enfoque del realismo político, de la anarquía y la balanza de poder en el sistema 

internacional, se plantee el tema de la relación entre seguridad y economía, no desde un 

enfoque opuesto o contradictorio, sino como un complemento que puede ayudar a 

perfilar una capacidad de explicación más aguda en un contexto global en el que se 

profundiza la imagen de lo que John Ruggie ha denominado el liberalismo incrustado 

(embedded liberalism)

2

, y que se refleja, en la práctica, con la liberalización del comercio 

y las inversiones, y la pérdida progresiva de la capacidad del Estado para regular y 

proveer bienes y servicios. 

En el ámbito latinoamericano, Brasil, el país más grande y poderoso de la región, 

principal interlocutor de Estados Unidos en el continente y que ha ocupado el lugar que 

dejó México cuando éste desdibujó su imagen latinoamericana para integrarse al tratado 

de Libre Comercio del Norte, es un caso cuyo estudio puede aportar lecciones valiosas 

relativas al vínculo entre seguridad y economía, sobre todo en una coyuntura en la que 

otros países buscan afanosamente vincularse a una zona hemisférica de libre comercio, 

en medio de crisis de gobernabilidad e inestabilidad económica. Por tal razón, es 

fundamental relacionar la política de seguridad económica de Brasil a su estrategia de 

seguridad nacional y a su pasado reciente con el fin de descifrar los móviles políticos de 

quienes tienen la responsabilidad de dirigir los destinos de un país cuya política exterior 

se ha caracterizado por su relativa independencia y sus ambiciones de potencia regional. 

En este orden de ideas, se busca analizar la seguridad económica de Brasil 

desde una perspectiva en la que se destacan tres escenarios no necesariamente 

excluyentes puesto que en algunos períodos se superponen. El primer escenario, 

centrado en el ámbito interno y configurado entre las décadas de los treinta y los 

cincuenta, enmarca la consolidación de un gobierno populista, fundado en medidas de 

alta aceptación popular que buscaron garantizar a su vez un esquema autoritario. El 

1

 Este artículo está asociado a la línea de investigación “Seguridad Regional y nacional, ¿mitos y 

realidades?, desarrollado en el Centro de Estudios Políticos e Internacionales de las Facultades de 

Ciencia Política y Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario (Bogotá, 

Colombia). 

* Politólogo y sociólogo, Doctor en Ciencias Económicas, Universidad de Paris. Profesor Titular,

Universidad del Rosario (Bogotá, Colombia) y miembro del Grupo de Investigación en Seguridad

(GIS).

** Politólogo y joven de la Universidad del Rosario (Colombia).

2

 John Ruggie, “International Regimes, Transactions and Change: Embedded Liberalism in the

Postwar Economic Order”, International Organization 2 (1982): 379-415.
Seguridad y Economía en Brasil

segundo escenario, centrado en el ámbito nacional pero directamente relacionado con la 

estructura del sistema internacional se identifica con el período comprendido entre los 

cincuenta y los ochenta, remite al uso de esquemas proteccionistas, como el modelo de 

sustitución de importaciones, cuyo objetivo fue responder a la desigualdad estructural de 

la sociedad internacional derivada del poder del capital. El tercer escenario, estructurado 

en torno a las relaciones cívico-militares, destaca la subordinación del desarrollo 

económico a la lógica militar de la seguridad nacional planteada en América Latina y 

sedimentada con la Doctrina de Seguridad Nacional, entre las décadas de los sesenta y 

los ochenta del siglo pasado. 

En una tercera sección, se explora la actualidad de la seguridad económica en 

Brasil a partir de tres niveles de análisis: el ámbito interno, en el cual se enfatiza la 

profunda desigualdad entre los estados brasileños y las regiones geoeconómicas; el 

ámbito regional, en el cual se analiza la importancia de la Amazonía para Brasil y su 

papel en el Mercado Común del Sur -Mercosur-; por último, el ámbito hemisférico en el 

cual se discute la posición de Brasil en torno a las propuestas de tratados de libre 

comercio el Área de Libre Comercio –ALCA. Ahora bien, la estructura metodológica de 

esta última sección demanda una aclaración adicional. La naturaleza de los procesos y 

la clase de actores que se analicen dependen de los niveles de análisis, puesto que ellos 

suponen un rango espacial o una locación específica en el entramado del sistema 

internacional que evitan la confusión, delimitando la porción del sistema internacional 

que se desee explorar3

. Por ejemplo, al hablar del sistema internacional se analiza sólo 

la distribución del poder entre los Estados, entendidos como entes monolíticos; al 

mencionar los subsistemas internacionales, se reflexiona en torno a un conjunto de 

Estados que pueden ser distinguidos en el sistema internacional por la naturaleza 

particular o intensidad de sus relaciones; y al analizar el sistema nacional se estudia el 

Estado, ya no como ente monolítico, sino como un actor compuesto por varios grupos 

políticos, económicos, culturales, administrativos y/o sociales. En este orden de ideas se 

analizan, por un lado, dos subsistemas internacionales, el ámbito hemisférico y el ámbito 

regional y, por otro, el sistema nacional, donde se enfatiza la desigualdad económica 

entre los estados federales brasileños 

1. Origen, cuestiones y debates ideológicos en torno a la relación entre 

seguridad y economía 

El concepto de seguridad expuesto en términos generales encuentra un lugar 

privilegiado en el ya famoso artículo Redefining Security, escrito por Richard Ullman y 

publicado en la revista International Security. En este artículo se parte del hecho que 

desde la década de 1940 las administraciones en Washington han definido la seguridad 

nacional en términos militares, debido a que los líderes políticos en Estados Unidos han 

encontrado más fácil concentrarse en las amenazas militares, reales o imaginadas, que 

en las que no lo son propiamente. Indudablemente, para ellos ha sido más fácil construir 

consensos en torno a soluciones militares. Con base en su diagnóstico, Ullman 

 

3

 Barry Buzan, “The Level of Analysis Problem in International Relations”, en Ken Booth and Steve 

Smith, International Relations Theory, Pennsylvania, The Pennsylvania State University Press, 

1995.

83
Seguridad y Economía en Brasil

problematizó la noción de seguridad nacional, pues, según él, concebirla en términos 

sólo militares plantea una imagen falsa de la realidad e, incluso, sugiere una doble 

amenaza. En primer lugar, los Estados, al concentrarse en las amenazas militares, 

ignoran otras que pueden ser más peligrosas, como el crecimiento excesivo de la 

población en relación con la incapacidad del sistema económico mundial para suplir las 

necesidades humanas básicas, una amenaza evidente, como se observa más adelante, 

para la seguridad económica de un Estado. En segundo lugar, la seguridad nacional 

definida sólo en términos militares agudiza la inseguridad mundial4

. 

Los planteamientos de Ullman permitieron concebir la ampliación de la agenda de 

la seguridad, una iniciativa que fue tomando cuerpo a través de desarrollos teóricos 

como los realizados por Keith Krause y Michael Williams5

, cuyo aporte fue el articular un 

acérrimo ataque a la disciplina autoritaria de la concepción neorrealista de la seguridad 

fundamentada en la ilusión de la objetividad científica6

, para plantear la hipótesis de que 

las amenazas a la seguridad son construidas y se encuentran atadas a un proceso de 

securitización7

. De hecho, en América Latina, particularmente, se puede observar la 

ampliación de la agenda de seguridad plasmada en concepciones como la “seguridad 

hemisférica cooperativa”, la “seguridad cooperativa” y la “seguridad democrática”. 

Sin embargo, fue solamente a partir de los trabajos de Barry Buzan y Vicent 

Cable cuando se comenzó a tratar los aspectos económicos de la seguridad a la luz de 

un modelo teórico y con novedosos instrumentos de análisis. En People, State and 

Fear8

, publicado en 1983, Buzan adelantó una crítica a la teoría realista de Morgenthau 

y rechazó el enfoque exclusivamente estadocentrista de la seguridad porque no da 

cuenta de la interdependencia creciente de los Estados. Contemplando, al igual que 

Kenneth Waltz, tres niveles de análisis, Buzan aborda en un primer tiempo la manera 

como los individuos conciben su seguridad con respecto al Estado y, posteriormente, la 

forma como reaccionan mutuamente, antes de explicar cómo participa la sociedad 

internacional en el tema de la seguridad. De este modo cuestiona la separación entre 

orden interno y desorden externo para constatar que en una relación interna el Estado 

no brinda una seguridad perfecta; más aún, que puede ser considerado como una 

amenaza para la seguridad de los individuos. En un segundo nivel de análisis, Buzan 

constata que la diversidad de status de los Estados puede poner en tela de juicio su 

legitimidad tanto en el plano externo como en el interno, lo que lo lleva a diferenciar a los 

Estados fuertes de los Estados débiles, y a la idea de que los problemas de seguridad 

no pueden ser tratados de la misma forma en uno y otro caso, en la medida en que para 

los Estados débiles las amenazas no provienen exclusivamente del exterior. En 1991 

publicó New Patterns of Global Security in the Twenty-First century. En un momento en 

que el sistema internacional registraba profundos y duraderos cambios como motivo de 

la caída del muro de Berlín y la fragmentación de la Unión Soviética, Buzan reflexiona en 

torno a la rearticulación del concepto de seguridad en el siglo que inicia, no en un 

 

4

 Richard Ullman,” Redefining Security”, International Security 1 (1983): 129-153. 5

 Keith Krause and Michael Williams, “Broadening the Agenda of Security Studies: Politics and 

Methods”, Mershon International Studies Review 2 (1996): 229-254. 6

 Krause and Williams, 231-235. 

7

 Krause and Williams, 242-247. 

8

 Buzan, “People, State and Fear” (1983) 

84
Seguridad y Economía en Brasil

sentido cronológico, sino en función de una renovada configuración del poder en el 

sistema internacional. De este modo, construye cinco conceptos de seguridad 

relacionados respectivamente con cinco sectores: la seguridad militar, que consiste en 

las capacidades armadas y defensivas de los Estados en función de las intenciones 

percibidas de otros Estados; la seguridad política, que consiste en la estabilidad 

organizacional de los Estados y de su sistema de gobierno; la seguridad ambiental, 

basada en el mantenimiento de la biosfera planetaria como el soporte esencial de la 

vida; la seguridad societal, entendida como la habilidad de las sociedades para 

reproducir sus modelos tradicionales de lenguaje, cultura y asociación, componentes 

esenciales de su identidad nacional; y la seguridad económica, que consiste, como ya se 

dijo, en el acceso a recursos financieros y comerciales necesarios para sostener niveles 

aceptables de riqueza y poder estatal9

. 

Siete años más tarde, Buzan, junto a Ole Wæver y Jaap de Wilde, en Security. A 

framework for Analysis profundizó esta definición amplia y comprehensiva de la 

seguridad y ofreció una estructura de análisis que permite examinar diferentes niveles de 

análisis en los sectores mencionados, con sus respectivos actores y dinámicas. Además, 

concibió un método operacional para diferenciar la securitización (proceso mediante el 

cual un problema, como la inestabilidad financiera, es presentado como una amenaza a 

la existencia de los actores en cuestión u objetos referentes de la seguridad –Estados, 

firmas, grupos sociales, individuos, entre otros-) y la politización (proceso a partir del 

cual un asunto se constituye simplemente en parte de un problema de política 

pública)10. 

Por su parte en 1995, Vincent Cable11, haciendo un aporte no tan extenso, parte 

del análisis del concepto de geoeconomía (geoeconomics) o lo que Theodore Moran12

llama la agenda económica de los neorrealistas, para mostrar cómo en las condiciones 

globales contemporáneas la seguridad económica de los países frecuentemente se 

construye a partir más de la cooperación que de la confrontación. La seguridad 

económica, bajo tales circunstancias, se entiende más desde el paradigma de la 

interdependencia o el neoliberalismo institucional de Robert Keohane, centrado en el 

estudio de las relaciones trasnacionales y el carácter cooperativo de éstas así como en 

su necesaria solidificación mediante la articulación de instituciones internacionales, que 

desde el neorrealismo de Kenneth Waltz, basado en las relaciones conflictivas y 

supeditadas a la estructura de poder de la sociedad internacional. 

En síntesis, el tema de la seguridad económica puede ser abordado desde 

diferentes enfoques. Entre ellos se destaca el de Buzan, Wæver y De Wilde quienes 

mencionan cinco puntos relacionados con la seguridad económica: la habilidad de los 

Estados para mantener una capacidad de producción militar independiente en el marco 

de un mercado global; la posibilidad de que la dependencia económica (particularmente 

del petróleo) sea explotada para fines políticos, en un orden internacional en el que los 

 

9

 Buzan, “The New Patterns of Global Security in the Twenty-First century”, 433. 

10 Buzan, Wæver and De Wilde, Security. A Framework for Analysis, 1-45. 11 Cable, 305. 12 Theodore Moran, “An economics agenda for neo-realists, International Security 2 (1993). 

85
Seguridad y Economía en Brasil

Estados han abandonado el seguro pero ineficiente esquema del autoabastecimiento, 

por el eficiente pero inseguro modelo de la interdependencia económica; el miedo a que 

el mercado global pueda generar más perdedores que ganadores; la profundización del 

lado oscuro del capitalismo a través del comercio ilegal de drogas y sus respectivos 

delitos conexos; la ampliación del comercio de ciertas clases de tecnología militar, 

especialmente armas de destrucción masiva; el deterioro progresivo del medio ambiente 

como resultado de la profundización de la industrialización y el consumo masivo; y el 

miedo al colapso del orden económico mundial y las consecuentes reacciones hacia el 

proteccionismo13. 

2. La perspectiva histórica de la relación entre seguridad y 

economía en Brasil 

Brasil ocupa un área de ocho millones y medio de kilómetros cuadrados, con una 

población de cerca de ciento ochenta millones de habitantes desigualmente distribuidos 

en su territorio y en el cual no faltan los contrastes. En efecto, a un noreste 

subdesarrollado se opone un sur industrial y que por esa misma circunstancia conoce 

una situación propia de las áreas en transición puesto que a esta zona llegan 

permanentemente poblaciones provenientes de las regiones pobres. Las crisis 

económicas han coincidido con períodos de intensa inestabilidad política pero también 

ha habido momentos de crecimiento económico que han hecho de la economía brasileña 

la décima del mundo. En este sentido, es necesario señalar parcialmente las principales 

explicaciones de la evolución reciente de la seguridad y la economía brasileña. Para tal 

efecto se ha recurrido a caracterizar tres escenarios históricos que presuponen 

tratamientos diferentes que evidencian esta relación. 

2.1. El populismo y la conformación del “Estado Novo”

Una primera forma de entender la seguridad económica en Brasil durante el siglo 

XX se caracterizó por la implementación de medidas de alta aceptación popular, como la 

distribución de recursos económicos y políticos a los sectores medios y al proletariado 

urbano, con el propósito de garantizar la permanencia de un esquema autoritario. Este 

periodo cobró su máxima expresión con la configuración del “Estado Novo” durante casi 

un cuarto de siglo de dictadura de Getulio Vargas, entre 1930 y 1945, y luego entre 1951 

y 195414. 

Getulio Vargas se destacó en la escena política brasileña en una era de 

profundos conflictos sociales, caracterizada por una aguda crisis de representación e 

insondable desigualdad económica y social. En efecto, al consolidarse la oligarquía 

cafetera en los estados de São Paulo y Minas Gerais, se demarcó una clara división, en 

términos de desarrollo económico, entre estos estados y el resto de Brasil. Esta 

condición les permitió no solamente liderar el rumbo de la política económica, sino 

también ejercer un marcado control del sistema político, manifestado en la alternancia de 

 

13 Buzan, Wæver and De Wilde, Security. A Framework for Analysis, 98. 14 Paulo Rabello de Castro, Sixty years of populism in Brazil (Washington : National Bureau Of 

Economic Research, 1990), 3. 

86
Seguridad y Economía en Brasil

la Presidencia entre los respectivos partidos políticos de ambos estados: el Partido 

Republicano Paulista y el Partido Republicano Minero. Frente a esta situación, y luego 

del descenso del precio del café, los movimientos revolucionarios no se hicieron esperar. 

En octubre de 1922, se desató una revuelta liderada por un grupo de oficiales que fueron 

controlados rápidamente por tropas leales al Presidente Epitacio Pessoa. En 1924 surgió 

otro movimiento militar que, aunque fue derrotado le permitió, a su líder, Luis Carlos 

Prestes, hacerse presente en la escena política15. 

Con las elecciones presidenciales de 1930 se hizo aún más evidente la férrea 

lucha por el poder. La entrada en la contienda política de Julio Prestes, representante de 

la oligarquía paulista, generó una profunda oposición, liderada esta vez por Getulio 

Vargas, cuyo carisma le permitió consolidar, de forma expedita y con cierta facilidad, un 

grupo revolucionario que le terminó asegurando provisionalmente la Presidencia. Más 

tarde, en 1934, en el marco de un agitado proceso electoral, este líder político se 

consolidaría plenamente en el poder16. Tras una enorme presión ejercida por un grupo 

de militantes izquierdistas seguidores de Luis Carlos Prestes, Vargas dio un giro radical 

en 1937 al imponer un esquema populista a través de la conformación del denominado 

“Estado Novo”. Su objetivo central en busca de la seguridad económica fue eliminar las 

bases de la república oligárquica brasileña que impedía un desarrollo económico 

equitativo y entorpecía la representación política, las dos causas de los constantes 

conflictos sociales. 

Los primeros años de la gestión de Vargas se centraron en una remodelación de 

la vieja república y en la consolidación de un Estado interventor que permitiera 

desarrollar un sistema capitalista nacional con el respaldo de las clases medias, el 

proletariado urbano, segmentos de la Iglesia Católica y un incipiente empresariado, que 

sería fortalecido más tarde por el proceso de sustitución de importaciones17. Con el 

pasar de los años el talante autoritario de Vargas se fortaleció al punto que decidió 

disolver el Congreso Federal y las legislaturas de los estados y pasar el manejo de la 

política económica a un Consejo Económico Nacional que hizo las veces de parlamento. 

Se configuró así un modelo centralista y corporativo inspirado en la Italia de Mussolini18 

En suma, la contribución de Vargas a la consolidación de la tradición populista en 

Brasil dejó una impronta profunda; su conducta política representa lo que se podría 

denominar un clásico uso de herramientas económicas para mantener un régimen 

autoritario. La seguridad económica y social se convirtió en un instrumento para 

minimizar la conflictividad social y garantizar la permanencia de la centralización del 

poder. 

2.2. El modelo de sustitución de importaciones y la teoría de la dependencia

 

15 Manuel Alcántara, “Brasil”, Sistemas Políticos en América Latina (Madrid: Tecnos, 1999), 88. 16 Manuel Alcántara, 88-89. 

17 Manuel Alcántara, 89. Bolivar Lamonier, “Inequality Against Democracy”, en Larry Diamond, 

Democracy en developing countries: Latin America (Colorado: Lynne Rienner, 1999), 141-145. 18 Rabello, 6. 

87
Seguridad y Economía en Brasil

A medida que la crisis económica mundial se fue agudizando con la Segunda 

Guerra Mundial y la contracción del comercio internacional se hizo más evidente, 

empezó a darse un profundo debate teórico y político en torno a lo que se llamaría la 

“teoría de la dependencia”. Fue Roberto Simonsen, un historiador económico y líder 

industrial brasileño quien la esbozó en 1930 con ocasión de la publicación del Boletín 

del Ministerio de Industria, Comercio y Trabajo19. 

Trasportando algunas premisas del paradigma marxista al análisis del sistema 

internacional, la teoría de la dependencia ha analizado la forma como el sistema 

capitalista mundial se fundamenta en la explotación de los países en vía de desarrollo (la 

periferia) por parte de los países desarrollados (el centro). Dicha explotación se da en la 

medida en que los bienes y servicios producidos por los países desarrollados gozan de 

mayor competitividad. En el contexto latinoamericano, antes de la década del treinta, 

esta situación se había agudizado con la importación de productos industriales. Frente a 

tal diagnóstico, la solución por parte de académicos y líderes políticos en la región fue la 

implementación de un modelo de sustitución de importaciones a partir del cual se 

pudiera industrializar la economía nacional20. La visión de la seguridad económica 

expresada en estos términos se hizo más clara con la creación en 1947 de la Comisión 

Económica para América Latina y el Caribe –CEPAL- cuyo objetivo fue el estudio y la 

aplicación de dicho modelo. 

Brasil, sin escapar al debate sobre el desarrollo en América Latina, siguió tres 

etapas en la consolidación del modelo cepalino. Primero, inició la sustitución de 

importaciones de productos de consumo; posteriormente, en la década del cuarenta, el 

modelo se concentró en la sustitución de bienes durables, y sólo iniciada la década del 

sesenta, empezó a sustituir bienes de producción. Se esperaba entonces que el 

crecimiento industrial dependiera en buena medida de las divisas obtenidas por las 

exportaciones: el gobierno había estatizado el comercio exterior desde 1930 con el 

propósito de contar con más herramientas para industrializar la economía; de esta 

manera se apropiaba de las divisas obtenidas por las exportaciones para pagarles a los 

exportadores en moneda nacional21. 

En otras palabras, desde la perspectiva de la dependencia, la principal amenaza 

a la seguridad económica se debía a la existencia de un modelo capitalista desigual 

fundado en la explotación, motivo por el cual se hacía necesaria la protección de la 

economía mediante la sustitución de importaciones de bienes y servicios producidos por 

países desarrollados, con el objeto de fortalecer el sector exportador y la 

industrialización del sistema productivo nacional. 

Cabe señalar que el modelo de sustitución de importaciones fue financiado por 

una inflación que operaba un proceso de ahorro forzado en beneficio de ciertos sectores 

 

19 Theotonio Dos Santos. Teoría de la Dependencia. Balances y perspectivas (Barcelona: Plaza & 

Janes, 2002). 

20 André Gunter Frank. El desarrollo del subdesarrollo. Un ensayo autobiográfico (Caracas, Nueva 

Sociedad, 1991). 

21 Dos Santos, 69. 

88
Seguridad y Economía en Brasil

empresariales que tenían grandes facilidades gubernamentales para sus inversiones. La 

inflación llegó, sin embargo, a un punto tal que pasó a favorecer las actividades 

económicas en al área especulativa, en detrimento de las actividades específicamente 

productivas. En consecuencia, la inflación dejó de ser un factor positivo de desarrollo y 

se constituyó en obstáculo al mismo. Así mismo, el modelo suponía un desarrollo 

progresivo del mercado interno que fuera capaz de mantener el parque industrial 

trabajando a plena capacidad. Este mercado, no obstante, no se desarrolló porque la 

estructura rural, basada en el latifundio de tipo tradicional, mantuvo gran parte de la 

población rural alejada de la economía monetaria y sin capacidad de compra, a la vez 

que la concentración del desarrollo en la región centro-sur operó como polo de atracción 

para el ahorro y los recursos técnicos de otras partes del país. En estas circunstancias, 

la seguridad económica entendida como garantía de independencia y autonomía, fue 

ante todo un pretexto para justificar la centralización del poder. En realidad, hubo que 

esperar el proceso de apertura económica y política para que se transformara en un fin 

en sí mismo del Estado brasileño. 

2.3. El Estado Burocrático Autoritario y la adopción de la Doctrina de Seguridad 

Nacional 

El proceso económico y social del país condujo a la destrucción del antiguo 

sistema de sustentación del poder pero la crisis del modelo de sustitución de 

importaciones y el hecho de que el sistema político no se abriera a alternativas 

democráticas condujo a que las fuerzas armadas brasileñas asumieran la 

responsabilidad del control directo del poder. Tras el golpe militar del general Castello 

Branco en 1964 se instauró en Brasil el denominado Estado Burocrático Autoritario y con 

él una nueva forma de entender la relación entre seguridad y economía, en tanto que 

subordinó lo económico a lo militar. Si se pensó en promover el desarrollo económico no 

fue para profundizar la distribución del ingreso o la riqueza o mejorar la calidad de vida 

de la población, sino porque ello se constituía en el punto de partida del fortalecimiento 

de la seguridad militar. Después de todo, conviene recordar que la ideología que imperó 

en esos momentos fue la Doctrina de Seguridad Nacional, una macroteoría cuyo 

propósito fue justificar el control de las instituciones estatales por parte del estamento 

militar y hacer plausible la aplicación de un nuevo tipo de militarismo en la década de los 

sesenta22. 

En América Latina ya se habían presentado prácticas de este tipo a lo largo del 

siglo XIX, conocidas como el viejo militarismo. En este periodo “por lo general las 

instituciones militares fueron más fuertes que las demás instancias estatales, lo que 

facilitó que se autoproclamaran como dinamizadoras de la economía e integradoras de 

la sociedad”23. De tal suerte que se creó la idea de que “el último recurso que tiene la 

sociedad para salir de sus crisis es recurrir a la orientación de las instituciones 

militares”24. En el marco de esta cultura política, se entiende la aparición de un nuevo 

 

22 Francisco Leal. La seguridad nacional a la deriva. Del Frente Nacional a la Posguerra Fría 

(Bogotá: Alfomega Colombiana, S.A. –Universidad de los Andes, 2002). 

23 Leal, 4. 24 Leal, 4. 

89
Seguridad y Economía en Brasil

militarismo materializado en la Doctrina de Seguridad Nacional. Esta ideología recogió 

algunos elementos del militarismo de viejo cuño y los adoptó al contexto de la década de 

los sesenta. Éstos se pueden resumir en dos rasgos fundamentales íntimamente 

relacionados. Primero, la creencia por parte de los militares de que dada la inestabilidad 

política, tenían el deber de incursionar militarmente en la vida pública. Segundo, la 

justificación de la ocupación permanente del poder civil por parte de los gobiernos 

militares mediante razones demagógicas e ideológicas de salvación nacional25. Era de 

esperarse que este tipo de ideología diera paso a la preparación y justificación de varios 

golpes militares en Brasil, los cuales se iniciaron con el del general Castello Branco. El 

nuevo régimen se caracterizó por un marcado contenido autoritario, expresado en “la 

rotación presidencial en función de un proceso de cooptación llevado a cabo por la 

cúpula militar, un tímido funcionamiento de un Parlamento elegido democráticamente 

sobre la base de un bipartidismo forzado y, en los últimos tiempos, la elección de las 

autoridades de los Estados federales”26. 

En aras de mostrar un perfil democrático, el sistema político brasileño intentó 

recrear una supuesta contienda entre dos partidos: la Alianza Renovadora Nacional 

(ARENA), conformada por un grupo de antiguos militares y controlada por el régimen, y 

el Movimiento Democrático Brasileño, el cual supuestamente aglutinaba las fuerzas de 

oposición27. Con todo, el régimen logró cierto grado de legitimidad y gobernabilidad dado 

que bajo las presidencias de los generales Humberto de Alentar Castello Branco (1964-

1966), Arthur Costa e Silva (1967-1969) y Emiliano Garrastuzu Médici (1969-1974), hubo 

un significativo desarrollo de la infraestructura económica nacional”28. 

A comienzos de los años setenta el modelo cepalino de sustitución de 

importaciones comenzó a dar señales de agotamiento y se hizo sentir la necesidad de 

una política de exportaciones más agresiva, debido en parte al imperativo de pagar la 

deuda externa contraída y disminuir la brecha de ingresos. Fue así como Brasil, 

contraviniendo los deseos de Washington, perfiló su política exterior hacia África y Medio 

Oriente y, además de exportar commodities tales como café, soya y cítricos, comenzó a 

competir fuertemente en el mercado mundial para vender manufacturas como calzado, 

textiles, acero y armas provenientes de las empresas estatales. 

A pesar de que durante el régimen militar el desarrollo económico estuvo 

subordinado a la seguridad militar, una vez que se evaporó el milagro económico a 

mediados de la década de los ochenta, empezó la decadencia de la Doctrina de 

Seguridad Militar y con ella el desmantelamiento del Estado Burocrático Autoritario bajo 

la presión de una inflación galopante y la consiguiente erosión del régimen. Una forma 

de hacer frente a la crisis económica fue la adopción de la apertura económica, la 

devolución del poder a los civiles y la democratización del sistema político, aspectos que 

implicaban poner fin a la hegemonía de los militares. En esta dirección, se sucedieron 

 

25 Luis Costa. “Militarismo”, Nacionalismo y militarismo (México: Siglo XXI Editores, 1969). 26 Alcántara, 91-92. 27 Alcántara, 92. 28 Celso Castro. “Los militares y la política en Brasil”, en Kees Koonings y Dirk Kruijt (eds.), 

Ejércitos Políticos. Las Fuerzas Armadas y la Construcción de la Nación en la Era de la 

Democracia (Lima: IEP Editores, 2003). 

90
Seguridad y Economía en Brasil

varios e interesantes fenómenos políticos y sociales, como el surgimiento de nuevos 

partidos políticos, entre ellos el Partido de los Trabajadores (PT), organizado por algunos 

líderes sindicales; la elección indirecta del primer presidente civil en enero de 1985; las 

elecciones competitivas a la Asamblea Constituyente de febrero de 1986 y la 

promulgación de una nueva Constitución en 1988 (Alcántara, 1999:94-95). 

2. El proceso de apertura económica y política: la etapa contemporánea de 

la relación entre seguridad y economía 

Con el regreso de la democracia, una vez superado el modelo impuesto por el 

régimen del Estado Burocrático Autoritario, la política exterior brasileña, apoyada en la 

liberalización de la economía, basada en el paradigma liberal, amplió el proyecto de una 

política al servicio del comercio para asegurar su desarrollo económico y contar con los 

recursos necesarios para sus ambiciones hegemónicas. Esta situación, a pesar de sus 

éxitos, lejos de fortalecer su proyecto político en la región ha generado situaciones de 

desequilibrio que debilitan sus opciones en materia de seguridad estratégica. 

A pesar de que los asuntos relacionados con su seguridad y su economía se han 

convertido en una prioridad del Estado brasileño, al punto de constituirse en un fin en sí 

mismos, existen factores perturbadores como el peso de su deuda externa (la más alta 

del planeta), la debilidad de su sistema político, las abismales diferencias económicas 

entre los estados, y una cultura política caracterizada por un escaso legado democrático 

y participativo. Por esta razón la seguridad económica se ha ubicado en los últimos años 

en el centro del debate. A continuación se desarrollan tres niveles de análisis que 

permiten aprehender la relación contemporánea entre seguridad y economía en Brasil. 

2.1. El ámbito interno: desarrollo económico desigual 

La característica predominante en Brasil ha sido el desarrollo económico desigual 

de las regiones geográficas del país el cual se constituye, tal vez, en uno de los factores 

más preocupantes en materia de seguridad ciudadana. Detrás de la existencia de un 

Brasil considerado como una potencia regional, se esconde una realidad dual que ha 

dado lugar a la formulación del modelo “Belindia”: “hay regiones brasileñas con el índice 

de desarrollo de Bélgica y otras con el de la India”29

Ello se expresa, por ejemplo, en el hecho de que el Estado más rico, es decir, 

São Paulo, cuenta con el 37.5 del Producto Nacional (1995) y su per capita llegó a ser 

7.4 veces más alto que el del Estado más pobre, Piauí30. Así mismo, posee la estructura 

administrativa y educativa más sofisticada de Brasil y en 1994 logró aportar el 50.7% de 

 

29 Alcántara, 88. Wayne Selcher. “The politics of Decentralized Federalism, National Diversification, 

an Regionalism In Brazil”, Journal of Inter-American Studies and World Affairs 40 (1998): 25-50 30 Condederação Nacional da Industria (CNI). Economia brasileira: comparações regionais. Rio de 

Janeiro, 1995, 33. 

91
Seguridad y Economía en Brasil

todo el ingreso federal31. Igualmente, más de la mitad de la investigación científica y de 

la producción industrial del país se concentra en este Estado32. 

Según Wayne Selcher, “the unusually great variance in its territorial, economic, 

and demographic conditions marks Brazil as an example of seriously asymmetrical 

federalism [...] Among and within its 26 states, furthermore, independent of region, per 

capita income varies considerably. Institutional aberrations overlaying such variations 

have produced major distortions in representation across the federation, which have 

become particularly relevant in national politics with the increased power of the National 

Congress” 33

Distribución geográfica de los recursos de Brasil

Estado Ingreso por persona 

(reales) 

%del PIB 

Distrito federal 7.089 2.56 

São Paulo 4.666 32.85 

Río de Janeiro 4.386 12.26 

Paraná 3.674 6.74 

Río Grande do Sul 3.670 7.37 

Santa Catarina 3.405 3.44 

Matto Grosso de Sul 3.109 1.24 

Amazonas 2.888 1.39 

Espíritu Santo 2.866 1.67 

Minas Gerais 2.833 9.81 

Goiás 2.441 2.19 

Amapá 2.436 0.19 

Matto Gross 2.268 1.08 

 

31 Selcher, 25-50. 32 Ver Nakano, Yoshiaki, “The State of Sao Paulo” Brazil File 5. (1 June), 1996, p. 5. 33 Selcher, 33. 

92
Seguridad y Economía en Brasil

Acre 2.151 0.2 

Pará 2.017 2.28 

Roraima 2.009 0.11 

Sergipe 1.958 0.66 

Bahía 1.839 4.86 

Rondonia 1.794 0.49 

Río Grande do Norte 1.789 o.96 

Pernambuco 1.603 2.5 

Halagaos 1.372 0.77 

Ceará 1.287 1.81 

Paraiba 1.108 0.78 

Maranhao 1.055 1.15 

Tocantis 901 0.19 

Piauí 838 0.48 

Fuente: Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (IPEA), en Noticias Aliadas, 23 de 

junio de 1996. Citado por Dabene, Oliver, “Las transformaciones políticas y económicas: 

América Latina hacia la democracia de mercado (1979-1990)” y “, América Latina en el 

siglo XX (España, Síntesis, 1999). 

2.2. El ámbito regional: el Mercado Común del Sur y el Sistema de Vigilancia y 

Protección de la Amazonía. 

Históricamente, la política exterior brasileña ha estado influenciada 

ostensiblemente por las ideas rectoras de cinco expertos en geopolítica: Golbery do 

Couto e Silva, Mario Travasos, Meira Mattos, Lysas Rodrígues y Tersnha de Castros. El 

imaginario que se ha construido a partir de sus trabajos sigue vigente en la actualidad. 

93
Seguridad y Economía en Brasil

Básicamente, la idea es convertir a Brasil en una potencia sudamericana territorial y 

marítima, capaz de competir con las grandes potencias del mundo34. 

En palabras del ex canciller Luis Felipe Lampreria “[este proyecto se basa] en 

compartir [...] un mismo espacio geográfico, prácticamente una isla ligada al resto del 

hemisferio por el istmo centroamericano, la vuelta a la democracia (clave de 

acercamiento) y la presencia del MERCOSUR y otros bloques como la Comunidad de 

Naciones (CAN), y por último, la superación de suspicacias y animosidades de 

regímenes anteriores”. 

En un discurso pronunciado ante el XIV Consejo Presidencial Andino, el 

presidente Luiz Inacio da Silva dio a conocer los caminos que Brasil intenta utilizar para 

lograr su propósito: “ Brasil tiene conciencia de su responsabilidad para que alcancemos, 

unidos, nuestra meta común...Queremos la América del Sur para todos nosotros y para 

todos los suramericanos...Brasil concibe la integración entre el MERCOSUR y la 

Comunidad Andina como una herramienta para alcanzar una relación que refleje el peso 

de ambos bloques. La integración económico-comercial no es fin en sí misma. La 

integración suramericana no es excluyente de otros procesos en que todos estamos 

envueltos... La prioridad natural es nuestra región... pero no podemos quedar restrictos 

a ella. El MERCOSUR ya estableció negociaciones con África e India, que deberán llevar 

a la constitución de áreas de libre comercio”. 

De hecho, Brasil considera al MERCOSUR, no sólo como un polo potencial de 

crecimiento económico, sino también como un gran proyecto geopolítico. 

A pesar de que en la práctica el proyecto del Mercado Común del Sur no ha sido 

capaz de avanzar en materia de acuerdos macropolíticos, su proceso de integración se 

ha constituido en un proceso previo para negociar otro tipo de acuerdos comerciales, 

puesto que, según su visión, para que los países suramericanos puedan obtener 

ganancias reales en las negociaciones comerciales de mayor alcance es importante que 

los países de América del Sur coordinen efectivamente sus posiciones. 

Un segundo aspecto que es importante destacar en materia de geopolítica 

regional se refiere al Sistema de Vigilancia de la Amazonía (SIVAM) y al Sistema de 

Protección de la Amazonía (SIPAM), creados por el Gobierno Federal para proteger a la 

región amazónica, permitir un desarrollo sustentable en la región y garantizar la 

soberanía del país sobre la Amazonía brasileña. 

A raíz de la preocupación expresada en el seno de los círculos ambientalistas por 

la degradación del medio ambiente, la Amazonia, considerada el “pulmón del mundo”, ha 

cobrado singular importancia, no solamente para los países industrializados, sino para el 

propio Brasil que la considera como su prioridad en materia de defensa y seguridad. No 

porque exista el peligro de conflictos militares de naturaleza interestatal sino por los 

 

34 Andrew Hurrell, “The Foreign Policy of Modern Brazil”, en Hook Steven (ed.), Comparative 

Foreign Policy. Adaptation Strategies of Great and Emerging Powers (New Jersey: Prentice Hall, 

2001 

94
Seguridad y Economía en Brasil

crímenes transfronterizos relacionados con el narcotráfico, el contrabando y el tráfico de 

armas que se han constituido en los mayores desafíos para Brasil. Esta circunstancia es 

tanto más preocupante para las autoridades cuanto que la Amazonía que cubre un área 

de 5.5 millones de kilómetros cuadrados, de los cuales el 60 por ciento es brasileño, 

alberga a una población de 30 millones de habitantes, en el entendido de que la extrema 

pobreza y a exclusión social de amplios sectores de la población provoca la erosión de la 

cohesión social y debilita la seguridad de los Estados. 

El SIVAM, concebido como un instrumento para fomentar el conocimiento de la 

región y cuya implementación se inició en 1997, estuvo precedido por la firma del 

Tratado de Cooperación Amazónica en 1978. En efecto, el gobierno brasileño que 

asumió la iniciativa de su negociación, considera que para la promoción del desarrollo 

sustentable de la región es preciso trabajar conjuntamente con sus vecinos e 

institucionalizar la cooperación entre países. De este modo, el Tratado de Cooperación 

Amazónica, suscrito por todos los países del área, fue concebido como un marco 

importante para la reafirmación de la soberanía de los países amazónicos sobre los 

recursos de la región. Otro punto importante en este sentido fue la Conferencia de Río 

de 1992 en la cual los Estadios reafirmaron su derecho soberano a explotar sus propios 

recursos según sus posibilidades. El último paso en esta vía está representado por la 

Cumbre de Cancilleres de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica 

(OTCA) que se celebró el 9 de septiembre de 2004, a raíz de la cual se aprobó el Plan 

Estratégico 2004-2012 para responder a los desafíos del desarrollo sustentable de la 

Amazonia Continental. 

En la actualidad, el Sistema de Protección de la Amazonia (SIPAM), compuesto 

por diversos aparatos de vigilancia, y al que se articula el SIVAM, tiene como propósito 

fundamental ampliar el control militar, policial y ambiental de la región así como proteger 

las fronteras, las aguas jurisdiccionales, la plataforma continental y el espacio aéreo. 

Para Brasil estos programas responden a grandes desafíos para su seguridad y a 

la necesidad de atender los problemas que se presentan en la región, a saber: 

“ocupación de los espacios en forma inadecuada, acciones depredatorias, reducción de 

la biodiversidad, ocurrencia de hechos ilícitos, degradación ambiental, concentración 

poblacional, deterioro de los servicios de salud y agravamiento de los aspectos socioeconómicos”35

2.3. El ámbito hemisférico: El libre comercio en América Latina 

En el ámbito hemisférico, Brasil manifestó claramente su oposición al Área de 

Libre Comercio de las Américas. Como lo expresara el presidente Luiz Inácio Lula da 

Silva en un discurso ante la Cámara de Diputados el 20 de octubre del 2003, existe una 

preocupación en torno a dicho proyecto pues, “[...] el ALCA no involucra solamente la 

liberalización comercial y la apertura de mercados. Se juega también, según formulas 

que se han estado proponiendo, el tratamiento de temas complejos y sensibles de gran 

 

35 Sistema de Vigilancia de la Amazonía y Sistema de Protección de la Amazonía, disponible en el 

sitio Web: www.mre.gov.br. 

95
Seguridad y Economía en Brasil

relevancia para el desarrollo del Brasil, como servicios, inversiones, compras 

gubernamentales y propiedad intelectual”36. Más exactamente, a Brasil le preocupan las 

limitaciones explícitas del proyecto pues en la negociación se han excluido temas 

fundamentales para los intereses nacionales de Brasil, como los subsidios agrícolas y 

normas anti-dumping. 

A pesar de que el Presidente Lula ha estado dispuesto a negociar de forma 

constructiva con Estados Unidos, también ha sido enfático en afirmar que “No tiene 

sentido conceder acceso preferencial a nuestro mercado sin una contrapartida en áreas 

en las que somos más competitivos, como la agricultura, donde enfrentamos, además de 

la competencia desleal de los subsidios, barreras arancelarias y no arancelarias que 

impiden el acceso de nuestros productos. Las ofertas que se presentaron hasta ahora 

indican que las posibilidades de ventajas en ese sector son muy limitadas. Por otra 

parte, al considerar el posible resultado de las negociaciones, no podemos olvidar que 

estamos trabajando con un conjunto de países extremadamente heterogéneo, en 

términos de tamaño, población, nivel de desarrollo económico y social”37. En pocas 

palabras, lo que exige el mandatario brasileño es que se trate a su país como un socio 

con base en el interés recíproco y el respeto mutuo, tanto más importantes cuanto que, 

pese a las barreras proteccionistas de los Estados Unidos para el acero y los productos 

agrícolas que exporta Brasil, el mercado estadounidense es el más activo e importante 

para las exportaciones brasileñas. 

Por esa razón, Brasil más que acercarse al coloso del norte ha promovido una 

serie de iniciativas tendientes a acercarse a sus vecinos. La más emblemática es, 

indudablemente, la Comunidad Sudamericana de Naciones por cuanto supone proyectos 

que tienen como propósito no solamente fomentar el crecimiento económico de sus 

países miembros sino también fortalecer la seguridad de la región. Dichos proyectos, 

todos ellos en función de la construcción de un proyecto de seguridad económica, giran 

en torno a la puesta en marcha de una empresa común de petróleo, la coordinación de 

las fuerzas armadas de los países suramericanos y la construcción de infraestructura 

física en la región. 

Una consideración final 

Brasil es, desde la década de los setenta, un global trader, y los productos 

industrializados constituyen la mitad de sus exportaciones, aparte de ser uno de los 

mayores exportadores agrícolas del mundo. Su economía es una de las más 

importantes del planeta pero está expuesta a profundos desequilibrios. En realidad, 

como nunca antes en su historia, las finanzas públicas y privadas de Brasil dependen de 

los flujos de capital de los Estados Unidos, de la cotización de los bonos de su deuda 

externa en ese país y de los indicadores de Wall Street. El evidente desequilibrio en las 

relaciones económicas entre ambos países se convierte en dependencia en el área de 

 

36 Palabras del Sr. Presidente Luiz Inácio Lula da Silva en la Sesión de Apertura del “Encuentro 

Parlamentario sobre el Área de Libre Comercio de las Américas, 2003. 37 Palabras del Sr. Presidente Luiz Inácio Lula da Silva en la Sesión de Apertura del “Encuentro 

Parlamentario sobre el Área de Libre Comercio de las Américas, 2003.

96
Seguridad y Economía en Brasil

los intereses político-estratégicos lo que plantea el reto de buscar soluciones que 

permitan superar dicha situación. 

Sus dimensiones continentales, su potencial económico, su localización 

geopolítica y su capacidad para influir sobre el resto de los países de la región son 

factores importantes con los que cuenta Brasil para equilibrar una situación que en las 

circunstancias actuales le es desfavorable. Para superarla, ha diseñado una estrategia 

que, el plano externo, busca fortalecer los mecanismos de cooperación e integración con 

sus vecinos en un proceso en el que lo subregional debe ser complemento de lo regional 

y aún de lo mundial y, en el interno, aliviar las situaciones de inequidad que han 

caracterizado su historia y fortalecer su seguridad económica. 

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99
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ISSN: 1533-2535 Volume 6 No. 1 Spring 2006

Parámetros colombianos de seguridad y defensa. Evolución y

perspectivas

Vicente Torrijos R. 

Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia

Colombiano, profesor de ciencia política y relaciones internacionales en la Universidad del Rosario,

de Bogotá http://www.urosario.edu.co/FASE3/profesores/doce_vicente_torrijos.htm], es politólogo y

periodista con especialidad en opinión publica, hizo un postgrado en Altos Estudios Internacionales y

el doctorado en Relaciones Internacionales.

Ha sido miembro suplente de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991; observador internacional

de la Oea para las elecciones presidenciales de Nicaragua; fundador y director del Departamento y la

Maestría en Relaciones Internacionales de la Universidad Javeriana; consejero de paz para el

Departamento del Caquetá; presidente del Consejo Latinoamericano de Investigaciones para la Paz –

con sede en Guatemala-; profesor de la Academia Diplomática de San Carlos; director del

Observatorio Rosarista de Política Exterior Colombiana, y fundador y director de la Escuela

Colombiana de Alto Gobierno con su especialización en Alta Dirección del Estado.

Es miembro de la junta directiva de la Sociedad Económica de Amigos del País; miembro del Consejo

Nacional de Acreditación Académica de Colombia; colaborador del diario El Tiempo; columnista del

Diario La Opinión, de Los Ángeles, California; consultor del Instituto Internacional de Gobernabilidad -

con sede en Barcelona-; profesor de Lógica Estratégica y asesor de la Escuela Superior de Guerra

para la Política de Seguridad y Defensa; profesor de Paz y Conflictos en la Universidad Oberta de

Catalunya –España--; editorialista político e internacional de la cadena colombiana de Radio Caracol

(Grupo Prisa, España), y asesor para Asuntos Estratégicos del Comando General de las Fuerzas

Militares.

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Parámetros colombianos de seguridad y 

defensa. Evolución y perspectivas. 

Vicente Torrijos R 1

Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia. 

SUMARIO 

Con un enfoque ‘hiper-realista’ 2 y una perspectiva ‘transformacional’ 3, este trabajo 

establece los parámetros sobre los que se ha construido y evoluciona el sistema colombiano 

de seguridad y defensa. 

1 Por el apoyo personal prestado en Washington, D.C., y por sus valiosos comentarios, el autor 

expresa su agradecimiento a los profesores John T. Fishel e Ismael Idrobo (q.e.p.d.), del Centro de 

Estudios Hemisféricos de la Defensa, Chds ; a Jean-Marie Faison y José Torres, de la Biblioteca de la 

National Defense University ; a John P. Merrill, director de Política para el Hemisferio Occidental en la 

oficina del Subsecretario de Defensa para la Seguridad Internacional ; al teniente coronel Glenn 

Alexander Crowther, de la dirección de Política y Estrategia del Comando Sur de los Estados Unidos; al 

capitán de navío Jorge Luis Gross Albornoz, jefe del Gabinete Ministerial del Ecuador ; al coronel 

Ricardo Ignacio Lyon, del departamento de Asuntos Internacionales del Ejército de Chile ; al teniente 

coronel Jonathan Durán, de la Guardia Nacional de Venezuela y profesor visitante de Fort Benning ; al 

teniente coronel Rudy Tun, del ejército de Guatemala ; a la profesora Milene P. Kindermann, de la 

Universidade do Sul de Santa Catarina, Brasil ; al profesor Thomas A. Marks, de la School for National 

Security Executive Education, y a David Brian Des Roches, director de asuntos de Mantenimiento de 

Paz de la oficina del Secretario de Defensa de los Estados Unidos. 

2

 El autor entiende por enfoque ‘hiper-realista’ aquel que recoge los enunciados originales y más 

recientes de la corriente realista de la ciencia política y las relaciones internacionales, adicionándoles 

elementos propios del sistemismo para dotarlos de cierto vigor y dinamismo. Sin renunciar al uso de 

componentes propios de otras corrientes, observando así un cierto eclecticismo -que preserva de la 

pugnacidad propia del ‘colonialismo’ teórico con el cual se tiende a estereotipar los estudios sobre 

seguridad y defensa-, este trabajo refuerza, afinca y expande los principios del realismo clásico. 3

 Se refiere al tipo de estudios que abordan la problemática de seguridad y defensa en una perspectiva 

dinámica y cambiante, ajustándola a los requerimientos propios, [a] del contexto operativo, y [b] del 

entorno político internacional actual (la relación entre escarmiento y confiabilidad). Sobre el primer 

punto, en un sentido epistémico amplio, cfr. Eric V. Larson & Irene T. Brahmakulam (2001) Building a 

new foundation for innovation : results of a workshop for the National Science Foundation. Arlington, 

pp. xi-xvi. Sobre el segundo punto, cfr. Gérard Marandon (2003) ‘Más allá de la empatía, hay que 

cultivar la confianza : claves para el reencuentro intercultural’, en Revista Cidob de Relaciones 

Internacionales. Cidob, Barcelona, n° 61-62, may.-jun. V. también el debate planteado por Salvador G. 

Raza (2003) ‘A questão da cientificidade nos estudos de defesa’, en Política Externa, Ed. Paz y Terra, 

São Paulo, dez-jan-fev 03-04, p. 91. 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Al evocar y entrelazar dieciséis conceptos en los que se basa el funcionamiento del 

sistema, aquí se explican y analizan las manifestaciones y tendencias del complejo 

estratégico más conflictivo del hemisferio occidental 4

. 

1. CONTEXTO 

1.1. Marco geopolítico 

1.1.1. Efecto de la geografía 

Concepto 1 : Diversidad 

Colombia es un país de alta diversidad geocultural. Sus cinco regiones principales 

(Caribe, Pacífico, Andes, Orinoquia y Amazonia) registran alta complejidad interna y las 

relaciones interregionales hacen de la integración nacional un proceso difícil y multifacético. 

En efecto, la dispersión geográfica provocada por la fractura territorial (tres 

cordilleras, dos grandes valles fluviales, la extensa llanura oriental y la selva amazónica) ha 

dificultado no sólo el proceso de creación de la identidad nacional y la unificación del 

mercado interno, sino que ha favorecido los regionalismos, la proliferación de micro-poderes 

que compiten localmente por el control territorial (del que históricamente se ha derivado el 

control político), entorpeciendo la consolidación del poder estatal. 

Adicionalmente, esta diversidad genera no sólo una problemática diversa originada 

en las particularidades de las distintas zonas del país, sino que entraña, más allá de la 

pluralidad de intereses (muchas veces difícilmente consensuables), distintas velocidades de 

desarrollo que explican los contrastes entre unas áreas y otras, así como las tensiones más 

o menos constantes entre los centros (económicos, políticos) y la periferia [cfr. Anexos 6.5.]. 

Concepto 2 : Interconectividad 

Sometido a conflictos internacionales entre los que se destacan la separación de 

Panamá, a principios del siglo XX, y la confrontación con Perú, a comienzos de los años 30, 

Colombia ha sido un país que también ha padecido conflictos internos entrelazados y 

permanentes [cfr. Anexo 2]. 

Todo ello ha derivado en un intenso flujo de personas y bienes tanto al interior como 

hacia el exterior, lo que, sumado a su condición de país eslabón entre el sur y el resto de 

América, arroja un resultado tan complejo como turbulento pues estos procesos de movilidad 

(interna) [cfr. Anexos 6.7.1. + 6.7.2.] e interconexión (desde, y hacia fuera), se han visto 

 

4

 Cfr. ‘The 2003 chart of armed conflict’, inserto, en International Institute for Strategic Studies, IISS 

(2003, Oct.) The Military Balance, 2003-2004. Oxford University Press, Londres. 

101 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

afectados por estímulos económicos que van desde la simple subsistencia hasta el crimen 

organizado 5

. 

1.1.2. Factores geográficos de poder 

Concepto 3 : versatilidad y disponibilidad 

Por su posición geográfica, Colombia es también un país de alta complejidad en el 

contexto hemisférico de seguridad y defensa. 

Aunque aún no dispone de un canal interoceánico, maneja múltiples recursos 

geopolíticos 6

, de tal forma que conecta versátilmente sus dimensiones caribeña y pacífica, y 

las conjuga con su influencia tanto en el entorno vertical andino como en el arco Orinocoamazónico ; todo ello en clave hemisférica, destacándose su articulación con Norteamérica y 

el Cono Sur, al mismo tiempo 7

 [cfr. Anexo 3]. 

1.1.3. Alianzas y disparidades regionales 

Concepto 4 : flexibilidad 

De acuerdo con la tradición estratégica que se consolidó durante la Guerra Fría, y no 

obstante las dificultades [cfr. Anexo 6.4.3.] y la inestabilidad que son consecuencia de un 

conflicto armado interno que excede los cuarenta años, Colombia mantiene su identidad 

como país promotor de los valores democráticos [cfr. Anexos 6.4.1. + 6.4.2.] de corte 

occidental (libre empresa, libertad de expresión [cfr. Anexos 6.3.1. + 6.3.2.], cohesión social 

y solución pacífica de controversias). 

En tal sentido, conserva su condición de aliado flexible 8

 de los Estados Unidos (más 

distante, o más próximo, de acuerdo con las circunstancias)9-10, promoviendo esquemas 

 

5

 V. Sociedad Geográfica de Colombia, www.sogeocol.com.co e Instituto Geográfico Agustín Codazzi, 

www.igac.gov.co

6

 V. Julio Londoño (1977) Geopolítica de Suramérica. Imprenta y Publicaciones de las Fuerzas 

Militares, primera edición, Bogotá, 1977. 

7

 Cfr. Daniel García Echeverri (1991) Horizontes geopolíticos colombianos. Imprenta y Publicaciones 

de las Fuerzas Militares, primera edición, Bogotá, ago. 1991. 8

 En este sentido, Colombia y los Estados Unidos han encontrado parámetros válidos para mantener 

una cooperación estratégica sostenida. V. Thomas S. Szayna, Adam Grissom, Jefferson P. Marquis, 

Thomas-Durell Young, Brian Rosen & Yuna Huh (2004) U.S. Army security cooperation. Toward 

improved planning and management. Rand Corporation,Santa Mónica. 

Concretamente, en la p. 10s. del texto, los autores presentan una serie de ocho categorías de 

actividades de engranaje de la cooperación para la seguridad, todas ellas armónicamente adaptables a 

los parámetros colombianos de seguridad, con excepción de la ‘asistencia humanitaria’, cuyas 

características no aplican exactamente para la relación establecida entre los dos países. 

Recuérdese que también en la Estrategia Nacional de Seguridad de los Estados Unidos, de septiembre 

del 2002 (tit. iv) se registra que ‘En Colombia, reconocemos la unión entre el terrorismo y los grupos 

extremistas que desafían la seguridad del Estado, y las actividades del tráfico de drogas ayudan a 

financiar las operaciones de tales grupos. Estamos trabajando para ayudar a Colombia a defender sus 

102 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

bilaterales de seguridad (con Panamá 11, Ecuador 12 o Brasil 13, por ejemplo), y 

subregionales (v. g. a nivel andino) 14. 

1.1.4. Diferencias territoriales internacionales 

 instituciones democráticas y derrotar a los grupos armados ilegales, tanto de izquierda como derecha, 

extendiendo una efectiva soberanía sobre todo el territorio nacional y suministrando la seguridad 

básica al pueblo colombiano’. 

9

 V. Gabriel Marcella (2003) The United States and Colombia : the journey from ambiguity to strategic 

clarity. Army War Collage. Strategic Studies Institute. 10 Así, por ejemplo, debe interpretarse el alineamiento de Colombia con la coalición liderada por los 

Estados Unidos que intervino en Iraq en 2003 (v. El Tiempo, Bogotá, jue. 20 mar. 03), el acuerdo que 

establece que Colombia podrá entregar estadounidenses a la Corte Penal Internacional solo si cuenta 

con el consentimiento previo de los EE UU (cfr. El Tiempo, vie. 19 sep. 03, p. 3), y el esfuerzo del 

gobierno colombiano por posicionar el conflicto interno dentro de la agenda global de lucha contra el 

terrorismo. Aunque Colombia no envió tropas a Irak, algunas versiones al respecto circularon durante 

el primer semestre del 2004, justo cuando mayor apremio sentía el gobierno de los EE UU debido a las 

reconsideraciones que hicieron algunos países sobre la presencia de sus tropas en el marco de la 

citada coalición (cfr. La Nación, Neiva, lun. 9 feb. 04, p. 6 + El Tiempo, mar. 10 feb. 04, p. 6. 11 Vicente Torrijos (2004) ‘Pautas para el desarrollo del concepto de paz cultivable’, en Revista de las 

Fuerzas Armadas, Escuela Superior de Guerra, Bogotá, mar. 04, p. 6. 12 La visita del presidente Lucio Gutiérrez a Bogotá, en marzo de 2004, fue bastante reveladora, pues 

sacó a flote la posibilidad de que cascos azules de la Onu reciban entrenamiento en Ecuador, 

preparándose así para enfrentar escenarios conflictivos como el colombiano (cfr. revista Cambio, 

Bogotá, 15 mar 04, p. 28 ss). 

Por otra parte, Ecuador se siente animado porque, más allá de la Iniciativa Regional Andina –como 

prolongación del Plan Colombia en el área-, cuente también con la ayuda directa de los Estados 

Unidos para gozar de un plan similar. Uno de los argumentos favoritos de Quito al respecto es el 

desplazamiento de población colombiana hacia su país por efecto de la fumigación de cultivos ilícitos 

en zonas fronterizas, con lo cual relacionan hábilmente la grave situación humanitaria y el impacto 

ecológico con el ambiente propicio que se genera en tales condiciones para la propagación de las 

actividades subversivas (v. La Nación, dom. 26 dic. 04, p. 11). 

13 V. Carlos Wellington Leite de Almeida (2002) ‘Sistema de vigilância da Amazônia –Sivam-. 

Perspectivas da economia de defesa’, en A Defesa Nacional, n° 793, may. 2002. 

De hecho, las relaciones entre los dos gobiernos se han fortalecido notablemente, tal como se puso de 

presente durante la visita del presidente Uribe a Sao Paulo, en junio del 2004 (cfr. El Tiempo, jue. 24 

jun. 04, p. 16 + 17). En efecto, el citado Sivam, así como la Iniciativa de Integración de la 

Infraestructura Regional Suramericana, Iirsa, y la mismísima creación de la Comunidad Suramericana 

de Naciones, se han convertido en escenarios de particular importancia para la promoción de la 

confianza y el afinamiento de programas conjuntos en seguridad y defensa (Beatriz Miranda (2004) 

‘Brasil-Colombia : ¿Vecinos en proceso de acercamiento? Documento n° 9, Fescol, Bogotá. 

V. también João Paulo Soares Alsina Jr. (2003) ‘A síntese imperfeita : articulação entre política externa 

e política de defesa na era Cardoso’, en Revista Brasileira de Política Internacional, Instituto Brasileiro 

de Relações Internacionais, año 46, n° 2, 2003, p. 53. 14 Cfr. Gerardo Covacevich (2003) ‘Mecanismos de la seguridad subregional y las nuevas amenazas’, 

en vv.aa. Seguridad y defensa en las Américas : la búsqueda de nuevos consensos. Flacso, Santiago, 

2003, p. 139. 

V. también Vicente Torrijos (2004) ‘Seguridad constructiva / seguridad selectiva. Un mapa conceptual 

para entender y gestionar el riesgo de ingobernabilidad global’, en vv.aa. Encrucijadas de la seguridad 

en América y Europa. Universidad del Rosario, Bogotá, 2004. 

103 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Concepto 5 : adaptabilidad 

Colombia mantiene controversias limítrofes de notable importancia con Nicaragua y 

Venezuela 15. De hecho, el país atiende el proceso que en torno al tratado de aguas 

marinas y submarinas (Esguerra-Bárcenas, 1928) ha iniciado Managua en la Corte 

Internacional de Justicia 16 ; y aunque congelado formalmente, el diferendo con Venezuela 

sobre las áreas marinas y submarinas en el golfo de Coquibacoa perturba las sólidas 

relaciones culturales y económicas entre Bogotá y Caracas 17. 

Esta situación se refleja en la impecable coincidencia que existe entre la Política de 

Seguridad Democrática, PSD, -cfr. Anexo 6.8.1.- 18, que enuncia como uno de sus objetivos 

el ‘mantenimiento de una capacidad disuasiva’, y la política exterior 19, en donde la ‘defensa 

de la soberanía nacional y el desarrollo integral de las fronteras’ también aparece como un 

objetivo estratégico, con lo cual, se ha llegado a hablar de ‘diplomacia de defensa’ 20, un 

concepto que caracteriza al gobierno del presidente Uribe de manera muy distinta al que 

acompañó las gestiones del presidente Pastrana, cuando se habló de ‘Diplomacia de Paz’. 

No obstante, estas circunstancias se manejan con aplomo y prudencia (bajo un 

cierto criterio de adaptabilidad), de tal forma que ellas subyacen a una problemática que, en 

la superficie, resulta más apremiante : la del crimen organizado y el terrorismo, que en 

Colombia revisten en toda su intensidad el carácter de transnacionales [cfr. Anexo 6.6.]. 

1.1.5. Factores de tensión transfronterizos y transnacionales 

Concepto 6 : entrelazamiento 

os parámetros colombianos de seguridad están marcados por la naturaleza 

compleja, crónica y prolongada de la convivencia conflictiva que caracteriza al país, de tal 

manera que la confrontación armada interna solo puede entenderse en función de las 

tensiones transnacionales, y a la inversa. 

En consecuencia, el conflicto interno se ve estimulado por el tráfico de armas, de 

precursores químicos para la producción de drogas, y de capitales, en tanto que la dinámica 

interna promueve el tráfico de drogas, la migración ilegal, cierto grado de inestabilidad social 

 

15 Cfr. España. Instituto de Cooperación Iberoamericana. Comisión Nacional del V Centenario. 

Conflictos territoriales en Iberoamérica y solución pacífica de controversias. Ediciones de Cultura 

Hispánica, Madrid, 1986. 

16 Cfr. El Tiempo, dom. 19 dic. 04, p. 33 (‘Soberanía colombiana no corre riesgos con Nicaragua’). 17 V. Darío Ruiz Tinoco (1998) ‘Las fronteras de Colombia’, en Geografía – Boletín de la Sociedad 

Geográfica de Colombia, n° 126, p. 47. 

18 Colombia, Presidencia de la República + Ministerio de Defensa, Política de defensa y seguridad 

democrática. Bogotá, 2003, p. 33. 19 Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Política Exterior de Colombia, 2002-2006. 

Gobernabilidad democrática, responsabilidad compartida y solidaridad. Bogotá, p. 19. 20 Vicente Torrijos (2003) ‘Diplomacia de defensa e interés colectivo’, en Revista Desafíos, n° 9, 

Universidad del Rosario, Bogotá, p. 138. 

104 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

y política ; todo ello entrelazado por un común denominador : el accionar terrorista 21, tanto 

anti, como prosistémico 22, que permea el área completamente 23. 

1.1.6. Instituciones y redes internacionales de seguridad 

Concepto 7 : interactividad 

En este contexto, Colombia comparte los valores propios de la Carta Democrática 

Interamericana (OEA, 11 sep. 2001), opera en un marco de seguridad compartida que se 

sintetiza en los resultados de la Conferencia Especial de la OEA sobre Seguridad, realizada 

en México 24, en octubre del 2003, y valora de manera particular la resolución CS-ONU 

1373/2001 (contra el terrorismo), así como la Carta Andina de Seguridad (2002), en el 

entendido de que los acuerdos y procesos regionales y subregionales son ‘fórmulas eficaces 

que pueden ser considerados como etapas necesarias para la creación y el sostenimiento 

del sistema hemisférico de seguridad’ 25. 

El país considera que el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, TIAR, 

debería ‘tener un enfoque más preventivo que reactivo’ ; que el Pacto de Bogotá (1948) 

debería evolucionar hacia uno que contuviera mecanismos ‘ágiles y flexibles’ como 

‘procesos de consultas, alerta temprana, prevención de conflictos, etc.’, y que la Junta 

Interamericana de Defensa, debería estar en capacidad de ‘alertar anticipadamente sobre 

las amenazas a la seguridad, asesorar en el desarrollo de estrategias y planes [sobre] 

políticas transparentes de seguridad y defensa, así como promover la interoperatividad de 

las fuerzas militares’ 26. 

1.1.7. Factores militares 

 

21 V. la documentación propia del Grupo de Conjuntura Internacional, de la Universidade de São 

Paulo, Gacint-Usp, www.usp.br/ccint/gacint y de la Red de Seguridad y Defensa de América Latina, 

www.resdal.org 22 Cfr. Clinton J. Ancker III (2004) ‘La doctrina para la guerra asimétrica’, en Military Review, U.S. Army 

Combined Arms Center, ene-feb. 04, p. 35. 

23 International Crisis Group, Icg (2004) Colombia’s borders : the weak link in Uribe’s security policy. 

Latin America Report, no9, sep. 04. 

V. también del mismo International Crisis Group (2003) Colombia and its Neighbours: The Tentacles of 

Instability. Latin America Report, n°3, abr. 24 Es oportuno destacar aquí que al clausurar la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica, 

los cancilleres de los 34 países de la Oea aprobaron una declaración de respaldo a la lucha del 

presidente Uribe contra el terrorismo haciendo un llamado ‘claro y contundente a los grupos armados 

ilegales para que cesen la violencia e inicien un proceso serio de negociación’ ; llamado que se hizo 

plenamente coincidente con el clima de ‘tolerancia cero contra los flagelos del terrorismo y la 

producción y tráfico de drogas ilícitas y sus delitos conexos’. 

25 Colombia. Misión Permanente ante la Oea, Respuesta al cuestionario sobre nuevos enfoques de la 

seguridad hemisférica. Washington, ago. 2002. 26 Ibidem. Valga anotar que con respecto al Tiar, y a la posibilidad de contar con una fuerza 

multinacional para luchar contra el terrorismo en Colombia, la posición del país ante la Conferencia 

especial de la Oea sobre Seguridad, convocada en México, durante el 27 y 28 de octubre del 2003, fue 

altamente moderada, de tal suerte que el tema se opacaría en la agenda de la política exterior (cfr. El 

Tiempo, vie. 15 ago. 03, p. 4). 

105 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Concepto 8 : Multidimensionalidad 

Por ende, los factores militares resultan de particular importancia en el caso 

colombiano [cfr. Anexos 5.3., 5.4. y 5.5.]. Lejos de plantearse la posibilidad de reducir sus 

ejércitos, o diluirlos, el país se ve compelido a perfeccionar el aparato bélico -incrementando 

notablemente el gasto militar 27- de acuerdo con parámetros multifunción hales que van, en 

abanico extenso, desde : [a] el apoyo a misiones de naturaleza estrictamente cívica 28, 

pasando por [b] la presión sobre los ‘grupos narcoterroristas’ para ‘doblegar su voluntad de 

lucha a través de la derrota militar obligándolos a negociar la solución del conflicto’ 29, hasta 

[c] ‘fortalecer la capacidad disuasiva’ frente a amenazas convencionales 30, siempre en el 

entendido de que aún si en Colombia se llegase a una eventual y, en todo caso, sui generis

fase ‘post-conflicto’, el gasto en seguridad, lejos de reducirse, se mantendría elevado 31. 

Para ello, y en el marco de una sostenida política de reestructuración de la Fuerza 32, el Ejército cuenta con 140 mil efectivos 33 en seis Divisiones, una Brigada de Aviación, 

una Brigada contra el narcotráfico, la Fuerza de Despliegue Rápido, y un Batallón de 

Ingenieros. Asimismo, la Armada Nacional, con 15 mil unidades, dispone de tres Fuerzas 

Navales y una Brigada Fluvial, en tanto que la Fuerza Aérea, Fac, con 7 mil tropas, se halla 

conformada por seis Comandos Aéreos de Combate 34 [figura 1]. 

 EJE ATLÁNTICO DE SEGURIDAD 

 

 

27 Stockholm Internacional Peace Research Institute, Sipri (2004) Sipri Yearbook 2004. Armaments, 

disarmament and international security. Oxford University Press, p. 358. En percentaje del producto 

interno bruto, Colombia ha venido ascendiendo significativamente : 1994 : 2,6 | 1995 : 2,6 | 1996 : 2,8 | 

1997 : 2,9 | 1998 : 3,1 | 1999 : 3,5 | 2000 : 3,4 | 2001 : 3,8 | y 2002 : 4,2 Datos complementarios 

aparecen en el Anexo 1. [Cfr también Anexo 6.8.2.]. 

28 Colombia. Presidencia de la República. Ministerio de Defensa Nacional. Sector Defensa : una 

visión, una misión. Plan Estratégico, 2002-2006, p. 11. 29 Colombia. Comando General de las Fuerzas Militares. Gral. Jorge Enrique Mora Rangel (2003). 

Direccionamiento estratégico y políticas de comando, p. 4. Resulta interesante anotar cómo, a medida 

que crece entre los ciudadanos la percepción de que las Fuerzas Armadas están en capacidad de 

derrotar militarmente a la guerrilla [64 por ciento en sept. 02, y 68 en dic. 04], crece también la 

predisposición a aceptar un acuerdo con la guerrilla para el intercambio de guerrilleros encarcelados 

por personas secuestradas por la guerrilla [solo 28 por ciento en jul. 03, y 45 en dic. 04]. V. El Tiempo, 

mar. 21 dic. 04, p. 2. 

30 Colombia. Comando General de las Fuerzas Militares. Gral. Jorge Enrique Mora Rangel (2003). 

Estrategia militar general, p. 13. Véase también la Política de Seguridad Democrática (Presidencia de 

la República, 2003). 

31 Cfr. Yaneth C. Giha Tovar (2000) El Dividendo de Paz. Una aproximación al conflicto colombiano. 

Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, abr. 

32 Colombia. Comando General de las Fuerzas Militares. Gral. Luis Fernando Tapias (1998). Las 

Fuerzas Militares de Cara al Siglo xxi. Reestructuración de las Fuerzas Militares 1998-2001. 33 Sophie Daviaud (2003) ‘Colombia. Lógica bélica frente a las guerrillas’, en vv.aa. El estado del 

mundo. Anuario económico y geopolítico mundial, 2004. Ed. Akal, Madrid, 2003, p. 411. 34 Colombia. Sector Defensa : una visión, una misión ... op. cit. p. 18 ss. 

106 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

F. Naval 1: Cartagena / San Andrés 

[[ ]] 

 Primera División: 

 Santa Marta 1a Segunda División: 

 >Fac-3 2a Bucaramanga

[Comando Conjunto del Caribe] 

 >Fac-5 >Fac-1 

EJE PACÍFICO DE SEGURIDAD Quinta División: 

 Bogotá >Fac-2 

 5a 

 Tercera División: 3a >Fac-4 4a Cuarta División: 

 Cali Villavicencio

 Sexta División: 

F. Naval 2: Bahía Málaga Florencia [Fuerza de Tarea ‘Omega’] 

 6a 

Base Aérea de Tres Esquinas (Caquetá) – Antinarcóticos 

 F. Naval 3: Leguízamo >Fac-6 

EJE ANDINO DE SEGURIDAD EJE ORINOCO-AMAZÓNICO DE 

SEGURIDAD 

Figura 1 : Multidimensionalidad militar colombiana. 

1.2. Marco geoeconómico y social 

1.2.1. Recursos de poder económico. Vulnerabilidades y fortalezas.

Concepto 9 : sensibilidad 

Colombia es un país de reducida capacidad exportadora de petróleo pero 

sumamente sensible a las variaciones del precio a escala global. No posee una industria 

armamentista destacada, ni dispone de recursos naturales que tengan elevada significación 

estratégica. 

Influye en la inestabilidad de otros países, y al mismo tiempo la padece, por causa 

de la producción y el consumo de drogas, de la cual se benefician por igual las principales 

organizaciones armadas al margen de la ley que operan dentro y fuera de su territorio 35. 

Las redes macro-criminales relacionadas con estos factores (narcotráfico y 

terrorismo) han incidido negativamente durante los últimos veinte años en la estabilidad del 

 

35 V. Council on Foreign Relations, Cfr. (2004) Andes 2020 : a new strategy for the challenges of 

Colombia and the region. Center for Preventive Action. Washington. 

107 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

sistema político, y sobre todo, han incrementado los niveles de corrupción [cfr. Anexos 6.2.] y 

mermado importantes recursos de capital social (solidaridad, confianza en las instituciones, 

imperio de la ley, seguridad jurídica). 

Paradójicamente, a pesar de este complejo escenario —o como consecuencia de tal 

complejidad— la inversión extranjera ha registrado un crecimiento sostenido durante los 

últimos años, y no obstante la situación de conflicto interno, el país mantiene una aceptable 

calificación en términos de riesgo de inversión de acuerdo con los estándares 

internacionales. 

1.2.2. Cohesión y marginalidad 

Concepto 10 : fragilidad estructural 

Para el 2004, Colombia cayó del puesto 64 al 73 en el Índice de Desarrollo Humano 36, sobre todo por el aumento en desplazamiento forzoso (183 por ciento / 2,04 millones de 

personas), la caída en criterios educativos (-3 puntos en matrícula) y económicos (8,2 por 

ciento en extrema pobreza / 20 por ciento de la población más rica concentra 60 por ciento 

del total de ingresos). 

A lo que habría que agregar el ‘confinamiento’ de comunidades, pues se estima que 

un 12 por ciento de los 1.100 municipios colombianos se hallan prácticamente aisladas, o 

desconectadas del resto del país por el sitio al que las someten las diferentes organizaciones 

armadas ilegales 37. 

Sin embargo, el país sigue ubicado en la categoría de desarrollo humano medio, no 

hay evidencias de que la subversión sea vista por la población como una alternativa frente a 

las dificultades sociales y, aunque la ONU ha formulado un conjunto de 26 recomendaciones 

que el Estado debería cumplir en materia de derechos humanos [cfr. Anexos 6.1.1. + 6.1.5.], 

la subversión es vista como fuente principal de violación de los mismos [cfr. Anexo 6.1.4.]. 

En cualquier caso, la relativa fragilidad estructural del sistema político parece 

obedecer a las dificultades para asegurar un control territorial global efectivo por parte del 

Estado, no sólo mediante la presencia de la fuerza pública, sino mediante la eficaz presencia 

de las instituciones (administración de justicia, órganos de control, agencias de promoción, 

entidades de provisión de servicios básicos). 

 

36 Onu. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Pnud (2004). Informe sobre desarrollo 

Humano, 2004. 

37 Cfr. La Nación, sap. 27 nov. 04, p. 3. La revelación es fruto de un estudio de diversas 

organizaciones no gubernamentales como la Consultoría para los Derechos Humanos y el 

Desplazamiento, Codhes. 

108 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

A todo lo cual debe añadirse la persistencia de variadas formas de violencia privada 38 y de los sistemas “para-legales” que, sin sustituir al Estado, compiten con él por la 

regulación de las relaciones sociales en diversas regiones del país. 

1.2.3. Acuerdos económicos y canales de cooperación 

Concepto 11 : interdependencia activa 

Para los parámetros colombianos de seguridad resulta de notable importancia la 

asistencia de los Estados Unidos al Plan Colombia 39, un conjunto de iniciativas destinadas, 

principalmente, a reducir la producción de drogas, afectando, de hecho, los vínculos entre 

los cultivos ilícitos y las organizaciones terroristas que obtienen de su control jugosos 

dividendos [cfr. Anexo 6.8.3. + 6.8.4.] 40. 

Aunque sometida a un doble mecanismo de verificación ([a] sobre el respeto a los 

derechos humanos y [b] sobre el cumplimiento del tratado de extradición), la ayuda, 

estimada en 700 millones de dólares para el 2005, no siempre incide concretamente en las 

operaciones militares que las Fuerzas Armadas libran contra los grupos armados por fuera 

de la ley, pero resulta de particular interés para mantener el conjunto de esfuerzos 

destinados a contener y reducir las amenazas 41. 

A través del acuerdo de libre comercio que se negocia con los Estados Unidos, 

manteniendo vigentes las ventajas arancelarias, el país aspira a incrementar los niveles de 

empleo y productividad, fortaleciendo así sus niveles de gobernabilidad que tienden a 

 

38 De lo que da testimonio el elevado número de muertes violentas —la mayoría de ellos no conectados 

con el conflicto armado propiamente dicho— que se registra año a año en Colombia, y que se ubica 

alrededor de las 50 muertes violentas por cada 100 mil habitantes. 

39 Valga recordar que, en sentido específico, la estrategia y las operaciones de los Estados Unidos en 

diferentes escenarios está determinada por la naturaleza de los regímenes con los que interactúa y la 

amenaza que enfrenta. V. David Ochmanek (2003) Military operations against terrorists groups abroad. 

Implications for the United States Air Force. Rand Corporation, Santa Mónica, p. 2. 40 Cfr. Luz E. Tagle (2002) Plan Colombia : Reality of the Colombian Crisis and Implications for 

Hemispheric Security. Army War College. Strategic Studies Institute. V., en particular, el papel de ls 

Fuerzas Armadas en el proceso, p. 24 ss. De hecho, los Estados Unidos han apoyado el Plan con más 

de 3 mil millones de dólares entre el 2000 y el 2004, y durante su visita a Cartagena de Indias, el 22 de 

noviembre de 2004, el presidente Bush sostuvo que ‘el Plan Colombia goza de un amplio apoyo de 

ambos partidos en mi país y el año próximo pediré a nuestro Congreso que renueve su apoyo para que 

esta valerosa nación pueda ganar la guerra contra los narco-terroristas’. Cfr. El Tiempo, mar. 23 nov. 

04, p. 2. 

41 De hecho, el jefe del Comando Sur de los Estados Unidos, general Bantz J. Craddock, afirmó, justo 

después de la reelección del presidente G. Bush, que ‘Colombia seguirá siendo una prioridad para el 

Comando Sur’, y agregó que ‘el Plan Patriota –orientado, principalmente, a doblegar a las Fuerzas 

Armadas Revolucionarias de Colombia, Farc- ha sido exitoso ... sobre todo contra terroristas y drogas’. 

V. diario La Nación, mar.1 6 nov. 04, p. 4. 

La misma percepción es exhibida por el embajador de Colombia en Washington, Luis Alberto Moreno 

(2004) ‘El día después [de la reelección del presidente Bush]’, en revista Semana, Bogotá, 8 nov. 04, p. 

44. 

109 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

incrementarse en la medida en que la Fuerza Pública se hace presente en la totalidad de los 

municipios. 

Por su parte -aunque proporcionalmente insuficiente 42-, la Unión Europea, mediante 

el sistema de preferencias, recompensa los esfuerzos colombianos en la lucha contra las 

drogas, y a través de programas de cooperación, provee importantes recursos a 

organizaciones no gubernamentales que lideran planes de organización y desarrollo 

comunitario en zonas afectadas directamente por la violencia política. 

A nivel regional, el proceso de integración (en la Comunidad Andina de Naciones, 

Can) avanza con dificultades [cfr. Anexo 6.8.5 + 6.8.6 + 6.8.7.]. Resulta previsible que un 

impulso a dicho proceso, un aceleramiento en la creación de consensos políticos regionales, 

y a largo plazo, la creación de un ‘esquema andino de seguridad’ –a partir de la Carta de 

Seguridad-, contribuirían a aumentar sensiblemente la estabilidad de la región, y en 

particular, la capacidad de respuesta de los Estados andinos —y de Colombia en 

particular— frente a los riesgos y amenazas que se derivan del narcotráfico, el contrabando 

de armas, la debilidad de los mercados internos, y el terrorismo, entre otros. 

1.3. Referentes históricos y dinámicas internas. 

1.3.1. Cultura, tradición y valores 

Concepto 12 : polarización 

La dinámica conflictiva en Colombia es de vieja data. En su dimensión externa, 

subsisten, desde la independencia de España, las controversias limítrofes anotadas 

anteriormente. Colombia no ha exhibido una conducta expansionista, pero el liderazgo 

 

42 ‘... Detener el tráfico de drogas es del interés de todos’ –aseveró Cass Ballenger, presidente del 

Comité para el Hemisferio Occidental de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos-, ‘pero 

hasta el momento los europeos, salvo contadas excepciones, no cumplen con la parte que les 

corresponde. Hasta que no se comprometan más con el Plan Colombia, no se podrá llegar al nivel que 

se necesita para que sea exitoso a largo plazo’. 

De igual forma se expresó Robert Charles, subsecretario del Departamento de Estado para el Buró de 

Narcotráfico Internacional, cuando sostuvo que ‘gastamos cuatro veces más que toda la Unión 

Europea en conjunto, cuando Estados Unidos consume solo el doble (300 toneladas métricas) de la 

cocaína que consumen los europeos’. 

Si los europeos se han especializado en asistencia social, ayuda al desarrollo, a los desplazados, a la 

reinsercio ́n de desmovilizados de los grupos armados al margen de la ley, a la sustitución de cultivos 

ilícitos y la apertura de nuevos mercados para la exportación, sería de esperar que en la Fase II del 

Plan Colombia –a partir del 2006- , cuyo principal componente será el desarrollo social, ‘se abriría la 

puerta para que se incremente el aporte europeo’, agregó el congresista demócrata Bob Menéndez. V. 

diario El Tiempo, vie. 19 nov. 04, p. 1-3. 

Valga agregar que el Informe 2004 del Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías, Oedt, 

ha constatado que hay ‘una generalización del consumo de cocaína’ en el Viejo Continente’. Cfr. El 

Tiempo, vie. 26 nov. 04, p. 8. 

110 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

continental del libertador Simón Bolívar, cuyo modelo liberador reñía con el de la Santa 

Alianza europea 43, explica en buena parte el protagonismo del país en los últimos decenios. 

En su dimensión interna, la confrontación partidista se tradujo, desde los primeros 

años de vida independiente, en un clima de constante violencia política (en tanto pugna 

permanente, con frecuencia extrainstitucional, entre las diversas facciones y partidos 

representativos de intereses extrapolíticos por el control del Estado —entendido como medio 

para obtener su satisfacción—), cuyas cotas más altas se registraron durante el periodo 

conocido como ‘la Violencia’ (1942-1955); y que luego de los acuerdos del Frente Nacional 

(1958-1974) 44, se traduciría, ya durante la Guerra Fría, en la polarización pluralismo y libre 

empresa vs. Unipartidismo y economía planificada, de lo cual sería un reflejo el auge de 

movimientos insurgentes como las FARC y el Ejército de Liberación Nacional, ELN 45. 

Polarización que, si bien ha evolucionado hoy, ya en el marco democrático de la 

constitución de 1991, hacia la contraposición neoliberalismo/socialdemocracia, se ha visto, 

en cambio, estancada en el plano de la confrontación armada, y aunque se habla de 

violaciones a los derechos humanos por causa del Estado 46, los grupos subversivos siguen 

valiéndose en Colombia de la inaplicable noción de ‘lucha por la liberación nacional’ para 

justificar sus actos terroristas y las vinculaciones evidentes con el tráfico de drogas 47. 

1.3.2. Estabilidad 

Concepto 13 : gobernabilidad reluctante 

En ese sentido, el modelo de negociación emprendido por el presidente A. Pastrana 

(1998-2002), basado en concesiones a la guerrilla con la ilusión de provocar gestos de paz 

en las organizaciones armadas ilegales, cayó en tal desprestigio, que la población optó por 

el modelo contrapuesto, liderado por Álvaro Uribe, inspirador de la Política de Defensa y 

Seguridad Democrática, PSD, la más ambiciosa formulación que en materia de seguridad y 

defensa se haya hecho en Colombia, dotando al presidente de unos niveles de popularidad y 

respaldo ciudadano cercanos al 80 por ciento [figura 2]. 

 

43 Cfr. Vicente Torrijos (2003) ‘Reordenamiento estratégico global – La tesis de la Santa Alianza’, en 

Revista de las Fuerzas Armadas, Escuela Superior de Guerra, Bogotá, n° 189, dic. 2003, p. 42. 44 Recibió el nombre de ‘Frente Nacional’ el sistema de democracia restringida que resultó de los 

acuerdos entre los partidos conservador y liberal, firmados en 1956 y 1957, que permitió poner fin a la 

violencia partidista y estableció constitucionalmente la alternancia en la presidencia de la República y la 

paridad en la distribución burocrática por un periodo de 16 años a partir de 1958. 

45 El carácter restrictivo y excluyente de la democracia frentenacionalista propició, a su vez, nuevas 

formas de violencia política. A ello habría obedecido, en buena parte, por ejemplo, la aparición del 

Movimiento 19 de Abril (M-19), desmovilizado en 1988-89 y convertido luego en movimiento político. 46 Debate en el Congreso de la República, miércoles, 29 de septiembre del 2004. V. también, los 

sucesivos reportes de Amnistía Internacional, como p.e. Colombia, un laboratorio de guerra : represión 

y violencia en Arauca. Londres, abr. 04. 47 V. Stockholm International Peace Research Institute, Sipri (2003) Sipri Yearbook 2003. Armaments, 

disarmament and international security, op. cit., p. 91 ss. 

V. también, Estados Unidos de América. La Casa Blanca. The National Security Strategy of the 

United States of America. Washington, sep. 2002, p. 12. 

111 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Aprobación [valoración de la gestión presidencial]. ¿Usted aprueba, o desaprueba, 

la forma como Álvaro Uribe se está desempeñando en su labor como Presidente?

Favorabilidad [imagen presidencial]. ¿Tiene Usted una opinión favorable, o 

desfavorable, del presidente Uribe? 

 Aprueba Desapr. Fvrble. Desfvrble. 

 Sep 02 72 % 13 69 14 

 Nov 02 75 14 74 14 

 Ene 03 68 20 66 19 

Abr 03 68 22 65 20 

 Jul 03 72 20 70 20 

 Oct 03 75 19 72 18 

Dic 03 80 15 78 13

 Mar 04 79 15 77 14 

 Jun 04 78 18 75 17 

 Sep 04 72 22 67 22

 Dic 04 77 18 74 19 

Figura 2 : Tendencias de opinión sobre el gobierno colombiano [2002-04]. 

Cfr. El Tiempo, mar. 21 dic. 04, p. 1s. 

De hecho, la PSD ha arrojado resultados contundentes en materia de reducción del 

crimen y apocamiento de las acciones subversivas, a tal punto que el ‘Plan Patriota’, un 

conjunto de operaciones de las Fuerzas Militares destinado a afectar la retaguardia profunda 

de las guerrillas, las ha llevado a adoptar un esquema de defensa estratégica con opacas 

demostraciones de ofensiva táctica 48. 

Esto ha incrementado el clima de gobernabilidad democrática 49 que, aún en un 

contexto altamente crítico, se refleja en el mejoramiento de los índices de crecimiento 

económico 50, fortalecimiento de la confianza ciudadana 51, y posibilidad de ensayar 

 

48 Colombia. Presidencia de la República. Ministerio de Defensa Nacional (2003). Efectividad de la 

Política de Defensa y Seguridad Democrática. Bogotá, nov. 2003. V. también, los sucesivos reportes 

del mismo Ministerio y del Departamento Nacional de Planeación, Dnp. 

En una lectura diferente de la situación, el Eln, por ejemplo, ha sostenido que ‘la guerrilla conserva su 

vitalidad a pesar de la ofensiva’, que la Psd ‘ha polarizado al país y radicalizado amplios sectores de 

masas, víctimas de la injusticia y la persecución’, de tal manera que ‘el presidente Uribe ni gana la 

guerra ni le apuesta a la paz’ ya que ‘ha llegado al absurdo de negar la existencia del conflicto interno 

como si negándolo y calificándolo de terrorismo, los problemas que genera y alimenta el conflicto 

armado desaparecieran’. 

Es preciso anotar que, con todo, el Eln aceptó a mediados del 2003 el papel –relativamente modestode México como intermediario para buscar aproximaciones con el Gobierno Nacional. 

49 International Crisis Group, Icg (2003) Colombia : President Uribe’s Democratic Security Policy. Latin 

America Report n° 6. Bruselas, nov. 2003. 

50 Onu. Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL (2004) Balance preliminar de 

las economías de América Latina y el Caribe, 2003. Notas de la Cepal, n° 32, Santiago, ene. 04. 

112 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

esquemas de negociación con los diferentes adversarios, a distintas velocidades : baja, con 

las FARC ; media, con el ELN ; y alta, con las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC 52. 

2. APRECIACIÓN 

2.1. Factores de inseguridad 

Concepto 14 : equilibrio de poder 

Con el enorme desafío de lograr avances tangibles en la ecuación de seguridad 

basada en estabilidad, democracia y desarrollo 53, Colombia se percibe como aliada de los 

Estados Unidos en una lucha contra amenazas que son comunes a escala hemisférica, pero 

que son interpretadas de manera distinta por países que, como Cuba y Venezuela, manejan 

criterios de ‘democracia popular’, o de ‘revolución (socialista, o bolivariana)’ 54, para definirse 

a sí mismos [Mapa 1] 55. 

Esta tensión se vería reflejada en el manejo del ‘caso Granda’, cuando en enero del 

2005, el presidente Chávez ‘suspendió las relaciones económicas’ con Colombia a raíz de la 

captura de Ricardo Granda, director de relaciones internacionales de las FARC, quien se 

hallaba en Caracas. 

 51 Cfr. Asociación Nacional de Industriales, Andi (2004) Encuesta de opinión industrial conjunta, Eoic, 

2004. 

V. también, los resultados de las Redes de Apoyo (colaboración entre servicios privados de seguridad 

y Policía Nacional) dados a conocer en la Segunda Convención de Alta Seguridad. Federación 

Nacional de Comerciantes, Fenalco. Paipa, 19 de septiembre del 2004. 52 International Crisis Group (2003) Demobilising the Paramilitaries in Colombia: An Achievable Goal? 

Latin America Report, n° 8, Bruselas, ago. 2003. 

V. también, International Crisis Group (2003) Colombia: Negotiating with the Paramilitaries. Latin 

America Report, n° 5, Bruselas, sep. 2003. 

El problema de fondo ha sido explicado por María Isabel Rueda (2004) ‘Nos embutieron a las paras’, 

cuando dice que si bien el presidente Uribe ‘ha rechazado la idea, se habla de que los paramilitares 

podrían terminar engrosando las filas del Ejército o instruyendo a nuestros soldados en técnicas de 

combate. Se habla también de que con ellos se harán experimentos agrícolas en gigantescas 

extensiones del país. De todo eso se habla, pero nadie sabe en realidad cómo hará el Estado para 

absorber a los 20 mil hombres de las autodefensas que se desmovilizarán en el curso de los próximos 

meses’. V. revista Semana, Bogotá, 8 nov. 04, p. 76. 

El mismo cabecilla de las autodefensas, Salvatore Mancuso, expresó que persistiera la idea de su 

extradición a los Estados Unidos, ‘sería más fácil devolverse y recoger las tropas que aún no se han 

desmovilizado para tirarse al monte o morirse allí de viejo’. Cfr. La Nación, lun. 6 dic. 04, p. 6. 53 Cfr. Pedro Villagra et. al. (2003) Perspectives from Argentina, Brazil, and Colombia: Hemispheric 

Security. Army War College. Strategic Studies Institute. 54 V. p.e. The Wall Street Journal / El Tiempo, vie. 24 dic. 04, p. 18 (‘De vuelta a la utopía : Venezuela 

emprende la creación de una economía autosuficiente’). 55 Vicente Torrijos (2004) ‘Pautas para desarrollar el concepto de paz cultivable [El análisis factorial de 

la seguridad]’, en Revista de las Fuerzas Armadas, Escuela Superior de Guerra, Bogotá, mar. 04, p. 

10. 

113 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Como resultado, las relaciones entre los presidentes Chávez y Uribe se vieron tan 

afectadas como las relaciones entre Caracas y las FARC. A la postre, Washington –no 

obstante su dependencia del petróleo venezolano para satisfacer el 15 por ciento de su 

demanda-, otorgaría su apoyo a Bogotá anunciando, a través de la secretaria de Estado, C. 

Rice, que colaboraría ‘con otros países para decirle al presidente Chávez que su 

comportamiento no es aceptable’ y –aludiendo a la Carta Democrática-, que acudiría a la 

OEA para ‘hacer responsables a los líderes que no gobiernan democráticamente, incluso si 

han sido elegidos democráticamente’.

 Mapa 1 : Plano de los desafíos geoestratégicos 

 compartidos por el triángulo Washington-PanamáBogotá. En negrilla aparecen los regímenes 

desadaptados en el área. 

 Cuba – Régimen Castrista 

 

 Puerto Rico y San

 NARCÓTICOS Andrés como eje del 

 arco protector del Canal y 

de 

 San Andrés (Col.) contención y reducción de 

amenazas

 TERRORISMO / VULNERABILIDAD DEL CANAL 

 ARMAS / EXPLOSIVOS 

 Venezuela - Régimen Chavista 

 

 MIGRACIONES 

Esto ha conducido a que se funden dos modelos (antónimos, pero conciliables, de 

acuerdo con los ciclos político-económicos) en el territorio continental : el de Caracas, y el de 

Bogotá. 

114 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Animados por un intercambio comercial cada vez más vigoroso 56, los dos países 

han intentado estabilizar sus relaciones 57, pero la controversia limítrofe, así como las 

simpatías relativas entre el presidente Chávez y las FARC 58, han desembocado en una 

tensión ideológica que, no obstante algunos momentos difíciles, evoluciona hacia un cierto 

equilibrio de poder, del cual Washington –afín al presidente Uribe, pero con profundos 

intereses en Venezuela-, y Brasilia –afín al presidente Chávez, pero con profundos intereses 

en Colombia-, serían los fieles de la balanza [figura 3]. Este equilibrio quedaría en evidencia 

durante el ya mencionado ‘caso Granda’, cuando, en enero del 2005, el presidente Chávez 

‘suspendió las relaciones económicas’ con Colombia, Washington apoyó plenamente a 

Bogotá, y Brasilia ofreció sus buenos oficios para conjurar la crisis. 

 

56 V. Leonardo Rodríguez, Venezuela arrastra ventas de Colombia – Las exportaciones no 

tradicionales crecieron 130 por ciento a julio, en semanario El Espectador, Bogotá, 3 oct. 04, p. 1B. 57 Durante su encuentro en Cartagena de Indias, en noviembre del 2004, los presidentes Uribe y 

Chávez anunciaron, por ejemplo, firmaron sobresalientes acuerdos de cooperación en materia de 

comercio, comunicaciones, educación y seguridad (reactivando la Comisión Binacional –para 

interconsultas militares- que habían reanudado sus contactos un mes antes, en Santa Marta –Col.-). 

Un excelente indicador del relax entre los dos países lo ofreció el embajador venezolano, C. R. 

Santiago, al afirmar que ‘no hay ningún proyecto de exploración [petrolífera] en la zona de discusión 

[limítrofe] entre Colombia y Venezuela’. 

Recuérdese que fue en ese encuentro tan particular cuando se dio vía libre al gasoducto binacional y a 

destacados proyectos viales en Norte de Santander y fluviales en el Meta. 

También fue cuando el presidente Chávez pronunció unas frases, ciertamente reveladoras : ‘Juro por 

Dios y por mi madre santa que si yo apoyara a la guerrilla colombiana, no tendría cara para venir a 

Cartagena’. V. El Tiempo, mie. 10 nov. 04, p. 3 + editorial, jue. 11 nov. 04. 

En cualquier caso, los esfuerzos por estabilizar las relaciones se ven muy marcados por ciertas 

percepciones de desconfianza mutua en torno al armamentismo en cada uno de los dos países. 

En abril del 2004, Caracas influyó sobre el nuevo gobierno socialista en España para que se bloqueara 

la provisión de tanques de guerra reparados a Bogotá. Más tarde, el presidente Chávez anunció, 

durante su visita a Moscú, en noviembre, que adquiriría 40 helicópteros y 100 mil fusiles. El senador 

L.G. Vélez, exdirector del Partido Liberal Colombiano, afirmó entonces que ‘la carrera armamentista de 

Venezuela es peligrosa pues el régimen de Chávez tiene una tendencia militarista marcada y una 

especie de vocación semi-imperialista en América Latina’. 

Por su parte, el conservador M.R. Velásquez, presidente de la Comisión Segunda del Senado (asuntos 

internacionales y defensa), sostuvo que ‘tales helicópteros podrían usarse para ‘persecuciones en 

caliente’ –penetración del territorio colombiano so pretexto de castigar guerrilleros que, habiendo 

delinquido en Venezuela, traspasan la frontera-, lo que hace necesario que los dos gobiernos reactiven 

las comisiones de demarcación [limítrofe]’. 

Es curioso que, pese a estas aprensiones, el ministro de Defensa colombiano, J. Uribe, declarase que 

tal situación ‘... no nos preocupa. Colombia no es enemigo de ningún país vecino, o lejano’. 

Asimismo, el presidente Uribe aseveró que Colombia mira ‘con todo respeto la adquisición que haga 

Venezuela, o cualquier vecino, de cualquier tipo de armamento’. Cfr. El Tiempo, dom. 28 nov. 04, p. 7. 

De manera complementaria con la serenidad presidencial, el senador liberal, Rafael Pardo Rueda 

sostendría luego que ‘es un chiste que pretendamos contrarrestar el poderío [aéreo] de los vecinos ... 

la prioridad es el orden público interno. El presidente Chávez anunció, en Rusia, la compra de armas, 

helicópteros y aviones Mig-29 ; a futuro, la compra de aeronaves para Colombia no sería inferior a mil 

millones de dólares para enfrentar el desafío de Venezuela’. En consecuencia, ‘se debe concretar un 

acuerdo con Venezuela para que ni esa nación, ni Colombia, adquieran armamento estratégico’. Cfr. 

El Tiempo, jue. 2 dic. 04, p. 6. 

58 Herbert Francisco Orellana (2004) ‘Conflicto ideológico’, en Military Review, U.S. Army Combined 

Arms Center, may-jun. 04, p. 2 ss. 

115 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

WASHINGTON 

 coincidencia coincidencia 

 de criterios de intereses 

 BOGOTÁ CARACAS 

 et. al. et. al. 

 coincidencia coincidencia 

 de expectativas de enfoques 

BRASILIA 

 Figura 3 : El incipiente sistema de equilibrio de poder en América Latina 

2.2. Intereses y amenazas 59

Concepto 15 : Compatibilidad y tensión 

2.2.1. Interés 1 : unidad nacional, sostenibilidad de la democracia y de la libertad 

(soberanía e independencia) 60. 

 

59 V. Oea. Consejo Permanente de la Oea. Comisión de Seguridad Hemisférica. Jorge Mario 

Eastman, coordinador. Cuestionario sobre nuevos enfoques de la seguridad hemisférica : 

observaciones generales. Washington, mar. 2002. 

Cfr. el correspondiente Análisis de las respuestas de los Estados miembros al cuestionario sobre los 

nuevos enfoques de la seguridad hemisférica, solicitado por la Presidencia de la Comisión de 

Seguridad Hemisférica, presentado por la Secretaría General. 60 Se estima que Colombia es un país cuyo sector defensa evoluciona, en términos generales, con lo 

que se conoce como ‘metodología estratégica dinámica’, o sea, ‘una modalidad político-estratégica que 

pretende conciliar la disuasión y la cooperación. Se trata de distribuir cuánta disuasión y a quién y qué 

cooperación y con quién’. 

Aunque el autor desdibuja su propio postulado inicial sosteniendo que ‘se basa en la idea de que la 

disuasión y la cooperación son contradictorias y opuestas’, en las conclusiones de su trabajo vuelve a 

reconocer que, definir esta relación ‘es una cuestión propia de cada país’. V. Jaime García 

Covarrubias (2004) ‘El futuro de la conducción del sector defensa en América Latina : un nuevo modelo 

116 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

En directa relación con : 

Amenaza 1 : terrorismo y subversión. 

La incompatibilidad es altamente crítica y el grado de tensión que se genera es 

notablemente elevado. Aunque no hay evidencias de que las agrupaciones subversivas 

estén próximas a la toma del poder 61, su diversificación y potencial de ejercitar el terror les 

ponen en situación digna de consideración especial 62. 

2.2.2. Interés 2 : desarrollo socioeconómico y bienestar ciudadano. 

En directa relación con : 

Amenaza 2 : finanzas ilícitas, secuestro, extorsión y corrupción [cfr. Anexo 6.2.1.]. 

La incompatibilidad en este campo también es altamente crítica y el grado de tensión 

que se genera es ciertamente elevado. Estas amenazas atentan directamente contra el 

desarrollo y el bienestar, al disminuir la expectativa de que las controversias se manejen a 

través de medios lícitos y no violentos 63. 

2.2.3. Interés 3 : Integración del país en el sistema internacional con respeto por el 

derecho internacional. 

En directa relación con : 

Amenaza 3 : negocio de drogas ilícitas, tráfico de armas, municiones y explosivos. 

Alta incompatibilidad y tensión elevada. Se podría esperar que un régimen operativo 

de seguridad compartida pudiese reducirlas 64, pero no hay evidencia sólida de que el 

 estratégico y su impacto en el diseño de las fuerzas armadas’, en Fuerzas Armadas y Sociedad, 

Flacso, Santiago de Chile, ene-jun. 04. 

En efecto, y tal como sucede en el caso colombiano, para un país como los Estados Unidos el 

componente disuasivo no riñe con su intensiva conducta cooperativa. Cfr. Richard L. Kugler (2002) 

Dissuasion as a Strategic Concept. Strategic Forum, Institute for National Strategic Studies. National 

Defense University. Washington, D.C., dic. 

61 Cfr. Vicente Torrijos (2004) ‘Teoría y práctica de la fertilidad revolucionaria. ¿Qué tan lejos o tan 

cerca están las Farc de tomarse el poder en Colombia?’, en Revista del Centro de Estudios 

Estratégicos sobre Seguridad y Defensa Nacional, Escuela Superior de Guerra, Bogotá, n° 1, en 

prensa. 

V. también Luis Jorge Garay (2002) Repensar a Colombia. Síntesis programática. Alfaomega + Ideas 

para la Paz, Bogotá. 

62 Cfr. Eitan Alimi (2003) ‘The Effects of Opportunities on Insurgencies’, en Terrorism and Political 

Violence, vol. 15, n° 3, otoño del 2003, Frank Cass, Londres, p. 111. Compleméntese con el catálogo 

de recomendaciones formulado por Thomas Marks (2002) Colombian Army Adaptation to FARC 

Insurgency. Army War Collage. Strategic Studies Institute, p. 31 ss. 63 Cfr. Marcelo M. Giugale (2003) Colombia : fundamentos económicos de la paz. Alfaomega + Banco 

Mundial, Bogotá. 

64 Pio Penna Filho (2004) ‘Segurança seletiva no pós-Guerra Fria. Uma análise da política e dos 

instrumentos de segurança das Nações Unidas para os países periféricos ...’, en Revista Brasileira de 

Política Internacional. Instituto Brasileiro de Relações Internacionais. Año 47, n° 1, Brasília, p. 31. 

117 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

problema de las drogas se vea definitivamente afectado gracias a la fumigación intensiva del 

territorio nacional 65, y por el contrario, se incrementa el tráfico de armas, precursores 

químicos, municiones y explosivos 66. 

2.3. Instrumentos 

Concepto 16 : Anticipación, prevención y escarmiento 

El instrumento definitivo alrededor del cual giran los parámetros de seguridad y 

defensa para el caso colombiano es la ya citada PSD. 

2.3.1. Introducción a la PSD 

Como se mencionó antes, el rechazo generalizado hacia los esfuerzos sostenidos 

durante tres años por el gobierno del presidente Andrés Pastrana (1998-2002) para alcanzar 

una solución negociada al conflicto interno, llevó a la población a alinearse con propuestas 

que, como las defendidas en las elecciones de 2002 por el candidato independiente Álvaro 

Uribe Vélez, propugnaban la sustitución del modelo negociador basado en concesiones 

unilaterales excesivas y no correspondidas, por uno basado en la recuperación de la 

confianza en las instituciones y la confrontación directa del acelerado fortalecimiento militar 

de las organizaciones subversivas. 

Con lo cual, se imprimió una nueva dinámica, radicalmente distinta, a la política de 

seguridad del Estado colombiano. 

En efecto, en medio de la sensación generalizada de incertidumbre que resultó del 

levantamiento de la mesa de diálogo en San Vicente del Caguán (feb. 2002) y la percepción 

de que éste implicaba el agotamiento de la vía política, acompañada de la convicción de la 

insostenibilidad y el progresivo deterioro de las condiciones de seguridad y orden público, 

apareció como imperativa la adopción de una respuesta integral del Estado para enfrentar, 

en todos los niveles, las amenazas que los distintos actores armados hacían pender sobre la 

población y el normal funcionamiento de las instituciones [v. Anexo 4]. 

Esta respuesta quedó plasmada en la citada Política de Defensa y Seguridad 

Democrática elaborada por el nuevo gobierno en 2003, un abordaje conceptual en que se 

equilibran la seguridad y la defensa a partir de un modelo integral, comprehensivo y 

sostenible, articulado transversalmente con el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 ‘Hacia 

un Estado Comunitario’, cuyo objetivo fundamental (art. 1, Ley 812 de 2003) es brindar las 

condiciones de seguridad democrática que aseguren la viabilidad de la democracia y 

afiancen la legitimidad del Estado, incidiendo positivamente en el crecimiento económico 

sostenible, la generación de empleo y la construcción de la equidad social. 

 

65 V. Michael L. Ross (2004) ‘How do Natural Resources Influence Civil War? Evidence from Thirteen 

Cases’, en International Organisation, The IO Foundation, n° 58, inv. 04, p. 35. 66 Cfr. Kim Cragin & Bruce Hoffman (2003) Arms Trafficking and Colombia, Rand Corporation, Santa 

Monica. 

118 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

2.3.2. La columna vertebral del Estado Comunitario 

Así las cosas, el propósito esencial del programa de gobierno del presidente Uribe 

Vélez pasó a ser la construcción, durante los cuatro años de su periodo, de un modelo de 

Estado Comunitario capaz de satisfacer las demandas de los asociados, y especialmente, de 

reestablecer la plena vigencia del Estado de Derecho y la garantía de los derechos 

fundamentales, recobrando la confianza en las instituciones [cfr. Anexo 6.9.]. 

En otras palabras, se trataba de reconfigurar, en lo esencial, un capital social que la 

evolución más reciente del conflicto armado en Colombia había mermado de manera 

significativa. 

De ahí que la columna vertebral sobre la cual se han venido articulando los 

esfuerzos del actual Gobierno para hacer realidad este propósito sea la Política de Defensa 

y de Seguridad Democrática, PSD, que constituye tal vez el primer esfuerzo global de un 

gobierno en la historia nacional por comprender y enfrentar el problema que encarna el 

conflicto armado, en la amplia gama de sus repercusiones y en la no menos compleja 

concurrencia de factores que han incidido en su escalonamiento y agudización 67. 

La PSD establece los lineamientos orientadores de la acción coordinada de las 

distintas agencias estatales que le permitirían al país enfrentar eficazmente las amenazas y 

riesgos actuales en materia de seguridad, entendida no sólo como la integridad del Estado, 

“ni tampoco como la seguridad del ciudadano sin el concurso del Estado, sino como la 

protección del ciudadano y de la democracia por parte del Estado, con la cooperación 

solidaria y el compromiso de toda la sociedad” (PSD, num. 6). 

2.3.3. La amenaza fundamental 

La seguridad de los colombianos está expuesta a múltiples amenazas ligadas entre 

sí y con frecuencia de carácter transnacional. Concurren también amenazas crónicas como 

la corrupción [cfr. Anexo 6.2.2.] y el desbordamiento de la delincuencia común que, si bien 

no son de resorte exclusivo del sector defensa, se hallan vinculadas a la PSD mediante 

estrategias estructurales y de largo plazo. 

 

67 En tal sentido, se aprecia con claridad que el Estado colombiano ha introducido en su sistema de 

razonamiento estratégico el ‘intelectualismo institucional’, entendido como un pensamiento crítico y 

sistemáticamente patrocinado que orienta el capital intelectual hacia la transformación y la renovación 

continua de las organizaciones. De tal manera, la transformación convierte la visión intelectual en una 

capacidad militar. Si los esfuerzos actuales hacia la transformación constituyen una respuesta a la 

‘revolución en los asuntos militares’, o una revolución en sí misma, la conducción de la fuerza tiende a 

asumir el intelectualismo institucional. Cfr. Steven W. Knott (2004) ‘-Knowledge Must Become 

Capability-: Institutional Intellectualism as an Agent for Military Transformation’, en Essays 2004. 

Strategy Essay Competition. National Defense University, Washington, D.C., pp. 40 y 54. V. al 

respecto Crl. Luis F. Medrano (2004) ‘Modificar nuestra organización para el combate’, en Revista de 

las Fuerzas Armadas, Escuela Superior de Guerra, Bogotá, dic. 04, p. 26. 

119 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Es por eso que el terrorismo, el negocio de las drogas ilícitas, las finanzas ilícitas, el 

tráfico de armas, el secuestro y la extorsión, y el homicidio, constituyen el principal peligro 

inmediato para la Nación, logrando poner en riesgo las instituciones democráticas y la vida 

de los colombianos. 

En ese contexto, la prioridad de la Política de Defensa y Seguridad Democrática 

pasó a ser la derrota del terrorismo, con el que las organizaciones armadas ilegales han 

pretendido desestabilizar las instituciones, intimidar a la ciudadanía, y doblegar a las 

autoridades legítimamente constituidas [figura 4]. 

 ZPC 

 Zonas de Preservación ZPC-1 

 y Consolidación Zonas de 

 Preservación y 

 Consolidación, 

 -Caribe- 

 ZPC-2 

 -Nororiente- 

 ZMO 

 Zonas de Manejo ZMO-1 

 Operacional -SurOeste- 

 

 ZMO-2 

 -Oriente- 

 ZM-3 Fuerza de 

 Tarea Conjunta 

 -Arco Orinoco / 

 Amazónico- 

 Figura 4 : Mapa de Colombia. Operaciones militares de nueva generación contra las áreas 

de base y la retaguardia del adversario. 

Ahora bien, en el caso colombiano el terrorismo asume peculiares características 

que afectan la estabilidad del sistema [figura 5]. 

120 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

2. EL FOCO DE LA 

CAMPANA TERRORISTA 

2.1. DESCONECTAR AL ` 

ESTADO DE LA COMUNIDAD 

2.2. OBLIGAR AL ESTADO 

A NEGOCIAR A TODA COSTA 

1. EL FOCO DE LA 3. EL ALCANCE DE 5. LO QUE 6. MÉTODO 7. BLANCOS 

BATALLA LA ESTRATEGIA PODRÍA DE ACCIÓN MÁS 

1.1. DESMORALIZAR > HACERSE AL PODER QUERER EL VULNERABLES 

A LAS FUERZAS MIL (FM) O GARANTIZAR ADVERSARIO > TOMA DE 

1.2. DESGASTAR MÁXIMOS NIVELES REHENES > PERSONAL 

A LAS FM DE INFLUENCIA > DEMOSTRAR [SECUESTRO] DIPLOMÁTICO 

1.3. DESESTATIZAR POLÍTICO-MILITAR LA INUTILIDAD DE HONDO Y POLÍTICO 

1.4. COLAPSAR DE LA PSD. IMPACTO 

 Y ALTO VALOR 

4. LA PRINCIPAL PREOCUPACIÓN DEL ESTADO : EN TÉRMINOS 

 LA TRANSFORMACIÓN DE LA DEFENSA : DE OPINIÓN 

 CONECTAR EL INSTRUMENTO FUERZAS MILITARES PÚBLICA 

 A LAS POSIBILIDADES DEL PRESENTE Y A LAS 

 OPCIONES DE ACCIÓN EN EL FUTURO 

 Figura 5 : El Espectro de Amenaza en Colombia 68 : el caso de la toma de rehenes 

[secuestro altamente simbólico]. 

En primer lugar, porque está sostenido en una estructura macro-criminal que se 

alimenta especialmente del narcotráfico, el secuestro, la extorsión, y el tráfico de armas. 

Y en segundo lugar, porque la capacidad de agresión de las organizaciones 

terroristas se ha multiplicado en los años recientes debido a la pérdida del control territorial 

por parte del Estado, la precaria provisión de los servicios institucionales, la reducción de la 

capacidad disuasiva de los operadores de seguridad, la crisis del sistema de justicia, y el 

mantenimiento de las condiciones que hacen rentable el negocio de las drogas ilícitas. 

La PSD aspira, pues, a minimizar el impacto de estas amenazas sobre la población. 

Su efectividad depende de la capacidad real del Estado para superar las deficiencias que las 

alimentan y sostienen, y sobre todo, de su versatilidad, habilidad y agilidad para gestionar el 

modelo de seguridad propuesto asentado en seis líneas de acción, a saber : coordinar, 

fortalecer, consolidar, proteger, cooperar y comunicar. 

La ejecución de la PSD, por lo tanto, compromete al pleno del aparato estatal 

(incluyendo a las ramas legislativa y judicial), supone la participación activa de la comunidad 

en el diseño, ejecución y seguimiento de las estrategias de seguridad, y se proyecta no sólo 

en la gestión de los asuntos internos del país, sino que también determina y traza el rumbo 

 

68 Adaptación propia, a partir de Bruce W. Bennett et. al. (1994) Theater Analysis and Modeling in an 

Era of Uncertainty: The Present and Future of Warfare. Rand Corporation, Santa Monica, p. xxi. 

121 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

que debe seguir la política exterior a fin de obtener los niveles de cooperación internacional 

adecuados para sortear exitosamente el acumulado crítico de inseguridad e indefensión. 

2.3.4. Las seis líneas de acción de la Seguridad Democrática 

La seguridad es una finalidad esencial del Estado colombiano, tal como lo reconoce 

el artículo 2 de la Constitución de 1991 [cfr. Anexo 5.1.]. 

El Estado es pues el principal, aunque no el único, responsable del mantenimiento 

del orden público y de garantizar la existencia de las condiciones que permiten la 

convivencia pacífica y el pleno goce de los derechos y libertades de los ciudadanos. 

Por ello, se ha considerado como elemento fundamental asegurar la capacidad 

disuasiva de los operadores de seguridad, y dotarlos de las herramientas jurídicas, 

organizacionales, financieras y logísticas para anticiparse y contener la amenaza de las 

organizaciones ilegales [figura 6]. 

 SOSTENIBILIDAD OPERATIVA 

 > GOLPEAR ANTICIPADAMENTE > DENEGAR ACCESOS 

 

 PODER DE REHABILITACIÓN Y 

 COMBATE CONSOLIDACIÓN DE 

 > CAPACIDAD Operaciones especiales en ÁREAS CRÍTICAS 

 DISUASIVA [SIMETRÍA] teatro de operaciones selectos T3 

 > CAPACIDAD > Teatro 1 [T1] T2 OPERACIONES 

 ANTI-TERRORISTA NO CONVENCIONALES 

 [ASIMETRÍA] 

 > ACCIÓN INTEGRAL Y ACOMPANAMIENTO SOCIAL 

 TIEMPO 

 Figura 6 : La iniciativa de acción anticipada de las Fuerzas Militares implica 

 nuevas combinaciones tanto en el poder de combate como en la recuperación 

 del tejido social [comunitario]. 

Para tal fin, la PSD propende por la construcción de un Sistema de Seguridad y 

Defensa Nacional, que coordine el diseño y ejecución de las estrategias de seguridad sobre 

la base de una colaboración más fluida entre las diversas agencias gubernamentales, el 

fortalecimiento de los recursos de inteligencia, una distribución adecuada de los recursos 

técnicos, humanos y financieros disponibles, y la creación de estructuras de apoyo que 

hagan sostenible la implementación de las mismas a nivel regional y local y comprometan a 

las comunidades en la gestión de la seguridad [figura 7]. 

122 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Criterios Fundamentales : FLEXIBILIDAD [DIFERENTES MODALIDADES DE USO DE LA FUERZA] + 

INTEROPERATIVIDAD [OPS. CONJUNTAS Y COMBINADAS] + MULTIFUNCIONALIDAD [FUERZAS 

MULTIPROPÓSITO, FÁCILMENTE ADAPTABLES A CIRCUNSTANCIAS CAMBIANTES. COMBINACIÓN DE 

HABILIDADES EN COMBATE Y NO-COMBATE]. 

Escala/grados : 1 : COMPROMISO RELATIVO / 2 : COMPROMISO ELEVADO / 3 : COMPROMISO 

IMPRESCINDIBLE 

 DESPLAZAMIENTO INICIATIVAS PRESENCIA INICIATIVAS MANEJO DE 

 RÁPIDO COMANDO PERMANENTE INTEGRALES EMERGENCIAS 

 COMPLEJAS

CONTROLAR 

EL TERRITORIO 3 1 3 3 3 

CAPTURAR 3 3 

CABECILLAS 

CORTAR 

LÍNEAS DE 

COMUNICACIÓN 

Y ABASTECIMIENTO 3 3 

INTERRUMPIR 

FLUJO DE 

DROGAS 3 

REDUCIR 

CULTIVOS 

ILÍCITOS 3 3 3 

FRENAR FLUJO 

FINANCIERO 3 

RESQUEBRAJAR 

APOYOS 

TRANSFRONTERIZOS 3 2 2 3 

REDUCIR POT. 

DE APOYO 

POBLACIONAL 3 3 3 

INHIBIR 

VÍNCULOS 

SECTORES 

ENCUBIERTOS 3 

ROMPER 

PRETENSIONES 

DE COGOBIERNO 

REGIONAL Y 

LOCAL 3 3 3 

123 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

 DESPLAZAMIENTO INICIATIVAS PRESENCIA INICIATIVAS MANEJO DE 

 RÁPIDO COMANDO PERMANENTE INTEGRALES EMERGENCIAS 

 COMPLEJAS

ROMPER 

PRETENSIONES 

PARADIPLOMÁTICAS 3 3 

IMPEDIR 

ARTICULACIÓN 

FUNCIONAL 

ENTRE 

ORGANIZACIONES 

ARMADAS 

ILEGALES 2 2 2 

Figura 7 : Capacidades exigidas por la naturaleza cambiante del entorno de seguridad. Nótese 

que este diseño procura la identidad estratégica en el marco de una nueva cultura operacional 

en Colombia, más allá del criterio, poco funcional y relativamente inútil, de que haya, 

formalmente, una ‘política de Estado’ en materia de seguridad. En tal sentido, la sostenibilidad 

de la PSD no estriba en la dimensión jurídica, sino, más bien, en las capacidades del sistema 

para digerir las exigencias de los nuevos ‘espacios’ de seguridad y traducirlas funcionalmente 

en habilidades para enfrentar las amenazas y promover gobernabilidad democrática y 

prosperidad compartida 69. 

 

Lo anterior no sería posible sin el fortalecimiento de las instituciones del Estado, en 

especial de los operadores de seguridad (las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y las 

agencias de inteligencia), garantizándoles el acceso a mayores recursos, modernizando los 

ya existentes y optimizando su organización administrativa ; en términos generales, 

incrementando su capacidad de respuesta (escarmiento) y anticipación estratégica [figura 8]. 

 

69 V. Roger Cliff & Jeremy Shapiro (2003) ‘The shift to Asia : implications for U.S. land power’, en 

vv.aa, en The U.S. Army and the new National Security Strategy. Op. Cit., p. 104. V. también el juego 

de matrices propuesto por Robert G. Joseph & John F. Reichart (1999) Deterrence and Defense in a 

Nuclear, Biological, and Chemical Environment. Center for Counter-Proliferation Research, National 

Defense University, Washington, D.C., p. 33 ss. 

124 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

 TRABAJO EN 

 COALICIONES 

PERSONAL OPERACIONES CONJUNTAS Y COMBINADAS 

MILITAR CAP. DE RESPUESTA 

 CONVENCIONAL RESPUESTA 

 ANTE DESASTRES 

 CAPACIDADES INTELIGENCIA 

 CIVILES ESTRATÉGICA 

 INT / EXT 

 Vinculación activa de la 

ciudadanía al mantenimiento y promoción de la seguridad 

 Figura 8 : Tareas de seguridad para proteger al ciudadano y consolidar 

 los intereses nacionales 70. 

Todo ello, acompañado de reformas estructurales en el sistema judicial encaminadas 

a ampliar su cobertura, hacerlo más eficiente, y sobre todo, a reducir el riesgo de impunidad 

que tanto ha favorecido las actividades de las organizaciones macro-criminales, del 

narcotráfico y la subversión, durante las dos últimas décadas. 

Esto permitiría avanzar progresivamente en la consolidación del control del territorio 

nacional, especialmente, en las zonas más vulnerables, aquellas en las que el narcotráfico 

ha asentado sus centros de producción, procesamiento y distribución de drogas ilícitas, con 

las consabidas consecuencias sociales y económicas, y otras en las que la precariedad de la 

presencia institucional ha abierto espacios para la afirmación de poderes paraestatales (de 

las autodefensas y la subversión), o incluso el enquistamiento de los mismos en el sistema 

institucional, a través de las presiones y la corrupción de los procesos democráticos, 

especialmente en el nivel local [cfr. Anexo 6.2.3. V. figura 9]. 

 

70 V. Lynn E. Davis (2003) ‘Defining the Army’s Homeland Security Needs’, en vv.aa. The U.S. Army 

and the New National Security Strategy. Op. Cit., p. 67. 

125 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

 Represión 

 5 

 Prevención, 4 Reacción 

 anticipación y 3 [intervención a posteriori]. 

 flexibilidad 271

 operativa 72. 1 

 

 Recuperación. 0 Desmilitarización

 

 Consolidación. de áreas [‘despejes’]. 

 Participación y movilización Valoración del potencial 

 ciudadana en la gestión del adversario, de 

vulnerabilidad 

de seguridad. Sostenibiidad de las y capacidades propias. 

 operaciones. 

 Desplazamiento Interoperatividad – Comandos 

Conjuntos 73

 rápido y disuasión [Ejército+Arm+Fac] 

 [inteligencia/ Interagencialidad, También operaciones 

 comandos. y reconversión relativamente combinadas 

 Poder aéreo] 74. [nuevo perfil]. [EE UU]. 

 

 

71 V. como referencia analítica para este propósito, el estudio que sobre vulnerabilidades en la 

infraestructura informacional han adelantado Robert H. Anderson, Phillip M. Feldman, Scout Gerwehr, 

Brian Hougthon, Richard Mesic, John D. Pinder, Jeff Rothenberg & James Chiesa (1999) Securing the 

U.S. Defense Information Infrastructuea: A Proposed Approach. Rand Corporation, Santa Monica, pp. 

17 a 45. 

72 Aparte de prevenir que los adversarios internos se doten de nuevas capacidades destructivas ; y de 

golpearles para que no puedan usarlas si es que ya las tienen, la anticipación es la conjunción de 

capacidades y habilidades para desarrollar ambas tareas al mismo tiempo, agregándole el componente 

diplomático-político que llevará a los oponentes a visualizar como la mejor opción posible un 

entendimiento [más que la negación o la inhibición de usar la fuerza]. Cfr. Elaine Bunn (2003) 

Preemptive Action : When, How, and to What Effect ? Strategic Forum. Institute for National Strategic 

Studies. National Defense University, Washington, D.C., Jul., pp. 5 y 7. 

Esta triple articulación propuesta en el presente trabajo, podría contrastarse con la de Paul K. Davis & 

Brian M. Jenkins (2002) Deterrence & Influence in Counterterrorism. Rand Corporation, Santa Monica, 

p. 31 a 38. 

73 La tendencia a trabajar en torno a comandos conjuntos, iniciándose con el del Caribe, se inició a 

finales del 2004 [cfr. Manejo de operaciones de Fuerzas Militares será reestructurado antes de que 

termine el año. Eltiempo.com / conflicto armado / 21 nov. 04]. La tendencia global al respecto puede 

verse en Donald Rumsfeld (2002) ‘Transformando as Forças Armadas’, en Política Externa, Ed. Paz y 

Terra, São Paulo, set-out-nov. 2002, p. 12 ss. V. También la Joint Vision 2020, de los Estados Unidos 

[jun. 2000 : http://www.iwar.org.uk/rma/resources/jv2020/jv2020.doc], y cfr. general Félix Sanz Roldán 

(2004) ‘Hacia unas fuerzas armadas conjuntas’, en Revista Española de Defensa, año 17, n° 199, sept. 

04, p. 26. 

74 El hecho de que el caso colombiano exija este alto componente coercitivo (destructor), no descarta, 

sino que, más bien, supone la exigencia paralela de desplegar iniciativas para el desarrollo de 

capacidades no letales (acciones constructivas), como puede apreciarse en E. R. Bedard (2002) 

Nonlethal Capabilities: Realizing the Opportunities. Defense Horizons. Center for Technology and 

National Security Policy, National Defense University, Washington, D. C., p. 3s. 

126 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

 Tecnología : satelización + perfeccionamiento aerotáctico 75. 

 Economía de la defensa : suficiencia defensiva 76. 

Figura 9 : Cambios en la naturaleza de las operaciones clave para gestionar las amenazas y la 

seguridad en Colombia. 

En sentido horario, este ‘escenario-espacio’ 77 muestra que la represión era la constante que llevaba a que 

se cometieran excesos contra la población, en el contexto típico de la Guerra Fría. Se pasó entonces a la 

conducta reactiva, que llegó al extremo cuando se produjeron algunos descalabros tácticos en las Fuerzas 

Militares, a finales de los anos 90, de la mano de la exigencia gubernamental de desmilitarizar áreas 

completas del territorio nacional para facilitar diálogos con las guerrillas. Este primer cuadrante crítico dio 

paso a una nueva y acelerada reconversión con tendencias modernizadoras [interoperatividad EjércitoArmada-Fuerza Aérea] para llegar a la transformación, marcada por un criterio de ‘transicionalidad’ 

[permanente reconfiguración del sistema de Defensa y Seguridad], abriéndose el camino hacia la pronta 

intervención, la recuperación y consolidación territorial, y las iniciativas de anticipación en que se basa la 

PSD. Por supuesto, el gran riesgo es que el ciclo tendiera a reiniciarse, dada la proximidad conceptual que 

la gráfica sugiere entre la anticipación y la represión. Se destaca, pues, que en ambiente social tan 

conflictivo, y a pesar de la orientación transformadora y eficaz de la Fuerza, puede caerse fácilmente en 

situaciones del pasado que se creían superadas y que podrían enturbiar gravemente la convivencia 

ciudadana en general y la relación entre civiles y militares en particular. 

 

75 Cfr. El Tiempo, vie. 29 oct. 04 + dom. 5 dic. 04, p. 31 ; Semana, Bogotá, 8 nov. 04, p. 64. 76 V. Patrice Franko (2000) La economía de la defensa. Colby Collage, Waterville, p. 4 ss. En 

términos generales, y en el contexto conflictivo en el que se inscribe la gráfica, puede afirmarse que la 

tendencia en Colombia es a seleccionar metodologías que ‘minimicen los posibles costos del gasto de 

defensa y maximicen las ganancias. 

La forma de hacerlo es considerar las mejoras de la eficiencia de los recursos dedicados a la defensa 

de tal manera que pueda producirse más defensa con menos dinero’ o [si se produjese, por ejemplo, 

un repentino recorte interno o una cesación del flujo de ayuda proveniente de los EE UU], tratar de 

mantener el mismo nivel de defensa al haber logrado una elevada eficiencia en el uso especializado de 

recursos decisivos, de tal forma que el impacto sobre las operaciones ofensivas fuese mínimo y el 

sostenimiento de la presencia física en todo el territorio se viera escasamente afectado, conservándose 

así la confianza ciudadana y la sensación de protección. 

Véase también Thomas Sheetz (2004) ‘Una evaluación del documento cepalino “Metodología 

estandarizada común para la medición de los gastos de defensa’, en Fuerzas Armadas y Sociedad, 

Flacso, Santiago de Chile, ene-jun. 

77 Se trata de un espacio de diseño para valorar también las necesidades y capacidades. V. Paul K. 

Davis (2004) Analytic Architecture for Capabilities-Based Planning, Mission-System Analysis, and 

Transformation. Rand Corporation, Santa Monica, p. 22. 

V. también Salvador G. Raza (2004) Proyecto de Fuerza para una era de transformación. Seminario 

Interuniversitario sobre Fuerzas Armadas y Sociedad, Ius, Canadá. De lo que se trata, en el fondo, es 

de plantear el debate sobre la transformación de la defensa en un país como Colombia, tema que 

queda planteado justo al final del presente trabajo. 

Si se observa con atención, lo que esta figura está mostrando es un modelo complejo que ayuda a 

explicar la evolución estratégica del país. Podría decirse que el presente estudio, es, en cierta forma, 

una muestra de ‘transformacionismo transicional’ (la transformación explicada en función de la 

transición permanente de un modelo). 

En ese sentido, ‘transformación’ puede ser definida como ‘la tentativa de proveer a las fuerzas futuras 

de capacidades crecientes en materia de letalidad, sobrevivencia y movilidad tanto en el plano 

estratégico como en el táctico’. Cfr. Joseph N. Mait & Richard L. Kluger (2004) Alternative Approaches 

to Army Transformation. Defense Horizons. Center for Technology and National Security Policy. 

National Defense University. Washington, Jul. 04, p. 1. 

127 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Nota : Los valores de intensidad de 0 a 5 son sugeridos, y no deben considerarse como resultado de 

operaciones empíricas precisas. 

En estos sectores, el Estado impulsaría un ciclo progresivo y gradual de 

rehabilitación y consolidación para contener, desarticular y disuadir a las organizaciones 

armadas ilegales, proteger a la población y restablecer la autoridad de las instituciones 

democráticas. 

Este ciclo sería iniciado por la Fuerza Pública (que solo hasta diciembre de 2003 

alcanzó a cubrir la totalidad de los 1098 municipios), y luego continuado mediante el 

restablecimiento del funcionamiento normal de la administración de justicia, el fortalecimiento 

de la democracia local, la atención de las necesidades más urgentes de la población, la 

ampliación de la cobertura de los servicios sociales del Estado, y la impulsión de proyectos 

productivos sostenibles 78. 

Las zonas de frontera y las áreas urbanas son puntos críticos en los que la 

intervención de los operadores de seguridad del Estado sería más intensiva, a fin de 

minimizar el impacto de la permeabilidad de las primeras y evitar la formación de milicias y 

redes de apoyo terrorista en las segundas. 

En cualquier caso, el Estado desarrollaría políticas focalizadas para asegurar la 

protección de los sectores de la población más afectados por el terrorismo y aquellos que 

soportan con especial dureza las consecuencias de las presiones de las organizaciones 

ilegales como la infancia, la juventud, y las víctimas del desplazamiento forzoso 79. 

 

78 El Alto Comisionado para la Paz, Luis Carlos Restrepo, se ha referido a megaproyectos de 

recuperación institucional, que respaldarían estos ciclos de rehabilitación y consolidación. 79 La grave crisis humanitaria que vive Colombia plantea desafíos de notable importancia para los 

parámetros de seguridad y defensa. Por una parte, se requiere un enorme esfuerzo presupuestal para 

la atención de la comunidad desplazada, pero, por otra, las fragilidad del tejido social facilita la 

proliferación de agentes armados al margen de la ley tanto en las ciudades, como en las áreas rurales 

y las zonas fronterizas (en estas últimas se registra el 25 por ciento del desplazamiento). 

Un estudio de de la organización no gubernamental Consultoría para los Derechos Humanos y el 

Desplazamiento, Codhes, demostró que entre enero y septiembre del 2004, 205 mil colombianos 

fueron desalojados de sus tierras a causa del conflicto armado (25 mil en Antioquia, 19 mil en Caquetá 

y 10 mil en el Meta). 

A juicio de la ong, este incremento anual del 17 por ciento -tan solo durante los nueve meses 

mencionados-, se debió a ‘la ejecución del Plan Patriota en el sur del país, la incertidumbre de los 

pobladores por la desmovilización de facciones paramilitares y la disputa territorial entre los grupos 

armados por el control de corredores estratégicos para transportar armas y drogas’ (cfr. El Tiempo, 

mar. 28 dic. 04, p. 6). 

Los esfuerzos de la Red estatal de Solidaridad Social por tratar de aliviar la situación parecen 

insuficientes : ‘La gran tarea para el 2005 será llegar a la mayor cantidad de la población desplazada’ –

sostuvo la delegada de la Red en el Caquetá, Diana C. Tamayo-, ‘pero, a su vez, este será un año aún 

más intenso en materia de conflicto armado’ (La Nación, mar. 28 dic. 04, p. 7).

128 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Adicionalmente, se buscaría disminuir el impacto de amenazas como el secuestro y 

la extorsión sobre la población civil, gestionando mecanismos para garantizar el respeto del 

Derecho Internacional Humanitario 80. 

También serían objeto de protección especial la red vial y la infraestructura 

económica del país frente a los ataques de las organizaciones armadas que buscan, 

mediante el terrorismo y la coacción, resquebrajar la confianza en las instituciones y 

enturbiar el ambiente se seguridad del cual depende el crecimiento y el desarrollo económico 

y social 81 [figura 10]. 

 

80 Sin embargo, y no obstante las reflexiones de la Onu orientadas a demostrar que no hay obstáculos 

jurídicos para establecerlos [cfr. Anexo 6.1.2.], el Gobierno ha sido sobremanera prudente en cuanto a 

la eventual suscripción de acuerdos humanitarios como los previstos en las Convenciones y Protocolos 

de Ginebra, a fin de evitar que las organizaciones subversivas manipulen políticamente estos 

acercamientos o los empleen como ‘cortina de humo’ o ‘escudo’ frente a iniciativas como el Plan 

Patriota. 

De hecho, el presidente Uribe ha reafirmado que ‘para las Farc es muy cómodo : matan gente, 

producen actos terroristas y enseguida quieren tener interlocución política. Ese ha sido un grave error 

en Colombia. A los terroristas hay que exigirles que para tener esa interlocución política, por lo menos 

acepten un cese de hostilidades’. V. La Nación, vie. 19 nov. 04, p. 6. 81 En una visión crítica de la Psd, se puede establecer un interesante contraste. Por una parte, el 

Ministerio de Defensa muestra unas cifras altamente esperanzadoras. El estudio dado a conocer el 12 

de octubre, por ejemplo, registra una disminución del 13 por ciento en homicidios durante los primeros 

nueve meses del año ; del 43 por ciento en matanzas ; del 42 por ciento en secuestros ; del 36 por 

ciento en atentados, y 15 mil arrestos más en materia de narcotráfico. 

Pero, por otra parte, la segunda fuerza política del país, el Polo Democrático, aducía el 14 de octubre 

en medios radiales, a través de sus voceros, que, no obstante tales cifras, las Farc permanecen 

intactas ; el país se ‘paramilitariza’ ; los derechos humanos están sensiblemente afectados, y no hay 

una política integral de seguridad.

En todo caso, la Defensoría del Pueblo publicaba en los primeros días del mismo mes de octubre un 

reporte sobre el proceso de paz entre Gobierno y Auc constatando que la organización armada violó en 

342 ocasiones el cese de hostilidades declarado dos años atrás y continúa perpetrando masacres, 

asesinatos selectivos, secuestros, extorsiones, desplazamiento forzoso, reclutamiento de menores y 

adueñamiento de bienes. Asimismo, la Defensoría pedía a la Misión de Apoyo de la Oea que 

diseñara estrategias para conocer ágilmente las violaciones de las Auc, adoptando medidas para 

garantizar que se cumpla. 

129 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

1. Fortalecer las instituciones

 Optimización e incremento de

recursos

 Optimización del Sistema de

Inteligencia

 Optimización de marcos legales

2. Coordinar el funcionamiento

de las instituciones

 Cooperación

 Especialización funcional

 Intercambio de información

 Creación de esquemas

conjuntos de anticipación y

respuesta oportuna

3. Consolidar el control del territorio

Recuperación Æ Consolidación Æ Rehabilitación

[Fuerza Pública] [Administración de Justicia +

Democracia Local +

Provisión de servicios

[Desarrollo económico

& promoción social]

4. Protección efectiva a la

población y la infraestructura



Solidaridad ciudadana

Cooperación internacional

Control social + Transparencia

Figura 10 : La dinámica generativa de seguridad, tal como resulta de las líneas de acción delineadas en la 

Política de Seguridad y Defensa Democrática. 

En el logro de estos objetivos el Estado ha empezado a apelar sistemáticamente a la 

cooperación de la sociedad en su conjunto, mediante programas como las redes de 

cooperantes de la fuerza pública y un programa de recompensas por información eficaz que 

ha permitido la captura de importantes cabecillas de los grupos terroristas 82. 

Esta tendencia hacia la ‘movilización dosificada’ de la población en procura de 

fomentar la auto-gestión y la co-operación ciudadana de la seguridad ha replanteado las 

relaciones civiles-militares en Colombia, de tal forma que se ha pasado de la desconexión 

 

82 Esta participación implica, sin embargo, riesgos que ya han empezado a hacerse sentir a propósito 

de los posibles excesos en que han incurrido los operadores de seguridad y la Fiscalía General cuando 

efectúan las denominadas ‘capturas masivas’ de hasta 150 personas, muchas de las cuales habrían 

sido ‘delatadas’, sin razones claras, por ‘colaboradores’ e ‘informantes’ del Estado. 

Valga anotar que la Dirección de Defensa Judicial de la Nación, del Ministerio del Interior, reportó que 

las pretensiones de las demandas en contra del Ministerio de Defensa por reparación directa (figura 

utilizada para indemnizar por perjuicios causados por miembros de la Fuerza Pública –‘daños 

colaterales’, o ‘daños especiales’) ascendía a 5 billones 448 millones de pesos a noviembre del 2004 ; 

y que por obra del ‘fuego amigo’, 13 militares perdieron la vida a lo largo del año. Cfr. El Tiempo, dom. 

28 nov. 04, p. 4 [V. Anexo 5.2.]. 

Sistemas de Información,

nticipación, Monitoreo y

egistro de Riesgos

A

R

130 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

relativa en que se vivía, hacia un esquema basado en la interacción, la correspondencia y la 

corresponsabilidad [figura 11] 83.

 MOTIVACIÓN EXPRESIÓN INDICADOR

INTERACCIÓN Interés mutuo. Delación. Suministro Red de informantes y 

 Transparencia. de información cooperantes. 

 de alta rentabilidad 

 específica. 

CORRESPONDENCIA Confianza. Acompañamiento. Encuestas de opinión. 

 Legitimación. Respaldo institucional. Manifestaciones políticas. 

CORRESPONSABILIDAD Defensa del sistema. Reactivación económica. Presencia de las Fuerzas 

 Subordinación militar. Flujo de personas a lo Armadas en todos los 

 Alta injerencia militar largo y ancho del municipios. Caravanas 

para 

 en el desarrollo y territorio nacional. garantizar el 

desplazamiento 

 adecuación de la Recuperación y físico. Inversiones. 

Turismo. 

 Política de Defensa consolidación territorial. Reducción del secuestro. 

 y Seguridad. Incremento consensuado 

de la 

 carga impositiva en 

materia de 

 defensa. 

Figura 11 : Taxonomía de las relaciones civiles-militares en Colombia 84. 

 

83 En la práctica, las tareas asignadas a las Fuerzas Armadas en Colombia obedecen a la lógica 

‘multifuncionalidad~interoperatividad~ultramovilidad’ –Miu- (o sea, flexibilidad para atender propósitos 

múltiples, en un marco conjunto, y hasta combinado –con unidades de los EE UU, o de otros países, si 

fuese necesario-, y con el más alto grado de desplazamiento rápido posible en el contexto conflictivo 

interno). 

Pero el esquema solo se completa si se comprende el papel de los civiles, y de las fuerzas campesinas 

incorporadas a manera de eslabón entre la base popular y la estructura formal de la Fuerza, llegándose 

así a un esquema Miu + e [eslabonamiento] + Mc [movilización controlada], es decir, Miu+Emc. 

Esto equivale a decir que la lógica de tareas y programas de las Fuerzas Armadas colombianas se 

basa en el criterio de que las operaciones son de ‘contingencia compleja’, similares –en el ambiente 

particular en que se inscriben- a las descritas por Bruce R. Pirnie (1998) Civilians and soldiers. 

Achieving better coordination. Rand Corporation, Santa Mónica, p. 80. 

Esta complejidad queda mejor graficada en la figura C1 [a holistic process-engineering view] 

presentada por Paul K. Davis & Robert H. Anderson (2003) Improving the Composability of Department 

of Defense. Models and Simulations. Rand Corporation, Santa Monica, p. 95. 84 V. Rosendo Fraga (1989) La cuestión militar, 1987-1989. Centro de Estudios Unión para la Nueva 

Mayoría, Buenos Aires, p. 133. Cfr. Herbert Huser (2002) Argentine Civil-Military Relations. From 

Alfonsín to Menem. Center for Hemispheric Defense Studies. National Defense University. 

Washington, D.C., pp. 20 y 25. 

Por su discusión sobre los aportes teóricos de Bland y Fitch, véase también John T. Fishel (2000 a) 

The Organizational Component of Civil-military Relations in Latin America : the Role of the Ministry of 

131 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

El Estado ha estimulado también la deserción de militantes de las agrupaciones 

armadas al margen de la ley, a través de un programa de desmovilizaciones, las cuales han 

alcanzado niveles históricos al superar la barrera de los 5 mil combatientes desertores 

durante los dos primeros años de la administración Uribe. 

Tales esfuerzos, sin embargo, se han visto limitados por las reservas y objeciones 

existentes en el foro internacional (a nivel de gobiernos tanto como de organizaciones y 

grupos de presión —ongs de derechos humanos, especialmente) frente a algunas de las 

iniciativas impulsadas en ejecución de la PSD, como la reforma constitucional antiterrorista 

85, la ley de alternatividad penal 86, entre otros. 

Por otra parte, la ‘diplomacia de defensa’ del presidente Uribe se ha orientado a 

obtener una mayor cooperación de la comunidad internacional para generar respuestas 

multilaterales a la amenaza terrorista 87, asegurar la judicialización de los responsables de 

 Defense. Center for Hemispheric Defense Studies. National Defense University. Washington, D.C., 

pp. 4-6. A través de datos cuantitativos y cualitativos, Fishel ha explorado el componente 

organizacional de las relaciones civiles-militares en diecisiete países latinoamericanos y ha encontrado 

una interesante disparidad de criterios que puede ser muy útil para establecer parámetros evolutivos 

[en sentido específico, este problema aparece también en Vicente Torrijos (2003) ‘La unidad de 

criterios y la conducción de la guerra’, en Vv.aa. Cátedra estatal de defensa y seguridad nacionales, 

2003’, Escuela Superior de Guerra, Bogotá, 2004, p. 129 ss.]. V. también El Tiempo, lun. 3 ene. 05, p. 

2, donde el director de la Policía Nacional, general Jorge D. Castro sostuvo que ‘ahora, los generales 

somos amigos’. 

En cualquier caso, resulta útil recordar dos temas clave : (a) Que las Fuerzas Armadas colombianas 

han sido sostenidamente reticentes a la tentación pretoriana –cfr. John T. Fishel (2000 b) ‘Colombia. 

Civil-military relations in the midst of war’, en Joint Force Quarterly, Institute for National Strategic 

Studies, National Defense University, n° 25, septiembre del 2000, pp. 52 y 56 ; y (b) que Colombia es 

uno de los países del hemisferio en que la distribución de personal civil dentro de la estructura de la 

Defensa resulta más baja : 5,4 por ciento, en tanto que en EE UU es del 32,4 ; en Perú : 22,7 ; en 

Venezuela : 21,1 y en Brasil : 9,4 por ciento. Cfr. Boris Saavedra (2004) Personal o recursos humanos 

– Factor fundamental del sector defensa. Center for Hemispheric Defense Studies. National Defense 

University. Washington, D.C.

85 Aprobada por el Congreso en diciembre de 2003, y luego declarada inconstitucional por vicios de 

procedimiento por la Corte Constitucional en agosto del año siguiente. 86 Concebida como un mecanismo para ‘blindar’ jurídicamente las negociaciones con las Auc y las que 

posteriormente pudieran desarrollarse con otros actores armados, el proyecto de ley de alternatividad 

penal (luego llamado de justicia y reparación) creaba un régimen de beneficios para los miembros de 

grupos que se desmovilizaran en el marco de una negociación con el Gobierno Nacional. 

El proyecto, presentado en 2003, fue luego revisado y siguió un difícil y cuestionado tránsito 

congresional. Antecedentes interesantes al respecto aparecen en David Spencer (2001) Colombia’s 

Paramilitaries : Criminals or Political Force? Army War Collage. Strategic Studies Institute, p. 23 ss. 

V. también Max G. Manwaring (2002) Non-State Actors in Colombia: Threat and Response. Army War 

College. Strategic Studies Institute, pp. 16 a 21. 87 La coincidencia al identificar amenazas y evaluar potenciales y capacidades tanto propias como del 

adversario, ha llevado a una creciente unidad de criterios entre Colombia y los restantes países del 

hemisferio, lo cual no ocurrió durante la segunda mitad de los noventa. 

Esto salta a la vista en los documentos preparatorios de la Conferencia de Ministros de Defensa, Quito2004, y en Eric V. Larson, Derek Eaton, Paul Elrick, Theodore Karasik, Robert Klein, Sherrill Lingel, 

Brian Nichiporuk, Robert Uy & John Zavadil (2004) Assuring Access in Key Strategic Regions. Toward 

132 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

actos terroristas y de violaciones a los derechos humanos y el Derecho Internacional 

Humanitario, e incrementar el bloqueo a las rutas del tráfico de drogas y el tráfico de armas 

que alimentan a las organizaciones ilegales 88. 

Esta ‘diplomacia de defensa’ ha estado también orientada a visibilizar ante la 

comunidad internacional la gravedad de la crisis interna del país 89, esperando obtener así 

un compromiso mayor en términos políticos y financieros 90. 

 a Long-Term Strategy. Rand Corporation, Santa Monica. Resulta interesante la serie de juegos y 

escenarios que presentan los autores, destacando que para los Estados Unidos tanto las Farc, como 

ciertas actitudes del régimen del presidente Chávez, en Venezuela, entorpecen el acceso de los 

Estados Unidos a puntos estratégicos clave de acuerdo con sus intereses nacionales. 

Al hacer una evaluación similar, Bogotá ha encontrado cierta facilidad para entablar con Washington 

una relación fluida y activa. 

De hecho, el 8 de octubre el Congreso norteamericano aceptó la propuesta de la Casa Blanca de 

duplicar el número de militares para pasar de 400 a 800 unidades destinadas a respaldar el Plan 

Patriota contra el llamado narco-terrorismo. 

Desde el punto de vista geoeconómico, las negociaciones en torno al Tratado de Libre Comercio han 

contado con el apoyo de nueve o diez congresistas encabezados por el representante Henry Hide 

quienes han establecido la conexión entre vulnerabilidad del sector agropecuario y posibilidad de 

expansión insurgente. 

Aún el capítulo más delicado, el de los derechos humanos, se ha sorteado de manera creativa. 

Cuando el entonces candidato demócrata a la presidencia, J. Kerry, le escribió una carta al presidente 

Uribe en compañía de 21 senadores, sosteniendo que ‘la más urgente de las recomendaciones del Alto 

Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos es cortar los lazos entre el ejército y 

las fuerzas paramilitares envueltas en abusos’ [cfr. Anexos 6.1.1. + 6.1.3.], éste le respondió que ‘el 

Gobierno trabaja activamente para fortalecer los mecanismos de prevención y control, así como para 

sancionar estos comportamientos inaceptables para el Estado y la sociedad’. 

(Valga precisar una vez más que los Estados Unidos han impuesto dos mecanismos de certificación 

para que la asistencia siga fluyendo hacia Colombia : la primera, precisamente, sobre la asepsia de los 

militares en materia de derechos humanos ; y la segunda, sobre el estricto cumplimiento de Colombia 

en sus compromisos internacionales contra el terrorismo, particularmente, en torno a la extradición). 

En tal sentido, y previendo que la continuidad de los republicanos en el poder garantizaba el flujo de 

ayuda económica, el presidente Uribe no descartó la posibilidad de que el senador Kerry llegase a la 

presidencia, por lo cual le expresó también en su respuesta que esperaba ‘seguir contando con su 

solidaridad para consolidar los resultados de esta política –de seguridad y defensa-’. 

De hecho, el viernes, 10 de diciembre del 2004, el Congreso de los Estados Unidos autorizó el 

desembolso de 3,25 millones de dólares para financiar ‘iniciativas de paz’ y procesos de 

‘desmovilización’ en Colombia, aunque expresó su preocupación porque, en el caso concreto de las 

autodefensas, tal desmovilización se estaba dando ‘sin las debidas garantías para asegurar el 

desmantelamiento de los terroristas y para evitar que esos grupos reactiven sus actividades ilegales’. 

Cfr. El Tiempo, mar. 14 dic. 04, p. 4. 

88 Colombia. Ejército Nacional. Jefatura de Educación y Doctrina. Escuela de Inteligencia y 

Contrainteligencia (2003) Conozcamos al enemigo. Bogotá. 89 De hecho, esta crisis sigue siendo evaluada en términos de la posibilidad de que, por una u otra 

razón, Colombia pueda derivar en un ‘narco-Estado’, al tiempo que ha llegado a sostenerse que una 

‘intensificación del conflicto podría poner a los Estados Unidos en la necesidad de verse envuelto más 

directamente en una región vital para la seguridad y la prosperidad de los EE UU’. Jeremy Shapiro & 

Lynn E. Davis (2003) ‘The new National Security Strategy’, en vv.aa. The U.S. Army and the New 

National Security Strategy’. Rand Corporation, Santa Mónica, p. 12. 

133 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Paralelamente, se ha venido apelando cada vez con mayor insistencia —y sin que se 

haya obtenido la respuesta deseada 91— a instancias internacionales para asegurar la 

viabilidad y la sostenibilidad de los esfuerzos de pacificación y normalización, especialmente 

en el caso de que se concreten acuerdos negociados con las organizaciones armadas 

ilegales 92, los cuales no se descartan siempre y cuando éstas hagan manifiesta su voluntad 

política de lograrlos mediante el cese de hostilidades y la suspensión de las agresiones 

indiscriminadas a la población 93. 

Finalmente, existe la intención manifiesta de desarrollar una estrategia 

emprendedora de comunicación, relativamente insignificante, hasta la fecha 94, con la que el 

 El asunto aparece también en Angel Rabasa, Peter Chalk, et. al. Colombian Labyrinth: The Synergy of 

Drugs and Insurgency and its Implications for Regional Stability, Rand Corporation, Santa Monica, así 

como en Richard L. Millet (2002, Oct.) Colombia’s Conflicts: the Spillover Effects of a Wider War. Army 

War College. Strategic Studies Institute. 90 Cfr. Nicolás Urrutia (2004) El gasto en defensa y seguridad : caracterización del caso colombiano en 

un contexto internacional. Departamento Nacional de Planeación, Dnp, Bogotá. 91 De hecho, la Onu evadió en todo momento cualquier posibilidad de acompañamiento directo y 

temprano al proceso de desmovilización y reinserción de las autodefensas (v. El Tiempo, vie. 15 ago. 

04, p. 4). Asimismo, en enero del 2005 la Organización anunció que, tras seis años de misión de 

buenos oficios, suspendía esta gestión en Colombia (v. El Tiempo, dom. 23 ene. 05, p. 4). 

No obstante, la Defensoría del Pueblo seguía esperando el apoyo posterior de la organización para 

proteger a la población de la reacción de las guerrillas marxistas en aquellas áreas donde los 

paramilitares resolvieron desmovilizarse (cfr. La Nación, dom. 26 dic. 04, p. 6). 

Hasta las mismas Farc seguían esperando una respuesta de la Secretaría General para que se les 

permitiera ‘participar en la Asamblea General con el fin de explicarle al mundo la realidad del conflicto 

interno y las propuestas que contienen fórmulas de solución incruenta’ (v. La Nación, mar. 28 dic. 04, 

p. 23). 

92 Como en el caso de la Misión de Apoyo al Proceso de Paz, acordada con la Oea en enero del 2004, 

y cuya capacidad operativa de cara a la verificación del cese de hostilidades de las Auc resultaba 

claramente insuficiente. 

De hecho, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Oea advirtió clara y oportunamente 

acerca del alto riesgo de impunidad en el proceso de desmovilización de las autodefensas. Cfr. Anexo 

6.1.6. 

Conviene destacar aquí, también, el anuncio de la Unión Europea para apoyar el citado proceso de 

desmovilización. De manera similar a los condicionamientos impuestos por los Estados Unidos, 

Europa puso, de entrada, énfasis en la necesidad de que tal proceso contase con un marco jurídico 

‘conforme a los compromisos internacionales’, teniendo en cuenta ‘el derecho de las víctimas a la 

verdad, la justicia y la reparación’. Cfr. El Tiempo, mar. 14 dic. 04, p. 4, + vie. 4 feb. 05, p. 3. 93 Todo indica que, aún a pesar de poner en riesgo su popularidad, basada en buena parte en la idea 

de ‘cero tolerancia’ frente al terrorismo, el gobierno colombiano percibe claramente las ventajas 

estratégicas de explorar la alternativa de alcanzar algo así como una ‘paz constructiva’, dado que no 

solo se trata de ‘convertir las espadas en arados sino, más bien, de mantener intacto el filo de la 

espada y al mismo tiempo construir el mejor arado posible. Es loable que se busque el mantenimiento 

de la superioridad militar, pero es tiempo de aparejar la energía intelectual y los esfuerzos físicos de las 

capacidades militares en torno al compromiso de lograr paces perdurables’. James A. Brown (2003) 

‘What Kind of Peace? The Art of Building a Lasting and Constructive Peace’, en Essays 2003. Strategy 

Essay Competition. National Defense University, Washington, D.C., p. 46. 94 De hecho, en Colombia podría estar sucediendo justamente el fenómeno descrito por James E. 

Grunig (1999) Las relaciones públicas en la administración estratégica y la administración estratégica 

de las relaciones públicas. Departamento de Comunicación, Universidad de Maryland, cuando 

134 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Estado obtendría compromisos concretos de los medios masivos para menguar los efectos 

desmoralizadores y desestabilizadores de las acciones terroristas, apelando a acuerdos de 

autorregulación, en los que sin embargo es poco lo que se ha avanzado hasta ahora. 

3. CONCLUSIÓN 

Este trabajo se ha entretejido mediante el uso de dieciséis ‘conceptos’ estratégicos 

que pueden ser asumidos como los parámetros colombianos de seguridad y defensa [figura 

12]. 

 sostiene que ‘para algunos tomadores de decisiones la planificación estratégica se hace estrictamente 

sobre una base financiera: manejo de cifras. Como resultado, las relaciones públicas están fuera del 

círculo de planificación. 

Para otros, la administración estratégica se refiere casi exclusivamente a relaciones con los medios : 

presentación de la compañía ante la prensa. 

Y para otros, la planificación estratégica es una parte integral de la función de las relaciones públicas, 

una verdadera contribución al equipo principal de administración. 

 Sin embargo [y he aquí el punto clave], para muchos de ellos, la comunicación no entra en la 

perspectiva de la dirección ejecutiva respecto a la planificación estratégica. Generalmente, la principal 

función en este campo es reactiva : manejar los problemas solo cuando surgen’. 

135 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

 3 Versatilidad 14 Equilibrio de Poder 

 + Disponibilidad 

MÁS OPCIONES 

PARA MANEJAR 4 Flexibilidad 8 Multidimensionalidad 

TENSIONES 

 1 Diversidad 5 Adaptabilidad 15 Compatibilidad 

 

 

 

2 Interconectividad 11 Interdependencia 16 Anticipación 

 Activa + Prevención 

 + Escarmiento 

 

 6 Entrelazam. 9 Sensibilidad 7 Interactividad 

 

MENOS OPCIONES 

PARA MANEJAR 13 Gobernab. 10 Fragilidad 12 Polarización 

TENSIONES Reluctante Estructural 

POCOS ALGUNOS VARIOS ESCENARIOS 

ESCENARIOS ESCENARIOS ESCENARIOS MÚLTIPLES Y 

 EN QUE SE VE Y BAJO Y ALTO COMPROMETIMIENTO 

 COMPROMETIDO COMPROMETIMIENTO COMPROMETIMIENT COMPLEJO [EXCESIVO] 

 EL SISTEMA 

 CON ALTO INVOLUCRAMIENTO CIUDADANO [PERSUASIÓN Y FUERZA] 

 

 CON ALTO INVOLUCRAMIENTO DE LA FUERZA [CONTENCIÓN Y COERCIÓN] 

 

 CON ALTO INVOLUCRAMIENTO DE APOYO EXTERIOR [DISUASIÓN COMPARTIDA Y 

 COOPERACIÓN] 

Figura 12 : El espectro 95 de parámetros colombianos de seguridad y defensa en una 

perspectiva transicional. 

Recolectándolos, se puede sostener, en resumen, que el colombiano es un sistema 

de seguridad basado en la diversidad geocultural que se traduce en un escenario lleno de 

dificultades para la consolidación y la estabilización del sistema político en la medida en que 

alimenta tensiones internas y entorpece el proceso de construcción del Estado-nación. 

Por otro lado, el sistema de seguridad se ve alimentado por una intensa movilidad e 

interconexión de comunidades (al interior del país, y en el contexto regional y hemisférico); y 

por la versatilidad y disponibilidad de recursos. 

Eso significa que Colombia ha sabido minimizar en buen grado el impacto que el 

medio y el contexto histórico pueden tener en su ‘clima de seguridad’, con base en una 

 

95 V. Richard J. Hillestad & Paul K. Davis (1998) Resource Allocation for the New Defense Strategy. 

The DynaRank Decision-Support System. Rand Corporation, Santa Mónica. 

136 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

noción clara de flexibilidad operativa, una comprobada adaptabilidad a circunstancias 

diversas, una destacada multidimensionalidad de orden militar, y una interactividad 

permanente con diversos bloques subregionales 96 para afrontar el entrelazamiento complejo 

de conflictos que lo caracteriza. 

No obstante, y por causa de [a] una visible sensibilidad socioeconómica, [b] la 

fragilidad estructural en materia humanitaria, [c] la interdependencia activa en asuntos de 

cooperación para las acciones conjuntas, y [d] una preocupante polarización ideológica que 

conduce a una gobernabilidad reluctante, el país ha de continuar intensificando sus 

esfuerzos para incidir en la promoción de un equilibrio regional estable y, lo que es más, 

darse a la tarea de liderar su construcción. 

Equilibrio regional orientado tanto a superar las tensiones existentes como a 

fomentar los indicios de compatibilidad entre actores afines, con base en un proceso que, 

partiendo de la Política de Seguridad Democrática –entendida como una simbiosis entre 

revisión y transformación estratégica- 97 [figura 13]. 

Juicios subjetivos Objetivos múltiples Opciones Escenarios y 

 sobre efectividad y conflictivos de política variaciones 

 

Evaluación [valoración] del Portafolio

 Varios períodos Costos múltiples Medidas cuantitativas 

 de interés y medidas de efectividad 

 presupuestales 

 Figura 13 : La PSD como simbiosis entre revisión y transformación estratégica. 

desemboque en un auténtico y sostenido ‘sistema transicional’ de la defensa 98 basado en 

los criterios-clave de : [a] anticipación, [b] prevención y [c] escarmiento, mediante los que el 

país ha venido influyendo decididamente desde el 2002 en la modificación de las conductas 

conflictivas tanto a nivel interno como externo [figura 14]. 

CRITERIOS ESTRATÉGICOS HABILIDADES ESTRATÉGICAS 

 

96 Para apreciar cómo puede evolucionar el esquema de cooperación entre Colombia y los EE UU, 

véanse las nuevas tendencias de reflexión sobre el problema en Carl Conetta (2002, sep.) The "New 

Warfare" and the New American Calculus of War. Project on Defense Alternatives, Briefing Memo #26, 

30 September 2002. V. también Carl Conetta et. al. (2004) Is the Iraq War Sapping America's Military 

Power? Cautionary Data and Perspectives. Project on Defense Alternatives, 22 Oct. 04. En ese 

sentido, resulta útil la lectura crítica de la expresión ‘more people in more places for more time’, que, 

como propósito, aparece en Bruce R. Nardulli (2003) ‘The U.S. Army and the Offensive War on 

Terrorism’, en vv.aa. The U.S. Army and the New National Security Strategy, op. cit., p. 33. 97 En cierta forma, este trabajo explora vías alternas para la valoración del ‘portafolio de defensa’, 

según lo expresado por R.J. Hillestad & P.K. Davis (1998) Resource Allocation for the New Defense 

Strategy. Op cit., p. 4. 98 Sistema ‘transicional’ cuyos lineamientos serán expuestos en un próximo estudio que ya se ha 

iniciado a partir de Paul K. Davis, op. cit. (2002) Analytic Architecture for Capabilities-Based Planning, 

Mission-System Analysis, and Transformation. Rand Corporation, Santa Monica. 

137 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

PARA MODIFICACIÓN DE CONDUCTAS : PARA ‘MODELACIÓN’ : 

> ANTICIPACIÓN [AN] > INTEROPERATIVIDAD [IO] 

> PREVENCIÓN [PV] > MULTIFUNCIONALIDAD [MF] 

> ESCARMIENTO [EC] > PRONTA INTERVENCIÓN Y RÁPIDA MOVILIZACIÓN [PI] 

 

SECTORES CON CON CON CON 

EN EL PROCESO ALIADOS POBLACIÓN FF AA ONG 

 [EE UU] MOVILIZADA 

MOMENTOS 

EN EL PROCESO EG DG EG DG EG DG EG DG 

 

HERRAMIENTAS 

DE ABORDAJE 

DISUADIR E INFLUIR 

SOBRE EL 

TERRORISMO PARA 

INHIBIRLO AN/IO EC/IO PV/IO PV/MF EC/IO PV/IO PV/MF PV/MF 

 

IMPEDIR CONTROL 

TERRITORIAL 

[SUBVERSIÓN/ 

INSURGENCIA] 

Y LIBRE MOVILIDAD PR/MF PR/MF PR/MF PR/MF EC/PI PV/MF PR/MF PR/MF 

DESACTIVAR 

INICIATIVAS CONTRA 

INFRAESTRUCTURA 

CRÍTICA AN/IO PR/MF PR/PI PR/MF AN/MF PR/IO PR/IO PR/IO 

DESCOMPONER 

RED FINANCIERA PV/MF ibidem ibid ib ib ib ib ib 

IMPEDIR APOYO 

EXTERIOR AN/IO AN/IO PV/MF PV/MF EC/IO EC/IO AN/MF AN/MF 

Abreviaturas : FF AA : Fuerzas Armadas ; OAI : Organizaciones armadas ilegales ; EG : En Guerra [momentos de 

máxima confrontación armada entre las Fuerzas Militares y las guerrillas : Casa Verde, 1991 ; Plan Patriota – 

Fuerza de Tarea Conjunta, 2003s.] ; DG : Durante la Guerra [momentos de tregua, aproximación o diálogo con las 

guerrillas]. 

Figura 14 : Modificación emprendida por el Gobierno sobre las conductas adversas detectadas 

en el sistema social, y ‘’Modelación Estratégica’ [riesgos+amenazas+peligros / 

capacidades+requerimientos+ exigencias], en Colombia. +++ 

Anexo 1 

[a] Datos básicos sobre la República de Colombia 

138 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Importante : para adelantar un ejercicio comparativo, acuda directamente al Atlas 

Comparativo de la Seguridad y la Defensa en América Latina que ofrece la Red de 

Seguridad y Defensa de América Latina, RESDAL : http://www.resdal.org/atlas/mainatlas.html

Nombre oficial: República de Colombia 

Capital: Bogotá d.C. 

Superficie: 1.141.748 km2 

ECONOMÍA 

Producto Interior Bruto (PIB): 82.411 millones de dólares (2001) 

PIB per cápita ($ EEUU): 1.910 (2001) 

PIB por sector económico (2001) 

Agricultura 13% 

Industria 29,9% 

Servicios 57,1% 

Presupuesto Nacional 

Ingresos públicos: 10.682 millones de dólares (1999) 

Gastos públicos: 16.248 millones de dólares (1999) 

Exportaciones: 

Petróleo, café, carbón, plátanos (bananas), flores frescas, textiles. 

Principales socios comerciales (exportaciones): 

Estados Unidos, países de la Unión Europea (UE), Japón, Perú, Ecuador, Venezuela. 

Importaciones: 

Equipamiento industrial y de transporte, bienes de consumo, productos químicos, productos del papel. 

Principales socios comerciales (importaciones): Estados Unidos, países de la Unión Europea (UE), Japón, 

Venezuela, Brasil. 

Industrias: 

Textiles, productos de alimentación, aceite, ropa y calzado, bebidas, productos químicos, productos metálicos, 

cemento; los principales productos mineros son: oro, carbón, esmeraldas, hierro, níquel, plata, sal. 

Agricultura y ganadería: 

Café, arroz, tabaco, mandioca, maíz, caña de azúcar, cacao, aceite vegetal y hortalizas; productos forestales y 

camarones. 

Recursos naturales: 

Petróleo, gas natural, carbón, mineral de hierro, níquel, oro, cobre, esmeraldas 

POBLACIÓN 

Total nacional: 41.662.073 [2003 estimado. Véase tabla siguiente, b, II] 

Tasa de crecimiento de la población 1,56% (2003 estimado) 

Densidad de población 36 hab/km2 estimado 

Población urbana: 76% (2001 estimado) 

Población rural: 24% (2001 estimado) 

Esperanza de vida: 71,1 años (2003 estimado) 

Tasa de mortalidad infantil: 22 fallecidos por cada 1.000 nacidos vivos (2003 estimado) 

Tasa de alfabetización: 92,5% (2003 estimado) 

Composición de la población: Mestizos 58% Blancos 20% Mulatos 14% Negros africanos 4% Zambos 3% 

Amerindios 1% 

139 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

[b] Los datos del International Institute for Strategic Studies, IISS, 2003-2004 99

[V. también la información procedente del SIPRI que aparece en el acápite 1.1.7. de este trabajo]. 

I./ CAPACIDADES Y TENDENCIAS 

> FUERZAS ARMADAS 

> En activo : 200 mil [74,700 conscriptos] 

> En la Reserva : 60,700 [2 mil en primera línea ; 54,700 en el Ejército ; 4,800 en la Armada –F. Naval-, y 1,200 en 

la Fuerza Aérea]. 

>> EJÉRCITO 

178 mil efectivos 

>> ARMADA –F. Naval15 mil 

>> FUERZA AÉREA 

7 mil 

>> FUERZAS EN EL EXTERIOR 

Egipto / P. de Sinaí –obs. Isr/Egp- : un batallón de infantería [358 efectivos] 

>> POLICÍA 

121 mil 

> OPOSICIÓN ARMADA [ORGANIZACIONES ARMADAS ILEGALES] 

Anti-sistémicas : 

>> Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC : 18 mil [5 mil más en las milicias urbanas]. 

>> Ejército de Liberación Nacional, ELN : 3,500 

Pro-sistémicas : 

>> Autodefensas Unidas de Colombia, a.C. : 10,600. 

II./ DATOS SOCIO-ECONÓMICOS 

Población : 44’083,000 

13-17 anhos 18-22 23-32 

> Hombres : 1’966 mil 1’917 3’325 

> Mujeres : 1’874 1’840 3’263 

[2002, en U$] 

> PIB 82 bn 

> CRECIMIENTO 1.8 % 

> INFLACIÓN 7.0 % 

> DEUDA 36.1 bn 

> GASTO EN DEFENSA 3.0 bn 

> PRESUPUESTO DE DEFENSA 01 : 1.6 bn / 02 : 1.7 bn / 03 : 1.9 bn. [v. también los datos del Sipri, ofrecidos en 

1.1.7., factores militares. Cfr.] 

> ASISTENCIA MILITAR EXTRANJERA : 01 : 265 m ; 02 : ---, 03 : 98 m. 

 

99 International Institute for Strategic Studies, IISS (2003, oct.) The Military Balance, 2003-2004, op. 

cit., pp. 184, 313. 

140 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Nota : Con el presupuesto aprobado en octubre del 2004, para el 2005 se reclutarán 16 mil efectivos más y se 

consolidará así un incremento de 95 mil hombres en el pie de fuerza del Estado, desde la llegada del presidente 

Álvaro Uribe al poder. Se crearán, además, 3 nuevas brigadas móviles, para completar 15 en lo que va corrido del 

gobierno Uribe ; 1 batallón de alta montaña, para sumar 7 ; y 8 escuadrones móviles de carabineros, que 

complementarán los 46 ya existentes. Se reclutarán 5.184 soldados campesinos para conformar 144 nuevos 

pelotones y cubrir así 158 municipios más con este tipo de uniformados. En total, se tendrán 27 mil de los llamados 

'soldados de mi pueblo' en 754 poblados. Además de estos, se abrirán 5 mil nuevos cupos para patrulleros de la 

Policía, 3.500 de militares para las brigadas móviles, 360 para la alta montaña, 2.400 de carabineros y 5 mil 

patrulleros para un total de 16.644 unidades. Al final del 2005, entonces, el pie de fuerza (militares y policía) será de 

374.125 efectivos, es decir, un 34 por ciento más de los 278.796 que existían en julio del 2002. El presupuesto 

destinado el sector Defensa se incrementó en un 37 por ciento. Mientras en el 2004 equivalía a 3,5 del Producto 

Interno Bruto (PIB), para el año siguiente la tajada será de 5,3 por ciento. En cifras, para el 2005 el Ministerio de 

Defensa contará con 11,84 billones de pesos, lo cual equivale al 13 por ciento del presunto nacional. Del monto 

total del sector Defensa, 9,2 billones de pesos corresponden al gasto de la Fuerza Pública (incremento del pie de 

fuerza, armamento, aeronaves, intendencia y gastos de la tropa) y lo demás para entidades como Satena e Indumil. 

Cfr. El Tiempo, vie. 29 oct. 04. 

[c] Perfiles estratégicos sobre Colombia 

>>| En Jane’s (R.U.) : 

http://www4.janes.com.ezproxy6.ndu.edu/K2/doc.jsp?K2DocKey=/content1/janesdata/sent/samsu/colos010.htm@c

urrent&Prod_Name=SAMSU&

>>| En la National Defense University (EE UU) 

http://merln.ndu.edu/index.cfm?secID=106&pageID=3&type=section

Anexo 2 

Hitos y tendencias en materia de seguridad en la historia contemporánea de Colombia 

1885 Guerra Civil entre Radicales (Federalistas) y la 

Regeneración (Centralismo Presidencialista) 

Constitución Política confesional, centralista, 

presidencial y relativamente conservadora 

1886 

1900-

1903 

Guerrra de los Mil días (Liberales vs. 

Conservadores) 

Separación de Panamá 1903 

1925 Tratado Urrutia-Thompson (normalización de las 

relaciones con los EEUU) 

Tratado Esguerra Barcenas 1928 

1929 Masacre de las bananeras en la región de Urabá. 

Levantamientos sindicales. 

141 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Guerra con el Perú. Litigio resuelto por el 

Protocolo de Rio de Janeiro de 193X. 

1932 

1940-

1956 

La Violencia. Enfrentamiento bipartidista. 

Formación de guerrillas y movimientos de 

autodefensa alineados con los partidos políticos. 

El Bogotazo. Asesinato del lider populista 

Jorge Eliécer Gaitán. Explosión de violencia 

generalizada en todo el país. 

1948 

1953 Golpe Militar, auspiciado por las élites de los 

partidos políticos. Dictadura del Gral. Rojas 

Pinilla. 

Acuerdos de desmovilización de las guerrillas 

partidistas. Algunos reductos permanecen en 

la clandestinidad. 

1955-56 

1956-

1957 

Acuerdos del Frente Nacional entre los partidos 

políticos liberal y conservador. 

Fin de la dictadura. Junta Militar de Gobierno. 

Adopción por plebiscito de la reforma 

constitucional que establece el Frente 

Nacional (alternancia + paridad) por 16 años. 

1957 

1964 Formación de las Farc y el Eln. 

Formación del M19 1974 

1978-

1982 

Gobierno de Julio César Turbay Ayala. 

Recepción y adopción de la Doctrina de la 

Seguridad Nacional. 

Toma de la Embajada de Rep. Dominicana por 

el M19. Rompimiento de relaciones 

diplomáticas con el régimen castrista. 

1980 

1983-

1985 

Negociaciones de paz entre varios grupos 

insurgentes (Coordinadora Guerrillera Simón 

Bolívar, M19) y el Gobierno de Belisario 

Betancur. Los diálogos fracasan y se produce la 

toma del Palacio de Justicia (sede de las Altas 

Cortes) por el M19. 

Negociaciones de Paz entre el Gobierno de 

Virgilio Barco y algunas organizaciones 

subversivas. Desmovilización del M19. 

1988-

1989 

142 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

1988-

1992 

Narcoterrorismo. 

Asesinato de los canditatos presidenciales 

Luis Carlos Galán, Jaime Pardo Leal, 

Bernardo Jaramillo Ossa y Carlos Pizarro 

Leóngomez. 

1989-

1990 

1991 Adopción de la Constitución de 1991. Apertura 

democrática y ampliación de la carta de 

derechos. 

Lucha sistemática contra los grandes capos de 

la droga. Debilitamiento de las principales 

estructuras macrocriminales del narcotráfico. 

1991-

1994 

1991-

1993 

Negociaciones infructuosas entre el Gobierno y 

las Farc en Tlaxcala (Méx) y Caracas (Ven) 

Elección del presidente Ernesto Samper 

Pizano. Infiltración del narcotráfico en las 

campañas políticas. Tensas relaciones con 

los EEUU. 

1994 

1998-

2001 

Gobierno de Andrés Pastrana Arango. Diseño e 

implementación del Plan Colombia. 

Negociaciones con las Farc en la zona de 

distensión de San Vicente del Caguán. 

Escalonamiento de la actividad insurgente. 

Elección del presidente Alvaro Uribe Vélez. 

Diseño e implementación de la Política de 

Seguridad Democrática. 

2002 

2004 Negociación con las Autodefensas Unidas de 

Colombia en la zona de ubicación de Santafé de 

Ralito. Se prevé la desmovilización total de las 

autodefensas para diciembre de 2005. 

Acuda, adicionalmente, a la síntesis histórica reciente en materia de seguridad y 

defensa en Colombia que aparece en : http://colhrnet.igc.org/timeline.htm

Anexo 3 

Mapa oficial de la República de Colombia (contiene toda la información política y limítrofe). 

Acuda directamente : http://www.igac.gov.co/mapas.htm

143 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Anexo 4 

Organización del Ministerio de Defensa de la República de Colombia [adaptación 

que resalta con letras mayúsculas un mayor o menor grado de influencia] –figura 15-. 

CONSEJO SUPERIOR DESPACHO DEL MINISTRO 

de Defensa y 

Seguridad Nacional 

Juntas Asesoras COMANDO GENERAL DE 

Fuerzas Militares LAS FUERZAS MILITARES DIRECCIÓN GENERAL 

y de Policía POLICÍA NACIONAL 

Consejo Asesor Dirección Gral Federación Subdirección Gral. 

Justicia Penal de Sanidad Deportiva 

Militar Comisionado 

 EJÉRCITO ARMADA FUERZA AÉREA 

Consejo Nacional 

de Seguridad VICEMINISTRO 

Consejo Superior 

de Salud SECRETARÍA GRAL. Dirección Ejecutiva 

 Dirección 

 Justicia Penal Mil. 

 Entidades 

Comité Seccional de 

 Decentral. 

Desarrollo 

Administrativo Obispado 

 Castrense 

Comité de 

Coordinación del 

Sistema de Control 

Interno 

Comisión de Personal 

 Informática Dirección Of. Control Comunic. DCHOS. FINANZAS Planeación 

 Adm. Jur. Interno Corporat. HUMANOS 

 y Asuntos 

 Inter- 

 nacionales 

Convenciones : 

 Línea de Autoridad 

 Línea de Asesoría 

 Línea de Coordinación 

Figura 15 : Organigrama del Ministerio de Defensa Nacional.

144 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Anexo 5 

Cuestiones Jurídicas 

Acuda directamente : 

5.1. Constitución Nacional [CN] 

>>| http://www.georgetown.edu/pdba/Constitutions/Colombia/col91.html

5.2. Fuerzo Militar 

>>| CN / Art. 221 .- De los delitos cometidos por los militares en servicio activo y en relación 

con el mismo servicio, conocerán las Cortes Marciales o Tribunales Militares, con arreglo a 

las prescripciones del Código Penal Militar.

5.3. Misión de las Fuerzas Armadas 

5.3.1. >>| CN / Art. 216 .- La fuerza pública estará integrada en forma exclusiva por las 

Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

5.3.2. >>| CN / Art. 217 .- La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares 

permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. 

Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, 

la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. 

5.4. Leyes Pertinentes 

Acuda directamente a la comparación de la National Defense University sobre 

recursos militares en América Latina, con referencia específica al caso colombiano : 

http://merln.ndu.edu/merln/chds/recursosmilitares.html

5.4.1. >>| LEY 812 DE 2003 POR LA CUAL SE APRUEBA EL PLAN NACIONAL DE 

DESARROLLO 2003-2006, HACIA UN ESTADO COMUNITARIO Departamento Nacional de 

Planeación web page. [26 jun. 03] 

http://www.dnp.gov.co/ArchivosWeb/Direccion_General/Plan_Nacional_de_Desarrollo/ley812

.PDF

5.4.2. >>| LEY SOBRE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA SEGURIDAD Y 

DEFENSA NACIONAL RESDAL Red de Seguridad y Defensa de América Latina web page. 

Nota: Este fue un proyecto de ley presentado que que no fue aprobado.[13 Aug 01] 

http://www.resdal.org.ar/Archivo/d0000171.htm

145 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

5.4.3. >>| ESTATUTO DEL PERSONAL DE OFICIALES Y SUBOFICIALES DE LAS 

FUERZAS MILITARES

El documento está disponible a través de «JURISCOL», que es una Unidad que depende de 

la Secretaría de la Junta Directiva del Banco de la República, cuya función es la de recopilar 

y analizar las leyes, decretos de carácter general, la jurisprudencia de la Corte Constitucional 

y las normas y jurisprudencia de todas las altas cortes relacionadas con el Banco de la 

República desde su creación en 1923. [14 Sep 00] 

http://juriscol.banrep.gov.co:8080/JUR/BASIS/infjuric/normas/normas/DDD/DECRETO%2017

90%202000%20MINISTERIO%20DE%20DEFENSA%20NACIONAL/DECRETO17902000MI

NISTERIODEDEFENSANACIONAL.html

5.4.4. >>| ESTATUTOS DEL PERSONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA 

NACIONAL 

El documento está disponible a través de «JURISCOL» [14 Sep 00] 

http://juriscol.banrep.gov.co:8080/JUR/BASIS/infjuric/normas/normas/DDD/DECRETO%2017

92%202000%20MINISTERIO%20DE%20DEFENSA%20NACIONAL/DECRETO17922000MI

NISTERIODEDEFENSANACIONAL.doc

5.4.5. >>| ESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL 2000 /SECTOR 

ADMINISTRATIVO DEFENSA NACIONAL 2000 El documento está disponible a través de 

«JURISCOL» [11 Aug 00] 

http://juriscol.banrep.gov.co:8080/JUR/BASIS/infjuric/normas/normas/DDD/DECRETO%2015

12%202000%20MINISTERIO%20DE%20DEFENSA%20NACIONAL/DECRETO15122000MI

NISTERIODEDEFENSANACIONAL.doc

5.4.6. >>| ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA MILITAR El documento está disponible a 

través de «JURISCOL» [4 Mar 87] 

http://juriscol.banrep.gov.co:8080/JUR/BASIS/infjuric/normas/normas/DDD/DECRETO%2044

1%201987%20MINISTERIO%20DE%20DEFENSA%20NACIONAL/DECRETO4411987MINI

STERIODEDEFENSANACIONAL.doc

5.5. Fuerzas Armadas | Organización y Mando 

>>| CN / Art. 219 .- La Fuerza Pública no es deliberante; no podrá reunirse sino por orden de 

autoridad legítima, ni dirigir peticiones, excepto sobre asuntos que se relacionen con el 

servicio y la moralidad del respectivo cuerpo y con ar reglo a la ley. 

Los miembros de la Fuerza Pública no podrán ejercer la función de sufragio mientras 

permanenzacan en servicio activo, ni intervenir en actividades o debates de partidos o 

movimientos políticos. 

146 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Anexo 6 

Cuestiones Sociopolíticas 

Acuda directamente : 

6.1. Derechos Humanos 

6.1.1. >>| Onu / 27 Recomendaciones sobre derechos humanos : 

http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/recomendaciones2004/Recomend

aciones2004delInforme2003.doc

6.1.2. >>| Onu / Diez puntos de orientación en la búsqueda de la libertad de las personas en 

poder de los grupos armados ilegales en el marco del conflicto armado interno en Colombia : 

http://www.hchr.org.co/publico/comunicados/2004/comunicados2004.php3?cod=43&cat=15

6.1.3. >>| Onu / Declaración de Londres / Reunión de Apoyo a Colombia del 10 de julio del 

2003 : 

http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/internacional/DeclaraciondeLondr

es.pdf

6.1.4. >>| Estados Unidos / Human Rights Report, 2003 : 

http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2003/27891.htm

6.1.5. >>| Colombia / Ministerio de Defensa Nacional / Informe Anual sobre Derechos 

Humanos y Derecho Internacional Humanitario 2002-2003 : 

http://alpha.mindefensa.gov.co/descargas/Documentos_Home/Informe%20Anual%20de%20

Derechos%20Humanos%20y%20Derecho%20Interacional%20Humanitario%202002-

2003.pdf

6.1.6. >>| Oea / Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre el 

Proceso de Desmovilización en Colombia / 13 de diciembre del 2004 : 

http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=S&sLink=../../documents/spa/structure.asp

6.2. Corrupción 

6.2.1. >>| Transparencia Internacional / Informe Anual, 2003 : 

http://www.transparency.org/about_ti/annual_rep/ar_2003/ti_ar_span.pdf

6.2.2. >>| Ibidem. Indice de integridad de las Entidades Públicas Nacionales : 

147 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

http://www.transparency.org/tilac/indices/encuestas/dnld/indice_integridad_2003.pdf

6.2.3. >>| Ibid. Corruption Perceptions Index 2004 [Colombia aparece en el puesto 60, en 

donde el puesto 1 indica el menor grado de corrupción registrado] : 

http://www.transparency.org/cpi/2004/cpi2004.es.html

6.3. Libertad de Prensa 

6.3.1. >>| Sociedad Interamericana de Prensa, Sip / Informe Anual, 2004 : 

http://www.sipiapa.org/espanol/pulications/informe_colombia2004o.cfm

6.3.2. >>| Ibidem. Dos resoluciones sobre Colombia aprobadas en la Asamblea de Antigua, 

Guatemala: 

http://www.sipiapa.org/espanol/pulications/rescolombiaII2004o.cfm

http://www.sipiapa.org/espanol/pulications/rescolombiaI2004o.cfm

6.4. Democracia – Libertades Públicas 

6.4.1. >>| Freedom House / Tabla con indicadores, 1972-2004 : 

http://www.freedomhouse.org/ratings/allscore04.xls

6.4.2. >>| Ibidem. Country Ratings, 2004 [cfr. ‘Freedom Map’] : 

http://www.freedomhouse.org/ratings/index.htm

6.4.3. >>| Fundación Konrad Adenauer + Polilat / Indice de Desarrollo Democrático de 

América Latina, IDD – 2004 [en el Colombia pasó del puesto 7 en el 2003, al 16, en el 2004] 

–Figura 16- : 

http://www.idd-lat.org/Edicion%202004.htm

148 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Puesto Países Índice 

1 Chile 10,242 

2 Costa Rica 8,633 

3 Uruguay 7,517 

4 Panamá 6,914 

5 México 6,136 

6 Rep. Dominicana 4,631 

7 El Salvador 4,452 

8 Honduras 4,142 

9 Argentina 3,918 

10 Guatemala 3,884 

11 Perú 3,688 

12 Nicaragua 3,614 

13 Brasil 3,348 

14 Bolivia 3,343 

15 Ecuador 3,122 

16 Colombia 3,054 

17 Paraguay 1,689 

18 Venezuela 1,552 

Figura 16 : Clasificación Idd – Lat, 2004

6.5. Desarrollo Humano 

6.5.1. >>| Pnud / Informe Anual sobre Desarrollo Humano [completo] : 

http://hdr.undp.org/reports/global/2004/espanol/pdf/hdr04_sp_complete.pdf

6.5.2. >>| Ibidem. Tabla de Indicadores y Presentación Estadística : 

http://hdr.undp.org/reports/global/2004/espanol/pdf/hdr04_sp_backmatter_1.pdf

6.5.3. >>| Ibid. Indicadores de Desarrollo Humano : 

http://hdr.undp.org/reports/global/2004/espanol/pdf/hdr04_sp_HDI.pdf

6.6. Terrorismo 

>>| Estados Unidos, Departamento de Estado / Patterns of Global Terrorism : 

http://www.state.gov/s/ct/rls/pgtrpt/2003/

Véase, igualmente : 

http://64.0.91.34/scripts/cqcgi.exe/@pdqtest1.env?CQ_SESSION_KEY=YMRYIVELSHXE&C

Q_QUERY_HANDLE=124334&CQ_CUR_DOCUMENT=5&CQ_PDQ_DOCUMENT_VIEW=1

&CQSUBMIT=View&CQRETURN=&CQPAGE=1

149 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

Asimismo, v. mapa general y mapa de las áreas de influencia de los grupos armados ilegales 

: 

http://www.rand.org/publications/MR/MR1339/MR1339.ch3.pdf

http://www.rand.org/publications/MR/MR1339/

http://www.leavenworth.army.mil/milrev/English/MayJun01/mrn.htm

Relación entre grupos armados ilegales y cultivos ilícitos : 

http://www.crisisstates.com/download/seminars/sanchez.pdf

Mapa de actividades e influencia de los actores armados ilegales en Colombia, con 

referencia específica al secuestro : 

http://www.antisecuestro.gov.co/autoresdelincuenciaorganizada.htm

6.7. Refugiados – Desplazamiento Forzoso 

6.7.1. >>| Onu / Acnur : 

http://www.acnur.org/paginas/index.php?id_pag=566

6.7.2. >>| Consejo Noruego para los Refugiados [Global Idp Project] / Informe sobre 

Colombia : 

http://www.db.idpproject.org/Sites/IdpProjectDb/idpSurvey.nsf/wCountries/Colombia

6.8. Política de Defensa y Seguridad 

6.8.1. >>| Ministerio de Defensa Nacional / Política de Defensa y Seguridad Democrática, 

Psd : 

http://alpha.mindefensa.gov.co/descargas/Documentos_Home/Seguridad%20Democratica.p

df

6.8.2. >>| Ministerio de Defensa Nacional / Presupuesto : 

http://alpha.mindefensa.gov.co/descargas/Documentos_Home/Presupuesto_Mindefensa_20

05.ppt

6.8.3. >>| Ministerio de Defensa Nacional / Plan Colombia : 

www.mindefensa.gov.co / Asuntos de Interés / Plan Colombia. 

6.8.4. >>| Ministerio de Defensa Nacional / Guía de Planeamiento Estratégico : 

http://www.mindefensa.gov.co/nuevoweb/PlanesProgramas/PlanesProgramas.html

6.8.5. >>| Comunidad Andina / 17 jun. 2002 / “Compromiso de Lima: Carta Andina para la 

Paz y la Seguridad, Limitación y Control de los gastos destinados a la Defensa Externa" : 

http://www.comunidadandina.org/documentos/actas/compromiso_lima.htm

6.8.6. >>| Comunidad Andina / Decisión 587 - Lineamientos de la Política de Seguridad 

Externa Común Andina :

http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/D587.htm

150 
Parámetros colombianos de seguridad y defensa 

6.8.7. >>| Oea /Conferencia Especial sobre Seguridad / México, 27 y 28 oct. 2003 / 

Declaración sobre Seguridad en las Américas : 

http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=S&sLink=http://www.oas.org/csh

6.9. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 : ‘Hacia un Estado Comunitario’ 

>>| http://dnp.gov.co/01_CONT/POLITICA/PLAN.HTM

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