Spring 2005

Fall 2004

Spring 2004

Fall 2003

Spring 2003

Winter 2002/2003

Summer 2002

Winter 2001

Spring 2001

ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 2 Fall 2005

Welcome to the Fall 2005 issue of Security and Defense

Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the Center

for Hemispheric Defense Studies.

Bienvenido a la edición de otoño de 2005 de Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the

Center for Hemispheric Defense Studies.

Bem vindo a edição do outono de 2005 da Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the

Center for Hemispheric Defense Studies.

Special Introductory Article

Defining Integrated Operations – PDF

Definiendo las operaciones integradas – PDF

Definição das Operações Integradas – PDF

Richard D. Downie

Message from the Editor

Editors and Editorial Board

Archived Editions

Research Articles

Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in

the International Agenda – PDF

Denise García

Abstract Biography

Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las

Armas Ilegales en América del Sur – PDF

Federico Guillermo Toranzo

Abstract Biography

Interoperabilidad en Tiempos de Transformación – PDF

Hector C. Vergnaud

Abstract Biography

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Journal of Homeland Security

Journal of Military and Strategic Studies

Journals In International & Area Studies

Journal of Political Science (Chile)

Centre for Military and Strategic Studies

Essays

La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la

Legislación Costarricense - PDF

Arnoldo Brenes Castro

Abstract Biography

Misión de Paz en Haití (MINUSTAH): Análisis de la

Participación de Chile – PDF

Marcello Tapia Canihuante

Abstract Biography

Articles published in Security and Defense Studies Review are reproduced with permission of the copyright owner. 

Further reproduction prohibited without express permission of the author. Security and Defense Studies Review must be

cited as the source of original publication for articles appearing here.

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Editors and Editorial Board

Editor

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

Senior Editor

Herb Huser, Ph. D.

Professor (Retired) of National Security Studies

Center for Hemispheric Defense Studies

Editorial Board

Raúl Benítez Manaut

Investigador

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades

Universidad Autónoma de México

Ignacio Cosidó Gutiérrez

Jefe de Gabinete de la Guardia Civil

Ministerio del Interior, España

Rut Diamint

Profesora

Universidad Torcuato di Tella, Argentina

J. Samuel Fitch

Professor and Chair

Department of Political Science

University of Colorado at Boulder

Ivelaw Griffith

Provost and Professor of Political Science

Radford University

Hal Klepak

Professor of War Studies and Latin America History

Royal Military College of Canada
General (R) Edgardo Mercado Jarrín

Universidad Científica del Sur, Perú

Richard Millett

Professor Emeritus

Southern Illinois University, Edwardsville

Eliezer Rizzo de Oliveira

Profesor

Núcleo de Estudos Estratégicos

Universidade de Campinas, São Paolo, Brasil

José A. Olmeda

Subdirector

Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

Universidad Nacional de Educación a Distancia, España

Guillermo A. Pacheco Gaitán

Instituto de Relaciones Internacionales e

Investigaciones para la Paz (IRIPAZ)

Guatemala

David Pion-Berlin

Professor of Political Science

University of California, Riverside

Domício Proença

Profesor

Universidade Federal do Rio de Janeiro

GEE-COPPE/UFRJ

Managing Editor

Linda Denning

Center for Hemispheric Defense Studies

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 2 Fall 2005

Message from the Editor

Message from the Editor

Dear Colleagues,

This issue of the Security and Defense Studies Review contains contributions from

academic and military scholars on a variety of topics. Denise Garcia and Federico Toranzo

examine the matter of arms transfers and availability in Latin America from different

perspectives, legal remedies and extralegal threats. Hector Vergnaud presents the results of

his research on interoperability among hemisphere countries in an age of very rapid change.

Two essays round out the offering, one by Arnoldo Brenes on the legal bases for dealing

with terrorism in the Americas, and the other by Marcello Tapia following up on Chilean

activities in Peacekeeping Operations in Haiti (to which the first issue this year was

devoted).

This issue does represent another first for our electronic journal, the publication of an article

by the Director. This article first appeared in the Joint Forces Quarterly, a publication of the

National Defense University through the NDU Press. It is also unique in that it is presented

in all three languages used by the SDSR, English, Portuguese and Spanish.

This short piece, “Defining Integrated Operations,” deals with how to classify terminology to

achieve standardization with respect to defense and security matters, including joint,

combined, interagency and integrated activities involving multiple players. This is important

to Western Hemisphere defense and security in a variety of contexts involving military,

government, and civilian contributions.

As always, your comments are invited on the value of the SDSR and the articles presented

for you, both in terms of content and in terms of the general direction of the e-journal. We

appreciate your continued participation in the activities of CHDS, and urge you to consider

contributions to the Security and Defense Studies Review. We are now accepting

manuscripts for calendar year 2006.

Cordially,

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

[ Back ]
RICHARD D. DOWNIE

DIRECTOR OF THE CENTER FOR HEMISPHERIC DEFENSE STUDIES

Secretary of Defense Donald Rumsfeld has confirmed Richard D. Downie, PhD as the

Director of the Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS). Located at the National

Defense University, CHDS is one of five Department of Defense regional centers. Dr.

Downie is a graduate of the United States Military Academy (USMA) at West Point

(Class of 1976). In addition to his Bachelor of Science Degree from the Military

Academy, he holds a Masters of Arts Degree and Ph.D. in International Relations from

the University of Southern California.

During a distinguished military career in which he held a wide variety of command and

staff positions, he served as an Infantryman and also as a Foreign Area Officer

specializing in Latin America. Dr. Downie had several assignments in Germany; was an

exchange officer in Colombia, where he completed the LANCERO (International Ranger)

School as the distinguished graduate; worked at both the U.S. Army South and the

United States Southern Command in Panama; coordinated Western Hemisphere affairs

on the U.S. Joint Staff; served with the Multinational Specialized Unit in Bosnia; and was

the Defense and Army Attaché in Mexico. His final U.S. Army assignment was in

command of the Western Hemisphere Institute for Security Cooperation (WHINSEC),

where he served as the Institute’s first Commandant.

His military education includes the U.S. Army War College, the U.S. Army Command and

General Staff Course and the Defense Strategy Course. He was also an Army Fellow in

the Massachusetts Institute of Technology’s Seminar XXI Program. After retiring as a

Colonel from the Army, Dr. Downie assumed the position of Director of the Center for

Hemispheric Defense Studies, in March 2004.

Dr. Downie authored Learning from Conflict: The U.S. Military in Vietnam, El Salvador

and the Drug War, Greenwood Press, 1998; and “Low Intensity Conflict Doctrine and

Policy: Old Wine in a New Bottle?” Studies in Conflict and Terrorism (Vol. 15, No. 1, JanMar, 1992, pp. 53-67); and “Taking Responsibility for Our Actions? Establishing Order

and Stability in Panama,” Military Review (Vol. LXXII, Apr, 1992, pp. 66-77).
His numerous awards and decorations include the Defense Superior Service Medal, the

Legion of Merit, the Defense Meritorious Service Medal, the Meritorious Service Medal,

the Joint Service and Army Commendation Medals, the Army Achievement Medal, the

Army Expeditionary Medal, the Inter-American Defense Board Medal, the “Orden de

Mérito Académico” (Colombia), the Bosnia/Former Yugoslavia NATO Medal, the Order of

Military Merit (Mexico), as well as the Order of the Peruvian Cross (Peru).

2 of 2 1/8/20, 11:08 AM
Defining Integrated Operations 

Richard D. Downie 

Director, Center for Hemispheric Defense Studies 

“If language is not correct, then what is said is not meant; if what is said is not 

what is meant, then what must be done remains undone; if this remains undone, morals 

and art will deteriorate; if justice goes astray, the people will stand about in helpless 

confusion. Hence there must be no arbitrariness in what is said. This matters above 

everything.” 

Confucius 

Confucius emphasizes that the lack of clear language causes confusion and 

possibly disastrous consequences. As military, interagency and multinational operations 

become more complex and “integrated,” we need to say what we mean. In this vein, the 

Chairman of the Joint Chiefs, General Richard Myers, USAF, has taken an important step 

to help clarify terms, although this article argues that more steps are necessary. General 

Myers has noted that we operate on non-military and cross-border fronts, involving law 

enforcement, diplomacy and finance, and we need to “transform our military 

competencies from joint operations to integrated operations” [emphasis added].1

 He also 

mentions the requirement for standardization across the joint force to maximize 

effectiveness. One of the first—and easiest—things that we can standardize is the 

terminology we use to define important, though perhaps amorphous, operational 

concepts. In the past we have loosely defined what are considered interagency 

operations. But what are “integrated operations”—and for that matter, what are 

interagency operations? Distinctions matter as we more frequently conduct operations 

that include counterparts from U.S. government and non-government agencies, private 

industry, and perhaps more importantly, partners from allied countries and international 

organizations. 

Toward the Chairman’s goal of standardization, this commentary offers the 

following taxonomy of terms to describe various types of interagency and integrated 

operations. The intent is to generate discussion on how to standardize the way we define 

and address such operations. The faculty of the Center for Hemispheric Defense Studies 

at the National Defense University developed the terms. We based our approach on 

differentiation and categorization of the entities participating rather than on the functional 

objective of an operation (such as peacekeeping, disaster relief, or counterterrorism). 

 

1

Richard B. Myers, “A Word from the Chairman,” Joint Force Quarterly, no. 37 (April, 2005), p.5. 
Defining Integrated Operations

TABLE 1: Proposed Taxonomy 

Proposed Term National International

Joint Multiple Service, 

 Military-Only Operations 

(1 Country) 

Combined Multiple Country, 

Military-Only Operations 

Federal Interagency Mil + Federal Agencies

Operations 

Domestic Interagency Mil + Fed+ State + Local

Operations 

National Integrated Mil +Fed + State+Local

Operations +NGO+Private Industry 

Combined Integrated Mil+Nat’l Gov’t 

Operations Agencies, Multiple 

 Countries 

Multinational Integrated Mil +Nat’l + State + 

Operations Local +NGOs + IGOs 

+ MNCs, Mulitple 

Countries 

 

Taxonomy of Terms 

Joint operations, combined operations. The explanations of the taxonomy start 

with basic terms on which most agree, then proceed to more contentious ones. Most 

members of defense and security community routinely recognize and use the terms joint

and combined. The Department of Defense (DOD), in its Dictionary of Military and 

Associated Terms defines joint operations as military actions conducted by joint forces or 

by service forces working together. The definition implies actions by the military forces of 

a single country. For instance, Operation Just Cause in Panama in 1989 was a joint 

operation that involved the elements of the Army, Navy, Air Force, and Marines in a 

coordinated effort. The DOD Dictionary refers to combined operations as those 

conducted by military forces of two or more allied nations acting together for the 

accomplishment of a single mission. Operation Desert Storm in 1991, designed to oust 

Iraqi forces from Kuwait, was considered a combined operation, as it involved a coalition 

of forces from the United States, Europe, the Middle East, and other regions. 

Interagency operations. The lack of precision starts with the use of the term 

interagency operations, which I contend currently serves as an umbrella over various 

209 
Defining Integrated Operations

types of operations that should be defined and named separately. The term interagency 

operations evokes operations involving a variety of agencies; without further explanation, 

one might assume he understands the type of participants or agencies involved. Indeed, 

two individuals could conduct a discussion with very different impressions. What the 

specific operation includes or does not include is unclear. The receiver must ask 

additional questions. The divergence between what each of the two speakers is saying 

may not be very pronounced if the two individuals are from the same military service, or 

even between military services working on the same staff. However, when a military 

official talks with his counterpart from the Department of State or the Department of 

Justice, there is great potential for misperception and confusion; that potential increases 

dramatically when we are talking with an international counterpart. 

 Federal interagency operations. A military colleague recently responded to my 

assertion that interagency operations is a vague term by declaring that joint staff officers 

have a common understanding of the expression and routinely use it. Without missing a 

beat, he defined interagency operations as those that involve two or more U.S. federal 

agencies – a worthy response. Clearly, an interagency operation can involve only federal 

agencies. Take the example of a counterdrug operation to interdict a suspected 

narcotrafficker boat moving through Caribbean waters toward the U.S. coastline. An Air 

Force airborne warning and control system or Navy P-3 aircraft may identify a suspicious 

boat and pass the information on to the Joint Interagency Task Force South (JIATF-S) 

Operations Center. U.S. Customs, the Department of Justice, and other federal agencies 

manning that operations center may direct a Coast Guard or Navy vessel to intercept the 

boat. Then if drugs are found, Coast Guard or federal law enforcement officers seize 

them and apprehend the traffickers. Such interagency operations are conducted 

frequently at JIATF-S, a true interagency task force located in Key West, Florida, and 

commanded by a Coast Guard admiral, as well as many other places every day. Within 

my colleague’s definition, interagency operations can either include the military or not. 

For clarification, our taxonomy in the table refers to such operations, involving only U.S. 

Government agencies as Federal interagency operations. 

Domestic interagency operations. However, others call operations that include 

state and local authorities as well as federal entities interagency operations. For 

example, there are 16 joint terrorism task forces across the United States that link the 

efforts and intelligence available to the military and to federal, state, and local law 

enforcement departments2

. The intent is to permit these task forces to prevent, or 

respond more effectively to, terrorist threats and activities. So how does one distinguish 

between those operations that involve only federal agencies and those involving state 

and local authorities? Our taxonomy describes operations including entities at the 

federal, state and local levels as domestic interagency operations.3

 

 

2

 Note that the use of joint in this example of joint terrorism task forces is not consistent with the 

military usage, which again highlights the requirement for standardization across all participants. 3

 Although the Intergovernmental Personnel Act uses intergovernmental operations to describe 

activities involving governments at the federal, state, and local levels, this phrase fails to distinguish 

210 
Defining Integrated Operations

Integrated operations. Recognizing the need to bring greater precision to how we 

describe various types of operations, General Myers coined the term integrated 

operations. After introducing the phrase enhanced jointness, he later defined integrated 

operations to highlight the participation of entities other than military forces: 

“The term joint once referred to multiple services working together. That is the 

baseline. Many services, federal agencies, corporations, and nongovernmental 

organizations must cooperate to meet the full spectrum of military operations, from 

peacekeeping to battle to the transition to a lasting peace.” 4

This distinction is useful. Nevertheless, the question becomes when and how 

interagency operations evolve into integrated operations. That is, where do integrated 

operations begin and interagency operations stop? An obvious divide is between 

operations involving one country and those involving more than one. 

National integrated operations. While General Myers’ strict definition of integrated 

operations focuses on multinational operations, we also need to distinguish and describe 

operations that involve many disparate participants within the confines of one country. 

The relief effort following Hurricane Andrew in Florida in 1992 involved federal, state, and 

local emergency management and law enforcement entities, the military, the Coast 

Guard, and nongovernmental organizations such as the Red Cross, not to mention 

private businesses and churches across the country. To distinguish between integrated 

operations within one nation and those involving multiple countries, our taxonomy sets 

national integrated operations apart from multi-national integrated operations. 

Combined integrated operations. Some in the defense and security community 

currently use joint, interagency, multinational to describe a type of operation that also fits 

in the integrated operation category. This variant involves multiple military services and 

government-level entities from more than one sovereign country—but no 

nongovernmental entities. An example would be the Military Observer Mission, EcuadorPeru. This multinational peacekeeping effort helped resolve a border conflict that erupted 

between Ecuador and Peru in 1995. Representatives of military forces and of foreign 

affairs and defense ministries from Argentina, Brazil, Chile and the United States 

monitored and coordinated this groundbreaking accomplishment. While our taxonomy 

could have used the term, joint, interagency, multinational, for the sake of consistency—

and to identify clearly this variant as an integrated operation – we selected the term 

combined integrated operation. 

Multinational integrated operations. General Myers’ definition of integrated 

operations actually refers to a multinational operation. A prime example is the 

international relief effort responding to the tsunami in Southeast Asia in late 2004. This 

initiative included military forces and government agencies from many nations; 

 varieties of domestic municipal, state, regional, and provincial governments from sovereign national 

governments. 

4

Richard B. Myers, “A Word from the Chairman,” Joint Force Quarterly, no. 36 (December, 2004), 

p. 10. 

211 
Defining Integrated Operations

212 

 

nongovernmental agencies such as the International Red Cross, OXFAM and CARE; 

international governmental organizations (IGOs), including the United Nations; and 

private industry partners who donated aid and relief supplies. The postwar reconstruction 

effort in Iraq, also called a stability and support operation, falls into this category. In 

addition to the militaries of many coalition countries accomplishing a variety of tasks, 

governmental agencies such as the U.S. Departments of State, Justice and Defense 

work with their Iraqi counterparts at the national, regional and municipal levels. IGOs 

such as the United Nations are involved in election assistance, while many multinational 

companies take on tasks ranging from fixing oil field machinery to constructing and 

repairing buildings, roads, power grids, and other infrastructure projects. In short, our 

taxonomy labels what General Myers calls an integrated operation as a multinational 

integrated operation. 

 Returning to the opening quotation, Confucius exhorts us to avoid arbitrary 

statements. In that spirit, and with General Myers’ effort to achieve standardization in 

mind, this commentary seeks to provoke debate on how to describe more accurately and 

efficiently today’s nontraditional operations. While we have tried to capture the variety of 

interagency and integrated operations based on the participants involved, there are other 

ways to approach such a categorization. Moreover, there will be disagreement on the 

terms. Some may question whether a separate category is warranted if one or more 

participants listed in a type of operation is missing.5

 Such issues and the discussions 

they generate will help bring greater precision to how the defense and security 

community understands and discusses interagency and integrated operations. As the 

Chairman’s term integrated operations reflects the growing participation of disparate 

national and international entities, achieving clarity is increasingly important to building 

greater understanding, unity, and interoperability with interagency, nongovernmental and 

foreign counterparts. 

5

 In other words, does that fact that a nongovernmental or an international governmental 

organization does not participate mean that the activity is not a multinational integrated operation? 
Definiendo las operaciones integradas 

Richard D. Downie 

Director, Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa de la Universidad Nacional de 

Defensa 

Si el lenguaje no es el correcto, entonces lo que se ha dicho no es lo que se ha 

pretendido decir; si lo que se ha dicho no es lo que se ha pretendido decir, entonces lo 

que debe hacerse queda sin terminar; si esto queda sin terminar, los principios morales y 

la técnica se deterioran; si la justicia se extravía, el pueblo quedará sumido en el 

desconcierto. Por consiguiente no debe haber arbitrariedad en lo que se dice. Esto es 

más importante que todo lo demás. 

--Confucio 

Confucio pone de relieve que la falta de un lenguaje claro origina confusión y 

consecuencias posiblemente desastrosas. A medida que las operaciones militares, 

interagenciales y multinacionales se vuelven más complejas e integradas, lo que 

intentamos decir se debe expresar claramente. En este sentido, el Presidente del Estado 

Mayor Conjunto, General Richard Myers, de la Fuerza Aérea de Estados Unidos, ha 

dado un importante paso para la aclaración de algunos términos, aunque en este artículo 

sostenemos la opinión que es necesario dar otros pasos adicionales. El General Myers 

ha señalado que operamos en frentes no militares que atraviesan las fronteras 

nacionales, con participación de fuerzas públicas, la diplomacia y las finanzas y 

necesitamos “transformar nuestra capacidad militar, pasando de las operaciones 

conjuntas a las operaciones integradas [énfasis agregado]”.1

 El General Myers también 

menciona el requisito de la normalización de las fuerzas conjuntas para maximizar la 

eficacia. Una de las primeras cosas – y quizá la más simple – que podemos normalizar 

es la terminología que usamos para definir conceptos operativos importantes, aunque 

quizás algo vagos. En el pasado hemos definido en forma imprecisa a las consideradas 

operaciones interagenciales. Pero ¿qué son operaciones integradas? – y para el caso, 

¿qué son operaciones interagenciales? Las diferencias importan ya que cada vez con 

mayor frecuencia llevamos a cabo operaciones que incluyen colegas de igual rango de 

organismos no gubernamentales y del gobierno de EE.UU., de la industria privada y 

posiblemente lo más importante, colegas de países aliados y organizaciones 

internacionales. 

 

1 Richard B. Myers, “A Word from the Chairman”, Joint Force Quarterly, No 37 (abril de 2005), p.5. 
Definiendo las operaciones integradas

En dirección a la meta de la normalización establecida por el Presidente del 

Estado Mayor Conjunto, este trabajo presenta una taxonomía de términos para describir 

los distintos tipos de operaciones interagenciales e integradas. El objetivo es generar un 

debate sobre cómo normalizar la manera de definir y formular tales operaciones. El 

cuerpo docente del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa de la National Defense 

University elaboró los términos. Nuestro enfoque se basó en la diferenciación y 

clasificación de las entidades participantes más que en el objetivo funcional de la 

operación (como por ejemplo mantenimiento de paz, socorro en casos de desastres o 

contraterrorismo). 

CUADRO 1: Taxonomía Propuesta 

Término Propuesto Nacional Internacional

Operaciones Conjuntas Operaciones solamente militares 

 Con múltiples servicios armados 

(1 País) 

Operaciones Combinadas Operaciones solamente 

Militares con múltiples 

países 

Operaciones Inter- Agencias Militares + Federales 

Agenciales Federales 

Operaciones Inter- Mil + Fed+ Estatal + Municipal

Agenciales Internas 

Operaciones Integradas Mil +Fed + Estatal+Municipal

Nacionales +ONG+Sector Privado 

Operaciones Integradas Mil+ Agencias del 

Combinadas Gob. Nac., Múltiples 

 Países 

Operaciones Integradas Mil+Gob.Nac.+ 

Multinacionales Estatal + Municipal 

+ONG + OGI+ CMN, 

Múltiples Países 

 

Taxonomía de los términos 

Operaciones conjuntas, operaciones combinadas. La taxonomía comienza 

aclarando los términos básicos sobre los cuales la mayoría coincide y luego continúa con 

los términos más polémicos. La mayoría de los miembros de la comunidad de defensa y 

seguridad reconoce y utiliza en forma rutinaria los términos conjunto y combinado. El 

Departamento de Defensa (DOD) en su Diccionario de Términos Militares y Asociados 

214 
Definiendo las operaciones integradas

(Dictionary of Military and Associated Terms) define a las operaciones conjuntas como 

las acciones militares llevadas a cabo por fuerzas conjuntas o por fuerzas de las distintas 

armas operando en conjunto. La definición implica acciones de las fuerzas militares de 

un único país. Por ejemplo, la Operación Causa Justa (Just Cause) llevada a cabo en 

Panamá el año 1989 fue una operación conjunta en la que participaron en forma 

coordinada el ejército, la marina, la fuerza aérea y la infantería de marina. El diccionario 

del DOD define como operaciones combinadas las que se llevan a cabo por fuerzas 

militares de dos o más naciones aliadas que actúan en conjunto para cumplir con una 

única misión. La Operación tormenta del Desierto (Desert Storm) del año 1991, 

concebida para expulsar a las fuerzas iraquíes de Kuwait, fue considerada una 

operación combinada ya que en la misma participó una coalición de fuerzas de Estados 

Unidos, Europa, Oriente Medio y otras regiones. 

Operaciones interagenciales. La falta de precisión comienza con el uso del 

término operaciones interagenciales, que según mi opinión incluye varios tipos de 

operaciones que deben ser definidas por separado. El término operaciones 

interagenciales sugiere operaciones en las cuales participan diversas agencias; sin 

ninguna explicación adicional, uno podría suponer que se sobreentiende el tipo de 

participantes o agencias involucradas. Por cierto, dos individuos podrían enfrascarse en 

una discusión con opiniones muy diferentes. No queda claro lo que incluye o no incluye 

la operación específica. El oyente se ve obligado a hacer preguntas adicionales. Las 

divergencias entre lo que dicen los distintos interlocutores pueden no ser muy 

pronunciadas si los mismos pertenecen a la misma fuerza o incluso si representan a dos 

armas que operan bajo el mismo estado mayor. No obstante, cuando un oficial habla con 

un equivalente suyo de los Departamentos de Estado o Justicia, hay muchas 

posibilidades de mala interpretación. Esas posibilidades aumentan sustancialmente 

cuando uno habla con un colega internacional de rango equivalente. 

Operaciones interagenciales federales. Un colega militar al responder 

recientemente a mis declaraciones donde afirmaba que operaciones interagenciales es 

un término vago manifestó que los oficiales del estado mayor conjunto tienen un 

conocimiento común de la expresión y la usan en forma rutinaria. Sin perder tiempo 

definió como operaciones interagenciales a aquellas en las que participan dos o más 

agencias federales de EE.UU. – la cual es una respuesta valedera. Evidentemente, una 

operación interagencial sólo puede involucrar a agencias federales. Tomemos el ejemplo 

de una operación antidrogas para impedir que una embarcación sospechosa de realizar 

narcotráfico se desplace por las aguas del Caribe hacia las costas de EE.UU. Un 

sistema de alerta temprana y control en vuelo o un avión P-3 de la Marina puede 

identificar una embarcación sospechosa y pasar la información al Centro de Operaciones 

Sur de la Fuerza de Tarea Interagencial Conjunta (JIATF-S). La Aduana de EE.UU., el 

Departamento de Justicia y otras agencias federales que están a cargo del centro de 

operaciones pueden enviar un navío de la Guardia Costera o de la Marina para 

interceptar la embarcación. Si en la misma se encuentran drogas, los agentes de la 

fuerza pública o los oficiales de la Guardia Costera las incautan y capturan a los 

traficantes. Tales operaciones interagenciales se llevan a cabo todos los días en el 

JIATF-S, una verdadera fuerza de tarea interagencial ubicada en Key West, Florida y 

comandada por un almirante de la Guardia Costera – y también en muchos otros 

215 
Definiendo las operaciones integradas

lugares. De acuerdo con la definición de mi colega, las operaciones interagenciales 

pueden incluir o no a las fuerzas armadas. Con fines aclaratorios, la taxonomía indicada 

en la tabla denomina a las operaciones de dicho tipo, en las que participan sólo agencias 

gubernamentales de EE.UU., como operaciones interagenciales federales. 

Operaciones interagenciales internas. Sin embargo, a veces se suelen denominar 

operaciones interagenciales a operaciones que incluyen a autoridades estatales y 

municipales, así como a entidades federales. Por ejemplo, hay en EE.UU. 16 fuerzas de 

tareas conjuntas antiterroristas que vinculan las actividades y las funciones de 

inteligencia a disposición de las fuerzas armadas y los departamentos de las fuerzas 

públicas federales, estatales y municipales.2

 El objetivo es permitir que estas fuerzas de 

tareas impidan o respondan con más eficacia a las amenazas y actividades terroristas. 

¿Cómo diferencia uno entonces las operaciones en las que sólo intervienen agencias 

federales de aquellas en las que participan también autoridades estatales y municipales? 

Nuestra taxonomía describe a las operaciones que incluyen entidades de nivel federal, 

estatal y municipal como operaciones interagenciales internas.

3

 

Operaciones integradas. Reconociendo la necesidad de aportar mayor precisión 

a la forma de descripción de las distintas operaciones, el General Myers acuñó el 

término operaciones integradas. Después de introducir el término actuación conjunta 

optimizada (enhanced jointness) definió posteriormente el término operaciones 

integradas para destacar la participación de entidades no pertenecientes a las fuerzas 

armadas: 

El término conjunto (joint) se utilizó en su momento con referencia a servicios 

múltiples operando en conjunto. Esto constituye el requisito básico. Diversos servicios, 

agencias federales, países aliados y sus agencias gubernamentales, corporaciones y 

organizaciones no gubernamentales deben cooperar para llevar a cabo el rango 

completo de operaciones militares, desde las operaciones de mantenimiento de paz, 

pasando por las batallas, hasta la transición para lograr una paz duradera.4

 

Esta diferenciación es útil. Sin embargo, el interrogante consiste en saber cuándo 

y cómo las operaciones interagenciales evolucionan hasta transformarse en operaciones 

integradas. O sea, ¿dónde comienzan las operaciones integradas y se detienen las 

operaciones interagenciales? Una división obvia es entre operaciones que involucran a 

un país y aquellas en las que intervienen más de uno. 

 

2

 Se debe advertir que el uso del término conjunto (joint) en este ejemplo de fuerzas de tareas 

conjuntas antiterroristas no es coherente con el uso militar, el cual nuevamente destaca los 

requisitos de normalización para todos los participantes. 3 Aun cuando la Ley de Personal Intergubernamental utiliza operaciones intergubernamentales 

para describir actividades que involucran los niveles federales, estatales y municipales, esta frase 

no distingue entre los distintos tipos de gobiernos municipales, estatales, regionales y provinciales 

del país y los gobiernos nacionales soberanos,

4 Richard B. Myers, “A Word from the Chairman”, Joint Force Quarterly, No 36 (enero de 2005), p. 

10. 

216 
Definiendo las operaciones integradas

Operaciones integradas nacionales. La estricta definición de operaciones 

integradas del General Myers está enfocada en las operaciones multinacionales, pero 

también debemos distinguir y describir operaciones que pueden involucrar a los más 

dispares participantes dentro de nuestro país. Las operaciones de socorro que siguieron 

al huracán Andrew que azotó el estado de Florida en 1992 involucraron a entidades de 

administración de emergencias y fuerzas públicas federales estatales y municipales, a 

las fuerzas armadas, la Guardia Costera y organizaciones no gubernamentales como la 

Cruz Roja, sin olvidar a empresas privadas e iglesias de todo el país. Para diferenciar las 

operaciones integradas que se llevan a cabo en una nación y aquellas que involucran a 

múltiples países, nuestra taxonomía separa a las operaciones integradas nacionales de 

las operaciones integradas multinacionales. 

Operaciones integradas combinadas. Algunos integrantes de la comunidad de 

defensa y seguridad usan conjunto, interagencial o multinacional para describir un tipo 

de operación que también se ajusta a la categoría de operación integrada. Esta variante 

involucra servicios militares y entidades gubernamentales múltiples pertenecientes a 

más de un país soberano – pero no incluye a entidades no gubernamentales. Un 

ejemplo adecuado sería el de la Misión Observadora Militar Ecuador Perú. Esta 

operación de mantenimiento de paz ayudó a resolver el conflicto fronterizo que se originó 

en 1995 entre Ecuador y Perú. Representantes de las fuerzas militares y de los 

ministerios de relaciones exteriores y de defensa de Argentina, Brasil, Chile y Estados 

Unidos supervisaron y coordinaron este innovador acuerdo. Si bien nuestra taxonomía 

podría haber utilizado conjunto, interagencial, o multinacional, tratando de mantener la 

máxima coherencia posible – para identificar claramente esta variante como una 

operación integrada – hemos elegido el término operación integrada combinada. 

Operaciones integradas multinacionales. La definición del General Myers de 

operaciones integradas en realidad está referida a una operación multinacional. Un 

excelente ejemplo es la operación internacional de socorro en respuesta al tsunami del 

Sudeste de Asia ocurrido a fines de 2004. En esta operación intervinieron fuerzas 

militares y agencias gubernamentales de muchas naciones; agencias no 

gubernamentales como la Cruz Roja, OXFAM y CARE; organizaciones gubernamentales 

internacionales (IGOs), incluyendo a las Naciones Unidas; y asociados de la industria 

privada que prestaron ayuda y suministros. La reconstrucción de posguerra en Irak, 

también llamada operación de estabilización y apoyo, se encuadra dentro de esta 

categoría. Además de las fuerzas armadas de varios países de la coalición que ejecutan 

una gran variedad de tareas, agencias gubernamentales como los Departamentos de 

Estado, Justicia y Defensa de EE.UU. trabajan con sus equivalentes iraquíes en los 

niveles nacional, regional y municipal. Las IGOs como la ONU asisten en la preparación 

de las elecciones, mientras muchas compañías multinacionales toman trabajos que van 

desde la reparación de máquinas de campos petroleros hasta la construcción y 

reparación de edificios, caminos, redes eléctricas y otras obras de infraestructura. En 

resumen, nuestra taxonomía denomina operación integrada multinacional a lo que el 

General Myers llama operación integrada . 

Volviendo a la cita inicial, Confucio nos exhorta a evitar afirmaciones arbitrarias. 

De acuerdo con ese principio y teniendo presente la iniciativa del General Myers de 

217 
Definiendo las operaciones integradas

218 

 

lograr la normalización, este trabajo busca provocar el debate sobre cómo describir con 

más precisión y eficiencia las actuales operaciones no tradicionales. Si bien hemos 

tratado de captar las diversas operaciones interagenciales e integradas sobre la base de 

los participantes involucrados, hay otras formas de enfocar tal clasificación. Por otra 

parte, posiblemente se generen algunos desacuerdos respecto a los términos. Algunos 

pueden cuestionar si una categoría separada se justifica cuando falta uno o más 

participantes enumerados en un tipo de operación.5

 Estas cuestiones y los debates que 

generan ayudarán a lograr mayor precisión respecto a la forma en que la comunidad de 

defensa y seguridad entiende y analiza las operaciones interagenciales e integradas. A 

medida que el término operaciones integradas del Presidente del Estado Mayor Conjunto 

refleje la creciente participación de entidades nacionales e internacionales muy dispares, 

es cada vez más importante lograr claridad para crear una mayor comprensión, unidad e 

interoperabilidad con las entidades interagenciales, no gubernamentales y extranjeras 

equivalentes. 

5

 En otras palabras, ¿significa la no participación de una organización no gubernamental o de una 

organización gubernamental internacional, que la actividad no es una operación integrada 

multinacional? 
Definição das Operações Integradas 

Richard D. Downie 

Diretor, Centro de Estudos Hemisféricos da Defesa 

Se a linguagem não for correta, o que se diz não é o que se 

pretende dizer; se o que se diz não é o que se pretende dizer, o que deve 

ser feito deixa de ser feito, se o que deve ser feito deixa de ser feito, a 

moral e as artes decaem, se a justiça se desbarata, as pessoas ficam 

entregues ao desamparo e à confusão. Não pode, portanto, haver 

arbitrariedade no que se diz. É isso que importa, acima de tudo.

—Confúcio 

Confúcio destaca que a falta de uma linguagem clara gera confusão e, 

possivelmente, conseqüências desastrosas. A medida em que as operações 

militares, interagenciais e multinacionais se tornam mais complexas e integradas, 

precisamos falar claramente o que queremos dizer. Neste aspecto, o Presidente do 

Estado Maior Conjunto, General Richard Myers, da Força Aérea dos EUA, 

deu um importante passo ao esclarecer alguns termos, embora este artigo 

demonstre a necessidade de maiores providências. O General Myers 

destacou que operamos em frentes não militares, que atravessam fronteiras, 

envolvendo a polícia, a diplomacia e as finanças, e que precisamos 

“transformara nossa aptidão militar, evoluindo das operações conjuntas para as 

operações integradas [enfatizando este ponto]”.1

 Ele também menciona o 

requisito de padronização em toda a força conjunta para maximizar a eficácia. A 

primeira coisa, e talvez a mais simples de padronizar, é a terminologia que 

usamos para definir conceitos operacionais importantes, embora talvez pouco 

específicos. No passado, tínhamos vagamente definido como são consideradas 

as operações interagenciais. Mas o que são as operações integradas? e, nesse 

caso, o que são as operações interagenciais? As diferenças características são 

importantes, visto que cada vez, com maior freqüência, realizamos operações 

que incluem a contrapartida de organismos não-governamentais e 

governamentais dos EUA, da indústria privada e, talvez o mais importante, de 

parceiros de países aliados e organizações internacionais.

Visando a padronização procurada pelo Presidente, este trabalho apresenta uma 

taxonomia de termos para descrever os diversos tipos de operações interagenciais e 

integradas. O propósito é gerar um debate sobre como padronizar a maneira com a qual 

definimos e nos referimos às tais operações. O corpo docente do Centro de Estudos 

 

1 Richard B. Myers, “A Word from the Chairman,” Joint Force Quarterly, no 37 (abril de 2005), 

p. 5.
Definição das Operações Integradas

Hemisféricos da Defesa na National Defense University elaborou os termos. 

Baseamos a nossa abordagem mais na diferenciação e na categorização das 

entidades participantes do que no objetivo funcional de uma operação (tais como 

manutenção de paz, socorro em desastres, ou contraterrorismo). 

QUADRO 1: Taxonomia Proposta 

Termo Proposto Nacional Internacional

Operações Conjuntas Operações soamente militares, 

 Com diferentes armas 

(1 Pais) 

Operações Combinadas Operações soamente 

Militares, mais de um 

pais 

Operações InteragenciaisAgencias Mil + Federais

Federais 

Operações InteragenciaisMil + Fed+ Estaduais + Municipais

Internas 

National Integrated Mil +Fed + Estaduais + Municipais

Operations +ONG+ Setor Privado 

Combined Integrated Agencias Mil+ Gob. Nac 

Operations Mais de um pais 

 

Multinational Integrated Mil +Nac + Estaduais + 

Operations Municipais +ONG+ OGI 

+ CMN, mais de um pais 

 

Taxonomia dos Termos 

 Operações conjuntas, operações combinadas. As explicações da taxonomia 

começam com termos básicos sobre os quais devemos concordar para, depois, 

continuarmos com os mais controvertidos. A maioria dos membros da comunidade 

de defesa e segurança reconhece e usa rotineiramente os termos conjunto e 

combinado. O Departamento da Defesa dos EUA (DoD), no seu Dicionário de Termos Militares 

e Correlatos (Dictionary of Military and Associated Terms), define operações conjuntas como 

operações realizadas por forças conjuntas ou por forças de distintas armas operando juntas. A 

definição significa ações das forças armadas de um único país. Por exemplo, a operação 

Causa Justa no Panamá em 1989 foi uma operação conjunta onde participaram, num esforço 

coordenado, o Exército, a Marinha, a Força Aérea e os Fuzileiros Navais. O dicionário 

220 
Definição das Operações Integradas

do DoD se refere às operações combinadas como aquelas realizadas por forças armadas de 

duas ou mais nações aliadas, operando juntas no cumprimento de uma única missão. A 

Operação Tempestade no Deserto em 1991, destinada a expulsar as forças iraquianas do 

Kuwait, foi considerada uma operação combinada, visto que uma coalizão de forças dos 

Estados Unidos, da Europa, do Oriente Médio e de outras regiões participou dela. 

Operações interagenciais. A falta de precisão começa pelo uso do termo operações 

interagenciais, que para mim serve como um chavão para se referir a vários tipos de operações 

que deveriam ser definidas separadamente. O termo operações interagenciais sugere operações 

das quais participam diversas agências; sem maiores explicações, poderia se supor o 

entendimento de quais são os participantes ou as agências envolvidas. De fato, duas pessoas 

poderiam se envolver numa discussão com impressões muito diferentes. O que uma 

determinada operação inclui ou não inclui não está claro. O destinatário deve formular 

perguntas adicionais. A divergência entre o que diz cada orador pode são ser acentuada se eles 

forem da mesma força ou até se representarem duas forças operando no mesmo estado maior. 

Contudo, quando um oficial das forças armadas dialoga com sua contraparte no 

Departamento do Estado ou da Justiça há grandes possibilidades de erros de 

interpretação. Essa possibilidade aumenta muito quando se fala com um colega internacional 

de hierarquia equivalente. 

 Operações interagenciais federais. Um colega das forças armadas contestou a minha 

afirmação, de que o termo operações interagenciais é vago, manifestando que os oficiais do 

estado maior conjunto têm uma interpretação comum da expressão e a usam de forma 

rotineira. Sem perder a chance, definiu as operações interagencias como aquelas das 

quais participam duas ou mais agências federais dos EUA, o que seria uma resposta 

válida. Claramente, uma operação interagencial pode envolver somente agências federais. 

Vejamos o exemplo de uma operação anti-drogas para impedir que uma 

embarcação suspeita de narcotráfico se movimente pelo Caribe rumo ao litoral dos 

EUA. Um sistema aerotransportado de alerta antecipado e controle da Força Aérea ou avião 

P-3 da Marinha podem identificar uma embarcação suspeita e passar as informações para a 

Central de Operações da Força-Tarefa Conjunta Interagencial Sul (JIATF–S). A Alfândega dos 

EUA, o Departamento da Justiça e outras agências federais que participam da central de 

operações podem enviar um navio da Guarda Costeira ou da Marinha para interceptar a 

embarcação. Se drogas forem encontradas elas serão apreendidas pelos agentes da lei ou 

pelos oficiais da Guarda Costeira que prendem os traficantes. Tais operações 

interagenciais são realizadas com freqüência na JIATF–S, uma verdadeira forçatarefa interagencial baseada em Key West, Flórida, sob o comando de um Almirante 

da Guarda Costeira, bem como em diversos outros locais todos os dias. De acordo 

com a definição do meu colega, as operações interagenciais podem envolver ou não 

as forças armadas. Deve-se esclarecer que a taxonomia na tabela refere-se às 

operações das quais participam somente agências do governo dos EUA, como 

operações interagenciais federais. 

 Operações interagenciais internas. Contudo, muitas vezes, podem ser 

denominadas operações interagenciais as que envolvem autoridades estaduais e 

municipais, bem como entidades federais. Por exemplo, existem nos EUA 16 forças-tarefa 

conjuntas antiterroristas que unem as iniciativas e a inteligência disponível para as forças 

221 
Definição das Operações Integradas

armadas e os organismos policiais federais, estaduais e municipais.2 A finalidade é permitir 

que essas forças-tarefa previnam ou reprimam mais efetivamente ameaças e atividades 

terroristas. Então, como diferenciar aquelas operações das quais participam somente agências 

federais daquelas nas quais participam também autoridades estaduais e municipais? A nossa 

taxonomia descreve as operações das quais participam entidades nos níveis federais, 

estaduais e municipais, como operações interagenciais internas.

3

 Operações integradas. Reconhecendo a necessidade de proporcionar maior 

precisão à descrição das diversas operações, o General Myers cunhou o termo 

operações integradas. Após introduzir o termo enhanced jointness (ação conjunta 

otimizada), posteriormente ele definiu as operações integradas para enfatizar a 

participação de entidades não ligadas às forças armadas: 

O termo joint (conjunto) foi usado numa ocasião para se referir a várias forças 

armadas operando em conjunto. Isto constitui o ponto de partida. Muitos serviços, 

agências federais, países aliados e as suas agências governamentais, corporações e 

ONGs devem cooperar para cobrir o amplo espectro das operações militares, das 

operações de manutenção de paz, passando pelos confrontos até a transição para uma 

paz duradoura.4

 Esta distinção é útil. Contudo, a questão surge em quando e como as operações 

interagenciais se desenvolvem para se tornar operações integradas. Ou seja, onde 

começam as operações integradas e terminam as operações interagenciais? Uma 

divisão óbvia seria entre as operações onde participa um país e aquelas onde participam 

mais de um. 

Operações integradas nacionais. Enquanto a estrita definição de operações 

integradas do General Myers está focada nas operações multinacionais, precisamos 

também diferenciar e descrever operações envolvendo muitos participantes desiguais 

dentro dos limites de um país. As operações de socorro que se seguiram ao Furacão 

Andrés, na Flórida, em 1992, envolveram entidades policiais e de atendimento 

emergencial federais, estaduais e municipais, as forças armadas, a Guarda Costeira e 

ONGs tais como a Cruz Vermelha, sem esquecer as empresas privadas e igrejas em 

todo o país. Para diferenciar operações integradas dentro de uma nação daquelas que 

envolvem vários países, a nossa taxonomia destaca as operações integradas nacionais

das operações integradas multinacionais. 

 

2 Observe-se que o uso do termo conjunto (joint) neste exemplo de forças-tarefa 

conjuntas antiterroristas não é consistente com o uso nas forças armadas que, mais uma 

vez, enfatiza o requisito de padronização em todos os participantes.

3 Embora a Lei do Pessoal Intergovernamental (Intergovernmental Personnel Act) use o 

termo operações intergovernamentais (intergovernmental operations) para descrever 

atividades das quais participam governos nos níveis federal, estadual e municipal, esta 

frase não consegue distinguir variantes de governos internos municipais, estaduais, 

regionais e provinciais de governos de nações soberanas.

4 Richard B. Myers, “A Word from the Chairman,” Joint Force Quarterly, no 36 (janeiro de 

2005), 10.

222 
Definição das Operações Integradas

 Operações integradas combinadas. Algumas pessoas da comunidade da 

defesa e da segurança usam conjunta, interagencial, multinacional para 

descrever um tipo de operação que também se enquadra na categoria de 

operação integrada. Esta variante envolve várias forças armadas e entidades 

governamentais de mais de um país soberano, porém não ONGs. Um exemplo disto 

seria a Missão de Observadores Militares Equador – Peru. Esta iniciativa multinacional 

de manutenção de paz ajudou a resolver um conflito de fronteira que surgiu entre o Peru 

e o Equador em 1995. Representantes das forças armadas e dos ministérios das 

relações exteriores e da defesa da Argentina, do Brasil, do Chile e dos EUA 

monitoraram e coordenaram esta proeza inovadora. Enquanto a nossa 

taxonomia poderia ter usado conjunta, interagencial, multinacional por uma questão 

de consistência, para identificar claramente esta variante de operação integrada, 

escolhemos o termo operação integrada combinada. 

 Operações integradas multinacionais. A definição de operações integradas do 

General Myers realmente se refere a uma operação multinacional. Um ótimo exemplo 

é a operação internacional de socorro em resposta ao tsunami do Sudeste Asiático que 

ocorreu no final de 2004. Esta iniciativa envolveu forças armadas e agências 

governamentais de várias nações, agências não governamentais, tais como a Cruz 

Vermelha Internacional, a OXFAM e a CARE, organizações governamentais 

internacionais (IGOs), incluindo as Nações Unidas e os parceiros da indústria privada 

que ofereceram ajuda e suprimentos. A reconstrução de pós-guerra no Iraque, também 

chamada de operação de estabilização e apoio, enquadra-se também nesta categoria.

Além das forças armadas de vários países da coalizão que executam uma diversidade 

de tarefas, as agências governamentais, tais como os Departamentos de Estado, de 

Justiça e de Defesa dos EUA trabalham com suas contrapartes iraquianas nos níveis 

nacional, regional e municipal. IGOs tais como as Nações Unidas participam com 

assistência às eleições, enquanto muitas empresas multinacionais assumem tarefas que 

vão do conserto de maquinário petroleiro até a construção e reparação de prédios, 

estradas, redes elétricas e outros projetos de infra-estrutura. Resumindo, a nossa 

taxonomia denomina o que o General Myers chamaria de operação integrada como 

uma operação integrada multinacional.

Voltando à citação inicial, Confúcio nos aconselha a evitar as 

afirmações arbitrárias. Nesse sentido, e levando em conta a iniciativa do General

Myers de obter uma padronização, esta dissertação procura provocar o debate 

sobre como descrever mais precisa e eficientemente as atuais operações não 

tradicionais. Embora tenhamos tentado captar a diversidade de operações 

interagenciais e integradas com base nos participantes envolvidos, existem 

outras maneiras de abordar essa categorização. Além disso, haverá 

discordância nos termos. Alguns podem questionar se uma categoria separada 

seria justificada quando faltarem um ou mais participantes num tipo de 

operação.

5 Tais questões e os debates que elas geram irão ajudar a obter maior 

 

5 Em outras palavras, o fato de uma organização não governamental ou governamental 

internacional não participar significa que a atividade não é uma operação multinacional 

integrada?

223 
Definição das Operações Integradas

224 

precisão sobre como a comunidade da defesa e da segurança interpreta e 

discute as operações interagenciais e integradas. À medida que o termo do 

Presidente operações integradas reflete a crescente participação de diversas 

entidades nacionais e internacionais, cada vez é mais importante obter maior clareza 

para criar melhor compreensão, unidade e interoperabilidade com as contrapartes 

interagenciais, não governamentais e estrangeiras. 
Denise Garcia - Bio

3a.htm[1/8/20, 11:11:44 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 2 Fall 2005

Norm Building in the Evolution of the Control of Small

Arms in the International Agenda

Denise Garcia

Denise Garcia is a Research Fellow with the International Security Program

and the Intrastate Conflict Program at Harvard University’s Belfer Center for

Science and International Affairs. She has done her Ph.D. work at the

Graduate Institute of International Studies in Geneva, Switzerland, where she

was a Teaching Fellow. Her Ph.D. thesis is entitled: “Making New International

Norms – Small Arms Control”.

Currently, she is also a Teaching Fellow at Harvard’s Department of

Government. She helped teach a course on Arms Control with Professor

Andrew Kydd in the Fall 2004, and is now teaching a Sophomore Tutorial on

International Politics.

Her main research interests are international norms, disarmament, and

development. Garcia has extensively applied her research interest for

analyzing the rise of the issues of small arms, light weapons, and landmines in

the international agenda. She has held positions at the International

Committee of the Red Cross, the Geneva Center for the Democratic Control of

the Armed Forces, and the Peace Building and Disarmament Program of the

World Council of Churches in Geneva, and at UNESCO Brazil.

[ Back ]
Norm Building in the Evolution of the 

Control of Small Arms in the International 

Agenda

Denise Garcia 

 Research Fellow, Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard 

University 

1. Introduction 

2. The changes in the arms trade patterns and in security perceptions 

after the Cold War 

2.1. Overview, 1990–2001 

2.2. A new paradigm in arms control

3. Initial impetus for norm building on small arms, 1990–95 

3.1. The role of the conventional arms trade epistemic community 

3.2. Norm building within the UN General Assembly 

4. Furthering norm building on small arms, 1995–2001 

4.1. The formation of a coalition of like-minded states 

4.2. The formation of a transnational action and policy network 

5. Conclusion: Legal and political framework on small arms

Introduction 

Over half a million people are killed every year with small arms and light 

weapons.1

 The unrestricted proliferation and availability of these weapons contribute 

to the exacerbation of violence (like in South Africa, Brazil and other parts of Latin 

America), prolonging regional and intrastate conflicts (such as in most parts of Africa 

 

1

 According to UN General Assembly, Report of the UN Panel of Governmental Experts on 

Small Arms, A/52/298, 27 August 1997, which was part of U Resolution A/52/298, August 27 

1997, pursuant to para. 1 of General Assembly Resolution 50/70 B of 12 December 1995, 

small arms are revolvers and self-loading pistols, rifles and carbines, sub-machine guns, 

assault rifles, light machine guns; and light weapons are defined as heavy machine guns, 

hand-held under-barrel and mounted grenade launchers, portable anti-aircraft guns, portable 

anti-tank guns and recoilless rifles, portable launchers of anti-tank missile and rocket systems, 

portable launchers of anti-aircraft missile systems and mortars of a caliber of less than 100 

mm. Ammunition and explosives are cartridges (rounds) for small arms, shells and missiles 

for light weapons, anti-personnel and anti-tank grenades and landmines. 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

and Colombia), or hampering processes of development worldwide. This article will 

trace how small arms control rose as a subject of importance within the international 

agenda throughout the 1990s. In addition, it will contend that the creation of 

international norms and the setting of widely agreed standards amongst states to 

control small arms and light weapons is central to the multilateral coordination of 

policy responses in order to tackle the growing violence associated with arms 

availability and proliferation around the world. In section 2, I will look at how perceived 

changes in the patterns of the international arms trade and also a change in 

perceptions of security in the aftermath of the Cold War helped to place small arms 

control in the spotlight of debate in research and policymaking. I will point to the main 

catalyst events that spurred this new debate onto the international agenda, as well as 

the main actors who were responsible for initiating the process of, discussed in 

section 3, Initial impetus for norm building on small arms,

2

 examining two initial 

norm building paths: the knowledge generation process (in section 3.1) and the 

acknowledgement of the problem (in section 3.2), through the arms trade epistemic 

community and within the United Nations (UN), respectively. I will detail the early 

literature on small arms proliferation and explain why it was central to launching a 

new paradigm in arms control. Subsequently, in section 4, Furthering norm building 

on small arms, 1995–2001, I will analyze the continuing norm building process, 

detailing the work of the coalition of like-minded states (section 4.1) and of the 

formation of a TAN (transnational advocacy network) focusing particularly on small 

arms (section 4.2). I will end the article by outlining the most important tenets of the 

legal and political framework on small arms control existent today, in section 4.3. 

2. The changes in the arms trade patterns and in security perceptions after the 

Cold War 

2.1. Overview, 1990–2001 

During the Cold War, arms trade and arms control patterns were mostly 

dictated by the antagonism that existed between the US and the Soviet Union. There 

were very few arms suppliers and many recipients in the two antagonists’ respective 

spheres of influence. After the end of the Cold War, there were perceived changes in 

the arms trade, from a few mostly governmental suppliers to an increasing number of 

suppliers out of the governmental realm. The patterns of supply and demand for arms 

were no longer only dictated by the concerns of the superpower rivalry, as latent 

conflicts became apparent in many parts of the world, as well as new perceptions of 

security. This article is interested in the gradual evolution that took place after the end 

of the Cold War until 2001, when states and other actors concentrated their efforts on 

controlling weapons of mass destruction and then, after the Iraqi invasion of Kuwait, 

shifted their attention to conventional weapons. This trend was confirmed by the 

creation of the UN Register on Conventional Weapons and followed by a trend to 

control smaller weapons systems; i.e. landmines and then small arms and light 

weapons. 

The time frame examined here mostly falls within the period 1990–2001, as 

these were the initial years of norm building with regard to small arms; and, in 

addition, the decade after the end of the Cold War seemed to be a key moment to 

analyze the role of norms and principled ideas in international relations, as well as the 

role of new actors in domains previously thought to be the restricted sanctuaries of 

states. The successful making of the Ottawa Treaty banning landmines epitomizes a 

 

2

 For a list of potential international norms on small arms, see page 25. 

226 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

new trend in arms control. The formation of transnational advocacy networks such as 

the one on landmines and the development of one on small arms issues is a 

completely new development. In terms of norm development in arms control, imagine 

a pyramid representing a dense norm development regarding a certain type of 

weapon at its top, but as one goes down the pyramid, there are fewer and fewer 

norms.3

 At the top, there are norms and treaties regulating weapons of mass 

destruction; towards the middle and lower parts there are conventional arms and 

small arms and light weapons, with a very incipient international political and 

legislative framework, i.e. almost no treaties and documents regulating their transfers. 

Countering this trend, the international community developed the UN Arms Register 

by the end of the 1990s and the Wassenaar Agreement in 1994. These two 

initiatives, albeit setting only voluntary obligations, are the first efforts on norm 

building on conventional arms transfers. As it will be demonstrated, these initiatives 

affected norm building on small arms. 

Nevertheless, if one looks at the top of the pyramid in the light of an 

assessment of how influence takes place in norm building, did existing international 

norms on weapons of mass destruction create a conducive environment for norm 

building on small arms and light weapons? During the Cold War, many international 

norms emerged to address the dangers of the possible use of weapons of mass 

destruction. This reality was defined by the existent ideological and political 

framework of bipolarity between the US and the Soviet Union. The dismantling of this 

bipolar political and ideological framework resulted in new possibilities and realities of 

controlling non-strategic weapons, i.e. conventional weapons in general, and small 

arms in particular. Since then, there has been a growing awareness that the weapons 

that are responsible for most of the killings not only in the most recent civil wars but 

also generally in the rising criminality in most parts of the world are small arms rather 

than weapons of mass destruction, which have scarcely been used: “For 40 years, 

military planning, doctrine, and force structure were dominated by the twin perceived 

threats of massive ground assault in Europe and deliberate, conceivably extended 

nuclear exchange between the two major nuclear-armed alliances. There is no 

coherent strategic doctrine to replace the verities of the Cold War.”4

In the processes of international norm building on small arms, apart from the 

dissolution of bipolarity, what are the consequences of the end of the Cold War that 

might have contributed to norm building regarding small arms? Among the several 

consequences has been the emergence of latent conflicts that before were, to a 

certain extent, concealed within the American or the Soviet spheres of influence. The 

has been a change in the nature of conflicts to mostly intra-state conflicts, in which 

the weapons of choice are mostly (or only) small arms and light weapons, because 

they are less costly, easy to transport and use, and require little or no maintenance: 

The Cold War competition between two strategic alliances, in which arms 

were made available primarily for global political and strategic purposes, has largely 

disappeared. Major weapons transfers by the principal exporting States are now often 

motivated primarily by economic and employment benefits. Military, strategic and 

political factors have become secondary considerations in many instances and are 

 

3

 I wish to thank Edward Laurance for his contribution here. 

4

 Chayes, Antonia H. & Chayes, Abram, “The UN Register, Transparency, and Cooperative 

Security”, in Chalmers, Malcolm, Greene, Owen, Laurance, Edward J. & Wulf, Herbert, 

Developing the UN Register of Conventional Arms. University of Bradford: 1995, p. 199. 

227 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

sometimes completely ignored. The human costs of arms transfers have, until 

recently, been considered of little importance.5

 

Another consequence of the dissolution of the Cold War is the massive 

availability of “surplus” stocks, which are no longer necessary to cope with the 

previous high levels of military readiness created by Cold War requirements. This 

phenomenon has heightened awareness regarding the indiscriminate use of small 

arms and light weapons as a result of the sudden availability of weapons:6

 

Ironically, these surplus arms are the by-product not only of reduced military 

budgets and forces in the industrialised countries but also of successful arms control 

agreements that have required members of NATO (North American Treaty 

Organisation) and the former Warsaw Pact to eliminate hundreds of thousands of 

weapons from their inventories. This flow of surplus arms is not likely to end soon – 

unless preventive action is taken without delay. In the coming five to ten years a new 

wave of surplus weapons and ammunition into developing countries can be expected 

to result from the need for funds in some States of the former Soviet Union and the 

modernization of arsenals in countries slated to join NATO or those aspiring to do 

so.7

The end of the Cold War and the first Gulf War were two major factors 

influencing the changes in the arms trade patterns in the 1990s that are directly linked 

to the growing awareness regarding small arms proliferation and that subsequently 

triggered the norm building processes examined here. After these two events, a 

steady decline in the international trade in major conventional weapons can be 

perceived.8

 The trend of more modest expenditure in the global arms trade continued 

until the end of the 1990s, but at a slower pace than the one in the immediate 

aftermath of the Cold War up to 1995–96.9

 World military expenditure had been 

declining by 4.5% per year during the decade between 1987 and 1997, and 

amounted to $740 billion in 1997. Since then, the decline has been only 1% per 

 

5 Ibid. 6

 According to BICC, Conversion Survey 1997: Global Disarmament and Disposal of Surplus 

Weapons. Oxford University Press: 1997, pp. 60–5, surplus weapons are defined as weapons 

that are officially declared excess to military requirements by a state’s political or military 

authorities. Few governments officially declare what they consider to be “surplus” arms. They 

usually put them in storage without deciding for years, sometimes, what to do with them. The 

BICC regards the “surplus” weapons problem as one of the main features of the unrestricted 

availability of small arms and light weapons. 

7

 ICRC, Arms Availability and the Situation of Civilians in Armed Conflict, study commissioned 

by the 26th International Conference of the Red Cross and Red Crescent, December 1995. 

ICRC: 1999, p. 18. See also Musah, Abdel F. & Castle, Robert, “Eastern Europe's Arsenal on 

the Loose: Managing Light Weapons Flows to Conflict Zones”, BASIC Occasional Papers on 

International Security Issues, no. 26, May 1998. 

8

 BICC, 1997, op. cit., chaps. 2 & 6; Laurance, Edward J., “Addressing the Negative 

Consequences of Light Weapons Trafficking: Opportunities for Transparency and Restraint”, in 

Boutwell, Jeffrey, Klare, Michael & Reed, Laura W. (eds), Lethal Commerce: The Global Trade 

in Small Arms and Light Weapons. Academy of Arts and Sciences: 1995, pp. 140–57; Anthony, 

Ian, “Causes of the Conventional Arms Trade with Reference to Transfers of Small Arms”, 

unpublished paper, 1998; Norman, Stephanie G. “The Arms Trade, Military Assistance and 

Recent Wars: Changes and Continuity”, Annals, September 1995, pp. 47–74. 9

 BICC, Conversion Survey 1998: Global Disarmament, Defense Industry Consolidation and 

Conversion. Oxford University Press: 1998, p. 266; SIPRI, SIPRI Yearbook, 1997. Oxford 

University Press: 1997, p. 185; SIPRI Yearbook, 1998. Oxford University Press: 1998, p. 10. 

228 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

year.10 By the end of 1999, the military burden was below 2% of the global gross 

national product, as compared to 5% at the end of the 1980s. Therefore, the general 

trend towards disarmament was more pronounced in the first half of the 1990s than in 

the second half.11 Despite the fact that the trade in conventional arms had plummeted 

and the international market for conventional arms was depressed, there was a 

perceived increase in the trade in smaller conventional weapons systems, namely 

small arms and light weapons. 

In the midst of these changing patterns of arms acquisitions, the Ottawa 

Convention banning landmines and the prospective new efforts to address the 

proliferation of small arms and light weapons marked a new disarmament trend, 

where many actors other than the state are involved in norm making and in the 

negotiations of arms control agreements, namely, non-governmental actors. One of 

the driving forces behind this new disarmament trend is that the security of people 

rather than the security of states also has a place of concern in the security policy of 

states:12 

The emergence of a set of “societal” or “human security” concerns that focus 

on communities or individuals within the state changed this equation. Many human 

security concerns – understood as achieving freedom from fear by evacuating the 

threat of violence from social, political and economic life at local, regional, and 

international levels – implicate small arms and light weapons, including such issues 

as promoting and safeguarding human rights (security from state violence) protecting 

minorities (from communal violence or repression, fighting organized crime and 

random violence, combating terrorism and ensuring economic security.13 

The questions of small arms and light weapons, and the control of landmines 

constituted new trends on arms control, as these issues are at the intersection of 

disarmament, arms control, human rights protection, public health and reduction of 

violence within an enlarged concept of security, and has developed from the 

traditional concept of state security, which, over the years, has increasingly come to 

encompass human security. This represents a new paradigm in arms control (see 

section 2.2, below). 

The next section will connect these trends and changes in the arms trade 

patterns by tracing the rise of the issue of small arms onto the international agenda 

and explaining why perceived increase in small arms and light weapons circulation 

resulting from such changes created an awareness that there was a “flood of 

weapons” that had to be controlled, otherwise it would imperil post-conflict 

settlements or increase violence world-wide. 

2.2. A new paradigm in arms control 

There were four major reasons that explain the widespread availability of 

weapons existent in the post-Cold War period. They are mainly linked to some of the 

changes in international arms trade patterns. Firstly, after the end of the Cold War, 

 

10 Sköns, Elisabeth et al., "Military Expenditure and Arms Production", SIPRI Yearbook, 1998. 

Oxford: Oxford University Press, p. 185. 11 BICC, Conversion Survey 2000: Global Disarmament, Demilitarization and Demobilization. 

Nomos Verlagsgesellschaft: 2000. 

12 BICC, Conversion Survey 2001: Global Disarmament, Demilitarization and Demobilization. 

Nomos Verlagsgesellschaft: 2001. 13 Krause, Keith, "Norm-Building in Security Spaces: The Emergence of the Light Weapons 

Problematic", GERSI/REGIS Working Papers, 2001, p. 13. 

229 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

large amounts of American or Soviet and ex-Warsaw Pact arms were made available 

with the end of the Cold War requirements for high levels of military preparedness 

and readiness. Furthermore, the expansion of NATO membership has placed great 

demands on new member states to update their military capacities. Thus the old and 

surplus arsenals became accessible at cheap prices or as grants to developing 

countries. The history of the rise of the black market provides part of the explanation 

for the abundance of small arms and light weapons throughout the world, but few 

events were as important as the dissolution of the Soviet Union and the breakdown of 

the Warsaw Pact.14 This was perhaps the most important episode that led to the 

“disintegration of the supply-side control” over these weapons. There were several 

attributes of the Soviet “military-industrial complex” that had resulted in devastating 

effects at both the regional and international levels. Since 1989, Russia's deep 

economic crisis caused its economy to diminish by half. However, most significant for 

the present analysis is the fact that the Soviet military-industrial complex was not 

equipped to deal with the sudden conversion to a market economy. Previously, it had 

consumed 15–25 % of the economy, as compared to all major Western countries, 

where it occupied 3–6%.15 In the first 40 years following World War II, a vast amount 

of capital was consumed by Soviet military production. 

Half of the world's military facilities were rendered redundant with the 

reduction in arms trade expenditures by the end of the Cold War.16 The changes in 

the international arms trade are a result of the decline in the quantity of new 

equipment traded internationally, while the numbers of transferred surplus or secondhand weapons have increased in most weapon categories.17 About two-fifths of all 

major conventional weapons traded in the 1990s came from surplus stocks.18 The 

main reason for the existence of surplus weapons is that the large arsenals of the 

former Soviet Union were suddenly freed from any central control authority 

(especially in Russia, Belarus, Ukraine and Georgia) with the end of the Cold War. 

Given the harsh economic conditions in those countries and the massive availability 

of weapons, the excess arsenals became a source for hard currency needed to 

provide the immediate financial requirements of military establishments, which 

transferred weapons indiscriminately, in most cases.19 It was not only the former 

Soviet Union that converted its arsenals into sales, but also China, the US, Europe 

and several developing countries.20 The group of arms recipients comprises less 

prosperous countries, and during the 1990s, at least 90 countries have imported 

surplus major weapons.21 The decline in the international trade for new arms 

encouraged the trade especially in small arms and light weapons, which are the most 

 

14 Naylor, R. T. “The Rise of the Modern Arms Black Market and the Fall of Supply Side 

Control”, in Gamba, Virginia (ed.), Society Under Siege: Crime, Violence, and Illegal Weapons. 

Institute for Security Studies: 1997, p. 55. 

15 BICC, “The Russian Military-Industrial Complex: The Shock of Independence”, in Conversion 

of the Defense Industry in Russia and Eastern Europe, Report no. 3, April 1995, pp. 12–13. 16 Sköns et al., 1998, op. cit. 17 BICC, 1997, op. cit., pp. 108–9. 18 Ibid., p. 137. 19 Lumpe, Lora, US Policy on Small Arms/Light Arms Exports. Carnegie Commission on 

Preventing Deadly Conflict/American Academy of Arts and Sciences: 1998, p. 5. 20 Laurance, Edward J., “Surplus Light Weapons as a Conversion Problem: Unique 

Characteristics and Solutions”, in Laurance, Edward J. & Wulf, Herbert (eds), Coping with 

Surplus Weapons: A Priority for Conversion Research and Policy, BICC Brief, no. 3, June 

1995; Laurance, 1995, op. cit., p. 143. 21 BICC, 1997, op. cit., p. 109. 

230 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

inexpensive option for countries or non-state groups searching for arms. The 

international arms trade in small arms and light weapons after the Cold War has a 

particularly notable feature: it changed the established pattern that had divided the 

international arms trade into a handful of suppliers and many recipients. There are 

many more countries that can play the role of suppliers than in the trade in major 

conventional weapons:22 

Through World War II and into the 1950s, the major industrialized countries of 

the West and the Soviet bloc were the main producers of small arms and light 

weapons. In the 1960s and 1970s an increasing number of these weapons were also 

produced under license by U.S. and Soviet Cold War allies and few countries in the 

developing world. To take just one example, it is estimated that between 55 and 72 

million rapid-fire assault rifles were produced, often under license, in 54 countries in 

the post-World War II period (1945–1990). Many of these are still in circulation today, 

moving with relative ease from one conflict to another. From the 1980s the pattern of 

small arms production began to change. The number of manufacturers of small arms 

is estimated to have increased by 25% between 1985 and 1995, i.e., to some 300 

companies in over 70 countries.23

Secondly, there are large amounts of weapons in circulation in troubled 

regions of the world resulting from conflicts that took place during the Cold War. 

Large-scale American and Soviet-sponsored arms pipelines – or covert arms 

deliveries – fuelled Cold War conflicts. These arms are still serviceable and constitute 

a menacing post-Cold War development. Weapons are largely available where Cold 

War conflicts took place and fuel post-Cold War conflicts, as well as exacerbating 

urban crimes. New conflicts are either fuelled with new weapons or with old weapons 

provided through the Cold War pipelines. Therefore, weapons procurement is 

satiated through “in-country or in-region circulation”.24 Arms trade patterns existent 

before the Cold War do not necessarily apply to the small arms and light weapons 

trade, in which new patterns are mostly manifest after the Cold War, and a new 

paradigm is necessary in arms control that treats small arms as a separate arms 

control issue.25 Such a paradigm is emerging in the arms control community.26

The third reason is the remarkable growth of the black market and private 

gunrunners. This phenomenon had begun slowly during the 1980s and accelerated 

with the end of the Cold War, with its full impact being felt throughout the 1990s. 

During the Cold War, private dealers were almost non-existent.27 There was, to a 

considerable extent, a “controlled black market” that was already on the verge of 

collapse by the end of the 1970s and disintegrated in the mid-1980s.28 Since then, 

governmental and other entities' international arms transactions have been 

 

22 Klare, Michael, “Small Arms: The New Major Weapons”, in Boutwell, Jeffrey, Klare, Michael 

& Reed, Laura W. (eds), Lethal Commerce, The Global Trade in Small Arms and Light 

Weapons. American Academy of Arts and Sciences: 1995, p. 19. 23 ICRC, 1999, op. cit., p. 24. 24 BICC, 1997, op. cit., p. 160. 25 Ibid.; Laurance, Edward J. & Mussington, David, “Preventing the Negative Consequences of 

Arms Buildups: Models and Options for Canada”, unpublished paper, March 1996, pp. 38–41; 

Smith, Christopher, “The Forgotten Dimension of the International Arms Trade”, in Brassey’s 

Defense Yearbook. Brassey's Defense Publishers, 1994, p. 282; Karp, Aaron, “Arming Ethnic 

Conflict”, Arms Control Today, September 1993, pp. 8–9. 26 Smith, 1994, op. cit., p. 282. 27 Laurance, 1995, op. cit., p. 144. 28 Naylor, 1997, op. cit., pp. 43–72. 

231 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

intertwined, resulting in the complicated mosaic that is now the structure of the 

international arms trade in light weapons and small arms. Three particular regions in 

the world illustrate this development: South Asia, Central America and Southern 

Africa. For instance, Southern Africa saw the weapons inflow from several 

governments to the Angolan governmental forces. During the course of the civil war 

in Angola, UNITA (National Union for the Complete Independence of Angola) 

received weapons from the UN, Zaire (now the Democratic Republic of the Congo or 

DRC) and South Africa. Similarly, there were huge weapons inflows to Mozambique 

from several governments to the Mozambican governmental forces up until 1991 and 

South African support to the National Mozambican Resistance (RENAMO) in the 

same period. In the aftermath of the Angolan and Mozambican conflicts, there was a 

large parallel market of arms flowing to South Africa.29 These long-enduring wars not 

only fuelled arms trading to neighboring countries, but also resulted in the “in-country 

circulation” of weapons and diverse sources of governmental and non-governmental 

entities supplying arms. 

Fourthly, the mosaic of arms suppliers and recipients has been dramatically 

changing since the end of 1980s, at which time small arms suppliers were restricted 

to only a few countries. From the end of the 1980s, this pattern has been modified so 

that there is now a much larger array of small arms manufacturers across the world.30

The illicit trade in small arms and light weapons is carried out through the large 

international black and grey markets. The notion that it is exclusively non-state actors 

that resort to the parallel market is misleading. Covert activities practiced by states to 

supply arms to other states or non-state groups are carried out through what are 

called “grey markets”. Supplier and recipient countries usually hide these activities for 

political or financial reasons.31 The protracted Afghan war produced a major arms 

pipeline furnished by the Central Intelligence Agency (CIA) through the intermediary 

Pakistan Inter-Service Intelligence. This pipeline provided eight billion dollars in small 

arms to the Mujahideen against the Soviet forces.32 Such operations, which took 

place during the Cold War, are key to understanding the large surplus of weapons 

existent in the world today. Covert operations were more common during the Cold 

War; nonetheless, they are still important and practiced today to a lesser extent by 

the US and the former Soviet Union, but also by other countries.33 There were efforts 

by the US to call for an end to the grey market: in his keynote speech to the 50th UN 

General Assembly, former president Clinton urged states to "shut down the grey 

markets that outfit terrorists and criminals with firearms".34 The European Union (EU) 

too is not guiltless when it comes to its quota of arms suppliers: 

There is growing evidence that significant quantities of arms entering the worst 

affected regions of conflict and human-rights crisis zones are transferred there by 

 

29 See BICC, 1997, op. cit., p. 144. 30 Ibid. 31 Naylor, R. T., “The Structure and Operation of the Modern Arms Black Market”, in Boutwell, 

Jeffrey, Klare, Michael & Reed, Laura W. (eds), Lethal Commerce: The Global Trade in Small 

Arms and Light Weapons. American Academy of Arts and Sciences: 1995, pp. 44–57. 32 Smith, Christopher, “Light Weapons and the International Arms Trade”, in UNIDIR, Small 

Arms Management and Peacekeeping in Southern Africa. UNIDIR: 1996, especially pp. 14–19. 

Also from Smith, see “Light Weapons and Ethnic Conflict in South Asia”, in Boutwell, Jeffrey, 

Klare, Michael & Reed, Laura W. (eds), Lethal Commerce, The Global Trade in Small Arms 

and Light Weapons. American Academy of Arts and Sciences: 1995, pp. 61–80. 33 Renner, Michael, “Small Arms, Big Impact: The Next Challenge of Disarmament”, World 

Watch Paper, no. 137, October 1997, pp. 32–3. 

34 Lumpe, 1998, op. cit., p. 1. 

232 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

arms brokering and shipping agents. Some of these deals are brokered by EU 

residents – whether citizens or foreign nationals – operating in the European Union. 

Others are arranged by EU residents or EU passport-holders operating further afield. 

These agents often organize the transfer of arms and security equipment from third 

countries, without the weapons touching EU soil. However, many of the transfers 

would not receive an export license if the declared intention was to export the 

equipment directly from EU states. Yet despite increasing evidence of the operations 

of arms brokers, and the often-devastating impact on civilians of the weapons they 

supply, the control and oversight of their activities in most EU countries remains 

inadequate or non-existent.35 

In sum, the history of the rise of the black arms market provides part of the 

explanation for the current abundance of small arms and light weapons throughout 

the world. Its history can be traced back to the 1970s. As mentioned earlier, one of 

the single most important events that took place related to the development of the 

black market was the dissolution of the Soviet Union and the breakdown of the 

Warsaw Pact, which released huge numbers of small arms onto the market.36 

Nowadays, illicit gunrunners also play a greater role in feeding the black 

market rather than covert supplies carried by states. These illicit operators can 

hamper efforts at controlling small arms internationally. They profit from weak legal 

controls or their absence to achieve their business worldwide. The Rwandan 

Genocide was not only carried out with machetes, as it is often claimed, but with 

small arms and light weapons, which was possible thanks to an intricate net of 

gunrunners that managed to break the UN embargo to Rwanda.37

This perceived widespread availability of small arms and light weapons – a 

“flood of weapons” – and the phenomenon of small arms proliferation that was 

accentuated throughout the 1990s triggered concern about the role of small arms 

proliferation in post-conflict situations and in its role in exacerbating violence and 

organized crime activities throughout the world. How this concern was triggered and 

who the main proponents were of new action to tackle these phenomena through a 

gradual process of regional and international norm building will be investigated in the 

next section. 

3. Initial impetus for norm building on small arms, 1990–95 

The rise of small arms and light weapons control and the impetus for norm 

building that followed onto the international agenda can be understood in terms of two 

paths that happened in parallel: one was a “knowledge generation process” and the 

other was an “acknowledgement of the problem” that took place within the UN 

General Assembly. The first path, “knowledge generation”, which carries the impetus 

for the rise of the small arms issue, was triggered by scholars and arms control 

practitioners, here called “the conventional arms trade epistemic community”.38 The 

first articles to be published concerning the issue of small arms appeared in 1993. 

 

35 Wood, Brian & Clegg, Elisabeth, Controlling the Gun-Runners: Proposals for EU Action to 

Regulate Arms Brokering and Shipping Agents. NISAT Briefing, February 1999: 

http://www.nisat.org. 36 Naylor, 1997, op. cit., p. 55. 37 Dyer, Susannah L. & O' Callaghan, Geraldine, One Size Fits All? Prospects for a Global 

Convention on Illicit Trafficking by 2000, BASIC Research Report, no. 99.2, April 1999, p. 20. 38 “‘Epistemic communities’ are channels through which new ideas circulate form societies to 

governments as well as from country to country." Haas, Peter, "Epistemic Communities and 

International Policy Coordination", International Organization, 46, 1992, p. 27. 

233 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

These scholars and practitioners were in a position that allowed them to perceive that 

changes in the arms trade patterns were affecting the types of weapons that were 

being used in conflict and violence around the world and that there were three 

overarching trends in this process (specified previously and to be explored further): 

• a change in perceptions of state security; 

• a shift of attention from weapons of mass destruction control to conventional 

weapons; and 

• a change in the types of conflicts and wars being waged in the aftermath of 

the Cold War. 

The second path, “acknowledgement of the problem”, happened within the UN 

General Assembly through a series of key resolutions that reflected states’ concerns 

with the “illicit” trafficking of arms. This means that the first dimension of the debate 

on small arms control that emerged was the illicit trafficking of arms and a visible 

increase in the transactions in the black arms market, as seen in the preceding 

section. Triggering this process was a resolution proposed by Colombia in 1988, 

which will be studied in greater detail below. These two paths, coupled with the three 

overarching trends outlined above, opened the way for small arms to become a 

subject of prominence within the international agenda in the 1990s. 

As will be seen, a complex process of norm building happened gradually 

throughout the 1990s. In the first part of this section, I will demonstrate how the role 

of the conventional arms trade epistemic community was instrumental in generating 

the initial impetus and in highlighting the contours of a new aspect of the arms trade 

and arms control emerging in the post-Cold War period. I will focus in particular on 

individuals who were key in promoting and influencing norm building in many arenas 

of the first path, the knowledge generation process. The second part of this section 

will show how the second path, the process of acknowledging the process within the 

UN, started slowly, especially during the later 1980s, through UN General Assembly 

resolutions, and accelerated throughout the 1990s. The creation of the UN Panel of 

Experts on Small Arms in 1995, followed by the decision to convene an international 

conference on illicit trafficking, UN 2001, catalyzed the state-led side of the entire 

norm building process. 

3.1. The role of the conventional arms trade epistemic community 

The creation of "expert" knowledge is perceived to be a necessary condition 

for collective action to emerge.39 The regional and international norm building 

processes to control small arms and light weapons, as well as the various 

international and regional initiatives and actions, were preceded by the dissemination 

of knowledge, as most of the case studies examined will demonstrate. This 

information made known the problems connected to the spread and proliferation of 

small arms, and was also connected to changed perceptions of security emerging in 

the aftermath of the Cold War. In February 1994, a meeting of academics was called 

by Professor Michael Klare, professor of peace and world security studies at 

Hampshire College in Amherst, Massachusetts, and director of the Five College 

Program in Peace and World Security – and took place at the American Academy of 

Arts and Sciences. This was effectively the point at which the epistemic community of 

conventional arms trade studies started looking at the small arms question. The first 

book on small arms was published as a result of this meeting, Lethal Commerce: The 

 

39 Krause, 2001, op. cit. 

234 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

Global Trade in Small Arms and Light Weapons, to be discussed in the last part of 

this section.40 This was a seminal meeting because it crystallized the realization by a 

core group of academics that something was different about small arms and that this 

was not just another meeting of the conventional arms trade research community.41 

For the small arms issue to rise as an international concern, the epistemic 

community already existent regarding the conventional arms trade was instrumental 

in perceiving that there was a noticeable change in the post-Cold War arms trade and 

arms control paradigm. Therefore, research and action had to follow this change, 

which was perceived to have the following characteristics: 

• From a handful of arms suppliers existent during the Cold War, there were 

many more actors that could play the role of arms suppliers. 

• Arms suppliers were not only governments, but increasingly, arms brokers and 

fixers who usually operated on the fringes of the laws. 

• The matrix of conflicts had changed from international disputes to intra-state 

civil and ethnic unrest. 

• Attention had to be focused on and mechanisms devised to address small 

arms, the weapons of choice in the new conflicts. 

• The normative framework in place to address weapons of mass destruction 

was not adaptable to address the control of small arms.42

Studies on the epistemic community approach highlight that the manner in 

which decision makers define state interests and formulate policy on technical and 

complex issues is related to how the issue is framed by the advisers that 

policymakers turn to for advice. Therefore, when there is no awareness or knowledge 

regarding a problem, epistemic communities, or networks of knowledge-based 

experts, may be instrumental in identifying complex problems and in helping states to 

identify their interests, and how they frame the issue for public debate. Studies on 

epistemic communities demonstrate that the diffusion of new ideas might be a 

powerful shaper of new patterns of behavior. The February 1994 meeting worked as 

a source of research innovation that became a channel through which the diffusion of 

innovation in policy action started emerging. In addition, it was the starting point for 

the development of shared judgments on how to deal collectively with the specific 

problems associated with the availability and proliferation of small arms. The 

members of the conventional arms trade epistemic community shared patterns of 

reasoning, policy projects drawing on shared values, causal beliefs, the use of shared 

discursive practices, and shared commitment to the application and production of 

knowledge in their work with the arms trade, especially during the Cold War. 43 

By the end of 1994, however, there was scattered and only anecdotal 

knowledge about small arms proliferation. The parallel paths of and knowledge 

generation and acknowledgement of the problem coincided with the publication of the 

UN Institute for Disarmament Research (UNIDIR) studies in 1996 on the role of 

weapons in imperiling post-conflict reconstruction in many of the second generation 

 

40 Boutwell, Jeffrey, Klare, Michael & Reed, Laura W. (eds), Lethal Commerce, The Global 

Trade in Small Arms and Light Weapons. American Academy of Arts and Sciences: 1995. 41 Author’s interview with Michael Klare, Amherst, December 2003. 42 Boutwell & Klare, 1995, op. cit. 43 Author's interview with Edward Laurence, Geneva, Fall 2002; author’s interview with Michael 

Klare. 

235 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

UN peacekeeping operations like those in Somalia, Zimbabwe, Mozambique, the 

Former Yugoslav Republic, Cambodia, Liberia, Nicaragua and El Salvador. The 

descriptions of these paths of acknowledgement and knowledge generation promoted 

by the arms trade community of researchers and field workers/practitioners in 

conflicts dealt with by the UN attempted to demonstrate that at the end of the Cold 

War period, not only did the nuclear danger still persist, but also numerous others 

concerns and uncertainties that were brought to light with respect to security thinking. 

New conflicts made apparent that a departure from the narrow concept of security 

that had existed during the Cold War was necessary. There was a perception that the 

development of weapons of mass destruction still posed a real and present danger. 

Nonetheless, most of the casualties resulting from conflict in the last decade or so 

had resulted from conventional warfare. Post-Cold War conflicts, almost regardless of 

where they occurred, have shared a number of similarities.44

Small arms and light weapons, the weapons used in internal conflicts and to 

carry out violence around the world, fall into a sensitive domain, even more sensitive 

(though not strategic) than weapons of mass destruction, due to the legitimate use of 

small arms and light weapons by states under Article 51 of the UN Charter.45 Under 

this article, states are entitled to an inherent right of individual and collective selfdefense. Moreover, the existence and proper functioning of the state relies on the 

monopoly of the use of force that logically requires the possession of arms to counter 

internal and external threats to the existence of the state. As an early analyst of the 

small arms question has remarked, differently from the major weapons systems that 

dominated arms trade discussions during the Cold War, the weapons used by 

breakaway groups consisted mostly of small arms and light weapons. "Such weapons 

have none of the exotic appeal or engineering elegance of big-budget equipment, and 

their cost is almost trivial by comparison. They are disarmingly ordinary and familiar, 

and compared to the major weapons systems their potential destructiveness is easily 

overlooked. Most are based on technologies 40 or 100 years old.”46 

The post-Cold War international arms trade in small arms and light weapons 

has a particularly notable feature, as mentioned in the first section of this article: it 

changed the established pattern that had divided the international arms trade into a 

handful of suppliers and many recipients. In the trade in small arms, there are many 

more countries that can play the role of suppliers than in the trade in major 

conventional weapons. As noted by Michael Klare, “countries like Uganda and Iran 

can play a greater role as suppliers than France or the United States”.47 

In sum, there were defining moments that contributed to the rise of the small 

arms issue onto the international agenda. However, the initial impetus for raising 

awareness regarding small arms can be traced back to two very important types of 

actors: scholars and practitioners. They played an important role in interpreting and 

framing small arms as a new issue and helping to place it as a new topic of concern 

to states, as the initial impetus can be traced back to some studies that noted and 

helped to frame this totally new issue. These studies sprang from the conventional 

 

44 Axworthy, Lloyd, “Now for a New Diplomacy to Fashion a Humane World”, Herald Tribune, 

21 October 1998. 

45 Laurance, The New Field of Micro-Disarmament: Addressing the Proliferation and Buildup of 

Small Arms and Light Weapons, BICC Brief, no. 7, September 1996, p. 16. 46 Karp, 1993, op. cit., p. 8. 47 Klare, 1995, op. cit., p. 19. 

236 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

arms trade epistemic community and from the field researchers individually 

concerned with small arms proliferation.48 

Prior to 1993, there were very few studies addressing questions related to 

problems associated with small arms and light weapons.49 This already signaled a 

trend, outlined in the first part of this article, indicating the slow disintegration of the 

controlled supply side of the arms trade and, consequently, the gradual rise of the 

black market. It also pointed to how unofficial governmental arms transactions that 

are never opened to public debate or scrutiny can be very destabilizing. By 1995, 

there were 20 publications on small arms questions, as opposed to 1993, when just a 

few articles had been published.50 Among these 20 publications, two very important 

studies appeared, the first two books on small arms, which gathered together writings 

by several researchers from the epistemic community of the arms trade. First was 

Lethal Commerce, edited by Jeffrey Boutwell, Michael Klare and Laura Reed – as 

mentioned.51 This collection of essays surveyed the state of affairs regarding small 

arms up to that time. It highlighted the gaps in the knowledge on the trade in small 

arms, and the fact that little scholarly attention had been paid to the trade in light 

weapons in comparison to research on the global trade in major weapons systems 

and weapons of mass destruction. Light weapons have historically been assumed to 

follow the same trade patterns as major conventional weapons. Yet this assumption 

has proved to be increasingly erroneous in the post-Cold War era, as small arms 

trafficking has increased despite a depressed market for major weapons systems. A 

point of consensus of this book’s authors is the pressing need for research on the 

relationship between light weapons trafficking and the proliferation of ethnic, sectarian 

and civil conflicts. In addition, there was a shared concern that governmental and 

multilateral disarmament initiatives must address small arms and light weapons 

control separately from previously existing conventional arms patterns. This book 

served to illustrate the gaps that were to be filled in terms of both action and research 

in the light weapons trade and its control, pointing to the overarching changes in the 

arms trade as detailed in the beginning of this article, summarized in the table below. 

 

48 For another account of the evolution of the small arms question, see Laurance, Edward J., 

"The History of the Global Efforts to Regulate Small Arms”, paper presented at the Social 

Science Research Council's Workshop on International Law and Small Arms Proliferation, 

February 2002. 

49 Klare, Michael, “Thriving Black Market for Weapons”, Bulletin of the Atomic Scientists, Vol. 

44, Issue 3. Laurance, Edward J., "The New Gunrunning", Orbis, 33, Spring 1989. Laurance, 

Edward J., "The New Gunrunning", Orbis, 33, Spring 1989. Laurance, Edward J., "Political 

Implications of Illegal Arms Exports from the United States”, Political Science Quarterly, Fall 

1992. 

50 Kartha, Tara, “The Spread of Arms and Instability”, Strategic Analysis, 16(18), November 

1993, pp. 1033–50. Smith, Christopher, “Diffusion of Small Arms and Light Weapons in 

Pakistan and Northern India”, Defense Studies, 20, September 1993, pp. 48–70. Dikshit, 

Prashant, “Proliferation of Small Arms and Minor Weapons”, Strategic Analysis, 17(2), May 

1994, pp. 187–204. Goose, Stephen D. & Smyth, Frank “Arming Genocide in Rwanda”, 

Foreign Affairs, 73(5), September/October 1994, pp. 86–96. Karp, Aaron, “The Arms 

Revolution: The Major Impact of Small Arms”, The Washington Quarterly, 17(4), Autumn 1994, 

pp. 65–77. 

51 Boutwell, Klare & Reed, 1995, op. cit. 

237 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

Table 1: Reasons for an increase in the light weapons trade after the cold war

A. End of the Cold War and the break-up of multinational communist states 

1. The break-up of the former Soviet Union and the Yugoslav Federation 

2. Ethnic warfare within the successor states of these regions 

3. Breakdown of central authority in Russia and the other former Soviet Republics 

4. Diminished superpower authority over proxy forces in internal third world conflicts 

5. NATO and Warsaw Pact produced large stockpiles of surplus weapons 

B. Other systemic factors 

6. The proliferation of ethnic, tribal and religious conflicts 

7. Growing social, political and economic disorder within societies 

8. The growing importance of non-state actors 

9. The growing vibrancy of the global underground economy 

10. The growing privatization of security and violence 

In 1995, the first UN Panel of Governmental Experts on Small Arms was set 

up and helped crystallize small arms proliferation as an international problem (as 

discussed in the next section). Four of the arms trade epistemic community scholars, 

newly converted to the small arms question, testified before the UN Panel of 

Governmental Experts: Michael Klare and Edward Laurance were among those. At 

the time the panel was set up, there was a demand that no NGO could testify, only 

these experts. This testifies to the importance of the role of these scholars in spurring 

the beginning of normative change.52 From now on, the norm building processes 

started to catalyze within the UN. The next section will analyze the initial norm 

building processes within the UN in depth. 

3.2. Norm building within the UN General Assembly 

In 1988, Colombia introduced Resolution 43/75 I of 7 December 1988, the first 

resolution adopted by the General Assembly on arms transfers and illicit arms 

trafficking. This resolution was the first to request the Secretary-General to carry out, 

with the assistance of governmental experts, a study on ways and means of 

promoting transparency in international transfers of conventional arms on a universal 

basis, taking into consideration the views of member states, including those on the 

problem of illicit arms trade. This was the first comprehensive assessment of the 

linkage between the promotion of transparency and the illicit arms trade. This study 

would give rise and serve as stepping stone to the UN Conventional Arms Register. 

In Resolution 43/75 I, the General Assembly expressed its conviction that arms 

transfers in “all their aspects” deserve serious consideration by the international 

community, in terms of: (a) their potential effects in areas where tension and regional 

conflict threaten international peace and security and national security; (b) their 

known and potential negative effects on the process of the peaceful social and 

economic development of all peoples; and (c) increasing illicit and covert arms 

trafficking. Subsequently, pursuant to that resolution, the Secretary-General 

 

52 Interviews with Edward Laurance (2002) and Michael Klare (2003), op. cit. 

238 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

submitted a study (A/46/301, annex), prepared with the assistance of governmental 

experts, on ways and means of promoting transparency in international transfers of 

conventional arms. A number of the recommendations made in the study were taken 

up subsequently in General Assembly Resolutions 46/36 H and 46/36 L, of 6 and 9 

December 1991 respectively.53 

Hence, Resolution 43/75 I expressed its conviction that arms transfers 

deserved serious consideration by the international community, for the reasons given 

above. Without yet mentioning the question of smaller conventional weapons, this 

resolution recognized what was explained in the preceding part of this article, i.e. the 

growing illicit trafficking in arms occurring before the end of the Cold War.54

Colombia also introduced Resolution 46/36 H, adopted by the General 

Assembly on 6 December 1991, as a result of which the UN Disarmament 

Commission issued guidelines for the implementation of concrete measures aimed at 

preventing arms from reaching those who intended to use them to destabilize 

governments; foment violence and terrorism; and promote trafficking in narcotic 

drugs, ordinary and organized crime, mercenary activities and other criminal 

activities. Many countries started to recognize that priority must be given to tackling 

the arms trade and eradicating illicit arms trafficking. In Resolution 46/36 L, entitled 

"Transparency in Armaments", the General Assembly requested the SecretaryGeneral to establish the Register of Conventional Arms. It called upon all member 

states to provide data on imports and exports of arms and invited them also to 

provide available background information on military holdings, procurement through 

national production and relevant policies. This demonstrates how states were shifting 

their attention from weapons of mass destruction to conventional weapons, in the 

aftermath of the end of the Cold War. Resolution 46/36 H of 6 December 1991 was 

essential for the drafting, five years later, of the Guidelines for International Arms 

Transfers (UN Guidelines) in the context of General Assembly Resolution A/51/182, 

issued five years later, in 1996.55 The Secretary-General reiterated the need for the 

implementation of the guidelines through practical measures. The nature and scope 

of the illicit arms trade is discussed in detail in an earlier report of the SecretaryGeneral on ways and means of promoting transparency in international transfer of 

conventional arms (A/46/301). The report of the Secretary-General on assistance to 

states for curbing the illicit traffic in small arms and collecting them (A/52/264) refers 

to the actual experiences of West African States in this field of growing international 

concern. 

The UN Guidelines called attention of states to the fact that international 

transfers of conventional arms had acquired a dimension and qualitative 

characteristics that, together with the increase in illicit arms trafficking, give rise to 

serious and urgent concerns.56 The UN Guidelines gave prominent attention to small 

arms, when, in advising states in "ways and means" to achieve more sustainable 

 

53 This part is based on the chronological compilation of relevant UN resolutions in the author’s 

personal database. 

54 Ibid. 55 UN General Assembly, “Guidelines for International Transfers” in the Context of General 

Assembly Resolution 46/36 H of 6 December 1991, of May 1996. 

56 UN Guidelines, para. 28: “The use of small arms and light weapons in conflicts and war has 

a major bearing on regional and international peace and security and national stability. The 

alarming dissemination and illicit transfer of such weapons and the serious threat they pose 

require States to ensure strong and effective supervision of all aspects of trade in such 

weapons.” 

239 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

global patterns of arms transfers, it stated that the use of small arms and light 

weapons in conflicts and war has a major bearing on regional and international peace 

and security and national stability. The alarming dissemination and illicit transfer of 

such weapons and the serious threat they posed required states to ensure strong and 

effective supervision of all aspects of trade in such weapons. The UN Guidelines 

recalled Resolution 50/70 H, when the General Assembly invited the international 

community to give appropriate support to the efforts made by the affected countries to 

suppress the illicit circulation of small arms and made the link between this issue and 

its likelihood to hamper their development. 

The first UN mission with a broad high level profile to illicit arms circulation and 

weapons destruction took place in Mali, in 1994. Two resolutions paved the way to 

the developments in Mali that would take place subsequently: Resolution 48/75 H of 

December 1993 requested the Secretary-General to seek the views of governments 

on effective ways and means of collecting weapons illegally distributed in countries, in 

the event that such countries so request, and to submit a report to the General 

Assembly at its forty-ninth session. A year later, on 15 December 1994, the General 

Assembly adopted Resolution 49/75 M, entitled "Measures to Curb the Illicit Transfer 

and Use of Conventional Arms'', paragraph 3 of which requested the SecretaryGeneral: (a) to seek the views of member states on effective ways and means of 

collecting weapons transferred illicitly, in particular in the light of experience gained by 

the UN; and (b) to seek the views of member states on concrete proposals 

concerning measures at the national, regional and international levels to curb the illicit 

transfer and use of conventional arms. Colombia affirmed it had long believed that the 

UN should play a central role in the process of curbing the proliferation of 

conventional arms and controlling their transfer.57 The General Assembly, at its fortyninth session, adopted two resolutions on illicit arms trafficking. In Resolution 49/75 G 

of 15 December 1994, introduced by Mali on behalf of a group of African states, the 

General Assembly expressed grave concern at the extent of the insecurity and 

banditry linked to the illicit circulation of small arms in the African sub-region and 

invited member states to implement all necessary measures to check the illicit 

circulation of such arms and, above all, to curb their illegal import. In Resolution 49/75 

M of the same date, introduced by Afghanistan and jointly sponsored by other 

countries, including Colombia, the General Assembly stressed the need for effective 

national control measures in order to prevent illicit transfers, as an important 

contribution to the relaxation of tension and peaceful reconciliation processes. 

Countries particularly suffering the negative consequences associated with the illicit 

trafficking, like Colombia and Afghanistan, were at the forefront in proposing 

resolutions. 

The beginning of 1995 was in effect the period when norm-building processes 

within the UN accelerated with the publication of the “Supplement to an Agenda for 

Peace”, which was an instrumental document in giving impetus to the small arms 

control norm building process.58 It was the first international document to call for 

urgent measures to tackle “light weapons that are actually killing people in the 

hundreds of thousands”:59 

 

57 UN General Assembly, Report of the Secretary-General, A/51/181, 27 June 1996. 58 UN General Assembly, “Supplement to an Agenda for Peace”, A/50/60, S/1995/1, 3 January 

1995. 

59 Ibid., para. 60 

240 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

I wish to concentrate on what might be called “micro-disarmament”. By this I 

mean practical disarmament in the context of the conflicts the United Nations is 

actually dealing with and of the weapons, most of them light weapons, that are 

actually killing people in the hundreds of thousands.60 

The “Supplement of an Agenda for Peace” triggered a flurry of activities at the 

international and regional levels as the Secretary-General recalled that progress 

since 1992 in the area of weapons of mass destruction and major weapons systems 

must be followed by parallel progress in conventional arms, particularly with respect 

to light weapons: “I believe strongly that the search should begin now, and I intend to 

play my full part in this effort.”61 

The years from 1995 up to the end of 1999 were essential for the international 

norm building process on small arms. By its Resolution 50/70 B of 12 December 

1995, entitled "Small Arms", introduced by Japan and adopted by the General 

Assembly on 12 December 1995, the General Assembly requested the SecretaryGeneral to prepare a report, with the assistance of a panel of governmental experts, 

on the question of small arms and light weapons in all its aspects. In addition, 

Resolution 50/70 H, entitled "Assistance to States for Curbing the Illicit Traffic in 

Small Arms and Collecting Them”, the General Assembly invited the international 

community to give appropriate support to the efforts made by the affected countries to 

suppress the illicit circulation of small arms, which was likely to hamper their 

development. With these resolutions, the process begun in 1988 had gathered 

momentum by focusing on light weapons as an important aspect of the problems 

inherent in arms transfers and illicit arms trafficking. 

The creation of the UN Panel of Government Experts on Small Arms in 1995 

and the publication of its first report in 1997 (hereafter the 1997 Panel Report), 

followed by the decision to convene an international conference on illicit trafficking, 

catalyzed the state-led side of norm development.62 The 1997 Panel Report worked 

as a cornerstone in profiling the array of problems associated with small arms 

proliferation. It became the impetus for triggering the “acknowledgement of the 

problem” of small arms by the UN. 

The next section of the article will be two-fold: firstly, it examines two further 

developments that complemented the two initial paths of norm building described so 

far, i.e. the coalition building amongst like-minded states that was particularly 

important in the period 1997–98, followed by the creation of the International Action 

Network on Small Arms (IANSA), launched at the end of 1998. Finally, the article will 

conclude with an analysis of the main politically and legally binding regional and 

international documents on small arms control resulting from the years of initial norm 

building described here. 

4. Furthering norm building on small arms, 1995–2001 

As it has been demonstrated in the preceding parts of the article, the 

conventional arms trade epistemic community was central in promoting the need for 

research into small arms trade patterns before 1994. Until 1997, there was no 

international non-governmental action framework to tackle the problems associated 

 

60 Ibid. 61 Ibid., para. 65. 62 UN General Assembly, Report of the Panel of Governmental Experts on Small Arms, 

A/52/298, pursuant to paragraph 1 of General Assembly Resolution 50/70 B of 12 December 

1995, 27 August 1997. 

241 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

with small arms. Progress in this area was mostly triggered by UN resolutions, as 

seen above, and by what will be analyzed in this part, namely, a coalition of likeminded states. This is the reason why Edward Laurance, a prominent analyst of the 

small arms question has no problem in concluding that this is predominantly a stateled process, working through the UN.63 

Table 3, below, tracks the main actors responsible for the promotion of the first 

initiatives on small arms described in this article. 

Table 3: Main events leading up to the rise of the issue of small arms: 

Identification of the main actors involved 

Date Event Actor who 

supported the 

event 

September 

1993 

Start of some research and policy studies Scholars and 

arms control 

practitioners 

Spring 1994 Genocide in Rwanda, followed by publications 

denouncing the role of brokers involved in arming 

the genocide 

NGOs 

Fall 1994 UN mission to Mali UN SecretaryGeneral/Gover

nments 

January 1995 Publication of the “Supplement to an Agenda for 

Peace”; creation of the term "microdisarmament". 

UN SecretaryGeneral 

December 1995 Establishment of the Panel of Government 

Experts on Small Arms 

UN SecretaryGeneral/Gover

nments 

August 1997 First Report, Panel of Government Experts on 

Small Arms 

UN SecretaryGeneral/Gover

nments 

December 1997 Ottawa Treaty on Landmines Civil society 

November 1997 “Inter-American Convention Against the Illicit 

Manufacturing of and Trafficking in Firearms, 

Ammunition, Explosives, and other Related 

Materials” (OAS Convention) 

US, Mexico 

and Brazil 

January 1998 Establishment of www.prepcom.org to prepare 

for the launch of the International Action Network 

on Small Arms (IANSA) 

Edward 

Laurance, 

Monterey 

Institute of 

International 

Studies (MIIS) 

July 1998 Canada meeting involving 38 NGOs; Canadian 

 

63 Interview with Edward Laurance, 2002, op. cit. 

242 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

Oslo meeting government; 

Canadian–

Norwegian 

government 

August 1998 NGO consultation Canadian 

government 

October 1998 Belgium meeting; 

Launch of IANSA 

NGOs/Govern

ments 

December 1998 Decision to hold UN Conference in 2001 Governments 

February 1999 Statement of the Security Council; 

Start of negotiations for Firearms Protocol 

Governments 

August 1999 Second Report, Panel of Government Experts on 

Small Arms 

Governments 

The wealth of initiatives promoted by governments during the period 1995–99 

within the UN and through the coalition of like-minded states (described 

subsequently) is an indicator that states had a stronger sponsorship role in the 

advancement of the issue of small arms within the international agenda than nongovernmental actors in that period. They acted as agenda setters and elevated the 

small arms issue to a position of prominence within the international agenda. The role 

of some states, like Canada and Norway, was key in the making of a coalition of likeminded states that played a central role in advancing the global efforts to control 

small arms. Differently from the landmines case, where NGOs assumed a prominent 

role in promoting international efforts to advance the issue within the international 

agenda, and were the main actors advocating normative change, the small arms 

question presents a more complex relationship among state and non-state actors. 

4.1. The formation of a coalition of like-minded states 

There were three important meetings that took place in 1998 for the 

consolidation of the coalition of like-minded states: in Oslo in July, in Canada in 

August, and in Belgium in October. These meetings were also instrumental in the 

sense that they helped raise awareness and mobilize action in the small arms debate. 

The meetings show that the year 1998 was also the most important for the 

consolidation of the debate on the international agenda. 

The first Oslo meeting (Oslo I) in July 1998 issued "An International Agenda 

on Small Arms and Light Weapons: Elements of a Common Understanding, 

Concerns and Challenges."64 This outlined that the states present at the meeting – 

the first to gather states together in order specifically to discuss small arms 

proliferation – recognized the problems caused by the excessive availability, 

accumulation and uncontrolled proliferation of small arms and light weapons and their 

 

64 Oslo I Meeting on Small Arms and Light Weapons, "An International Agenda on Small Arms 

and Light Weapons: Elements of a Common Understanding, Concerns and Challenges", 13–

14 July 1998. The participating states were: Belgium, Brazil, Burkina Faso, Canada, Colombia, 

France, Germany, Indonesia, Japan, Mali, Mexico, Mozambique, Netherlands, Norway, 

Philippines, South Africa, Sweden, Switzerland, UK, US and Zimbabwe. 

243 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

multiple links with humanitarian, developmental and security concerns raised by this 

issue. In many societies, excessive accumulation and criminal use of the weapons 

contributed to violations of international humanitarian law, including war crimes and 

abuse of human rights. The states present at the meeting went on to recognize that 

small arms threaten security, exacerbate violence, increase human suffering, hinder 

socio-economic development and political stability, constitute an obstacle to the 

implementation of peace agreements and the development of a culture of peace, and 

are an impediment to meaningful development cooperation. What is more, the states 

declared that a sizable portion of all transfers of small arms and light weapons is illicit 

and increasingly linked to other transnational criminal activities, and there was a 

considerable “grey trade”. Due to its complexity, the problem had to be pursued and 

solutions sought in different forums and in a variety ways: 

Governments bear the primary responsibility for addressing these issues. It is 

therefore encouraging to note the increasing number of government initiatives. 

Governments recognize that civil society in general and NGOs in particular contribute 

to our work. They acknowledge the important role of NGOs in conducting and 

disseminating research, doing field studies, educating the public, providing advise to 

governments on small arms issues and in delivering humanitarian relief to war-torn 

societies.65 

This meeting addressed several areas and advanced some potential norms 

that could be developed. Among the most relevant are those listed below: 

• Ensure strict enforcement of appropriate laws and regulations on civilian 

possession of small arms. 

• Improve traceability of small arms possession and transfers, e.g. through 

improved marking. 

• Respect and ensure respect for international humanitarian law with regard to 

the use of small arms and light weapons. 

• Develop national and regional mechanisms including codes of conduct in 

connection with the legal manufacturing, transit, transfer and, where appropriate, 

reduction of small arms and light weapons. 

• Ensure the collection, safe storage and/or destruction of “surplus” military 

weapons and weapons not legally held. 

• Ensure voluntary programs for weapons collection. 

• Ensure the integration of these issues into peace accords. 

• Seek to reverse cultures of violence. 

The second meeting of 1998, an “International NGO Consultation on Small 

Arms Action”, was held in Canada, on 17–19 August. The core of the report was the 

draft proposal for the creation of an international NGO action network on small arms. 

The proposal was subsequently considered further by NGOs in the third meeting in 

Brussels on 14 October 1998, following which the planning for establishing the new 

NGO transnational network was completed. On the final day, the former Canadian 

minister of foreign affairs, Lloyd Axworthy, addressed the gathering. The presence of 

government representatives underscored the initial contours of the cooperation and 

 

65 Ibid. 

244 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

collaboration between NGOs and governments. Participants reaffirmed that NGOs 

had a central role to play in addressing the problem of small arms. That key role was 

also acknowledged by governmental participants. Lloyd Axworthy noted that civil 

society activism was the major factor in ensuring that governments actually took up 

the responsibilities that they had acknowledged were theirs. The consultation also 

heard a report of the July 1998 meeting in Oslo of government officials from 21 

countries that emphasized the importance of engaging NGOs in conducting and 

disseminating research, doing field studies, educating the public, providing advice to 

governments on small arms issues and in delivering humanitarian relief to war-torn 

societies. 

On the basis of extensive discussion and reflection, the meeting agreed to 

establish IANSA in order to enhance international efforts to curb the proliferation and 

abusive use of small arms. It also went on to identify a basic policy framework and 

program of action to guide the collective work of NGOs in the network, and to 

establish some initial operating principles and structure, as well as a process to bring 

IANSA formally into being. 

The third important meeting of 1998 took place on 12–13 October, was hosted 

by the Government of Belgium and was called the International Conference on 

Sustainable Disarmament for Sustainable Development. Representatives of 95 

governments and over 100 international and non-governmental organizations 

participated in the conference. The final document of the conference, “The Brussels 

Call for Action”, called for an international program of action on practical disarmament 

and peace building.66 This was the first meeting aimed at setting the concepts for the 

creation of IANSA. 

4.2. The formation of a transnational action and policy network 

Following the 1998 meetings, on 10 December 1998, the day that the 

International Campaign to Ban Landmines (ICBL) received the Nobel Peace Prize, in 

Washington, DC, there was a meeting to design what would become IANSA. Present 

was a small group of researchers and some activists from several affiliations: 

development, human rights/humanitarian law, arms control/disarmament, and 

domestic and international gun control movements67. The purposes of this meeting 

were to:68 

1) Explore whether groups want to work together to combat the global diffusion 

of guns and light military weapons throughout societies; 

2) Conceptualize an inclusive and compelling framework for focused work to 

reduce the damage caused by these weapons; 

 

66 UN General Assembly Resolution A/53/681, annex, 1999. 67 The NGOs present were: InterAction, WorldVision, Handicap International, Human Rights 

Watch Arms Project, Amnesty International, Physicians for Human Rights, International 

Committee of the Red Cross, Pax Christi, International Alert, Arias Foundation, Africa Policy 

Centre, BASIC, Federation of American Scientists, Council on Economic Priorities, Saferworld, 

Center for Defense Information, Coalition to Stop Gun Violence, Johns Hopkins University Gun 

Policy Center, and the MIIS (there was also one individual in his private capacity as a gun 

control activist). 

68 This section draws on original "Notes on Small/Light Arms Campaign Meeting", 10 

December 1997, Washington DC, transmitted to the author in 1998 by the organizers of the 

Preparatory Committee (PrepCom - the website) to IANSA. 

245 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

3) Discuss the establishment of a mechanism to coordinate and advance these 

groups' collective efforts. 

The participants in the meeting acknowledged from the inception that many 

different constituencies have a stake in gun/light weapons proliferation: human rights, 

refugee/relief work, development, disarmament, domestic gun control, peacekeeping 

troops, and regional campaign groups usually related to violence reduction. Many of 

these constituencies had already identified a self-interested stake in global aspects of 

the issue, but there were difficulties in conceptualizing an overarching framework for 

activities to combat the worldwide proliferation of small arms. For instance, while 

domestic gun control groups focus generally on the public health implications of gun 

availability, in developed countries, this issue is connected to suicides, whereas in 

some developing countries, the issue is about homicides. At the time this meeting 

took place, there was an ongoing initiative promoted by the UN Economic and Social 

Council focusing on police and crime control. The predominant question was, 

therefore, how to combine the various constituencies into an overarching effort that 

encompassed everyone's concerns. In addition, participants at the Washington 

meeting were aware that many organizations from the developing countries, who 

would have yet other stakes, were missing from the meeting due to lack of funds. 

The general opinion at the meeting was that a single treaty would not suffice 

to control small arms, and efforts and policy initiatives were necessary on many 

fronts: international, regional and local. There was also an extensive general 

discussion on potential overarching themes and subordinate goals of a possible small 

arms campaign, as shown in Table 4.69 

Table 4: Initial possible goals of a transnational action network on small arms

1. Collection/Destruction of surplus stocks of weapons, especially those left over from 

conflicts. Aim: to break the pattern of weapons being recycled from conflict to conflict. 

2. Curbing illicit arms trafficking, coupled with urging responsible government policies 

on licit sales of small arms. Aim: to cooperate with ongoing initiatives such as the 

OAS Convention. 

3. Curbing the spread of advanced/high end small arms. Aim: to stop the widespread 

diffusion of new types of weapons. 

4. A global ban on production and transfer of non-sporting weapons/ammunition. Aim: 

to extend efforts being undertaken in Australia and the UK. 

5. Ammunition controls. 

6. A comprehensive treaty to reduce harms from small/light weapons. Such an 

approach would give focus to NGO work in various nations: they would work to press 

their governments to sign up to a treaty relating to responsible gun use and to bar 

exports to non-signatory governments. Aim: this effort would build on the 

government–NGO collaboration that emerged in the international campaign to ban 

anti-personnel landmines. 

This meeting reached a consensus that a global campaign was necessary. 

Edward Laurance offered to create a web-oriented campaign through the MIIS in 

 

69 These goals were put forward by Natalie Goldring from BASIC. 

246 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

California, USA. The creation of the virtual "Preparatory Committee" (PrepCom) to 

IANSA was fundamental to gathering more researchers and activists around the 

issue. The PrepCom served, in addition, as a useful electronic clearing-house for 

disseminating information. PrepCom opened in January 1998 with 12 NGOS, among 

those: Human Right Watch, BICC, Saferworld, International Alert and BASIC. The 

PrepCom came about mostly due to the efforts of Laurance, who began to promote 

the idea that what had been done with landmines could be undertaken with small 

arms and light weapons.70 Laurance worked in closed collaboration with the 

Canadian government, who were very encouraging of these efforts and had Laurance 

coming to brief government officials. A particularly important individual at this stage 

was the former Canadian foreign minister Lloyd Axworthy.71 When the landmine 

treaty was signed and the last day was crowned by celebrations, Laurance was 

selected by Axworthy to give the last presentation, in which Laurance said that at that 

point there something needed to be done about small arms. After his presentation, 

Laurance had a half hour discussion with Axworthy and the deal for the creation of 

the transnational action network on small arms was struck on 7 December 1997. 

Axworthy told Laurance in this private meeting that the former needed a movement to 

control small arms and Laurance was supposed to get the critical mass necessary for 

that. Following this, they met the press and Axworthy confirmed publicly that he would 

back a global movement on small arms.72 On 12 December 1997, over three years 

after the 1994 first meeting of the conventional arms trade epistemic community, 

momentum had built to the stage of forming a transnational action network focusing 

only on small arms. 

5. Conclusion: the legal and political framework on small arms 

This last section of the article will outline the major regional and international 

documents that constitute what is called here the “legal and political framework on 

small arms”, which addresses small arms proliferation until the end of 2001, detailing 

developments in specific regions throughout the world, as well as the international 

framework.73 This regional and international framework is largely the result of all the 

years of raising awareness and the initial regional and international norm building 

described so far. 

The foundational international documents to initiate the building of the legal 

and political framework on small arms were the 1997 and 1999 reports of the Panel of 

Governmental Experts on Small Arms (hereafter the 1997 and 1999 Panel Reports, 

respectively).74 A General Assembly resolution passed at the end of 1995 (mentioned 

in the previous section) established a panel of governmental experts on small arms 

that was established in April 1996.75 Its task was to assist the Secretary-General in 

 

70 In a personal interview with the author (2002, op. cit.), Laurance said he was criticized 

especially by people engaged in the landmines campaign, who thought Laurance was 

suggesting something that would compete with the latter campaign. Yet there was an 

acknowledgement that the problems of small arms were much more complex. 71 According to Laurance, Axworthy was even more interested in acting on the small arms 

problem than he was in landmines. 

72 Interview with Edward Laurance, 2002, op. cit. 73 See Small Arms Survey database: http://www.smallarmssurvey.org/Database.html: 

“Resources”, “Documents from Regional and other International Forums” to see all the existing 

politically and legally binding documents on small arms, including those after 2001. 

74 UN General Assembly, 27 August 1997, op. cit.; UN General Assembly, Report of the UN 

Panel of Governmental Experts on Small Arms, A/54/258, 19 August 1999. 75 General Assembly Resolution 50/70 B of 12 December 1995. 

247 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

the preparation of a report on: (a) the types of small arms and light weapons actually 

being used in conflicts being dealt with by the UN; (b) the nature and causes of the 

excessive and destabilizing accumulation and transfer of small arms and light 

weapons, including their illicit production and trade; and (c) the ways and means to 

prevent and reduce the excessive accumulation and transfer of small arms and light 

weapons, in particular as they cause and exacerbate conflict. The panel published its 

first report, transmitted to the General Assembly, in 1997.76 The Panel of 

Governmental Experts on Small Arms found that virtually every part of the UN system 

is dealing with the direct and indirect consequences of recent armed conflicts fought 

mostly with small arms and light weapons.77 The 1997 Panel Report played a pivotal 

role in profiling the nature and causes of the array of problems associated with 

international small arms proliferation: 

The report of the Panel acted as a catalyst to place the issue of small arms 

and light weapons firmly on the international agenda, and the United Nations has 

continued to encourage and support all efforts to address the wide-ranging problems 

posed by such weapons. The Group of Governmental Experts on Small Arms has 

prepared, and adopted by consensus, a substantial and well-considered report that 

helps to carry forward the work of the United Nations in preventing and reducing the 

excessive and destabilizing accumulation of small arms and light weapons.78

In addition, the 1997 Panel Report was instrumental in defining which 

weapons fall under the category “small arms and light weapons”, a subject of ample 

controversy. As a result, the General Assembly requested the Secretary-General to 

implement the relevant recommendations contained in the report and in particular, the 

recommendation concerning the convening of an international conference on the illicit 

arms trade in all its aspects, in time for consideration by the General Assembly at its 

fifty-third session.79 The 1999 Panel Report started acting as a norm setter, as it 

proposed concrete sets of norms regarding many aspects of the problem, advancing 

policy proposals on key aspects prior to UN 2001.80

In parallel to the establishment of the Panel of Government Experts, the first 

legally binding regional instrument on small arms was being negotiated in the 

American hemisphere. On 14 November 1997, the Organization of American States 

(OAS) adopted the “Inter-American Convention Against the Illicit Manufacturing of 

and Trafficking in Firearms, Ammunition, Explosives, and Other Related Materials” 

(hereafter the OAS Convention).81 This is the first multilateral treaty designed to 

prevent, combat and eradicate illegal transnational trafficking in firearms, ammunition 

 

76 A/52/298, annex, addressed each of those issues and was endorsed by the General 

Assembly in its Resolution 52/38 J of 9 December 1997. By Resolution 52/38 J, the General 

Assembly endorsed the recommendations contained in the 1997 Panel Report, and called 

upon all member states to implement the relevant recommendations through international and 

regional cooperation among police, intelligence, customs and border control services. 77 A/52/298, annex. 78 Ibid. 79 By Resolution 53/77 E of 4 December 1998, the UN decided to convene an international 

conference on the illicit arms trade in all its aspects by 2001. 

80 In accordance with para. 5 of Resolution 52/38 J, the Secretary-General appointed, in April 

1998, a second group of governmental experts that issued the 1999 Panel Report. 81 OAS, “Inter-American Convention Against the Illicit Manufacturing of and Trafficking in 

Firearms, Ammunition, Explosives, and Other Related Materials”, General Assembly, Twentyfourth Special Session OEA/Ser.P, Washington, DC, AG/RES. 1 (XXIV-E/97), 14 November 

1997. 

248 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

and explosives.82 It aims at helping to make the citizens of the hemisphere safer by 

helping shut down the illicit transnational arms market that fuels the violence 

associated with drug trafficking, terrorism and international organized crime. The 

convention was aimed at strengthening states’ ability to eradicate illicit arms 

trafficking, and was modeled on American laws, regulations and practices.83 The key 

provisions of the convention inspired the negotiation of the Firearms Protocol of 2001, 

as seen later in this section. These are the marking of firearms; export, import and 

transit licenses; the criminalization of illicit manufacture and sale; information 

exchange; international coordination; law enforcement cooperation; technical 

assistance; and training. 

Within the European regional context, two important key documents on small 

arms were created, the EU Code of Conduct on the Export of Arms (hereafter the EU 

Code of Conduct) and the EU Union Joint Action on Small Arms (EU Joint Action), 

politically and legally binding documents respectively. In 2000, still in the European 

context, a key document was adopted: the OSCE Document on Small Arms and Light 

Weapons (OSCE Document). This document contains the most advanced set of 

measures to address small arms proliferation and will be detailed here in depth. Its 

importance also lies in the fact that the participating states of the OSCE comprise 

several states beyond the EU, such as most states in the Caucasus, South-Eastern 

Europe and also the US. 

In May 1998, after years of intensive lobbying by European non-governmental 

groups, the EU became the first group of states to accept a regional code of 

conduct.84 The EU Code of Conduct is a politically binding instrument that seeks to 

create "high common standards" for all EU members to use when making arms 

export decisions and to increase transparency among EU states on arms exports. 

With the enactment of the code, EU states vow not to approve arms exports if: 

• the sale would violate the exporting state's commitments under the UN 

Charter or specific arms control agreements; 

• there is a "clear risk" that the weapons will be used for internal repression; 

• the arms could provoke or prolong armed conflict; and 

• there is a "clear risk" that the arms would be used aggressively against 

another country. 

Under the code, EU members also agree to take into account when making 

their export decisions: 

• the risk of use of weapons against allies; 

 

82 As of 1 March 2004, 22 OAS member states had ratified the OAS Convention (Antigua and 

Barbuda, Argentina, Bahamas, Belize, Bolivia, Brazil, Chile, Costa Rica, Colombia, Ecuador, El 

Salvador, Grenada, Guatemala, Mexico, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Saint Lucia, 

Trinidad and Tobago, Uruguay and Venezuela), and 33 of the 34 active OAS member states 

(including the US) have signed it. On 9 June 1998, the convention was submitted to the US 

Senate for its advice and consent to ratification. 

83 OAS, Report of the Permanent Council on the Draft Inter-American Convention Against the 

Illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms, Ammunition, Explosives, and Other Related 

Materials, AG/doc.6 (XXIV-E/97) rev. 1, 1997. 84 EU, “Resolution on a European Code of Conduct on the Export of Arms”, European 

Parliament, 0104/98, 15 January 1998. 

249 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

• the risk of unintended diversion of technology; 

• the importing state’s record on terrorism; 

• the implementation of humanitarian law (non-use of force against civilians) 

and arms control agreements; 

• the effectiveness of the importing state’s export control laws and mechanisms; 

and 

• the economic situation in the importing state, including relative levels of 

military and social spending. 

The code also has a singular operative mechanism designed to enhance 

transparency among EU members while discouraging states from using such 

information to undercut sales denials by other EU states. EU members are to report 

to each other "through diplomatic channels" when an export license has been denied 

based on the code’s criteria. If another state intends to grant a license for an 

"essentially identical transaction" within the next three years, it must first consult with 

the state that first made the denial. Member states are also required to provide to 

each other "in confidence" an annual report on their arms exports and implementation 

of the EU Code of Conduct.85

In the same year, the “European Union Joint Action on Small Arms” (hereafter 

EU Joint Action) of 17 December 1998 was adopted by member states, with the 

intent of addressing the destabilizing accumulation and spread of small arms and light 

weapons.86 The EU Joint Action is implemented through national laws and refers to 

the control and registration of exports, transparency and evaluation of potential 

importers. Article 3 defines states to be the only legitimate end users by including a 

commitment by exporting countries to supply small arms only to governments. The 

sale of military-style small arms to sub-state or non-state groups is not permitted and 

the EU member states have renounced this form of military assistance as an 

instrument in their foreign and security policy. The EU Joint Action therefore allows 

the member states to grant financial and technical assistance to projects conducted 

by the UN, the International Committee of the Red Cross (and other international 

organizations), NGOs and other states. A problem inherent in the EU Joint Action is 

that it defines small arms only to include those that are “specially designed for military 

use”, which means that it falls short of addressing pistols, revolvers and rifles and 

therefore fails to cover some of the weapons frequently used in ethnic violence and 

civil conflicts. Despite this shortcoming, it remains one of the few legally binding 

documents on small arms. 

Still in the European context, the Organization for Security and Cooperation in 

Europe (OSCE) adopted a far-reaching agreement to combat the spread of small 

arms and light weapons.87 The “OSCE Document on Small Arms and Light Weapons” 

(hereafter OSCE Document) set specific norms and measures for monitoring the 

 

85 Council of the European Union, 13779/02, PESC 446 COARM 14, Brussels, 11 November 

2002; http://www.fas.org/asmp/campaigns/code/eucode.html. 86 EU, “European Union Joint Action on Small Arms”, resolution adopted by the Council on the 

basis of Article J.3 of the European Union's contribution to combating the destabilizing 

accumulation and spread of small arms and light weapons, 1999/34/CFSP, 17 December 

1998. 

87 OSCE, “OSCE Document on Small Arms and Light Weapons”, FSC.DOC/1/00, 24 

November 2000. 

250 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

spread of weapons in the OSCE region. The OSCE participating states agreed to 

combat illicit trafficking in small arms and light weapons by prosecuting their illegal 

manufacture, marking small arms and destroying or marking any unmarked weapons. 

They also agreed to exchange information on exports and imports of small arms and 

light weapons within the OSCE region. The fundamental importance of this document 

for the international norm building process on small arms is that it prescribes 

participating states to agree on the establishment of a list of small arms contact points 

in delegations to the OSCE and in capitals, in addition to annual review meetings on 

the implementation of the norms, principles and measures. The document has also 

an “evolving nature”, as its scope and content remain under regular review, according 

to the work of the UN and of other international organizations and institutions.88 

In the regional African context, there are three key politically and legally 

binding documents to be examined: the 1998 Program for Co-ordination and 

Assistance for Security and Development in West Africa (PCASED), the 2000 

Bamako Declaration, and the Southern African Development Community (SADC) 

“Protocol on the Control of Firearms, Ammunition and other Related Materials in the 

Southern African Development Community Region” in August 2001. The latter is one 

of the few existent legally binding documents on small arms. 

The PCASED was created in 1998. The Economic Community of West African 

States (ECOWAS) issued the Declaration of a Moratorium on Importation, 

Exportation and Manufacture of Light Weapons in West Africa, in its Twenty-first 

ordinary session of the Authority of Heads of State and Government, held in Abuja, 

30-31 October 1998. ECOWAS, in collaboration with the United Nations system, 

launched the operational framework for the associated measures of the moratorium 

under the PCASED. In November 1996, UNIDIR, the UN Department of Political 

Affairs (UNDPA) and the UN Development Program (UNDP) organized in 

collaboration with the Government of Mali an international conference entitled Conflict 

Prevention, Disarmament and Development in West Africa. The conference adopted 

the Mali proposal calling for interested African States to declare a moratorium on 

import, export and manufacture of light weapons, and recommended that 

sensitization activities with concerned states in the region and the Organization of 

African Unity (OAU) be carried out with a view to deepening the understanding of and 

support for the proposal. In an OAU ministerial consultation in Bamako on 26 March 

1997, an outline of the moratorium was adopted and recommended, among others, 

two areas of action: 1) the pursuit of sensitization and information missions to 

increase the understanding of the technical and political conditions for the declaration 

of the moratorium; and 2) the establishment of a mechanism called PCASED.89 The 

wide scope and mandate and activities of PCASED – an initial five-year technical 

program established and operated by UNDP to backstop the moratorium regime and 

related practical development and security-related activities – include, among others: 

• coordinating the efforts of member states in matters of security, peace and 

disarmament; 

• providing technical assistance for the implementation and harmonization of 

member states’ policies in disarmament and security matters; 

 

88 See ibid., sec. VI, Final Provisions. 89 See UN Regional Centre for Peace and Disarmament in Africa, The Making of a Moratorium 

on Light Weapons. UN Regional Center for Peace and Disarmament in Africa in co-operation 

with the Norwegian Institute of International Affairs (NIIA) and the Norwegian Initiative on Small 

Arms Transfers (NISAT): 2000. 

251 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

• supporting the efforts of the member states in the setting up and revitalization 

of the national commissions in charge of the fight against the proliferation of light 

weapons; 

• promoting the establishment and functioning of a database on the flow of light 

weapons in the region; 

• providing technical support for efforts to sensitize new member states to 

declare the moratorium; 

• supporting the efforts of the member states in view of updating and 

harmonizing their national legislation relating to the bearing, the use and the 

production of light weapons; and 

• supporting efforts for the establishment and functioning of a sub-regional 

register on light weapons.90

The second document examined here in the African context is the 2000 

Bamako Declaration. The first OAU Ministerial Conference on the Illicit Proliferation, 

Circulation and Trafficking of Small Arms and Light Weapons in Africa was held on 30 

November–1 December 2000 in Bamako. The conference adopted the Bamako 

Declaration, which expressed the common African position on the illicit proliferation 

and circulation of and trafficking in small arms and light weapons for UN 2001, and 

herein lies its importance for the norm building processes being discussed.91 

Another common regional position, like the African ones described above, is 

the 2000 Brasilia Declaration, which represents the common position of the Latin 

American and Caribbean States with regard to UN 2001. The Government of Brazil 

organized a Regional Preparatory Meeting of the Latin American and Caribbean 

States for UN 2001 in which representatives of the Latin American and Caribbean 

States met to seek a common approach to the issue of illicit trade in small arms and 

light weapons, with a view to contributing a regional perspective to UN 2001 and its 

preparatory process. They expressed the belief that the conference should adopt a 

political declaration and a global program of action.92 

The last document to be examined, also from the African regional context, is 

the August 2001 SADC “Protocol on the Control of Firearms, Ammunition and other 

Related Materials in the Southern African Development Community” (hereafter SADC 

Protocol). The chief goal of the SADC Protocol is to prevent, combat and eradicate 

the illicit manufacturing of firearms, ammunition and other related materials. It also 

seeks to regulate the import and export of legal small arms and thus curb the transit 

of these weapons into, and within, the region. In addition, the protocol aims for the 

harmonization of national legislation across member states on the manufacture and 

ownership of small arms and light weapons. Thus the SADC Protocol marks a further 

 

90 Idem. 91 “Bamako Declaration on an African Common Position on the Illicit Proliferation, Circulation 

and Trafficking of Small Arms and Light Weapons” adopted by the Member States of the OAU, 

in pursuance of Decision AHG/Dec. 137 (LXX) of 1999, 30 November–1 December 2000, 

Bamako, Mali. 

92 “Brasilia Declaration of the Regional Preparatory Meeting of the Latin American and 

Caribbean States for the 2001 United Nations Conference on the Illicit Trade in Small Arms 

and Light Weapons in All Its Aspects”, Itamaraty Palace, Brasilia, 22–24 November 2000. See 

also UN General Assembly document A/56/182, which details the issuing of the Brasilia 

Declaration. 

252 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

significant development in the efforts of the states of Southern Africa to tackle the 

scourge of small arms and light weapons.93 The main challenges these countries94 in 

the SADC region face are obsolete national legislation, precarious peace processes, 

porous borders, the lack of capacity on the part of both governments and civil society 

to effectively monitor the legal and illegal movement of firearms, and the lack of data 

from which to assess the improvements that may result from the effective 

implementation of the SADC Protocol. 

The region where the political and legal framework is least developed is Asia, 

with the only exception of the active progressive participation of Japan in furthering 

international norms on small arms. In Asia, there are no legally or politically binding 

documents on small arms control. In addition, the first meeting within the region 

addressing small arms occurred only in 2000. In addition, so far, this region has 

chosen to frame the small arms control debate in terms of organized crime only. The 

other regions frame the issue encompassing a wider array of problems, including 

post-conflict resolution and reduction of violence. The first conference on small arms 

organized specifically for South Asia was held in Kandalama, Sri Lanka, in June 2000 

organized by the Colombo-based Regional Center for Strategic Studies in 

collaboration with the UNIDIR and the Government of Canada, which also provided 

funding. This was preceded by a regional seminar held in Jakarta, Indonesia, on 3–4 

May 2000, organized by the UNIDIR and the UN Regional Center for Peace and 

Disarmament in Asia and the Pacific. It was generally agreed that while the problem 

of illicit trafficking in small arms varied within South-East Asia, it represented 

principally a challenge of transnational crime rather than one of conflict or postconflict violence. In other words, in assessing the magnitude and scope of the illicit 

trafficking in small arms and light weapons, representatives urged that the analysis be 

framed in the context of transnational crime. Representatives also felt that while their 

countries were neither the main sources of illicitly trafficked small arms nor the worst 

affected, they could not remain indifferent to problems posed by illicit trafficking.95

However, they agreed at the seminar that action to combat transnational crime 

provided the most amenable framework for developing cooperation to combat and 

prevent the proliferation of small arms in the region, in particular with regard to 

sharing of information and coordination of activities and, perhaps, the establishment 

of a regional database.96 

The last two documents of the legal and political framework on small arms are 

of international scope: one is legally binding and the other politically binding. The 

legally binding one is the “Protocol Against the Illicit Manufacturing of and Trafficking 

in Firearms, Their Parts and Components and Ammunition, Supplementing the United 

Nations Convention against Transnational Organized Crime” (hereafter Firearms 

 

93 Stott, Noel, “Implementing the Southern Africa Firearms Protocol: Identifying Challenges and 

Priorities, Occasional Paper, no. 83, Institute for Security Studies, Pretoria, South Africa, 

November 2003. For the text of the SADC Protocol, see Small Arms Survey database: 

http://www.smallarmssurvey.org/Database.html, “Resources”, “Documents from Regional and 

other International Forums”, “Africa”. 

94 Angola, Botswana, Democratic Republic of Congo, Lesotho, Malawi, Mauritius, 

Mozambique, Namibia, South Africa, Swaziland, Tanzania, Zambia and Zimbabwe 

95 See Small Arms Survey database: http://www.smallarmssurvey.org/Database.html, 

“Resources”, “Asia”, “South Asia and Small Arms: Synthesis Report of National Consultations 

and Regional Strategy Meeting (July 2001)”. 96 See UN General Assembly Resolution A/56/296, 14 August 2001. 

253 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

Protocol).97 The politically binding one is the Program of Action to Prevent, Combat 

and Eradicate the Illicit Trade in Small Arms and Light Weapons in All Its Aspects 

(hereafter Program of Action).98 The Firearms Protocol is not yet in force. According 

to Article 18, the Firearms Protocol shall enter into force on the ninetieth day after the 

date of deposit of the fortieth instrument of ratification.99 The Firearms Protocol 

supplements the UN Convention Against Transnational Organized Crime. 

Article 11 of the Firearms Protocol outlines far-reaching procedures for the 

import, export and transit of firearms, their parts and components, and ammunition. It 

is a reciprocal system requiring countries to provide authorizations to one another 

before permitting shipments of firearms to leave, arrive or transit across their territory 

and enables law enforcement to track the legal movement of shipments to prevent 

theft and diversion. Article 9 of the Firearms Protocol requires firearms to be marked 

at the time of manufacture and at import. The importance of firearms marking to the 

law enforcement community is reflected in this provision, which contains information 

requirements to enhance the effectiveness of criminal investigations and 

prosecutions. Although there is general consensus on the need to mark firearms at 

the time of manufacture, the issue has been raised that firearms manufactured by a 

state party for its military may be marked differently. This issue will have to be 

reconciled with the need to provide law enforcement officials with sufficient 

information to trace these firearms during the course of a criminal investigation, 

should they enter the illicit market.100 A provision for the control of arms brokers has 

also been introduced into the Firearms Protocol discussions, calling for a system of 

registration and licensing of brokers, along with the criminalization of those who 

conduct brokering activities without the appropriate authorization. However, this was 

not included in the final protocol. Given the regional differences that characterized the 

negotiations of the Firearms Protocol, and the low common denominator that marked 

the results of the long years of negotiations, it strengthened the importance of looking 

at regional frameworks, such as the OAS Convention, and within the EU and 

Southern Africa. 

The Program of Action provided states with the first opportunity to adopt 

measures to combat the proliferation of small arms in a truly international and allencompassing fashion. It is the result of a decade of hard advocacy and intense 

generation of knowledge by the many actors involved in the small arms debate and in 

 

97 UN General Assembly, “Protocol Against the Illicit Manufacturing of and Trafficking in 

Firearms, Their Parts and Components and Ammunition, Supplementing the United Nations 

Convention Against Transnational Organized Crime”, A/Res/55/255, 8 June 2001. 98 UN General Assembly, “The Program of Action to Prevent, Combat, and Eradicate the Illicit 

Trade in Small Arms and Light Weapons in All Its Aspects”, issued as part of the Report of the 

United Nations Conference on the Illicit Trade in Small Arms and Light Weapons in All Its 

Aspects, New York, 9–20 July 2001, A/CONF.192/PC/L.5/Rev.1, 2001; see Small Arms Survey 

database: http://www.smallarmssurvey.org/Database.html: “Resources”, “2001 United Nations 

conference on the illicit trade in small arms and light weapons in all its aspects (9–20 July 

2001)”. 

99 The current status of ratification is: signatories: 52; parties: 32:

http://www.unodc.org/unodc/en/crime_cicp_signatures.html. 

100 Information Note on the Firearms Protocol Against the Illicit Manufacturing of and Trafficking 

in Firearms, their Parts and Components and Ammunition at the 1st Preparatory Committee of 

the 2001 UN Conference on the Illicit Trade in Small Arms and Light weapons in all Its Aspects, 

UN, New York, 28 February–3 March 2000, Small Arms Survey database: 

http://www.smallarmssurvey.org/Database.html: “Government Documents and Statements”, 

“UN 2001 Conference Documents”.

254 
Norm Building in the Evolution of the Control of Small Arms in the 

International Agenda

255 

 

the fight for reduction of violence worldwide. Adopted by consensus on 20 July 2001, 

it represents a significant first step towards the goal of controlling the illicit trade in 

small arms and light weapons. It includes comprehensive national, regional and 

global strategies and provides for a sound process of follow-up to UN 2001. Some 

countries with undue influence in the international arena acted as stumbling blocks, 

whereas others with sizable influence, had both a role of obstructing norm 

development, like the US, or contributing to it, like the EU countries, who displayed a 

tireless activism and advocacy for more progressive provisions seeking to imprint a 

humanitarian dimension on the document. The Program of Action might have 

achieved only the lowest common denominator; however, as one scholar has noted, 

it is an important indicator of important broader trends (which are the ones that 

permeate my research), namely: 

• how should scholars understand the documentary record left by UN 

conferences, and how much can it tell us about multilateral diplomacy in an issue 

area? 

• does participation in conference diplomacy shape state interests or are such 

processes better understood as bargaining games between actors with exogenous or 

fixed interests? 

• what is the role of non-governmental actors in such multilateral processes? 

• to what extent does the UN serve as a site for global norm building?101

This legal and political framework on small arms outlined here forms part of 

the framework to complement the examination of state practice and the work of 

multiple actors in the complex multi-layered process of regional and international 

norm building on small arms, as seen in this article. Whether this legal and political 

framework will be useful to halt the violence caused by the unrestricted proliferation of 

small arms is still to be seen. 

101 Krause, Keith, “Multilateral Diplomacy, Norm-Building and UN Conferences: The Case of 

Small Arms and Light Weapons”, Global Governance, 8, 2002. 
Federico Guillermo Toranzo - Bio

4a.htm[1/8/20, 11:11:44 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 2 Fall 2005

Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con

las Armas Ilegales en América del Sur

Federico Guillermo Toranzo

Entre los cargos desempeñados durante su carrera militar, podemos

mencionar que fue Jefe de dos unidades blindadas, Jefe del Departamento

Doctrina del Ejército, Jefe del Estado Mayor del Comando del Cuerpo de

Ejército V y Director de Reclutamiento y Movilización del Ejército. En 1993 se

desempeñó como Subjefe del Estado Mayor de UNPROFOR (United Nations

Protection Forces), Fuerza de Paz de la Naciones Unidas en la ex Yugoslavia.

Actualmente se desempeña como analista militar en el Ministerio de Defensa.

En cuanto a su capacitación académica es Oficial de Estado Mayor, ha

realizado el Curso anual Superior de Estrategia Militar, es licenciado en

Organización y Estrategia, y Magister en Defensa Nacional (Escuela de

Defensa Nacional Argentina).

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Interacción de las Amenazas Asimétricas y su 

relación con las Armas Ilegales en América del Sur 

Federico Guillermo Toranzo 

Oficial del Ejército Argentino, retirado con el grado de Coronel 

ÍNDICE 

I.- INTRODUCCIÓN 1

1. Las amenazas 2

2. Armas ilegales 4

3. Objetivo del trabajo 5

II.- INTERACCIÓN ENTRE LAS AMENAZAS ASIMÉTRICAS 6

1. Algunas referencias 6

2. Casos testigo de interrelación criminal 7

a. Colombia 7

b. Áreas grises 10

1) Leticia - Tabatinga 13

2) Lago Agrio 14

3) Maicao 14

4) Tres fronteras: Ciudad del Este, Foz de Iguazu y Puerto Iguazú 17

III.- RELACIÓN DE LAS NUEVAS AMENAZAS CON LAS ARMAS PEQUEÑAS 20

1. Concepto de armas 20

2. Evolución de la situación mundial vinculada con las armas, en la pos Guerra 

Fría 

20

3. Comercio ilegal de armas 22
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

4. Casos testigo de la vinculación de las armas con las nuevas amenazas 23

a. Bolivia 23

b. Brasil 25

c. Colombia 27

1) Pistas de aterrizaje y fábricas de armas 28

2) Armas ingresadas 29

3) Trueque de armas por drogas 29

a) Misiles portátiles tierra - aire 29

b) Armas de Paraguay y Bolivia 29

IV.- CONCLUSIONES 31

1. Conclusiones parciales 31

2. Conclusión final 32

BIBLIOGRAFÍA 34

I. INTRODUCCIÓN

El fin de la Guerra Fría, simbolizado en la caída del muro de Berlín, marcó un hito en la 

política internacional. La iniciación de una nueva era ha ido adquiriendo características distintas 

que señalan un nuevo camino y nuevos desafíos. 

El escenario que enmarca la situación pos Guerra Fría incluye dos conceptos 

trascendentes: globalización y transnacionalización. 

Un proceso es transnacional cuando es producto de la interacción de dos o más actores, de 

los cuales al menos uno no pertenece a gobierno u organismo internacional alguno.1

 

Cuando hablamos de globalización, nos estamos refiriendo a la mayor interrelación 

existente entre los países, que podríamos considerar como la fase actual del desarrollo del 

capitalismo mundial. Un fenómeno generado por la rapidez de las comunicaciones, la computación 

automática de datos, las facilidades de transporte, el incremento del comercio, la tendencia a la 

regionalización en varias zonas del mundo y la ampliación cuantitativa de las organizaciones 

internacionales. Los rasgos mencionados impiden su encasillamiento como una doctrina o una 

política. 

Como consecuencia de la globalización, los hechos que suceden en otros lugares del 

planeta nos afectan en mayor medida que antes. En este marco, el 11 de septiembre de 2001 

marca un hito clave en los asuntos internacionales contemporáneos por tratarse del mayor ataque 

realizado contra los Estados Unidos, principal centro de poder político, económico y militar. Esta 

razón hace que la Seguridad Internacional, en tanto subsistema político internacional, merezca ser 

tratada con la mayor profundidad. 

Entendemos la Seguridad Internacional como una situación de ausencia de amenazas, por 

ello cabe determinar claramente su significado y conceptos relacionados. 

 

1

BENNET, Alvin: “International Organization”, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1980, página 434 y siguientes. 

257 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

1. Las amenazas 

Una amenaza es "un conjunto de circunstancias que integradas constituyen un factor 

potencial de daño cierto y que bajo ciertas circunstancias puede producirse".2

El enunciado precedente nos lleva a relacionarlo con la sensación de peligro, una 

percepción que naturalmente hace pensar en la necesidad de evitar o repeler la amenaza. Por ello, 

surge otro concepto estrechamente unido al anterior: protección. 

La necesidad de protegerse, es uno de los requerimientos básicos del ser humano que lo ha 

llevado a agruparse y conformar la sociedad, comunidad donde se desenvuelve y desarrolla sus 

actividades. La sociedad que el hombre integra es un bien en tanto y en cuanto participando de 

ella, obtiene beneficios que no serían posibles en una situación de aislamiento, surge así una 

reciprocidad relativa, porque el individuo posibilita la existencia de la sociedad y, naturalmente, el 

hombre busca la protección de ese bien que es la sociedad. La protección está íntimamente ligada 

a la seguridad, ambos conceptos interactúan permanentemente. 

En la actualidad debemos aguzar el entendimiento para comprender la naturaleza de las 

amenazas que enfrenta la sociedad contemporánea, que algunos autores consideran el reflejo de 

una nueva agenda de seguridad. 

"En los conflictos posestatales, la cuestión es la ambigüedad que cubre el tipo y grado de 

amenazas que surgen de las crisis o colapsos de los Estados. En estos conflictos la prioridad ya no 

es la defensa, sino la seguridad. La defensa es un concepto clásico. Tiene por objeto proteger el 

territorio y la población contra una agresión física, tangible, que proviene del exterior, en general 

realizada por fuerzas convencionales. Pero la seguridad es la organización de la sociedad para 

evitar que se desmorone una etapa de cambio".

3

Como afirma Eric de la Maisonneuve, hoy la defensa no es suficiente. Las agresiones 

primordiales no son físicas, sino intangibles. Lo esencial gira alrededor de la seguridad. Esto 

equivale a afirmar que lo prioritario es la fuerza de las instituciones y la organización de la 

sociedad.

4

En un sentido similar se ha expresado la canciller de Colombia, Carolina Barco, 

representando a su país en la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica (CES), llevada a 

cabo durante octubre de 2003 en la Organización de los Estados Americanos, quien dijo que era 

necesario “enfrentar la evolución de los temas de defensa hacia los temas de seguridad, teniendo 

en cuenta que los países han pasado de enfrentar amenazas interestatales a conflictos 

básicamente internos o a delitos transnacionales”. 

Dichas amenazas son denominadas genéricamente por los medios de prensa como 

“nuevas amenazas” o, en forma más científica, “amenazas asimétricas”. 

 Así también las califica la Organización de los Estados Americanos en el documento emitido 

con motivo de la CES, uno de cuyos puntos incluye como “nuevas amenazas” que enfrentan las 

naciones del hemisferio al terrorismo, la delincuencia organizada, el tráfico de drogas y el tráfico de 

armas. 

 

2

LAIÑO, Aníbal: “Una aproximación teórica al concepto de Defensa”, mimeo., AGORA Centro de Estudios 

Internacionales, Buenos Aires, Oct 1991, pág. 35. 

3

CASTRO Jorge: "La violencia en la pos Guerra Fría", Revista Militar N°747, Buenos Aires, Abr/Jun 1999, 

pág. 22. 

4

LA MAISONNEUVE Eric de: "La metamorfosis de la violencia", GEL, Buenos Aires, 1998, páginas 247/248. 

258 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

Para dar la mayor precisión al significado de asimetría, nos ajustaremos al concepto de 

Manwaring 5

: 

“Actuar, organizar y pensar de manera diferente al oponente, en orden a maximizar ventajas 

de uno mismo, explotar una debilidad del oponente, retener la iniciativa, y/o ganar mayor libertad 

de acción. Puede ser político–estratégica, estratégico-militar, operacional o una combinación de las 

mismas. Puede admitir diferentes métodos, tecnologías, valores, organizaciones, perspectivas 

temporales, o alguna combinación de todo ello. Puede ser de corto o largo plazo. Puede ser 

deliberado o por omisión. Puede ser discreta o buscada en conjunción con abordajes simétricos. Y 

puede tener dimensiones tanto psicológicas como físicas”. 

La materialización de una amenaza asimétrica da lugar al surgimiento de "conflictos 

asimétricos", concepto surgido en 1995 de la publicación estadounidense “Joint Warfare of the 

Armed Forces”, y que actualmente, debe ser interpretado como enfrentamiento entre fuerzas 

dispares, regulares contra irregulares que aplican tácticas no convencionales sin tratar de alcanzar 

una situación de equilibrio. El empleo de esas tácticas no convencionales, altera las normas 

comunes de organización y desarrollo de los sistemas defensivos en boga. 

Usualmente, la calificación de una amenaza como asimétrica suele implicar que, mientras 

su objeto es normalmente un Estado, su ejecutor es una entidad u organización diferente, 

normalmente de jerarquía no estatal. 

2. Armas ilegales 

Las amenazas mencionadas presentan un elemento común: las armas ilegales. Tanto en el 

caso del terrorismo, del crimen organizado, como del narcotráfico, las armas constituyen un 

elemento prácticamente indispensable para su accionar y, normalmente, son obtenidas en forma 

ilícita. 

Las amenazas asimétricas afectan a las sociedades modernas, la manera de afectarlas 

puede ser real o potencial, directa o indirectamente, involucrando una cuestión de percepciones. 

Ya sea de uno o de otro modo, hacen falta medios o formas a través de las cuales se concreten las 

amenazas y una de ellas es la función de las armas de fuego. Si éstas no existieran, las amenazas 

carecerían de suficiente envergadura, por lo menos en su actual configuración; en síntesis: las 

armas modifican la naturaleza de la violencia. De allí que, normalmente, las distintas variantes de 

amenazas enunciadas las utilizan y, con certeza, las continuarán utilizando. 

Debemos entonces analizar su obtención que, habitualmente, se hace en forma encubierta 

para tratar de evitar o disminuir las posibilidades de detección. 

Cuando mencionamos genéricamente las armas, estamos abarcando un universo 

demasiado amplio que es necesario acotar. En este caso nos referiremos principalmente a las 

armas pequeñas y en menor medida a las armas livianas. En líneas generales las armas pequeñas 

son las destinadas a un uso personal e individual, mientras que se considera en una categoría 

superior a las livianas que normalmente son operadas por más de una persona formando un 

equipo.6

3. Objetivo del trabajo 

 

5

MANWARING Max, “La Política de Seguridad de EEUU en el Hemisferio Occidental: ¿por qué Colombia? 

¿por qué ahora? ¿qué debe hacerse? “, Argentina Global No 6, Jul – Set 2001. 

http://www.geocities.com/globargentina/Manw01.htm

6

 ONU, “Desarme General y Completo: Armas Pequeñas”, Documento A/52/298, 27Ago 1997. 

259 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

 Tomando como ámbito geográfico América del Sur, en el curso de este trabajo trataremos 

de demostrar que la proliferación de armas, especialmente las pequeñas y livianas, actúa como un 

potenciador transversal de las amenazas asimétricas o nuevas amenazas. 

 Para ello haremos una investigación de carácter descriptivo/explicativo con el objeto de 

determinar la forma como interactúan las citadas amenazas, a través del análisis de casos testigo, 

y luego analizaremos su relación con las armas y la influencia que éstas tienen sobre las 

amenazas asimétricas. 

Finalmente expresaremos las conclusiones arribadas en forma de conclusiones parciales y 

una conclusión final englobadora de la cuestión. 

II. INTERACCIÓN ENTRE LAS AMENAZAS ASIMÉTRICAS 

1. Algunas referencias 

Existe una íntima vinculación de las amenazas asimétricas entre sí que queda plasmada en 

la siguiente frase, enunciada por un especialista: 

"...la correlación entre la criminalidad transnacional organizada y el tráfico ilícito de 

estupefacientes es hoy tan evidente y su simbiosis tan perfecta, que puede afirmarse que es su 

expresión más genuina, y con el tráfico de armas y el terrorismo, sus exponentes más visibles y 

peligrosos".7

Esta perniciosa interacción también ha sido percibida desde Europa Occidental y los EEUU. 

Un artículo periodístico del diario español ABC hace una clara referencia a esta relación: 

“...las mismas vías abiertas por el hampa para que circule la droga, los coches robados o 

las armas clandestinas en este gran supermercado del crimen que se cierne sobre Europa serán 

aprovechadas para ....” 8

Respecto a EE.UU., en el documento sobre la Estrategia Nacional para el Control de las 

Drogas del año 2002, el presidente Bush expresó que el comercio de drogas ilegales financia el 

trabajo de los terroristas, quienes utilizan las ganancias obtenidas de ese tráfico para continuar con 

sus acciones de terror.9

 Ese año el Departamento de Estado contaba con una lista oficial de 33 

organizaciones foráneas de terroristas, doce de ellas estaban involucradas en el narcotráfico. 

Sobre la relación del narcotráfico con el terrorismo, el vocero de la Cámara de Diputados de 

los Estados Unidos, Dennis Hastert, declaró: 

“Al perseguir al narcotráfico, reducimos la capacidad de los terroristas para lanzar ataques 

contra los Estados Unidos y las otras democracias, ... y el hecho de que el narcotráfico represente 

el motor financiero que apoya a muchas organizaciones terroristas en el mundo.”10

Como una evidencia concreta de la expresión precedente, podemos mencionar el convenio 

realizado entre el narcotraficante peruano Abelardo Cachique Rivera y el Comité Regional del 

Huallaga (perteneciente a la organización terrorista Sendero Luminoso), que rigió las relaciones 

 

7

ANTONINI Enrique: "Narcotráfico y lavado en ambas posturas", en FRASH, Carlos Alberto: Latinoamérica 

global, Instituto de Publicaciones Navales, Buenos Aires, 2002, pág. 118. 8

ABC: “La nueva Europa ante la nueva delincuencia”, Madrid, 12 Ago 2002, pág 9. 

9

ONDCP: "National Control Drug Strategy 2002", ONDCP on line, February 2002, Bush intro 

(www.whitehousedrugpolicy.gov/publications/index.html) 10SANCHEZ Marcela: "Scrambling to Get on Board...The New Battlefield", The Washington Post, online, 03 

Oct 2001, 

(www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A63773-2001Oct3.html)

260 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

entre ambas partes desde 1992 hasta 1995, a cuya vigencia se llegó luego de una serie de 

acuerdos realizados durante los años anteriores. 

En el convenio mencionado, se suscribieron los derechos y obligaciones de las partes 

respecto de la comercialización local e internacional de la cocaína, así como planes de acción para 

evitar la sustitución de los cultivos de coca. El acuerdo lo podemos considerar un convenio tipo del 

vínculo entre guerrilleros y narcotraficantes, donde estos últimos se comprometían a abastecer de 

armas a las guerrillas o bien a brindar los medios necesarios para obtener dichas armas.11

2. Casos testigo de interrelación criminal 

 a. Colombia 

Uno de los ejemplos más concluyentes de la relación mencionada se puede observar en 

Colombia, debemos aclarar que este país vive una situación de conflicto armado interno desde 

mediados del siglo XX. Dicho conflicto se plantea actualmente entre el Estado colombiano 

propiamente dicho y organizaciones subversivas de distintos orígenes que le disputan el control 

territorial y el monopolio de la violencia. 

Dentro de los movimientos subversivos existentes se destacan especialmente las FARC, 

que se originaron como producto de la metástasis de tres características de la realidad nacional:12

- La problemática social colombiana (especialmente la agraria). 

- El cerrado sistema político bipartidista. 

- La ideología comunista existente. 

La fusión de estos tres aspectos durante un período superior a los treinta años 13, fueron 

factores decisivos para la consolidación de los movimientos subversivos en forma de guerrillas 

comunistas en Colombia.Según el sociólogo Eduardo Pizarro14, las FARC como movimiento social, 

nacen de la necesidad de promover cambios en el sistema político, social y agrario de la primera 

mitad del Siglo XX. A medida que se va gestando la subversión armada en Colombia, el 

comunismo internacional le sirve de paraguas ideológico para justificar la toma de las armas y el 

uso de la fuerza como medio para alcanzar los fines políticos perseguidos. 

La organización interna de las FARC se presenta dividida en “frentes” que ocupan diversos 

sectores geográficos. Más de la mitad de ellos, ubicados en el sur de Colombia15, se encuentran 

involucrados en el narcotráfico (cultivo, protección de instalaciones y plantaciones, elaboración de 

la droga, almacenamiento, distribución y traslados). 

Según estimaciones, el presupuesto de las FARC para el año 2003 habría sido de 500 

millones de dólares, de ese total el 50% provendría del narcotráfico. 

 

11CUCOVAZ Silvia: “Interrelación entre el tráfico ilícito de armas pequeñas, el narcotráfico y los grupos 

terroristas en América del Sur”, en “Represión del tráfico ilícito de armas pequeñas y tecnologías sensibles”, 

UNIDIR / 98 / 16, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 1998. 12PEÑUELA PINTO Edgar: "El surgimiento de las FARC", Universidad Militar de Nueva Granada, Colombia, 

15 Dic 2001 

13PECAUT Daniel: “Orden y Violencia: Colombia 1930 – 1954”. Bogotá CEREC y Siglo XXI, 1987. - Germán 

GUZMAN CAMPO, Orlando FALS BORDA y Eduardo UMAÑA LUNA. “La violencia en Colombia: Estudio de 

un proceso social”. Tomo 1 y 2. Carlos Valencia Editores. 1958 y 1962. 

14PIZARRO, Eduardo. “LAS FARC: De las autodefensas a la combinación de todas las formas de lucha”. 

Tercer Mundo Editores. Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional 

de Colombia. Bogotá, 1991. 

15DEROUCHEY Terry Keith: "El apoyo de los EEUU al Plan Colombia", Escuela de Defensa Nacional, Tesis 

de maestría, Buenos Aires, 25 Mar 2002, pág. 47. 

261 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

Una de las evidencias de la relación de la guerrilla terrorista colombiana con el narcotráfico 

se puede verificar en un proceso judicial iniciado por la Fiscalía de Colombia. Ese proceso se basa 

en el nexo directo de las FARC con el traficante brasileño "Fernandinho Beira-Mar", quien fuera 

capturado por el ejército colombiano y deportado a su país durante el año 2001.16

Otra organización subversiva existente es el Ejército de Liberación Nacional (ELN), fundado 

en 1964 por un grupo de estudiantes colombianos entrenados en Cuba siguiendo el modelo 

“foquista”

17 de guerrilla rural. El movimiento creció atrayendo estudiantes radicalizados y algunos 

sacerdotes (por ejemplo: Camilo Torres, Domingo Lanin y Manuel Pérez). 

El ELN opera en el norte y nordeste de Colombia, especialmente en regiones fronterizas 

próximas a Venezuela, llegando algunas de sus operaciones incluso a la región central y otras 

partes del país. Cuenta actualmente con 3.500 efectivos aproximados, sus recursos económicos se 

originan principalmente en el secuestro, la extorsión organizada, el cobro de "impuestos" 

compulsivos por el cultivo y la producción de coca y amapola. Por el nordeste Colombiano pasan la 

mayoría de los oleoductos de las compañías petroleras, ellos son objeto de sabotaje lo mismo que 

la infraestructura energética, todo se realiza como modo de extorsión a actores privados y 

estatales. Este grupo, que exige la nacionalización de la explotación petrolera de compañías 

extranjeras, ha perdido territorio frente a los paramilitares. 

Como una reacción contra las amenazas a la seguridad de las organizaciones guerrilleras 

enunciadas precedentemente y ante la impotencia del Gobierno para brindar las garantías 

necesarias a los ciudadanos, surgieron en Colombia las llamadas organizaciones paramilitares 

"Autodefensas Unidas de Colombia" (AUC), que se han convertido en generadoras de más 

violencia. 

Sus orígenes están ligados a la lucha contra la insurgencia y contaron inicialmente con la 

benevolencia gubernamental. Su actividad es básicamente brindar "seguridad" a los propietarios de 

las tierras. Para tener una idea cabal de la necesidad de protección de la población contra la 

guerrilla apelaremos a un breve relato sobre el grado de barbarie existente: 

“En el Líbano – Tolima (municipio colombiano que se encuentra a 300 kilómetros de 

Bogotá) Tarzán y sus hombres aplicaron a la familia Duque la decapitación del padre, el corte de 

franela a los niños (cortes mortales en el tórax), golpes contra el pavimento dentro de una bolsa de 

fique a la chiquilla de un año hasta convertirla en una masa informe para luego dejarla colgada de 

una vara, eventración a la madre embarazada y profanación impúdica del cadáver.”

18

Las AUC a partir de 1996 iniciaron una etapa de consolidación en varias regiones: Córdoba, 

Urabá, Cesar, Bolívar y Sucre. En aquel momento la organización tenía un total de unos 4 mil 

hombres armados19, en la actualidad llegan a unos 13 mil hombres que han ampliado su 

despliegue a todo el territorio colombiano y se han convertido en una fuerza autónoma con 

creciente capacidad de gravitación en la marcha de la contienda. El jefe de la organización ha 

reconocido que el 70% de sus fondos provienen del narcotráfico y el resto de la extorsión. 

Las AUC fueron consideradas como un grupo terrorista e incluídos en la lista oficial de los 

Estados Unidos del año 2001. 

 

16LA NACION: "Proceso por narcotráfico a jefes de las FARC" , Buenos Aires, 05 Jul 2003, pág. 2. 17El “Che” Guevara fue el principal exponente de la “exportación” de la guerrilla rural cubana hacia el resto de 

América Latina, aplicando la “teoría del foco”. Destacando sus ideas principales ella sostenía : 

Una fuerza irregular puede derrotar a un ejército regular. 

El escenario principal de lucha es el campo. 

No hay que esperar las condiciones para la revolución; ellas se pueden producir. 18GUZMAN CAMPO Germán, FALS BORDA Orlando y UMAÑA LUNA Eduardo: “La violencia en Colombia: 

Estudio de un proceso social”, Tomo 2 , pág. 340, Carlos Valencia Editores, Bogotá, 1962. 19REVISTA NOTA ECONOMICA: "Los Paras ganan la guerra", Nro 4, Colombia, 17 Nov 1997. 

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Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

La estrecha relación de las amenazas asimétricas en Colombia, ha sido ratificada por el 

Embajador de esa república en la Argentina, expresando que el vínculo se registra desde fines de 

la década de 1980, agregando luego que, mientras en algunos ámbitos se analizaba el conflicto 

colombiano con los parámetros de la Guerra Fría, "en Colombia se fraguaba la alianza entre 

guerrillas y mafias de traficantes de drogas ilícitas, y de éstas con traficantes internacionales de 

armas y lavadores de dinero."20 

Según la Agencia Antidrogas Norteamericana (DEA), en Colombia las organizaciones 

guerrilleras reciben cada año aproximadamente 300 millones de dólares del narcotráfico para 

financiar sus operaciones terroristas. Dicha información fue hecha pública por el Administrador de 

la DEA, James Brown, en la XXI Conferencia Internacional para el Control de Drogas (sigla en 

inglés: IDEC) que se realizó en Panamá en abril de 2003. 

También el Departamento de Estado norteamericano ha hecho referencia a las relaciones 

de la guerrilla colombiana con las drogas y el terrorismo internacional: 

“Por ejemplo, hay indicadores claros que las FARC, un grupo que abiertamente está 

involucrado en la producción y el transporte de drogas ilícitas, ha establecido nexos con el Ejercito 

Irlandés Republicano (IRA) para aumentar su capacidad de ejercer el terrorismo urbano. En julio, la 

policía nacional colombiana arrestó a tres miembros del IRA, se creía que éstos habían utilizado el 

despeje para adiestrar a las FARC en el uso de explosivos.”

21

 b. Áreas Grises 

El concepto de "áreas grises" está referido a la presencia insuficiente del Estado en una 

porción de territorio que carece del ejercicio pleno de las atribuciones estatales. 

En las "áreas grises" los Estados correspondientes tienen serias dificultades para imponer 

su autoridad facilitando de esa manera el accionar de las organizaciones criminales y/o guerrilleras 

que involucran en sus actividades a los pobladores locales. 

Como expresa De La Maisonneuve, un "área gris" es una zona de "no derecho" que puede 

servir de santuario a organizaciones terroristas y criminales que actúan con total impunidad, 

apoyándose en parte de la población local.22 Otro autor, Peter Lupsha (virtual creador del 

concepto), llama de esa manera a un sector de territorio que se encuentra en manos de 

organizaciones “mitad criminales, mitad políticas”, erosionando la legitimidad del gobierno.23

Entendemos que el concepto mencionado es plenamente abarcativo de los casos que se 

tratarán a continuación. Sin embargo cabe destacar que, posteriormente a las expresiones de los 

autores citados, surgió la enunciación de un concepto similar: el de “áreas sin ley”. 

Esta idea fue mencionada oficialmente por primera vez en el año 2002, por el Secretario de 

Defensa de los EEUU, Donald Rumsfeld, en ocasión de la reunión cumbre de la OEA realizada en 

Santiago de Chile. Este funcionario describió las áreas sin ley como espacios geográficos vacíos 

de la presencia gubernamental, relativamente despoblados, ocupados por organizaciones 

criminales o terroristas. 

 

20HOLGUÍN LOURIDO Rodrigo: "Colombia pide solidaridad", La Nación, Notas de opinión, Buenos Aires, 02 

Abr 2003. 

21Dept of State OL ”Providing support to CN". 22DE LA MAISONNEUVE, Eric: “La metamorfosis de la violencia". Ensayo sobre la guerra moderna, GEL, 

Buenos Aires 1998, pág. 188-189. 

23MANWARING Max: “Grey area phenomena. Confronting the New Worl Disorder", Westview Press, Boulder 

(CO) 1993. 

263 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

Posteriormente, el general James T. Hill jefe del Comando Sur de las Fuerzas Armadas de 

Estados Unidos a cargo de las relaciones militares con América latina, dedicó parte de su discurso 

durante una conferencia en Miami a hablar sobre el tema. 

"Hoy en día, la amenaza a los países de la región no es la fuerza militar de un vecino o la 

invasión de un poder extranjero. La amenaza actual es el terrorista, el narcotraficante, el traficante 

de armas", dijo. "Esta amenaza es una hierba que es plantada y crece en los espacios sin 

gobierno, como costas, ríos y áreas fronterizas despobladas." 

En un nuevo enfoque de la seguridad hemisférica, Oppenheimer señala que uno de los 

principales peligros para la seguridad de América latina ya no viene de ejércitos extranjeros o 

guerrillas urbanas que toman las capitales y pasan luego a controlar el interior. Por el contrario, el 

peligro viene de organizaciones criminales que ocupan espacios vacíos en las junglas y otros 

lugares remotos, y se expanden desde allí.24 

264 

 

24OPPENHEIMER Andrés: “La amenaza de las áreas sin ley”, La Nación, Buenos Aires, 11 Mar 2003. 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

A continuación describiremos sintéticamente algunos casos 25 a modo de ejemplo: una zona 

cercana a la frontera común entre Colombia, Brasil y Perú cuyo centro urbano principal está 

constituído por las ciudades Leticia - Tabatinga; la zona de Lago Agrio próxima a la confluencia de 

los límites de Ecuador, Perú y Colombia; la zona donde se asienta la ciudad de Maicao a escasos 

kilómetros de la frontera entre Venezuela y Colombia; y por último, un poco más al sur, Ciudad del 

Este ubicada prácticamente en la llamada "Triple Frontera" entre Brasil, Paraguay y Argentina. 

 1) Leticia - Tabatinga 

Esta zona se encuentra ubicada en el extremo meridional de la extensa frontera 

colombiano-brasileña, a orillas del río Amazonas. La cantidad de habitantes se estima en noventa 

mil, cuyas dos terceras partes habitan las ciudades de Leticia (Colombia) y Tabatinga (Brasil), 

separadas solamente por una calle. 

Antes fue una zona dedicada principalmente a la producción de caucho. Con el deterioro de 

dicha actividad no surgió ninguna otra legal, lo que originó que parte de la población se involucrara 

en el comercio de drogas, especialmente en el transporte de Pasta Básica de Cocaína (PBC) y los 

precursores químicos necesarios para su producción. 

Los aproximadamente 40 mil pobladores brasileños de la zona tienen diferentes fuentes de 

empleo principales: la municipalidad, las Fuerzas Armadas, la policía y el narcotráfico; alrededor de 

dos mil personas viven de la pesca (también transportan droga escondida en los botes) y el 

comercio ocupa unas trescientas.26 

Entre los indicios que reflejan la importancia de la zona para la actividad del narcotráfico 

encontramos la detención en Leticia, durante diciembre de 2002, de Elenuza Muca Matute, 

acusada de pertenecer a la banda de Fernandinho Beira-Mar y ser el nexo con narcotraficantes 

colombianos y guerrilleros de las FARC, en operaciones de canje de droga por armas.27

Tabatinga se utiliza principalmente tanto para el comercio de cocaína como de PBC y la 

evidencia de la intervención de distintas organizaciones criminales internacionales está dada por la 

existencia de convictos libaneses, japoneses y griegos en la cárcel local. El crimen organizado 

también utiliza pobladores locales para transportar drogas hacia otros países (especialmente 

europeos).28

El mayor volumen de droga sale de la zona por vía fluvial y en cantidad menor por vía aérea 

hacia Surinam, desde donde continúa por mar hacia Europa. Esta actividad representa un alto 

porcentaje del ingreso económico para la ex colonia holandesa y ese sería el motivo de los laxos 

controles.29

 2) Lago Agrio 

 

25 Los casos de Leticia-Tabatinga, Lago Agrio y Maicao, han sido extraídos de BARTOLOME Mariano, 

ponencia a REDES 2002, Santiago de Chile y posteriormente presentados por el mismo autor en el 6° 

Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, realizado en la Escuela de Defensa Nacional, Buenos Aires, 

Nov 2003. 

26GOSMAN Eleonora: "La Triple Frontera, bastión de la guerrilla colombiana", diario Clarín, Bs As, 11 Set 

2000. 

27O ESTADO DE SAO PAULO :“Traficante brasileira que agia com Beira-Mar é presa na Colombia”, Brasil, 27 

Dic 2002. 

28THE WASHINGTON POST: “Brazil fears fallout of drug crackdown”, EE.UU., October 1, 2000. 29GOSMAN Eleonora: "Viaje a un santuario de los narcos en el Amazonas", diario Clarín, Buenos Aires, 10 

Set 2000. 

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Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

Esta zona se encuentra ubicada en el norte del territorio ecuatoriano, limitando con la región 

colombiana del Putumayo (donde se concentra aproximadamente la mitad de las plantaciones 

ilegales de coca del país). La principal localidad es Nueva Loja (ex Lago Agrio), con unos 30 mil 

habitantes, a sólo 22 Km. de la frontera con Colombia. 

La actividad económica legal de mayor relieve es la petrolera. La producción de los pozos 

petroleros es almacenada en grandes tanques para luego ser transportada por un oleoducto de 

500 Km. hacia el puerto de Balao en Esmeraldas (Ecuador). 

Pese a ser considerada como la principal zona petrolera del Ecuador, esa situación no 

influye en el nivel socioeconómico de la población lugareña, que es uno de los más bajos del país. 

El área es receptora de una gran cantidad de inmigrantes colombianos ilegales.30 La 

frontera con Colombia carece de un control efectivo, favoreciendo el contrabando realizado 

principalmente por las FARC. Conforme a fuentes policiales ecuatorianas, alrededor del 60% de la 

población está involucrada en actividades comerciales con los insurgentes colombianos.31 Según 

ésas y otras fuentes oficiales, se habría detectado la existencia de nueve organizaciones criminales 

diferentes en la zona.32 

Finalmente, se debe destacar la presencia de las organizaciones paramilitares colombianas 

que, además de sus acciones ilegales, producen frecuentes enfrentamientos con las FARC que se 

traducen en asesinatos selectivos entre miembros de ambas organizaciones.33

 3) Maicao

La ciudad de Maicao se encuentra ubicada en la península de Guajira, extremo noreste del 

territorio colombiano, a escasos 20 kilómetros de la frontera con Venezuela. 

Pertenece al departamento de Riohacha, cuya población es de 110 mil habitantes (15% de 

indígenas). Más del 50% de la población del departamento de Riohacha es oriunda de otras 

regiones de Colombia. Desde el punto de vista socioeconómico, la zona registra niveles de 

pobreza superiores al 50 %, mientras el porcentaje de miseria es del 20% de la población. 

Maicao cuenta con una población aproximada de 60 mil habitantes y registra la mayor 

concentración de musulmanes de Colombia (aproximadamente cinco mil). En esta ciudad se 

construyó la mezquita más grande del país y una de las mayores en América Latina. Además, se 

encuentra en Maicao la principal institución educativa islámica colombiana: el colegio "Dar elArkam". 

La zona registra una importante actividad minera, destacándose la explotación de carbón en 

El Cerrejón y sal en Manaure. Existen también importantes yacimientos de gas, destinado a la 

producción de energía eléctrica y el uso domiciliario. En el caso específico de la población 

indígena, ésta se dedica a la ganadería trashumante, la pesca artesanal, la extracción de yeso y 

sal marina, y algunos cultivos estacionales. 

Sin embargo, la actividad económica principal de los guajiros es el comercio en pequeña 

escala, especialmente con Venezuela. La actividad comercial, que se desarrolla según las 

diferencias de cambio predominantes, normalmente se concreta a través de compras de bienes 

colombianos (o procedentes de mercados asiáticos) en Maicao y su venta en Venezuela. Ello se 

 

30FARNAM Arie: "Colombia's civil war drifts south into Ecuador", Christian Science Monitor, Boston, July 11, 

2002. 

31THE WASHINGTON POST: "Colombia’s Creeping War", EE.UU., October 1, 2000. 32EL COMERCIO: "Un nuevo Batallón se edifica en Sucumbios", Colombia, 02 Oct 2001. 33HOY: "Lago Agrio es un escenario de vendettas", Colombia, 27 Ene 2001. 

266 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

presta para el contrabando de diferentes rubros entre los que se destacan: cigarrillos, licores, 

textiles y electrodomésticos, y está asociado a la corrupción de funcionarios migratorios.34

En sentido inverso, desde Venezuela ingresa a Colombia combustible, en forma ilegal, 

gracias a la histórica diferencia de precios entre ambos países. 

 El comercio ilegal de estupefacientes, ejercido por traficantes internacionales de cocaína, 

también participa de las actividades comerciales de la zona, induciendo a los habitantes del lugar a 

desempeñarse como transportadores de drogas. 

Regularmente las autoridades ejecutan operativos de punición de las actividades ilícitas, 

generando violentas reacciones en los guajiros involucrados ya que, en muchos casos, constituyen 

sus únicas fuentes de subsistencia. Un hecho de estas características tuvo lugar en noviembre del 

año 2002 en Maicao, cuando las autoridades de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales 

(DIAN) de Colombia confiscaron 14 camiones con mercaderías de contrabando. La reacción 

popular contra este operativo, derivó en disturbios que arrojaron un saldo de un muerto y nueve 

heridos de bala.35

En cuanto al contrabando de combustible, la Asociación Colombiana de Petróleo (ACP) 

estimó que esa actividad ilegal le genera a la economía colombiana una pérdida de U$S 138 

millones anuales en promedio, volumen estimado de 24 mil barriles diarios. 

También se asocia la ciudad de Maicao con actividades terroristas en las que se 

encontrarían involucradas células fundamentalistas islámicas. Existen versiones sobre la existencia 

de "células dormidas" como asimismo de blanqueo de capitales destinados a financiar grupos que 

actúan en Medio Oriente. Algunas empresas de importación y exportación ubicadas en Maicao, 

cuyos dueños serían de ascendencia árabe, "lavarían" dinero para la organización Hezbollah 36. 

Una investigación periodística llegó a asegurar que en la zona de Maicao, un grupo de 

libaneses integraba una red de tráfico de armas, drogas y lavado de dinero que habría estado 

involucrada en el financiamiento del primer ataque terrorista contra el World Trade Center de 

Nueva York, en 1993. Se alegó que esa estructura terrorista mantiene vínculos con la guerrilla 

colombiana, y que en Maicao se realizan operaciones de intercambio de cocaína por armas 37. 

En octubre de 1998, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) colombiano 

detuvo en Bogotá a un extranjero sospechoso, con documentación ilegal, quien, para justificar su 

presencia en el país, manifestó su intención de ir a Maicao a dictar clases en un colegio. Las 

investigaciones concluyeron que esa persona era el egipcio Mohamed Ebid Abdel Aal, miembro de 

alto rango dentro del grupo Al Gama’at Al-Islamiya. Interpol había emitido orden de su captura 

desde 1995 por cargos de terrorismo, aunque sus peores acciones las había realizado con 

posterioridad a esa fecha: un ataque en Luxor en 1997, que dejó 58 víctimas, y un atentado al 

Hotel Europa en El Cairo, donde murieron 20 turistas. Aal fue deportado a Ecuador, su punto de 

entrada.38

 

34FALS BORDA, Orlando: "Repercusiones sociales y regionales de la integracion regional en zonas de 

frontera: la experiencia colombo-venezolana", Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR), 

Montevideo 1997-98 

35EFE: "Protesto deixa um morto e nove feridos na Colômbia", 19 Nov 2002 36ROBBERSON, Tod: "Guerrilla group's isolation has grown since Sept. 11 attacks", The Dallas Morning 

News, January 1, 2002; GARRASTAZU, Antonio & HAAR, Jerry: " Terrorismo Internacional: A Conexão do 

Hemisfério Ocidental", Centro Norte-Sul Dante B. Fascell, 10 Oct 2001 37GUTIERREZ, Miguel: "Atentados en USA se financiaron con dinero de armas y droga", La República, Perú, 

09 Jun 2002 

38CASTILLO, Fabio: "Tras la huella de los tentáculos del Medio Oriente en América del Sur (II)", El 

Espectador, informe especial. Colombia. Noviembre 2001 

(http://www.elespectador.com/periodismo_inv/2001/noviembre/nota2.htm) 

267 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

 4) Tres fronteras: Ciudad del Este, Foz de Iguazu y Puerto Iguazú 

Es un área ubicada en el extremo noreste de Argentina, sur de Brasil y sudeste del 

Paraguay, coincidiendo con la confluencia de los ríos Paraná e Iguazú. 

Las poblaciones existentes son: Ciudad del Este (Paraguay) 200 mil habitantes, Foz de 

Iguazú (Brasil) 230 mil habitantes y Puerto Iguazú (Argentina) 30 mil habitantes. El movimiento 

diario de personas a través de las fronteras varía entre 40 mil, en época normal, y 120 mil en 

temporadas pico. Si bien este núcleo involucra a tres ciudades específicas, se proyecta sobre un 

contexto más amplio vinculando directa o indirectamente otras áreas urbanas, especialmente 

paraguayas y brasileras, como Pedro Juan Caballero, Ponta Pora, Capitán Bado y Hernandarias. 

Es una zona de “frontera caliente”, donde el factor migratorio representa un riesgo a la 

seguridad debido a la permeabilidad para el accionar de actores regionales y transnacionales que 

concretan la interrelación entre la migración ilegal, la delincuencia, el crimen organizado y el 

terrorismo internacional. La intensa actividad turística de la zona facilita la presencia de esos 

actores ilegales y / o antisistémicos.39

El conglomerado de personas de diferentes orígenes (chinos, coreanos, árabes, africanos, 

taiwaneses y libaneses) le otorga al énclave una característica particular con preeminencia de 

operaciones bancarias y financieras de lavado de dinero, comercialización de drogas, interacción 

de organizaciones terroristas, narcotraficantes y traficantes de armas favorecidos por fronteras 

vulnerables. 

Se ha observado un creciente establecimiento de ciudadanos de origen árabe en Ciudad del 

Este, con presuntas vinculaciones con grupos terroristas de Medio Oriente y organizaciones de 

narcotraficantes, posibilitando la conformación de redes conjuntas que incluyen el tráfico de armas. 

En este sentido se considera que el eje Ciudad del Este-Pedro Juan Caballero podría constituirse 

en uno de los principales mercados de abastecimiento de armas ilegales a nivel regional para 

satisfacer las necesidades de organizaciones criminales, narcotraficantes, terroristas y guerrilleros. 

 

39ORTIZ, Javier: "La dimensión estratégica del narcotráfico", Revista Militar No 741, Buenos Aires, 1997, pág. 

64-70. 

268 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

Respecto de la población podemos destacar que unos seis mil ciudadanos de origen chino 

son propietarios del 50% de los negocios de Ciudad del Este y poseen vinculaciones con las 

mafias chinas.40 

En cuanto a los integrantes de la comunidad musulmana que se asientan en Ciudad del 

Este y Foz de Iguazú totalizan unas 18 mil personas. Se debe destacar el mantenimiento de fuertes 

lazos con sus países de origen a través de los líderes religiosos; este dato tiene importancia por el 

rol de dichos religiosos como factor aglutinante y epicentro de actividades políticas, económicas, 

culturales y sociales de la comunidad. Las mezquitas actúan como Organizaciones No 

Gubernamentales (ONG) a los fines de la recaudación de fondos, ayuda humanitaria, 

adoctrinamiento, propaganda y difusión para la consolidación y expansión de la fe islámica. 

 

40CUCOVAZ Silvia: "Interrelación entre el tráfico ilícito de armas pequeñas, el narcotráfico y los grupos 

terroristas en América del Sur", en “Represión del tráfico ilícito de armas pequeñas y tecnologías sensibles”, 

UNIDIR/98/16 , Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 1998. 

269 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

En el contexto mencionado existe la presunción que la zona sería utilizada por 

organizaciones terroristas islámicas como santuario, centro de recaudación de fondos, lugar de 

reclutamiento y adoctrinamiento a los fines de apoyo logístico y/o operativo de organizaciones tales 

como Hezbollah, Hamas, Jihad Islámica y Gama’at Al Islamiyah. 

III. RELACIÓN DE LAS NUEVAS AMENAZAS CON LAS ARMAS PEQUEÑAS 

1. Concepto de armas. 

La Organización de los Estados Americanos en el artículo 1 párrafo 3 de la “Convención 

Interamericana contra la fabricación y el tráfico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos y 

otros materiales relacionados”, de fecha 04 de Septiembre de 1997, definió lo que es un arma de 

fuego como: 

"cualquier arma que conste de por lo menos un cañón por el cual una bala o proyectil pueda 

ser descargado por la acción de un explosivo y que haya sido diseñada para ello o pueda 

convertirse fácilmente para tal efecto, excepto las armas antiguas fabricadas antes del siglo XX o 

sus réplicas; o cualquier otra arma o dispositivo destructivo tal como bomba explosiva, incendiaria 

o de gas, granada, cohete, lanzacohetes, misil, sistema de misiles y minas". 

El informe del Grupo de expertos gubernamentales de las Naciones Unidas sobre “armas 

pequeñas”, define los términos de “armas pequeñas y armas livianas” como armas que van desde 

"palos cuchillos y machetes hasta aquellas armas justo por debajo de las que abarca el Registro de 

las Naciones Unidas sobre armas convencionales...". En líneas generales, describe las armas 

pequeñas como las destinadas al uso personal y las armas livianas como las utilizadas por varias 

personas que formen un equipo. Así se incluyó como armas pequeñas: revólveres y pistolas de 

carga automática, fusiles y carabinas, pistolas ametralladoras, fusiles de asalto y ametralladoras 

ligeras. Por otro lado, se consideró dentro del concepto de armas livianas: ametralladoras pesadas, 

lanzagranadas montados en fusil o similar, ametralladoras antiaéreas portátiles, lanzadores 

portátiles de proyectiles autopropulsados antitanques y/o antiaéreos, cañones sin retroceso y 

morteros de calibre inferior a 100 milímetros.41

2. Evolución de la situación mundial vinculada con las armas, en la pos Guerra Fría. 

A comienzos de los años 90, la finalización del período de la Guerra Fría modificó las 

pautas armamentistas de los países que, de fines estratégicos de tipo político, pasaron a tener un 

mayor sentido economicista y de creación de empleo. En esa década se produjo una disminución 

de la venta de armas a los países industrializados que se orientó a ganar nuevos mercados en los 

países en desarrollo, generando una competencia intensa entre las diferentes industrias militares. 

Las exportaciones, a nivel mundial, de los grandes sistemas de armamentos al finalizar la 

Guerra Fría, se redujeron de 40 mil millones de dólares en 1984 a 20 mil millones de dólares en 

1994. 

Excedentes de armas del Hemisferio Norte, también han sido transferidos a países en vías 

de desarrollo en forma de ayuda directa, de ventas subvencionadas o de transferencias en el 

marco de una alianza. Resulta una paradoja que las ventas o transferencias mencionadas, hayan 

surgido como consecuencia de los acuerdos de control de armamentos que se han exigido a los 

miembros de la OTAN y del ex Pacto de Varsovia para la eliminación de grandes cantidades de 

armas de sus arsenales. 

 

41GASPARINI ALVES Pericles y CIPOLLONE Daiana: "Represión del tráfico ilícito de armas pequeñas y 

tecnologías sensibles: Una agenda orientada a la acción", UNIDIR, pág 1, Naciones Unidas, Nueva York y 

Ginebra, 1998. 

270 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

Las características particulares de las armas portátiles y pequeñas, las han hecho aptas 

para los conflictos intraestatales que se desarrollaron en distintas partes del mundo durante la 

década de 1990 y también en la actualidad. 

A diferencia de los grandes sistemas de armas (tanques, cañones, etc) que requieren un 

mantenimiento periódico, equipos y personal especializado para realizarlo, las armas livianas y 

pequeñas necesitan un mantenimiento más elemental y al alcance de cualquiera que posea una 

instrucción básica, extendiendo sensiblemente su vida útil en comparación a los sistemas mayores. 

Además, son más aptas para transportar y ocultar, facilitando ser contrabandeadas. Tienen 

distintas aplicaciones de uso, tanto en las FFAA, de Seguridad, Policiales y también para las 

personas comunes y corrientes que las pueden utilizar para su seguridad personal o como 

colección. Además el costo de fabricación es bajo y su extensa vida útil hace que sus valores se 

vayan depreciando con el correr del tiempo. Valga como ejemplo un informe publicado en el año 

1996 señalando que en Mozambique o Angola se podía adquirir un fusil de asalto por 15 dólares 

norteamericanos y en Uganda se lo podía cambiar por un pollo o su valor equivalente.42

Las características mencionadas han facilitado el uso de las armas pequeñas y livianas por 

organizaciones no estatales y civiles en general. Además, como gran parte de las ventas que se 

realizan de este tipo de armas se hacen en el mercado negro, los estados tienen dificultades para 

su control. Tampoco se cumplen estrictamente los embargos, bloqueos, ni otras sanciones legales. 

La cantidad de fabricantes de armas portátiles se incrementó en un 25% en el período 

1985/1995, estando registradas actualmente unas 300 fábricas en alrededor de 70 países.43

Otro dato de interés, es la cuantificación de las armas pequeñas y livianas existentes en el 

mundo que es de 639 millones, de los cuales el 59,2 por ciento se encuentra en manos de civiles. 

Las empresas del sector producen aproximadamente unos ocho millones de este tipo de armas por 

año.44

Es normal que la transferencia internacional de armas comience como una transacción legal 

entre estados en el marco de ventas bilaterales o planes de ayuda militar. Pero, luego de esta 

primer etapa, existen oportunidades en que siguen otras etapas ilícitas cuya cuantificación resulta 

ser de difícil medición. 

3. Comercio ilegal de armas 

Diversas son las formas por las que armas transferidas legalmente, pasan a una posesión 

ilícita. Puede ser por desviaciones deliberadas de un gobierno o compañía privada, robos o 

secuestros de armas por parte de fuerzas insurgentes o transacciones entre organizaciones 

delictivas y guerrilleros. Es así como pueden llegar a estar en posesión de grupos insurgentes, 

organizaciones de delincuentes y otros agentes no estatales.45 

Se podría presumir que la mayoría de las armas que se comercian en el circuito ilegal son 

destinadas a la comisión de actividades ilícitas, tanto de delincuentes comunes como de los que 

integran las redes de las “amenazas asimétricas”. Esta presunción, nos lleva a analizar 

 

42Small Arms Management and Peacekeeping in Southern Africa, Instituto de las Naciones Unidas para la 

Investigación sobre el Desarme, Ginebra (UNIDIR/96/21), 1996, pág. 9. 43RANA Swadesh: "Small Arms and Intraestate Conflicts", Naciones Unidas, Nueva York, 1995 pág. 4 e 

Informe del Grupo de Expertos Gubernamentales sobre armas pequeñas y ligeras (Naciones Unidas, Doc. 

A/52/298) 

44SANTAELLA Manuel y VIGIL Ana: "Armas, mercado sin control", CAMBIO 16, Nro 1664, España, 27 Oct 

2003. 

45CLARE Michael, “Light Weapons Diffusion and Global Violence in the Post-Cold War Era”, en Jasjit Singh, 

ed., Light Weapons and International Security, Indian Pugwash Society and British American Security 

Information Council, Nueva Delhi, 1995, pág. .3. 

271 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

parcialmente algunos países sudamericanos y ejemplos considerados interesantes, sobre la 

estrecha vinculación de las armas con dichas amenazas. 

Uno de los vectores que alimenta la proliferación de las armas livianas es el narcotráfico, 

cuyas bien desarrolladas redes de comercialización de estupefacientes, son también utilizadas 

para el tráfico ilícito de armas portátiles.46 Ello se debe principalmente a la similitud de vínculos y 

rutas clandestinas, que permiten un doble aprovechamiento de estos entramados criminales. 

A continuación enunciaremos algunos de los factores más importantes que facilitan el tráfico 

de armas en la región sudamericana:47

- permeabilidad y extensión de las fronteras nacionales, 

- bajo costo de las armas pequeñas, 

- dificultad de detección, 

- desarme de algunas de las organizaciones guerrilleras que actuaron en la región, 

- apertura de fronteras por la integración económica, 

- aumento del flujo comercial entre los distintos países, 

- excedentes de material militar, 

- profesionalización de las actividades del crimen organizado transnacional. 

4. Casos testigo de la vinculación de las armas con las nuevas amenazas 

 a. Bolivia 

El 5 de Febrero de 2003, se llevó a cabo en la boliviana Ciudad de Santa Cruz de la Sierra 

una reunión de representantes de todas las unidades de inteligencia financiera –UIF’s- de América 

Latina y el Caribe48, convocada por el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD). 

Durante las sesiones, la representación boliviana dio a conocer públicamente los resultados de una 

investigación desarrollada en forma conjunta con agentes de la policía nacional de la república de 

Angola, como así también de la unidad de inteligencia financiera del Brasil, llamada Control de 

Actividades Financieras (COAF) y la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) de los EE.UU. 

Según los investigadores de los tres países, desde hacía aproximadamente cinco años 

atrás, diversas empresas privadas constituídas en Moscú, como así también sus filiales de Israel, 

comenzaron a proveer, legalmente, armamentos de fabricación rusa a las fuerzas policiales de la 

República de Angola. Sin embargo, gran parte de ese armamento desapareció de los arsenales y, 

aunque figuraba en los inventarios oficiales de ese país africano, fueron detectadas al arribar al 

aeropuerto internacional de la ciudad brasileña de Río de Janeiro, procedentes de Luanda, 

transportadas por individuos de nacionalidad nigeriana, que se desplazaban en aviones de línea 

pertenecientes a la aerolínea estatal angoleña, todos los domingos. 

Aparentemente, los armamentos fueron recibidos por elementos pertenecientes a 

organizaciones de narcotraficantes de la ciudad carioca, que los hicieron llegar a las Fuerzas 

Armadas Revolucionarias Colombianas (FARC), siguiendo una ruta que recorría la costa brasileña 

 

46NAYLOR Robin Thomas: “The Structure and Operation of the Modern Arms Black Market”, en Boutwell et al. 

"Lethal commerce" (Cambridge Mass: American Academy of Arts and Sciences, 1995) p 44-60 47CUCOVAZ Silvia: Ob citada pág. 106-110. 48Agencia EFE, 06 Feb 2003. 

272 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

para luego internarse en el río Amazonas, pasando por las localidades de Manaos y de Leticia, 

hasta alcanzar la selva colombiana. Al regreso, los narcotraficantes de Río de Janeiro portaban 

consigo cargamentos de cocaína, que era entregada a los nigerianos, quienes las transportaban en 

los aviones de la estatal angoleña, para luego de llegar a Luanda, ser derivadas a Johannesburgo, 

desde donde el estupefaciente era redistribuido en otras naciones no identificadas. 

Los pagos se efectivizaron en dólares estadounidenses billete que luego eran objeto de un 

prolijo proceso de "lavado" en la zona de Tres fronteras, Santa Cruz de la Sierra e Islas Caimán, 

para finalmente llegar al Hezbollah en el Líbano. 

Refieren los funcionarios bolivianos que, en principio, están de acuerdo con la hipótesis 

lanzada por periodistas de la cadena estadounidense Cable Netwok News (CNN), en el sentido 

que una parte del dinero recibido por el Hezbollah en el sur de El Líbano, habría sido hecho llegar a 

elementos locales de la red Al Qaeda de Afganistán, liderada por Ossama Bin Laden. 

Finalmente, los precitados representantes financieros del país del altiplano, explicaron que 

sus investigaciones los llevaron a la convicción que, dicho circuito de lavado de dinero procedente 

del tráfico de armas y de drogas como así también de financiamiento del terrorismo 

fundamentalista islámico, generó jugosas comisiones para los intermediarios árabes que 

trabajaban para los narcotraficantes brasileños. Por esta razón, la red tendría ramificaciones en 

Perú, Chile y la Argentina, en consecuencia las autoridades de La Paz se disponían a solicitar la 

colaboración de las unidades de inteligencia financieras –UIF’s- de esos tres países. 

 b. Brasil 

En una entrevista periodística realizada a Luiz Eduardo Soares,49 expresó que en San Pablo 

la mayoría de los crímenes que involucran armas de fuego ocurren en general los sábados y 

domingos a la noche. Por ejemplo en Río de Janeiro, sectores del crimen organizado que 

involucran a segmentos policiales corrompidos, a veces actúan como grupos terroristas. Cometen 

crímenes para amenazar y desestabilizar gobiernos. También podríamos hablar de la existencia de 

mafias policiales cuyo modus operandi estriba en el secuestro de narcotraficantes y consiguiente 

pedido de rescate para su liberación. Las mafias actúan para desestabilizar gobiernos; matan 

políticamente pero sin objetivos político-ideológicos, sólo para proteger sus negocios. Todas estas 

acciones se efectúan utilizando armas pequeñas. 

Según recientes declaraciones del ministro de Justicia, Marcio Thomas Bastos, Brasil es en 

la actualidad uno de los Estados más violentos, si se atiende el número de homicidios y robos a 

mano armada. En lo que atañe a esa clase de delitos, se sitúa apenas detrás de Colombia, 

Sudáfrica y Jamaica. 

Otro factor de preocupación para los brasileños es el alto costo económico de la violencia. 

Algunos de esos costos son directos, por ejemplo: los gastos de seguridad del gobierno federal y 

de las estructuras gubernamentales de nivel estatal o municipal. Otros, en cambio, son indirectos, 

tales como la pérdida de inversiones y la merma del turismo. 

El ministro Bastos reconoció que organizaciones transnacionales del narcotráfico y del 

tráfico de armas incrementaron sus operaciones en los últimos años, creando temor especialmente 

en la población de grandes ciudades como Río de Janeiro y San Pablo. En los últimos ocho meses, 

integrantes de las principales organizaciones criminales asesinaron a más de 50 agentes de 

policía, atentaron contra el transporte de pasajeros, detonaron bombas de mediana intensidad en 

áreas públicas y atacaron centros comerciales. La policía de Río de Janeiro estimó que el número 

de integrantes de esas bandas organizadas, suma en conjunto un total de 10.000 miembros 

fuertemente armados y desperdigados por toda la ciudad. Esos grupos criminales controlan el 

 

49LA NACIÓN, Buenos Aires, 03 Mar 2003. 

273 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

negocio del tráfico ilícito de drogas, que deja una suculenta ganancia estimada en 300 millones de 

dólares por año. 

La Dirección de Fiscalización de Armas y Explosivos de la Policía Civil de Río de Janeiro, 

publicó en julio del año 2002 un informe sobre el grado de participación de los principales países 

proveedores de armas a los "capos" de las favelas cariocas. Los datos resultaron sorprendentes; 

en primer lugar figuran los propios fabricantes brasileños, con el 72%; luego los Estados Unidos 

(con el 6,7%), España (con el 6,2%) Bélgica (con el 4,8%) y la Argentina (con el 1,96 por ciento). 

La misma fuente policial, señaló que al desafío que supone la extremada sofisticación del 

armamento -armas largas, explosivos, dispositivos para operar en horas nocturnas y telefonía 

celular de última generación- se suma otra dificultad: la existencia de una importante diferencia 

entre lo que gana un agente de policía y el dinero que obtiene un delincuente. Un integrante de la 

organización criminal Comando Rojo, percibe alrededor de mil dólares mensuales, en tanto que el 

salario de un policía equivale a unos 400 dólares por mes. Entonces no sorprende que miembros 

de la fuerza policial hayan sido cooptados por bandas de maleantes o hayan decidido iniciarse en 

actividades criminales por su cuenta. 

Entre 1997 y 2002, las disputas entre las diferentes facciones del narcotráfico por el control 

territorial de Río de Janeiro, causaron más muertes de jóvenes y adolescentes que el conflicto 

armado entre Israel y Palestina o los conflictos internos en África o Colombia. 

En los últimos años, las dos organizaciones delictivas más relevantes y con mayor 

presencia en Río de Janeiro, el Comando Rojo y el Tercer Comando, se han transformado en 

sofisticados sindicatos del crimen, vinculados con los carteles internacionales del narcotráfico que 

operan cada vez más en los Estados Unidos y Europa y con los grupos armados ilegales que 

actúan en Colombia. 

Una tercera organización, la de Amigos de los Amigos, ingresó en la distribución de drogas 

recientemente. Para ganarse la simpatía popular, suelen decir que su actividad, claramente ilegal, 

está inspirada en la justicia social con el fin de mantener el orden público, especialmente en las 

favelas, lugar al que la policía no siempre puede acceder. 

Otro dato del narcotráfico, relacionado con menores y adolescentes, es que 

aproximadamente el 35% de sus miembros tiene entre 8 y 20 años de edad, de ellos la edad media 

de ingreso como trabajo de tiempo integral es de 13 años, los menores trabajan como vigilantes y 

reciben alrededor de 500 dólares por mes. 

Las organizaciones se estructuran como empresas, con cargos y salarios para cada uno de 

sus componentes. Dentro de la jerarquía organizacional se encuentran los jefes, coordinadores, 

abogados, líderes, gerentes generales, custodias, gerentes del blanco (cocaína), gerentes del 

negro (marihuana) y vigilantes. Los salarios van de 500 a 20.000 dólares por mes. 

El tráfico de drogas y de armas, la violencia indiscriminada, la marginalidad y la pobreza, 

son los componentes que utilizan las organizaciones criminales que operan en Brasil para generar 

un clima constante de inestabilidad e inseguridad, indispensable para imponer su acción delictiva, 

que muchos califican como terrorista.50

 Si bien hasta aquí hemos tomado como referencia Río de Janeiro, debemos destacar que 

tampoco San Pablo escapa al accionar de la delincuencia organizada, cuyas acciones llegan a 

enfrentar a las autoridades constituidas, como lo demuestran las noticias de la prensa escrita del 

09 Nov 2003. Según las mismas, durante los primeros días de noviembre de 2003 hombres adultos 

y también menores, dispararon sus armas y granadas de mano en una serie de atentados contra 

edificios policiales, autos patrulleros y casas particulares de agentes del orden, produciendo dos 

 

50LA NACIÓN: “Brasil y el crimen organizado”, Buenos Aires, 01 Set 2003.

274 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

policías muertos, siete edificios de comisarías con signos de la violencia y más de veinte 

patrulleros averiados, dándonos la pauta de la gravedad de los hechos.51

 c. Colombia 

El diario La Nación de fecha 03 Mar 02, con motivo de la ruptura del diálogo de paz entre 

las FARC y el gobierno de Colombia, destacaba que en la cancelada zona neutral (también 

llamada de "distensión o despeje") se iban a fumigar 15.500 hectáreas sembradas con coca y 

amapola para lograr su erradicación. Dicha zona, fue instrumentada por el gobierno del Presidente 

Pastrana Borrero con la intención de crear una posibilidad de diálogo con los insurgentes sin lograr 

resultados positivos. Posteriormente fue desactivada por el propio Pastrana Borrero que, al 

anunciar la ruptura del proceso, acusó a los comandantes de las FARC de haber convertido el área 

neutral en "guarida de secuestradores", ya que los insurgentes llevaron personas secuestradas y 

vehículos robados. Desde su establecimiento estuvo prácticamente bajo el dominio de las 

organizaciones guerrilleras. La existencia de plantaciones de cultivos ilícitos nos muestra como la 

pretendida zona neutral, desmilitarizada, fue utilizada para beneficio económico ilegal de las 

organizaciones terroristas. 

También se hallaron pruebas reveladoras que la insurgencia colombiana estaba 

convirtiendo la zona del Caguán52 en un laboratorio para la guerra, y que mientras sus 

negociadores dilataban los diálogos de paz, sus hombres de base operaban fábricas de armas, 

emplazaban armas propias de una guerra regular y abrían pistas de aterrizaje para operaciones 

aéreas clandestinas. 

La zona fue cancelada por el gobierno colombiano el 20 Feb 2002, a continuación se 

especificarán algunos detalles de lo enunciado en el párrafo anterior. 

 1) Pistas de aterrizaje y fábricas de armas 

Se obtuvieron evidencias de la existencia de por lo menos tres fábricas de armas, cuyas 

instalaciones fueron señaladas con precisión en un documento de Washington. Los satélites 

estadounidenses habían detectado intensa actividad en tres lugares selváticos de la zona 

desmilitarizada, el principal de los cuales estaba en la vereda Buenos Aires, del municipio de 

Mesetas, Meta, donde existía una armería. Allí se fabricaban en forma artesanal morteros y su 

munición, granadas para fusil y granadas de mano. 

Por otra parte, el documento indicaba que en esas fábricas las FARC trabajaban en el 

perfeccionamiento de los cilindros de gas que usan como explosivos en los ataques a las 

poblaciones, y que hacían experimentos –especies de polígonos– de precisión. 

Según el análisis del informe secreto de Washington, los satélites lograron fotografiar en 

detalle y establecer las coordenadas exactas de tres sitios que fueron adecuados para el decolaje y 

aterrizaje de aeronaves. Uno de ellos está localizado en la inspección de Santo Domingo, 

municipio de Vistahermosa, Meta, donde el frente 27 construyó una carretera con pista de 

aterrizaje con capacidad para aviones DC-3. La vigilancia sobre las pistas se ejercía desde los 

radares de Marandúa y San José del Guaviare, con la supervisión de técnicos estadounidenses. 

Las dos estaciones de radar detectaban vuelos nocturnos no identificados casi a diario. 

Esos valiosos datos inteligencia revelaron las actividades de las FARC en la zona de 

distensión, poco interesadas en llegar a acuerdos con el Gobierno colombiano para ponerle fin al 

conflicto, zona que se convirtió en una plataforma para la guerra. Esa información llevó al Gobierno 

de Bush a endurecer su lenguaje con respecto a las FARC, apoyando posteriormente el llamado 

Plan Colombia con el objetivo de fortalecer al gobierno colombiano en la lucha contra la guerrilla. 

 

51 LA NACIÓN: "Ola de atentados en San Pablo", Buenos Aires, 09 Nov 2003. 52Revista CAMBIO: "El arsenal oculto", Colombia, 22 Oct 2001. 

275 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

 2) Las armas ingresadas 53

Las FARC introdujeron en la zona neutral (42.000 kilómetros cuadrados) al menos 50.000 

armas largas durante los tres años de negociaciones de paz con el Gobierno y entrenaron allí unos 

5.000 nuevos combatientes, según informes oficiales. 

 3) Trueque de armas por drogas 54

 a) Misiles portátiles tierra-aire 

El narcotraficante brasilero Luiz Fernando da Costa (alias "Fernandinho Beira-Mar") habría 

adquirido, desde su sitio de reclusión en Río de Janeiro, un misil Stinger cuyo destino sería las 

FARC, y su valor pagado con drogas. 

El cohete, de tamaño pequeño y con sensores infrarrojos para localizar sus blancos, puede 

ser lanzado por un solo hombre y fue el arma más poderosa que utilizaron las milicias de 

Afganistán en la guerra contra los ocupantes rusos, hace más de una década. 

La Policía Federal arrestó en Brasilia a uno de los abogados de Beira-Mar, Helio Rodríguez 

Macedo, citado varias veces en las escuchas telefónicas, bajo acusación de ser el intermediario en 

la compra de drogas y armas. 

 b) Armas de Paraguay y Bolivia55

El diario paraguayo "ABC Color", publicó un informe sosteniendo que las FARC compraban 

armas robadas en Bolivia y Paraguay y las canjeaban por cocaína. El negocio también lo 

compartían los narcotraficantes brasileros, que junto con los guerrilleros colombianos, utilizaban 

armas robadas de las unidades militares de los ejércitos paraguayo y boliviano. 

La “alta fuente policial” consultada por el periódico paraguayo sostuvo que “las armas son 

traídas de Bolivia por el Chaco (región más septentrional de Paraguay). Se llevan a Pozo Colorado, 

y de allí a Concepción y a Pedro Juan Caballero (en la frontera con Brasil). A partir de esos lugares 

se organiza el envío tanto a Río de Janeiro, para surtir las favelas, como a Colombia”. 

Los traficantes obtendrían las armas a través de militares de bajo rango de los ejércitos de 

Bolivia y Paraguay que facilitarían el robo de fusiles automáticos livianos FAL, fusiles AK-47 y 

pistolas de 45 y 9 milímetros. 

Según el diario, la Policía brasilera ha comprobado que al menos cuatro bandas de 

narcotraficantes de Río de Janeiro (Comando Vermelho, Tercer Comando, Amigos de los Amigos y 

Complejo Alemán) se surten de armas provenientes de Paraguay. 

IV. CONCLUSIONES 

1. CONCLUSIONES PARCIALES 

a. La cuestión de las nuevas amenazas interesa especialmente a la Defensa Nacional, por 

cuanto exige profundizar el análisis de los elementos característicos que la relacionan con la 

Seguridad Nacional e Internacional, abarcando también otras áreas de la conducción del Estado 

como Relaciones Exteriores y Seguridad Interior. 

 

53LA NACIÓN: "FARC llevaron 50.000 armas a zona neutral en 3 años", Colombia, 28 Feb 2002. 54EL ESPECTADOR: "Trueque de armas por coca: negocio internacional de las FARC", Colombia, 20 Jun 

2002 

55EL ESPECTADOR, Colombia, 20 Jun 2002. 

276 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

b. El Estado, como administrador del bien común, debe brindar protección contra las 

agresiones externas e internas así como también velar por la seguridad y bienestar de la población; 

por ello las amenazas asimétricas deben ser objeto de su política. 

c. La manera como las amenazas asimétricas afectan a la sociedad puede ser real o 

potencial, directa o indirecta, involucrando una cuestión de percepciones. Ya sea de uno o de otro 

modo hacen falta medios a través de los cuales se concreten dichas amenazas y uno de ellos son 

las armas de fuego. Si éstas no existieran, las amenazas, en su actual configuración, carecerían de 

suficiente envergadura; en síntesis: las armas modifican la naturaleza de la violencia. Las distintas 

variantes de amenazas enunciadas las utilizan y las continuarán utilizando. 

d. La producción de armamento es considerada una actividad lícita que produce bienestar a la 

población, está protegida por la sociedad y sus agentes del orden como cualquier otra industria; 

sus desvíos solamente son punibles cuando se dirigen a abastecer a los actores ilegales de la 

sociedad. 

e. Las amenazas mencionadas presentan un elemento común: las armas ilegales. Tanto en el 

caso del terrorismo, del crimen organizado, como del narcotráfico, las armas constituyen un 

elemento prácticamente indispensable para su accionar y, normalmente, son obtenidas en forma 

ilícita. 

f. Uno de los vectores que alimenta la proliferación de las armas livianas es el narcotráfico, 

cuyas bien desarrolladas redes de comercialización de estupefacientes son también utilizadas para 

el tráfico ilícito de armas portátiles. La similitud de vínculos y rutas clandestinas entre el 

narcotráfico y el tráfico de armas es el factor principal que permite un doble aprovechamiento de 

esos entramados criminales. 

g. Las amenazas asimétricas tienen relación directa con el deterioro de las instituciones 

políticas, la disminución de su poder y la pérdida de control del Estado en sectores territoriales 

como las llamadas áreas grises, donde proliferan las armas pequeñas y livianas. 

h. Frente a esta renovada problemática, el Estado debe utilizar sus recursos tanto materiales 

como humanos, para resolverla. Sus acciones van desde el estudio del laboratorio académico 

hasta el enfrentamiento directo, pasando por el intercambio de conocimientos y experiencias con 

los países vecinos, la coordinación de tareas en los foros pertinentes y la adaptación de sus 

instituciones e instrumentos jurídicos. 

i. Dentro del escenario actual, el Estado sigue siendo un pesado paquidermo al que le cuesta 

reaccionar con presteza ante la multiplicidad de estímulos que recibe. Debe esmerarse para 

comprender cómo funciona el mundo globalizado y las características de las agresiones a las que 

está expuesto. Debe optimizar la coordinación de sus medios para evitar la superposición de 

esfuerzos. 

2. CONCLUSIÓN FINAL 

Este trabajo ha puesto de relevancia que la era de la globalización ha venido acompañada, 

en el campo de la Seguridad Internacional, por el surgimiento y/o revalorización de actores no 

estatales cuyo despliegue espacial no se rige por la cartografía política tradicional, sino que 

reconoce patrones transnacionales. Si bien la presencia de tales actores no resulta, en rigor de 

verdad, novedosa en el plano global, pues sus orígenes son previos a la conformación del actual 

orden emergente pos Guerra Fría, sí lo es la jerarquía que han adquirido en la agenda de la 

Seguridad Internacional. Es así como los fenómenos que protagonizan el terrorismo, el crimen 

organizado y el narcotráfico, son usualmente denominados nuevas amenazas, aunque 

técnicamente sería más exacto denominarlos amenazas asimétricas. 

277 
Interacción de las Amenazas Asimétricas y su relación con las Armas 

Ilegales en América del Sur

Hemos concluido que las amenazas asimétricas no necesariamente se materializan en 

forma disociada las unas de las otras, por el contrario, suelen interactuar entre sí, 

retroalimentándose sinérgicamente en una suerte de "espiral ascendente". En este contexto, el 

control y/o superación de una nueva amenaza retroalimentada por la proliferación de armas 

pequeñas y livianas, debe contemplar específicamente este último aspecto para lograr el diseño de 

una solución integral al problema. 

Finalmente, se ha puesto en evidencia que, en un marco de retroalimentación sinérgica de 

las "amenazas asimétricas", se confirma el fenómeno de transversalidad constituido en torno a las 

armas pequeñas y livianas, que desempeñan un papel crucial en la estructura de sostén del 

terrorismo, la criminalidad organizada y el narcotráfico. 

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Federico Guillermo Toranzo - Bio

5a.htm[1/8/20, 11:11:44 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 2 Fall 2005

Interoperabilidad en Tiempos de 

Transformación

Héctor C. Vergnaud

Se recibió de la Escuela Naval como Guardiamarina en 1977 y se ha ido

especializando sucesivamente en Comunicaciones Navales, Guerra de

Superficie, Análisis Operativo y Guerra Electrónica.

Prestó servicios a bordo del Destructor “ARA SEGUÍ” (Clase Gearing,

arrendado a la USN) durante el conflicto por las Is. MALVINAS en 1982 y

posteriormente se trasladó a HAMBURGO, ALEMANIA para las pruebas de

aceptación del flamante Destructor “ARA HEROINA”. Cumplió funciones en la

Agregaduría Naval en Washington,DC, así como en la ESCUELA de

OPERACIONES, en el SERVICIO DE GUERRA ELECTRÓNICA y como Jefe

de Operaciones del COMANDO DE LA FLOTA DE MAR.

Su paso por once distintas unidades de superficie de la Flota argentina en

quince años de su carrera fue jalonado por su desempeño como Comandante

del “ARA SOBRAL” y de la Corbeta “ARA PARKER” en los grados de Capitán

de Corbeta y Capitán de Fragata, respectivamente.

Licenciado en Sistemas Navales, se graduó del Curso de Comando y Estado

Mayor de la ESCUELA DE GUERRA NAVAL en el Grado de Capitán de

Corbeta y en 1996/97 realizó el 25? Curso Superior de Estado Mayor en el

ISTITUTO DI GUERRA MARÍTIMA y el 3? Curso de Estado Mayor

Interfuerzas del ISTITUTO SUPERIORE DI STATO MAGGIORE Interforze en

Italia.

Llegó al CHDS luego de graduarse en el NAVAL WAR COLLEGE de

NEWPORT,RI y en pocas semanas retornará a Buenos Aires para cumplir

sus nuevas funciones. Está casado desde 1979 con Beatriz, con quien forma

su familia junto a sus hijos Mariano (24), Agustina (21) y Juan Francisco (19).

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Interoperabilidad en Tiempos de 

Transformación 

Héctor C. Vergnaud 

Capitán de Navío, Armada Argentina 

INTRODUCCIÓN. 

Este artículo trata la confluencia de dos conceptos: el de Transformación1 y el de 

Interoperabilidad, para relacionarlos dentro de un contexto militar y en el entorno 

temporal de mediano plazo. El ámbito militar elegido es el de las relaciones entre FF.AA. 

amigas de dos países del hemisferio de interés para el CHDS. Uno de esos conceptos 

es más novedoso, como es el de la Transformación. El restante goza de un mayor 

respaldo histórico y conceptual, pues la interoperabilidad es un objetivo perseguido entre 

muchas Armadas2

 a través de la tradicional explotación de su medio ambiente natural - 

el Alta Mar - como factor aglutinante. 

En este contexto, el documento describe la influencia que ejerce un proceso de 

redefinición de conceptos y capacidades en una Institución, sobre sus posibilidades de 

operar en forma coordinada con otras. Del balance de factores adversos y favorables a 

la interoperabilidad, estas páginas aspiran mostrar al lector que la transformación de la 

ARMADA de los EE.UU. de NORTEAMÉRICA (USN) constituye un desafío de 

importancia, pero intrínsecamente estimulante para la complementación operativa con la 

ARMADA ARGENTINA (ARA), siempre y cuando existan objetivos estratégicos 

convergentes entre ambas. 

Por todo ello veremos a continuación, mediante un enfoque de corte sistémico, 

cómo se comporta el paradigma de la Interoperabilidad entre FF.AA. y sopesaremos su 

tradicional vigencia a la luz del estímulo que le produce el hecho de que la organización 

de defensa de los EEUU DE AMÉRICA (EUA) busque desde los últimos años un nuevo 

perfil. Recorreremos una serie de ejemplos de interoperabilidad y le aplicaremos la 

influencia del modelo de la Transformación de la USN para observar o al menos inferir, 

las alteraciones producidas en su compatibilidad operacional con la ARA. Repasaremos 

también cuáles son las áreas que cobran mayor fuerza y cuáles se debilitan al momento 

de lanzar una imaginaria simulación de interoperabilidad para el fin de la década entre la 

 

1

 Nota del autor: La expresión aparece tanto en mayúsculas como en minúsculas, aplicando 

ciertas licencias en la ortografía para indicar el énfasis que pretende transmitir en cada caso. 2

 Denominación adoptada para este trabajo para los Componentes Navales de las FFAA 

regionales, por otra parte empleada como título oficial por la mayoría de estas Instituciones. 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

“USN, ya transformada” y una ARA con capacidades actualizadas según su proyecto en 

curso. 

1. LA TRANSFORMACIÓN. 

1.1. INTERPRETANDO EL CONCEPTO. 

Veamos tres definiciones sobre transformación en los EUA, recogidas de tres 

niveles distintos que van desde el gobierno federal hasta el de un Comando Unificado, 

pasando por el del Ministerio de Defensa (DoD): 

Transformación es, para el gobierno de los EUA, una estrategia nacional y dicha 

estrategia requiere de innovación, con espíritu anticipativo, maniobrando en todos los 

niveles de la administración nacional para adelantarse al próximo escenario. Es un 

concepto que tiene también una faceta administrativa: la de profundizar la optimización 

de los recursos del Estado, mejorando la eficiencia de los procesos burocráticos3

. 

Transformación en el sistema de defensa y seguridad de los EUA llegó para arraigarse 

como una actitud mental al extremo de ser presentada simbólicamente como un término 

que se debe conjugar y no interpretar como un sustantivo. 

Por su lado, el DoD describe a la Transformación como “un proceso que da forma 

a la naturaleza cambiante de las competencias y cooperación militares mediante nuevas 

combinaciones de conceptos, capacidades, personal y organizaciones que explotan las 

ventajas de nuestra nación y la protegen de nuestras vulnerabilidades asimétricas para 

sostener nuestra posición estratégica, contribuyendo a sostener la paz y la estabilidad en 

el mundo”4

. Esta aspiración parece estar relacionada con una ambición ulterior de EUA: 

la de poder hacer negocios por el mundo con seguridad y comerciar con previsibilidad, 

según las premisas de libertad, de competencia y de las normas del mercado, que son 

los cimientos consolidados de su sistema de vida.

El Comando de las Fuerzas Conjuntas de los EUA nos indica que “como todo 

proceso de cambio de forma, naturaleza o función, la transformación de las FF.AA. de 

los EUA requiere de un cambio de la forma o estructura, de la naturaleza de la cultura 

militar y la doctrina que las sostiene. Implica reencaminar las funciones de combate para 

enfrentar con más efectividad las complejidades de las nuevas amenazas que enfrenta 

nuestra nación en el nuevo milenio. Ello requiere de una actitud mental diferente para 

diseñar los tipos de fuerzas y capacidades que se puedan adaptar rápidamente a nuevos 

desafíos y a circunstancias inesperadas”5

. 

1.2. CONDICIONES FAVORABLES PARA UNA TRANSFORMACIÓN: 

 

3

 Concepto de “High Performance Government”. The National Commission on the Public Service, 

presidida por Paul Volcker. Washington, DC 2003. 4

 Transformation Planning Guidance, p.3. Abril 2003. 

5

 Sitio Web oficial del USJFCOM, Norfolk, VA al 20/05/05. 

(http://www.jfcom.mil/about/transform.html.) 

282 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

Este párrafo busca introducirnos en el tema, mas sin olvidar que la descripción 

que sigue está enfocada en el proceso que viene ocurriendo en los EUA y su aparato 

militar. Por ello, el enfoque teórico - conceptual de fondo acerca de una transformación 

queda abierto para los académicos versados en el tema. 

El tránsito hacia una nueva condición, status o perfil y la alteración de la forma o 

la estructura con la que una organización produce resultados requiere de condiciones 

favorables. Además, el proceso resulta más eficiente si esa mutación implica una 

adaptación a un futuro avizorado, diseñada con sentido anticipatorio o pro-activo y no 

como una reacción al contexto actual, o a “circunstancias inesperadas”. 

Para aproximarse a estas condiciones ideales, la génesis de una transformación 

sostenible comprende un cúmulo de factores interrelacionados y concurrentes. Por 

ejemplo, requiere de condiciones favorables, como: 

− Visiones coherentes y coincidentes de los líderes civiles con las de los militares. 

− Visiones que además deben ser de largo plazo, para que no planteen 

adaptaciones urgentes. 

− Instituciones afectadas que acepten una evolución cultural, de la mano de una 

conducción creíble y confiable. 

− Capacidad adecuada de planeamiento estratégico del organismo impulsor de la 

Transformación. 

− Tiempo disponible para su implementación, que permita echar raíces al nuevo 

modelo y a sus etapas intermedias. Muchas buenas ideas han sido desechadas por 

imponerse súbitamente, generando un “simple cambio” sin llegar a “transformar”. La 

ansiedad del líder por percibir los efectos de su iniciativa durante su administración 

puede caer en una de dos trampas: 

 La natural resistencia institucional al cambio demora los resultados genuinos, y 

sólo se miden los “ruidos” o la “fricción” de la transición, que no son genuina 

representación de lo que se va a terminar logrando a más largo plazo. 

 Esos ruidos de transición inducen a la conducción superior a anular o revertir la 

medida inicial, con consabidos efectos desfavorables.

“La necesidad de una transformación militar era clara antes del conflicto en 

Afganistán, y antes del 11 de septiembre . . . Lo que es diferente hoy es nuestra 

sensación de urgencia – la necesidad de construir el futuro mientras estamos peleando 

283 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

la presente guerra. Es como hacerle un mantenimiento intensivo a un motor mientras se 

viaja a 120 Km/h. Sin embargo, no tenemos otra opción.”6

Lo anterior puede dar una sensación de que la Transformación es una carga 

pesada, desarrollada en circunstancias adversas. Sin embargo, si se piensa este 

proceso como una suma de subprocesos en los que cada Fuerza encara ciertas áreas 

funcionales con mayor precedencia que otras, se aprecia que: 

− Los sectores precursores en la Transformación, si bien elegidos, pueden ir 

arrojando resultados positivos en forma rápida. Ello calmará en parte las ansiedades del 

impulsor de este proceso. Un ejemplo de ello puede resultar el de las Fuerzas 

Especiales (FFEE), que están de parabienes por su modalidad sutil, por su capacidad 

para efectuar tareas de inteligencia o vigilancia y pues conforman un cuerpo muy apto 

para darle mayor simetría al enfrentamiento con la amenaza que constituyen las 

organizaciones insurgentes. La adaptación de submarinos balísticos para reforzar la 

capacidad de la USN de proyectar FFEE en las áreas de interés no es reciente, pero 

dicho reemplazo de previas capacidades de disuasión nuclear por las descriptas, puede 

considerarse de fundamental importancia dentro de la transformación de las 

capacidades militares de EUA. 

− Los recursos pueden ir dirigidos en forma secuencial y focalizada a las áreas “de 

turno” para su transformación, reduciendo el impacto sobre el presupuesto de la 

administración nacional. 

1.3. LA TRANSFORMACIÓN Y EL ENTORNO: 

El DoD impulsa su transformación hacia una integración funcional de sus diversos 

componentes. El plan tiene una dirección, pues podría decirse que “¡finalmente apareció 

un cabal sucesor del Gran Oso Soviético!”. Tal es así que, luego de un breve período de 

operaciones multinacionales de estabilización (OOTW)7

 en ámbito ONU y fugaces 

coaliciones, la Estrategia de Seguridad Nacional (NSS) de los EUA se han reencontrado 

con un escenario familiar: el de una nueva amenaza a su territorio continental por parte 

de un enemigo que presenta varios frentes, como siempre lo ha sido el multifacético 

terrorismo. 

En su momento, la estrategia de contención de la Guerra Fría se desarrolló 

también en varios frentes y en varias dimensiones: política, ideológica, militar, 

económica. Ahora la flamante guerra global contra el terrorismo (GWOT) tiene 

características en común con la del denominado mundo bipolar, mas con algunas 

novedades específicas o “no convencionales”. Tal parece que los EUA aprecian que las 

amenazas que proyectan sus efectos en el INTERIOR del país, se gestan mayormente 

 

6

 Traducción libre del autor sobre un pasaje de la entrevista del Presidente George W. Bush con el 

periódico “The Citadel” de Charleston, SC el 11de diciembre de 2001. 

7

 Sigla para “Operations Other Than War”, evolución del término “Peace Keeping / Support / Enforcement Ops.” 

284 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

desde focos ubicados desde el EXTERIOR. Por ello es que alientan a los países “objeto 

de su preocupación” para que: 

− mejoren su SEGURIDAD INTERIOR. 

− ejerzan una SOBERANIA EXTENDIDA por todo su territorio. 

− mantengan un CONTROL EFECTIVO de sus espacios. 

− apliquen la JUSTICIA local en forma integral, sostenida y transparente. 

1.4. PREMISAS DE TRANSFORMACIÓN EN EE.UU. 

Sabemos que la iniciativa de transformación ha surgido de la impronta 

presidencial en los EUA con anterioridad al 11 de septiembre de 2001 y abarca amplios 

sectores de la administración federal. En particular, el sector militar debe actuar como 

catalizador de todos los esfuerzos de los diversos elementos de poder de la Nación para 

vencer en la denominada GWOT y también en los procesos de estabilización en Irak y 

Afganistán. Estos objetivos aparecen con plazos de cumplimiento cada vez más 

extendidos. 

Dado que el peligro más grande que enfrentan los EUA proviene de la 

combinación del extremismo con la tecnología, uno de los componentes de la 

transformación en los EUA es el desarrollo tecnológico, hasta el punto de ser 

considerado en ciertos casos como un nuevo principio de la guerra. Una visión más 

clásica lo encuadra como uno de los medios para alcanzar el fin establecido: la victoria 

en la GWOT. Así es que el presupuesto federal se ha incrementado en un 41% desde 

2001 en investigación y desarrollo8

. Si bien es verdad que este respaldo a los avances 

de la ciencia sirve para innumerables disciplinas, aparte de las relacionadas con 

seguridad y la defensa, también es una realidad que la lucha contra el terrorismo 

transnacional incluye a todos los elementos del poder nacional en los EUA9

. Este 

esfuerzo integral no reconoce plazos y se está convirtiendo en un nuevo estilo de vida. 

Muchos elementos conceptuales de la Transformación gozan de buena salud ante un 

amplio abanico de futuros estratégicos. Un ejemplo de 

 

8

 MARBURGER III, John., Dir. De Políticas sobre Ciencia y Tecnología de la administración BUSH, 

29 de abril de 2005. 9

 BUSH, George W., alocución ante Planas Mayores y Planteles Docentes de la UNIVERSIDAD 

DE LA DEFENSA, Ft. Mc. NAIR, Washington, DC, marzo 2005. 

285 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

ESTRATEGIA 

DE SEGURIDAD 

NACIONAL 

ESTRATEGIA 

DE DEFENSA 

NACIONAL 

ESTRATEGIA DE 

TRANSFORMACIÓN 

MILITAR 

VISIÓN 

CONJUNTA

CONCEPTOS SOBRE 

OPERACIONES 

CONJUNTAS

CONCEPTOS 

OPERATIVOS 

CONJUNTOS 

CAPACIDADES 

CONJUNTAS

OPERACIONE S

CONJUNTAS

ESQUEMA 

CONCEPTUAL 

EXPERIMENTACIÓN 

EFEC 

TOS 

FUENTE: “MILITARY TRANSFORMATION. A STRATEGIC APPROACH” por Vadm A. K. CEBROWSKI, former Director, Office of Force Transformation. Office of the Secretary of Defense. 

 ello es la profundización en la diferencia del desarrollo tecnológico con el 

adversario. No obstante, el diseño del instrumento militar para el futuro requiere de un 

fino balance entre apreciaciones estratégicas divergentes. Como se aprecia en el 

Esquema Conceptual, la transformación militar debe nacer de estrategias que dan origen 

a los conceptos y desde allí, traducirse en capacidades que se cristalizan a través de 

procesos de experimentación. Deben, entonces, conocerse claramente los efectos 

deseados para dichas capacidades, pues las operaciones que surjan de este 

encadenamiento, buscarán obtener dichos efectos. Así, la brecha tecnológica alcanzada 

debe ser un medio para lograr efectos previamente establecidos sobre el Teatro y sobre 

el oponente, pero no un fin en sí mismo. Surge en consecuencia una premisa: que el 

impulso económico que reciben las empresas y la industria aplicada a defensa y 

seguridad, al poner en línea de producción los sistemas de avanzada tecnología, debería 

ser una favorable consecuencia de lo anterior y no un propósito encubierto. 

1.5. TRANSFORMACIÓN EN LA NATURALEZA DE LA GUERRA. 

Podemos imaginar tres esferas concéntricas y asignar un nivel de conflicto a cada 

una: la exterior es la guerra global o total del mundo bipolar, la del medio representa la 

guerra convencional y la esfera interior es la de insurgencia o no convencional. 

Asumimos normalmente que las fuerzas del Poder Nacional, que están preparadas para 

286 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

ganar una guerra convencional, no aseguran un resultado siquiera aceptable a la hora 

de enfrentar un enemigo con gran protagonismo en el contexto bélico no convencional, 

más aún si éste articula una estrategia sin plazos o si persigue objetivos ilimitados, 

empleando medios limitados. El concepto de la GWOT parece haber reunido a las tres 

esferas en un único cuerpo sólido, adonde se combinan los actos irracionales de una 

insurgencia fanática con su dispersión transnacional y su alcance global, sumado a las 

operaciones militares y de seguridad en curso sobre áreas geográficas limitadas. Si el 

DoD se prepara para vencer en esta guerra no convencional y erosiva, a lo largo de un 

extenso conflicto de alcance global y de asimetrías largamente reconocidas, quizás deba 

realinear sus capacidades, restándole jerarquía al incremento de la mencionada brecha 

tecnología para engrosar la presencia de tropas convencionales y especiales en el 

“teatro de reconstrucción” de Medio Oriente. 

Con respecto a dicha presencia, uno de los rasgos más distintivos de la 

transformación en el área de las operaciones militares consiste en la ampliación de la 

cantidad y variedad de los organismos e instituciones participantes en las distintas fases 

de un conflicto armado y, en particular durante dos de sus cuatro fases típicas. Una de 

ellas es la inicial, en la que la acción coordinada de la política exterior y el de la 

disuasión militar se entrelaza con Organismos Internacionales oficiales e independientes 

para prevenir la escalada de la situación en crisis. La segunda de ellas es la fase final o 

de reconstrucción y estabilización, en la que las ya mencionadas recuperan su 

protagonismo, luego de la reducción en el nivel de la violencia, propio de las acciones 

militares clásicas. Es por esta incorporación de nuevos actores a la escena del conflicto 

que a la figura de las operaciones Conjuntas y las Combinadas se ha sumado con gran 

fuerza la figura de las Operaciones Interinstitucionales10 y el concepto de las 

Operaciones Integradas11, como máxima expresión de la confluencia de todos los 

elementos del Poder Nacional. Esta multiplicidad de protagonistas cobra importancia 

cuando la lucha es contra quienes persiguen objetivos ilimitados, cualesquiera su tipo. 

1.6. LA TRANSFORMACIÓN Y LOS PRINCIPIOS DE LA GUERRA. 

Si consideráramos a la Transformación como un esfuerzo estratégico de la 

conducción superior de EUA, podríamos analizarlo desde el punto de vista de algunos 

principios de la guerra que forjaran los grandes pensadores de la estrategia moderna a 

lo largo de la historia. Estas conclusiones nos permitirán apreciar algunas características 

interesantes de este proceso. 

De los párrafos previos podemos apreciar que el objetivo de la Transformación 

está claramente definido en los diversos niveles de aplicación. Por otro lado, la cadena 

metodológica de “Estrategia a Conceptos, y de Conceptos a Capacidades” presenta una 

interesante directriz para las conducciones superiores de las Fuerzas, que presenta una 

buena cuota de simplicidad. En ese sentido, este modelo se muestra polifacético y por 

 

10 Ver Interagency Relations. .................................................................... 11 MYERS, Richard, Gen. USAF, CJCS impulsa esta definición para el caso de que participen 

diversas FFAA, Organismos no militares del Gobierno Federal y Estatales, así como 

Organizaciones No Gubernamentales y corporaciones civiles. 

287 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

ello requiere de toda la claridad posible, como para ser comprendido y luego 

implementado por los niveles subordinados. Desde el punto de vista del principio de 

unidad de mando, cabe advertir la importancia de mantener bien claro qué autoridad 

definirá en última instancia la composición y dimensiones de la flota de la USN del futuro. 

Por otra parte, este principio se muestra en plena transformación a través del concepto 

que el Almirante Cebrowski presentó como una nueva teoría de la guerra, la NetworkCentric Warfare (NCW)12. En ella, los Elementos de Tarea interactúan en forma reticular 

y en tiempo real en el espacio de batalla, elevando el nivel de coordinación y de 

descentralización de las acciones a un grado destacable. La transformación del sistema 

defensivo en EUA ha adoptado como su cimiento conceptual a la NCW y a las 

Operaciones de Guerra en Red13 (NCO’s) como la herramienta predominante, basados 

en una robusta estructura de Tecnología de la Información como resultado de su 

evolución desde la Era Industrial a la nueva Era de la Información. Este fin del párrafo se 

ocupa del factor moral y del efecto de ciertos componentes de la Transformación sobre 

la disposición del soldado hacia el combate. Un militar le mencionó en Irak al Ministro de 

Defensa Donald Rumsfeld que algunos medios que ellos empleaban en el conflicto 

adolecían de limitaciones y fallas, a lo que el Ministro le replicó que la guerra se peleaba 

con las herramientas que se tenían y no con las que se desearía tener. Si se cumplen 

las premisas de transformación ya mencionadas, es posible que en un conflicto futuro, 

ese soldado tenga los medios que deseará tener. Volviendo al presente, recordemos que 

es a través de la ventaja tecnológica que el combatiente aumenta su poder ofensivo. 

Aquél que se sabe respaldado por una red C4I2-ISR que le permite observar, decidir y 

actuar más rápido que su enemigo, llega al teatro de operaciones con un importante 

estímulo moral. Uno de los síntomas del advenimiento de la NCW en el espacio de 

batalla es el notable incremento en la efectividad de los empeñamientos durante el 

combate aire-aire con la asistencia del Link 1614. “El Conocimiento es poder” murmura el 

soldado mientras se prepara para el enfrentamiento, convencido que ese conocimiento 

le permitirá asumir o retener la iniciativa en las acciones. Asimismo, al poder explotar 

coordinadamente ese rápido y extensivo caudal de información, todos los niveles en la 

cadena de comando pueden incrementar el tiempo – ritmo o tempo de las acciones que 

protagonizan. Ése fue el caso de las operaciones terrestres de la Coalición de los EUA y 

el REINO UNIDO durante la reciente guerra en IRAK15. Las conclusiones acerca de la 

ejecución de NCO’s marcan la tendencia a seguir, pero también indica algunas lecciones 

muy interesantes desde el punto de vista de la interoperabilidad. Resulta imprescindible 

contar con un adecuado nivel de adiestramiento previo entre las Fuerzas que operarán 

en la red, a fin de que los usuarios y el sistema de información y control que los asiste 

 

12 Ver sitio http://www.oft.osd.mil/initiatives/ncw/ para profundizar el concepto de NWC. 13 DENOMINACION ORIGINAL: NETWORK-CENTRIC OPERATIONS. 14 NATIONAL DEFENSE RESEARCH INSTITUTE. Network-Centric Operations. Case Study: “Airto-Air Combat With and Without Link 16”. RAND CORPORATION, 2005. Ref. Website: 

http://www.oft.osd.mil/library/library_files/document_391_AirAir%20Case%20Study%20FINAL.pdf 15 NATIONAL DEFENSE RESEARCH INSTITUTE. NCO Case Study: “US/UK Coalition Combat 

Operations in OIF”. RAND CORPORATION, 2005. Ref. Website: 

http://www.oft.osd.mil/library/library_files/document_389_Final_Cleared_US_UK_Coalition_Com

bat_Ops_in_OIF.pdf 

288 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

hayan alcanzado un nivel de madurez y experiencia operativa en esa modalidad. Este es 

un requerimiento para todas las partes componentes de una fuerza, ya que si existe un 

desbalance en algún nodo, puede degradarse la pretendida capacidad de mantener y 

retener la iniciativa, así como la de imponer al enemigo la secuencia, ritmo y oportunidad 

en las acciones. 

Vemos así que la Transformación en el ámbito militar de EUA es un proceso que 

está en línea con principios clásicos, forjados por los creadores de la estrategia 

moderna. Ello le otorga consistencia y le permite mostrarse como un punto de referencia 

para las fuerzas militares del mundo. 

1.7. LA TRANSFORMACIÓN, ¿PUEDE LLEGAR A SER UNA MALA 

PALABRA? 

Dijo Alan Greenspan: “...si lo van a hacer – cosa que apruebo – tienen que 

hacerlo con cautela, de una manera gradual...16” al referirse a un tema profundo, de corte 

económico y con un gran impacto social a mediano y largo plazo: la gestión de los 

fondos para los seguros sociales. Éso no es Transformación, pero lo tomaremos como 

un proceso de equivalente relevancia. Con su larga experiencia en materia de 

estrategias monetarias, vemos al titular de la Reserva Federal abogando por el 

gradualismo en la implementación de una estrategia de su agrado. A este punto, cabe 

preguntarse si este comentario resulta aplicable al proceso de Transformación o, más 

aún, si puede llegar a ser un requisito para el éxito. La profundidad con que se busca 

repensar la herramienta de defensa y seguridad americana parece requerir un liderazgo 

firme, pero enemigo de la inquietud por ver los resultados, o de esperarlos con ansiedad. 

Este proceso evolutivo no es un simple cambio - ni siquiera una sucesión de cambios – 

por lo que requiere de tiempos estratégicos para poder apreciar sus resultados. 

En términos fisiológicos, podría decirse que existe un mayor riesgo de rechazo 

por parte de un organismo, ante la aparición de una alteración repentina de las 

condiciones que lo rodean, que cuando éstas permiten la formación de tejidos adaptados 

a los nuevos requerimientos ambientales. Una transformación exitosa requiere de la 

paciencia y firmeza del timonel de alta mar e implica una gran inversión de tiempo, que 

hay que estar dispuesto a efectuar. 

Por otra parte, un buen y oportuno diagnóstico de los futuros escenarios, 

acertando en la visión del conflicto futuro, aumenta la magra disponibilidad de los 

preavisos estratégicos. Sin estos preavisos, podrán esperarse sólo cambios o procesos 

de adaptación de naturaleza reactiva. Al respecto, cabe preguntarse qué lugar habitan 

las preocupaciones por la eventual reaparición de un conflicto con una superpotencia 

emergente si para el diseño de fuerzas se aplican sólo las premisas de los conflictos 

asimétricos y difusos. 

 

16 Declaraciones ante la Comisión Bancaria del Senado de los EUA. Nell Henderson and Jim 

VandeHei, Washington Post, 17 /02/05; Pág. A01. 

289 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

Si es verdad que la Transformación requiere de dosis de innovación con 

anticipación, pero luego ocurre que la concepción estratégica del futuro conflicto ha sido 

errada, el viaje hacia una realidad que no se concreta puede resultar amargo y hasta 

irreversible. Además, si en nombre de la deseada Transformación se implementa sólo un 

cambio, ello probablemente generará un rechazo cultural dentro mismo del organismo. 

Ante esta situación, el concepto de Transformación quedaría desdibujado y pasaría a ser 

una mala palabra, cuando las que realmente hubieran merecido este calificativo son la 

impaciencia y la imprevisión. 

1.8. TRANSFORMACIÓN CON RACIONALIZACIÓN. 

En los EUA, el horizonte presupuestario de la Presidencia para los próximos años 

indica una reducción sustancial del déficit nacional. Por ello, los esfuerzos para 

racionalizar procesos y maximizar la eficiencia pueden apreciarse en todos los niveles de 

la administración nacional. Entonces, sería genuino preguntarse acerca de cómo se 

comporta un proceso de transformación en marcha cuando sufre una reducción en la 

disponibilidad de los recursos. 

Un ejemplo de ello es el caso del Plan de Redistribución y Cierre de Bases y 

Puntos de Apoyo de las FF.AA. americanas (BRAC17), que está racionalizando el 

inventario que todas las Fuerzas tienen disponible en suelo propio y ajeno. Ante esta 

realidad, el Titular de la Junta de los Jefes de Estado Mayor (o el USCJCS) enfrenta el 

desafío de mantener la capacidad militar de proyectar y sostener poder militar sobre las 

áreas de interés, siendo que cuenta con menor disponibilidad de bases fijas 

desplegadas. Esta restricción se compensaría a través de una mayor rotación de los 

contingentes en tierra, lo que exigiría mayor movilidad y coordinación, pero permitiría 

que las Brigadas operen durante menos tiempo en teatros más alejados de sus 

asentamientos orgánicos. En otro sector del DoD podremos encontrar otra línea 

estratégica para mejorar la eficiencia general en la gestión, denominada Programa de 

Modernización de la Administración (BMMP18) que apunta a diversas áreas funcionales 

del Ministerio, como son el sector financiero y contable o el de la administración general. 

En resumen, “hacer más con menos” significa alcanzar mayores rendimientos o 

performances, tanto en las actividades operativas como en las de apoyo, y esto resulta 

un objetivo muy familiar para las fuerzas militares de los países de nuestra región. 

Encontramos aquí un factor común que puede estimular la complementación funcional 

entre ellas. 

1.9. AMPLIANDO LOS ALCANCES DE LA TRANSFORMACIÓN 

Cuando el aparato militar analiza su aptitud para la guerra de contra-insurgencia, 

puede llegar a reconocer que la tendencia hacia un perfil más sutil, impulsada por el 

proceso de Transformación, requiere de una vuelta de tuerca adicional. Ello se insinúa 

 

17 Sigla para el programa “Base Realignment and Closures” 18 Sigla para ”Business Management Modernization Program”. Ver Sitio 

www.dod.mil/comptroller/bmmp 

290 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

en la prensa, que da cuenta del documento “Términos de Referencia” por el que la 

estrategia militar debería alcanzar horizontes aún más amplios que los de la 

Transformación para el mediano plazo19. Se plantea, entonces, la incertidumbre acerca 

de cómo se concibe esta ampliación de capacidades. Un camino apunta a afrontar los 

requerimientos propios de los empeñamientos no convencionales, además de los 

desafíos propios de la ya lanzada Transformación. La alternativa implica que ésta ceda 

parte de su importancia ante la flamante tendencia estratégica de los horizontes 

extendidos. Si algunos programas militares en curso quedan relegados a expensas del 

incremento de personal y medios para las operaciones especiales, ello merece 

analizarse a la luz de la interoperabilidad con FF.AA. amigas. En el caso que las FF.AA. 

de EUA, y en particular la USN / U.S. MARINE CORPS vieran reducidas sus 

capacidades de proyección de presencia convencional en nuestra región en la próxima 

década, ¿qué áreas operacionales de interés deberían ser asumidas por completo por 

las fuerzas locales? 

1.10. ELEMENTOS DE LA USN EN LA TRANSFORMACIÓN. 

El DoD busca mejorar la relación entre sus estrategias y las inversiones que 

éstas demandan mediante elementos transformadores del aparato militar 

norteamericano. Ubicados ahora al nivel de las Fuerzas es que la USN ha establecido 

una serie de medidas20 para contribuir al esfuerzo de respaldar a aliados, persuadir a 

adversarios, disuadir agresiones y derrotar definitivamente a los oponentes que no se 

sientan disuadidos. Cabe analizar a continuación dichas medidas, acompañándolas con 

algunos comentarios. El primero de ellos es que ciertos dichos, además de los hechos 

demuestran que a ciertas amenazas no se las puede disuadir. 

 Protecciones de bases y puntos de apoyo. Para lograr un adecuado nivel de 

seguridad, juntamente con la supresión de la amenaza de armas químicas, biológicas y 

radiológicas, la contribución del sistema misilístico defensivo de las plataformas de la 

USN en alta mar resulta esencial. 

 Sistemas efectivos para la guerra de información. La inclinación de la USN en 

los últimos años hacia las operaciones basadas en redes los ubica en una posición de 

liderazgo en el tema. La Intranet de la USN con la Infantería de Marina (USMC) contará 

con una arquitectura de seguridad adecuada y contribuirá a la interoperabilidad entre 

ambas fuerzas. Esta interoperabilidad, llevada al ámbito internacional, a través de las 

coaliciones “ad hoc” o dentro de una Alianza, cuenta con una herramienta de soporte: la 

red CENTRIXS21, que puede expandirse hacia Armadas amigas. 

 

19 The Washington Post, “Pentagon Prepares to Rethink Focus on Conventional Warfare”, 

Jan.26th. 2005. 

20 “Quadrennial Review” del DoD. 

21 COALITION ENTERPRISE REGIONAL INFORMATION EXCHANGE. Ref. 

http://www.doncio.navy.mil/fy04stratplan/ 

291 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

 Submarinos de ataque que proyectan y sostienen a las fuerzas en zonas de 

acceso restringido. Éstos explotan sus capacidades de exploración sigilosa, que 

incluyen reconocimiento y colección de inteligencia, así como la inserción de fuerzas 

especiales. Ello plantea una tendencia hacia una mayor sutileza, más capacidad de 

mimetización y de penetración sostenida en zonas con escaso control oficial. Cabe 

acotar que allí surge una oportunidad para agilizar y profundizar las coordinaciones 

bilaterales entre las comunidades de inteligencia locales y de cumplimiento de la ley, con 

los organismos de inteligencia foránea de los EUA. 

 La familia de buques de guerra DD-X. Este desarrollo y línea conceptual de 

naves de combate han sido concebidos y serán producidos sobre la base tecnológica del 

DD-21. Esta familia de unidades de superficie promete ofrecer una nueva herramienta de 

penetración de superficie, que ya tiene sus equivalentes en otros prototipos de Armadas 

occidentales. Parangón histórico de por medio, el perfil de líneas tendidas del DD-X 

puede traer reminiscencias del entonces innovador diseño del confederado MERRIMAC, 

o hasta del MONITOR de la Unión. Los DD-X prometen un salto de calidad y un giro 

tremendo de diseño que hace recordar aquella irrupción de los ironclads de la Guerra 

Civil. Claro está que los desafíos operativos y amenazas que enfrentarán, difieren 

marcadamente de un encuentro como el de “HAMPTON ROADS” pero sí puede 

señalarse la importancia que revisten las capacidades que tengan para adaptarse y 

empeñarse con éxito en un ambiente operacional difuso y cambiante. 

 Negación de santuarios enemigos, mediante vigilancia continuada y un 

eventual empeñamiento rápido mediante una nueva serie de aeronaves (caso del Joint 

Strike Fighter) y plataformas de obtención de información (nuevos sistemas radarizados 

en aeronaves de vigilancia aeronaval, vehículos no tripulados, etc.) 

 Empleo exhaustivo del espacio, mediante una mejor coordinación con la 

USAF22, hasta lograr con ella una relación de igual a igual en este ámbito. Para ello se 

requiere de un incremento en la capacidad de la USN en el manejo operativo del teatro 

espacial. Este párrafo se asemeja a las relaciones entre la Aviación Naval y la Fuerza 

Aérea de ARGENTINA. 

 Impulso de la tecnología de información y de conceptos innovadores para 

desarrollar un sistema interoperable de C4I, vigilancia y reconocimiento23 conjunto. 

 Participación en los sistemas de manejo de emergencias. Éstos serán más 

eficientes, no sólo en la contención de los efectos del terrorismo sino también en casos 

de otras catástrofes24. Si bien la frase apunta al rol de refuerzo que la USN juega en 

situaciones nacionales inesperadas, este objetivo puede relacionarse con un ejemplo 

 

22 FUERZA AÉREA de los EUA. 23 C4ISR. 

24 Overview of America's International Strategy, President Bush, West Point, New York, June 1, 

2002. 

292 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

que cuenta a la Infantería de Marina argentina como protagonista. Éste es el caso del 

proceso de estabilización y contención de la emergencia regional que constituye la 

catástrofe civil de HAITÍ. Allí, la tarea de los contingentes de ARA en MINUSTAH25

contribuye a prevenir, en última instancia, la germinación de focos de insurgencia de 

proyección hacia la región mediante una ímproba tarea de reconstrucción del tejido 

institucional de un país colapsado. 

 El control eficiente de fronteras busca, entre otras cosas, mejorar la eficiencia 

del movimiento del tráfico legal de las mercaderías. Es éste un ejemplo de cómo el 

concepto de “La Seguridad” se extiende a una amplia gama de la actividad nacional, en 

buena parte a lo largo de las fronteras, no sólo terrestres sino también las extensas 

periferias fluviales, lacustres y marítimas adonde las fuerzas navales desempeñan un rol 

indelegable. 

 Acentuar el conjuntismo en las operaciones y las relaciones 

interinstitucionales en el accionar cotidiano, en especial para la “homeland security”. 

Cabe preguntarse, a este punto ¿qué políticas institucionales aplica la ARA en ese 

sentido? ¿Qué cabida le da a lo Conjunto, dentro del ámbito Combinado? ¿Cómo se 

asemeja la relación cooperativa ARA – PNA con aquella de la USN con la U.S. COAST 

GUARD26 (USCG)? ¿Qué vectores políticos apuntan en direcciones y sentidos 

coincidentes para ambos países para favorecer la interoperabilidad, y en qué aspectos 

se manifiestan? Estos interrogantes demarcan un área temática que tiene su dinámica 

propia. Son preguntas que gozan de plena vigencia en los temarios de los órganos de 

asesoramiento superior en la ARA. Los próximos capítulos buscan responderlas. 

 Integración de las fuerzas de combate de la USN con las de la USMC para 

dar forma a las agrupaciones “expedicionarias”, por un lado y las “de ataque” o strike por 

el otro. Ambas son más ligeras que los grupos de batalla de la Guerra Fría, mientras que 

la primera se basa en capacidades anfibias y la segunda, en la capacidad de los grupos 

aéreos de portaaviones. Esta nueva forma de reunión de estas dos FF.AA. de los EUA 

en un solo equipo, puede compararse con la composición tradicional de las Armadas de 

menores dimensiones, hasta replicando “a escala” la orgánica de las Armadas del Cono 

Sur y otras partes de la región y del mundo. En ellas, los Infantes de Marina son parte 

integral de las instituciones navales de esos países. Esta integración operativa de 

algunos elementos la USN con otros de la USMC cuenta con su modelo semejante en la 

ARA. La misión de proyección del Poder Naval cuenta con un medio insustituible en la 

ARA, cual es la Fuerza de Tareas Anfibia en el plano operativo y al Comando Naval 

Anfibio y a la Fuerza de Infantería de Marina de la Flota de Mar como autoridades de 

adiestramiento operativo. Ellos son los Force Providers, nuestros Comandos de 

Alistamiento. 

 Explotar las ventajas de la inteligencia, mejorando la integración de las 

capacidades de inteligencia para afrontar a tiempo a las amenazas que puedan surgir. 

 

25 Misión de la ONU para la Estabilización de Haití. Ver sitio Web: http://www.haitiinfo.com/recherche.php3 26 US COAST GUARD. Ver www.uscg.mil 

293 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

La USN participa activamente en la comunidad de inteligencia de EUA, que presenta un 

claro ejemplo de relaciones interinstitucionales, y que la Transformación procura mejorar. 

Por estar muy comprometida frente a un teatro global y complejo, esta comunidad está 

adaptando sus estructuras y sus relaciones internas, buscando ser más eficiente, menos 

previsible y más integrada con la estructura que vigila el cumplimiento de la Ley. En ese 

sentido el Presidente Bush ha instituido a un Director de Inteligencia Nacional como el 

“zar de la inteligencia”, que deberá asegurar la adecuada integración de los distintos 

organismos participantes. No obstante, hay quienes perciben que la comunidad ha 

pasado a depender más íntimamente de los requerimientos de Defensa, y que las 

Operaciones Especiales se han realineado, potenciándose para mejorar la calidad de 

“humint27” por detrás de las líneas del enemigo. El nuevo modelo de inteligencia 

revaloriza la importancia de la colaboración internacional, o sea la estrecha coordinación 

con aliados en la determinación y seguimiento de las amenazas más peligrosas. Ello 

requiere de una relación de confianza mutua, que dé pie a un grado de contraprestación 

balanceada. Para el caso de las relaciones bilaterales ARA-USN, el control del tráfico 

marítimo internacional merece una especial atención, merced al gran volumen de 

información sobre buques, cargas y tripulantes que debe ser analizada en forma 

coordinada, de manera de contribuir a la seguridad regional. 

 Desarrollar nuevos conceptos y experimentación, para luego implementarlos. 

Dicho proceso ofrece dos ejemplos muy interesantes. Por una parte, las directrices 

generales impartidas por el entonces titular de la Oficina de Transformación del DoD28

(OFT-DoD), Almirante Cebrowski, sobre la renovación de conceptos y su puesta a 

prueba, apuntan a las teorías de alto nivel. La OFT-DoD busca que la experimentación 

surja como consecuencia de lo anterior y desalienta aquellas iniciativas innovadoras en 

el terreno tecnológico que no vengan para contribuir a la implementación de nuevos 

conceptos. Por otra parte, y como respuesta al concepto de versatilidad en las 

capacidades operativas de las unidades de combate, aparece el principio de 

“adaptabilidad masiva”29. Un ejemplo de implementación de este principio es el diseño 

modularizado de los sistemas de a bordo para el Littoral Combat Ship (LCS), que 

contará con un pool de configuraciones disponibles a través de la contendorización de 

sus sistemas de armas y sensores. Ese sistema fue adoptado por ARA en la década del 

’70, cuando se analizaba la renovación de sus principales unidades de combate, lo que 

dio lugar a las incorporaciones de unidades tipo MEKO30 en las últimas 3 décadas. 

 Desarrollar una transformación de capacidades. Las fuerzas militares rectoras 

solían contar con capacidades físicas o materiales de ejercer su poder que excedían sus 

capacidades de información. En la actualidad, la información excede sus capacidades 

materiales: saber “cuándo” y “cómo” llega a los cuarteles generales antes que las 

 

27 Abreviatura para “Human Intelligence”, la obtenida por medio de las relaciones interpersonales. 28 DENOMINACION ORIGINAL: Office of FORCE TRANSFORMATION, dependiente del DoD. 

29 Traducción libre de “Mass Customization”, OFFICE OF FORCE TRANSFORMATION (OFT), 

DoD, “Transformation Trends”, 25 de abril de 2005. 30 Diseño de arquitectura naval por módulos, original del Astillero BLOHM+VOSS, HAMBURGO, 

ALEMANIA. 

294 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

fuerzas estén desplegadas y puedan emplear su poder. La tendencia en las 

características de los futuros medios militares de EUA apunta hacia fuerzas más 

pequeñas pero más ágiles y más numerosas, operando en un modo reticular31. Es claro 

que con ello se busca asegurar la capacidad de conducir operaciones rápidas y precisas, 

mas cuando se investiga y analizan los pasos a seguir para lograrlo, aparecen 

importantes discrepancias en el nivel de Diseño de Fuerzas entre la USN y el DoD. Este 

último propone un modelo con gran cantidad de unidades, pero de menor porte y 

complejidad. Asimismo, impulsa el criterio de mayor modularidad y un modelo operativo 

en red propio de las fuerzas de mar, para extenderlo hacia las de tierra y aire. Uno de los 

principios con el que el USARMY se ha embanderado para implementar la 

Transformación es el paradigma del Cambio. El Ejército “cambia” y se vuelve 

modularizado en una maniobra de reestructuración de sus medios en el corto plazo. Con 

ello busca darle a sus Brigadas una mayor capacidad de despliegue autónomo, 

respondiendo así al incentivo de transformación que ha recibido. Mientras tanto, como 

proyecto de mediano plazo, implementa el concepto de Sistema de Combate Futuro32

siguiendo los principios de versatilidad operacional y un diagrama estructural reticulado. 

En sus filas suele percibirse el convencimiento de haber sido ellos los precursores de la 

Transformación. Más adelante veremos si aparecen semejanzas con el modelo 

adoptado en las FF.AA. argentinas y su efecto sobre la interoperabilidad ARA-USN. 

 Anticiparse a los cambios en los escenarios estratégicos. Como todas las 

principales instituciones oficiales en los EUA, la USN busca nuevas definiciones en las 

áreas de competencia militar y de cooperación, a través de una nueva combinación de 

conceptos, capacidades, individuos y organizaciones. Esta Transformación la debería 

preparar para ulteriores despliegues con mayores alcances, para proyecciones con 

mayor precisión y con mejores capacidades de vigilancia y ataque en general. 

1.11. LA FUERZA TRANSFORMADORA DEL SEA POWER 21. 

Quienes sostienen que la USN se encuentra en la vanguardia de la 

transformación en las FF.AA. cuentan con numerosos argumentos. La concepción 

estratégica del Almirante Vern Clark33 y la doctrina del Sea Power 21(SP21) con sus 

principales componentes respaldan dichos argumentos, pues allí nos explica su visión de 

cómo la Fuerza a su cargo se organizará y se transformará para cumplir su rol. Los tres 

elementos conceptuales - Sea Strike, Sea Shield y Sea Basing - y un cuarto componente 

integrador de los anteriores - Force Net – nos muestran a continuación la manera en que 

sus características responden al modelo de transformación analizado hasta el momento. 

1.11.1. El “SEA STRIKE”. 

 

31 OFFICE OF FORCE TRANSFORMATION (OFT), DoD, “Transformation Trends”, 25 de abril de 

2005. 

32 Denominación original: “Future Combat System”. 33 Chief of Naval Operations (CNO) actual de la USN. 

295 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

Es éste el concepto ofensivo por excelencia del SP21, adonde “atacar 

eficazmente primero” ha cedido su lugar a la premisa de “proyectar el poder ofensivo con 

precisión y persistencia”. Esto se cumple mediante la adecuada combinación de 

capacidades, como la de exploración y reconocimiento, de obtención de inteligencia, de 

ataques coordinados en el tiempo y la de guerra electrónica. La ARA también las procura 

mantener en su mejor nivel, pero con un propósito disuasivo, defensivo, reactivo. Cabe 

agregar que este pilar doctrinario también cobija la noción de “independencia 

operacional”, con la que deben contar los comandantes de las Fuerzas de Tareas de la 

USN. Ese desprendimiento de condicionantes podría interpretarse como un componente 

de unilateralismo operativo, que de confirmarse, desalentaría la continuidad en la 

ejecución de las acciones combinadas que propugna la OFT-DoD, según veremos en el 

párrafo de Sea Basing. 

1.11.2. El “SEA SHIELD”. 

Este componente del SP21 provee un arreglo de defensa estratificada. Los tres 

elementos básicos de este escudo marítimo son el control del mar, la presencia 

avanzada y la inteligencia reticulada. Cada uno de estos conceptos contribuye al acceso 

a áreas costeras en disputa y a la proyección del poder defensivo sobre tierra. Con ello, 

la USN busca el mantenimiento de las líneas de comercio marítimo y de las operaciones 

militares, a fin de contribuir a la estabilidad y seguridad internacionales. 

Esta combinación defensiva – ofensiva de la estrategia marítima requiere del 

apoyo de tecnologías modernas para su ejecución, como los son los sistemas orgánicos 

de antiminado, el armamento de energía dirigida, las plataformas desplegables no 

tripuladas, los equipos multisensoriales para inspección de cargas y los sistemas 

integrados de representación de la situación aérea o submarina. Muchas otras Armadas 

también procuran actualizar sus sistemas según los avances tecnológicos, pero no 

necesariamente lo hacen como resultado de la concepción de sus propios escudos 

marítimos. Esto determina un espacio de interoperabilidad que se valora más adelante. 

1.11.3. El “SEA BASING”. 

“...El concepto Sea Basing debe ser Conjunto y multinacional para que sea 

efectivo34...” 

Este concepto exalta la capacidad de autosostenimiento de la plataforma buque e 

incorpora el concepto de logística conjunta, relativizando la dependencia del apoyo 

desde tierra a una fuerza militar. Para visualizar las raíces de este concepto, tomemos el 

ejemplo de la Guerra de Pacífico, en la que un mar de buques fue desplazando los 

límites de la influencia del mar sobre la tierra, merced a la confluencia de las fuerzas 

aliadas de mar y tierra. En una escala menor, durante el conflicto en el Atlántico Sur en 

1982, la Royal Navy estableció una base a flote al Este de las Islas Malvinas (Falklands) 

 

34 HONE, Thomas. DoD Office of Force Transformation. “Transformation Trends”, 15 February 05. 

(Traducción libre) 

296 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

por fuera de la influencia de las incursiones de las naves argentinas. El Sea Basing

implica grandes costos y trasciende la maniobra anfibia o - más precisamente - la 

contiene como una parte insoslayable, dentro de una idea estratégica militar de 

proyección marítima del poder nacional hacia un objetivo. 

Algunos críticos señalan que el Sea Basing no ha trascendido como concepto 

aún, sino que se le han asociado medios e implementación en forma prematura. Mucho 

menos ha sido integrado al ámbito conjunto, pese a que ya existe una definición 

preliminar que incorpora “la capacidad de unir, equipar, apoyar y sostener fuerzas” sin la 

ya mencionada dependencia de bases en tierra dentro del área de operaciones conjunta. 

Un síntoma de la respuesta de la industria naval a este concepto pudo percibirse 

en la presentación de proyectos de modificación de buques portacontenedores de gran 

desplazamiento, a los que se les provee capacidad de apoyo logístico aerotransportado 

a una fuerza marítima35. Estos portahelicópteros mercantes traen reminiscencias de los 

primeros portaaviones que surgieron de la instalación de cubiertas corridas elevadas, en 

las grandes unidades mercantes durante la Segunda Guerra Mundial. 

1.11.4. La “FORCENET”36. 

Éste es el elemento aglutinante de los componentes ya descriptos, mediante una 

arquitectura reticular, que brinda el soporte para la coordinación y la integración del 

poder ofensivo con los dispositivos defensivos y con los puntos de apoyo. La idea 

subyacente es la de contribuir a la flexibilidad y la agilidad operacional, reduciendo la 

exposición de áreas vitales propias o de un centro de gravedad identificable, mediante 

un arreglo disperso, pero de gran integración funcional. La USN ha venido aplicando en 

las operaciones de los últimos años un concepto de redes, lo que puede percibirse como 

un síntoma de liderazgo ante el resto de las Fuerzas de los EUA en este proceso de 

transformación. Es allí que surge una oportunidad para que una Armada amiga pueda 

reforzar sus vínculos y su conectividad con su par de los EUA, dando así mayor alcance 

global y más profundidad esta especie de “macro-red” que compone al SP21. 

1.12. CONVERGENCIAS ENTRE EL SP21 Y LA MISIÓN DE LA ARA: UN 

NICHO DE INTEROPERABILIDAD. 

De la descripción de los componentes básicos del SP21, impulsores de la 

transformación en la USN, surgen varios aspectos que ofrecen espacios de 

interoperabilidad con la ARA y también con otras Armadas de la región. 

Los conceptos de Sea Basing y del Sea Shield ofrecen su flanco favorable para 

que las Armadas operen en forma integrada. Los roles que cumple tradicionalmente la 

ARA, ya sea de control de las áreas marítimas nacionales de su responsabilidad, el de 

 

35 SEA, AIR & SPACE EXPOSITION, Stand de la Emp. MAERSK, Wardman Park in 

WASHINGTON, DC, 22 al 24 de marzo de 2005. 

36 Ver www.doncio.navy.mil y http://neds.daps.dla.mil

297 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

su participación en operaciones multinacionales de diversa índole o el de ejecución de 

ejercicios frecuentes de despliegue con unidades USN demuestra su protagonismo a la 

hora de implementar las premisas de presencia sostenida en los espacios marítimos de 

interés y del empleo del mar para contribuir con la política exterior de la Nación. Si 

equiparásemos las escalas y dimensiones de ambas Armadas, de sus entornos y de sus 

misiones, podríamos reconocer un nicho de interoperabilidad que ya tiene su historia y 

que además puede robustecerse en la década venidera, mientras la USN continúa su 

transformación. 

Por su parte, el concepto de Sea Shield podría muy bien cristalizarse en una 

“presencia avanzada37” en el Cono Sur, a través de una adecuada y sostenida vigilancia 

marítima de los espacios propios por parte de las Armadas amigas de esta sub-región, 

en coordinación con las instituciones que participan y componen en forma insoslayable 

el sistema de control del mar. Ese control requiere de adecuado intercambio de 

inteligencia entre organismos nacionales y también entre los equivalentes a escala 

internacional. Además exige de una adecuada supervisión de los procesos internos, de 

una coordinación interinstitucional y de una ágil y efectiva aplicación de la ley. Esa 

manera de funcionar contribuye fuertemente a la relación bilateral, no sólo entre ARA y 

USN sino también entre los niveles superiores, articulando una suerte de friends-based 

power38, equivalente al concepto de land-based power o de sea-based-power enunciado 

en SP21. En este sentido, las Armadas amigas están en condiciones de ser 

consideradas para su participación en el ForceNet a través de enlaces compatibles, 

según reza el principio de coordinación interinstitucional que compone, entre otros, al 

fenómeno de Transformación. 

2. LA INTEROPERABILIDAD. 

Para definir el término en el ámbito de estas páginas, quizás convenga visualizar 

esta relación en condiciones ideales y puras. Dos entidades productivas gozan de 

interoperabilidad cuando sus sistemas, instituciones u organizaciones componentes 

potencian sus resultados en forma positiva al combinar sus capacidades y cuando 

complementan sus características funcionales, con la premisa de la preexistencia de una 

convergencia de intereses u objetivos. Veremos a continuación una posible clasificación 

por estratos, con sus características principales y también algunos ejemplos de interés. 

2.1. SUS NIVELES DE APLICACIÓN.

El nivel más alto podría denominarse Interoperabilidad Política, que se cultiva a 

través de posturas generales comunes, coincidentes o aún convergentes sobre algunos 

objetos de interés, entre dos o más Naciones. Se manifiesta mediante declaraciones 

 

37 Concepto incluido en Sea Shield, del SP21. 38 Alternativa a los conceptos Land-Based Power y Sea-Based Power del componente SEA

STRIKE, en la que se reconoce la importancia de contar con fuerzas amigas locales en las 

áreas de interés / responsabilidad / conflicto, a través de las cuales la USN puede compensar la 

reducción de su medios de proyección y presencia global. 

298 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

oficiales en este nivel, con acuerdos marco, a través de pactos o con medidas 

cooperativas, que se implementan en los niveles subsiguientes. 

Se perciben síntomas de Interoperabilidad Estratégica cuando los gobiernos que 

pueden establecer un núcleo de coincidencia de intereses entre sus Naciones, han 

determinado un ámbito de relaciones cooperativas entre ellas. En ese caso, sus países 

podrán fácilmente tejer alianzas relacionadas con dichas temáticas. Los Grupos de 

Trabajo Bilaterales que actualmente se encuentran trabajando a niveles de Ministerios 

de Defensa y de Relaciones Exteriores / Depto. de Estado pueden considerarse como 

una muy buena forma de impulsar las iniciativas de cooperación. Lo mismo ocurre 

durante los encuentros entre los titulares de dichas carteras. Es allí que de la 

convergencia de sus respectivas agendas se actualizan los puntos básicos sobre los que 

las Fuerzas deben concentrar sus capacidades de interoperación. 

Para el caso de la Interoperabilidad Operacional – o Interoperatividad – se 

requiere de confianza mutua, de un intercambio de inteligencia aplicada lo más simétrico 

posible, de un nicho de fines comunes, de un núcleo de coincidencias doctrinarias y de 

un buen grado de compatibilidad de procedimientos. Dichas condiciones permiten a las 

Instituciones involucradas una integración de sus fuerzas militares componentes entre sí. 

Este tipo de integración se pone a prueba y se fomenta con medidas tales como el 

desarrollo de Ejercicios y Juegos de Crisis, la participación en Operaciones Militares de 

tipo Combinadas, o de tipo aún más participativas como veremos más adelante al 

analizar las nuevas clasificaciones a la luz del proceso de transformación. Sin duda, 

también se contribuye a la interoperatividad con la constitución de comités de trabajo, o 

los intercambios y visitas de autoridades y personal jerarquizado. 

Ya en los estratos más bajos, la Interoperabilidad de nivel Táctico se procura, 

mantiene o fortalece con medidas de diversa índole, como lo son los ejercicios reales o 

de planeamiento, los simposios sobre asuntos específicos y el intercambio de personal 

de nivel intermedio. En el área Técnica, la compatibilidad se puede mejorar con el 

intercambio de equipos y sistemas prestados, arrendados o cedidos, así como con la 

instrucción de operadores y el intercambio de especialistas técnicos. 

Cabría, a este punto, identificar a los niveles de interoperabilidad entre Armadas 

amigas que resultan de mayor importancia, o cuáles son los estratos prescindibles en 

una relación de complementación eficiente. Como vimos, la interoperabilidad que se 

procura en un determinado nivel ha de nacer de una complementación exitosa en aquél 

que está situado por encima. Por ello es que, más que importancias relativas, se puede 

advertir una secuencia de niveles encadenados. Por ejemplo, cualquier iniciativa de 

adiestramiento táctico combinado requerirá de condiciones favorables de 

interoperabilidad técnica en los sistemas y equipos de abordo, pero además, ese 

adiestramiento tendrá una breve historia si no ha sido el producto de una convergencia 

de objetivos o de políticas institucionales de ambas Armadas. 

2.2. LA INTEROPERABILIDAD LLEVADA A LA PRÁCTICA. 

299 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

La historia reciente de las relaciones bilaterales nos muestra claros ejemplos de 

la manera en que la interoperabilidad puede ejercerse en los diversos niveles 

mencionados. Veremos a continuación un par de casos significativos. 

2.2.1. INTEROPERABILIDAD ESTRATÉGICA: ARGENTINA, COMO ALIADO 

EXTRA OTAN. 

“En reconocimiento de las extraordinarias contribuciones de su País al 

Mantenimiento de la Paz en el mundo, es que he notificado a nuestro Congreso acerca 

de mi intención de designar a la ARGENTINA como un Gran Aliado Extra-OTAN en 

conformidad con nuestras leyes”.39

Si bien el argumento determinante para esta declaración es el del protagonismo 

argentino en las operaciones de paz y estabilidad, se ha percibido también que ésta 

resulta del reconocimiento de los esfuerzos argentinos en las reformas económicas 

entonces emprendidas, así como en la integración regional y las políticas congruentes 

de seguridad, que revigorizaron la relación entre los dos países. La declaración tuvo, 

más que nada, valor simbólico y abrió las puertas para oportunidades incontables pero, a 

la vez, indefinidas. Una alianza puede entenderse como el reflejo de una 

interoperabilidad política, basada en hechos pasados. La exposición de los contingentes 

argentinos en misiones de paz fue creciendo en la década de esa declaración. Habiendo 

comenzado con cuatro hombres en 1958, la cantidad de enviados civiles y militares pasó 

a 12.090 en el período 1990-98. En esta historia de casi cincuenta años de presencia 

ininterrumpida, quince militares argentinos perdieron la vida en actos de servicio 

relacionados con la paz y la estabilidad internacional. 

Participación argentina en el mundo (contingentes ONU)40

PARTICIPACION POR PAISES

10

100

1000

10000

2002 2003 2004

 ñ o s

HOMBRES (CIV - MIL)

argentina

bolivia

brasil

canada

chile

ee.uu.

honduras

paraguay

peru

ep.domin

uruguay

venezuela

 

1

r 39 Anuncio del entonces Presidente CLINTON durante una visita a BUENOS AIRES el 16 de 

octubre de 1997. 

2000 2001

A

40 Fuente: NACIONES UNIDAS. Mantenimiento de la Paz. Resumen mensual de Aportes de 

Personal Militar y de Policía Civil. Ver sitio Web: 

http://www.un.org/spanish/peace/dpko/ops/contributors.htm. 

300 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

La amplia y consistente presencia argentina en misiones de paz de la ONU se ha 

intensificado en los últimos años. En este cuadro comparativo puede apreciarse la 

participación de los países de la región, frente al dramático incremento de las 

Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) que se desarrollan en el mundo, a partir 

del fin del paradigma de seguridad de la Guerra Fría. Allí se observa evolución y la 

continuidad de la contribución argentina – sumando civiles y militares – en las misiones 

de estabilización regional que encabeza la ONU en el último lustro y también expone la 

del aporte de los países de la región en términos absolutos. Entre 1991 y 1995 nuestro 

país desplegó permanentemente un promedio anual de 1400 hombres y mujeres, cifra 

que actualmente asciende a cerca de 800, incluyendo miembros de las Fuerzas de 

Seguridad. 

Puede decirse que estas misiones son un paradigma de interoperabilidad y de 

coordinación interinstitucional, ya que la diversidad de niveles de conflicto que se 

plantean en cada caso es muy amplia y hasta dinámica. Además, las instituciones, 

agencias u organismos que participan en cada contingente provienen de las ramas más 

variadas de su estructura nacional: civiles y militares interactúan en tareas que requieren 

flexibilidad, cooperación y, habitualmente, apoyo mutuo. La especificidad de las OMP ha 

llevado a nuestro país a crear en 1995 el Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto 

para Operaciones de Paz, o CAECOPAZ. 

Es indudable que, una vez de regreso a casa, el bagaje de experiencia personal 

que han atesorado los participantes en estas operaciones multifacéticas contribuye a 

ampliar los horizontes culturales de las organizaciones a las que pertenecen, más allá de 

cuáles sean los motivos de alto nivel político que impulsan a sus países a enviar a su 

personal. Para las instituciones, constituye un valioso aporte a su cultura y estilo como 

organismo, ya sea estatal o no gubernamental. Estas vivencias enriquecen y consolidan 

una apertura mental en los integrantes de una Fuerza, lo que puede contribuir 

significativamente a la compatibilidad y versatilidad operacional de su Institución. Es por 

ello que la ARMADA ARGENTINA, por su continuada participación en misiones de la 

ONU, ha desarrollado y sostenido una capacidad de interoperabilidad intrínseca que 

considero muy favorable cuando se trata de fomentar o sostener actividades 

combinadas41 en un ámbito de redefiniciones fundamentales como es el de la 

transformación del DoD y de la USN en particular. 

2.2.2. INTEROPERABILIDAD OPERACIONAL: EL CASO DEL DESTRUCTOR 

“ARA SARANDÍ”. 

 

41 Del glosario de terminología militar, las operaciones o ejercicios ejecutados por instituciones 

armadas de países distintos. 

301 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

La participación de un destructor de la Flota de Mar, eje del componente 

operacional de la ARA, durante el ejercicio “SOLID STEP” de la USN en el año 2003 fue 

una puesta a prueba de la interoperabilidad operativa entre ambas Fuerzas. Los 

objetivos principales de esta experiencia apuntaban a la integración de una unidad naval 

de ARGENTINA en un Carrier Strike Group (CSG) mientras se le daba la oportunidad a 

un aliado extra-OTAN para explorar cuestiones referidas a la integración, a los ritmos 

operativos, a la perdurabilidad, a las reglas de empeñamiento y al comando y control. Lo 

que sigue es un resumen de los aspectos destacables de esta experiencia altamente 

redituable, junto con el análisis de una probable evolución de la interoperabilidad 

alcanzada, a la luz de los procesos que componen la transformación de la USN. 

La interoperabilidad de los sistemas C4I debió superar el desafío que presentaba 

la compatibilización técnica entre los diseños de EUA y los europeos. Ello no es nuevo y 

suele resolverse caso por caso, mas si la brecha tecnológica se amplía en la próxima 

década, merced al impulso que la Transformación le aplique a los sistemas integrados, 

la interoperabilidad que analizamos se verá debilitada. En este caso, las medidas para 

integrar fuerzas amigas dentro de la red deberán ser técnicamente cada vez más 

profundas. 

Para el caso de la interoperabilidad doctrinaria, es muy probable que crezca en la 

medida que las relaciones de confianza mutua sigan consolidándose, prescindiendo de 

los altibajos en las relaciones en el contexto general. La compatibilidad de las 

publicaciones doctrinarias puede ponderarse en un nivel aceptable y acorde con la 

profundidad del compromiso de empeñamiento de la unidad incorporada. 

En el área logística, pudo apreciarse un incremento de las capacidades para 

ambas partes, merced al mutuo conocimiento de sendos sistemas de apoyo operativo. Al 

finalizar el ejercicio la ARA y la USN capitalizaron las enseñanzas obtenidas en este 

sector, ya que el sostenimiento operativo del “ARA SARANDÍ” requirió de una gran dosis 

de flexibilidad en el empleo de los programas de financiación, adaptándolos a la 

situación novedosa que el caso presentaba42. Las experiencias con los despliegues de 

unidades de la Flota de Mar argentina durante la guerra del golfo de 1991 habían 

marcado la necesidad de no afectar la condición del alistamiento material de las 

unidades remanentes en el país, en pos de una mejor preparación de los buques que 

eran destacados. Ello influyó sobre la logística de la unidad argentina a lo largo de todas 

las fases del llamado ejercicio, pues la canibalización de los buques homólogos fue 

descartada por lo expresado anteriormente. La tendencia de algunos procesos de 

transformación ya analizados conduce hacia la optimización de las relaciones 

interinstitucionales, por lo que es de esperar que estos dos últimos aspectos – 

interoperabilidad en doctrina y logística – alcance niveles muy superiores en las 

oportunas experiencias operacionales del próximo decenio. 

 

42 La aplicación del programa “Developing Countries Combined Exercise Program” (DCCEP) dio 

más flexibilidad al financiamiento del ejercicio. EL “Acquisition Cross-Service Agreement” (ACSA) 

se activó para los casos no previstos por DCCEP. 

302 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

En el aspecto funcional / operativo, puede convenirse que la integración del 

destructor al CSG del Enterprise constituyó un destacable incremento en la efectividad 

combativa de dicho Grupo de Ataque, a la vez que demostró la interoperabilidad de una 

coalición a escala global43. Pudo apreciarse la facilidad con la que una unidad de 

combate de la ARA puede integrarse a un ejercicio o a una situación real, en el ámbito 

del Grupo, mediante el adecuado alistamiento previo. También demostró su 

interoperabilidad táctica y operativa con buques, submarinos y aeronaves de trece 

países de la OTAN, evidenciando habilidades que constituyen aportes muy bienvenidos 

por parte de cualquier comandante de una fuerza de tareas. 

Desde el punto de vista de la interoperabilidad legal – Reglas de Empeñamiento – 

merece resaltar que la premisa rectora para el empleo de la capacidad militar del “ARA 

SARANDÍ” en casos reales se centró en la condición de que la activación debía 

obedecer a un hecho hostil y debía responder al principio de autodefensa colectiva, mas 

sólo de aquellas unidades asignadas a ese Grupo de tareas. Ello configura una 

limitación a destacar y marca una diferencia respecto a la postura habitual de las fuerzas 

navales de los EEUU. La intención hostil no configuraba un motivo de respuesta en 

autodefensa para la unidad de ARGENTINA, que se ubicaba en un plano más 

conservador en la administración de su poder de fuego. Esta particularidad puede llegar 

a ser considerada como un obstáculo en la integración por parte de los Altos Mandos, 

que vienen abogando en pos de una disponibilidad completa de las fuerzas extranjeras 

que se les asignan. El caso cobra intensidad cuando el entorno operativo deviene de un 

escenario de conflicto real, adonde las capacidades militares pueden llegar a ser 

exigidas a pleno, sin condicionamientos. 

Como conclusiones generales del SOLID STEP cabe marcar que esta 

experiencia sirvió para poner en evidencia los diversos aspectos de un plan de 

cooperación para la seguridad y estabilidad de un Teatro, así como para apreciar la 

fuerza multiplicadora que genera la participación de socios en una coalición. La 

interoperabilidad operacional demostrada con ARGENTINA sirve como guía o referencia 

para los esfuerzos que puedan aportar otras naciones amigas. Asimismo, la integración 

de una unidad extranjera a un Grupo de Ataque de Portaaviones / Grupo Expedicionario 

contribuye a la efectividad y a la legitimidad internacional del mensaje que transmite la 

presencia de la USN, con un contenido tangible de solidaridad a través de una coalición. 

En estas condiciones, los comandos de alistamiento cuentan con mayor flexibilidad en la 

asignación de fuerzas cuando cuentan con la posibilidad de empleo de un buque de una 

armada compañera. Ello resulta de especial importancia cuando los recursos disponibles 

de la USN se reducen y los compromisos a enfrentar en el mundo acentúan las 

exigencias sobre sus medios disponibles. En este sentido, cuando las fuerzas que 

operan en forma combinada y/o conjunta cuentan con grados dispares de habilitación o 

restricciones en sus reglas de empeñamiento, ello constituye una fricción lejos de lo 

deseable por los Altos Comandos a cargo de dichos contingentes, como puede estar 

dándose en alguna alianza regional en plena expansión. 

 

43 Commander, U.S. Naval Forces Southern Command, “Exercise SOLID STEP - After Action Report”. 

303 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

Todos los tripulantes de esta unidad de la Flota de Mar argentina vivieron 

intensamente durante cada día de su despliegue, los albores del Sea Strike, el Sea 

Shield y el Sea Basing así como lo que significa pertenecer en buena medida al 

ForceNet. Los próximos años se muestran promisorios para que estas enseñanzas 

contribuyan a la transformación de la USN y fortalezcan su complementación con 

armadas como la ARA. 

3. INTEROPERABILIDAD EN TIEMPOS DE TRANSFORMACIÓN. 

¿Tienen la ARA y la USN las mismas necesidades de adaptar sus capacidades? 

De la observación de sus respectivos entornos puede surgir una indicación al respecto. 

De sendos contextos pueden extraerse numerosas afinidades de valores, de principios y 

de organización general, pero éstos también presentan disparidades en la dimensión 

económica, en la gravitación internacional y en la inclinación estratégica de anticiparse a 

los futuros posibles. Entonces, ¿existe entre ambas Fuerzas una tendencia convergente 

o divergente en su relación durante la próxima década? Quizás una combinación de 

ambas. Veamos ahora cómo se comporta la nave de la interoperabilidad en medio de los 

vientos adversos y los favorables que emite el meteoro de la Transformación. 

3.1. DIFICULTADES PARA LA INTEROPERABILIDAD ARA – USN. 

La siguiente es una recopilación de ciertas diferencias conceptuales que conviven 

con una relación entre Armadas que es intensa y fluida, pero que conviene señalar para 

identificar los desafíos que ésta enfrenta. 

La complementación en el alto nivel estratégico pierde intensidad cuando una de 

las partes lucha por anticiparse a los escenarios futuros y la otra procura que su sector 

de Defensa logre una adecuada adaptación a los desafíos que se avizoran. Habrá 

menos puntos comunes entre quienes buscan influir preventivamente para delinear el 

futuro y aquellos que buscan agilizar sus reacciones ante los hechos consumados. 

El punto de partida de estas divergencias sea quizás el de una asimetría 

estratégica. Los factores que figuran en la lista de debilidades y de desafíos para la 

concepción estratégica de algunos actores regionales, son vistos como amenazas – de 

tipo potencial o evidente – para los EUA, en su NSS. El mundo de la ilegalidad en todas 

sus facetas: la migratoria, la comercial y la tecnológica entre otras, son el ámbito 

favorable – y hasta imprescindible – para organizar y materializar actos de terror. 

Cuando existen dos diferentes enfoques en las percepciones sobre un mismo tema, 

resulta muy trabajoso que sendas partes implementen medidas en total coincidencia. 

Podrán surgir coincidencias y acuerdos de cooperación en ciertos aspectos, pero 

muchas iniciativas de una parte requerirán de una cuidada maduración por parte de la 

otra para poder terminar confluyendo en un resultado de plena interoperabilidad. 

Otro aspecto a considerar al más alto nivel es el de una diferencia en la actitud 

estratégica de un actor global gravitante, como los EUA, con la de un integrante de 

menor peso en la comunidad internacional. Vemos cómo uno de los principios rectores 

de la transformación norteamericana es el de anticipación, propio de un perfil proactivo y 

304 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

formador de futuros. Vemos también que otros actores pueden incidir mucho menos en 

el escenario mundial, por lo que procuran adoptar estrategias actualizadas, pero que en 

definitiva resultan de una reacción o una adaptación al entorno en ciernes. Entonces, 

cuando se analizan las posibilidades para los EUA de relacionarse fluidamente con 

países amigos que estimulan las iniciativas de integración, pero que deben adoptar 

estrategias de corte reactivas, pueden surgir tensiones propias de estos tempos

estratégicos dispares. Esto puede cobrar importancia a la hora de definir cuál es el 

centro de gravedad en las relaciones de interoperabilidad efectivas y duraderas, ya que 

es en los más altos niveles de decisión adonde parece ubicarse este concepto 

clausewitziano. 

En el caso de la iniciativa Enduring Friendship44, la búsqueda de un sistema 

interinstitucional para la seguridad marítima hemisférica impulsada por el DoD a sus 

equivalentes de la región, ha recibido una tibia bienvenida. La fuerza del incentivo que 

han sentido los EUA para su implementación parece ser muy dispar de la que perciben 

los otros países de la región. A las discrepancias conceptuales ya mencionadas se 

suman otros factores como los preceptos de soberanía y las posturas oficiales acerca de 

los roles asignados para la defensa y para la seguridad. 

Por otra parte, resulta interesante comparar la relación interinstitucional entre las 

dos Armadas con sus correspondientes Instituciones Navales de naturaleza 

intrínsecamente policial: la USCG y la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA (PNA45). La 

ARA y la PNA pertenecen en la actualidad a diferentes Ministerios; de Defensa y del 

Interior respectivamente y ello marca las responsabilidades generales para cada una de 

ellas. El Mar Argentino las encuentra operando en relación cooperativa en diversos 

aspectos como el control del mar. En el caso del servicio de búsqueda y salvamento 

marítimo, fluvial y lacustre, el Comando de Operaciones Navales de la ARA encabeza la 

organización nacional y coordina la acción de los medios propios con los de la PNA para 

responder a los incidentes que atentan a la vida humana en el mar y en aguas interiores 

y también para cumplir con los compromisos a escala internacional que la ARGENTINA 

asume como estado ribereño. Vemos así como este trabajo coordinado en misiones 

relativas a la preservación de la soberanía nacional corre por sendos carriles paralelos, 

con áreas funcionales en común. Esta relación funcional se hizo aún más intensa 

durante el conflicto armado de 1982 en el Atlántico Sur. 

La relación funcional USN – USCG presenta algunas divergencias con respecto a 

la anterior, por lo que establecer una analogía sería algo aventurado. La incursión hacia 

un mayor nivel de detalle queda a cargo del lector. Sin embargo, merece resaltarse que 

han sido las discrepancias las que parecen haber prevalecido a la hora de analizar la 

influencia de las comparaciones entre relaciones de sendas FF.AA. con sus equivalentes 

del sector seguridad interior. En resumen, la interoperabilidad entre ARA y USN 

encuentra aquí una dificultad y un desafío, producto de que sendas relaciones 

 

44 Propuesta de los EUA de formar una Fuerza Marítima Regional. 45 Institución que se desprendiera de la ARA, cumple funciones de policía de seguridad de la 

navegación y de la seguridad y el orden público en las aguas de jurisdicción nacional y en los 

puertos. Ver sitio: http://www.prefecturanaval.gov.ar 

305 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

interinstitucionales muestran dispares características y grados de evolución. La 

transformación de la USN parece apuntar a ensanchar esta discordancia en un futuro 

cercano. 

Otro tema que encierra una divergencia es el tratamiento del ejercicio combinado 

UNITAS. La USN, en su carácter de organizadora y auspiciante, ha impulsado ese 

ejercicio regional como un evento conjunto o inclusive interinstitucional. En los últimos 

tiempos, lo viene haciendo con mayor insistencia, merced a los principios de 

transformación en vigor. En este sentido, la ARA retiene que éste es un modelo moderno 

y profesionalmente muy estimulante, pero no alienta la participación física de las otras 

FF.AA. o de seguridad para este ejercicio en particular. Existen otras iniciativas ya en 

curso, como la ya mencionada “Enduring Friendship”, cuyas premisas brindan el marco 

adecuado para crear otra línea de encuentros combinados – conjuntos, y hasta 

interinstitucionales, en lugar de modificar los preceptos fundacionales del UNITAS. En el 

contexto de este ejercicio ha aparecido un juego de crisis, el “Final Battle Program”, que 

ha reemplazado al Tema Táctico “Free-Play” de los tiempos del mundo bipolar. Éste se 

desarrollaba en una dimensión de los empeñamientos militares clásicos a dos bandos, 

en alta mar. El actual juego de crisis amplía esos horizontes tácticos, haciendo participar 

simultáneamente a los niveles de decisión política – diplomática con los militares y 

reproduciendo modelos semejantes a los del mundo actual. A las operaciones MIO46 o 

OOTW o NEO47 se le inyectan incidencias de diversa índole, para que se resuelvan en el 

teatro marítimo o en salas de situación en puerto. 

La USN y la ARA se encuentran operando dentro de diferentes entornos dentro 

de sus respectivos países y ello no contribuye a la confluencia operativa de ambas 

Instituciones Navales en temas como la lucha global contra el terrorismo. La Ley de 

Seguridad Interior48 argentina descarta genéricamente el empleo de las Fuerzas 

Armadas dentro del campo de la Seguridad Interior (principio de subsidiariedad). Sin 

embargo, fija diversos supuestos de participación eventual en roles de apoyo logístico a 

las Fuerzas de Seguridad y Policiales, mediante la afectación de sus servicios de 

arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones, transporte y de elementos 

de ingenieros y comunicaciones (principio de complementación). La ARA, por lo tanto, 

cumple con la división de funciones para sendos ámbitos: el de seguridad interior y 

respeto de la ley, por una parte, y el de defensa nacional por la otra. Ello es 

especialmente así en la actualidad pues ARGENTINA considera que su situación 

interior, si bien no es la deseable, no configura la de una grave conmoción interior. La 

Ley prevé los casos de excepción de empleo de elementos de combate de las Fuerzas 

Armadas en el restablecimiento de la Seguridad Interior, previa declaración del "Estado 

de Sitio" según el procedimiento constitucional, o en defensa de sus propias unidades. 

Cuando se plantea la necesidad de asegurar el control de áreas territoriales que 

adolecen de “un vacío de soberanía” y que pueden configurar bases operativas 

irregulares que amenacen la seguridad de otros estados y se menciona entonces a las 

FF.AA., ello produce un distanciamiento en las posiciones: seguridad interior y fuerzas 

 

46 Operaciones de Interdicción Marítima, contribuyentes al Control del Mar. 47 Operaciones de Evacuación de No combatientes. 48 Ley de Seguridad Interior N° 24.059 

306 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

militares son conceptos que confluyen sólo en circunstancias excepcionales, a definir en 

forma unilateral. En ARGENTINA, el método “terrorismo” es considerado como un 

vehículo de ataque a una sociedad en su interior y por ello debe ser combatida por las 

fuerzas de seguridad, apoyadas por la estructura de inteligencia correspondiente y 

respaldada por una adecuada y sostenida aplicación de la justicia. Las FF.AA. brindan 

su apoyo sólo en forma selectiva y a requerimiento. 

Por otro lado, cuando comparamos los principios generales de planeamiento 

militar específico o conjunto que se aplican en ambos países, surgen las figuras de la 

modalidad “por capacidades” y la de “por intenciones” del enemigo o de la amenaza. 

Estas dos vertientes se diferencian en el análisis del enemigo y las posibles alternativas 

que éste puede presentar ante las acciones propias. La divergencia radica en el peso 

que se le otorga a la intencionalidad del oponente para decidir la mejor maniobra. Podría 

sostenerse que cuando existe un profundo conocimiento del oponente, pueden 

anticiparse sus posibles reacciones, en condiciones de riesgo, pero con mayor grado de 

éxito que si se opera en condiciones de incertidumbre. En esta última circunstancia, 

puede afirmarse que un análisis imparcial de sus capacidades generales nos presentará 

un abanico más amplio de opciones, al momento de planificar los modos de acción 

propios. Al resistir la inclinación por prejuzgar la acción oponente, surgirán más 

posibilidades de concebir un empeñamiento con un resultado más favorable. El modelo 

aplicado en los más altos niveles académicos en planeamiento militar conjunto de los 

EUA favorece la resolución de las incertidumbres mediante la inferencia sobre la 

intencionalidad adversaria, cosa que plantea una diferencia conceptual con las premisas 

de planeamiento militar en ARGENTINA, adonde prevalece la corriente de pensamiento 

que considera todo lo que el antagonista está en capacidad de hacer en oposición. Sin 

embargo, ha surgido un factor que está reduciendo dicha disparidad, ya que una de las 

nuevas premisas que la transformación en los EUA viene impulsando desde las oficinas 

de estrategia del DoD es la de la creciente incertidumbre sobre los futuros escenarios49. 

Esta sensación vio la luz con el fin del bipolarismo de la Guerra Fría y ha cobrado 

importancia ante la aparición de una multifacética amenaza, cual es la combinación del 

terrorismo transnacional y las armas de destrucción masiva. Lo anterior ha sido un fuerte 

incentivo para que las políticas generales de planeamiento estratégico - y probablemente 

el operacional - apliquen análisis más amplios de las amenazas, considerando sus 

características y su variedad, sopesando las capacidades del oponente y no sus 

intenciones50. Esta tendencia marca una convergencia hacia la modalidad habitual del 

planeamiento militar en ARGENTINA, adonde vimos que se consideran todas las 

alternativas que puede presentar la amenaza, evitando “planificar por el enemigo” al 

prejuzgar el desarrollo de los acontecimientos del conflicto. 

 

49 PAVEL, Barry, Mr., Director de Estrategia de DoD. Entrevista durante Curso DPRM (CHDS), 

National War College, Ft. McNair, 22 de abril de 2005. 50 Center for the Study of Weapons of Mass Destruction by NATIONAL DEFENSE UNIVERSITY 

Press. “Challenges for Defense Strategy and Planning”, Cap. 4. Washington, DC., febrero de 

2005. 

307 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

El desarrollo científico y tecnológico, como uno de los caminos para la 

transformación de las FF.AA. de EUA, plantea un alejamiento cada vez mayor con 

respecto de las FF.AA. medianas y menores de la región, que demuestran un grado de 

integración y apoyo mutuo ejemplares para la comunidad militar internacional. La 

imperiosa necesidad de aumentar la asimetría tecnológica para inclinar a su favor la 

balanza de la guerra al terrorismo, deja a quienes operan sistemas convencionales 

bregando por el cierre de una brecha que tiende a incrementarse aún más. Llevadas 

estas condiciones a un extremo, y aplicando un análisis de límites, puede concluirse que 

la interoperabilidad de una USN repotenciada con una ARA que se renueva a un ritmo 

menor, tiende a cero. Puede encontrar cada vez menos áreas en común, mientras que 

las relaciones de la ARA con las Armadas del Cono Sur se fortalecen, dando muestras 

inéditas de complementación como las frecuentes operaciones aeronavales de 

escuadrillas argentinas desde el portaaviones brasileño o como el caso del viaje de 

instrucción de un numeroso contingente de cadetes navales argentinos en el buque 

escuela chileno, con una rotación y un intercambio a bordo de una corbeta argentina. 

3.2. HERRAMIENTAS QUE FACILITAN LA INTEROPERABILIDAD. 

Ya hemos citado las circunstancias por las que la ARGENTINA es hoy un Gran 

Aliado Extra OTAN y cabe ahora preguntarse qué influencia ejerce este status sobre la 

interoperabilidad ARA – USN en la próxima década. Resulta sencillo adelantarse a 

calificar esta condición como de entorno favorable para concretar nuevos lazos 

bilaterales y consolidar los tradicionales. No obstante, y dado que esta declaración 

pertenece a los más altos niveles de las relaciones bilaterales, no se advierte que la 

condición aludida pueda determinar de por sí una interoperabilidad más intensa, en 

comparación con la que demuestra la USN con las otras Armadas amigas de los países 

vecinos de la ARGENTINA. 

Si nos ubicamos en el alto nivel de las conducciones nacionales, podemos 

apreciar la existencia de criterios y principios comunes entre las premisas del DoD para 

esta década y ciertas pautas básicas del Libro Blanco de la República ARGENTINA, 

publicado en Buenos Aires por el Ministerio de Defensa en 1999, así como también la 

Revisión de la Defensa del 2001. Ya desde entonces se podía percibir una interesante 

apreciación estratégica, convergente sobre escenarios que nos ocupan al presente. 

Algunos ejemplos de ello aparecen en los párrafos de sendos documentos 

fundamentales, reproducidos en las notas al final del documento*

, que anticipan el 

actual escenario internacional, asignando funciones a las FF.AA. con claridad y en 

convergencia con la postura de gran cantidad de países. 

Por otra parte, de la lectura de estas líneas pueden advertirse ciertas 

convergencias entre dos actitudes de naturalezas dispares. Ellas fueron mencionadas 

previamente y son la actitud argentina – de tipo reactiva – y su contraparte 

estadounidense de la Transformación, concebida para procurar adelantarse a los 

acontecimientos. Al respecto, cabe recalcar la contemporaneidad de sendas directrices 

nacionales, por lo que se confirma la diferencia “proactiva – reactiva” en los niveles más 

altos de las conducciones, pero que no necesariamente se trasmite a los sucesivos 

niveles de implementación. Cabe recordar que uno de los componentes principales de la 

308 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

estrategia de transformación en los EUA es el de la interoperabilidad, abogando por una 

mejor coordinación entre organismos. Ello abre una puerta más amplia para la puesta en 

marcha de iniciativas de cooperación. Las mismas, a su vez, son producto de objetivos 

estratégicos convergentes que dan un horizonte de referencia para la próxima década en 

las relaciones bilaterales. Este concepto reúne las características propias de lo que 

Clausewitz denominara un centro de gravedad, en este caso para la interoperabilidad 

ARA-USN, pues en el espacio de coincidencias entre sendos Comandantes Supremos y 

sus respectivas estrategias militares es donde pueden articularse y consolidarse los 

diversos grados y niveles de cooperación entre estas Fuerzas. 

A este punto, cabría preguntarse si la ARA y la USN comparten sus visiones 

sobre los futuros escenarios. ¿Son éstas compatibles de algún modo? En su defecto, 

resultaría difícil sostener la interoperabilidad por largo tiempo, a menos que una de las 

dos se apartara de su plan estratégico sólo por fomentar una compatibilidad funcional de 

coyuntura, circunstancial, que sostendría una relación meramente técnica sin 

fundamentos aglutinantes. La convergencia entre modalidades para el planeamiento de 

ambos países, mencionada anteriormente, da lugar a espacios favorables para la 

interoperabilidad conceptual y de procedimientos en este alto aspecto de sus 

estrategias. Si retomamos la cita de Enduring Friendsip como ejemplo de una reducida 

acogida en el campo militar, podemos trazar un paralelo pero en sentido contrario con el 

caso de los ejercicios PANAMAX. Cuando existen iniciativas para la acción militar 

cooperativa, basadas en una confluencia de intereses de las partes, las perspectivas de 

éxito y de continuidad en la tarea son muy firmes. En este caso, SOUTHCOM ha 

resultado el factor aglutinante de las fuerzas provenientes de un cúmulo de países con 

intereses convergentes sobre un objeto, como lo es el mantenimiento de las vías 

marítimas de comunicación marítimas de la región y, por extensión, la continuidad del 

comercio a través de zonas focales vulnerables. 

En cuanto al marco legal para las FF.AA. en ARGENTINA, la Ley de 

Reestructuración de las FF.AA. de la pasada década está en consonancia con los pilares 

de la transformación americana, pues establece normas para darle mayor 

profesionalismo a las Armas, proveerlas de mayor agilidad y de capacidades operativas 

buscando, a través de la Conjuntez51, un sistema de defensa con una mayor 

versatilidad52. Otro ejemplo de compatibilidad conceptual surge del marco regulatorio de 

la participación militar en aspectos de seguridad interior, que en ARGENTINA está 

establecida en los términos que prescribe la Ley Nacional No 24.059. Las FF.AA. 

brindarán, a requerimiento, apoyo logístico (comunicaciones, transporte, etc.) a las 

fuerzas policiales y sólo en un grado más activo para el caso del Estado de Sitio, lo que 

está en línea con el principio de posse comitatus53, vigente en la estructura legislativa 

federal de los EUA para la acción de sus cuerpos militares nacionales. 

 

51 Integración interfuerzas, de todas las FFAA del país. (Jointness) 52 LIBRO BLANCO DE LA DEFENSA – REP. ARGENTINA, Buenos Aires, 1998.- 53 Posse Comitatus Act, US Congress, 1878. Prohibición de emplear primariamente las fuerzas 

militares de la Nación para enfrentar una crisis en la seguridad interior. Ver sitio Web: 

http://www.dojgov.net/posse_comitatus_act.htm. 

309 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

Existen otras herramientas que vienen contribuyendo tradicionalmente a la 

interoperabilidad como lo son las reuniones o convenciones periódicas, las gestiones del 

Grupo Bilateral de Trabajo ARG – EUA que abarca Defensa y Relaciones Exteriores de 

sendos países, la celebración periódica de la Conferencia Naval Interamericana y las 

sucesivas ediciones del Comité Naval Operativo. En distintos ámbitos y con diversos 

niveles de agendas, confluyen los representantes de dos o más países para analizar 

temas y lograr acuerdos y sus correspondientes avances en su relación cooperativa. 

¿Cuáles son las amenazas o desafíos que la USN podría estar más inclinada a 

enfrentar en coordinación con una Armada amiga, como la ARA? Como ya viéramos, 

uno de los caminos elegidos por EUA para materializar la Transformación es el del 

concepto Network-Centric o de Centralización en Red, impulsado por el Alte. (USN) Vern 

Clark tiempo atrás con su doctrina SP21 y uno de sus componentes: ForceNet. Así, este 

reticulado o esta dispersión de los nodos importantes a lo largo y ancho del sistema C4I 

busca darle al aparato militar una mayor redundancia, descentralización y agilidad 

funcional. Llevado a un nivel regional, cabe resaltar la importancia de una red de 

comunicaciones multinacional encabezada por la USN y extendida por toda nuestra 

región. Ésta es la Red Interamericana de Telecomunicaciones Navales54, cuyo rol ha 

sido gravitante en la coordinación operacional de entre las Armadas a lo largo de los 

largos años de la Guerra Fría. Tanto su trayectoria como entidad vinculante, así como 

sus potenciales contribuciones a la interoperabilidad naval en el hemisferio merecería un 

capítulo aparte. Los medios y los sistemas de comunicación han probado sobradamente 

que son un puente imprescindible para cualquier iniciativa de acción integrada, de frente 

a amenazas y desafíos nuevos o tradicionales. 

Por otro lado, ante la hipótesis de un escenario de terrorismo marítimo en una 

zona focal de influencia, la ARA desempeña un rol bien definido. Las políticas 

institucionales referentes a la defensa de la Nación en el mar apuntan a mantener un 

nivel aceptable de control de las actividades humanas en las zonas marítimas de 

responsabilidad y a contribuir con la aplicación de las leyes que regulan y castigan las 

actividades ilícitas, relacionadas con la seguridad nacional. La tarea contribuyente a ese 

respecto es la del patrullado en todo tiempo de la jurisdicción marítima argentina, según 

la ley internacional de la ONU en vigor (3ra. Convención del Mar) y la legislación 

nacional correspondientes. Los procedimientos de control del mar incluyen las ya 

mencionadas operaciones de interdicción marítima, que gozan de formatos y técnicas 

plenamente compatibles para sendas ARA y USN. De hecho, forman parte del habitual 

catálogo de ejercitaciones bilaterales y multilaterales que las Armadas de la región llevan 

a cabo durante sus múltiples encuentros operativos. 

La ARA, como toda Armada de mediana contextura, opera normalmente con una 

modalidad reticular a través de su sistema de comunicaciones, redundante y flexible. Ello 

le permite a sus componentes operativos, directivos y de apoyo funcionar con la 

ductilidad y el grado de descentralización que requieren las operaciones en el mar. Esto 

 

54 Inter-American Naval Telecommunications Network (IANTN). Ver sitio Web: 

http://www.iantn.com. 

310 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

no se presenta como una réplica de ForceNet, pero da un indicio más de la afinidad 

conceptual entre ARA y USN para fortalecer su nivel de interoperabilidad. 

Existe otra área de interés común que puede vigorizar el intercambio de 

experiencias entre ARA y USN para su eventual puesta a prueba, validación y una 

oportuna aplicación bilateral. Como vimos, la ARA ya apostó al sistema modular hace 

tres décadas, cuando decidió la renovación de gran parte de su Flota de Mar con la 

opción MEKO que ha sido también adoptada por otras Armadas del mundo, con 

excelentes resultados. La USN ha presentado, junto con la USCG, un proyecto para el 

diseño y la construcción del casco que contendrá al LCS para la primera y también al 

buque principal del proyecto Deepwater55 que impulsa la segunda. Ello racionaliza varios 

procesos de adquisición de medios y presenta un apetecible incentivo para la decaída 

industria naval de EUA. La búsqueda de una flota de buques de alta mar de porte 

intermedio es una especie de acercamiento hacia las características de las Fuerzas 

Navales de mediana envergadura, como las del Cono Sur y la ARA en particular. La 

experiencia acumulada por ARA con este tipo de unidades, y en particular con las de 

diseño modularizado MEKO es un punto de convergencia con USN y un espacio 

favorable de interoperabilidad, merced a su ya mencionada inclinación por los sistemas 

modulares de a bordo para sus futuros DD-X y LCS. Así, ambas Fuerzas convergen 

hacia una línea conceptual de diseño que podría ensanchar la franja de interoperabilidad 

en los años venideros, siempre que la gran disparidad en las logísticas de ambas sea 

adecuadamente considerada. 

Algo similar puede suceder con temas como la doctrina y procedimientos de 

guerra antisubmarina en aguas poco profundas y de guerra cercana a las costas56. La 

experiencia de las Armadas de mediano porte en la operación con submarinos de 

propulsión convencional, así como en la lucha antisubmarina con medios activos, resulta 

un nicho que la USN ha seguido con mucha atención e interés desde varias décadas 

atrás. El posible crecimiento de la presencia de submarinos muy silenciosos – como lo 

son los de propulsión diesel-eléctrica – en zonas marítimas focales complica la 

proyección de fuerzas navales de EUA en los litorales. La USN ha dedicado su esfuerzo 

contra la amenaza de submarinos más ruidosos por su planta nuclear, con métodos de 

detección pasiva para grandes áreas oceánicas de gran profundidad. Una contribución a 

la solución del problema del acceso a zonas focales con interacción desde la costa 

puede encontrarse en niveles más altos que el de la interoperabilidad técnica. Es en el 

nivel operacional que el dominio / control del mar en áreas costeras y de bajas 

profundidades puede lograrse al combinar las capacidades de la USN con otras Fuerzas 

de mar, aire y tierra para materializar una doctrina antisubmarina conjunta y hasta 

integrada, optimizando luego los procedimientos correspondientes. 

4. CONCLUSIONES. 

4.1. Esta Transformación se presenta como una política de estado y como un 

fenómeno in eternum que requiere de diversos niveles de implementación. En los EUA, 

 

55 Sistema integrado de medios operativos de la USCG. 56 Littoral warfare. 

311 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

el fenómeno tiene sus orígenes en una iniciativa presidencial y abarca a todos los 

sectores de la administración pública. Resulta fundamental que el incentivo “disparador” 

de un proceso como éste provenga de la más alta autoridad, por encima de la 

organización a transformar. Esta autoridad deberá explicar claramente cómo visualiza a 

su organización al final del proceso, así como al entorno y al alcance temporal de su 

visión. Muchas de las ideas-fuerza que componen esta estrategia son piezas 

fundamentales para el proceso que lleva a cabo el DoD, como lo es la coordinación 

interinstitucional o la racionalización de recursos y la maximización de la eficiencia en las 

gestiones. Sin embargo, el factor más gravitante es la necesidad de estar preparados 

para los conflictos de un escenario futuro. La anticipación y la elaboración proactiva de 

conceptos y capacidades son piedras fundamentales de este proceso al que no se le 

identifica un plazo de finalización. 

4.2. Un proceso de transformación como el brevemente descripto puede ser encarado 

por cualquier Institución, prescindiendo de su naturaleza, importancia o dimensión. En la 

forma que está planteado, la cantidad de recursos no es gravitante y el desarrollo 

tecnológico tampoco es, por sí mismo, el eje de una transformación. En cambio, el 

desafío reside en contar con una actitud mental favorable a la elaboración de nuevos 

conceptos y a la experimentación de los mismos. Tan es así que aún en los EUA, el 

propio comandante de las FF.AA. ha relativizado la importancia de los avances 

tecnológicos, mientras no se encare antes una transformación del pensamiento militar57. 

4.3. La Transformación busca estimular la innovación y la creación de estrategias que 

deriven en conceptos y, de allí, a la obtención de capacidades que se anticipen al 

conflicto futuro. Busca alcanzar un grado de alistamiento de tipo preventivo, de manera 

de conseguir los objetivos con menor esfuerzo, con mayor eficiencia. 

4.4. La compatibilidad operativa entre organizaciones no tiene porqué resentirse si 

una de ellas procura alcanzar sus objetivos de una manera novedosa, inédita. Mientras 

las dos enfrenten desafíos comunes, o coincidan en la identificación de las amenazas 

que afectan sus intereses, ellas encontrarán fácilmente las maneras de actuar 

cooperativamente en distintos niveles de interoperabilidad. 

4.5. Vimos cómo la USN parece ser la Fuerza que lleva la delantera en este proceso 

de transformación, aunque también existen opiniones que discrepan con dicha 

afirmación. También vimos que la Transformación puede haber cobrado mayor impulso 

después del 11 de septiembre de 2001, pero su génesis política es post-guerra fría. 

Luego de esos infames ataques, varios conceptos se integraron en los EUA: el de la 

coordinación interinstitucional, el de la modalidad conjunta para el accionar militar como 

única alternativa eficaz y el de la interrelación con países aliados y amigos para asuntos 

de Seguridad y de Defensa. Será muy interesante seguir la evolución de los modelos 

estratégicos de instituciones armadas equivalentes durante el próximo decenio, ya sea 

en la sub-región del Cono Sur, en el ámbito de las FF.AA. de ARGENTINA en general, o 

el de la ARA en forma específica. De ese seguimiento podrá apreciarse si prevalecen los 

modelos reactivos de renovación y de modernización, o si se demuestra una actitud 

 

57 George W. BUSH, alocución en ANNAPOLIS,MD el 27 de mayo de 2005.

312 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

anticipadora de los futuros estratégicos posibles. En ambos casos, la ARA cuenta con 

las características requeridas para proponer un modelo de revolución conceptual de la 

defensa, para luego implementar las decisiones adoptadas con visión de futuro. Ello se 

sustenta en que las Armadas en general, por sus culturas profesionales nacidas de un 

ambiente marino que exige previsión, flexibilidad y adaptación, gozan de condiciones 

favorables para enfrentar nuevas formas de desafíos y para estimular las iniciativas 

innovadoras para el cumplimiento de las misiones indelegables de las FF.AA. de la 

Nación. 

4.6. La interoperabilidad surge como resultado de la adopción de estrategias 

convergentes y alcanza su grado más alto en aquellas áreas en las que, de esas 

convergencias, aparecen coincidencias de objetivos. Ello es válido para cualquier nivel 

organizacional que se considere, ya que la interoperabilidad ocurrirá probablemente en 

algún nivel de implementación de las estrategias mencionadas. Por ello, para contribuir a 

profundizar la interoperabilidad ARA-USN, surge como un factor gravitante que ambas 

encuentren coincidencias en sus diseños de futuros escenarios estratégicos. De esta 

manera y a través de la implementación de sus estrategias de frente a horizontes 

equivalentes, las dos Instituciones generarán numerosas medidas convergentes que 

podrán dar lugar a un mayor espacio para la colaboración entre ambas. 

4.7. Los despliegues de unidades de la ARA o de otras Fuerzas, por fuera de sus 

zonas orgánicas de jurisdicción funcional, para integrarse con componentes de otras 

Fuerzas extranjeras son un síntoma y a la vez un renovado desafío de interoperabilidad. 

Esta relación logra mejores niveles cuando se reducen los condicionamientos operativos 

o se los define con claridad y con suficiente anticipación, a través de los 

correspondientes acuerdos celebrados a niveles más altos que las Instituciones 

proveedoras de los medios. 

313 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

APÉNDICE 1

1 PÁRRAFOS EXTRAÍDOS DEL LIBRO BLANCO DE LA DEFENSA, 

PUBLICADO EN BUENOS AIRES EN 1999. 

”CAMBIOS EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL - La aparición de nuevos desafíos. 

LOS EFECTOS SOBRE LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA. 

Existen fuentes de inestabilidad, que engloban todos los bolsones de esta 

característica que afloran en el mundo, en función de las disputas extra o intra-fronteras 

de raíz histórica, cultural o territorial y que aparecen ante la percepción internacional 

como situaciones potencialmente críticas, que en función de su evolución, pueden incidir 

sobre su seguridad. 

Fenómenos de esta naturaleza eran antes marginales en relación con los 

problemas básicos de seguridad y de defensa. 

Sin embargo, por su tras nacionalización, entrecruzamiento e incidencia en el 

proceso de globalización, tienden a ser motivo de atención de esos campos de acción 

estatal, por no ser factor de escape a su influencia, el sólo hecho de pertenecer a 

determinado ámbito geográfico, resultando en consecuencia dificultosa la distinción de 

su carácter externo o interno. 

Lejos de significar una militarización de la aproximación a estos nuevos 

problemas, los cambios en desarrollo requieren amoldar a los componentes que integran 

la defensa del Estado, incluyendo a sus Fuerzas Armadas, para adaptarlos a las nuevas 

demandas.....” 

“...la degradación del medio ambiente, el crimen internacional organizado, las 

amenazas a la institucionalidad democrática en países de la región, el tráfico ilegal de 

armas, el contrabando, las migraciones clandestinas y el narcoterrorismo constituyen 

amenazas no tradicionales. De todas ellas, el narcoterrorismo ha demostrado que su 

poder corruptor puede derivar en una influencia significativa en los gobiernos de los 

Estados. Su expansión está generando dificultades de compleja resolución: 

− desde el punto de vista militar, actúa como catalizador de conflictos entre Estados 

y puede incluso provocar la intervención de poderes extra regionales; 

− desde el punto de vista político, atenta contra el monopolio de la fuerza que 

detenta el Estado, toda vez que posibilita zonas liberadas en el territorio del propio país, 

o en territorio de países vecinos. 

El narcoterrorismo también amenaza el capital social y la estabilidad de los 

países... Al narcoterrorismo le crea un ambiente propicio la pobreza extrema, la 

desigualdad social, la desigual distribución económica, la corrupción, el contrabando, las 

migraciones clandestinas, el daño a la ecología y la depredación de los recursos 

314 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

naturales. Por ello, el progreso y la cohesión social son complementarios de la Defensa y 

la seguridad... 

Las Fuerzas Armadas de la República Argentina, al igual que las de muchos 

países del mundo, desempeñan un importante papel de apoyo a otras agencias del 

Estado que tienen a su cargo los aspectos operativos de la lucha contra estas 

actividades ilegales. 

La dinámica de las relaciones internacionales obliga a mantener una actitud de 

seguimiento permanente de la evolución estratégica. .... Estar preparados para lo 

imprevisto parece ser la cualidad central del concepto de "vigilia estratégica" que se 

perfila como la doctrina prevaleciente. 

Es necesario contar con Fuerzas Armadas de estructura flexible y potencial 

combinable para poder responder a amenazas fluctuantes, dinámicas y sorpresivas ....” 

315 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

APÉNDICE 2

TABLA DE SIGLAS Y ABREVIATURAS 

(ordenadas alfabéticamente) 

ARA: Armada de la República Argentina. 

BRAC: Base Realignment and Closures. 

CSG: Carrier Strike Group. 

C4I2–ISR: Control, Communications, Command, Computing, Information, Intelligence, 

Surveillance and Reconaissance. 

DoD: Department of Defense. 

EUA: EE.UU. de América. 

FF.AA.: Fuerzas Armadas. 

FFEE: Fuerzas Especiales. 

GWOT: Global War on Terrorism. 

LCS: Littoral Combat Ship. 

NCO: Network-Centric Operations. 

NCW: Network-Centric Warfare. 

NSS: National Security Strategy. 

OFT-DoD: Office of Force Transformation – Department of Defense. 

OMP: Operaciones de Mantenimiento de la Paz. 

OOTW: Operations Other than War. 

PNA: Prefectura Naval Argentina. 

SP21: Sea Power 21, de la USN. 

USMC: U.S. Marine Corps. 

USCG: U.S. Coast Guard. 

316 
Interoperabilidad en Tiempos de Transformación 

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Washington, DC. Año 2003.-. 

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LARRINAGA, Federico, “LA ARGENTINA, NUEVO ALIADO EXTRA OTAN DE LOS 

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GADDIS, John, “A Grand Strategy of Transformation”, Publicación Foreign Policy, March 

2003. 

 

317 
Arnold Brenes Castro - Bio

6a.htm[1/8/20, 11:11:44 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 2 Fall 2005

La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la

legislación costarricense

Arnoldo Brenes Castro

El autor es licenciado en Derecho por la Universidad de Costa Rica, con una

Maestría en Derechos Humanos por la Universidad de Essex, Reino Unido.

Desde el año 2000 labora en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto

como Asesor del Ministro y a partir del 2002 es miembro de la Comisión

Asesora en Derecho Internacional. Actualmente funge como Secretario de la

Comisión Interinstitucional sobre Terrorismo, y es el Punto de Contacto

Nacional para Costa Rica del Comité Interamericano contra el Terrorismo.

Anteriormente laboró en la Fundación Arias por la Paz y el Progreso Humano,

donde coordinó el Programa de Seguridad y Desmilitarización, y ha fungido

como profesor en programas de Maestría de la Universidad para la Paz de las

Naciones Unidas.

Ha realizado diversos cursos sobre temas relacionados con la seguridad y la

defensa, y publicado varios artículos sobre la materia, así como el estudio

“Soldados como Empresarios: los Negocios de los Militares en

Centroamérica” (1998) y el informe de la conferencia “The Leadership

Challenges of Demilitarization in Africa” (1999).

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La Convención Interamericana contra el 

Terrorismo y la legislación costarricense 

Arnoldo Brenes Castro∗

Secretario de la Comisión Interinstitucional sobre Terrorismo (CISTE) 

Introducción 

El 3 de junio de 2002, Costa Rica y otros veintinueve Estados firmaron la 

Convención Interamericana contra el Terrorismo durante la XXXII Asamblea General de 

la Organización de Estados Americanos, celebrada en Bridgetown, Barbados. La 

Convención fue posteriormente presentada a la Asamblea Legislativa costarricense para 

su aprobación, correspondiéndole a la Comisión de Relaciones Internacionales y 

Comercio Exterior su estudio. Sin embargo, a lo largo de las discusiones que se tuvieron 

en dicha Comisión surgieron una serie de interrogantes y preocupaciones sobre algunos 

aspectos del instrumento1

. 

En pocas palabras, las preocupaciones de las señoras y los señores diputados 

giraban principalmente en torno a la falta de una definición universal de lo que se 

considera “terrorismo”, y a las consecuencias jurídicas que esto pudiera tener en la 

aplicación eventual de la Convención. En particular, se expresaba preocupación por los 

efectos de la ausencia de una definición de terrorismo sobre algunas reglas contenidas 

en la Convención, como son el principio de no considerar los delitos de terrorismo como 

delitos políticos, o bien la denegación del refugio o el asilo a presuntos terroristas. 

Con el fin de brindar insumos adicionales para una mejor comprensión del origen 

y efectos sobre la legislación costarricense de algunos elementos de la Convención, el 

25 de noviembre de 2003, se realizó una presentación ante la Comisión de Relaciones 

Internacionales. El presente ensayo está basado en el texto elaborado con ocasión de 

dicha presentación, el cual se ha adaptado para ser publicado, como un aporte al estudio 

de una temática que es novedosa en nuestro país. 

El objetivo principal de este ensayo, por lo tanto, es analizar algunos de los 

aspectos de la Convención sobre los que en apariencia había dudas, con el propósito de 

intentar aclararlas. No se pretende ni se intenta realizar un análisis exhaustivo de toda la 

 

* Asesor del Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, Coordinador de la Comisión de Revisión de 

la Legislación costarricense sobre Terrorismo, Punto de Contacto Nacional del Comité 

Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) y Secretario de la Comisión Interinstitucional sobre 

Terrorismo (CISTE). 

1

 Ver sobre todo las actas de la Comisión de Relaciones Internacionales de las sesiones ordinarias 

N° 37 de 25 de marzo de 2003 y N° 4 de 10 de junio de 2003. 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

Convención, sino sólo de aquellos aspectos en los cuales se había manifestado una 

preocupación expresa. 

Para lograr este objetivo, en primer término se hará una breve referencia al 

contexto internacional de la lucha contra el terrorismo a la fecha en que se firmó la 

Convención Interamericana. De él se derivan una serie de obligaciones y compromisos 

para los Estados que han surgido de los principales foros multilaterales, como la 

Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Organización de Estados Americanos 

(OEA) y el Sistema de integración Centroamericana (SICA), que explican la razón de 

algunas de las medidas que se están tomando internacionalmente. En este contexto se 

destaca la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de la ONU. 

En esta temática es importante conocer algunas de las acciones que Costa Rica 

ha tomado en cumplimiento de estas obligaciones, como parte del marco más amplio de 

los esfuerzos que el país realiza para cooperar en la lucha internacional contra el 

terrorismo. 

En segundo lugar, se hará mención al problema de la falta de definición universal 

del “terrorismo”. 

En tercer lugar, y con el fin de abordar posteriormente uno a uno los temas 

concretos que han sido objeto de discusión en la Comisión de Relaciones 

Internacionales de la Asamblea Legislativa, y en los cuales parecían radicar las 

principales dudas, se analizará brevemente la normativa jurídica nacional e internacional 

sobre la lucha contra el terrorismo. Para ello, en primera instancia se hará un repaso 

rápido de los artículos del Código Penal que se refieren a delitos relacionados con 

terrorismo. Posteriormente, se verán las conductas delictivas establecidas por las diez 

convenciones internacionales sobre las cuales se basa la Convención Interamericana, 

relacionándolas con la normativa respectiva del Código Penal costarricense. 

El propósito de este ejercicio es demostrar que en realidad la mayoría de las 

conductas delictivas definidas como actos de terrorismo por estas convenciones ya 

están contempladas en nuestro ordenamiento jurídico, si bien en algunos casos la 

tipificación no recoge absolutamente todos los elementos establecidos en las 

convenciones respectivas. Así que, por lo menos en este respecto, no hay mayor 

novedad para nuestra legislación que se derive de la Convención. Asimismo, este 

ejercicio demuestra que de ninguna manera la falta de una definición universalmente 

aceptada sobre el terrorismo significa que se esté violando el principio de legalidad o de 

tipicidad en materia penal, pues las conductas delictivas relacionadas con terrorismo 

están claramente definidas, tanto en la normativa internacional como en nuestro 

ordenamiento interno. 

Finalmente, se abordarán algunas cuestiones puntuales que fueron expresadas 

durante el análisis de la Convención, como son la exclusión del terrorismo como delito 

político o conexo con motivaciones políticas, y la regla de procurar denegar el refugio o 

el asilo a personas que estén relacionadas con el terrorismo. Estos temas se analizarán 

a la luz de la normativa internacional y nacional, con el objetivo de constatar que dichas 

disposiciones ni son nuevas ni presentan riesgo de roce constitucional o legal para el 

país. 

319 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

1.- El contexto internacional actual de la lucha contra el terrorismo 

Si bien la lucha internacional contra el terrorismo data ya de hace varias 

décadas2

, el tema evidentemente cobró nueva relevancia global a partir de los ataques 

que Estados Unidos sufrió el 11 de setiembre de 2001, en los cuales murieron 

ciudadanos de 78 países del mundo, incluidos 28 países americanos. Estos ataques 

generaron reacciones en los diferentes foros internacionales y regionales, tomándose 

una serie de medidas para combatir más activamente el terrorismo. En el caso de Costa 

Rica, se repasarán brevemente las acciones más relevantes que se dieron 

posteriormente al 11 de setiembre en los tres ámbitos principales de sus relaciones 

internacionales: el Sistema de las Naciones Unidas, el Sistema Interamericano y el 

Sistema de Integración Centroamericana. 

1.1.- En el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas 

Como una reacción inmediata, el 28 de septiembre de 2001, el Consejo de 

Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) emitió la Resolución 1373 

(2001) actuando sobre la base del Capítulo VII de la Carta de la ONU, razón por la que 

su cumplimiento es de acatamiento obligatorio para los Estados miembros de la 

Organización. Bajo esta Resolución se requiere a los Estados que, entre otras cosas: 

a) Prevengan y repriman la financiación de los actos de terrorismo. 

b) Tipifiquen como delito el financiamiento intencional de los actos de terrorismo. 

c) Congelen sin dilación los recursos financieros de terroristas. 

d) Se abstengan de proporcionar todo tipo de apoyo, activo o pasivo, a las entidades 

o personas que participen en la comisión de actos de terrorismo, inclusive reprimiendo el 

reclutamiento de miembros de grupos terroristas y eliminando el abastecimiento de 

armas a los terroristas. 

e) Tipifiquen los actos de terrorismo como delitos graves y aseguren el 

enjuiciamiento de toda persona que participe en la financiación, planificación, 

preparación o comisión de actos de terrorismo o preste apoyo a esos actos. 

f) Impidan la circulación de terroristas o de grupos terroristas mediante controles 

eficaces en frontera y controles de la emisión de documentos de identidad y de viaje, y 

mediante la adopción de medidas para evitar la falsificación, la alteración ilegal y la 

utilización fraudulenta de documentos de identidad y de viaje. 

 

2

 Por ejemplo, en el ámbito internacional, ya desde la década de los años 60 se dan las primeras 

convenciones que establecen ciertos delitos relacionados con terrorismo, como la “Convención 

sobre infracciones a ciertos actos cometidos a bordo de aeronaves” de 14 de septiembre de 1963. 

De manera similar, en el ámbito Interamericano existe la “Convención Interamericana para 

prevenir y sancionar los actos de terrorismo configurados en delitos contra las personas y la 

extorsión conexa cuando estos tengan trascendencia internacional” de 2 de febrero de 1971. 

Asimismo, en abril de 1996 se realizó la Primera Conferencia Interamericana Especializada sobre 

Terrorismo en Lima, y en noviembre de 1998 se llevó a cabo la segunda, en la cual se recomendó 

la creación del Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE), que se creó en 1999. 

320 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

Por otra parte, la citada Resolución insta a todos los Estados a adherirse lo antes 

posible a los convenios y protocolos internacionales pertinentes relativos al terrorismo, y 

a cooperar entre sí para impedir la comisión de actos de terrorismo. Asimismo, la 

Resolución crea el Comité contra el Terrorismo (CTC), adscrito al Consejo de Seguridad, 

y solicita a los Estados que presenten un informe ante dicho Comité sobre las acciones 

que se estén aplicando o se vayan a aplicar para combatir el terrorismo y dar 

cumplimiento a la Resolución 1373. 

Esta Resolución declara “que los actos, métodos y prácticas terroristas son 

contrarios a los propósitos y principios de las Naciones Unidas y que financiar 

intencionalmente actos de terrorismo, planificarlos e incitar a su comisión también es 

contrario a dichos propósitos y principios de las Naciones Unidas.” 

1.2.- En el ámbito de la Organización de los Estados Americanos 

En el ámbito interamericano, el Consejo Permanente de la Organización de los 

Estados Americanos (OEA) se reunió el 19 de septiembre de 2001 para analizar la 

respuesta de la OEA a los ataques terroristas del 11 de setiembre, y decidió convocar 

tanto una Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores, de 

conformidad con la Carta de la OEA, como al Órgano de Consulta (igualmente 

compuesto por los Ministros, quienes actúan como “Órgano de Consulta”), de 

conformidad con el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).3

 

De esta manera, la XXIII Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones 

Exteriores y la XXIV Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores actuando como 

Órgano de Consulta se llevaron a cabo el 21 de septiembre de 2001 siguiente. Es en la 

XXIII Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores, precisamente 

presidida por Costa Rica, que se adoptó una resolución en la cual, entre otras cosas, se 

solicita al Consejo Permanente de la OEA que elabore un borrador de convención 

hemisférica contra el terrorismo para que fuera conocida durante la Asamblea General 

de 2002. Para dar cumplimiento a este mandato, se creó un Grupo de Trabajo, presidido 

por el Representante Permanente de México ante la OEA, que luego de tres sesiones 

formales entre noviembre de 2001 y marzo de 2002, cumplió con la tarea encargada. De 

esta manera, el 3 de junio de 2002, durante la XXXII Asamblea General de la OEA, 

celebrada Bridgetown, Barbados, treinta Estados Miembros de la Organización, entre 

ellos Costa Rica, firmaron la Convención Interamericana contra el Terrorismo. El 6 de 

julio de 2003 la Convención entró en vigor, un mes después de que el sexto país—

Nicaragua—depositó su instrumento de ratificación, como lo establece su artículo 22. 

1.3.- En el ámbito del Sistema de Integración Centroamericana 

En el ámbito centroamericano, cabe mencionar que como reacción inmediata a 

los ataques terroristas del 11 de septiembre, se llevó a cabo una Reunión de Jefes de 

Estado y de Gobierno en Tegucigalpa, el 19 de septiembre de 2001. En dicha Reunión, 

 

3

 Para mayor detalle sobre los antecedentes, contenido y proceso de negociación de la 

Convención Interamericana contra el Terrorismo, ver Lagos, E. y Rudy, T. D., “Preventing, 

Punishing and Eliminating Terrorism in the Western Hemisphere: a post 9/11 Inter-American 

Treaty” en Fordham International Law Journal (Volumen 26, Número 6, Junio de 2003) pp. 1619-

1648. 

321 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

los Jefes de Estado y de Gobierno de Centroamérica emitieron una Declaración en la 

que condenan los actos terroristas del 11 de septiembre y elaboran una serie de 

directrices para que Centroamérica combata unida, el terrorismo internacional. 

De conformidad con el mandato de los Jefes de Estado y de Gobierno, la 

Comisión de Seguridad de Centroamérica, conformada por los Viceministros de 

Relaciones Exteriores, Defensa y Seguridad, se reunió en Tegucigalpa el 27 de 

septiembre, y elaboró las bases para un Plan centroamericano de cooperación integral 

contra el terrorismo y actividades conexas. Se le encargó a las Subcomisiones de 

Seguridad, Defensa y Jurídica que se reunieran para concluir la elaboración de dicho 

Plan. Estas subcomisiones se reunieron en Tegucigalpa el 23 y 24 de octubre y 

aprobaron una serie de acciones estratégicas para combatir el terrorismo en el ámbito 

regional: intercambio de información, refuerzo de la seguridad en las fronteras, puertos y 

aeropuertos, refuerzo de los controles y vigilancia de los flujos migratorios y el 

fortalecimiento de las legislaciones penales, entre otras medidas. 

2.- Acciones de Costa Rica 

Una de las primeras medidas que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 

impulsó fue iniciar el proceso de adhesión a las dos convenciones internacionales contra 

el terrorismo que Costa Rica no había suscrito4

, y el proceso de ratificación de las cuatro 

que sí se habían firmado pero estaban pendientes de ratificación5

. De esta forma, entre 

octubre de 2001 y septiembre de 2002, la Asamblea Legislativa aprobó las seis 

convenciones internacionales sobre terrorismo de las que Costa Rica no era parte 

todavía—así como la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional y 

sus tres Protocolos—y posteriormente se completó el trámite de depósito de los 

instrumentos respectivos. En consecuencia, Costa Rica es actualmente parte del marco 

jurídico internacional diseñado para prevenir y combatir el terrorismo, que consiste en 

doce convenciones internacionales. 

Otra medida importante que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto adoptó 

fue la conformación de un Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre Terrorismo, en 

octubre de 2001, con representación de diversos Ministerios y otras instancias estatales 

cuyo trabajo se relaciona o pueda relacionar de una forma u otra con diversos aspectos 

de la seguridad y, en particular, con el terrorismo. Este Grupo de Trabajo se constituyó 

con el doble propósito de hacer entrega de las doce convenciones internacionales sobre 

terrorismo y la Resolución 1373 a las instancias participantes y, además, para que 

asistiera en la elaboración del primer informe que Costa Rica debía presentar al Comité 

contra el Terrorismo (CTC) del Consejo de Seguridad de la ONU, según lo establecía la 

 

4

 La Convención Internacional contra la toma de Rehenes (Nueva York, 17 de diciembre de 1979) 

y la Convención para la Protección Física de Material Nuclear (Viena, 3 de marzo de 1980). 

5

 Convención Internacional para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo (Nueva York, 9 de 

diciembre de 1999); Convención para la Supresión de Actos Ilegales contra la Seguridad de la 

Navegación Marítima (Roma, 10 de marzo de 1988); Protocolo para la supresión de Actos Ilegales 

contra la Seguridad de Plataformas Fijas ubicadas sobre la Plataforma Continental (Roma, 10 de 

marzo de 1988); y el Protocolo para la Supresión de Actos Ilegales de violencia en Aeropuertos 

que sirven a la Aviación Civil Internacional (Montreal, 24 de febrero de 1988). 

322 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

Resolución 1373. Cabe mencionar que con la asistencia de este Grupo, a la fecha se 

han elaborado cuatro informes para el CTC. 

Asimismo, el Grupo de Trabajo se constituyó en una Comisión Interinstitucional 

para la Revisión de la Legislación Costarricense sobre Terrorismo, encargada de 

elaborar un proyecto de ley que le permitiera al país dar cumplimiento a las obligaciones 

internacionales derivadas de las convenciones y requerimientos internacionales sobre la 

materia. El proyecto de “Ley para el Fortalecimiento de la Legislación costarricense 

sobre Terrorismo”, preparado por la Comisión, se encuentra actualmente en 

conocimiento de la Comisión de Narcotráfico de la Asamblea Legislativa.6

El Grupo de Trabajo también resultó ser una instancia efectiva para definir las 

posiciones nacionales sobre el tema del terrorismo que se presentarían en foros 

internacionales, así como para coordinar algunas políticas y acciones nacionales en la 

materia. 

El Poder Ejecutivo, considerando la importancia de las funciones llevadas a cabo 

por el Grupo de Trabajo sobre Terrorismo, decidió darle carácter permanente, por lo que 

mediante Decreto Ejecutivo número No 31659-MP-RE-SP-H-J-MOPT publicado en La 

Gaceta del 26 de febrero de 2004 se constituyó la Comisión Interinstitucional sobre 

Terrorismo (CISTE), presidida por el Ministerio de la Presidencia e integrada además por 

los ministerios de la Presidencia, de Relaciones Exteriores, de Seguridad, de Justicia, de 

Transportes y de Hacienda, así como las direcciones de Inteligencia, Migración, Aviación 

Civil, Aduanas, y Navegación y Seguridad, al igual que la Procuraduría General de la 

República, el Instituto Costarricense sobre drogas, la Superintendencia General de 

Entidades Financieras, la Superintendencia General de Valores y la Superintendencia 

General de Pensiones. 

Posteriormente, por medio del Decreto Ejecutivo No 32356-P-RREE-G-SP-H-JMOPT-MICIT-MAG-S, publicado en La Gaceta del 16 de mayo de 2005, se amplió la 

composición de la Comisión, de manera que se incluya además al Ministerio de Ciencia 

y Tecnología—por su vinculación con el tema del terrorismo cibernético, y los ministerios 

de Salud y Agricultura y Ganadería, así como al Instituto Costarricense de Acueductos y 

Alcantarillados, debido a los retos que presenta el bioterrorismo. 

3.- El tema de la definición del terrorismo 

Durante las sesiones de discusión de la Convención en la Comisión de 

Relaciones Internacionales, se expresó la preocupación por la falta de una definición 

universal del “terrorismo” y por las posibles consecuencias de esta aparente falta de 

definición general. Por ejemplo, se ha dicho que la falta de definición del “terrorismo” por 

parte de la Convención podría tener el problema que “...no todos los países que vayan a 

 

6

 El proyecto de Ley para el Fortalecimiento de la Legislación Costarricense sobre Terrorismo fue 

también analizado durante tres talleres, organizados por el Comité Interamericano contra el 

Terrorismo (CICTE) de la OEA, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito 

(UNODC) y el Instituto Latinoamericano para la Prevención del Delito (ILANUD), con el auspicio de 

los Gobiernos de Costa Rica y Canadá, que se llevaron a cabo del 20 al 22 de enero de 2004, el 8 

octubre de 2004 y el 17 de marzo de 2005. Durante los talleres el proyecto de Ley fue analizado 

por expertos internacionales, quienes brindaron una serie de recomendaciones para mejorarlo. 

323 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

suscribir el convenio y en consecuencia, (cuando) se produzca la cooperación policial o 

judicial, estamos entendiendo lo mismo por terrorismo. Es decir, si bien es cierto se está 

utilizando el mismo lenguaje, terrorismo, el contenido que se le dé a este concepto, en 

cada uno de los países, puede ser diferente y, esto puede traer algunos problemas o 

inconvenientes, al momento de la cooperación, o bien algunas indefiniciones que habría 

que precisar en el caso nuestro... haciendo reserva, si fuera del caso y, entendiendo por 

tales lo que la legislación costarricense entienda por terrorismo.”7

En esa misma sesión, más adelante se dijo que “...de aprobarse en la forma en 

que está el texto de la Organización de Estados Americanos, sobre terrorismo, al no 

definirlo y establecer una serie de obligaciones de intercambio entre diferentes países, si 

nosotros no hacemos la salvedad o no decimos expresamente al ratificar, lo que 

estamos entendiendo por actividad terrorista y por financiamiento de esa actividad, lo 

que la legislación costarricense entiende por tal, podríamos ampliar en forma muy 

irracional la cooperación en situaciones donde realmente podrían hasta rozar con 

nuestro sistema constitucional...”8

 

Este temor por las consecuencias de la aparente falta de definición del terrorismo 

se ha reflejado, a su vez, en otras preocupaciones de las señoras y señores diputados, 

por ejemplo, en las implicaciones que la Convención Interamericana tendría en relación 

con las figuras del asilo y el refugio, al igual que con la regla de no considerar los actos 

terroristas como delitos políticos para efectos de extradición o de cooperación judicial. 

Por ello, parece vital abordar en primera instancia el tema de la definición del terrorismo. 

Desde nuestro punto de vista, es incorrecto pensar que la ausencia de una 

definición universalmente aceptada de lo que es “terrorismo” pueda derivar en los 

problemas que se han indicado. En primer lugar, el terrorismo, al igual que la corrupción, 

es un fenómeno sociológico-político, difícil de definir, y que está sujeto a diversas 

interpretaciones según las particularidades culturales y religiosas, o bien los intereses 

políticos. En el ámbito de las Naciones Unidas, por ejemplo, los intentos por elaborar una 

Convención General sobre Terrorismo Internacional9

 se han visto reiteradamente 

frustrados por la dificultad de lograr un acuerdo sobre lo que constituye terrorismo, en 

particular por su relación con situaciones de conflicto armado interno—en particular las 

llamadas “guerras de liberación nacional”—o bien por el debate sobre si los Estados 

pueden o no cometer actos de terrorismo, entre otros aspectos controversiales. 

Aparte de las dificultades políticas mencionadas, se debe reconocer que lograr 

una definición general sobre terrorismo también conlleva problemas técnicos, en 

particular porque si es demasiado restrictiva se corre el riesgo de excluir situaciones 

potenciales, y si por el contrario es excesivamente amplia, no tendría mayor utilidad por 

imprecisa. Al respecto, hay tres elementos que pueden incluirse en la definición: los 

autores, los medios y la motivación; es decir, quién lo comete, cómo lo comete y para 

qué lo comete. 

 

7

 Ver Acta N° 4 de la Comisión de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, sesión de 10 de 

junio de 2003.

8 Ibid. 9

 La elaboración de esta Convención está a cargo de un Comité Especial, establecido por la 

Resolución de la Asamblea General 51/210 de 17 de diciembre de 1996. 

324 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

En cuanto a los autores, si bien los actos de terrorismo generalmente son 

causados por grupos organizados, también pueden ser cometidos por individuos 

aislados, por lo que parece lógico pensar que una definición no podrá limitarse a sujetos 

que formen parte de un grupo terrorista. Por ejemplo, el CTC ha insistido en que al 

momento en que los países elaboren su propia legislación antiterrorista se prevea que el 

delito de reclutamiento de personas para cometer actos de terrorismo pueda ser llevado 

a cabo incluso por una sola persona, que no forme parte de un grupo. 

Por otra parte, en cuanto a los medios utilizados para cometer actos de 

terrorismo, la definición también debe ser suficientemente amplia como para no excluir 

medios poco convencionales, tales como los aviones utilizados en los ataques del 11 de 

septiembre. Por ello, la mayoría de las definiciones existentes se concentran más en la 

motivación de los actos terroristas o bien en los resultados esperados por dichas 

acciones. Sin embargo, en cuanto a estos aspectos, la definición igualmente debe ser 

amplia, pues junto con las tradicionales reivindicaciones políticas o religiosas—

incluyendo la posibilidad de exigir a un Gobierno o a un organismo internacional el hacer 

o dejar de hacer algo—pueden haber fines meramente anarquistas o incluso financieros, 

por ejemplo cuando se produce una alianza entre la insurgencia y el crimen organizado 

transnacional. 

Por último, en cuanto al resultado en sí, es claro que el terror se produce no sólo 

hiriendo y matando personas, sino también secuestrándolas para exigir condiciones 

políticas por su liberación, o incluso destruyendo infraestructura de importancia 

estratégica. Debido a esto, no parece conveniente limitar una definición general de 

terrorismo al establecer resultados muy específicos. 

Por todo lo anterior, una definición universal sobre terrorismo al final 

probablemente deberá ser sumamente general y centrarse principalmente en el fin del 

acto terrorista: crear “terror”entre la población civil, por cualquier medio. 

Sin embargo, desde el punto de vista penal, lo que importa para el principio de 

legalidad es que las conductas delictivas asociadas con el terrorismo sí estén claramente 

descritas y que se les haya asignado una sanción. En este sentido, la Procuraduría 

General de la República, en su Pronunciamiento Jurídico O.J. 101-2003, de fecha 26 de 

junio de 2003, emitido precisamente con ocasión de una consulta parlamentaria sobre la 

Convención Interamericana contra el Terrorismo, se refiere a este aspecto, citando 

jurisprudencia constitucional sobre los requisitos de legalidad constitucional que rigen en 

materia penal a la hora de definir el tipo penal, que son la descripción del conducta y la 

pena correspondiente.10

Cuando se redactó la Convención Interamericana, considerando la conocida 

dificultad de lograr consenso en torno a una única definición sobre terrorismo—y 

verificado esto luego de algunos intentos en el seno del Grupo encargado de redactar la 

Convención—deliberadamente se optó por la fórmula de obviar la definición y más bien 

describir las conductas que se considerarían actos de terrorismo. Para ello, el artículo 2 

de la Convención Interamericana remite a diez convenciones internacionales que sí 

 

10 Sala de la Jurisdicción Constitucional, Voto N° 3686-93 de 30 de julio de 1993. 

325 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

definen diversas acciones que internacionalmente se consideran actos de terrorismo11. 

Esta técnica no es nueva, pues ya la Convención Internacional para la Supresión del 

Financiamiento al Terrorismo de 1999 utiliza un recurso similar, al remitir a una serie de 

convenciones internacionales para definir los actos terroristas. La mayoría de los delitos 

contenidos en el listado del artículo 2 ya están tipificados en nuestro Código Penal—si 

bien con algunas carencias—contando por lo tanto con las penas respectivas. 

Es por esta razón que para todos los Estados Partes de la Convención 

Interamericana sí está claramente definido cuáles conductas se considerarán actos de 

terrorismo. Por lo tanto, no importa que no exista una definición universalmente aceptada 

sobre el terrorismo, ni que tanto la Convención Interamericana como nuestro Código 

Penal no definan lo que es terrorismo, pues al hablar de “terrorismo” se entiende que se 

está haciendo referencia exclusivamente a los delitos establecidos en las diez 

convenciones internacionales enumeradas en el artículo 2. Cualquier solicitud de 

cooperación judicial entre Estados Partes versaría sobre estos delitos específicos y no 

sobre un concepto vago e indefinido de “terrorismo”. En virtud de lo anterior, no tendría 

sentido hacer una declaración interpretativa al ratificar la Convención para indicar qué es 

lo que Costa Rica entiende por terrorismo, pues la misma Convención se encarga de 

hacer esta aclaración. 

Como respaldo de la anterior tesis, puede hacerse una analogía entre el 

terrorismo y la corrupción, pues ambos son conceptos sociológico-políticos más que 

jurídicos. Al igual que sucede con el terrorismo, el Código Penal costarricense no define 

lo que es la “corrupción” en general, pero sí contempla una serie de tipos penales que 

sancionan actos específicos de corrupción, por ejemplo aquellos contemplados en el 

Título XV—Delitos contra los Deberes de la Función Pública—del Código Penal 

(artículos 331 al 358). Asimismo, la Convención Interamericana contra la Corrupción 

(adoptada en Caracas, Venezuela, el 29 de marzo de 1996) tampoco contiene una 

definición general sobre la corrupción, pero enumera, en su artículo VI, una serie de 

actos de corrupción y establece la obligación de los Estados Partes de tipificar como 

delitos en la legislación interna estos actos. La Convención Interamericana contra el 

Terrorismo aplica una técnica similar, aunque en vez de establecer directamente en su 

articulado los actos que son considerados como terroristas, remite a las diez 

Convenciones internacionales mencionadas en su artículo 2. 

4.- El terrorismo en la legislación penal costarricense 

Hechas las consideraciones anteriores, es importante ahora repasar el Código 

Penal de Costa Rica para identificar el tratamiento que éste le ha dado a los delitos 

 

11 Hay otras dos convenciones internacionales sobre terrorismo que no fueron incluidas en el 

artículo 2 de la Convención Interamericana, que son el Convenio sobre las infracciones y ciertos 

actos cometidos a bordo de las aeronaves (Tokio, 14 de septiembre de 1963) y el Convenio sobre 

marcación de explosivos plásticos para los fines de detección (Montreal, 1 de marzo de 1991). La 

razón de su exclusión es que no tipifican delitos específicos. Ver Lagos, E. y Rudy, T. D., 

“Preventing, Punishing and Eliminating Terrorism in the Western Hemisphere: a post 9/11 InterAmerican Treaty”, op. cit. p. 1629. 

326 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

relacionados con terrorismo. Para ello se transcribirán los artículos que específicamente 

se relacionan con terrorismo12: 

4.1.- “Incendio o explosión 

Artículo 246.- Será reprimido con prisión de cinco a diez años el que, mediante 

incendio o explosión, creare un peligro común para las personas o los bienes. 

La pena será: 

1) De seis a quince años de prisión, si hubiere peligro de muerte para alguna persona, si 

existiere peligro de destrucción de bienes de valor científico, artístico, histórico o 

religioso, si se pusiere en peligro la seguridad pública, o si se tuvieren fines terroristas. 

2) De diez a veinte años de prisión, si el hecho causare la muerte o lesiones gravísimas 

a alguna o algunas personas, o si efectivamente se produjere la destrucción de los 

bienes a que se refiere el inciso anterior. 

3) De cinco a diez años de prisión, si a causa del hecho se produjere otro tipo de 

lesiones, o se destruyeren bienes diferentes a los enumerados en los párrafos 

anteriores. 

Para los fines de este artículo y de los artículos 274 y 374, se considerarán actos de 

terrorismo los siguientes: 

a) Los hechos previstos en los artículos 215, incisos 5) y 6) 13 y 258 de este Código14. 

b) Los atentados contra la vida o la integridad corporal de funcionarios públicos o de 

diplomáticos o cónsules acreditados en Costa Rica o de paso por el territorio nacional. 

c) Los atentados contra naves, aeronaves en tierra, vehículos de transporte colectivo, 

edificios públicos o de acceso al público, cometidos mediante la utilización de armas de 

fuego o explosivos, o mediante la provocación de incendio o explosión.” 

4.2.- “Secuestro extorsivo 

Artículo 215.- Se impondrá prisión de diez a quince años a quien secuestre a 

una persona para obtener rescate con fines de lucro, políticos, político-sociales, 

religiosos o raciales (...) 

La pena será de quince a veinte años de prisión: 

(...) 

 

12 Los subrayados en la trascripción de los artículos son para efectos de resaltar las menciones al 

terrorismo y no constan en los textos originales. 

13 Nota: deberían ser los incisos 7 y 8 del art. 215. Cuando se hizo la reforma del artículo 215 en 

2001 para adicionar dos nuevos incisos posiblemente no se tomó en cuenta lo establecido en el 

art. 246. 

14 Nota: en una edición del Código Penal de febrero de 2001, el artículo 246 hace referencia al 

artículo 260 en vez del 258. En diciembre de 1997 se reformaron varios artículos (entre ellos el 

246) y se varió la numeración de otros, incluyendo el 260 (que anteriormente era el 258). 

327 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

7. Cuando la persona secuestrada sea un funcionario público, un diplomático o cónsul 

acreditado en Costa Rica o de paso por el territorio nacional y para liberarla se exijan 

condiciones políticas o político-sociales. 

8. Cuando el secuestro se realice para exigir a los poderes públicos nacionales o de un 

país amigo, una medida o concesión.” 

4.3.- “Apoderamiento ilícito o destrucción de aeronaves 

Artículo 260.- Será reprimido con prisión de cinco a quince años quien: 

a) Se apoderare, mediante violencia en las personas o en las cosas, o utilizando 

amenazas graves, de una aeronave que se encuentre en vuelo. 

b) Destruyere, mediante la utilización de armas, explosivos, provocación de explosión o 

incendio, una aeronave que se encuentre en vuelo o la carga que en ella se transporte. 

La pena será de quince a veinticinco años de prisión cuando los hechos descritos en los 

incisos anteriores produzcan la muerte de personas o les causen lesiones graves o 

gravísimas...” 

4.4.- “Asociación ilícita 

Artículo 274.- Será reprimido con prisión de uno a seis años, quien tome parte en 

una asociación de dos o más personas para cometer delitos, por el solo hecho de ser 

miembro de la asociación. 

La pena será de seis a diez años de prisión si el fin de la asociación es cometer actos de 

terrorismo o secuestro extorsivo.” 

4.5.- “Delitos de carácter internacional 

Artículo 374.- Se impondrá prisión de diez a quince años a quienes dirijan 

organizaciones de carácter internacional dedicadas a traficar con esclavos, mujeres o 

niños, drogas y estupefacientes, o formen parte de ellas, cometan actos de secuestro 

extorsivo o terrorismo e infrinjan disposiciones previstas en los tratados suscritos por 

Costa Rica para proteger los derechos humanos.” 

Los artículos transcritos evidencian que el Código Penal costarricense, si bien no 

establece directamente una definición de terrorismo, sí contiene algunos artículos 

referidos a delitos específicos que se consideran actos de terrorismo. Nuevamente, si 

eventualmente hubiera que procesar y condenar a una persona por cometer actos de 

terrorismo, lo que pareciera importar es que las conductas delictivas estén claramente 

definidas con sus correspondientes penas asignadas, sin que importe si el Código Penal 

contiene o no una definición genérica sobre terrorismo. 

Para completar el marco jurídico global que regula el terrorismo de conformidad 

con la Convención Interamericana, el siguiente paso es considerar los delitos 

establecidos en las diez Convenciones internacionales sobre terrorismo que se 

consignan en su artículo 2. 

5.- Los delitos de terrorismo contenidos en las diez Convenciones 

internacionales 

328 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

Al hacer un repaso de los delitos contenidos en las diez Convenciones 

internacionales sobre terrorismo y los tipos penales afines contenidos en el Código Penal 

de Costa Rica, se observa que la gran mayoría ya están contemplados en nuestra 

legislación, si bien con algunas carencias. Debido a ello, al menos en este aspecto, la 

Convención Interamericana no presenta mayor novedad para el país. Además, en el 

tanto que todas estas Convenciones y Protocolos ya han sido ratificados por Costa Rica, 

si hubiera que modificar la legislación doméstica para cumplir con sus requerimientos 

dichas obligaciones se derivarían directamente de estos instrumentos antes que de la 

Convención Interamericana. 

A continuación se presentan los principales delitos de las diez Convenciones y los 

artículos correspondientes del Código Penal que los homologan o bien que le permitirían 

al país cumplir con su obligación de procesar y juzgar a quienes cometan este tipo de 

actos, si fuera necesario: 

5.1.-Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves (1970)15 

“Artículo 1: Comete una ofensa toda persona que a bordo de una aeronave en 

vuelo tome o intente tomar control de la aeronave ilícitamente, por la fuerza o con 

amenaza de fuerza o por otra forma de intimidación, o que sea cómplice en este tipo de 

acciones. 

Código Penal: 

• Art. 260 Apoderamiento ilícito o destrucción de aeronaves 

• Art. 246 inciso c) establece que los atentados contra naves en tierra se 

consideran actos de terrorismo 

• Art. 251 Peligro de naufragio y desastre aéreo 

5.2.- Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la 

aviación civil (1971)16 

“Artículo 1: Cualquier persona comete un delito si ilícita e intencionalmente: 

a) comete un acto de violencia contra una persona a bordo de una aeronave en vuelo si 

ese acto puede poner en peligro la seguridad de esa aeronave; o 

b) destruye una aeronave en servicio o causa daño a dicha aeronave que la torne 

incapaz de volar o que pueda poner en peligro su seguridad durante el vuelo; o 

c) coloca o causa que se coloque en una aeronave en servicio, por cualquier medio, un 

aparato o sustancia que pueda destruir esa aeronave, o causarle daño que la rinda 

incapaz de volar o causarle daño que pueda poner en peligro su seguridad durante el 

vuelo; o 

 

15 Suscrito en La Haya, el 16 de diciembre de 1970. Aprobado mediante Ley N° 4759, publicada 

en la Gaceta del 20 de mayo de 1971. Ratificado el 9 de julio de 1971. 

16 Suscrito en Montreal, el 23 de setiembre de 1971. Aprobado mediante Ley N° 5299, publicada 

en La Gaceta del 5 de setiembre de 1973. Ratificado el 20 de setiembre de 1973.

329 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

d) destruya o dañe instalaciones para la navegación aérea o interfiera con su operación 

si tal acto puede poner en peligro la seguridad de la nave en vuelo; o 

e) comunica información a sabiendas de que es falsa, poniendo así en peligro la 

seguridad de la nave en vuelo...” 

Código Penal: 

• Art. 260 Apoderamiento ilícito o destrucción de aeronaves 

• Art. 246 inciso c) establece que los atentados contra naves en tierra se 

consideran actos de terrorismo 

• Art. 251 Peligro de naufragio y desastre aéreo 

5.3.- Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas 

internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos (1973)17 

“Artículo 2: Cada Estado parte debe calificar como delitos en su legislación 

interna, cuando se realicen intencionalmente: 

a) la comisión de un homicidio, secuestro u otro atentado contra la integridad física o la 

libertad de una persona internacionalmente protegida; 

b) la comisión de un atentado violento contra los locales oficiales, la residencia particular 

o los medios de transporte de una persona internacionalmente protegida que pueda 

poner en peligro su integridad física o su libertad; 

c) la amenaza de cometer tal atentado, y 

d) la complicidad en tal atentado.” 

Código Penal 

• Art. 246 (Incendio o explosión) el inciso b) establece que los atentados contra la 

vida o la integridad de funcionarios públicos o de diplomáticos o cónsules acreditados en 

Costa Rica o de paso por el territorio nacional se consideran actos de terrorismo. 

• Art. 215 (Secuestro extorsivo), el inciso 7 agrava la pena cuando la persona 

secuestrada sea un diplomático o cónsul acreditado en Costa Rica o de paso por el 

territorio nacional y para su liberación se exijan condiciones políticas o político sociales; 

el inciso 8 agrava la pena cuando el secuestro se realice para exigir a los poderes 

públicos nacionales o de un país amigo alguna medida o concesión. 

5.4.- Convención Internacional contra la toma de rehenes (1979)18

“Artículo 1: 

1. Toda persona que se apodere de otra (que en adelante se denominará “el rehén”) o la 

detenga, y amenace con matarla, herirla o mantenerla detenida a fin de obligar a un 

tercero, a saber, un Estado, una organización internacional intergubernamental, una 

persona natural o jurídica o un grupo de personas, a una acción u omisión como 

 

17 Suscrita el 14 de diciembre de 1973, en Nueva York. Aprobada mediante Ley N° 6077, 

publicada en La Gaceta del 23 de setiembre de 1977. Ratificada el 2 de noviembre de 1977.

330 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

condición explícita o implícita para la liberación del rehén, comete el delito de toma de 

rehenes en el sentido de la presente Convención. 

2. Toda persona que 

a) intente cometer un acto de toma de rehenes, o 

b) participe como cómplice de otra persona que cometa o intente cometer un acto de 

toma de rehenes 

comete igualmente un delito en el sentido de la presente Convención.” 

Código Penal 

• Art. 215 Secuestro extorsivo.- 

5.5.- Convenio sobre la protección física de los materiales nucleares (1980)19 

El artículo 7 obliga a tipificar como delito grave la comisión intencional de: 

“a) Un acto sin autorización legal que constituya la recepción, posesión, uso, 

transferencia, alteración, desecho o dispersión de material nuclear y que cause o pueda 

causar muerte o lesiones serias a cualquier persona o daño sustancial a la propiedad; 

b) Hurto o robo de material nuclear; 

c) Obtención fraudulenta de material nuclear; 

d) Un acto que constituya una demanda de material nuclear mediante el uso o amenaza 

de uso de la fuerza o cualquier otra forma de intimidación; 

e) Una amenaza: (i) de usar material nuclear para causar muerte o lesiones serias a 

cualquier persona o daño sustancial a la propiedad, o (ii) de cometer una ofensa descrita 

en el inciso b) anterior para obligar a una persona física o jurídica, organización 

internacional o Estado a realizar o abstenerse de realizar cualquier acto; 

f) El intento de cometer las ofensas descritas en los párrafos (a), (b), o (c); y 

g) Un acto que constituya participación en una ofensa descrita en los párrafos (a) a (f)” 

Código Penal: 

No hay disposiciones análogas en el Código Penal costarricense 

5.6.- Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos 

que prestan servicios a la aviación civil internacional, complementario del 

 18 Suscrita en Nueva York, el 17 de diciembre de 1979. Costa Rica no la firmó. Aprobada por ley 

No 8253 del 18 de abril de 2002, publicada en La Gaceta N° 203 del 22 de octubre de 2002. 

Adhesión el 24 enero del 2003. 

19 Suscrito en Viena el 3 de marzo de 1980. Costa Rica no la firmó. Aprobado por ley N° 8265 del 

23 de abril de 2002, publicada en La Gaceta N° 221 del 15 de noviembre de 2002. Adhesión el 2 

de mayo del 2003. 

331 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación 

civil (1988)20 

Modifica la Convención agregando como ofensa cometer en forma ilícita e 

intencional, utilizando un aparato, sustancia o arma, un acto de violencia contra una 

persona en un aeropuerto sirviendo la aviación civil internacional que cause la muerte o 

serias lesiones a personas, o que destruya o seriamente dañe las instalaciones del 

aeropuerto o las naves que estén en él. 

Código Penal: 

• Art. 246 (incendio o explosión) inciso c) establece que los atentados contra naves 

en tierra se consideran actos de terrorismo 

• Art. 251 (peligro de naufragio y desastre aéreo) 

5.7.- Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la 

navegación marítima (1988)21 

“ Artículo 3: Se comete una ofensa si una persona, ilícita e intencionalmente, 

toma el control de un barco por la fuerza; si amenaza o realiza otra forma de 

intimidación; si comete agresión o un acto de violencia contra una persona a bordo del 

barco si ese acto puede poner en peligro la navegación segura del barco; si destruye el 

barco o le causa daño al barco o a su cargamento; si coloca o ayuda a colocar un 

aparato o sustancia que lo pueda destruir o amenazar su seguridad; si interfiere con los 

instrumentos de navegación; si comunica información falsa; o si hiere o mata a una 

persona al tratar de cometer alguna de las ofensas anteriores.” 

Código Penal: 

• Arts. 258 y 259 (piratería) 

5.8.- Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las 

plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental (1988)22

Extiende los delitos contenidos en el “Convenio para la represión de actos ilícitos 

contra la seguridad de la navegación marítima” a los actos que se cometan en o contra 

plataformas fijas ubicadas en la plataforma continental. 

Código Penal: 

• Art. 251 Peligro de naufragio y de desastre aéreo (incluye construcciones 

flotantes, pero no incluye plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental). 

 

20 Suscrito en Montreal el 24 de febrero de 1988. Aprobado por ley No 8263 del 23 de abril de 

2002, publicada en La Gaceta N° 223 del 19 de noviembre de 2002. Ratificado el 22 de abril del 

2003. 

21 Suscrito en Roma el 10 de marzo de 1988. Costa Rica la firmó. Aprobado por ley 8264 del 23 de 

abril de 2002, publicada en La Gaceta N° 203 del 22 de octubre de 2002. Ratificado el 25 de 

marzo del 2003. 

22 Suscrito en Roma el 10 de marzo de 1988. Costa Rica la firmó. Aprobado por ley 8258 del 18 de 

abril de 2002, publicada en La Gaceta N° 204 del 23 de octubre de 2002. Ratificado el 25 de 

marzo del 2003. 

332 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

• Arts. 258 y 259 Piratería (incluye actos de violencia practicados contra los buques 

o las personas realizados en la plataforma continental, pero no hace referencia expresa 

a las plataformas fijas) 

5.9.- Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas 

cometidos con bombas (1997)23 

“Artículo 2: Comete delito quien ilícita o intencionadamente entrega, coloca, arroja 

o detona un artefacto explosivo u otro artefacto mortífero en o contra un lugar de uso 

público, una instalación pública o gubernamental, una red de transporte público, o una 

instalación de infraestructura con el propósito de causar la muerte o graves lesiones 

corporales; o con el propósito de causar una destrucción significativa de ese lugar, 

instalación o red que produzca o pueda producir un gran perjuicio económico.” 

Código Penal: 

• Art. 246. 1 Incendio o explosión con fines terroristas 

• Art. 250 Fabricación o tenencia de materiales explosivos 

5.10.- Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo 

(1999)24 

Artículo. 2.1: “Comete delito en el sentido del presente Convenio quien por el 

medio que fuere, directa o indirectamente, ilícita y deliberadamente, provea o recolecte 

fondos con la intención de que se utilicen, o a sabiendas de que serán utilizados, en todo 

o en parte, para cometer: a) Un acto que constituya un delito comprendido en el ámbito 

de uno de los tratados enumerados en el anexo y tal como esté definido en ese tratado; 

o b) Cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un 

civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las hostilidades en una 

situación de conflicto armado, cuando, el propósito de dicho acto, por su naturaleza ó 

contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización 

internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo.” 

“Artículo 8: Cada Estado deberá adoptar las medidas para la identificación, 

detección y el aseguramiento o la incautación de todos los fondos utilizados o asignados 

para cometer los delitos, así como el producto obtenido de ellos, a los efectos de su 

posible decomiso—para lo cual también deben tomar medidas—y considerar la 

posibilidad de concertar acuerdos para compartir con otros Estados Partes los fondos 

procedentes de estos decomisos, y establecer mecanismos que los fondos se utilicen 

para indemnizar a las víctimas de los delitos o sus familiares.” 

Código Penal: 

No hay disposiciones análogas, pero las figuras de los artículos 274 (Asociación 

ilícita) y 374 (Asociación para cometer delitos internacionales), las cuales contemplan el 

 

23 Se suscribió en Nueva York, el 15 de diciembre de 199. Fue aprobado mediante Ley N° 8080, 

publicada en la Gaceta del 1 de agosto de 2001. Ratificado el 6 de agosto de 2001. 

24 Suscrito en Nueva York, el 9 de diciembre de 1999. Aprobado por ley No 8257 del 18 de abril de 

2002, publicada en la Gaceta N° 204 de 23 de octubre de 2002. Ratificado el 24 de enero del 

2003. 

333 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

terrorismo como uno de los fines de la asociación para delinquir, podrían servir para 

reprimir el financiamiento al terrorismo. 

En conclusión, se aprecia de este ejercicio que la gran mayoría de los delitos 

establecidos en estas diez Convenciones internacionales sobre terrorismo están 

contemplados de una forma u otra en nuestro Código Penal, con excepción de los delitos 

relacionados con materiales nucleares y con el financiamiento al terrorismo. Asimismo, 

se aprecia que en algunos casos la tipificación en el Código Penal costarricense de otros 

actos de terrorismo no contiene exactamente todos los elementos establecidos en las 

convenciones internacionales. En todo caso, el proyecto de “Ley para el Fortalecimiento 

de la Legislación sobre Terrorismo”, descrito en la sección 2 de este ensayo, subsana 

estos vacíos. 

6.- Exclusión de delitos terroristas como delitos políticos 

El artículo 11 de la Convención en comentario (Inaplicabilidad de la excepción por 

delito político) establece que: 

“Para los propósitos de extradición o asistencia jurídica mutua, ninguno de los 

delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 se 

considerará como delito político o delito conexo con un delito político o un delito 

inspirado por motivos políticos. En consecuencia, una solicitud de extradición o de 

asistencia jurídica mutua no podrá denegarse por la sola razón de que se relaciona con 

un delito político o con un delito conexo con un delito político o un delito inspirado por 

motivos políticos.” 

Esta norma parece haber generado preocupación entre los señores diputados 

integrantes de la Comisión de Relaciones Internacionales, derivada de la preocupación 

general por la aparente falta de una definición sobre el terrorismo. Por ejemplo, durante 

una de las comparecencias, se dijo que “...recordemos la época cuando Centroamérica 

estuvo en guerra....de la cantidad de personas que participaban en esos movimientos, 

que llegaron a Costa Rica y que desarrollaron una gran cantidad de actividades en las 

Universidades, en Teatros, en Literatura, entre otros...de acuerdo con estas 

disposiciones, podrían hoy ser calificados de terroristas, no podría dárseles asilo y 

eventualmente, estarían sometidos a que nosotros, en virtud de compromisos 

internacionales, los entreguemos a esos otros países que los persigan, en aquel 

momento, para que se les someta a su legislación penal, lo que pondría en entredicho, 

en esa condición de Costa Rica, de constituirse en un país, no receptor de delincuentes 

sino de personas perseguidas políticamente...”25

En primer lugar, tal como lo señalan Lagos y Rudy26, se debe notar que esta 

disposición no es nueva, pues se encuentra en el artículo 11 de la Convención para la 

supresión de atentados terroristas cometidos con bombas (1997)27, el artículo 14 de la 

 

25 Ver acta N° 4 de 10 de junio de 2003. 26 Lagos, E. y Rudy, T. D., “Preventing, Punishing and Eliminating Terrorism in the Western 

Hemisphere: a post 9/11 Inter-American Treaty”, op. cit. p. 1639. 27 “Artículo 11: A los fines de la extradición o de la asistencia judicial recíproca ninguno de los 

delitos enunciados en el artículo 2 se considerará delito político, delito conexo a un delito político ni 

delito inspirado en motivos políticos. En consecuencia, no podrá rechazarse una solicitud de 

334 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

Convención Internacional para la supresión del financiamiento al terrorismo (1999)28 y en 

la resolución 1373 (2001)29. 

En segundo lugar, la razón de esta regla parece muy lógica: en el tanto que 

fácilmente un acto terrorista pueda estar motivado por razones políticas, se busca evitar 

que el presunto terrorista se ampare en esta figura para evitar la extradición o la 

cooperación judicial, y lograr así su impunidad. En efecto, hay que recordar que el 

artículo 3 de la Ley de Extradición costarricense (Ley N° 4795 de 17 de julio de 1971) 

expresamente permite denegar la extradición “cuando el delito sea político o cuando, 

aunque común, fuere conexo con un delito político, según la ley costarricense.” La 

mayoría de los tratados bilaterales de extradición contienen una norma similar. La 

disposición del artículo 11, por lo tanto, es en realidad una salvaguarda para evitar la 

impunidad de los terroristas y, como se ha visto, una regla común en instrumentos 

antiterroristas. En cuanto a las implicaciones de esta norma para el otorgamiento del 

refugio o del asilo, esto se tratará en el acápite siguiente. 

7.- Terrorismo, refugio y asilo 

Otro tema que pareciera haber causado preocupación entre los legisladores es el 

de las limitaciones que se contemplan en la Convención Interamericana para las figuras 

del refugio y del asilo. Así, el artículo 12 de la Convención (Denegación de la condición 

de refugiado) establece lo siguiente: 

“Cada Estado Parte adoptará las medidas que corresponda, de conformidad con 

las disposiciones pertinentes del derecho interno e internacional, para asegurar que la 

condición de refugiado no se reconozca a las personas respecto de las cuales haya 

motivos fundados para considerar que han cometido un delito establecido en los 

instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención.” 

El artículo 13 (Denegación de asilo), establece una norma similar para denegar el 

asilo. 

En primer término, en nuestra legislación debe hacerse la distinción entre el 

derecho de refugio (que es una condición personal que un Estado le reconoce a quien 

cumple las condiciones necesarias, por lo que se puede considerar un derecho 

subjetivo) y la figura del asilo, que es en realidad una potestad soberana o derecho que 

un Estado tiene de otorgar protección a un extranjero frente a la persecución de otro 

Estado, que se puede o no conceder. De hecho, si el Gobierno decide denegar el asilo, 

no está obligado a fundamentar su denegatoria. En este sentido, el artículo 1 de la 

Convención sobre Asilo Diplomático (suscrita en Caracas el 28 de marzo de 1954) 

 extradición o de asistencia judicial recíproca formulada en relación con un delito de ese carácter 

por la única razón de que se refiere a un delito político, un delito conexo a un delito político o un 

delito inspirado en motivos políticos.” 

28 Idéntica redacción. 29 “El Consejo de Seguridad...Exhorta a todos los Estados a:...g) Asegurar, de conformidad con el 

derecho internacional, que el estatuto de refugiado no sea utilizado de modo ilegítimo por los 

autores, organizadores o patrocinadores de los actos de terrorismo, y que no se reconozca la 

reivindicación de motivaciones políticas como causa de denegación de las solicitudes de 

extradición de presuntos terroristas.” 

335 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

establece que: “Todo Estado tiene derecho de conceder asilo; pero no está obligado a 

otorgarlo ni a declarar porqué lo deniega”. 

En la Convención sobre Asilo Territorial (también suscrita en Caracas el 28 de 

marzo de 1954) se encuentra una disposición similar en su artículo I: “Todo Estado tiene 

derecho, en ejercicio de su soberanía, a admitir dentro de su territorio a las personas que 

juzgue conveniente, sin que por el ejercicio de este derecho ningún otro Estado pueda 

hacer reclamo alguno.” 

En la comunidad internacional frecuentemente se habla de derecho de asilo como 

una figura genérica que engloba también el estatuto de refugiado, pero al menos en 

Costa Rica ambas figuras están claramente diferenciadas, comenzando por el hecho de 

que el estatuto de refugiado lo otorga la Dirección General de Migración y Extranjería por 

medio del Departamento de Refugiados, mientras el asilo político lo otorgan el 

Presidente de la República y el Ministro de Relaciones Exteriores. En resumen, el refugio 

es un derecho subjetivo, mientras que el asilo es una potestad soberana, pero ambos 

tienen en común que, una vez otorgados, le brindan protección especial a la persona 

que lo ostenta, principalmente para efectos de extradición. Asimismo, ambas figuras 

tienen en común que quien solicita refugio o asilo debe demostrar la persecución política 

o las amenazas a su vida, a su integridad personal o a su seguridad. 

En el caso del refugio, la propia Convención sobre el Estatuto de los Refugiados 

(Ginebra, 28 de julio de 1951)—principal instrumento internacional sobre la materia—en 

su artículo 1.F expresamente excluye de los beneficios de la Convención a la persona 

“respecto de la cual existan motivos para considerar...b) que ha cometido un grave delito 

común, fuera del país de refugio, antes de ser admitida en él como refugiada; c) que se 

ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones 

Unidas...”

Se aprecia que la propia normativa internacional que rige la materia del refugio 

permite excluir a terroristas, ya sea por haber cometido delitos graves—como son los 

actos de terrorismo—o bien por realizar actos contrarios a las finalidades y principios de 

la ONU. Recordemos que la Resolución 1373 (2001) expresamente establece que “los 

actos, métodos y prácticas terroristas son contrarios a los propósitos y principios de las 

Naciones Unidas”. Por estas razones, de una manera u otra se debería denegar el 

refugio a las personas sobre quienes haya razones fundadas para considerar que están 

involucradas en actividades terroristas, independientemente de lo que establece la 

Convención Interamericana. 

Es interesante notar que la regla anterior está contenida no sólo en la citada 

Resolución 1373 (2001)—que ordena a los Estados a que “denieguen refugio a quienes 

financian, planifican o cometen actos de terrorismo, o prestan apoyo a esos actos, o 

proporcionan refugios...”, sino también en una resolución de la propia Comisión de 

Derechos Humanos de la ONU. Así, en el punto 8 de la Resolución 2003/37 de 23 de 

abril de 2003, la Comisión de Derechos Humanos: 

“Exhorta a los Estados a que adopten medidas apropiadas de conformidad con 

las disposiciones pertinentes del derecho nacional e internacional, incluidas las normas 

internacionales de derechos humanos, antes de conceder el estatuto de refugiado, con 

336 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

el fin de cerciorarse de que los solicitantes de asilo30 no han planeado, facilitado o 

participado en la comisión de actos terroristas, y a que se aseguren, en conformidad con 

el derecho internacional, de que el estatuto de refugiado no sea objeto de abusos por 

parte de quienes cometen, organizan o facilitan actos terroristas y de que las 

declaraciones de motivación política no se consideren una razón para rechazar las 

solicitudes de extradición de los presuntos terroristas.” 

Se concluye entonces que, para efectos de refugio, no sólo es lícito sino de 

hecho obligatorio denegar dicho estatuto a terroristas. Y para el caso del asilo aún más, 

tratándose de una potestad soberana antes que de un derecho subjetivo. La Convención 

sobre Asilo Diplomático de 1954 establece, en su artículo III que “No es lícito conceder 

asilo a personas que al tiempo de solicitarlo se encuentren inculpadas o procesadas en 

forma ante tribunales ordinarios competentes y por delitos comunes, o estén 

condenadas por tales delitos y por dichos tribunales, sin haber cumplido las penas 

respectivas...” 

Durante las audiencias de la Comisión de Relaciones Internacionales de la 

Asamblea Legislativa se expresó preocupación por la posibilidad de denegar asilo a 

personas que realmente lo podrían merecer—por ejemplo quienes se opongan 

justamente a un régimen dictatorial u opresivo y luego sean acusadas por dicho régimen 

como terroristas—en virtud de esta regla. Se dijo que “...muchas de las situaciones que 

se originan en guerra, vencedores o vencidos o personas perseguidas podrían, 

eventualmente, ser calificadas de terroristas, dependiendo de la definición que se adopte 

y no necesariamente pudieran serlo, sino personas que por ejemplo, por medio de una 

organización abierta en la comunidad, se opusieron, por medio de las armas, a un 

gobierno despótico, y estas tendrían la calificación de terroristas, de acuerdo con esta 

disposición, por indefinición o por una definición sumamente amplia.”31

Esta situación difícilmente podría suscitarse. En primer lugar, no es cualquier acto 

que puede considerarse terrorista, sino sólo aquellos contemplados en las convenciones 

internacionales sobre terrorismo. Una persona que sea perseguida por razones 

políticas—por ejemplo, por escribir o hablar en contra de un Gobierno, o ejercer 

cualquier otro derecho civil y político o libertad fundamental—de ninguna manera podría 

considerarse terrorista. 

Además, es el Estado otorgante del asilo quien califica los hechos que se le 

imputan al solicitante de asilo. En este sentido, la Convención sobre Asilo Diplomático 

establece en su artículo IV que “Corresponde al Estado asilante la calificación de la 

naturaleza del delito o de los motivos de la persecución”. 

Por lo tanto, aún cuando un gobierno acusara de terrorista a un disidente político, 

en primer lugar tendría que imputársele alguno de los delitos de terrorismo 

internacionalmente reconocidos y, en segundo lugar, Costa Rica siempre tendría la 

posibilidad de determinar si los hechos imputados en efecto constituyen un acto 

terrorista—de conformidad con las convenciones internacionales y el derecho interno 

costarricense. En estas circunstancias, sería poco probable que se cometiera una 

 

30 Se aprecia en este texto que los términos refugio y asilo se usan indistintamente. 31 Ver acta N° 4 de 10 de junio de 2003. 

337 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

338 

 

injusticia en este sentido. Y, si en efecto el solicitante de asilo ha cometido alguno de los 

actos terroristas descritos en las convenciones, evidentemente al país no le interesaría 

concederle el asilo o el refugio. 

Aún en casos de enfrentamientos armados internos, en los cuales podría haber 

confusión entre actos de guerra y actos de terrorismo, las reglas del Derecho 

Internacional Humanitario (DIH) mantienen siempre la prohibición de realizar actos de 

terrorismo en contra de personas que no participen directamente en las hostilidades, o 

que hayan dejado de participar en ellas.32 Las convenciones internacionales sobre 

terrorismo excluyen objetivos militares, por lo que los actos terroristas por definición 

normalmente se dirigen en contra de blancos civiles inocentes. En consecuencia, si se 

llegara a cometer cualquiera de los actos terroristas descritos en las diez Convenciones 

internacionales durante un conflicto armado interno que reúna los requisitos establecidos 

en el artículo 1 del II Protocolo a los Convenios de Ginebra33, se trataría más bien de 

crímenes de guerra, en violación del DIH más que de acciones terroristas, y quien los 

realice sería sujeto de ser juzgado por la Corte Penal Internacional, de conformidad con 

el artículo 8 del Estatuto de Roma. Por todo lo anterior, en un caso o en otro, sería poco 

probable que las reglas de los artículos 11, 12 y 13 puedan resultar en alguna injusticia 

en contra de personas que realmente merecerían obtener asilo o refugio en Costa Rica. 

Conclusiones 

Las consideraciones anteriores nos llevan a concluir lo siguiente: 

a) En realidad las obligaciones contenidas en la Convención Interamericana 

contra el Terrorismo no son nuevas, pues prácticamente todas están ya contenidas en 

otros instrumentos que Costa Rica ya ha ratificado o bien en resoluciones de 

acatamiento obligatorio, como la 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de la ONU. 

Además, los propios instrumentos internacionales que rigen el refugio y el asilo 

contemplan limitaciones similares. Aún cuando Costa Rica no fuera parte de esta 

Convención, igual tendría las mismas obligaciones. La Convención Interamericana es 

principalmente un instrumento para expresar el compromiso con los esfuerzos regionales 

para combatir y erradicar el terrorismo, y para facilitar la colaboración entre los Estados 

del Hemisferio en esta tarea, y no presenta en realidad elementos nuevos para nuestra 

legislación. 

b) La ausencia de una definición universalmente aceptada sobre “el terrorismo” 

de ninguna manera presenta riesgos o problemas ni para Costa Rica ni para los demás 

Estados del Hemisferio, pues lo que importa es que las acciones que se consideran 

terroristas estén claramente definidas y debidamente tipificadas. Por lo tanto, no es 

32 Artículo 4 del Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo 

a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II) de 

8 de junio de 1977. 

33 De conformidad con el artículo 1 del II Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra, se 

requiere que el combatiente sea parte de “fuerzas armadas disidentes o grupos armados 

organizados que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho 

territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas...” 

Por lo tanto, de no darse estas condiciones, no se aplicaría el DIH sino que el autor de los actos 

sería un terrorista. 
La Convención Interamericana contra el Terrorismo y la legislación 

costarricense

339 

cualquier acto que podría ser calificado por otro Estado como “terrorista”, sino sólo 

aquellos que correspondan a las conductas descritas en los instrumentos 

internacionales. En el caso de Costa Rica, la gran mayoría de estas conductas 

terroristas se encuentran incorporadas en el Código Penal. 

c) La regla de no considerar actos terroristas como delitos políticos o ligados a 

delitos políticos, al igual que la regla de denegar el refugio y el asilo a personas 

involucradas en actividades terroristas son lógicas en el tanto que buscan evitar la 

impunidad de estas personas. Estas limitaciones son totalmente acordes con la 

normativa internacional y la normativa nacional correspondientes. 

d) En virtud de todo lo anterior, no parecen haber razones para considerar hacer 

declaraciones interpretativas a la hora de ratificar la Convención Interamericana contra el 

Terrorismo, pues en realidad no existen aspectos en ella que puedan rozar con nuestro 

ordenamiento interno constitucional o legal, ni con el marco jurídico del derecho 

internacional, en particular el de los derechos humanos y el derecho internacional 

humanitario. 
Marcello Tapia Canihuante - Bio

7a.htm[1/8/20, 11:11:44 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 2 Fall 2005

Misión de Paz en Haití (MINUSTAH):

Análisis de la participación de Chile

Marcello Tapia Canihuante

Diseñador Gráfico Publicitario – Universidad de Antofagasta

Magíster en Comunicación Social – Universidad de Chile

Magíster en Ciencias Militares mención Operaciones de Paz – Academia de

Guerra del Ejército de Chile

Diplomado en Administración de Recursos de Defensa – Academia Nacional

de Estudios

Políticos y Estratégicos de Chile (ANEPE)

Oficial de Reserva de la Fuerza Aérea de Chile

Director de Diplomados de Periodismo y Comunicación Estratégica

Universidad Alberto Hurtado

Investigador externo del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de

Chile

Profesor Magíster en Comunicación Estratégica Universidad del Pacífico

Profesor externo del Centro Conjunto para Operaciones de Paz de Chile -

CECOPAC

Profesor universitario y consultor

Ha sido profesor de las universidades Marítima de Chile y UNIACC de Chile

Tracor the Arts Institute, escuela internacional de postgrado

Consultor en materia de imagen pública, identidad corporativa y comunicación

social entre otras instituciones: Minera Outokumpu Chile; Interamericana

Seguros; Banestado Leasing; Municipalidad de Las Condes; Municipalidad de

Santiago; Ministerio de Minería; Ejército de Chile, Proyecto Clío; Fuerza Aérea

de Chile; Carabineros de Chile

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Misión de Paz en Haití (MINUSTAH): 

Análisis de la participación de Chile 

Marcello Tapia Canihuante 

Director de Diplomados de periodismo y comunicación estratégica de la Universidad 

Alberto Hurtado 

Investigador externo del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile 

Profesor externo del Centro Conjunto para Operaciones de Paz de Chile, CECOPAC 

INTRODUCCIÓN 

El 1 de marzo de 2004 el presidente de Chile Ricardo Lagos, comunicó al 

país la decisión de enviar tropas a Haití, formando parte de una misión de paz 

multinacional MINUSTAH, bajo mandato de Naciones Unidas. Fundamentó su 

decisión diciendo: “en un país pequeño como nosotros, si no apostamos a que lo 

multilateral fije las reglas de la globalización, entonces ¿cómo competimos en un 

mundo si las reglas no están fijadas?. Apostar a lo multilateral, fortalecer Naciones 

Unidas, es la posibilidad que tiene Chile que existan reglas, y que esas reglas nos 

beneficien” 1

Esta decisión convirtió a Chile en el primer país latinoamericano en integrar 

una fuerza de pacificación en el país caribeño junto a Estados Unidos, Canadá y 

Francia, luego de la caída del presidente de esa nación Jean Bertrand Aristide. 

Esto significó el despliegue de 120 efectivos de fuerzas especiales en las 

primeras 48 horas, más el posterior envío de otros 100 efectivos de infantería y 80 de 

apoyo logístico, constituyendo el despliegue más numeroso que haya hecho Chile en 

su ya larga historia de apoyo a las misiones de paz. 

En Chile esta iniciativa generó un intenso debate político en los círculos de 

análisis internacionales y de defensa, en cuanto a la conveniencia de participar con 

ese despliegue en una misión con las características de MINUSTAH, sin embargo en 

pocas ocasiones se pudo observar un conocimiento de los alcances de las misiones 

de paz bajo mandato de Naciones Unidas, como del rol que ha asumido Chile ante 

esa organización. 

En las siguientes líneas desarrollaremos una visión acerca de los puntos 

críticos expuestos en la participación de Chile en MINUSTAH, así como teorizar 

acerca de los efectos positivos y negativos que esta participación tiene para Chile. 

 

1

 “Lagos le da valor estratégico a envío de tropas a Haití”. El Mercurio en Internet.

www.emol.com, Domingo 14 de marzo de 2004. Santiago, Chile. 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

ANTECEDENTES 

Chile y las Misiones de Paz 

 Chile es un país cuya tradición en el apoyo a las misiones de paz se registra 

desde antes de la existencia de la actual Organización de las Naciones Unidas 

(ONU) en tiempo de la Liga de Naciones, entre los años 1924 y 1932 el Ejército de 

Chile contribuyó con una misión en el Chaco Boreal 2

 integrando la llamada 

“Comisión Militar Neutral”; sean misiones desde de la perspectiva de Naciones 

Unidas como al nivel regional con la Organización de Estados Americanos (OEA), 

Chile ha demostrado un constante interés en aportar a la paz entre los pueblos. 

Al crearse las Naciones Unidas (1945), organización de la cual Chile es 

miembro fundador, comienzan a tomar forma las operaciones de paz llamadas de 

“primera generación” de las que Chile no está ajeno. Es en 1948 en que el Consejo 

de Seguridad llama a cesar las hostilidades y decide que se debe supervisar la 

tregua entre árabes e israelíes al finalizar su primera contienda con un mediador de 

la ONU, asistido por un grupo de observadores militares, dando así origen a la 

primera misión de observadores militares de la ONU, denominada Organización para 

la Supervisión de la Tregua de las Naciones Unidas (UNTSO), que contó con la 

participación de dos observadores militares chilenos (1949).3

 

En el año 1950 se envió a tres observadores, uno de cada rama castrense, 

para vigilar el cese del fuego en la zona de Cachemira, al término del conflicto entre 

India y Pakistán, formando parte del Grupo de Observadores Militares de Naciones 

Unidas en India y Pakistán (UNMOGIP). 

Entre los meses de junio y diciembre de 1958 Chile envió observadores 

militares al Líbano, "como consecuencia de una resolución del Consejo de Seguridad 

de Naciones Unidas que acoge los reclamos del gobierno Libanés, respecto a evitar 

la abierta interferencia en los asuntos internos por medios violentos de parte de 

potencias vecinas. En esta oportunidad, el país envía cinco oficiales, tres del Ejército 

y dos de la Fuerza Aérea, los cuales cumplieron funciones de asesoría en el Estado 

Mayor de la misión (UNOGIL- United Nations Observation Group in Lebanon). 

La tensión existente entre El Salvador y Honduras estalló en 1969. El 14 de 

julio de 1969, el ejército Salvadoreño lanzó un ataque contra Honduras. La 

Organización de los Estados Americanos (OEA) negoció un alto el fuego que entró 

en efecto el 20 de julio, y las tropas Salvadoreñas se retiraron a principios de agosto. 

Chile, conjuntamente con otros países americanos, participó con dos observadores 

militares, un coronel y un teniente coronel de Ejército, para supervisar lo resuelto. 

De esta manera, en 1991 el Consejo de Seguridad dispuso establecer la 

Misión de Observadores de la ONU en El Salvador. A partir de abril de 1992, Chile 

envió a 2 oficiales y 6 suboficiales de Carabineros de Chile, para desempeñarse 

como Observadores Policiales, como parte de la misión en la División de Policía. 

Durante la permanencia de la misión ONUSAL (Observadores de las Naciones 

Unidas en El Salvador), cumplieron comisión en ella 5 oficiales y 18 suboficiales. 

 

2

 Marowski, Carl, TCL. El Derecho Internacional Humanitario y su Relación con las 

Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas en Memorial del Ejército 

de Chile No 465/2000. Santiago, Chile. Pp. 108. 

 

3

 República de Chile. Libro de la Defensa Nacional de Chile. Año 2002. Pp. 48. 

341 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

En 1991, la ONU establece la Misión de Observación en Irak–Kuwait 

(UNIKOM), a fin de controlar la zona desmilitarizada en la zona fronteriza entre estos 

dos países, después de terminada la Guerra del Golfo Pérsico, donde se liberó a 

Kuwait. En esta misión, "Chile participó por primera vez con una unidad militar en 

operaciones de paz bajo tuición de las Naciones Unidas. Se trató de un grupo de 

helicópteros de la Fuerza Aérea, compuesto por seis aeronaves y cincuenta 

especialistas, entre Oficiales y personal, los que estuvieron destacados en la frontera 

entre Kuwait e Irak por el lapso de casi dos años." 4

 

En 1992, un contingente de la Armada de Chile participó en el proceso de paz 

en Cambodia, lugar en que Naciones Unidas asumió la administración de todo el 

país, estableciendo la Autoridad de Transición en Cambodia (UNTAC). El 

contingente chileno estaba "compuesto por diversos especialistas, entre otros, 

infantes de marina, médicos, buzos tácticos y telecomunicadores, completando un 

total de 60 personas. Esta fuerza se mantuvo en el área entre mayo de 1992 y 

noviembre de 1993."5

A su vez, en 1993 bajo la tuición de la OEA, el Ejército de Chile envió dos 

oficiales (ingenieros militares) a Nicaragua, con el fin de planificar y controlar el 

proceso de desminado en la región. 

En virtud del compromiso asumido por Chile como garante de la ejecución del 

Tratado de Río de Janeiro, y luego del último enfrentamiento que tuvo efecto a 

comienzos de 1995 entre las fuerzas militares de Ecuador y Perú, se decidió 

establecer la Misión de Observadores Militares en Ecuador-Perú (MOMEP), a fin de 

verificar los acuerdos de desmovilización y desmilitarización de la zona en litigio, 

producto de la aplicación del Tratado de Río, que contó con la participación de ocho 

miembros, entre oficiales y personal, de las tres ramas de las Fuerzas Armadas. 

En agosto de 1996, "la Fuerza Aérea envió un grupo de helicópteros, 

compuesto por 41 efectivos entre oficiales y cuadro permanente, a la misión de la 

ONU para verificar en Irak el cumplimiento de las normas que impiden a este país la 

producción de armas nucleares, químicas y biológicas. A contar del año 2000, se 

integró a esta misión un oficial del Ejército como inspector de armamentos."6

 

Entre los años 1996 y 1998, participó personal de la Policía de 

Investigaciones de Chile en la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en 

Guatemala (MINUGUA), cuyo propósito era verificar el Acuerdo sobre el definitivo 

Cese al Fuego entre el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional 

Guatemalteca. 

En abril de 1997, a petición de Naciones Unidas, "se dispuso la participación 

de un contingente de hasta 50 miembros de Carabineros de Chile en la Fuerza de 

Tarea de Policía Internacional (IPTF) para Bosnia-Herzegovina en el marco de los 

Acuerdos de Dayton suscritos entre las partes contendientes de esa república de la 

antigua federación yugoslava." 7

En 1998, se incorporó a la Misión Permanente de Chile ante Naciones Unidas 

un oficial como Agregado de Defensa, tomando en consideración el aumento de 

 

4

 República de Chile. Op. Cit., Libro de la Defensa Nacional de Chile. 1997. Pp. 48. 5

 Ibíd. 

6

 República de Chile. Op. Cit., Libro de la Defensa Nacional de Chile. 2002. Pp. 96. 7

 Ibíd. Pp. 96-97. 

342 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

operaciones de paz que se desarrollaban en el mundo y la necesidad de contar con 

un enlace permanente entre esta Misión y el Ministerio de Defensa Nacional. 

El año 2000, el Ejército de Chile desplegó un pelotón de helicópteros a la 

Misión de las Naciones Unidas en Timor Oriental (UNTAET). Un oficial de esta 

institución se integró a esta misión para desempeñar funciones de planificación en el 

Cuartel General de la UNTAET. 

Este mismo año, "un oficial del Ejército se integró al Estado Mayor de la 

Misión de las Naciones Unidas en Kosovo, desempeñándose como enlace entre las 

fuerzas de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y la ONU que 

participan en esta misión de paz."8

El año 2001, un oficial de la Armada de Chile se incorporó al Batallón de 

Infantería de Marina Argentina desplegado en la Misión de Paz en Chipre. 

Desde abril del presente año (2003), Chile participa en la Fuerza de 

Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas en Chipre (UNFICYP), ésta es la 

primera vez que el país participa integrado a un destacamento argentino en una 

experiencia que pone en práctica el concepto de interoperabilidad, es decir, la 

"habilidad de sistemas, unidades o fuerzas para aceptar servicios de otras Fuerzas 

Armadas, unidades o fuerzas. El uso de los servicios intercambiados les permite 

operar juntos en forma más efectiva".9

Chile también está presente en Bosnia-Herzegovina con un pelotón de 

Infantería de 30 efectivos del Ejército, integrado a un batallón de Gran Bretaña que 

participa en la Fuerza Multinacional de Estabilización (SFOR) en ese país. Asimismo, 

dos oficiales participan en el Estado Mayor de dicha fuerza. El contingente nacional 

debió viajar en agosto a Londres a un período de entrenamiento en Gran Bretaña 

para desplegarse posteriormente el 15 de octubre a Bosnia-Herzegovina. Esta 

sección, inserta en un batallón del Ejército británico, realizará un trabajo de 

Mantenimiento de la Paz, desarrollando patrullajes, tareas humanitarias, control de 

check- point, escolta de convoyes, protección de autoridades, etc. 

En la República Democrática del Congo, Chile se desempeña tareas de 

apoyo a asistencia médica, integrando una Partida de Evacuación Aeromédica 

(EVACAM) desde el 1o de septiembre de 2003, cuya misión consiste en estabilizar y 

evacuar heridos o enfermos. 

Y finalmente es en marzo de 2004 que el gobierno de Chile, en el marco de la 

misión MINUSTAH, decide su participación con un contingente en número de 

pelotón. 

Política Nacional para la Participación del Estado de Chile en Operaciones de 

Paz 

Chile a partir de 1990 decide aumentar su participación en operaciones de 

paz impulsado por los grandes cambios producidos a partir de esa década, marcada 

por el término de la Guerra Fría, el surgimiento de nuevos conflictos y amenazas no 

 

8

 República de Chile. Op. Cit., Libro de la Defensa Nacional de Chile. 2002. Pp. 97. 9

 ARTURO de VERGARA, Evergisto. Interoperatividad de las Fuerzas de los países del 

Mercosur y Asociados para participar en forma combinada en Operaciones de Paz de la 

ONU. En Clase Inaugural del Magíster en Ciencias Militares mención "Operaciones de Paz" 

(21 de Agosto de 2003, Santiago, Chile). Santiago, Chile, Academia de Guerra del Ejército de 

Chile, 2003. 

343 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

convencionales, más, el nuevo escenario que ofrece la globalización y que configura 

un mundo de mucha interacción e interdependencia, en que los cambios en el 

escenario global tiene repercusiones al nivel local. De este modo, Chile ha ido 

adquiriendo paulatinamente protagonismo en las esferas internacionales, 

participando en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas como miembro no 

permanente en la década de los 90 y luego nuevamente en el período 2003-2004, 

proyectando la defensa desde un eje exclusivamente territorial hacia uno 

globalizado. 

La política de Chile hasta 1997 fue participar en operaciones de paz cuyo 

mandato se basara en el Capítulo VI de la Carta de Naciones Unidas, es decir, 

participar en misiones cuyo alcance no involucrara el uso de la fuerza, salvo para 

autodefensa, remitiéndose a misiones de mantención de la paz dejando fuera las 

misiones de paz que consideran la imposición de la fuerza cuyos mandatos se 

fundamentan en el Capítulo VII de la mencionada Carta. Los alcances de esta 

participación, como de su evaluación y flujo de toma de decisiones, se encuentra 

explicitado en el Libro de la Defensa Nacional (LDN).10

La participación de Chile en operaciones de paz, fue establecida en el decreto 

supremo que aprobó la política respectiva en noviembre de 1996 y en ella se 

estableció expresamente, que Chile sólo participaría en operaciones de paz 

amparadas por el Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas. 

En octubre de 1999 se promulgó el Decreto Supremo No 68, mediante el cual 

se modifica la Política Nacional para la Participación del Estado de Chile en 

Operaciones de Paz de 1996. Con este Decreto amplía la participación de Chile en 

las operaciones de paz dispuestas por el Consejo de Seguridad de las Naciones 

Unidas, comprendiendo las operaciones de imposición de la paz, amparadas en el 

Capítulo VII de la Carta, aunque de manera restringida al cumplimiento de algunas 

de las materias allí contempladas, pues Chile no autoriza el empleo de fuerzas 

chilenas para la búsqueda y/o captura de delincuentes, beligerantes o criminales de 

guerra. 

La actual Política Nacional de participación en operaciones de paz, al igual 

que la anterior, establece que sólo se comisionará personal profesional, civil o militar, 

preferentemente voluntario, no pudiéndose completar los cuadros con personal 

proveniente de la conscripción obligatoria. 

Entre los criterios generales, políticos y operativos establecidos en esta 

Política destacan los siguientes: 

 

10 Libro de la Defensa Nacional de Chile. Documento elaborado por el Ministerio de Defensa 

de Chile en dos oportunidades (1997 y 2002) “que, por primera vez en la historia, hace 

explícita la Política de Defensa de Chile, dándole el carácter de una política de Estado, cuya 

responsabilidad recae, equilibradamente, en todos los campos de acción e incluso, en los 

ciudadanos, individualmente considerados. La política de defensa es definida como 

"eminentemente disuasiva, la que se desarrolla en el marco de la promoción de la paz, la 

seguridad y la cooperación en nuestra región". 

http://www.cesim.cl/p3_otras_publicaciones/site/pags/20020610162217.html

El Libro de la Defensa Nacional en su versión de 1997 destaca el prisma defensivo-disuasivo 

de Chile en el tema y en la versión 2002 se destaca la dimensión cooperativa tanto en los 

planos bilaterales como multilaterales. 

344 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

"a) Que las operaciones de paz deben satisfacer el interés nacional, el que se 

relaciona, entre otras materias, con los compromisos adquiridos con las Naciones 

Unidas y con la preocupación por los problemas de la paz. 

b) Que el Estado de Chile no pone contingentes a disposición de las Naciones 

Unidas para que este organismo determine autónomamente su destino. 

c) Que el Estado de Chile evalúa cada solicitud de las Naciones Unidas para la 

participación en operaciones de paz en forma separada, de acuerdo con su propio 

mérito. La decisión final sobre la participación chilena en operaciones de paz la 

adopta el Presidente de la República."11

Sistema de Acuerdo de Fuerzas de Reserva de las Naciones Unidas 12

El Gobierno de Chile el año 1999 tomó la decisión de adherir al sistema de 

Fuerzas de Reserva de Naciones Unidas, firmando el Memorándum de 

Entendimiento respectivo el 11 de Noviembre de ese año. El aporte considera 

diversos medios pertenecientes a las Fuerzas Armadas, Carabineros, Policía de 

Investigaciones y el Servicio de Registro Civil e Identificación, lo que representa unas 

mil personas integrantes de diversas unidades, y su correspondiente material de 

soporte. 

Centro Conjunto para Operaciones de Paz de Chile (CECOPAC) 

El compromiso anteriormente señalado, se sitúa en el contexto de la actual 

visión del estado chileno y su inserción en un nuevo contexto internacional de fuerte 

interdependencia entre estados. La participación chilena en las actuales operaciones 

de paz, cuyos objetivos son señalados expresamente en el Libro de la Defensa 

Nacional (LDN) como objetivos de la Defensa Nacional: “contribuir a la mantención 

de la paz y seguridad internacionales, de acuerdo con el interés nacional” 13 han 

debido ser abordados en diversos aspectos, uno de ellos fue la creación del Centro 

Conjunto para Operaciones de Paz de Chile (CECOPAC). 

CECOPAC es un centro especializado para la instrucción y entrenamiento de 

militares y civiles, creado mediante Decreto Supremo MDN.SSG.DEPTO.III (R) N° 

2200/ 114 del 15 de Julio de 2002. Dicho Centro es un organismo dependiente del 

Ministerio de Defensa Nacional, a través del Estado Mayor de la Defensa Nacional, 

cuya misión es : 

• “ Preparar y entrenar al personal de las FF.AA. y de Orden y Seguridad 

Pública, y a civiles que deban participar en Operaciones de Paz. El Centro podrá 

además, cumplir esta función respecto del personal extranjero, bajo modalidad de 

financiamiento externo. 

• Brindar asesoría al Ministro de Defensa Nacional en todas aquellas materias 

referidas a las Operaciones de Paz y efectuar estudios e investigaciones 

relacionados con dichas operaciones. 

 

11 República de Chile. Op. Cit., Libro de la Defensa Nacional de Chile. 2002. Pp. 94. 

12 Operaciones de Mantenimiento de la Paz, Información del Ministerio de Defensa: La política 

de Chile. http://www.un.int/chile/misionesdepaz 

13 República de Chile. Op. Cit., Libro de la Defensa Nacional de Chile. 2002. Pp. 77. 

345 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

• Llevar y mantener un registro que sistematice y efectúe un seguimiento de los 

acuerdos e iniciativas internacionales, en materia de Operaciones de Paz, que sean 

de interés para el Ministerio de Defensa Nacional.14 “ 

Como organismo dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, el Centro 

recibe orientaciones del mismo por medio del Estado Mayor de la Defensa Nacional 

y, a su vez, puede entregar asesoría en materia de operaciones de paz al Ministerio 

y, por su intermedio, al resto del gobierno.”15 

Los cursos dictados cumplen con los contenidos y estándares básicos 

exigidos por Naciones Unidas, los que se actualizan cada año y forman parte de los 

denominados Módulos Estandarizados de Entrenamiento Genérico (Standardized 

Generic Training Modules - SGTM).16 

CECOPAC, como centro no exclusivamente militar, cumple además la función 

de integrar adecuadamente a las instituciones civiles y militares que en adelante 

deberán trabajar en forma conjunta en el contexto de las actuales operaciones de 

paz complejas produciendo la sinergia necesaria para enfrentar estos desafíos. 

En palabras de la Ministra de Defensa, que tuvo a su cargo la creación y 

puesta en marcha del organismo, Sra. Michelle Bachelet, “CECOPAC será una de 

las pocas instituciones de su tipo en la región Latinoamericana, el Centro también 

será una poderosa herramienta de cooperación con otros países e incluso con 

organizaciones no gubernamentales”. 17

Desde el año 2002, CECOPAC se encuentra formando a todo el personal civil 

y militar que es desplegado de Chile en una misión de paz, considerando además el 

intercambio de alumnos y profesores provenientes de diferentes países. 

Chile y el contexto internacional 

Ya se ha señalado que la década de los 90 significó un cambio en la 

participación de Chile en el contexto internacional, porque ese contexto estaba 

sufriendo importantes cambios. Sin embargo cuando quedan mayores evidencias de 

los potenciales nuevos conflictos y sus asimetrías, es el 11 de septiembre de 2001 

en Nueva York. 

Ese mismo día sesionaba la Asamblea General Extraordinaria de la 

Organización de Estados Americanos (OEA) en Lima, Perú. Mientras en televisión 

aparecían las imágenes de las Torres Gemelas en llamas, los Ministros de 

Relaciones Exteriores de los 34 países firmaban la Carta Democrática 

Interamericana, concebida como un instrumento de última generación que recoge y 

perfecciona los mecanismos concretos de respuesta ante la amenaza a la estabilidad 

de los gobiernos democráticos. 

 

14 www.cecopac.cl

15 República de Chile. Op. Cit., Libro de la Defensa Nacional de Chile. 2002. Pp. 95. 16 Estos módulos han sido definidos por el Departamento de Operaciones de Paz de Naciones 

Unidas (Department of Peacekeeping Operations - DPKO). 

17 Michelle Bachelet J., Ministro de Defensa de Chile. Clase Magistral pronunciada, en la 

inauguración del Diplomado de Operaciones de Paz, en la Academia de Guerra Naval, 

Valparaíso, Chile, 22 de julio de 2002. 

346 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

Chile ha participado activamente en el proceso de globalización, 

desarrollando importantes esfuerzos por insertarse en la economía mundial, varios 

de ellos exitosamente, pudiendo exhibir en los últimos años acuerdos de Libre 

Comercio con los Estados Unidos, la Comunidad Europea, por señalar los más 

destacados, no obstante los acuerdos políticos no marchan con la misma velocidad y 

es allí donde se advierte el deseo chileno de equilibrar sus capacidades, acuerdos y 

cooperación regional y global. A pesar de ello y en consideración a que en el 

contexto de América, Chile es un país pequeño en habitantes y con una peculiar 

geografía, ha podido insertarse el los foros políticos internacionales de forma 

relevante, es así como le correspondió ser miembro no permanente del Consejo de 

Seguridad de Naciones Unidas en el período 2003-2004, su Ministro del Interior José 

Miguel Insulza es uno de los candidatos a la Secretaría General de la OEA y en 

2004, el Embajador Juan Gabriel Valdés fue nombrado Representante del Secretario 

General en la Misión MINUSTAH aspecto no menos importante para el tema en 

desarrollo. 

Paralelamente a los foros multilaterales, Chile ha participado intensamente en 

iniciativas bilaterales, regionales, subregionales y hemisféricas. Suscribiendo 

acuerdos con los países vecinos en el marco de las Medidas de Confianza Mutua 

(MCM), generando mecanismos de cooperación con Argentina y Perú en las 

reuniones 2+2 (Ministros de Relaciones Exteriores y Defensa por cada país), en los 

comités de seguridad COMPERSEG y COSEDE respectivamente; y expresándose 

en los ejercicios combinados “Araucaria”, “Integración”, “Viekaren” y “Andes” con 

Argentina, y “Reskatamuy” con Perú. Lo propio se ha hecho con Brasil en los Grupos 

de Trabajo Bilateral de Defensa (GTBD).18

En la V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, realizada a 

fines de 2002 en Santiago de Chile, se adoptó el concepto “arquitectura flexible” para 

la seguridad de las Américas, que representa un sistema institucional de seguridad 

que va más allá de la conformación de bloques o áreas de influencia. Tiene que ver 

con la dinámica de los actuales escenarios de conflicto y las características de las 

nuevas amenazas que obligan a generar formas de cooperación dinámicas, más allá 

aún del estricto vínculo territorial, siendo en definitivo formas complementarias con 

los acuerdos y tratados, que permitan sostener iniciativas de cooperación y apoyo 

mutuo que puedan beneficiar a las partes. “Es una mezcla de instituciones basadas 

en el principio de la fuerza vinculante con instituciones basadas en el principio de los 

beneficios comunes”19. 

Con la participación chilena en diversos foros políticos y económicos, el 

demostrado interés de insertarse plenamente en el escenario internacional, la 

preparación para participar en operaciones de paz, aún bajo Capítulo VII; la 

búsqueda de acuerdos en materia regional y hemisférica, el objetivo nacional de 

trabajar por la paz y su participación en el principal foro mundial de seguridad como 

es Naciones Unidas (2003-2004), hacen que al momento de presentarse la Misión 

MINUSTHA, el gobierno chileno disponga de efectivos preparados como fuerzas de 

reserva (también llamadas stand-by) y los despliegue en la misión en 48 horas. 

Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) 

 

18 República de Chile. Op. Cit., Libro de la Defensa Nacional de Chile. 2002. Pp. 102 19 Michelle Bachelet J., Ministro de Defensa de Chile. Clase Magistral “Políticas Públicas y 

Defensa Nacional”, pronunciada, en la Universidad Tecnológica Metropolitana, Santiago, 

Chile, 12 de noviembre de 2003. http://www.utem.cl/pepp/_notes/clase_magistral.pdf. 

347 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

Naciones Unidas ha participado en Haití con diversas misiones desde 1993 

fecha en que se trabajó en forma conjunta con la OEA, estableciéndose la misión de 

las Naciones Unidas en Haití (UNMIH/1993-1996) de mantenimiento de la paz. 

Posteriormente en 1994 el Consejo de Seguridad autorizó el despliegue de 20.000 

hombres para facilitar el retorno de las autoridades legítimas. Esta misión fue 

seguida por la Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Haití (UNSMIH/1996-

1997), la Misión de Transición de las Naciones Unidas en Haití (UNTMIH/1997) y la 

Misión de Policía Civil de las Naciones Unidas en Haití (MIPONUH/1997-2000). 

Los acontecimientos que llevaron a MINUSTAH se originan en las elecciones 

presidenciales y parlamentarias del año 2000 que son desconocidas por la oposición 

debido a la baja cantidad de votantes (10%). Se exige la renuncia del Presidente 

Jean-Bertrand Aristide. 

La Comunidad del Caribe (CARICOM) se ofreció como mediadora 

presentándose dos planes de acción elaborados entre estos y el Grupo de los Seis 

integrado por las Bahamas, Canadá, Estados Unidos, Francia, la OEA y la Unión 

Europea. El Presidente Aristide aceptó ambos planes pero, la oposición se negó a 

apoyarlos. 

CARICOM y la OEA encabezaron varias iniciativas diplomáticas para superar 

la crisis, sin embargo de no se pudo impedir que en febrero de 2004 estallara un 

conflicto armado en la ciudad de Gonaives propagándose posteriormente a otras 

ciudades. 

En medio de la ingobernabilidad el Presidente Aristide abandonó el país día 

29 de febrero de 2004. Boniface Alexandre, Presidente de la Corte Suprema, juró el 

cargo de Presidente interino, de conformidad con las normas constitucionales de 

Haití. Ese mismo día el Representante Permanente de Haití ante las Naciones 

Unidas presentó la solicitud de asistencia del Presidente interino, en la que éste 

autorizaba la entrada de tropas. 

En consecuencia con lo anterior, “el Consejo aprobó la resolución 1529 

(2004) en que autorizaba el despliegue de la Fuerza Multinacional Provisional (FMP) 

y declaraba su disposición a establecer una fuerza de estabilización y seguimiento 

de las Naciones Unidas para apoyar la continuación del proceso político pacífico y 

constitucional y a mantener un entorno seguro y estable.” 20

En visita al país en marzo de 2004 el Secretario General recomendó el 

establecimiento de una operación de pluridimensional de Estabilización de las 

Naciones Unidas en Haití. Esta es la génesis de la misión MINUSTAH. 

El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas 30 de abril de 2004, habiendo 

determinado que la situación en Haití seguía constituyendo una amenaza a la paz y 

la seguridad en la región, decidió establecer la Misión de Estabilización de las 

Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) y pidió que la autoridad de la Fuerza 

Multinacional Provisional (FMP), autorizada por el Consejo de Seguridad en febrero 

de 2004, fuera traspasada a la MINUSTAH el 1o de junio de 2004, mediante la 

Resolución 1542 y actuando en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones 

Unidas.21

 

20 http://www.un.org/spanish/Depts/dpko/minustah/background.html 21 http://www.un.org/spanish/Depts/dpko/minustah/

348 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

Chile y MINUSTAH 

Desde el año 2001 y al amparo de la OEA, Chile formaba parte del Grupo de 

Amigos de Haití. El propósito de este Grupo de Amigos de Haití es ayudar a resolver 

las dificultades de ese país actuando un grupo asesor informal del Secretario 

General. “Prestará apoyo a diversas actividades específicamente encomendadas por 

la Asamblea General (resolución AG/RES. 1831 (XXXI-0/01)), tales como el 

fortalecimiento de la democracia, la promoción y protección de los derechos 

humanos y el desarrollo social y económico de Haití. Asimismo, el Grupo de Amigos 

asistirá a presentar los puntos de vista y temas a las autoridades políticas de Haití y 

al pueblo haitiano, y al respecto, asistirá en la preparación de resoluciones o 

propuestas para ser consideradas por los órganos políticos de la OEA.” 22

Sus integrantes fueron los siguientes Estados Miembros de la OEA: 

Argentina, Bahamas, Belice, Canadá, Chile, Estados Unidos, Guatemala, México, 

República Dominicana y Venezuela, así como por Alemania, España, Francia y 

Noruega, en su rol de Observadores Permanentes. 

Al iniciarse la crisis que da origen a MINUSTAH, por tanto, Chile ya estaba en 

antecedentes acerca de los alcances políticos, económicos, institucionales y 

humanitarios que se desencadenarían de no intervenir del modo en que finalmente 

debió hacerse. Por ello tiene más sentido la proactividad del gobierno de Chile en 

concurrir a la misión con los efectivos y recursos con que lo hizo. La Ministra de 

Relaciones Exteriores de Chile en ese momento Soledad Alvear señaló como 

antecedente relevante en la toma de decisión fue la unanimidad del Consejo de 

Seguridad en cuanto a restablecer la institucionalidad en Haití. Este consenso fue 

posible mediante conversaciones telefónicas previas a la reunión del Consejo, 

sostenidas entre el Secretario de Estado de Estados Unidos Colin Powell y el 

canciller francés Dominique de Villepin.23 “El Presidente Lagos comunicó de su 

decisión al Secretario General de Naciones Unidas Koffi Annan y luego trató el 

asunto con el presidente Brasileño, lula da Silva, debido a que ambos países 

representaban a la región ante el Consejo de Seguridad”24. Por su parte la Ministro 

de Defensa Michelle Bachelet señaló que el envío de tropas “se basa en la 

participación de nuestro país en el grupo de Amigos de Haití, dependiente de la 

OEA, y en la ubicación del conflicto en el continente americano”.25

La recepción de esta participación, generó amplias repercusiones en los 

ámbitos políticos, lo que tuvo gran cobertura de prensa. Los cuestionamientos se 

iniciaron en el Congreso, específicamente el Senado debido a que este no fue 

consultado acerca de la conveniencia del envío de tropas como lo establece la 

 

22 Organización de los Estados Americanos. Secretario General de La OEA establece Grupo 

de Amigos de Haití. (C-203/01) . Octubre 2, 2001 

http://www.oas.org/OASpage/press2002/sp/A%C3%B1o99/A%C3%B1o2001/octubre01/203es

p.htm

23 Entrevista a la Ministra Soledad Alvear. Diario El Mercurio. Cuerpo C, Pág. 4. 02 de marzo 

de 2004. 

24 Crónica Diario La Nación. Pág. 3. 02 de marzo de 2004. 25 Ibid. Cuerpo C, Pág. 4. 02 de marzo de 2004. 

349 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

normativa legal (Art. 4o, Ley 19.067)26 y luego en sectores políticos de oposición, con 

opiniones diversas tanto desde el punto de vista del costo económico de dicha 

misión para el Estado, como del significado de enviar soldados preparados para 

enfrentar acciones de combate. Con el transcurrir de los días se fueron aclarando 

algunos aspectos, fluyó mayor información en torno al tema y sus alcances y 

finalmente primó un cierto consenso con la decisión del ejecutivo no existiendo 

mayores inquietudes frente al tema. 

Posteriormente, en julio de 2004 es nombrado Representante Especial del 

Secretario General de Naciones Unidas en Haití (máxima autoridad) el ex Embajador 

de Chile ante Naciones Unidas y a la fecha Embajador de Chile en Argentina, Juan 

Gabriel Valdés. El gobierno chileno tomó el nombramiento como un evento muy 

positivo en atención a la importancia otorgada por Chile a su participación en esta 

misión. En un comunicado oficial el Ministerio de Relaciones Exteriores señaló “esta 

designación honra a Chile y constituye un reconocimiento al activo compromiso del 

Gobierno del Presidente Lagos con Naciones Unidas y la región”.27

El trabajo del Representante Especial del Secretario General en Haití se ha 

visto como muy complejo, por diversas razones que el propio representante ha 

expresado; en el marco del Seminario “Prevención y resolución de conflictos en la 

región. La lección de Haití” organizado por la facultad Latinoamericana de Ciencias 

Sociales (FLACSO), en diciembre de 2004, el Embajador Valdés señala que la 

principal amenaza es la inseguridad, la que se ha radicado en Puerto Príncipe 

integrada por ex militares y fomentada por miembros del antiguo régimen, el resto del 

país está bajo control; del mismo modo señala que “esta misión puede extenderse 

por una decena de años, pero las urgencias son tales que sin no se atienden no 

habrá ni mediano ni largo plazo que atender”. En materia económica el problema no 

es menor: “sólo ha llegado entre el 1 y el 3% de los 1.085 millones de dólares 

prometidos por la comunidad internacional” 28 

El caso de Haití es generalmente apreciado con pesimismo por analistas y 

científicos políticos a la hora de vislumbrar su futuro. Los hechos y cifras suelen 

avalar posturas pesimistas tomando en cuenta que se trata del país cuyo ingreso per 

capita anual es de U.S.$ 480, con una esperanza de vida máxima de 49 años, con 

más del 80% de la población viviendo en la pobreza en un escenario de 

ingobernabilidad, grupos civiles armados, las instituciones de gobierno prácticamente 

sin funcionar, con serios problemas de servicios básicos e infraestructura a lo que se 

suma el ser considerado escala de los narcotraficantes para llevar droga a Estados 

Unidos. “Los problemas de Haití pueden ser resueltos, pero no tienen una solución 

rápida. Solo la acción concertada y preactiva de la comunidad internacional puede 

ayudar al país a superar los tiempos difíciles, afirma Jerome Leblou del programa 

para el Caribe del Trinity College”29. El Secretario de Estado Adjunto de los Estados 

 

26 Ley 19.067 promulgada el 26.06 de 1991. “Artículo 4o.- La salida de tropas nacionales fuera 

del territorio de la República, deberá ser autorizada por decreto supremo firmado por el 

Presidente de la República, previo acuerdo del Senado...” 

27 “Satisfacción del gobierno por nombramiento de Embajador Valdés como Representante 

ONU”. Ministerio de Relaciones Exteriores, Dirección de Prensa y Difusión. Lunes 12 de julio 

de 2004. http://www.minrel.cl/prensa/Comunicados2004/12-07-04.htm

28 Entrevista Juan Gabriel Valdés. “La inseguridad en la capital haitiana es preocupante”. La 

Nación, Santiago de Chile,17 de diciembre de 2004. 

29 Envío de tropas a Haití: punto a favor... por ahora. Revista Qué Pasa, No 1717, Santiago de 

Chile, del 5 al 11 de marzo de 2004, pg.36. 

350 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

Unidos para Asuntos del Hemisferio Occidental, Roger Noriega ha señalado que en 

“Estados Unidos continuaremos siendo firmes partidarios de la democracia para 

Haití, y ciertamente seguiremos siendo el principal proveedor de asistencia 

económica para el país (entre 1995 y 2003, estados Unidos suministró más de 850 

millones de dólares en asistencia a esa nación), y continuaremos apoyando los 

préstamos internacionales sobre la base de sus méritos técnicos” 30. 

Un estudio presentado en noviembre de 2004, titulado "Una visión común del 

desarrollo sostenible” 31y elaborado por expertos haitianos e internacionales, 

liderados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), da 

cuenta que el 76 por ciento de la población de Haití vive con menos de dos dólares al 

día, mientras que el 55 por ciento lo hace con menos de un dólar diario; el informe 

arroja que en 25 años no ha habido un solo período de crecimiento económico 

duradero en ese país y, peor aún, ha sufrido un descenso anual del Producto Interno 

Bruto (PIB) del 2 por ciento. 

Haití, según el estudio, es uno de los tres países del mundo, junto con 

Afganistán y Somalia, con el peor déficit de calorías por habitante. Esto tiene 

consecuencias graves en los niños, un 42 por ciento de los menores de 5 años sufre 

desnutrición que es la causa del 28 por ciento de la mortalidad infantil. 

La mortalidad de las madres durante el parto ha aumentado de tal manera 

que es ahora la segunda causa de muerte de las mujeres haitianas. 

El propio Embajador Valdés, a pesar de declararse optimista de los resultados 

que se van a obtener en la misión señala haber recibido de un ex premier de Haití, el 

siguiente comentario: “el drama de nuestro país es que no nos han dejado matarnos 

suficientemente unos a otros”32. 

A pesar de lo anterior, el Embajador Valdés enuncia algunas particularidades 

que dan a esta misión aires esperanzadores, cita el hecho de que la presencia de 

Naciones Unidas esté constituida por latinoamericanos otorga ventaja a esta misión 

por sobre anteriores.“No hay potencias mundiales involucradas, los países de 

América Latina no tienen ningún diseño estratégico ni intereses económicos en Haití. 

En cambio, sí tienen interés de participar en misiones de la ONU y han llegado a un 

nivel de desarrollo que les hace necesario tener una presencia regional”33. 

En anteriores misiones se produjo un círculo negativo entre la dificultad del 

gobierno de Haití para producir proyectos y la lentitud de las burocracias 

internacionales para procesarlos: “La manera de romper ese círculo es inducir al 

gobierno haitiano a que seleccione cuatro o cinco proyectos de realización inmediata 

 

30 El futuro de Haití. Roger Noriega, Secretario de Estado Adjunto de los Estados Unidos para 

Asuntos del Hemisferio Occidental. El Mercurio, Cuerpo A. Pg. 2, Santiago de Chile, 09 de 

marzo de 2004. 

31 "Estudio de la ONU da cuenta del alarmante deterioro de la vida en Haití”. Centro de 

Noticias ONU, 14 de noviembre de 2004. 

http://www.un.org/spanish/News/fullstorynews.asp?newsID=3495&criteria1=haiti&criteria2= 

32 Entrevista Juan Gabriel Valdés. “Haití requiere éxitos inmediatos”. El Mercurio, Santiago de 

Chile, 17 de diciembre de 2004. 

33 Jefe de MINUSTAH confía en éxito de la ONU en Haití. Centro de Noticias de la ONU. 13 de 

enero de 2005. 

http://www.un.org/spanish/News/fullstorynews.asp?newsID=3831&criteria1=Haití&criteria2= 

351 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

e inducir a las organizaciones internacionales a que traten tales iniciativas con 

urgencia, flexibilizando su aprobación y la concesión de fondos” 34. 

Como dato importante destacó la aceptación de los militares latinoamericanos 

por parte de la población, recordando cómo los habitantes de Gonaïves aplaudieron 

a los cascos azules cuando entraron a la ciudad devastada por el huracán Jeann. 

CONCLUSIONES 

Hemos entregado una visión breve y sintética, reuniendo los principales 

antecedentes que nos permitan formarnos un juicio acerca del alcance que tiene 

para Chile su participación en la misión de paz MINUSTAH. 

La complejidad del tema, no permite llegar a conclusiones definitivas ni 

proyectar tendencias como podría hacerlo una investigación con datos duros, sin 

embargo las características del caso en análisis permiten formular algunas 

conclusiones que son avaladas por la propia realidad. 

Es un hecho objetivo que la estabilización y recuperación de Haití constituye 

una empresa que no van a alcanzar a concluir las actuales autoridades de la misión 

MINUSTAH, como tampoco podrá disfrutar la actual generación. Los índices 

disponibles de edad, educación, salud y proyección de vida, así lo indican, de modo 

que no es difícil hacer una predicción pesimista o caer en el fatalismo que el caso 

presente. Sin embargo aquellas luces que fundamentan la visión optimista del 

embajador Valdés son algunas de las que precisamente pueden hacer exitosa la 

participación de Chile en la misión. 

De los aspectos positivos 

Si algo se encuentra nítidamente presente, desde el primer anuncio de la 

participación de efectivos chilenos en la misión, es la coherencia de este hecho con 

los Objetivos Nacionales Permanentes y a su vez con los Objetivos de la Defensa 

Nacional, señalados en el Libro de la Defensa Nacional (LDN). Esta coherencia da 

cuenta de los nuevos roles que Chile asume en la política internacional del presente 

siglo. La concepción de Defensa y Seguridad como conceptos que van más allá de 

los efectivos militares, pero que no se realiza sin ellos; las Medidas de Confianza 

Mutua y la transparencia en la relación con vecinos que décadas pasadas formaban 

parte de un potencial escenario bélico; la importancia del Derecho Internacional 

Humanitario (DIH) o del Derecho Internacional del Conflicto Armado (DICA); la 

Coordinación Civil-Militar, tan necesaria en los frentes internos como externos, para 

el enfrentamiento de las crisis humanitarias, climáticas y el rol de las ONG’s, la 

importancia que ha asignado Chile a los foros políticos del mismo modo como lo ha 

hecho en los económicos. Todos estos antecedentes son muestras de dar 

cumplimiento a los lineamientos trazados y a los compromisos asumidos. 

Por otra parte y en consecuencia con los escenarios propios de la 

globalización, Chile ha decidido participar no solo en los beneficios del libre comercio 

sino también de las responsabilidades que se tienen para con los demás países, en 

este aspecto Chile cumple un rol estratégico que lo proyecta políticamente con una 

influencia superior a la que representa como mercado. 

La política de defensa centrada en la disuasión y en contextos colaborativos 

permiten que las fuerzas armadas y policiales aborden misiones como la MINUSTAH 

 

34 Ibíd. 

352 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

sin mayores inconvenientes, permitiéndoles entrenamiento, interoperatividad con 

fuerzas de otros países, estandarización de procedimientos y lo que es más 

importante, voluntad de empleo. 

En versiones de prensa como en conversaciones sostenidas por el autor con 

integrantes de las fuerzas de paz en Haití, constantemente aparece el legítimo 

orgullo de quien fue formado para la guerra, pero que está aportando a la paz. Las 

declaraciones y textos abstractos toman cuerpo en aportaciones concretas que 

ciertamente forjan al nuevo soldado o policía. 

De los aspectos negativos 

El primer aspecto negativo que se puede advertir es la posibilidad de una 

prolongación de la misión indefinidamente y el riesgo de sentir que no se avanza 

hacia el objetivo final. Este hecho es una amenaza que podría impedir que la 

comunidad internacional siga aportando recursos y también es una amenaza para la 

participación de Chile, toda vez que hasta este momento no se han producido 

enfrentamientos directos ni se han lamentado víctimas fatales, hechos ambos, que 

cambiarían radicalmente el tono de los análisis. 

En el frente interno chileno, la oposición con representación parlamentaria y 

que representa a la derecha tradicional y centro derecha, han apoyado el despliegue 

de tropas a la vez de hacer saber ciertas aprehensiones en relación con esta 

participación; en un primer momento la Fundación Jaime Guzmán vinculada al 

partido de derecha Unión demócrata Independiente, señalaba que el gobierno 

“decidió el envío de fuerzas cuando aún habían dudas de cuál era la situación real 

del Presidente Haitiano Aristide”35 contradiciendo a su juicio, el principio de la no 

intervención, tradicional en la política exterior chilena. Incluso la participación de 

Chile en una misión de imposición, también ha sido motivo de crítica y análisis. 

Por su parte, la oposición de izquierda extraparlamentaria y movimientos que 

no forman parte de la coalición de gobierno, critican la participación chilena y 

abiertamente hablan de una obsecuencia del Presidente Lagos al intervencionismo 

norteamericano en la región. En términos generales y con diferentes matices, la 

posición de estos sectores transita en este tipo de argumentos que refuerza su 

tradicional tesis del imperialismo norteamericano. 

Otro aspecto negativo, señalado por el propio Representante del Secretario 

General, Embajador Valdés, es la dificultad de desarmar a los grupos civiles 

armados manifestada en los grupos insurgentes especialmente en Puerto Príncipe. 

Facciones financiadas por grupos de poder haitianos que aún permanecen latentes. 

En cuanto a las dotaciones desplegadas, aparece más necesaria la 

participación de mayor número de policías que de militares, quienes a pesar de su 

formación como cascos azules son militares y no están preparados para funciones 

exclusivamente policiales. 

La presencia de amenazas asimétricas como terrorismo, narcotráfico, 

migraciones en la misión, y los potenciales riesgos que ello involucra son un aspecto 

que aún no ha aflorado en toda su magnitud, pero que no tardará en aparecer bajo la 

figura de ciertos sectores y/o grupos, cuando el país se acostumbre a la presencia de 

 

35 Fundación Jaime Guzman. “Chile en Haití”, marzo 2004 

http://www.fjguzman.cl/interiores/noticias/tema_se/2004/marzo/Chile_en_Haiti.pdf.

353 
Misión de Paz en Haití (MINUSTAH) 

354 

las fuerzas extranjeras y sobre todo cuando se encamine al país hacia el normal 

desenvolvimiento de sus instituciones. 

Finalmente, una misión de las características de MINUSTAH, sumada a la 

participación de quienes no han participado antes en misiones bajo Capítulo VII, 

siempre generan controversias propias de lo riesgos presentes, como se ha 

señalado, ello ya ha sido expresado por diversos sectores políticos chilenos, 

discusión que adquiere protagonismo cada vez que se debe discutir el envío de 

tropas o que aparecen escenarios de potenciales conflictos o enfrentamientos 

armados en la misión. 

BIBLIOGRAFÍA 

Libro de la Defensa Nacional de Chile – 2002 

Ministerio de Defensa Nacional 

Santiago de Chile. Año 2003 

Memorial del Ejército de Chile No 465/2000. 

Santiago de Chile. Año 2000 

Sitios consultados 

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Estado Mayor de la Defensa Nacional / www.emdn.cl

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Centro de Estudios e Investigaciones Militares./ www.cesim.cl

Naciones Unidas / www.un.org

Organización de Estados Americanos / www.oas.org

Biblioteca del Congreso Nacional / www.bcn.cl

Universidad Tecnológica Metropolitana / www.utem.cl

Diario El Mercurio / www.emol.com

Diario la Nación / www.lanacion.cl

Revista Que Pasa / www.quepasa.cl

Revista Punto Final / www.puntofinal.cl