Spring 2004

Fall 2003

Spring 2003

Winter 2002/2003

Summer 2002

Winter 2001

Spring 2001

ISSN: 1533-2535 Volume 4 No. 2 Fall 2004

Research Articles

Welcome to the Fall 2004 issue of Security and Defense

Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the Center

for Hemispheric Defense Studies.

Bienvenido a la edición de otoño de 2004 de Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the

Center for Hemispheric Defense Studies.

Estados débiles y espacios vacíos. El caso chileno – PDF

Cristián Garay Vera

Abstract Biography

Bem vindo a edição do outono de 2004 da Security and

Defense Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the

Center for Hemispheric Defense Studies.

A Defesa Brasileiro e o Orçamento – PDF

João Henrique Pederiva

Abstract Biography

Message from the Editor

Editors and Editorial Board

Archive Editions

La disputa subestimada: Decisiones y oportunidades en el

conflicto por las Islas Malvinas – Falklands – PDF

Gabriel Urchipia y José Torres

Abstract Biography

Security and Defense Studies Review is currently accepting

submissions for 2005 issues. Click here for more

information.

Essays

Democratic Governments and the Military in Latin America: Brazil

in a Comparative Perspective – PDF

Maria Celina D’Araujo

Abstract Biography
Security and Defense Studies Review está aceptando

manuscritos para el 2005. Pulsa aquí para más

información.

Security and Defense Studies Review esta aceitando

manuscritos para publicação nas edicãos para 2005.

Clique aqui para mais informação.

Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia

Marítimas da Marinha do Brasil – PDF

Cláudio de C. Silveira

Abstract Biography

Journal of Homeland Security

Journal of Military and Strategic Studies

Journals In International & Area Studies

Journal of Political Science (Chile)

Centre for Military and Strategic Studies

(Reprinted by Permission of the Canadian Defence and Foreign

Affairs Institute)

National Defense, National Interest: Sovereignty, Security and

Canadian Military Capability in the Post 9/11 World – PDF

Articles published in Security and Defense Studies Review are reproduced with permission of the copyright owner. 

Further reproduction prohibited without express permission of the author. Security and Defense Studies Review must be

cited as the source of original publication for articles appearing here.

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Editors and Editorial Board

Editor

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

Senior Editor

Herb Huser, Ph. D.

Professor (Retired) of National Security Studies

Center for Hemispheric Defense Studies

Editorial Board

Raúl Benítez Manaut

Investigador

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades

Universidad Autónoma de México

Ignacio Cosidó Gutiérrez

Jefe de Gabinete de la Guardia Civil

Ministerio del Interior, España

Rut Diamint

Profesora

Universidad Torcuato di Tella, Argentina

J. Samuel Fitch

Professor and Chair

Department of Political Science

University of Colorado at Boulder

Ivelaw Griffith

Provost and Professor of Political Science

Radford University

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Professor of War Studies and Latin America History

Royal Military College of Canada
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Universidad Científica del Sur, Perú

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Professor Emeritus

Southern Illinois University, Edwardsville

Eliezer Rizzo de Oliveira

Profesor

Núcleo de Estudos Estratégicos

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Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

Universidad Nacional de Educación a Distancia, España

Guillermo A. Pacheco Gaitán

Instituto de Relaciones Internacionales e

Investigaciones para la Paz (IRIPAZ)

Guatemala

David Pion-Berlin

Professor of Political Science

University of California, Riverside

Domício Proença

Profesor

Universidade Federal do Rio de Janeiro

GEE-COPPE/UFRJ

Managing Editor

Linda Denning

Center for Hemispheric Defense Studies

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ISSN: 1533-2535 Volume 5 No. 1 Spring 2005

Message from the Editor

Dear Colleagues,

With this issue of the Security and Defense Studies Review, CHDS initiates what we believe

will become a frequent part of the electronic journal’s offering, a Special Edition. This issue

is composed of articles and essays that reflect the results of a research project undertaken

by CHDS at the suggestion of the Office of the Undersecretary of Defense for Policy of the

Department of Defense. The project is entitled “Capacity Building for Peacekeeping in Latin

America and the Caribbean: The Case of Haiti.”

Our Research Director, Dr. John Fishel, assisted by Associate Research Professor Andrés

Saenz, assembled a team of researchers from the countries participating in the Haiti

peacekeeping mission since early 2004. This team produced the works that are captured in

this volume. The researchers’ efforts reflect the variety of perspectives that each

participating country brought to the peacekeeping operation (PKO). The editors have also

included introductory and concluding pieces that add coherence and significance to the

individual research efforts, and suggest ideas that may enhance future such missions by

Western Hemisphere countries in a combined operational environment.

We have chosen this forum, the electronic journal of CHDS, to make the results of this

research available to the wider community of influence and interest in a timely manner. The

project directors have served as the guest editors of this volume. We believe it will make a

useful contribution to better understanding PKO in general and by Western Hemisphere

countries in particular. Moreover, we hope that it will be helpful in evaluating PKO Haiti and

enhancing lessons learned for future peacekeeping operations.

As always, your readers’ comments are invited with respect to both the content of this

edition and the value of the format for Security and Defense Studies Review readers and

contributors.

Cordially,

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

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ISSN: 1533-2535 Volume 4 No. 2 Fall 2004

Estados débiles y espacios vacíos. El caso chileno

Cristián Garay Vera

Cristián Garay Vera es profesor asistente del Instituto de Estudios Avanzados

(IDEA) de la Universidad de Santiago de Chile (USACH) e investigador del

Departamento de Investigación y de Desarrollo de la Academia de Guerra del

Ejército de Chile. Es Doctor en Estudios Americanos con mención en

relaciones internacionales en la Universidad de Santiago de Chile (2002).

Además tiene los grados de Licenciado y Magíster por la Universidad de

Chile. Es coordinador de la “Cátedra Manuel Bulnes sobre seguridad, defensa

y sociedad” del IDEA-USACH. Ha escrito más de 60 artículos especializados

publicados en Chile, Argentina, Bolivia, España, y ha escrito seis libros, el

último de los cuales es Políticas de Defensa Nacional en el MERCOSUR y

asociados (Santiago, 2003). Es alumni de los cursos del CHDS en

Washington (2003) y Asunción (2004). cgaray@lauca.usach.cl

Cristián Garay Vera is an assistant professor at the Institute of Advanced

Studies (IDEA) of the University of Santiago, Chile (USACH) and a researcher

at the Department of Research and of Development of the Chilean Army War

Academy. He holds a Doctorate in American Studies with mention in

International Relations from the University of Santiago, Chile (2002). He also

holds Bachelors and Masters degrees from the University of Chile. He is a

coordinator for the “Manuel Bulnes Cátedra on Security, Defense and Society”

at the IDEA-USACH. He has written more than 60 specialized articles

published in Chile, Argentina, Bolivia, Spain, and six books, the latest of which

is Políticas de Defensa Nacional en el MERCOSUR y asociados [National

Defense Policies in Mercosur and Associates] (Santiago, 2003). He is an

alumni of CHDS courses in Washington (2003) and Asunción (2004).

Cgaray@lauca.usach.cl

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Estados débiles y espacios vacíos. El caso 

chileno 

Cristián Garay Vera1

Coordinador de la Cátedra Manuel Bulnes sobre Seguridad, defensa y sociedad 

Universidad de Santiago de Chile

El estado de la cuestión 

Existe una fuerte tendencia en los estudios internacionales y del conflicto ha 

discutir el tema de los áreas sin ley en el marco del colapso del Estado periférico. 

Casos como el de Somalia han sido modelos paradigmáticos en la imagen que 

Robert Kaplan ha caracterizado con el retorno de la era de los guerreros. Por otro 

lado existe una tradición, indiscutible, de situar entre los autores anglosajones a 

América Latina en la periferia del primer mundo y de la civilización Occidental, 

expresiva en autores como Samuel P. Huntington. Es decir como una civilización 

aparte y no como parte de Occidente o prolongación de la cultura luso-hispana en 

ultramar, equivalente al fenómeno de los franceses o británicos en Norteamérica. 

Esto tiene directa relación con la pertinencia del concepto de área sin ley, en 

cuanto se pueda aplicar indistintamente en América Latina a áreas que 

aparentemente tienen en común elementos comunes a otros espacios “sin gobierno”: 

es decir a zonas con baja densidad poblacional como la Patagonia chilena y 

argentina. 

Esta perspectiva ha chocado con que un primer intento ha estado orientado a 

identificar áreas sin ley en América Latina, tales como la Triple Frontera, la frontera 

colombo-venezolana o zonas de Centroamérica dominadas por la droga, las bandas 

paramilitares, y las organizaciones criminales. 

Nuestro análisis, en cambio, enfatiza la necesidad de cotejar las tipologías de 

este tipo y ver que grado de utilidad empírica proporcionan al análisis de otras zonas 

vacías, con baja presencia estatal, pero que a nuestro modo de ver se pueden 

considerar dentro de la ley. 

Si tuviéramos que justificar nuestra posición habría que decir que el caso 

chileno, pero también el argentino, presentan disparidades que han sido resueltas en 

tipologías alternativas que también nos pueden aclarar la pertinencia de una simple 

traducción del concepto de áreas sin ley. 

1

 Doctor en Estudios Americanos por la Universidad de Santiago de Chile. Magíster en 

Historia por la Universidad de Chile. Coordinador de la Cátedra Manuel Bulnes sobre 

Seguridad, defensa y sociedad de la Universidad de Santiago de Chile. Su último libro es 

Políticas de Defensa Nacional en el MERCOSUR y asociados. Tendencias, procesos, historia, 

1990-2000, Universidad de Santiago de Chile, 2003. 
Estados débiles y espacios vacíos 

Para partir, hay que concordar que cualquier estudio “acerca de la noción de 

actor de la sociedad internacional debe iniciarse haciendo referencia al Estado. La 

relación Estado-nación determina el carácter de esa sociedad peculiar que es la 

sociedad interestatal o que también se denomina internacional, una vez que se 

impuso en la teoría política ese término” (Pérez Gil, 2002, 32). 

La crisis del concepto de Estado soberano ha posibilitado lo que antes se veía 

como un imposible: la privatización de la seguridad, de un lado, y la intervención 

internacional del otro. La crisis estatal ha popularizado el concepto de Estados 

fallidos y áreas sin ley (Lawless Areas) refiriéndose a países como Somalia, 

Afganistán, Bosnia-Herzegovina e incluso Colombia que no pueden contener las 

luchas intestinas, el crimen organizado y la corrupción2

. Esto ha pasado a ser incluso 

parte del discurso oficial de las autoridades de Estados Unidos, quienes han aludido 

al tema en relación a los focos de inestabilidad. 

De hecho, para América Latina hay más cercanía con el concepto de 

Estados fallidos3

 que el de Rogue States (Estados villanos, gamberros, bandidos, et. 

Al.) que supone que existen Estados que violan la ley y que se constituyen en 

amenazas para el resto. Incluso para una escuela el concepto de rogue status ha 

sido el más relevante en la planificación política y militar de Estados Unidos en la 

actualidad (Chomsky, 2002, 23). Cuestión que si puede ser cierto para otras zonas 

del mundo, nos parece relativa en su vigencia para América Latina. 

El concepto de Estado fallido ha sido caracterizado a partir de nueve aspectos: 

A strong democratic pressure. 

Una presión fuerte de la Democracia. 

A massive movement of refugees. 

Un movimiento masivo de regugiados. 

An economic increase tied to a specific ethnic segment. 

Una incrementación económica vinculada a un segmento étnico específico 

A long tradition of revenge and repression. 

Una larga tradición de venganza y repression. 

A deep delegitimization of the state. 

Una deslegitimación profunda del Estado. 

A severe economic crisis. 

Una crisis económica severa 

A progressive deterioration or elimination of public services. 

Un deterioro progresivo de servicios públicos o su eliminación 

2

 En 1978 el investigador estadounidense Paul Oquist publicó Violencia, conflicto y política en 

Colombia donde aborda la crisis en ese país como demostración del “parcial colapso del 

Estado”, primer anticipo del concepto de “Estado fallido”. Eduardo Pizarro alude al tema desde 

el punto de vista del quiebre institucional (institutional Breakdown) en Toward an Institutional 

Collapse?, National Defense University, Institute for National Strategic Studies, p. 9, en 

www.ndu.edu/inss?books/books

3

 El tema de los “Estados fallidos” está ligado al del fracaso del ejercicio de la soberanía, 

aspecto sobre el cual ha teorizado Philippe Delmas en El brillante porvenir de la guerra (1996). 

El caso de Argentina ha sido estudiado por Diego P. Gorgal, “Delincuencia común, “nuevas 

amenazas” y Estados “fallidos”: el “Triángulo de las Bermudas” en América Latina”, en 

Argentina Global No 12, enero-abril 2003, 39 páginas en: 

www.geocities.com/globalargentina/Gorg01.htm

92 
Estados débiles y espacios vacíos 

A manifest incapacity to implement the legal norms. 

Una incapacidad evidente de implementar las normas legales 

Security organizations operating as a state within a state.4

Las organizaciones de Seguridad operando como un Estado dentro del 

Estado. 

Por otro lado el concepto de “áreas sin ley” o “áreas sin gobierno” fue 

formulado para describir la situación de áreas geográficas que serían origen de 

problemas de seguridad nacional e internacional en la zona y que se remediarían 

con una reorganización de la fuerza militar convencional para enfrentarlas. En las 

Américas, el caso más claro de la adopción de esta perspectiva es la nicaragüense.5

El Jefe del Comando Sur del Ejercito de Estados Unidos en Miami, General 

James T. Hill, aseveró que “La amenaza actual es el terrorista, el narcotraficante, el 

traficante de armas”... “Esta amenaza es una hierba que es plantada y crece en los 

espacios sin gobierno, como las costas, ríos y áreas fronterizas despobladas”.6

Los analistas han identificado estas zonas como las de: Tabatinga/Leticia entre 

Brasil y Colombia; Lago Agrio entre Ecuador y Colombia; Surinam; la frontera 

 

4

 Eduardo Pizarro, Toward an Institutional collapse?, p. 2. 5

 El Gobierno nicaragüense y su ejercito adaptaron la tesis de las áreas sin ley y sostuvieron 

que el trafico de armas, madera precisa e inmigrantes ilegales son parte del contacto del 

narcotráfico que es el mayor peligro para el país y podría hacer colapsar al estado (Coronel 

Adolfo Zepeda, vocero del Ejercito nicaragüense, mayo 2003). Eventualmente se perciben 

efectos colaterales del Plan Colombia, en el sentido que narcotraficantes colombianos huirían 

a Nicaragua. De acuerdo al Coronel Adolfo Zepeda, vocero del Ejército nicaragüense en mayo 

de 2003, “En la medida en que avance la narcoactividad, las instituciones del Estado, y por 

supuesto el Estado mismo, se debilitará, y... —no lo queramos—... colapsará (tal) como ha 

ocurrido en otros países, en América del Sur, fundamentalmente”. “Las áreas sin gobierno son 

peligrosas porque permiten el actuar delincuencial, y las mismas se presentan a lo largo de los 

litorales atlántico y pacífico, así como en las zonas fronterizas norte y sur”. Estas actividades 

ilegales fueron consideradas una amenaza a la soberanía, a la independencia e integridad 

territorial de Nicaragua, y por lo tanto ameritan la atención del Ejército y del Estado en su 

conjunto. “La narcoactividad –prosiguió el Coronel Zepeda- descompone y corrompe en 

lugares donde el accionar del Estado es bastante débil y precisamente los lugares a los que se 

llama “áreas sin gobierno” son parte de nuestro territorio, pero no existen autoridades que 

hagan llegar las leyes del Estado nicaragüense”. 

Para el Gobierno de Nicaragua la introducción de 18 toneladas métricas anuales de cocaína 

por la Costa Caribe nicaragüense, que van con rumbo a Estados Unidos, suponen una 

amenaza de magnitud para su gobernabilidad. Por ello entre 1998 y 2002, los operativos 

antinarcóticos con participación del Ejército han llevado al decomiso de 10,819 kilos de 

cocaína y 5,783 libras de marihuana. En 2003 se incautaron 30 kilos de cocaína y 77.1 gramos 

de heroína. “Narcos ocupan áreas sin ley”, La Prensa, 29-V-2003, en www.laprensa.com.ni 6

 Citado en Andrés Oppenheimer, “La amenaza de las áreas sin ley”, El Nuevo Herald, 9-III2003. Por su parte el especialista argentino Julio A. Cirino sostiene que “Un área sin ley es un 

punto para hacer dinero, mover capitales, lavar activos y desarrollar todas las actividades 

ilícitas que, por la demanda de territorialidad que ocasionan, requieren de un espacio físico 

donde instalar containers, laboratorios, inmigrantes, etc. Una vez consolidado este territorio, 

las actividades que allí se desarrollan pueden potenciarse con la participación de otros 

actores, constituyéndose en espacios ideales para la vinculación entre el crimen organizado y 

el terrorismo”. Áreas sin ley en el Hemisferio, una hipótesis de trabajo, Ponencia para el V 

Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Escuela de Defensa Nacional, Buenos Aires, 1 

al 3 de octubre de 2002. 

93 
Estados débiles y espacios vacíos 

colombo-venezolana7; y la Triple Frontera entre Paraguay, Brasil y Argentina8. En 

esta zona sostiene un profesor de la National Defense University la copia de 

productos y la piratería serían fuentes de financiamiento del extremismo y la 

narcoguerrilla, por lo cual acabar con él disminuiría la posibilidad de traficar dinero 

constante para operaciones terroristas o delictuales inter-estados.9

La posición oficial del General Hill fue aumentar la cooperación 

latinoamericana para controlar los espacios vacíos. En la conferencia de seguridad 

en Miami a principios de 2003 se postuló que se crearan fuerzas subregionales para 

combatir las nuevas amenazas (argentino Julio A. Cirino). La revista Military Review

publicó en julio agosto de 2002 un artículo del especialista argentino Mariano C. 

Bartolomé10 sobre el tema “Caracterización de la Zona de la Triple Frontera” donde 

denuncia que los inmigrantes árabes son en un 90% “de origen libanés y sus 

miembros tienen familiares en el Valle de la Bekaa, en el Líbano, epicentro de la 

organización Hezbolá”. 

Una idea alternativa es la de “zona gris”, conceptualizada por especialistas 

argentinos, para definir un sector donde el control pasa a organizaciones mitad 

políticas (corrupción administrativa) y mitad criminales (mafias propiamente tales), un 

especie de santuario, pero no de un área liberada al estilo colombiano. 

 

7

 Para el mando colombiano el interés sería acentuar el control sobre la localidad colombiana 

de Maicao, próxima a la frontera venezolana donde según Bartolomé el 70% del comercio 

local sería manejado por células islámicas y que estarían remitiendo el 10% de sus ganancias 

a organizaciones islámicas. Narcotraficantes colombianos usarían zona de Los Llanos en 

Venezuela para el embarque aéreo de las sustancias. El interés estadounidense y colombiano 

sería eliminar el tráfico de armas, el aprovisionamiento logístico, la narcoguerrilla porque la 

zona estaría siendo considerada más grave que la Triple Frontera. 8

 Sobre la situación de la Triple Frontera hay que recordar que el diputado uruguayo Alberto 

Scavarelli sostiene que en Ciudad del Este convergen las grandes organizaciones delictivas: la 

yakuza japonesa, la mafia rusa, la mafia nigeriana, los carteles colombianos y mexicanos. Por 

su parte el Jefe del Comité Tripartito (Argentina-Brasil-Paraguay), el brasileño Aytron N. 

Vicente, sostiene que se identificaron mafias chinas y coreanas interconectadas con San 

Paulo en Brasil, Santa Cruz de la Sierra en Bolivia, San Francisco en Estados nidos y Buenos 

Aires en Argentina. 

9

 El énfasis en lo económico se verifica por la petición de ayuda paraguaya para hacer más 

eficiente la labor de la Secretaría de Prevención e Investigación del Terrorismo en el 

Paraguay, que dirigida por el Comisario Carlos Altemburger, lleva el peso de la persecución 

policial contra los presuntos financistas del extremismo islámico. Las fuentes paraguayas 

sostienen que lo comprobado es el envío de dinero, pero no han encontrado indicios de 

células terroristas. En todo caso en la zona se ha definido un marco de operaciones conjuntas 

argentino - brasileño- paraguaya, mediante el Comando Tripartito de Seguridad, instaurado al 

seno del MERCOSUR para este tema. A este se suma Estados Unidos ( 3 + 1) con acciones 

preventivas contra el terrorismo y delitos conexos. Entre estas están el término de la recepción 

en Ciudad del Este (Paraguay) de los “compristas” brasileños que eran los que movían el 

negocio del comercio ilegal, el contrabando y la piratería; las detenciones de ciudadanos 

árabes, indios y pakistaníes en la zona, sin cargos concretos y buscando redes de 

financiamiento. En el caso de Argentina, siguiendo la doctrina de las áreas sin ley se hicieron 

ejercicios conjuntos con boinas verdes estadounidenses en la zona de Misiones en abril de 

2003. Pero esos contactos están suspendidos bajo el Gobierno de Kirchner, quien se negó a 

aceptar un estatuto de inmunidad para esas tropas. 

10 Profesor de la Escuela Superior de Guerra argentina. Académico de la Universidad de La 

Plata. 

94 
Estados débiles y espacios vacíos 

La discusión de esta categoría no es irrelevante para este trabajo. Porque 

como reconocen Cirino y Elizondo 2003, la sola mención de estas áreas supone una 

voz de alerta para los Estados y las medidas a considerar para su reforma, 

“Respecto de la responsabilidad de los estados frente a la problemática de 

áreas sin ley en el ámbito hemisférico, el concepto de soberanía responsable 

si bien no parece agregar nuevos elementos en términos de seguridad, 

devuelve cierto grado de atención de los gobiernos y los organismos 

regionales sobre la consolidación de amenazas fronteras adentro. Los 

estados del hemisferio son actores racionales, concientes de sus 

responsabilidades, y crecientemente alertas de las amenazas que 

constituyen para su propia seguridad las áreas sin ley. La mera eventualidad 

de que Estados Unidos pueda identificar una amenaza en sus propios 

territorios sólo multiplica el estado de alerta y agiliza las respuestas”.11

Estas categorías son propias para estados en crisis, que es diferente del 

concepto de weak states, o Estados débiles, como lo ha formulado Michael I. 

Handel en Weak States in the International System (1990, 8-65) quien ha sostenido 

que se trata de actores estatales que están en una situación de subordinación a 

actores más fuertes, ya sean potencias grandes o medianas12. En la perspectiva 

neorrealista los Estados débiles son actores no autónomos, que dependen del apoyo 

de potencias hegemónicas, que no tienen esferas de influencia más allá de su propia 

situación vecinal y que dependen económica y tecnológicamente de terceros. 

Es que Estados de dimensiones reducidas como Holanda tienen mayor peso 

que los “gigantes” sudamericanos y desde el punto de vista político internacional, 

Israel o El Vaticano tienen más influencia que Chile o Bolivia. Por otra parte la 

categorización por tamaño ha distinguido entre “microestados” y “pequeños 

Estados”, aspecto que para este análisis resulta irrelevante13. 

 

11 Julio A. Cirino y Silvano L. Elizondo, Áreas sin ley. Orígenes del fenómeno y percepciones 

de amenazas, Ponencia a REDES 2003, 28-30 octubre de 2003, en 

www3.ndu.edu/chds/redes2003/Academia_Papers/Hemispheric_Security/4.Lawles-AreasEmergency-Threats/2.%20Cirino.%Elizondo.html 12 Hay que distinguirlo también de conceptos como “Estados pequeños”, que alude al tamaño 

del territorio y a la población, pero que no es distintivo de un Estado necesariamente débil y 

cuyo caso más evidente es Israel. Tampoco cabe el concepto para este país de “pequeña 

potencia”, ya que la potencia en el sistema internacional se impone. Por ende Israel es una 

potencia mediana o regional, no una potencia “pequeña”. Igualmente se utiliza el término de 

“potencia media” para países como España o México, según otra terminología. Pérez Gil 

destaca este aspecto al describir las nomenclaturas existentes para el actor estatal en la teoría 

de las Relaciones Internacionales. 

13 Para Jordi Palou distinguir por el tamaño “no aporta ningún elemento distintivo de 

importancia; en otros contextos sólo nos interesará distinguir entre las superpotencias y el 

resto de Estado, o simplemente entre Estados “grandes” y “pequeños” sin más”. “El concepto 

de potencia media. Los casos de España y México”, p. 3, en sitio CIDOB: 

http://www.cidob.es/Catalan/Publicaciones/Afers/palou.html. Esta interpretación debe 

contrastarse con la de Luis Pérez Gil, que sobre el mismo punto considera “amplísimas” las 

consecuencias políticas, pues un Estado “con mayores recursos económicos y mayor 

población tiene más influencia fuera de sus fronteras, mayor seguridad frente a las presiones, 

las amenazas y el ataque militar, y, en definitiva, más prestigio y más amplio campo de 

elección en la elaboración y ejecución de su política exterior. Por el contrario, un Estado 

95 
Estados débiles y espacios vacíos 

Más confusa aún es la jerarquización a partir de la noción de “potencia”14, 

reservada según los especialistas para aquellos Estados que pueden ejercer algún 

grado de influencia sobre otros. Expresiones como “potencias de rango medio” o 

“potencias regionales”, son contradictorias con el escaso peso internacional de los 

Estados latinoamericanos15. 

Más afín a nuestro enfoque resulta la idea, de raíz cepalina (y neomarxista) 

de distinguir entre Estados periféricos y centrales, que relaciona el lugar en el 

sistema internacional con cierta dosis de poder. 

De acuerdo al tipo ideal descrito por Handel, 1990, un Estado débil es un 

Estado que no puede condicionar su entorno y que está delimitado por él. Un Estado 

débil se caracteriza por los siguientes aspectos asociándolos además a territorio 

pequeño y población escasa: 

Económico: Un PGB pequeño en términos absolutos 

Poca o ninguna industria pesada 

Alto grado de especialización en un reducido rango 

de productos 

Reducido mercado interno con alta dependencia del 

mercado internacional para sus exportaciones e 

importaciones 

Investigación y desarrollo muy bajos en términos 

absolutos 

Alta dependencia del capital foráneo 

Poder militar: No puede defenderse por sí solo contra amenazas 

externas, alta o total dependencia de ayuda externa 

Total o muy alta dependencia en adquisición de 

equipos en otros países 

Disposición de fuerzas muy bajas para una guerra 

potencial 

 

pequeño es más vulnerable, menos resistente a las presiones del exterior, más limitado en sus 

opciones políticas y mantiene una vinculación, por limitación. Más estrecha entre su política 

interior y su política exterior”, “El concepto de potencia en las relaciones internacionales”, en 

revista Estudios Internacionales No 127/128, Santiago de Chile, septiembre-diciembre, 1999, 

p. 72. 

14 Como dice François Constantin que en el origen de la expresión potencia hay 

reminiscencias del Antiguo Testamento, que fue la fuente de donde la tomó Aron. Entre 

algunos autores considerados con especial detención: Luis Pérez Gil, Jordi Palou y el dossier 

“Puissance et Grandes Puissances dans l ́après-guerre froide” de la revista Le Trimestre du 

Monde No 31, Paris, 3er Trimestre, 1995, especialmente los artículos de Bertrand Lang “La 

puissance: approche épistémologique”, pp.11-22 ; Serge Sur, “La puissance: définition et 

caractères”, pp. 23-38 ; y de François Constantin, “Aux périphéries de la scène internationale: 

puissance, pouvoir et petits poucets”, pp. 51-82. 15 Por ejemplo el concepto de potencia regional se confunde con el de potencia media. Ver por 

ejemplo a Jordi Palou, “El concepto de potencia media. Los casos de España y México”, 

http://www.cidob.es/Catalan/Publicaciones/Afers/palou.html

96 
Estados débiles y espacios vacíos 

Presencia en el sistema 

internacional 

Limitada visión de los intereses (usualmente enfoque 

vecinal o regional) 

Pequeña o ninguna influencia en el balance del 

poder (o la naturaleza del sistema) 

Alternativamente: 

• Política internacional pasiva o reactiva 

• Tendencia a minimizar los riesgos, 

especialmente en encuentros con los Estados 

poderosos 

• Puede ser (el Estado) “penetrado” fácilmente 

• Dependencia de leyes y normas internacionales 

para su seguridad (Handel, 1990, pp. 52-53) 

Fuente: Garay, 2003, 74-75. 

En la teoría realista la situación de estos actores ha sido calificada de 

periférica, dependiente, en otras interpretaciones, aunque enfatizando los aspectos 

económicos, en el contexto sobre todo de la exégesis marxista. 

También la concepción de weak states se aleja de las categorizaciones de los 

actores estatales con relación al tamaño (grande, mediano, pequeño), muy usado 

pero poco útil para el análisis internacional. 

Muy distinto es el concepto de Estados débiles y espacios vacíos. Los 

Estados débiles tienen niveles de baja importancia en el sistema internacional, pero 

pueden tener formas políticas estables. En América del Sur, como en otras zonas del 

mundo, se dan Estados cuyo control soberano es relativizado por las distancias, las 

dificultades de acceso, la topografía, el clima y la altitud. Es el caso de la relación 

entre Brasil y el Amazonas16. Estas áreas no pueden considerarse “áreas sin ley” 

sino “espacios vacíos”. Consideraremos “espacios vacíos” aquellos que teniendo 

presencia de autoridades, estas actúan de modo lejanos, sin contar con núcleos 

urbanos consolidados, con servicios precarios y ocupación por vía militar, que ejerce 

control sobre la zona. 

Esto nos permite diferenciar el objeto de estudio. No se trata de sitios donde 

no haya imperio de la ley por dominio de organizaciones no gubernamentales, sino 

de lugares donde la presencia del Estado es mediatizada por los factores de acceso. 

 

16 Como dice Leonardo Arquimimo de Carvalho en “Internacionalização da Amazônia legal? 

Aspectos político-históricos e neo-colonialismo expropriatório”, en revista CENA Internacional, 

el Amazonas representa un espacio donde la soberanía del Estado es discutida por actores 

internacionales en razón de intereses geopolíticos y económicos, reforzado por la incapacidad 

de brasileña de “reger harmoniosamente um programa para regiăo, baseado no respeito ao 

ambiente, ao homem, e às ligações fragüéis do ecossitema”, Año 3, No. 3, diciembre 2001, p. 

260. 

97 
Estados débiles y espacios vacíos 

Tipologías espaciales sobre anomalías en la soberanía territorial 

Estado fallido Área sin ley Estado sin imperio de la ley 

en zonas geográficas. No 

importa la densidad. Acceso 

normal pero corrupto de 

servicios administrativos. 

“Co-administración” de 

crimen y gobierno (corrupto). 

Estado bandido Soberanía delincuente Estado con imperio 

(soberanía) pero a 

contrapelo del orden 

internacional. 

Promueve la inestabilidad 

del sistema internacional o 

regional. 

Densidad no tiene 

relevancia. 

Estado débil Espacios vacíos Estado con imperio de la ley, 

pero con áreas en que sus 

servicios tienen poca fuerza 

por la escasa población, la 

dificultad de acceso o la 

pobre calidad de los 

servicios. Economía 

dependiente del centro 

administrativo. 

Importa la densidad. 

Estado fallido / débil Fronteras difusas o 

porosas 

Zonas de contacto entre 

Estados que no aparecen 

debidamente reguladas por 

la ley. 

Puede ser origen de un área 

sin ley, al permitir conductas 

paralelas a las normas 

estatales. 

No importa densidad. 

Estado débil Zona gris Espacios sin pleno control de 

la ley. Mixtura entre crimen y 

formas administrativas 

corruptas. Se forman 

“santuarios” pero no “zonas 

liberadas”. 

Densidad sin importancia. 

98 
Estados débiles y espacios vacíos 

Estado débil Fronteras virtuales Espacios de un estado que 

tienen una soberanía 

nominal pero no real. 

La densidad es normalmente 

baja. 

Fuente: Elaboración propia, Garay 2004. 

A. 

Diseño de la Investigación. En esta parte usted describirá como su análisis 

del caso / datos / información / literatura (use datos empíricos; casos 

específicos, etc.) logra la validez en como pensar críticamente sobre el 

problema. 

El diseño empleado es cuali-cuantitativo, un diseño flexible y complejo, que aúna 

en lo cualitativo el uso de instrumentos estadísticos asociados al poblamiento 

territorial con la reducción a conceptos propios de estudios cualitativos. 

La investigación se plantea a nivel teórico aplicado, para describir la estrategia 

gubernamental de un Estado débil frente a un espacio vacío. En el caso chileno, 

como en otros de la región hay un superpoblamiento alrededor de la zona 

metropolitana y más genéricamente a la zona central, donde se encuentran las 

mejores condiciones climáticas asociadas a moderada pluviosidad, inviernos y 

veranos templados (clima mediterráneo) y localización de los centros urbanos e 

industriales más relevantes. 

Chile tiene espacios vacíos al norte y sur. En el caso del Norte se produce por la 

existencia de un desierto. En el sur por el clima de tundra continental y marítimo. 

Bosques fríos con alta pluviosidad y accesos dificultosos. Pocos establecimientos 

urbanos con excepción de Punta Arenas. 

Los problemas de soberanía se han complicado por la existencia de un 

inversionista privado estadounidense Tompkins, que ha comprado por si solo un 

fragmento importante del territorio en esta región desconectando sus vías de 

comunicaciones. La Región XI presenta casos de experiencias de poblamientos 

frustrados y la desmembración territorial en islas y fiordos. 

Las condiciones climáticas, el bajo doblamiento, la ausencia de ocupaciones de 

mano de obra intensiva producen una baja de la densidad territorial a partir de Puerto 

Montt al sur. Por ello consideramos espacio vacío el situado en las XI y XII Región 

del país, denominados respectivamente Región de Aysén y de Magallanes, Tierra del 

Fuego y Antártica Chilena, con la natural excepción de los puntos poblados. 

B. 

Evaluación y discusión de la evidencia y los argumentos relevantes a la 

investigación de la pregunta / problema; 

99 
Estados débiles y espacios vacíos 

El entorno de la discusión 

La Zona Austral de Chile comprende las regiones XI y XII a partir de Puerto 

Montt al sur, representando 255 mil kilómetros cuadrados. Es decir el 34% del 

territorio continental de Chile. Su población total alcanza a los 400.000 habitantes, 

situando en localidades como Coyhaique, Puerto Aisén, las villas de la Isla Grande 

de Chiloé, y la ciudad de Punta Arenas, cabeza de la XII Región de Magallanes y 

Antártica Chilena. 

Presenta un total de 11 millones de hectáreas cuadradas y una buena 

proporción de los bosques de selva fría del mundo. En la X Región (de Puerto Montt 

al sur) comprende 3,6 millones de hectáreas, en la XI, 4,8 y en la XII, 2,6. (Horvarth, 

2002, 39). La mitad de la zona está bajo el régimen de zona silvestre protegida por el 

Gobierno y son jurídicamente parque, reserva o monumento (Horvarth, 2002, 41). 

La zona presenta un gran potencial hidroeléctrico el que se debe a 

numerosos ríos. En la actualidad la explotación de los mismos está sometida a unas 

empresas españolas. También tiene una amplia diversidad de especies, aunque se 

dan especies muy bien alógenas como el pino oregón, pino ponderosa y pino 

contorta. 

DISTRIBUCION PORCENTUAL, SUPERFICIE Y DENSIDAD, 

SEGUN REGIONES, 1999

POBLACION ESTIMADA

REGION

MILES DE

PERSONAS PORCENTAJE

SUPERFICIE (Km2) DENSIDAD 

(hab/Km2)

I de Tarapacá 392,6 2,6 59.099,1 6,6 

II de Antofagasta 462,3 3,1 126.049,1 3,7 

III de Atacama 269,1 1,8 75.176,2 3,6 

IV de Coquimbo 569,8 3,8 40.579,9 14,0 

V de Valparaíso 1.543,6 10,3 16.396,1 94,1 

VI del Libertador 

General Bernardo 

O’Higgins 

778,8 5,2 16.387,0 47,5 

VII del Maule 906,9 6,0 30.296,1 29,9 

100 
Estados débiles y espacios vacíos 

VIII del Bío-Bío 1.915,8 12,8 37.062,6 51,7 

IX de La 

Araucanía 865,0 5,8 31.842,3 27,2 

X de Los Lagos 1.050,6 7,0 67.013,1 15,7 

XI Aysén del 

General Carlos 

Ibáñez del Campo 

93,6 0,6 108.494,4 0,9 

XII Magallanes y 

de la Antártica 

Chilena 

156,5 1,0 (*)132.297,2 1,2 

Región 

Metropolitana de 

Santiago 

6.013,2 40,0 15.403,2 390,4 

TOTAL PAIS 15.017,8 100,0 756.096,3 19,9

 (*) Excluye superficie del Territorio Antártico (1.250.000 Km2

) 

 Fuente: . Instituto Nacional de Estadísticas, INE . Compendio Estadístico 1999 

ESTRUCTURA POBLACIÓN URBANA Y RURAL

POBLACION ESTIMADA AL 30 DE JUNIO DE 1999

REGION

TOTAL URBANA RURAL

I de Tarapacá 392.625 372.410 20.215 

II de Antofagasta 462.286 447.923 14.363 

III de Atacama 269.047 244.778 24.269 

IV de Coquimbo 569.825 418.531 151.294 

V de Valparaíso 1.543.566 1.412.341 131.225 

VI del Libertador General 

Bernardo O’Higgins 

778.801 524.885 253.916 

101 
Estados débiles y espacios vacíos 

VII del Maule 906.882 570.506 336.376 

VIII del Bío-Bío 1.915844 1.537.077 378.767 

IX de La Araucanía 864.975 567.553 297.422 

X de Los Lagos 1.050.558 684.817 365.741 

XI Aisén del General 

Carlos Ibáñez del Campo 

93.636 69.754 23.882 

XII de Magallanes y de la 

Antártica Chilena 

156.530 144.453 12.077 

Región Metropolitana de 

Santiago 

6.013.185 5.827.233 185.952 

TOTAL 15.017.760 12.822.261 2.195.499

 Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Estimaciones y Proyecciones de 

 Población por sexo y edad. Total país y regiones 1990-2000. Urbano-Rural. 

 

POBLACIÓN TOTAL ESTIMADA AL 30 DE JUNIO 1999 POR SEXO Y AREAS 

URBANAS-RURAL, SEGUN REGIONES

POBLACION ESTIMADA AL 30 DE JUNIO DE 1999

REGION HOMBRES MUJERES

URBANA RURAL TOTAL URBANA RURAL TOTAL

I de Tarapacá 188.016 12.051 200.067 184.394 8.164 192.558 

II de 

Antofagasta 

223.904 10.777 234.681 224.019 3.586 227.605 

III de 

Atacama 

122.832 15.579 138.411 121.946 8.690 130.636 

IV de 

Coquimbo 

203.144 80.112 283.256 215.387 71.182 286.569 

V de 

Valparaíso 

685.619 69.692 755.311 726.722 61.533 788.255 

102 
Estados débiles y espacios vacíos 

VI del 

Libertador 

General 

Bernardo 

O’Higgins 

260.350 135.158 395.508 264.535 118.758 383.293 

VII del Maule 278.138 179.499 457.637 292.368 156.877 449.245 

VIII del BíoBío 753.116 201.523 954.639 783.961 177.244 961.205 

IX de La 

Araucanía 

275.859 158.170 434.029 291.694 139.252 430.946 

X de Los 

Lagos 

335.714 194.875 530.589 349.103 170.866 519.969 

XI Aysén del 

General 

Carlos Ibáñez 

del Campo 

34.699 14.340 49.039 35.055 9.542 44.597 

XII 

Magallanes y 

de la 

Antártica 

Chilena 

74.192 8.497 82.689 70.261 3.580 73.841 

Región 

Metropolitana 

de Santiago 

2.818.553 99.908 2.918.461 3.008.680 86.044 3.094.724

HOMBRES MUJERES

TOTAL PAIS URBANA RURAL TOTAL URBANA RURAL TOTAL

6.254.136 1.180.181 7.434.317 6.568.125 1.015.318 7.583.443

 Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Estimaciones y Proyecciones de 

 Población por Sexo y Edad. Total País y Regiones, 1990-2010, Urbano Rural. 

 Fuente: Adaptación desde Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Censo 

 Población y Vivienda 1992 

Datos estadísticos de superficie y población por Regiones en la República de 

Chile 

Región Miles de 

personas 

Porcentaje del 

total nacional 

% 

Superficie en 

Km2 

Densidad hab. 

/ km2 

103 
Estados débiles y espacios vacíos 

I 392,6 2,6 59.099 6,6 

II 46,6 3,1 126.049 3,7 

III 269,1 1,8 75176.2 3,6 

IV 569,8 3,8 40579,9 14,0 

V 1.543,6 10,3 16.396,1 94,1 

VI 778,8 5,2 16.387,0 47,5 

VII 906,9 6,0 30.296,1 29,9 

VIII 1915,8 12,8 37.062,6 51,7 

IX 865,0 5,8 31.842,3 27,2 

X 1.050,6 7,0 67.013,1 15,7 

XI 93,6 0,6 108.494,4 0,9 

XII 156,5 1,0 132.297,2 1,2 

Región 

Metropolitana 

6.013,2 40,0 15.403,2 390,4 

Total país 15.017,8 100,0 756.096,3 (*) 19,9 

Fuente: INE, 1999. 

(*) Excluye Territorio Antártico Chileno con 1.250.000 km2. 

104 
Estados débiles y espacios vacíos 

La densidad del país está deprimida en ambos extremos, norte y sur, debido a 

las condiciones climáticas, topográficas, y pocos centros 

urbanos.

Densidad por Regiones de Chile 1999

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

I II III IV V RM VI VII VIII IX X XI XII

Regiones

Habitantes por Kilometro 

cuadrado

% de la Población en regiones en relación al total nacional 1999

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

I II III IV V RM VI VII VIII IX X XI XII

Regiones de Chile

%

105 
Estados débiles y espacios vacíos 

Fuente: Datos estadísticos de superficie y población por Regiones en la República de 

Chile. 

Estrategia de poblamiento gubernamental 

La baja densidad de la zona austral de Chile (X Región es 15,7 hbts./km2, XI 

Región es de 0,9 y la XII, 1,2 en 1991) es producto de la ausencia de colonización 

española y baja presencia indígena en la zona. Por ello el Estado colonial primero, 

intento el poblamiento de las regiones X a la XII, de las cuales las formas más 

exitosas fueron las referidas a la Isla Grande de Chiloé. En cambio la zona del 

Estrecho de Magallanes tuvo intentos fallidos de poblamiento, que terminaron en 

tragedia con el intento Pedro Sarmiento de Gamboa, cuya expedición sucumbió al 

rigor del clima en lo que se denominó “Puerto de Hambre”. Pero la importancia 

geoestratégica de la zona provocó un nuevo intento de poblamiento y de soberanía 

frente a las pretensiones británicas, francesas y argentinas y en 1842 el Capitán de 

Fragata Juan Williams Rebolledo tomó posesión del Estrecho y fundó lo que hoy es 

Punta Arenas como recinto penal y de vigilancia de las rutas marítimas. 

Más al norte, la zona de Aisén recién empezó a ser ocupada en el siglo XX a 

raíz de su dificultad para acceder. Recién se convirtió en una unidad administrativa 

autónoma en 1929. En ese momento el Presidente de Chile, el General Carlos 

Ibáñez del Campo, designó como primer intendente de la región a un oficial de 

Carabineros, quien con posterioridad fundó con los grupos cívicos y una dotación de 

Carabineros que le fue asignada la población de Baquedano, que se transformó con 

el paso del tiempo en la actual capital de Cohaique. 

Esta primera etapa de poblamiento creó focos ganaderos con grandes 

concesiones a compañías que quemaron los boques nativos y originaron el actual 

problema de desertización de la zona. 

Durante el Gobierno del Presidente Pinochet hubo intento por llevar familias 

colonizadoras, pero también fracasó. 

Actualmente se privilegia la zona como lugar de aprovechamiento turístico, 

con pequeños núcleos urbanos cohesionados por la Carretera Longitudinal Sur que 

se inició en el Gobierno del Presidente Pinochet. 

Aporte del Ejército de Chile a la ocupación de los espacios vacíos. 

Al abordar la política institucional seguida frente al tema del poblamiento de 

las regiones australes del país es necesario recordar que el Ejército de Chile 

considera entre sus funciones las actuales y las latentes, correspondiendo las 

segundas a aquellas derivadas de sus deberes inherentes de contribución a la 

soberanía y desarrollo del estado de Chile. 

Las primeras se pueden desglosar en viarios tipos entre las cuales se puede 

identificar: 

a) las referidas a la presencia del Estado mediante cuarteles, destacamentos o 

unidades a lo largo del territorio nacional. 

106 
Estados débiles y espacios vacíos 

b) Las referidas al apoyo de los valores nacionales mediante la difusión de los 

valores institucionales y tradiciones. 

Las segundas se refieren al apoyo al desarrollo del país. Ellas se dividen en: 

a) Apoyo en obras públicas, tales como la acción del Cuerpo Militar del Trabajo17 en 

la construcción de caminos y senderos en regiones de difícil acceso. 

b) Identificación de zonas interiores de difícil poblamiento y proposición de acciones 

que apoyen las políticas públicas de colonización. 

Respecto del segundo aspecto los problemas de poblamiento de Chile, 

originadas en la situación geoestratégica del país, fueron motivo de la proposición 

que el Ejército hizo a través de su Comandante en Jefe, de definir “fronteras 

interiores críticas”, que fueron definidos por el entonces Comandante en Jefe, 

General Augusto Pinochet, como 

“Aquellos espacios terrestres –bajo la soberanía de Chile- no vinculados 

efectivamente a la acción del gobierno, donde se dificulta el desarrollo de 

las actividades humanas y productivas, por su distancia del núcleo vital y 

geohistórico del país; la ausencia de vías de comunicaciones; la influencia 

cultural y económica extranjera y la percepción ciudadana colectiva en 

cada uno de esos espacios geográficos de constituir un ente diferente, 

separado y postergado del resto de la población nacional y que no alcanza 

a disfrutar del bienestar nacional debido a factores geográficos adversos”.18

El poblamiento de la zona fue visto entre otras varias perspectivas como una 

forma de garantizar la seguridad nacional reforzar los espacios vacíos, haciendo 

efectivo el dominio y posesión del territorio, y el afianzamiento de la soberanía.19

Hay que dejar en claro que durante el seminario realizado en 1994 se dejó en 

claro que una frontera interior no es necesariamente un espacio vacío, ya que es 

solo una las dimensiones consideradas para las definición de un área que no está 

vinculado directamente al desarrollo nacional.20

 

17 Sucesor de la labor del Comando de Ingenieros que a partir de l 9 de marzo de 1953 crea 

el Servicio Militar del Trabajo, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional. Desde el 26 de 

marzo de 1960 se denomina Cuerpo Militar del Trabajo (CMT), dependiente de la 

Comandancia en Jefe del Ejército. Desde 1974 pasa a depender del Comando de Ingenieros 

del Ejército. Ejército de Chile, El Ejército de Chile al servicio de la Patria 1900-2000, Ejército 

de Chile, Santiago de Chile, 2000, pp.77-82. 18 Augusto Pinochet Ugarte, Comandante en Jefe, Clase Magistral “Ejército de Chile: posibles 

elementos a considerar en su proyección futura”, Escuela Militar, Santiago de Chile, agosto 

de 1993. Posteriormente el Mayor General Hernán Abad Cid reiteraría en lo fundamental este 

misma definición al presentar el seminario “Conquista y consolidación de las fronteras 

interiores: una tarea del Ejército”, Memorial del Ejército de Chile No 445, 1994, p. 8. 19 Ejército de Chile, El Ejército de Chile al servicio de la Patria 1900-2000, Ejército de Chile,

Santiago de Chile, 2000, p. 85. 

20 Los expositores en el seminario afirmaban que “La figura del desarrollo moderno no está 

absolutamente ligada a la ocupación física de los territorios; en ocasiones habrá que pensar 

en una actividad productiva que a pesar de no requerir de gran poblamiento integre en forma 

107 
Estados débiles y espacios vacíos 

El desafío se transformó en la configuración de un grupo de trabajo 

compuesto entre otros por el Director de la Academia de Guerra, profesores de ese 

Instituto, y de la Academia Politécnica Militar, además del soporte proporcionado pro 

el Instituto Geográfico Militar para realizar unas jornadas académica de nivel nacional 

que dejó establecida la necesidad de hacer un catastro nacional que fue entregado 

años después al Presidente Eduardo Frei R.-T. 

El 21 de mayo de 1994 el Presidente Frei manifestó en su Mensaje al país 

que, 

“Mi Gobierno está decidido a hacer una planea ocupación de la tierra, mar y 

aire desde nuestra patria. Consolidaremos y haremos una ocupación efectiva 

de nuestra tierra”. 

Ese año se entregó el catastro en junio de acuerdo a los criterios de 

accesibilidad, habitalidad21, autoabastecimiento, desarrollo e integración, y la 

tipificación de las fronteras en tres tipos: críticas, intermedias y no críticas. El Instituto 

Geográfico Militar elaboró seguidamente un mapa de las fronteras interiores. Los 

antecedentes se vertieron en el seminario “Conquista y consolidación de las 

fronteras interiores: una tarea del Ejército” realizado en la Academia de Guerra con 

participación de personeros civiles y militares. Con relación al aporte del Ejército se 

identificó el “aprovechamiento integral del actual despliegue estratégico de las 

FF.AA: como punto de partida para el desarrollo de las fronteras interiores”; como 

parte del concepto de valorización del territorio no de forma absoluta pero si para 

“hacer cabeza de proyectos o programas de asentamiento”; para poblar áreas “que 

solo el Estado y particularmente el Ejército podrían desarrollar en términos de 

poblamiento”; para elaborar del Instituto Geográfico Militar una nueva carta temática; 

y para la construcción de “caminos de penetración”.22

Producto de las recomendaciones del seminario se creo una Comisión 

Nacional para el estudio e incorporación de las fronteras interiores al desarrollo 

nacional por el Decreto Supremo SSG.II/ 2 No 54 del 25 de noviembre de 1994. Esta 

se componía del Comandante del Comando de Ingenieros, el Director de la 

Academia de Guerra y el Director del Instituto Geográfico Militar presento sus 

recomendaciones en marzo de 1995 al Presidente de la República. 

Fronteras críticas e intermedias en la zona austral 

Región 

X Cochamó Crítica 

 

efectiva dichos territorios a la actividad nacional”, “Conquista y consolidación de las fronteras 

interiores: una tarea del Ejército”, Memorial del Ejército de Chile No 445, 1994, pp. 69 y 70. 21 Se entiende por habitabilidad las condiciones favorables de servir de hogar y de desarrollo 

económico autosustentado, especialmente en relación a la topografía y clima. 22 “Conquista y consolidación de las fronteras interiores: una tarea del Ejército”, Memorial del 

Ejército de Chile No 445, 1994, p. 72. En los anexos sin embargo hay una definición y resumen 

más amplia todavía, que manifiesta que incluye tareas en el ámbito de la infraestructura, 

educación, ciencia y tecnología, inversión, administración, propiedad, y misión y compromiso 

global, op. cit., pp. 94-95. 

108 
Estados débiles y espacios vacíos 

Hualaile 

Queilén y Puqueldón 

Islas Guaitecas 

Intermedia 

Intermedia 

Crítica 

XI Lago Verde 

Península de Taitao 

Caleta Tortel - Villa O`Higgins 

Crítica 

Crítica 

Intermedia 

XII Cordillera Patagónica Insular 

Torres del Paine 

Estepa Fría Magallánica 

Timaukel 

Islas Ambarino 

Crítica 

Intermedia 

Intermedia 

Intermedia 

Intermedia 

Fuente: “Conquista y consolidación de las fronteras interiores: una tarea del Ejército”, 

Memorial del Ejército de Chile No 445, 1994. 

Acciones 

Respecto de las zonas del extremo sur definidos como fronteras interiores críticas en 

la Región de Magallanes y Antártida Chilena se construyó el camino Estancia Vicuña 

- Bahía Yendagaia con 138 kilómetros con propósitos de camino de penetración, 

turístico y de desarrollo comercial. 

Trayectos actualmente en construcción 

Región Tramo Longitud 

X Costero Sur (Corral – Chapín - 

Hueicolla) 

Puelo-Paso Puelche 

Puelo-Paso El Bolsón 

65 km 

36 km 

95 km 

XI Río Bravo - Ventisquero Montt 

Vagabundo-Tortel 

Entrada Mayer 

65 km 

25 km 

70 km 

XII Fiordo Staines - Puerto Natales 50 km 

109 
Estados débiles y espacios vacíos 

Estancia Vicuña -Yendegaia 

100 km 

Fuente: Ejército de Chile, El Ejército de Chile al servicio de la Patria 1900-2000, 

Ejército de Chile, Santiago de Chile, 2000, p. 85. 

La otra obra fundamental es la Carretera Longitudinal Austral, que soluciona 

el problema de transitar por espacio argentino para acceder a la XII Región. La 

Carretera permitió integrar 148 mil kilómetros cuadrados. Sucesivamente ampliada, 

desde 2000 la Carretera está construyendo el tramo Puerto Yungay-Ventisquero 

Montt de norte a sur. 

Otros problemas. El Parque Pumalín 

Hace unos años Douglas Tompkins, un empresario estadounidense, 

amparado en el estatuto para el fomento de la inversión extranjera y en las leyes 

tributarias del Estado de California comenzó la compra sistemática de tierras en la X 

Región en Chile, y en su contraparte argentina. El fin no era hacer inversión 

productiva sino constituir una extensión de terreno que inspirada por la ecología 

profunda resguarde de la acción humana los boques templados de la región. Las 

adquisiciones de Douglas Tompkins se constituyeron en una cuestión de interés 

nacional cuando la propiedad alcanzó una extensión de cordillera al mar e impidió el 

trazado de caminos en dirección norte sur y viceversa, aislando a los restantes 

propietarios. 

Debido a los problemas existentes el Gobierno de Chile, primero bajo el 

Gobierno de Eduardo Frei y ahora (noviembre 2003) bajo Ricardo Lagos se ha 

intentando frenar estas adquisiciones y dar un estatuto definitivo a las tierras de 

Tompkins bajo la figura de constituir un “Santuario de la Naturaleza”, figura que 

permite proteger la biodiversidad pero al tiempo preservar la soberanía nacional.. 

El objeto es convertir las propiedades de Tompkins en un Santuario de la 

Naturaleza con resguardo en un directorio, en cuya fundación hay mayoría del 

empresario. 2.900 kilómetros cuadrados de cordillera a mar que cortan la continuidad 

del territorio, y en el cual se habría prometido resguardos para la construcción futura 

de caminos entre norte y sur de la propiedad. La propiedad tiene 21 especies de 

mamíferos, dos de ellas –jabalí y visón-, 22 de especies marinas y 71 especies de 

aves. Desde el punto de vista de la diversidad lo más importante es el bosque 

templado lluvioso (66,6% de Pumalín) que son bosques que provienen de la época 

del Paleoceno, hace 80 millones de años atrás. Un tipo de bosques que solo existe 

en el Kilimanjaro (África), el Himalaya, Vietnam, China, y en determinados lugares de 

montaña de Perú, Ecuador y Colombia.23

 

23 “Pumalín: el inventario inconcluso”, El Mercurio, 11-I-2004, www.emol.cl Basado en el 

estudio inédito de la Pontificia Universidad Católica de Chile, dirigido por Juan Gastó, Proyecto 

Pumalín: informe técnico.

110 
Estados débiles y espacios vacíos 

Soberanía en el espacio vacío 

C. Conclusiones 

Ciertamente el examen precedente ha permitido situar el concepto de áreas sin 

ley en relación con el de espacios vacíos y fronteras interiores, demostrando que 

para el caso chileno –e igualmente en el argentino- hay condiciones propias que 

alejan la tipificación de esas zonas de las áreas sin ley. El elemento más 

fundamental es que los espacios vacíos se constituyen dentro de una presencia baja 

pero no conflictuada de la ley. Es decir, que hay una baja presencia de los órganos 

del Estados y del Estado propiamente tal, pero no hay una situación per se dominada 

por la antítesis de la obligatoriedad de la ley. 

Bajo esa circunstancias los espacios que han sido analizados tienen el valor de 

generar inducciones legítimas respecto de las condiciones en que la teoría de los 

espacios vacíos deja de tener pertinencia. Esto permite que los análisis sobre la 

región, y muy especialmente referidos a América Latina puedan ser matizados en la 

debida forma, y no ser objeto de análisis puramente deductivos, que aplicando una 

premisa básica, ésta rija para todos los casos. Es que, como han dicho muchos 

metodólogos de la investigación, el punto es que una buena deducción fracasa si la 

premisa inicial deja de ser totalmente distributiva respecto de los demás predicados. 

En este caso, las características del Estado fallido, que están detrás de las Áreas sin 

ley no se aplican a las del Estado débil y los espacios vacíos. 

Si en desde el punto de vista empírico se podría afirmar que en América del Sur 

existen no solo áreas sin ley o zonas grises sino espacios vacíos que tienen una baja 

presencia de la institucionalidad administrativa, pero que no son focos de 

ingobernabilidad o desafío a la autoridad. Estos otros escenarios son los del sur 

austral de Chile y Argentina, que comparten la clasificación de espacios vacíos 

atendidos su baja densidad y las dificultades de acceso que explican la escasa 

presencia estatal 

Esto tiene su raíz en una comprensión teórica que se deduce de este estudio 

que en la base de estos espacios vacíos están los Estados débiles, que buscan 

gestionar su soberanía del mejor modo posible, no pudiendo impedir que hayan 

zonas de su propio territorio con escasa o nula presencia humana y de soberanía 

efectiva. 

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João Henrique Pederiva-bio

4a.htm[1/8/20, 10:07:11 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 4 No. 2 Fall 2004

A Defesa Brasileira e o Orçamento

João Henrique Pederiva

João Henrique Pederiva, contador e advogado, exerce o cargo de Consultor

de Orçamentos do Senado Federal, desde 1997. Antes disso, atuava como

Analista de Finanças e Controle Externo do Tribunal de Contas do Distrito

Federal. O Autor participou, em 2002, do Seminário sobre Economia e Gestão

de Recursos da Defesa, promovido pelo Centro de Defesa Hemisférica da

Universidade Nacional de Defesa dos Estados Unidos, e está concluindo o

Mestrado em Ciências Contábeis na Universidade de Brasília.

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A Defesa Brasileira e o Orçamento 

João Henrique Pederiva 

SQN 408, C, 107 – Brasília, DF – Brasil (70.856-030) 

55-61-4475238, 55-61-2727894 

j.pederiva@uol.com.br 

Resumo 

O trabalho examina o relacionamento entre a Defesa e o orçamento público 

federal, com o objetivo de verificar o cumprimento dos objetivos formalmente 

estabelecidos. Em prejuízo da sua relevância, o orçamento público brasileiro 

prestigia informações de natureza financeira, em detrimento das informações de 

cunho operacional ou estratégico. Ainda assim, o orçamento público permite 

vislumbrar algumas ocorrências. Dissociam-se a Defesa e a previdência, 

caracterizada, na classificação econômica, pelo elemento de despesa. Os programas 

relacionados à Defesa não foram considerados estratégicos no plano plurianual 

vigente em 2001. Ademais, no plano plurianual pertinente, há aparente superposição 

de atividades entre as Forças, sem que houvesse destaque para as atividades 

diplomáticas, nem para as de inteligência, relativas à Defesa. Há, ainda, indícios da 

ocorrência de reprogramações, nos detalhamentos orçamentários de 2001, 

mantendo-se os valores nos limites agregados. A discrepância mais grave reside na 

falta de associação entre as relações diplomáticas e a função Defesa Nacional, sem 

evidência, na discriminação agregada dos valores orçamentários, apesar das 

determinações políticas e legais. Tais questões indicam pontos que devem receber 

maior atenção do planejamento e do controle estatais no Brasil. 

1. Introdução 

Em tempos de guerra, o principal indicador de desempenho da Defesa é a 

vitória, final e definitiva. Mas, em tempos de paz, como avaliar de modo adequado o 

cumprimento dessa função? E mais, como pode o estudo do orçamento público 

contribuir para essa avaliação? O presente trabalho busca respostas a essas 

questões, a partir do orçamento público federal, de 2001, que já foi executado e 

conciliado. Com esse intuito, examinam-se os indicadores de desempenho e a oferta 

da Defesa, os recursos fiscais e o planejamento orçamentário – desdobrado em 

plano plurianual e classificação programática, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei 

orçamentária anual – e os seus limites. A seguir, dividem-se as classificações 

orçamentárias em institucional, funcional e econômica. Nas considerações finais, 

sintetizam-se os principais achados, além algumas sugestões para desenvolvimento 

posterior. 

2. Indicadores de desempenho e a oferta da Defesa 

ALMEIDA (2001, p. 31) sintetizou o relacionamento entre a Defesa e o 

sistema orçamentário de modo particularmente feliz: 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

“O orçamento como a economia, também empresta seus conceitos e 

princípios à análise do tema da defesa. Uma vez ser o orçamento, por 

excelência, o instrumento de concretização da atividade 

governamental, muito da adequada definição do perfil da defesa 

depende de sua apropriada inserção no contexto do orçamento 

nacional. Assim, a análise das questões de defesa segundo a ótica 

orçamentária tende a aproximar o assunto dos demais interesses 

nacionais. Em especial no que se refere às questões da legitimidade 

e do controle, a integração da ótica essencialmente militar à ótica 

orçamentária, ao impulsionar o controle cidadão sobre a defesa, 

acena para um importante passo na redefinição bem-sucedida das 

relações entre a sociedade civil e seus soldados”. 

A doutrina administrativa, a exemplo de JOHNSON e ROBERT (1996, p. 

222), reconhece a necessidade de adequação dos indicadores às demandas dos 

diferentes usuários das informações, independentemente da tecnologia ou do bem 

produzido: 

“Os indicadores devem se basear na estratégia da companhia e 

incluir parâmetros chave de sucesso na fabricação, comercialização e 

P&D [pesquisa e desenvolvimento]. Por exemplo, uma companhia 

enfatizando a qualidade poderia apurar indicadores internos de falhas 

– refugo, reparos, índice de peças defeituosas em um milhão, 

paralisações não-programadas de máquinas – e também externos – 

queixas de clientes, despesas de garantia e pedidos de manutenção.” 

Com efeito, os indicadores estratégicos destinam-se a orientar a ação da alta 

gerência, que, na estrutura governamental, correspondem aos agentes políticos, 

responsáveis pela definição das diretrizes principais; os indicadores operacionais 

prestam-se para os gerentes de linha ou, no caso do setor público, aos agentes 

administrativos, que devem observar as diretrizes fixadas pelos agentes políticos; os 

indicadores financeiros orientam os responsáveis pelos fluxos de capitais 

necessários à implementação das diretrizes traçadas. Nesse sentido, as 

preocupações de (TZU, 2002, p. 72-73) inserem-se no contexto operacional: 

“Não negligencies nada do que pode contribuir para a disciplina, a 

saúde e a segurança de teus soldados. Zela para que suas armas 

estejam sempre em bom estado. Faz com que os víveres sejam 

saudáveis e abundantes. Se as tropas estiverem mal armadas, se os 

víveres escassearem, e se não tiveres previamente todos os 

suprimentos necessários, dificilmente vencerás.” 

A separação entre os tipos de indicadores pretende atender necessidades 

diferentes dos diversos usuários das informações (PEDERIVA, 1998, p. 62). Em 

outras palavras, os sistemas de planejamento, inclusive os governamentais, devem 

ser capazes de evidenciar e conciliar os indicadores pertinentes às várias classes e 

interesses dos usuários. Nesse sentido, aliás, manifestam-se GOMES e PROENÇA 

JÚNIOR (2002, p. 4): 

“The idea of performance carries a duality which is often understated. 

On the one hand, it addresses considerations that relate to the results 

115 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

achieved, that is to say, a measure of the extent to which it carried out 

its mission and the end-situation of friendly and enemy forces. On the 

other hand, it also addresses the way through which the means 

available for carrying out the mission, that is to say, a measure of the 

technical expertise with which actions were planned, decide upon and 

carried out in the effort to achieve the mission. ... Performance must 

to be understood as the result of a joint analysis that takes into 

account both aspects of this duality according to its conceptual 

framework, sustaining the analysis that is intended, recognizing that 

the duality exists and must be addressed.” 

Na falta de indicações precisas quanto aos efeitos das ações sobre a 

realidade exterior, a mensuração do desempenho concentra-se nos atos próprios, 

relacionados principalmente aos insumos e aos processos internos, com especial 

destaque para as informações acerca dos custos dos produtos. Tais indicadores 

internos são particularmente relevantes quando as relações econômicas e sociais 

mantêm relativa estabilidade. Para SIMONS (1995, p. 165), a accountability – 

responsabilidade pela prestação de contas – com base nos resultados desenvolvese em ambientes de complexidade crescente, sujeitos a intensas mudanças. Quando 

os ambientes dos contatos sociais e das transações são relativamente estáveis, a 

tendência é focalizar as ações de controle sobre os insumos e os processos. Em tais 

condições, o orçamento público assume particular importância para a Defesa, como 

demonstram os indicadores elaborados por SCHEETZ (2002) e PATILLO (2001). 

Dos dezenove indicadores elaborados por SCHEETZ, com esteio na situação 

argentina, apenas dois não envolvem indicadores financeiros. Trata-se da razão 

entre o número de oficiais e suboficiais e a quantidade de aviões e a comparação do 

número de oficiais graduados em cada Força com seus pares norte-americanos ou 

chilenos. Para o caso chileno, PATILLO propôs dez indicadores financeiros, cabendo 

salientar o destaque conferido aos ingressos reservados, por lei secreta, para gastos 

com as Forças Armadas. Atente-se que os indicadores com base em valores 

históricos de entrada, como é o caso do orçamento, revestem-se de caráter 

eminentemente financeiro e prestigiam o tradicional aspecto de controle da aplicação 

dos recursos, em prejuízo do exercício de planejamento (KAM, 1986, p. 120-121). 

Segundo HENDRIKSEN e BREDA (1999, p. 97-99), a informação, para ser 

relevante, deve apresentar valor preditivo, como insumo dos modelos de decisão, ou 

de feedback – confirmação ou correção das expectativas anteriores. Com o 

incremento do valor preditivo, resultante da maior conformidade entre o executado e 

o planejado, os sistemas de informação baseados em indicadores financeiros de 

desempenho ganham relevância. A realização do controle, ou seja, valorizar a 

informação orçamentária como feedback, também é estimulada pela melhor 

capacidade de representação do modelo orçamentário às definições políticas de 

Defesa. Idealmente, o orçamento público explicita os resultados dos esforços 

empreendidos pelos vários órgãos e entidades para o fornecimento do bem Defesa, 

assim como os sacrifícios efetuados para obtê-lo, quando considerados outros bens, 

a exemplo da saúde e da educação. O orçamento estrategicamente relevante 

melhora a definição dos indicadores operacionais de desempenho associados à 

eficácia das ações em prol da Defesa. Fragilizado o controle, enfraquece-se o 

planejamento, em harmonia com as palavras de PETREI (1998, p. 339-400): 

116 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

“Latin American countries should devote more resources to policy 

analysis. A technical enrichment of the dialogue on different ways to 

attack problems would allow ministers and legislators to carry out 

better informed and more rational discussions, and would facilitate the 

restructuring of functions. In federal government systems, policy 

analysis becomes even more important at the central level.” 

A preeminência dos indicadores financeiros parece razoável em razão de dois 

fatores. De um lado, os dados financeiros mostram-se mais relevantes e disponíveis 

do que os relativos aos demais indicadores, tanto por interessarem diretamente a um 

maior número de pessoas, quanto por, no âmbito dos programas de transparência 

fiscal, tornarem-se acessíveis os dados relativos às contas fiscais. De outro lado, a 

igualdade democrática determina a valoração dos gastos, considerando a escassez 

dos recursos e a insubsistência de acessos privilegiados a esses recursos. Por 

conseguinte, há necessidade de demonstrar que cada unidade monetária aplicada 

em Defesa é capaz de produzir maior retorno social do que nas demais funções, a 

exemplo da saúde e da educação, em linha com as palavras de POLLONI, 

CONTRERAS e ORTIZ (2001): 

“Queda pendiente en esta propuesta, eso si, los constantes y 

crecientes reclamos del Congreso por mayores poderes de decisión 

en materias presupuestarias y de conformación de la fuerza militar. El 

presente trabajo, aún cuando no lo desarrolla en profundidad, 

reconoce el tema como importante y concuerda en la necesidad de 

abordarlo a futuro, en particular en la perspectiva de la teoría 

democrática de la separación de funciones y de la representación 

política.” 

Caso a Defesa fosse um bem sujeito à utilização exclusiva por indivíduo e à 

depleção pelo uso, o seu preço poderia servir como indicador de desempenho e 

subsidiar as decisões acerca das alocações de recursos. Para tanto, bastaria 

comparar os benefícios esperados, na forma dos fluxos de rendas auferidos, com os 

custos dos serviços prestados, quer diretamente pela Administração Pública, quer 

por terceiros. Mas a Defesa constitui bem público, justamente, pela ausência de 

exclusividade e de rivalidade, não sendo possível limitar seus benefícios a uma 

pessoa determinada, nem esgotar a sua utilidade pelo uso simultâneo de todos os 

envolvidos (FRANKO, 2000). Assim, o mercado não sinaliza adequadamente a 

utilidade dos recursos aplicados na Defesa. Nesse contexto, os indicadores para a 

função Defesa são aqueles validados pelo processo de legitimação do exercício do 

poder, uma vez que, em regimes democráticos, cabe aos representantes eleitos 

decidirem sobre os objetivos perseguidos e os meios empregados. O processo 

democrático garante que todas as partes interessadas manifestem suas opiniões e 

exige que se explicitem, previamente, os sacrifícios demandados da coletividade 

para compatibilizar os interesses conflitantes. O estabelecimento de indicadores de 

desempenho específicos depende da definição dos objetivos estratégicos 

(PEDERIVA, 1998, p. 35-37). 

Reserva-se, portanto, aos agentes políticos o papel de escolherem os 

objetivos estratégicos e os meios legítimos para atingir esses objetivos, entre os 

vários oferecidos pela sociedade. Para serem relevantes e confiáveis, os indicadores 

estratégicos devem ser específicos àquelas escolhas dos agentes políticos. O 

117 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

conjunto dos objetivos, meios e indicadores estratégicos fornece os parâmetros 

necessários para legitimar a conduta dos agentes administrativos, operacionais ou 

financeiros. Assim, os agentes políticos assumem responsabilidade pela 

concretização das expectativas da sociedade, mediante a obtenção dos resultados 

esperados. Esse modelo descreve o sistema orçamentário do setor público. 

3. Os recursos fiscais e o planejamento orçamentário 

O volume de recursos arrecadado e administrado pelo setor público, em 

comparação com o montante total de bens e serviços, foi dimensionado pela 

Secretaria da Receita Federal. Em valores correntes, o Instituto Brasileiro de 

Geografia e Estatística (IBGE) estimou o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro em 

R$ 1.086,70 bilhões e R$ 1.184,00 bilhões, respectivamente para os exercícios de 

2000 e 2001. Como a arrecadação tributária bruta somou R$ 358,02 bilhões e R$ 

406,87 bilhões, as cargas tributárias brutas, em 2000 e 2001, representaram 32,95% 

e 34,36% do PIB. Em 2001, o setor público absorveu, mais de um terço do total de 

bens e serviços produzidos no Brasil. A indicação das origens e das aplicações 

desses recursos explicita-se por meio do orçamento público, que desempenha dupla 

atribuição. Além do tradicional papel de instrumento do controle do Poder Legislativo 

sobre o Poder Executivo, os orçamentos prestam-se para o planejamento do setor 

público (GIACOMONI, 2001, p. 64-69). Atente-se que o controle visa a aperfeiçoar o 

planejamento, não a implementá-lo. Nos termos do art. 174, caput, da Constituição 

Federal da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988 – CF/1988, o 

planejamento é determinativo para o setor público e indicativo para o privado. O 

orçamento público, elaborado em leis do Congresso Nacional, é instrumento básico 

do planejamento estatal (Decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, art. 7o). 

Conforme a Lei Geral de Finanças Públicas, (Lei no 4.320, de 17 de março de 1964), 

o sistema orçamentário deve evidenciar a política econômica e financeira 

governamental, bem como o cumprimento dos programas de trabalho, qualitativa e 

quantitativamente:

“Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e 

despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o 

programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de 

unidade, universalidade e anualidade. ... 

Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: ... 

III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos 

monetários e em termos de realização de obras e prestação de 

serviços.” (sem negrito no original) 

Assim, o planejamento governamental brasileiro é estabelecido em três leis, 

de iniciativa do Poder Executivo, respectivamente denominadas de plano plurianual, 

lei de diretrizes orçamentária e lei orçamentária anual (CF/1988, art. 165). 

3.1. O plano plurianual e a classificação programática

Na esfera federal, o plano plurianual (PPA) estabelece, de forma 

regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal 

para as despesas de capital e outras delas decorrentes, assim como as relativas aos 

118 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

programas de duração continuada, em períodos temporais equivalentes ao de um 

mandato de Presidente da República (Ato das Disposições Constitucionais 

Transitórias – ADCT, art. 35, § 2o.) Conforme a SECRETARIA DE ORÇAMENTO 

FEDERAL (2002, p. 41), o item estruturador do PPA são os programas. A 

estruturação do planejamento em programas responde à indagação “Para que?”; os 

recursos são alocados conforme a sua finalidade ou o objetivo da administração 

pública A classificação programática identifica o objetivo do gasto ou da aplicação de 

recursos. Realiza-se, anualmente, a revisão do PPA, com cópias disponíveis em 

portal próprio, acessível pela Internet. Cada programa apresenta as principais 

realizações, os comentários e as recomendações efetuadas pelo respectivo gerente. 

Constam, também, as realizações físico-financeiras e os custos unitários estimados 

e realizados, até o exercício, para cada ação, isto é, por cada um dos 

desdobramentos dos programas. 

No portal do Ministério do Planejamento, consta que o PPA relativo ao 

período 2000-2003 recebeu o nome de Avança Brasil. Em realidade, o Poder 

Executivo da União concedeu maior destaque a alguns programas, selecionados do 

conjunto aprovado pelo Poder Legislativo a título de PPA. O Avança Brasil, embora 

tenha recebido até mesmo um portal específico, representa um subconjunto do PPA. 

Entre os vinte e oito objetivos elencados pelo Avança Brasil, só três dizem respeito à 

área externa. Nenhum desses três itens consta como sendo estratégico, nem mesmo 

o que se refere à garantia da defesa nacional como fator de consolidação da 

democracia e do desenvolvimento. Na distribuição do PPA por setores, dos vinte e 

quatro programas associados à Justiça e à Defesa, só dois restaram a cargo do 

Ministério da Defesa. Trata-se do Programa Calha Norte – vigilância e integração da 

faixa de fronteira que faz divisa com Colômbia, Venezuela, Guiana e Suriname – e 

do Programa Proteção da Amazônia, viabilizado pelo Sistema de Vigilância da 

Amazônia – SIVAM. 

Segundo a avaliação do PPA, o Macroobjetivo 27 – Garantir a Defesa 

Nacional como Fator de Consolidação da Democracia e do Desenvolvimento – 

compõe-se de catorze programas. Para alguns programas (gêneros), aparecem os 

respectivos indicadores de desempenho, que não se confundem com os indicadores 

das ações (espécies). Dos catorze programas elencados, não possuem indicadores 

a gestão da política de Defesa Nacional e a nacionalização do material bélico. Os 

indicadores apresentados permitem mensurar o grau de eficiência da realização dos 

programas, mas não os efeitos diretos dessas ações sobre a realidade social – 

efetividade ou eficácia social – ou, mais precisamente, o grau de oferecimento do 

bem Defesa ou de satisfação atingida pelos dos usuários desses bem. Os programas 

de adestramento e operações militares estão individualizados por Comando de Força 

ou Força Singular, bem como os programas de ensino especial e reaparelhamento e 

adequação. Não apresentam redundâncias os programas de controle de 

armamentos, munições e explosivos, gestão da política de Defesa Nacional, 

inteligência nacional, nacionalização do material bélico e proteção da Amazônia, 

notando-se que nem todos os programas mencionados estão sob a gestão do 

Ministério da Defesa. Caberia examinar os programas, ora individualizados por Força 

Singular, de modo a averiguar a possibilidade de existirem redundâncias que 

possam ser afastadas sem comprometer a eficiência das ações. 

119 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

3.2. A lei de diretrizes orçamentárias 

A lei de diretrizes orçamentárias compreende as metas e prioridades da 

administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 

financeiro subseqüente, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre 

as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das 

agências financeiras oficiais de fomento. Integram o projeto de lei de diretrizes 

orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, relativas aos limites de receitas e de 

despesas, bem como o Anexo de Riscos Fiscais, que avalia os passivos 

contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas (Lei 

Complementar no 101, de 04 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 

4o). De fato, os Anexos de Metas e Prioridades relativos à Defesa Nacional 

reproduzem os programas e os objetivos, por Força Singular, consignando-se 

produtos, unidades de medida e metas específicas às respectivas ações, tanto para 

2001 (Lei no 9.995, de 25 de julho de 2000) quanto para 2003 (Lei no 10.524, de 25 

de julho de 2002). As respectivas leis de diretrizes orçamentárias podem ser 

acessadas nos portais do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, de 

orçamentos da União, concernentes aos orçamentos da União. 

3.3. A lei orçamentária anual 

A lei orçamentária anual abrange três espécies orçamentárias. O orçamento 

fiscal refere-se aos Poderes da União e abrange fundos, órgãos e entidades da 

administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 

Público. Mais recentemente, a Lei de Responsabilidade Fiscal criou a figura da 

empresa estatal dependente, sujeita às regras fiscais. O orçamento de investimento 

das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital 

social com direito a voto é vulgarmente denominado orçamento das estatais. O 

orçamento da seguridade social inclui as ações de previdência, assistência social e 

saúde e engloba todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração 

direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo 

Poder Público. Dessa maneira, é na lei orçamentária que se buscou a evidenciação 

qualitativa e quantitativa das orientações políticas para a Defesa. Para 2001, a 

despesa foi inicialmente fixada em R$ 950,2 bilhões, elevando-se a autorização 

legislativa para R$ 977,6 bilhões, ao final do exercício. Desse montante, 

comprometeram-se R$ 603,4 bilhões, representando um grau de execução da ordem 

de 61,73%. Tais números incorporam o refinanciamento da dívida, inserido na 

função encargos especiais – alocações de recursos que não geram contraprestação 

atual de bens ou serviços, referindo-se, via de regra, a eventos passados –, cujos 

valores são R$ 734,3 bilhões fixados, R$ 750,2 bilhões autorizados e R$ 394,6 

bilhões liquidados, com 52,59% de grau de execução. 

4. Os limites da Defesa 

A definição dos indicadores de desempenho para a Defesa depende da visão 

política e das diretivas sociais acerca do alcance pretendido e dos objetivos 

estipulados, bem como dos meios tecnológicos disponíveis. SORIANO (2001, p. 39-

40) examinou as posições da Argentina, do Brasil, do Canadá, do Chile, dos Estados 

Unidos e do México acerca dos conceitos relativos à segurança interamericana. A 

sua conclusão é de que, embora todos concordem sobre a necessidade de 

atualização desses conceitos, há divergências nas expectativas sobre o sentido e o 

120 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

alcance dos institutos, em matéria de cooperação para a segurança. Para alguns dos 

países examinados por SORIANO, os problemas básicos de segurança estão 

relacionados às ameaças ao desenvolvimento – econômico, social e político – e à 

conservação do meio ambiente; para outros, assumem relevância as tradicionais 

questões de Defesa Militar. 

A República Federativa do Brasil rege-se, nas suas relações internacionais, 

por princípios como a não-intervenção, a defesa da paz e a solução pacífica dos 

conflitos. Além disso, o País busca a integração econômica, política, social e cultural 

dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latinoamericana de nações (CF/1988, art. 4o). O vínculo entre as Forças Armadas e a 

Defesa brasileira exprime-se nos seguintes termos constitucionais: 

“Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo 

Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e 

regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a 

autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à 

defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por 

iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.” (sem negrito no 

original) 

Por força da regulação infraconstitucional – Lei Complementar no 97, de 09 de 

junho de 1999, versando sobre normas gerais para a organização, o preparo e o 

emprego das Forças Armadas –, estabeleceu-se a subordinação das Forças ao 

Ministro de Estado da Defesa, apesar da manutenção das estruturas próprias (art. 

3o). A consolidação das propostas orçamentárias das Forças cabe ao Ministério da 

Defesa, observando-se as prioridades estabelecidas na política de Defesa Nacional, 

explicitadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 12). O emprego das Forças 

Armadas, na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da 

ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente 

da República. A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por 

iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorre de acordo com as 

diretrizes baixadas pelo Presidente da República. Tal atuação pressupõe o 

esgotamento dos instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da 

incolumidade das pessoas e do patrimônio. (art. 15). Cabe, ainda, às Forças 

Armadas, como atribuição subsidiária geral, cooperar com o desenvolvimento 

nacional e a defesa civil, na forma determinada pelo Presidente da República (art. 

16). 

De um lado, as definições constitucionais situam as Forças Armadas e a 

Defesa Nacional na esfera da União (CF/1988, art. 24, III). Portanto, o custeio das 

suas atividades circunscreve-se ao orçamento federal. De outro lado, CAVAGNARI 

FILHO (2001, p. 11) alerta para a concepção diplomática da função Defesa 

brasileira, baseada no convencimento pacífico, em substituição ao emprego da força: 

“A política externa brasileira é coerente com o perfil de potência 

média. Seu objetivo maior é liderar o processo de integração regional, 

desde que essa liderança implique, apenas, a busca do consenso – 

sem custos nem riscos. No campo político-estratégico, a diplomacia 

procura destacar esse perfil como se fosse sinônimo de potência 

pacífica. Por ser o País vulnerável a condicionalidades e 

121 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

constrangimentos, aposta, de certo modo, na desqualificação da força 

como meio de solução dos conflitos de interesses. Embora reconheça 

que a capacidade estratégico-militar ainda é significativa na avaliação 

do poder, para ela nada impede o Brasil de construir um projeto 

diplomático baseado na sua capacidade de persuasão – “centrado na 

paz como instrumento das relações internacionais”. 

Assim, nas relações de força, a diplomacia se apresenta como a 

única e não a primeira linha de resistência na defesa do interesse 

nacional. Ou seja: ela descarta a força militar do jogo políticoestratégico, ao desqualificar a ação militar como substituto eventual 

da ação diplomática.” 

Tal alerta encontra respaldo na orientação estratégica da Política de Defesa 

Nacional, proposta pela Presidência da República e encampada pelo Ministério da 

Defesa, nos termos da Política de Defesa Nacional, patrocinada pela Presidência da 

República: 

“4.2. Para tanto, a presente política é centrada em uma ativa 

diplomacia voltada para a paz e em uma postura estratégica 

dissuasória de caráter defensivo, baseada nas seguintes premissas: 

fronteiras e limites perfeitamente definidos e reconhecidos 

internacionalmente; estreito relacionamento com os países vizinhos e 

com a comunidade internacional, em geral, baseado na confiança e 

no respeito mútuos; rejeição à guerra de conquista; e busca da 

solução pacífica de controvérsias, com o uso da força somente como 

recurso de autodefesa. 

4.3. A vertente preventiva da defesa brasileira reside na valorização 

da ação diplomática como instrumento primeiro de solução de 

conflitos e na existência de uma estrutura militar de credibilidade 

capaz de gerar efeito dissuasório eficaz.” 

Faz-se oportuno o contraste dessas proposições com a distribuição de 

recursos efetuada pelo planejamento e pela execução do orçamento federal 

brasileiro. 

5. Classificações orçamentárias 

5.1. Classificação institucional 

O sistema orçamentário federal elaborou o projeto de lei orçamentária anual 

para 2003, contemplando 412 unidades orçamentárias, agregadas em 37 órgãos 

orçamentários (SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL, 2002, p. 2). A estrutura 

administrativa do Ministério da Defesa encontra-se descrita no Decreto no 3.466, de 

17.05.2000, bem como no Sistema de Informações Organizacionais do Governo 

Federal (SIORG), mantido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A 

classificação orçamentária institucional destoa da classificação administrativa. Essa 

diferença pode trazer dificuldades no maior detalhamento das responsabilidades e 

atribuições de gastos, principalmente pela existência de fundos contábeis 

administrados pelos Comandos e pelo Ministério. Dos R$ 25,486 bilhões 

122 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

autorizados, o Ministério da Defesa comprometeu R$ 25,556 bilhões, denotando 

inobservância dos limites orçamentários. Embora não seja objeto imediato da 

presente análise, tal inobservância demonstra a necessidade de aperfeiçoar os 

controles nas aplicações de recursos públicos federais. 

Vale examinar a adequação da orientação estratégica para a Defesa Nacional 

ao sistema orçamentário. Para tanto, utilizam-se as classificações institucional e 

funcional. A classificação institucional relaciona os órgãos da administração central e 

as entidades com personalidade jurídica própria em unidades orçamentárias. Os 

órgãos e as unidades orçamentárias são acompanhados de códigos de identificação. 

Em 2001, o Ministério da Defesa compunha-se das seguintes unidades 

orçamentárias (UO), discriminadas na Tabela 1. O grau de desacerto do 

planejamento institucional pelo total do órgão (100,28%), esconde as discrepâncias 

significativas no grau de execução (entre 62,28% e 118,82%) das unidades 

orçamentárias. Tais discrepâncias entre o planejado e o realizado comprometem a 

confiabilidade da peça orçamentária no planejamento nacional, pois evidenciam sua 

inobservância estrita, sem considerar que atentam contra o caráter determinativo do 

planejamento, segundo disposição constitucional. 

TABELA 1 – EXECUÇÃO DO MINISTÉRIO DA DEFESA, POR UO, EM 2001 

(A) Unidade 

orçamentária 

(B) Dotação 

inicial (em R$) 

(C) Total 

autorizado (em 

R$) 

(D) Total 

liquidado (em 

R$) 

(E) % 

executado 

(=D/Cx100) 

52101 MINISTÉRIO 

DA DEFESA 

580.221.093 839.185.899 720.861.863 85,9 

52111 COMANDO 

DA 

AERONÁUTIC

A 

4.150.735.494 5.764.767.680 5.787.144.328 100,39 

52121 COMANDO 

DO 

EXÉRCITO 

9.073.627.522 11.325.953.95

8 

11.185.115.55

7 

98,76 

52131 COMANDO 

DA MARINHA 

4.720.475.622 5.824.155.085 6.097.780.084 104,7 

52132 TRIBUNAL 

MARÍTIMO 

955.441 1.240.392 1.202.588 96,95 

52133 SECRETARIA 

DA 

COMISSÃO 

INTERMINIST

ERIAL PARA 

OS 

RECURSOS 

4.362.867 4.362.869 4.389.210 100,6 

123 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

DO MAR 

52211 CAIXA DE 

FINANCIAME

NTO 

IMOBILIÁRIO 

DA 

AERONÁUTIC

A 

15.064.258 15.064.258 13.477.020 89,46 

52222 FUNDAÇÃO 

OSÓRIO 

3.845.994 4.069.761 3.676.335 90,33 

52901 FUNDO DO 

MINISTÉRIO 

DA DEFESA 

4.374.000 4.374.000 2.724.090 62,28 

52902 FUNDO DE 

ADMINISTRA

ÇÃO DO 

HOSPITAL 

DAS FORÇAS 

ARMADAS 

42.546.079 42.546.077 40.039.138 94,11 

52903 FUNDO DO 

SERVIÇO 

MILITAR 

6.400.000 6.404.999 5.606.978 87,54 

52911 FUNDO 

AERONÁUTIC

O 

751.797.229 800.321.890 772.530.466 96,53 

52912 FUNDO 

AEROVIÁRIO 

54.958.302 70.705.447 60.707.923 85,86 

52921 FUNDO DO 

EXÉRCITO 

287.476.002 287.475.949 284.762.177 99,06 

52931 FUNDO 

NAVAL 

432.729.013 456.514.808 542.449.835 118,82 

52932 FUNDO DE 

DESENVOLVI

MENTO DO 

ENSINO 

PROFISSION

AL MARÍTIMO 

38.557.168 38.557.169 33.433.789 86,71 

124 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

TOTAL: 20.168.126.084 25.485.700.24

1 

25.555.901.38

1 

100,28 

Fonte: Senado Federal. 

5.2. Classificação funcional 

A classificação funcional compreende tanto o rol de funções – maior nível de 

agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público – quanto 

o de subfunções – partição das funções que identifica a natureza básica das ações 

vinculadas aos programas. Consta no manual de Política da Defesa Nacional da 

Presidência da República serem objetivos da Defesa Nacional: a) a garantia da 

soberania, com a preservação da integridade territorial, do patrimônio e dos 

interesses nacionais; b) a garantia do Estado de Direito e das instituições 

democráticas; c) a preservação da coesão e da unidade da Nação; d) a salvaguarda 

das pessoas, dos bens e dos recursos brasileiros ou sob jurisdição brasileira; e) a 

consecução e a manutenção dos interesses brasileiros no exterior; f) a projeção do 

Brasil no concerto das nações e sua maior inserção no processo decisório 

internacional; g) a contribuição para a manutenção da paz e da segurança 

internacionais. As subfunções relacionam os gastos em grandes áreas de 

responsabilidade – estáticas no tempo, porquanto vinculadas às finalidades estatais 

– às ações programáticas, redefinidas a cada orçamento anual, segundo a lógica do 

PPA. A técnica orçamentária brasileira emprega a seguinte formulação 

(SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL, 2002, p. 43-44):

“A partir da ação [vinculada ao programa], classifica-se a despesa de 

acordo com a especificidade de seu conteúdo e produto, em uma 

subfunção, independente de sua relação institucional. Em seguida, 

será feita a associação com a função, associação essa voltada à área 

de atuação característica do órgão/unidade em que as despesas 

estão sendo efetuadas.” (sem negrito no original) 

A função Previdência – englobando saúde, assistência e previdência social, 

consoante a CF/1988, art. 194, caput – consumiu R$ 11,911 bilhões, reservando-se 

R$ 11,819 bilhões para a função Defesa. Note-se que a função previdenciária 

vincula-se à prestação de serviços efetuada pelas pessoas que trabalham ou 

trabalharam no Ministério da Defesa. Assim, as despesas não computadas na função 

Defesa Nacional configuram a subestimação dos valores consignados ao maior nível 

de agregação orçamentária, independentemente dos motivos para efetuar tal 

separação. Identificaram-se, em 2001, as seguintes despesas, por função, no 

Ministério da Defesa, consoante a Tabela 2: 

TABELA 2 – EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO MINISTÉRIO DA DEFESA, POR 

FUNÇÃO, EM 2001 

(A) Função (B) Dotação 

inicial (em R$)

(C) Total 

autorizado (em R$)

(D) Total 

liquidado (em 

R$) 

(E) % 

executado 

(=C/Dx100) 

05 DEFESA 9.978.697.563 11.780.215.182 11.818.938.38 100,33 

125 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

NACIONAL 2 

09 PREVIDÊNCI

A SOCIAL 

8.824.637.043 11.974.746.783 11.911.416.00

2 

99,47 

16 HABITAÇÃO 9.000.000 4.377.726 3.978.014 90,87 

19 CIÊNCIA E 

TECNOLOGI

A 

3.471.375 3.471.376 3.385.948 97,54 

28 ENCARGOS 

ESPECIAIS 

1.352.320.103 1.722.889.174 1.818.183.035 105,53 

 TOTAL: 20.168.126.08

4 

25.485.700.241 25.555.901.38

1 

100,28 

Fonte: Senado Federal. 

Sintetiza-se, na Tabela 3, a participação dos vários órgãos na função Defesa, 

evidencia o comprometimento do Ministério da Defesa com a função Defesa 

Nacional. Percebe-se que o Ministério da Defesa responde por praticamente a 

totalidade dos gastos relacionados à Defesa. Embora seja menor do que a do órgão 

Ministério da Defesa (entre 82,46% e 100,33%, com resultado global de 100,21%), a 

dispersão dos valores liquidados na função Defesa Nacional permanece 

suficientemente elevada para permitir questionamentos acerca da capacidade de o 

sistema orçamentário bem desempenhar seu papel instrumental no planejamento do 

Estado brasileiro. Note-se que, em 2001, o Ministério das Relações Exteriores não 

participou da função orçamentária Defesa Nacional. Aparentemente, os registros 

orçamentários não respaldam a pretensão de a diplomacia contribuir para a Defesa 

Nacional. Tampouco corroboram o pensamento de que a diplomacia possa substituir 

a força militar. Nesse diapasão, as evidências orçamentárias, delimitadoras do 

conceito de Defesa Nacional associada às Forças Armadas, harmonizam-se com o 

modelo elaborado por CEPIK (2001, p.17): 

“O mesmo esquema analítico permite diferenciar processos ad hoc de 

securitização e processos relativamente institucionalizados de 

securitização. Se um dado tipo de ameaça é persistente, recorrente 

ou emergencial, a escolha de respostas políticas adequadas e a 

definição de prioridade e graus de urgência podem ser 

institucionalizados através de procedimentos tipificados e agências 

governamentais especializadas.” 

126 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

TABELA 3 – EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA FUNÇÃO DEFESA NACIONAL, 

POR ÓRGÃO, EM 2001 

(A) ÓRGÃO (B) Dotação 

inicial (em R$) 

(C) Total 

autorizado (em 

R$) 

(D) Total 

liquidado (em R$) 

(E) % 

executado 

(= 

C/Dx100) 

20000 PRESIDÊNCIA 

DA 

REPÚBLICA 

14.887.617 14.385.240 13.891.688 96,57 

24000 MINISTÉRIO 

DA CIÊNCIA E 

TECNOLOGIA

 

17.106.228 16.716.229 12.785.028 76,48 

52000 MINISTÉRIO 

DA DEFESA 

9.978.697.563 11.780.215.182 11.818.938.382 100,33 

53000 MINISTÉRIO 

DA 

INTEGRAÇÃO 

NACIONAL 

47.657.932 55.657.931 45.893.368 82,46 

TOTAL: 10.058.349.340 11.866.974.582 11.891.508.466 100,21 

Fonte: Senado Federal. 

Mas tal conclusão pode ser equivocada. Existe, no sistema orçamentário 

atual, uma associação típica entre as funções e as subfunções. Ainda que a sua 

observância não seja obrigatória, é possível haver ações e gastos de outros órgãos 

em Defesa Nacional cuja falta de reconhecimento derive da formulação do sistema 

de informações orçamentárias. Explicita-se, na Tabela 4, o relacionamento entre as 

funções e as subfunções pertinentes, com base na Portaria no 42, de 14 de abril de 

1999, do então Ministro de Estado do Orçamento e Gestão. Contata-se, pelo quadro, 

que relações diplomáticas estão conectadas com a função Relações Exteriores. De 

maneira similar, a subfunção informação e inteligência, tradicionalmente associada 

às ações militares, vincula-se à Segurança Pública. Considerando a dimensão das 

fronteiras e a multiplicidade de interesses nacionais a serem defendidos, os valores 

relacionados aos objetivos da função Defesa Nacional figuram modestos. 

Entremeios, pode-se afirmar que, os sistemas orçamentários mostram-se 

dissonantes com as orientações políticas, pelo menos no plano agregado, e podem 

sinalizar para decisões administrativas distintas daquelas que seriam as mais 

adequadas. Mas é possível que a divergência decorra da sistemática de registro e 

apuração do orçamento. De qualquer maneira, faz-se mister levar o assunto às 

autoridades competentes. Os vínculos estabelecidos entre a função Defesa Nacional 

e a organização Forças Armadas institucionalizam agências governamentais 

especializadas, sem prejuízo da ação de outras entidades. Ainda assim, a julgar pela 

representação orçamentária agregada, grande parte dos gastos efetuados por essa 

Agência não reverteram para a função Defesa. Apenas R$ 11,819 bilhões (46%) dos 

127 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

R$ R$ 25,556 bilhões gastos pelo Ministério, em 2001, vincularam-se efetivamente à 

função Defesa Nacional. 

TABELA 4 – FUNÇÕES E SUBFUNÇÕES ORÇAMENTÁRIAS DE GOVERNO 

FUNÇÕES SUBFUNÇÕES 

05 - Defesa Nacional 151 – Defesa Aérea 

152 – Defesa Naval 

153 – Defesa Terrestre 

06 - Segurança Pública 181 – Policiamento 

182 – Defesa Civil 

183 – Informação e Inteligência 

07 – Relações Exteriores 211 – Relações Diplomáticas 

212 – Cooperação Internacional 

Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 

5.3. Classificação econômica 

Vale investigar a distribuição desse gasto conforme as classificações 

econômica e programática (SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL, 2002, p. 

41). A classificação econômica revela a natureza do gasto ou do bem obtido, bem 

como o efeito econômico da despesa realizada. Ilustra-se, na Tabela 5, a natureza 

econômica dos gastos com Defesa Nacional efetuados pelo Ministério. 

TABELA 5 – EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO ÓRGÃO MINISTÉRIO DA DEFESA 

E DA FUNÇÃO DEFESA NACIONAL, POR GRUPO DE NATUREZA DA DESPESA, 

EM 2001 

(A) GND (B) Dotação 

inicial (em R$)

(C) Total 

autorizado (em 

R$) 

(D) Total 

liquidado (em 

R$) 

(E) % 

executado 

(D/Cx100) 

1

 

PESSOAL E 

ENCARGOS 

SOCIAIS 

5.773.427.280 6.772.154.299 6.813.673.289 100,61 

2

 

JUROS E 

ENCARGOS DA 

DÍVIDA 

0 0 0 0 

128 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

3

 

OUTRAS 

DESPESAS 

CORRENTES 

2.753.946.582 3.061.529.390 3.030.630.460 98,99 

4

 

INVESTIMENTOS 1.429.824.240 1.926.041.093 1.954.156.233 101,46 

5

 

INVERSÕES 

FINANCEIRAS 

21.499.461 20.490.400 20.478.400 99,94 

TOTAL GERAL: 9.978.697.563 11.780.215.182 11.818.938.382 100,33 

Fonte: Senado Federal. 

Quase 58% dos valores apropriados pelo Ministério da Defesa na Defesa 

Nacional correspondem a despesas com pessoal e encargos. A esse montante, 

somam-se os cerca de 26% de outras despesas correntes. Por conseguinte, 

aproximadamente 84% dos gastos são registrados como despesas correntes, 

sobejando 16% para despesas de capital. Ou seja, mais de 80% dos gastos da 

União, em 2001, referiu-se à contraprestação de bens e serviços já utilizados, 

reservando-se menos de 20% dos gastos para aplicações capazes de contribuir para 

a produção de novos bens e serviços no futuro. Avançando na classificação 

econômica, vale consignar a distribuição dos elementos de despesa, isto é, “o 

desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de 

que se serve a administração pública para consecução dos seus fins” (Lei no 

4.320/1964, art. 15, § 1o). Dos R$ 6,814 bilhões despendidos com pessoal e 

encargos relativos à função Defesa, em 2001, R$ 6,055 bilhões foram 

comprometidos com vencimentos e vantagens fixas. Apenas R$ 0,657 bilhão 

correspondeu a outras despesas variáveis de pessoal. A Tabela 6 evidencia a 

reduzida flexibilidade dos gastos da Defesa com pessoal. Depreende-se, deste 

quadro, que os gastos com pessoal alocados na função Defesa Nacional, no 

Ministério da Defesa, abrange, grosso modo, o pessoal ativo e desconsidera os 

compromissos de longo prazo, correspondentes às questões previdenciárias, 

derivados da estrutura normativa e legal ora vigente. 

TABELA 6 – EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA, POR ELEMENTO DA DESPESA, DOS 

GASTOS COM PESSOAL E ENCARGOS, DO ÓRGÃO MINISTÉRIO DA DEFESA E 

DA FUNÇÃO DEFESA NACIONAL, EM 2001 

(A) Descrição do 

elemento de despesa 

(B) Dotação 

Inicial (em R$) 

(C) Valor 

Autorizado (em 

R$) 

(D) Valor 

Liquidado (em 

R$) 

(G) % 

Execução 

(E/Dx100) 

TRANSFERÊNCIAS À5.773.427.280 UNIÃO 565.146 0 0,00 

APOSENTADORIAS E 

REFORMAS 1.150.000 1.093.459 95,08 

PENSÕES 1.456.000 766.903 52,67 

129 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

OUTROS 

BENEFICIOS 

ASSISTENCIAIS 

20.711.164 20.607.230 99,50 

SALARIO FAMILIA 1.698.998 1.669.440 98,26 

VENCIMENTOS E 

VANTAGENS FIXAS - 

PESSOAL CIVIL 

495.259.461 495.884.622 100,13 

VENCIMENTOS E 

VANTAGENS FIXAS - 

PESSOAL MILITAR 

5.521.228.429 5.559.483.991 100,69 

OBRIGAÇÕES 

PATRONAIS 50.564.716 50.263.733 99,40 

OUTRAS DESPESAS 

VARIAVEIS - 

PESSOAL CIVIL 

3.899.543 1.169.114 29,98 

OUTRAS DESPESAS 

VARIAVEIS - 

PESSOAL MILITAR 

647.591.357 655.372.823 101,20 

NÃO IDENTIFICADO 0 0 - 

SENTENÇAS 

JUDICIAIS 558.919 558.902 100,00 

DESPESAS DE 

EXERCICIOS 

ANTERIORES 

27.104.223 26.778.316 98,80 

INDENIZAÇÕES E 

RESTITUIÇÕES 4.443 0 0,00 

INDENIZAÇÕES 

TRABALHISTAS 361.900 24.756 6,84 

Soma 5.773.427.280 6.772.154.299 6.813.673.289 100,61 

Fonte: Câmara dos Deputados. 

6. Considerações Finais 

O custeio da Defesa Nacional fica a cargo da União e, mais precisamente, na 

esfera do Ministério da Defesa. O orçamento federal prestigia o aspecto financeiro e 

avalia os insumos (inputs) e os processos, em detrimento da eficácia dos produtos 

(outputs) e dos impactos sociais (outcomes). Mas saber quanto dinheiro foi 

130 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

comprometido não indica o nível de satisfação, de disciplina, de saúde ou de 

segurança da tropa. Tampouco aponta para a existência de suprimentos adequados. 

Todavia, o orçamento pode fornecer algumas indicações preciosas sobre a 

consecução das políticas públicas. 

O exame do sistema orçamentário brasileiro compreende as três leis que o 

estruturam: o plano plurianual – PPA, a lei de diretrizes orçamentárias – LDO e a lei 

orçamentária anual – LOA. O PPA estrutura-se a partir dos programas e apresenta 

elevado interesse político, tanto que o Poder Executivo decidiu selecionar alguns dos 

programas do PPA e denominá-los de Avança Brasil. O objetivo declarado para essa 

seleção foi o de acompanhar de modo mais intenso os programas escolhidos. Desse 

subconjunto, só alguns programas receberam a qualificação de prioritários, sendo 

que nenhum deles consta na esfera da função Defesa Nacional. Assim, a Defesa 

não alçou à condição de elemento estratégico. Dos catorze programas que constam 

na lei, vinculados ao macroobjetivo Garantir a Defesa Nacional como Fator de 

Consolidação da Democracia e do Desenvolvimento, três desdobram-se na 

especificação por Força, denotando a possibilidade de redundâncias. Em outras 

palavras, há aparente superposição sas atividades exercidas pelas Forças. 

A orientação política para que as relações diplomáticas preponderem nos 

procedimentos ligados à função Defesa Nacional não se evidencia na discriminação 

agregada dos valores orçamentários. Ainda que se considerassem outros tópicos 

como afins às relações exteriores, seu montante não expressa a prioridade política. 

De igual maneira, as ações de informação e inteligência aparecem num grau mínimo, 

no Ministério da Defesa, apesar de sua afinidade com a função de Defesa Nacional. 

Isso identifica o desconhecimento dos recursos efetivamente aplicados na Defesa, 

sob o ponto de vista das informações agregadas, ou, então, a efetiva ausência de 

inversões nessas atividades. O Ministério da Defesa aplicou, na função Previdência 

Social, em 2001, um montante superior ao alocado para a função Defesa Nacional. 

Se, por um lado, isso ressalta a importância das relações de trabalho para o setor, 

por outro, cerca de 90% dos gastos com pessoal e encargos relacionados à função 

Defesa Nacional do Ministério da Defesa correspondem a vencimentos e vantagens 

fixos, sem relação com as aposentadorias, pensões e reformas. Note-se que o 

desconhecimento acerca dos impactos futuros das decisões atuais pode 

comprometer o adequado planejamento da coisa pública, uma vez que se trata da 

distribuição do ônus pela sociedade. Embora possa haver explicações razoáveis 

para o procedimento, a informação ora disponível parece insuficiente para respaldar 

decisão segura acerca do tema. 

Em síntese, evidencia-se a desconexão entre o discurso político e a visão 

orçamentária, no plano agregado, pela ausência de conexão entre os gastos com a 

Defesa e as ações diplomáticas, bem como as de inteligência. Pior, as aplicações na 

Defesa parecem subestimadas, em virtude da ausência dos compromissos 

previdenciários. Além disso, vislumbra-se a superposição de atividades das Forças, 

a par da reprogramação orçamentária, em 2001, caracterizada pelas diferenças 

entre o planejado e o realizado para o setor público, mormente em níveis mais 

analíticos. A repetição dessas deficiências em eventuais exames futuros, poderia 

indicar falhas graves no planejamento estatal. 

131 
A Defesa Brasileira e o Orçamento

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5a.htm[1/8/20, 10:07:11 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 4 No. 2 Fall 2004

La Disputa Subestimada

Gabriel Urchipia and Jose Torres

José Torres is the CHDS librarian at the National Defense University (NDU)

Library. Mr. Torres holds a Masters degree in Library Science from St. John's

University in New York, and a Juris Doctor degree from Marquette University

Law School in Wisconsin. Before joining NDU, Mr. Torres worked as a Legal

Reference Specialist at the Law Library of Congress. He is currently

developing the Guide to Legal Military Resources from Latin America, North

America, and the Caribbean, a web resource for military legal information. He

participates in developing Military Policy Awareness Links (MiPALs) on Latin

America and the Caribbean. MiPALs are produced by NDU's Military

Education Research Library Network office (MERLN) as a current awareness

service for researchers and MERLN users worldwide.

Gabriel O. Urchipia is a Captain in the Argentine Navy and was a visiting

scholar at the Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS) at the National

Defense University (NDU) in Washington, D.C. He obtained an MBA degree at

Salve Regina University in Rhode Island and is a graduate of the Naval

Command College in Newport, Rhode Island. Captain Urchipia holds two

Bachelors’ degrees, one in Operational Research and one in Naval Systems.

During his 27 years of active duty, he has served on board several Navy

surface ships. He has continued his military education, taking courses in

Argentina, Brazil, Germany, Italy, the Netherlands, and the United States.

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La disputa subestimada: Decisiones y 

oportunidades en el conflicto por las Islas 

Malvinas - Falklands 

Gabriel Urchipia y José Torres 

Gabriel Urchipia – Capitán de la Armada Argentina; José Torres – Bibliotecario del 

CHDS en la Biblioteca de la Universidad Nacional de Defensa 

Prefacio 

En pocos años, Argentina celebrará el bicentenario de su independencia, y su 

pueblo recordará los aciertos y errores cometidos en la disputa por las Malvinas 

(Falklands). Sin embargo, los orígenes del conflicto son aún anteriores. Desde el siglo 

16, expediciones españolas, holandesas, británicas y francesas se adjudicaron el 

descubrimiento de las islas. Francia establece un asentamiento en 1764. España 

reivindica sus títulos sobre las islas los cuales Francia reconoce. A partir de allí, España 

designó a sus propios gobernadores. Mientras tanto, Gran Bretaña había llegado a una 

isla en el extremo noroeste del archipiélago, lo cual al ser descubierto por los españoles 

provoca su expulsión. Gran Bretaña y España, a fin de evitar una guerra, debieron 

negociar en 1771 el reestablecimiento del asentamiento británico, que tres años después 

seria abandonado voluntariamente por los británicos. La declaración de la independencia 

Argentina en 1816, y su lucha por la integración del territorio colonial español, le 

aseguraron la legitimidad de sus títulos como sucesora de España. Consecuentemente, 

en 1820 Argentina tomó posesión formal del archipiélago. Sin embargo, pescadores 

extranjeros no prestaron atención al cambio político experimentado, y continuaron 

usando las islas Malvinas (Falklands) libremente para pescar y reaprovisionarse. Esto 

resultó en esporádicos incidentes y tensiones entre autoridades locales establecidas 

desde 1829 y otros gobiernos. En 1833, los HMS Clio ocupó por la fuerza las islas, 

proclamando la soberanía británica sobre ellas. Ni la declaración Americana de la 

doctrina Monroe de 1822, ni el reconocimiento británico de la independencia argentina 

de 1826, fueron tomados en cuenta. Protestas, negociaciones y una Guerra en 1982 no 

pudieron cambiar la situación. El aislamiento de las Malvinas (Falklands) del continente 

americano es una rara y extraña contradicción dentro de los nuevos paradigmas de la 

globalización. Mas aun, la igualdad que disfrutan los ciudadanos británicos que habitan 

en las islas, colisiona con las restricciones que discriminan a extranjeros, y ambos 

factores pueden hacer resurgir tensiones e incrementar sus costos. El objetivo de esta 

presentación es promover una nueva visión del conflicto a través del análisis histórico del 

proceso de toma de decisiones y las oportunidades que del mismo surgen. Sin embargo, 

un cambio de visión no basta para encontrar una solución definitiva a la disputa. Se 

requiere de una Argentina más confiable y un Reino Unido con voluntad negociadora. 

Cumplidas ambas condiciones, un acuerdo puede ser alcanzado siempre y cuando sean 
La disputa subestimada

tenidas en cuenta las sabias palabras de Henry Kissinger que dijo: “para que una 

negociación sea exitosa, ambas partes deben ceder algo." 

Introducción 

El objetivo de este trabajo ha sido analizar las decisiones más importantes en la 

disputa por las Malvinas, (Falklands) y reflexionar sobre las oportunidades que ofrece el 

conflicto. La línea argumental del trabajo tuvo tres propuestas: 

a) Identificar la evolución de los argumentos que dieron legitimidad al reclamo 

argentino, porque son ellos los que abren la discusión para una solución jurídica. 

En ese sentido, el análisis histórico de las decisiones entre 1764 y 1833 

responden a ese propósito. 

b) Reconocer los derechos argentinos que surgen de las negociaciones y 

propuestas del Reino Unido. El análisis desde 1833 hasta la actualidad permite 

analizar las dudas y argumentos de las decisiones británicas ante los reclamos 

argentinos. 

c) Reflexionar sobre las oportunidades que ofrece una Argentina mas involucrada 

al proceso de solución de la disputa, atendiendo la naturaleza y múltiples facetas 

del rompecabezas del conflicto e intereses en juego. 

Los instrumentos usados para abordar estos temas fueron los modelos de decisión 

de Graham Allison, (racional, organizacional, y político) que fueron empleados para 

analizar la crisis de los misiles de Cuba en 1962, y un modelo cognitivo, insinuado por el 

mismo autor, que incorpora a factores emocionales, culturales e intangibles. 

La investigación realizada recopiló un extenso material bibliográfico, complementado 

con entrevistas con especialistas del tema, e información obtenida electrónicamente de 

distintas fuentes públicas y privadas, la Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos, y 

la Universidad Nacional de Defensa en Washington DC. 

Este trabajo fue presentado en el Centro de Estudios Hemisféricos para la Defensa 

(CHDS) en Washington DC, por ser desde su creación, un lugar propicio para el análisis 

y discusión de temas de seguridad y defensa, dentro del espíritu de “libertad académica” 

y de “no-atribución” de los temas allí expuestos. 

El titulo de este trabajo, la “disputa subestimada”1

 representa: 

 

1

 El agradecimiento a los comentarios y aportes intelectuales de la Dra. Silvia Merega, Dra. Lilian 

del Castillo, General de División (RE) Dn. Julio Hang, Dra. Margaret D. Hayes, Dr. Juan Belikow, 

Dr. Alejandro Corbacho, Capitan de Navio Ricardo Otero, Patrick H. Roth, Patricia Espada, 

profesores y personal del CHDS, Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos de America, y de 

la Universidad de la Defensa en Washington DC. 

136 
La disputa subestimada

a) Un conflicto “sin odios” entre naciones occidentales que no necesitan competir 

por su supervivencia. En la historia argentina, Gran Bretaña tuvo una relación 

más intima que cualquier otra nación, excepto España. Los ferrocarriles, puertos, 

aduana, frigoríficos, compañías de electricidad, compañías de agua, fueron 

inglesas. Hasta los equipos de fútbol se llamaron: River Plate, Boca Juniors, 

Racing Club, News & Old Boys, y somos los mejores equipos de Polo porque lo 

incorporamos de su cultura. El idioma ingles fue enseñado por institutos y libros 

como Cambridge y Oxford, y los colegios siguieron funcionando a pesar de la 

guerra de 1982, la cual a pesar del enfrentamiento armado no dejó odios entre 

sus combatientes. 

b) Es un conflicto de “valores” más que de intereses económicos. Porque es la 

única causa que convoca, sin exclusiones, al pueblo argentino, como un símbolo 

de su formación y unidad nacional, y que de la contraparte británica se identifica 

con el prestigio y reconocimiento internacional, honrado en el pasado reciente 

por la sangre de sus soldados, y por la sensibilidad que despierta la defensa de 

sus con-ciudadanos que habitan las Islas. 

c) Es un reclamo histórico que ha despertado “escaso interés.” Porque, a pesar 

de las innumerables protestas y periodos de tensión entre Gran Bretaña y 

Argentina, no se convirtió en un conflicto fundamental para ambos países, ni 

tuvo una férrea determinación para afectar el desarrollo argentino que contribuía 

también a las inversiones y el comercio británico. Pero también hubo 

descreimiento en la seriedad y gravedad de la posición Argentina que 

minimizaron las consecuencias, lo cual ha quedado reflejado en el análisis 

histórico de las decisiones más importantes de la disputa. 

d) Es un dilema “ético” además de otras consideraciones de derecho. Porque la 

autodeterminación es reclamada por una población injertada en las Islas que no 

busca su identidad nacional por fuera de la británica, no reconociendo la 

apropiación violenta y la expulsión de los argentinos que las habitaban en 1833, 

y considerando que su autodeterminación es absoluta y por sobre cualquier otra 

norma, olvidando que el sujeto que la reclama es una población cuya 

homogeneidad cultural y étnica se preservó a costa de la aplicación de una 

política inmigratoria discriminatoria. 

e) Es una negociación de “alto riesgo político.” Porque cualquier conversación 

bilateral simboliza un signo de debilidad, deshonra, y hasta de falta de 

patriotismo, ante la perspectiva de tener que ceder algo para alcanzar el éxito, lo 

cual trae como consecuencia no tener incentivos para modificar el punto muerto 

actual de las conversaciones. 

f) Es una disputa que tiene mayores “costos colaterales por sobre sus réditos.” 

Particularmente para terceros países que se ofrezcan como mediadores de la 

disputa, por la poca flexibilidad de ambos actores demostrada a través de la 

historia, y la ausencia de una clara señal de instituciones confiables en Argentina 

y voluntad política del Reino Unido para avanzar en la solución de la disputa. 

137 
La disputa subestimada

g) Es un enfrentamiento que despierta “emociones” reforzadas por las asimetrías 

norte-sur y la existencia de divisiones históricas dentro del propio hemisferio 

occidental, pero que debe priorizar la generación de valor por sobre la división 

del mismo. 

h) Es un escenario percibido como potencial “disparador” de nuevos conflictos 

pendientes o mal resueltos, en particular en el hemisferio occidental, lo que es 

contrario a los intereses de Estados Unidos. 

i) Es un “status-quo” que no produce costos de relevancia, y continúa dando 

potenciales ventajas estratégicas a Gran Bretaña y Estados Unidos por su 

proximidad a la Antártida y el control del acceso interoceánico. 

j) Finalmente, es una rara y extraña contradicción dentro de los nuevos 

paradigmas de la globalización, por el aislamiento de los habitantes de las islas 

respecto al continente americano, y porque la igualdad que disfrutan colisiona 

con las restricciones a extranjeros, siendo ambos factores semillas de odio y 

tensión. 

Modelos usados para analizar el proceso de toma de decisiones 

“El futuro pertenece a las sociedades que se organizan para aprender” 

Los modelos de decisión de Graham Allison, desarrollados en su libro “Essence 

of Decision,”2

 fueron usados para analizar las decisiones emergentes de la crisis de los 

misiles en Cuba de 1962. Sin embargo, su utilidad se extiende a la revisión y 

reinterpretación de acontecimientos y decisiones que tienen influencia en otros conflictos 

actuales. 

La disputa por las Malvinas (Falklands) ofrece una variada gama de 

acontecimientos y protagonistas que permiten ser analizados bajo la lupa de estos 

modelos. En efecto, desde 1771, fecha en que España e Inglaterra mantuvieron una 

importante controversia por las islas que casi desemboca en una guerra, hasta la 

actualidad, luego de prolongados períodos de reclamos y negociaciones bilaterales entre 

la Argentina y el Reino Unido que fracasaron y escalaron en el conflicto armado de 1982, 

se han producido valiosas enseñanzas de errores y aciertos en el manejo del conflicto. 

El esquema de pensamiento de Graham Allison no es el único razonamiento 

aplicable, existen otras herramientas adicionales propuestas por Henry Mintzberg3

 y 

conceptos modernos usados en la dirección estratégica de organizaciones, las ciencias 

políticas y sociales que demuestran el peso de las circunstancias y factores emotivos e 

intangibles sobre el proceso de toma de decisión. 

 

2

 Ibidem 

3

 Henry Mintzberg, The rise and fall of Strategic Planning, Free Press, USA, 1994 

138 
La disputa subestimada

Las características más salientes de cada uno de estos modelos son detalladas a 

continuación a efectos de ser luego empleados en los ejemplos de decisiones adoptadas 

durante la disputa de las Malvinas. (Falklands) 

Modelo 1: “Racional.” 4

G. Allison construye la lógica del modelo racional en el cual identifica al estado 

como un actor racional y unipersonal, que actúa condicionado a amenazas y 

oportunidades, y que busca la maximización de valores predefinidos. En este esquema 

de pensamiento subyace un proceso lógico que abarca la identificación de intereses y la 

maximización de la utilidad según distintas alternativas disponibles. La elección de la 

decisión final seria en consecuencia una función de las ganancias basadas en la 

estimación de costos y beneficios asociados. 

El comportamiento racional no es necesariamente sinónimo de un 

comportamiento inteligente, sino de un comportamiento basado en el cálculo de ventajas 

y desventajas. El mismo refleja consistencia entre el propósito y la acción a fin de elegir 

la mejor alternativa disponible. La racionalidad a su vez permite identificar objetivos o 

fines de los otros actores basados en suposiciones de acuerdo a la alternativa más 

eficiente, útil, o beneficiosa. 

La siguiente figura en forma de estrella, sintetiza los conceptos anteriores. En el 

centro se ubica el criterio de análisis principal: “maximización de ganancias, (costobeneficio) basada en una elección racional y unitaria que ha tomado en cuenta los 

intereses (objetivos) según reglas de juego definidas, y alternativas conocidas. 

 

 Decisión 

 Intereses Actor 

 (Objetivos) Unitario 

 Costo / Beneficio 

 (Ganancias) 

 

 Reglas de Alternativas 

 Juego Conocidas 

 Representación Modelo Racional 

139 

4

 Graham Allison & Philip Zelikow: Essence of Decision, 2nd edition, Longman, New York, 1999. 

Pág. 13 - 19 
La disputa subestimada

Modelo 2: “Organizacional”: 

Vivimos en un mundo organizativo donde los acontecimientos de la política 

internacional son los resultados de acciones organizativas. 5

 El concepto organizativo se 

basa en que el gobierno es una máquina formada por subpartes, articuladas de manera 

difusa, con su propia conducta, cultura y forma de procesamiento de la información, la 

cual rara vez es dañina a los intereses de la organización que origina esa información. 

 Los gobiernos perciben los problemas a través de sus sensores organizacionales 

y reaccionan en la medida que dichas organizaciones practiquen ciertas rutinas o 

procedimientos estandarizados. 6

 La elección final toma en cuenta los fines según 

acuerdos de facto que le imponen restricciones a cada organización, y las expectativas 

que cada una de ellas construye en función de inferencias obtenidas a partir de la 

información disponible.7

Complementando lo escrito por Allison, Richard Snyder agrega en su libro 

“Decisión-Making as an Approach to the Study of International Politics,” que los 

fenómenos de la política internacional podrían ser “organizados” e interpretados como un 

gran sistema de procesamiento de información.8

 Mas adelante dice que los estudios del 

sistema político internacional parecen a veces ignorar el contexto organizacional donde 

actúan los tomadores de decisión y por ende las influencias que afectan a sus 

conductas. 9

 Estas afirmaciones confirman que los actores que participan en la toma de 

decisiones de política internacional son también parte de distintas organizaciones con 

características propias en cuanto a sus valores, objetivos, autoridad y control, 

motivación, comunicación y rutina de trabajo. Por ende una decisión racional desde el 

punto de vista individual puede no ser la respuesta resultante de una organización. 

En síntesis, el análisis de las decisiones organizacionales buscan satisfacer las 

expectativas de cada organización minimizando el riesgo y teniendo en cuenta su 

supervivencia, expectativas, siguiendo procedimientos y el procesamiento de la 

información disponible en cada una de ellas. 

 

5

 G. Allison. Modelo II Organizacional, Pág. 115. 

6

Allison, versión en español. Pág. 115 

7

 Ibíd. Pág. 127. 

8

 Richard C. Snyder, W.Bruck and Burton Sapin: Decisión-Making as an Approach to the Study of 

International Politics. Princeton University. USA. 1954, Preface. 9

 Ibíd. Pág. 54. 

140 
La disputa subestimada

Decisión 

 

 Certidumbre Supervivencia 

 Bajo 

 Riesgo 

 

 

 Expectativas Procedimientos 

 

Representación Modelo Organizacional

Modelo 3: “Político.” 

El poder presidencial es su poder de persuasión,10 y la política ha sido 

interpretada de muchas formas pero una de ellas la define como “la lucha por el poder”.11 

Tres características distinguen al proceso político de toma de decisiones:12 Diversidad de 

objetivos (fines y medios) y valores a reconciliar antes de adoptar la decisión, Variedad 

de grupos de presión identificados con las distintas alternativas en discusión, el Poder 

como factor predominante del proceso de toma de decisión ejercido por el Presidente, el 

Congreso y las organizaciones con jurisdicción en los temas debatidos. 

Richard Neustadt en su libro “Presidential Power” explica que el gobierno es un 

conjunto de instituciones separadas que comparten poder, donde el poder presidencial 

está en su capacidad de persuadir y su elección por sobre todo el proceso de 

negociación política interna, la cual generalmente también está por sobre la agenda 

externa del gobierno.13 La decisión final del líder surge de su poder de persuasión, 

compromisos, consenso, y reconocimiento. Su lema es: “La política es el arte de lo 

posible.” 

10 Richard E. Neustadt. Presidential Power and the Modern Presidents. The Free Press. New York. 

1990. Pag 11. 

11 Charles E. Merriam, Political Power: Its Composition and Incidence, 1934. 12 Roger Hilsman: To Move a Nation, The politics of foreign policy... Doubleday & Company New 

York. 1967. Pag. 553. 

13 Ibidem. 

141 
La disputa subestimada

 

 Decisión 

 Negociación Reconocimiento 

 

 

 

Liderazgo 

 

 

 

 Poder Compromiso 

 Modelo Político 

Modelo 4: “Cognitivo”: 

Este modelo fue insinuado en el libro de G. Allison como un modelo adicional a 

los tres desarrollados por él. El mismo se basa en que la racionalidad de la decisión es 

afectada por patrones culturales, creencias, valores, emociones y mecanismos 

cognitivos que influencian sus decisiones. Ademas, el hombre no es un decisor óptimo 

cuando está bajo stress psicológico debido a que considera menos alternativas que 

cuando se encuentra en condiciones normales.14 

El factor más importante que incrementa el stress psicológico es el tiempo 

disponible para tomar la decisión. Sus efectos afectan el procesamiento de la 

información a través de búsquedas mas limitadas, un aumento de la importancia de 

información negativa, el incremento de reacciones defensivas y evaluaciones o juicios 

incorrectos.15 

La metáfora de Ortega y Gasset “El hombre nunca es solo el hombre, sino es el 

hombre y sus circunstancias” permite entender al proceso de toma de decisiones 

combinando la racionalidad humana y las circunstancias. El hombre al que se hace 

referencia son los actores individuales, los lideres de un gobierno, las organizaciones y 

los grupos de poder que han tenido relevancia en los hechos estudiados. Las 

circunstancias representan a los accidentes de tiempo, lugar, modo, etc., que los unen 

los hechos y las decisiones.16 En síntesis este último modelo analiza las decisiones bajo 

los condicionantes de las circunstancias que son a su vez afectadas por los valores, la 

cultura, experiencia y emociones que rodean a todo el proceso decisorio. 

 

14. Ola Svenson , A. Jhon Maule. Pág. 60 15 Ibidem. 16 Diccionario de Lengua Española. Editorial Espasa – Calpe. Madrid 1992 

142 
La disputa subestimada

 Decisión 

 Valores Cultura 

 

 Circunstancias 

 

 Experiencia Emociones 

 Modelo Político 

Análisis comparativo de los cuatro modelos. 

El gráfico siguiente resume la interacción de los cuatros modelos analizados. El 

lado izquierdo vertical representa la racionalidad en la toma de decisiones medida a 

través de la correspondencia de fines y medios que constituyen los intereses u objetos 

tangibles en el escenario del conflicto. Una estrategia racional pura implicaría elecciones 

de bajo riesgo (alta seguridad) y sin la presión del tiempo para elegir la mejor alternativa 

disponible. 

Opuesto, se ubica el lado vertical derecho que representa a factores noracionales representados por las creencias, valores y emociones ligados a las 

circunstancias de espacio y tiempo. La estrategia asociada con este modelo relaciona 

fines y medios en una elección de mayor riesgo y menos tiempo para el procesamiento 

de la información. 

Decisiones Decisiones 

basadas basadas 

en intereses en intereses 

tangibles iintangibles

 

 

 Modelo Modelo Modelo Modelo 

 1 2 3 4 

 Racional Oganizacional Político Cognitivo 

+ Tiempo - Tiempo 

RACIONAL 

 EMOTIVO 

Racionali

d

Circunstancias

- Incertidumbre + Incertidumbre 

- Riesgo + Riesgo

 Decisiones Análisis comparativo de los 4 modelos de decisión 

143 
La disputa subestimada

Dentro de ambos lados verticales se ubican los cuatro modelos analizados. El 

modelo 1 “racional” maximiza las ganancias dentro de un cálculo racional de costos – 

beneficios según la opción: “yo gano.” El tomador de decisiones de este modelo prioriza 

la seguridad por sobre el riesgo y los intereses concretos y visibles por sobre los valores 

e intereses intangibles. 

Hacia la derecha, el modelo 2 “Organizacional” minimiza riesgos y maximiza las 

expectativas organizacionales respecto a sus potenciales competidores. Su opción es “si 

yo pierdo, el otro pierde mas que yo.” El modelo 3 “político,” en cambio, minimiza la 

confrontación y trata de consensuar la decisión, en un equilibrio de ganancias y riesgos. 

Su opción es: “ambos ganamos, o perdemos algo para ganar a futuro.” El cuarto modelo 

“cognitivo” es quien tiene más elementos “no-racionales” (creencias, valores, emociones) 

en su estructura de toma de decisiones, y si percibe estar perdiendo ante un competidor 

más racional que él, intentará recuperar las perdidas o daños, pudiendo usar recursos de 

ultima necesidad. Su juego es: “ganar mucho o perder todo.” 

La diagonal que une ambos ejes verticales representa el límite de cambio de 

actitud entre los tomadores de decisión: Racional y Emotivo. El actor “racional” decide 

maximizando su seguridad y ganancias, el actor “organizacional” sacrifica racionalidad 

por reducción del riesgo, el actor “político” minimiza el conflicto sacrificando racionalidad 

pero buscando el consenso, el actor “cognitivo” manifiesta su emotividad a costa de su 

racionalidad, particularmente cuando se siente en la posición de perdedor. 

Interaccion de los cuatro modelos de decisión 

En el trabajo son introducidos distintos momentos en la disputa por las islas 

Malvinas (Falklands) los cuales son analizados bajo la lupa de estos cuatro modelos, 

que interactúan mutuamente aunque haya uno de ellos que haya sido más predominante 

en el proceso de toma de decisión. El análisis detallado de cada caso permite reconocer 

las limitaciones y realidades de los hombres y circunstancias que mayor influencia 

tuvieron en el conflicto. 

 El uso de modelos de decisión permite comprender los hechos mas importantes 

bajo distintas perspectivas y de ese modo reconciliar la historia con sus protagonistas 

principales. El siguiente grafico representa esta interacción. Cualquier evento podría ser 

la intersección de cualquiera de los círculos que representan los modelos analizados. 

144 
La disputa subestimada

 

 Racional

 Politico

Organizacional Cognitivo

Interacción de los cuatro Modelos de Decisión 

Uso de los modelos por periodos historicos: 

El siguiente cuadro establece cuatro periodos cronológicos en la disputa por las 

Malvinas. (Falklands) Si bien existen elementos comunes en cada uno de ellos, la 

separación obedece a razones didácticas para facilitar la comprensión de los hechos y 

decisiones. 

PERIODO ACONTECIMIENTO Fechas CARACTERISTICA 

Descubrimientos Desde 

1501 

Asentamiento Francés 1764 -

1766 

Asentamiento Ingles 1766 -

1774 

COLONIAL 

(1764-1810) 

Ocupación Española 1766 -

1810 

Expansión colonial 

Europea 

Sin gobernador español 1811 - 

1820 

Posesión argentina 1820 - 

1832 

SUCESIÓN 

ARGENTINA 

(1811 – 1832) Rechazo británico a la 

jurisdicción 

1829 - 

1832 

Emancipación y 

Sucesión. 

Uti-Possidetis17

Ocupación Británica Desde 

1833 OCUPACIÓN y 

PROTESTAS

(1833 – 1964) Reclamos Argentinos Desde 

1833 

Reclamo Bilateral 

145 

 

17 En la ausencia de una transferencia formal de territorio por España. 
La disputa subestimada

Resolución Naciones 

Unidas 1965 

Negociaciones bilaterales 1965-1981

Conflicto Armado 1982 

RECONOCIMIENTO 

INTERNACIONAL

(1965 – Actual) 

Post- conflicto Desde 

1982 

Internacionalización de la 

Disputa 

Análisis por periodos 

a) Durante el periodo de la Colonización europea, (1764-1810) las decisiones fueron 

racionales y organizativas, con una breve negociación política en 1771, debido al 

enfrentamiento entre España y Gran Bretaña que casi desemboca en una guerra. 

Nivel de Conflicto

 

 

 

 

1764 1767 Feb. 1770 11 Jun. 1770 22 Enero 1771 1774 1790 1810

 Tiempo 

 Colonización Posesión España Expulsión Compromiso Abandono Tratado de Último 

 Francesa Española descubre británica de España – GB. británico de Nootka Gobernador 

 P.Egmont P.Egmont 1771 P. Egmont Sound Español

 Cronología de acontecimientos en el periodo 

1764 a 1810 en las islas Malvinas (Falklands) 

El enfoque racional en las decisiones de las tres potencias europeas para ocupar 

las islas fue coherente con las visiones imperiales y colonialistas para expandir sus 

dominios en el nuevo mundo y ganar nuevos mercados. Gran Bretaña reclamó las islas 

Malvinas (Falklands) en su pretendida condición de primer descubridor, sin embargo, 

investigaciones posteriores 18 demostraron que las islas fueron incluidas en casi 

cincuenta mapas y planisferios, en su mayoría españoles y portugueses. 19

18 Rolando A. Laguarda Trias. Nave Española descubre las islas Malvinas en 1520. C. De la 

Academia de Marinha de Lisboa del Instituto Historico e Geografico Brasileiro de la Real Sociedad 

Geografica de Mdrid. Montevideo. Uruguay. 1983. Este libro agrega otras investigaciones. Pero el 

mas completo es el de Vicente G. Arnaud que se menciona a continuación. 

19 Vicente G. Arnaud. Las Islas Malvinas: Descubrimiento, primeros mapas y ocupación siglo XVI. 

Academia Nacional de Geografía. Buenos Aires. 2000. Pág. 237 – 238. 

146 
La disputa subestimada

El esquema de pensamiento racional de Graham T. Allison introduce algunas 

preguntas para determinar si las decisiones tomadas en dicho periodo fueron el 

resultado de un análisis racional. A continuación se extractan algunos párrafos: 

¿Cuál era el problema bajo la óptica de Gran Bretaña, Francia y España? : 

Los intereses y valores que defendía la política imperial y colonial británica presumían 

que las islas eran una llave al océano pacifico20 y un buen lugar de apoyo para el 

comercio marítimo que navegaba por los mares del sur. La relación de competencia 

entre Gran Bretaña y España, y de cooperación entre esta última y Francia, a través de 

la alianza o “Pacto de Familia” entre las dos potencias continentales europeas, 

equilibraba la relación de fuerzas en un potencial conflicto armado, pero el desgaste de 

las últimas guerras y la situación financiera de ambas no era la mejor para afrontar una 

nueva conflagración con Inglaterra. 

¿Cuáles fueron las alternativas? : Gran Bretaña iba consolidando su 

superioridad naval en todos los mares del mundo, y necesitaba contener las ambiciones 

de Francia aliada con España. Por su parte España debía asegurar sus dominios en el 

continente sudamericano que incluía a las islas Malvinas a fin de evitar que sus 

enemigos las usasen como puerto de abastecimiento y proyección de comercio y 

contrabando. Francia estaba muy desgastada luego de las guerras y la mala 

administración de Luis XV. Sabía que la alianza con España era esencial para frenar a 

Inglaterra en sus ambiciones imperiales. 

¿Cuáles eran los costos y los beneficios? : España poseía ventajas en la 

región para expulsar a potenciales invasores. Los puertos de Buenos Aires y Montevideo 

le permitían enviar refuerzos militares por mar en pocos días de navegación. Respecto a 

las vulnerabilidades de España en Europa, la existencia del “Pacto de Familia” con 

Francia le confería cierto grado de seguridad y una adecuada disuasión sobre el temido 

poder naval británico. 

¿Cuáles eran los valores predominantes? : La racionalidad era consecuente 

con las políticas colonialistas. España legitimizaba sus títulos de dominio a partir del 

Tratado de Tordesillas de 1494 suscripto por España y Portugal, y el reconocimiento de 

Gran Bretaña del derecho de España a través del tratado de Utrecht de 1713 y el tratado 

de Madrid de 1670. 

¿Cuáles eran las presiones internacionales existentes? : Las ambiciones de 

expansión británicas eran consistentes con las nuevas ideas políticas y económicas que 

favorecían mantener la supremacía en todos los mares del mundo,21 a fin de asegurar el 

comercio y negárselo a sus adversarios. 

 

20 L.H. Destefani. Pág. 112. 21 L.H. Destefani. Pag 113. Inglaterra bajo el reinado de Jorge III era la primera potencia marítima, 

colonial y comercial. Su flota era superior a la de Francia y Espana juntas y su marina mercante 

speraba al conjunto de marinas mercantes del mundo. 

147 
La disputa subestimada

Aprovechando el modelo de razonamiento de Mintzberg, se complementan las 

preguntas anteriores con el siguiente cuadro de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades 

y Amenazas (FODA) en los protagonistas de esa época.

Para todos los actores. 

Oportunidades Amenazas 

La no presencia de habitantes en las islas por 

lo menos hasta la expedición de Bougainville en 

1764. La posición respecto al estrecho de 

Magallanes en el comercio con el Pacifico y 

Sudamérica. 

El clima y la distancia con Europa la 

habían denominado como “tierra 

miserable” para sus primeros 

habitantes. 

Fortalezas Debilidades 

Gran Bretaña: Primer Poder Naval. 

Francia: Primer Colonizador. 

España: Títulos de Dominio.22

Francia y España aliadas. 

Gran Bretaña y Francia no tenían 

establecimientos cercanos como 

España en Buenos Aires y 

Montevideo. 

 El enfoque político del modelo de Graham Allison se acomoda muy bien con el 

análisis de las negociaciones desde septiembre de 1770 a enero de 1771 que evitaron la 

Guerra entre España y Gran Bretaña por la posesión de las Islas. Los sistemas de 

gobierno fueron condicionantes del comportamiento de sus principales negociadores. 

Mientras, la monarquía parlamentaria de Gran Bretaña funcionaba con un delicado 

equilibrio de consensos entre el gabinete del Primer Ministro y el Parlamento, las 

monarquías absolutas de Francia y España estaban inmersas en sus intrigas palaciegas. 

Sin embargo, lo más significativo de este periodo fue el rol de la diplomacia francesa. La 

firme actitud del Ministro de Relaciones Exteriores de Francia por mediar entre ambas 

naciones llega a costarle su renuncia y exilio. Su determinación, junto a la habilidad de 

su representante en Londres, permitió que la disputa se resuelva pacíficamente. Este 

caso permite realizar un paralelismo entre 1771 y 1982, cuando la guerra del Atlántico 

Sur enfrentó a Argentina y el Reino Unido por las mismas islas. La diferencia fue que en 

1771, la diplomacia triunfó bajo la formula: “Que ambas partes cedan algo para avanzar 

en la solución de la disputa y evitar una guerra inútil.” 

 

22 Que se inician desde el Tratado de Tordesillas de 1494. 

148 
La disputa subestimada

El enfoque político de G. Allison introduce consideraciones acerca del grupo de 

actores principales, colaboradores inmediatos y otros que forman parte de la estructura 

de decisión gubernamental, sus percepciones y preferencias, intereses y objetivos, 

apoyos y presión del tiempo para tomar la decisión aprobada. El texto completo del 

trabajo responde a preguntas tales como: ¿Cuáles son los canales de acción existentes? 

¿Quiénes son los actores claves? ¿Cómo son afectados por su entorno? y ¿Cuáles son 

los plazos en juego? La figura siguiente resume la red de actores principales en dicha 

negociación. 

 

 Mq. Grimaldi Mr. Harris 

 Ministro de Embajador Ld. Rockford 

 Estado Ingles en Sec. de Estado 

Madrid Madrid Minist. G. B. Parlamento 

 Londres Británico 

 (1) 

 

 Masserano 

 Carlos III Embajador Lord North 

 Rey España de España. Principales 1er. Ministro 

 en Londres. Negociadores Británico. 

 

 Jorge III 

 Pacto de Familia Rey G. B. 

 

 

 Luis XV Dq. Choiseul Mr. Francés 

 Rey Francia Min. Rel. Ext. Negociador 

 Francia(2) por Francia 

 en Londres 

(1) Asume luego de la renuncia de su antecesor Lord Vizconde Weymouth en Diciembre de 1770 

(2) Renunció a fines de Diciembre de 1770 

Actores en la negociación de 1770/1771 

Finalmente, el modelo organizacional caracterizó a las decisiones entre 1774 y 

1810 cuando las organizaciones coloniales españolas del Virreinato del Río de la Plata y 

sus 20 gobernadores administraron las Islas por casi 50 años. G. Allison ayuda a 

analizar este enfoque haciendo las siguientes preguntas: ¿Qué podían hacer las 

organizaciones gubernamentales y qué no hicieron? ¿Cuál de ellas tenían la posibilidad 

de influir? ¿Cómo procesaban y distribuían la información al gobierno? ¿Qué alternativas 

generaron? ¿Cuáles fueron los cursos de acción alternativos? Las respuestas a estos 

temas se desarrollan en el trabajo completo que por razones de espacio no pueden ser 

incorporados aquí.

b) En el lapso de 1811 a 1832 comienza el periodo argentino, donde las decisiones 

fueron inicialmente racionales y a medida que la Argentina se consolidaba, pasaron a ser 

organizacionales, excepto por una breve reacción cognitiva protagonizada por un navío 

149 
La disputa subestimada

de la marina de Estados Unidos. Los hechos principales se grafican en la siguiente 

figura:

 

 RACIONAL ORGANIZACIONAL COGNITIVO 

 1810 1816 1820 10 Junio 1829 Nov. 1829 Jul. 1831 Ene. 1832 

Revolución Independencia Posesión Decreto x Protesta Captura Represalia 

 de Mayo Argentina D. Jewett Gobernador Británica Pesqueros USN Lexington 

 Jurisdicción de EE.UU. 

 Modelos de Decisión en el periodo (1810-1832) 

La racionalidad Argentina se apoyó en el Principio “Uti Possidetis” que fue la 

regla de demarcación y paz entre los estados hispano-americanos, y su titulo de 

soberanía territorial como heredera de España. Las islas Malvinas formaban parte del 

Virreinato del Río de la Plata. Sus títulos de posesión y ocupación efectiva por casi 50 

años eran indiscutibles y la toma de posesión Argentina de 1820 (en esa época 

Provincias Unidas del Río de la Plata) formalizó el legado sin levantar protestas 

internacionales. David Jewett, marino norteamericano, que había luchado por la libertad 

e independencia de su país, fue su protagonista inicial. Desde la guerra de la 

independencia de los Estados Unidos de América gran cantidad de embarcaciones 

privadas habían apoyado el esfuerzo de la guerra contra Gran Bretaña.23 Thomas 

Jefferson justificaría este accionar cuando en 1812 reconoció que teniendo pocos barcos 

de guerra nacionales, era necesario licenciar patentes a barcos armados privados para 

potenciar el esfuerzo naval.24 El 9 de Noviembre de 1820, luego de una prolongada 

campaña que acabaría con gran parte de su tripulación, David Jewett toma posesión 

formal de las islas Malvinas (Falklands) en nombre del las Provincias Unidas del Río de 

la Plata. La ceremonia se realizó públicamente el 6 de Noviembre, izando la bandera 

argentina en el Fuerte, con una salva de cañones desde la fragata en presencia de 

varios ciudadanos de los Estados Unidos y súbditos de Gran Bretaña. 25

La racionalidad británica fue consecuente con sus ideas políticas y económicas, 

sostenidas por su Poder Naval, que entre 1806 y 1807 había fracasado en invadir 

Buenos Aires. El alejamiento de España de la región ofrecía una buena oportunidad para 

 

23 Como ejemplo, las 13 colonias americanas tenían un total de 64 barcos de guerra que 

componían oficialmente la marina durante su independencia, pero disponían de otros 1.697 barcos 

privados (corsarios) que capturaron 1,323 barcos enemigos en ese periodo. Extraído de Rebel 

Privateers: the winners of American Independence de Michael Scott Casey, Picture book of the 

Revolution’s Privateers de Keith Wilbur, y otros como resultado de una búsqueda electrónica con 

la palabra “privateering.” 

24 Eduardo C. Gerding. The Quest of David Jewett. En publicación. Pág. 67. 25 Alfredo Becerra. Pág. 22. 

150 
La disputa subestimada

reconsiderar su política de expansión en las Islas. El hilo conductor de toda la estrategia 

británica era el comercio. En particular con Hispanoamérica, ya que desde principios del 

siglo 18 existía una clara conciencia de su importancia según surge de varios escritos 

que llegan a la Cámara de los Comunes del Parlamento Británico. Uno de ellos 

menciona que “el oro y la plata no se encuentran en Europa y solo puede procurarse 

mediante un intercambio comercial con el exterior. América del Sur es sin lugar a dudas 

la única fuente inextinguible de estos tesoros, y desde su primer descubrimiento y 

posesión por los españoles, inmensas cantidades han sido traídas de allí a cambio de 

mercaderías de Europa.26

Otro de los escritos aparecidos atraía la atención de los políticos sobre la 

importancia que la conquista del Río de la Plata significaba para el comercio británico: “la 

ruta a Buenos Aires (hasta donde pueda llevarse la mercadería en buques ingleses) 

permite vender mercaderías que cuestan en Inglaterra 100 libras por 250 libras. 27 A esto 

habría que agregar que a fines del siglo 18 y principios del 19, Gran Bretaña importaba 

grandes volúmenes de té producidos en China, lo que le significaba un déficit comercial 

con dicho país de alrededor de 15 millones de libras. Además China solo aceptaba 

moneda de plata española, lo cual obligaba a Gran Bretaña a adquirirlas a través del 

comercio (contrabando) con las colonias de América del Sur. Estas circunstancias 

avalaban la importancia del transito de barcos en el Atlántico Sur, y el comercio 

(contrabando) en el Río de la Plata a pesar de los fracasos de invasión en 1806 y 1807 

pero que habían sido exitosos en el sur de África con el control del Cabo de Buena 

Esperanza, (1806) Santa Elena, (1815) y Tristan de Cunha. (1816) 

La repuesta organizacional de Buenos Aires y el ejercicio de su jurisdicción 

sobre las Islas Malvinas fue el Decreto de 1829 que reafirmaba la soberanía argentina y 

designaba a su nuevo gobernador y comandante militar. Los fundamentos eran el 

reconocimiento internacional a su independencia, particularmente de Estados Unidos en 

1822, junto a las nuevas ideas expresadas por el Presidente Monroe en 1823 cuando 

pronunció su famoso discurso “América para los americanos.” Gran Bretaña también 

venía apoyando la emancipación argentina y en 1825 firmaría el Tratado de Amistad y 

Comercio como reconocimiento de su independencia, y difundiría la visión de George 

Canning que en 1826 revalorizaría la emancipación de las nuevas naciones americanas. 

El reclamo británico, a raíz del decreto argentino, no abrió nuevas conversaciones 

ni intentos de negociaciones por las islas. Las diferencias de poder entre ambas 

naciones eran tan abismales que Gran Bretaña podía decidir su estrategia con total 

prescindencia de lo que pasaba en los países sudamericanos. 

El saqueo perpetrado por el navío de guerra americano USN Lexington en las 

Malvinas, fue una decisión cognitiva de su capitán, que con absoluta falta de prudencia 

y desprecio al pueblo y autoridades argentinas, interpretó que la detención y 

enjuiciamiento de un pesquero de su país era causa suficiente para realizar esta clase 

 

26 Boleslao Lewin. Los Movimientos de emancipación en Hispanoamérica y la independencia de 

Estados Unidos. Editorial Raigal. Bs. As. 1963. Pág. 15. El autor reproduce un articulo del Anuario 

de la Sociedad de Historia Argentina, Vol., 2, Bs.As. 1941 “Documentos Varios” Pág. 426. 

27 Ibíd. Pág. 16. Anuario Pág. 603. 

151 
La disputa subestimada

de represalia. Dicha acción que suspendería las relaciones diplomáticas entre ambos 

países, contribuyó a facilitar la decisión británica de ocupar las islas al año siguiente tal 

como ha quedado demostrado en el siguiente comentario: “Estados Unidos esta 

dispuesto a reconocer la soberanía británica sobre las islas, pero como estado sucesor 

de Gran Bretaña en América, quiere los mismos derechos de pesca que Gran Bretaña.” 

(Del Encargado de Negocios Americano a su par británico en Bs. As., 1831) 

c) La ocupación británica y las subsecuentes protestas entre 1833 y1964

demostraron la primacía de la fuerza por sobre el Derecho de la época. Este largo 

periodo que se inicia con la ocupación de las islas y la expulsión de los argentinos, 

muestra a decisiones predominantemente organizacionales excepto la decisión 

británica de ocuparlas, que tuvo consideraciones racionales, (estratégicas) pero 

controvertidas como lo expresara el Duque de Wellington: “No esta claro que nosotros 

hayamos siempre poseído la soberanía sobre las islas.” 

 Nivel del Conflicto 

 

 Tiempo 

 

 1833 1833 1834 1841 1849 1884 1885 1888 1964 

 Posesión Primera Segunda Tercera Cuarta Pedido Quinta Sexta Continúan Protestas 

 Británica Protesta Protesta Protesta Protesta Arbitraje Protesta Prot. e incidentes 

 

Cronología de hechos y decisiones (1832 – 1965) 

Estratégicamente las islas eran una llave al Pacifico, y jurídicamente a pesar de no 

poseer un titulo inapelable para justificar la ocupación, y expulsión de los argentinos, 

eran muy fáciles de invadir, sin oposición de otras potencias. En consecuencia, la acción 

se llevó a cabo a principios de 1833, contraria al derecho vigente pero acorde a los 

intereses británicos. 

El periódico inglés The Times publicaría tiempo después: “La ausencia de un 

asentamiento adecuado sobre las islas es un serio inconveniente al comercio británico 

que navega por los mares del sur. Estas islas son la llave al Pacifico.” (The Times 1938) 

Por desgracia para Argentina nadie valoraría la opinión del famoso jurista Emer de Vattel 

que en el siglo 18 había escrito: “Ninguna Nación tiene el derecho a expulsar los 

habitantes de un país y asentar los suyos.” 

Inmediatamente después de la ocupación y expulsión de los argentinos de las islas 

en 1833, se produce la Primera Protesta Argentina, que se repite en 1834, 1841, 1849, 

1885, 1888. En los años siguientes las protestas se canalizarían a través de 

organizaciones tales como los institutos geográficos, servicios postales, dependencias 

científicas y armadas que competían por sus jurisdicciones. La incomunicación fue 

absoluta y quedó reflejada en comentarios como los siguientes: “No sabemos que 

152 
La disputa subestimada

admirar mas, si la insolencia del embajador sudamericano (que presentaba las protestas 

por la ocupación británica de las Islas) o la resignación del ministro de la reina que no lo 

lanzó a puntapiés escaleras abajo,” (The Times, 14 Abr. 1849) y respuestas del 

embajador argentino en Londres en 1846 como: “Las protestas son como un perro 

ladrando a la luna.” 

Si bien no había diálogo político entre Argentina y Gran Bretaña, el Ministerio de 

Relaciones Exteriores y el Foreign Office seguían de cerca el asunto. Así fue como en 

1884 Argentina ofrece someter la disputa a una solución jurídica (arbitraje) lo cual es 

vuelto a reiterar en 1888. Pero del lado británico, no había interés en ello. Así quedó 

registrado: “Podemos discutir con el gobierno argentino..., pero finalmente deberíamos ir 

a un arbitraje, que no estamos ansiosos. Nuestro caso tiene ciertas flaquezas, pero 

hemos estado ocupando las islas por mas de un siglo por lo cual es preferible 

mantenernos firmes y rehusar discutir el asunto.” “La Argentina carece de fuerza militar 

para echarnos de las Falklands o para forzarnos a aceptar un arbitraje” 

En 1910 la estrategia británica cambiaria a la “Prescripción adquisitiva.” Pero las 

dudas seguían: “Siempre he considerado que nuestro reclamo a las islas es muy débil. 

Está basado en la fuerza y muy poco más. No creo que el gobierno argentino presente 

seriamente la cuestión. La ocupación es por lejos mas fuerte que un número de notas y 

desagradables controversias.” (del Embajador Británico al Foreign Office) 

Posteriormente en 1952 se produce una oferta Argentina de compra de las islas que 

es rechazado por Gran Bretaña por su costo político, y en 1955 Gran Bretaña solicita 

llevar a la Corte Internacional de Justicia las islas Georgias, Sándwich, Orcadas, 

Shetland y sector antártico, pero es rechazado por Chile y Argentina que en 1959 

entrarían al Tratado Antártico. 

d) El reconocimiento internacional al reclamo argentino encontraría su reconocimiento en 

las Naciones Unidas, y la Organización de los Estados Americanos. Por ello, desde 

1965, las decisiones fueron incorporando mayores influencias políticas por sobre las 

organizacionales que habían dominado el periodo de reclamos y protestas bilaterales 

anteriores. Este periodo también se caracterizó por la ocurrencia de incidentes aéreos y 

navales que incidieron sobre las percepciones de los tomadores de decisión. 

153 
La disputa subestimada

 Nivel del Conflicto 

 1976 Incidente 

 HMS Shackleton 

 1966 ARA Storni 

 Incidente 

 Comando Cóndor 

 Tiempo 

Resol. 2065 1968 1971 1972 1974 1979 Marzo Junio 1983 1984 1998 1990 

ONU .1965 Memo Declar. Acuerdos Co Arriendo 1982 1982 Gobierno Conv. Conv. Rest. 

 Entendimiento Conj. Coop. Sober. Conflicto Armado Democrático Berna Madrid Relac. 

 Argentino Suiza Diplom 

 

 

 Cronología de hechos y decisiones (1965 - 2004) 

Las negociaciones entre 1965 hasta 1981 respondieron a la visión que el Foreign 

Office tenía sobre la disputa. Lo importante para la diplomacia británica era toda la 

relación bilateral con Argentina, y por ende sus funcionarios impulsaron ideas para 

lograr una solución del conflicto a largo plazo, que colisionó con el Parlamento, quien era 

más receptivo al lobby de los habitantes de las islas. Las principales propuestas 

intercambiadas fueron las siguientes: 

a) 1968: Transferencia progresiva de soberanía (Memorando propuesto por el 

Foreign Office y consensuado con Argentina pero desechado por el Parlamento 

Británico, presionado por el lobby de las islas. El fracaso de la negociación llevó al 

principal negociador del Foreign Office a decir: "En este conflicto de irreconciliables, a 

menos que la soberanía sea seriamente negociada y transferida en el largo plazo, es 

probable que terminemos en un conflicto armado con la Argentina" (del Sec.de Estado 

del Foreign Office luego de la visita a la región) 

b) 1974: Condominio con soberanía compartida que abarcaba ambos idiomas 

oficiales, ambas banderas flameando, doble nacionalidad, y gobernador rotativo. Ambas 

Cancillerías desecharon esta propuesta por poco práctica. Poco tiempo después algunos 

funcionarios predecirían: “Si las negociaciones sobre la transferencia de las islas no se 

aceleran, la política Argentina amistosa sería revisada.” ( del Canciller Argentino, 1974), 

“Ante cualquier ataque a las Islas el Gobierno británico responderá con la fuerza militar. 

(del Embajador Británico en Bs.As., 1975) , “Argentina no dejará de hacer valer sus 

derechos en la forma que considere más apropiada.” (Del representante argentino en las 

Naciones Unidas, 1975). “Ambos países se mueven rápidamente a un curso de 

colisión.” (Del Canciller Argentino, 1976) 

En 1976 se decide el retiro de embajadores que se prolongaría hasta 1979. 

154 
La disputa subestimada

También ocurre un incidente naval entre el Destructor Storni y el Endurance, (misión 

Shackleton) que produce el siguiente comentario: “Argentina podría emplear la naciente 

doctrina de la "guerra justa", en el caso Malvinas. (del Embajador Argentino en Londres) 

c) 1980: Mecanismo de Arriendo de las islas. Fue rechazado por una minoría de 

las islas que se oponía aunque la mayoría estaba indecisa. (Del informe Franks) Poco 

después el canciller británico diría: “Argentina podría recurrir a medidas más severas 

hasta llegar incluso al uso de la fuerza si se detienen las negociaciones, pudiendo 

alcanzar la capacidad para capturar las Islas. (de Lord Carrington a Margaret Thatcher) 

Pero si las negociaciones diplomáticas fracasaron, el lobby de los habitantes de 

las islas también fracasó en conseguir apoyo para implementar las transformaciones 

económicas y políticas que pudieran salvar la economía de la colonia, siendo 

paradójicamente las inversiones argentinas en el aeropuerto, y acuerdos en 

comunicaciones, traslados aéreos, y prospección petrolera los únicos aportes que 

influyeron para romper el aislamiento con el continente. 

e) El conflicto Armado en 1982: “La vieja magia del patriotismo,” como predijo Samuel 

Johnson, contribuiría al conflicto armado de 1982. El cambio de actitud de ambos países 

fue una catarsis a las frustraciones que habían afectado la autoestima, cohesión y 

reconocimiento internacional, sumadas al fracaso de las negociaciones por las Malvinas. 

(Falklands) Con huelgas prolongadas, 3 millones de desempleados, 75% de aumento de 

quiebras de empresas privadas respecto al año anterior, 200 compañías liquidadas por 

semana, la impopularidad de Margaret Thatcher era la más grande de la historia 

británica. Argentina no se quedaba atrás, y su gobierno militar enfrentaba una crisis 

política, social y económica con un progresivo aislamiento internacional producto de las 

denuncias a violaciones a los derechos humanos, y la frustración ante el fallo adverso al 

litigio fronterizo con Chile. 

La guerra fue un acontecimiento milagroso para Gran Bretaña y desafortunado 

para Argentina. La victoria británica permitió a la Royal Navy frenar los planes de 

reducción de capacidades navales que estaban mucho más amenazadas por los 

recortes presupuestarios que por los misiles excocet argentinos, mientras que la 

aprobación a la Primera Ministro Margaret Thatcher crecería al 89%, devolviendo la 

imagen de grandeza y victoria a Gran Bretaña. Para Argentina, su derrota a pesar del 

papel heroico del débil enfrentando al poderoso, aceleró la transición a la democracia y 

el fin del gobierno militar, dejándola en una posición de debilidad negociadora futura 

respecto a las islas. 

Pero la guerra tuvo un tercer actor principal, los Estados Unidos. Su participación 

fue desde el primer momento en apoyo de Gran Bretaña. Esto fue evidente cuando el 

Secretario de Estado Americano Alexander Haig dijo en su primera vista a Londres: “No 

vine a Londres con la idea de urgir a la Sra. Thatcher un compromiso sobre principios. Mi 

propósito es precisamente el opuesto. Vine a asegurarle que tenía el apoyo de Estados 

Unidos en el correcto curso de acción. Estoy en Londres para ayudar a los británicos(...) 

somos plenamente sensibles a los sentimientos británicos con relación a las 

Falklands.”(de A.Haig, 9 Abril 1982) 

155 
La disputa subestimada

La ausencia de una mediación efectiva de Estados Unidos durante el despliegue 

militar británico perjudicó cualquier intento posterior de encontrar una salida al conflicto, 

contribuyendo a la victoria militar británica y a la recuperación política y estratégica del 

Reino Unido en Europa. 

La Argentina se equivocó y apreció mal. Sus suposiciones eran “que Estados 

Unidos seria neutral, y que Gran Bretaña reaccionaría diplomáticamente”. Confundidos 

ante la justa causa de las Malvinas, no previeron la reacción emocional británica, y “Por 

actuar bajo las propias necesidades emocionales, las decisiones argentinas fallaron en 

darse cuenta que la elite británica tenía también sus propias necesidades emocionales.” 

El plan argentino era ocupar, (sin producir bajas británicas) retirarse y negociar. 

(Se acumulaban 17 años de negociación y 150 reclamos de distinto tipo) No se planificó 

ninguna defensa posterior porque se consideró muy baja la rentabilidad de enviar una 

Fuerza Naval Británica, pero la espontánea adhesión popular en la Plaza de Mayo de 

Buenos Aires, y la amenaza británica negaron cualquier alternativa que pudiera 

calificarse de cobarde. 

Para los británicos la invasión argentina era una deshonra, una afrenta, una 

nueva muestra de su debilidad que generó reacciones de humillación, bronca y 

vergüenza, pero lo más importante fue que cohesionó a su pueblo en contra de la 

agresión. Argentina había humillado a una potencia europea, y debía pagar por 

semejante afrenta. Los acontecimientos comenzaron a escalar cuando el gabinete de 

guerra británico decide hundir al Crucero General Belgrano. Esto postergó cualquier 

acuerdo que favoreciera a Argentina en sus reclamos de soberanía, y fue un claro 

mensaje de los costos que Argentina debería afrontar en más. La decisión inmediata de 

retirar la Flota de Mar Argentina del teatro de operaciones fue una respuesta 

organizacional, e inició el desenlace final que se produciría el 14 de Junio. “Las 

naciones dejan de luchar cuando los costos superan a los beneficios.”(De Graham 

Allison) 

El periodo final de la guerra mostró una Argentina flexibilizando su posición, pero 

ya era “demasiado tarde,” aunque seria reconocido públicamente según muestra este 

comentario: “Argentina ha hecho diversas concesiones; convino en retirar tropas, arriar 

la bandera siempre que el plan de paz se llevase a cabo y aceptó la administración 

temporaria de las Naciones Unidas, mientras discute con Gran Bretaña el futuro status 

de las islas. Pero lo más importante es que no aceptó imponer el reconocimiento previo 

de la soberanía. Gran Bretaña, por su parte, debe ceder en el papel de los isleños.” 

Publicado en The Guardian, 15 Mayo 1982) 

f) Desde 1983 se produce el reacomadamiento organizacional. A pesar del conflicto 

armado de 1982, la situación político-jurídica con el Reino Unido por la posesión del 

Archipiélago y sus adyacencias no varió sustancialmente. La Argentina continuó 

sosteniendo sus derechos de soberanía sobre dichos territorios y mantuvo su posición 

de reanudar las negociaciones bilaterales. Dos resoluciones de la Asamblea General de 

las Naciones Unidas (en 1982 y 1985) la avalaron y urgieron a las partes a reanudar las 

conversaciones para encontrar lo más pronto posible una resolución pacífica para la 

156 
La disputa subestimada

disputa, agregando algunos condimentos importantes: el apoyo de Estados Unidos para 

tratar de reparar sus relaciones con América del Sur y Argentina, el reconocimiento de 

todas las resoluciones anteriores a la guerra que reafirmaban que la disputa era de 

soberanía, y la no-inclusión del tema de la autodeterminación de los habitantes de las 

islas. 

El apoyo de los Estados Unidos tuvo su primer logro importante con la 

reanudación de las relaciones diplomáticas en 1990. El presidente argentino Carlos 

Menem continuaría durante sus diez años de gobierno con la estrategia de "seducción," 

que consistió en complacer algunos deseos de los habitantes de las islas, como disponer 

de una línea aérea directa desde Chile, y cooperar en materia pesquera. El Presidente 

Fernando de la Rúa dejó de lado esta estrategia y en el escaso tiempo que tuvo en el 

gobierno ignoró con indiferencia a los representantes de los habitantes de las islas en las 

reuniones del Comité de Descolonización de las Naciones Unidas. Néstor Kirchner al 

asumir la presidencia en el 2003, y luego de encargar un primer sondeo de opinión 

pública confirmó que siete de cada diez consultados le daban una "alta importancia" a la 

recuperación del archipiélago austral. De allí, su estrategia fue debilitar la posición de los 

habitantes de las islas acostumbrados a obtener beneficios desde la guerra de 1982 sin 

nada a cambio. 

Oportunidades para la solucion de la disputa. 

¿Existen remedios para poner fin a la disputa? 

Esta segunda parte del trabajo, ofrece al lector reflexiones y aportes de trabajos 

sobre la resolución de conflictos. Inicialmente se hacen consideraciones sobre las 

distintas formas de transferencia de territorios, las cuales afirman que la reiteración de 

un conflicto territorial depende de su valor (tangible e intangible) y la forma de adquirir 

ese territorio. Las dimensiones tangibles son las industrias, infraestructura, recursos 

naturales, y población, mientras que las dimensiones intangibles son valores que giran 

alrededor de su “significado.” Esto es: el lugar donde han vivido los antepasados, los 

sitios religiosos, o el hábitat particular de una etnia determinada. 

 Las Malvinas (Falklands) fueron en el siglo 18 un valor tangible (las islas eran la 

llave al océano Pacifico) pero hoy su valor estratégico agrega nuevos significados 

(valores intangibles) que restringen el éxito de una negociación debido a que dicho 

territorio es percibido como parte de la identidad y reconocimiento nacional o 

internacional a partir de las acciones del conflicto bélico de 1982. Sin embargo es 

interesante analizar el caso entre Argentina y Uruguay por la posesión de la isla Martín 

García en el Rió de la Plata. El territorio en disputa era también un un juego de suma 

cero, donde podía haber un solo ganador. Ello implicaba que cualquier transferencia 

territorial, sin un acuerdo mas abarcativo era insuficiente para solucionar la disputa 

preexistente. Finalmente, en la década de 1960, Uruguay cedió el único pedazo de tierra 

en litigio con Argentina: la isla Martín García en el Río de la Plata. A cambio, Uruguay 

fue autorizado a explotar la Zona Económica Exclusiva Argentina en el área más rica de 

pesca de la merluza, especie muy bien vendida comercialmente. Este acuerdo benefició 

económicamente a Uruguay, lo cual puede medirse en el volumen de capturas y barcos 

157 
La disputa subestimada

de la flota pesquera uruguaya dedicadas a la pesca de dicha especie. Cuarenta años 

después del Acuerdo, una nueva isla se ha formado en el extremo norte del antiguo 

territorio en disputa producto de embancamiento de sedimentos que arrastra el río. La 

naturaleza ha querido que ambos países tengan allí su única frontera seca, circunstancia 

que ninguno de los negociadores del Tratado del Río de la Plata habían vislumbrado 

hace cuarenta años atrás. Este ejemplo renueva la importancia de abrir el espectro de 

una negociación territorial a toda la proyección de intereses que se extienden a partir del 

mismo a efectos de superar la indivisibilidad de un valor intangible, o en otras palabras 

su no-negociabilidad. 

Respecto a la posibilidad de repetición de un conflicto armado, luego de una 

transferencia o cesión, los acuerdos y tratados disminuyen sus posibilidades de 

repetición. Ello se debe a que generalmente estos acuerdos son lo suficientemente 

amplios para abrir nuevas vías de cooperación y entendimiento que dificultan una nueva 

escalada del conflicto. 

Argentina probó varias veces estos caminos en el siglo pasado, en varios litigios 

con Chile. (Laguna del Desierto y Canal Beagle) La aceptación de fallos arbítrales y la 

mediación Papal abrió nuevas alternativas de integración y cooperación, tanto en las 

áreas económicas, y de seguridad, haciendo mucho más difícil el retorno al pasado. 

El secreto del éxito de muchos de estos acuerdos ha sido tener en cuenta 

algunas las preferencias del perdedor. La idea de una victoria aplastante no es viable 

para solucionar un conflicto, ya que siempre generará el deseo de venganza de las 

generaciones futuras y la posibilidad de volver a usar la fuerza para recobrar el espacio 

perdido. 

Siguiendo este razonamiento, a continuación se hacen comentarios sobre los 

costos que generan los conflictos. En particular se menciona a Latinoamérica donde se 

perdieron importantes negocios y oportunidades de inversión extranjera por los riesgos 

inherentes a los conflictos fronterizos. Estas pérdidas, llamadas costos oportunidad, 

significaron en los últimos cuarenta años una reducción del 36% promedio el volumen 

del comercio bilateral en la región. Para el caso particular de Argentina y Chile, dichas 

perdidas fueron estimadas en 326 millones de dólares anuales totalizando desde 1967 

hasta 1994 una pérdida estimada total de 9 billones de dólares. (381) 

El caso particular de las Malvinas (Falklands) contiene algunas características 

diferentes. En primer lugar esta separado del continente sudamericano por mar, y en 

segundo lugar, Argentina reclama el mismo pedazo de territorio del que fue expulsado 

hace 170 años, mientras Gran Bretaña defiende su posesión diciendo que cualquier 

reclamo ha quedado prescripto por la posesión continua de las islas por tan largo 

periodo. 

Debido a que la soberanía sobre un mismo espacio geográfico puede solo ser 

ejercido por una misma autoridad, la disputa por las Malvinas (Falklands) es un típico 

caso de “Juegos de Suma Cero.” 

158 
La disputa subestimada

Esto implica que la posibilidad de alcanzar un acuerdo en este tipo de escenario 

es muy limitada porque todo lo que gana una parte es cedido por la otra. Ello hace que 

estos conflictos sean más propensos para el uso de la violencia. 

Visto el conflicto de Malvinas como un juego de suma cero, los intereses, 

entendidos como objetos con valor, son competitivos e indivisibles. Cada jugador 

percibirá la matriz de pagos asociada a los intereses en juego en forma distinta pero sin 

admitir compartir beneficios según la estrategia seleccionada. 

Usando conceptos de la Teoría de Juegos, se ofrece al lector una interpretación 

del conflicto según un caso típico de “juego de suma cero y resultado determinado.” En 

las explicaciones del trabajo se demuestra que la situación no tiene incentivos para 

modificar su punto muerto actual. El aumento del costo oportunidad, (lo que deja de 

ganar o lo que puede perder de mas, por continuar en conflicto) no modifica el resultado 

final de la matriz (celda con valor = 3) ya que el juego esta determinado en dicho valor. 

COLUMNA (tiene la iniciativa) 

 Coopera No Coopera 

Coopera 

FILA 

 No Coopera 

 

Brevemente, las celdas de esta 

matriz contienen los pagos en unidades de valor, territorio, reconocimiento, etc., que 

Columna (Gran Bretaña) entrega a Fila (Argentina) hasta un máximo de 10 unidades. 

(Equivalente a entregar todo el territorio) Los jugadores Fila y Columna disponen de las 

estrategias de “cooperar” y “no cooperar.” El valor interno de cada celda es el pago que 

Columna realiza a Fila. Si ambos cooperan, y Columna entrega la mitad, Fila gana parte 

de lo que reclama. Esto no es posible porque el territorio en disputa ha sido considerado 

como indivisible, razón por la cual la diagonal no cooperar – cooperar tiene valores 10 y 

1. La desconfianza mutua y mala comunicación entre adversarios hacen que este juego 

sea “determinado” particularmente cuando Fila produce costos de oportunidad a 

Columna. Tomando un valor ficticio de 3 (costo ficticio de Columna producido por Fila al 

no cooperar ambos) se desprende que la opción “No Cooperar” en ambas partes es una 

decisión óptima. 

5 1 

10 3 

Pagos que 

Columna 

realiza a Fila

159 
La disputa subestimada

En síntesis, existe un valor determinado = 3 que corresponde a la celda de la 

matriz llamada Minimax que significa que si alguno de los protagonistas se aleja de esta 

estrategia optima, puede perder más. Ello implica que la estrategia de “No Cooperar,” a 

pesar de tener un costo oportunidad mayor para el Reino Unido, es la mejor opción que 

actualmente dispone. Para Argentina sucede lo mismo, su intransigencia a no cooperar 

le asegura no perder más. 

La siguiente pregunta que pnatea el trabajo apunta a cómo salir de este punto 

muerto, si conviene producir más costos, y como juegan los modelos de decisión usados 

en este análisis. 

La matriz usada para demostrar la interacción de los cuatro modelos de decisión 

analizada en el capítulo 3 del trabajo, permite analizar el efecto de las concesiones en 

territorios en disputa. Saber conceder es la tarea más difícil de un negociador. Una 

concesión es un precio que se paga por un beneficio, y quien paga mal, paga dos veces, 

es decir concede más de lo necesario. 

Las concesiones ofrecen oportunidades porque lo que puede ser importante para 

una de las partes, puede no serlo para la otra y viceversa. El grado de importancia de 

hacer una concesión es representado en la siguiente matriz 2 x 2. 

 Columna 

Fila 

El objeto negociado es 

poco importante para 

Columna. 

El objeto negociado es muy 

importante para Columna. 

El objeto negociado es 

poco importante para 

Fila 

Pequeñas concesiones Poco probable 

El objeto negociado es 

muy importante para 

Fila 

Oportunidad Muy costoso 

Matriz 2 x 2 de concesiones 

La peor situación en una negociación está representada en la celda superior 

derecha cuando Columna desea una concesión de Fila sobre algo que tiene mucha 

importancia para Columna pero poca importancia para Fila. Esto se debe a que Fila 

buscará una recompensa muy superior al valor del objeto negociado y / o evitará hacer 

concesiones ante posibles consecuencias negativas posteriores. En consecuencia, Fila 

no tiene ninguna motivación para ceder ante el requerimiento de Columna. 

Una situación un poco mejor se representa en la celda inferior derecha. Fila y 

Columna perciben que el objeto en negociación es muy importante para ambos. Si bien 

la motivación por negociar es mas alta que en el caso anterior, las consecuencias y los 

160 
La disputa subestimada

costos pueden serlo también debido a la importancia de los objetos negociados. 

Cualquier error de apreciación podría tener consecuencias muy difíciles de modificar en 

el tiempo. Esta situación lleva la negociación a un punto muerto. 

La situación indicada en la celda superior izquierda representa un área de 

pequeñas concesiones sin demasiadas consecuencias ya que los objetos negociados 

tienen poco valor relativo para ambos. Estas son generalmente demostraciones de 

buena voluntad, gestos simbólicos que tienen poca relevancia pero que contribuyen a 

abrir un camino de cooperación. 

La última opción de la celda inferior izquierda es la mejor situación para Columna, 

que sabe de la importancia del objeto para Fila. Columna puede aprovechar esta 

situación, colocándose en la posición del otro y aprovechando una buena oportunidad 

para conceder y obtener una recompensa importante. 

La aplicación de la matriz anterior a la disputa de Malvinas (Falklands) ofrece 

interesantes perspectivas. Hasta 1982, Gran Bretaña no consideraba a esos territorios 

dentro de sus intereses más importantes. Los reclamos Argentinos tuvieron un poco mas 

de atención a partir de la internacionalización del conflicto en 1965 con la Resolución de 

la Asamblea General de las Naciones Unidas 2065 que invitaba a ambos países a 

negociar la soberanía de las islas. 

Las celdas de la columna izquierda de la matriz 2 x 2 anterior, explica esta 

situación mostrando a Columna (Gran Bretaña) haciendo pequeñas concesiones sobre 

asuntos colaterales para cumplir con la negociación sugerida por la Resolución de la 

ONU. 

La oportunidad abierta por la Resolución 2065, de dar mayores concesiones a 

Fila (Argentina) sobre las cuestiones más importantes de la disputa, abrio una posibilidad 

de solucion que fue materializada a traves de varios intentos de transferencia a muy 

largo plazo, pero dichos intentos fueron abandonados luego que los habitantes de las 

islas presionaran al Parlamento para que negara cualquier tipo de aproximación con la 

Argentina que implicara la soberanía sobre las islas. De esta forma, los esfuerzos que el 

Foreign Office había hecho durante los primeros años de negociación quedarian truncos. 

En conclusión, la matriz de concesiones demuestra que quien tenía la iniciativa y 

mejor capacidad negociadora para encontrar una solución al conflicto era Columna, 

(Gran Bretaña) sin embargo esto requería de mayor voluntad y apoyo político para 

vanzar en la cuestión territorial de fondo que siempre fue obstruida por el Parlamento 

Británico. 

 Columna hace 

concesiones 

© 

Columna no hace 

concesiones (¢) 

161 
La disputa subestimada

Fila hace 

concesiones © 

1 4 

1 

Fila no hace 

concesiones (¢) 

1

4 

2 

 Matriz 2x2 de Beneficios y ganancias 

Ahora, supongamos la siguiente matriz de pagos o recompensas. La misma ya no 

es un juego de suma cero ya que en todas las opciones ambos ganan / pierden algo. 

Los números indican el beneficio, ganancia o recompensa a obtener si se opta por la 

decisión contenida en cada celda de la matriz. A mayor valor, más ganancia: 

a) Opción (C), (C): ambos perciben que pequeñas concesiones no resuelven el 

problema de fondo. Mas aun, la envergadura de los temas pendientes sugieren que 

“quien paga mal, puede pagar dos veces.” (Fila y Columna ganan 1 si eligen esta opción) 

b) Opción: (¢), (¢): ambos perciben que no hacer concesiones enfría la situación y 

les evita tomar decisiones riesgosas para sus intereses, aunque ello signifique un punto 

muerto en las negociaciones. (Fila y Columna ganan 2) 

c) Opción (C),(¢) : Quien concede pierde mucho mas respecto a quien no concede 

(Fila gana 1; Columna gana 4) 

d) Opción (¢), (C): Quien no hace concesiones gana mucho más que quien las hace. 

(Fila gana 4; Columna gana 1) 

 El resultado de esta matriz de juegos es el valor 2 de la celda “ambos no hacen 

concesiones trascendentes.” Esto significa un punto muerto en el conflicto que puede 

asociarse al estado actual de la disputa por las Malvinas. (Falklands) 

Si se compara con la matriz de los cuatro modelos de decisión, esta celda 

corresponde al modelo 2 “organizacional.” La racionalidad asociada a esta opción es que 

nadie asume riesgos y cualquier otra alternativa puede ser más costosa. Ni aun 

modificando el valor = 1 de la celda donde ambos cooperan a un valor = 3 es suficiente 

para predecir un cambio en el resultado final del conflicto. 

Esto es así porque lo paradójico de esta matriz en la teoría de juegos es que 

representa a la matriz del dilema del prisionero. Es decir, nadie arriesga a hacer 

concesiones porque desconfía de la otra parte. La tentación a defraudar o no conceder 

es muy alta (valor = 4) para que ambas partes elijan hacerse concesiones mutuas, 

162 
La disputa subestimada

suponiendo un valor = 3. 

Si bien el dilema del prisionero implica la falta de comunicación entre sus actores, 

la falta de confianza entre ellos no les asegura credibilidad en sus promesas, y significa 

una comunicación deficiente entre ellos. 

La elección de la celda con valor =2 de esta Matriz, representa la alternativa “si 

yo debo perder, él también va a perder,” que identifica al modelo organizacional en la 

toma de decisiones de G. Allison visto en el capitulo 3. Esta opción es la más cómoda 

para todos. Ella asegura el mínimo riesgo y perdida (nadie gana mas que yo). 

Lo demostrado hasta aqui confirma la percepción general que la disputa de las 

Malvinas (Falklands) se encuentra en un virtual estado de punto muerto. Argentina, 

porque no desea avanzar en otros temas que no sea la soberanía, y Gran Bretaña 

porque acepta solo discutir temas colaterales de cooperación sin abordar la discusión de 

soberanía. 

Bajo estos condicionamientos, la existencia de un mediador se transforma en 

esencial. El beneficio que tiene disponer de un mediador se debe a que al cambiar el 

numero de partes interesadas en la resolución, (de dos a tres) la relación triangular 

permite avanzar en temas bajo discusión, además, la negociación pasa de un juego de 

suma cero (distributivo) a uno de suma distinto de cero. (integrador) Es decir, comienza 

a haber ganancias mutuas que antes eran para uno de los protagonistas solamente. 28 

Por otra parte, las soluciones propuestas por el mediador tienen más llegada que 

las hechas por los protagonistas de la disputa. Además estas nuevas propuestas fijan 

percepciones que comienzan a aparecer como soluciones razonables y evitan que la 

parte que cede quede expuesta a la crítica.29 Por ultimo, el mediador puede acceder a 

información que no haya sido intercambiada entre las partes en disputa, y con los 

elementos anteriores poder manejar incentivos, reducir aspiraciones y ayudar a 

encontrar una solución a la disputa.30

Respecto a la imparcialidad del mediador, la situación asimétrica que 

generalmente se observa entre las partes en disputa, y los propios intereses del 

mediador, hacen que el mediador se transforme en una parte más de la negociación. 31 

La disputa de Malvinas ofrece ejemplos interesantes de mediaciones exitosas y 

fallidas. Alejandro Corbacho en su tesis menciona las negociaciones entre 1982 y 1984 

 

28 Touval Saadia. Introduction: Mediation Theory in International Mediation in Theory and Practice. 

Ed. Saadia Touval and I W. Zartman. Boulder: Westview Press. Pág. 47. Citado en Corbacho Pág. 

8-9. 

29 Ibíd. Pág. 9. Reproduce conceptos de Prince, 1992. Pág. 39. 30 Carnevale, Peter. 1986. Strategic Choice in Mediation in Negotiation Journal (January) Pág. 42. 

Citado en Corbacho Pág. 10 

31 Frei Daniel. 1976. Conditions affecting the effectiveness of International Mediation. In peace 

Science Society (International) Papers. Pág. 79. Citado en Corbacho, Pág. 11. Incluye otros 

autores. Frei, 1976 Pág. 79 y Bercovitch, 1996. Pág. 253. 

163 
La disputa subestimada

con la mediación de Suiza, que fracasaron, y en 1989 con el apoyo de Estados Unidos 

que culminaron en Madrid con el reestablecimiento de relaciones diplomáticas entre 

ambos países. 

También es posible observar los resultados opuestos de otras dos circunstancias. 

El 1771 durante las negociaciones entre Gran Bretaña y España por la expulsión de 

súbditos británicos de Port Egmont en una de las islas del archipiélago de las Malvinas 

(Falklands) que tuvo como mediador a Francia, y en 1982 durante el conflicto armado del 

atlántico sur donde el general Alexander Haig actuó como mediador (buenos oficios) 

entre Gran Bretaña y Argentina para poner fin a las hostilidades. 

En el primer caso, la intervención francesa, en particular en manos de su Ministro 

de Relaciones exteriores el Duque de Choiseul, (quien seria exiliado por sus 

intervenciones sin autorización real) permitió arribar a buen término las negociaciones 

que estaban encaminadas a la guerra entre ambas potencias. En el segundo caso, la 

intervención del Secretario del Departamento de Estado, Alexander Haig como 

mediador,32 fracasaría el 29 de Abril de 1982, veinte días después de haber iniciado sus 

buenos oficios entre Argentina y Gran Bretaña. 

La explicación de la falla de la diplomacia norteamericana en la mediación para 

frenar las hostilidades en el conflicto de Malvinas (Falklands) tuvo un componente muy 

importante en la actitud asumida por Alexander Haig de negociar con los argentinos de 

lo que era aceptable para los británicos.33 

Jeane Kirpatrick, delegada de Estados Unidos en las Naciones Unidas se refiere 

a Haig como “Británico en ropas americanas”. Ella se preguntaba: “¿Por qué no hacer 

desaparecer el Departamento de Estado Americano y dejar que el Foreign Office 

británico haga nuestra política?” 34 

Tiempo después de finalizado el conflicto armado, el embajador británico en 

Washington agregaría: “habíamos encontrado un aliado natural en el Secretario de 

Estado Alexander Haig, cuyos instintos desde el comienzo, fueron de apoyar a Gran 

Bretaña y aplacar las facciones latinoamericanas dentro del Departamento de Estado.”35 

Estos comentarios fueron apoyados con nuevas apreciaciones del ex embajador 

británico en Washington, Nicholas Henderson durante la guerra de Malvinas, durante los 

funerales de Ronald Reagan, a quien recuerda como alguien que “era igualmente amigo 

de la Argentina y de Gran Bretaña.” 

 

32 Corbacho, Pág. 36. 33 Kinney, Douglas. 1988. Mediated Negotiations in the Falklands/Malvinas Conflict in New 

Approaches to international mediation. Ed. C.R. Mitchell and K. Webb. Westport. Connecticut. Pág. 

98. 

34 Newsweek 7 Junio 1982. Pag 29, citado en Gustafson 1988. Pag 135. 35 Gustafson Lowell. 1988 The sovereignty dispute over the Falkland (Malvinas) Islands. New York. 

Oxford University Press. Pag 135. Citado en Corbacho pag 37, 

164 
La disputa subestimada

Dice Henderson que, a pesar de la óptima relación Reagan-Margaret Thatcher, el 

conflicto complicó el trato, ya que fue “un asunto diferente” y muchos colaboradores del 

presidente se oponían entonces a que los Estados Unidos se pusieran del lado británico. 

Por suerte para la Thatcher, confiesa Henderson 22 años después, Caspar Weinberger 

era el secretario de Defensa, quien no sólo estaba a favor de Gran Bretaña sino que 

también fue decisivo para que nos enviaran equipos y datos de inteligencia esenciales. 

Este artículo, en rigor, confirma informaciones parcialmente conocidas y, sobre 

todo, explica que era razonable la confusión de los militares argentinos sobre el respaldo 

o no del gobierno Washington a la reivindicación, más allá de su temeraria actitud. 36

Finalmente Corbacho agrega que a pesar del rol jugado por el mediador hubo 

otros elementos que conspiraron con una solución y que el mismo tema de “soberanía” 

acababa en un “juego de suma cero” de difícil resolución. 

De todas formas, el comportamiento de los Estados Unidos durante la guerra ha 

sido definido por la embajadora Jeane Kirpatrick muy críticamente. Ella decía que era 

preferible mantener la posición neutral para no afectar tan profundamente las relaciones 

hemisféricas que siempre serán un interés permanente de los estados Unidos. 37 Esto lo 

reconocería años después George Shultz diciendo que la Guerra de Malvinas 

(Falklands) había dañado mucho mas los intereses norteamericanos que los británicos 

en la región.38 

 Estados Unidos aprendió la lección y a partir de la primera Resolución de las 

Naciones Unidas después de la guerra de 1982, dejó de abstenerse y respaldó la 

reiniciación de negociaciones. Sin embargo, la larga memoria de América Latina no ha 

podido borrar estos hechos que hoy alimentan muchas percepciones encontradas entre 

la región y los Estados Unidos. 

Finalmente se hace una comparación de las politicas seguidas por la Argentina 

en los ultimos diez años. La siguiente matriz repite las conclusiones anteriores que 

sugieren que la opción de “mínima perdida,” “punto muerto” o “status quo,” es la mejor 

opcion actual, la cual coincide con el enfoque organizacional del modelo 2 de G.Allison. 

En esta matriz se observa que la celda GG: “ambos ganamos algo,” representa la 

aceptación de un compromiso para resolver la disputa como consecuencia de una 

negociación política, (modelo 3) la celda PP: “si yo pierdo, él también pierde” configura 

la opción de “mínima perdida,” o sea el modelo 2 “organizacional,” ya que cualquier otra 

alternativa puede ser mas costosa, en particular cuando existe una gran desconfianza 

entre las partes enfrentadas. Las otras dos celdas (GP y PG): “yo gano, él pierde” y 

viceversa, se identifican con el modelo 1 “racional” donde el ganador, maximiza sus 

ganancias a costa de su competidor, y el perdedor le replica en forma cognitiva tomando 

 

36 Comentario publicado en Ambito Financiero, 29 JUN 04. Buenos Aires. 37 Kirpatrick Jeane. 1990. Mi guerra de Malvinas y la de ellos. Center for international studies 

Agora. Y publicado en español en National Interest (Winter) Pag 10. citado por Corbacho. Pág. 38. 38 Shultz George 1993. Turmoil and Triumph: My years as secretary of state. New York: 

Schribner’s. Pág. 152. 

165 
La disputa subestimada

mayores riesgos. (Modelo 4) Si “debo perder,” son válidas otras alternativas “noracionales” para tratar de cambiar el resultado del enfrentamiento.

 Modelo 1: Racional; Modelo 2: Organizacional; Modelo 3: Político; Modelo 4: Cognitivo 

Negociaci

ón con los 

cuatro 

modelos 

de 

decisión 

 

 

Percepciones Columna coopera y gana 

(G) 

Columna no coopera y 

pierde (P) 

Fila coopera y 

gana (G) Modelo 3 

Modelo 4

 Modelo 1 

Fila no coopera 

y pierde (P) 

 Modelo 1 

 Modelo 4 Modelo 2 

La estrategia de seducción iniciada durante la presidencia de Carlos Menem 

apunto a favorecer la cooperación con los habitantes de las islas como una forma de 

avanzar en la futura resolución de la disputa. Sin embargo, con el paso del tiempo no se 

percibió un cambio de actitud que implicara mayores concesiones para iniciar un dialogo 

sobre el tema central de soberanía. 

El nuevo gobierno del Presidente Kirchner apuntó a una nueva estrategia de 

debilitar la posición de los habitantes de las islas acostumbrados a obtener beneficios 

desde la guerra de 1982 sin nada a cambio, y obtener de ese modo una flexibilización de 

su tradicional intransigencia con Argentina empezando por los vuelos a las islas, y 

siguiendo con la pesca y la exploración petrolera, cuya negativa solo traería perdidas a 

sus arcas. 

Así puede entenderse la negativa argentina de autorizar nuevos vuelos charter 

desde Chile a Malvinas, y algunos cuestionamientos respecto de la pesca y petróleo que 

tuvieron como correlato la falta de apoyo del gobierno británico en el Grupo de los Siete 

(G7) ante la crisis argentina por la deuda con los organismos internacionales.39 También 

hay otros elementos que han comenzado a incidir como por ejemplo el acuerdo tácito 

entre los países del Mercosur para no dejar aterrizar y abastecer aviones militares 

británicos que se dirijan a las Malvinas (Falklands), y que el gobierno chileno luego de 

consultar mas de una decena de veces a la Argentina y ser aceptada su petición, le fue 

negada desde junio del 2003, la venta de más de doscientas licencias pesqueras para 

explotar los recursos de las aguas en disputa que incrementó el Producto Bruto de las 

islas a 75 millones de dólares, repartidos en 2000 habitantes, y que ya han comenzado a 

observar reducciones de pesca debido a que la principal especie del calamar migra a 

las aguas de la zona de exclusión declarada unilateralmente alrededor del archipiélago 

después de concentrase al norte y al oeste en la zona económica argentina por lo cual 

han sido alentadas las empresas que compran licencia argentina para que pesquen 

dentro y fuera de la ZEE argentina, etc. 

166 

 

39 Ibidem. 
La disputa subestimada

Estos costos de oportunidad, luego de una época de bonanza son más sensibles 

para los habitantes de las islas, que por primera vez desde 1982, tendrán un déficit 

equivalente al 25% de su gasto público. Los ingresos de las islas que han sumado 

alrededor de 24 millones de Libras anuales por la venta de licencias pesqueras y un 

numero menor por los intereses de los 90 millones de libras ahorrados e invertidos en el 

extranjero, 40 podrían poner en peligro el llamado milagro económico de las islas y volver 

a sentar en la mesa de negociaciones a las partes en disputa. 

La matriz anterior vuelve a reiterar que mientras los valores de las celdas en diagonal de 

cooperar y no cooperar y viceversa tengan valores totalmente en sus extremos, la 

solución no es alcanzable, aunque los costos de oportunidad se eleven. La única forma 

de llegar a una solución “política” es bajando los incentivos de no cooperar indicados por 

esa diagonal de línea a intervalos lo cual requiere una alta voluntad política de cooperar, 

y un aumento de confianza entre ambos países para conducir la disputa a una 

transformación completa del conflicto. 

Conclusiones 

Este artículo es un extracto del trabajo original de 237 páginas. Sin embargo, a 

pesar de la sintesis, es posible advertir que Argentina ha tenido una actitud constante de 

reclamo sobre dicho territorio, que ademas de su valor intangible y emocional, 

representa más de una tercera parte de su zona económica exclusiva. 

Por otro lado la frase ”No hay nada que discutir porque no hay disputa” enunciada 

por algunos funcionarios británicos después de la guerra de 1982 indica la falta de 

voluntad política del Reino Unido para encontrar una solución a la disputa. Sin dicha 

voluntad política, la resolución de la disputa es imposible y abre un camino incierto en la 

relación sustentable entre ambos países y la región. Aquí merece destacarse la forma en 

que la Argentina y Chile superaron viejos problemas limítrofes, en particular 24 de ellos 

cuando hace diez años ambos países decidieron con una férrea voluntada política de 

integración y desarrollo, darles solución definitiva. 

Hoy el cuadro de situación sobre la disputa mantiene la vigencia de la 

Resolución 2065 de las Naciones Unidad del año 1965. Desde esa fecha, diez 

resoluciones de la Asamblea General y desde 1983 otras veintiuna del Comité Especial 

de Descolonización de las Naciones Unidas han reconocido la existencia de la 

controversia de soberanía sobre los archipiélagos del Atlántico Sur, y que dicha 

controversia existe únicamente entre la República Argentina y el Reino Unido. 

Esto quiere decir que estos dos países deben resolverla por medio de 

negociaciones hasta llegar a una solución justa, pacífica y duradera, teniendo en cuenta 

los intereses de la población de las islas Malvinas, afirmación que ha sido respaldada a 

través de varias resoluciones de la Organización de los Estados Americanos, (OEA) 

declaraciones de países latinoamericanos y países dentro del grupo de los “No 

Alineados.” 

 

40 Joshua Goodman. Financial Times. Julio 14, 2004. Section: The Americas. 

167 
La disputa subestimada

El reestablecimiento de relaciones diplomáticas a partir de 1990 con la cláusula 

de salvaguarda del reclamo de soberanía fue un reconocimiento mutuo de la disputa 

cuyo centro de gravedad es la discusión respecto al derecho de soberanía reclamado 

por más de 150 años por la Argentina, y el principio de autodeterminación defendido por 

el Reino Unido. Sin embargo, ambos conceptos guardan un significado diferente, el cual 

es conveniente clarificar a fin de entender las posiciones de cada parte. 

Argentina enfrentó las negociaciones con Gran Bretaña en las pocas ocasiones 

que logró reunirse con sus pares británicos, con argumentos históricos y legales que se 

remontaban a sus títulos de posesión de las islas antes de la invasión británica en 1833. 

Gran Bretaña rechazó los argumentos argentinos basado en la ocupación de las islas 

por más de 150 años, interrumpidos solamente por el conflicto de 1982. A esta 

perspectiva histórica, sumó el principio de autodeterminación aceptado mundialmente y 

ratificado por la constitución escrita por los habitantes de las islas en 1985, que 

ratificaron su condición de territorio dependiente del Reino Unido. 41

Este dilema de soberanía y autodeterminación, podria ser enfocado desde el 

punto de vista ético, a través de la valoración de lo “justo.” La Argentina ha insistido en 

un análisis imparcial de los hechos de 1833 cuando las islas fueron ocupadas por la 

fuerza. El enfoque ético de “justicia” balancea de este modo el principio de 

autodeterminación reclamado por los habitantes de las islas y el derecho de soberanía 

reclamado por Argentina. 

Pero si la soberanía tiene sus complejidades, la autodeterminación también las 

tiene. En particular para definir lo que constituye "el sujeto" que posee este derecho. Al 

hablar del sujeto, surge la existencia de un pueblo cuya homogeneidad cultural y étnica 

se preservó a costa de la aplicación de una política inmigratoria deliberada que ha 

prohibido el establecimiento, la adquisición de tierras y la posibilidad de invertir en las 

mismas por parte de la Argentina. 

Bajo esta perspectiva, la actual población de Malvinas (Falklands) es el resultado 

de dicha prohibición que ha subsistido desde 1833, y por ende los habitantes de 

Malvinas (Falklands) podrían tener el mismo derecho de autodeterminación que sus 

pares en Argentina y el Reino Unido para decidir sobre las islas. 

En síntesis, analizando el tema desde el punto de vista ético, podemos decir que 

los derechos morales han emergido fuertemente en el siglo pasado porque proveyeron 

los valores básicos de libertad e igualdad de oportunidades. Sin embargo, no pueden 

emerger como consecuencia de una injusticia histórica. 

Si no es posible restaurar la soberanía de Argentina sin el acuerdo de la 

población que vive en las islas, de la misma manera, no es posible admitir el derecho de 

la autodeterminación sin el reconocimiento de los hechos históricos que terminaron en la 

apropiación violenta de las islas en 1833 y de las restricciones que resultaron para 

 

41 All peoples have the right of self-determination and by virtue of that right they freely determine 

their political status..,.” Falkland Islands Constitution, Chapter 1, 1985

168 
La disputa subestimada

impedir a los argentinos formar parte de esa comunidad. El reconocimiento mutuo de 

todos estos hechos es el primer paso en la solución del conflicto. 

Las oportunidades que brinda la disputa por las Malvinas (Falklands) son un 

desafío, y la preservación de la paz requiere un esfuerzo activo con recursos y sacrificios 

al mismo nivel que para la guerra. El dilema de la soberanía y la autodeterminación son 

posibles de compatibilizar, pero el primer paso debería ser el de reconocer los errores 

del pasado y trabajar para encontrar una solución apoyada en bases justas y equitativas 

para todas las partes involucradas. 

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Democratic Governments and the Military in Latin America:

Brazil in a Comparative Perspective

Maria Celina D'Araujo

Maria Celina D'Araujo, Ph.D (1989) and M. Sc. (1981) in Political Science,

Instituto Universitário de Pesquisa do Rio de Janeiro (IUPERJ); Senior

Researcher, Centro de Pesquisa e Documentação de História

Contemporânea do Brasil da Fundação Getulio Vargas (CPDOC-FGV);

Professor, Political Science Department and Graduate Program in Political

Science, Universidade Federal Fluminense, Rio de Janeiro.

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Democratic Governments and the Military in 

Latin America: Brazil in a Comparative 

Perspective 

Dr. Maria Celina D'Araujo 

Senior Researcher, Centro de Pesquisa e Documentação da História Contemporânea do 

Brasil da Fundação Getulio Vargas (CPDOC/FGV) and Professor, Universidade Federal 

Fluminense (State of Rio de Janeiro, Brazil).

The topic of the paper is part of the author’s main line of research. Over the last 

ten years, individually or in association with other social scientists, both Brazilian and 

foreign, the author has been studying the political insertion of the Armed Forces in the 

young democracies of the Southern Cone. This means that my attention has been 

focused on countries that have had recent experiences with authoritarian military 

governments.1

 It is also part of a line of research that has been probing military memory, 

exploring the perceptions of ranking military officers regarding the political performance of 

their institutions during the military governments that ruled Brazil from 1964 to 1985.2

 

From 1964 to 1985, Brazil lived under successive military governments. It was 

Latin America’s second-longest military dictatorship and the one that most sluggishly 

 

1

 The major result of this comparative research effort was the book entitled Democracia e Forças 

Armadas no Cone Sul [Democracy and Armed Forces in the Southern Cone], edited by Maria 

Celina D'Araujo and Celso Castro (Rio de Janeiro, FGV, 2000). See also Changing Military and 

Security Arrangements in the Mercosur: The Possible Role of the European Union (co-authored by 

Celso Castro). Textos CPDOC, no 30 (Rio de Janeiro, CPDOC, 1998). 

2

 Among the major results of this line of research there are several books: 21 anos de regime 

militar: balanços e perspectivas [21 Years of Military Regime: Assessment and Perspectives], 

edited by Maria Celina D’Araujo and Gláucio Soares (Rio de Janeiro, FGV, 1994); Visões do 

golpe: a memória militar sobre 1964 [Perceptions of the Coup: Military Memory About 1964]; Os 

anos de chumbo: a memória militar sobre a repressão [The Dark Years: Military Memory About 

Repression]; A volta aos quartéis: a memória militar sobre a abertura [Back to the Barracks: 

Military Memory About Re-democratization], all edited by Maria Celina D’Araujo, Gláucio Soares 

and Celso Castro (Rio de Janeiro, Relume-Dumará, 1994-1995). 

Maria Celina D'Araujo and Celso Castro edited two other books: one contained a long interview 

with the ex-president and general Ernesto Geisel (1974-1978) - Ernesto Geisel (Rio de Janeiro, 

FGV, 1997), currently in its 5th printing; and Militares e política na Nova República [The Military and 

Politics in the New Republic] (Rio de Janeiro, FGV, 2001). See also Maria Celina D'Araujo “As 

Forças Armadas na Nova República”, in Maria Ângela D’Incao, O Brasil não é mais aquele... (Rio 

de Janeiro, Cortez Editora, 2001). 
Democratic Governments and the Military in Latin America

evolved into a democracy. At least ten of the 21 years of military dictatorship were spent 

on the issue of “re-democratization”. In the end, a pact between the military and society 

created a transition in which “the past was forgotten” by means of an amnesty that 

included both the agents of repression and those who had been involved (or were 

accused of being involved) in acts of terrorism. 

In 1985 civilians began to rule Brazil again, and since 1989 periodic presidential 

elections have been held at four-year intervals, guaranteeing the institutional and cultural 

improvement of the democratic regime. In 1992, we saw the impeachment of an elected 

president, Fernando Collor de Mello, a result of one of the most serious crises ever 

recorded in the country’s republican history. The crisis was resolved without military 

intervention, a fact that was considered by nearly all analysts to be a display of military 

professionalism. 

This paper has two goals: 

The first goal is to show that Brazil, when compared to other Latin American 

countries, represents a successful case of incorporating the military into the new 

democratic order. What is happening in Brazil is a process of subordinating the military 

to civilian power, to use the classic terms of Samuel Huntington (1979). As evidence of 

this subordination, we should stress that since 1985 there has not been a single political 

manifesto by the Brazilian Armed Forces, nor any news of dissenting military factions, 

such as those we hear about in some of the Latin American countries, like Venezuela, 

Paraguay and Ecuador. 

The second is to show that part of this process of subordinating the military to 

civilian power – and the subsequent redefinition of civilian-military relations – can be 

credited to the manner in which Brazil conceived and negotiated political amnesty during 

its transition to civilian rule. In addition, it will be argued that this success is also 

explained by the ways in which the democratically elected governments of the 1990s 

dealt, in name of the State, with the persisting uncertainties about the “past scores to be 

settled”.3

 In contrast to other Latin American countries, “national pacification” was 

achieved in a much more effective way.4

 The creation of a Defense Minister in 1998 and 

the rules for military careers will be also considered. 

Any observer of Latin American politics will notice the news stories that reflect 

each country’s agenda. In all cases, a social and economic crisis is evident, as is the 

 

3

 In 1995 the Brazilian government created the Committee on Missing Persons, charged with 

untangling the legal situation of the families of individuals considered to have disappeared during 

the military regime, many of whom lacked documents attesting the deaths of their relatives. 

4

 It can be argued that the dictatorships of neighboring countries – Argentina and Chile, for 

example – were more violent than the Brazilian dictatorship and, because of this, “pacification” in 

Brazil would have to be an easier matter. We will examine this point in the paper, showing that – 

despite the importance of the matter of more or less violent dictatorships - Brazil was more 

successful, from an institutional point of view, in achieving a new mode of relations between 

civilians and the military. 

179
Democratic Governments and the Military in Latin America

case with declining living standards of the general population, unemployment, a loss of 

legitimacy by the public institutions (as recorded by public opinion surveys). Other 

recurrent topics are narco-trafficking, crime, corruption, the fiscal crisis of the State, 

inequality, injustice, inadequate public administration, deficient networks for social 

protection, poor public security and criticism of political elites. Throughout the continent, 

according to Latinobarómetro surveys, the population is disheartened about democratic 

governments. This does not mean that there is a demand for military coups or 

authoritarian governments, but it does indicate a certain weariness on the part of the 

general population with democracy’s broken promises. 

The perception that democracy did not entail economic development and the 

production of public goods genuinely available to all creates a fear that the citizenry may 

support charismatic or populist leaders, either from the right or from the left. In sum, the 

scenario of economic and social crisis is causing several areas of concern in relation to 

problems such as social disorder or political chaos, and a subsequent governability crisis; 

support for authoritarian solutions; emergence of a new form of military activism; election 

of populist leaders with little or no government experience; and the growing influence of 

organized crime over political and party institutions, among others. 

With more or less intensity, in every country in the region the outlook is full of 

uncertainty and fear. Democracy and development do not seem to come hand in hand, 

and State institutions are going through a deep reliability crisis, with the exception of the 

military institution. Throughout Latin America, the military are an institution that continues 

to deserve the trust of the general population. This process of waning legitimacy is not 

exclusive to the region, as can be seen in recent European elections, in which voters 

have been uneasy in relation to traditional parties. Among Latin Americans, however, 

this crisis is more serious, given the gravity and intensity of our problems. 

Furthermore, social and economic crisis in Latin America has always been 

associated with military interventions. These interventions have usually produced 

authoritarian solutions, with critical losses of political liberties and disrespect to human 

rights. Therefore, as we reflect about the dimensions of the current crisis, we notice that 

many observers think that we are effectively experiencing a moment of serious threats to 

the still emerging democratic order. 

Paradoxically, however, the commitment to democracy has never been stronger in 

the region. Economic cooperation treaties, such as the one that created Mercosur, along 

with the joint decisions of member countries of Grupo Rio, include clauses that require 

the maintenance of democratic institutions as a condition for regional cooperation. This 

stands out clearly in the Inter-American Democratic Charter (Carta Democrática 

Interamericana), signed in Lima on September 11, 2001. It recalls that the heads of state 

and government on the American continent, meeting in Quebec in April of the same year, 

had decided that any changes or disruption of the democratic order or any violation of the 

constitutions of member countries would signify an “insurmountable” obstacle for the 

participation of the respective state in the Cumbres de las Américas (Summits of the 

Americas). It also spells out that the effective existence of a representative democracy 

and the rule of law are the basis of the regimes for all member countries of the 

180
Democratic Governments and the Military in Latin America

Organization of American States, and that representative democracy includes among its 

essential components a respect for human rights and fundamental liberties, periodic and 

fair elections, and access to power exclusively on the condition of respect for the rule of 

law. Furthermore, it stated that the constitutionally mandated subordination of all state 

institutions to legally constituted civilian authority is mandatory. 

Article 20 of the document states categorically that if a member state suffers a 

change in its constitutional order that seriously affects democratic rule, any member state 

or the Secretary General of the OAS may request an immediate meeting of the 

Permanent Council in order to collectively examine the situation and propose pertinent 

measures to be taken. 

These positions were restated in April 2002 in the “Declaration of the Rio Group 

about the Situation in Venezuela” (Declaração do Grupo do Rio Sobre a Situação na 

Venezuela). It reaffirmed the rights of the people to live under a democratic regime, the 

obligation of governments to promote and defend democracy, and recognized that 

representative democracy and respect for the Constitution are indispensable for peace 

and prosperity in the region. 

In July 1998, during an attempted coup in Paraguay, member states of Mercosur, 

along with associate members Chile and Bolivia, also signed the Ushuaia Protocol on the 

Commitment to Democracy (Protocolo de Ushuaia Sobre Compromisso Democrático), 

stating that respect for constitutional order and democracy were requisite conditions for 

these countries to retain their membership in this regional bloc. The six countries 

recognized that the operation of democratic institutions was a fundamental part of the 

regional integration process and that any change in democratic rule would represent an 

insurmountable obstacle to continuity in this process. On the same occasion, a 

document entitled “Political Declaration of the Mercosur, Bolivia and Chile as a Peace 

Zone” (Declaração Política do Mercosur, Bolívia e Chile como Zona de Paz) was issued. 

The governments of the six countries vowed to stimulate processes of regional 

cooperation in the areas of defense and security and to maintain peace as a requirement 

for the existence of Mercosur. Other documents issued by international organizations 

within the region insist on this principle. We can find indicators that formal requirements 

are following the attempts in April 2002 to launch a coup in Venezuela. There was no 

regional support for the coup against President Chavez, although his government is not 

exactly of the kind that inspires a high degree of confidence among some of the 

American countries. 

It is important also to point out that these documents – treaties, agreements, 

proclamations, etc. – always emphasize that poverty, low levels of human development 

and high levels of illiteracy have negative effects on democracy. In this sense, it is put 

forward that member states of the OAS must promote national or regional cooperative 

measures seeking to create income and jobs for the populations of their countries and to 

make efforts to promote development. Article 11 of the Carta Democrática 

Interamericana states that “democracy and economic and social development are interdependent and mutually reinforcing”. 

181
Democratic Governments and the Military in Latin America

The possibility of poverty being an obstacle to democracy has been strongly 

emphasized. This concern shows up clearly in the Brazilian government’s guidelines for 

its defense policies. The document entitled “National Defense Policy” (Política de Defesa 

Nacional) states that “the implementation of a sustainable defense policy, aimed at the 

progressive modernization of the capability of self-protection, depends on the 

construction of a developmental model that reinforces democracy, reduces social 

inequalities and regional imbalances, and combines political, social, economic and 

military priorities with the requirements of defense and diplomatic action”. 

Economic crisis, therefore, is seen as one possible agent for the disruption of the 

democratic political order, and development is seen as a condition for peace and for 

successful democratic rule. At the same time that peace is reinforced, defense and 

security polices are discussed in the region with an explicit concern regarding the roles of 

those institutions - the military and the police – that are charged with forceful coercion. 

Besides all this, all Latin American countries lack a deeper and more 

encompassing discussion and more studies about the subject of national defense. This 

leads to a paradox: while democracy became a rule and, consequently, the military 

subordinated themselves to democratic civilian control, there has been no substantial 

increase – either in academia or among civilians in general – in interest about the matter 

of defense and security. It remains a military topic, and this reinforces the tradition of 

hegemonic military reflection about what should be the interest and the goals of a 

country’s national security. 

The Military and Politics 

The importance of military topics or of the military itself to society can be easily 

gauged by examining news reports published during the years 2002 and 2003. If we limit 

our observations to the abstracts produced by the Observatorio Cono Sur de Defensa y 

Fuerzas Armadas (Southern Cone Defense and Armed Forces Observatory), the 

situation is clear. News reports are collected there about military and defense matters in 

four countries – Argentina, Brazil, Chile and Uruguay. The differences among the 

contents of the news are symptomatic of the differences among the countries and among 

the weight given to the Armed Forces in each country – or the weight they may actually 

have. 

The most glaring difference is shown in the issue of missing persons and crimes 

committed during dictatorships. While this topic is recurrent and abundant in Argentina, 

Chile and Uruguay, it is practically absent in Brazil. On the other hand, in Brazil the topic 

of internal security and violence is highly debated and visible, in contrast to the other 

three countries. 

During 2002, news stories in Argentina about defense and security suggested the 

possibility of a military coup as a solution to the nation’s crisis. Military authorities have 

dismissed this hypothesis, but the fact that the issue was brought up at all indicates that 

the concern is genuine. Besides, there are frequent news stories about the judicial status 

of investigations and trials involving prominent people involved in Argentina’s “dirty war”. 

182
Democratic Governments and the Military in Latin America

News stories about the “cases” of Mahamed Ali Seineldin, leader of the Carapintada

rebellion in 1990, about Adolfo Schilingo, one of the leading torturers during the 

dictatorship, among others, are quite frequent.5

 More recently the debate has turned to 

two other issues:6

 (1) the deployment of the Armed Forces in police operations and (2) 

the decision of President Néstor Kirchner to turn the ill-famed ESMA (Escuela de 

Mecánica de la Armada) military installations into a “Memorial Museum”. 

Just as in the two other countries, a “review of the past” still engages public 

opinion in Uruguay, where promotions of new generals are prime issues for the press. 

The date of the coup that established the dictatorship (in 1973) is widely remembered, as 

are the findings of the Comisión para la Paz (Peace Committee), which investigates 

cases of human rights violations during the dictatorship. The press also closely follows 

the work of forensic anthropologists who search for the remains of people who were killed 

during the dictatorship. As is the case with Argentina, an issue that is still hot in Uruguay 

is the abducted children of political prisoners. Mobilization over the issue of missing 

persons remains strong. The sorting out of the perverse side of the dictatorship is far 

from completed and continues, with a great impact on society and the mass media. 

In the case of Chile, the Pinochet affair remains unresolved, and some military 

officers are still being tried for crimes committed during the dictatorship. In Chile the 

press also pays much attention to relations with Peru, with whom Chile had serious 

border problems in the late 19th Century, culminating in the Pacific War. In this case, 

underlining the intention to build peace in the region, an agreement was made to study 

common methodologies for evaluating the defense spending of both countries. 

In contrast to Brazil, these three countries are still experiencing a set of 

unresolved issues connected to their respective dictatorships. In this sense, the military 

is more often seen to be at political center stage in Chile, Argentina and Uruguay, 

sometimes as defendants, at other times defending their institutions. As far as press 

coverage is concerned, past crimes in Brazil do not have the same dimension. Military 

authorities, high-level commanders, and ranking officers are practically absent from the 

news and remain unknown to the general reading public. There is, however a 

remarkable number of stories about police violence and abuse. In recent times the police 

have been the most widely criticized actor in the field of security issues. Several arbitrary 

actions have caused the Brazilian police to become news all over the world. Some 

examples of this are the killing of street children in Rio de Janeiro in July 1993 and the 

massacre of landless rural workers in April 1996 in Eldorado do Carajás, in the 

Amazonian state of Pará. 

Along with coverage of police actions, the violence appears as a topic in the 

Brazilian press in several contexts, such as common crimes that are impressive due to 

their very high rates of occurrence. For example, there are the 9,000 homicides per year 

in Rio de Janeiro, a situation that is getting worse and for which the police are far from 

 

5

 About military uprisings in Argentina, see Catela, 1998 and 1999; and Sain, 2000. 

6

 About military uprisings in Argentina, see Catela, 1998 and 1999; and Sain, 2000. 

183
Democratic Governments and the Military in Latin America

giving a satisfactory answer. Other prominent topics are the participation of former 

soldiers (discharged from elite corps) in the training of organized crime forces, a lack of 

preparation of inadequate action by civilian and military intelligence units, the inability of 

the police to face the challenge of organized crime in Rio de Janeiro’s slum areas, and 

the concern of the Brazilian military with drug trafficking and border conflicts, particularly 

in the case of Colombia and the “triple border” (with Paraguay and Argentina) region, an 

area that became famous after the events of September 11,

 2001, in the US, as suspicion 

emerged regarding financial and tactical support given in the area to terrorism networks, 

including Hezbollah and Hamas. 

The contrast between Brazil and the other three countries is shocking. On the 

one hand, we can conclude that Brazil has a more successful trajectory in terms of 

controlling its economic crisis, of political institutionalization, of maintaining a standard of 

financial stability. On the other hand, the topics of domestic violence and corruption 

clearly show the seriousness of the problems that may jeopardize institutional security 

and the continuity of the democratic rule of law that can guarantee everybody’s right to 

life and liberty. The situation experienced in Colombia and Venezuela also contrasts with 

Southern Cone countries. None of the Southern Cone countries is affected by guerrilla 

warfare or by paramilitary groups, as Colombia is, and none is living under the tension of 

a situation in which traditional party structures are undergoing a legitimacy crisis, such as 

Venezuela is experiencing under Chavez. In other words, these crises have different 

characteristics, although the outcomes are quite similar to each other when one looks at 

the social and economic issues. The outcomes are different also in terms of the military 

point of view. 

It can be said that Brazil is going through an enormous internal security problem, 

combined with serious economic and financial difficulties, but it does not have a military 

problem. There are no antagonistic “debts” or scores to be settled in relation to past 

events. Two reasons for this, as will be discussed later on, are the way in which political 

amnesty was negotiated and the approach adopted in the matter of missing persons. 

Several factors explain the distance created between the military and internal 

politics in Brazil and the refusal by the military to engage deeply in the struggle against 

organized crime. This situation is even surprising if we take into account the militarist 

traditions of Brazilian society and the interventionist disposition of Brazilian Armed 

Forces. When the military elite examines the impeachment of president Collor in 1992, it 

stresses that military intervention was not required at that time because the political 

system was working and, mainly, because Brazilian society did not demand such an 

intervention. Public opinion was against the president, and the military decided to side 

with the people. 7 

Considering what has been argued above, it seems very clear that there is a 

lesser military presence on the Brazilian political scene during the New Republic, 

 

7

 On this topic, see Castro e D'Araujo (orgs.), 2001. The information related to the changes in 

current military thinking is taken from this book. 

184
Democratic Governments and the Military in Latin America

beginning in 1985, and an increasing acceptance by the military of a new standard of 

civil-military relations. With Hunter (1997) and Oliveira and Soares (2000), we believe 

that the military actually lost a significant share of their strength and influence in the new 

Brazilian political order. 

Two remarks should be made, however. First, it is necessary to distinguish the 

first years of the political transition from those that followed. In those first years, during 

the tenure of José Sarney (1985-1990), the military still exerted significant political 

power.8

 Second, even when agreeing with Hunter that military influence has decreased 

since 1985 and that it may continue to decline as the democratic regime becomes 

stronger, we should take care before stating that the Brazilian military is a “paper tiger”. 

Keeping these points in mind, we should really ask how and why changes in 

military behavior were possible to begin with. First, as emphasized by Hunter, one of the 

major factors in the decline of the military’s political influence was the operation of 

democracy itself – and the military’s perception of the new situation. Other factors, such 

as external influences derived from the international scene, should also be mentioned. 

The end of the Cold War and the ensuing new international order that emerged after the 

end of ideological bi-polarization, associated with stronger regional integration through 

Mercosur, put a check on strategic scenarios and adherence to ideology that had 

prevailed for 40 years. In addition, there were the effects of the “defeat” that the military 

suffered in historical memory of the military regime and the subsequent lack of support 

and political credibility. Consensus about democracy is much stronger today than in the 

past. Finally, we should mention that the passing of time causes a natural substitution of 

the generation that experienced military rule by a new one, emotionally detached from 

the military dictatorship. 

The Armed Forces gradually adapted themselves to the democratic rules, and it is 

not trivial that since 1985, they have not spawned a single political crisis, nor have they 

made any pronouncements about the crises that the country went through. However, the 

persistent problem remains that matters related to defense and military institutions have 

little importance to most civilians. In this sense, Oliveira and Samuel (2000) emphasize 

the importance of stronger political control over the Armed Forces in order to make 

them adequate to democracy. This seems to be an important concept in understanding 

this new phase of their behavior. These analysts also insist on the existence of 

problems, such as the timid stance of Congress in defense and military matters, or the 

scant involvement of university-based academics in matters related to defense and 

strategy. 

For these reasons, most of the topics that could and should be on the agenda of 

national debates end up being discussed only among the military, which thus retains a 

stronger opinion about some matters. This is what we can see today, for example, in the 

discussion about the possibility – imaginary or not – of the “internationalization” of 

 

8

 Oliveira (1994) presents a competent analysis of the military in politics during the Sarney 

administration. 

185
Democratic Governments and the Military in Latin America

Amazonia. Another important point to be made is that the Brazilian military is changing 

its perception about its relations with society. No longer is there a discourse that argues 

an antagonism with society, nor are civilians seen as a different and opposite other,

whom which the Armed Forces should protect themselves. Another remarkable 

innovation is the ease with which internal divergence can be expressed inside military 

institutions. 

While old guard officers refrained from – or censured – internal criticism for the 

sake of the unity of a strong military institution that should be able to guide a weak 

society, today we find a creative discussion about the definition of the nature of the 

military regime. Here we see both differences and the realization that all military officers 

were forced to carry the burden of an experiment in power in which a single branch, the 

Army, was hegemonic.9

 In the name of the dichotomy between society (prone to fall 

under the influence of Communism) and military (better prepared to govern), all military 

institutions were forced to assume joint responsibility for the actions of those in the top 

positions of power (the generals).10 

It is still not commonly agreed that civilian and democratic control occurs in Brazil. 

Jorge Zaverucha (1994 and 2000) argues that there still are military “prerogatives” in 

Brazil. He defines them as areas in which military institutions presume “to have achieved 

a right or privilege, formal or informal, of governing such areas, of having a role in extramilitary areas inside the state apparatus, or even of structuring the relationship between 

the state and political or civil society” (Zaverucha, 1994:93). He calls this situation a 

“tutored democracy” or “friendly tutelage” marked by the institutional and political 

autonomy of the military, which thus is the “guardian” of democracy. In this situation, the 

military, by means of threats of coups, explicit or not, would impose limits on the range of 

action of politicians. Zaverucha notes the almost unchanged permanence of a list of 15 

military prerogatives throughout all governments of the New Republic – Sarney, Collor, 

Franco and Cardoso’s first term (1995 1998).11

 

9

 All presidents during the military regime were army generals. 

10 For more information about this matter, see Castro e D’Araujo, orgs, (2001). 

11 Namely, the prerogatives are: 1) the Armed Forces warrant constitutional powers, law and order; 

2) the military has the potential of becoming an independent executive force during internal 

interventions; 3) military control over major intelligence agencies; 4) Military Police corps and 

Firefighter Corps are under partial control of the military; 5) the strong possibility of civilians bring 

tried by military courts, even if they commit common or political crimes; 6) the lesser possibility of 

active federal military personnel being tried by civilian courts; 7) absence of legislative routines and 

of detailed hearings about domestic military issues and national defense; 8) lack of intervention by 

the Congress in the promotions of generals; 9) the Armed Forces have the main responsibility for 

the security of the president and vice-president; 10) the presence of military personnel in civilian 

economic activities (space industry, aviation, etc.); 11) active or reserve military officers occupy 

posts in the presidential staff; 12) absence of a Defense Ministry (only created in 1998); 13) the 

Armed Forces may sell military properties without full accountability to the National Treasury; 14) a 

military payment system similar to the one that prevailed during the military regime; 15) the military 

retains the right to arrest civilians or other military members without a warrant in cases of military 

186
Democratic Governments and the Military in Latin America

Other analysts have either supported or disagreed with these arguments. 

Tollefson (1995), for example, decidedly defends Hunter’s theses, criticizing Zaverucha 

and what he calls the “myth of tutored democracy”. Martins Filho, on the other hand, 

reaches conclusions that are opposite to those of Hunter, stating that the political 

maneuvering space of the military was not reduced and even pointing to the birth of a 

new kind of military influence.12

Our own point of view is that Brazil is in fact experiencing a deeper process of 

democratic control over the Armed Forces, in comparison with other Latin American 

countries.13 The explanation for this – besides the measures linked to amnesty and 

“national pacification”, to be discussed below – lies in the 1967 military 

professionalization law, written by the military governments, and the creation in 1998 of 

the Ministry of Defense, a political decision of president Fernando Henrique Cardoso. 

The 1967 law outlining military careers introduced significant changes in military 

institutions. The law makes it impossible for any officer to remain in the highest posts for 

more than 12 years. This preempts the possibility of long periods in prestigious posts 

being translated into loyalty and clientele networks that compromise professionalism. In 

more simple terms, this was an attempt to preclude the Armed Forces from producing 

their own brand of caudilhos. It was even easier for this type of leadership to emerge 

when we know that officers were able to combine political careers and military careers. 

Several Brazilian officers spent more than 20 or 30 years as generals, while occupying 

important political positions such as state governors, ministers and legislators. Internal 

leadership was associated with groups and loyalties in the field of civilian politics, and 

several times this caused serious disciplinary problems for the military institutions. By 

forbidding military officers from pursuing parallel political careers, the law was trying to 

keep politics outside the barracks. Another important detail about this law was a more 

intense circulation between the several posts of the higher military elite, avoiding a 

demand concentrated in the middle-ranked officers, who were thus limited in their ability 

to move up in the ranks. The law strengthened the concept of merit and opportunity and 

forced officers to dedicate themselves entirely to their military careers. Those who chose 

to pursue political careers had to hang up their uniforms. The generation of military 

officers that occupied and still occupies all important command positions in Brazil since 

the 1985 re-democratization was formed when this law was already in place. This is 

reflected in their new ways of thinking, which are much less interventionist. It is important 

to record that the change in the attitude of these new military leaders is not a mere 

generational matter. It was a product of institutional change. 

 transgressions or military crimes (Zaverucha, 2000:37). 

12 Oliveira and Soares (2000) emphasize that society has shown little capacity to deal with the topic 

of defense. In other words, these authors have a more negative evaluation of civilians than of the 

military with respect to the initiatives for effective democratic control over Brazilian Armed Forces. 

13 We do not deny that the military still manage to differentiate between treatment in different 

matters, such as, for example, retirement plans and social benefits. 

187
Democratic Governments and the Military in Latin America

The other important measure that helps explain the greater distance now kept by 

the Brazilian military from politics is the creation of the Ministry of Defense in 1998. This 

was a decision made by president Cardoso (1995-2002), who had announced it as part 

of his platform during the 1994 electoral campaign. It took a rather long time to 

materialize, because the matter was not a priority for any of the branches of the Armed 

Forces, although the Army displayed a stronger acceptance of the initiative than the Navy 

and the Air Force.14 

Why did it take four years to create the new Ministry? On the one hand, there was 

a lack of consensus among the members of the three Armed Forces about the wisdom of 

the decision because it would bring changes to consolidated structures. On the other 

hand, although it was a campaign topic, the president only gave it priority status in 1997, 

closer to the end of his first term in office (1995-1998). Therefore, the decision was not 

delayed by any differences between civilians and military. In reality, the important factor 

was the differences of opinion within the military itself. Each branch had a different 

point of view about the institutional design of the new ministry. Tensions were particularly 

strong between the Navy on one side, and the Army and the Air Force on the other. 

Technical questions and specific traits of each branch played a stronger role in the delay 

than ideological or political conflicts. 

Concluding this topic, the Ministry of Defense is introducing a new institutional 

model to the Brazilian Armed Forces. Although it is still an emerging institution, the 

Ministry can become a crucial support mechanism for the consolidation of the new 

military culture that is developing in Brazil. 

Amnesty and the “Review of the Past” 

Most Latin American countries living under military dictatorships during the second 

half of the 20th Century used economic growth indicators – even though this growth was 

not sustained – as a basis for the legitimacy of arbitrary politics. In the words of Amartya 

Sen (2000), what happened in the region was a growth model “built on blood, sweat and 

tears”, a strategy that is typical of authoritarian governments. 

These dictatorships followed the logic of the Cold War, and as such their goal was 

to defeat “internal enemies” - leftist groups, armed or not, and opposition parties. In the 

name of the war against Communism, they generated a series of exceptional pieces of 

legislation that authorized persecution, arbitrary imprisonment, and banishment. In many 

cases, they gave implicit authorization to kill members of the opposition. This climate of 

ideological terror produced several types of victims: politicians of the opposition, innocent 

by-standers, and thousands of families. 

As these countries moved towards re-democratization, there came a need to 

either grant amnesty or review these authoritarian measures, and this brought about a 

 

14 The Brazilian Army is responsible for practically two thirds of the men and woman in arms – a 

total of about 300,000 people. 

188
Democratic Governments and the Military in Latin America

serious competition over the memory of these governments. On the one side, the 

supporters of authoritarian regimes tried to reconcile themselves with the past by having 

society forget what happened, while on the other side, social groups linked to the 

protection of human rights fought for truth, justice and the judicial prosecution of those 

responsible for exceptional measures and acts. 

This section has two goals: first, to examine how Brazilian military officers argue in 

favor of the strategy of forgetting, and second, to show that recent Brazilian democratic 

governments have taken positive steps, in the form of policies aimed at recognizing the 

crimes committed by the Brazilian state during the military dictatorship. If we look at what 

is happening in most Latin American countries, it is easy to see that Brazil was more 

successful in its politics of revising the past. 

Most Brazilian military leaders believe that remembering human rights violations, 

acts of torture, and the “dirty war” does not help the country’s history. There is an almost 

unanimous opinion among them that “exceptional facts” and “excesses” did occur during 

the confrontation between the military and the left, armed or unarmed, but they also 

agree that it is not relevant to insist on these points. Much to the contrary, to insist on the 

recollection of such facts means moving backwards, looking into the past, not to the 

future. 

The insistence on overlooking these facts, many times described as an act of 

“turning the pages of history”, was central to the definition of the political agreement that 

put an end to the military dictatorship (a transition commanded from above), and that 

remains a central tenet of Brazilian politics. Despite this, Brazil, among all Southern 

Cone countries,15 is the one in which the policy of compensation for the families of the 

victims of political repression has advanced the most. 

The military dictatorships of the Southern Cone countries began to take root in the 

1950s and lasted until the 1980s. Paraguay went through the first and most long-lasting 

dictatorial experiment (1954-1989), followed by Bolivia (1964-1982), Brazil (1964-1985), 

Uruguay (1973-1985), Chile (1973-1990), and Argentina (1976-1982). Although the 

effectiveness of violence does not depend on numbers, as Arendt (1970) wisely reminds 

us, the aftermath of these regimes is nothing less than terrifying. Besides the thousands 

of people who were imprisoned, there were around 1,000 dead in Paraguay, close to 300 

killed or missing in Bolivia, 213 dead and 152 missing in Brazil, about 310 dead or 

missing in Uruguay, around 2,300 in Chile, and between 10 to 30 thousand missing in 

Argentina. In the aftermath of the traumas caused by these facts, the move towards redemocratization of these countries was coupled with strong pleas for justice.16 

 

15 We refer to the following countries: Brazil, Argentina, Chile, Uruguay, Paraguay and Bolivia. 

16 For a comparative analysis of the processes by which these countries decreed amnesty, see 

Catela, 2000. Information used here about people who were arrested or considered missing was 

taken from that article. 

189
Democratic Governments and the Military in Latin America

Each country found its own way of reconciling with the past and all of them – 

except Paraguay and Bolivia – passed a law granting amnesty. It is relevant to recall that 

all such acts of amnesty, although with different colorings, were dictated by the military, 

which was stepping down from power. This process became known as self-amnesty. In 

all countries demands for reforms in these laws continued, and the search for truth and 

justice became a common aspect of their post-dictatorship political processes. More 

recently, the international prosecution of two former dictators - Augusto Pinochet of Chile, 

and Jorge Rafael Videla of Argentina – introduced the novelty of extra-territorial judicial 

processes. Apparently, this precedent may expand to include both dictators from these 

countries and those from other countries. Within or outside their borders, we see that the 

pleas for justice remain strong in Southern Cone countries, while the forces linked to the 

ancient regimes insist that such facts should be forgotten. 

This competition between remembering and forgetting leads us to the question of 

which memory each society wants (or is able) to build about itself. Regarding this matter, 

Jacques Le Goff has stated that there are “the owners of memory and forgetting”, when 

he explains that collective memory can be understood as an instrument and a goal of 

power. According to him, “the act of forgetting and the silences regarding history reveal 

the mechanisms by which collective memory is manipulated” (Le Goff 1984). 

The acts of political amnesty that resulted from the processes of the transition to 

democracy in some of the aforementioned countries are illustrative of this discussion 

between forgetting and remembering. Indeed, the word and the concept of amnesty have 

been interpreted in several ways, and there are those who believe that it is possible to 

erase the past. From the judicial point of view, amnesty is a legal act dictated by public 

authorities, “erasing” the criminal character of certain acts. As a consequence, the 

relevant crimes cease to exist, and those who practiced them are no longer criminals. An 

important detail is that amnesty is something that cannot be refused. Those who receive 

amnesty cannot refuse it, nor can they demand a review. 

In the field of politics, amnesty has been a convenient solution or tool for the state. 

When the conditions that created punishments and excesses change, the State has been 

able to use the strategy of forgetting. The usual allegation is that societies victimized by 

political violence must heal themselves (Elias, 1997). In this sense, the concept of 

forgetting is joined to the concept of forgiveness. The state plays the role of using a 

political instrument to redeem balance and peace between social segments or social 

actors that had been antagonists. 

Societies choose how to manage their dramas and traumas. It is legitimate to 

suppose that a society, due to a spur-of-the-moment, strategic decision, may choose to 

throw a blanket of silence over its past, as was the case with Uruguay, when a national 

plebiscite in 1989 decided to maintain the amnesty granted by the military. This 

amounted to a decision not to engage in a more detailed reexamination of victims and 

acts of persecution. It is also legitimate that a society chooses to exhaust the matter from 

the factual and legal viewpoints and to keep it on the political agenda for an extended 

time as a means to exorcise the ghosts of arbitrary rule. This is what happened in 

Argentina and, to a large extent, in Brazil. Brazil, despite the fact that the military insisted 

190
Democratic Governments and the Military in Latin America

on the virtues of forgetting, adopted over the last few years a strategy that is closer to a 

reconciliation with the past – it does not directly incriminate those responsible for crimes, 

but it keeps the flame of memory alive and acknowledges the perils of arbitrary rule. 

Amnesty in Brazil was granted in 1979 and included people punished for political 

activities between 1961 and 1979. It was “broad, general and unrestricted”, meaning that 

winners and losers were equally protected. More specifically, the main goal was to 

guarantee that there would be no reprisals, that crimes committed during the dictatorship 

would not be prosecuted in courts –as later occurred in Argentina – and that the military 

personnel directly in charge of political repression, together with their commanders, 

would not be tried under any circumstances. 

This law was strongly influenced by the limitations of a political transition to 

democracy controlled from above. One of its goals was to ensure legal protection for the 

military institutions responsible for the “dirty war”. It responded to the demands of the 

moderate political opposition and at the same time created limitations on any pleas for 

expanded civil and political rights and on any attempts to seek justice through the judicial 

system. Precisely because of this, it did not consider the situation of missing persons, 

most of them killed as a consequence of the repression of guerilla warfare in the Amazon 

region. This topic was extensively discussed until December 4, 1995, when the 

Fernando Henrique Cardoso administration approved Law number 9140. This law 

created a commission, linked to the Department of Justice, responsible for reviewing and 

making determinations about the situation of missing persons whose disappearance 

might be linked to participation, or alleged participation, in political activities deemed 

illegal by the military dictatorship. The law was valid for those persons missing between 

1961 and 1979, the same period covered by the 1979 amnesty law. 

This issue of missing persons was the most delicate one for the military, as most 

of them had been killed while fighting the repression of the Armed Forces. For the 

military, what happened was an armed conflict in which those who were killed were 

simply enemies. It was alleged also that the bodies of the deceased had not been 

formally identified and buried because of the exceptionally adverse circumstances of the 

war in the tropical jungle. The deceased were considered to be enemies of the country, 

and there was nothing to be corrected. 

The topic was indeed sensitive, because any investigations would lead to military 

personnel being held responsible, an outcome that was unacceptable to the Armed 

Forces. The government found a way out: it would recognize that there were missing 

persons, but it would not recognize any specific military government, institution or 

personnel as being responsible. The responsibility would fall to the state. The Brazilian 

state would recognize that citizens had been killed as a consequence of political conflict 

and that their bodies had been hidden, and that it was willing to clarify their legal situation 

and give support to their families. 

These were the circumstances under which the Commission on Persons Missing 

for Political Causes, composed of representatives of several social sectors and 

institutions, including the Armed Forces, was formed. It fell under the jurisdiction of the 

191
Democratic Governments and the Military in Latin America

Ministry of Justice. The Commission examined 366 cases, recognized 280 and denied 

86. Between 1995 and 1998, the value of individual monetary reparations varied 

between 100 to 150 thousand reais.17

The first practical result of the Commission’s work occurred in January of 1996. It 

issued a death certificate for Rubens Paiva, a former legislator who had been arrested at 

his home in 1971 and had been “disappeared” ever since. During the ceremony for the 

issuance of this certificate, held in the presidential Planalto Palace, the Chief Military Aide 

to President Cardoso, General Alberto Cardoso, hugged the widow of Rubens Paiva. 

The scene was captured by cameras and published on the first page of the leading 

newspapers the next day. It was interpreted as a new attitude taken by the military in 

relation to the past – although some reserve officers voiced their criticism of the scene. 

President Cardoso thought that the indemnification of the families of missing persons was 

the cornerstone of a true transition to full democratic order in Brazil. 

The most controversial decision emanating from the Commission was to 

recognize Carlos Lamarka, a military officer who had deserted the Army to join the 

guerrillas, as missing for political reasons. Lamarka, in the words of the military, had 

“betrayed his superiors” because he used his standing as a young officer to smuggle 

arms belonging to the Brazilian Army to a leftist organization, having joined the group in 

order to personally command a guerrilla warfare front. The Commission decided that the 

state was responsible for his death, because he was killed by police forces after he had 

been captured. 

This finding by the Commission was harshly criticized by several military 

organizations representing reserve officers. Active duty military officers, however, did not 

address the issue publicly, although most of those interviewed by us considered this 

decision to be disrespectful of the institution. However, the institution did not take an 

official stand and publicly accepted the decisions of the Commission, approved by the 

presidency. 

This episode was, of course, an important landmark in the process of democratic 

consolidation in Brazil. By accepting this decision without a scratch to discipline, the 

corporate military signaled its acceptance of civilian rule, a basic tenet of military 

institutions in all stable democracies. More than this, even if it did not investigate 

individual responsibility, the Brazilian state proved that it wished to reconcile itself with 

civil society by acknowledging acts of injustice committed in the past. The President 

himself symbolically received several family members of missing persons in his office, 

adding a public dimension to the acts of reconciliation. The federal government also 

proposed to extend the period for filing new petitions by those victimized by terrorism or 

discretionary political behavior of state agents to 1990. The search for bodies and burial 

sites is still going on, and military personnel have even helped in these efforts, side by 

 

17 During this period, the value of the Brazilian currency “real” varied from one US dollar to 50 

cents. 

192
Democratic Governments and the Military in Latin America

side with medical doctors, anthropologists and coroners who try to identify the remains 

that have been located. 

In 2001 an Amnesty Commission was created in Brazil. Its mission was to 

evaluate compensation requests made by citizens who, between September 1946 and 

October 1988, had been barred from engaging in professional activities for purely political 

reasons. In November 2002, Congress approved an amnesty law, the fourth since 1979. 

It included more extensive forms of financial compensation for people punished for 

political reasons during the same period.18 By mid-2004, the Commission had assessed 

approximately 14,500 cases. 5,540 had been given a positive ruling. Of these, about 

3,900 were filed by military personnel.19 

In any case, groups that stand for human rights still believe the Brazilian 

government has a weak stance on this issue, since it chose to pay reparations and not to 

request forgiveness from the victims’ families or to open judicial proceedings against 

those responsible for undue behaviors. 

One may think that the idea of forgetting such episodes appeals only to the 

officers who held command positions during the military regime or who attended military 

academies during the harshest years of the dictatorship. However, this is not true. More 

than a generational expression, those who are in favor of forgetting actually take an 

institutional stance. Thus, the idea that society must be generous and dismiss the 

memory of past maladies is even shared by military officers who had no involvement at 

all with the military dictatorship. As the institution seemed to be threatened, the bulk of 

the officer corps chose to defend the institution. 

In our oral history research projects, we divided our interviewees into two groups: 

those who held high-ranking positions in the repressive apparatus and in government 

during the dictatorship, and those who commanded the institution after 1985, when the 

democratic period called the New Republic was born. This second group consisted of 

generals who were still very young in 1964 (year of the military coup) and who built their 

careers independently of the military groups that shared political power during the 

dictatorship. They were closer to being what has been called “professional soldiers”, to 

use a term coined in the military sociology literature (Huntington, 1979). 

The feeling that predominates among them, however, is that forgetting is 

preferable to the building of a memory that factors in these traumatic episodes. Besides, 

they all feel exposed when human rights groups denounce an officer appointed to a 

public post as a torturer. Over the last 10 years, the position of the federal government, 

faced with such accusations, has been to cancel those appointments. 

The Brazilian state, therefore, has pursued an agenda of reconciling the past and 

the present, recognizing the existence of crimes and abuses committed by political 

authorities in relation to political opponents. This policy of reviewing arbitrary acts is still 

 

18 See Law n. 10,559, November 13, 2003. 19 O Globo, August 8, 2004. 

193
Democratic Governments and the Military in Latin America

going on. In all cases, responsibility is being placed upon the State, not upon 

governments or individuals.

New Threats, New Missions? The Future of the Armed Forces 

Given the serious problems derived from social and political violence and from the 

actions of armed groups located along the borders of some countries, some nations, 

particularly the U.S., have demanded that Latin American military institutions take a more 

direct and active role in matters of internal security. It can be argued that the seriousness 

of these problems gives them the status national security matters, considering that in 

several countries organized crime has been operating as a parallel state, as a sovereign 

entity that competes with the state based on the rule of law. 

Narco-trafficking, associated with insurgency, guerillas and terrorism, is a 

concrete threat to the democratic stability of some countries. Furthermore, in practice, 

they obscure the limits between organized crime and political violence. These 

organizations represent a challenge to any police or military force in Latin America: they 

have financial autonomy, technological capabilities, and they operate with the 

organizational framework of international networks.20 That is precisely why many people 

argue that, given the seriousness of the situation in some countries, including Brazil, it 

would be irrational not to employ a professional corps that has the training to deal with it. 

The U.S. has been emphatic in its requests for the collaboration of the Armed 

Forces of Latin American countries in the campaign against guerilla warfare in Colombia. 

Brazil, for example, has rejected this request, stating that the Armed Forces cannot 

engage themselves as ancillary forces to American police institutions. Chile has stated 

the same position.21

As American pressure grows, there are also increasing reservations about the 

U.S. involvement in this campaign and its true goals. This could be an indirect way to 

keep American soldiers trained and prepared to intervene in the continent. It could also 

be an equally indirect way of preserving the military presence of the U.S. in the entire 

region. 

The involvement of the military with narco-trafficking or the demands that they 

participate in related combat operations have raised the issue of the possibility of a new 

form of military activism in Latin America. Therefore, a number of analysts and 

governments have come out against this type of involvement, arguing that it would 

produce or reinforce the political engagement of the Armed Forces, making them more 

prone to interfere in domestic political matters. 

 

20 Ortiz (2001) presents an excellent analysis of the repercussions of these organizations, which he 

analyzes as non-state organizations endowed with a violent nature. 

21 About the participation of the Armed Forces in the fight against narco-trafficking, see 

“Narcotráfico y Seguridad em América Latina y el Caribe”, in Paz e Seguridad em las Américas, 

Informe Especial, n. 15, dezembro de 1997. 

194
Democratic Governments and the Military in Latin America

The September 11, 2001 attacks in the U.S. provided a new meaning to the topics 

of defense and security. There was an immediate and legitimate concern about 

protection, but on the other hand the issue that anti-terrorist fears could open the gates to 

new opportunities for the militarization of Latin American politics emerged. This concern 

becomes more evident when we take into account the precarious intelligence services 

existing in most of these countries and the lack of technically prepared civilians to take on 

this role. In many cases, there is the risk of the continuity of military monopoly on 

intelligence activities, something that would give military institutions exceptionally strong 

resources to intervene in domestic affairs. 

The current debate about the mission of the Armed Forces has focused on the 

following topics: the protection of national sovereignty; the state of preparedness for this 

protection; and the ability to deter threats. Most Latin American countries share this last 

view. It is understood that, on account of the emergence of regional agreements such as 

the Mercosur, which became more of a political than an economic reality, there are new 

spaces open for understanding and measures based on mutual trust. Historical tensions 

in the region have been defused, particularly those between Brazil and Argentina. 

Therefore, there is no perspective of conventional military aggression in the form of 

border wars. The armies must be ready, trained, and technologically capacitated, in order 

to discourage any threat of intervention. 

Besides these options, there are several other activities suggested for the Armed 

Forces, all of them linked to internal security. Given their good standing among the 

general population, the Armed Forces are constantly cited as a solution for many 

problems involving security, development and social welfare. 

There are several distinct realities and several paradoxical situations to be 

considered. At the same time that there are formal measures to strengthen democracy, 

from the constitutional and diplomatic points of view, the situation of public insecurity and 

the advance of organized crime suggest a more intensive use of the military and their 

installed capabilities. While many people are concerned with the subordination of the 

military to democratic civilian power, there are constant demands to hand over more 

power and autonomy to the Armed Forces.22 

We are aware that the situation in each country is different and that there are no 

easy generalizations. But we also know that the reputation of the military is socially 

constructed. The Armed Forces would not have a good reputation if they were not 

positively evaluated by their respective societies. Civil-military relations are a two-way 

street. There is the projection of power that the military wishes to build in relation to 

society, and then there is the respect and autonomy that society offers the military. 

 

22 Besides humanitarian assistance situations, in Brazil the Armed Forces, on several occasions, 

have been requested to act in several internal matters, particularly in the city of Rio de Janeiro. In 

June 1992, they were deeply involved in the security of the Rio-92 environmental summit, and in 

August and October 1994 and January and April 1995, they occupied several slum neighborhoods 

in search of arms. 

195
Democratic Governments and the Military in Latin America

In the midst of all this, the Brazilian military believes that military interference in 

politics is characteristic of undeveloped countries. Such interference would occupy empty 

spaces generated by the inability of the civilian society to maintain political stability. The 

Brazilian military believes that military professionalization is a product of the development 

of each country and that, therefore, leaving a distance between itself and domestic 

politics is an indication of the political maturity attained by each country. In general, they 

accept the current definition of the Armed Forces as a health insurance plan: you pay 

dearly for it, but you pray you never have to use it. 

Nevertheless, the growth in violence in some of Brazil’s major cities has 

generated strong demands for the use of the Armed Forces in internal defense 

operations. The current leftist government that was inaugurated in January 2003 has 

come out in favor of the increased participation of the military in internal security matters. 

In August 2004, therefore, Congress approved a new law authorizing the Armed Forces 

to participate in the repression of domestic infractions having national and international 

consequences, by means of logistical, intelligence and communications support, in 

addition to training. The law also stated that the Army may participate in preventive and 

repressive operations against environmental violations and crimes that occur on 

international borders. The Army may patrol borders and search persons, land vehicles, 

watercraft and aircraft. It may also arrest people caught at the scene of a crime. Besides 

creating police functions for the Armed Forces in exceptional situations – such as when 

state governors declare that they are not able to guarantee law and order – the same law 

states that military personnel involved in these activities may receive temporary 

permission to carry their weapons outside their normal work schedules. The new law also 

states that every time that the Armed Forces engage themselves in internal security 

operations, the local coordination of the entire security system will fall under military 

command. 

Can this law be interpreted as the beginning of a new phase of military 

intervention in politics in Brazil? The evidence points towards the intention of creating a 

more unified security system by means of a closer cooperation between national and 

local intelligence gathering services. The Armed Forces may well participate in these 

operations without any indication that they will assume a leadership role in the 

enforcement of security policies. On the other hand, their use in police functions tends to 

remain limited, as it is only rarely that state governors will publicly admit that they are 

unable to govern. 

Conclusions 

In the Brazilian case, we see that the Armed Forces have displayed a significant 

capacity to adapt to democracy, as opposed to its recent past of political hegemony and 

autonomy. 

We stand behind the proposition that Brazil, in the context of Latin America, is the 

country that currently deals best with the military question. The military has returned to 

the barracks, and the state has engaged in the difficult task of reviewing past crimes past 

without the Armed Forces feeling publicly targeted. This text has also pointed to an 

196
Democratic Governments and the Military in Latin America

unstable context in Latin America, in which democratic guarantees are still doubtful and 

in which the military resists the directives of civilian governments, which in turn have 

proven to be incapable of providing acceptable solutions to the myriad of problems that 

plague the region. From all that has been discussed herein, we can also conclude that 

in general, a military intervention in any country would have such high internal and 

external costs that it has become a remote possibility. Even if such an intervention were 

to occur, everything points toward the trend of the government born from such an action 

failing to gain international recognition, thus leading to further instability. 

The position defended here, as we have seen, has been questioned by a number 

of analysts who insist on emphasizing the central role played by the military. Some go as 

far as to state that Brazil remains under military tutelage to this day. The fact that the new 

Department of Defense has had, since its inception, the third largest budget among all 

departments, is often cited as evidence of this tutelage. Only the Departments of 

Education and Health have larger budgets. However, the budget for the Department of 

Defense has been declining, such as has been happening in several other countries in 

Latin America. 

Cutting expenses would imply, for example, a downsizing of the Armed Forces. 

This is an unlikely event, not so much because the military resists it, but because of new 

social and political demands. The new, leftist government in power since January 2003 

has given enhanced value to the Armed Forces as a cradle of citizenship. An illustration 

of this is the federal government program called “Soldier-Citizen”, started in mid-2004, by 

which the number of conscripted soldiers will be increased by 100 percent. The goal is to 

reach a total of 100,000 conscripts. The rationale behind it is to assist these youths – to 

take them off the streets, provide them with occupations, and train them for some sort of 

trade. What we see here is the Armed Forces being used in a campaign against 

marginalization. Supplementary budgetary resources were transferred to the Department 

of Defense for this purpose. It is interesting to note that over the last few years the 

Department had been going in the opposite direction - it had been forced to discharge a 

large percentage of the recruits prior to the completion of before their training, due to of 

lack of resources to keep them in the barracks. 

It is important to remember, however, that in this case the new role given to the 

Armed Forces was not demanded by the military – on the contrary, it resulted from an 

order given by a civilian government – a leftist one. It was the government that called for 

the Armed Forces to take on new functions in the areas of social and security policy. 

A distinct point should be made in order to allow the understanding of what is 

happening to the military in the context of Brazilian democracy. It refers to corporatism, 

frequently understood as evidence of a military project of taking over political power. 

Brazilian military personnel have been aggressive in the defense of their institution’s 

interests and of their salaries, but this does not allow one to conclude that they are 

hatching new forms of political intervention, nor that they continue to play the role that 

they held during the dictatorship. They have been effective in the defense of their 

interests. Among other things, their retirement and pension systems have been excluded 

from the extensive reforms aimed at the equivalent civilian system since the 1990s. 

197
Democratic Governments and the Military in Latin America

I will conclude by calling attention to the last two points. On the one hand, 

Brazilian society has tended to give a positive evaluation to the roles of the Armed Forces 

in new areas. This has entailed increased prestige, but it is not the same as a military 

project seeking political hegemony. On the other hand, this means that the limits between 

corporatism and political action must be better understood. When it defends institutional 

interests, this does not necessarily mean that the military become a major player in the 

political scene or even an institution with governmental functions parallel to formal 

governmental institutions. 

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Cláudio de C. Silveira-bio

7a.htm[1/8/20, 10:07:10 AM]

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ISSN: 1533-2535 Volume 4 No. 2 Fall 2004

Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia

Marítimas da Marinha do Brasil

Cláudio de C. Silveira

Formação Acadêmica

Doutor em Ciências Sociais - pela Universidade Estadual de Campinas

(UNICAMP) em 2002 com a tese intitulada A Formação dos Oficiais da

Marinha do Brasil educação, profissão, pensamento estratégico (1978-2001).

Mestre em Ciências Sociais pela Universidade Federal do Rio de Janeiro

(UFRJ) em 1990, com a dissertação intitulada O Risco da Democracia: a

intervenção militar na nova república.

Licenciado em Ciências Sociais pela Universidade do Estado do Rio de

Janeiro (UERJ) em 1988.

Licenciado em Filosofia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro

(UERJ) em 1983.

Participante do Curso de Especialização em Planejamento e Gerenciamento

de Defesa. do CHDS / NDU, Washington, DC, USA, em abril de 1999.

Atividades Profissionais

Professor-Adjunto de Sociologia da Faculdade de Educação da Universidade

do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).

Pesquisador do Grupo de Estudos em Defesa, Educação e Segurança

Internacional (GEDES) da Universidade Estadual Paulista (UNESP), Campus

de Franca.

Pesquisador-associado do Núcleo de Estudos Estratégicos da UNICAMP

(NEE-UNICAMP)

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Considerações Sobre o Curso de Política e 

Estratégia Marítimas da Marinha do Brasil •

Cláudio de C. Silveira 

Introdução 

Este texto é uma abordagem sintética sobre a formação dos oficiais da Marinha 

do Brasil (MB), a partir do Curso de Política e Estratégias Marítimas (C-PEM) da Escola 

de Guerra Naval (EGN) da Marinha do Brasil (MB), a partir do Curso de Política e 

Estratégias Marítimas (C-PEM) da Escola de Guerra Naval (EGN). O texto faz parte de 

uma pesquisa de tese de doutorado, pioneira na área de Ciências Sociais, na 

Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), concluída em 2002, intitulada A 

Formação dos Oficiais da Marinha do Brasil educação, profissão, pensamento 

estratégico (1978-2001), (Silveira, 2002). A pesquisa foi financiada pelo Conselho 

Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) Nesta tese, fazemos uma 

descrição e análise da formação militar-naval brasileira em um plano mais abrangente, 

desde os pressupostos da preparação básica até os cursos de estado-maior da carreira 

naval. A hipótese desse trabalho é a de que os militares da MB se preocupam com a 

formação ético-profissional de nos níveis técnico e político, tendo em vista a 

institucionalização de um preparo para atender às necessidades brasileiras e aos 

interesses da MB no plano político interno e externo. 

Esta hipótese está relacionada ao próprio cumprimento da missão constitucional 

das FFAA, segundo o estabelecido pelo artigo 142 da Constituição de 1988. Neste 

sentido, a missão da MB não é, em geral, distinta das demais Forças. Existe a 

responsabilidade institucional da construção de um “ethos” adequado à tal finalidade. O 

que pretendemos ressaltar aqui é a especificidade da formação militar-naval e a sua 

peculiaridade na defesa das águas jurisdicionais brasileiras. O oficial da MB é educado a 

adquirir competência técnico-operacional na administração dos meios de combate e 

formação para a liderança, o comando e a compreensão da guerra e dos conflitos de 

baixa intensidade como fenômenos políticos complexos no qual o país pode ser 

envolvido. 

O dispositivo constitucional determina que também a MB garanta a lei e a ordem 

no plano interno. Este é um aspecto que dá margem à confusões entre crise institucional 

e atuação na segurança pública para combater a violência, em substituição ou apoio às 

polícias estaduais e federais.Contudo, a participação mais efetiva neste campo é do 

 

•

 Uma versão inicial deste texto foi apresentada no seminário REDES-CHDS/NDU, em ago. 2002, 

Brasília, DF. O autor agradece a colaboração de Eliezer Rizzo de Oliveira, Margaret Hayes e 

Salvador Raza quanto ao material utilizado aqui. 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

Exército Brasileiro (EB). A MB e a Força Aérea Brasileira (FAB) resistem mais a tais 

procedimentos, entendendo que a sua profissionalização é mais adequada às atividades 

ligadas à defesa externa do país. Ainda que se alegue é uma atribuição secundária de 

sua missão, o Corpo de Fuzileiros Navais (CFN) cumpre, em nome da MB, essa tarefa 

em conjunto com o EB nas áreas litorâneas e ribeirinhas. Isso ocorre porque os oficiaismarinheiros se entendem mais “globalizados”, preocupando-se com a situação políticoestratégica do país e seus vizinhos na região do Atlântico Sul e das bacias hidrográficas. 

Notamos, também que a MB possui interesses corporativos e faz seu “lobby” 

diante do poder político para vê-los atendidos. Tal fato ocorre, por exemplo, na compra 

de material e armamento (como um porta-aviões) e a formação de recursos humanos, 

com um sistema educacional próprio e autônomo, segundo a legislação em vigor. Não 

há participação e controle civil mais efetivos que permitam manter a autonomia 

administrativa da corporação naval, mas não a autonomia política. Estes aspectos são 

criticados por nós aqui, pois, a modernização organizacional da MB é feita segundo 

critérios próprios. Não há discussão parlamentar consistente e melhor organização da 

sociedade civil para questionamento e avaliação do planejamento e das decisões 

tomadas em prol desta temática. 

Assim, a sua preparação está relacionada a um ideal de modernização da Força 

para cumprir a sua missão constitucional, desenvolvido segundo uma percepção 

autônoma de sua identidade. Relacionamos esta situação às questões apresentadas 

pelo processo de “civilinização” militar e às tensões da adoção dos modelos tradicional / 

ocupacional, dentro de um contexto influenciado pela Revolução nos Assuntos Militares 

(RAM) e pelo pós-modernismo militar, segundo a abordagem de autores como Janowitz, 

Moskos, Chilcoat etc, que veremos adiante.1

 

O texto está estruturado em dois momentos. No primeiro, há uma descrição das 

questões que envolvem a profissão militar no mundo contemporâneo segundo esses e 

outros autores que abordam suas características. A seguir tratamos da educação naval 

brasileira, através do ensino da EGN e seus cursos, enfocando especificamente o CPEM. Deste modo, são apresentadas as razões de sua implementação em 1984 para 

atender às necessidades de preparo dos oficiais-marinheiros que pretendem alcançar os 

postos de oficiais-generais da MB. Relacionamos tal implementação com o contexto 

específico da corporação naval e o contexto do país, em função das transformações 

político-institucionais em curso, a partir do final da transição para a democracia. 

Apresentamos a estrutura atual do C-PEM a partir de uma digressão da evolução 

histórica do curso, com base nos currículos estabelecidos pelo Estado Maior da Armada 

(EMA) e implementados pela EGN até o ano 2000. Após 

 

1

 Notamos aqui que esta é uma terminologia adotada pela literatura da sociologia militar, inclusive 

com críticas por parte dos referidos autores. Entendemos que este conceito é problemático, pois 

adotamos a postura teórica de que a modernidade é um processo inacabado, segundo Habermas 

(1989). Daí, o pós-modernismo como corrente de pensamento existe no âmbito acadêmico, mas, 

não é suficiente para explicar a realidade. 

203 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

, há uma discussão sobre a participação dos civis na formação militar e naval 

brasileira, baseada nas proposições relativas às exigências do contexto democrático. 

Aqui, nos referimos à produção elaborada na própria EGN, no trabalho de alguns 

analistas e nas análises do autor sobre os princípios que são considerados importantes 

para a modernização da MB. Por fim apresentamos as nossas considerações finais. 

1. A Guerra Contemporânea, Complexidade e a Revolução nos Assuntos 

Militares 

A realidade na qual as Forças Armadas (FFAA) se encontram atualmente, está 

relacionada à discussão da chamada Revolução nos Assuntos Militares (RAM). Esta 

apresenta uma grande complexidade, que tem por resultado o levantamento de novas 

questões relativas ao fazer a guerra. No aspecto científico-tecnológico há mudanças 

relacionadas à cultura militar, e as atividades técnico-operacionais, onde a composição e 

o funcionamento de uma Força são afetados em todos os níveis, modernizando-a. 

Assim, o desenvolvimento de sensores e dos equipamentos de comunicações passam a 

ser tão vitais na guerra atual que um país pode não ser atacado fisicamente, mas 

eletronicamente, daí amargar seríssimos danos nos seus sistemas de caráter militar e 

civil. Isto faz com que o combate seja invisível em terra, mar e ar, passando a existir 

virtualmente, na dimensão eletromagnética. Um exército pode deixar de acionar as sua 

armas de combate pela simples razão de que muitos / todos os seus movimentos estão 

sendo monitorados. Um dos exemplos existentes foi o das forças iraquianas diante do 

poderio norte-americano na Guerra do Golfo. Essa guerra apresentou as “bombas 

inteligentes”, as aeronaves invisíveis aos radares (tecnologia stealth), computadores, 

satélites, sensores de informação e reconhecimento, comando e controle formando um 

novo patamar de combate, graças ao incremento tecnológico-eletrônico. O uso da Força 

se tornou essencialmente ligado às necessidades do “domínio da informação” e das 

“armas inteligentes”. A partir de então, a configuração das FFAA assume novas 

características, como o aprimoramento da inteligência, versatilidade, mobilidade, 

agilidade e velocidade. Isto implica também na redução de suas dimensões em termos 

dos recursos humanos e materiais, dada a imperiosidade da qualificação profissional e a 

materialização dos equipamentos que servem como acessório ou plataforma de 

combate. As batalhas tendem a ser mais intensas e rápidas e as baixas tendem a ser 

menores, há uma reconfiguração do campo de batalha tornando-o transparente, redução 

dos níveis hierárquicos e maior agilização da capacidade de comando mais exigida em 

termos de agilidade. 

No aspecto político-estratégico, a RAM é sinônimo também de modernização 

porque implica numa configuração técnica e organizacional capaz de atender as 

necessidades bélicas dos Estados-nação e projetá-las para o futuro, identificando as 

ameaças existentes e as possíveis, num cenário de crises políticas. Neste caso, ela 

contribui para a implementação de mudanças no nível estratégico, tático e operacional, 

mas não necessariamente na política de defesa e no uso da força como recurso dos 

Estados. Os interesses poderão ser os mesmos, como também os objetivos de 

manutenção da paz, de composição das alianças político-estratégicas etc, tal como 

ocorre com as maiores potências do planeta, como no caso dos Estados Unidos da 

América (EUA). Este país impõe o padrão que os demais países tendem a seguir. 

204 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

Outros países como a Coréia do Sul, Cingapura, Taiwan, Austrália, Índia, Indochina, 

Paquistão e Japão têm buscado seguir esta tendência imposta, principalmente, pelos 

EUA. Caso isto não ocorra, fica comprometida a credibilidade do país para implementar 

um efetivo poder dissuasório. 

Essas novas características da guerra contribuem para aumentar o hiato 

tecnológico e os problemas de interoperacionalidade entre as Forças de dentro ou de 

fora de um país. Para que isto seja reduzido, investe-se na tecnologia de comunicação, 

a fim de que as Forças possam “conversar mutuamente”. O Departamento de Defesa 

norte-americano busca se preparar para as incertezas do futuro, considerando um 

horizonte para os próximos anos através do desenvolvimento da doutrina, educação, 

treinamento, organização e material capaz de manter verdadeiramente integradas as 

operações militares. Assim, o Departamento de Defesa, com a ajuda dos países aliados 

e demais parceiros, pretende implementar um programa de quatro partes principais: a ) 

perseguir e enfocar os esforços de modernização para garantir a superioridade 

tecnológica dos EUA, b) continuar a explorar a RAM para prover o país da habilidade 

necessária ao bom desempenho das missões no presente e no futuro, c) empreender 

uma revolução administrativa, de modo a consolidar uma reengenharia radical na sua 

infra-estrutura e atividades, d) garantir ou conter ameaças futuras com a finalidade de 

manter o gerenciamento dos riscos num ambiente de restrição de recursos, alcançando 

a melhor posição para responder de maneira efetiva a rápida às ameaças (Cohen, 

1998). 

Neste contexto, alguns autores fazem considerações sobre a nova ordem 

mundial, a política global e a segurança nacional norte-americana como David Alberts e 

Thomas Czerwinski (1999). A abordagem utilizada por eles, dada pela teoria da 

complexidade para analisar o sistema internacional, indo além de uma visão linear 

tradicional, onde os “inputs” e os “outputs” são proporcionais, causa e efeitos são 

observáveis, a previsibilidade facilita a elaboração do planejamento e o sucesso 

depende de um cuidadoso e detalhado controle e monitoramento. Na verdade, esta é 

uma visão reducionista dos problemas político-estratégicos, que poderia ter alguma 

validade para explicar o mundo pré-90. Por isso, é necessário adotar, uma percepção 

não-linear do sistema na qual não há proporcionalidade, equalização, evidência e 

previsão de forma absoluta. Para esses autores, pensar as questões políticoestratégicas nos dias de hoje significa adotar uma concepção onde o caos está 

presente, fazendo, assim, aumentar a complexidade dos fatos gerados pelos diversos 

atores envolvidos nos cenários existentes. A crise é vista como uma parte integrante e 

essencial do processo, que não deve ser descartada; pelo contrário, é preciso ser 

considerada como elemento-chave para entender a dinâmica da guerra. Aqui Clausewitz 

é valorizado como um pensador central. A sua percepção de que a guerra possui uma 

gramática própria, mas uma lógica que lhe é exterior, é considerada um dado 

importantíssimo. A lógica da guerra é a política, que comporta uma variedade de 

relações dinâmicas que levam a instabilidades, crises, desgastes e adaptações 

constantes. Clausewitz possui atualidade para pensar a guerra atual por causa das 

imprevisibilidades políticas e da relação do trio: Estado, povo e FFAA. Como toda guerra 

possui uma complexidade própria, o comportamento de um destes elementos envolvidos 

está condicionado à paixão do povo, à racionalidade do Estado e a combinação de 

205 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

incidentes na batalha que a torna imprevisível. A valorização do estudo da História para 

o comandante é grande, pois ela é capaz de educá-lo frente às experiências passadas e 

dar-lhe condições de julgar as suas ações futuras. Ela ajuda o comandante a recorrer às 

metáforas ricas em imaginação. Deste modo, ele pode explorar as diversas 

possibilidades, considerando os aspectos relativos ao novo, mutável, surpreendente e 

inspirados. A importância atribuída a Clausewitz para a adoção de uma nova postura 

científica ajuda a pensar a situação dos EUA e do mundo daqui em diante, levando em 

conta a sua enorme problematização. Com base na visão sistêmica não-linear é possível 

então, estar aberto a novos conceitos e modelos de compreensão. A História é uma 

intenso e complexo registro de interconexões e possibilidades que causam mudanças 

imprevistas a partir da interação com os diversos atores envolvidos, com sucessos e 

fracassos que dependem da estratégia adotada por uns em relação aos outros (Jervis, 

1999). Em outras palavras, a guerra depende do quanto de antecipação e surpresa o 

Estado pode contar na elaboração de suas políticas diplomática e militar. Por sua vez, 

isto depende de como cada um dos atores envolvidos serão capazes de fazer para 

contribuir negativa ou positivamente para o intento daquele Estado. Deste modo, há uma 

exigência de adaptação às mudanças que se relacionam à ação dos atores no contexto 

onde estão inseridos. O pensamento sistêmico proposto deve, então considerar a 

dinâmica do processo político-estratégico onde está presente um enorme grau de 

indeterminação, de contradições e de ambigüidades. O mundo está em constante 

transformação, como se pode perceber na atual situação que envolve os Estados: 

soberania, governo, fronteiras, etnias, tecnologia, finanças, mídia etc são elementos que 

têm modificado as características dos Estados, enfraquecendo-os muitas vezes, embora 

continuem a existir. As ferramentas intelectuais precisam ser modificadas, pois elas são 

insuficientes para entender toda a complexidade presente. Do mesmo modo, não se 

deve cair na ilusão de que haja qualquer tipo de panacéia no conhecimento sobre o 

mundo e na formulação de políticas. A melhor orientação seria uma abordagem 

interdisciplinar, onde pensadores de todas as áreas do conhecimento devem continuar a 

perseguir a busca de esclarecimento sobre o contexto atual. Assim, o comandante passa 

a ter a sua decisão condicionada pôr múltiplos fatores interligados, relacionados ao caos 

e os fenômenos complexos, variáveis e mutáveis (Gell-Mann, 1999). 

Estas considerações, também foram feitas para a realidade dos EUA pelo general 

Richard Chilcoat (2000), então reitor da NDU e publicadas em um número especial de 

um periódico do EB. Nele é ressaltado o impacto dramático da revolução militar no 

desenvolvimento da carreira dos oficiais, devendo ser “baseada na tecnologia da 

informação”, “incorporada às operações, proporcionando integração entre os estudos” e 

“recorrer aos componentes civil e militar, assim como às instituições internacionais”. 

Dentre os fatores básicos para a mudança da educação militar, a tecnologia de 

informações tem um papel central, por causa de sua capacidade de influir diretamente 

no complexo processo de conhecimento, planejamento e tomada de decisão, vitais para 

estar à frente dos demais competidores. Deste modo, a educação militar deve buscar 

excelência e tirar proveito das mudanças, evoluindo dentro de um curso combinado de 

“continuidade, mudança, renovação e crescimento”. A situação mundial faz com que os 

militares atuem como guerreiros, diplomatas, braço da lei e agentes humanitários. Para 

tanto, as escolas militares de alto comando devem contar com dois tipos importantes de 

características combinadas: a) a cooperação de agências governamentais, não206 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

governamentais e multinacionais; b) a sincronização e a harmonização de operações de 

combate em conjunto com as demais FFAA, descendo ao nível de brigadas, 

esquadrilhas e navios. É este tipo de visão conjunta que corrobora a Política de 

Educação Militar do Oficial Profissional, estabelecida pelo chefe da Junta de Chefes de 

Estado-Maior por meio de padrões acadêmicos e currículos conjuntos. Aqui a NDU tem 

um papel considerado fundamental, juntamente com as escolas de comando das Forças 

Singulares: a necessidade de entrosamento constante gera o planejamento da 

“Educação Militar Conjunta 2010” com a finalidade básica de avaliar e atualizar o 

processo de educação militar. Isto é feito com um novo paradigma, substituindo o 

modelo industrial pelo modelo pós-industrial, onde a interdependência entre os centros 

de ensino, cooperando para a sinergia e a interoperabilidade. A materialização desata 

proposta é o estabelecimento de rede de computadores, currículos, seminários, 

palestras, conferências, cursos, exercícios de jogos de guerra na forma presencial e à 

distância. Invocando Thomas Jefferson, o general Chilcoat aponta um novo horizonte 

onde novas as e verdades serão constantemente descobertas, onde será cada vez mais 

necessário " uma vontade de indagar e criar, de aceitar mudanças e visões, de defender 

novas idéias e, acima de tudo, liderar ". 

Paul Dibb (Fialho, 2001) adota esta abordagem para tratar do caso das Marinhas 

de porte médio, como a Austrália e mais próxima da realidade brasileira. O planejamento 

com base na capacidade, o encorajamento da diversidade e da adaptação, assim como 

a flexibilidade, ão os elementos fundamentais para pensar a estrutura das forças de um 

país de orçamento relativamente baixo. Para um país de influência regional é necessário 

também pensar o planejamento estratégico da estrutura de forças para determinar as 

prioridades e estabelecer a alocação de recursos orçamentários. Um aproveitamento da 

discussão sobre a estrutura de forças e o planejamento estratégico, adaptado à 

realidade brasileira foi considerado por Raza (2000) e (1997) e (Proença Jr, Raza e 

Diniz, 1999). Este tipo de discussão foi ainda considerado por Vidigal (1998) e (1999). 

Este estabeleceu alguns pontos básicos para o preparo e emprego do Poder Naval 

nacional para o século XXI, à luz das transformações ocorridas no cenário internacional, 

sob a hegemonia dos EUA. Assim, existe um quadro de incertezas, geradoras de novas 

e possíveis vulnerabilidades para o Brasil, que influenciarão no planejamento e 

administração para a defesa. Este autor também se refere à necessidade da MB prestar 

atenção nos aspectos do pensamento sistêmico / integrado (semelhante à Joint Vision 

2010) e na valorização da interoperabilidade entre as forças. 

Entendemos que o conhecimento do impacto da RAM no Brasil ainda merece 

maior aprofundamento, mas aqui enfatizamos alguns aspectos que vão além de sua 

valorização apenas por modismo. Ela é um tipo de motivação importante para a 

capacitação tecnológica e o planejamento político-estratégico em função das exigências 

do mundo atual. Se nos países desenvolvidos muito projetos tecnológicos ainda estão 

por ser feitos, nos paises subdesenvolvidos, eles soam como ficção científica. Neste 

sentido, a tentativa de acompanhar os países desenvolvidos como um mínimo de 

defasagem necessita de um grande investimento em recursos e criatividade. Esta é uma 

luta semelhante à de Davi contra Golias. 

207 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

Ressaltamos, porém, que a RAM é importante para a discussão sobre o 

delineamento das forças não apenas em termos científico-tecnológicos. Por isso, 

apontamos para a centralidade dos aspectos educacionais, como a formação éticopolítica, que leva em conta a formação pra o comando e a sua aplicação de acordo com 

as necessidades político-estratégicas do país. No plano internacional, isto significa 

considerar as incertezas, instabilidades, possibilidades e relações com a realidade latinoamericana. No plano nacional, significa pensar as suas repercussões para o 

planejamento da defesa nacional a partir do aprofundamento das relações civis-militares, 

em nome da consolidação da democracia. Gostaríamos de enfatizar que não vemos a 

RAM como uma panacéia, tampouco como uma ameaça às organizações militares. Ela 

é fruto de um processo de mudanças que está em curso no o âmbito das sociedades 

contemporâneas e seus Estados. O que nos parece importante é que tal contexto nos 

remete a pensar qual o modelo de profissão militar pode ser considerado adequado para 

um país como o Brasil, a partir de uma estrutura de forças que pretenda se considerada 

moderna, como a MB. Para nós é fundamental considerar a importância do estudo das 

Humanidades de maneira crítica e reflexiva par que o comandante entenda as 

determinações político-estratégicas condicionadas pela situação histórica. Esta área de 

conhecimento tem por atribuição buscar compreender a realidade e dar bases que 

orientem a ação, o que pode ser conseguido pelo planejamento do processo 

educacional. Assim, o oficial entende as determinações e as situações nas quais o país 

e a Força possam estar inseridos. Do mesmo modo, poderá avaliar as determinações do 

poder civil sem, contudo, alimentar a sua extrapolação burocrática .

Este é um aspecto importante para a construção de um modelo profissional que 

absorva as mudanças organizacionais, mas que se paute pelos ditames do poder civil. 

Em um ambiente de mudanças espistemológicas, há mais aproximação das diversas 

áreas de conhecimento. Por isso, é bom lembrar que não podemos perder a perspectiva 

de termos uma visão holística e interdisciplinar sobre o fenômeno da guerra. As 

perspectivas sobre a temática clausewitziana apresentadas aqui pelos autores 

anteriormente citados, demonstram que a política é em si mesmo um fenômeno pleno de 

incertezas, contradições. Para uma Força que necessita manter-se atualizada e 

preparada no cenário internacional regional sul-americano esta nos parece ser uma boa 

indicação do curso na qual ela venha a seguir. 

2. Modelos de Profissionalização Militar 

Como indicamos anteriormente, a situação do mundo atual e as transformações 

tecnológicas, advindas da RAM do final do século XX relacionam-se ao que se 

convencionou chamar de “pós-modernismo militar” (Moskos, 2000). A RAM é uma 

situação que envolve a adoção de uma postura aproximada com o contexto do “pósmodernismo militar”. Este é entendido no campo tecnológico-militar, tendo por base: a) a 

revolução técnico-científica do final do século XX com o processo da informação, 

causando uma grande repercussão cultural através da utilização de biotecnologia, 

química e da eletrônica (comunicações e informática); b) a nova configuração políticoestratégica após o desmoronamento da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas 

(URSS), com o fim da Guerra Fria e o aprofundamento de processo de “globalização”, 

que causou impacto na organização política, econômica na vida dos Estados-nação. 

208 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

Esta classificação foi feita dividindo a história do século em: Período Moderno (1900- 

1945), Moderno Final (1945-1990) e Pós-Moderno (a partir de 1990). Combinadas a esta 

divisão estão as áreas temáticas, assim determinadas: ameaça percebida, definição da 

missão principal, estrutura da força, perfil militar predominante, postura da opinião 

pública, relacionamento com a mídia, quadros civis, quadros femininos, postura de 

cônjuges, presença de homossexuais e imperativos de consciência. Moskos reconhece 

o fato de que o pós-modernismo, como categoria, deve ser melhor debatido no mundo 

acadêmico. Por isso, ele afirma que a sua maior contribuição é, ao menos, lançar luz no 

âmbito da literatura sobre as relações civis-militares. Entretanto, a herança moderna 

continua válida, no que se refere à aceitação da experiência empírica para o 

planejamento e a decisão relacionadas às missões das FFAA. Em uma abordagem 

anterior sobre a profissão militar, baseada na consideração de Morris Janowitz (1967), 

na qual as FFAA estariam passando por um processo crescente de “civilinização”. 

Moskos (1991) já advogava a idéia de que a passagem do modelo institucional para o 

organizacional não é sempre algo considerado positivo, tampouco irreversível. Por isso, 

é incorreta a caracterização da carreira militar com base no mercado de trabalho e na 

especialização técnica, desprezando os valores e símbolos da defesa da pátria, da 

honra, do dever, do serviço público e da liderança. As atribuições do institucionalismo 

como o mérito, devem conviver a capacidade técnica, a responsabilidade, a economia e 

a eficácia pertencentes ao organizacionismo. O modelo institucional está pautado pelos 

valores e símbolos tradicionais da profissão militar, onde estão presentes: o heroísmo, a 

honra, o culto aos feitos do passado, o ideal de serviço à Pátria e a preponderância de 

uma cultura de arsenal bélico. As funções e tarefas são em muito distintas do mundo 

civil, por conta da peculiaridade das operações de combate. A maioria do pessoal é 

formada nas academias militares e têm uma marcada diferença em relação às 

instituições de ensino civil. A presença de profissionais civis é complementar e há pouca 

participação de minorias étnicas e de mulheres no corpo de oficiais. O modelo 

organizacional é pautado por uma visão da profissão militar com poucas diferenças em 

relação às civis. Na verdade, estas influenciam a formação militar por causa da dinâmica 

complexa da vida social contemporânea, exigindo maior capacitação para o trabalho de 

modo semelhante ao da sociedade. Aqui a formação do pessoal não se diferencia do 

mundo civil e faz com que as universidades tenham uma participação importante no 

preparo dos recursos humanos. Mesmo com a formação acadêmica básica na caserna, 

os oficiais estudam em escolas de nível superior ligadas às instituições militares ou não. 

A qualificação de pessoal no sistema de ensino societário é vista como normal, pois, 

muitos profissionais egressam no mundo militar já com tal preparo. As perspectivas em 

relação à carreira são basicamente as mesmas das carreiras civis: remuneração 

razoável, um certo grau de estabilidade, ascensão funcional e adoção de alguns critérios 

do mercado na gestão dos recursos humanos e materiais. A presença dos grupos 

sociais minoritários é mais constante. Em suma, o modelo organizacional é mais próximo 

da realização do processo de “civilinização” da profissão militar. 

A partir desta classificação, assumimos aqui a posição de que a MB reúne 

características de ambos os modelos, configurando uma exemplificação do modelo 

plural. Ela possui os elementos de valorização da honra, patriotismo, etc em conjunto 

com o aprimoramento de recursos humanos geridos por métodos técnico-científicos de 

administração, economia, especialização funcional etc. Isto leva à necessidade de maior 

209 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

aperfeiçoamento dos recursos da corporação no seu no interior (academias) e no 

exterior (universidades), influenciando em novas concepções sobre a carreira. Em suma, 

há uma modernização da profissão militar em curso, convivendo com valores e práticas 

tradicionais que é traduzida de modo específico como reflexo da situação social 

internacional e nacional. 

A situação da defesa nacional brasileira em função da RAM e do pósmodernismo militar foi abordada por Côrtes (2000). Este autor fez um enquadramento 

dos países denominados por ele de “semi-desenvolvidos”, onde se situa o Brasil. Assim, 

ele descreve a situação aos tópicos estabelecidos por Moskos (ameaça percebida, 

definição do papel principal, estrutura da força, perfil militar predominante do comando, 

postura da opinião pública, relacionamento com a mídia, proporção entre os quadros 

civis e militares, quadros femininos, postura de cônjuges e imperativos de consciência) e 

utilizou-se do seu modelo para enquadrar as FFAA brasileiras, acrescentando duas 

novas áreas: interação com o setor privado e assistência cívico-militar. 

Em termos do processo de “civilinização” institucional, para a realidade da MB 

importante assinalar que ela tem recebido ao longo das últimas décadas um grande 

contingente de oficiais de formação universitária civil prévia, dentre os quais várias 

mulheres. Os comandantes dessa Força avaliam como positiva esta participação nas 

atividades de apoio ao combate, como serviços técnicos de administração, 

contabilidade, advocacia, magistério, biblioteca, informática, engenharia, saúde etc. 2

Nossa posição é a de que tal fenômeno atende a interesses corporativos, mas também é 

fruto inevitável do processo de modernização que atinge, em maior ou menor grau, a 

realidade latino-americana. Como uma corporação vista por nós enquanto um modelo 

plural, misto, segundo a classificação moskosiana, devemos considerar a necessidade 

de levar em conta com mais rigor os impactos das mudanças implementadas a partir dos 

anos 80 e estabelecer alguma comparação com outras Forças Navais da região, como a 

Argentina e o Chile e a Venezuela. Daí, a classificação feita por Côrtes, nos parece ser 

incompleta, ainda que relevante para a realidade brasileira. 

3. A Marinha do Brasil, Modernização e Educação 

A MB tem suas especificidades relacionadas às características do Poder Naval 

que deve ser estruturado a partir do estabelecimento de um planejamento satisfatório no 

campo estratégico. Entendemos que tal planejamento inclui a discussão a respeito de 

conceitos e propostas bem fundamentados levando em conta os aspectos militares 

(operacionais, bélicos, tecnológicos) e aspectos sociais (econômicos, políticos e 

culturais) aqui a necessidade de se criar condições para uma política de defesa, que 

congrega as outras forças e os representantes da sociedade civil e do Estado, onde 

nesta questão é fundamental pensar o elo entre civis e militares. Os motivos desta 

 

2

 Em distintas entrevistas ao autor deste texto, os ex-ministros da Marinha Mário César Flores e 

Mauro César Pereira, apresentaram esta posição. Do mesmo modo, foram as declarações da 

nossa entrevista com o vice-almirante Armando Vidigal, outro eminente estrategista da corporação 

e ex-diretor da Escola de Guerra Naval. 

210 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

relação se referem ao estabelecimento de sugestões de prioridades para o Poder Naval 

de modo que atinja a formação dos oficiais da MB para a elaboração de um pensamento 

estratégico adequado às necessidades da Força e do país. A partir do exposto acima, 

nossa percepção é a de que a MB e as demais FFAA brasileiras se debatem num 

esforço modernizador que não depende somente do seu planejamento específico, mas 

também das decisões político-estratégicas dos líderes civis, responsáveis pelo 

estabelecimento dos princípios e das políticas orientadoras deste processo, como a 

Política de Defesa Nacional (PDN) e a Política Militar de Defesa (PMD). Esta formulação 

certamente está relacionada com o que as FFAA fizeram no passado, pretendem fazer 

no presente e vislumbram realizar no futuro do Brasil. Para a MB a formação do oficial 

não perde de vista este propósito, diante de sua missão e dos meios disponíveis para 

cumpri-la no âmbito da defesa do espaço marítimo-fluvial e da manutenção do “statuquo” político- institucional, estabelecidos em nome dos interesses nacionais pela elite 

brasileira. 

Analisando os novos paradigmas para a MB no início do século XXI, o são 

apontados os seguintes temas, dentre outros, diante das megatendências mundiais: a) a 

explosão econômica global, b) a emergência do socialismo de mercado, c) o declínio do 

“welfare state”, d) o fenômeno da liderança e suas características nos anos 90, e d) a 

ascensão política e econômica do Pacífico. A MB precisa se adaptar aos novos tempos 

de intensa transformação em todos os níveis “o tipo de indivíduo que a corporação 

necessitará em seus quadros no próximo século será aquele jovem ágil, experiente e 

produtivo”, a “otimização do uso dos recursos humanos é fundamental para a realização 

dos objetivos do Poder Naval” (Santos, 1995). Para este autor, a próxima geração dos 

jovens, a seu ver, será ambientalista, pacifista e esotérica. Segundo alguns analistas, os 

líderes estarão no lugar dos gerentes, por isso o seu preparo deverá ser holístico, 

interconectado, orgânico, sistêmico, e intensivo. O espaço da intuição, da criatividade e 

da sensibilidade será, por isso mesmo, amplamente valorizado. Daí a necessidade de 

investimento maciço em educação, na preparação profissional. Por isso, a mentalidade 

da humanidade tende a evoluir para “um padrão mais ético”, e “a única maneira de fazer 

frente aos desafios futuros é adotar uma nova forma de liderança, capaz de trazer à tona 

o melhor das pessoas, responder rapidamente às mudanças”. 

Ressaltamos que, para a articulação adequada da formação militar, a educação é 

um instrumento importante, contribuindo para a socialização dos membros da caserna, 

ao mesmo tempo em que lhes dá maiores oportunidades de qualificação profissional, 

para a qual, a função combinada entre as academias militares e as universidades civis, é 

fundamental para a formação militar, no tocante à execução da sua missão, motivação 

e responsabilidade profissional. A educação é a responsável pelo desenvolvimento das 

atribuições espirituais e científicas para a implementação eficaz da estratégia militar 

dissuasória. A MB entende a sua missão como uma forma de contribuir para a 

modernização do país ao mesmo tempo em que a própria corporação procura 

aperfeiçoar a sua organização neste sentido. A formação dos oficiais é concebida como 

um processo de qualificação que se estende da Escola Naval (EN) à EGN repleto de 

atributos técnico-operacionais e ético-morais, responsáveis por dispor à corporação e ao 

país o melhor possível em termos de atualização científico-tecnológica e de qualificação 

de recursos humanos. De todos os cursos da EGN, o C-PEM é o mais importante e 

211 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

significativo para produzir um tipo de material que revela o entendimento dos oficiais da 

corporação sobre a sua missão, dentro do contexto nacional e internacional. Há uma 

grande variedade dos temas tratados, revelando a complexidade das questões 

relacionadas às atividades de defesa na realidade atual. A sua importância está em 

formar os futuros oficiais-generais da MB para as atividades de comando, planejamento, 

administração e análise político-estratégica. Ele é, portanto, o curso que prepara a elite 

da Força Naval brasileira. 

Aqui nosso questionamento em relação ao C-PEM se estende também aos seus 

equivalentes nas demais Forças. Dentro do modelo esboçado por nós este texto, 

devemos nos perguntar da necessidade de termos cursos de política e estratégia em 

alto nível separados e autônomos. Entendemos que em nome da perspectiva de 

integração das forças, que há necessidade do poder político em pensar na propriedade 

da unificação desses cursos, ressalvado os aspectos de preservação de “ethos” próprio, 

singularidades e especificidades técnico-operacionais de cada uma delas.Outro aspecto 

que pensamos ser importante é a participação das universidades civis em colaborar 

mais substantivamente com o poder político, contribuindo para esta formação, segundo 

a argumentação que estabeleceremos adiante, no tópico que abordamos a participação 

dos civis no ensino militar-naval. 

4. O Ensino na Escola de Guerra Naval 

A EGN é a repartição mais importante da MB para se aprender as o conjunto das 

doutrinas que fundamentam a missão da corporação e discutir as principais questões 

relacionadas ao emprego do Poder Naval, dentro da lógica da Política Militar, enquanto 

parte integrante da Política de Defesa Nacional e da atribuição constitucional das FFAA. 

A EGN é o lugar privilegiado da formação dos oficiais para ocupar as posições de chefia 

e comando no prosseguimento da carreira militar naval desde o posto de capitão-tenente 

ao de capitão-de-mar-e-guerra. Toda as atividades da EGN estão submetidas ao estadomaior segundo as características inerentes à Força Naval, que é responsável por 

aprovar o seu regimento, fixar as vagas para os cursos e aprovar os seus currículos. A 

Escola tem por função a formação em alto nível dos oficiais da MB para a ocupação dos 

postos da Alta Administração Naval. Sua missão e diretrizes são estabelecidas pelo 

estado-maior A Escola oferece anualmente quatro modalidades de curso: Curso de 

Estado-Maior para Oficiais Intermediários (C-MOI),Curso Superior (C-SUP),Curso de 

Estado-Maior para Oficiais Superiores (C-MOS) e Curso de Política e Estratégias 

Marítimas (C-PEM). Esta nova nomeclatura é resultado de portaria ministerial em 1997, 

o que não alterou o perfil dos cursos existentes anteriormente. O C-SUP e o C-MOS 

fazem parte do C-AEM (Curso de Altos Estudos Militares) e está destinado a civis e 

militares da MB no nível de capitão-de-mar-e-guerra ou da outras FFAA que necessitem 

de qualificação nas questões referentes ao Poder Marítimo Nacional. O Exército possui o 

Curso de Política e Altos Estudos do Exército (CEPAEx), a Aeronáutica o Curso de 

Política e Estratégia Aeronáutica (CPEA), a Escola Superior de Guerra (ESG) possui o 

Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE) como cursos correlatos, que 

contam com a eventual participação de oficiais da MB. 

4.1 As Características do C-PEM 

212 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

O C-PEM por meio da atualização e ampliação de conhecimentos nos campos da 

Estratégia, da Administração, da Política Naval, da Política Marítima e de assuntos 

correlatos, tem como propósito: aperfeiçoar oficiais do Armada, Fuzileiros, Intendência, 

Engenheiros Navais, e Médicos, para o exercício de funções nos altos escalões da 

Marinha e preparar civis e oficiais do Exército e da Aeronáutica para o exame dos 

principais assuntos relacionados com a Marinha e o Poder Marítimo. 

A intenção do C-PEM é capacitar os seus oficiais para o desempenho da direção 

e do comando em alto nível, mas, isto está posto dentro de limites restritos. A EGN não 

pretende ser uma instituição universitária e nem se reconhece enquanto tal. Em relação 

às outras FFAA, a atitude da MB é distinta, uma vez que a Aeronáutica tem a sua 

ECEMAR dentro da estrutura organizativa da UNIFA e o Exército tem buscado validar a 

sua qualificação do curso de estado-maior como uma pós-graduação "strictu-sensu". 

Segundo a EGN esta não é a pretensão da MB, embora reconheça que a contribuição 

da filosofia e das ciências seja muito importante para formação em alto nível de seus 

oficiais. Pelo menos, quanto a este aspecto, a organização não assume um 

posicionamento corporativista, tal como poderia supor a partir do comportamento das 

outras FFAA. A qualificação no nível de pós-graduação deve ser buscada por iniciativa 

do próprio oficial no sistema de ensino brasileiro ou estrangeiro, sem apoio ou 

facilidades explícitas da organização. 

O C-PEM é ministrado por instrutores civis e militares lotados na própria EGN, 

palestrantes, conferencistas e preletores da MB ou de outras instituições públicas e 

privadas. Também são convidados os membros da administração federal, 

parlamentares, acadêmicos, sindicalistas e membros de ONGs. Os oficiais-alunos 

avaliam os convidados, juntamente com a direção da EGN para indicar o seu possível 

retorno na próxima oportunidade. A distribuição dos temas das aulas obedecem ao 

cronograma de atividades, e o detalhamento das unidades do programa traz as datas 

de apresentação do tema das palestras e seus executores, bem como as referências 

bibliográficas indicadas. Há uma enorme gama de assuntos tratados de acordo com o 

interesse da MB e a especialidade de cada convidado, obedecendo à lógica da 

distribuição do conteúdo nas várias disciplinas. Pensar a política, a guerra, a defesa 

nacional, o Estado, a sociedade brasileira no atual contexto regional e mundial para 

depois formular impressões e interpretações do perfil do Poder Naval brasileiro e seus 

interesses é a tônica, o que contribui para a formação dos quadros responsáveis pela 

execução das estratégias e táticas que venham a ser empregadas. Dar uma 

fundamentação teórico-metodológica que contempla a enormidade dos assuntos 

próprios das ciências humanas e sociais é, então, necessário e valorizado pela 

corporação. Entretanto, o curso não tem ma característica propriamente acadêmica, 

pois não visa qualificar no nível de pós-graduação os seus alunos. 

Os oficiais-alunos são avaliados por trabalhos individuais ou em grupo, para 

algumas disciplinas somente. Existe também a apresentação de uma monografia 

individual no fim do curso, cujo tema é indicado pelo estado-maior, ou pode ser sugerido 

pelo oficial-aluno, após aprovação dos responsáveis pelo ensino da EGN. Por exemplo, 

um exercício de manobra de crise, pode ser desenvolvido sobre a descrição e análise de 

possíveis cenários sobre a defesa da região amazônica para evitar o ataque de uma 

213 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

suposta potência estrangeira, trabalhando em conjunto com o Exército e a Aeronáutica. 

Ou então, o uso da própria Força Naval em algum tipo de operação de paz 

(“peacekeeping”, “peace enfforcement” ou “peacebuilding”). Neste caso, pode-se discutir 

a atuação dos fuzileiros navais em algum tipo de operação de resgate, de controle e 

manejo de uma área para operações militares navais ou de outras FFAA e na ajuda para 

a evacuação da população civil em algum tipo de distúrbio ocorrido. 

Houve algumas as mudanças de ordem metodológica e programática na 

estrutura do C-PEM, como o remanejamento da carga horária de algumas disciplinas. A 

maior novidade em relação ao currículo anterior, de 1998, foi a introdução da estrutura 

organizacional e das funções do MD, instituído em 1999. De acordo com o currículo 

estabelecido para o ano de 2000, os oficiais-alunos possuem um alto grau de liberdade 

de pensamento e expressão pelo fato de que não se trata de um curso doutrinário. Há 

espaço para o debate, a crítica e o questionamento das doutrinas estabelecidas pelo 

estado-maior, desde que haja fundamentação. O próprio pode aproveitar o que venha a 

considerar importante como contribuição à formulação do pensamento políticoestratégico naval brasileiro. 

As disciplinas ministradas são em número de 11 com um período destinado às 

atividades complementares. O total da carga horária é de 1320 horas/aula, com a 

duração de 40 semanas. A importância dessas disciplinas reside no fato de que são elas 

as responsáveis por ajudar a reproduzir/formular a formação do pensamento políticoestratégico da Força Naval, em suas principais doutrinas e nas várias interpretações que 

existem sobre a sua atuação na realidade brasileira e internacional. 

Existem três áreas de estudo no C-PEM: a )Administração e Logística; b) 

Operações Navais e c) Política e Estratégia. O conteúdo programático está estruturado 

em três grandes blocos: 1) Revisão dos principais conceitos de política e estratégia e 

elementos da conjuntura internacional; 2) apresentação da conjuntura nacional e suas 

características econômicas, políticas e culturais, a Política de Defesa Nacional, Marítima 

e Naval e 3) elaboração de um conceito estratégico do Poder Nacional. 

4.2 A Modernização do C-PEM 

No atual estágio de seu processo de organização, o curso parece buscar estudar 

as possíveis formas de atuação da Força Naval dentro do contexto da sociedade 

brasileira e de sua forma jurídico-política de Estado de Direito, segundo a determinação 

constitucional vigente. E ainda, procura se adequar dentro da estrutura administrativa 

criada em 1998 com a criação do MD, onde a racionalidade estatal deve ser 

operacionalizada para determinar o perfil de organização e emprego da MB, a 

especificidade de sua missão e os custos políticos e econômicos envolvidos nesta 

questão. Esta organização está relacionada às características apresentadas 

anteriormente sobre as mudanças, em especial, no tocante aos aspectos políticoestratégicos e seus desdobramentos educacionais. 

Consideramos que a busca pela modernização desembocou na elaboração de 

um novo currículo para a o C-PEM, adotado a partir de 2000 que mantém as disciplinas 

214 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

do currículo anterior, mas visa reformular seu conteúdo e objetivos dentro de uma lógica 

estruturante de pensar um “projeto de força” para a MB. 

Assim, as disciplinas da Área de Política e Estratégia mantiveram uma posição 

especial, em particular Estratégia. O curso manteve a organização em blocos 

originalmente incluído na década de 90, mas reformulou parte do seu conteúdo. No 

primeiro bloco, há uma revisão conceitual de Política e Estratégia e uma apresentação 

da conjuntura internacional. No segundo bloco, são analisadas a conjuntura política, 

social e econômica do Brasil e a PDN, a Política Marítima e a Política Naval. No terceiro 

bloco, os oficiais-alunos elaboram um conceito estratégico naval de acordo com a 

realidade brasileira, segundo as necessidades de segurança e defesa. De posse deste 

estudo, são feitos os exercícios de manobra de crise, onde se emprega politicamente o 

Poder Naval como expressão do Poder Nacional. 

Este currículo pretendeu atender os objetivos propostos para o ensino da EGN 

em preparação para a realidade do século XXI (EGN 2000). Neste caso, houve estudos 

realizados para pensar as características consideradas mais adequadas para esse 

contexto, em primeiro lugar, a preocupação de pensar a guerra do futuro e a qualificação 

requerida em termos de tecnologia e pessoal, de acordo com “as novas estruturas de 

gestão do combate e administrativas” a partir de dois pressupostos: a) a centralidade da 

guerra nos altos estudos militares e b) o tipo de educação militar da qual a EGN é 

encarregada. 

No primeiro pressuposto deve-se eliminar a falsa dicotomia entre atividades-meio 

e atividades-fim, pois todas as atividades cooperam para o combate da guerra no mar. 

Ao utilizar a força para os objetivos da política se pretende fazê-lo através de uma 

qualificação de oficiais para “conceber alternativas” de forma crítica, reflexiva os 

“elementos necessários para estruturar um projeto educacional que queira formar 

comandantes para a guerra e administradores conscientes das demandas da concepção 

e preparo das forças em todos os tempos”. No segundo pressuposto existe o 

reconhecimento da importância da educação que seja possível “formar homens e 

mulheres cada vez mais capazes de conhecer os elementos da realidade bélica onde se 

situam e onde atuam, para nela intervir, aceitando-a rejeitando-a, transformando-a”. 

Esta é uma concepção que entende a educação militar como processo e não 

como produto, de “modo vivo, aberto que cumpre produzir, realizar, evoluir”. 

Segundo a EGN, a realidade mundial, provisoriamente chamada de “pósindustrial” , na falta de um termo mais adequado, se caracteriza por um grande grau de 

imprevisibilidade e inovação em relação ao que existia há pouco no mundo 

contemporânea. Neste modelo se pensava a maximização e a sinergia de todas as 

especialidades e competências específicas no preparo das forças. O emprego conjunto 

das forças poderia ser feito previamente pelas Forças Singulares. Mas com as 

transformações ocorridas no fim do século XX a História mostrou que “a guerra não pode 

ser compartimentalizada”, isto é, o entendimento segmentado que determinam o 

comando e o controle da guerra não funciona mais de modo adequado , mesmo como 

resultado de componentes considerados ótimos. É necessário ter uma organicidade 

215 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

maior do que a simples soma das partes. O chamado modelo “pós-industrial” se baseia 

na interoperabilidade das forças, assim como a harmonização e a integração das formas 

de pensar e agir, por causa dos novos produtos e processos resultantes das novas 

tecnologias adotadas na guerra. Aqui as comunicações têm um papel fundamental a 

desempenhar: ela dinamiza as informações a ponto de se tornar necessário a redução 

dos escalões hierárquicos para o emprego das armas. 

Para a MB, a EGN deverá se preocupar em formar oficiais com o seguinte perfil: 

“empatia e coragem moral para liderar, a aguda consciência crítica da realidade onde vai 

atuar, capacidade de traduzir os propósitos institucionais em metas e trajetórias 

coerentes com a amplitude decisória do escalão hierárquico onde se coloca; c) a 

capacidade de avaliar criticamente a articulação dos objetivos políticos com as 

capacidades bélicas e a fundamentação teórica da guerra e o conhecimento das 

possibilidades instrumentais das técnicas bélicas”. 

A EGN fomenta a educação de seus oficiais através da auto-educação e dos 

segmentos de ensino para, respectivamente, dar cabo da forma (cursos e programas) e 

da função (comando) dos objetivos do ensino. Na auto-educação há a centralidade do 

estudo da História. Esta é ensinada de maneira interpretativa e crítica, sem as 

armadilhas da simplificação e do receituário, inerentes á lógica tradicionalmente 

adotada. Aqui é necessário abandonar os dogmas estabelecidos e o imediatismo da 

aplicabilidade dos padrões do passado na realidade presente para adotar uma nova 

postura, onde domina a reflexão, a complexidade e a incerteza. Numa palavra: “o mundo 

mudou, as coisas mudaram, nós mudamos. A História serve como base de aprendizado. 

Mas, aprender com a História não é querer que ela se repita” (EGN, 2000b). 

Deste modo é que se pode levar o oficial a ter a sua reflexão alimentada para 

exercer a sua capacidade de acordo com as exigências da profissão militar-naval. Os 

segmentos do ensino seguem a evolução da carreira, estipulando cursos de formação e 

aperfeiçoamento desde o posto de capitão-tenente até o de capitão de mar-e-guerra. 

Estes segmentos são entendidos pela EGN como “o farol que permite orientar o 

percurso, avaliar desempenhos e corrigir trajetórias”. 

Por esta razão, a EGN elabora os cursos relacionados à doutrinação, à 

autonomia do aprendizado e ao processo decisório sobre as capacidades bélicas; isto é 

"a conduta da guerra e o projeto de forças" Para atender a estes momentos, a EGN 

estrutura os seguintes cursos: C-MOI, C-EMOS/C-SUP e C-PEM em mais de 400 oficiais 

por ano. O C-PEM sofreu uma reformulação em 1999 assumindo o “projeto de forças 

como lógica articulante” de sua concepção, em nome do qual a MB busca aproximar os 

segmentos de ensino com os momentos de aprendizagem. Daí para frente haverá muito 

que fazer, demandando ainda questionamentos, avaliação e novas propostas 

alternativas. Para desempenhar uma função de acordo com as necessidades da MB 

para o futuro, a EGN deverá se transformar adotando um papel de "laboratório cultural" 

para o EMA, integrando a reflexão com a ação e atividade-meio com a atividade-fim num 

processo de constante atualização em nome das tradições do passado, das 

necessidades presentes e das perspectivas para o futuro". 

216 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

5. A Contribuição dos Civis ao Ensino Militar-Naval 

No interior da EGN, a presença de civis é considerada intensa e receptível. Como 

a Escola se preocupa da discussão do pensamento político-estratégico na versão do 

Poder Naval, ela admite mais naturalmente a presença de civis como participantes dos 

Cursos de Altos Estudos, como o C-PEM, seja na categoria de conferencistas ou de 

palestrantes convidados. Eles tratam dos mais variados assuntos de interesse do país e 

da MB. Esses são membros da classe política, empresarial, acadêmica e líderes de 

várias instituições da sociedade civil, segundo as determinações, diretrizes e 

planejamentos sobre todos os assuntos feitos pelo EMA. De modo semelhante, isto 

ocorre com as outras FFAA, de acordo com suas estruturas próprias. Eventualmente, os 

civis são chamados para alguns seminários sobre a educação e a profissionalização 

militar. O EB apresentou iniciativas consideradas importantes ao realizar um Simpósio 

sobre Educação Militar na Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN), em outubro de 

1998, com a presença dos ministros do Exército e da Educação.Outro Evento foi o 

Seminário de Defesa Nacional na ECEME, em novembro de 2000 com representantes 

da cúpula da corporação e do MD. A ECEME organizou o seminário, que contou com 

representantes da sociedade civil e do Estado. Líderes de associações de bairro, 

membros de organizações não-governamentais, empresários, acadêmicos, sindicalistas, 

técnicos de alto nível. Tal fato fazia parte do encerramento do CPEAEx o debate sobre 

temas nacionais e a defesa, na tentativa de conscientizar os participantes da importância 

do assunto e abrir a corporação para receber críticas e sugestões sobre o seu 

relacionamento com a sociedade brasileira. Os coronéis de exército, futuros generais e 

comandantes da Força Terrestre se preocupavam em ressaltar as características do 

quadro nacional e internacional e a necessidade de maior profissionalização das FFAA 

aprofundando os vínculos com os que eles consideram parte significativa da opinião 

pública brasileira. 

As mudanças no ensino militar são então alvo da preocupação do próprio EB. A 

ECEME, através do programa ECEME 2005 se preocupa em se manter 

permanentemente atualizada, empreendendo um "Projeto de Reengenharia '' na sua 

administração interna e modernizando a estrutura de seus cursos (Preparação, Altos 

Estudos Militares, Política e Alta Administração e o Programa de Atualização de 

Diplomados). A Escola visa trabalhar “estimulando o auto-didatismo e a metodologia do 

aprender a aprender ” com o apoio de universidades e instituições de ensino civis. Este 

tipo de concepção de educação militar mantém semelhanças com a chamada “revolução 

na educação militar” , como decorrência da conhecida RAM , de seu emprego “conjunto, 

combinado e multinacional” , segundo as necessidades do contexto das transformações 

profundas no cenário mundial. 

Entendemos que a MB pode seguir este exemplo, envolvendo com mais 

intensidade civis e militares através do intercâmbio de proposições sobre o preparo e o 

emprego naval à luz da orientação político-estratégica. O EB é uma corporação 

tradicionalmente vista como “fechada” e “tutelar” mas deu alguns passos significativos na 

criação de momentos de maior abertura à sociedade brasileira, ainda que eles possam 

ser entendidos como manutenção de interesses corporativistas. A MB, que esteve atenta 

a estas experiências através de seus representantes, pode aproveitar algo de válido 

217 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

para estabelecer maior diálogo com a sociedade. A prática de seminários de debates 

com a sua oficialidade e os membros da sociedade civil brasileira pode ser intensificada 

aos moldes do exemplo e da temática tratados acima. Neste particular, os fatos trataram 

de apressar algumas expectativas quanto às relações civis-militares sobre a formação 

dos oficiais na MB para o C-PEM e os demais cursos da EGN. Os acontecimentos de 11 

de setembro de 2001 nos EUA foram alvo da análise dos oficiais da MB em um simpósio 

organizado em novembro do mesmo ano. Foram convidados acadêmicos, jornalistas, 

diplomatas e políticos para falar sobre o ocorrido aos oficiais-alunos dos curdos de 

estado-maior. Os ex-diretores da EGN, almirantes Mário Flores, Fernando Diegues e 

Armando Vidigal apresentaram suas considerações, representando a corporação. Dentre 

outros aspectos, o vice-almirante Vidigal, ressaltou o “momento histórico” da realização 

do evento, afirmando, entusiaticamente, o acerto da MB em promove-lo. Na sua 

perspectiva, foi uma “oportunidade magnífica”, que contribuiu para o seu futuro, pois as 

idéias de todas as tendências políticas circularam livremente nos debates. Isto 

demonstrou o quanto a MB está entrosada com a sociedade civil, tendo em vista o 

contexto democrático. Vidigal firmou que: “Não podemos mais ficar na nossa torre de 

marfim. Temos de descer para a sociedade e mostrar nossa importância para esse país 

como um Poder Militar democrático, mas um Poder Militar digno de significação, é 

importante para qualquer país” (Vidigal, 2002) 3

Vemos que algumas características do que foi expresso por Chilcoat para a 

realidade norte-americana, têm sido aproveitadas pelas FFAA brasileiras. No caso da 

MB são consideradas as questões da mudança no cenário mundial com as exigências 

de alto preparo tecnológico baseado na computação e na informática, do paradigma 

epistemológico de incertezas, do incentivo à auto-educação, da interoperabilidade das 

Forças e da contribuição das instituições acadêmicas e seu modo de tratar da 

complexidade da situação (Raza,1997) (Proença Jr / Raza, / Diniz , 1999) e EGN (2000). 

Para o caso da EGN, houve também a sugestão de alguns destes analistas em 

transformá-la numa “Universidade de Estudos do Mar”, onde o método de estudo 

baseado numa proposta de “projeto de forças”. Entendemos que isso está inserido na 

discussão das RAM, que apontam para a estruturação da corporação para o século XXI, 

tornando-a uma repartição mais moderna e preparada para o atual contexto nacional e 

internacional. Embora esse nome possa não ser adotado, a proposta se refere a levar a 

Escola a ter uma organização interna mais acadêmica (Raza e Proença Jr 2000). Assim 

como no EB, a MB admite atualmente a realização de cursos de pós-graduação por 

parte de seus oficiais superiores, com o auxílio das universidades, como no caso da 

Fundação GetúlioVargas (FGV) e Universidade Federal do Rio de janeiro (UFRJ). 4

 

3

 A MB tem se preocupado em discutir temas sobre a sua missão, preparo e emprego com a 

participação de oficiais das demais Forças e membros da sociedade civil. Como exemplo, temos 

os seminários sobre ciência e tecnologia, sobre a RAM e sobre o problema do terrorismo, 

realizados nos últimos dois anos nas escolas da corporação. 

4

 Assinalamos que, a MB também tem envidado esforços para a autorização legal de abertura de 

cursos de mestrado e doutorado, com títulos outorgados pela própria corporação. Tal 

procedimento é visto por nós como inapropriado, segundo o nosso enquadramento exposto aqui. 

218 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

Até mesmo a situação da ESG poderia servir também de discussão para as 

mudanças no campo da educação voltada para a defesa nacional. Não parece ser do 

propósito do MD a sua transformação numa Universidade de Defesa Nacional, como nos 

EUA, mas a sua reformulação tem sido estudada. (Taveira, 2000). Segundo o almirante 

Flores (2001) o ensino militar tem que dar um passo na direção da integração, 

superando o corporativismo isolado a nível estratégico-operacional. O ensino militar 

moderno deve dar um salto no sentido integracionista também nos cursos de estadomaior das FFAA, pois o conceito de teatro único de operações em moda, supera as 

resistências corporativas. Respeitando as características e possibilidades das Forças 

Singulares, o ensino militar deve aproveitar as facetas de cada uma delas. A resistência 

corporativa ainda é enorme, embora a nova geração, dê sinais de maior abertura e 

empenho para que tal integração seja feita. No caso brasileiro, isto deve ser levado em 

conta para a situação da Amazônia, pois, na guerra real há uma imposição normal do 

inimigo para que isto seja feito. 

Vimos anteriormente que, ao se referir à questão da RAM, do pós-modernismo 

militar e à importância da ESG neste contexto, Côrtes (2000b) assinalou as suas 

características na realidade brasileira. Sua análise é aqui por nós contestada em alguns 

pontos, concernentes com os objetivos deste trabalho, como o que está relacionado ao 

perfil militar predominante do oficial comandante e a contribuição dos quadros civis. 

Neste caso, a sua idéia básica é fazer com que a guerra não seja entendida segundo a 

característica de força do deus Ares (Marte), mas, sim a partir da reunião da força com a 

sabedoria de Atenas (Minerva). Entretanto, vemos como discutível o ponto que enfatiza 

os agentes desta transformação. A pesquisa, a doutrina e a aplicação não podem ser 

monopólio das instituições militares, nem das instituições governamentais, como a ESG. 

Embora elas sejam necessárias, não são suficientes, pois é imprescindível o concurso e 

a participação das universidades e as instituições de ensino e pesquisa do Estado e da 

sociedade civil para a formação de quadros civis e militares para a defesa. Para a 

constituição de uma sociedade democrática, a formação das políticas, diretrizes, 

doutrinas etc necessitam de pesquisa, ensino e extensão, características das instituições 

acadêmicas. Este procedimento já tem se tornado comum nos planos tecnológico e 

técnico, mas ainda não parece estar plenamente desenvolvido no campo políticoestratégico. Por mais que as FFAA tenham maior interesse em desenvolver um 

ambiente acadêmico em suas escolas de formação e que a ESG seja reformulada no 

mesmo sentido, as universidades possuem um papel insubstituível na contribuição para 

o tratamento das questões relacionadas à Defesa Nacional. 

Em outra ocasião, já nos referimos a alguns princípios que entendemos serem 

fundamentais para a educação militar-naval brasileira e entendemos que podem ser 

considerados (para o C-PEM em especial e os demais cursos da MB) no atual contexto 

social: a formação integral, interdisciplinar e crítica. Para tanto, enfatizamos a 

importância do ensino das Humanidades na formação dos oficiais-marinheiros, no que 

tange à situação político-institucional, aos imperativos do comando e à compreensão da 

complexidade dos fenômenos políticos (Silveira, 2000). Entendemos que esta 

consideração deve estar relacionada à modernização profissional de caráter 

organizacional, encampada pelos militares ao longo das últimas décadas bem como à 

219 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

manutenção de características tradicionais/ institucionais, em relação ao novo contexto 

em que se encontram, caracterizado pela RAM e pelo “pós-modernismo” militar. 

Uma nova postura sobre o significado da Estado, do povo, das FFAA, da política 

e da guerra, poderá ser desenvolvida a partir de então. O processo de modernização, 

baseado na extensão das características da “civilinização”, poderá ter melhor 

desdobramento, considerando: 

a) as características do conhecimento científico, que, conforme demonstrado pelos 

autores aqui apresentados, é fundamental para entender o mundo no seu arranjo 

político-estratégico. As questões de defesa envolvem todas as áreas do conhecimento 

acadêmico. Este pode e deve ser orientado de maneira integradora, contemplando a 

racionalidade instrumental, prática e emancipadora (Habermas, 1982). Deste modo, 

pode-se pensar na superação do positivismo, tomando por base a reflexão e a análise 

crítica. Estes princípios são importantes exatamente porque a guerra envolve uma 

complexidade de aspectos políticos, técnico-operacionais, burocrático-administrativos, 

econômicos etc que são imprevisíveis, flexíveis, incertos e imponderáveis; 

b) o princípio democrático da soberania popular e do exercício da cidadania como 

básico para a consideração das relações civis-militares, pois a guerra é um 

desdobramento da política e deve ser conduzida pelo Estado em nome dos interesses 

do povo, através das FFAA. A consolidação e o aprofundamento da democracia implica 

no maior envolvimento dos civis no planejamento e resolução de quaisquer crises 

político-estratégicas que possam vir a ocorrer. Entretanto, sabemos que as FFAA 

brasileiras possuem atribuições que estão relacionadas à política interna, além da 

política externa. Sabemos ainda que elas mantêm uma autonomia político-institucional 

que é classificada de incompatível com o que podemos qualificar com uma ordem 

democrática adequada. Por esta razão, em que pese todos os esforços de 

modernização, entendemos ser crucial atentar para a formação de uma nova 

mentalidade entre os civis e os militares brasileiros. Ambos ainda necessitam ser 

formados em outros moldes, onde a educação para a defesa seja enfatizada, ao mesmo 

tempo em que a competência civil avance e a autonomia militar seja reduzida ao nível 

das necessidades burocrático-admistrativas do Estado. Em outras palavras, o atual 

contexto de mudanças no plano político-estratégico pode contribuir para que, no plano 

externo e interno se modifique a postura quanto às FFAA. Isto poderá ser feito tornando 

os militares efetivo instrumento do Estado para as missões no plano externo, portanto, 

com aplicação militar e diplomática. Aqui ganha mais sentido e força a idéia de que a MB 

pode exercer um papel mais diplomático e menos policial (para garantir a ordem 

marítima). A MB que se entende como uma Força com pouco perfil intervencionista, mas 

ainda não se encontra numa situação que consideramos a mais apropriada para o perfil 

de uma Força Armada efetivamente moderna e a serviço da democracia brasileira. O 

investimento na defesa do país em missões de paz, com a orientação política nacional e 

da ONU, podem ser o melhor investimento para a organização de uma Força condizente 

com as questões nacionais e internacionais presentes neste novo século. Uma grande 

tarefa caberia ao poder político. O afastamento das questões internas é um desafio a ser 

empreendido, o que envolveria a redução/eliminação de sua autonomia política e a 

220 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

revisão do artigo 142 da Constituição Federal, extingüindo suas atribuições relativas à 

“garantia dos poderes constitucionais... da lei e da ordem”; 

c) o papel do poder político, através do MD e da Administração Naval são 

importantes para o êxito destas mudanças, pois o preparo profissional com todos os 

arranjos burocráticos, recai sobre a estrutura de ensino da Marinha. Dentre as muitas 

possibilidades e proposições, apontamos para um maior intercâmbio com as 

universidades brasileiras. Decerto que existe uma cooperação institucional em muitos 

campos do conhecimento no ensino, na pesquisa e na extensão. Porém esta 

cooperação poderá se estreitar no campo das Humanidades, não apenas no aspecto da 

qualificação técnica de profissionais militares. Ela poderá ser aperfeiçoada no plano 

político-estratégico desde a educação dos futuros oficiais na EN até os estudos de 

estado-maior de alto nível na EGN. No caso desta, uma reformulação de sua 

organização seria bem-vinda, sem, contudo, transformá-la numa universidade. 

Entendemos que, nos termos aqui dispostos, o contato com a universidade é salutar 

para ambas as instituições. Por isso, transformar as escolas de estado-maior em 

universidades é concorrer para uma inadequada manutenção da autonomia política 

corporativa e deixar de considerar plenamente a capacitação e experiência acumulada 

pelo segmento universitário brasileiro. 

6. Considerações Finais 

À guisa de conclusão, retomamos os principais tópicos utilizados em nossa 

argumentação. Os autores aqui mencionados representam uma consideração válida 

para pensar as questões presentes no mundo contemporâneo, donde se fundamenta a 

missão, preparo e emprego das FFAA. Tendo um determinado peso específico no 

contexto regional, o Brasil, necessita pensar adequadamente a sua concepção de 

educação militar profissional para tentar responder aos desafios impostos pelos cenários 

político-estratégicos e as mudanças organizacionais para estabelecer o modelo de 

profissão militar que se coadune com seus interesses. A MB em se debatido em torno 

desta problemática, visando a sua modernização. Contudo, há aspectos que devemos 

considerar sobre a conformidade da educação dos seus oficiais em todos os níveis, 

notadamente no estado-maior, com destaque principal para os objetivos e características 

do C-PEM 

Consideramos que há mudanças institucionais e organizacionais importantes no 

seio da MB. Isto fez com que houvesse passos no sentido da modernização 

administrativa e operacional, inovando na formação de seus recursos humanos e 

materiais, de acordo com a situação constitucional determinada pelo poder político e 

com seus interesses corporativos, mantendo, assim, a sua autonomia. Neste sentido, o 

grau de impacto sobre a corporação e seu processo de “civilinização” e da RAM, deixa 

algumas indagações sobre o futuro, como por exemplo, a plenitude da incorporação das 

mulheres como oficiais combatentes.Do mesmo modo, é preciso avaliar melhor sobre a 

introdução de uma nova geração de oficiais com formação universitária civil para 

desempenho de atividades técnicas, além de considerar como isso se coaduna à 

caracterização do “ethos” militar-naval historicamente adotado pela corporação. Neste 

contexto, é também importante avaliar o clima favorável à introdução e o estímulo da 

221 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

presença e participação de professores civis nos cursos de formação militar-naval em 

todos os níveis. 

Outro aspecto é o da propriedade da organização de um curso de alto nível 

autônomo. Por isso, insistimos na relevância da discussão sobre o processo de 

integração com as demais FFAA. Apesar da melhoria da melhoria e modernização do CPEM, consideramos que, em nome da racionalização burocrático-administrativa, o poder 

político pode estudar a reformulação da educação militar, o que envolve também a 

reformulação da ESG.Nos referimos às experiências adotadas em outros países, onde 

civis e militares estudam juntos os mesmos cursos numa escola do Poder Executivo 

(MD), tratando a defesa nacional como política pública. Consideramos ainda, neste texto 

a impropriedade do reconhecimento dos cursos de pós-graduação realizados pelas 

FFAA, com propostas de criação de universidade próprias, como foi apresentada na MB. 

Em nossa concepção, ainda que haja validade de intenções e objetivos acadêmicos, as 

universidades e demais instituições civis, podem estabelecer/ manter seus convênios 

com as instituições militares para a titulação de seus oficiais. 

Enfim, nos termos aqui dispostos anteriormente, notamos que a modernização 

em curso no interior da MB possui problemas que podem ser superados por uma 

modificação nas relações civis-militares brasileiras. A questão é saber o quanto o poder 

civil está disposto a exercer sua vontade política através do MD e do Congresso 

Nacional. Isso sem falar no envolvimento de outras organizações governamentais ou 

não –governamentais que não se preocupam com as questões relativas à defesa. 

Enquanto tal processo se realiza, o MD e o Comando da Marinha poderiam aumentar a 

proximidade com as instituições universitárias civis, notadamente na área de 

Humanidades, em nome de uma preocupação com os aspectos ético-políticos nacionais 

e internacionais Isto pode contribuir para abrir uma discussão mais ampla e participativa 

do que as atuais iniciativas em curso. 

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novembro de 2001. 

Entrevistas 

1) Entrevista com o Exmo. Sr. Ex-Ministro da Marinha, Almirante-de-Esquadra Mario 

César Flores concedida ao autor em no Rio de Janeiro em 20 de fevereiro de 2001. 

2) Entrevista com o Exmo. Sr. Ex-Ministro da Marinha Almirante-de-Esquadra Mauro 

César Pereira concedida a ao autor, a Adriana A . Marques e Luis Alexandre Fuccille em 

17 de julho de 2001, Londres, Inglaterra. 

3) Entrevista com o Exmo. Sr. Vice-Almirante Armando Amorim Vidigal, concedida ao 

autor no Rio de Janeiro, em 30 de março de 2001. 

Lista de Abreviaturas 

AMAN (Academia Militar das Agulhas Negras) 

C-AEM (Curso de Altos Estudos Militares) 

CAEPE (Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia) 

CFN (Corpo de Fuzileiros Navais) 

C-MOI (Curso de Estado-Maior para Oficiais Intermediários) 

C-MOS (Curso de Estado-Maior para Oficiais Superiores) 

CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico) 

224 
Considerações Sobre o Curso de Política e Estratégia Marítimas da 

Marinha do Brasil

225 

CEPAEx (Curso de Política e Altos Estudos do Exército) 

CPEA Curso de Política e Estratégia Aeronáutica 

C-PEM (Curso de Política e Estratégias Marítimas) 

C-SUP (Curso Superior) 

EB (Exército Brasileiro) 

ECEMAR ( Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronáutica) 

EGN (Escola de Guerra Naval) 

EMA (Estado Maior da Armada) 

EN (Escola Naval) 

EUA (Estados Unidos da América) 

ESG (Escola Superior de Guerra) 

FAB (Força Aérea Brasileira) 

FFAA (Forças Armadas) 

MB (Marinha do Brasil) 

MD (Ministério da Defesa) 

NDU (National Defense University) 

ONGs (Organizações Não Governamentais) 

PDN (Política de Defesa Nacional) 

PMD.(Política Militar de Defesa) 

RAM (Revolução nos Assuntos Militares) 

UNICAMP (Universidade Estadual de Campinas) 

UNIFA (Universidade da Força Aérea) 

URSS (União das Repúblicas Socialistas Soviéticas) 

National Defence, National Interest: 

Sovereignty, Security and Canadian Military 

Capability in the Post 9/11 World 

A Report prepared by the 

Canadian Defence and Foreign Affairs Institute 

For the 

Canadian Council of Chief Executives

 

Authors: 

David J. Bercuson 

John Ferris 

J.L. Granatstein 

Rob Huebert 

Jim Keeley 

© Canadian Defence and Foreign Affairs Institute 

2003 
1

Introduction

Since the late 1990s, Canada’s relations with the United States have been 

adversely affected by cuts in the Canadian defence budget and the perception, 

south of the border that Canada was losing military capabilities. American 

policymakers often expressed such views to Canadian journalists, 

Parliamentarians, and defence and foreign affairs officials. American political 

leaders and ambassadors were more circumspect in their public expressions. 

American chagrin centred around two effects of the Canadian defence 

cuts: growing Canadian inability to share the international burden for ensuring 

peace and security and Canada’s capability and willingness of carrying a fair 

share of the load for continental defence. 

 The terrorist attacks of 9/11 sharply increased the American criticism of 

the state of Canadian defences. The most outspoken critic was none other than 

United States ambassador to Canada Paul Celucci, but other diplomatic officials 

and American political leaders have been no less sparing of Canada, even if 

somewhat less public in their remarks. 

 Although Canada greatly increased spending on a variety of security 

measures in the December 2001 federal budget, very little was directed 

specifically to Canada’s military. The Americans took notice. In the United 

States Secretary of Defense’s annual report to the United States Congress on 

Allied Contributions to the Common Defense (United States Department of 

Defense, June 2002), Canada was singled out as having contributed “less than 

its fair share” among NATO countries of active duty military personnel, ground 

combat forces, naval tonnage and combat aircraft capability.1

 In virtually all other 

of the indices by which military contributions are measured in that report, Canada 

places at or near the bottom. 

 Canadian defence spending was increased in the February 2003 budget, 

but no specific provision was made for any expansion of Canada’s overburdened 

military or much needed capital equipment replacement. The actual decline of 

Canadian military capabilities was more or less arrested, but the budget offered 

no prescription for recovery. Thus defence remains a major irritant in CanadaUnited States relations. 

 National Defence, National Interest was prepared for the Canadian 

Council of Chief Executives by the Canadian Defence and Foreign Affairs 

Institute to address the key strategic defence and security issues facing Canada. 

The overall focus is on what Canada needs to do both to defend its own people 

and sovereign territory and to contribute to the defence of North America and to 

global peace and security. The authors are all fellows of the Centre for Military 

and Strategic Studies of the University of Calgary. 

Calgary, Alberta 

1 September 2003. 

 

 

1

 Office of the Secretary of Defence of the United States, Report on Allied 

Contributions to the Common Defence, June 2002, p. I-2. 
2

I) Canada in the World Today

Since the late 1980s Canada has been governed by administrations which 

placed issues other than foreign policy and defence at the top of their political 

agendas. Under the current government, Canadian diplomatic activity, military 

activity abroad in support of Canadian foreign policy, and Canadian international 

aid have all diminished measurably; Canada’s share of defence spending 

measured as a percentage of GDP is now the second lowest in NATO – a 

meager 1.1%. 

The shrinking of Canada’s international capabilities directly undermines 

Canada’s ability to protect its interests and diminishes Canadian sovereignty by 

limiting Canadian options. From colonial days to now, Canada’s ability to have 

any significant impact on those nations and/or international regimes and/or 

events which have had major significance for Canada’s security, prosperity, and 

well-being has been directly related to Canada’s willingness to play a role in 

global affairs. 

Two significant historical examples are proof of this axiom. Canada’s 

sacrifices in two World Wars and Korea laid the basis for Canada’s emergence 

from colony to full nationhood and earned Canada a seat and a voice in the new 

United Nations, the International Monetary Fund, the World Bank, the 

International Atomic Energy Agency, the World Trade Organization, and the 

North Atlantic Treaty Organization (NATO). Canada’s eagerness to play a full 

role in partnership with the United States in continental defence from August 

1940 - with the signing of the Ogdensburg Agreement - through the Second 

World War and through the Cold War gave Canada equal status with the United 

States on the Permanent Joint Board of Defence (PJBD), North American 

Aerospace Defence Command (NORAD), and a plethora of defence production 

and technology sharing and testing agreements. In each case Canadian 

opportunities were maximized for; advancing Canadian interests abroad, defining 

Canada as an independent nation, broadening the Canada-United States 

partnership, and protecting Canadian sovereignty by convincing the United 

States to share in decision-making regarding continental defence arrangements. 

By engaging other nations, Canadians enhanced national pride while 

protecting national interests. Pride is essential to a people’s sense of self-worth; 

interests are essential to a people’s well-being. 

Canada’s population base, and thus its manufacturing infrastructure, is too 

small and too limited in capability to sustain the living standards of Canadians, 

including the level of government services necessary not only for a good life, but 

even for survival. Thus Canada must trade. 

Canadian trade depends directly on at least three key international factors: 

1) a stable international regime that respects and encourages the free flow of 

people, goods, capital and ideas; 2) a set of international trading rules and 

conventions that allows Canadians a fair opportunity to sell into or buy from 

foreign markets; 3) the best access possible to the United States which is far and 

away Canada’s largest customer and likely to remain so. 
3

The more important Canada is thought to be in the international 

community - the more influential, the more powerful, the more capable of having 

measurable impact on international events - the easier it will be for the Canadian 

voice to be clearly heard in those international deliberations which will ultimately 

have the most impact on Canada itself. This is especially important regarding 

the deliberations of the one foreign government whose friendship is most 

important to Canadian interests – the United States. 

Importance derives from power. Power can be “hard” – military – or “soft”, 

in which case it reflects factors such as economic capability, moral authority, 

cultural influence, etc. Hard and soft power are not mutually exclusive; many 

experts argue that they are most effective when used in combination. 

The Canadian government has made an effort to maintain the nation’s 

stature despite the decline in resources it invested in the instruments of foreign 

relations by stressing Canada as a nation most suited to the use of soft power 

instead of hard power. In Canada, however, “soft power” was often claimed to 

be in contradiction to hard power and regularly defined as little more than “moral 

authority.” The adoption of this position by Ottawa coincided with the decision 

that Canada’s chief international aim was not to protect Canadian interests, but 

to export Canadian values. 

Since some Canadians believe that there are fundamental differences in 

Canadian and American values, the adoption of a values-based foreign policy 

had a negative impact on the underlying tone of Canada-United States relations. 

At the same time, drastic cut backs in Canadian military capabilities reduced 

Canadian ability to join allies in fighting to sustain a liberal international regime 

and to play a significant role in continental defence, which is also defence of the 

United States homeland. Finally, cuts to Canadian aid and cuts to the Canadian 

diplomatic establishment have further reduced Canadian ability to stay in touch 

with key governments, make intelligent cases abroad for Canadian policies, and 

sustain an international reputation Canadians once had for being a generous 

people. 

It is beyond the scope of this report to comment on what concrete 

measures ought to be taken in re-building the Canadian diplomatic establishment 

or revamping Canadian aid policy. As far as the Canadian military is concerned, 

however, this report takes it as a given that the Canadian military serves three 

purposes: the defence of Canada; the defence of the North American continent in 

cooperation with the United States; the defence of the liberal international regime 

of free trade, free peoples, and free ideas which nurtures Canada and reflects 

basic Canadian values. This trinity of tasks is mutually supporting. Each task is 

interdependent with the other two. The Canadian Forces must maintain the 

capability to do all three for the protection of Canada and its people, its 

sovereignty, its interests, and its sense of self-worth. 

The deteriorating ability of the Canadian Forces do carry out any one of 

these tasks effectively, let alone all three simultaneously, has become a major 

sore spot in Canada-United States relations. Thus fixing the Canadian Forces is 

a perquisite for mending fences with the United States as well as re-establishing 
4

Canada’s credibility to wield both hard and soft power in pursuit of its national 

interests and to protect its sovereignty. 

Fixing the Canadian Forces will not be cheap. The state of the Forces has 

been allowed to deteriorate so far in both size and capital equipment, that 

considerable expense will be required to both rebuild for the immediate future 

and provide for the modernization that will be necessary to keep up with the 

United States, not in size, but in technological capability. For example, although 

the CF has some very new and very good equipment, much is old and nearing 

the end of its useful life. The Sea King Maritime Patrol Helicopter is the best but 

by no means the only example. A list of equipment that is currently within the 

last quarter of its lifespan includes Canada’s four TRUMP destroyers, the M113 

Armoured Personnel Carrier, most of the CC-130 Hercules medium range 

transport aircraft fleet, the two Protecteur class naval replenishment ships, and 

the CP-140 Aurora patrol aircraft. Some of this kit is currently being overhauled 

and/or upgraded, but the life spans of airframes and ships are limited. Old 

weapons systems are like old cars. They can be constantly repaired and put 

back on the road, maybe even retrofitted with some new devices, but they cannot 

take the place of newer, safer, more efficient, more economical, more 

technologically advanced vehicles. 

Not only is new capital equipment required, so is a 25% expansion of the 

regular forces from the current 60,000 to 80,000. Force expansion will be 

expensive. Adding numbers to the CF will add the need for more uniforms, more 

base housing, better means of training to cope with more people, more kit, more 

contract employees to perform the non military tasks, etc. In the forces are 

expanded, the increases would be best spaced out over several stages lasting at 

least a half decade. 

Increased defence spending is a sine qua non for a safer, more secure, 

more prosperous Canada, let alone a Canada that prides itself in doing good 

works. Canadian productivity depends on markets, on outlets for Canadian 

enterprise, genius, and productive capacity. Gaining the maximum access to 

those markets depends, in part, on international stature. Sometimes a better 

mouse trap isn’t enough in a world that still values allegiance and friendship, and 

determines to take care of one’s “own” before taking care of one’s neighbours. 

Shouldering more of the continental defence burden may not solve 

Canada’s trade disputes with the United States – salmon, shakes and shingles, 

softwood lumber, live cattle, etc., - but it won’t make those disputes worse and it 

might help solve them through better good will in more of the circles of power that 

make the key decisions in Washington. 

Recommendation 1) The Canadian Forces are a vital instrument of national 

defence and sovereignty and a key implement for the achievement of 

Canadian national goals at home and abroad. A strong and modern 

military, designed specifically to meet Canada’s security and foreign policy 

needs, will serve Canada’s pride and Canada’s interests. It is, therefore, 

incumbent on Canadian governments to ensure that Canada’s military 
5

forces are well-funded, equipped to the highest standards, and recruited 

and trained to fight alongside the best, against the best. 

II) American Military Power Today

Today, the United States has an unprecedented position as a power. It is 

far stronger than any other country ever has been and it has no rivals at hand or 

in sight. Once there were small powers, medium and large ones. Now there is 

one great power and the rest. Since the cold war ended, United States 

administrations have found foreign relations problematical. In general, they have 

used four major approaches to international issues: the elder Bush’s attempt to 

lead the world to a new order through old institutions; a multilateral Clintonian 

variant of the Bush Sr. policy; George W. Bush’s initial move toward 

unilateralism, isolationism and a narrow focus on using American power to 

preserve its interests; pursuit of absolute security and realpolitik since the 

terrorist attacks of 9 September 2001. 

The Bush administration’s new policy assumes the world is full of threats, 

the United States may be the victim of surprise attacks, it believes its enemies 

now see weapons of mass destruction as weapons of choice. Thus the United 

States must develop ballistic missile defence ( Ballistic Missile Defence ) and 

Homeland Security. It must defend United States interests and world stability by 

assuring allies, dissuading future military competition, deterring threats and 

creating what the United States military calls full spectrum dominance or the 

ability to defeat all comers at all levels of conflict across the world. The United 

States, the only possible world leader, has the duty to block anyone from 

becoming a rival and to destroy any threat before it acts, unilaterally and 

preemptively, if need be. The Rumsfeld doctrine, that the United States can be 

credible only if it “rule[s] out nothing in advance—including the United Statese of 

ground forces”, has replaced the “Weinberger” and “Powell” doctrines, which 

asserted United States forces should be committed to hostilities only if 

Americans were willing to pay a high price to further vital interests. 

United States defence spending fell by 33% between 1989-2000, though it 

remained by far the world’s largest, allowing it to greatly increase its lead over 

the pack. Meanwhile, the United States forced the pace of power by following the 

Revolution in Military Affairs. Crudely defined by the formula “precision weapons 

+ IT=Revolution in Military Affairs”, the idea is that good use of changes in 

technology can revolutionize armed forces, power and war. The United States 

pursues forces with “dominant battlespace awareness” and unparalleled flexibility 

of command, aiming for speed and the ability to get inside enemy’s decision 

cycle before he is able to mount a coherent defence. It envisages a fine tuned 

machine, using netcentric warfare (i.e., forces organized via the internet), a 

“sensors to shooters” system and “one shot one kill” weapons, to strike targets 

precisely and immediately. This will require a large number of costly weapons 

and IT systems and trained personnel. Through the Revolution in Military Affairs, 

the United States plays its strengths in high technology against the weaknesses 

of most other states. To dissuade competition, it deliberately is raising the entry 
6

cost for the Revolution in Military Affairs and thus for rivalry with the United 

States. 

One must separate rhetoric from reality with the Revolution in Military 

Affairs, since exaggeration is central to its politics and to United States strategy. 

Advocates overstate the Revolution in Military Affairs to build their case for it, as 

the United States does to convince others they cannot threaten or match it. In 

fact, the Revolution in Military Affairs has done many things, but not everything. 

Wars in Iraq and Afghanistan suggest the Revolution in Military Affairs has 

multiplied United States strengths without reducing its weaknesses. It owns 

airpower and sea power; it can strike targets with unprecedented speed, range 

and precision and demolish most third world armies; its conventional units are 

among the world’s best, matched by few others—the United States probably has 

over half of the world’s best ground units; yet it is no better able than before to 

handle guerrillas, terrorists or peacekeeping. It can conquer countries better than 

control them. United States power has its limits, and it cannot solve all its 

problem by itself. The United States aims to be able to handle two major threats 

at the same time. At present, the needs to garrison Iraq and monitor North Korea 

absorb virtually all its ground forces. It could meet any third problem only by 

cannibalizing its forces or cutting its commitments elsewhere. Its ground forces 

and military budgets are unlikely to grow, nor its commitments and threats to 

shrink. 

How far and fast the United States will pursue the Revolution in Military 

Affairs is unclear. All-out pursuit of the Revolution in Military Affairs will be costly, 

make existing and world-leading American forces obsolete, and perhaps force 

the United States into an arms race against itself alone. Much of the United 

States military opposes “transformation”, which will slow if the United States 

reduces its present share of GNP allocated to defence ( 3.5 % ). That is likely to 

happen, unless there is an enemy in sight. Yet no matter how fast or far the 

United States moves, it will do more than anyone else, the only question being—

by how much? By 2002, United States defence spending equaled the next 15 

countries combined. No other military matches its reach or power. After the 2003 

Iraq war, British and Australian defence officials questioned whether they could 

retain their positions relative to the United States without massively increasing 

their defence budgets. 

The United States is defending itself and its interests; the world leader 

needs power. Still, its policy will create problems, in unavoidable and unintended 

ways. The Bush administration distorts the strength during the foreseeable future 

of possible rivals, especially China or of rogue states with Weapons of Mass 

Destruction. The United States aims to become absolutely secure, which will 

make everyone else subordinate. Its attempts to achieve these aims threaten 

others: “peacetime forward deterrence” is intended exactly to forestall 

conventional attacks on itself, while Ballistic Missile Defence may eliminate the 

ability of any state except Russia or possible China to use Weapons of Mass 

Destructions against the United States (which could still annihilate them). Other 

states may react to these dangers in ways which threaten the United States. Its 

attempts to defend itself against Weapons of Mass Destructions will drive others 
7

to acquire them. Interventions abroad will create enemies which strike back. A 

world run by “coalitions of the willing” maximizes Washington’s bargaining 

position against everyone, foes or friends, but to counter such coalitions, other 

states may adopt alignments which challenge the United States. 

Recommendation 2) A technologically advanced, well-equipped, welltrained, numerically robust, and combat-capable Canadian Forces is 

essential to good overall Canadian-American relations. Thus the CF must 

be financed, equipped, trained, and maintained in sufficient numbers as to 

be capable of helping the United States defend the North American 

Continent on land, at sea, in space, and in the air, and of helping to fight 

international terrorism and maintain international peace and democratic 

values. 

Recommendation 3) To achieve this overall goal, the Canadian Forces must 

be funded at levels sufficient to support expansion of the current force and 

the purchase of required capital equipment. Future funding must be 

maintained at levels which will enable the CF to ensure cutting edge 

training of all its elements and command structures and to guarantee that 

major combat, logistics, and communications components of the CF are 

interoperable with those of the United States military. 

Recommendation 4) Since the Canadian Forces cannot hope to match the 

United States military in the full range of the current Revolution in Military 

Affairs, it must identify the specific specializations it wishes to develop to 

complement or supplement United States requirements, such as the Navy 

has done regarding anti-aircraft protection capabilities for United States 

carrier battle groups. 

III) The Canada-United States Defence Relationship in Historical Perspective

Canada’s current defence relationship with the United States can only be 

understood within the larger historical context of Canada-United States defence 

relations. 

Formal Canadian-American defence relations date to August 1940 and the 

Ogdensburg Agreement between Prime Minister William Lyon Mackenzie King 

and President Franklin D. Roosevelt which established the Permanent Joint 

Board on Defence (PJBD). The PJBD is supposed to coordinate continental 

defence at the highest political levels, reporting directly to the President and the 

Prime Minister. After the Second World War the continental defence relationship 

continued with the adoption by both countries in early 1947 of PJBD 

Recommendation #37. The recommendation provided for a wide range of joint 

defence activities from weapons testing to exchanges of personnel, to joint 

planning. A number of other bodies were subsequently established including the 

Military Cooperation Committee in 1946 and the North American Air (now 

Aerospace) Defence Command (NORAD) in 1957. 
8

Overall the post Second World War defence relationship can be said to 

have had four distinct phases. In the first, lasting from roughly 1945 to 1949, the 

Canadian north’s strategic importance was recognized, but the Soviet Union 

possessed neither long range bombers nor atomic weapons. The second phase 

began with the first Soviet nuclear test in 1949 and the appearance of long range 

Soviet bombers with one-way capability to reach North American targets. In this 

period, Canada and the United States built three radar lines across Canada, the 

Royal Canadian Air Force acquired a significant anti-bomber capability and 

NORAD was instituted. Canada was a very important part of United States 

defence planning. 

The third phase began in the early 1960s with the acquisition by both the 

United States and the Soviet Union Intercontinental Ballistic Missiles (ICBMs) 

and the Soviet achievement of nuclear parity with the United States. This was 

the era of Mutually Assured Destruction. Canada’s importance to the United 

States diminished since no defence was possible against nuclear-tipped ICBMs; 

MAD itself was the defence. 

This is now the fourth era; the post 9/11 world in which Canada has once 

again assumed tremendous importance in United States defence planning. Put 

simply, Canada is a portal to the United States and much of the infrastructure of 

the two nations is now intertwined, from the air traffic control network to the 

power grids that connect Quebec to the United States north east. The United 

States is vulnerable in, and through, Canada. 

The United States has addressed some of its continental military 

vulnerabilities through the establishment in the fall of 2002 of NORTHCOM. 

NORTHCOM is an entirely American joint command responsible for the 

coordinated deployment of United States land, sea and air forces in coastal 

waters and on the land mass of North America. It joins a number of other longestablished United States joint commands, some of which are regional such as 

CENTCOM (United States Central Command), SOUTHCOM (United States 

Southern Command), or USEURCOM, (United States European Command). The 

commander of NORTHCOM is also the United States Commander of NORAD 

while NORTHCOM’s headquarters are co-located in Colorado Springs. 

Recommendation 5) As a matter of decided policy, Canadian governments 

must play as full a part as is possible in the defence of North America and 

should stress that the most important mission of the Canadian Forces is 

not only to protect Canada, but also the United States also. Active 

measures must be taken, and new means actively sought, to ensure that 

Canada’s coastal waters, airspace, and land mass be denied to those who 

would harm both countries. 

IV) Canada’s Defences Today. 

Canada’s defences are heavily dependent on the United States. By the 

start of 2003 Canada and the United States had entered into more than 2,500 

military accords. There are currently over 80 treaty level agreements, 145 

bilateral military or defence forums, and more than 250 memoranda of 
9

understanding governing defence relations between the two countries. The 

entire apparatus governs joint defence activities of all types and gives the 

Canadian defence industry unprecedented access to United States technology, 

testing facilities, and markets. The most recent addition to the apparatus is the 

Canada-United States Joint Planning Group established in December, 2002. It is 

located at NORAD headquarters and is headed by Lt. General Eric A. Findley

who is also the Canadian Deputy Commander of NORAD. It is composed of 

military personnel from both countries and is mandated to coordinate continental 

maritime surveillance and to prepare detailed contingency plans and 

mechanisms for emergency response by land or sea to attacks in North America. 

NORAD is still responsible for the air response. The Planning Group was 

specifically intended as an interim link between NORAD and the new 

NORTHCOM. It has a two year mandate. 

The PJBD nominally continues as the highest level planning body for 

continental security at the political level. It recently celebrated its 60th 

anniversary. But although the Board is on paper as important today as it was in 

times past, there is a distinct feeling in American circles that it has not recently 

been treated as seriously north of the border as it continues to be to the south. 

Since 9/11, Canada has moved to meet the new security threats to North 

America and to participate in the international campaign to destroy terrorism. 

The high point of these latter efforts was Operation Apollo, Canada’s military 

response to 9/11. From the fall of 2001 to the summer of 2002 Canada deployed 

a full naval task force, transport and surveillance aircraft, special ground forces, 

and eventually a full army battle group, which participated in ground operations 

near Kandahar under American command, to Op Apollo. Currently Canada has 

committed some 1900 troops for two six months rotations to the NATOadministered International Security Assistance Force in Kabul. 

The major limit to Canada’s ability to deploy military assets either in 

continental defence or in overseas operations is the small size of the Canadian 

military and the state of some of its key equipment. For example, the 

approximately 9,000 personnel of the navy are not enough to operate all of 

Canada’s ships; one destroyer is often “alongside” due to personnel shortages 

The figures used here are for personnel not assigned to “purple” or joint staff 

positions – positions in which, for example, an army colonel might serve 

alongside an air force colonel and a navy commander in planning for a future 

operation of a particular type. There are also shortages in key trades. There are 

some 20,000 personnel in the army, but only 12,000 or so are designated as 

deployable. Given the military rule of thumb that only about a third of deployable 

forces can be fielded at any one time, Canada can only send one of its three 

regular force brigades overseas (approximately 4000+ troops), and that slowly 

because the military possesses only limited sea or air transport capability. 

Canada has no naval transports and some two thirds of Canada’s mid-range air 

transport fleet, made up primarily of the CC-130 Hercules aircraft, are normally 

out of action due to maintenance. Only one of Canada’s CF-18 fighter jets has 

been partially upgraded to allow it to participate in air operations with United 

States forces; the other 79 are being upgraded over the next three years. The 
10

diminished fleet (Canada could once deploy over 130 of these fighters) will 

require a further upgrade between 2006 and 2010. 

These factors and others severely limit Canadian defence capabilities. 

That has a direct impact on United States continental defence planning and an 

indirect impact on United States efforts to build “coalitions of the willing” for 

operations such as the war in Iraq, whether under NATO auspices or not. In the 

latter case Canada simply has very little it can contribute. Canada’s current 

defence posture undermines the nation’s most important international interest – 

good relations with the United States. That posture won’t change without the 

enunciation of a clear, long-term defence policy that responds to current and 

predictable realities and the additional resources required to fulfill that policy. 

Recommendation 6) The government must put an end to interminable 

delays and arbitrary interludes between Defence White Papers. Such 

papers should be issued on a regular basis - at least every five years. 

V) Possible options for Cost Efficiencies in the CF

 Although rebuilding the Canadian Forces as a highly effective military 

serving Canada’s national interests will be costly, there are a number of policy 

options that should be explored for possible greater cost efficiencies. These 

include force structure reform, greater jointness, new command arrangements, 

greater reliance on reserve forces, a more consistent and cost effective approach 

to procurement. 

1) Force Structure Reform 

Little attention has been paid to the operational structure of the Canadian 

Forces since the unification of the forces in the 1960s. Part of the original aim of 

unification was to produce a single military in which land, sea and air elements or 

environments would train and fight together as needed. That was the purpose, 

for example, of placing Canada’s tactical fighter squadrons under the authority of 

Mobile Command (i.e., successor to the Canadian Army and precursor to today’s 

Land Force Command). By the late 1970s, however, that aim had fallen by the 

wayside. The structure of the Canadian Forces today is quite conventional and 

harkens back to the pre-unification era of an army, a navy and an air force. 

Other nations, especially but not solely the United States, have sought greater 

efficiencies in procurement, recruitment, training and operations through reform 

of all or parts of their military forces or by identifying specialization or niche roes 

that their militaries might perform to supplement the military capabilities of larger 

and more powerful allies. In effect, the Canadian Navy has specialized in 

developing its air defence capabilities for close to ten years. Canada should 

examine force structure reform as a means both of possible cost savings and 

greater operational efficiency. 

2) Greater jointness: 

“Jointness“ means force integration. It can apply to the staffing, 

administration, training, procurement, recruiting, and operations of Canada’s 
11

military forces, or all these operations at the same time. The United States 

Marine Corps is a true “joint” force with land, sea, and air elements operating 

together under a single command. Canada’s “unified” military is not (with few 

exceptions) joint. Greater jointness can improve operational effectiveness and 

introduce cost savings. A “joint” helicopter procurement project, for example, 

would aim to acquire a helicopter that could be used by both sea and land forces 

interchangeably. In a move to further joint procurement of weapons systems, 

the United States Department of Defense has now taken over responsibility from 

the individual armed services for developing new weapons projects from the idea 

phase onward. 

3) New Command Arrangements 

There has been no comprehensive study of National Defence 

Headquarters (NDHQ) as an operational force headquarters. NDHQ was a 

creation of the Cold War era when Canada’s chief overseas military responsibility 

was to generate forces for NATO. NDHQ’s operational or cost effectiveness as 

an actual command center has not recently been evaluated. 

4) Greater Reliance on Reserve Forces

The bulk of Canadian reserve forces are deployed by Land Forces 

Command (the army). Some 20% of regular overseas army deployments is 

usually composed of reserves. The army is currently working to reform its 

reserves and align them more closely to specific army requirements, especially 

regarding domestic security and emergency response tasks. Yet even after the 

current phase of reserve reform plans are completed, the army reserves will still 

be too small, too under-equipped, and too under-trained to assume major 

operational tasks upon deployment without many months of additional predeployment training. If the army reserve were recruited, equipped, and trained to 

be Canada’s Main Contingency Force (or follow-on force), to be deployed within 

90 to 180 days after initial deployment by the regular forces, greater savings and 

flexibility might follow. 

5) More cost effective procurement

Major capital acquisitions must be planned years in advance and follow 

regular rotation schedules. It makes no economic or operational sense to 

replace an entire fleet of anything at one time, be it jeeps, trucks, frigates or 

fighter aircraft. Procurement is too important and too expensive not to be 

reviewed on a regular basis, yet no recent Defence White Paper has done that. 

Recommendation 7) The rejuvenation of the Canadian Forces must include 

a thorough examination of alternative force structures, niche roles, and 

other reforms of the entire system of procurement, staffing, recruitment, 

training, and preparing for operations both to achieve greater cost 

efficiencies and to improve military effectiveness. 
12

VI) Specific Canadian Defence and Security Issues.

1) Land Forces

The Canadian army today consists of some 20,000 men and women, 

organized into three mechanized brigades. Each brigade has three infantry 

battalions, an armoured regiment, and an artillery regiment, and other supporting 

arms and services. At first appearance, this seems a satisfactory organizational 

structure, an army able to train for a variety of roles, defend Canada, and 

despatch troops abroad. 

The reality is far less satisfactory. First, there are three regiments - the 

Princess Patricia’s Canadian Light Infantry, the Royal Canadian Regiment, and 

the Royal 22nd Regiment - each with three battalions. All are understrength, wellbelow their nominal strength of around one thousand. If a battalion is readied for 

service abroad, soldiers must be stripped from other battalions of the same 

regiment or, as the army has been doing for more than a decade, added to units 

from militia regiments. The reservists, trained up to regular force standards 

before deployment, have done well in operations, but unit cohesion is 

nonetheless weakened by last minute additions. This hinders readiness. So too 

does the posting of trainers to operations which delays recruits and specialists 

the chance to move into operational postings. This rebounds throughout the 

army. 

Even more troublesome, until this past spring, none of the brigades had 

trained their units together, the sole way to test leadership, cooperation, and 

readiness, since the early 1990s. The 2003 exercise at Wainwright was the first 

opportunity for most senior officers to exercise field command. The brigades 

have become static formations, absorbed in the minutiae of administering leave 

rosters, and ordinarily only battle groups, formed around a battalion with added 

armour, artillery, or engineers, train together and only before deployment. What 

this means is that while individual skills remain good, the army’s ability to act in 

large units is, the Wainwright exercise aside, untested. This is unsatisfactory. 

The shortfall in army training is intended to be addressed when the 

Canadian Manoeuvre Training Centre is opened at Canadian Forces Base 

Wainwright in 2006. The Centre will be a computer based manoeuvre warfare 

training centre not unlike the British Army Training Unit, at Suffield Alberta or the 

United States Army and Marine Corps training centres in the American 

southwest. The army plans to permanently base advanced equipment there so 

that formations can leave their kit behind when travelling to Wainwright to train. 

 The army’s tempo of operations has been much too high since the early 

1990s. The army is currently over-extended with the equivalent of a battalion in 

Bosnia and almost two more just arriving in Kabul. The Bosnia contingent will be 

drastically reduced over then next 18 months, but the army will still be 

overextended by having had to support 3800 troops in Afghanistan in just a 

single year. Today most of the army’s units are either serving abroad, just 

returning, or readying for service overseas. The tempo must be reduced or the 

army expanded. Since the former will leave the CF even more shorthanded in 
13

the likely event of continued international instability, the latter course – expansion 

– is the only prudent one for Canada. 

At all times, nonetheless, the army must be able to despatch a battle 

group abroad on short order on Canadian aircraft and Canadian ships, not 

charters secured on the open market--and follow this up with the rest of a fullyequipped brigade within 60 to 90 days. It must be able to sustain this force, 

providing reinforcements to replace casualties. It cannot achieve these modest 

goals today, and this is critical if the CF is to play a role in coalition forces 

abroad. For homeland defence, even quicker response is needed—the regular 

force must be able to move troops and equipment anywhere in Canada or North 

America with 24 hours. Even this is beyond the army’s current capability. 

Should a natural or man-made disaster strike the BC lower mainland, for 

example, the nearest regular forces, stationed at CFB Edmonton, would be 

unable to deploy in strength quickly especially if key roads or rail lines were 

blocked. The reservists in the southern BC area would be difficult to muster in 

significant numbers and do not currently have either the training or the equipment 

to handle such a disaster. 

The army’s reserve, the militia, is the footprint of the army in the 

community and as such it is the military’s first responder to homeland crises. The 

fact that there are no regular army units in British Columbia, Saskatchewan, 

Newfoundland, PEI, and Nova Scotia requires the reserves to be strengthened 

and much better equipped. Fortunately, reserve restructuring is reaching fruition 

and beginning to produce increased numbers of soldiers and specialists. 

 Nonetheless funding and equipment shortfalls affect every regular and 

reserve unit. Canada took its peace dividend well before the end of the Cold 

War, and for decades equipment renewal has lagged. Tanks are being taken out 

of service and will not be replaced. Self-propelled artillery is well past its “best 

before” date, and much of the wheeled vehicle fleet is falling apart. Spare parts 

are in short supply in every area. On the other hand, the army’s new light 

armoured vehicles – the LAV-III - and its Coyote reconnaissance vehicles are 

top-of-the-line, and the new clothing coming into use should end 

embarrassments such as sending soldiers to Afghanistan in 2002 without desertpattern clothing. 

 The Canadian Army needs more money, more soldiers, more training, 

and more equipment. At a minimum, units and training cadres must be brought 

up to strength by the addition of at least ten thousand men and women and 

training stepped up. This will cost upwards of $500 million more a year. At the 

same time, at least $2 billion a year for the foreseeable future must be found for 

new equipment and to improve quality of life for troops. 

 There is no easy fix for these problems. Canada needs an army for 

homeland defence and to serve the national interest abroad. This should not, this 

cannot, be done on the cheap any longer. 

Recommendation 8) When the Canadian Manoeuvre Training Centre 

(CMTC) opens at CFB Wainwright the Canadian army should train at a 

much higher tempo, with larger formations, for both conventional and 
14

asymmetric warfare, than it has been able to do since the end of the Cold 

War. To maintain the CMTC’s effectiveness, its personnel establishment 

and its equipment should not normally be drawn upon for either overseas 

or domestic operations. 

Recommendation 9) The Canadian Forces must, without delay, acquire 

strategic lift capability aimed at achieving the goal of sending a combat 

ready battle (battalion) group overseas, by air, on short notice (no more 

than seven days) to be followed by a full brigade, by sea, within 60-90 days. 

2) The Coastal Maritime Force

Canada has world’s longest coastline of 243,792 km on three oceans. It 

also has one of the largest Economic Exclusion Zones of 3.7 million square 

kilometres. Its ocean resources are used for a wide-range of activities including 

from maritime commerce, fishing, oil and gas exploitation, and tourism. Its 

coastal waters are a potential terrorist attack route into the United States. They 

are an actual route for drug and people smuggling and other illegal activity that 

threatens both Canada and the United States. 

The monitoring of coastal waters is required for several reasons. Among 

these are the need to provide Search and Rescue for seafarers in distress; 

protection against illegal activities including smuggling (people and goods); 

protection against environmental degradation; the protection of Canadian 

economic resources such as fisheries. There have been occasions in the past 

when Canadian maritime forces have defended Canadian interests in its coastal 

waters. The dispute with Spain in the early 1990s over fish stocks is the best 

known example of such a requirement. 

The tragic events of September 11, 2001 also drove home the need to 

protect Canadian coastal waters against terrorist activity that could emanate or 

pass through those waters for attacks on Canada or the United States. 

The Canadian capability to fulfil these requirements is spread over a wide 

range of departments and governments. The Canadian forces rely on its coastal 

patrol vessels and maritime patrol aircraft for much of its reconnaissance 

capability. However, other larger units such as the frigates and destroyers can be 

called upon to provide assistance when necessary. The Canadian Coast Guard 

also maintains a fleet of vessels including a small number of aging icebreakers 

that are also used to patrol Canadian waters. On shore, several other agencies 

including the intelligence sectors of the CF, Canadian Security Intelligence 

Service and the Royal Canadian Mounted Police all cooperate to share 

information on maritime activities. There has always been close cooperation with 

the United States. 

Since September 11, 2001 the Canadian Department of Transport was 

mandated to form the ad hoc Interdepartmental Maritime Security Working Group 

(IMSWG). It has been given $60 million over five years for the development of 

domestic maritime security initiatives. The Working Group has also drafted a 

Memorandum to Cabinet in which weaknesses of the existing Canadian maritime 

security system are detailed. The major problem identified so far lies in the 
15

collection and fusion of information. On the bilateral level steps have been taken 

to improve the existing ad hoc cooperation that exists between Canada and 

United States. The first step was the creation of the Joint In-Transit Container 

Targeting Teams that comprise officials from both countries who inspect 

containers in the major Canadian ports. 

The major problem, however, is that while there has been improvement in 

coordination between Canada and the United States, there is still a vast shortage 

of maritime platforms from which Canada can protect its coastlines. The 

personnel of the CF, Coast Guard and other agencies are all highly trained and 

professional. Cooperation with the Americans is good and has been improving. 

But the sheer size of Canada’s littoral waters and the vast amount of maritime 

activity that takes place there on a daily basis makes it very difficult to provide 

adequate surveillance and enforcement capabilities. Canadian coastal 

enforcement capabilities are small and aging. The 21 maritime patrol aircraft (CP 

140 and 140A) are now 23 years old. Some refitting and upgrading of these 

aircraft is taking place, but the airframes will not last indefinitely. The Coast 

Guard’s six large and medium size icebreakers are also between 34 and 16 

years old. The need for major capital replacement expenditures is looming as 

an absolute requirement for future coastal surveillance and defence. 

3) The Ocean (or Bluewater) Navy

The development of Canadian maritime forces for use overseas began in 

the First World War. Canada has continually built and deployed a navy that can 

operate vast distances from its coast line. This has been done to support its 

membership in wartime and peacetime alliances. This has created a Canadian 

navy that is professional, highly competent, has the ability to operate on almost 

any ocean, and has become one of the most flexible instruments for the pursuit 

of Canadian foreign and defence policy.. 

The current navy is built around the four rebuilt Tribal destroyers, twelve 

frigates, two replenishment vessels, twelve maritime coastal patrol vessels and 

four submarines. Also included as elements of Canadian maritime forces are 

Sea-King helicopters and Aurora maritime long-range patrol aircraft. Combined 

with the high standard of training, this gives Canada one of the most robust 

small navies in the world. 

There are four primary characteristics of the use of Canadian maritime 

power overseas: 

1) Continual support of Canada’s commitment to multilateral institutions. 

The deployment of the navy is proving to be an increasingly popular means for 

the Canadian government to demonstrate its backing of the United Nations and 

NATO. 

2) Reaching quickly beyond formal institutional obligations in times of 

crises. The commitment of almost the entire navy for Op Apollo (the war on 

terrorism) is the most recent and largest scale example of such action. Virtually 

every one of Canada’s frigates and destroyers have been deployed to that 

theatre of operation at some point. 

3) Strengthening interoperability with the Untied States Navy. The 
16

continuing practise, first initiated in the mid-1990s, of attaching a frigate to an 

American aircraft carrier battle group has allowed the navy to access United 

States information and reconnaissance networks that are denied to virtually all 

other navies. 

4) Further development of the task-group concept. A Canadian navy 

task group consists of 1-3 frigates, a destroyer, and a replenishment vessel 

operating as a unit. The task group allows the Canadian navy to operate 

independent of other navies if it so chooses. The group is also a “force multiplier” 

for each of the individual ships. The capability allows for a distinctively Canadian 

identity of naval deployments where such is necessary or otherwise desirable. It 

also has given Canadian commanders a lead position in multinational 

deployments, as has been demonstrated in the command position assigned to a 

Canadian during the first Iraq war and during the war in Afghanistan. 

The ability of the Canadian navy to operate almost anywhere in the world 

provides Canada with several key advantages. First the inherent flexibility of sea 

power means that elements of the navy can be deployed very quickly. At the 

same time the ability of a ship to act as a self-contained unit means that these 

vessels can be deployed to a large degree independent of the shore 

requirements that either land or air units require. 

The net effect of these strengths is to give Canada a unique ability to 

operate at a level that is usually reserved for only the most powerful states. Very 

few navies outside of the American, French, British, and possibly the Russians 

retain such capabilities. Canadian decision-makers are aware of this and have 

drastically increased the number of overseas deployments. 

It is very expensive to operate a navy such as Canada’s. To achieve and 

maintain inter-operability with the United States Navy requires sophisticated 

communications and reconnaissance systems, high tech weaponry, well 

maintained sea going hulls and machinery and highly trained personnel. The 

navy’s small size also denies it the luxury (which is so characteristic of the United 

States Navy) to allow its personnel to focus so narrowly on one particular trade. 

Canadian ship board personnel are almost all multi-tasked Jacks-and-Jills-of-alltrades. 

In addition, the high operating tempo of recent years has placed 

tremendous strains on both personnel and equipment. There is now a dire need 

for ”down time” to allow personnel to train and recover. At the same time there is 

an urgent need to develop several key capital programmes. These include 

immediate replacement of the maritime helicopters (well past due), the imminent 

need to replace the replenishment vessels which are the heart of the navy’s task 

groups, and planning for the re-fitting or eventual replacement of the destroyers 

and frigates. It simply makes no sense economically or technologically to build 

or acquire an entire fleet at one time, then allow it to age and “rust out” in lock 

step. None of the world’s major navies follow this practise. 

Recommendation 10) A national platform recapitalization policy for ships 

and aircraft must be developed. Canada needs to build or buy both new 

ships and new aircraft for the Canadian Forces and the Coast Guard 
17

through a more rational procurement procedure aimed at avoiding mass 

rust-out of major equipment at the same time. 

4) Continental Air and Missile Defence

There is no present threat of air attack on North America, though neither 

Russia nor China has stopped developing their air arms. The upgraded CF-18s, 

(of which Canada will eventually deploy eighty) can continue to fill the air defence 

role. Canada has invested some money in the development of the Americandesigned Joint Strike Fighter, and this might be a replacement for the CF-18s in 

the next decade. It is worthwhile to maintain a Canadian air defence capability 

because this is Canada’s entrée into NORAD, and NORAD is Canada’s main 

bilateral window into continental defence planning. Moreover, the aerospace 

defence alliance ensures Canada’s continuing access to space-based 

surveillance from United States satellites. 

 There is a small credible threat of missile attack (ballistic or cruise) 

against North America, either from accidental launch or from a “rogue” state. The 

United States is putting huge efforts into developing a Ballistic Missile Defence to 

protect itself against such threats and, although Canada was invited to participate 

early on, the Chretien government delayed entering negotiations until early 2003. 

By delaying, Canada lost a share in deciding on basing and architecture. No 

final decision has yet been announced. 

 For Canada, the Ballistic Missile Defence issue is supremely political. 

The Bush administration, unhappy with Canada’s Iraq War decision and 

mounting public manifestations of anti-Americanism in Canada, views the issue 

as a test of Canadian bona fides. Is Canada on-side or not? The Canadian 

government likely has come to view it similarly and will almost certainly decide to 

opt-in. The real question is whether Ballistic Missile Defence will be run out of 

NORAD or NORTHCOM. If the former, Canada will get a real share in those 

Ballistic Missile Defence decisions that still need to be taken and possibly even 

enhance Canadian clout in North American defence. This will be a test of 

Canadian negotiating skill and United States forbearance. 

The Ballistic Missile Defence issue is ultimately about sovereignty. Many 

Canadians, sometimes including the government, believe sovereignty comes 

from having as little as possible to do with the United States. But the United 

States has a legitimate interest in defending itself and thus in threats that might 

approach it from Canadian air (and sea and land) space. As always (whether 

reluctantly or not) Canada will best serve its interests and its sovereignty by 

cooperating, by getting a share in the decisions, and by upgrading Canadian 

military capabilities thereby. 

Recommendation 11) Whenever the United States views a particular 

defensive measure (such as ballistic missile defence) as vital for the 

defence of the United States, and proceeds with that project, Canada 

should consider an active and positive role in the project in order to best 

protect Canadian national interests. 
18

5) Space

Outer space is vital to Canadian commerce, communications, and 

defence. Canadian outer space is also vital to the defence of the United States. 

Space is also perhaps the only means by which all of the geographic territory of 

Canada can be properly monitored. Canada needs security in outer space to be 

able to maintain communication both for its public and for its military services. 

Given its policy of overseas deployments, space based systems are by far the 

best means by which Canada can remain in contact with its forces. 

Though a pioneer in certain aspects of space exploration most of the 

Canadian space capability was allowed to atrophy in the 1970s and 1980s even 

though successive defence White Papers recognized the need to provide better 

surveillance of Canadian territory. Instead Canadian governments focus their 

efforts on the development of niche roles in space (e.g. the Canadian built arm 

mounted aboard the United States Space Shuttle). They have also favoured the 

commercial use of space through the development of the RADARSAT series of 

satellites. 

In 1985, The American Government invited the Canadian Government to 

participate in the development of its Strategic Defence Initiative (SDI). While the 

Canadian Government eventually declined the offer, it did allow Canadian 

companies to participate if they wished. More importantly the offer also lead to 

the first official governmental examination of Canadian space security 

requirements. In July 1989, the Chief of Review Services tabled a report on 

Canada's defence space program. This report led to the creation of the Space 

Defence Working Group (SDWG), which developed a comprehensive defence 

space policy. Subsequently, the Directorate of Space Development (D Space D) 

was created in 1997and placed under the Deputy Chief of the Defence Staff, the 

third-highest ranking officer in the Canadian Forces. In March 2002 the 

Department of National Defence announced development of its own surveillance 

satellite system, named Polar Star. However, Canada still remains largely 

dependent on the United States for use of its systems. 

Canadian space technology is some of the best in the world. When 

properly supported Canadian researchers have demonstrated an ability to 

develop state of the art technology. One current example is the Canadian work 

being done on synthetic aperture radar (SAR). However, there are two major 

problems that make it unlikely that Canada will soon develop a truly independent 

space policy to meet Canadian needs. The first problem is the high cost of all 

space systems. The second and more problematic issue is found in the 

continued refusal of Canadian governments to seriously examine space policy 

from the perspective of Canadian and North American security needs. This is 

especially irresponsible in that the United States has viewed “space” as part of its 

battlespace for years as have virtually all of the world’s significant military 

powers. 

Given the obvious vulnerabilities of the Canadian economy to attacks on 

Canadian satellites, and the pressing need for up-to-date satellite surveillance of 

the entire North American land mass for security reasons, it is inconceivable that 
19

Canada aspire to play a full role in North American defence without setting down 

a comprehensive Canadian policy on the “securitization” of space. 

Recommendation 12) A national surveillance policy must be developed 

that coordinates Canadian security information gathering both inside and 

outside the country. The policy should aim to coordinate all of the means 

of intelligence gathering available to the government from the use of space 

surveillance to human intelligence. There is also a need to improve the 

ability to fuse the various sources of information so it can be acted upon in 

a timely fashion. 

Recommendation 13) Canada must develop a comprehensive policy on the 

“securitization” of space without delay. 

6) Interoperability

Interoperability is the capacity of the armed forces of one country to 

operate with those of another. If Canada’s military is to contribute effectively to 

either continental defence or American-led operations abroad against the 

enemies of the secular, democratic, market-oriented world, they must be able to 

operate together with the armed forces of the United States. 

The air force has been cooperating closely with the United States Air 

Force for a half-century. Since 1957-8, NORAD has united the air defences of 

the continent under a single joint command, and Canadian procedures are closer 

to those of the United States Air Force than any other nation’s. Equipment 

obsolescence is hindering interoperability, however. The air force’s CF-18s are 

only now undergoing an upgrade (at $10 million per aircraft) of communications 

and avionics that will permit them to work with United States fighters and 

reconnaissance systems. 

The navy similarly has been working closely with the United States Navy 

for a half century, until the end of the Cold War primarily on anti-submarine 

warfare duties. The change in threat has altered this role, and the navy now 

operates in the Arabian Sea, the Persian Gulf, and elsewhere. Because 

Canadian patrol frigates are first-rate, they can work closely with the 

technologically sophisticated United States Navy. And because Canadian 

destroyers are large enough to house staff, Canadian vessels can – and do – 

command task groups, including American, Japanese, and other allied and 

friendly ships. This is a function of technology and skill, but the Canadian 

leadership role is threatened by the coming rust-out of our four remaining 

destroyers, the need for mid-life refits for the frigates, and the imminent 

retirement of the fleet’s last replenishment vessels. Without a rebuilding 

programme, the navy is on the cusp of losing its ability to work closely with the 

United States Navy. 

Historically the army was the most reluctant to work closely with United 

States units. That has now changed. The present Chief of the Land Staff served 

a posting as deputy commander of a United States Corps, for example, and the 

Princess Patricia’s Canadian Light Infantry (the Canadian battle group assigned 
20

to Op Apollo) served within an American division. In infrequent exercises, 

Canadians hold their own with United States troops, but there needs to be more 

and larger joint training efforts. The army also desperately needs to keep its 

equipment up to speed with the United States. The key to future interoperability 

is that all three services must keep pace with the Revolution in Military Affairs. If 

they do not, they will be left with low-end roles – if indeed they are to have any 

roles - in future coalition efforts. 

Recommendation 14) The government should mandate that, consistent 

with the maintenance of a national character of the Canadian Forces, 

Canada’s military should strive for inter-operability with United States 

military forces. 

 

7) Command Institutions

NORAD is the only standing Canada/United States bi-national command 

institution. NORTHCOM is a United States-only command and will remain so. 

Like other United States regional commands, its mandate is the command of 

United States forces operating in a defined geographical area that overlies other 

non-United States territory. SOUTHCOM, for example, covers United States 

forces operating in Central and South America but completely excludes the 

military forces of the Central and South American nations. NORTHCOM in itself 

will not bring Canadian military forces under United States command. But 

NORAD does, in so far as continental air defence forces are concerned, and that 

is one reason why some sort of official relationship must be established between 

NORAD and NORTHCOM. The other reason is that NORAD commands air 

defence forces only and is not a joint command for maritime or land forces and is 

not, in itself, a planning body. 

At present the Planning Group established in December 2002 

supplements NORAD where maritime and land forces are concerned, bridges the 

gap between NORAD and NORTHCOM, and assumes the planning role for 

multi-phased, bi-national, continental defence. But the planning group is a stopgap. Canada must either press for a new all-encompassing bi-national command 

structure or risk continual subordination and possibly irrelevance in overall 

continental defence. 

One possible suggestion is to establish a dual overall command structure 

for North America that parallels the NATO/USEURCOM structure. All United 

States forces deployed in Europe fall under USEURCOM (or EURCOM). Their 

commander is the Commander-in-Chief, EURCOM. He is also, however, 

Supreme Allied Commander Europe (SACEUR), the commander-in-chief of all 

NATO forces. NATO has a command of its own, and so does EURCOM. The 

former is a multinational command, the latter is an American command. Those 

European forces designated as under the NATO umbrella are under the ultimate 

operational command of SACEUR, those which are not remain under the 

command of their own national authority. 

Since the initial stages of the First World War, Canadian forces abroad 

have always fallen under the operational command of the largest partner in 
21

whatever coalition Canada joined. At the same time, however, ultimate political 

control, as well as administrative control, has remained under a Canadian 

command authority. Such is the case now; the Canadian troops now in 

Afghanistan, for example, are ultimately under the operational command of the 

International Security Assistance Force commander, but under the political and 

administrative command of the Minister of National Defence, exercised through 

the Chief of the Defence Staff, via the Deputy Chief of the Defence Staff. Were a 

EURCOM/NATO system established for North America, Canadian forces abroad 

would operate under the designated coalition commander, as they do now, but 

those Canadian forces assigned to continental defence would ultimately be 

commanded by the commander-in-chief of the yet to be designated North 

American command 

Recommendation 15) Canada should take the lead in seeking to establish 

an overall military command structure for continental defence that will 

bring all land, sea and air forces devoted to such defence under one new 

bi-national command system that will operate in tandem with the United 

States’ NORTHCOM. 

8) The Security Perimeter

One of the greatest challenges in the post 9/11 world is the protection of 

states’ borders and their sovereignty against a threat that knows no borders and 

which uses the technology of globalization to attack at widely separated points 

around the globe. 

This complicates the ongoing Canadian conundrum when confronting 

United States continental security needs: Canada cannot provide total defence of 

its own territory, nor provide complete safety to the United States, while 

maintaining current standards of social programs and the standard of living. 

Though the risk of American interference in Canadian domestic issues has 

always been low due to shared liberal democratic values, the United States 

search for security against international terrorism could lead to such intervention 

unless Canada meets United States expectations of what a good partner should 

contribute to continental security. 

The new nature of the threat to the United States means that the entire 

perimeter of North America must somehow be protected. Although in general 

Canadian decision-makers have had a more limited view of the need to 

strengthen North American borders against threats, they have been forced to 

take the full range of United States concerns seriously since failure to do so 

could result in significant disruption of the north-south trade flow with major 

negative consequences to the Canadian economy. 

The nature of all binding international agreements is that they involve the 

surrender of some degree of national sovereignty in exchange for larger 

purposes. Thus Canada’s entry into agreements for the common defence of the 

borders of North America has resulted in surrendering small elements of 

Canadian sovereignty, however uneasily. One of the most successful examples 

of this is the development of the Smart Border Initiative. This is a multi-million 
22

dollar initiative by which Canada has attempted to address American concerns of 

terrorists entering the United States through Canadian-American borders. 

Canadian officials, while sensitive to this possibility, have been more concerned 

about minimizing the disruption to the multi-billion dollar trade between the two 

states. Thus a system of pre-clearance that involves officials from both countries 

has been created. In effect, Canada has surrendered some decision-making 

capability (i.e., sovereignty) by allowing American officials to be involved in the 

screening of trade before it leaves Canadian territory. However, the benefit is that 

the economic dislocation between the two states is kept to a minimum. 

There are other initiatives that are based on similar trade-offs. One of the 

more controversial is the development of the Joint Planning Group mentioned 

above in section IV. Some of the initiatives this group is working on will most 

definitely involve a surrendering of even more sovereignty by both states 

(possibly temporarily) in the event of a specific catastrophic event. 

The ability of Canada to enter into agreements with the United States to 

protect North America’s borders enables Canada to ensure that its economic 

security is protected and maintained at a very high level. These agreements also 

work to the United States’ advantage in that they allow for the protection of its 

borders without serious inconvenience to American consumers or damage to the 

United States economy. The challenge to Canada will be to convince American 

leaders that is in their interests to allow for continued strong economic relations 

in exchange for greater efforts by Canada to protect its own boundaries. There is 

always a danger that if these arrangements are not carefully monitored, 

Canadian interests could be negatively affected by the United States. 

The basic challenge for Canadians is how to surrender as little sovereignty 

as possible by taking continental defence initiatives on their own and also to 

ensure that when the surrender of some sovereignty in some areas is absolutely 

required, it is done in such a manner that the overall national interest is actually 

enhanced by gains in other areas. 

This leaves Canadian leaders with the need to consider the idea put 

forward by the former Canadian ambassador to the United States, Alan Gotlieb 

for the Grand Bargain. . So far the government has not seriously considered the 

possibility of such a “big idea.” But whether or the eventual relationship between 

Canada and the United States is defined by one sweeping agreement or not, 

Canadians must convince the United States that Canada’s vital interests are 

compatible with those of the United States. Canada must work to put 

arrangements in place that ensure it some opportunity for input in United States 

economic and security policymaking before United States domestic interests that 

are antipathetic to such arrangements can shut Canada out. 

9) Terrorism, Weapons of Mass Destruction 

Weapons of Mass Destruction can cause large-scale damage and 

immediate casualties, including large numbers of fatalities. Nuclear weapons, 

and high-quality chemical and biological weapons, are the focus of concern; lesscapable chemical and biological weapons, and radiological weapons (including 

dispersals from breached nuclear facilities), may create local or large-scale 
23

disruptions, but without immediate major loss of life. Weapons of Mass 

Destruction capabilities are becoming available, in at least crude form, to growing 

numbers of states and non-state actors. Nuclear explosives are well beyond the 

capabilities of almost any terrorist group, unless stolen, purchased or acquired 

with state assistance. The most sophisticated and well-funded groups could 

possibly produce high-quality chemical and biological weapons. Less-demanding 

disruptive weapons are within the reach of some terrorist groups, with some 

examples already known. Their production could draw on locally-available 

materials (e.g., chemicals, radioactive sources). Attacks on North America from 

outside are likely to be via smuggling (for non-state actors) or, for states, via 

aircraft and long-range ballistic missiles (which some states have or are seeking). 

 Most terrorist attacks in North America are likely to be domestic and 

“conventional.” Non-Weapons of Mass Destruction terrorist or similar activities in 

Canada would likely be local and small-scale (e.g., eco-sabotage in British 

Columbia). Aside from instances on First Nations reserves, the last major 

deployment of Canadian Forces in response to domestic terrorism was the 

October Crisis of 1970. However, catastrophic non-Weapons of Mass 

Destruction attacks are possible, as September 11, 2001 shows, and would 

require a scale of response similar to a Weapons of Mass Destruction attack. So 

far, terrorist Weapons of Mass Destruction threats have generally been hoaxes. 

 Currently, the Canadian Security Intelligence Service lists 31 international 

groups under scrutiny within Canada. More significant groups may use Canada 

for fundraising and other support activities (e.g. for secessionist efforts), but are 

unlikely to attack in Canada, or Canadians en masse (the Air India bombing is a 

significant exception, but no major re-orientation of Canadian thinking on 

responding to terrorism seems to have followed from this). Some groups, 

including those with Weapons of Mass Destruction hopes, might attack Canada 

(especially as an ally of the United States), or hope to use Canada as a base for 

access to the United States. Responding to these various threats is primarily a 

matter for law enforcement and surveillance agencies, but handling cross-border 

threats to the United States is crucial to our defence and wider relations. 

At present the Canadian Forces may be used to protect certain sites (e.g., 

nuclear facilities). Other response assets could include the Joint Nuclear, 

Biological and Chemical Defence Company (in formation – currently the Nuclear, 

Biological Chemical Response Team stationed at CFB Borden), Disaster 

Assistance Response Teams; and regular and reserve forces. The Federal 

Government has other assets, as well. The most crucial immediate assets are 

local first responders, supplemented by locally-available regular and reserve 

forces. National assets require quick transport and the ability to co-ordinate 

effectively with local responders. The JNBCDC may ultimately consist of about 

100 personnel, capable of providing a limited supplement to local and other 

agencies. It will be deployed at Trenton. Disaster Assistance Response Teams, 

each consisting of about 190 personnel, capable of operating for 30-40 days on 

largely an “outpatient” basis, are assembled on short notice. With equipment prepositioned in Trenton, they deploy by Hercules or Airbus. First responders 
24

(municipal police, fire and emergency services) will be trained at Suffield for 

chemical or biological incidents. 

Although special army reserve units will eventually be trained and tasked 

to react quickly to domestic terror threats in coordination with these first 

responders, this capacity is only in the planning stages. Much remains to be 

done by way of forming such units and training and equipping them. Even then, 

there are still obstacles to their quick use, primarily in the form of antiquated 

legislation which still governs reserve call outs to aid civil authorities. Some 

changes to the legislation have been proposed by the government, but even if 

those changes are carried out, the basic legislative structure will still be in place. 

Recommendation 16) Locally-available Canadian Forces response assets – 

essentially regular and reserve forces – should be adequately trained for 

response roles, promptly available to supplement trained local first 

responders, and able to co-ordinate effectively with local first responders 

on either side of the Canada-United States border. 

Recommendation 17) Canadian Forces disaster national units – essentially 

the Disaster Assistance Response Teams and the Joint Nuclear, Biological 

and Chemical Defence Company of the Canadian Forces – must have 

adequate capabilities, be transportable quickly, and be able to supplement 

and work effectively with local first responders, other Canadian Forces 

response assets, and other Canadian Government departments. They 

should train regularly with their United States counterparts and be capable 

of instant deployment on either side of the Canada-United States border. 

10) Cyberwar

 Cyberwar may be defined as “defending and attacking information and 

computer networks in cyberspace as well as denying an adversary’s ability to do 

the same.”2

 Cyberwar attacks could be by individuals, groups or other states. 

Several examples exist, and cyberwar is now part of the military doctrine of 

several states. Attacks could come from within an affected organization or 

through the Internet. They may be undetected, indistinguishable from “ordinary” 

intrusions or from an indeterminate location. Their consequences could range 

from local to international, and from inconveniences to large-scale disruptions of 

information and other services or physical consequences if industrial processes 

and controls are affected. The military could face attempts to disrupt its C4

ISR 

and administrative systems. 

 Responsibility for protecting computer systems falls especially on their 

users and owners, though some protective functions are found in the Office of 

Critical Infrastructure Protection and Emergency Preparedness (OCIPEP), and in 

the Communications Security Establishment’s (CSE) information technology 

security section (for government computer systems). The CSE is enhancing its 

 

2

 Steven A. Hildreth, "Cyberwarfare," CRS RL30735, June 19, 2001, summary 

page 
25

capabilities. Disaster Assistance Response Teams, regular and reserve forces 

could become involved in cases of significant physical consequences. Again, the 

ability to respond promptly and adequately, and to co-ordinate effectively with 

each other and with other agencies, is essential. The costs of intrusion defences 

and response capabilities could be very high, as might be the costs exacted by 

the attacks themselves. 

 As terrorist organizations may use the Internet to organize and fund their 

activities, and as other states might be vulnerable to cyberwar attacks, Canada 

might consider an offensive capability, again likely a high-cost undertaking. 

Whether defensively or offensively, Canada must co-ordinate with its NATO 

partners and with other interested states in preparing for cyberwar. 

Recommendation 18) Designated Canadian Forces response units should 

be capable of acting quickly and effectively with United States agencies in 

cross-border situations. Canada should be capable of monitoring and 

controlling Canadian space, air, waters and borders effectively, in coordination with the United States. Adequate computer protection may also 

hinder both cyberwar attacks on Canada and use of Canadian networks as 

routes to attack the United States. 

VII) Conclusions and Recommendations.

Canada is today uniquely exposed to a people of unparalleled power, bent 

on protecting itself. Canadian interests are not identical to American ones. 

American power can be a problem for Canada, less through intention than effect. 

The United States will not want to threaten Canadian vital interests, but its 

actions may well do so. If the United States makes enemies, they will surely 

become Canada’s or seek to use Canada against the United States. If the 

United States pursues absolute security, that must include Canada. The 

Revolution in Military Affairs multiplies American reach and power and increases 

Canadian problems. Its entry costs are high. If Canada simply seeks to maintain 

the status quo in relation to the United States military it will need to replace most 

of its major weapons systems while also making major investments in IT and 

personnel to fit them and the CF for the Revolution in Military Affairs. This burden 

will magnify stresses between the services. The navy and to a smaller extent the 

air force can now operate integrally with the United States Navy and United 

States Air Force in selected areas, but will maintain that ability only at great 

expense. If the army seeks similar abilities, it may result in a small, high cost, 

and high tech land force, useful for cooperating with the United States, but not 

much else. 

To follow the Revolution in Military Affairs will increase Canadian defence 

expenses; to ignore it will make the Canadian military its unintended victim. 

There is a historical parallel. The British naval Dreadnought revolution of 1905 

and after was aimed at maintaining technical and qualitative naval superiority 

over Germany. At the same time, however, it rendered the French and Dutch 

navies obsolete at a single blow. The Revolution in Military Affairs, aimed at 

American enemies, could disable Canada by accident. If this happens, Canada 
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will be seen as a source of threat to the United States, and of contempt. Canada 

will pay for this failure in many ways. 

Canadian defence policy fits the pre-9/11 world. The global environment 

has changed, so must Canadian policy. The CF must protect Canadian interests. 

In order to stand still, Canada must pay more; it can hardly let CF strength 

decline any further. Canada cannot become a security threat to the United 

States by default. Nor can it allow the United States to believe that it can simply 

disregard Canadian interests. If security trumps trade, Canada must learn how to 

win without trumps, or get some. Defence is a form of diplomacy. Canada must 

invest in areas of power where it can have a comparative advantage, where the 

United States needs help, and Canada can provide it, cost-effectively. The 

biggest lacunae in American power are its need for allies, and for power to 

occupy ground over the long term. Canada can help provide both. 

Canada has a unique position as an ally—it is more essential than any 

other country to Ballistic Missile Defence and Homeland Security, the cores of 

United States security. Canada’s armed forces are more compatible with 

American ones, and more integrated in key aspects of United States defence 

policy, than most other nations’ forces. 

Only a clear long-term policy will let Canada use its forces to defend its 

interests, and be a source of national strength, rather than weakness. Without 

such a policy, and the financial commitments that will go with it, Canada will face 

continual pressure to make expensive niche investments which suit this nation 

less than the United States – such as Ballistic Missile Defence – dissipating 

Canadian resources and putting disconnected bricks in a wall of wholly 

American design, instead of a cohesive and effective one of our own. 

Recommendation 1) The Canadian Forces are a vital instrument of national 

defence and sovereignty and a key implement for the achievement of 

Canadian national goals at home and abroad. A strong and modern 

military, designed specifically to meet Canada’s security and foreign policy 

needs, will serve Canada’s pride and Canada’s interests. It is, therefore, 

incumbent on Canadian governments to ensure that Canada’s military 

forces are well-funded, equipped to the highest standards, and recruited 

and trained to fight alongside the best, against the best. 

Recommendation 2) A technologically advanced, well-equipped, welltrained, numerically robust, and combat-capable Canadian Forces is 

essential to good overall Canadian-American relations. Thus the CF must 

be financed, equipped, trained, and maintained in sufficient numbers as to 

be capable of helping the United States defend the North American 

Continent on land, at sea, in space, and in the air, and of helping to fight 

international terrorism and maintain international peace and democratic 

values. 

Recommendation 3) To achieve this overall goal, the Canadian Forces must 

be funded at levels sufficient to support expansion of the current force and 
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the purchase of required capital equipment. Future funding must be 

maintained at levels which will enable the CF to ensure cutting edge 

training of all its elements and command structures and to guarantee that 

major combat, logistics, and communications components of the CF are 

interoperable with those of the United States military. 

Recommendation 4) Since the Canadian Forces cannot hope to match the 

United States military in the full range of the current Revolution in Military 

Affairs, it must identify the specific specializations it wishes to develop to 

complement or supplement United States requirements, such as the Navy 

has done regarding anti-aircraft protection capabilities for United States 

carrier battle groups. 

Recommendation 5) As a matter of decided policy, Canadian governments 

must play as full a part as is possible in the defence of North America and 

should stress that the most important mission of the Canadian Forces is 

not only to protect Canada, but also the United States also. Active 

measures must be taken, and new means actively sought, to ensure that 

Canada’s coastal waters, airspace, and land mass be denied to those who 

would harm both countries. 

Recommendation 6) The government must put an end to interminable 

delays and arbitrary interludes between Defence White Papers. Such 

papers should be issued on a regular basis - at least every five years. 

Recommendation 7) The rejuvenation of the Canadian Forces must include 

a thorough examination of alternative force structures, niche roles, and 

other reforms of the entire system of procurement, staffing, recruitment, 

training, and preparing for operations both to achieve greater cost 

efficiencies and to improve military effectiveness. 

Recommendation 8) When the Canadian Manoeuvre Training Centre 

(CMTC) opens at CFB Wainwright the Canadian army should train at a 

much higher tempo, with larger formations, for both conventional and 

asymmetric warfare, than it has been able to do since the end of the Cold 

War. To maintain the CMTC’s effectiveness, its personnel establishment 

and its equipment should not normally be drawn upon for either overseas 

or domestic operations. 

Recommendation 9) The Canadian Forces must, without delay, acquire 

strategic lift capability aimed at achieving the goal of sending a combat 

ready battle (battalion) group overseas, by air, on short notice (no more 

than seven days) to be followed by a full brigade, by sea, within 60-90 days. 

Recommendation 10) A national platform recapitalization policy for ships 

and aircraft must be developed. Canada needs to build or buy both new 
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ships and new aircraft for the Canadian Forces and the Coast Guard 

through a more rational procurement procedure aimed at avoiding mass 

rust-out of major equipment at the same time. 

Recommendation 11) Whenever the United States views a particular 

defensive measure (such as ballistic missile defence) as vital for the 

defence of the United States, and proceeds with that project, Canada 

should consider an active and positive role in the project in order to best 

protect Canadian national interests. 

Recommendation 12) A national surveillance policy must be developed 

that coordinates Canadian security information gathering both inside and 

outside the country. The policy should aim to coordinate all of the means 

of intelligence gathering available to the government from the use of space 

surveillance to human intelligence. There is also a need to improve the 

ability to fuse the various sources of information so it can be acted upon in 

a timely fashion. 

Recommendation 13) Canada must develop a comprehensive policy on the 

“securitization” of space without delay. 

Recommendation 14) The government should mandate that, consistent 

with the maintenance of a national character of the Canadian Forces, 

Canada’s military should strive for inter-operability with United States 

military forces. 

Recommendation 15) Canada should take the lead in seeking to establish 

an overall military command structure for continental defence that will 

bring all land, sea and air forces devoted to such defence under one new 

bi-national command system that will operate in tandem with the United 

States’ NORTHCOM. 

Recommendation 16) Locally-available Canadian Forces response assets – 

essentially regular and reserve forces – should be adequately trained for 

response roles, promptly available to supplement trained local first 

responders, and able to co-ordinate effectively with local first responders 

on either side of the Canada-United States border. 

Recommendation 17) Canadian Forces disaster national units – essentially 

the Disaster Assistance Response Teams and the Joint Nuclear, Biological 

and Chemical Defence Company of the Canadian Forces – must have 

adequate capabilities, be transportable quickly, and be able to supplement 

and work effectively with local first responders, other Canadian Forces 

response assets, and other Canadian Government departments. They 

should train regularly with their United States counterparts and be capable 

of instant deployment on either side of the Canada-United States border. 
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Recommendation 18) Designated Canadian Forces response units should 

be capable of acting quickly and effectively with United States agencies in 

cross-border situations. Canada should be capable of monitoring and 

controlling Canadian space, air, waters and borders effectively, in coordination with the United States. Adequate computer protection may also 

hinder both cyberwar attacks on Canada and use of Canadian networks as 

routes to attack the United States.