ISSN: 1533-2535 Volume 1 No. 1            Spring 2001

Research Articles

Welcome to the inaugural issue of Security and Defense Studies Review, the

Interdisciplinary Journal of the Center for Hemispheric Defense Studies.

Bienvenido al primer número de Security and Defense Studies Review, the

Interdisciplinary Journal of the Center for Hemispheric Defense Studies.

Segurança Nacional e Segurança Humana: Problemas Conceituais e

Conseqüências Políticas - PDF

Marco Cepik

Abstract                   Biography

Bem vindo a primeira edicão da Security and Defense Studies Review, the

Interdisciplinary Journal of the Center for Hemispheric Defense Studies.

Acuerdos y Desacuerdos sobre la Redefinición del Concepto de las Instituciones

de Seguridad Interamericana: Las Posiciones de Argentina, Brasil, Canadá,

Chile, Estados Unidos y México - PDF

Juan Pablo Soriano

Abstract Biography

Message from the Editor

Editor and Editorial Board

Relaciones entre las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile: Análisis y

proposiciones - PDF

Mario Polloni, Arturo Contreras y Claudio Ortiz

Abstract Biography

Essays

Security and Defense Studies Review is currently accepting submissions for the Fall

2001 issue.

Click here for more information.

Proceso de Reforma del Servicio Militar en el Perú - PDF

Soraya Altabás Kajatt

Abstract

Security and Defense Studies Review estáaceptando manuscritos para la edición

Otoño 2001. Pulsa aquí para más información. Estado de Situación del Servicio Militar en Chile - PDF

Carlos Maldonado Prieto

Abstract

Security and Defense Studies Review esta aceitando manuscritos para publicação na

edicão do Outono 2001. Clique aqui para mais informação. Presente y Futuro del papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas: Aproximación

al debate sobre el rol del instrumento militar en la democracia - PDF

Marco Pablo Moloeznik

Abstract
Editor and Editorial Board

Editor

Margaret Daly Hayes

Director

Center for Hemispheric Defense Studies

Editorial Board 

Raúl Benítez Manaut

Investigador

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades

Universidad Autónoma de México

Ignacio Cosidó Gutiérrez

Jefe de Gabinete de la Guardia Civil

Ministerio del Interior, España

Rut Diamint

Profesora

Universidad Torcuato di Tella, Argentina

J. Samuel Fitch

Professor and Chair

Department of Political Science

University of Colorado at Boulder

Andrés Fontana

Director, Relaciones Internacionales

Universidad del Belgrano, Argentina

Patrice Franko

Associate Professor of Economics and International Studies

Colby College
Ivelaw Griffith

Professor of Political Science &

Dean of the Honors College

Florida International University

Hal Klepak

Professor of War Studies and Latin America History

Royal Military College of Canada

General (RET.) Edgardo Mercado Jarrín

Perú

Frederick M. Nunn

Visiting Professor of History and Latin American Studies

University of Arizona

Eliezer Oliveira

Profesor

Núcleo de Estudos Estratégicos 

Universidade de Campinas, São Paolo, Brasil

José A. Olmeda

Subdirector

Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

Universidad Nacional de Educación a Distancia, España

Guillermo A. Pacheco Gaitán

Instituto de Relaciones Internacionales e

Investigaciones para la Paz (IRIPAZ)

Guatemala

Domício Proença

Profesor

Universidade Federal do Rio de Janeiro

GEE-COPPE/UFRJ

General Fred F. Woerner

Professor of International Relations

Boston University

Managing Editor

Judi R. O'Brien

Center for Hemispheric Defense Studies

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ISSN: 1533-2535 Volume 1 No. 1            Spring 2001

Message from the Editor

Welcome to the Inaugural Issue of Security and Defense Studies Review. This journal, published by

the National Defense University’s Center for Hemispheric Defense Studies, is intended to provide a focus

and venue for the publication and circulation of practical and scholarly research on defense and security

issues in Latin America and the Caribbean. The journal responds to repeated requests from academics

in our region for a professional, refereed journal that focuses on the broad, interdisciplinary issues of

defense and security studies in our hemisphere. The need for such a forum was first identified at the

CHDS-hosted Education and Defense Seminar held in Williamsburg, Virginia in 1998 (EDS 1998). It

was echoed—loudly—in Miami in 2000. We have sought to be responsive. 

This journal is intended to fill a gap. There is need for a broadly inter-disciplinary journal with a regionwide and global audience. Our goal is to encourage studies by economists, sociologists, political

scientists, international relations specialists, and government practitioners from throughout our region and

the Spanish- and Portuguese-speaking world in the very specialized area of defense and security

studies. In the past, all will recognize, this field was left to military officers. Today, many of the younger

generation of military officers are also scholars, and the field of defense and security studies is opening

up to civilian specialists as well. Those who are teaching in this field—and we at CHDS count ourselves

among this group—feel a desperate lack of empirical research to document what is happening in the

region. For example, in Latin America there is relatively little research in military sociology—a major field

of interest in Europe, Canada and the United States. Relatively few scholars have focused on defense

economics although defense is a major element of central government expenditures. Increasingly it is

necessary to fight for the defense budget; to do so, it is necessary to establish criteria for placing value

on defense spending. That is an academic challenge of the first order.

With no apologies, our journal model is Armed Forces and Society, the journal of the Inter-University

Seminar on Armed Forces and Society launched many years ago by Morris Janowitz to bring together

the disparate community of scholars studying the military in the United States. Today Professor

Janowitz’s journal and society draw contributions from across the disciplinary spectrum and from around

the world. We aspire to no less. As a new journal, we must earn our place in the scholarly world. We

have an outstanding and growing editorial board. The Board has worked hard to provide personalized

comments on the research articles presented in this issue. We are grateful for their dedication to this

enterprise.

Our goal is to provoke research and comments. Research articles in this journal will be reviewed by at

least two outside reviewers and authors will be given opportunity to respond to their comments. The

highest standards of academic review will be applied to materials presented in the Research section of

the journal.

There are other topics of ongoing interest, which we will publish as Research Notes and Essays. These
articles may be less academic in orientation, or shorter, or more controversial. But they will always reflect

topical issues in our inter-disciplinary field. Security and Defense Studies Review also welcomes

submissions of research and book reviews, as well as comments on articles published in the journal.

We hope you will join us in embracing the publishing technology available today. By publishing our

journal on line, we will be able to reach a much broader audience, at no cost to the subscriber or the onetime reader. It is our intention to publish a very limited number of library copies of the journal on an

annual basis. Please let us have your comments. Enjoy this opportunity to expand knowledge in an

important and challenging field.

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ISSN: 1533-2535 Volume 1 No. 1 Spring 2001

Segurança Nacional e Segurança Humana:

Problemas Conceituais e Conseqüências Políticas

Marco Cepik

Professor do Departamento de Ciência Política da UFMG

Pesquisador do Grupo de Estudos Estratégicos (GEE) da UFRJ, Brasil

Marco Cepik is a Political Science Professor at the Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo Horizonte,

Brazil. He is a Ph.D. candidate at the Instituto Universitario de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) and he is about to

complete his thesis ("Intelligence Services: Agility and Transparency as Institutionalization Challenges"). Professor

Cepik is a member of the Strategic Studies Group (GEE) at the Institute for Graduate and Research Engineering

(COPPE) of the University of Brazil (UFRJ), in Rio de Janeiro. He is also an associate member of the International

Association of Law Enforcement Intelligence Analysts (IALEIA), and a member of the Intelligence and National Security

Sections of the International Studies Association (ISA). His most recent publications are: “Direito à Informação: Situação

Legal e Desafios” in Informática Publica, # 04, 2000. And also: “Para uma Sociologia Histórica das Revoluções

Modernas: Problemas Conceituais Recorrentes” in Revista Teoria & Sociedade, # 03. 1999.

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Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 1

Segurança Nacional e Segurança Humana: 

Problemas Conceituais e Conseqüências Políticas 

Marco Cepik 

Professor do Departamento de Ciência Política da UFMG 

Pesquisador do Grupo de Estudos Estratégicos (GEE) da UFRJ, Brasil

I - Introdução: 

Este artigo discute a validade (ou não) do conceito de segurança 

nacional no mundo contemporâneo. Essa reflexão é importante em função das 

repercussões que a noção de segurança nacional tem sobre a política externa, a 

política de defesa e o provimento de ordem pública em cada país. 

Como se sabe, os governantes tendem a justificar institucionalmente e a 

delimitar as funções das forças armadas, das polícias e dos serviços de 

inteligência em termos de sua importância para a segurança nacional. 

Prioridades, recursos, estruturas organizacionais, missões e alvos operacionais 

são definidos e hierarquizados segundo a escala de preferências dos 

responsáveis pela segurança nacional. 

Entretanto, a própria noção de segurança nacional é problemática, pois 

tanto o seu significado quanto as conseqüências práticas de seu uso estão longe 

de ser auto-evidentes. Em particular, a recorrente utilização da noção de 

segurança nacional como um princípio autoritário de justificação de práticas 

políticas, torna questionável a compatibilidade entre segurança nacional e uma 

concepção democrática de governo e de resolução de conflitos nas sociedades 

contemporâneas. Infelizmente, não se trata apenas de uma escolha de 

conceitos, de um mero problema semântico. 

Dada a irredutibilidade da segurança coletiva à segurança individual, não é 

possível simplesmente abandonar o conceito de segurança nacional. Por 

outro lado, é cada vez mais evidente que, na maioria dos casos, é mais 

adequado falar de segurança estatal do que de segurança nacional. 

Considerando essa dupla dificuldade, pretendo argumentar que a tensão entre 

segurança estatal e segurança individual é ineliminável e que isso nos obriga a 

procurar sempre o equilíbrio possível entre esses dois valores. 

Longe de pretender resolver analiticamente essa tensão inerente ao 

conceito, nesse artigo procuro simplesmente contribuir para o debate sobre o 

que a segurança nacional deveria significar hoje. Para ilustrar as conseqüências 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 2

políticas ambíguas da adoção desse ou daquele conceito, analiso criticamente 

duas tentativas recentes de superação dos impasses da noção tradicional de 

segurança nacional: 1) a tentativa liberal de delimitar juridicamente as situações 

em que os governantes poderiam mobilizar as razões da segurança nacional 

para justificar práticas políticas. 2) as propostas de substituição do conceito de 

segurança nacional pelo conceito de segurança humana. 

Como ponto de partida para a discussão, na próxima seção serão 

apresentadas algumas definições mínimas sobre segurança, segurança nacional 

e ameaças. Essas definições mínimas serão posteriormente contrastadas com a 

concepção liberal de segurança nacional e com a abordagem da segurança 

humana. Finalmente, na conclusão do artigo serão oferecidas algumas 

indicações provisórias sobre as vantagens analíticas e políticas da abordagem 

dos problemas de segurança nacional realizadas nos marcos da chamada 

“teoria dos complexos de segurança”. 

II - Definições Mínimas: 

Segurança é uma condição relativa de proteção na qual se é capaz de 

neutralizar ameaças discerníveis contra a existência de alguém ou de alguma 

coisa. Em termos organizacionais, segurança é obtida através de padrões e 

medidas de proteção para conjuntos definidos de informações, sistemas, 

instalações, comunicações, pessoal, equipamentos ou operações (opsec).1

As medidas de proteção devem guardar certa proporcionalidade em 

relação às ameaças percebidas contra a existência, efetividade e autonomia de 

quem - ou do que - está sendo protegido. Na ausência de proporcionalidade, a 

busca de segurança torna-se ela própria uma ameaça à efetividade, autonomia 

e, no limite, à própria existência do "objeto" da proteção. O requisito de 

proporcionalidade serve principalmente para problematizar a noção (infelizmente 

bastante comum) de segurança enquanto uma condição absoluta de ausência 

de ameaça ou mesmo de incerteza.2

 A proteção total de tudo e/ou todos, contra 

tudo e/ou todos, é algo não apenas impossível do ponto de vista material e 

1

 Os trabalhos recentes mais importantes para se discutir segurança nacional são: BUZAN, Barry. 

(1991). People, States & Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War 

Era. Boulder-CO, Lynne Rienner Publishers, 1991. [2nd ed. rev. and updated]. BUZAN, Barry 

and WÆVER, Ole and WILDE, Jaap de. (1998). Security: A New Framework for Analysis. 

Boulder-CO, Lynne Rienner Publishers, 1998. PROENÇA Jr., Domício e DINIZ, Eugênio. (1998). 

Política de Defesa no Brasil: Uma Análise Crítica. Brasília, UnB, 1998. ADLER, Emanuel and 

BARNETT, Michael [editors]. (1998). Security Communities. Cambridge-UK, Cambridge 

University Press. 1998. [especialmente os ensaios de Ole Wæver, Charles Tilly e Andrew 

Hurrell]. 

2

 A estrutura geral do argumento a respeito da democracia como resultado contingente de conflitos 

aparece formulada em: PRZEWORSKI, Adam. (1984). “Ama a Incerteza e serás democrático”. 

In: Novos Estudos Cebrap, número 09, pp. 36-46, julho de 1984.
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 3

psicológico, mas indesejável enquanto pretensão totalitária.3 Ter isso claro é 

crucial para iniciar qualquer discussão sobre segurança nacional. 

Por segurança nacional, entende-se aqui uma condição relativa de 

proteção coletiva e individual dos membros de uma sociedade contra ameaças 

plausíveis à sua sobrevivência e autonomia. Nesse sentido, o termo refere-se a 

uma dimensão vital da existência no contexto moderno de sociedades 

complexas, delimitadas por estados nacionais de base territorial.4

 No limite, 

estar seguro nesse contexto significa viver num estado que é capaz de 

neutralizar ameaças vitais através da negociação, da obtenção de informações 

sobre capacidades e intenções, do uso de medidas extraordinárias e do leque 

de opções relativas ao emprego de meios de força. A dupla face dessas 

ameaças, interna e externa, implica algum grau de complementaridade e de 

integração entre as políticas externa, de defesa e de provimento da ordem 

pública.5

 A segurança nacional, como uma condição relativamente desejável a 

ser obtida através dessas políticas públicas, fornece a principal justificativa para 

o exercício da soberania e o monopólio estatal do uso legítimo de meios de 

força. 

A grande maioria dos ordenamentos constitucionais contemporâneos 

reconhece a agressão militar, espionagem, operações encobertas, invasão 

 

3

 Ou bem essa busca de segurança absoluta é irrelevante do ponto de vista prático, ou bem ela 

implica uma pretensão autoritária de controle sobre variáveis contextuais e sobre a atuação dos 

atores. De qualquer modo, a seguinte passagem no documento oficial de doutrina da Escola 

Superior de Guerra do Brasil me parece equivocada: “Os assuntos de Segurança abrangem 

tanto o chamado universo antagônico (antagonismos), aquele onde ocorrem atitudes 

dolosamente contrárias aos esforços orientados para o alcance e preservação dos Objetivos 

Nacionais Permanentes, como o não antagônico (fatores adversos). Tudo o que pode ameaçar 

a tranqüilidade do homem, dificultar ou impedir a proteção que julga ser um direito seu, causar 

temores, e o que é capaz de gerar conflitos, constituem as chamadas razões de insegurança.” 

BRASIL, Escola Superior de Guerra (1999). Fundamentos Doutrinários da ESG. Rio de Janeiro, 

ESG, 1999. Pág. 155. Na verdade, insegurança, no contexto dos Estudos Estratégicos, diz 

respeito apenas às ameaças e percepções de ameaça contra a existência do “objeto”, sua 

sobrevivência física, sua identidade simbólica ou sua autonomia. O problema de se saber 

quando uma ameaça é séria o suficiente para configurar uma ameaça existencial será discutido 

adiante. 

4

 Sobre a natureza multiétnica do estado nacional moderno, ver: GELLNER, Ernest. (1983). 

Nações e Nacionalismo. Lisboa, Gradiva, 1993. Ver também BUZAN (1991:57-111) e, 

principalmente, o capítulo 4 (“Os estados e seus cidadãos”) do livro já citado de Charles TILLY 

(1996:157-193). 

5

 Integração aqui significa coerência (entre fins e meios) e congruência (entre o todo e as partes) 

nas políticas públicas setoriais. Mas, principalmente, integração não supõe a criação de 

qualquer tipo de “superministério da segurança nacional” que subordine hierarquicamente as 

organizações de inteligência, as forças policiais e as forças armadas sob um único comando, 

pois tal concentração de poder é claramente incompatível com qualquer arranjo democrático. Cf. 

PROENÇA Jr. e DINIZ (1998:55-56). 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 4

territorial e o bloqueio econômico como ameaças externas plausíveis, capazes 

de engendrar respostas dissuasórias proporcionais por parte dos estados 

ameaçados. Ameaças internas seriam, caracteristicamente, os apoios internos 

àquelas ameaças externas, acrescidas da problemática noção de "subversão" 

(uso sistemático da violência para forçar mudanças sociais, políticas e legais).6

Nas últimas décadas, foi acrescentada uma nova categoria de ameaças 

transnacionais ou transestatais, como o crime organizado, o narcotráfico e o 

terrorismo.7

III - Das Definições aos Problemas Conceituais: 

Apesar da definição de segurança nacional e da delimitação jurídica das 

ameaças consideradas graves, apresentadas nos dois parágrafos anteriores, é 

importante insistir que o significado do termo e as conseqüências práticas de 

sua utilização variam enormemente em diferentes contextos políticos e 

institucionais. 

Longe de resolver os problemas, qualquer definição constitui apenas um 

ponto de partida muito precário para a reflexão. Na verdade, a própria insistência 

em um conceito abstrato e atemporal de segurança nacional, aplicável a 

quaisquer contextos e circunstâncias, torna-se parte do problema, pois tende a 

separar arbitrariamente a “baixa” política dos conflitos de opinião e interesses do 

que seriam os “altos” problemas de segurança e uso da força nas relações entre 

estados (e também nas relações sociais dentro dos estados). Em geral, essa 

insistência num conceito absoluto de segurança nacional tende a uma 

“despolitização” autoritária que desautoriza a própria discussão sobre o tema. 

Trata-se, me parece, de realizar justamente o movimento contrário, de 

trazer os temas de segurança, defesa, inteligência e policiamento para a agenda 

regular dos debates políticos sobre políticas públicas.8

 Certamente há restrições 

 

6

 Sobre os diversos usos da noção de subversão na Grã-Bretanha, Canadá e Austrália, ver: 

LUSTGARTEN e LEIGH (1994: 395-410). 

7

 Um autor que destaca o papel do crime organizado e do islamismo militante como forças políticas 

que afetam a segurança de estados operando em bases transestatais é: GODSON, Roy. (1997). 

“Transstate Security”. In: GODSON, R. and SHULTZ, R. and QUESTER, G. (1997). Security 

Studies for the 21st Century. Dulles-VA, Brassey’s, 1997. [pp.81-130]. 

8

 Novamente, a formulação doutrinária oficial da Escola Superior de Guerra do Brasil torna-se no 

mínimo irrelevante e no máximo perigosa, na medida em que supõe que termos como Nação, 

Bem Comum, Poder Nacional e Objetivos Nacionais Permanentes têm significado unívoco, autoevidente e atemporal, quando na verdade eles representam resultados provisórios e sempre 

cambiantes dos conflitos de interesse e de opinião na sociedade. A definição oficial de 

segurança nacional da ESG é a seguinte: “Segurança Nacional é a garantia relativa, para a 

Nação, da conquista e manutenção dos seus objetivos permanentes, proporcionada pelo 

emprego do seu Poder Nacional. (...) Quando se trata de ameaças de qualquer origem, forma ou 

natureza situadas no domínio das relações internacionais, o problema é de Segurança Externa. 

Quando se trata de ameaças que possam manifestar-se ou produzir efeitos no âmbito interno do 

país. O problema é de Segurança Interna”. ESG (1999:158). Além do texto já citado de 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 5

para isso, especialmente aquelas relacionadas ao segredo governamental, mas 

não há motivo para se pensar que tais temas sejam dotados de qualquer tipo de 

sacralidade que impeça a pesquisa teórica ou empírica nessa área importante 

de atuação do estado. 

Um passo importante para avançar a discussão sobre segurança 

nacional pode ser dado através da avaliação de duas tentativas recentes de 

superação dos impasses da segurança nacional: 

1) A tentativa frustrada de resolver a tensão entre segurança estatal e 

segurança individual pela via estritamente jurídica e normativa. Essa tem sido a 

posição liberal típica no debate internacional e, embora ela contribua para uma 

avaliação realista dos riscos inevitáveis para a democracia, ocasionados pela 

operação de organizações de força e de inteligência responsáveis pela 

segurança nacional, tem sido incapaz de ir além da delimitação jurídica das 

ameaças consideradas legalmente válidas para que o governo possa alegar 

razões de “segurança nacional” para seus atos. 

2) A tentativa equivocada de tentar resolver a ambigüidade moral do 

conceito de segurança nacional através do recurso ao conceito de segurança 

humana (human security). A crítica dessa tentativa permitirá que se tenha uma 

avaliação mais precisa dos riscos de perda de eficiência na operação das forças 

armadas e dos serviços de inteligência, principalmente em função da expansão 

excessiva do leque de requerimentos defensivos e informacionais resultantes da 

adoção do conceito de segurança humana como um parâmetro para o 

planejamento de políticas de segurança. Além de resultar em perda de 

eficiência, uma eventual ancoragem das missões das forças armadas e dos 

serviços de inteligência no conceito de segurança humana traz riscos adicionais 

para a política democrática ao “securitizar” temas e problemas não relacionados 

ao uso potencial da força (educação, meio ambiente, saúde etc.). 

Em relação ao primeiro tema, é preciso começar notando, junto com 

autores como Barry Buzan (1991:35-56) e Charles Tilly (1998:397-412), que as 

relações de segurança são inextrincáveis entre os diferentes níveis de análise 

(sistêmico, estatal e individual) das relações internacionais. O sistema 

internacional como um todo, subsistemas regionais e funcionais, atores unitários 

tais como estados ou organizações intergovernamentais, subunidades como 

agências governamentais e grupos sociais, ou mesmo indivíduos, afetam uns a 

segurança dos outros de maneiras variadas. Mudanças políticas internas em um 

 

PROENÇA Jr. e DINIZ (1998:55-62), ver também, dos mesmos autores, a crítica mais extensa 

sobre a falácia envolvida em proposições como “dilema de segurança” e “corrida armamentista”, 

que supõem implicitamente que a mera existência de estados soberanos e forças armadas 

implicariam uma “lógica da guerra” separada da política, das intenções, gestos e conflitos 

concretamente existentes: PROENÇA Jr., Domício e DINIZ, Eugênio (2000). “Segurança e 

Estudos Estratégicos”. In: BRIGAGÃO, Clóvis. [org.]. (2000). Relações Internacionais. [no prelo]. 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 6

país, por exemplo, alteram as intenções e a capacidade diplomática e militar 

daquele país no ambiente internacional, alterando a distribuição de poder no 

plano sistêmico. Por sua vez, um traço estrutural do sistema internacional (a 

ausência de governo mundial, ou anarquia) produz conseqüências para as 

unidades do sistema (mecanismo de self-help) que afetam os grupos e 

indivíduos nos estados. 

Entretanto, a relevância do conceito de segurança varia bastante ao 

longo dos níveis de análise. Isso acontece porque problemas de segurança 

referem-se mais diretamente às relações políticas de amizade e inimizade 

(ameaças) que acompanham a escala dos “objetos referentes” ao longo dos 

diferentes níveis de análises. 

Argumentando em termos pragmáticos, Barry Buzan, Ole Wæver e Jaap 

de Wilde (1998:35-42) sustentam que esses objetos referentes de uma ameaça 

existencial precisam ser de uma escala intermediária para obter legitimidade 

para seus clamores e para mobilizar a ação 

de outros atores nas relações internacionais. 

Indivíduos e pequenos grupos sociais 

raramente têm conseguido obter atenção 

pública para suas necessidades de 

segurança, assim como têm fracassado as 

tentativas de afirmar a humanidade inteira 

como um referente adequado para problemas 

de segurança (não obstante o temor do 

holocausto nuclear durante a Guerra Fria ou a percepção de ameaça sobre a 

degradação ambiental à escala global nas últimas décadas). Note-se que esses 

autores reconhecem a primazia analítica dos estados em relação aos problemas 

de segurança, mas não a consideram exclusiva, inevitável ou perene. 

Por sua vez, Laurence Lustgarten e Ian Leigh (1994:03-35) reconhecem 

que, embora em termos axiomáticos apenas a segurança dos indivíduos conte 

do ponto de vista moral, em termos empíricos o fator singular mais importante e 

abrangente no condicionamento das ‘chances de vida’ de um indivíduo ainda é o 

seu ‘pertencimento’ a um estado nacional (cidadania). A inserção dos indivíduos 

na família, mercado, classe social, etnia, gênero ou faixa etária não teria 

impactos similares em termos de segurança para a sua existência pessoal. 

Embora essa seja uma posição disputável pelo menos em relação à classe 

social, ela tem a vantagem de tornar evidente por que as preocupações com a 

segurança do estado não são meras derivações ou extensões das 

preocupações com a segurança dos indivíduos.9

 

9

 Segundo Barry BUZAN (1991:52-55), indivíduos e pequenos grupos afetam substancialmente a 

segurança nacional de quatro formas: 1) como desafiadores do poder de estado - “subversivos”; 

2) como apoiadores de causas estrangeiras – “quinta-coluna”; 3) como fontes de influência 

Na verdade, a própria insistência em

um conceito abstrato e atemporal de

segurança nacional, aplicável a

quaisquer contextos e circunstâncias,

torna-se parte do problema... 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 7

Estados têm primazia como objetos de segurança porque sua existência 

é uma condição necessária para a realização de qualquer valor individual ou 

coletivo num sistema internacional caracterizado pela anarquia.10 Daí que o 

direito internacional público identifique a segurança nacional com a segurança 

estatal. Independente das suas diferenças em relação a qualquer um dos quatro 

componentes que definem os estados enquanto uma “classe de objetos” (a base 

física formada por uma população e território, as instituições de governo, alguma 

idéia justificadora que torna aquelas instituições legítimas aos olhos da 

população e a soberania, que se desdobra em exercício exclusivo da autoridade 

e controle de fluxos diversos de interações com outras unidades soberanas), 

todos os estados têm como preocupações fundamentais a continuidade de sua 

existência organizacional, a manutenção de sua integridade territorial, a 

sobrevivência de sua população e a independência em relação a outros 

governos.11 O desempenho relativo de um estado no provimento de ordem 

pública e na defesa nacional constitui o elemento mínimo a partir do qual se 

pode julgar suas pretensões de obter lealdade e obediência por parte dos 

cidadãos. 

Por outro lado, os fatores que determinam se a vida das pessoas será ou 

não “solitária, pobre, sórdida, embrutecida e curta” são muito mais complexos e 

diversificados do que a condição necessária, porém insuficiente, de segurança 

decorrente do cumprimento eficaz das tarefas ‘hobbesianas’ de provimento de 

ordem pública e de defesa nacional. O mecanismo de reciprocidade entre 

proteção estatal e consentimento dos indivíduos se mantém no mundo 

contemporâneo, embora os recursos de poder, as demandas, opiniões e direitos 

 

sobre as políticas governamentais – “elites” e “opinião pública”; 4) como líderes e governantes – 

“Chamberlain versus Churchill”. Nesses casos, os indivíduos não são “objetos” referentes, mas 

sim o que BUZAN, WÆVER e WILDE (1997: 35-42) chamam ou de securitizing actors ou de 

functional actors. A diferença entre os dois tipos de ator reside no fato dos primeiros serem 

aqueles que reivindicam que certo tema seja tratado como um problema de “segurança 

nacional”, enquanto os atores funcionais são aqueles que aquiescem ou não com a 

reivindicação dos primeiros. Por sua vez, referent objects são as coisas e pessoas cuja 

segurança estaria sendo ameaçada. 

10 As premissas sobre o sistema internacional que informam essa discussão sobre segurança 

nacional estão baseadas na abordagem estrutural do neo-realismo formulada originalmente em: 

WALTZ, Kenneth M. (1979). Theory of International Politics. Reading, Addison-Wesley 

Publishing Company, 1979. E também: WALTZ, Kenneth M. (1993). "The Emerging Structure of 

International Politics". In: International Security, Fall 1993, pp 44-79. Ver ainda as críticas de 

Robert Keohane (“Theory of World Politics: Structural Realism and Beyond”) e a resposta de 

Kenneth Waltz (“Reflections on Theory of International Politics: A Response to My Critics”) no 

volume editado por: KEOHANE, Robert O. [ed.]. (1986). Neorealism and its Critics. New York, 

Columbia University Press, 1986. Páginas 158-203 e 322-345. 

11 Sobre os atributos da soberania em termos de autoridade e controle, ver: THOMSON (1995: 

213-233) e também o recente e polêmico: KRASNER, Stephen D. (1999). Sovereignty: 

Organized Hypocrisy. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1999. 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 8

dos cidadãos também sejam muito mais complexos e diversificados do que eram 

os dos súditos.12 No mínimo, isso significa que os meios e os métodos através 

dos quais o estado garante as condições elementares de segurança são 

relevantes para a segurança individual e coletiva (“nacional”) dos habitantes de 

uma unidade política qualquer. 

Ou seja, o mesmo estado que obtém legitimidade do fato de ser o 

principal responsável pela segurança nacional, freqüentemente torna-se ele 

próprio uma fonte de ameaça direta ou indireta para a segurança dos indivíduos 

e da nação.13

Ameaça direta quando o governo mobiliza os meios de força sob seu 

controle contra alvos individuais ou grupos que fazem parte da população que 

supostamente deveria estar sendo 

protegida e que não infringiram 

nenhuma lei ou ameaçaram 

violentamente a ordem pública. A 

aplicação intensa de coerção fez 

parte da trajetória típica da 

construção estatal moderna na 

maioria dos países e, ainda hoje, 

quando os interesses do estado se chocam com os de algum grupo ou indivíduo, 

os governantes e suas burocracias têm recursos de poder para tentar impor, 

mais ou menos coercitivamente, sua vontade em nome da ordem pública, da 

moralidade ou da segurança nacional.14

Além da violência direta em escalas variadas (da prisão ilegal, tortura e 

assassinato de dissidentes do regime, até o genocídio de vastos contingentes 

populacionais), o estado também ameaça a segurança dos indivíduos sempre 

que o sistema de justiça criminal e o policiamento são ineficientes ou arbitrários 

 

12 Cf. capítulo XIII (“Da condição natural da humanidade relativamente à sua felicidade e miséria”) 

em: HOBBES, Thomas. (1651). Leviatã, ou Matéria, Forma e Poder de um Estado Eclesiástico e 

Civil. São Paulo, Abril Editora, 1974. [tradução de João Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da 

Silva]. Para um comentário sobre os graus de legitimidade das pretensões de obtenção de 

obediência por parte dos governantes, indo desde o consentimento baseado no medo da 

sanção até a concordância normativa ideal, passando pela aquiescência pragmática, ver: HELD, 

David. (1987). Modelos de Democracia. Belo Horizonte, Paidéia, 1995. 

13 “This is because the means by which order is maintained and foreign forces are kept at bay may 

themselves be as destructive of personal security as those threats which obsessed Hobbes. For 

every Bosnia or Somalia there have been ten polities in which the population has been brutalized 

by internal repression and dictatorship, often justified by some ideology or self-serving slogan like 

communism, anti-communism, or supremacy of some ethnic group or religious dogma”. 

LUSTGARTEN and LEIGH (1994:07) 

14 Sobre repressão e negociações de direitos na trajetória do estado moderno, ver: TILLY (1996: 

160-166). 

...a tradução prática da noção de segurança

nacional torna-se potencialmente tão

diversa quanto a diversidade dos estados

existentes e suas respectivas relações com

suas populações e com os outros estados 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 9

e crimes contra a vida e o patrimônio das pessoas podem ser cometidos 

impunemente, ou quando os governantes implementam políticas externas e de 

defesa que aumentam enormemente o divórcio entre a segurança individual e a 

segurança do estado (por exemplo, no caso da dissuasão nuclear baseada na 

destruição mútua assegurada, em que parte da população é entregue como 

refém para estabilizar a interação estratégica). De forma mais indireta ainda, a 

luta entre diferentes grupos pelo controle dos recursos estatais que permitem 

governar uma população e um território (guerra civil, revolução ou qualquer outro 

tipo de “soberania múltipla”) ameaça a segurança de indivíduos e setores da 

população que não estão diretamente envolvidos no confronto.15

Esta tensão entre segurança individual e segurança estatal é um traço 

imanente da ordem política moderna e manifesta-se com maior ou menor 

intensidade dependendo da natureza do regime político e da inserção 

conjuntural de cada país no sistema internacional. Quando são levadas em 

conta as diferenças entre os estados (tamanho da população e do território, 

diferentes ideologias justificadoras, instituições de governo e graus de 

desempenho em relação aos atributos da soberania), a tradução prática da 

noção de segurança nacional torna-se potencialmente tão diversa quanto a 

diversidade dos estados existentes e suas respectivas relações com suas 

populações e com os outros estados. 

No caso dos países cujas instituições de governo são as da democracia 

representativa e a ideologia justificadora da constituição é liberal e democrática 

(poliarquias), embora seja razoável esperar que a tensão entre segurança 

individual e segurança estatal seja menor do que nas ditaduras, permanece 

como um problema empírico analisar suas manifestações específicas.16

IV - Dos Conceitos às Conseqüências Políticas: 

Constatando essa dupla face do estado, protetora e ameaçadora da vida 

e da liberdade individual a um só tempo, Lustgarten e Leigh (1994:08-10) tentam 

religar o conceito de segurança nacional com a democracia propondo que se 

considere a proteção dos direitos humanos como uma dimensão central da 

própria segurança estatal. 

 

15 Cf. BUZAN (1991:44-50). 

16 Dois exemplos históricos de medidas de segurança consideradas retrospectivamente 

excessivas e que foram tomadas por regimes democráticos são: 1) a decisão de confinar 

estrangeiros residentes e cidadãos de descendência japonesa, italiana e alemã suspeitos de 

simpatia pelo eixo durante a II Guerra Mundial na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos; 2) a 

invocação do Ato de Medidas de Guerra pelo governo conservador do Canadá em 1970, 

colocando toda a província do Quebec sob lei marcial após um atentado terrorista ter vitimado o 

ministro do trabalho da província e o adido comercial britânico. Os exemplos poderiam 

multiplicar-se. Cf. LUSTGARTEN e LEIGH (1994: 16-19). 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 10

Afinal, as ações tomadas pelas instituições governamentais para tentar 

garantir a segurança nacional precisam levar em conta a natureza mesma das 

instituições que se pretende proteger e de suas bases de legitimação. É comum 

que atos governamentais tomados em nome da segurança nacional sejam 

considerados válidos ou não em si mesmos, embora gerem preocupações 

secundárias por suas implicações para a democracia e os direitos humanos. 

Porém, dizem Lustgarten e Leigh, ao invés de um jogo de soma zero no 

qual os ganhos de segurança estatal impliquem em perdas de segurança 

individual e vice-versa, essa contradição poderia ser resolvida se as instituições 

evitassem medidas de segurança que limitam ou sacrificam liberdades civis e 

políticas, considerando que elas atingem não apenas os indivíduos e grupos que 

são os alvos diretos dessas medidas, mas trazem também perdas para as 

liberdades de todos e afetam negativamente a segurança nacional ao 

enfraquecerem as bases da legitimidade de um estado fundamentado em 

instituições democráticas representativas e valores correspondentes. 

Isso não quer dizer que as democracias não sejam capazes, não devam 

ou jamais tenham adotado medidas de segurança que acarretam limitações a 

certos direitos civis e políticos individuais, tais como o direito de reunião, a 

garantia de inviolabilidade de correspondências e comunicações, o direito de 

viajar e movimentar-se livremente em áreas públicas, o direito à informação 

governamental, a liberdade de imprensa, a inviolabilidade doméstica contra 

buscas e apreensões sem mandato judicial etc. Mas, para pretender obter o 

consentimento do público para essas medidas repressivas, o governo que as 

propõe e implementa alegando ameaças à segurança nacional precisaria 

justificá-las em termos da gravidade real e da proximidade da ameaça, da 

eficácia das medidas propostas para neutralizar a ameaça percebida, do número 

de pessoas e interesses atingidos pelas medidas repressivas e do porquê a 

operação regular dos meios estatais de coerção não é suficiente.17

Tipicamente, nas democracias tais medidas deveriam ser consideradas 

apenas excepcionalmente (vide os institutos do estado de defesa e do estado de 

sítio no caso da Constituição brasileira18), deveriam ser temporárias, não 

poderiam implicar qualquer autorização para a violação do direito à vida e à 

 

17 Nesse caso, não bastaria a suposição de que os governantes têm “boas razões” para propor as 

medidas de segurança excepcionais, pois eles seriam chamados a demonstrar essas razões, 

substituindo uma relação assimétrica de autoridade por uma relação igualitária de persuasão. 

Justamente a coerção (um recurso de última instância) seria trazida para o espaço da discussão 

política e “obrigada” a justificar-se em termos morais e de eficácia. Sobre as dificuldades não 

antecipadas por essa proposição, associadas às formas burocratizadas de exercício da 

autoridade no mundo moderno, ver: REIS (1997: 60-69). 

18 Cf. BRASIL. (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo, Atlas, 1995. 

Sexta edição. Ver o Título V (“Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas”), capítulo1 

(“Do Estado de Defesa e do Estado de Sítio”). Páginas 89-91. 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 11

integridade física dos atingidos, precisariam ser autorizadas pelo poder 

legislativo nacional e as responsabilidades legais das autoridades envolvidas 

não seriam suspensas durante sua vigência.19 

Embora o ponto dos dois autores britânicos seja consistente com os 

fundamentos liberais do direito positivo, encontrando ainda uma razoável 

tradução na prática política das poliarquias institucionalizadas, sua tentativa de 

solucionar o trade-off entre segurança individual e segurança estatal a partir da 

proposição normativa de se “pesar” os direitos humanos nos dois lados da 

balança encontra obstáculos. 

Primeiro, porque mesmo nos casos excepcionais previstos pelas 

constituições democráticas, o dispositivo constitucional sobre as medidas de 

segurança não faz mais do que fixar alguns parâmetros bastante genéricos e 

frouxos para o processamento de uma disputa essencialmente política sobre a 

gravidade das ameaças, sobre a gravidade das medidas propostas e sobre o 

exercício efetivo de coerção. Ou seja, a tensão entre segurança estatal e 

individual se mantém - pois está baseada numa contradição inerente ao 

exercício da autoridade num mundo complexo e burocratizado - e sua natureza 

política impede que a mera proposição normativa da subsunção das medidas de 

segurança à proteção aos direitos humanos possa resolvê-la.20

Segundo, a relação entre segurança estatal e democracia não é direta, 

especialmente no caso da capacidade de neutralizar ameaças externas. No 

longo prazo, e em termos muito agregados, o desenvolvimento econômico e a 

democracia - que em grande parte decorre da ultrapassagem de certo limiar de 

 

19 Para Carl Schmitt, a “tendência do Estado de direito de regulamentar detalhadamente o Estado 

de exceção representa a tentativa de circunscrever o caso no qual o direito se suspende a si 

mesmo”. SCHMITT (1996: 93). Mas essa tentativa não elimina a discussão política sobre o que 

constitui o interesse público, a segurança nacional etc. Como se sabe com base na conhecida 

proposição jurisprudencional de Schmitt sobre a dependência da ordem legal em relação ao 

caso excepcional: “soberano é quem decide sobre o Estado de exceção”. A crítica de 

LUSTGARTEN e LEIGH (1994:19-20) a Schmitt baseia-se no mesmo argumento de Jürgen 

HABERMAS (1987), sobre a falta de proporcionalidade entre a ameaça e a resposta defensiva. 

Medidas excepcionais para preservar a segurança estatal, segundo esses autores, sempre 

tenderiam a aproximar-se da situação na qual se coloca um “cão pit-bull terrier para tomar conta 

do jardim de infância”. A própria analogia dá uma noção sobre a fragilidade do consenso liberal 

diante de situações de conflito substantivo envolvendo o uso dos meios de força. Cf. 

HABERMAS, Jürgen. (1987). “Carl Schmitt: Los Terrores de la Autonomía”. In: HABERMAS, 

Jürgen. Identidades Nacionales y Postnacionales. Madrid, Tecnos, 1994. 

20 Além dos textos já citados de PROENÇA Jr. e DINIZ (1998 e 2000) nos quais aparece a crítica 

da renúncia das elites políticas brasileiras em discutir temas de segurança e defesa nacional, 

ver também - para uma crítica adicional dos discursos de segurança pretensamente baseados 

na defesa dos direitos humanos e que incorrem em proposições messiânicas e autoritárias para 

o combate contra a criminalidade e a degradação da ordem pública - o artigo de: DINIZ, 

Eugênio. (2000). “Comentários ao Plano de Segurança do Executivo Federal”. In: Conjuntura 

Política, número 19, Junho de 2000. [Disponível em: http://cevep.ufmg.br/bacp] 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 12

desenvolvimento econômico - têm impactos positivos sobre a capacidade 

defensiva de um país. Mesmo assim, é importante destacar que o binômio 

desenvolvimento e segurança, característico dos regimes autoritários na 

América Latina nas décadas de sessenta e setenta, implica na verdade a 

construção de “capacidades” nacionais e desempenhos específicos em duas 

áreas muito diferenciadas. Os ganhos em desenvolvimento não se traduzem 

automaticamente em ganhos de segurança, como se isso pudesse ocorrer 

independentemente das escolhas políticas concretamente encaminhadas pelos 

governantes no que diz respeito às políticas externa e de defesa.21 

Da mesma forma, e talvez um pouco mais obviamente, a natureza 

democrática ou não de um regime político não resolve por si mesma todos os 

problemas associados à segurança estatal. Basta dizer que a afirmação 

segundo a qual o Canadá não é apenas diferente da China, mas muito mais 

democrático do que ela, não equivale à afirmação, bem mais disputável, de que 

o estado canadense considerado isoladamente é mais capaz do que o estado 

chinês para respaldar seus valores e interesses ou para neutralizar ameaças 

vitais através do uso de meios de força.22 

Nesse sentido, a posição de Barry Buzan sobre a irredutibilidade da 

segurança estatal à segurança individual e vice-versa é mais realista que a de 

 

21 Esse é um dos problemas dos novos regimes democráticos em vários lugares do mundo, 

inclusive no Brasil. Para uma consideração crítica da hipótese sobre a identidade entre 

democracia e paz, ver: HURRELL, Andrew (1998). “Latin America’s New Security Agenda”. In: 

International Affairs, volume 74, number 03, July 1998. Pp. 529-546. O estado atual do debate 

teórico sobre a relação entre guerra e democracia pode ser avaliado lendo-se: DOUGHERTY, 

James E. and PFALTZGRAFF, Robert L. Jr. (1996). Contending Theories of International 

Relations: A Comprehensive Survey. USA, Addison-Wesley Pub., 1997 [4a

 edição]. Páginas 

341-366. 

22 Enfim, para dizê-lo de outra forma, se poucas pessoas discordariam que a repressão do 

governo chinês na Praça da Paz Celestial em 1989 degradou a situação dos direitos humanos 

naquele país, é muito menos evidente que aquelas mesmas medidas repressivas venham a 

solapar ou estejam solapando a segurança estatal da China, mesmo tendo ajudado a salvar in 

extremis o regime. Apesar do enorme custo para os indivíduos e grupos afetados, ou mesmo 

para o prestígio internacional da liderança de Pequim, a escala atual de violações de direitos 

humanos na China não tem implicações diretas sobre o grau de segurança do estado. Mesmo o 

colapso da Alemanha Oriental como entidade estatal em 1989 constitui um exemplo ambíguo. A 

escala de violação de direitos individuais pelo regime comunista certamente foi vasta e de fato 

erodiu as bases de legitimação do regime a um ponto crítico, mas tão importante quanto isso foi 

a decisão soviética de abandonar a DDR como tentativa de obter o apoio econômico da RFA 

para as políticas de Glasnost e Perestroika de Gorbachev. A própria URSS em 1991 poderia ser 

uma corroboração mais forte da hipótese sobre a impossibilidade de gestão autoritária de 

sociedades complexas, não fosse o fato do regime dirigido pelo Partido Comunista ter durado 

mais de setenta anos e ter implodido sem uma participação popular significativa. Para uma 

discussão sobre as causas e dinâmicas das revoluções modernas, ver: CEPIK (1999: 129-162). 

Para uma discussão analiticamente mais ambiciosa – e mais otimista - da relação entre 

complexidade social e governo democrático, ver REIS (1997: 80-112). 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 13

Laurence Lustgarten e Ian Leigh. Isso pode ser observado mesmo 

considerando-se o lado inverso da questão, sobre como a diminuição relativa da 

capacidade defensiva externa de um estado não se traduz automaticamente em 

perda de autoridade do estado em relação aos cidadãos. Segundo Buzan 

(1991:51), dificilmente o declínio na capacidade defensiva de um Estado - por 

exemplo, decorrente do advento das armas nucleares e do bombardeio 

estratégico no sistema internacional - faz declinar igualmente a autoridade do 

Estado sobre seus cidadãos. Infelizmente, o contrário também é verdadeiro, pois 

dificilmente variações nos níveis de segurança individual dos membros de uma 

população chegam a comprometer a estabilidade e a capacidade defensiva do 

Estado como um todo.23 

Em resumo, a abordagem liberal do conceito de segurança nacional 

tende a afirmar precipitadamente que os estados são inseguros porque - e 

apenas na medida em que - suas instituições governamentais são autoritárias. 

Por sua vez, os autores que recorrem à noção de segurança humana 

(human security) tendem a sustentar equivocadamente que os estados são 

inseguros porque - e apenas na medida em que - suas populações são pobres e 

excluídas. 

Formulado em sua máxima abrangência no Relatório sobre o 

Desenvolvimento Humano do Programa das Nações Unidas para o 

Desenvolvimento (UNDP) publicado em 1994, o conceito de segurança humana 

procurou articular uma série de tentativas anteriores de alargar e substituir a 

noção de segurança nacional vigente durante a Guerra Fria. Desde os anos 

setenta e oitenta, muitos autores e comissões internacionais vinham falando dos 

problemas associados à segurança social, 

segurança ambiental, segurança global 

(ameaça de holocausto nuclear), segurança 

alimentar e segurança individual (fosse ela 

ameaçada pela doença, crime ou repressão 

estatal). Com o final da Guerra Fria e a 

intensificação dos debates sobre desenvolvimento sustentável no começo da 

década de noventa, a inclusão de novos temas na agenda de segurança foi 

reivindicada a partir desse conceito sintético de segurança humana. Em relação 

à noção anterior de segurança nacional, o novo conceito teria algumas 

diferenças fundamentais segundo seus proponentes.24 

 

23 Salvo nos casos em que os países encontram-se em situação pré-revolucionária ou que a 

extensão da violência letal entre civis não-combatentes configurar o que alguns autores chamam 

de “failed states”. 

24 Cf. LIPSCHUTZ, Ronnie. [ed.]. (1995). On Security. New York, Columbia University Press, 1995. 

Nesse volume, ver principalmente os textos de James Der Derian (“The Value of Security: 

Hobbes, Marx, Nietzsche, and Baudrillard”) e Ole Wæver (“On Securitization and 

...a natureza democrática ou não de

um regime político não resolve por

si mesma todos os problemas

associados à segurança estatal. 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 14

 Do ponto de vista dos “objetos” da segurança, há uma postulação 

explícita para que se abandone o estado como o referente empírico mais 

importante para a consideração de problemas de segurança, colocando em seu 

lugar as demandas de segurança dos indivíduos, dos grupos sociais destituídos 

(minorias étnicas, pobres, outros segmentos excluídos na população), da 

humanidade como um todo e até mesmo da biosfera. A própria definição do que 

seriam os problemas “reais” de segurança deveria deslocar-se, segundo a 

abordagem da human security, da capacidade de neutralizar ameaças de tipo 

predominantemente militar para a neutralização das ameaças à vida humana 

que são resultantes da degradação ambiental, da instabilidade econômica e da 

desintegração de laços sociais. Modificando-se a percepção do que seriam as 

ameaças “reais” à segurança das pessoas, os instrumentos e instituições 

capazes de prover segurança também deixariam de depender principalmente 

dos meios de força controlados pelos estados soberanos de base territorial e 

suas alianças militares tradicionais, tais como a organização do Pacto de 

Varsóvia e a Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO). Na nova 

abordagem, principalmente em função do novo perfil das ameaças percebidas, 

seriam centrais as agências especializadas do sistema das Nações Unidas (UN), 

bem como outras organizações integradoras multi-estatais ou multinacionais, 

além das organizações não-governamentais (NGOs) operando em bases 

transnacionais ou subnacionais. Segundo a síntese de Jean Daudelin (1999:17), 

os componentes centrais dessa redefinição do conceito de segurança seriam a 

individualização, desmilitarização, globalização e democratização dos problemas 

e soluções de segurança humana.25 

 Nesse caso, as objeções que tenho dizem respeito à produtividade 

analítica do conceito de segurança humana vis-à-vis o conceito de segurança 

nacional, mas também à própria validade da prescrição subjacente a essa 

mudança de ênfase. 

 

Desecuritization”). Para um balanço simpático da produção mais recente das abordagens 

intersubjetivas na área dos estudos de segurança, ver: DERIAN, James Der. (1998). “The 

Scriptures of Security”. In: Mershon International Studies Review (1998) 42, 117-122. Para quem 

se interessa por situar a diversas abordagens de segurança ao longo do continuum objetivismosubjetivismo, ver a introdução e a conclusão do livro já citado de BUZAN, WÆVER e WILDE 

(1998: 01-20 e 195-213), bem como a revisão de WALT, Stephen M. (1991). “The Renaissance 

of Security Studies”. In: International Studies Quarterly (1991), 35, 211-239. Em se tratando de 

aceitar um rótulo, pode-se dizer que eu me considero mais próximo dos chamados Traditional 

Security Studies (TSS) do que dos Critical Security Studies (CSS), embora realmente isso não 

queira dizer muita coisa. 

25 Escrito como um policy paper para a agência canadense de ajuda internacional (CIDA), o artigo 

do professor Jean Daudelin é muito lúcido e, embora simpático ao uso do termo human security, 

destaca os riscos envolvidos nessa tentativa de ampliação da agenda. Cf. DAUDELIN, Jean. 

(1999). “Human Security and Development Policy”. Ottawa, Canada, The North-South 

Institute/L’Institut Nord-Sud. 31pp. 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 15

As objeções analíticas dirigem-se para a perda de coerência intelectual 

de um programa de pesquisas que pretendesse partir da noção de que existem 

“problemas de segurança sempre que a vida dos indivíduos estiver ameaçada”, 

o que ocorreria na proporção direta em que tudo aquilo que de alguma forma 

determina se a vida dos indivíduos será ou não “solitária, pobre, sórdida, 

embrutecida e curta” se tornasse objeto de investigação da alçada dos estudos 

de segurança. 

Em artigo sobre o renascimento dos estudos de segurança publicado há 

alguns anos, Stephen Walt (1991:213) já havia alertado que a inclusão de 

tópicos como fome, AIDS, poluição, abuso infantil ou recessão econômica no 

âmbito do programa de pesquisas sobre “segurança”, serviria apenas para 

dificultar a investigação desses importantes problemas e não acrescentaria nada 

ao necessário estudo dos problemas específicos relacionados ao uso da força 

na dinâmica política das relações interestatais, subnacionais e transnacionais. 

Certos temas de relações internacionais, não diretamente militares, tais 

como a proliferação de armamentos - desde minas antipessoais e armas ligeiras 

até armas químicas, biológicas e nucleares (WMD) - ou a aplicação de justiça 

em casos de crimes contra a humanidade, são mais claramente uma parte 

integrante dos estudos estratégicos. Também temas econômicos, médicos ou 

ambientais podem fazer parte da agenda de pesquisa dos estudos estratégicos 

quando se relacionam ao uso da força.26 Mas é preciso ter claro que os estudos 

de segurança, na medida em que se afastam dos estudos estratégicos, tendem 

a disputar agendas de pesquisa e a tentar mesmo substituir a disciplina de 

Relações Internacionais como um todo. De todo modo, a função primária do 

conceito de human security tem sido menos a de estruturar um programa de 

pesquisas e mais a de orientar a política externa de alguns países, organizações 

não-governamentais e agências multilaterais. 

 

26 Mudanças ambientais podem ter conseqüências adversas para a segurança estatal. Disputas 

sobre recursos naturais não renováveis ou dificilmente renováveis, tais como mananciais 

aqüíferos, reservas petrolíferas ou estoques pesqueiros, podem redundar em confrontos diretos 

entre estados. Além disso, mudanças climáticas globais – aquecimento da temperatura média 

da Terra, perdas da camada de ozônio, desflorestamento, degradação de terras aráveis, chuva 

ácida etc – podem ter impactos mais ou menos diretos sobre a dinâmica dos conflitos 

internacionais. As implicações do conceito de segurança ambiental variam conforme o nível de 

análise (sistêmico, estatal ou individual). Portanto, o liame entre segurança e meio ambiente, do 

ponto de vista adotado até aqui e que entende segurança como resultando da capacidade de 

neutralizar pela força ameaças vitais, só se estabelece legitimamente quando a degradação 

ambiental é um issue conflitivo e ameaçador na agenda de atores políticos concretos, e não 

quando se toma meramente o ambiente – a litosfera, biosfera, a atmosfera e a estratosfera – 

como “objetos de segurança” em si mesmos. Ver, como exemplo dessa abordagem realista do 

tema: TERRIFF, Terry. (1997). “Environment Degradation and Security”. In: GODSON and 

SHULTZ and QUESTER (1997:253-287). Para uma visão contrária, ver também o capítulo sobre 

o setor ambiental dos complexos de segurança em: BUZAN, WÆVER and WILDE (1998: 71-

93). 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 16

Mesmo como opinião no debate político (policy advocacy), a abordagem 

da segurança humana enfrenta problemas de legitimação e dilemas morais 

semelhantes aos já enfrentados pelo conceito de segurança nacional. Em 

primeiro lugar, ela assume acriticamente que segurança é sempre uma boa 

coisa, um estado desejável para quaisquer relacionamentos. 

Ora, mesmo que, em geral, a segurança seja um estado melhor do que a 

insegurança (quando não há contramedidas eficazes disponíveis contra as 

ameaças vitais), não se deve perder de vista que o que se chama de segurança 

no sistema de relações interestatais é um tipo de estabilização relativamente 

precária de relações conflitivas e ameaçadoras. No caso das relações 

interestatais, essa estabilização só é obtida às custas da mobilização de 

recursos coercitivos e medidas excepcionais que aumentam as tensões entre 

segurança individual e segurança estatal. Ao reivindicar a “securitização” de 

temas como o combate à pobreza, o controle epidemiológico de doenças, a 

melhoria da educação e a luta contra a degradação ambiental, a abordagem da 

human security pretendia trazer esses temas para o centro da agenda, obtendo 

o mesmo tipo de prioridade e tratamento especial que os temas tradicionais de 

segurança, especialmente a defesa militar externa e o provimento de ordem 

pública dentro dos países. Na verdade, se se trata de ter algum horizonte 

normativo em torno desse tipo de problema, esse deveria ser algo mais próximo 

da “desecuritization” mencionada por Ole Wæver (1995), um deslocamento dos 

problemas relevantes para fora do “modo de emergência e exceção” associado 

às medidas de segurança e para dentro do processo normal de argumentação e 

disputa política. 

Ignorar que a “securitização” de temas como a preservação ambiental e a 

competitividade econômica trazem consigo os riscos de utilização 

desproporcional de medidas repressivas e de limitações das liberdades 

individuais é por demais ingênuo ou politicamente interessado, principalmente 

considerando-se as diversas racionalizações do uso de mecanismos repressivos 

por diversos tipos de regimes políticos ao longo do último século.27 

Um exemplo contemporâneo dos problemas advindos da securitização 

indiscriminada de quaisquer temas socialmente relevantes seria o caso da 

espionagem econômica, que ainda encontra dificuldades para justificar-se nos 

países democráticos em função do imperativo da separação entre interesses 

públicos e privados, mas que poderia legitimar-se com base no conceito de 

 

27 A defesa da “liberdade”, do “socialismo” ou da “pátria” não eram slogans menos generosos do 

que a defesa dos “direitos humanos” ou do “desenvolvimento sustentável”. Não se trata de ser 

cínico a respeito de quaisquer horizontes normativos ou valores proclamados pelos atores 

políticos, mas simplesmente não se pode confundir as políticas declaratórias com as práticas 

concretas e tomar o que os atores acreditam ser pelo que eles de fato são. Isso sem falar nas 

conseqüências não-intencionais e efeitos colaterais de ações perfeitamente bem intencionadas. 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 17

human security, aprofundando a securitização do desempenho econômico num 

mundo crescentemente interdependente e competitivo. 

V - Algumas Conclusões Provisórias: 

A melhor forma para evitar o terreno minado da definição a priori e 

arbitrária do que seriam as “reais” ameaças contra a segurança dos indivíduos e 

estados seria analisar os próprios processos políticos de securitização de certos 

temas e problemas. 

Nos termos propostos por Buzan, Wæver e Wilde (1998: 21-47), isso 

significaria compreender como interagem em cada caso concreto três pólos do 

processo: os objetos referentes (que são vistos como ameaçados em sua 

existência e/ou autonomia e reivindicam seu direito à sobrevivência), os atores 

securitizadores (os quais declaram que um objeto referente está sendo 

ameaçado e requisitam contramedidas) e os atores funcionais (que legitimam ou 

não a percepção de ameaça e as contramedidas de segurança requisitadas).28 

O mesmo esquema analítico permite diferenciar processos ad hoc de 

securitização e processos relativamente institucionalizados de securitização. Se 

um dado tipo de ameaça é persistente, recorrente ou emergencial, a escolha de 

respostas políticas adequadas e a definição de prioridades e graus de urgência 

podem ser institucionalizados através de procedimentos tipificados e agências 

governamentais especializadas. 

Assim, por exemplo, riscos potenciais de ameaças militares externas em 

ambientes internacionais cambiantes, bem como a avaliação sobre o grau 

adequado de preparação para a eventual necessidade de sustentação externa 

dos interesses e valores governamentais através da força, justificam e explicam 

a centralidade das forças armadas em qualquer arranjo nacional defensivo. 

Embora os diversos componentes e os diversos aspectos de uma política de 

defesa devam estar em constante debate e reavaliação nas democracias, 

refletindo a instrumentalidade das forças armadas em relação à política, a 

dinâmica temporal e de recursos envolvida nas decisões sobre defesa implicam 

a superioridade relativa dos procedimentos institucionalizados de deliberação e 

gestão governamental dos assuntos de defesa e segurança. Em outras palavras, 

não se constroem forças armadas após a identificação de uma ameaça iminente 

à segurança nacional. 

Porém, de modo algum tal institucionalização deveria significar que o 

processo político possa ser substituído por decisões meramente “técnicas” 

 

28 Embora pagando um tributo excessivo aos atos de fala e construções sociais intersubjetivas das 

percepções de ameaça e das justificações de medidas excepcionais, em detrimento da 

afirmação decisiva dos temas de segurança como temas políticos por excelência, o livro de 

BUZAN, WÆVER e WILDE (1998) tem contribuições reais para a análise dos problemas de 

segurança, em particular a noção de desterritorialização dos complexos de segurança. 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 18

relativas às possibilidades de emprego da força em situações concretas. Como 

já destacava Barry Buzan (1991:140), a ambigüidade e a complexidade da 

maioria das ameaças tornam inerentemente difícil manter a proporcionalidade 

das respostas governamentais, o que repõe constantemente a segurança como 

um problema político. Ao invés de compor um “pacote de legitimação” que 

resolveria de uma vez por todas questões de prioridade e recursos, é justamente 

o risco de constituição de “caixas-pretas” de segurança no processo político 

(black security boxes) que torna importantes os procedimentos 

institucionalizados de securitização.29 

Prescritivamente, Lustgarten e Leigh (1994:23-26) sustentam a 

necessidade de se reaprender a linguagem da defesa nacional, mais clara e 

precisa do que a vagueza da “segurança nacional” e sua tendência a hipertrofiar 

as “ameaças” em função dos interesses setoriais das burocracias especializadas 

em garantir a segurança estatal. Isso é certamente necessário e compatível com 

o esforço feito aqui de repolitização do conceito de segurança nacional. 

Porém, mesmo sem se falar em segurança nacional restaria a tarefa de 

situar criticamente o papel das organizações de força e de inteligência na 

confluência das políticas públicas de defesa externa, provimento de ordem 

pública e afirmação diplomática dos interesses e opiniões governamentais no 

plano internacional. 

Por isso - e também pela disseminação do uso desse conceito no debate 

público internacional - preferi destacar aqui as contradições internas insanáveis 

da noção de segurança, reconhecer que por segurança nacional quase sempre 

se está falando na verdade é de segurança estatal e, ainda assim, tentei mostrar 

porque essa segurança nacional ou estatal não pode ser reduzida ao bem-estar 

dos indivíduos que compõe qualquer uma dessas coletividades a que 

chamamos de países. 

Saber quando uma ameaça vital efetivamente se torna uma questão de 

segurança nacional depende não apenas do tipo de ameaça (militar, econômica 

etc.), mas também da percepção que os atores políticos têm dela e da 

intensidade e extensão das conseqüências estimadas. Outras coisas sendo 

iguais, quanto mais intensa for uma ameaça e quanto mais universais forem as 

conseqüências para os membros de uma dada unidade política, maior tende a 

ser a legitimidade das medidas de segurança adotadas pelo governo. 

Esse me parece um bom critério, mas o problema é que ameaças 

costumam envolver grande complexidade de fatores causais e fontes 

 

29 Sobre as componentes de uma política de defesa e o papel da institucionalidade governamental 

para a defesa, ver: PROENÇA JR. e DINIZ (1998: 48-96). 
Segurança Nacional e Segurança Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 19

ambíguas.30 Como diz Barry Buzan (1991:142), mesmo que as informações 

fossem perfeitas - ilimitadas e não distorcidas - a complexidade inerente das 

ameaças desafiaria a capacidade de cálculo e discernimento dos atores. Desafio 

ainda maior no caso de interações conflitivas, nas quais não apenas as 

informações disponíveis são escassas, mas as assimetrias e negações mútuas 

de informação (denial and deception) são uma componente fundamental da 

interação. Tudo isso torna difícil a deliberação política sobre medidas de 

segurança e os processos de justificação dessas práticas por parte dos atores 

“securitizadores”. 

É justamente para reduzir a incerteza e aumentar a capacidade de 

preservar a segurança nacional que existem as forças armadas, polícias e 

serviços de inteligência. Tais organizações são parte do necessário esforço 

governamental para a solução de problemas de segurança, mas, na medida em 

que a própria busca de segurança é problemática, tais organizações de força e 

inteligência são também parte do problema. Por isso a segurança é um tema 

complexo, que teima em persistir a despeito da retórica liberal em torno da 

globalização. 

 

30 Para análises mais detalhadas de complexos regionais de segurança, ver os trabalhos já 

mencionados de HURRELL (1998: 529-546), para o caso da América Latina, de PROENÇA Jr. e 

DINIZ (2000), para o caso da Ásia Central, e BUZAN (1991:186-221), para a formulação 

analítica da teoria dos complexos regionais de segurança. 
Soriano Bio

2 - Soriano-bio.htm[1/8/20, 7:42:37 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 1 No. 1 Spring 2001

Acuerdos y Desacuerdos sobre la Redefinición del Concepto de las Instituciones de Seguridad Interamericana:

Las Posiciones de Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Estados Unidos y México

Juan Pablo Soriano

Candidato doctoral en Ciencia Política,

Universidad Autónoma de Barcelona

Juan Pablo Soriano Gatica is a doctoral candidate in Political Science at the Universidad Autónoma de Barcelona,

Spain. He earned is Master ́s in Security Studies at the University of Hull in Great Britain, and his undergraduate degree

in Political Science and Public Administration at the Universidad Autónoma de México. Soriano has served as Assistant

to the Coordinator of the UNAM-Inter-American Development Bank at the Universidad Nacional Autónoma de México,

and as a research analyst at the National Solidarity Insitute of the Mexican Department of Social Development. His

recent publications include, “Las fuerzas armadas mexicanas del siglo XXI”, Asamblea. Organo de difusión de la

Asamblea de Representantes del Distrito Federal, Vol. 3, No. 32, mayo de 2000, pp. 18-22; “Servicios de inteligencia,

secreto y gobierno”, Etcétera, no. 173. mayo 23, 1996, pp. 17-20; “El terror de abril. Terrorismo en EU y Japón”, in

collaboration with I. LeDuc, Etcétera, no. 152, diciembre de 1995; “La disputa por la información. Actividades de los

servicios de inteligencia”, Enfoque, no. 87, diario Reforma, octubre 29, 1995, pp. 8-11; “Seguridad nacional ¿para

qué?”, Etcétera, no. 141, octubre 12, 1995, pp. 17-18; “Terrorismo: la política del miedo”, Etcétera, no. 129, julio 20,

1995, pp. 14-15; “Inteligencia y seguridad nacional en México”, with E. Bohórquez, Este País, No. 46, enero de 1995,

pp. 58-59; and “Elites y estabilidad política”, with E. Bohórquez, Este País, No. 40, julio de 1994, pp. 61-60.

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Acuerdos y Desacuerdos sobre la 

Redefinición del Concepto de las 

Instituciones de Seguridad Interamericana: 

Las Posiciones de Argentina, Brasil, Canadá, Chile, 

Estados Unidos y México 

Juan Pablo Soriano 

Candidato doctoral en Ciencia Política, 

Universidad Autónoma de Barcelona 

Como ha sucedido en muchas otras partes del mundo, en las 

Américas los términos del análisis de la seguridad regional, subregional e 

incluso nacional, cambiaron radicalmente con el final de la Guerra Fría y 

con el impacto de la globalización en las relaciones interamericanas. En el 

Hemisferio Occidental, hoy muchas personas coinciden en señalar que ha 

llegado el momento de revisar, o incluso de redefinir, las instituciones y 

conceptos que conforman el subsistema de seguridad del sistema 

interamericano que ha operado desde hace más de cincuenta años.1

 

 

1

 Las instituciones en las que se fundamenta el sistema de seguridad interamericano son la 

Junta Interamericana de Defensa, creada en 1942; el Tratado Interamericano de Asistencia 

Recíproca (o Tratado de Río), firmado en 1947; la Organización de los Estados 

Americanos, creada en 1948; y el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (o Pacto de 

Bogotá), firmado en 1948. De acuerdo con G. Pope Atkins, el término ‘sistema 

interamericano’ se refiere a la organización regional ‘multipropósito’ de extensión 

hemisférica, establecida por los Estados Americanos en 1889 y que ha evolucionado hasta 

nuestros días. El ‘sistema interamericano’, señala Atkins, denota no una institución 

centralizada que controla organizaciones subordinadas, sino un concepto “paraguas” que 

cubre una desigual, pero históricamente ininterrumpida, red de principios institucionales, 

políticas, procedimientos y organizaciones. Los principios y propósitos del sistema 

interamericano pueden ser agrupados, de manera general, en seis categorías: (1) 

codificación de la legislación internacional e interamericana, y la idea de que las relaciones 

internacionales deben de conducirse con apego a derecho, (2) no-intervención de un 

Estado en los asuntos de otro, como corolario de la igualdad soberana; (3) resolución de 

conflictos, especialmente la solución pacífica de disputas; (4) cooperación económica, 

social y cultural, en términos de intercambios interestatales y desarrollo nacional; (5) 

seguridad, colectiva o mutua, en contra de varias formas de agresión que se originan tanto 

fuera como dentro de las Américas; y (6) la promoción de la democracia representativa y la 

protección de los derechos humanos. Según Atkins, dos categorías recientemente 

añadidas –políticas contra el narcotráfico y políticas medioambientales- parecen estar 

evolucionando hacia cuestiones fundamentales del sistema interamericano. Véase, Atkins, 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 2 

Nos parece que alrededor de las recientes iniciativas de análisis del 

sistema interamericano de seguridad es posible identificar una serie de 

preocupaciones que pueden ser condensadas en cuatro preguntas: 

¿Puede generarse en estos momentos una convergencia de intereses de 

seguridad en el Hemisferio que permita la readecuación del sistema de 

seguridad interamericano? ¿Pueden los actuales organismos multilaterales 

enfrentar efectivamente las nuevas amenazas al tiempo que mantienen 

adecuadas garantías de respeto a la soberanía nacional que tanto 

demandan la mayoría de los países del Hemisferio? ¿Pueden las 

instituciones del sistema de seguridad interamericano ser reforzadas para 

enfrentar, también, las denominadas amenazas “no tradicionales”? En 

síntesis, ¿puede generarse una visión de cómo enfrentar las diversas 

dimensiones que componen la problemática actual de seguridad 

hemisférica que aglutine, de manera unánime, el interés y el compromiso 

de todos los gobiernos del Continente? A estas cuestiones diversos 

especialistas han dado múltiples respuestas. 

En este sentido, hoy en muchos países del Continente Americano 

se generan diversos debates que abordan cuestiones tales como el 

desarrollo conceptual de la seguridad y la defensa en el ámbito de las 

Américas; las vinculaciones entre seguridad, defensa, desarrollo, paz y 

democracia; la reconceptualización de las amenazas a la defensa y la 

seguridad hemisféricas; las posibilidades de conflictos entre Estados y los 

nuevos riesgos para la gobernabilidad democrática; la definición de los 

problemas comunes y las prioridades subregionales y nacionales; el 

funcionamiento de las instituciones de seguridad actuales y de otros 

mecanismos interamericanos; el impacto de los avances científicos y 

tecnológicos en los campos de la seguridad y la defensa; y la previsión y 

resolución de conflictos en el Hemisferio Occidental, entre otras. 

Asimismo, diversos analistas han considerado que se debe acordar 

una “nueva agenda” de seguridad hemisférica que incluya amenazas al 

orden regional, ya sean de naturaleza doméstica o transnacional. Una 

agenda que contemple, además de las cuestiones militares “tradicionales”, 

un conjunto de amenazas “no tradicionales”, ante las cuales parece 

indispensable actuar de manera coordinada. Estas amenazas “no 

tradicionales” incluirían el narcotráfico (así como la violencia y la 

criminalidad relacionadas a ésta actividad), el crimen organizado 

transnacional, las catástrofes generadas por la degradación del medio 

ambiente, los flujos masivos de refugiados, el aumento de la violencia 

intraestatal, la vulnerabilidad económica, la relación entre civiles y 

militares, e incluso el resquebrajamiento del orden democrático. 

Por otra parte, también se han creado diversos foros orientados a 

promover la cooperación interamericana en materia de seguridad. El 

 

G. Pope, “Encyclopedia of the inter-American system (Westport, Connecticut: Greenwood 

Press, 1997), pp. 1-2. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 3 

primero de estos foros que cabe destacar es el de las reuniones de 

Ministros de Defensa de los países de las Américas, dentro del cual se han 

celebrado ya cuatro encuentros para discutir temas de defensa y 

seguridad interamericana: en julio de 1995 en EEUU; en octubre de 1996 

en Argentina; en noviembre y diciembre de 1998 en Colombia; y en 

octubre de 2000 en Brasil.2

 El segundo foro que queremos destacar es el 

de la Universidad de la Defensa Nacional, con sede en Washington, que 

hace relativamente poco tiempo creó el Centro de Estudios Hemisféricos 

de Defensa, para responder a la preocupación entre los Ministros de 

Defensa de la región acerca de la falta de civiles con conocimiento en 

materias de defensa.3

 El tercer foro a destacar es el creado por Facultad 

Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Chile y el Woodrow 

Wilson Center, quienes patrocinan un programa de investigación sobre la 

seguridad en el Hemisferio.4

Sin restar importancia a los trabajos de éstos y otros organismos 

que analizan cuestiones de seguridad interamericana,5

 el foro con mayores 

posibilidades (y mayores responsabilidades) de incidir en la reforma del 

sistema interamericano de seguridad, es el creado por la Organización de 

los Estados Americanos (OEA): la Comisión de Seguridad Hemisférica 

(CSH). La OEA, que es el único organismo multilateral del Continente 

Americano que incluye a todos los países del Hemisferio, le ha asignado a 

la CSH la responsabilidad de conducir la revisión del sistema 

interamericano en materia de seguridad y de organizar una Conferencia 

Especial sobre Seguridad Hemisférica, a más tardar, en los primeros años 

de la primera década del siglo XXI. Para este fin, recientemente la CSH 

llevó a cabo una serie de sesiones especialmente dedicadas a analizar la 

cuestión de una posible adopción de nuevos conceptos de seguridad en el 

Continente,y las consecuencias que estos nuevos conceptos tendrían en 

las instituciones del sistema interamericano de seguridad. Estas sesiones 

 

2

 La primera Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas tuvo lugar en 

Williamsburg, Estados Unidos, del 24 al 26 de julio de 1995. La segunda en Bariloche, 

Argentina, del 7 al 9 de octubre de 1996. La tercera se celebró en Cartagena de Indias, 

Colombia, del 29 de noviembre al 3 de diciembre de 1998. Recientemente se celebró la 

cuarta conferencia en Manaos, Brasil, del 17 al 20 de octubre de 2000. 

3

 Véase la página electrónica del Center for Hemispheric Defense Studies 

(http://www3.ndu.edu/chds/index.html). 4

 Para mayor información, véanse las páginas electrónicas de FLACSO-Chile y del 

Woodrow Wilson Center for Scholars (http://www.flacso.cl/ y 

http://wwics.si.edu/PROGRAMS/REGION/LAP/lap_theme.htm#regional_security, 

respectivamente). 

5

 Entre otros, véanse, Seguridad Estratégica Regional en el 2000 

(http://www.ser2000.org.ar), Partnership for Democratic Governance and Security 

(http://www.pdgs.org.ar), Center for Stategic and International Studies/Americas Program 

(http://www.csis.org/americas/), Instituto de Investigación sobre Seguridad y Crimen 

Organizado (http://www.baucsa.edu.ar/isco/), Inter-American Dialogue 

(http://www.iadialog.org), Center for International Policy/Latin American Demilitarization 

Program (http://ciponline.org/demilita.htm), y Council of Foreign Relations/Latin American 

Studies Program (http://www.cfr.org/latinamerica/). 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 4 

se realizaron en la sede de la OEA, en Washington DC, los días 20 y 21 de 

abril de 1999, y 20 y 21 de marzo de 2000.6

En este contexto, resulta importante examinar las posiciones que 

sobre la redefinición del sistema interamericano de seguridad tienen seis 

países del Hemisferio. Nos ha parecido pertinente analizar las posiciones 

que los gobiernos de Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Estados Unidos y 

México han presentado en las reuniones de la CSH de la OEA. Esto, 

debido al peso económico, político y militar que tienen estos países en el 

Continente, y a fin de limitar la investigación a un grupo no demasiado 

extenso de países. 

La CSH y el Nuevo Concepto de Seguridad en el Hemisferio Occidental 

En líneas generales, se puede decir que en los albores del siglo 

XXI el contexto de seguridad prevaleciente en el Hemisferio Occidental, 

comparado con el escenario interamericano durante la Guerra Fría, es 

bastante positivo. El fin de la Guerra Fría dejó sin razón de ser la 

concepción de la seguridad hemisférica que prevaleció a lo largo de los 

últimos cincuenta años y, por tanto, la defensa colectiva ha dejado de 

dominar la agenda de seguridad continental. Han cambiado los conceptos 

de seguridad nacional. La doctrina de seguridad nacional que planteaba 

como principal objetivo el combate al comunismo parece haber sido casi 

superada. Asimismo, todas las dictaduras militares del Cono Sur fueron 

sustituidas por regímenes democráticos, aunque en muchos casos el 

proceso de consolidación está siendo una difícil tarea. También llegaron a 

su fin los conflictos armados de Centroamérica. Mejoraron las relaciones 

en el Cono Sur, entre Argentina y Chile, entre Argentina y Brasil, e incluso 

entre Argentina y el Reino Unido. Durante los años noventa se crearon y 

fortalecieron acuerdos, tratados y sistemas subregionales de seguridad. Y 

se han desarrollado instituciones regionales para el diálogo, la 

coordinación y la cooperación militar. 

Sin embargo todo esto no implicó que las sociedades del 

Hemisferio no tuvieran que enfrentar numerosos problemas durante los 

noventa. En esa década, la problemática de seguridad de muchos países 

de las Américas fue determinada por la reaparición del golpismo; por la 

lucha contra el narcotráfico y las actividades conexas; por el combate al 

terrorismo y a diversos grupos políticos armados; por la enorme virulencia 

y sofisticación con la que el crimen organizado golpeó a muchas de las 

sociedades del Continente; por el tráfico de armas; por los devastadores 

efectos de los desastres naturales; por la vigencia de varias disputas 

 

6

 Cabe destacar que una nueva reunión para abordar estos temas se desarrolló los días 13 

y 14 de noviembre de 2000, y contó con la presencia del Secretario General de la OEA. Al 

momento de terminar este articulo solamente contábamos con la postura de la Delegación 

Mexicana en esa sesión, por lo cual decidimos no contemplar dicha reunión en el presente 

trabajo. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 5 

territoriales en todo en Continente, y sobre todo, por los problemas 

derivados de las enormes desigualdades y fracturas sociales que ha 

generado la concentración de la riqueza. 

En este contexto, durante la Segunda Cumbre de las Américas, 

celebrada en Santiago de Chile en 1998, los Jefes de Estado y de 

Gobierno del Hemisferio Occidental consideraron que era necesario 

estimular el diálogo regional a fin de revitalizar y fortalecer las instituciones 

del sistema interamericano, tomando en cuenta los nuevos factores 

políticos, económicos, sociales y estratégicos en la región. En este 

contexto, encomendaron a la OEA que a través de su Comisión de 

Seguridad Hemisférica (CSH) se profundizara en el análisis de la 

aplicación de medidas de fomento de la confianza y de la seguridad en las 

Américas; se analizara el significado, alcance y proyección de los 

conceptos de seguridad internacional en el Hemisferio; y se identificaran 

las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema 

interamericano relacionadas con la seguridad hemisférica. Asimismo, los 

gobiernos del Continente solicitaron a la OEA que este proceso de análisis 

tuviera uno de sus puntos culminantes en la realización de una 

Conferencia Especial sobre Seguridad, programada para 2004. 

Cumpliendo con los mandatos dados a la OEA, la CSH ha celebrado ya 

tres reuniones especiales para analizar estas cuestiones. 

Los orígenes de la CSH se remontan a 1991, cuando la Asamblea 

General de la OEA encargó a su Consejo Permanente la creación de un 

grupo de trabajo dedicado a “estudiar y formular recomendaciones al 

Consejo Permanente sobre los temas de la seguridad hemisférica, en 

particular para promover la cooperación en este campo, que le 

encomiende el Consejo Permanente o la Asamblea General por su 

intermedio.”7

 Una de las recomendaciones más importantes de dicho 

grupo de trabajo fue la de crear una Comisión Especial de Seguridad 

Hemisférica que continuara reflexionando acerca del temario de la 

cooperación para la seguridad en las Américas. Con base en esta 

recomendación, y mediante un mandato de la Asamblea General de la 

OEA, se creó la Comisión Especial de Seguridad Hemisférica en 1992.8 

Esta primera Comisión Especial de Seguridad Hemisférica sería 

reemplazada en 1995 por la actual Comisión de Seguridad Hemisférica 

(CSH), que ha pasado a ser una de las Comisiones Permanentes de la 

OEA. 

La CSH ha dividido sus actividades en seis áreas principales de 

trabajo: el fomento de la confianza y la seguridad; el desminado; las 

preocupaciones especiales de seguridad de los pequeños estados 

insulares; el programa de educación para la paz en el Hemisferio; la 

 

7

 Véase, Resolución AG/RES.1123 (XXI-O/91). Solamente en caso de que se indique lo 

contrario, todas las resoluciones de la OEA y todos los documentos de la CSH pueden 

consultarse en la página electrónica de la Comisión de Seguridad Hemisférica. 

8

 Véase, Resolución AG/RES.1180 (XXII-O/92). 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 6 

cooperación para la seguridad hemisférica; y, los nuevos conceptos de 

seguridad en el Hemisferio. Sin duda, todas estas áreas de trabajo están 

íntimamente relacionadas y, en cierta medida, una no se puede analizar 

sin la otra. Las consecuencias de la adopción de medidas, o falta de 

adopción de medidas, en una de estas áreas se reflejan de manera 

inevitable en las otras. No obstante, como se ha señalado anteriormente, 

esta investigación se centra en el análisis de los trabajos que los Estados 

miembros de la OEA vienen realizando en la CSH a fin de redefinir el 

concepto y las instituciones de seguridad hemisférica. 

Así, en 1995, cuando durante la XXV Asamblea General de la OEA 

se resolvió crear la CSH, los países miembros de la OEA encomendaron a 

ésta que iniciara un proceso de reflexión sobre la seguridad hemisférica en 

un contexto de nuevas circunstancias mundiales y regionales, y desde una 

perspectiva “actualizada e integral de la seguridad y del desarme, para 

poder dedicar el mayor número de recursos al desarrollo económico y 

social de la región.”9

 

Como pasos previos a la Conferencia Especial sobre Seguridad, la 

CSH ha realizado algunas sesiones para analizar los diversos temas 

relativos a la redefinición de la seguridad hemisférica. Destacan las 

sesiones que se desarrollaron durante los días 20 y 21 de abril de 1999, y 

los días 20 y 21 de marzo de 2000. En la sesión de 1999, las delegaciones 

de los países miembros abordaron: la redefinición del concepto de 

seguridad y las nuevas amenazas a la seguridad; el papel de la OEA, de la 

Secretaría General de la OEA y de la Junta Interamericana de Defensa 

(JID); el fortalecimiento de la CSH; la cooperación entre los Estados 

miembros para lograr una solución temprana a las controversias y una 

respuesta a las amenazas a la seguridad; y la necesidad de contar con 

mecanismos para mantener la seguridad a largo plazo.10

En la sesión de los días 20 y 21 de marzo de 2000 se continuó el 

análisis de los diversos aspectos de la seguridad en el Continente. Las 

delegaciones de los Estados miembros examinaron las formas de 

revitalizar y fortalecer el sistema interamericano de seguridad hemisférica, 

entre ellos la Carta de la OEA, el Tratado Interamericano de Asistencia 

Recíproca (TIAR) y el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas o Pacto 

de Bogotá. Asimismo, los debates se orientaron a examinar las 

instituciones y procesos del sistema interamericano, tales como las 

Cumbres de las Américas, la OEA, las Conferencias de Ministros de 

Defensa, la JID y otros.11 En esta sesión, las delegaciones también 

analizaron los acuerdos, mecanismos y procesos subregionales de 

 

9

 Véase, Resolución AG/RES.1353 (XXV-O95) Cooperación para la Seguridad Hemisférica, 

9 de junio de 1995. 

10 Véase, el documento CP/CSH/SA.68/99 Comisión de Seguridad Hemisférica. Síntesis de 

las Reuniones del 20 y 21 de Abril de 1999.

11 Véase Reporte Semanal, 27 de Marzo del 2000 en la página electrónica de la OEA. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 7 

seguridad, tales como el Sistema Regional de Seguridad del Caribe12, el 

Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica13 y la 

Declaración Política del MERCOSUR, Bolivia, y Chile como Zona de Paz14

y su relación con los mecanismos, las instituciones y los procesos de 

seguridad hemisférica. 

Perspectivas Gubernamentales sobre la Redefinición del Concepto y las 

Instituciones Interamericanas de Seguridad 

Basándonos en los documentos que Argentina, Brasil, Canadá, 

Chile, Estados Unidos y México presentaron en la CSH de la OEA, 

intentamos dar respuesta a cinco cuestiones que hemos considerado 

particularmente relevantes: (1) ¿cuál es la evaluación que hace cada país 

del estado en el que se encuentra actualmente el escenario de seguridad 

en el Continente Americano?, (2) ¿cuáles son los fenómenos que se 

considera pertenecen a las denominadas ‘nuevas amenazas’, o ‘amenazas 

no tradicionales’, a la seguridad en el hemisferio?, (3) ¿cuáles son las 

propuestas de conceptualización de la seguridad interamericana que se 

hacen en los documentos analizados?, (4) ¿cuál es la evaluación y las 

posibles propuestas de reforma, que se hacen del Tratado Interamericano 

de Asistencia Recíproca y de la Junta Interamericana de Defensa? y (5) 

¿cuál es el papel que se considera deben desempeñar la Organización de 

los Estados Americanos y su Comisión de Seguridad Hemisférica, tanto en 

el proceso de redefinición en curso como en el futuro de las relaciones 

interamericanas en el área de la seguridad? 

Argentina y la seguridad hemisférica 

Para Argentina,15 en el proceso de redefinición del concepto de 

seguridad hemisférica es muy importante distinguir entre cuestiones de 

 

12 El Tratado que establece el Sistema de Seguridad Regional de los Estados del Caribe

fue firmado en St. Georges, Granada, el 5 de marzo de 1996. Los Estados miembros de 

este Sistema son: Antigua y Barbuda, Barbados, Dominica, Grenada, San Cristóbal y 

Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas. El texto completo del Tratado puede 

consultarse en la página electrónica de la CSH. 

13 El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica se firmó en San Pedro 

Sula, Departamento de Cortés, Honduras, el 15 de diciembre de 1995. Los Estados 

signatarios fueron Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. El 

texto completo del Tratado puede consultarse en la página electrónica de la CSH. 

14 La Declaración Política del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz, se firmó en 

Ushuaia, en julio de 1998. El texto completo de la declaración puede consultarse en la 

página electrónica de la CSH. 

15 La exposición de la postura de Argentina en el proceso de redefinición del concepto y de 

las instituciones de seguridad hemisférica esta basada fundamentalmente en dos 

documentos: la presentación que hizo la Delegación de este país en la sesión de la CSH de 

los días 20 y 21 de abril de 1999, y en el Libro Blanco de la Defensa Nacional de Argentina 

publicado en 1999. Un resumen de la presentación de la Delegación de Argentina ante la 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 8 

seguridad y de defensa.16 Se señala que es necesario que el nuevo 

concepto se construya de una forma que incorpore la defensa de la 

democracia, los derechos humanos y el desarrollo. Por tanto, para 

Argentina, en la nueva agenda de seguridad se debe tener en cuenta una 

definición multidimensional de la seguridad; es decir, una definición que 

incluya cuestiones sociales, económicas, ecológicas, políticas y militares. 

Y aunque se advierte que hoy tienen mayor relevancia las denominadas 

nuevas amenazas, eso no implica que se deban dejar de lado las 

cuestiones militares tradicionales. En este sentido, Argentina advierte que 

es necesario hacer frente al narcotráfico, al terrorismo, a los 

fundamentalismos, a la proliferación de armas de destrucción masiva, al 

crimen organizado internacional, al tráfico de armas, y a las migraciones 

masivas. En cuanto a las instituciones interamericanas, Argentina 

considera que la JID y el TIAR no son instrumentos adecuados para 

enfrentar la nueva agenda de seguridad. Finalmente, Argentina señala que 

la CSH es el órgano adecuado y legítimo para discutir las cuestiones de 

seguridad hemisférica. 

Veamos con más detalle las respuestas que se desprenden de los 

documentos de la Delegación de Argentina ante la CSH. 

¿Cuál es la evaluación que hace Argentina del escenario de 

seguridad en el Continente Americano? En el análisis que la Delegación 

de Argentina hace de la situación actual en el Continente Americano se 

señala que las transformaciones ocurridas en el mundo, en la década de 

los noventa, iniciaron en las Américas “un período de coincidencias, 

caracterizado por la casi completa desaparición de gobiernos no elegidos 

 

CSH nos fue proporcionada, vía correo electrónico (04/04/2000), por esa Delegación. La 

versión electrónica del Libro Blanco de la Defensa Nacional puede consultarse en 

http://www.defensenet.ser2000.org.ar/Archivo/libro-argentina/ 16 Para un análisis reciente sobre la política de seguridad de Argentina, véase Bernal-Meza, 

Raúl, “Las percepciones de la actual política exterior argentina sobre la política exterior de 

Brasil y las relaciones Estados Unidos-Brasil”, Estudios Internacionales, Año XXXII, No. 

125, enero-abril 1999, pp. 51-82; Diamint, Rut, “Integración y seguridad. La dialéctica de los 

actores argentinos”, en Rojas Aravena, Francisco (Ed.), Argentina, Brasil y Chile: 

integración y seguridad (Caracas: Nueva Sociedad, 1999) pp. 45-73; Diamint, Rut, Política 

de seguridad argentina, estabilidad democrática y regímenes internacionales, documento 

presentado en XXI International Congress of the Latin American Studies Association, 

Chicago, Illinois, septiembre de 1998; Escudé, Carlos, “Argentina y sus alianzas 

estratégicas”, en Rojas Aravena, Francisco (Ed.), Argentina, Brasil y Chile..., pp. 75-88; 

Escudé, Carlos y Fontana, Andrés, “Argentina ́s security policies. Their rationale and 

regional context”, en Domínguez, Jorge I. (Ed.), International security and democracy. Latin 

America and the Caribbean in the post-cold war era (Pittsburg: University of Pittsburg Press, 

1998), pp. 51-79; Sain, Marcelo, “Seguridad regional, defensa nacional y relaciones cívicomilitares en Argentina”, en Rojas Aravena, Francisco (Ed.), Argentina, Brasil y Chile..., pp. 

125-162; Tokatlian, Juan Gabriel, “El alineamiento argentino con Estados Unidos”, Nueva 

Sociedad, No. 165, enero-febrero 2000, pp. 21-26; y Villaverde, Jorge, Regional strategic 

security, Seguridad Estratégica Regional en el 2000, diciembre de 1997 

(http://www.ser2000.org.ar). 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 9 

libremente por los pueblos; el afianzamiento de las democracias 

representativas; importantes procesos de integración; y la progresiva 

interconexión económica y persistentes ajustes en este sector, basados en 

esfuerzos privatizadores y de contención del gasto público.” En este 

contexto, se señala que “hoy existen crecientes condiciones de simetría 

para el desarrollo de importantes espacios comerciales cooperativos, si 

bien la peculiaridad desequilibrada del fenómeno de la globalización 

genera brechas en el desarrollo económico relativo de los países del 

continente, y además, en ciertos casos, entre sectores internos de sus 

sociedades.” En síntesis, para la delegación de argentina “la situación 

política y democrática estable existente, se ha constituido en el principal 

factor de convergencia, mientras que la aproximación económica en 

evolución contribuye de manera relevante al desarrollo y a la paz.”17

¿Cuáles son los fenómenos que Argentina considera que 

pertenecen a las denominadas ‘nuevas amenazas’, o ‘amenazas no 

tradicionales’, a la seguridad en el hemisferio? La Delegación de 

Argentina advierte que es importante distinguir “los aspectos de seguridad 

y defensa”; y que cada Estado “debe decidir, conforme a sus propias 

características y legislación, cuáles son los medios idóneos para 

enfrentarlas.” En algunos casos, se dice, las fuerzas armadas “podrán 

tener un papel y en otros no, según la naturaleza del problema.”18 En lo 

referente a las nuevas amenazas a la seguridad, el Libro Blanco de la 

Defensa Nacional de Argentina señala que se ha producido un cambio en 

la naturaleza y en la diversidad de las amenazas y existe, por tanto, una 

gran dificultad para definir anticipadamente el perfil de los desafíos futuros. 

Esta aparición de nuevos desafíos para la seguridad, “de nuevas 

manifestaciones de conflictos y peligros, de raíz histórica o emergente”, 

incluyen el narcotráfico, el terrorismo, los fundamentalismos, la 

proliferación de armas de destrucción masiva, la transferencia de 

armamentos excedentes y tecnologías intangibles (por ejemplo, el éxodo 

de científicos), el crimen organizado, el contrabando de armas, e incluso, 

el deterioro del medio ambiente y las migraciones. Asimismo, se reconoce 

que debido a los mayores grados de interdependencia, estos sucesos 

adquieren carácter transnacional, siendo percibidos por los Estados como 

cuestiones que afectan a su seguridad y a sus intereses. Aunque 

Argentina reconoce también que las amenazas de seguridad clásica, 

aquellas que afectan a la integridad de los Estados, mantienen su 

vigencia, por lo que no deben ser totalmente dejadas de lado.19

 

17 Véase “Capítulo II: La Dimensión Continental.”, Libro Blanco de la Defensa Nacional. 18 Resumen de la presentación de Argentina ante la OEA. 19 Véase “Parte I: El Escenario Estratégico: Una Visión Desde la Argentina. Capítulo I: El 

Panorama Global”, en Libro Blanco de la Defensa Nacional.
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 10 

¿Cuáles son las propuestas de conceptualización de la 

seguridad interamericana que hace Argentina? La Delegación de 

Argentina apunta que la seguridad a la que debe aspirar la comunidad 

hemisférica es aquella que defienda “la democracia representativa, los 

derechos humanos, el desarrollo y el bienestar de los pueblos.”20

Asimismo, se señala que acercarse al logro de estos objetivos ha 

contribuido el fortalecimiento experimentado en los últimos años por los 

diversos procesos de integración económica y de democratización en la 

región, que fortalecen la paz y la seguridad. El documento cita como 

ejemplo de esto las transformaciones generadas en la región por el 

fortalecimiento del MERCOSUR, que ha permitido cambiar las relaciones 

entre sus miembros, desde la rivalidad, a una asociación en donde las 

preocupaciones y riesgos se comparten entre todos los socios. Asimismo, 

se advierte que La Declaración del MERCOSUR, Bolivia y Chile como 

Zona de Paz refleja el “estado de la óptima situación actual” entre los 

países de la región y describe un programa a futuro para fortalecer los 

vínculos entre sus miembros y los demás países del Continente. “La 

naturaleza democrática de los gobiernos del Hemisferio Occidental (se 

dice) ha reducido los riesgos de naturaleza militar, con su consecuente 

impacto en la definición del concepto de seguridad.”21 En este mismo 

sentido se pronunciaba el Ministro de Defensa de Argentina en 1996, en la 

inauguración de la II Conferencia de Ministros de Defensa de las 

Américas, al señalar que en un contexto de creciente interdependencia 

entre Estados y sociedades, “la seguridad, lejos de concebirse como una 

tarea aislada y autosuficiente, debe tratarse como un bien a conseguir, 

mediante el intercambio maduro entre los componentes de una comunidad 

de naciones.”22

Para Argentina, la diferente percepción que tienen los actores del 

Continente con respecto a los problemas de la ‘nueva agenda’ se refleja 

en las dificultades con que se encuentran los debates relativos a la 

conformación de una agenda compartida de amenazas comunes. Y esto 

ocurre, entre otras cosas, debido a la “carencia de mecanismos regionales 

para la prevención, administración y resolución de conflictos.” Es decir, la 

falta de un centro de prevención de conflictos, o de ‘alerta temprana’. Para 

lograr la instrumentación de estos mecanismos, “el aprovechamiento e 

intensificación de todas las actividades que hacen al progreso en los 

niveles de confianza ya alcanzados, adquiere, en el pensamiento 

argentino, un importante papel como cimiento sobre el cual sustentar 

futuros consensos para su creación.”23 En tal sentido, la Delegación de 

Argentina apunta que primero deben terminar de articularse los 

 

20 Ibídem. 

21 Ibídem. 22 Discurso del Ministro de Defensa de Argentina en la inauguración de la “II Conferencia de 

Ministros de Defensa de las Américas” 

23 Libro Blanco de la Defensa Nacional. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 11 

mecanismos bilaterales de consulta, para de ahí establecer medios de 

carácter subregional y, a partir de ahí, mecanismos hemisféricos; y que los 

enfoques sobre la seguridad de cada uno de estos niveles deben ser 

complementarios. 

¿Cuál es la evaluación, y las posibles propuestas de reforma, 

del TIAR y de la JID que propone Argentina? Respecto a la perspectiva 

que sobre los instrumentos de la seguridad hemisférica tiene la Delegación 

de Argentina, se señala que la mayoría de éstos no se ajustan a las 

actuales necesidades que impone la ‘nueva agenda’ de seguridad. Se 

advierte que la Carta de la OEA consagra un concepto de paz y seguridad 

internacionales que se basan en conflictos interestatales, esencialmente 

de naturaleza militar; no obstante que en la actualidad el concepto de 

seguridad debería tender de forma creciente a contemplar amenazas de 

tipo social, económico, ecológico, político (al régimen democrático), 

humanitario, etc. En este sentido, se señala que en tanto que el TIAR 

continúa siendo un instrumento aplicable al caso de agresiones armadas, 

difícilmente podría ser relevante para enfrentar amenazas no militares. En 

cuanto al Pacto de Bogotá se señala que este instrumento también resulta 

inadecuado a la mayoría de los retos actuales, ya que se refiere también a 

la solución de controversias entre Estados que por su naturaleza puedan 

poner en peligro la paz y la seguridad internacionales.24

Para Argentina, ¿cuál es el papel que deben desempeñar la 

OEA y su CSH, tanto en el proceso de redefinición en curso, como en 

el futuro de las relaciones interamericanas en el área de la 

seguridad? La Delegación de Argentina ha manifestado un amplio 

respaldo a los trabajos que desde hace unos años viene realizando la CSH 

para discutir el nuevo escenario de seguridad en las Américas. De acuerdo 

con esta Delegación, la CSH es el órgano apropiado para continuar 

discutiendo los nuevos conceptos de seguridad, las amenazas no militares 

o nuevas amenazas, y el análisis de los instrumentos hemisféricos de 

seguridad. Esto debido a que la CSH es el único órgano con el mandato 

específico de los gobiernos del Continente parar abordar el estudio de 

estos temas y proponer el camino a seguir. 

Brasil y la Seguridad Hemisférica

Para Brasil25 es importante señalar que la expresión militar de la 

seguridad es aún de vital importancia.26 Asimismo, se señala que la 

 

24 Resumen de la presentación de Argentina ante la OEA. 25 Desafortunadamente, hasta el momento de terminar el presente trabajo no fue posible 

obtener copia de las presentaciones de la Delegación de Brasil en las sesiones de la CSH 

de los días 20 y 21 de abril de 1999, y 20 y 21 de marzo de 2000. Por tanto, para 

establecer la postura de Brasil, se han utilizado un documento sobre la política de defensa 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 12 

elaboración del nuevo concepto deberá tener en cuenta las necesidades 

específicas de cada país, deberá conjugar las nuevas dimensiones de la 

seguridad con los principios de soberanía y no-injerencia, e incorporar los 

principios de “seguridad humana”.27 Brasil destaca el crimen organizado y 

el narcotráfico como preocupaciones de seguridad, sin embargo, señala 

que las prioridades deben ser establecidas por cada país. Brasil no está de 

acuerdo con introducir instancias militares en el sistema interamericano, y 

en este sentido apunta que no se debe alterar la relación entre la OEA y la 

JID, aunque se pueden discutir nuevas responsabilidades para la JID. En 

cuanto al TIAR, Brasil apunta que ya no es relevante para la nueva agenda 

 

brasileña del Presidente de ese país, Fernando Henrique Cardoso (La Política de Defensa 

de Brasil en http://www.planalto.gov.br/secom/colecao/DEFES.htm), y el informe de la 

Presidencia de la CSH sobre la sesión de marzo de 2000 (CP/CSH-301/00, Informe de la 

Presidencia, 8 de mayo de 2000). 26 Para una discusión reciente sobre la política de seguridad brasileña, véanse, entre otros, 

Costa Vaz, Alcides, “La política exterior brasileña: prioridades, alianzas estratégicas e 

implicaciones para el MERCOSUR”, en Rojas Aravena, Francisco (Ed.), Argentina, Brasil y 

Chile..., pp. 89-124; Guedez da Costa, Thomaz, “Los lineamientos de una nueva política de 

defensa brasileña”, Paz y Seguridad en las Américas, No. 10, diciembre de 1996 

(http://www.flacso.cl/paz10.htm); Guilhon Albuquerque, José A., U.S. and Brazil bilateral 

foreign relations as a major obstacle to hemispheric integration, Núcleo de Pesquisa em 

Relaçöes Internacionais, octubre de 1998 (http://www.usp.br/relint); Hurrell, Andrew y 

Pinheiro, Leticia, Conference Report. Globalization, state power and international 

institutions: Brazil in a new age of dependency?, University of Oxford Centre for Brazilian 

Studies, St. Anthony ́s College, Oxford University, marzo 15-16 de 1999; Pereira, Antonia 

Carlos, “Las deficiencias de la política de defensa de Brasil”, Paz y Seguridad en las 

Américas, No. 10, diciembre de 1996; Rizzo de Oliveira, Eliézer, “El caso brasileño: la 

política de defensa nacional y la seguridad regional”, en Rojas Aravena, Francisco (Ed.), 

Argentina, Brasil y Chile..., pp. 163-180; y Tibiletti, Luis, La perspectiva estratégica de Brasil 

en los `90. Posición de los distintos actores. Continuidades y cambio, Seguridad 

Estratégica Regional en el 2000, Mayo 1999 (http://www.ser2000.org.ar); 27 El concpeto específico ‘seguridad humana’ es generalmente asociado con el Reporte 

Sobre Desarrollo Humano 1994 del PNUD, que señala que éste tiene dos aspectos 

principales: seguridad de amenazas crónicas, como el hambre, la enfermedad y la 

represión; y protección de alteraciones súbitas y perjudiciales de las pautas de vida 

cotidiana, ya se trate del hogar, del empleo o de la comunidad. Asimismo, el Informe señala 

que la perdida de seguridad humana puede deberse a un proceso lento y silencioso, o a 

una emergencia abrupta y estrepitosa. La responsabilidad puede incumbir a seres 

humanos, por malas opciones normativas, a las fuerzas de la naturaleza, o puede tratarse 

de una combinación de ambas, como cuando la degradación ambiental provoca un 

desastre natural, seguido de una tragedia humana. La ‘seguridad humana’ es definida en el 

documento del PNUD como la suma de siete dimensiones distintas de la seguridad: 

económica, alimentaria, en materia de salud, medioambiental, personal, comunitaria y 

cultural, y política. Por otra parte, no obstante que el término ‘seguridad humana’ puede 

que sea de origen reciente, las ideas que lo sustentan no son nuevas. Desde hace más de 

cien años, al menos desde la fundación del Comité Internacional de la Cruz Roja en 1860, 

esta doctrina basada en la seguridad de las personas ha ido ganando posiciones. 

Elementos centrales de esta doctrina fueron formalizados en la década de 1940 en la Carta 

de las Naciones Unidas, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y en las 

Convenciones de Ginebra. Véanse, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 

Informe sobre Desarrollo Humano 1994, y Department of Foreign Affairs and International 

Trade of Canada, Human Security: Safety for People in a Changing World, abril 1999. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 13 

de seguridad, y que no es representativo de toda la comunidad 

interamericana. Finalmente, advierte que la CSH es el único órgano con 

mandato para discutir y proponer cambios y que la OEA debe coordinar los 

trabajos de redefinición de la seguridad hemisférica. 

Veamos ahora con más detalle las posiciones de Brasil ante las seis 

preguntas que se han formulado. 

¿Cuál es la evaluación que hace Brasil del escenario de seguridad 

en el Continente Americano? Para Brasil, el fin de la confrontación EsteOeste, provocó un proceso de reacomodación de fuerzas en el escenario 

internacional que generó un ambiente multipolar indefinido e inestable. 

Ambiente caracterizado por la falta de comunicación entre los centros de 

poder militar, político y económico, y cuya evolución todavía es difícil de 

prever. Asimismo, se señala que el fin de la Guerra Fría también generó la 

obsolescencia de las generalizaciones simplificadoras derivadas de la 

bipolaridad ideológica y militar, hasta entonces vigentes. 

En este contexto, el gobierno de Brasil apunta que el escenario de 

incertidumbre que marca el actual contexto internacional “impone que la 

defensa nacional continúe mereciendo el cuidado de los gobiernos 

nacionales y que la expresión militar permanezca como de capital 

importancia para la supervivencia de los estados como unidades 

independientes.” No es realista, se dice, concebir un Estado “de moderado 

porte e influencia internacional que pueda renunciar a una fuerza de 

defensa confiable.” 28

Asimismo, se destaca que la redemocratización que se ha producido 

en el Continente tiende a reducir la probabilidad de casos de conflicto, y 

que las controversias regionales que se han producido en los últimos años 

han sido manejadas “a niveles tolerables.” No obstante, el gobierno de 

Brasil apunta que “al examinar las perspectivas estratégicas de la región, 

es importante recordar que el mosaico de países y subregiones que la 

componen es extremadamente complejo. Lo que exige una inserción 

regional múltiple, basada en una política de conciliación de intereses.” En 

cuanto a América del Sur, se apunta que esta región está alejada de los 

focos mundiales de tensión, y que es la región más desmilitarizada del 

mundo.29

¿Cuáles son los fenómenos que Brasil considera que pertenecen 

a las denominadas ‘nuevas amenazas’, o ‘amenazas no tradicionales’, 

a la seguridad en el hemisferio? El gobierno de Brasil considera que el 

fortalecimiento del proceso de integración proporcionado por el 

MERCOSUR, así como el estrechamiento de relaciones con los vecinos 

amazónicos conforma un “anillo de paz” en torno a Brasil. Sin embargo, se 

 

28 Véase La Política de Defensa de Brasil. 29 Ibídem. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 14 

considera que el país no está enteramente libre de riesgos, ya que puede 

verse obligado a involucrarse en conflictos producidos externamente, a fin 

de proteger su patrimonio y sus intereses vitales. Al respecto, se señala 

que en el ámbito regional, persisten todavía zonas de inestabilidad que 

pueden ser contrarias a los intereses brasileños, tales como la acción de 

bandas armadas de países vecinos que actúan en los límites del 

Amazonas brasileño, o el crimen organizado transnacional.30

¿Cuáles son las propuestas de conceptualización de la 

seguridad interamericana que hace Brasil? La Delegación de Brasil ha 

señalado que es partidaria de un concepto de seguridad hemisférica más 

amplio, “fundado no solamente en consideraciones militares, sino también 

políticas y sociales.” La importancia de este proceso de renovación 

conceptual, se dice, “emana más de sus consecuencias sustanciales de 

largo plazo que de cualesquiera consideraciones de urgencia.” En este 

sentido, se sugiere “que se tenga en consideración en estos debates el 

concepto emergente de la seguridad humana como complemento cada 

vez más necesario de la definición del concepto de seguridad en el 

Hemisferio.” De acuerdo con la Delegación brasileña, “cualquier labor de 

revisión del concepto de seguridad hemisférica debe partir de dos 

premisas básicas: las características específicas de los países de la región 

en materia de seguridad y la necesidad de conciliar las nuevas 

dimensiones del concepto de seguridad con la primacía de los principios 

básicos de las relaciones hemisféricas.”31

¿Cuál es la evaluación y las posibles propuestas de reforma, 

del TIAR y la JID que propone Brasil? El TIAR, según la Delegación de 

Brasil, es un elemento aplicable al caso de agresiones armadas, por lo que 

difícilmente podrá ser relevante para enfrentar las amenazas 

contemporáneas. Se señala que igual nivel de aplicabilidad actual tiene el 

Pacto de Bogotá, que se refiere a la solución de controversias entre 

Estados que por su naturaleza pueden poner en peligro la paz y la 

seguridad internacionales. Asimismo, se apunta que “por falta de 

participación activa de los Estados que han ratificado el TIAR y el Pacto de 

Bogotá, estos instrumentos se han dejado de aplicar y que la ausencia de 

un sustento legal entre la Carta de la OEA y estos dos instrumentos, no da 

a la OEA la autoridad para que estos se cumplan.” Por tanto, se sugiere 

que la CSH considere la opción de creación de nuevos instrumentos en los 

que estén incluidas las perspectivas de todos los Estados miembros de la 

Organización.32

 

30 Ibídem. 

31 Véase documento CP/CSH-301/00, Informe de la Presidencia, del 8 de mayo de 2000. 32 Ibídem. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 15 

La Delegación brasileña ha puntualizado que “no apoyará ninguna 

iniciativa que favorezca propuestas tendientes a introducir instancias 

militares en el sistema interamericano.” Y ha propuesto que no se altere la 

relación entre la OEA y la JID, la cual, se dice, “cumple satisfactoriamente 

su papel.” Aunque la Delegación de Brasil se manifiesta “dispuesta a 

discutir la atribución de nuevos cometidos a la Junta y no se opone a su 

transformación en un organismo especializado” de la OEA.33

Para Brasil, ¿cuál es el papel que deben desempeñar la OEA y 

su CSH, tanto en el proceso de redefinición en curso, como en el 

futuro de las relaciones interamericanas en el área de la seguridad?

La Delegación de Brasil ha mostrado su respaldo al trabajo de la CSH, 

señalando que “es el único órgano con el mandato para abordar el estudio 

de estos temas y proponer el camino a seguirse.” Y en cuanto a la OEA, 

señala que a través de la CSH “se ha venido convirtiendo en el eje 

orientador, articulador y coordinador para la elaboración de esquemas que 

permitan abordar tanto las preocupaciones comunes del Hemisferio como 

aquellas más específicas de cada subregión”, razón por lo cual es el foro 

adecuado para adelantar actividades relacionadas con el fortalecimiento y 

la revitalización del sistema interamericano de seguridad. Finalmente, en 

cuanto al papel que deberán tener los acuerdos subregionales en la nueva 

estructura del sistema de seguridad interamericano, se ha señalado que es 

necesario buscar mecanismos para que estos acuerdos contribuyan “a 

fortalecer este esfuerzo hemisférico y no a debilitarlo.” 34

Canadá y la Seguridad Hemisférica 

Canadá35 considera que es importante incorporar tanto cuestiones 

nuevas (en especial el concepto de ‘seguridad humana’36), como 

 

33 Ibídem. 34 Ibídem. 35 La exposición de la postura de Canadá se hace a partir de los documentos presentados 

por la Delegación de ese país en las sesiones de la CSH del 20 y 21 de abril de 1999, y 20 

y 21 de marzo de 2000. Cabe destacar que en la sesión de 1999 la Delegación canadiense 

presentó un amplio documento titulado ‘Elementos para la Reflexión’. Análisis del Sistema 

de Seguridad Hemisférico, que sirvió como punto de partida para la discusión general. En 

dicho documento se desglosan los componentes del sistema de seguridad hemisférica, la 

manera en que funcionan, y también se apuntan algunas ideas sobre los principios que 

deberían regir un nuevo marco para la discusión de las cuestiones de seguridad 

interamericana. La presentación de 1999 esta incluida como Anexo 1 del documento 

CP/CSH/SA.68/99 Comisión de Seguridad Hemisférica. Síntesis de las reuniones del 20 y 

21 de abril de 1999. La presentación de 2000 nos fue proporcionada vía correo electrónico 

(19/04/2000) por la Delegación de Canadá ante la OEA. 

36 Sobre las iniciativas de Canadá para que se incorpore el concepto de “seguridad 

humana” en la nueva agenda se seguridad hemisférica, véanse, entre otros, Canadian 

Delegation, Human security in the Americas, documento presentado en la XXX Asamblea 

General de la OEA, Windsor, Canadá, junio 4 de 2000 (http://summitamericas.org/summit.htm); Department of Foreign Affairs and International Trade of 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 16 

cuestiones tradicionales, al concepto de seguridad hemisférica. Esto, en 

un contexto en el que ha habido una evolución de problemas de defensa a 

los de seguridad; lo cual se traduce en una agenda multisectorial. Para 

Canadá, un primer paso en el proceso de redefinición del sistema 

interamericano de seguridad debe ser la elaboración de una Declaración 

de Principios de Seguridad que incluya las preocupaciones de todos los 

Estados. En cuanto a las instituciones actuales, Canadá considera que la 

JID no se adecua a la situación contemporánea, que se debe promover su 

subordinación a la CSH, que debe tener una presidencia militar rotativa, y 

que se debe institucionalizar su relación con la OEA. Respecto al TIAR, se 

argumenta que no es adecuado a las demandas de seguridad actuales y 

que no es representativo de todos los Estados. Canadá considera que la 

CSH es el órgano mejor capacitado para discutir la seguridad hemisférica 

y advierte que la OEA debe seguir siendo la coordinadora central del 

proceso de redefinición del sistema interamericano de seguridad. 

Finalmente, Canadá señala la necesidad de incorporar las reuniones 

ministeriales de defensa a la CSH, a fin de que esta última pueda 

coordinar el diálogo entre autoridades civiles y militares. 

Veamos con más detalle cuáles son las respuestas a las 

cuestiones formuladas que se derivan del análisis de los documentos de la 

Delegación de Canadá. 

¿Cuál es la evaluación que hace Canadá del escenario de 

seguridad en el Continente Americano? De acuerdo con el análisis de la 

Delegación de Canadá, el contexto actual en materia de seguridad 

interamericana esta determinado por dos situaciones altamente 

relacionadas. La primera es el final de la Guerra Fría y la segunda es la 

evolución política (traducida en democratización) y económica (traducida 

en apertura económica) de las sociedades de la región en la última 

década. Estos dos elementos han generado un panorama de seguridad en 

el que los problemas son “difusos”, lo que se refleja en la aparición de una 

agenda multisectorial.37 

¿Cuáles son los fenómenos que Canadá considera que 

pertenecen a las denominadas ‘nuevas amenazas’, o ‘amenazas no 

tradicionales’, a la seguridad en el hemisferio? Para Canadá, en los 

últimos años, y como uno de los productos del fin de la Guerra Fría, se ha 

registrado en el Continente una evolución de los problemas de “defensa” 

 

Canada, Notes for an andress by the Honourable Lloyd Axworthy Minister of Foreign Affairs 

to the Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) “Canada ́s human security agenda 

fro the Hemisphere”, México City, México, January 11, 1999 (http://www.dfait-maeci.gc.ca); 

y, Department of Foreign Affairs and International Trade of Canada, Notes for an andress 

by the Honourable Lloyd Axworthy Minister of Foreign Affairs to a meeting of the MidAmerica Committe “Global action, continental community: human security in Canadian 

Foreign policy”, Chicago, Illinois, September 9, 1998. 37 Anexo 1 del documento CP/CSH/SA.68/99. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 17 

hacia los de “seguridad”. Para esta Delegación, la nueva agenda de 

seguridad es multisectorial. Incluye no sólo las cuestiones de seguridad 

“duras” más tradicionales que involucran, por ejemplo, las medidas de 

fomento de la confianza y de la seguridad, la lucha antiterrorista y contra el 

narcotráfico, sino también problemas “menos severos” tales como el papel 

de los militares en la sociedad civil. 

En cuanto al papel de las fuerzas armadas en el nuevo contexto de 

seguridad, se señala que la nueva agenda de seguridad no implica “una 

declinación de la importancia o la legitimidad de las fuerzas armadas de la 

región en el seno de sus sociedades civiles.” Por el contrario, se advierte 

que las fuerzas armadas deben tener un papel importante y constructivo 

en “la concepción, la evolución y la aplicación de la política de seguridad” 

intercontinental. Por ejemplo, puede lograrse una mayor coordinación civilmilitar en el ámbito de la seguridad mediante el aumento del personal 

militar acreditado en las delegaciones nacionales ante la CSH. Además, se 

señala que resultará cada vez más importante el apoyo de los Ministros de 

Defensa a medida que se avance en algunos de los temas de seguridad 

más “fuertes”, tales como la notificación por adelantado de ejercicios 

militares.38

¿Cuáles son las propuestas de conceptualización de la 

seguridad interamericana que hace Canadá? La premisa de la 

delegación canadiense al aproximarse a la revisión del sistema de 

seguridad hemisférica, es que se está realizando mucho más que “una 

lista de la compra” de las cuestiones de seguridad que deben ser 

consideradas. La meta, se dice, debe ser configurar la integración de las 

cuestiones de seguridad en una relación de trabajo amplia y en un proceso 

de consulta que tenga lugar en, y entre, las sociedades.39

Por tanto, la delegación de Canadá pugna por establecer un nuevo 

“marco flexible para la discusión”, que saque provecho de la arquitectura 

ya establecida de la OEA, pero que considere los siguientes aspectos: (1) 

El reconocimiento explícito de que las autoridades de defensa de la región 

son responsables ante los gobiernos de sus respectivos países. (2) 

Reconocer que debe tenerse en cuenta la superposición de jurisdicciones 

entre seguridad nacional y los organismos militares y civiles, a fin de 

establecer un marco durable para la discusión de las cuestiones de 

seguridad que tenga la flexibilidad necesaria para acomodar todos los 

cambios que se produzcan en el futuro en la naturaleza y en el alcance de 

las cuestiones de seguridad. (3) Prever la participación de las autoridades, 

tanto civiles como militares, según corresponda, ante la diversidad de 

asignaciones de tareas de defensa y seguridad de las constituciones de 

los países del hemisferio. (4) Y, la difusión de la información sobre 

 

38 Ibídem. 39 Presentación de marzo de 2000 ante la CSH. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 18 

cuestiones de seguridad y de las estrategias para abordarlas, a las 

autoridades correspondientes dentro y entre los países.40

Finalmente, la delegación de Canadá considera que sería útil 

incorporar al producto final de este proceso de redefinición una 

Declaración de Principios de Seguridad que establezca el contexto en el 

que la OEA conducirá sus actividades para producir un entorno pacífico y 

estable en las Américas.41

¿Cuál es la evaluación, y las posibles propuestas de reforma, 

del TIAR y de la JID que propone Canadá? De acuerdo con el análisis 

canadiense, la cuestión más importante para la arquitectura de seguridad 

del hemisferio, establecida en gran parte en los años cuarenta, era “la 

defensa contra una amenaza convencional proveniente del exterior”. Y, por 

tanto, las dimensiones de seguridad del TIAR, de la OEA y de la JID 

reflejan las preocupaciones del momento en que fueron creadas. Hoy, ya 

superada esa amenaza, la delegación de Canadá señala que se hace 

indispensable redefinir el papel y las atribuciones de estas instituciones en 

cuestiones de seguridad hemisférica.42

Al respecto, el documento presentado por Canadá en la sesión de 

la CSH de 1999 destaca una serie de puntos “débiles” en los actuales 

foros gubernamentales de discusión de políticas regionales de seguridad 

(es decir, la OEA, la Reunión de Ministros de Defensa, la Cumbre de las 

Américas, y la JID y el CID). Se señala que estos foros “cumplen un 

trabajo importante y lo hacen bien”, pero que ninguno de ellos “se orienta 

hacia el tipo de consulta política y de coordinación entre civiles y militares 

que sería necesaria para tratar de manera universal y eficaz los problemas 

de seguridad” que probablemente se enfrentarán en el Continente 

Americano en las próximas décadas.43

En el caso específico de la JID, se señala que Canadá estará 

dispuesto a apoyar cualquier consenso que pudiera traducirse en el 

fortalecimiento de esta institución. La JID, se argumenta, hace un trabajo 

muy importante en apoyo de la OEA, pero la actual relación entre la JID y 

la OEA inhibe el desarrollo de todo el potencial que ofrece esta relación. 

Por tanto, se sugiere que debería verse a la JID como un cuerpo que 

proporcione asistencia técnica al presidente de la CSH. Nos parece 

importante resaltar que Canadá sugiere que la presidencia de la JID 

continúe siendo militar, pero que convendría que ésta fuera rotativa; y que 

la JID podría actuar como un organismo de apoyo secretarial o 

administrativo, del proceso de Cumbres Ministeriales de Defensa. Esta 

estructura, se apunta, facilitaría la rápida y efectiva diseminación de la 

información entre la OEA, la JID y los ministros de defensa y seguridad de 

 

40 Anexo 1 del documento CP/CSH/SA.68/99. 41 Presentación de marzo de 2000 ante la CSH. 42 Anexo 1 del documento CP/CSH/SA.68/99. 43 Ibídem. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 19 

la región y, por tanto, simplificaría de manera muy importante el proceso 

de consultas sobre seguridad.44

Para Canadá, ¿cuál es el papel que deben desempeñar la OEA 

y su CSH, tanto en el proceso de redefinición en curso, como en el 

futuro de las relaciones interamericanas en el área de la seguridad? A 

decir de la delegación canadiense, la organización que mejor puede 

cumplir el papel de coordinación para la discusión de las cuestiones de 

seguridad hemisférica es la CSH.45 En este sentido, se señala que al final 

del proceso de revisión del sistema interamericano la OEA, que es el 

principal foro para la discusión de cuestiones regionales, debería ser vista 

como la coordinadora central para la discusión regional en cuestiones de 

seguridad. 

Adicionalmente a servir como punto de coordinación, se señala que 

la OEA debería tener un mayor protagonismo en las cuestiones de 

seguridad subregional, tales como las preocupaciones de seguridad de los 

pequeños Estados insulares. Lo cual podría facilitar la integración de las 

implicaciones de cuestiones subregionales en la agenda de seguridad de 

la región, a fin de asegurar que las políticas regionales sean congruentes y 

complementarias.46

Finalmente, en cuanto a la CSH, la delegación de Canadá 

reconoce que es necesario fortalecer este foro a fin de permitir 

“discusiones regionales de política de seguridad que se orienten hacia un 

tipo de consulta política y de coordinación entre civiles y militares que sería 

necesaria para tratar de manera global y eficaz los problemas de 

seguridad.” Para ello sugiere que el proceso de las Reuniones 

Ministeriales de Defensa se integre a las reuniones ministeriales de la 

OEA; y que se institucionalice la estructura informativa entre la JID y la 

OEA.47

Chile y la Seguridad Hemisférica 

Chile48 advierte que en la redefinición del concepto de seguridad 

interamericana se deben considerar las nuevas amenazas, pero sin definir 

 

44 Presentación de marzo de 2000 ante la CSH. 45 Posición ya manifestada por el Ministerio de Defensa de Canadá en la Conferencia de 

Ministros de Defensa de las Américas, celebrada en Bariloche, Argentina en 1996. Véase 

Discurso del Secretario Parlamentario del Ministro de Defensa de Canadá. II Conferencia 

de Ministros de Defensa de las Américas, en la página electrónica de la Red de Información 

USIP-SER en el 2000 (http://www.ser2000.org.ar/). 46 Presentación de marzo de 2000 ante la CSH. 47 Véase Anexo 1 del documento CP/CSH/SA.68/99. 48 La postura de Chile ante el proceso de redefinición de la seguridad en el Hemisferio 

Occidental esta establecida en la presentación que hizo el Embajador Carlos Portales, 

Representante Permanente de Chile ante la OEA, en la sesión de la CSH de los días 20 y 

21 de marzo de 2000. La presentación del embajador Portales nos ha sido proporcionada 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 20 

todo los problemas como asuntos de seguridad.49 En la perspectiva 

chilena, las amenazas tradicionales conservan su importancia, pero se 

señala que también hay que tener en cuenta los diversos aspectos de 

“seguridad humana”. En cuanto a las prioridades de la agenda de 

seguridad, Chile, no obstante que señala su preocupación por el 

narcotráfico y el terrorismo, advierte que cada país deberá establecer sus 

prioridades y el tipo de respuestas que serán necesarias. En cuanto a las 

instituciones de seguridad interamericana, Chile apunta que la JID y el 

TIAR no se adecuan a las situaciones actuales, que la CSH es el marco 

adecuado para plantear cambios en la estructura de seguridad 

interamericana, y que es necesaria la creación de un centro de prevención 

y gestión de conflictos. Finalmente, este país considera que se debe 

impulsar la pronta realización de una Conferencia Especial sobre 

Seguridad. 

Veamos la postura de Chile respecto a las preguntas formuladas. 

¿Cuál es la evaluación que hace Chile del escenario de 

seguridad en el Continente Americano? Para la delegación de Chile, la 

dinámica actual de las relaciones interestatales en el Continente está 

condicionada por fenómenos tales como los avances en la aplicación de 

los principios democráticos y en el respeto a los derechos humanos, por la 

creciente integración económica regional, por la cooperación política, por 

la multiplicación de actores y por el aumento de las interacciones entre 

éstos. Sin embargo, señala que aún queda por abordar de manera más 

efectiva las cuestiones de seguridad hemisférica. Al respecto, se advierte 

que es necesario avanzar en la concertación en materia de seguridad y en 

el diseño de instrumentos de prevención de conflictos, tales como un 

centro de prevención y gestión de crisis.50

¿Cuáles son los fenómenos que Chile considera que 

pertenecen a las denominadas ‘nuevas amenazas’, o ‘amenazas no 

tradicionales’, a la seguridad en el hemisferio? La Delegación chilena 

advierte la convivencia de dimensiones tradicionales y noveles de la 

 

por la Delegación de Chile ante la OEA vía correo electrónico (26/04/2000). También 

hemos considerado pertinente recurrir al discurso del Embajador Portales en la reunión del 

Comité Especial de Gestión de Cumbres Interamericanas de la OEA, del 12 de octubre de 

1999, “Fomento de la Confianza y de la Seguridad entre los Estados”. Este documento 

puede consultarse en la página electrónica de la Red de Información USIP-SER en el 2000 

(htp://www.ser2000.org.ar). 49 Para una discusión reciente sobre las perspectivas sobre seguridad regional de Chile, 

véase, Atria, Rodrigo, Perspectivas de la seguridad hemisférica y regional una visión desde 

Chile, trabajo presentado en el “Seminario Presente y Futuro de la Seguridad 

Internacional”, Buenos Aires, 4-8 de octubre de 1999 (http://www.ser2000.org.ar); y, 

Gaspar, Gabriel, “La política de defensa de Chile”, en Rojas Aravena, Francisco (Ed.), 

Argentina, Brasil y Chile..., pp. 181-196. 50 Véase “Fomento de la Confianza y de la Seguridad entre los Estados”. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 21 

seguridad en el Continente y que es necesario abordar estas dos 

dimensiones de manera distinta. Se señala que es importante que cada 

vez que se hable de una nueva amenaza no se implique que ella 

necesariamente requiere una respuesta con los mismos medios que las 

tradicionales. De manera que “la relación entre nuevas amenazas e 

idoneidad de los medios debe ser una de las definiciones centrales para 

lograr una noción común de seguridad en las Américas.” La noción 

tradicional de seguridad, se señala, “evidentemente buscaba respuestas 

en el ámbito de las relaciones de fuerza, de las relaciones militares”. Pero 

no necesariamente todas las nuevas amenazas a la seguridad hemisférica 

tienen como una respuesta el plano militar. Aún más, se señala que la 

aparición de nuevas amenazas “tienen mucho más que ver con las 

condiciones de vida de los y las ciudadanas que con las relaciones 

interestatales.”51

Para la delegación chilena está claro que es necesaria la 

“colaboración para enfrentar los problemas que surgen de las drogas 

ilícitas, del terrorismo o de la seguridad ciudadana”. Pero se advierte 

claramente que aunque estas nuevas amenazas tienen dimensiones 

internacionales, las respuestas a éstas deben ser decididas por cada uno 

los gobiernos del Hemisferio.52 No por un organismo supranacional, en el 

mejor de los casos, o por un solo país, en el peor. 

¿Cuáles son las propuestas de conceptualización de la 

seguridad interamericana que hace Chile? Desde el punto de vista 

chileno, el proceso de revisión de la seguridad es un “producto natural” del 

proceso de integración económica y política en la región. Se dice que “[l]a 

seguridad es un componente del conjunto de las relaciones que tenemos 

entre los países de la región y por tanto su puesta al día en términos 

conceptuales e incluso su reforzamiento institucional, no es sino la 

consecuencia de la mayor y más compleja interacción que al comenzar el 

siglo XXI” tienen los diversos Estados del Continente Americano.53

Sin embargo, se reconoce que el proceso de redefinición de los 

conceptos de seguridad en el Hemisferio Occidental requiere un “ejercicio 

eminentemente de creación de consensos”, que se traduzca en la 

integración de puntos de vista que surgen de realidades diferentes. El 

desafío, se dice, es vislumbrar cómo las diferentes percepciones de 

seguridad pueden servir para crear nociones cooperativas en el ámbito de 

seguridad de las Américas. Esto debido a que cada vez que se analizan 

los temas de seguridad, “la nota predominante” del intercambio 

diplomático, e incluso académico, “es la incertidumbre respecto del 

alcance de la noción de seguridad.”54

 

51 “Nuevos Conceptos de Seguridad”. 52 Véase “Fomento de la Confianza y de la Seguridad entre los Estados”. 53 “Nuevos Conceptos de Seguridad”. 54 Ibídem. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 22 

Para la delegación chilena está claro que se requieren “conceptos 

modernos de seguridad” en la región, que contemplen tanto cuestiones, o 

amenazas, tradicionales como no tradicionales. Una modernización de 

conceptos que deberá tener en cuenta las respuestas cooperativas a las 

problemáticas de seguridad más o menos tradicional que proponen la 

Declaración de MERCOSUR como zona de paz, el Tratado Marco de 

Seguridad Democrática en Centroamérica, o el Sistema de Seguridad 

Regional de los países del Caribe. Y también deberán incluirse 

consideraciones sobre las dimensiones de la denominada ‘seguridad 

humana’, “entendida como el conjunto de condiciones necesarias que 

garantizan una adecuada protección al hombre y a la mujer, reduciendo su 

vulnerabilidad frente a las distintas amenazas.” Para la delegación chilena, 

algunas de las cuestiones que constituyen las dimensiones de la 

‘seguridad humana’ son los procesos de prohibición de minas antipersona, 

la creciente preocupación por la proliferación y tráfico ilícito de armas 

pequeñas y ligeras, y la preocupación por la utilización de niños en 

conflictos armados.55

¿Cuál es la evaluación, y las posibles propuestas de reforma, 

del TIAR y de la JID que propone Chile? El documento presentado por 

la Delegación chilena ante la CSH apunta que es necesario reformar las 

instituciones de seguridad hemisférica “para adecuarlas a las situaciones 

actuales”, y que la aplicación de las medidas de fomento de la confianza y 

de la seguridad, en el ámbito nacional, bilateral y subregional, es una base 

sólida para la nueva estructura de seguridad. No obstante, se advierte que 

las fórmulas y mecanismos con los que los países acuerden colaborar, 

“deben ser decididos por ellos mismos”. En este sentido, uno de los 

desafíos más importantes para la cooperación en cuestiones de seguridad 

hemisférica “será el de crear los mecanismos adecuados, teniendo en 

cuenta las realidades de cada país y las opciones institucionales que cada 

uno escoja.”56

Para Chile, ¿cuál es el papel que deben desempeñar la OEA y 

su CSH, tanto en el proceso de redefinición en curso, como en el 

futuro de las relaciones interamericanas en el área de la seguridad?

Respecto al papel que debe tener la OEA en el proceso de redefinición de 

la seguridad en el Continente, la delegación de Chile señala que esta 

institución provee “el marco multilateral adecuado para enfrentar los retos 

de concertación en materia de seguridad y el diseño de instrumentos de 

prevención.” En el caso específico de la CSH, se apunta que una de las 

tareas principales de la Comisión debe ser la de procurar clarificar y 

acercar conceptos, ya que en muchas ocasiones se utilizan los mismos 

 

55 Ibídem. 56 Véase “Fomento de la Confianza y de la Seguridad entre los Estados”. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 23 

términos para referirse a distintos conceptos substantivos. La Delegación 

chilena considera que para alcanzar las metas propuestas se hace 

necesario preparar una Conferencia Especial de Seguridad en el 

Hemisferio bajo el auspicio de la OEA y coordinada por la CSH.57

Estados Unidos y la Seguridad Hemisférica 

Para Estados Unidos58 hoy existen problemas intersectoriales que 

requieren respuestas multilaterales.59 Pero esto no implica que se deban 

definir todos los retos como cuestiones de seguridad; se deben distinguir 

entre problemas económicos y sociales de los de seguridad. En cuanto a 

 

57 “Nuevos Conceptos de Seguridad”. 58 La postura de los Estados Unidos en el proceso de redefinición de la seguridad en el 

Hemisferio Occidental se encuentra expuesta en dos documentos: la presentación del 

Embajador Víctor Marrero, Representante Permanente de los Estados Unidos ante la OEA, 

en la sesión de la CSH de los días 20 y 21 de abril de 1999; y la ponencia de Ronald D. 

Godard, Representante Permanente Adjunto de los EEUU en la OEA, presentada en el

Canadian Council of International Peace and Security, el 6 de abril de 2000. La 

presentación realizada en la sesión de la CSH aparece como Anexo 5 del documento 

CP/CSH/SA.68/99 Comisión de Seguridad Hemisférica. Síntesis de las reuniones del 20 y 

21 de abril de 1999; y la presentación del Representante Adjunto Ronald D. Godard, “The 

OAS and Hemispheric Security”, puede consultarse en la página electrónica del 

Departamento de Estado de los EEUU (http://www.state.gov/). 59 Para una discusión reciente sobre el futuro de las relaciones de los Estados Unidos con 

América Latina y el Caribe, véase, entre otros, Buchanan, Paul G., “Chamaleon, tortoise, or 

toad. The changing U.S. security role in contemporary Latin America”, en Domínguez, Jorge 

I. (Ed.), International security and democracy. Latin America and the Caribbean in the postcold war era (Pittsburg: University of Pittsburg Press, 1998), pp. 266-288; Buchanan, Paul 

G., “US defense policy for the Western Hemisphere: new wine in old bottles, old wine in new 

bottles, or something completely different?”, Journal of Interamerican Studies and World 

Affairs, Vol. 38, No. 1, Spring 1996, pp. 1-31; Committe on International Relations, House of 

representatives, The U.S. and the Caribbean in the new millennium: what is the agenda?, 

Subcomittee on the Western Hemisphere, 17 de mayo de 2000 

(http://wwwhouse.gov/internationalrelations/); Cope, John A., “The Western Hemisphere: 

rethinking strategic relations?”, en National Defense University/Institute for National 

Strategic Studies, Strategic Assessment 1999. Priorities for a turbulent world (Washington, 

D.C.: National Defense University, June 1999), pp. 169-188; Desch, Michael C., “Why Latin 

America may miss the cold war. The United States and the future of Inter-American security 

relations”, en Domínguez, Jorge I. (Ed.), Op.cit., pp. 245-265; Horowitz, Irving Louis, 

“Mythologizing Latin America/demonizing the United States”, Journal of Interamerican 

Studies and World Affairs, Vol. 39, No. 1, Spring 1997, pp. 163-175; Marcella, Gabriel, y 

Schulz, Donald E., Colombia ́s Three Wars: U.S. Strategy at the Crossroads, Strategic 

Studies Institute, March 5, 1999, (http://carlisle-www.army.mil/usassi/welcome.htm); Pastor, 

Robert A., “The Clinton administration and the Americas: the postwar rhythm and blues”, 

Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 38, No. 4, Winter 1996, pp. 99-123; 

Schulz, Donald E., The United States and Latin America: shaping an elusive future, National 

Defense University/Strategic Studies Institute, marzo de 2000; Schulz, Donald E., “The 

United States and Latin America: a strategic perspective”, en Manwarning, Max G. (Ed.), 

Security and civil-military relations in the new world disorder: The use of armed forces in the 

Americas, National Defense University/Strategic Studies Institute, septiembre de 1999; y, 

The White House, A national security strategy for a new century, diciembre de 1999 

(http://usinfo.state.gov/regional/ar/natsec2k.htm). 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 24 

las amenazas transnacionales, EE.UU. señala que es necesario 

instrumentar respuestas cooperativas, y que se debe contemplar la 

aplicación de medidas coercitivas para las amenazas a la democracia y a 

los derechos humanos. Por otra parte, considera que es importante crear 

un centro de prevención de conflictos y gestión de crisis. En cuanto a la 

JID, EE.UU. advierte que es necesario fortalecerla y dotarla de nuevas 

responsabilidades para que cubra cuestiones de la nueva agenda de 

seguridad. Respecto a la seguridad colectiva, señala que es necesario 

fortalecer los instrumentos existentes (tales como el TIAR o el Pacto de 

Bogotá). Finalmente, EE.UU. recalca la pertinencia de que la OEA realice 

a la brevedad una Conferencia Especial de Seguridad; de que fortalezca 

las medidas de fomento de la confianza y de la seguridad; y de que 

atienda más la evolución de las amenazas transnacionales. 

Veamos ahora en detalle la postura de Estados Unidos ante las 

cuestiones que se han formulado. 

¿Cuál es la evaluación que hace Estados Unidos del escenario 

de seguridad en el Continente Americano? Para EEUU, “la Guerra Fría 

ha sido reemplazada por una nueva era de Pax Informatica”.60 Asimismo, 

señala que hoy es posible hablar de nuevas preocupaciones de seguridad, 

ya que la inquietud por las maniobras militares geopolíticas, si no ha 

desaparecido por completo, sí se ha desvanecido enormemente. 

En el plano de la seguridad interamericana, EE.UU. considera que 

se ha registrado una serie de cambios que han incidido positivamente en 

la seguridad de todos los países del Hemisferio Occidental. Se ha 

producido un mayor grado de interdependencia e integración en toda la 

región. Se han fortalecido varios foros e instituciones regionales como el 

proceso de Cumbres de las Américas, la OEA, y el Acuerdo de Libre 

Comercio de las Américas. Han sido reforzados organismos subregionales 

como el MERCOSUR, el CARICOM, el Pacto Andino, el Mercado Común 

Centroamericano, y el TLCAN; y en el plano estrictamente político, el 

Grupo de Río. No obstante, también se reconoce que “el sistema 

interamericano requiere mecanismos revitalizados de seguridad colectiva e 

instrumentos de prevención de controversias.” Mecanismos e instrumentos 

que “deberán fortalecer los compromisos que ya existen en materia de 

seguridad colectiva y facilitar respuestas multilaterales a cuestiones de 

seguridad común.”61

¿Cuáles son los fenómenos que Estados Unidos considera 

que pertenecen a las denominadas ‘nuevas amenazas’, o ‘amenazas 

no tradicionales’, a la seguridad en el hemisferio? Para EE.UU., el 

actual sistema de seguridad interamericano, que fue concebido para 

 

60 Godard, R., “The OAS and Hemispheric Security”. 61 Véase el Anexo 5 del documento CP/CSH/SA.68/99. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 25 

enfrentar amenazas procedentes de fuera del hemisferio, es hoy 

insuficiente frente a las amenazas actuales, que se originan de manera 

primordial desde dentro de la región. Además, se señala que las 

preocupaciones contemporáneas de seguridad se han ampliado para 

incluir una terreno mucho más extenso que la agresión militar. Estas 

amenazas contemporáneas que es necesario enfrentar incluyen el 

terrorismo, el narcotráfico, los desastres naturales, los desastres 

medioambientales, las organizaciones criminales transnacionales y la 

inmigración ilegal. EE.UU. considera que la mayoría de las amenazas 

contemporáneas “son problemas intersectoriales que requieren respuestas 

multifacéticas” por parte de las diversas organizaciones nacionales, “según 

la naturaleza y gravedad de la amenaza”. Por tanto, en muchas ocasiones 

serán necesarias acciones conjuntas entre autoridades civiles y militares 

de diversos países. Sin embargo, se puntualiza que para lograr una 

cooperación multilateral eficaz será necesaria “la capacitación conjunta, la 

profesionalización de las fuerzas de seguridad y un cierto nivel de 

interoperatividad entre organismos gubernamentales similares.”62

Por otra parte, se reconoce que hay ciertas preocupaciones de 

seguridad que no son aplicables a todos los países de la región. Por 

ejemplo, el caso de las necesidades de los pequeños estados del Caribe: 

muchos de estos Estados no tienen fuerzas militares en el sentido 

tradicional y se apoyan en fuerzas policíacas relativamente pequeñas; 

además estos países a menudo definen sus preocupaciones de seguridad 

de forma más amplia que Estados más grandes (incluyen, por ejemplo, los 

efectos devastadores de desastres naturales o las “siempre dolorosas 

consecuencias de ajustes económicos” que son resultado de la 

globalización).63 No obstante la importancia que puedan tener las 

denominadas nuevas amenazas, EE.UU. considera que no se puede 

pasar por alto que las preocupaciones tradicionales de seguridad aún 

tienen un peso muy importante en las relaciones entre algunos países del 

Continente. En este sentido, advierten que entre los últimos meses de 

1999 y los primeros de 2000 hemos presenciado por lo menos un intento 

de cambio extraconstitucional de gobierno (en Ecuador), en el que las 

fuerzas de seguridad tuvieron un papel importante, y tres disputas 

fronterizas (entre Honduras y Nicaragua, Nicaragua y Costa Rica, y 

Guatemala y Belice) en las que se alcanzó el nivel de crisis, con las 

respectivas fuerzas armadas amenazándose unas a otras “como en los 

viejos tiempos”.64

Se señala, asimismo, que las preocupaciones de seguridad que en 

este momento son relevantes para EE.UU. pueden dividirse en dos áreas: 

las amenazas transnacionales (que incluyen el tráfico de narcóticos, el 

terrorismo, los desastres naturales, los desastres medioambientales, las 

 

62 Ibídem. 63 Godard, R., “The OAS and Hemispheric Security.” 64 Ibídem. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 26 

acciones criminales transfronterizas, y la inmigración ilegal masiva), y las 

amenazas a la democracia y los derechos humanos. Se dice que en 

ambas categorías “todos los gobiernos del Hemisferio tienen la 

responsabilidad de hacer todo lo que puedan para combatir estos serios 

problemas, estando alerta para proveer asistencia bilateral o multilateral a 

la solicitud soberana de cualquier país que lo necesite.”65

¿Cuáles son las propuestas de conceptualización de la 

seguridad interamericana que hace Estados Unidos? Para la 

delegación de EE.UU., en estos momentos “hay diferentes conceptos de 

seguridad entre los estados miembros de la OEA”, y aún no se ha 

alcanzado un consenso sobre cuáles instituciones pueden ser necesarias 

para enfrentar las amenazas no tradicionales. Pero no obstante estos 

problemas, se reconoce que hay un acuerdo general respecto a la 

necesidad de una revisión de la cuestión a fin de que las instituciones y los 

procesos se actualicen y reflejen las realidades contemporáneas.66

La delegación estadounidense mantiene que es necesario 

“permanecer alerta para no definir todo los retos como una cuestión de 

seguridad”, ya que el concepto puede quedar sin significado. En este 

sentido, la representación de EE.UU. pugna por evitar “etiquetar 

problemas que son fundamentalmente económicos o sociales como 

cuestiones de seguridad”, o de lo contrario “nos encontraremos utilizando 

las herramientas equivocadas para arreglar problemas reales.” Una 

definición demasiado estrecha de la seguridad, se dice, dejará poco 

preparada a la comunidad hemisférica para enfrentar las preocupaciones 

únicas de los Estados pequeños. Y una definición demasiado amplia corre 

el riesgo de asignar falsas prioridades y recursos inapropiados a 

problemas fundamentalmente distintos.67

Asimismo, EE.UU. advierte que al redefinir la seguridad, y por ende 

la misión de las fuerzas armadas, se corre el peligro de generar una 

especie de “megalomanía” en los cuerpos castrenses. Enfrentados con la 

presión para justificar sus niveles de fuerza, los gobiernos del Continente 

podrían encontrarse con jefes de los servicios militares reclamando un 

papel en áreas de seguridad no tradicionales en las que previamente no 

tenían papel alguno. Al respecto, se señala que quizá sean las entidades 

civiles, en lugar de las fuerzas armadas tradicionales, las instituciones 

apropiadas para enfrentar muchas de estas amenazas no tradicionales. 

Quizá en algunos casos una respuesta que mezcle elementos civiles y 

militares será necesaria, pero cada país, se dice, tiene que solucionar el 

balance adecuado, recurriendo a su propia experiencia nacional.68

 

65 Ibídem. 66 Ibídem. 67 Ibídem. 68 Ibídem. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 27 

Para la delegación de EE.UU., la readecuación del concepto y de 

las instituciones de seguridad hemisférica a las situaciones actuales 

debería implicar por lo menos tres cuestiones básicas. Primero, que 

cuando los Estados miembros de la OEA soliciten asistencia “en materia 

de ‘alerta avanzada’, en la solución de controversias y en el fortalecimiento 

de los mecanismos para la prevención de conflictos”, ésta les sea 

proporcionada. Segundo, que se facilite una respuesta apropiada cuando 

los Estados miembros de la OEA soliciten ayuda de la comunidad 

hemisférica “para abordar amenazas a los gobiernos que surgen a raíz de 

tensiones entre los Estados”. Y tercero, que se organicen respuestas 

multilaterales coordinadas para las amenazas transnacionales a la 

seguridad. 

En cuanto a la “prevención y resolución de conflictos”, se señala 

que ésta debe orientarse hacia las áreas de controversias fronterizas y 

territoriales entre Estados; hacia la prevención de acumulaciones 

desestabilizadoras de armas convencionales y de la proliferación de armas 

de destrucción masiva; hacia el establecimiento de mecanismos de alerta 

avanzada y de resolución de conflictos, tales como un centro de 

prevención de conflictos y de gestión de crisis; y hacia el fortalecimiento de 

las medidas de fomento de la confianza y de la seguridad ya establecidas, 

incluida la transparencia en las adquisiciones de armamento y en la 

elaboración de los presupuestos militares.69

Respecto a las amenazas a los gobiernos de la región, se destaca 

que el renovado sistema interamericano de seguridad deberá ser capaz de 

organizar respuestas multilaterales, coordinadas para un Estado 

Americano que solicita ayuda con el fin de abordar dichas amenazas. Por 

tanto, para Estados Unidos, “las respuestas deberán proporcionar 

mecanismos que anticipen las amenazas y tomen medidas coercitivas 

para evitarlas antes de que estas se conviertan en un conflicto entre 

Estados.”70

¿Cuál es la evaluación, y las posibles propuestas de reforma, 

del TIAR y de la JID que propone Estados Unidos? En el documento de 

la delegación estadounidense se resalta que en el desarrollo de un 

sistema de seguridad hemisférica adecuado a las situaciones actuales 

deberían tenerse en cuenta tres consideraciones. Primero, que la 

respuesta a las amenazas transnacionales requiere la modernización 

racional de los sistemas de defensa y una mayor interoperatividad entre 

las fuerzas de seguridad para facilitar las operaciones multilaterales. 

Segundo, que es esencial una mayor coordinación a nivel nacional y 

regional. La respuesta colectiva de la comunidad hemisférica deberá ser 

siempre apoyar, previa solicitud, cualquier esfuerzo de los grupos 

 

69 Ibídem. 70 Véase el Anexo 5 del documento CP/CSH/SA.68/99. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 28 

subregionales para abordar amenazas a la seguridad y fortalecer su 

capacidad para responder a dichas amenazas. Y tercero, que los 

mecanismos de alerta avanzada y de prevención y resolución de conflictos 

deberán estar a disposición de los Estados hemisféricos.71

La delegación de EE.UU. considera que se debería poner mayor 

atención a las instituciones de seguridad ya establecidas—como la JID—

para que adopten nuevos papeles que cubran la amplia naturaleza de las 

nuevas amenazas de seguridad hemisférica. Mientras que para “enfrentar 

los persistentes problemas ‘tradicionales’ de seguridad, el sistema 

interamericano requiere revitalizar los mecanismos de seguridad 

colectiva—como el TIAR—y los instrumentos de prevención de conflictos.” 

Se señala que estos mecanismos deben fortalecer los compromisos 

existentes de seguridad colectiva y buscar que se faciliten respuestas 

multilaterales a preocupaciones comunes de seguridad. Para esto, EE.UU. 

recalca que es necesario, entre otras medidas, el establecimiento de 

mecanismos de alerta temprana y resolución de conflictos, tales como un 

centro de prevención de conflictos y gestión de crisis.72

Para Estados Unidos ¿cuál es el papel que deben desempeñar 

la OEA y su CSH, tanto en el proceso de redefinición en curso, como 

en el futuro de las relaciones interamericanas en el área de la 

seguridad? De acuerdo con la delegación de EE.UU., la OEA necesita 

dedicar más atención a las amenazas transnacionales y a las posibles 

respuestas cooperativas que los países del Continente puedan dar a 

éstas. Por otra parte, se señala que es importante que se cumpla el 

mandato de la Cumbre de Santiago que señala que el proceso de revisión 

de la seguridad hemisférica que realiza la CSH debe culminar en la 

celebración de una Conferencia Especial sobre Seguridad dentro del 

marco de la OEA; y que este evento debe realizarse, cuando más tarde, 

en los inicios de la próxima década. 

Finalmente, se apunta que la cuestión de fortalecer medidas de 

fomento de la confianza y de la seguridad es “especialmente importante 

para EE.UU.”, y que se requiere que las instituciones interamericanas 

pertinentes trabajen más en la implementación universal de esos 

compromisos, incluyendo la transparencia en adquisiciones y 

presupuestos militares.73

 

71 Ibídem. 72 Godard, R., “The OAS and Hemispheric Security”. 73 Ibídem. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 29 

México y la Seguridad Hemisférica 

México74 considera que es necesario superar una concepción 

estrecha de la seguridad, pero advierte sobre los peligros de utilizar 

aparatos militares para enfrentar las nuevas amenazas y de intentar 

buscar un concepto de seguridad totalizador, que incluya medidas 

coercitivas.75 Aunque México señala que la prioridad hoy debe ser el 

combate a la pobreza extrema y la desigualdad social, advierte que 

también es importante combatir cuestiones transnacionales como el tráfico 

de armas, el narcotráfico y el terrorismo. En cuanto a las medidas de 

fomento de la confianza y de la seguridad, México considera que la forma 

en que están planteadas actualmente no es del todo adecuada para el 

Continente. Respecto a la JID y el TIAR, México percibe que no responden 

a criterios de representatividad ni de legitimidad; y en el caso específico de 

la JID, se señala que hay que transformarla para que refleje la 

subordinación de las autoridades militares a las autoridades civiles, y que 

es necesario redefinir su vinculación con la OEA. En cuanto a la CSH, 

México considera que corresponde a ésta fijar los términos del debate 

sobre seguridad interamericana, y que a esta Comisión se deben 

incorporar las Cumbres de Ministros de Defensa. Finalmente, México 

defiende apunta que aún no están dadas las condiciones para convocar la 

Conferencia Especial de Seguridad, ni para convocar una tercera 

conferencia sobre medidas de fomento de la confianza y de la seguridad. 

Veamos cuáles son las respuestas que da México a cada una de 

las cuestiones que se han formulado. 

 

74 La exposición de la postura de México se basa en los documentos presentados por el 

Embajador Claude Heller, Representante Permanente de México ante la OEA, en las 

sesiones de la CSH de los días 20 y 21 de abril de 1999, y 20 y 21 de marzo de 2000. La 

presentación realizada por el Embajador Claude Heller aparece como Anexo 3 del 

documento CP/CSH/SA.68/99 Comisión de Seguridad Hemisférica. Síntesis de las 

reuniones del 20 y 21 de abril de 1999. Y la intervención del Embajador Heller en la sesión 

de la CSH del 20-21 de marzo de 2000, nos fue proporcionada por la Delegación de México 

en la OEA mediante correo electrónico (30/03/2000). 

75 Para una discusión reciente sobre la seguridad mexicana, véanse, entre otros, Aguayo 

Quezada, Sergio y Bagley Michael (Eds.), En busca de la seguridad perdida. 

Aproximaciones a la seguridad nacional mexicana (México D.F., México: Siglo XXI Editores, 

1990); Aguayo Quezada, Sergio y Bailey, John (Eds.), Las seguridades de México y 

Estados Unidos en un momento de transición (México: Siglo XXI, 1997); Benítez Manaut, 

Raúl, “Soberanía, política exterior y seguridad nacional en México”, Revista de 

Administración Publica-INAP, No. 98, agosto de 1998, pp. 57-78; Centro Nacional de 

Comunicación Social, CIEPAC y Global Exchange, Siempre cerca, siempre lejos: las 

fuerzas armadas en México (México D.F., México: Impretei, 2000); Curzio, Leonardo, “La 

seguridad nacional en México: balances y perspectivas”, Revista de Administración PublicaINAP, No. 98, agosto de 1998, pp. 9-30; Piñeyro, José Luis, “El narcotráfico y la seguridad 

nacional de México: cambios, críticas y propuestas”, Revista de Administración PublicaINAP, No. 98, agosto de 1998, pp. 101-116; y Soriano Gatica, Juan Pablo, “Las fuerzas 

armadas mexicanas del siglo XXI”, Asamblea (Organo de difusión de la Asamblea de 

Representantes del Distrito Federal), Vol. 3, No. 32, mayo de 2000, pp.18-22. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 30 

¿Cuál es la evaluación que hace México del escenario de 

seguridad en el Continente Americano? Para la delegación de México, 

la seguridad en el Continente Americano se ha desarrollado en un 

contexto de relaciones interamericanas caracterizadas por profundas 

asimetrías entre EE.UU. y el resto de los países. Asimismo, señala que a 

pesar de que en los últimos años ha habido avances significativos en 

materia de cooperación para la seguridad hemisférica, la seguridad común 

dependerá “de que los intereses de largo plazo de todos los países del 

Hemisferio sean salvaguardados y promovidos”. Lo cual solamente será 

posible con el pleno respeto del Derecho Internacional.76

En este contexto, para la Delegación mexicana el optimismo con el 

que se vislumbraban las relaciones interamericanas luego de la 

culminación de procesos como la pacificación en Centroamérica y la 

solución negociada de conflictos territoriales entre varios Estados, ha sido 

reemplazado por una actitud de mayor cautela frente a desarrollos que 

podrían traducirse en verdaderos retrocesos para la paz y la integración 

regionales. Se señala que “[h]emos sido testigos últimamente del 

resurgimiento de viejas disputas sobre delimitación fronteriza o territorial 

no resueltos que, de tanto en tanto, derivan en tensiones y parecen poner 

en entredicho esquemas de integración, así como el clima general de paz 

y confianza de que goza la región.” Asimismo, se advierte que a fin de 

consolidar la estabilidad que goza el Continente es necesario superar las 

herencias de la Guerra Fría, como es la cuestión del aislamiento de las 

instituciones hemisféricas que hasta el momento sufre Cuba.77

En cuanto a las “causas profundas” de la inseguridad en el 

hemisferio, el análisis de la Delegación mexicana destaca que si bien uno 

de los principales objetivos del sistema de seguridad interamericano debe 

seguir siendo la defensa de la democracia, son prerrequisito de la 

promoción y consolidación de la democracia representativa el desarrollo 

económico y la erradicación de la pobreza extrema.78 Finalmente, se 

considera que no obstante la ausencia de consenso en torno a un 

concepto común de seguridad hemisférica, ha habido indudables avances 

institucionales, como el proceso de medidas de fomento de la confianza y 

la celebración de innovadores instrumentos jurídicos.79

¿Cuáles son los fenómenos que México considera que 

pertenecen a las denominadas ‘nuevas amenazas’, o ‘amenazas no 

 

76 Véase el Anexo 3 del documento CP/CSH/SA.68/99. 77 Intervención del Embajador Heller ante la CSH, 20 de marzo de 2000. 78 Véase el Anexo 3 del documento CP/CSH/SA.68/99. 79 En este contexto se ubican la Convención Interamericana contra la Fabricación y el 

Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales 

Relacionados (CIFTA), y la Convención Interamericana sobre Transparencia en las 

Adquisiciones de Armas Convencionales, aprobadas el 7 de junio de 1999. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 31 

tradicionales’, a la seguridad en el hemisferio? La posición mexicana 

advierte que, “sin ánimos de minimizar su gravedad”, los desafíos que 

plantean a la seguridad regional las denominadas nuevas amenazas “no 

son en nada comparables con las que hubieran resultado de una abierta 

competencia nuclear entre nuestros países, ...o de una desenfrenada 

carrera armamentista convencional.”80 Para México, la seguridad del 

Hemisferio Occidental está asociada al desarrollo económico y social del 

Continente. Por tanto, la pobreza extrema y la desigualdad social son 

calificadas como la principal amenaza para la estabilidad democrática de 

las sociedades Americanas. Asimismo, se destacan como nuevos desafíos 

que contribuyen a la inseguridad del sistema interamericano e 

internacional, la extrema volatilidad de los flujos financieros, la 

inestabilidad de los precios del petróleo y de las materias primas, los 

fenómenos climáticos y los desastres naturales. “De ahí la necesidad de 

enfoques integrales que superen concepciones estrechas del tema de la 

seguridad.”81

La Delegación de México advierte que no es posible aceptar 

esquemas de seguridad interamericana que busquen la militarización de la 

OEA. Y en este sentido recuerda que, hasta el momento, “los diversos 

fenómenos de dimensión transnacional que, en determinadas 

circunstancias, pueden vulnerar la seguridad hemisférica, como el tráfico 

de armas ligeras, el narcotráfico y el terrorismo,”82 han sido enfrentados 

mediante la concertación de esquemas no militarizados de cooperación, 

como la Convención CIFTA, el Mecanismo de Evaluación Multilateral en el 

marco de la Comisión Interamericana para el Control de Abuso de Drogas 

(CICAD)83, y el establecimiento del Comité Interamericano Contra el 

Terrorismo (CICTE).84

¿Cuáles son las propuestas de conceptualización de la 

seguridad interamericana que hace México? Cuando se analizan los 

elementos del marco institucional de la seguridad hemisférica, según la 

Delegación mexicana, la primera constatación que se impone es la falta de 

un concepto de seguridad que sea común a todos los países del 

Continente. Hay distintas percepciones, en ocasiones contrapuestas, de 

 

80 Véase Anexo 3 del documento CP/CSH/SA.68/99. 81 Intervención del Embajador Heller ante la CSH, 20 de marzo de 2000. 82 Ibídem. 83 Por mandato de la II Cumbre de las Américas, los Estados miembros de la CICAD 

asumieron el compromiso de desarrollara un proceso “único y objetivo de evaluación 

gubernamental de carácter multilateral, en el tratamiento de las diversas manifestaciones 

del problema de las drogas.” Este mecanismo de evaluación fue aprobado en octubre de 

1999, aunque aún hasta el momento no ha generado ninguna evaluación. Véase 

http://www.cicad.oas.org/ 

84 Durante la Segunda Conferencia Especializada Interamericana Sobre Terrorismo, 

celebrada en noviembre de 1998, se resolvió recomendar a la OEA la creación del CICTE. 

Véase http://www.summit-americas.org/Terrorism/MardelPlata-terrorism-spanish.htm. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 32 

las preocupaciones de seguridad de cada país. En este sentido se señala 

que se hace necesario “definir un concepto de seguridad hemisférica que 

esté en consonancia con las realidades políticas del Hemisferio.”85 Y al 

respecto se apunta que “la mera transposición a nuestra región de las 

medidas de fomento de la confianza pensadas para las condiciones únicas 

impuestas por el riesgo de una conflagración nuclear en territorio europeo, 

sin ser del todo inútiles, especialmente en el ámbito subregional, no han 

conseguido disipar las percepciones tradicionales de inseguridad, como lo 

demuestran los hechos recientes.”86

En la perspectiva mexicana, en estos momentos la cuestión 

fundamental del debate no es que exista “una competencia entre 

conceptos acabados de seguridad hemisférica”, sino que hay múltiples 

percepciones sobre las preocupaciones que en cada Estado, como 

resultado de su entorno y de su grado de desarrollo, son consideradas 

como amenazas a la seguridad nacional. Así se explica la existencia de 

diversas agendas de seguridad hemisférica, que incorporan desde las 

preocupaciones militares más tradicionales, hasta las llamadas nuevas 

amenazas a la seguridad. Por tanto, resulta difícil establecer jerarquías en 

cuestiones de seguridad hemisférica, “pues todas las preocupaciones de 

seguridad son legítimas” y porque existe el riesgo de pretender alcanzar 

un concepto totalizador que no satisfaga los requisitos de otros miembros 

de la comunidad interamericana.87 Por estas razones, la Delegación de 

México ha insistido en la necesidad de abordar los temas de la seguridad 

hemisférica “desde una perspectiva integral” que, identificando primero los 

elementos de un concepto común de seguridad, permita abordar la 

cuestión de la adecuación del marco institucional. Y esto siempre teniendo 

en cuenta el pleno respeto del Derecho Internacional, que debe ser el 

sustento del sistema de seguridad. “Sin ello todo lo demás tendrá poca o 

nula relevancia en los años por venir.”88

La postura mexicana enfatiza que el respeto al Derecho 

Internacional, en cuanto a la aplicación de medidas coercitivas, es un 

punto que le preocupa de manera particular, en tanto que la adopción de 

medidas de este tipo en el ámbito regional entra en conflicto con la Carta 

de la OEA, ya que solamente el Consejo de Seguridad de la ONU está 

legitimado para adoptar este tipo de medidas.89 En este sentido, México 

 

85 Véase el Anexo 3 del documento CP/CSH/SA.68/99. 86 Intervención del Embajador Heller ante la CSH, 20 de marzo de 2000. 87 Véase el Anexo 3 del documento CP/CSH/SA.68/99. 88 Intervención del Embajador Heller ante la CSH, 20 de marzo de 2000. 89 La Carta de las Naciones Unidas establece, en su Capítulo VIII sobre Acuerdos 

Regionales, lo siguiente: Artículo 52o. “Ninguna disposición de esta Carta se opone a la 

existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo fin sea entender en los asuntos 

relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de acción 

regional, siempre que dichos acuerdos u organismos, y sus actividades, sean compatibles 

con los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas.” “Los Miembros de las Naciones 

Unidas que sean partes en dichos acuerdos o que constituyan dichos organismos, harán 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 33 

señala que “no puede admitir que, en aras de la eficacia para hacer frente 

a fenómenos multidimensionales que tienen trascendencia internacional, 

se promueva la militarización del sistema interamericano.”90 Por tanto, 

advierte que no se debe “plantear el fortalecimiento del sistema de 

seguridad colectiva, como una meta per se, sin tener claridad respecto de 

los objetivos que los Estados” quieren asignarle a dicho sistema.91

¿Cuál es la evaluación, y las posibles propuestas de reforma, 

del TIAR y de la JID que propone México? En opinión de la delegación 

de México, las instituciones del sistema interamericano de seguridad, y los 

instrumentos jurídicos que las regulan, deben responder a las condiciones 

políticas prevalecientes. Por tanto, cualquier ejercicio de readecuación del 

sistema interamericano debe partir del reconocimiento de que instituciones 

e instrumentos como el TIAR y la JID “han quedado superados hace ya 

varios años por el contexto político.”92 Se advierte que tanto el TIAR como 

la JID ya no responden a los criterios de representatividad y legitimidad de 

la comunidad hemisférica en su conjunto y que esta situación subraya la 

urgencia de definir el futuro de estas instituciones. 

Respecto al TIAR, se apunta que ha quedado rebasado por la 

historia y que es un pacto de asistencia mutua que consagra una 

concepción anacrónica de la seguridad. Por tanto, se considera que ha 

llegado el momento de evaluar la conveniencia de una Conferencia de las 

Partes, “cuyo objetivo debería ser tomar una decisión final sobre el 

TIAR.”93

En el caso de la JID, se señala que debería transformarse para que 

su forma de operación “sea democrática y refleje la genuina subordinación 

de los institutos armados en regímenes democráticos al poder civil.” 

Situación que necesariamente implica la redefinición de su vinculación con 

la OEA.94 Se argumenta que la democratización de las sociedades 

 

todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacífico de las controversias de carácter 

local por medio de tales acuerdos u organismos regionales antes de someterlas al Consejo 

de Seguridad.” “El Consejo de Seguridad promoverá el desarrollo del arreglo pacífico de las 

controversias de carácter local por medio de dichos acuerdos u organismos regionales, 

procediendo, bien a iniciativa de los Estados interesados, bien a instancia del Consejo de 

Seguridad.” Más adelante, en Artículo 53o de la Carta, se establece que el Consejo de 

Seguridad “utilizará dichos acuerdos u organismos regionales, si a ello hubiere lugar, para 

aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad. Sin embargo, no se aplicarán medidas 

coercitivas en virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales sin autorización 

del Consejo de Seguridad...”. (Enfasis añadido). 90 Véase el Anexo 3 del documento CP/CSH/SA.68/99. 91 Intervención del Embajador Heller ante la CSH, 20 de marzo de 2000. 92 Ibídem. 93 Ibídem. 94 Esta posición ya había sido manifestada por México en la II Reunión de Ministros de 

Defensa de las Américas de 1996, a la que México acudió solamente como observador. 

Véase, Discurso del Ministro de Defensa de México. II Conferencia de Ministros de Defensa 

de las Américas, en la página electrónica de la Red de Información USIP-SER en el 2000 

(http://www.ser2000.org.ar/). 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 34 

latinoamericanas y la preeminencia del Estado de derecho no son 

compatibles con instituciones que han funcionado “como coto autónomo 

de las fuerzas armadas, al margen de la supervisión que deberían ejercer 

los gobiernos, como si estuviéramos en décadas pasadas y no se hubieran 

producido cambios democráticos en nuestro hemisferio.” La Delegación 

mexicana ve “con enorme preocupación que se quiera otorgar a la JID 

facultades para tratar asuntos que no son de su competencia.” Y se reitera 

“que esa entidad carece de autoridad política para auto otorgarse 

mandatos no conferidos por las instancias gubernamentales apropiadas.” 

Por tanto, se señala que mientras no se alcance un acuerdo sobre el futuro 

de las instituciones de la seguridad hemisférica, los gobiernos deberán 

guiarse “por el principio de que éstas [instituciones] no tienen facultades 

residuales, ni pueden ejercer más atribuciones que las que se establecen 

expresamente en sus instrumentes constitutivos.”95

Se apunta, asimismo, que las instituciones de la seguridad 

hemisférica no pueden ser monopolizadas por ningún país. Y que la 

reforma de estas instituciones debe reflejar el consenso de la comunidad 

interamericana y cumplir con los requisitos mínimos de universalidad, 

representatividad y funcionamiento democrático. En este sentido se 

considera que un futuro órgano consultivo en materia de seguridad 

hemisférica debería responder a dos requisitos mínimos: 1) las 

delegaciones gubernamentales deberían ser encabezadas por los 

Representantes Permanentes ante la Organización, con la asesoría de los 

expertos militares y técnicos que designen los Estados miembros; y 2) las 

funciones de este órgano consultivo deben ser resultado del consenso y 

de la genuina participación de todos los Estados miembros de la OEA. 

Finalmente, se señala que tales funciones del futuro organismo no podrían 

ser exclusivamente militares, pues el concepto de seguridad común que se 

acuerde no responderá únicamente a amenazas de carácter militar.96

Para México, ¿cuál es el papel que deben desempeñar la OEA 

y su CSH, tanto en el proceso de redefinición en curso, como en el 

futuro de las relaciones interamericanas en el área de la seguridad?

Según la delegación de México es a las autoridades civiles de los Estados 

miembros de la OEA a quienes corresponde fijar los términos y orientar los 

debates sobre los temas de la seguridad hemisférica. De ahí la pertinencia 

de consolidar a la CSH como el foro idóneo de debate y negociación del 

conjunto de temas que constituyen la agenda de seguridad 

interamericana.97 En este sentido se sugiere que el proceso de las 

Cumbres de Ministros de Defensa de las Américas sea eventualmente 

trasladado al seno de la OEA y en particular a la CSH.98

 

95 Véase el Anexo 3 del documento CP/CSH/SA.68/99. 96 Ibídem. 97 Intervención del Embajador Heller ante la CSH, 20 de marzo de 2000. 98 Véase el Anexo 3 del documento CP/CSH/SA.68/99.
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 35 

Asimismo, se considera que las instituciones interamericanas 

deben reflejar el avance de la democracia y del fortalecimiento del Estado 

de derecho en el Hemisferio. Por tanto, y en clara referencia a Cuba, se 

señala que en dichas instituciones deberán estar representados “todos los 

Estados miembros de la OEA y sus autoridades deben resultar del 

principio de la representación geográfica equitativa.” 

Finalmente, respecto a la iniciativa de que la OEA realice una 

conferencia especial para analizar el sistema de seguridad interamericano, 

México considera “que no están dadas aún las condiciones propicias para 

convocar una Conferencia Especial de Seguridad, y mucho menos una 

tercera Conferencia de Medidas de Fomento de la Confianza” y que lo 

importante ahora es consolidar los frágiles avances logrados y sentar las 

bases de un diálogo incluyente.99

Análisis de las Posiciones (véase el Apéndice) 

De la revisión de las posiciones que las delegaciones de Argentina, 

Brasil, Canadá, Estados Unidos y México han presentado en las reuniones 

de la CSH de la OEA, podemos concluir que en la actualidad las 

diferencias existentes son más que las coincidencias; aunque la 

importancia de las cuestiones en las que se comparten posiciones es 

mayor. Asimismo, es posible afirmar que hoy no existe una visión de cómo 

enfrentar las diversas dimensiones que componen la problemática de 

seguridad hemisférica que aglutine, de manera unánime, el interés y el 

compromiso de los gobiernos del Continente. Tampoco parece existir, aún, 

una firme voluntad en todos los actores estatales para que en sus 

respectivas agendas de seguridad se defina el concepto “prioridad” de 

forma que se incrementen las relaciones de colaboración, en materia de 

seguridad, que existen hasta el momento. Esto quizá se deba a que no 

existe un elemento catalizador que impulse de manera decisiva la 

conformación de un nuevo sistema de seguridad hemisférica. Y a que 

seguramente las posiciones analizadas no solamente tienen en cuenta la 

cuestión de qué concepto y cuáles instituciones de seguridad regional es 

pertinente desarrollar para enfrentar los problemas de la región, sino que 

están directamente relacionadas con las expectativas que tiene cada actor 

sobre el futuro de las relaciones interamericanas. 

No obstante, no todos son desacuerdos en la discusión sobre el 

futuro de la seguridad hemisférica. Existe una serie de puntos de 

encuentro, o puntos de vista compartidos, muy importantes que será 

fundamental potenciar para avanzar en la cooperación en materia de 

seguridad interamericana. A continuación abordaremos, primero, las 

cuestiones sobre las que existe una amplia coincidencia, para después 

 

99 Intervención del Embajador Heller ante la CSH, 20 de marzo de 2000. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 36 

revisar aquellos aspectos en los que hasta el momento parece no haber 

posiciones compartidas. 

Las Coincidencias 

Después de examinar las posiciones de Argentina, Brasil, Canadá, 

Chile, Estados Unidos y México, consideramos que pueden identificarse 

ocho cuestiones sobre las que existen amplias coincidencias: 

La necesidad de renovar el sistema interamericano de 

seguridad. En primer lugar, todas las delegaciones analizadas consideran 

que, a una década del fin de la Guerra Fría, ha llegado el momento de 

redefinir el concepto de seguridad del Hemisferio y de revisar las 

instituciones que durante más de cincuenta años han cimentado el sistema 

interamericano de seguridad. 

Búsqueda de consensos. En segundo termino, las posturas de 

las seis delegaciones coinciden en señalar que el mecanismo para 

avanzar en este proceso de redefinición debe ser el de la búsqueda de 

consensos y no el de la imposición de las visiones de los actores con más 

peso en la región. 

Baja posibilidad de conflictos interestatales. En tercer lugar, se 

considera que los riesgos de naturaleza militar han disminuido de manera 

importante en el Continente Americano; aunque también hay coincidencia 

en señalar que esto no implica que se deba descartar del todo la 

posibilidad de que puedan desencadenarse conflictos interestatales en los 

que pueda utilizarse la fuerza militar. 

Nuevas dimensiones de la seguridad. En cuarto lugar, las 

delegaciones de los seis países señalan que hay nuevas dimensiones de 

la seguridad que son importantes para la paz y la estabilidad de las 

Américas. Dimensiones que habrá que considerar en la redefinición de los 

conceptos e instituciones de seguridad interamericana. 

Incrementar la cooperación. En quinto lugar, existe una amplia 

coincidencia entre las seis delegaciones respecto a que a fin de enfrentar 

de manera más efectiva las amenazas transnacionales es necesario 

incrementar la cooperación entre los Estados, tanto en el ámbito bilateral 

como multilateral.

Más democracia e integración económica. En sexto lugar, hay 

acuerdo respecto a que se deben consolidar y defender los procesos de 

democratización y de integración económica, ya que éstos son elementos 

que inciden de manera muy positiva en la paz y la estabilidad en las 

Américas. 

Necesidad de más diálogo. En séptimo lugar, las seis 

delegaciones señalan que el proceso de redefinición del concepto de 

seguridad hemisférica y de revisión de las instituciones del sistema de 

seguridad interamericano, requiere aún de más diálogo entre los Estados 

para que se concreten las transformaciones a realizar. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 37 

Respaldo a la Comisión de Seguridad Hemisférica. Finalmente, 

hay un amplio respaldo a la CSH de la OEA, que es señalado como el 

único foro legitimado para discutir y proponer reformas. En este sentido, 

las seis delegaciones coinciden en apuntar la necesidad de que la 

Comisión continúe impulsando y coordinando el proceso de diálogo sobre 

la redefinición del sistema interamericano de seguridad. 

Los Desacuerdos 

Consideramos que, en términos generales, las cuestiones en las 

que aún persisten los desacuerdos pueden agruparse en nueve temas: 

Las nuevas dimensiones de la seguridad. No obstante los 

consensos existentes respecto a que hoy la agenda de seguridad del 

continente ha dejado de ser puramente militar, a que se deben contemplar 

diversas dimensiones de la seguridad, y a que es importante distinguir 

entre cuestiones de defensa y cuestiones de seguridad, la delegación de 

EE.UU. considera que se debe evitar clasificar problemas “que son 

fundamentalmente económicos o sociales” como cuestiones de seguridad. 

A esta consideración del gobierno estadounidense todos los demás 

gobiernos analizados han opuesto la idea de que el nuevo concepto de 

seguridad hemisférica deberá incluir consideraciones políticas y sociales. 

En este sentido se han pronunciado específicamente Brasil y Chile, al 

solicitar que se incluyan las consideraciones del concepto de “seguridad 

humana”, y México, al señalar que las principales amenazas a la seguridad 

son la pobreza extrema y la desigualdad social. En algunos casos también 

se ha mencionado la necesidad de incluir la dimensión medioambiental en 

el nuevo concepto de seguridad, pero ciertos gobiernos (como el de Brasil) 

se muestran reticentes, en tanto que consideran que en nombre del 

combate a la degradación medioambiental podrían vulnerarse la integridad 

territorial, o la soberanía, de sus países. Al respecto, cabe señalar que 

Argentina y Chile han señalado que cada país debe definir las prioridades 

de su agenda de seguridad y el tipo de respuestas que será necesario dar 

a cada una, ya que no todas las amenazas son aplicables a todos los 

países de la región. 

El grado de importancia de las amenazas tradicionales. Aunque 

hay consenso respecto a la disminución de los riesgos de naturaleza 

militar, Brasil ha enfatizado la vigencia de la importancia de mantener 

ciertos niveles de poderío militar que le permitan disuadir posibles 

agresiones y obtener un mejor posicionamiento en la arena internacional. 

Impacto de la cooperación en seguridad en la soberanía. Si 

bien hay coincidencia respecto a que para enfrentar las amenazas 

transnacionales se requiere de mayor cooperación, a algunos gobiernos 

les preocupa que este incremento de la cooperación pudiera esconder la 

intención de vulneración de su soberanía, en tanto que podría disminuir el 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 38 

control de las autoridades civiles sobre sus fuerzas armadas. Inquieta 

sobre todo a Brasil y México que EE.UU. considere que para que exista 

más cooperación se requiere la capacitación conjunta y la 

profesionalización de las fuerzas de seguridad de los países del 

Continente, así como un cierto nivel de interoperatividad. México y Brasil 

consideran que esta interoperatividad podría traducirse en la imposición de 

las doctrinas militares estadounidenses sobre sus respectivas fuerzas 

armadas. 

Mecanismos de prevención y gestión de crisis. Respecto a la 

ausencia de mecanismos regionales ejecutivos para la prevención, gestión 

y resolución de conflictos, son dos gobiernos, los de Argentina y EE.UU., 

los que han destacado más la cuestión (aunque Chile también ha apoyado 

la iniciativa). Y ante la propuesta de la delegación estadounidense de 

creación de un centro de prevención de conflictos y gestión de crisis, 

Canadá y México consideran que si el conjunto de países que forman la 

comunidad interamericana acuerda que es necesario crear nuevos 

organismos en el sistema de seguridad hemisférico, estos organismos 

deberán incluir a todos los miembros de la comunidad interamericana, 

deberán ser democráticos en cuanto a sus procedimientos, y deberán 

estar supeditados directamente a las autoridades civiles del Continente. 

Cabe destacar que aunque México y Canadá son signatarios del TLCAN, y 

por tanto son socios comerciales fundamentales para EE.UU., resultan ser 

dos de los tres gobiernos que manifiestan más desacuerdos con las 

posturas estadounidenses; el otro gobierno es el de Brasil. 

La aplicación de medidas coercitivas. En cuanto a la sugerencia 

estadounidense de que las nuevas instituciones pudieran contar con la 

capacidad de adoptar medidas coercitivas, el gobierno de México se ha 

manifestado enérgicamente en contra y ha manifestado que esto va en 

contra de la Carta de la ONU. Y en el mismo sentido se ha manifestado el 

gobierno de Brasil al solicitar que no se introduzcan instancias militares en 

la OEA. A las delegaciones de Canadá, Brasil y México les preocupa que 

no se señale que la importancia del proceso de renovación conceptual 

radica en las repercusiones que esto puede tener en el futuro de las 

relaciones interamericanas. 

La cuestión cubana. En lo que respecta a la cuestión de la 

incorporación de todos los Estados del Continente a las instituciones 

interamericanas, el gobierno de México es el único que directamente ha 

señalado reiteradamente la necesidad de reincorporar a Cuba, que está 

ausente de estas instituciones desde hace casi cuarenta años. 

La subordinación de militares a las autoridades civiles. Por otra 

parte, aunque para la mayoría de las delegaciones está claro que debe 

haber una mayor coordinación entre autoridades civiles y autoridades 

militares para enfrentar algunas de las amenazas de la nueva agenda de 

seguridad, algunos gobiernos (como los de Canadá y México) se muestran 

preocupados porque, en su opinión, no se enfatiza lo suficiente la 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 39 

subordinación que las autoridades militares de la región deben a sus 

respectivas autoridades civiles. 

El papel de la JID y del TIAR. Respecto a las instituciones del 

sistema de seguridad interamericano, EE.UU. señala que la JID debería 

adoptar nuevas misiones que cubran cuestiones de la nueva agenda de 

seguridad, pero no todos los países se muestran de acuerdo con esta 

idea. Y tanto la Delegación de México como la de Canadá han 

manifestado la necesidad de subordinar tanto la Junta Interamericana de 

Defensa y las Reuniones Ministeriales de Defensa a la Comisión de 

Seguridad Hemisférica de la OEA. Por otra parte, mientras que para 

EE.UU. es necesario revitalizar las instituciones de seguridad colectiva 

mediante el fortalecimiento de los instrumentos que ya existen en la 

materia (TIAR y Pacto de Bogotá), Argentina, Brasil, Chile y México 

consideran que estos instrumentos de seguridad colectiva no son 

adecuados a las situaciones actuales, que no son representativos ni 

incluyentes, e incluso que habría que considerar su desaparición. Estas 

delegaciones consideran que en tanto que todos los Estados analizados 

no prevén que en el mediano o largo plazo sea necesario recurrir a la 

defensa armada del Continente, los mecanismos diseñados para enfrentar 

amenazas externas de naturaleza militar hoy son irrelevantes. Canadá, 

aunque no es parte de ninguno de estos instrumentos jurídicos, comparte 

esta idea, y señala que el hecho de que en ellos no participe toda la 

comunidad Americana les resta legitimidad. 

La OEA y la conferencia especial sobre seguridad. Finalmente, 

mientras que Chile y EE.UU. han urgido a que la CSH cumpla el mandato 

de la Asamblea General de la OEA de celebrar una Conferencia Especial 

sobre Seguridad, y a que se avance en la implementación de las medidas 

de fomento de la confianza y de la seguridad (MFCS), México considera 

que aún no están dadas las condiciones para celebrar esta conferencia 

especial y que antes de pensar en aplicar nuevas MFCS convendría 

consolidar los pasos que hasta el momento se han dado en la materia. 

Consideraciones Finales 

A partir del análisis de las posiciones de las delegaciones de 

Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Estados Unidos y México en el proceso 

que ha coordinado la CSH, hemos podido acercarnos a la complejidad que 

plantea la definición de un enfoque conceptual singular sobre la seguridad 

hemisférica en los albores del siglo XXI. Existe unanimidad respecto a la 

necesidad de reformar el concepto y las instituciones del sistema de 

seguridad, pero algunos actores no comparten las mismas expectativas en 

materia de cooperación para la seguridad. Así, aunque para algunos de los 

países del Hemisferio los problemas básicos de seguridad están hoy 

relacionados con amenazas a su desarrollo económico, social y político, y 

con la conservación de su medio ambiente; para otros, las cuestiones 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 40 

tradicionales de defensa militar continúan teniendo gran relevancia. 

Asimismo, el carácter polifacético de los asuntos que componen la 

denominada “nueva agenda” de seguridad plantea la interrogante de sí la 

reconceptualización de la seguridad hemisférica puede ser 

multidimensional. Y si ese fuera el caso, cómo se podría, en realidad, 

unificar los conceptos y definiciones sobre cuestiones de seguridad a fin 

de poder emprender acciones conjuntas. 

Hemos visto que entre los seis países analizados no existe aún una 

visión compartida de cómo afrontar la reforma de los conceptos y las 

instituciones de seguridad en el Hemisferio Occidental. Aunque con el fin 

de la Guerra Fría se incrementó el número de actores que son parte de 

algunos de los componentes del sistema de seguridad interamericano 

(destacando marcadamente la incorporación de Canadá a la OEA) y 

cambiaron las preferencias de éstos actores (p.ej. el fin de las políticas de 

combate al comunismo), no se ha podido consolidar estrategias de 

cooperación en seguridad que sean compartidas por todos los países del 

hemisferio. Esto quizá se explique porque no todos los países de las 

Américas son integrantes de los mecanismos del sistema de seguridad; o 

porque no se han incrementado de igual forma los incentivos / beneficios 

de la cooperación en seguridad para todos los actores; o por el 

comportamiento de algunos miembros, que con su continuada violación de 

las normas que constituyen el sistema lo han invalidado en muchos 

aspectos; o quizá, por los obstáculos que plantean los problemas de 

información sobre defensa y seguridad entre países que tienen un poder 

nacional tan asimétrico. 

Quizá la decisión definitiva sobre estos desacuerdos tendrá que 

esperar los resultados de los acuerdos que alcancen los jefes de Estado 

en la III Cumbre de las Américas, que se celebrará en Québec, Canadá, 

en 2001. Al respecto, cabe señalar que hasta antes de la Cumbre de 

Santiago, en 1991, la OEA era el cuerpo político institucionalizado de más 

alto rango del Hemisferio, pero a partir del proceso de institucionalización 

que ha experimentado el proceso de Cumbres de las Américas, y debido al 

proceso de fusión de agendas entre este proceso y la OEA, pudiera ser 

que esta última se convierta en un mero brazo ejecutor de las decisiones 

de las Cumbres.100 De cualquier forma, lo que queda claro es que aún 

queda un largo período de construcción de consensos sobre cómo debe 

renovarse el sistema interamericano de seguridad. 

En síntesis, no obstante que hoy el discurso diplomático aborda 

algunas cuestiones de seguridad que son de interés común, la 

transformación de tales preocupaciones en una motivación para adoptar 

acciones colectivas concretas, en áreas altamente sensibles para muchos 

 

100 Sobre la importancia del proceso de cumbres, véase, Rojas Aravena, Francisco, “Rol y 

evaluación de la diplomacia de cumbres. Construyendo el multilateralismo cooperativo”, en 

Rojas Aravena, Francisco (Ed.), Multilateralismo. Perspectivas latinoamericanas (Caracas, 

Venezuela: Nueva Sociedad, 2000), pp. 13-54. 
Concepto de las Instituciones de la Seguridad Interamericana 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 41 

gobiernos, es aún muy complicada en las Américas. Y esta situación se 

complica aún más cuando las propuestas de acción son interpretadas por 

algunos actores como una posible vulneración de la soberanía o una 

vulneración del principio de no-intervención. 

En noviembre de 1998, durante la sesión inaugural de la III 

Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, César Gaviria, 

Secretario General de la OEA se refería a la cuestión en términos que 

compartimos ampliamente y que queremos utilizar como punto final de este 

artículo: “Quizás no exista otro tema en la actual agenda hemisférica de la 

cual se pueda decir, sin caer en exageraciones, que de su definición y de su 

nueva concepción y contenidos, dependerá en qué medida vamos a avanzar 

en la construcción de un nuevo orden internacional en las Américas, en un 

entorno de seguridad y respeto mutuos y cooperación, para hacer frente a 

las amenazas comunes”.101

 

101 “Palabras del Secretario General de la OEA en la Sesión de Instalación de la III 

Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas” (http://www.oas.org).
Polloni et al-Bios

3 - Polloni-bio.htm[1/8/20, 7:42:36 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 1 No. 1 Spring 2001

Relaciones entre las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile: 

Análisis y proposiciones

Mario Polloni, Arturo Contreras y Claudio Ortiz

Mario Polloni C. is a retired Lieutenant Colonel from the Chilean Army. Polloni has his law degree

from the Universidad Católica de Chile, and a Master’s in National Security from the Naval PostGraduate School in Monterrey, California. He has authored essays and publication in military journals in Chile

and abroad, of note:: “La Movilización de Recursos Materiales e Industriales en el Estado de Excepción

Constitucional de Asamblea”, and “Los Poderes de Guerra y las Relaciones de Conflicto entre el Presidente y el

Congreso en Estados Unidos: Estudio de Casos en el Golfo Pérsico y Haití”. Currently, Mr. Polloni is an advisor on

the Minister of National Defense’s Advisory Committee, and Professor in the School of Law at Chile’s Army War

Academy.

Colonel Arturo Contreras P. es especialista en Estado Mayor. Contreras is a Professor of Military History and

Stategy, with a Master’s in Security and Defense from the Universidad Complutense de Madrid. He is a graduate of

the Advanced International Studies Course of the Spanish Society of International Studies, and professor for the

same. Contreras has authored several publications, among them: “Chile: Proceso Político y Rol Militar en el siglo

XIX”, “Introducción a los Estudios del Conflicto, la Guerra y la Estrategia”, “Chechenia, el Camino de la Derrota”. In

addition, he has written many articles and essays on topics of his specialization and profession. Contreras has

served as head of the department of Stratety in the graduate programs of the Army War Academy, the Military

Polytechnic Academy and the National Academy of Policy and Strategic Studies; of the department of International

Studies of the University of Santiago; and of the department of Latin American Studies for the Universidad

Complutense’s summer program. Currently Colonel Contreras is the Deputy Director of the National Academy of

Policy and Strategic Studies.

Claudio Ortiz L., is a graduate in History from the Universidad Católica of Chile. He has been a researcher on

several Chilean political and cultural history projects. From 1995-2000 he was an advisor to the President of Chile,

Mr. Patricio Aylwin. Ortiz is a Master’s candidate in political science with a focus in defense at the Universidad

Católica. Currently Mr. Ortiz is cultural and historical advisor to the Chilean Minister of National Defense.

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Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 61

Relaciones entre las Fuerzas Armadas y el 

Poder Legislativo en Chile: 

Análisis y proposiciones

Mario Polloni, Arturo Contreras y Claudio Ortiz 

Introducción 

El presente trabajo estudia las relaciones entre el Congreso chileno y las 

instituciones de las Fuerzas Armadas (Ejército, Armada y Fuerza Aérea) y el rol 

que le cabe al Poder Ejecutivo en éstas. Su propósito es analizar de qué manera 

esta relación se materializa, establecer cuales son los problemas de orden 

jurídico y político que resultan de los procedimientos empleados y, finalmente, 

proponer soluciones a estos problemas. 

La importancia de esta investigación radica en la necesidad de establecer 

una adecuada armonía entre el marco jurídico que regula estas relaciones con la 

necesidad política de materializarlas. En efecto, si de la investigación en la 

perspectiva jurídica se aprecia un cierto grado de rigidez normativa que 

impediría la materialización de estas en la forma requerida, entonces habría que 

formular propuestas para hacerlas más funcionales y eficientes. Esta necesidad 

se ve acrecentada, además, si se toma en cuenta el interés por avanzar en 

modelos más eficientes y participativos de convivencia democrática, en donde 

todos los actores institucionales se incorporen activamente en los procesos de 

decisiones políticas. Esta afirmación encuentra una especial aplicación en el 

caso del Poder Legislativo en Chile, poder del Estado que históricamente ha 

reclamado mayores niveles de participación en estos procesos. De ahí que, 

tomando en consideración que el país ya ha vivido una década bajo un sistema 

de gobierno democrático, sea oportuno hacer un análisis del marco jurídico que 

regula las relaciones entre las Fuerzas Armadas con el Congreso y extraer las 

conclusiones para hacerlas más productivas. 

En este contexto, hay que señalar además, que en una sociedad 

democrática desarrollada, la normativa legal debiera asegurar al Poder 

Legislativo el contar con instrumentos acordes a su necesidad de poseer 

información suficiente para el cumplimiento de las tareas constitucionales que 

emanan de su propia naturaleza. Como corolario de lo anterior, esta normativa 

debiera también contemplar procedimientos que permitan a las instituciones de 

las Fuerzas Armadas relacionarse con el Congreso de manera tal de entregar su 

opinión técnica en el tratamiento de los temas pertinentes a este poder del 

Estado. En el marco político a proponer, estas opiniones no tendrían porqué 

alterar el cuadro de convivencia democrática imperante. Por el contrario, es 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 62

sobre la base del acuerdo y también del disenso por donde se puede consolidar 

la democracia en un país. 

Para el cumplimiento del propósito formulado, la investigación entra al 

estudio de las normas jurídicas que regulan la relación de las Fuerzas Armadas 

con el Congreso. Finalmente, el trabajo entrega propuestas destinadas a hacer 

más eficiente estas relaciones. 

El marco jurídico que impera en la actualidad

A partir de 1990, Chile ingresó en un proceso en el cual se buscó 

restablecer la tradición democrática del país, pero evitando caer en los vicios y 

con la nueva realidad política de la Constitución Política de 1980.1

 En efecto, 

entre 1990 y el presente, Chile ha vivido en lo político, un proceso gradual de 

aproximación a un régimen democrático, en el cual las instituciones que lo 

conforman funcionan con arreglo a un Estado de Derecho. 

En el marco democrático en desarrollo, la estructura de separación de 

funciones y balance de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo se mantiene 

en una dimensión que otorga al Presidente de la República una gran autoridad 

sobre las Fuerzas Armadas y una muy limitada al Congreso Nacional. Este 

marco político, además, informa de manera importante al conjunto de normas 

jurídicas que regulan estas relaciones. 

La influencia de lo cultural y político en el marco jurídico se evidencia 

especialmente en cómo la teoría de la separación de poderes ha ido quedando 

plasmada en los sucesivos textos constitucionales de Chile, desde su 

independencia hasta hoy. A diferencia de otros países, en donde la 

conformación del poder central se fue gestando gracias a la cesión de soberanía 

por parte de los núcleos componentes del estado nacional,2

 el caso chileno se 

caracteriza por el importante rol que le cupo a este poder central en la 

organización política del país.3

 Este proceso de formación y consolidación del 

 

1

 Antes de las elecciones presidenciales y parlamentarias de 1989, se pactó entre el gobierno y la 

oposición una serie de reformas a la Constitución de 1980, pero que según los políticos fueron 

insuficientes para asegurar una democracia plena. Por ejemplo, el Presidente no podía remover a 

los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y Carabineros, con lo que estos al menos se 

aseguraban su permanencia por cuatro años. Además, estaba la conformación del Consejo de 

Seguridad Nacional, el sistema electoral binominal y los senadores designados, los que han sido 

considerados por importantes sectores del país como trabas para el proceso democrático pleno. 

2

 El caso más notorio es de los Estados Unidos de Norteamérica, en donde la conformación del 

Estado Federal es producto de la decisión soberana de cada uno de los estados de ceder parte de 

su poder para dar paso a la organización de un gobierno federal en 1789, 16 años después de que 

las 13 colonias declararan su independencia de Gran Bretaña, y dieran a paso a la creación de 

una Confederación sustentada en un estatuto jurídico llamado “Artículos de la Confederación.” 

3

 Según el historiador Bernardino Bravo Lira, la principal característica del Estado Constitucional 

que emerge en Chile a partir de 1830 es un gobierno fuerte y centralizador, en donde la figura del 

presidente aparecía como clave en la estructuración del poder. Para Bravo, Diego Portales, el 

creador de esta visión de gobierno, “dejó subsistir la dualidad Presidente-Congreso de la 

Constitución de 1828, pero dio al presidente una primacía indisputable dentro del Estado y frente 

al Congreso”. En Bernardino Bravo Lira, Historia de las Instituciones Políticas de Chile e 

Hispanoamérica (Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1986), p.136. 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 63

Estado Nación—inicialmente con características claramente autoritarias—otorgó 

al sistema político chileno un fuerte rasgo presidencialista, el cual se refleja en el 

actual texto constitucional al ubicar al Poder Ejecutivo en una posición de 

preeminencia en la estructura jurídico-política nacional, por sobre el Congreso. 

El carácter presidencialista del sistema político chileno, así como la 

posición de privilegio que el Poder Ejecutivo tiene en relación al Congreso, 

queda de manifiesto en las normas jurídicas que regulan las relaciones políticas 

entre ambos poderes del Estado en lo que respecta a las Fuerzas Armadas. En 

efecto, el Presidente de la República cuenta con una serie de facultades 

constitucionales que le permiten orientar la política de defensa y militar sin 

mayores contrapesos del Congreso, comenzando por la establecida en el 

artículo 24 de la Constitución Política, en donde se señala el rol que le cabe al 

Presidente de la República como Jefe de Estado, cuya autoridad se extiende a 

todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la 

seguridad externa de la República. Además, la dependencia de las Fuerzas 

Armadas al Presidente de la República, configura el marco general en el cual se 

dan las relaciones Fuerzas Armadas-Congreso Nacional. 

No obstante lo señalado, y al contrario de lo que en una primera 

aproximación se pudiera pensar, pareciera que la existencia de un fuerte 

presidencialismo no impide la existencia de una relación fluida y constructiva 

entre las ramas de las Fuerzas Armadas con el Congreso. En efecto, al revisar 

las normas en esta materia, aparece con nitidez un conjunto de alternativas 

procesales que permiten establecer adecuados lazos entre estos entes, los que 

permiten al Poder Legislativo cumplir con las labores para las que fue creado, y 

dentro de los parámetros normales en los que se inscribe una sociedad 

democrática. Lo afirmado no implica adscribir totalmente al sistema normativo 

que regula estas relaciones. Como se verá, existen situaciones en que el 

Congreso queda totalmente desprovisto de herramientas para poder interactuar 

con las Fuerzas Armadas, pero esto no impide constatar la existencia de un 

marco general propicio a estas relaciones. 

Lo que procede a continuación es describir y analizar el marco jurídico que 

regula las relaciones entre el Congreso y las Fuerzas Armadas, así como poner 

en evidencia el rol que le cabe al Poder Ejecutivo en estas relaciones. Para 

estos efectos, se ha estimado conveniente realizar este trabajo distinguiendo 

estas relaciones según las áreas específicas en donde se materializan. De 

acuerdo a este criterio, estas áreas son: legislativa, fiscalizadora, acusatoria y 

seguridad nacional.

El área legislativa 

En materia de formación de la ley, la Constitución Política4

 asigna tanto al 

Presidente como al Congreso Nacional atribuciones de colegisladores. En 

efecto, el artículo 32, No 1 establece que son atribuciones especiales del 

 

4 Constitución Política de la República de Chile (Santiago, Ed. Jurídica de Chile Ed. Oficial, 1998). 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 64

Presidente de la República concurrir a la formación de las leyes con arreglo a la 

Constitución, sancionarlas y promulgarlas. A la vez, el No 3 del señalado artículo 

autoriza al Presidente para dictar, previa delegación de facultades del Congreso, 

decretos con fuerza de ley sobre las materias que señala la Constitución. En 

cuanto a las atribuciones del Congreso, el artículo 42 establece, de manera 

general, que ambas cámaras del Congreso concurren a la formación de las 

leyes en conformidad a la Constitución. 

Estas normas constitucionales, entregando facultades legislativas tanto al 

Presidente como al Congreso, encuentran un primer desbalance a favor del 

primero en relación a las Fuerzas Armadas cuando, en su artículo 62, entrega 

como exclusiva iniciativa presidencial el inicio de la tramitación de las normas 

que fijen las fuerzas de aire, mar y tierra que han de mantenerse en pie en 

tiempos de paz o de guerra y las normas para permitir la entrada de tropas 

extranjeras en el territorio de la República, como, asimismo, la salida de tropas 

nacionales fuera de él. La exclusiva iniciativa presidencial para dar inicio a la 

tramitación de estas normas implica que el Congreso no puede proponer ni 

introducir proyectos de ley relacionados con estas materias. Esta norma, unida a 

las limitadas facultades del Congreso en materia de presupuesto, restringe de 

manera relevante la participación del Parlamento en la formulación de las 

políticas de defensa del país. 

Ahora bien, dividido en dos cámaras—el Senado y la Cámara de 

Diputados—el Congreso Nacional realiza su labor legisladora organizándose 

para tales efectos en comisiones permanentes de estudio de los proyectos de 

ley, según se señala en el artículo 17 de la Ley 18.918 Orgánica Constitucional 

del Congreso Nacional,5

 para informar los proyectos sometidos a su 

consideración a la respectiva cámara, para efectos de su aprobación o rechazo. 

En cumplimiento de lo anterior, los reglamentos del Senado y de la Cámara de 

Diputados crean las comisiones de defensa como instancias permanentes de 

estudio para fines legislativos en materias relacionadas con el sector. La Ley 

18.918, además, ordena en su artículo 9 a los organismos de la Administración 

del Estado—las Fuerzas Armadas están comprendidas dentro de esta 

expresión—proporcionar los informes y antecedentes específicos que les sean 

solicitados por las Cámaras o por los organismos internos autorizados por sus 

respectivos reglamentos, con excepción de aquellos que por expresa disposición 

de la ley tengan el carácter de secretos o reservados. En este último caso, tal 

como en aquellos donde el carácter de secreto o reservado provengan de su 

sola naturaleza o por disposición especial que no tenga fuerza de ley, la 

información será proporcionada por medio del Ministro del que dependa dicho 

organismo, en sesión secreta. Es decir, sólo en estos últimos casos, las ramas 

de las Fuerzas Armadas quedan legalmente impedidas de concurrir 

directamente al Congreso a entregar esta información, debiendo hacerse a 

través del Ministro de Defensa Nacional, como parte del Poder Ejecutivo. 

 

5 Ley 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, publicada en el Diario Oficial de 5 

de Febrero de 1990. 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 65

En la misma línea, el artículo 22 de este cuerpo legal dispone que las 

comisiones permanentes podrán solicitar a las autoridades correspondientes la 

comparecencia de aquellos funcionarios que estén en la situación de ilustrar sus 

debates, hacerse asesorar por cualquier especialista y solicitar informes u oír a 

las instituciones y personas que estimen convenientes. 

De lo señalado, queda claramente establecido que las ramas de las 

Fuerzas Armadas, en cuanto organismos de la Administración del Estado, 

primero, están obligadas a informar a las comisiones de estudio sobre aspectos 

que tengan que ver con los proyectos en revisión, sea a través de la remisión de 

informes escritos, o sea a través de la concurrencia personal de las autoridades 

a las sesiones a que se cite para estos efectos; y, segundo, por lo mismo a 

mantener una relación directa con el órgano legislativo. La única excepción a la 

regla señalada opera en el caso de que los antecedentes sean secretos o 

reservados, en cuyo caso aparece la figura del Ministerio de Defensa Nacional 

como ente portador de los mismos ante el Congreso. 

Otra materia que cabe incluir dentro del ámbito legislativo es lo relacionado 

con la aprobación de los tratados internacionales. Al respecto, señala el artículo 

32, No 17, de la Constitución, que es una atribución especial del Presidente de la 

República el conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y 

organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y 

ratificar los tratados que estime conveniente para los intereses del país, los que 

deberán estar sometidos a la aprobación del Congreso. A su vez, el artículo 50, 

No 1 de la Carta Fundamental establece como atribución exclusiva del Congreso 

el aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el 

Presidente de la República antes de su ratificación. Agrega la citada norma que 

la aprobación de un tratado se someterá a los trámites de una ley, de lo que se 

desprende que todo tratado internacional, debidamente aprobado, ratificado y 

tramitado según lo establecido para una ley, se incorpora al derecho positivo 

nacional con rango legal. 

De esta última afirmación se concluye que para el trámite de aprobación o 

rechazo de un tratado internacional el Congreso se organiza de la misma 

manera que lo hace para efectos de tramitar una ley. De aquí que a las 

comisiones de estudio les caben las mismas responsabilidades y facultades, 

quedando por tanto autorizadas para solicitar en forma directa informes y 

antecedentes a las ramas de las Fuerzas Armadas, en tanto estas son 

organismos de la Administración del Estado, con la excepción de antecedentes 

de carácter secreto o reservado, en cuyo caso debe hacerse a través del 

Ministerio de Defensa Nacional, o bien solicitar la comparecencia de las 

autoridades correspondientes. 

Un tercer aspecto de orden legislativo que interesa describir es el de la ley 

de presupuesto. Es conveniente tratarlo de manera separada porque, en primer 

lugar, el carácter anual de esta norma legal y el proceso prelegislativo que 

conlleva origina un programa de trabajo muy intenso y normado. Esto hace 

interactuar de manera estrecha a las ramas de las Fuerzas Armadas con el 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 66

Ministerio de Defensa Nacional, y también con la Dirección Nacional de 

Presupuestos,6

 antes de que el proyecto sea aprobado por el Presidente de la 

República y enviado al Congreso. Las normas que regulan este proceso 

prelegislativo están establecidas en Decreto Ley 1.263 de Administración 

Financiera del Estado,7

 y por la propia Ley 18.948 Orgánica Constitucional de las 

Fuerzas Armadas, al disponer que, con el objeto de incluir los recursos que 

requieren las Fuerzas Armadas en la Ley de Presupuestos, los Comandantes en 

Jefe de las respectivas instituciones propondrán al Ministerio de Defensa 

Nacional sus necesidades presupuestarias, dentro del plazo y de acuerdo con 

las modalidades establecidas para el sector público. 

En segundo lugar, es conveniente tratar esta materia aparte porque la 

discusión legislativa que conlleva se ciñe a un procedimiento distinto en términos 

de plazos y trámite. En cuanto a plazos, señala el artículo 64 de la Constitución 

que el proyecto de Ley de Presupuesto deberá ser presentado por el Presidente 

de la República al Congreso Nacional a lo menos con tres meses de anterioridad 

a la fecha en que debe empezar a regir (el primero de enero de cada año); y si el 

Congreso no lo despachare dentro de los sesenta días contados desde su 

presentación, regirá el proyecto presentado por el Presidente de la República. 

En lo relativo al trámite, según se establece en la Ley 18.918 Orgánica 

Constitucional del Congreso Nacional, este proyecto se debe estudiar 

exclusivamente por una comisión mixta especial, integrada con el mismo número 

de diputados y senadores que establezcan las normas reglamentarias que 

acuerden las Cámaras. 

Finalmente, es sugerente su trato separado debido al limitado rol que le 

cabe al Congreso en materia de discusión presupuestaria. Como lo señala el 

artículo 64 de la Constitución, el Poder Legislativo no puede aumentar ni 

disminuir la estimación de ingresos, sólo puede reducir los gastos contenidos en 

el proyecto de Ley de Presupuestos, salvo aquellos establecidos por leyes 

permanentes, excepción última que precisamente se aplica a las Fuerzas 

Armadas. Esto es así, debido a que la Ley 18.948 Orgánica Constitucional de las 

Fuerzas Armadas,8

 en su artículo 96, establece que la Ley de Presupuestos 

deberá asignar como mínimo, para los gastos que no sean en personal, un 

aporte en moneda nacional no inferior al asignado en la Ley de Presupuestos 

aprobada y ejecutada para el año 1989, corregido el aporte en moneda nacional 

por el factor que resulte de dividir el valor del índice promedio de precios al 

consumidor (IPC) del año en que rija la Ley de Presupuestos y el promedio del 

 

6

 La Dirección Nacional de Presupuesto, dependiente del Ministerio de Hacienda, es el organismo 

encargado de coordinar y consolidar el proyecto de Ley de presupuesto que el Presidente de la 

República somete a consideración del Congreso todos los años. En comparación con el proceso 

presupuestario de los Estados Unidos de Norteamérica, la Dirección Nacional de Presupuesto 

equivale a la Office for Management and Budgeting (OMB), dependiente del Poder Ejecutivo 

federal. 

7 Decreto Ley 1.623, Administración Financiera del Estado, publicada en el Diario Oficial de 28 de 

Noviembre de 1975. 

8 Ley 18.948, Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas, publicada en el Diario Oficial 

de 27 de Febrero de 1990. 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 67

año 1989. Con esta norma, por tanto, el Congreso si bien puede rebajar los 

gastos para las Fuerzas Armadas, sólo puede hacerlo sin sobrepasar el límite 

mínimo establecido en el cuerpo legal citado. 

Los tres elementos descritos—la fase prelegislativa, los plazos y trámites, y 

el limitado rol del Congreso en la discusión presupuestaria—introducen cambios 

en la forma como las Fuerzas Armadas se relacionan con el Poder Legislativo y 

en el rol que le cabe al poder ejecutivo, representado por el Ministerio de 

Defensa Nacional, en el proceso presupuestario en cuestión. En lo fundamental, 

estos cambios llevan a concluir que las ramas de las Fuerzas Armadas definen 

sus necesidades, y prácticamente aseguran el contar con los recursos 

necesarios provenientes del presupuesto público, en la discusión prelegislativa, 

sea con el Ministerio de Defensa Nacional, sea con la Dirección Nacional de 

Presupuestos, dejando al Congreso un rol más bien notarial. Por lo mismo, el 

debate legislativo no está orientado a un análisis a fondo de los distintos ítemes 

y programas que contiene la partida “Defensa Nacional” del presupuesto y no 

origina, por tanto, una discusión sustancial en lo relativo a los recursos 

considerados en ésta. Sin perjuicio de lo anterior, la comisión especial que se 

forma para tratar esta materia cuenta con las facultades para solicitar en forma 

directa los informes y antecedentes a las ramas de las Fuerzas Armadas, como 

la comparecencia de sus miembros, sin requerir la participación del Ministerio de 

Defensa Nacional, con la excepción ya comentada en lo relativo a informaciones 

de carácter reservada o secreto.

El área fiscalizadora 

Una de las tareas más importantes que le cabe cumplir al Congreso 

Nacional es la de fiscalizar los actos del Gobierno. Esta misión es entregada en 

forma exclusiva por la Constitución a la Cámara de Diputados, al señalar su 

artículo 48, No1, que para ejercer esta atribución la Cámara puede, con el voto 

de la mayoría de los diputados presentes, adoptar acuerdos o sugerir 

observaciones que se transmitirán por escrito al Presidente de la República, 

debiendo el Gobierno dar respuesta, por medio del Ministro de Estado que 

corresponda, dentro de treinta días. Agrega esta norma constitucional que, en 

ningún caso, dichos acuerdos u observaciones afectarán la responsabilidad 

política de los Ministros, y la obligación del Gobierno se entenderá cumplida por 

el solo hecho de entregar su respuesta. Finaliza esta disposición facultando a 

cualquier diputado solicitar determinados antecedentes al gobierno siempre que 

su proposición cuente con el voto favorable de un tercio de los miembros 

presentes de la Cámara. 

Además de lo señalado en la Constitución, la función fiscalizadora la ejerce 

el Congreso a través de la constitución de comisiones que se crean 

especialmente para abordar este tipo de materias. Su regulación está radicada 

en la Cámara de Diputados, y regulada en su reglamento, el que señala en su 

artículo 297 que las comisiones investigadoras podrán citar a los Ministros de 

Estado si sus exposiciones se estiman necesarias para esclarecer 

irregularidades en el funcionamiento de los Servicios de su dependencia y para 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 68

responder a las observaciones que los diputados les formulen al respecto. 

Asimismo, el reglamento de la Cámara de Diputados se remite a lo preceptuado 

en el artículo 9 de la Ley 18.918 Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, 

en lo referido a la solicitud de informes y antecedentes específicos que estimen 

pertinentes o que sean requeridos. 

De las normas descritas, y no obstante reconocer que éstas asignan a los 

ministros de estado un rol protagónico como contrapartes del Congreso (i.e., 

Cámara de Diputados), queda abierta la posibilidad de que en el ejercicio del rol 

fiscalizador que cumple el Poder Legislativo, éste solicite a las Fuerzas 

Armadas, como organismos partes de la Administración del Estado, la remisión 

de determinados informes, o derechamente la concurrencia de algunos de sus 

miembros para declarar ante una determinada comisión investigadora.

El área acusatoria

La Constitución Política entrega al Congreso la tarea de declarar si ha 

lugar una acusación constitucional y juzgar a determinados funcionarios del 

Estado que aparezcan cometiendo actos que la Carta Fundamental considera 

reñidos con el cargo de que son investidos. En el ejercicio de esta 

responsabilidad, según lo dispone el artículo 48, No2 de la Constitución, a la 

Cámara de Diputados se le asigna la atribución exclusiva de declarar si han o no 

lugar las acusaciones que no menos de diez ni más de veinte de su miembros 

formulen en contra de las autoridades señaladas en el texto constitucional.9

 A su 

vez, el Senado, conforme lo dispone la Constitución en su artículo 29, No1), tiene 

la atribución de conocer de las acusaciones que la Cámara de Diputados 

entable, resolviendo como jurado. 

A su vez, en cuanto al modo de operar de la Cámara de Diputados, la Ley 

del Congreso Nacional dispone la constitución de una comisión de cinco 

diputados para que informe si procede o no la acusación. Este informe, según se 

señala en su artículo 41, deberá contener, al menos, una relación de las 

actuaciones y diligencias practicadas por la comisión; una síntesis de la 

acusación, de los hechos que le sirvan de base y de los delitos e infracciones o 

abusos de poder que se imputen en ella; una relación de la defensa del o de los 

acusados; un examen de los hechos y de las consideraciones de derecho, y la o 

las resoluciones adoptadas por la comisión. Este informe es visto por la Cámara, 

la que vota por su admisibilidad. 

De lo colegido en esta materia, pareciera que no existe disposición alguna 

que impida a la comisión encargada de investigar una determinada acusación 

constitucional el solicitar antecedentes o informes a las ramas de las Fuerzas 

Armadas e, incluso, disponer la comparecencia de alguno de sus representantes 

a las sesiones con el objeto de ilustrar los debates, en particular a los 

 

9

 Dentro de las autoridades que quedan sujetas a una acusación constitucional, según establece el 

artículo 48, letra d) de la Constitución, están los generales y almirantes de las instituciones 

pertenecientes a las Fuerzas de la Defensa Nacional, por haber comprometido gravemente el 

honor o la seguridad de la nación. 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 69

comandantes en jefe. Lo afirmado se deduce del hecho de que ni la Ley del 

Congreso Nacional, ni el Reglamento de la Cámara de Diputados, prohíben tales 

requerimientos. A mayor abundamiento, el texto reglamentario ni siquiera define 

lo que es una comisión investigadora constituida para el estudio de una 

acusación constitucional. En efecto, la comisión investigadora definida en el 

Reglamento de la Cámara de Diputados, en su artículo 1, sólo se refiere a 

aquella encargada del ejercicio de las facultades fiscalizadoras del Congreso, y 

no de las tareas que se derivan de una acusación constitucional. De ahí que, en 

esta materia, jurídicamente es posible establecer una relación directa entre el 

Congreso y las ramas de las Fuerzas Armadas, sin la intervención y 

participación de las autoridades políticas del Poder Ejecutivo.

El área de la seguridad nacional

Por consideraciones de seguridad nacional, según lo establece la 

Constitución en su artículo 39, el país puede vivir una de las siguientes 

situaciones de excepción constitucional: guerra externa o interna, conmoción 

interior, emergencia y calamidad pública. Todas estas situaciones ameritan la 

declaración de los estados constitucionales de excepción constitucional, lo que 

implica restricciones al ejercicio de los derechos y garantías individuales 

reconocidas en la Constitución. En casos de guerra externa, corresponde el 

estado de asamblea; en casos de guerra interna o conmoción interior, el de sitio; 

en casos de emergencia, el de emergencia; finalmente, en casos de calamidad 

pública, el de catástrofe. De estas situaciones de excepción, interesa describir la 

relación entre el Congreso y las Fuerzas Armadas en el de guerra externa y de 

guerra interna o conmoción interior. Las otras dos corresponden a decisiones 

que adopta el Presidente de la República sin la participación del Congreso, sólo 

con el acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional. 

Con respecto a la primera, el artículo 32, No 21, de la Constitución Política 

entrega al Presidente de la República la atribución especial de declarar la 

guerra, previa autorización por ley, dejando constancia de haber oído al Consejo 

de Seguridad Nacional, este último órgano de rango constitucional presidido por 

el Presidente de la República e integrado por los presidentes del Senado y de la 

Corte Suprema, por los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, por el 

General Director de Carabineros y por el Contralor General de la República. La 

necesidad de que la declaración de guerra deba ser autorizada por ley emana 

del propio texto constitucional, de acuerdo a norma expresa que aparece en el 

artículo 60, No15. Una vez declarada la guerra, dispone la Constitución en su 

artículo 40, No1, el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de 

Seguridad Nacional, podrá declarar todo o parte del territorio nacional en estado 

de asamblea. 

De lo señalado se infiere que para declarar la guerra, en tanto se requiere 

de una ley para esta declaración, las Fuerzas Armadas podrían eventualmente 

ser llamadas para efectos de dar su opinión en la materia, en los términos 

requeridos para la formación de la ley. Lo anterior, eso sí, con la consideración 

de que el Presidente de la República, en el ejercicio de sus facultades 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 70

colegisladoras, debiera solicitar trámite de discusión inmediata al proyecto, lo 

que implicaría que la cámara requerida debiera despachar la ley en un plazo 

máximo de tres días. Esta urgencia, unido a la materia objeto del proyecto, hace 

poco probable que el Congreso solicite la opinión de las Fuerzas Armadas en 

esta instancia. Por otra parte, la participación de los comandantes en jefe y el 

presidente del Senado en el proceso que lleva a la declaración de guerra no 

implica una relación Congreso-Fuerzas Armadas, ya que esta participación es 

en virtud de su condición de miembros del Consejo de Seguridad Nacional, 

órgano que adopta sus acuerdos en forma colegiada, por la mayoría absoluta de 

los miembros en ejercicio con derecho a voto, según lo señala el artículo 95 de 

la Constitución. Además, los acuerdos que en este sentido adopta el Consejo de 

Seguridad Nacional no son vinculantes para el Presidente de la República, ya 

que la Carta Fundamental sólo lo obliga a oír a este Consejo, pero no a actuar 

en función de sus acuerdos. 

En lo que dice relación a la situación de guerra interna o conmoción 

interior, señala el artículo 40, No 2, que, una vez constatada la existencia de esta 

situación, el Presidente de la República podrá, con acuerdo del Congreso, 

declarar todo o parte del territorio nacional en estado de sitio. En términos de 

procedimiento, el Congreso dispone de diez días para pronunciarse, aceptando 

o rechazando la proposición. Sin embargo, el Presidente de la República, previo 

acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional, podrá aplicar el estado de sitio de 

inmediato, mientras el Congreso se pronuncia sobre la declaración. Sin perjuicio 

de lo anterior, el Congreso está facultado para, en cualquier tiempo y por la 

mayoría absoluta de los miembros en ejercicio de cada Cámara, dejar sin efecto 

el estado de sitio que hubiere aprobado. 

Aparentemente, y sin perjuicio de constatar que el acuerdo del Congreso 

para declarar el estado de sitio no implica la dictación de una ley, sí puede 

inferirse que para el estudio de estas materias una de las comisiones de las 

cámaras debiera abocarse al análisis de los antecedentes que contribuyan a 

adoptar una decisión más informada, lo que requeriría de la opinión de las 

Fuerzas Armadas. De ahí que se estime que en estos casos, las instituciones 

castrenses pueden ser invitadas al Congreso para los efectos mencionados. 

Conclusiones que se derivan del marco jurídico 

Hasta aquí la descripción del marco jurídico que regula la relación con las 

Fuerzas Armadas-Congreso. Resumiendo, en cada una de las áreas analizadas 

se da un tipo de relación entre las ramas de las Fuerzas Armadas y el Congreso. 

Cada una presenta matices y distinciones en función de la naturaleza de las 

materias que tratan y las normas jurídicas que las regulan. Sin perjuicio de 

reconocer estas diferencias de fondo y forma, lo que queda claro es que el 

marco jurídico considera las alternativas para establecer una relación directa 

entre estos entes, lo que permite al Congreso informarse debidamente para el 

cumplimiento de sus deberes legislativos, fiscalizadores, acusatorios y aquellos 

relacionados con el tratamiento de materias de Seguridad Nacional. 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 71

Esta realidad, sin embargo, encuentra algunas excepciones notables. Una 

de éstas, como se vio, es la que se da en la discusión de la Ley de Presupuesto, 

en donde la labor del Congreso se ve limitada a un rol prácticamente notarial, sin 

poder influir significativamente en la formulación del presupuesto público. Otra 

está marcada por la falta de atribuciones del Congreso en materia de disponer 

de las fuerzas de aire, mar y tierra, organizarlas y distribuirlas de acuerdo con 

las necesidades de la seguridad nacional, aspecto que la Constitución entrega 

en forma exclusiva al Presidente de la República. 

Es legítimo preguntarse hasta dónde es posible avanzar hacia el 

otorgamiento de mayores poderes al Congreso en materias como las indicadas. 

Por lo pronto, en forma creciente se aprecian esfuerzos, aislados todavía, de 

miembros del Congreso haciendo presente la necesidad de una mayor 

capacidad del Poder Legislativo para participar en los procesos de toma de 

decisiones relacionados con políticas de defensa. Lo afirmado quedó en 

evidencia con ocasión del actual proceso de compra de aviones F-16, en el 

marco de la renovación de material para la Fuerza Aérea, respecto del cual 

diputados de la coalición de gobierno—entre ellos el presidente de la comisión 

de Defensa de la Cámara—solicitaron la suspensión de esta operación en tanto 

no se realice un intenso debate nacional y parlamentario en relación al tema, en 

particular, como lo señalaron los parlamentarios, tomando en consideración los 

niveles de pobreza y las urgentes necesidades de inversión social.10 No obstante 

estos esfuerzos, no se aprecian iniciativas orientadas a modificar el marco legal 

de manera tal de permitir al Congreso intervenir en estos procesos con una real 

capacidad decisoria.11 

Conclusiones finales de la investigación 

De acuerdo a lo planteado en el presente trabajo, para entender y 

proyectar las relaciones que se dan entre diversos actores en el sistema políticoinstitucional chileno, se ha desarrollado un marco global incluyendo las variables 

que inciden en la forma como estas relaciones ocurren. En este contexto, se ha 

pensado que un marco como el descrito requiere incorporar los elementos 

culturales, políticos y jurídicos que lo informan. En el caso del estudio, este 

esquema global ha estado dirigido al análisis de las relaciones Fuerzas Armadas 

con el Congreso y al rol que le cabe al Poder Ejecutivo en éstas. 

Lo anterior, como fue advertido en la parte introductoria, se ha realizado 

teniendo presente que su propósito final es dual. Por una parte, está la 

necesidad de que el Congreso, para el eficaz cumplimiento de sus tareas 

señaladas en la Constitución, cuente con la información oportuna originada en 

los órganos de la Administración Pública, incluidas en éstos a las Fuerzas 

 

10 “Piden Suspender Compra de F-16”, diario La Tercera, 21 de Marzo del 2001. 11 Como se ha comentado en este trabajo, el Congreso podría solicitar a las ramas de las Fuerzas 

Armadas o al Ministerio de Defensa Nacional la concurrencia de autoridades políticas y militares 

para explicar las razones de una u otra decisión en el proceso de compra—lo que efectivamente 

ha ocurrido—pero sólo para los efectos de debatir en la materia, sin ningún tipo de efectos 

vinculantes. 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 72

Armadas. Por otra parte, está la conveniencia de que las ramas castrenses 

cuenten con los mecanismos legales para que dentro de los límites impuestos 

por un sistema democrático, un Estado de Derecho y la propia prudencia, 

puedan dirigirse al Poder Legislativo y hacer presente las opiniones en las 

materias que profesionalmente les competen. En una perspectiva jurídica, se ha 

visto que las áreas en donde las Fuerzas Armadas pueden brindar su aporte al 

Congreso son las relacionadas con las funciones legislativas, fiscalizadoras, 

acusatorias y las que dicen respecto a la Seguridad Nacional. 

Este enfoque jurídico, por cierto, se hace cargo y responde al basamento 

cultural de la sociedad chilena. En este ámbito, se puede decir que el elemento 

cultural constituye una variable cuyos componentes proyectan al régimen 

jurídico y político en una línea de continuidad, tomando en cuenta los factores 

del pasado y proyectándolos al futuro. Esta continuidad cultural se manifiesta en 

la importancia que el sistema otorga a la figura del Presidente de la República, 

ejerciendo ésta un rol conductor de primer orden en la marcha política del país. 

Siguiendo una línea marcada por la estructura legal y administrativa heredada 

del período colonial, esto fue así desde que Chile conquistó su independencia y 

lo sigue siendo sin mayores variaciones en el presente. Por lo mismo, la figura 

del Presidente de la República representa para las Fuerzas Armadas en Chile el 

símbolo máximo de autoridad política, el cual debe ser respetado y obedecido en 

todo aquello que se ajusta a las normas jurídicas que regulan su accionar como 

encargado de conservar el orden público en el interior y la seguridad externa de 

la República. Por lo mismo, esta impronta presidencialista en la sociedad 

chilena, y en las Fuerzas Armadas en particular, representa un factor que 

circunscribe de manera relevante la relación de éstas con el Congreso Nacional. 

En el contexto señalado, se estima que el actual marco jurídico contribuye 

a hacer fluidas las relaciones Congreso-Fuerzas Armadas. En efecto, al 

contrario de lo que pudiera pensarse, las normas que las regulan permiten 

adecuadamente este propósito dual que se mencionaba. En efecto, de su 

análisis no se perciben grandes dificultades para que el Congreso cuente con la 

información necesaria para el cumplimiento de sus tareas, ni tampoco se 

aprecian obstáculos de consideración que impidan a las Fuerzas Armadas 

dirigirse al Congreso y plantear sus puntos de vista profesionales. Lo afirmado, 

por cierto debe ser matizado en el contexto cultural descrito, el que configura un 

tipo de relación muy distinto al de otras sociedades democráticas con un sistema 

presidencial. 

Sin embargo, si bien el marco jurídico para regular estas relaciones es el 

adecuado, sí se aprecia una carencia de ciertas normas que, en un sentido 

procedimental, podrían contribuir a hacer estas relaciones más ordenadas, 

coordinadas y eficaces. Esta carencia se observa en las estructuras 

organizacionales de los tres entes que participan en esta relación. Por parte del 

Congreso, hay que decir que no existe en el Poder Legislativo un cuerpo de 

asesores permanentes y expertos en defensa, de manera de poder cooperar a 

los parlamentarios en el trabajo que se origina de las tareas propias de este 

órgano del Estado. La no existencia de este cuerpo de asesores dificulta el 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 73

análisis de los temas e impide, por tanto, una adecuada asesoría a los 

congresistas. Por parte de las ramas de las Fuerzas Armadas, tampoco se 

observa una estructura y recursos destinados a fortalecer esta relación sobre 

bases permanentes, lo que requeriría organizar un cuerpo de manera de 

mantener en forma estable una coordinación con las distintos organismos del 

Congreso (i.e., asesores, comisiones, parlamentarios). Esta coordinación habría 

que entenderla en el nivel técnico y no en el político, materia que, por cierto, 

debiera canalizarse a través de las instancias formales (i.e., Ministerio de 

Defensa, comandantes en jefe). Finalmente, en el Ministerio de Defensa 

Nacional tampoco se evidencia la existencia de una organización que articule las 

relaciones y participe de éstas según sea necesario o conveniente. 

Este último aspecto—la participación del Ministerio de Defensa Nacional—

es de especial relevancia, ya que de no ser éste considerado en el modelo de 

relaciones Fuerzas Armadas-Congreso, el sustento cultural, político y jurídico en 

que éstas se sostienen tiende a quebrarse. En esta materia, el Presidente del 

Senado, Senador Andrés Zaldívar Larraín opina, “Un punto que no debiéramos 

soslayar...es no perder de vista la constitucionalidad democrática, en el sentido 

que las tres ramas de las Fuerzas Armadas dependen y son parte de otro poder 

del Estado—el Poder ejecutivo; su relación con el Congreso Nacional, en estricto 

rigor constitucional debiera darse a través del Ministerio de Defensa Nacional o, 

a lo menos, siempre con su información y conocimiento previo, y a través de 

conducto regular interinstitucional”.12 Así, el modelo podría quedar representado 

de la siguiente manera: 

 

12 Andrés Zaldívar, El Congreso y la Defensa Nacional: Una Mirada de Futuro, conferencia dictada 

en la Academia de Guerra Naval, el 2 de octubre de 2000, p.16. 

Congreso Nacional 

Ramas de las 

Fuerzas Armadas

Ministerio de 

Defensa Nacional

Equipos 

asesores 

Equipos 

asesores 

Equipos 

asesores 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 74

Finalmente, hay que señalar que el elemento político, tercer componente 

de este modelo, ha representado lo más problemático de las relaciones desde el 

advenimiento de la democracia en Chile. La causa de esta situación obedece a 

factores que tienen relación con un proceso de transición complejo de un 

sistema autoritario a uno democrático, el cual no ha estado exento de 

dificultades. No obstante, sin dejar de reconocer que va ser siempre difícil, el 

componente político aparece como el más cambiante en términos positivos en 

una perspectiva de mediano plazo. Si bien, los hechos del pasado reciente en el 

país, unido a una histórica relación civil militar dificultosa, aconsejan tener una 

aproximación cautelosa en el tema, se constata, sin embargo, que Chile se 

encuentra en el umbral de un cambio cualitativo en estas relaciones. Los pasos 

que se han dado en orden a reconstruir relaciones entre el mundo político y 

castrense sobre la base de la franqueza y el respeto permiten avizorar una 

nueva dimensión en estas relaciones. Un claro ejemplo de lo anterior lo 

constituye el Libro de la Defensa 1997, en el cual reunió a un selecto grupo de 

representantes del mundo político, militar y académico,13 para analizar y 

concordar en los contenidos que ese Libro incluye.14

En suma, se estima que la propuesta aquí presentada, en todas sus 

partes, es compatible con la existencia de un sistema democrático y con un país 

que se desenvuelve en el marco de un estado de derecho. En este esquema, si 

bien las Fuerzas Armadas deben estar subordinadas al Poder Ejecutivo, 

representado en la figura del Presidente de la República, es perfectamente 

posible concebir un modelo en donde éstas mantengan una normal y directa 

relación con el Congreso. Cuán directa es una materia que debe aun definirse. 

Como se comentó, siempre va a ser necesario y conveniente crear un 

procedimiento a fin de que Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Defensa, 

participe de alguna manera en esta relación, pero lo anterior no debiera significar 

una intervención en su contenido. Es más, pudiera ser que en esta labor asesora 

y de información las Fuerzas Armadas plantearan posiciones divergentes a la 

del Presidente en torno a un determinado tema de defensa, por ejemplo, la 

aprobación de un tratado de límites. Si bien este planteamiento es hipotético y, 

en consideración a elementos culturales ya explicados, aun poco probable en 

Chile, en el plano de una democracia desarrollada, donde las instituciones 

propias de un estado de derecho funcionan, la discrepancia en temas de alto 

contenido técnico no debiera significar necesariamente la fractura del sistema 

como un todo. Hacia ese estadio de cosas, es adonde la sociedad chilena debe 

dirigirse. 

Queda pendiente en esta propuesta, eso sí, los constantes y crecientes 

reclamos del Congreso por mayores poderes de decisión en materias 

presupuestarias y de conformación de la fuerza militar. El presente trabajo, aun 

cuando no lo desarrolla en profundidad, reconoce el tema como importante y 

 

13 Conocido como la “Comunidad de Defensa” 14 Actualmente está en desarrollo el proceso de preparación del Libro de la Defensa 2002, 

siguiendo para tal efecto un procedimiento similar al anterior.
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 75

concuerda en la necesidad de abordarlo a futuro, en particular en la perspectiva 

de la teoría democrática de la separación de funciones y de la representación 

política. 
Las Fuerzas Armadas y el Poder Legislativo en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 76

Bibliografía 

1. Libros

- Bravo Lira, Bernardino. Historia de las Instituciones Políticas de Chile e 

Hispanoamérica. Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1986. 

- Campos Harriet, Fernando. Historia Constitucional de Chile. Santiago, Ed. 

Jurídica de Chile. 3a edición,1960. 

- Contreras P., Arturo. Chile: Proceso Político y Rol Militar en el Siglo XIX. 

Santiago, Ejército de Chile, EMGE, 1990. 

- Godoy, Oscar. El Carácter Chileno. Santiago, Editorial Universitaria, 1987. 

2. Periódicos

- La Tercera. Santiago de Chile. 21 de Marzo del 2001. 

 

3. Documentos legales

- Constitución Política de la República de Chile. Santiago, Ed. Jurídica de Chile. 

Ed. Oficial. 1998. 

- Ley 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional. Publicada en el 

Diario Oficial de 5 de Febrero de 1990. 

- Ley 18.948. Ley Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas. Publicada 

en el Diario Oficial de 27 de Febrero de 1990. 

- Decreto Ley 1.623, Administración Financiera del Estado. Publicada en el 

Diario Oficial de 28 de Noviembre de 1975. 

4. Otras fuentes

- Encuesta de opinión realizada por el equipo periodístico de Radio Chilena, el 

27 de diciembre de 1992. 

- Zaldívar, Andrés. El Congreso y la Defensa Nacional: Una Mirada de Futuro. 

Conferencia dictada en la Academia de Guerra Naval, el 2 de octubre de 2000. 
Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 77

 Proceso de Reforma del 

Servicio Militar en el Perú

Soraya Altabás Kajatt 

Asesora, Congreso del Perú 

Desde inicios de la República, nuestro ordenamiento jurídico se 

adscribió al sistema del servicio militar obligatorio1

. Así, la Constitución de 

1823 estableció que ningún peruano podía excusarse del servicio militar, 

según y como fuere llamado por ley2

. La obligatoriedad se mantuvo hasta la 

promulgación de la Ley N° 27178 el 29 de septiembre de 1999, norma que 

entró en vigencia el 1o

 de enero de 20003 y que ha consagrado un modelo 

voluntario rotatorio de prestación del servicio militar. 

Entre las principales características del modelo hoy derogado 

encontramos el considerar el servicio militar como una obligación de los 

peruanos en edad militar que comprendía entre los 18 y 50 años para los 

varones y de 18 a 45 años para las mujeres. El servicio estaba orientado a 

brindar al recluta adiestramiento militar para su adecuada participación en la 

Defensa Nacional. Los procedimientos establecidos en la norma eran 

obligatorios para todos los peruanos en edad militar y su omisión era 

tipificada como delito cuyo conocimiento correspondía a la justicia militar. El 

servicio en el activo, que tenía una duración que oscilaba entre los 12 y 24 

meses, se prestaba bajo las modalidades de acuartelado y no-acuartelado y 

se contempló la posibilidad del servicio militar anticipado para los mayores de 

16 años. La prestación del servicio era obligatoria para quienes resultaban 

seleccionados, pero cuando su número excedía las necesidades de efectivos 

requeridos, se realizaba un sorteo. No prestaban servicio los exceptuados y 

los no-seleccionados. Sin embargo, en la práctica el servicio era cumplido 

sólo por las personas de los estratos socioeconómicos más bajos. 

Finalmente, es importante referir que si bien la ley preveía 

La vigencia de este sistema fue materia de debate como 

consecuencia de informes sobre presuntos abusos, malos tratos, 

deserciones, entre otros; hechos que se tradujeron en el cuestionamiento por 

diversos sectores de la sociedad de la obligatoriedad de la prestación, su 

futura configuración, posibles formas alternativas o sustitutorias de servicio, 

 

1

 El antecedente remoto del servicio militar lo encontramos en la denominada “leva”, 

procedimiento de reclutamiento utilizado en la época virreinal (s. XVIII) y principios de la 

República (s. XIX). La primera regulación integral sobre la materia fue la Ley de Conscripción 

de 1847 que estableció la edad para la modalidad de reclutamiento por sorteo desde los 18 

hasta los 45 años. Las modalidades: enganche (personas contratadas a quienes se les 

pagaba por enrolarse); reclutamiento de vagos (constituía una verdadera leva); y los sorteados 

(luego de reclutar a los vagos, el resto de personal se completaba con reclutas elegidos por 

sorteo en un distrito). 

2

 Artículo 180° de la Constitución de 1823. 

3

 La Segunda y Cuarta Disposiciones Finales entraron en vigencia al día siguiente de la 

publicación de la Ley N° 27178 – Ley del Servicio Militar, en el Diario Oficial “El Peruano”. 
Reforma del Servicio Militar en Perú 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 78

así como su necesaria adecuación a los nuevos tiempos que vive el país y el 

mundo. 

Es en este contexto, que el Poder Legislativo por medio de la 

Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia, decide 

abocarse al tema de la reforma de la Ley del Servicio Militar, en estrecha 

coordinación con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Defensa. 

Para la reforma, se tuvieron en cuenta diversos factores externos e 

internos que finalmente influyeron en el legislador para modificar el sistema 

que durante décadas rigió en nuestro país, pero ¿cuáles fueron estos 

factores? 

En el ámbito internacional4

, especialmente en Europa, la regulación 

del servicio militar se ha transformado sobre todo en las últimas décadas 

como consecuencia de las guerras que han herido a la comunidad mundial y 

de los trascendentales cambios ocurridos con el fin de la guerra fría y la 

confrontación este–oeste. Este nuevo panorama ha disminuido las hipótesis 

de conflagración a gran escala originando el decrecimiento en el volumen de 

los contingentes requeridos por las Fuerzas Armadas, produciéndose así una 

transición del modelo de ejército de masas–soldado universal–a uno 

profesional y voluntario. A esto debemos agregar los avances tecnológicos 

que determinan que el poder militar no resida tanto en el número de efectivos 

como en la tecnificación de los equipos y armamento. 

Como resultado de ello, diversos países han cambiado la prestación 

obligatoria del servicio militar por un modelo voluntario, al punto que 

comienza a hablarse de una tendencia internacional. 

En América Latina, aunque por motivos distintos a los de la guerra 

fría, también han disminuido las tensiones políticas y militares, lo que ha 

dado origen a una discusión sobre la obligatoriedad del servicio militar como 

parte de una reforma de las instituciones militares, incluyendo medidas tales 

como reducción del tiempo de prestación del servicio—en algunos casos la 

abolición—y el paso a ejércitos profesionales y completamente voluntarios, la 

tecnificación del contenido de la instrucción y el incremento de salvaguardas 

legales que protejan los derechos y la dignidad personal de los soldados, 

estableciéndose beneficios para quienes cumplan con el servicio. 

 En esta forma la conscripción forzosa tiende a desaparecer 

consagrándose en las legislaciones contemporáneas el derecho al servicio 

militar, entendido como una decisión propia, libre y voluntaria que 

corresponde a cada ciudadano. 

A estos factores externos, debemos sumar la actual coyuntura sociopolítica imperante en nuestro país en la cual, la misma que no ameritaba 

mantener un modelo obligatorio netamente orientado al adiestramiento militar 

 

4

 Cabe referir los casos de Bélgica y Francia. En el primero, en diciembre de 1994, se suprimió 

el servicio militar obligatorio, y en el segundo a partir del año 2002 el Servicio Militar 

Obligatorio será sustituido por la denominada “cita ciudadana” por la cual los jóvenes 

franceses entre los 18 y 20 años de edad, se concentrarán 5 días para someterse a pruebas 

médicas, psicotécnicas y socioprofesionales, recibiendo un cursillo de formación cívica. Vid., 

Francisco Fernández Segado, “La Reforma de la Regulación Vigente sobre el Servicio Militar 

Obligatorio y su adecuación a los presupuestos de un Estado de Derecho”, en: Debate 

Defensorial, Revista N° 1 de la Defensoría del Pueblo, septiembre de 1998, pág. 174. 
Reforma del Servicio Militar en Perú 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 79

sobre todo si se tiene en cuenta el nuevo rol que adicionalmente al tradicional 

asumen las Fuerzas Armadas en el desarrollo socio-económico del país 

conforme a lo dispuesto en la Constitución Política del Perú de 1993 

(infraestructura: construcción y mantenimiento de carreteras, puentes; 

participación en programas de alfabetización, salud, entre otros). 

 Durante muchos años los peruanos tuvimos que hacer frente a 

conflictos en los ámbitos interno y externo los cuales, si bien actualmente no 

representan amenazas latentes gracias al éxito alcanzado por nuestras 

Fuerzas Armadas en la lucha contrasubversiva, aunado a la conclusión de la 

demarcación de nuestra frontera norte, han surgido nuevas amenazas contra 

la seguridad de similar o mayor peligrosidad originadas por el tráfico ilícito de 

drogas, contrabando, los intereses económicos, la extrema pobreza, los 

atentados contra el medio ambiente y otros, a las que el Estado tiene la 

obligación de afrontar. 

 Esta realidad influyó en la decisión del legislador para mantener el 

servicio militar y cambiar el modelo obligatorio en concordancia con las 

corrientes legislativas mundiales. Sin embargo, si bien se produce un cambio 

el modelo voluntario que se adopta no es el profesional, que es el típico 

modelo adoptado por otros países, sino uno de carácter rotatorio. Este 

modelo, que responde a nuestras actuales necesidades, permite a las 

Fuerzas Armadas contar con una fuerza preventiva y disuasiva capaz de 

cumplir con las finalidades que las normas constitucionales y legales les 

asigna y enfrentar con éxito las amenazas que pudieran surgir5

. 

Para ésta reforma, el primer aspecto que se tuvo en cuenta fue 

determinar sí la modificación legislativa del servicio militar obligatorio 

requería de una reforma constitucional. 

A diferencia de la Constitución Política del Perú de 1979 que 

estableció el servicio militar como una obligación patriótica de todos los 

peruanos6

, la Constitución vigente (1993) no contiene norma expresa al 

respecto sólo se limita a señalar7

 que aquellos que infrinjan la ley del servicio 

militar obligatorio se encuentran sometidos al Código de Justicia Militar. Se 

trata de una norma de competencia de fueros en caso de infracción y, en tal 

sentido, correspondía al legislador determinar el carácter obligatorio o 

voluntario del servicio e inclusive la posibilidad de establecer un modelo 

mixto, por ende se consideró que la modificación legislativa del servicio 

militar no requería de una reforma constitucional. 

 Si bien se estimó conveniente la reforma servicio, se era consciente que 

el modelo a ser adoptado debía ser acorde con el marco jurídico constitucional 

y enmarcarse dentro de los principios de la seguridad hemisférica y 

cooperación internacional. 

 

5

 En el modelo voluntario rotatorio el soldado no hace necesariamente carrera militar. Se le 

brinda adiestramiento militar y capacitación técnico laboral para su posterior incorporación a la 

Población Económicamente Activa – PEA, y con ello contribuir al desarrollo nacional. 

Este modelo permite la renovación de los cuadros por cuartos –25 % cada semestre- si el 

servicio es de dos años y la renovación anual del 50% si el servicio es de un año, dado que las 

Fuerzas Armadas no pueden encontrarse con reclutas sin adiestramiento. Este sistema 

garantiza contar con un 75% o 50%, según sea el caso, de personal capacitado. 

6

 Artículo 78° de la Constitución de 1979. 

7

 Segundo párrafo del artículo 173° de la Constitución de 1993. 
Reforma del Servicio Militar en Perú 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 80

Dentro de la perspectiva constitucional, uno de los deberes 

primordiales del Estado peruano es defender la soberanía nacional, 

independencia, integridad territorial y su patrimonio, así como proteger a la 

población de las amenazas contra su seguridad8

, contando para tal fin con el 

Sistema de Defensa Nacional del cual las Fuerzas Armadas son componente 

principal. Asimismo, la Carta Magna prevé la obligación de toda persona 

natural o jurídica de participar en la Defensa Nacional de acuerdo a ley9

. 

Dentro de este marco constitucional, el servicio militar representa una 

forma de participación en la Defensa Nacional que permite al Estado contar, 

en un momento determinado, con personal calificado y debidamente 

adiestrado en el ámbito militar. 

El cambio de modelo requería de consenso entre la sociedad civil y la 

organización estatal, porque el que se adoptara debía responder a las 

necesidades de Defensa y Desarrollo Nacionales de nuestro país, al respeto 

de la persona humana y reconocimiento de su dignidad en toda 

circunstancia. 

Con tal fin, la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno e 

Inteligencia del Congreso de la República, en estrecha coordinación y con la 

colaboración del Ministerio de Defensa, promovió un debate nacional en 

torno a la reforma del servicio militar. Para ello se utilizaron diversos 

mecanismos tales como la verificación in situ de las condiciones en las que 

los reclutas prestaban el servicio en las principales regiones militares a las 

cuales viajaron los congresistas integrantes de la Comisión y donde se 

llevaron a cabo audiencias públicas10; también se contó con la colaboración 

de la ciudadanía por medio del sistema de participación ciudadana del 

Congreso que vía Internet les permite acceder a las diversas iniciativas y 

formular propuestas; y, en general la activa participación de los diversos 

sectores de la sociedad, permitió recopilar en este proceso diversas 

sugerencias, opiniones y propuestas, muchas de las cuales han sido 

incorporadas en la ley vigente, la cual fue aprobada por unanimidad en la 

Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia así como por el 

Pleno del Congreso de la República. 

 La nueva ley prevé el sistema voluntario para la prestación del servicio 

militar en el activo11, estableciendo la obligatoriedad de la inscripción en el 

Registro Militar12, así como del proceso de calificación y selección. Esta 

propuesta se estimó necesaria por cuanto al efectuar una calificación y 

selección de los inscritos se determina quiénes son los que se encuentran en 

 

8

 Artículo 44° de la Constitución de 1993. 

9

 Artículos 163° y 165° de la Constitución de 1993. 

10 Esta discusión pública se inició en diciembre del año 1998 en Lima y continuo en las 

ciudades de Jaén (Cajamarca), Bagua (Amazonas), Huamanga (Ayacucho) y Tacna. 

11 El Servicio Militar se cumple en el activo o en la reserva. En este última mediante la 

concurrencia a períodos de instrucción, en casos de movilización o de grave amenaza o 

peligro inminente para la Seguridad Nacional. 

12 La nueva ley adecua el procedimiento de inscripción a los cambios en materia de registros 

de identidad, observándose una mayor coordinación entre las entidades relacionadas con la 

ejecución de la ley. Así, se dispone que el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil – 

RENIEC, remita anualmente la relación de jóvenes que por cumplir 17 años se encuentran en 

la obligación de inscribirse en el Registro Militar. Igual obligación corresponde al Ministerio de 

Relaciones Exteriores respecto de los peruanos nacidos en el exterior, así como de los 

residentes. 
Reforma del Servicio Militar en Perú 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 81

condiciones de prestar servicio en el activo, los no-seleccionados y 

exceptuados, permitiendo así a las Fuerzas Armadas conocer el potencial 

humano con el que cuentan en casos de movilización. 

 Acorde con el principio de igualdad, se unifica para varones y mujeres la 

edad militar para servir en el activo entre los 18 y 45 años13. Asimismo, 

siguiendo la tendencia contemporánea se suprime la posibilidad de que 

menores de 18 años puedan prestar servicio militar anticipado. 

 Aspecto importante a resaltar es que el servicio militar no sólo brindará 

adiestramiento militar sino también capacitación técnico laboral a quienes lo 

presten para que al término del servicio puedan integrarse al mercado laboral y, 

consecuentemente, contribuir al desarrollo nacional. Para tal fin, se ha fijado el 

tiempo máximo de prestación en un período no mayor de 24 meses, plazo que 

permitirá obtener el grado de instrucción militar conveniente y, al mismo tiempo, 

procurar la capacitación requerida para el posterior desempeño de un oficio. 

 En tal perspectiva, los soldados serán capacitados como mecánicos, 

mecánicos electricistas, carpinteros, albañiles, fontaneros, radio operadores, 

digitadores, panaderos, calderos, operadores de equipos de ingeniería, 

choferes profesionales, entre otras especialidades. Es importante resaltar que 

durante la vigencia Ley del Servicio Militar Obligatorio, las Fuerzas Armadas 

proporcionaban a los soldados capacitación técnica en las áreas antes 

indicadas, no obstante que la ley no disponía tal adiestramiento; la diferencia 

con la ley vigente es que la capacitación es obligatoria otorgándoles al término 

del servicio el certificado con valor oficial. 

 Para una mejor administración de los recursos humanos y físicos se 

han creado las Oficinas de Registro Militar14, que están integradas por 

miembros de los tres Institutos de las Fuerzas Armadas y funcionan en todas 

las capitales de provincia, salvo en la Capital de la República y en ciudades 

con más de un millón de habitantes, donde podrán funcionar más de una 

Oficina de Registro Militar, suprimiéndose en esta forma los registros 

independientes por Instituto Armado. 

Teniendo en cuenta que las FFAA necesitan efectivos para cumplir 

con las funciones que la Constitución y las leyes les asignan, el cambio al 

nuevo sistema no debía producirse en forma súbita por cuanto no podía 

representar un obstáculo para que aquellas cubrieran las cuotas anuales 

requeridas. Así, si bien en la nueva ley se establece que la incorporación 

voluntaria de los seleccionados al servicio activo se realiza mediante 

llamamientos ordinarios o extraordinarios, se estableció un período de 

transición de dos años plazo durante el cual, excepcionalmente, cuando el 

número de seleccionados voluntarios no cubra la cuota de efectivos 

requeridos por un Instituto Armado, éste podrá recurrir al llamamiento 

obligatorio de los inscritos de la última clase, así como de los seleccionados 

no-voluntarios y de los omisos de las clases anteriores. En caso que los 

 

13 Se fija la edad militar en 17 años exclusivamente para efectos de la inscripción en el 

Registro Militar más no para la prestación del servicio en el activo. La Ley Servicio Militar 

Obligatorio diferenciaba la edad militar para hombres y mujeres. Los primeros entre 18 a 50 

años y las segundas entre 18 a 45 años. 

14 Estas reemplazan a las denominadas Oficinas de Reclutamiento que existían en cada 

Instituto Armado. 
Reforma del Servicio Militar en Perú 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 82

llamados excedan al número requerido de personal, se efectuará un sorteo 

público para definir quienes serán incorporados a filas. 

Según la nueva ley, el servicio en el activo15 que tradicionalmente se 

cumplía bajo las modalidades de acuartelado y no-acuartelado, se puede 

cumplir en los Comités de Autodefensa, organizaciones, libres y espontáneas 

de la población, surgidas principalmente en el ámbito rural (Sierra Centro–

Sur y Ceja de Selva) por iniciativa de los pobladores que cansados de los 

crímenes y abusos del terrorismo decidieron combatirlo, contando con el 

asesoramiento y la capacitación de las Fuerzas Armadas, representando un 

factor esencial en la derrota de la subversión16. 

 Aspecto importante de la ley son los derechos y beneficios 

reconocidos para quienes prestan servicio en el activo, los licenciados y los 

que estando en la reserva concurren a períodos de instrucción y 

entrenamiento17. Así, para quienes prestan servicio además de la 

capacitación técnico laboral tienen derecho a: alimentación diaria; asignación 

económica mensual; dotación completa de prendas de vestir según región y 

estación; viáticos y pasajes por comisiones de servicio; prestaciones de salud 

y asistencia social; facilidades para continuar estudios primarios, secundarios 

o superiores. Para los licenciados: el pago de una gratificación a ser 

depositada en una cuenta de ahorros; recibir prendas de vestir de uso civil; 

pasajes y viáticos a su lugar de origen; recibir certificación oficial de la 

capacitación técnico laboral; prioridad para la obtención de un empleo en la 

administración pública y para acceder a créditos para micro y pequeñas 

empresas; obtener una parcela en lugares de colonización. Tratándose de 

reservistas además de vestuario, equipo, alimentación, alojamiento y 

transporte, tienen derecho a facilidades laborales y académicas para 

concurrir a los llamamientos. 

Cabe señalar que los llamados obligatoriamente a prestar servicio en 

el activo durante el período transitorio de dos años, además de los mismos 

derechos y beneficios reconocidos a los voluntarios, tienen derecho a 

conservar su empleo, así como a reservar su derecho de matrícula en caso 

de haber obtenido vacante en el concurso de admisión a un centro 

académico, o conservar su matrícula para continuar sus estudios. Asimismo, 

se prevé la posibilidad de que puedan solicitar dispensa para la prestación 

del servicio siempre que se encuentren siguiendo estudios secundarios o 

superiores; padezcan de enfermedad o limitación física o psíquica que les 

impida temporalmente prestar el servicio; o sean el único sostén económico 

de su familia. 

 Finalmente, es de resaltar que con la nueva ley la omisión a la 

inscripción, al canje de la boleta de inscripción militar por la Libreta Militar y al 

llamamiento para el proceso de calificación y selección ya no es considerada 

 

15 Se realiza entre los 18 y 30 años de edad. 16 El gobierno reconoce legalmente a estas organizaciones y decide apoyarlas, dotándolas de 

armas para su defensa e instruyéndolas para cercar y perseguir a las columnas terroristas. En 

los momentos más críticos de la lucha contrasubversiva se contó con más de 200 mil 

ronderos, agrupados en cerca de 4 mil 600 comités en todo el país. 

17 Todo lo obligatorio reduce la eficiencia. Cuando el servicio militar se hace voluntariamente la 

eficiencia se incrementa notablemente. Por ello un modelo voluntario resulta oneroso por 

cuanto debe ser atractivo para que los jóvenes se presenten a servir en el activo. Véanse los 

artículos 46°, 49° y 56° de la Ley N° 27178. 
Reforma del Servicio Militar en Perú 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 83

delito sino falta administrativa, salvo el caso de la omisión al llamamiento 

obligatorio durante el período transitorio18. En tal sentido, por una disposición 

final de la ley se dispuso el corte de los procesos judiciales seguidos ante los 

juzgados y tribunales militares contra los omisos y su consiguiente 

archivamiento, dejándose sin efecto las órdenes de captura. Estas 

disposiciones entraron en vigencia al día siguiente de la publicación de la ley en 

el Diario Oficial “El Peruano”19. 

Deseo concluir señalando que el Perú tomó la decisión de cambiar el 

modelo obligatorio de prestación del servicio militar por uno voluntario, 

dejando atrás un sistema que, aunque últimamente cuestionado, imperó por 

más de un siglo. Sin embargo, no debemos olvidar que con sus limitaciones 

aquel modelo permitió a nuestras Fuerzas Armadas cumplir con éxito las 

funciones que le corresponden conforme a las normas constitucionales y 

legales vigentes, alcanzado grandes éxitos, particularmente en la lucha 

contrasubversiva. Ahora nos sumamos a las nuevas corrientes legislativas 

contemporáneas que consagran el servicio militar como un derecho del 

ciudadano sustentado en el pleno respeto de su libertad y autonomía de 

voluntad.

 

 

18 Incurren en delito de deserción simple debiendo ser alistados en filas y sufrir pena igual a la 

señalada en el artículo 223° del Código de Justicia Militar, es decir reclusión militar no mayor 

de un año. 

19 Debemos recordar que la Ley entró en vigencia el 1 de enero de 2000 salvo la Segunda y 

Cuarta Disposiciones Finales referidas a la despenalización y al corte de secuela del proceso. 
Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 84

Estado de Situación del 

Servicio Militar en Chile 

Carlos Maldonado Prieto 

Candidato de Maestría, Estudios Militares 

Academia de Guerra, Santiago de Chile

Introducción 

Chile fue el primer país de América Latina que introdujo el servicio militar 

obligatorio en el año 1900, en parte debido a la influencia de los instructores 

prusianos que contrató el Ejército. Se trató de un progreso trascendente que masificó 

la conscripción, la hizo más democrática e introdujo la educación formal de los 

conscriptos. De hecho, en el Ejército se comenzó a alfabetizar antes que hubiera en 

Chile una ley de enseñanza primaria obligatoria. 

Respecto a las características nacionales que fue adquiriendo el servicio 

militar, hay que señalar la temprana introducción de elementos de capacitación 

laboral para los conscriptos, básicamente mediante la creación del Cuerpo Militar del 

Trabajo en los años 1950 y el hecho que las Fuerzas Armadas de Chile desarrollaron 

una conscripción exclusivamente con propósitos auxiliares, es decir, que el grueso 

de sus fuerzas estuvo y sigue compuesto por una mayoría de profesionales. Esto ha 

significado que los conscriptos no alcanzan a más de un tercio de los militares, un 

hecho prácticamente inédito en la región. 

A partir de 1990, cuando el país recuperó la democracia, se inició una amplia 

discusión sobre el servicio militar obligatorio, especialmente acerca de sus elementos 

más negativos y discriminatorios. Entre otras cosas, se planteó la necesidad de 

modificar la duración y el carácter obligatorio de esta carga pública. 

En una acción mancomunada, tanto autoridades civiles como las propias 

Fuerzas Armadas han desarrollado una serie de modificaciones y modernizaciones 

al servicio militar, lo que ha ayudado en parte a morigerar las deficiencias que 

presentaba el sistema hacia fines de los años 1980. 

Durante el año 2000 se llevó adelante un foro público, organizado por el 

Ministerio de Defensa. Sus resultados se han plasmado en un ambicioso proyecto de 

reforma destinado a ampliar el carácter voluntario. Sin embargo, queda una serie de 

cuestiones pendientes respecto a la conscripción misma, tales como la objeción de 

conciencia, mecanismos para vigilar el cumplimiento de los derechos ciudadanos de 

los conscriptos o la posibilidad de regionalizar el servicio militar, evitando así el 

desarraigo de los jóvenes. También sigue pendiente la ineludible discusión sobre el 

tipo de Fuerzas Armadas que necesitará el país en el siglo XXI. 
El Servicio Militar en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 85

Las características del modelo chileno 

Según los últimos datos disponibles, las Fuerzas Armadas chilenas poseen 

un contingente de 93.000 hombres. De ellos, un total de 30.600 son conscriptos. Esto 

representa un 32,9% del total. Otras cifras emanadas en el propio país hablan de un 

menor número de conscriptos. Según datos de la Dirección General de Movilización 

Nacional (DGMN), en 1998 se incorporaron 28.310 conscriptos a las Fuerzas 

Armadas. De ellos, unos 1.300 sirvieron en la Armada, otros 1.000 en la Fuerza 

Aérea y el resto, unos 26.000, en el Ejército. Esto significaría que en un universo de 

90.500 hombres en armas, el contingente de soldados reclutas sería del 31,3%. 

Cualquiera sea la cifra exacta, el porcentaje de conscriptos chilenos es muy bajo y avala 

claramente la tesis de una mayor profesionalización. 

 La situación de la Armada merece una nota aparte. En la Armada sirven muy 

pocos conscriptos, entre el 8% y el 12% de todo el contingente de conscripción. La 

totalidad de estos efectivos se encuentran en la Infantería de Marina, a la cual ingresan 

sin excepciones en forma voluntaria. Terminado su período de conscripción, muchos de 

estos conscriptos, en gran parte provenientes de familias de uniformados, optan por 

permanecer en las filas de la Armada ingresando a las diversas escuelas de 

especialidades. Tres veces en el año son incorporados los conscriptos, para asegurar 

así que siempre haya un contingente entrenado en la Infantería de Marina. Este cuerpo, 

además, está compuesto en un 50% por profesionales y el otro 50% por reclutas. 

 Un caso parecido es el de la Fuerza Aérea que solamente tiene un contingente 

aproximado de 800 a 1.000 conscriptos, todos voluntarios. Con su porcentaje de 

personal de planta (93,7%), ésta es lejos la fuerza aérea más profesional de América 

Latina. 

 En general, el porcentaje de reclutas en las Fuerzas Armadas chilenas es uno 

de los más bajos del continente y, por ende, el país posee, desde el punto de vista de 

personal, una de las Fuerzas Armadas más profesionalizadas de América Latina y del 

mundo. 

 Se puede afirmar que en Chile estamos en presencia de un servicio militar 

selectivo, que se aplica casi con exclusividad en el Ejército. Aunque desde su origen, el 

servicio militar obligatorio fue considerado principalmente como un agente de 

instrucción pública para toda la población, en la práctica la ley solamente estipuló que 

un número determinado de jóvenes varones ingresara a las filas de las Fuerzas 

Armadas, en calidad de soldados conscriptos. Una idea de servicio militar obligatorio 

universal al estilo europeo, con la incorporación de todos los jóvenes en edad de servir, 

no era lo que los legisladores tenían en mente. Hoy en día sólo uno de cada cinco 

jóvenes de 18 a 19 años es llamado a reconocer cuartel. En la práctica, la 

obligatoriedad del servicio militar es sumamente limitada. 

 El servicio militar obligatorio es selectivo, pues principalmente el Ejército 

escoge, según sus necesidades operacionales, a quienes considera los más 

apropiados de entre los postulantes que tiene a su disposición, los demás son 

descartados. Son preferidos, asimismo, aquellos jóvenes que tengan una más alta 

calificación profesional o que hayan cursado la enseñanza media, ya que se supone 
El Servicio Militar en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 86

que éstos asimilarán mejor y más rápidamente los nuevos conocimientos. La idea del 

Ejército Educador de principios de siglo, que se dedicaba a alfabetizar y formar 

ciudadanos útiles a la sociedad, en la práctica ha sido desechada y reemplazada por 

una lógica que pone más el acento en las necesidades puramente militares. 

La reforma chilena 

A partir de 1990 se ha introducido una serie de medidas de flexibilización, 

producto en parte de la presión de las organizaciones juveniles, en parte de las 

propias iniciativas de las Fuerzas Armadas y de los gobiernos civiles. Éstas han 

estado destinadas tanto a mejorar las condiciones de prestación del servicio militar 

(por ejemplo, la reducción del tiempo de servicio) como a atraer mayor número de 

voluntarios (becas, subsidios, mayor capacitación laboral, etc.). Así se instituyó una 

beca otorgada por el Ministerio de Defensa para concluir los estudios. Sin embargo, 

en 1998 fueron otorgadas solamente 47 de un total de 260 becas disponibles. 

Posiblemente la información entregada al contingente fue insuficiente para que 

hubiera mayor número de postulantes. Asimismo, ese año se otorgaron 9.719 

pasajes aéreos para que los jóvenes destinados a zonas extremas, visitaran a sus 

familiares. Además, con fondos estatales se capacitaron 7.819 reclutas (6.692 del 

Ejército, 977 de la Armada y 150 de la Fuerza Aérea). Esto implica que casi el 30% 

de todo el contingente recibió algún tipo de capacitación laboral. El caso más 

llamativo es el de la Armada que durante el año 2000 capacitó al 100% de su 

contingente de reclutas. Además, 2.935 conscriptos participaron en cursos de 

nivelación de educación básica y 4.445 lo hicieron en cursos de educación media. 

Mediante estos beneficios y con la implementación del sistema de doble 

llamado incorporado en 1997 se ha incrementado la captación de voluntarios. Si en 

1997 solamente el 37% del contingente se presentó en forma voluntaria, esta cifra ha 

crecido con el tiempo. En 1998 fue un 42%, hasta llegar en el 2000 al 68%. 

El gobierno chileno ha decidido recientemente apostar por la total 

voluntariedad del servicio militar. Éste fue el resultado de un foro nacional que el 

Ministerio de Defensa organizó entre mayo y julio del año 2000, con el declarado 

propósito de buscar vías para modernizar el servicio militar obligatorio. En este 

evento inédito participaron representantes de diversas organizaciones estatales, 

políticas, académicas, sociales y religiosas, por cierto también las Fuerzas Armadas. 

Como nunca antes, un evento relacionado con temas de Seguridad y Defensa logró 

concitar tan alta representatividad de la sociedad chilena. 

El resultado práctico de las discusiones se plasmó en un plan de acción del 

gobierno que, en un plazo de varios años, deberá implementar el nuevo modelo 

voluntario que se desea adoptar y que recién en el año 2005 estará plenamente 

vigente. 

Las principales modificaciones que se piensan introducir son las siguientes: 

a) Se hace hincapié en una voluntariedad total del servicio militar sin abdicar de la 

obligatoriedad de rango constitucional y sin introducir la noción de Fuerzas Armadas 

enteramente profesionales. Como lo dijo el Presidente Lagos en la clausura del foro, 

el servicio militar chileno será “voluntario en principio y obligatorio en subsidio”; b) Se 
El Servicio Militar en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 87

elimina la obligatoriedad de inscribirse en los cantones de reclutamiento y se 

reemplaza por una inscripción automática por el solo hecho de nacer en Chile. La 

DGMN tendrá como tarea la publicación anual de la nómina de jóvenes que cumplen 

18 años de edad; c) Se mejora la objetividad de la selección mediante un sorteo 

público de carácter nacional, público, apelable y proporcional, según la 

proporcionalidad poblacional etárea de cada comuna. Con esto se pretenden 

eliminar las diversas formas extra legales que existían para evitar el cumplimiento del 

servicio militar, tales como influencias políticas o amicales. Para dicho objeto se 

crearán varias instancias nuevas. La más importante es una Comisión Nacional de 

Selección, aunque todavía no hay una noción clara sobre su composición, que 

verificará todo el proceso, comisiones de selección del contingente a nivel local y un 

Tribunal Especial de Acreditación que hará las veces de tribunal de apelación; d) Se 

establece que la prestación del servicio militar sólo se efectuará al año siguiente en 

que se cumplan los 18 años de edad, protegiendo claramente a los menores de 

edad, y que las mujeres podrán presentarse como voluntarias. Para ello las tres 

ramas castrenses propondrán los cupos disponibles; e) Se propone la introducción 

de la educación cívica y de los derechos humanos en la preparación pedagógica de 

los instructores de los conscriptos, y se anuncia que se incorporarán temas de la 

Defensa en la malla curricular del sistema educacional, con el objeto último de captar 

suficiente número de voluntarios para el sistema; f) Finalmente, se propone la 

confección de un Reglamento de Disciplina Específico para Soldados Conscriptos de 

las Fuerzas Armadas y una Cartilla de Derechos y Deberes del Soldado Conscripto. 

Aunque la iniciativa gubernamental ha sido bien recibida por todos los 

sectores, muchos han criticado el largo tiempo que se ha tomado la autoridad para 

poner en práctica su nuevo modelo. Tampoco ha gustado que la iniciativa no se haga 

cargo de la objeción de conciencia ni del tema de los maltratos contra reclutas. El 

gobierno se ha defendido señalando que incluirá la objeción de conciencia en una 

futura reforma constitucional. Tampoco hay nada sobre la regionalización de la 

conscripción. Si se considera que solamente el 31,2% de los conscriptos realiza el 

servicio dentro de su región de origen, el problema es bastante preocupante en un 

país con una geografía muy especial. Es muy común que miles de reclutas deban 

servir en lugares incluso hasta 2.000 kilómetros de sus casas. La nueva propuesta 

tampoco hace referencia al número de conscriptos necesarios para las Fuerzas 

Armadas chilenas ni hace ningún esfuerzo para fomentar esta importante discusión 

que queda circunscrita exclusivamente al ámbito castrense. 

Por último, la nueva iniciativa gubernamental tampoco abandona del todo la 

idea de un servicio social sustitutorio, aunque lo deja como una tarea pendiente para 

el futuro, en un evidente contrasentido con la política oficial de priorizar la 

voluntariedad por sobre la obligatoriedad. En un documento oficial se plantea la 

necesidad que el Estado cree a futuro suficientes puestos de servicio o modalidades 

de prestación de servicio para acoger a todos los jóvenes ciudadanos que no son 

voluntarios o no han sido sorteados para el servicio militar y que no cumplen un 

deber ciudadano de servicio a la nación. De hecho, las palabras del Ministro de 

Defensa, Mario Fernández, pronunciadas al inicio del Foro Nacional, estaban en la 
El Servicio Militar en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 88

misma perspectiva: “Un principio imprescindible de preservar: cada uno de los 

individuos que nace en esta nación tiene un deber solidario para con ella que ha de 

materializarse de alguna forma. Es cierto que en la actualidad no se impone a los 

jóvenes que resultan exentos del Servicio Militar ninguna obligación para cumplir ese 

deber solidario y, por tanto, debemos propender a que ello no siga así. Aparte de 

solidario con la propia nación, eso sería simplemente justo. Pero también es cierto 

que la renuencia al Servicio, incluso en la forma de objeción de conciencia, no puede 

traducirse en la cancelación del deber solidario con la sociedad. Éste es un principio 

básico de la vida colectiva organizada como país”. 

A diferencia de otros países, la reforma chilena se presenta como un proceso 

gradual y elaborado en un clima de diálogo y respeto mutuo, tratando de alcanzar 

altos grados de consenso social. Sin embargo, tampoco responde a las principales 

interrogantes sobre la conscripción en un escenario político-estratégico cambiante. 

De hecho, su único aporte concreto es apostar por el voluntariado, pero sin renunciar 

al carácter obligatorio. Con esto y en una forma bastante acomodaticia, se pretende 

conseguir modernizar el sistema con una ínfima inversión en recursos y sin variar las 

características de la conscripción tradicional. Aunque parezca obvio decirlo, el 

contingente de voluntarios provendrá seguramente de los sectores menos 

favorecidos socialmente, motivado por una subsistencia segura y los incentivos 

materiales, principalmente la capacitación laboral. Sin embargo, se mantendrán las 

mismas iniquidades denunciadas, porque los pobres seguirán siendo quienes sirvan 

en las filas. Demás está decir que la calidad militar de dichos conscriptos no 

mejorará sustancialmente. 

Cuando ya se ha cumplido un siglo de la instauración del servicio militar 

obligatorio los países latinoamericanos se ven enfrentados a los desafíos de la 

globalización y de su inserción en este proceso. Obviamente que ninguno quiere o 

puede quedarse fuera de esta tendencia y, por lo mismo, están obligados a realizar 

las adecuaciones que sean necesarias. En materia de conscripción, nuestra región 

tiene pocas alternativas. A mayor abundamiento, sólo tres aparecen como las más 

plausibles. 

La primera alternativa es caer en la tentación de democratizar la conscripción 

obligatoria creando un servicio social que equipare la carga que implica para unos 

600.000 jóvenes latinoamericanos cada año la realización del servicio militar. Esto 

significaría ampliar el deber cívico de la juventud con el Estado y probablemente 

también introducir un sistema de objeción de conciencia, con el consiguiente gasto 

monetario para toda la sociedad. 

En este plano, cabe pronunciarse sin ambivalencias sobre la carga que 

recae sobre un pequeño sector de la juventud que debe cumplir con la conscripción. 

Como se sabe, no equivale a más del 20% de la base de conscripción—los 

porcentajes pueden variar levemente de país en país—sin tener en cuenta a las 

mujeres. Sumadas ellas, es solamente un 10% de cada generación. Plantear 

seriamente ampliar la noción de deber solidario o esta carga cívica o su equivalente 

hacia el Estado al resto del 90% de cada generación juvenil—de otro modo se 

seguirían reproduciendo las iniquidades que siempre se han criticado—parece 
El Servicio Militar en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 89

claramente un despropósito porque dicha empresa, por las magnitudes que debiera 

tener, implicaría un empleo muy poco efectivo de los recursos públicos. Aunque 

podría resultar útil que los jóvenes mostraran mayores grados de compromiso en la 

tarea de desarrollar su propio país, hay que considerar que los sentimientos de 

solidaridad no se consiguen por decreto y que, por último, es una materia que no 

tiene nada que ver con la Defensa y la capacidad que el Estado debe desarrollar 

para producir disuasión. 

Para efectos prácticos hay que considerar que el principio de solidaridad, por 

muy altruista que sea, se enfrenta al de la profesionalización o especialización. Es 

decir, con la modernidad y la acelerada tecnificación de los sistemas de armas se 

hace imposible practicar adecuadamente el principio de la solidaridad. Un buen 

ejemplo son las armadas y fuerzas aéreas modernas—incluidas por cierto las 

latinoamericanas—que prácticamente han prescindido de conscriptos. Además, la 

función justicia, la de relaciones exteriores o la función policial de proveer orden 

interno son tareas fundamentales e indelegables del Estado y nadie pensaría en 

convertirla en un servicio obligatorio para adolescentes. 

En caso contrario, nuestros países se verían en la obligación de transitar por 

los tortuosos caminos de instalar un servicio social equiparable al servicio militar en 

tiempo y sacrificio, experiencia que ya han hecho otras naciones con resultados 

diversos. 

La segunda alternativa es la tentación de seguir flexibilizando el servicio 

militar obligatorio mediante incentivos materiales y mayor capacitación laboral, en el 

convencimiento que estos beneficios puedan lograr captar voluntarios, preparando a 

los futuros contingentes para una guerra de masas en una era de la tecnología y el 

conocimiento. Lo más grave es que la mayoría de los países de la región persisten 

en hacer más de lo mismo y se autolimitan a no innovar, los menos -principalmente 

Argentina- ya han desechado la conscripción obligatoria y han introducido la noción 

de Fuerzas Armadas completamente profesionales. La persistencia en la 

conscripción obligatoria implicaría apostar por un modelo en disolución, que no reúne 

las condiciones para las necesidades militares del presente ni del futuro y que no 

cuenta con la mínima legitimidad social para ser aceptado como una forma adecuada 

para servir al país y proporcionar una adecuada disuasión. 

La tercera alternativa es una opción de futuro que implica terminar 

dignamente con cien años de servicio militar obligatorio y pasar a un modelo propio 

del nuevo siglo, lo que permitiría a la región latinoamericana avanzar a formas 

superiores de organización que no pueden ser otras que unas Fuerzas Armadas 

profesionales, probablemente más pequeñas y tecnificadas que las presentes, 

preparadas para producir disuasión y en condiciones para ser utilizadas en la amplia 

gama de tareas que surgen de la globalización y los nuevos compromisos que está 

adquiriendo el Estado moderno. 

En el caso de las Fuerzas Armadas chilenas, precisamente por su 

trayectoria, formación y peso específico del contingente de reclutamiento, son las 

instituciones militares más cercanas de nuestra región a unas Fuerzas Armadas 
El Servicio Militar en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 90

completamente profesionales. Con ello se podrían superar los escollos y amarres 

que está produciendo un sistema de reclutamiento que inicialmente fue un gran 

avance social, pero ahora se ha convertido en una reliquia y un freno al progreso. 

Terminaría con ello la gran paradoja de tener unas Fuerzas Armadas con una 

oficialidad y un cuadro permanente de alta calidad y a la altura de sus homólogos 

más sofisticados, pero que son complementadas con una base de reclutas sin 

ninguna experiencia previa, no siempre con una escolaridad ni preparación a la 

altura de los nuevos sistemas de armas, y que por lo general tampoco volverán a 

verse confrontados nuevamente con las cuestiones militares. Cualquier observador 

imparcial deberá concluir que lo anteriormente descrito representa una anomalía e 

incluso una seria vulnerabilidad para la seguridad y defensa de nuestras naciones. 

Hay que tener presente que no se trata de una cuestión partidista o 

ideológica. El tema de la conscripción es precisamente una inquietud absolutamente 

transversal que supera largamente concepciones político-ideológicas determinadas. 

No es casualidad que, en el ejemplo chileno, prácticamente todos los programas de 

las candidaturas presidenciales presentados a la reciente elección de diciembre de 

1999 (segunda ronda en enero del 2000) hayan coincidido en que el sistema 

requiere de cirugía mayor. 

El propio Ejército chileno, a través del Centro de Estudios e Investigaciones 

Militares (CESIM), adelantándose a los acontecimientos, ha encomendado estudios 

para la modernización del servicio militar, implementando, por ejemplo, un sistema 

mixto con conscriptos y soldados profesionales para determinadas zonas sensibles 

del territorio. Así, por ejemplo, el actual subdirector del Centro, coronel José Gaete, 

afirmó que ”el país en lo inmediato no podría acceder a una profesionalización total 

de su Ejército, por los altos costos que ello significaría (...) Sin embargo, 

compulsados los datos estudiados con otros factores relacionados, se estima que se 

podría acceder a un sistema de profesionalización parcial”. En términos similares se 

expresó el director de Operaciones del Ejército, mayor general Carlos Molina, al 

señalar que ”considerando las estadísticas de las últimas convocatorias, que reflejan 

un importante aumento en la voluntariedad ciudadana, podemos establecer la 

posibilidad de una variante al actual procedimiento en el sentido de dotar a las 

unidades de regiones extremas con una parte importante de contingente voluntario 

procedente de las propias regiones como de las centrales, sobre la base de mejores 

incentivos que aquellos que forman parte de los estímulos generales, por ejemplo 

mejores ingresos económicos; una mayor permanencia en las dotaciones militares, a 

fin de hacer uso de las franquicias propias de esas zonas, o mejores posibilidades de 

acceder a la carrera de las armas, cumpliendo las exigencias propias de las escuelas 

correspondientes”. 

A modo de resumen, hay que decir que en el tema de la conscripción el 

verdadero tema de fondo es el tipo de Fuerzas Armadas que necesitan nuestros 

países. Esto está definido por el tipo de guerras que habrá que combatir en el futuro, 

las condicionantes que nos impone nuestro entorno más próximo y también mundial, 

y las capacidades presupuestarias y humanas con las que se cuenta para dicha 
El Servicio Militar en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 91

misión. Despejadas estas incógnitas, se podrá abocar a analizar más directamente la 

cuestión de la conscripción. 

En todo caso, respecto de la conscripción cabe afirmar que es un producto 

del siglo XVIII que debía servir para una guerra terrestre de masas, con el empleo 

intensivo de reservas y una baja utilización de tecnología. En la realidad 

latinoamericana, originalmente el servicio militar obligatorio también fue concebido 

como una prolongación de la escuela pública en países con altos índices de 

analfabetismo, una realidad que ha cambiado radicalmente en nuestros días. 

Otro elemento que muestra la obsolescencia del modelo actual son los 

profundos cambios experimentados en el mundo en materia de seguridad y defensa. 

Y en el caso de nuestra región, varios países se han plegado a la tendencia mundial 

de eliminar la conscripción obligatoria y reducir numéricamente sus fuerzas militares. 

El más reciente ha sido el Perú que, pese a sus dificultades internas, está 

haciendo progresos en esa dirección. Quedará por verse si éstos se consolidan o se 

produce una involución a la situación anterior. Esto dependerá no solamente de los 

recursos financieros necesarios para consolidar el nuevo servicio militar voluntario, 

sino también si las nuevas autoridades políticas asumirán en su totalidad el desafío 

de la reforma del sistema de Defensa del país. 

A todas luces parece obvio coincidir en que el servicio militar obligatorio es 

un sistema anacrónico. Despejado ese punto, que para muchos se ha convertido en 

una suerte de dogma inamovible, se podrá comenzar recién a pensar en cómo se 

estructurarán la seguridad y la defensa de los próximos años, sin conceptos 

preestablecidos, sin dogmas, sin tabúes, de cara al futuro y dando cuenta de las 

nuevas realidades en que nos toca vivir. 
El Servicio Militar en Chile 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 92

Bibliografía 

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del nuevo modelo de servicio militar en Chile, Ministerio de Defensa Nacional, 

Santiago, 2000. (inédito). 

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Fuerzas Armadas, Santiago, 24 de Marzo de 2000. 

Maldonado Prieto, Carlos, “Se debilitan el servicio militar obligatorio y la injerencia 

castrense en la política de América Latina”, Raíces Latinas, Revista cultural 

trimestral, Año I, N° 2, Osaka, Primavera de 1998, pp. 70-74. 

Maldonado Prieto, Carlos, “Los dilemas de la conscripción latinoamericana”, Serie 

Enfoques, Centro Paraguayo Para la Promoción de la Libertad Económica y de la 

Justicia Social (CEPPRO), Asunción, Julio 2000, pp. 55-63. 

Martin, Carlos; Emilio Meneses y Patricio Valdivieso, El servicio militar obligatorio 

en Chile: Fundamentos y motivos de una controversia, Santiago, 2000. (inédito). 

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Molina Johnson, Carlos (mayor general), “Un servicio militar para el siglo XXI. La 

visión del Ejército”, Memorial del Ejército de Chile, N° 464, Santiago, 2000, pp. 

103-110. 
Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 93

Presente y Futuro del papel de las Fuerzas 

Armadas Mexicanas 

Aproximación al debate sobre el rol del instrumento 

militar en la democracia 

Marcos Pablo Moloeznik 

Profesor - Investigador 

Universidad de Guadalajara, México

Introducción 

Este artículo pretende dar cuenta del tradicional papel que desempeñan 

las Fuerzas Armadas Mexicanas y, en particular, discutir sobre su cada vez 

mayor intervención en misiones y funciones que se corresponden con la 

seguridad interior y pública, en el marco de la democracia y el Estado de 

Derecho. 

Subyace un interés que responde a los resultados de las más recientes y 

confiables encuestas y sondeos de opinión realizados en México, que reconocen 

en la inseguridad pública uno de los principales problemas y demandas 

ciudadanas.1

 Se trata de un sentimiento generalizado de indefensión social que 

pone de manifiesto que las amenazas a la seguridad son internas, a saber: 

• impunidad: se estima que, de cada 100 delitos que llegan a conocimiento 

de las autoridades, sólo se resuelven cuatro; y sólo dos de cada 10 personas 

declaradas culpables de un crimen reciben una pena que implica pasar 

tiempo en prisión. La impunidad se presenta así como el principal factor 

criminógeno, ya que la probabilidad de que se investigue, se resuelva un 

delito y se sancione efectivamente al transgresor es muy baja.2

 

1

 Ver; entre otras, Encuesta Trimestral del Periódico Reforma; Encuesta Pulso sociopolítico de la 

población, del Grupo Financiero BANAMEX-ACCIVAL; Latinobarómetro a cargo de la empresa 

Mori; y la Encuesta Mundial de Valores, coordinada por la Universidad de Michigan. 

2

 Cabe destacar, además, el denominado “delito negro”, es decir aquél que no llega a 

conocimiento de las autoridades, y que de conformidad con los resultados de una encuesta 

llevada a cabo por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), se estima en 69 de 

cada 100 delitos que se cometen en la República Mexicana por no ser denunciados. Ver; UNAM, 

Instituto de Investigaciones Sociales, Unidad de Violencia Social, Encuesta sobre Percepción 

Social y Seguridad Pública, México, 30 de octubre de 2000. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 94

• corrupción: asimismo, de acuerdo con el último Informe de la organización 

no gubernamental Transparencia Internacional, el Índice de Percepción de la 

Corrupción para el caso mexicano fue para 1999 de 3.4. 

Índice de Percepción de la Corrupción 

(países seleccionados) 

País Calificación

Dinamarca 10 

Finlandia 9.8 

Nueva Zelanda 9.4 

Suecia 9.4 

Canadá 9.2 

Islandia 9.2 

Singapur 9.1 

Holanda 9.0 

Alemania 8.0 

Estados Unidos 7.5 

Chile 6.9 

Japón 6.0 

Costa Rica 5.1 

Sudáfrica 5.0 

Italia 4.7 

Perú 4.5 

Uruguay 4.4 

Brasil 4.1 

El Salvador 3.9 

Corea del Sur 3.8 

Filipinas 3.6 

Zambia 3.5 

Bielorrusia 3.4 

China 3.4 

Letonia 3.4 

México 3.4

Senegal 3.4 

Guatemala 3.2 

Nicaragua 3.1 

Argentina 3.0 

Colombia 2.9 

India 2.9 

Venezuela 2.6 

Rusia 2.4 

Paraguay 2.0 

Honduras 1.8 

Indonesia 1.7 

Nigeria 1.6 

Camerún 1.5

Fuente: Transparencia Internacional, Berlín, octubre de 1999; el subrayado es nuestro. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 95

La corrupción alimenta y favorece la impunidad. Y las Fuerzas Armadas no 

escapan a este riesgo, como lo demuestran tanto el caso del general de 

división José de Jesús Gutiérrez Rebollo, quien fuera hasta principios de 

1997 comisionado del Instituto Nacional para el Combate a las Drogas; y, 

más recientemente, el de los generales Francisco Quirós Hermosillo y Mario 

Arturo Acosta Chaparro, también aprehendidos y procesados por delitos de 

narcotráfico. La corrupción trasciende, sin embargo, al instituto armado: es 

un cáncer que afecta a los poderes públicos y al tejido social en su conjunto. 

• crimen transnacional organizado: este escenario es marcadamente 

propicio para las actividades ilícitas de la delincuencia transnacional 

organizada que no respeta soberanía ni fronteras nacionales. En México su 

principal accionar se centra en el tráfico ilegal de armas; la producción, 

tráfico, distribución y venta de drogas;3

 tráfico de personas 

(indocumentados); robo de vehículos y robo de mercancía a transportes. 

Esta situación se agrava más si se tiene en cuenta la posición relativa de 

México, al compartir poco más de 3,000 kilómetros de frontera terrestre con 

un mercado de consumo y meta de emigrantes tan importante como el 

estadounidense. 

Y si para tratadistas de la talla de Sergio Aguayo “la seguridad es la 

esencia de una nación, ya que la labor primordial de un Estado descansa en 

brindar seguridad a los ciudadanos y a la nación misma”,4

 probablemente 

México se encuentre ante una situación de crisis del Estado-Nación, puesto que 

no es capaz siquiera de garantizar estándares mínimos de seguridad a su 

población. 

Dicho en otros términos y siguiendo a Max Weber: “[Un] Estado es una 

comunidad humana que reclama (exitosamente) el monopolio del uso legítimo 

de la fuerza física dentro de un territorio dado”.5

 No obstante, en materia de 

seguridad existe un orden jerárquico que habla de diferentes niveles o 

dimensiones que responden al concepto de amenaza definido e identificado por 

el poder público responsable de velar por la seguridad. 

 

3

 México ya debe ser considerado un país de consumo de estupefacientes; Ver, Instituto Nacional 

de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), Encuesta Nacional sobre Adicciones, 

Aguascalientes, 1999. 

4

 Aguayo Quezada, Sergio, Conferencia magistral sobre Seguridad Nacional, auditorio Adalberto 

Navarro Sánchez, Departamento de Estudios Políticos del Centro Universitario de Ciencias 

Sociales y Humanidades, Universidad de Guadalajara, viernes 16 de junio de 2000. 

5

 Weber, Max, “Politics as a Vocation”; en, Gerth, H-H. & Wright Mills, C. <Eds.>, “From Max 

Weber: Essays in Sociology”, New York and Oxford, Oxford University Press, 1946, pág. 78. 

(subrayado en el original) 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 96

I. Breves consideraciones sobre la ambigüedad y complejidad del 

concepto de seguridad 

De ahí que convenga, en primer lugar, detenerse y clarificar las 

diferentes acepciones del término seguridad. 

• seguridad nacional: situación en la que un Estado se considera 

resguardado contra agresiones militares, presiones políticas o coerciones 

económicas significativas, para obtener con ello libertad de acción que le 

permita proseguir con su propio desarrollo y progreso. 6

 

La seguridad nacional es, en otras palabras, aquella que tiene por objeto 

preservar los intereses vitales de la Nación, es decir, aquellos que se 

encuentran consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos 

Mexicanos. En tanto que el principal instrumento coercitivo que detenta el 

Estado para hacer frente a las amenazas a la seguridad nacional son sus 

Fuerzas Armadas; en México, Ejército y Fuerza Aérea que integran la Secretaría 

de la Defensa Nacional, y Armada que conforma la Secretaría de Marina. 

Evidentemente, el proceso de globalización tiene también su impacto 

sobre al sector defensa. De esta manera, el Plan Nacional de Desarrollo 1995–

2000 identifica las denominadas “amenazas modernas a la seguridad nacional”

que, de acuerdo con el documento rector del desarrollo, son el narcotráfico, el 

lavado de dinero, el tráfico ilegal de armas y el terrorismo. 

• seguridad interior: situación de un orden nacional en que los poderes 

públicos son respetados, como instituciones y en las personas que los 

encarnan, con la adecuada defensa del régimen, de los derechos 

fundamentales de los ciudadanos, de la paz social y la tranquilidad pública. 

La rebelión, la sedición, los desórdenes públicos, los atentados y desacatos 

contra la autoridad configuran, entre otros, el repertorio penal de las 

manifestaciones hostiles a esta clara atmósfera civil. 7

 

La misma se concibe como una categoría intermedia entre la seguridad 

nacional y la seguridad pública, que en algunos países se define como situación 

de conmoción interior e inestabilidad social y que, aunque preocupante, no 

reviste todavía la gravedad como para ser considerada una amenaza a los 

intereses permanentes de la nación. Tratándose de los países centrales, el 

Estado cuenta con las denominadas fuerzas de seguridad (especie de policía 

militarizada) para enfrentar y neutralizar fenómenos que rebasan la capacidad 

preventiva y reactiva de las fuerzas policiales. En el caso de México, su Ley 

Fundamental contempla como medios punitivos tanto a la Guardia Nacional (que 

 

6

 Organización de Naciones Unidas (ONU), Informe del Secretario General, “Concepts of 

Security”, New York, 1986, pág. 2 

7

 Ver; Cabanellas de Torres, Guillermo <Director>, Dicccionario Militar (Aeronáutico, Naval y 

Terrestre), Tomo VI, pág. 100, Buenos Aires, Editorial Claridad, 1983. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 97

sólo opera como tal en Oaxaca y Guanajuato) como a las propias Fuerzas 

Armadas. 

• seguridad pública: función a cargo del Estado que tiene como fines 

salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar 

las libertades, el orden y la paz públicos.8

 Esto es, la seguridad pública es 

aquella que persigue: 

-proteger y respetar la vida, la integridad corporal, la dignidad y los derechos de 

las personas así como de sus bienes. 

-mantener el orden y la tranquilidad pública. 

-velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos y disposiciones 

administrativas vigentes. 

-promover y coordinar los programas de prevención de delitos e infracciones a 

las leyes y reglamentos. 

-combatir las causas que generan la comisión de delitos y conductas 

antisociales, y desarrollar políticas, programas y acciones para fomentar en la 

sociedad, valores culturales y cívicos que induzcan al respeto a la legalidad. 

-establecer los mecanismos de coordinación con el Ministerio Público, para 

apoyarlo en la investigación y persecución de los delitos y de los delincuentes. 

-brindar auxilio a los grupos vulnerables y a las víctimas de hechos delictuosos. 

Mientras que para dar cumplimiento a estos objetivos, las fuerzas 

policiales, corporaciones o cuerpos de seguridad pública constituyen la 

institución que busca tanto prevenir como disuadir la criminalidad. 

Cabe destacar que en la mayoría de los países existe una clara 

diferenciación entre la defensa nacional y la seguridad pública e interior.9

 La 

primera tarea recae sobre las Fuerzas Armadas, en tanto que la segunda sobre 

las policías y fuerzas de seguridad, respectivamente. Estas dos últimas, por su 

propia naturaleza y carácter, tienden a depender de los ministerios del Interior o 

Secretarías de Gobierno, responsables de la buena convivencia nacional. 

Esto se observa con mayor claridad en los países desarrollados, donde 

se sostiene que el primer y principal objeto de un ejército es la defensa contra 

enemigos externos;10 y se considera que el poder armado es simplemente una 

 

8

 Artículo 3 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de 

Seguridad Pública; en, Diario Oficial de la Federación, México, 11 de diciembre de 1995. 

9

 Ver; por ejemplo, Murray, Douglas J. & Viotti, Paul R., “The Defense Policies of Nations” (A 

Comparative Study), Baltimore and London, The Johns Hopkins University Press, Third Edition, 

1994. 

10 Cabe citar la ya clásica obra de Stern, Frederick Martin, “El Ejército Ciudadano”, Biblioteca del 

Oficial, Volumen 509, Buenos Aires, Círculo Militar, mayo de 1961, página 33. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 98

herramienta del gobierno, un instrumento de la política. Por lo tanto, 

normalmente el tipo de fuerzas militares que posee un país está íntimamente 

relacionado con el tipo y objetivos de su gobierno, es decir, con su proyecto de 

nación. 

Para el caso latinoamericano, algunos expertos identifican una serie de 

misiones militares que van más allá de las agresiones externas, tales como: 

Espectro de las Misiones Militares de las Fuerzas Armadas 

Latinoamericanas

Fundamentales

* Defender fronteras soberanas, zonas marítimas y el espacio aéreo 

* Controlar los movimientos insurgentes 

Subsidiarias

* Contribuir al desarrollo nacional sin competir con los civiles en actividades que 

éstos pueden llevar a cabo 

* Coadyuvar con las autoridades civiles a preservar los recursos naturales y a 

combatir la contaminación ambiental 

* Proveer apoyo para enfrentar desastres naturales, mantener la paz 

internacional y participar modestamente en operaciones multinacionales tales 

como Escudo del Desierto y Tormenta del Desierto 

* Erigirse como un símbolo de nacionalidad y soberanía 

* Asesorar a las autoridades civiles y a instituciones regionales e internacionales 

tales como la Organización de Estados Americanos (OEA) y las Naciones 

Unidas (ONU) en aspectos técnicos de la resolución de conflictos 

internacionales y verificación de acuerdos sobre control de armamentos 

*Ayudar a las autoridades policiales en los esfuerzos contra el narcotráfico

Fuente: Marcella, Gabriel "Guerreros en tiempos de paz: misiones futuras de las fuerzas armadas 

latinoamericanas, un ensayo exploratorio"; en, Lima, Organización de Naciones Unidas (ONU), 

Centro Regional de la ONU para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe, 

1994. 

Recapitulando, a la luz de las diferentes dimensiones y alcances de la 

seguridad, se pone de relieve la complejidad de un asunto que en última 

instancia es de naturaleza social, pero que en manos del aparato estatal puede 

y suele ser—tal como lo demuestra la historia—ambiguo y políticamente 

peligroso para sus propios destinatarios, los ciudadanos. 

II. Presente y Futuro del papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

En el caso de México, al consagrarse en su Constitución General la 

misión del ejército, la marina de guerra y la fuerza aérea, la seguridad nacional 

descansa en dos componentes o pilares: la seguridad interior y la defensa 

exterior de la Federación.11 Esta doble vertiente se ve reflejada en la 

 

11 Fracción VI del Artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 99

participación de las Secretarías de la Defensa Nacional y Marina en el Gabinete 

de Seguridad Nacional, por un lado, y en el Consejo Nacional de Seguridad 

Pública, por otro: 

Gabinete especializado de Seguridad Nacional 

de la Oficina de la Presidencia de la República

Secretaría de Gobernación 

Secretaría de Relaciones Exteriores 

Secretaría de la Defensa Nacional 

Secretaría de Marina 

Procuraduría General de la República

Fuente: Diario Oficial de la Federación, México, 5 de junio de 1992. 

Además, el ordenamiento jurídico vigente le confiere a las Fuerzas 

Armadas de México las siguientes misiones y funciones: 

• defender la soberanía, independencia e integridad territorial de la Nación 

• ejercer la soberanía en aguas territoriales, así como la vigilancia de las 

costas del territorio, vías navegables, islas nacionales y la zona económica 

exclusiva 

• cooperar en el mantenimiento del orden constitucional del Estado Mexicano y 

en la preservación de sus instituciones democráticas (vg. lucha 

contrainsurgente) 

• proteger instalaciones estratégicas para la seguridad y la economía 

nacionales 

• formar parte y participar en el Sistema Nacional de Protección Civil 

• realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país 

• coadyuvar con el Ministerio Público en el combate al terrorismo, contrabando, 

tráfico ilegal de personas, armas, estupefacientes y psicotrópicos en los 

términos de las disposiciones legales aplicables 

• garantizar la Seguridad Interior 

• proteger el tráfico marítimo, fluvial y lacustre en la jurisdicción federal y donde 

ordene el Mando Supremo 

• efectuar operaciones de búsqueda, rescate y salvamento en la mar, así como 

en aguas interiores y en todas aquellas en las que le corresponda ejercer su 

jurisdicción 

• generar inteligencia y 

• llevar a cabo la planeación Militar 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 100

2.1. Militarización de la Seguridad Pública 

De las misiones y funciones enumeradas, destaca una tendencia 

insoslayable: la cada vez más activa participación directa de las fuerzas 

armadas en tareas propias de las policías y fuerzas de seguridad. 

Tal vez la respuesta resida tanto en la magnitud de la tarea (de acuerdo 

con la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad Pública, de 1993 a 

la fecha, se verifica una tasa anual de crecimiento de la criminalidad del 6%), 

como en las capacidades y restricciones para hacer frente a aquella: 125,000 

efectivos policiales, de los cuales, siguiendo a la misma fuente, la mitad tiene 

inconclusa o, como mucho, finalizada la primaria. 

La propia realidad impone la participación de los militares en la materia, 

ya que “[e]n México los militares sirven de paliativo para solucionar 

temporalmente los problemas causados por la ausencia de una burocracia 

administrativa y de liderazgo policial, así como por el favoritismo político; en este 

país, la policía tiene una reputación negativa, debida a la casi inexistencia de 

formación de sus miembros, a su ineficiencia y a la corrupción.” 12

Este fenómeno, cuyo corolario puede sintetizarse en que en México el 

crimen sí paga, propició la creación de una nueva estructura en el seno de la 

Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), la llamada Coordinación de 

Seguridad Pública que, en palabras de mandos superiores militares, “llevará un 

seguimiento puntual sobre el desarrollo de la seguridad pública en el país”; en 

principio, a través del estrecho contacto de las zonas militares con los consejos 

de seguridad estatales, encargados de la coordinación, planeación y supervisión 

del Sistema Nacional de Seguridad Pública en sus respectivos ámbitos de 

gobierno. 13 

De conformidad con la más reciente rendición de cuentas del titular del 

Poder Ejecutivo de la Federación, 14 “En el marco de la estrategia nacional de 

seguridad pública, el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada de México 

fortalecieron los mecanismos de cooperación y coordinación interinstitucional 

para el intercambio de información y desarrollo de actividades conjuntas 

vinculadas a la seguridad pública”, incluyendo aspectos como la 

profesionalización, adiestramiento y evaluación de personal policial, reparación 

de armamento, e instalación del Sistema Nacional de Telecomunicaciones de 

Seguridad Pública. En ese tenor, y siguiendo la misma fuente, como resultado 

 

12 Rico, José María, “Justicia Penal y Transición Democrática en América Latina”, México, Siglo 

XXI Editores, 1997, pág. 86 

13 Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad 

Pública, Diario Oficial de la Federación, México, 11 de diciembre de 1995. 

14 “Participación de las Fuerzas Armadas en la seguridad pública y en el combate al narcotráfico”; 

en, Zedillo Ponce de León, Ernesto, Sexto Informe de Gobierno (Avances y Retos de la Nación), 

México, 1° de septiembre de 2000 (www.presidencia.gob.mx) 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 101

de los acuerdos establecidos en las reuniones del Consejo Nacional de 

Seguridad Pública, especialistas militares aplicaron exámenes de confianza a 

7,073 mandos medios y superiores de diversas corporaciones policiales y de 

habilidades psicomotrices a 45,370 policías preventivos y custodios. 

También se integraron y activaron 92 bases de operaciones mixtas 

constituidas por personal de la Procuraduría General de la República, de la 

Policía Federal Preventiva, de las Procuradurías Generales de Justicia y 

Direcciones de Seguridad Pública de los Estados, de las Policías Municipales y 

de la propia Secretaría de la Defensa Nacional, con la consigna de combatir los 

delitos de alta incidencia e impacto social. Esta medida se suma a la 

transferencia operativa de 4,150 elementos militares en apoyo de la Policía 

Federal Preventiva, dependiente de la Secretaría de Gobernación. 15

2.1.1. Legitimidad

Esta decisión, cuyo significado no es otro que el de la activa participación 

de las Fuerzas Armadas en tareas del ámbito de la seguridad pública ha sido—

de acuerdo con los sondeos de opinión citados—bien acogida por la población, 

al gozar del consenso y la aceptación de las grandes mayorías nacionales. 

Se trata de la tendencia a la militarización de la seguridad pública, 

consecuencia tanto de la ausencia de profesionalismo de las policías como de 

las pobres actuaciones ministeriales, es decir, de su propia ineptitud, corrupción 

e impunidad, así como de la cultura política e idiosincrasia de la región en la que 

se inserta México. 

En este marco, en lo que concierne a la percepción que tiene la 

población sobre la corrupción, para la Secretaría de Gobernación ocupan el 

primer lugar las policías judiciales estatales, seguidas por la policía judicial 

federal y en tercer orden las policías preventivas; en contraste, sólo el 24.9% en 

promedio considera que entre los militares existe mucha corrupción. 16 Por lo 

tanto, en México las Fuerzas Armadas constituyen la única institución 

fundamental de la República que conserva una imagen pública positiva. 

2.1.2. Legalidad

También el marco normativo permite empeñar efectivos militares en 

tareas de seguridad ciudadana, ya que el Artículo 12 de la Ley General que 

Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad 

Pública integra a los titulares de las Secretarías de la Defensa Nacional y de 

Marina en la instancia superior de coordinación del Sistema, el Consejo Nacional 

de Seguridad Pública. 

 

15 Vid Supra; Presidencia de la República, Sexto Informe de Gobierno. 16 Ver, Primera Plana del Periódico Reforma, Jalisco Semanal, No 23, Guadalajara, México, del 26 

de enero al 1o de febrero de 1998. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 102

Esto significa que las Fuerzas Armadas Mexicanas pueden desempeñar 

funciones propias de los cuerpos de seguridad pública, en virtud de cinco Tesis 

del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al establecer que las 

tres fuerzas “pueden participar en acciones civiles a favor de la seguridad 

pública, en auxilio de las autoridades civiles, sin necesidad de la declaratoria de 

suspensión de garantías individuales”: 17

- Ejército, Fuerza Aérea y Armada. La determinación de cuáles son sus 

funciones, exige el estudio sistemático de la Constitución y, por lo 

mismo, la comprensión de las garantías individuales y de la seguridad 

pública, conforme al régimen jurídico vigente. 

- Ejército, Fuerza Aérea y Armada. Si bien pueden participar en acciones 

civiles en favor de la seguridad pública, en situaciones que no se 

requiera suspender las garantías, ello debe obedecer a la solicitud 

expresa, fundada y motivada, de las autoridades civiles a las que 

deberán estar sujetas, con estricto acatamiento a la Constitución y a las 

leyes. 

- Ejército, Fuerza Aérea y Armada. Pueden actuar acatando órdenes del 

Presidente, con estricto respeto a las garantías individuales, cuando sin 

llegarse a situaciones que requieran la suspensión de aquellas, hagan 

temer, fundadamente, que de no enfrentarse de inmediato sería 

inminente caer en condiciones graves que obligarían a decretarla. 

- Ejército, Armada y Fuerza Aérea. Su participación en auxilio de las 

autoridades civiles es constitucional (interpretación del Artículo 129o de la 

Constitución). 

- Seguridad Pública. La participación de los Secretarios de la Defensa 

Nacional y de Marina en el Consejo Nacional de Seguridad Pública, no 

viola el Artículo 21o Constitucional. 

De manera tal que, para el máximo Tribunal mexicano, el instituto 

armado está constitucionalmente facultado para actuar en materias de 

seguridad pública en auxilio de las autoridades competentes. Incluso, “no es 

indispensable la declaratoria de suspensión de garantías individuales prevista 

para situaciones extremas en el artículo 29 constitucional, para que el Ejército, 

Armada y Fuerza Aérea intervengan, ya que la realidad puede generar un 

sinnúmero de situaciones que no justifiquen el estado de emergencia, pero que 

ante el peligro de que se agudicen, sea necesario disponer de la fuerza con que 

cuenta el Estado mexicano sujetándose a las disposiciones constitucionales y 

legales aplicables.” 18

 

17 Tesis XXV/96, XXVII/96, XXVIII/96, XXIX/96 y XXX/96 del Pleno de la Suprema Corte de 

Justicia de la Nación; en, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Epoca, Tomo 

III, México, marzo de 1996.

18 Tesis XXIX; en, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, ya citado, página 350. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 103

La trascendencia y el significado de estas cinco Tesis son los siguientes: 

(i) el poder militar estará sometido, en todo momento, a la autoridad civil y podrá 

actuar cuando la autoridad legítima invoque el auxilio de su fuerza; 

(ii) la participación de las Fuerzas Armadas en el Consejo Nacional de 

Seguridad Pública responde al propósito de lograr una eficiente coordinación 

entre todas las autoridades de los tres órdenes de gobierno. 

2.2. Fuerzas Armadas y Narcotráfico 

 En cuanto a la lucha contra el narcotráfico, tanto en las cumbres de 

Williamsburg, Virginia (1995), como de Bariloche, Argentina (1996), los ministros 

y secretarios de defensa del continente americano aprobaron el combate al 

narcotráfico como una de las misiones fundamentales de las Fuerzas Armadas 

de la región. 

Tratándose de México, muchos años antes de la celebración de estas 

reuniones al más alto nivel de conducción política, las tres Fuerzas de la 

Defensa han estado participando activamente en el combate al flagelo del 

narcotráfico, bajo la cobertura del Plan DN-II, por ser considerado un problema 

de seguridad nacional: “El narcotráfico es una grave amenaza para los 

mexicanos... <su> lucha... también es por la seguridad nacional.”19 

Esto explica que la estructura de la Secretaría de la Defensa Nacional 

integra la Sección 10 (S-10), bajo la denominación de “Operaciones contra el 

Narcotráfico”, que es el nexo del instrumento militar con la Procuraduría General 

de la República (PGR). Precisamente, la PGR coordina los esfuerzos de diez 

Secretarías de Estado, a fin de prevenir y combatir, con un enfoque integral, 

tanto la demanda como la oferta de estupefacientes.20 

La voluntad política de combatir frontalmente el flagelo de lo que en 

México se encuentra tipificado como delitos contra la salud se refleja en los 

elevados recursos financieros, materiales y humanos que las Fuerzas Armadas 

destinan a la lucha contra el narcotráfico: aproximadamente el 16% de su 

presupuesto ejercido para el año en curso, que equivale al 50% del total del 

gasto público asignado en el 2000 a la PGR, institución responsable de 

enfrentar estos delitos del fuero federal; a lo que se suman los 25,000 efectivos 

que diariamente participan en operaciones de erradicación e interceptación de 

narcóticos. 

 

19 Poder Ejecutivo de la Federación, Tercer Informe de Gobierno, Diario Oficial de la Federación, 

México, 1o de septiembre de 1997. El papel de las Fuerzas Armadas se limita a operaciones de 

búsqueda, localización y destrucción de cultivos, e intercepción aérea, terrestre y marítima. 

20 Esta coordinación persigue tres objetivos principales: proteger la salud de los mexicanos, 

salvaguardar la seguridad nacional y cooperar a nivel internacional en la cruzada para resolver 

este problema; Ver, Gobierno de la República, Programa Nacional para el Control de Drogas 

1995-2000, México, 1995. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 104

 En especial, es en las espaldas del Ejército y de la Fuerza Aérea 

Mexicanos en las que descansa el combate contra la droga: esto se puede 

constatar con sólo revisar las estadísticas 1999-2000, 21 que dan cuenta de la 

destrucción de 70.84% del total de hectáreas destruidas de marihuana y de 

73.85% de hectáreas erradicadas de amapola; más el 100% de aseguramientos 

de pistas aéreas clandestinas, el 64% de aseguramientos de embarcaciones y el 

64.46% de aseguramientos de armas. 

Esta decisión política de convocar a los militares para que se sumen al 

esfuerzo contra el narcotráfico responde, por tanto, al concepto de amenaza 

vigente: “El narcotráfico se ha convertido en la más grave amenaza a la 

seguridad nacional, a la salud de la sociedad y a la tranquilidad pública”; 22 por lo 

que, “Para intensificar esta lucha que es por la salud, la seguridad y la 

tranquilidad de todos, en ningún momento he dudado en recurrir a nuestras 

Fuerzas Armadas”. 23

2.3. Fuerzas Armadas e Insurgencia

Otro papel tradicional del instrumento militar mexicano es el combate a la 

insurgencia. De esta manera, a fines de la década de 1960 y principios de 1970, 

con la emergencia de movimientos armados, las Fuerzas Armadas mexicanas 

se foguean en acciones de armas, adquiriendo una rica experiencia en la lucha 

contra los movimientos insurgentes. 

Esto es, el Ejército federal tiene, en el combate contra la guerrilla, 

experiencia en combate, lo que se considera un importante factor cualitativo no 

material; el propio titular de la Secretaría de la Defensa Nacional, general de 

división Enrique Cervantes Aguirre, es un experto en contrainsurgencia, 

destacándose en la eliminación de la guerrilla encabezada por Lucio Cabañas 

en el Estado de Guerrero. 24

De esta manera, la Biblioteca del Oficial Mexicano, colección editada a 

partir de 1981 por la Secretaría de la Defensa Nacional, recoge enseñanzas 

que—desde los tiempos de Cabañas—se fueron aquilatando en los hombres de 

armas; por ejemplo, en sendas publicaciones tales como los dos tomos que 

 

21 Procuraduría General de la República, Combate al Narcotráfico Fuerzas Armadas, Sistema 

Estadístico Uniforme para el Control de Drogas, México, julio de 2000. Estas acciones permitieron 

erradicar de enero de 1995 a julio de 2000 un total de 168,341.85 hectáreas de marihuana y 

amapola y asegurar 76,514.4 kilogramos de cocaína, 2,955.57 toneladas de marihuana y 3,396 

unidades de transporte; cifras superiores en 73.3%, 89.1%, 214.4% y 83.6 por ciento, 

respectivamente, a las registradas entre 1989 y 1994. 

22 Poder Ejecutivo de la Federación, Primer Informe de Gobierno, Diario Oficial de la Federación, 

1o de septiembre de 1995. 

23 Poder Ejecutivo de la Federación, Tercer Informe de Gobierno, Diario Oficial de la Federación, 

1o de septiembre de 1997. 

24 Sohr, Raúl, “Centroamérica en guerra” (Las fuerzas armadas de Centroamérica y México), 

México, Alianza Editorial Mexicana, 1988, pág. 260. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 105

llevan el sugestivo título de "Guerra Irregular" (bajo el código 483 y 484), o la 

obra de obligada consulta para las unidades de élite, titulada "Fuerzas 

Especiales, Manual de Empleo de Unidades", actualmente agotada. 

Asimismo, de 1953 a febrero de 1998 se graduaron 1,259 militares 

mexicanos en la Escuela de las Américas; pero, sobre todo en los últimos tres 

años domina la presencia de uniformados de México en este instituto 

especializado en cursos en guerra contrainsurgente: así, por ejemplo, en 1997 

los oficiales mexicanos representaron cerca del 30% del total de cursantes en 

Fort Benning, Georgia. 25

La principal lección de este tipo de conflicto bélico no convencional, es la 

especialización en “operaciones especiales” que el ejército ofrece en los 

siguientes teatros de operaciones: selva y operaciones anfibias (Xtomoc, 

Quintana Roo), montaña (El Salto Pueblo Nuevo, Durango), desierto (Laguna 

Salada, Baja California) y combate urbano (Temamatla, Estado de México). Los 

egresados de estos cuatro centros de adiestramiento conforman el cuerpo de 

fuerzas especiales, integrado por 73 grupos aeromóviles y 36 grupos anfibios de 

fuerzas especiales. 

La Policía Federal Preventiva (PFP) tiene un registro de 81 supuestos 

grupos armados que han aparecido en el país en los últimos años, pero en la 

mayoría de los casos su existencia se reduce a un comunicado, rumores o a 

una actividad aislada. En realidad, se reconoce la presencia del Ejército 

Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), del Ejército Popular Revolucionario 

(EPR) y del Ejército Revolucionario del Pueblo Insurgente (ERPI), como grupos 

insurgentes que cuentan con bases y armamento como para representar una 

amenaza a la seguridad nacional. El propio comisionado de la PFP, 

contraalmirante Wilfrido Roberto Madrid, informó que además hay grupos que 

están vinculados o tienen células con los grupos guerrilleros, tales como la 

Organización Indígena de Pueblos Unidos de la Huasteca (OIPUH), la 

Organización Campesina de la Sierra del Sur (OCSS) y el Frente Democrático 

Oriental de México Emiliano Zapata (FDOMEZ). 26

Tal vez un diagnóstico más realista sea el que presenta en la materia la 

Secretaría de la Defensa Nacional, al identificar 15 grupos guerrilleros en el 

país, de acuerdo a la circular número 017/99, girada el 15 de noviembre de 1999 

por la Comandancia de la Sexta Región de Seguridad Física, dependiente de la 

SEDENA y comisionada a la Comisión Federal de Electricidad:

Conviene insistir en que tradicionalmente en México para hacer frente a 

los grupos insurgentes, es decir aquellos que postulan la lucha armada contra el 

poder en turno, los sucesivos gobiernos federales han recurrido a las 

Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina. 

 

25 Http://www.benning.army.mil/usarsa/graduate/graduate.htmw, pág. 1. 

26 Periódico Reforma, México, 27 de octubre de 1999. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 106

2.4. Inteligencia Militar

Las operaciones de inteligencia son coordinadas desde la Sección 

Segunda del Estado Mayor de la Secretaría de la Defensa Nacional a través de 

dos direcciones: una de Inteligencia Nacional y otra de Inteligencia Internacional. 

Aquélla, es el principal centro de concentración y análisis de la información, 

tanto de actividades políticas como de movimientos relacionados con el 

narcotráfico, entre otros. Y, de esta Segunda Jefatura, depende el Centro de 

Análisis de Información del Alto Mando (CAIAM), encargado de procesar 

distintos datos y entregarlos a la superioridad de la propia Secretaría. 

A lo que se suma la inteligencia del Estado Mayor Presidencial que, 

conforme a sus atribuciones, "auxiliará al Presidente de la República en la 

obtención de información en general..." 27 El Estado Mayor Presidencial cuenta 

con responsables de la Sección Segunda que obtienen la información necesaria 

y la reportan, tanto al jefe de Estado Mayor, como al propio titular de la 

Secretaría de la Defensa. 

Fuente de las Zonas Militares: Secretaría de la Defensa Nacional, http://www.sedena.gob.mx 

 

27 Artículo 15o de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y Artículo 1o del 

Reglamento del Estado Mayor Presidencial, Diario Oficial de la Federación, México, 4 de abril de 

1986. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 107

A su vez, cada una de las cuarenta y cuatro zonas militares cuenta con la 

Sección Segunda donde se realiza la labor primaria de recolección de 

información. 

A la luz del despliegue territorial y la cobertura de las fuerzas armadas 

mexicanas, se puede afirmar que, en rigor de verdad, las actividades de 

inteligencia en México descansan en las mismas. Y se debe reconocer que los 

servicios de inteligencia militares están casi íntegramente volcados a la 

manutención del orden interno. 

2.5. Otros roles del instrumento militar mexicano 

Adicionalmente, las Fuerzas Armadas cumplen con otras tareas 

complementarias de gran impacto en el desarrollo nacional, tales como: 

• protección de instalaciones estratégicas para la seguridad y economía 

nacionales 

• extinción de incendios forestales 

• auxilio a la población afectadas por situaciones de emergencia y desastre 

natural o socio-organizativo en el marco del Sistema Nacional de Protección 

Civil y bajo el Plan DN-III 

• reconstrucción de la infraestructura destruida por efecto de calamidades y 

accidentes 

• conservación y mejoramiento del medio ambiente a través del Programa 

Nacional de Reforestación, bajo la concepción de desarrollo sustentable de 

bosques y selvas 

• acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país, como 

campañas de vacunación, atención sanitaria y alfabetización 

• sostén de la industria militar y naval 

Debe reconocerse que estas funciones han coadyuvado a preservar una 

imagen social positiva de los uniformados en México. 

III. El futuro papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Interrogarse sobre el derrotero de la defensa nacional en México, trae 

aparejada una discusión inacabada sobre el posible rol de los institutos militares 

en un Estado democrático de derecho, en los albores del tercer milenio. 

Política Exterior y Defensa Nacional: en este marco de alternancia, se 

observa una falta de correspondencia o divorcio entre la Secretaría de 

Relaciones Exteriores (SRE), y las Secretarías de Defensa y Marina, 

respectivamente; antes bien, cada una de éstas desempeña su encargo como 

compartimento estanto, atentando contra el concepto mismo de sistema 

administrativo que rechaza la feudalización de los subsistemas. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 108

El Plan Nacional de Desarrollo 1995–2000, define a la Política Exterior 

como “el ámbito donde se dirimen los asuntos esenciales relativos a la 

autonomía y seguridad nacional de México”; así como, “medio de protección y 

promoción de los intereses vitales del Estado Mexicano”. Si se parte de esta 

concepción, llama poderosamente la atención que en la composición del 

gabinete especializado de Política Exterior no se contemple a la Secretaría de la 

Defensa Nacional ni a la Secretaría de Marina. 28 

Situación ésta que se torna más crítica, si se tiene en cuenta que, 

tradicionalmente, la Política Exterior de México ha perseguido como principal 

objetivo preservar la soberanía de la nación, tratando de asegurar la capacidad 

de los mexicanos para tomar libremente decisiones políticas en el interior, con 

independencia del exterior; y, más recientemente, al considerar la posibilidad de 

que, en la reforma a la Carta de San Francisco (Organización de Naciones 

Unidas), se incluya a México como miembro permanente rotativo, por la región 

de América Latina, del Consejo de Seguridad de ese organismo internacional. 

Sin embargo, más allá de los fundamentos de la Política Exterior 

Mexicana, desde hace décadas las Fuerzas Armadas brindan, 

sistemáticamente, auxilio a países afectados por huracanes, terremotos, lluvias 

e incendios forestales. Con esto se rompe una tradición, que abreva en el 

principio de no-intervención en los asuntos internos de los Estados, esgrimido 

por el servicio exterior mexicano. Así, cada vez con menos reticencia, el Senado 

de la Nación autoriza más y más contingentes militares para abandonar territorio 

nacional en misiones de carácter humanitario. 

Estas tareas solidarias más allá de las fronteras de México se han 

manifestado en los últimos años a través de los apoyos proporcionados a 

diversos países latinoamericanos: En 1996, se brindó auxilio a Costa Rica, 

Nicaragua y Cuba que fueron afectados por huracanes, y a Ecuador por la 

irrupción de un sismo. En 1998, se apoyó a Bolivia por daños sufridos a causa de 

un terremoto y a la República Dominicana, Honduras, Nicaragua, Guatemala y El 

Salvador por huracanes; en 1999, a Colombia por un terremoto y a Venezuela 

por las intensas lluvias; a la República de Guatemala, del 28 de abril al 4 de 

mayo del presente año, en la extinción de incendios forestales registrados en las 

reservas ecológicas del Departamento de Petén. Por su parte, la Secretaría de 

Marina en 1998 brindó auxilio a Nicaragua, Honduras, Guatemala y El Salvador 

con motivo de la devastación ocasionada por el Huracán Mitch. 29

De ahí que tal vez convenga debatir sobre la posibilidad de integrar, en el 

futuro, cuerpos de paz dependientes de las Naciones Unidas para el 

mantenimiento, preservación e imposición de la paz, de acuerdo a lo establecido 

por las resoluciones de su Consejo de Seguridad.

 

28 Diario Oficial de la Federación, México, 5 de junio de 1992. 

29 Para mayores detalles; Ver, Zedillo Ponce de León, Ernesto, Sexto Informe de Gobierno

(Avances y Retos de la Nación), México, 1° de septiembre de 2000. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 109

Organización y Estructura: si, por un lado, la Fuerza Aérea carece de 

autonomía, al estar subordinada al Ejército, por el otro, la coexistencia de dos 

Secretarías de Estado (Defensa y Marina), atenta contra el principio de 

austeridad republicana; generando dispendio y, en la mayoría de los casos, 

duplicidad de funciones y esfuerzos. Probablemente en una única Secretaría de 

Despacho en materia de Defensa de la que dependieran tres fuerzas 

balanceadas y modernas, resida el desafío de la modernización del sistema de 

defensa mexicano. Dicho en otras palabras, “Las Fuerzas Armadas deben ser 

parte del debate para la reforma del Estado en México, porque son uno de los 

pilares fundamentales del Estado” 30

Factor Humano: los Secretarios de la Defensa Nacional y Marina son militares 

en actividad (general de división y almirante del cuerpo general, 

respectivamente). Y es que las Fuerzas Armadas, en tanto institución, gozan 

en la República Mexicana de altas prerrogativas,31 de las que destacan:32

-coordinación del sistema de defensa 

-control en manos de los propios uniformados 

-planeamiento sectorial 

-autonomía en la administración de recursos y ejercicio del gasto militar 

-participación en el Gabinete de Seguridad Nacional 

-ausencia de una tradición legislativa en asuntos de la defensa, lo que 

incluye la no-comparecencia de los titulares de las Secretarías de la 

Defensa y Marina ante el Congreso de la Unión. 

-discrecionalidad en la promoción de oficiales superiores 

 Ambas secretarías se caracterizan sobre todo por un bajísimo nivel de 

funcionarios civiles: todos los roles superiores y los mandos medios del personal 

del sistema de defensa son ocupados por oficiales militares en actividad. Sería, 

por tanto, recomendable revisar las prerrogativas de los uniformados así como 

la incorporación de personal civil experto en la materia. 

Otra tendencia digna de mención reside en el incremento sistemático del 

 

30 Se trata de parte del alegato de la defensa a cargo del general brigadier José Francisco 

Gallardo Rodríguez, durante el proceso que el Consejo de Guerra le siguió por enriquecimiento 

ilícito, malversación y destrucción de bienes del ejército; y, en virtud del cual, se lo condenó a 28 

años de prisión; en, Periódico Siglo XXI, Guadalajara, México, 15 de abril de 1998. 

31 Para mayores detalles sobre el particular; ver, Stepan, Alfred, “Rethinking Military Politics” 

<Brazil and the Southern Cone>, Princeton University Press, New Jersey, 1988, Table 7.1. 

Selected Prerogatives of Military as Institution in a Democratic Regime, págs. 94-97.. 

32 Las prerrogativas que se enumeran a continuación responden a entrevistas que el autor llevó a 

cabo a lo largo de los últimos tres años a oficiales en activo y en situación de retiro del Ejército y 

la Fuerza Aérea Mexicanos. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 110

personal militar a lo largo de los últimos diez años, tal como puede apreciarse en 

el siguiente cuadro: 

Efectivos bajo las armas 

 1990 1995 2000 

Sedena 151,178 172,753 183,296 

Marina 41,816 53,128 55,689 

Total 192,994 225,881 238,985 

Fuente: Presidencia de la República, Sexto Informe de Gobierno (Avances y Retos de la Nación), 

1° de septiembre de 2000. 

Gasto Militar: tradicionalmente, los recursos destinados a la Defensa en 

México no superaban el 0.60% del Producto Interno Bruto (PIB); sin embargo, 

también en la última década se verifica una tendencia a la alza que acerca el 

gasto militar al 1% del PIB nacional. 

Estos aumentos tanto de efectivos bajo las armas como de 

presupuesto—a contracorriente de la mayoría de las Fuerzas Armadas del 

subcontinente—responden a los mayores compromisos que vienen asumiendo 

los militares en México.

Doctrina Conjunta: durante el estallido del conflicto en la región de los Altos de 

Chiapas, se materializaron claras deficiencias en el accionar conjunto, que 

pusieron en entredicho el principio cardinal de unidad de comando. 

Y es que no se registraron, previamente, operaciones de adiestramiento 

o ejercicios conjuntos de importancia. Tanto en las acciones contra el EZLN 

como contra el EPR, hizo eclosión una situación caracterizada por la ausencia 

de una logística organizada y conducida con criterio conjunto. 33 Del Plan de 

Desarrollo del Ejército y Fuerza Aérea 1995, se desprende que la principal 

enseñanza que dejó el conflicto de Chiapas a los militares fue la imperiosa 

necesidad de establecer un Estado Mayor Conjunto. 

Asimismo, se verifica un grado de desarrollo signado por el desequilibrio 

en el equipamiento de cada fuerza; en especial, en detrimento de la Fuerza 

Aérea que ni siquiera interviene en el proceso de toma de decisiones que se 

desarrolla en la Secretaría de la Defensa Nacional para la adquisición de 

aeronaves o helicópteros. 34

Sistema de Defensa y Seguridad Interior: los efectivos de las Fuerzas 

Armadas deben ser empeñados en tareas de carácter policial y parapolicial, 

 

33 Vid Supra, entrevistas del autor a oficiales del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos, de 1998 a 

2000. 

34 Ibidem. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 111

debido a la inexistencia de Fuerzas de Seguridad,35 al bajo nivel cuando no a la 

ausencia de profesionalización de las corporaciones policíacas, a la corrupción 

estructural de los cuerpos de seguridad pública, así como a un incremento sin 

parangón en la comisión de delitos; y es que situaciones excepcionales exigen 

respuestas excepcionales, pero no se debe soslayar que estas funciones 

escapan a la propia naturaleza de los institutos armados y distraen a los 

militares de su razón de ser: estar preparados para defender la integridad, la 

independencia y la soberanía de la nación. 

Despliegue Operacional: la propia distribución geográfica de los efectivos 

militares, que cubre la casi totalidad del territorio nacional, responde a los 

imperativos de la seguridad interior y de la seguridad pública; motivo por el cual, 

la Sección 2, inteligencia, se erige en el más formidable servicio de 

informaciones del Estado. 

En opinión de un experto en la materia: “...las atribuciones que, al 

margen de la Constitución, se les han conferido [a los militares], como la 

creciente participación en labores policíacas y su añejo involucramiento en la 

lucha antinarcóticos; ambos campos sumamente contaminantes, disgregadores 

y zapadores del prestigio internacional”. 36

Además, siguiendo a agentes de Ministerio Público y destacados 

especialistas, la debilidad de los militares reside en su limitado conocimiento de 

las leyes penales vigentes; por lo que, en general, no ajustan su accionar a 

Derecho, lo que resulta contraproducente, ya que, las más de las veces, allanan 

el camino de la libertad a los presuntos delincuentes. Así, año tras año se 

incrementa el número de quejas ciudadanas interpuestas contra los militares 

ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos por presuntas violaciones a 

los derechos fundamentales de las personas. 37

Sin embargo, el poder militar no debería esterilizarse en misiones que no 

son de su competencia natural; la experiencia histórica latinoamericana habla a 

las claras del riesgo del deterioro profesional de los hombres de armas que se 

ven empeñados en funciones policiales y parapoliciales. Si situaciones 

excepcionales exigen respuestas excepcionales, éstas deben ser, por tanto, de 

carácter transitorio: ese y no otro debería ser el derrotero de la modernidad. 

 

35 La Constitución General de la República contempla a lo largo de su articulado a la Guardia 

Nacional, como techo o límite entre las Fuerzas Policiales y las Fuerzas Armadas; pero, desde su 

sanción el 5 de febrero de 1917 hasta la fecha, esta institución sólo se encuentra consagrada 

normativamente. 

36 Declaraciones de José Luis Piñeyro; en, Periódico El Financiero, Sección Occidente, sábado 28 

de febrero de 1998, pág. 61. Este reconocido catedrático de la Universidad Autónoma de México 

insiste sobre los peligros de la cada vez mayor tendencia a la “autonomización” de los efectivos 

militares mexicanos. 

37 Ver; Informes de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, organismo protector de los 

derechos fundamentales en México. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 112

Armada: pese a la activa participación de México en el concierto de las 

naciones, a su liderazgo político regional, así como a su configuración ribereña 

privilegiada de carácter bi-oceánico, tiene una marina de guerra que, de acuerdo 

a la tradicional clasificación de Booth,38 se corresponde con la más baja 

categoría, es decir, de tipo costera. 

La función básica de una marina de guerra de estas características es la 

de ejercer el control efectivo de su mar territorial, puesto que no posee fuerzas 

suficientes como para asegurar el control del mar (uso del mar y su negación) ni 

salvaguardar las riquezas de su Zona Económica Exclusiva (ZEE). Esto significa 

que la Armada de México sólo tiene aptitud para garantizar funciones de policía 

marítima (guardacostas). 

Esta situación se ve reflejada en las operaciones combinadas de la 

Armada Mexicana con sus pares de Estados Unidos, que no se verifican 

precisamente con la Marina de EE.UU., sino con la Guardia Costera de EE.UU., 

institución que no es de naturaleza militar: 

“...lo cual ha propiciado una colaboración positiva en diversos tipos de 

operaciones marítimas de interés para ambos países: búsqueda y 

rescate, combate al narcotráfico, tráfico de inmigrantes (refugiados 

chinos) y protección ambiental <ejemplo de ello fue> “... un ejercicio 

<combinado> para atender un derrame petrolero en el Golfo de México 

(guardia costera de Estados Unidos y armada de México) en el verano de 

1993...” 39

Sistemas de Armas: del análisis de las capacidades desarrolladas por la 

Dirección General de Fábricas de la Defensa Nacional, así como de la 

composición de las adquisiciones de equipo bélico a terceros países, se puede 

afirmar que el mismo es fundamentalmente armamento liviano, es decir, aquél 

que se necesita para combatir las amenazas internas. 

Esta situación se mantiene inalterable desde hace poco más de dos 

décadas, lo que desde entonces ha llevado a afirmar que: “...el armamento con 

que cuentan las fuerzas armadas del país es, básicamente, de tipo ligero en su 

potencia de fuego <... > se trata, en suma, de armas propias para acciones de 

guerra localizada”; 40 ejemplo de ello son los “... helicópteros y aviones de 

reconocimiento que, al tiempo que sirven en la campaña para combatir el cultivo 

y tráfico de estupefacientes, brindan una gran ayuda en la lucha 

 

38 Booth, Ken, “Las Armadas y la Política Exterior”, Buenos Aires, Instituto de Publicaciones 

Navales, 1980; en especial, Capítulo V, “Los tipos de Armadas”, páginas 159-177. 

39 John A. Cope, “En busca de la convergencia: las relaciones militares entre México y Estados 

Unidos en el umbral del siglo XXI; en Aguayo y Bailey, Op. Cit., pág. 257 

40 Boils, Guillermo, “Fuerzas Armadas y Armamentismo en México”; en, Centro Latinoamericano 

de Estudios Políticos, A.C., Nueva Política, Vol. III, Números 5-6, México, abril-septiembre 1977, 

página 356. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 113

contraguerrillera en las zonas rurales, particularmente en las regiones 

montañosas.” 41

Conflicto de competencias entre la Secretaría de la Defensa Nacional y la 

Policía Federal Preventiva: el papel que hasta ahora vienen desempeñando 

las Fuerzas Armadas mexicanas puede, eventualmente, ser drásticamente 

alterado a la luz de la más importante respuesta gubernamental ante los 

crecientes índices delictivos: la Policía Federal Preventiva, que entre sus 

misiones y funciones 42 incluye las de seguridad interior e inteligencia, hasta el 

momento reservadas exclusivamente a las tres ramas de la Defensa y al Centro 

de Información y de Seguridad Nacional (CISEN), dependiente de la Secretaría 

de Gobernación. 

Oficialmente, esta institución de nuevo cuño nace el 4 de enero de 1999, 

bajo la modalidad de “órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación”; 

43 y de la fusión de la policía federal de caminos (antes dependiente de la 

Secretaría de Comunicaciones y Transportes), de la policía fiscal 

(anteriormente, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público) y de la policía 

migratoria (que dependía del Instituto Nacional de Migración de la Secretaría de 

Gobernación). Aunque incorpora a elementos del CISEN y de la propia 

Secretaría de la Defensa Nacional. 44

Seguridad Interior. Entre sus funciones primordiales se incluye la de 

“preservar las libertades, el orden y la paz públicos, en los términos de esta ley.” 

(Artículo 1 de la Ley) 

Otras atribuciones de las que goza y que se corresponden con la seguridad 

interior, tal como fue definida, son las siguientes: 45

• Garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz públicos... (Fracción 

III del Artículo 4 de la Ley; Fracción I del Artículo 15 del Reglamento; el 

subrayado es nuestro) 

• Colaborar, cuando así lo soliciten las autoridades locales y municipales 

competentes, en la protección de la integridad física de las personas y en la 

preservación de sus bienes, en situaciones de peligro, cuando se vean 

 

41 Ibidem, página 357. 

42 Ley de la Policía Federal Preventiva; en, Diario Oficial de la Federación, México, 4 de enero de 

1999. Cabe señalar que en virtud de su Artículo 2 se le confiere “...autonomía técnica y operativa 

en el ejercicio de sus atribuciones”. 

43 Artículo 1 del Reglamento de la Policía Federal Preventiva; en, Diario Oficial de la Federación, 

México, 26 de abril de 2000. 

44 Vid Supra; nota 15. 

45 Para mayores detalles; ver, Capítulo II de la Ley, “De la Organización y Funcionamiento de la 

Institución”. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 114

amenazadas por disturbios u otras situaciones que impliquen violencia 

o riesgo inminente... (Fracción VII del Artículo 4 de la Ley; Fracción IV del 

Artículo 15 del Reglamento; el subrayado es nuestro). 

• Colaborar, a solicitud de las autoridades competentes, con los servicios de 

protección civil en casos de calamidades públicas, situaciones de alto 

riesgo o desastres por causas naturales (Fracción XIII del Artículo 4 de la 

Ley; Fracción XV del Artículo 15 del Reglamento; el subrayado es nuestro) 

• Proponer al Estado Mayor los planes de contingencia que definan la 

estrategia y táctica operativa para actuar en casos de desastre en las 

zonas federales (Fracción VIII del Artículo 15 del Reglamento; el subrayado 

es nuestro) 

• Elaborar y coordinar el programa de protección civil institucional, así 

como supervisar su aplicación (Fracción XVI del Artículo 15 del Reglamento; 

el subrayado es nuestro) 

• [La Coordinación de las Fuerzas Federales de Apoyo podrá] Proponer al 

Estado Mayor los elementos para establecer las políticas y estrategias que 

garanticen la seguridad y funcionamiento de las instalaciones 

estratégicas ante eventos de origen natural o intencional que 

signifiquen riesgo para las mismas, proponiendo la incorporación de 

criterios básicos de seguridad en el manual correspondiente (Fracción V del 

Artículo 15 del Reglamento; el subrayado es nuestro) 

• Formular y actualizar la guía base para la elaboración de planes de 

seguridad que contengan los criterios básicos a los que se refiere la 

fracción anterior (Fracción VI del Artículo 15 del Reglamento; el subrayado 

es nuestro) 

• Determinar mecanismos de evaluación y supervisión de los sistemas de 

seguridad de las instalaciones estratégicas del país, con base en el 

análisis de riesgos correspondientes (Fracción VII del Artículo 15 del 

Reglamento; el subrayado es nuestro) 

También el Artículo 9 del Reglamento integra en su estructura orgánica 

Unidades Administrativas Centrales, con el despacho de asuntos como el 

terrorismo, la reacción y alerta inmediata, las operaciones especiales, la 

vigilancia y preservación de instalaciones estratégicas y servicios; 

tradicionalmente de competencia exclusiva de las Fuerzas Armadas. 

Inteligencia 

Asimismo, la Fracción IX del Artículo 4 de la Ley fija entre sus 

atribuciones las de: “Obtener, analizar, estudiar y procesar información, así 

como poner en práctica métodos conducentes para la prevención de delitos, sea 

directamente o mediante los sistemas de coordinación previstos en otras leyes 

federales”. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 115

 En ese tenor, el Artículo 9 del Reglamento establece entre las unidades 

administrativas centrales a la Coordinación de Inteligencia para la Prevención, a 

la que el comisionado define como “el cerebro del organismo”, puesto que 

concibe a las labores de inteligencia como las bases para elaborar y diseñar los 

operativos sobre objetivos específicos. 

A esta Coordinación que ha sido integrada por aproximadamente 700 

agentes procedentes del CISEN con experiencia mínima de 5 años en 

recolección y análisis de información, le corresponden las siguientes funciones 

(Artículo 14 del Reglamento): 

• Diseñar, coordinar y operar los sistemas de recolección, clasificación, 

registro y evaluación de información, y conformar una base de datos a 

nivel nacional que sustente el desarrollo de planes y acciones que sirvan 

para la toma de decisiones, elaboración de programas y la conducción de 

operativos para la prevención de delitos (Fracción II; el subrayado es 

nuestro); 

• Coordinar y ejecutar los métodos de análisis de información para 

generar inteligencia operacional que permita identificar a personas, 

grupos, organizaciones, zonas prioritarias y modos de operación, vinculados 

con los diversos delitos con el fin de prevenir y combatir la comisión de los 

mismos (Fracción III; el subrayado es nuestro); 

• Coordinar y realizar acciones policiales específicas que aseguren la 

obtención, el análisis y explotación de la información de inteligencia, 

para ubicar, identificar, disuadir, prevenir y combatir la comisión de los 

diversos delitos (Fracción IV; el subrayado es nuestro); 

• Coordinar y realizar acciones encaminadas a la captación de información 

de carácter policial en contra de la delincuencia organizada, a fin de 

combatir la misma (Fracción V; el subrayado es nuestro); 

• Coordinar los métodos de recopilación, análisis y explotación de 

información para generar inteligencia operacional que permita la 

prevención y el combate del tráfico de armas y del narcotráfico

(Fracción VII; el subrayado es nuestro); 

Por último, cabe destacar que las ramificaciones de los servicios de 

inteligencia contempladas son tales que el Artículo 27 del Reglamento le impone 

a cada comandancia regional contar con una jefatura de inteligencia para la 

prevención; lo cual refleja la importancia que se le confiere a las labores de 

captación primaria de la información para su posterior apreciación, análisis y 

explotación, es decir, su conversión en inteligencia. 

Frente a estas facultades que la ley y el reglamento le confieren a la 

Policía Federal Preventiva, cabe analizar el futuro impacto de la emergencia y 

desarrollo de este cuerpo de seguridad pública sobre las Fuerzas Armadas 

permanentes de la nación. ¿Qué pasará, por ejemplo, en el mediano plazo (3 a 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 116

8 años) cuando la policía federal preventiva pueda, por sí sola, garantizar las 

misiones y funciones que su marco normativo le imponen? O, dicho en otras 

palabras, ¿qué será de las Fuerzas Armadas mexicanas, cuando la mayor parte 

de sus misiones y funciones actuales sean absorbidas y garantizadas por la 

policía federal preventiva?. 

En fin, resulta lógico pensar que el único camino para evitar caer en una 

situación de deterioro moral de las Fuerzas Armadas es el de desmilitarizar a 

la policía federal preventiva así como el de delimitar claramente las 

misiones y funciones de ambos institutos, para evitar duplicidades, dispendio 

de recursos y lo que es más grave, futuros conflictos de competencia entre dos 

entidades del orden federal. Sólo así se podrá prevenir una situación futura no 

deseada que puede contribuir a la profundización del proceso de crisis del 

Estado-Nación en México. 

Asignaturas Pendientes en la materia: para finalizar, sólo resta llevar a cabo 

una serie de consideraciones sobre la deuda que el gobierno mexicano tiene 

con su sociedad, a saber: 

-definir claramente qué se entiende por Seguridad Nacional 

-en el mismo sentido, identificar las amenazas potenciales que la definen 

-generar un debate público sobre el papel de sus Fuerzas Armadas y sobre los 

servicios de inteligencia 

-diseñar e implementar una estrategia integral de seguridad pública que incluya 

prevención, disuasión, procuración y administración de justicia 

De esta forma debería generarse una discusión pública sobre estos 

temas tradicionalmente tabúes; en especial, sobre la participación de las 

Fuerzas Armadas en tareas que no se corresponden con su naturaleza. 

De importancia capital, por ejemplo, es la Inteligencia Estratégica de 

Estado, que en el caso mexicano tradicionalmente no ha ajustado su accionar a 

derecho: 

“Si hace treinta años, en las condiciones tecnológicas de entonces, el 

gobierno podía intervenir de esta manera a sus propios funcionarios y 

adversarios, nos preguntamos qué puede estar haciendo hoy en materia 

de vigilancia sobre su sociedad <... > Hay que fijar... reglas claras en lo 

que respecta a las garantías de privacidad de los ciudadanos frente a los 

instrumentos de investigación y vigilancia de la autoridad”. 46

 

46 Archivos de Bucareli, Informes de la Dirección Federal de Seguridad; en, Revista Nexos, 

México, junio de 1998, número 246, pág. 9. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 117

Si, hasta el momento, Seguridad Nacional se identifica con Seguridad 

Interior, sería saludable y enriquecedor incorporar aquellas amenazas 

potenciales y reales, ignoradas por los gobiernos federales, que ni son de 

naturaleza militar ni exigen una respuesta armada. 

Cabe señalar también que no debe confundirse causa con efecto; por lo 

que debería ponerse el acento en el estudio, las recomendaciones, el diseño y 

la implementación de políticas públicas en las causas que dan origen a la 

amenaza. 

Ejemplos de Amenazas a la Seguridad Nacional

-degradación del ambiente 

-Superpoblación 

-agotamiento de los recursos naturales 

-incapacidad de gobernar y mala administración 

-deuda externa 

-bajos niveles de competitividad 

-dependencia alimenticia 

-falta de diversificación del comercio exterior 

-pobreza crónica y rezagos sociales acumulados 

-heterogeneidad cultural y desarticulación regional 

-violación sistemática de los derechos humanos 

-corrupción en las instituciones encargadas de la administración y la procuración 

de justicia 

-desastres naturales y socio-organizativos 

-surgimiento de nuevos centros de poder político y económico e inestabilidad 

política 

-creciente poder de corporaciones multinacionales 

-narcotráfico 

-terrorismo 

-criminalidad, cuando llega al extremo del vandalismo generalizado 

-acciones de traición a la patria

Fuente: elaborado con base en; Aguayo Quezada, Sergio y Bagley, Bruce Michael 

<compiladores>, "En busca de la Seguridad Perdida" (Aproximaciones a la Seguridad Nacional 

Mexicana), México, Siglo Veintiuno Editores, 1990. 

De la lectura de este cuadro, salta a la vista que las amenazas surgen, 

no tanto de acciones político-militares de terceros Estados, sino de poderosas 

fuerzas transnacionales que rebasan la capacidad de control de cualquier 

Estado. 

Ahora bien, siguiendo a Javier A. Elguea: “...sólo aquellos intereses 

nacionales prioritarios que representan una amenaza para la sobrevivencia de la 

nación y en los que el recurso a la fuerza armada y a la violencia están 

comprometidos, son verdaderos intereses de seguridad nacional <... > sólo 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 118

aquellos problemas de desarrollo que compromenten la paz y la estabilidad los 

que deben ser considerados como problemas de seguridad”. 47

Todo lo cual, implicaría la jerarquización de componentes del Poder 

Nacional diferentes al militar, tales como los económicos, sociales, científicotecnológicos y políticos; o, lo que es lo mismo, estrategias en el modo de acción 

indirecto. 48 Con lo que las Fuerzas Armadas se limitarían a ser factores 

contribuyentes y no principales: en síntesis, la democratización de la vida 

política, debería acompañarse de un proceso de definición clara del papel del 

instrumento militar mexicano, que no debería soslayar la necesaria 

desmilitarización de las políticas de seguridad pública. 

Modernización política: tras 71 años de monopolio del Partido Revolucionario 

Institucional (PRI), llega al poder la oposición de la mano de Vicente Fox 

Quezada; de ahí que, al igual que el resto de la Administración Pública Federal, 

las Fuerzas Armadas mexicanas se preparan para atravesar una etapa de 

tránsito e incertidumbre. 

El 19 de febrero de 2000 se celebró el 87 aniversario de la denominada 

Marcha de la Lealtad, magno acto cuyo significado es demostrar la 

subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil, representado por el 

Presidente de la República quien funge como su comandante supremo. En los 

albores del tercer milenio, muchos y complejos son los desafíos para el 

instrumento militar mexicano: los civiles le exigen una batería de misiones y 

funciones que, en muchos casos, no responden a su naturaleza y razón de ser. 

De ahí que, al igual que el resto de los institutos armados de América 

Latina, las Fuerzas Armadas mexicanas atraviesen una etapa signada por la 

confusión y la crisis de identidad de sus efectivos: esto no es sino el reflejo de 

tiempos de transición en el plano militar, cuya superación dependerá del 

derrotero y el resultado del tránsito en la dimensión política que la 

gobierna. 

Post Scriptum 

Los primeros 100 días de Vicente Fox Quezada en el poder, se 

caracterizan por la extensión del proceso de militarización, del ámbito de la 

seguridad pública al de la procuración de justicia, a partir de la designación del 

general de brigada de justicia militar Rafael Macedo de la Concha como titular 

de la Procuraduría General de la República (PGR). 49

 

47 Aguayo y Bagley <compiladores> Op. Cit., página 82. 

48 Beaufre, André, “Estrategia de la Acción”, Buenos Aires, Editorial Pleamar, 1973, página 138. El 

general Beaufre define a la estrategia en el modo de acción indirecto como “...aquella en la que el 

resultado deseado debe ser alcanzado, esencialmente, por medios no militares, y en la que, por lo 

tanto, los medios militares sólo juegan un papel contribuyente.”

49 De esta manera, las posiciones clave del Ministerio Público Federal tales como la secretaría 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 119

Una vez más se da al traste con el espíritu del Artículo 129 de la 

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que a la letra reza: 

“En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más 

funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. 

Solamente habrá comandancias militares fijas y permanentes en 

castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del 

Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, 

fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas” 

En contraste, durante los primeros meses de su gestión al frente del 

Poder Ejecutivo de la Federación, Fox decide establecer un Consejero 

Presidencial en materia de Seguridad Nacional, a la sazón como “... instancia de 

asesoría y apoyo técnico que contribuya a dar coherencia, unidad y amplitud de 

visión a las decisiones en materia de seguridad nacional que corresponde tomar 

al Presidente de la República...”; 50 responsabilidad que recáe en un civil, Adolfo 

Aguilar Zinser. 51

Funciones del Consejero Presidencial de Seguridad Nacional 

-Asesorar al Presidente de la República sobre el diseño de la política de 

seguridad nacional, así como sobre el diagnóstico de los asuntos en la materia. 

-Recomendar al titular del Poder Ejecutivo la atención de asuntos específicos, 

así como proponer la creación de grupos de trabajo especializados. 

-Preparar un proyecto de agenda para el diagnóstico y el análisis de riesgos y 

amenazas a la seguridad nacional y someterlo a la consideración del Primer 

Mandatario. 

-Sugerir las acciones para incrementar las capacidades de las instancias que 

generen inteligencia de seguridad nacional, así como proponer los lineamientos 

de coordinación. 

 

particular, la coordinación de asesores, el Centro de Planeación para el Control de Drogas 

(CENDRO), la dirección de coordinación interinstitucional , la dirección de intercepción marítima, 

la dirección de intercepción terrestre, la dirección de operaciones aéreas, la dirección general de 

intercepción, la coordinación general de operaciones, la dirección general adjunta de la policía 

judicial federal, la dirección de informática y telecomunicaciones y la dirección de bienes 

asegurados, entre otras, son ocupadas por militares en actividad. 

50 Acuerdo por el que se establece que habrá un Consejero Presidencial de Seguridad Nacional, 

“Para asesorar y dar apoyo técnico al Presidente de la República en la planeación, evaluación y 

seguimiento de políticas y estrategias de seguridad nacional...” (Artículo 1°); en, Diario Oficial de 

la Federación, México, 8 de enero de 2001. Y a partir de esta fecha, cesa de funcionar el Gabinete 

de Seguridad Nacional. 

51 Licenciado en Relaciones Internacionales por El Colegio de México con posgrados en la 

Universidad de Harvard, ha sido diputado federal en dos ocasiones, así como senador en la LVII 

Legislatura. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 120

-Proponer instrumentos para evaluar las acciones y estrategias en la materia. 

-Conformar, administrar y custodiar un banco de datos estrictamente 

confidencial, en el que obrará, debidamente clasificada y sistematizada, toda la 

información a la que se hubiere tenido acceso o se hubiere generado. 

-Proponer proyectos de iniciativas de reformas o adiciones al marco jurídico en 

esta materia 

-Asesorar al Presidente de la República sobre la celebración de acuerdos y 

convenios internacionales relativos a la seguridad nacional. 

-Presentar periódicamente al titular del Poder Ejecutivo un reporte sobre 

seguridad nacional. 

Fuente: Artículos 3°, 5° y 6° del Acuerdo por el que se establece que habrá un Consejero 

Presidencial de Seguridad Nacional; en, Diario Oficial de la Federación, México, 8 de enero de 

2001. 

 En tanto que el flamante Consejero decide llevar a cabo, 

simultáneamente, dos acciones que no encuentran antecedente alguno en la 

historia contemporánea de México: crear un grupo plural de trabajo para evaluar 

las actividades del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), 

encargado de “establecer y operar un sistema de investigación e información 

para la seguridad del país”; 52 y, redactar el anteproyecto de Ley de Seguridad 

Nacional, es decir, el necesario marco normativo para ejercer un control efectivo 

sobre los funcionarios en la materia, así como poderles exigir rendición de 

cuentas. 

Otra medida del primer gobierno de alternancia en México que conviene 

destacar es la creación de la Secretaría de Seguridad, en la que se descargan 

las responsabilidades y funciones de naturaleza policial, incluyendo la 

organización, dirección, administración y supervisión de la Policía Federal 

Preventiva, hasta el 29 de noviembre del año pasado a cargo de la Secretaría 

de Gobernación. 53 

Posteriormente, a principios de año, para garantizar el funcionamiento de 

las Fuerzas Federales de Apoyo, la nueva Secretaría de Seguridad renueva el 

convenio suscrito con la Secretaría de la Defensa Nacional para que los 

efectivos castrenses -provenientes de la Tercera Brigada de la Policía Militarencuadrados en la Policía Federal Preventiva permanezcan en la corporación. 54

En este marco, nuestra hipótesis de trabajo sobre el probable impacto 

que en el mediano plazo (de 3 a 8 años) tendrá la Policía Federal Preventiva 

sobre las Fuerzas Armadas mexicanas, se mantiene incólume. En ese sentido, 

 

52 Ver; Diario Oficial de la Federación, México, 8 de diciembre de 1988. 

53 Reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Artículo 30 bis, en particular 

ver su Fracción X; Diario Oficial de la Federación, México 30 de noviembre de 2000. 

54 Periódico Reforma, México, 12 de enero de 2001. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 121

cabe señalar que el 6 de noviembre de 2000 egresa de la Academia de la 

Policía Federal Preventiva de San Luis Potosí la primera promoción de este 

cuerpo de seguridad pública, integrada por 876 cadetes. 

Finalmente, también la política exterior mexicana atraviesa por un 

proceso de transformación de carácter radical: a ello responde el anuncio de su 

canciller Jorge G. Castañeda, sobre la intención de que México ingrese como 

miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la ONU (2002-2004), 

adelantándose la posibilidad de que en un futuro se integren contingentes 

militares nacionales en sus cuerpos de paz. 

 La transición democrática en México alcanza, por tanto, a la política en 

su conjunto: seguridad nacional, sistemas de inteligencia, justicia penal, 

seguridad pública, y política exterior son, hasta el momento, los ámbitos 

impactados por los vientos de cambio. Y una vez más, el papel del instrumento 

militar en la democracia espera su turno: el Poder Político tiene la palabra. 
El Papel de las Fuerzas Armadas Mexicanas 

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 122

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