# Journal officiel C 124/2007

| | ISSN 1725-2431 |
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| Journal officiel
  de l’Union européenne | C 124 |
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| Édition de langue française | Communications et informations | 50e année5 juin 2007 |

ISSN 1725-2431

Journal officiel

de l’Union européenne

C 124

Édition de langue française

Communications et informations

50e année5 juin 2007

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| Numéro d'information | Sommaire | page |
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| | IV   Informations |
| | INFORMATIONS PROVENANT DES INSTITUTIONS ET ORGANES DE L’UNION EUROPÉENNE |
| | Cour des comptes |
| 2007/C 124/01 | Rapport spécial no 1/2007 relatif à l'exécution des processus à mi-parcours prévus dans le cadre des Fonds structurels 2000-2006, accompagné des réponses de la Commission | 1 |

Numéro d'information

Sommaire

page

IV   Informations

INFORMATIONS PROVENANT DES INSTITUTIONS ET ORGANES DE L’UNION EUROPÉENNE

Cour des comptes

2007/C 124/01

Rapport spécial no 1/2007 relatif à l'exécution des processus à mi-parcours prévus dans le cadre des Fonds structurels 2000-2006, accompagné des réponses de la Commission

o

1

| FR | |
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FR

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IV Informations

INFORMATIONS PROVENANT DES INSTITUTIONS ET ORGANES DE L’UNION EUROPÉENNE

Cour des comptes

| 5.6.2007 | FR | Journal officiel de l’Union européenne | C 124/1 |
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5.6.2007

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 124/1

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RAPPORT SPÉCIAL N
  o 1/2007

relatif à l'exécution des processus à mi-parcours prévus dans le cadre des Fonds structurels 2000-2006, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, CE)

(2007/C 124/01)

TABLE DES MATIÈRES

| I-V | SYNTHÈSE |
| --- | --- |

I-V

| 1-12 | INTRODUCTION |
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1-12

| 1-2 | Les Fonds structurels |
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1-2

| 3-6 | Les Fonds structurels 2000-2006 |
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3-6

| 7-10 | Évaluation et appréciation des Fonds structurels |
| --- | --- |

7-10

| 11-12 | Évaluation et révision à mi-parcours et allocation de la réserve de performance |
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11-12

| 13-15 | ÉTENDUE DE L'AUDIT |
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13-15

| 16-17 | CALENDRIER |
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16-17

| 18-27 | APPRÉCIATION DE L'ÉVALUATION À MI-PARCOURS |
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18-27

| 20 | Résultats des évaluations |
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20

| 21-22 | Appréciation des évaluations par la Commission |
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21-22

| 23-27 | Appréciation par la Cour |
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23-27

| 28-36 | ALLOCATION DE LA RÉSERVE DE PERFORMANCE |
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28-36

| 30-36 | Évaluations par les États membres et allocation de la réserve de performance |
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30-36

| 37-44 | INCIDENCE DE LA RÉVISION À MI-PARCOURS |
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37-44

| 45-46 | DISPOSITIONS POUR LA PÉRIODE 2007-2013 |
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45-46

| 47-52 | CONCLUSIONS |
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47-52

| 53 | RECOMMANDATIONS |
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53

Réponses de la Commission

SYNTHÈSE

| I. | La réglementation relative aux Fonds structurels prévoyait une série d'actions à peu près à mi-parcours de la période de programmation 2000-2006:






  — | l'évaluation à mi-parcours des programmes, |
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I.

La réglementation relative aux Fonds structurels prévoyait une série d'actions à peu près à mi-parcours de la période de programmation 2000-2006:

—

l'évaluation à mi-parcours des programmes,

| — | l'allocation de la réserve de performance, |
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—

l'allocation de la réserve de performance,

| — | la révision à mi-parcours des programmes de dépenses. |
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—

la révision à mi-parcours des programmes de dépenses.

| II. | Dans le cadre de son audit, la Cour a examiné si ces trois «processus à mi-parcours» avaient été exécutés de manière efficace, quelle avait été leur incidence sur les dépenses au titre des Fonds structurels et, notamment, si:






  — | les évaluations à mi-parcours s'étaient traduites par une appréciation satisfaisante et utile des dépenses au titre des Fonds structurels, |
| --- | --- | --- |

II.

Dans le cadre de son audit, la Cour a examiné si ces trois «processus à mi-parcours» avaient été exécutés de manière efficace, quelle avait été leur incidence sur les dépenses au titre des Fonds structurels et, notamment, si:

—

les évaluations à mi-parcours s'étaient traduites par une appréciation satisfaisante et utile des dépenses au titre des Fonds structurels,

| — | la réserve de performance avait été allouée de manière à favoriser des programmes de dépenses efficaces et bien gérés, |
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—

la réserve de performance avait été allouée de manière à favoriser des programmes de dépenses efficaces et bien gérés,

| — | la révision à mi-parcours avait permis d'actualiser les priorités et d'améliorer le ciblage des programmes de dépenses. |
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—

la révision à mi-parcours avait permis d'actualiser les priorités et d'améliorer le ciblage des programmes de dépenses.

| III. | La Cour est parvenue aux conclusions suivantes:






  — | l'évaluation à mi-parcours a permis de contrôler les progrès accomplis dans la réalisation des programmes des Fonds structurels et de confirmer que les systèmes de mise en œuvre s'étaient sensiblement améliorés par rapport aux programmes des Fonds structurels de la génération précédente. Par ailleurs, il était dans de nombreux cas prématuré d'évaluer l'efficacité et, a fortiori, l'incidence des programmes, |
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III.

La Cour est parvenue aux conclusions suivantes:

—

l'évaluation à mi-parcours a permis de contrôler les progrès accomplis dans la réalisation des programmes des Fonds structurels et de confirmer que les systèmes de mise en œuvre s'étaient sensiblement améliorés par rapport aux programmes des Fonds structurels de la génération précédente. Par ailleurs, il était dans de nombreux cas prématuré d'évaluer l'efficacité et, a fortiori, l'incidence des programmes,

| — | la réserve de performance a été principalement utilisée pour maximiser les dépenses plutôt que pour concentrer celles-ci sur des domaines dans lesquels les objectifs avaient été réalisés de façon particulièrement efficace. La Commission a mis l'accent sur l'importance de l'absorption des fonds, |
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—

la réserve de performance a été principalement utilisée pour maximiser les dépenses plutôt que pour concentrer celles-ci sur des domaines dans lesquels les objectifs avaient été réalisés de façon particulièrement efficace. La Commission a mis l'accent sur l'importance de l'absorption des fonds,

| — | dans un certain nombre de cas, la révision à mi-parcours des programmes des Fonds structurels a permis d'améliorer la manière dont il était tenu compte, dans les programmes opérationnels, des priorités ou des réorientations des politiques communautaires (telles qu'elles ont, par exemple, été définies lors des Conseils européens de Lisbonne et de Göteborg), ou d'affiner les indicateurs de performance. La révision à mi-parcours a eu comme incidence notable que la priorité a été accordée aux activités permettant de dépenser les fonds. |
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—

dans un certain nombre de cas, la révision à mi-parcours des programmes des Fonds structurels a permis d'améliorer la manière dont il était tenu compte, dans les programmes opérationnels, des priorités ou des réorientations des politiques communautaires (telles qu'elles ont, par exemple, été définies lors des Conseils européens de Lisbonne et de Göteborg), ou d'affiner les indicateurs de performance. La révision à mi-parcours a eu comme incidence notable que la priorité a été accordée aux activités permettant de dépenser les fonds.

| IV. | La Cour estime qu'il est toujours approprié d'inclure, dans les programmes de dépenses comme ceux relevant des Fonds structurels, des dispositions permettant de réexaminer les objectifs, les mesures et les dotations budgétaires au cours de leur mise en œuvre. L'audit a toutefois montré que la planification et la gestion des Fonds structurels étaient sources de conflits, ce dont il convient de tenir compte dans l'élaboration et l'application des procédures d'évaluation et de révision à mi-parcours:






  — | les dépenses doivent être effectuées dans le respect des principes d'efficience, d'efficacité et d'économie. Par ailleurs, les montants totaux des crédits d'engagement convenus pour les Fonds structurels et le Fonds de cohésion, et mentionnés dans les perspectives financières successives de l'UE, représentent à la fois des objectifs et des plafonds de dépenses. L'absorption est un objectif implicite des dépenses communautaires en matière de cohésion, |
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IV.

La Cour estime qu'il est toujours approprié d'inclure, dans les programmes de dépenses comme ceux relevant des Fonds structurels, des dispositions permettant de réexaminer les objectifs, les mesures et les dotations budgétaires au cours de leur mise en œuvre. L'audit a toutefois montré que la planification et la gestion des Fonds structurels étaient sources de conflits, ce dont il convient de tenir compte dans l'élaboration et l'application des procédures d'évaluation et de révision à mi-parcours:

—

les dépenses doivent être effectuées dans le respect des principes d'efficience, d'efficacité et d'économie. Par ailleurs, les montants totaux des crédits d'engagement convenus pour les Fonds structurels et le Fonds de cohésion, et mentionnés dans les perspectives financières successives de l'UE, représentent à la fois des objectifs et des plafonds de dépenses. L'absorption est un objectif implicite des dépenses communautaires en matière de cohésion,

| — | la règle N + 2 impose une certaine discipline pour assurer une bonne planification des dépenses, mais elle constitue également une mesure d'incitation pour que les États membres et la Commission privilégient des activités où les dépenses peuvent être effectuées avec une relative facilité, |
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la règle N + 2 impose une certaine discipline pour assurer une bonne planification des dépenses, mais elle constitue également une mesure d'incitation pour que les États membres et la Commission privilégient des activités où les dépenses peuvent être effectuées avec une relative facilité,

| — | la détermination du bon moment pour effectuer la révision à mi-parcours pose des problèmes. Plus la révision a lieu tardivement, moins il y a de possibilités de modifier un programme, mais plus la révision est effectuée tôt, plus il est difficile de se forger une opinion solide sur l'efficacité et l'incidence des dépenses. |
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la détermination du bon moment pour effectuer la révision à mi-parcours pose des problèmes. Plus la révision a lieu tardivement, moins il y a de possibilités de modifier un programme, mais plus la révision est effectuée tôt, plus il est difficile de se forger une opinion solide sur l'efficacité et l'incidence des dépenses.

| V. | La Cour formule un certain nombre de recommandations destinées à accroître l'utilité de l'évaluation et de la révision à mi-parcours dans le cadre des procédures plus flexibles relatives aux Fonds structurels qui seront d'application pour la période de programmation 2007-2013:






  — | clôture rapide et efficiente des programmes de la période 2000-2006, |
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V.

La Cour formule un certain nombre de recommandations destinées à accroître l'utilité de l'évaluation et de la révision à mi-parcours dans le cadre des procédures plus flexibles relatives aux Fonds structurels qui seront d'application pour la période de programmation 2007-2013:

—

clôture rapide et efficiente des programmes de la période 2000-2006,

| — | amélioration des indicateurs de performance, |
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—

amélioration des indicateurs de performance,

| — | choix méthodique du bon moment pour procéder à l'évaluation des dépenses (la flexibilité accrue du système révisé étant mise à profit), |
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choix méthodique du bon moment pour procéder à l'évaluation des dépenses (la flexibilité accrue du système révisé étant mise à profit),

| — | révision à mi-parcours plus succincte et plus rapide, |
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—

révision à mi-parcours plus succincte et plus rapide,

| — | orientations de la Commission pertinentes et communiquées en temps utile, |
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—

orientations de la Commission pertinentes et communiquées en temps utile,

| — | attention particulière aux programmes et aux modalités de gestion concernant les dépenses relevant des priorités politiques de l'UE. |
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—

attention particulière aux programmes et aux modalités de gestion concernant les dépenses relevant des priorités politiques de l'UE.

INTRODUCTION

Les Fonds structurels

| 1. | Les Fonds structurels représentent le principal instrument politique utilisé par l'Union pour réaliser les objectifs de cohésion économique et sociale inscrits dans le traité. |
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1.

Les Fonds structurels représentent le principal instrument politique utilisé par l'Union pour réaliser les objectifs de cohésion économique et sociale inscrits dans le traité.

| 2. | Il existe quatre Fonds structurels: le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «Orientation» (FEOGA-Orientation) et l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP). Les dépenses sont planifiées et effectuées sur une base pluriannuelle, dans le cadre de «périodes de programmation». Ces dépenses sont destinées à soutenir les investissements dans les biens de production et les ressources humaines au sein des États membres; ceux-ci prennent en charge («cofinancent») une partie du coût des projets d'investissement en cause. |
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2.

Il existe quatre Fonds structurels: le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «Orientation» (FEOGA-Orientation) et l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP). Les dépenses sont planifiées et effectuées sur une base pluriannuelle, dans le cadre de «périodes de programmation». Ces dépenses sont destinées à soutenir les investissements dans les biens de production et les ressources humaines au sein des États membres; ceux-ci prennent en charge («cofinancent») une partie du coût des projets d'investissement en cause.

Les Fonds structurels 2000-2006

| 3. | Lors du sommet de Berlin (mars 1999), le Conseil européen a convenu de doter les Fonds structurels d'un montant de 195 milliards d'euros (soit 219 milliards d'euros aux prix de 2005) pour la période 2000-2006. Plus de 90 % des dépenses au titre des Fonds devaient servir à la poursuite de trois objectifs:






  — | objectif no 1: promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement (régions dont le produit intérieur brut par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire). Environ 70 % du total des dépenses devaient être consacrés à l'objectif no 1, |
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3.

Lors du sommet de Berlin (mars 1999), le Conseil européen a convenu de doter les Fonds structurels d'un montant de 195 milliards d'euros (soit 219 milliards d'euros aux prix de 2005) pour la période 2000-2006. Plus de 90 % des dépenses au titre des Fonds devaient servir à la poursuite de trois objectifs:

—

objectif no 1: promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement (régions dont le produit intérieur brut par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire). Environ 70 % du total des dépenses devaient être consacrés à l'objectif no 1,

| — | objectif no 2: soutenir la reconversion économique et sociale des zones (en dehors des régions relevant de l'objectif no 1) en difficulté structurelle (zones industrielles, rurales, urbaines ou dépendant de la pêche), |
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objectif no 2: soutenir la reconversion économique et sociale des zones (en dehors des régions relevant de l'objectif no 1) en difficulté structurelle (zones industrielles, rurales, urbaines ou dépendant de la pêche),

| — | objectif no 3: soutenir (en dehors des régions relevant de l'objectif no 1) l'adaptation et la modernisation des politiques et des systèmes d'éducation, de formation et d'emploi. |
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—

objectif no 3: soutenir (en dehors des régions relevant de l'objectif no 1) l'adaptation et la modernisation des politiques et des systèmes d'éducation, de formation et d'emploi.

| 4. | Les montants totaux des crédits convenus à Berlin pour financer les dépenses prévues ont été alloués à quelque 400 programmes nationaux et régionaux (1), au terme d'un processus de «programmation» complexe, comprenant les étapes principales suivantes (2):






  — | la Commission établissait (3), pour la procédure initiale de programmation et, par la suite, pour la révision à mi-parcours, des orientations indicatives en matière de programmation en relation avec les objectifs des Fonds, |
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4.

Les montants totaux des crédits convenus à Berlin pour financer les dépenses prévues ont été alloués à quelque 400 programmes nationaux et régionaux (1), au terme d'un processus de «programmation» complexe, comprenant les étapes principales suivantes (2):

—

la Commission établissait (3), pour la procédure initiale de programmation et, par la suite, pour la révision à mi-parcours, des orientations indicatives en matière de programmation en relation avec les objectifs des Fonds,

| — | les États membres négociaient avec la Commission des «cadres communautaires d'appui» (CCA) définissant la stratégie et les priorités de l'action des Fonds et de l'État membre, |
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—

les États membres négociaient avec la Commission des «cadres communautaires d'appui» (CCA) définissant la stratégie et les priorités de l'action des Fonds et de l'État membre,

| — | chaque CCA était mis en œuvre à l'aide de «programmes opérationnels» (PO) (4) approuvés par la Commission, |
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chaque CCA était mis en œuvre à l'aide de «programmes opérationnels» (PO) (4) approuvés par la Commission,

| — | les régions ou les États membres approuvaient ensuite des projets individuels pour la mise en œuvre des programmes opérationnels, |
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—

les régions ou les États membres approuvaient ensuite des projets individuels pour la mise en œuvre des programmes opérationnels,

| — | une révision des programmes à mi-parcours de la période de programmation était prévue («révision à mi-parcours») (5). |
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—

une révision des programmes à mi-parcours de la période de programmation était prévue («révision à mi-parcours») (5).

| 5. | Les dépenses devaient être contrôlées par des «comités de suivi» créés par l'État membre en cause et comprenant des représentants de la Commission (6) (à titre consultatif). |
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5.

Les dépenses devaient être contrôlées par des «comités de suivi» créés par l'État membre en cause et comprenant des représentants de la Commission (6) (à titre consultatif).

| 6. | Deux innovations présentant un intérêt pour le présent rapport ont été introduites dans la gestion des Fonds structurels pour la période de programmation 2000-2006: une réserve de performance et la règle «N + 2» (7) (voir encadrés 1 et 2).

  Encadré 1La réserve de performanceConformément aux dispositions de la réglementation relative aux Fonds structurels pour la période de programmation 2000-2006, la Commission était tenue, lors de l'allocation des fonds, de mettre en réserve 4 % de la dotation de chaque programme opérationnel. Afin d'encourager l'utilisation efficiente et efficace des fonds communautaires, cette réserve devait être répartie entre et au sein même des programmes opérationnels de chaque État membre, en 2004, sur la base d'un examen comparatif de leurs performances respectives.La réserve de performance était une mesure limitée. Les Fonds ne pouvaient être échangés ni entre les États membres ni entre les programmes relevant d'objectifs différents, et aucune fraction de la réserve ne pouvait être retenue plus longtemps. |
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6.

Deux innovations présentant un intérêt pour le présent rapport ont été introduites dans la gestion des Fonds structurels pour la période de programmation 2000-2006: une réserve de performance et la règle «N + 2» (7) (voir encadrés 1 et 2).

Encadré 1La réserve de performanceConformément aux dispositions de la réglementation relative aux Fonds structurels pour la période de programmation 2000-2006, la Commission était tenue, lors de l'allocation des fonds, de mettre en réserve 4 % de la dotation de chaque programme opérationnel. Afin d'encourager l'utilisation efficiente et efficace des fonds communautaires, cette réserve devait être répartie entre et au sein même des programmes opérationnels de chaque État membre, en 2004, sur la base d'un examen comparatif de leurs performances respectives.La réserve de performance était une mesure limitée. Les Fonds ne pouvaient être échangés ni entre les États membres ni entre les programmes relevant d'objectifs différents, et aucune fraction de la réserve ne pouvait être retenue plus longtemps.

Encadré 2La règle N + 2La règle N + 2 est destinée à éviter une accumulation excessive de crédits d'engagements inutilisés pour un programme opérationnel, ce qui peut compliquer la clôture et interférer avec les programmes suivants; elle est censée constituer une mesure d'incitation à «dépenser les fonds» conformément aux objectifs fixés. En vertu de cette règle, un engagement qui n'a pas donné lieu à un paiement dans les deux ans suivant l'inscription des crédits correspondants au budget (8) est annulé («désengagé») et n'est pas remplacé, ce qui signifie qu'il vient en déduction des montants totaux de dépenses convenus lors du Conseil européen de Berlin.

Évaluation et appréciation des Fonds structurels

| 7. | Le règlement financier, qui fixe les règles applicables en matière de gestion du budget communautaire, dispose que les dépenses communautaires doivent être effectuées dans le respect des règles d'économie, d'efficience et d'efficacité. Des objectifs doivent être fixés pour tous les domaines d'activité couverts par le budget, et leur réalisation doit être contrôlée à l'aide d'indicateurs de performance. Les dépenses doivent également faire l'objet d'évaluations ex ante et ex post (9). |
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7.

Le règlement financier, qui fixe les règles applicables en matière de gestion du budget communautaire, dispose que les dépenses communautaires doivent être effectuées dans le respect des règles d'économie, d'efficience et d'efficacité. Des objectifs doivent être fixés pour tous les domaines d'activité couverts par le budget, et leur réalisation doit être contrôlée à l'aide d'indicateurs de performance. Les dépenses doivent également faire l'objet d'évaluations ex ante et ex post (9).

| 8. | La réglementation relative aux Fonds structurels pour la période de programmation 2000-2006 précisait comment ces trois principes devaient en l'occurrence être appliqués. Elle prévoyait notamment:






  — | une évaluation ex ante de chaque CCA ou PO, effectuée dans les États membres et appelée à servir de base à la préparation des plans (10), |
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8.

La réglementation relative aux Fonds structurels pour la période de programmation 2000-2006 précisait comment ces trois principes devaient en l'occurrence être appliqués. Elle prévoyait notamment:

—

une évaluation ex ante de chaque CCA ou PO, effectuée dans les États membres et appelée à servir de base à la préparation des plans (10),

| — | une évaluation à mi-parcours, effectuée par un évaluateur indépendant sous la responsabilité de l'autorité de gestion des dépenses et en collaboration avec la Commission et l'État membre; il s'agissait d'examiner, compte tenu de l'évaluation ex ante, les premiers résultats des interventions, leur pertinence, la réalisation des objectifs, l'utilisation des crédits, ainsi que le déroulement du suivi et de la mise en œuvre (11), |
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une évaluation à mi-parcours, effectuée par un évaluateur indépendant sous la responsabilité de l'autorité de gestion des dépenses et en collaboration avec la Commission et l'État membre; il s'agissait d'examiner, compte tenu de l'évaluation ex ante, les premiers résultats des interventions, leur pertinence, la réalisation des objectifs, l'utilisation des crédits, ainsi que le déroulement du suivi et de la mise en œuvre (11),

| — | une évaluation ex post portant sur l'utilisation des ressources, ainsi que sur l'efficacité et l'efficience des interventions; elle devait être effectuée par la Commission en collaboration avec l'État membre et l'autorité de gestion des dépenses en cause (12). |
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—

une évaluation ex post portant sur l'utilisation des ressources, ainsi que sur l'efficacité et l'efficience des interventions; elle devait être effectuée par la Commission en collaboration avec l'État membre et l'autorité de gestion des dépenses en cause (12).

| 9. | La Cour a audité les procédures applicables en matière d'évaluation ex ante et de programmation des interventions des Fonds structurels pour la période 2000-2006 et a consigné les résultats dans son rapport spécial no 7/2003 (13). Elle faisait observer, entre autres, que:






  — | les dotations budgétaires ont moins été déterminées en fonction d'une stratégie de développement bien établie et de l'efficacité des Fonds structurels que de la probable capacité maximale d'absorption des fonds, |
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9.

La Cour a audité les procédures applicables en matière d'évaluation ex ante et de programmation des interventions des Fonds structurels pour la période 2000-2006 et a consigné les résultats dans son rapport spécial no 7/2003 (13). Elle faisait observer, entre autres, que:

—

les dotations budgétaires ont moins été déterminées en fonction d'une stratégie de développement bien établie et de l'efficacité des Fonds structurels que de la probable capacité maximale d'absorption des fonds,

| — | l'évaluation ex ante avait eu une faible incidence sur le processus de programmation. Elle se limitait à justifier la programmation proposée par les États membres et n'abordait que rarement la question du bien-fondé de cette dernière et de la stratégie sous-jacente. Elle ne comportait ni appréciation critique ni analyse de stratégies de remplacement. |
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—

l'évaluation ex ante avait eu une faible incidence sur le processus de programmation. Elle se limitait à justifier la programmation proposée par les États membres et n'abordait que rarement la question du bien-fondé de cette dernière et de la stratégie sous-jacente. Elle ne comportait ni appréciation critique ni analyse de stratégies de remplacement.

| 10. | La Cour a également audité les évaluations ex post, par la Commission, de la plupart des dépenses relevant des Fonds structurels pour la période de programmation précédente (1994-1999) (14). Elle a relevé un certain nombre d'insuffisances notables dans les évaluations effectuées et dans la supervision de celles-ci par la Commission; elle a recommandé de faire en sorte que les données disponibles et les ressources allouées soient conformes aux objectifs, qui doivent être réalistes, ainsi que d'apporter certaines modifications en ce qui concerne l'étendue et l'approche des évaluations ultérieures. |
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10.

La Cour a également audité les évaluations ex post, par la Commission, de la plupart des dépenses relevant des Fonds structurels pour la période de programmation précédente (1994-1999) (14). Elle a relevé un certain nombre d'insuffisances notables dans les évaluations effectuées et dans la supervision de celles-ci par la Commission; elle a recommandé de faire en sorte que les données disponibles et les ressources allouées soient conformes aux objectifs, qui doivent être réalistes, ainsi que d'apporter certaines modifications en ce qui concerne l'étendue et l'approche des évaluations ultérieures.

Évaluation et révision à mi-parcours et allocation de la réserve de performance

| 11. | La réglementation relative aux Fonds structurels prévoyait donc une série de procédures à appliquer à peu près à mi-parcours de la période de programmation 2000-2006:






  — | les États membres étaient tenus d'effectuer une évaluation à mi-parcours des programmes et d'en présenter les résultats à la Commission pour la fin de l'année 2003 (15), |
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11.

La réglementation relative aux Fonds structurels prévoyait donc une série de procédures à appliquer à peu près à mi-parcours de la période de programmation 2000-2006:

—

les États membres étaient tenus d'effectuer une évaluation à mi-parcours des programmes et d'en présenter les résultats à la Commission pour la fin de l'année 2003 (15),

| — | pour la même date, il leur fallait apprécier la performance des programmes opérationnels, conformément aux dispositions relatives à la réserve de performance (16), |
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pour la même date, il leur fallait apprécier la performance des programmes opérationnels, conformément aux dispositions relatives à la réserve de performance (16),

| — | pour le 31 mars 2004, la Commission devait allouer la réserve de performance sur la base de propositions de chaque État membre (17), |
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pour le 31 mars 2004, la Commission devait allouer la réserve de performance sur la base de propositions de chaque État membre (17),

| — | les programmes de dépenses pouvaient, le cas échéant, faire ultérieurement l'objet d'une révision à mi-parcours (18). |
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les programmes de dépenses pouvaient, le cas échéant, faire ultérieurement l'objet d'une révision à mi-parcours (18).

| 12. | La réglementation relative aux Fonds structurels disposait que les évaluations à mi-parcours devaient constituer un apport tant pour l'allocation de la réserve de performance que pour toute révision à mi-parcours des programmes: la Commission était par conséquent tenue d'examiner si les évaluations à mi-parcours étaient appropriées à ces fins (19). |
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12.

La réglementation relative aux Fonds structurels disposait que les évaluations à mi-parcours devaient constituer un apport tant pour l'allocation de la réserve de performance que pour toute révision à mi-parcours des programmes: la Commission était par conséquent tenue d'examiner si les évaluations à mi-parcours étaient appropriées à ces fins (19).

ÉTENDUE DE L'AUDIT

| 13. | Dans le cadre de son audit, la Cour a examiné si ces trois «processus à mi-parcours» avaient été exécutés de manière efficace et quelle avait été leur incidence sur les dépenses au titre des Fonds structurels. |
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13.

Dans le cadre de son audit, la Cour a examiné si ces trois «processus à mi-parcours» avaient été exécutés de manière efficace et quelle avait été leur incidence sur les dépenses au titre des Fonds structurels.

| 14. | Par son audit, la Cour a notamment cherché à établir si:






  — | les évaluations à mi-parcours se traduisaient par une appréciation appropriée et utile des dépenses au titre des Fonds structurels, |
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14.

Par son audit, la Cour a notamment cherché à établir si:

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les évaluations à mi-parcours se traduisaient par une appréciation appropriée et utile des dépenses au titre des Fonds structurels,

| — | la réserve de performance était allouée de manière à privilégier les programmes de dépenses efficaces et bien gérés, |
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—

la réserve de performance était allouée de manière à privilégier les programmes de dépenses efficaces et bien gérés,

| — | la révision à mi-parcours permettait d'actualiser les priorités et d'améliorer le ciblage des programmes de dépenses. |
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—

la révision à mi-parcours permettait d'actualiser les priorités et d'améliorer le ciblage des programmes de dépenses.

| 15. | L'audit a été centré sur le FEDER et sur le FSE, qui représentent la part la plus importante des Fonds structurels. Dans le cadre de l'audit, la Cour a:






  — | examiné les orientations de la Commission relatives aux trois processus, |
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15.

L'audit a été centré sur le FEDER et sur le FSE, qui représentent la part la plus importante des Fonds structurels. Dans le cadre de l'audit, la Cour a:

—

examiné les orientations de la Commission relatives aux trois processus,

| — | examiné les rapports d'évaluation et les propositions concernant l'utilisation de la réserve de performance et la révision à mi-parcours de cinq CCA et de 20 PO/DOCUP (20), |
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examiné les rapports d'évaluation et les propositions concernant l'utilisation de la réserve de performance et la révision à mi-parcours de cinq CCA et de 20 PO/DOCUP (20),

| — | examiné l'appréciation de la procédure d'évaluation par la Commission elle-même, |
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examiné l'appréciation de la procédure d'évaluation par la Commission elle-même,

| — | analysé l'allocation de la réserve de performance et l'incidence de la révision à mi-parcours. |
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analysé l'allocation de la réserve de performance et l'incidence de la révision à mi-parcours.

CALENDRIER

| 16. | En termes de dépenses encourues, ces «processus à mi-parcours» ont été réalisés à un stade précoce de la période de programmation 2000-2006.






  — | À partir de 2000, les budgets communautaires ont été établis conformément à l'accord du Conseil européen de Berlin, suivant lequel l'Union devait contracter, au cours de la période 2000-2006, des engagements correspondant à des dépenses pour un montant de 195 milliards d'euros au titre des Fonds structurels. Les paiements — la dépense des fonds — ont cependant accusé un retard par rapport aux engagements, ce qui est normal dans le cas de programmes pluriannuels. |
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16.

En termes de dépenses encourues, ces «processus à mi-parcours» ont été réalisés à un stade précoce de la période de programmation 2000-2006.

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À partir de 2000, les budgets communautaires ont été établis conformément à l'accord du Conseil européen de Berlin, suivant lequel l'Union devait contracter, au cours de la période 2000-2006, des engagements correspondant à des dépenses pour un montant de 195 milliards d'euros au titre des Fonds structurels. Les paiements — la dépense des fonds — ont cependant accusé un retard par rapport aux engagements, ce qui est normal dans le cas de programmes pluriannuels.

| — | Les programmes opérationnels ont été adoptés plus lentement que prévu (voir rapport spécial no 7/2003, points 18 à 24): la plupart l'ont été en 2001, certains en 2002 seulement. |
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—

Les programmes opérationnels ont été adoptés plus lentement que prévu (voir rapport spécial no 7/2003, points 18 à 24): la plupart l'ont été en 2001, certains en 2002 seulement.

| — | En 2000 et en 2001, les États membres et les régions ont eu pour principale préoccupation de terminer la mise en œuvre des programmes des Fonds structurels de la période 1994-1999, ce qui a ralenti la réalisation de nouveaux programmes. |
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—

En 2000 et en 2001, les États membres et les régions ont eu pour principale préoccupation de terminer la mise en œuvre des programmes des Fonds structurels de la période 1994-1999, ce qui a ralenti la réalisation de nouveaux programmes.

| — | Étant donné que les États membres devaient présenter l'évaluation à mi-parcours pour la fin de 2003, les évaluateurs ont été contraints de fonder leur appréciation sur les informations et les données disponibles à la fin de 2002 ou, au plus tard, à l'automne 2003. |
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—

Étant donné que les États membres devaient présenter l'évaluation à mi-parcours pour la fin de 2003, les évaluateurs ont été contraints de fonder leur appréciation sur les informations et les données disponibles à la fin de 2002 ou, au plus tard, à l'automne 2003.

| 17. | Fin 2002, presque tous les crédits correspondant à l'enveloppe financière convenue à Berlin avaient été alloués à des programmes, mais quelque 20 milliards d'euros seulement (à peu près un dixième du total) avaient été dépensés. Fin 2003, ce montant n'atteignait que 60 milliards d'euros environ (à peu près un tiers du total). |
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17.

Fin 2002, presque tous les crédits correspondant à l'enveloppe financière convenue à Berlin avaient été alloués à des programmes, mais quelque 20 milliards d'euros seulement (à peu près un dixième du total) avaient été dépensés. Fin 2003, ce montant n'atteignait que 60 milliards d'euros environ (à peu près un tiers du total).

APPRÉCIATION DE L'ÉVALUATION À MI-PARCOURS

| 18. | Comme cela a été expliqué au point 8, la réglementation relative aux Fonds structurels fixe elle-même des objectifs limités pour l'évaluation à mi-parcours. Dans le document de travail no 8 (L'évaluation à mi-parcours des interventions des Fonds structurels, 5 décembre 2000), la Commission a fourni des orientations plus détaillées aux États membres et a fixé à leur intention des objectifs plus ambitieux pour l'évaluation à mi-parcours. L'évaluation consistait pour l'essentiel à apprécier les performances du type d'intervention, en s'assurant que sa pertinence était toujours adaptée et que la mise en œuvre était effective et efficace. Le document de travail définit les questions auxquelles l'évaluation doit permettre de répondre, ainsi que le contenu d'un rapport d'évaluation (voir encadré 3).

  Encadré 3Rôle de l'évaluation à mi-parcours suivant le document de travail no 8





  — | Établir si la forme d'assistance choisie demeure une solution appropriée pour traiter des problèmes que rencontrent une région ou un secteur. |
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18.

Comme cela a été expliqué au point 8, la réglementation relative aux Fonds structurels fixe elle-même des objectifs limités pour l'évaluation à mi-parcours. Dans le document de travail no 8 (L'évaluation à mi-parcours des interventions des Fonds structurels, 5 décembre 2000), la Commission a fourni des orientations plus détaillées aux États membres et a fixé à leur intention des objectifs plus ambitieux pour l'évaluation à mi-parcours. L'évaluation consistait pour l'essentiel à apprécier les performances du type d'intervention, en s'assurant que sa pertinence était toujours adaptée et que la mise en œuvre était effective et efficace. Le document de travail définit les questions auxquelles l'évaluation doit permettre de répondre, ainsi que le contenu d'un rapport d'évaluation (voir encadré 3).

Encadré 3Rôle de l'évaluation à mi-parcours suivant le document de travail no 8





  —

Établir si la forme d'assistance choisie demeure une solution appropriée pour traiter des problèmes que rencontrent une région ou un secteur.

| — | Établir si les axes stratégiques, les priorités et les objectifs sont cohérents et toujours pertinents, jusqu'à quel point des progrès ont été accomplis pour la réalisation de ces objectifs et dans quelle mesure ces objectifs peuvent effectivement être atteints. |
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Établir si les axes stratégiques, les priorités et les objectifs sont cohérents et toujours pertinents, jusqu'à quel point des progrès ont été accomplis pour la réalisation de ces objectifs et dans quelle mesure ces objectifs peuvent effectivement être atteints.

| — | Vérifier la quantification des objectifs et établir en particulier dans quelle mesure ces objectifs ont facilité le suivi et l'évaluation. |
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—

Vérifier la quantification des objectifs et établir en particulier dans quelle mesure ces objectifs ont facilité le suivi et l'évaluation.

| — | Établir dans quelle mesure les priorités horizontales — égalité des chances et environnement, en particulier — ont été intégrées dans les types d'intervention. |
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—

Établir dans quelle mesure les priorités horizontales — égalité des chances et environnement, en particulier — ont été intégrées dans les types d'intervention.

| — | Analyser l'adéquation des systèmes de mise en œuvre et de suivi. |
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—

Analyser l'adéquation des systèmes de mise en œuvre et de suivi.

| — | Présenter les résultats en les confrontant aux indicateurs retenus pour la réserve de performance. |
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—

Présenter les résultats en les confrontant aux indicateurs retenus pour la réserve de performance.

| 19. | Ce même document de travail de la Commission indique que l'ampleur de l'évaluation (et par conséquent son coût) doit être proportionnée à celle du programme — en donnant comme exemple que la modélisation macroéconomique serait adéquate pour les grands CCA ressortissant à l'objectif no 1, mais pas pour des programmes de dimension plus modeste relevant des objectifs nos 2 ou 3. Le coût de l'évaluation était partiellement financé par des fonds communautaires. Les frais d'évaluation se sont finalement élevés à 40 millions d'euros; ils sont donc restés inférieurs à 0,1 % des dépenses annuelles au titre des Fonds structurels (en outre, la Commission a supporté des frais administratifs liés au traitement des évaluations, qui sont difficilement quantifiables). |
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19.

Ce même document de travail de la Commission indique que l'ampleur de l'évaluation (et par conséquent son coût) doit être proportionnée à celle du programme — en donnant comme exemple que la modélisation macroéconomique serait adéquate pour les grands CCA ressortissant à l'objectif no 1, mais pas pour des programmes de dimension plus modeste relevant des objectifs nos 2 ou 3. Le coût de l'évaluation était partiellement financé par des fonds communautaires. Les frais d'évaluation se sont finalement élevés à 40 millions d'euros; ils sont donc restés inférieurs à 0,1 % des dépenses annuelles au titre des Fonds structurels (en outre, la Commission a supporté des frais administratifs liés au traitement des évaluations, qui sont difficilement quantifiables).

Résultats des évaluations

| 20. | Presque toutes les évaluations ont permis de conclure que la stratégie initiale de développement restait pertinente, mais qu'il était trop tôt pour apprécier l'efficacité des interventions. Les constatations des évaluateurs ont été reprises dans la synthèse du rapport de la Commission intitulé «L'évaluation à mi-parcours dans les régions d'objectifs 1 et 2: capacité d'évaluation croissante» (novembre 2004). La synthèse de la Commission est présentée dans l'encadré 4.

  Encadré 4Réponse des évaluateurs aux questions d'évaluation





  — | Dans presque tous les cas, les évaluateurs ont conclu que les stratégies adoptées dans les programmes étaient encore pertinentes. |
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20.

Presque toutes les évaluations ont permis de conclure que la stratégie initiale de développement restait pertinente, mais qu'il était trop tôt pour apprécier l'efficacité des interventions. Les constatations des évaluateurs ont été reprises dans la synthèse du rapport de la Commission intitulé «L'évaluation à mi-parcours dans les régions d'objectifs 1 et 2: capacité d'évaluation croissante» (novembre 2004). La synthèse de la Commission est présentée dans l'encadré 4.

Encadré 4Réponse des évaluateurs aux questions d'évaluation





  —

Dans presque tous les cas, les évaluateurs ont conclu que les stratégies adoptées dans les programmes étaient encore pertinentes.

| — | Il apparaît dans la plupart des cas prématuré d'évaluer l'efficacité
  des programmes, étant donné leur démarrage lent ou tardif. Cela est à mettre en relation avec le système de contrôle et de suivi, qui a souvent nécessité une révision des indicateurs et de leurs objectifs. |
| --- | --- |

—

Il apparaît dans la plupart des cas prématuré d'évaluer l'efficacité
  des programmes, étant donné leur démarrage lent ou tardif. Cela est à mettre en relation avec le système de contrôle et de suivi, qui a souvent nécessité une révision des indicateurs et de leurs objectifs.

| — | Il est également trop tôt pour mesurer l'impact
  des programmes, bien que les évaluations aient recommandé dans certains cas la révision des objectifs tirés de l’expérience des premières années de mise en œuvre. La modélisation macroéconomique entreprise pour de grands CCA laisse à penser que les programmes semblent en mesure d'atteindre leurs objectifs globaux. |
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—

Il est également trop tôt pour mesurer l'impact
  des programmes, bien que les évaluations aient recommandé dans certains cas la révision des objectifs tirés de l’expérience des premières années de mise en œuvre. La modélisation macroéconomique entreprise pour de grands CCA laisse à penser que les programmes semblent en mesure d'atteindre leurs objectifs globaux.

| — | L'efficacité n’a le plus souvent été définie qu’en termes d'absorption financière et non pas en termes de coût unitaire de réalisation ou de résultats obtenus. L'absorption financière s'est clairement améliorée (ce qui signifie que les fonds ont été dépensés plus rapidement que par le passé), notamment du fait de l’application de la règle N + 2. |
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—

L'efficacité n’a le plus souvent été définie qu’en termes d'absorption financière et non pas en termes de coût unitaire de réalisation ou de résultats obtenus. L'absorption financière s'est clairement améliorée (ce qui signifie que les fonds ont été dépensés plus rapidement que par le passé), notamment du fait de l’application de la règle N + 2.

| — | Les évaluations ont mis au jour l’urgente nécessité d'améliorer les systèmes de quantification des objectifs. |
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—

Les évaluations ont mis au jour l’urgente nécessité d'améliorer les systèmes de quantification des objectifs.

| — | Les systèmes de mise en œuvre ont rempli les conditions réglementaires tout en
  s’améliorant sensiblement par rapport au passé. |
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—

Les systèmes de mise en œuvre ont rempli les conditions réglementaires tout en
  s’améliorant sensiblement par rapport au passé.

Appréciation des évaluations par la Commission

| 21. | Les États membres, les comités de suivi et la Commission ont tous joué un rôle dans l'appréciation de la qualité des évaluations. Les services de la Commission ont examiné les rapports d'évaluation, les projets comme les versions finales. La Commission a dû opérer dans le respect des délais ambitieux fixés dans la réglementation et procéder simultanément à l'examen des rapports d'évaluation relatifs à quelque quatre cents programmes entre janvier et mars 2004. Elle a recruté des évaluateurs externes pour épauler ses propres agents afin de pouvoir terminer la tâche en temps voulu. |
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21.

Les États membres, les comités de suivi et la Commission ont tous joué un rôle dans l'appréciation de la qualité des évaluations. Les services de la Commission ont examiné les rapports d'évaluation, les projets comme les versions finales. La Commission a dû opérer dans le respect des délais ambitieux fixés dans la réglementation et procéder simultanément à l'examen des rapports d'évaluation relatifs à quelque quatre cents programmes entre janvier et mars 2004. Elle a recruté des évaluateurs externes pour épauler ses propres agents afin de pouvoir terminer la tâche en temps voulu.

| 22. | Le document «Capacité d'évaluation croissante» présente les résultats de l'examen des constatations des évaluateurs par la Commission (21). Celle-ci a observé que:






  — | les évaluations étaient généralement fondées sur une méthodologie adéquate, |
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22.

Le document «Capacité d'évaluation croissante» présente les résultats de l'examen des constatations des évaluateurs par la Commission (21). Celle-ci a observé que:

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les évaluations étaient généralement fondées sur une méthodologie adéquate,

| — | des systèmes de suivi insuffisants avaient entravé de nombreuses évaluations, |
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—

des systèmes de suivi insuffisants avaient entravé de nombreuses évaluations,

| — | la recherche primaire concernant la mise en œuvre des programmes «sur le terrain» devait être améliorée, |
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la recherche primaire concernant la mise en œuvre des programmes «sur le terrain» devait être améliorée,

| — | certaines évaluations étaient insuffisantes sur le plan de l'analyse, ou que les évaluations n'avaient souvent pas permis de formuler des conclusions et des recommandations suffisamment concrètes, |
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—

certaines évaluations étaient insuffisantes sur le plan de l'analyse, ou que les évaluations n'avaient souvent pas permis de formuler des conclusions et des recommandations suffisamment concrètes,

| — | les résultats de la modélisation économique, qui est généralement limitée aux grands programmes, n'ont pu être comparés en raison de la grande diversité des approches utilisées, |
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—

les résultats de la modélisation économique, qui est généralement limitée aux grands programmes, n'ont pu être comparés en raison de la grande diversité des approches utilisées,

| — | certains évaluateurs ont trop mis l'accent sur l'analyse financière et pas assez sur les réalisations des programmes; cela a tenu au fait, d'une part, qu'aucune donnée de suivi n'était disponible et, d'autre part, que l'attention était centrée sur les dépenses en raison des conditions posées par la règle N + 2. Il en est résulté des recommandations dictées par des considérations de nature purement financière, plutôt qu'un réexamen des implications stratégiques de telles réaffectations (22). |
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certains évaluateurs ont trop mis l'accent sur l'analyse financière et pas assez sur les réalisations des programmes; cela a tenu au fait, d'une part, qu'aucune donnée de suivi n'était disponible et, d'autre part, que l'attention était centrée sur les dépenses en raison des conditions posées par la règle N + 2. Il en est résulté des recommandations dictées par des considérations de nature purement financière, plutôt qu'un réexamen des implications stratégiques de telles réaffectations (22).

Appréciation par la Cour

| 23. | Dans le cadre de son audit, la Cour a relevé un certain nombre de problèmes auxquels les évaluateurs étaient confrontés et de difficultés mises en évidence par ceux-ci en ce qui concerne la formulation d'une réponse claire à la question de savoir si, globalement, la forme d'intervention retenue restait appropriée pour remédier aux difficultés dans une région ou un secteur, et si les objectifs pouvaient être réalisés.






  — | Tous les évaluateurs ont dû faire face au problème que les dépenses effectuées à l'époque de l'évaluation étaient encore limitées. |
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23.

Dans le cadre de son audit, la Cour a relevé un certain nombre de problèmes auxquels les évaluateurs étaient confrontés et de difficultés mises en évidence par ceux-ci en ce qui concerne la formulation d'une réponse claire à la question de savoir si, globalement, la forme d'intervention retenue restait appropriée pour remédier aux difficultés dans une région ou un secteur, et si les objectifs pouvaient être réalisés.

—

Tous les évaluateurs ont dû faire face au problème que les dépenses effectuées à l'époque de l'évaluation étaient encore limitées.

| — | Près de la moitié des évaluateurs des programmes que la Cour a examinés avaient mis en évidence d'importantes sources de préoccupation en relation avec les besoins de développement concrets; ils ont proposé de mettre davantage l'accent sur certains domaines politiques, en particulier ceux liés aux stratégies de Lisbonne et de Göteborg. |
| --- | --- |

—

Près de la moitié des évaluateurs des programmes que la Cour a examinés avaient mis en évidence d'importantes sources de préoccupation en relation avec les besoins de développement concrets; ils ont proposé de mettre davantage l'accent sur certains domaines politiques, en particulier ceux liés aux stratégies de Lisbonne et de Göteborg.

| — | D'autres évaluateurs ont attiré l'attention sur les difficultés intrinsèques de l'évaluation, comme celle de déterminer l'impact d'investissements supplémentaires dans la construction routière ou l'incidence de l'intervention du FSE sur les taux nets d'emploi. Par exemple, dans ses commentaires sur l'investissement dans le secteur de la construction routière, l'évaluateur allemand a suggéré que, dans des économies déjà dotées d'une bonne infrastructure, des investissements supplémentaires pourraient même entraîner une croissance plus lente qu'en l'absence de ceux-ci (23). Les évaluateurs des programmes concernant le Royaume-Uni et Gibraltar ont fait remarquer que, s'agissant de l'incidence du FSE sur l'emploi, seule la création brute d'emplois pouvait être contrôlée. |
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D'autres évaluateurs ont attiré l'attention sur les difficultés intrinsèques de l'évaluation, comme celle de déterminer l'impact d'investissements supplémentaires dans la construction routière ou l'incidence de l'intervention du FSE sur les taux nets d'emploi. Par exemple, dans ses commentaires sur l'investissement dans le secteur de la construction routière, l'évaluateur allemand a suggéré que, dans des économies déjà dotées d'une bonne infrastructure, des investissements supplémentaires pourraient même entraîner une croissance plus lente qu'en l'absence de ceux-ci (23). Les évaluateurs des programmes concernant le Royaume-Uni et Gibraltar ont fait remarquer que, s'agissant de l'incidence du FSE sur l'emploi, seule la création brute d'emplois pouvait être contrôlée.

| 24. | Dans son rapport de synthèse «Capacité d'évaluation croissante», la Commission a accordé moins d'attention à ces problèmes et difficultés qu'aux résultats plus positifs des évaluations. |
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24.

Dans son rapport de synthèse «Capacité d'évaluation croissante», la Commission a accordé moins d'attention à ces problèmes et difficultés qu'aux résultats plus positifs des évaluations.

| 25. | Certains évaluateurs ont également été en mesure de mettre en évidence des problèmes importants dans le fonctionnement des programmes. Par exemple:






  — | l'évaluateur du PO PONSIL italien (aide financière aux entreprises) a estimé qu'il existait un effet d'aubaine (24) de 50 %, |
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25.

Certains évaluateurs ont également été en mesure de mettre en évidence des problèmes importants dans le fonctionnement des programmes. Par exemple:

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l'évaluateur du PO PONSIL italien (aide financière aux entreprises) a estimé qu'il existait un effet d'aubaine (24) de 50 %,

| — | au Royaume-Uni, les évaluateurs ont fait observer que le programme n'avait que très modestement réussi à assurer un taux net appréciable d'entrée sur le marché du travail de personnes qui en étaient exclues auparavant; ils ont également constaté que l'aide du FSE tendait plutôt à renforcer la situation actuelle en matière de formation au sein des entreprises, où les personnes très qualifiées bénéficient généralement de plus de formation. Toutefois, le rapport indiquait également que le programme avait connu un succès extraordinaire sur le plan de l'aide apportée aux bénéficiaires les plus défavorisés pour qu'ils puissent trouver du travail, |
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au Royaume-Uni, les évaluateurs ont fait observer que le programme n'avait que très modestement réussi à assurer un taux net appréciable d'entrée sur le marché du travail de personnes qui en étaient exclues auparavant; ils ont également constaté que l'aide du FSE tendait plutôt à renforcer la situation actuelle en matière de formation au sein des entreprises, où les personnes très qualifiées bénéficient généralement de plus de formation. Toutefois, le rapport indiquait également que le programme avait connu un succès extraordinaire sur le plan de l'aide apportée aux bénéficiaires les plus défavorisés pour qu'ils puissent trouver du travail,

| — | les évaluateurs du programme opérationnel du Burgenland autrichien ont observé que, du fait de la règle N + 2, l'importance des dépenses avait été privilégiée, plutôt qu'une allocation efficace des fonds, |
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les évaluateurs du programme opérationnel du Burgenland autrichien ont observé que, du fait de la règle N + 2, l'importance des dépenses avait été privilégiée, plutôt qu'une allocation efficace des fonds,

| — | quand les évaluateurs ont utilisé un modèle macroéconomique (Allemagne, Espagne, Italie et Portugal), les estimations de l'incidence du financement (en particulier sur la croissance du PIB) étaient souvent considérablement revues à la baisse par rapport à celles figurant dans l'appréciation ex ante, ce qui donne à penser que les programmes avaient peu de chances d'atteindre leurs objectifs, |
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quand les évaluateurs ont utilisé un modèle macroéconomique (Allemagne, Espagne, Italie et Portugal), les estimations de l'incidence du financement (en particulier sur la croissance du PIB) étaient souvent considérablement revues à la baisse par rapport à celles figurant dans l'appréciation ex ante, ce qui donne à penser que les programmes avaient peu de chances d'atteindre leurs objectifs,

| — | sur les 25 CCA, PO et DOCUP sélectionnés, plus de la moitié des évaluations à mi-parcours ont fait état de faiblesses en ce qui concerne la sélection des projets et la prise en considération des principes horizontaux comme l'environnement, l'égalité des chances et la société de l'information. Dans de nombreux cas, les évaluations se sont cependant limitées à la description des faiblesses, aucune recommandation concrète n'y étant formulée. |
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sur les 25 CCA, PO et DOCUP sélectionnés, plus de la moitié des évaluations à mi-parcours ont fait état de faiblesses en ce qui concerne la sélection des projets et la prise en considération des principes horizontaux comme l'environnement, l'égalité des chances et la société de l'information. Dans de nombreux cas, les évaluations se sont cependant limitées à la description des faiblesses, aucune recommandation concrète n'y étant formulée.

| 26. | À d'autres égards, l'audit de la Cour a permis de confirmer l'analyse de la Commission. Les évaluateurs ont répondu à la série de questions figurant dans le document de travail no 8 et ont essayé d'évaluer si les stratégies sous-tendant les CCA et les PO étaient toujours cohérentes et valables (dans la plupart des cas, en réexaminant les facteurs socio-économiques et en analysant à nouveau les forces, les faiblesses et les opportunités des programmes, ainsi que les menaces auxquelles ceux-ci sont confrontés). L'audit de la Cour a montré que la mise en œuvre avait fait l'objet d'une évaluation plus solide que l'efficacité, l'efficience et l'impact:






  — | les évaluations comprenaient des appréciations claires des progrès réalisés dans le cadre des PO et des CCA sur le plan tant physique que financier, |
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26.

À d'autres égards, l'audit de la Cour a permis de confirmer l'analyse de la Commission. Les évaluateurs ont répondu à la série de questions figurant dans le document de travail no 8 et ont essayé d'évaluer si les stratégies sous-tendant les CCA et les PO étaient toujours cohérentes et valables (dans la plupart des cas, en réexaminant les facteurs socio-économiques et en analysant à nouveau les forces, les faiblesses et les opportunités des programmes, ainsi que les menaces auxquelles ceux-ci sont confrontés). L'audit de la Cour a montré que la mise en œuvre avait fait l'objet d'une évaluation plus solide que l'efficacité, l'efficience et l'impact:

—

les évaluations comprenaient des appréciations claires des progrès réalisés dans le cadre des PO et des CCA sur le plan tant physique que financier,

| — | par ailleurs, l'efficacité et l'impact n'ont pas toujours fait l'objet d'estimations, ou celles-ci n'ont été que partielles (par exemple, le nombre brut d'emplois créés était presque systématiquement présenté comme équivalent aux effets sur l'emploi, et cela pour les interventions du FEDER comme pour celles du FSE), |
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par ailleurs, l'efficacité et l'impact n'ont pas toujours fait l'objet d'estimations, ou celles-ci n'ont été que partielles (par exemple, le nombre brut d'emplois créés était presque systématiquement présenté comme équivalent aux effets sur l'emploi, et cela pour les interventions du FEDER comme pour celles du FSE),

| — | les effets d'aubaine et de substitution ont rarement été pris en considération; très souvent, les évaluations n'ont pas directement visé à apprécier ces effets, |
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les effets d'aubaine et de substitution ont rarement été pris en considération; très souvent, les évaluations n'ont pas directement visé à apprécier ces effets,

| — | l'efficience n'a pas toujours fait l'objet d'une analyse et, le cas échéant, aucune conclusion n'a été tirée, aucun jalon n'a été défini et aucune recommandation n'a été formulée sur la politique à suivre, |
| --- | --- |

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l'efficience n'a pas toujours fait l'objet d'une analyse et, le cas échéant, aucune conclusion n'a été tirée, aucun jalon n'a été défini et aucune recommandation n'a été formulée sur la politique à suivre,

| — | dans certains cas, la validité de la stratégie sous-jacente n'a pas été examinée de manière satisfaisante. |
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—

dans certains cas, la validité de la stratégie sous-jacente n'a pas été examinée de manière satisfaisante.

| 27. | D'une manière générale, la Cour estime que le processus d'évaluation a permis de contrôler les progrès accomplis dans la réalisation des programmes et de confirmer que les systèmes de mise en œuvre ont été améliorés par rapport à ceux utilisés pour les interventions des Fonds structurels des périodes de programmation précédentes. Par ailleurs, elle a constaté des faiblesses importantes sur le plan du suivi et, dans de nombreux cas, qu'il était trop tôt pour évaluer l'efficacité et, a fortiori, l'impact des programmes. |
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27.

D'une manière générale, la Cour estime que le processus d'évaluation a permis de contrôler les progrès accomplis dans la réalisation des programmes et de confirmer que les systèmes de mise en œuvre ont été améliorés par rapport à ceux utilisés pour les interventions des Fonds structurels des périodes de programmation précédentes. Par ailleurs, elle a constaté des faiblesses importantes sur le plan du suivi et, dans de nombreux cas, qu'il était trop tôt pour évaluer l'efficacité et, a fortiori, l'impact des programmes.

ALLOCATION DE LA RÉSERVE DE PERFORMANCE

| 28. | En vertu du règlement de base, le nombre d'indicateurs mesurables était réduit dès le départ. Dans un document de travail publié en 1999 (25), la Commission a fourni des orientations aux États membres sur la manière d'évaluer les programmes sur la base des critères d'allocation de la réserve de performance, à savoir l'efficacité, la qualité de la gestion et l'exécution financière. L'évaluation de la performance devait être fondée sur des indicateurs de suivi permettant de mesurer les résultats à mi-parcours par rapport aux objectifs spécifiques initiaux des programmes. |
| --- | --- |

28.

En vertu du règlement de base, le nombre d'indicateurs mesurables était réduit dès le départ. Dans un document de travail publié en 1999 (25), la Commission a fourni des orientations aux États membres sur la manière d'évaluer les programmes sur la base des critères d'allocation de la réserve de performance, à savoir l'efficacité, la qualité de la gestion et l'exécution financière. L'évaluation de la performance devait être fondée sur des indicateurs de suivi permettant de mesurer les résultats à mi-parcours par rapport aux objectifs spécifiques initiaux des programmes.

| 29. | Le document de travail de la Commission comportait des exemples d'indicateurs (26) à prendre en considération dans le cadre de l'examen de la performance.
  Critères d'efficacité:






  — | réalisations physiques couvrant au moins la moitié de la valeur du programme, |
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29.

Le document de travail de la Commission comportait des exemples d'indicateurs (26) à prendre en considération dans le cadre de l'examen de la performance.

Critères d'efficacité:

—

réalisations physiques couvrant au moins la moitié de la valeur du programme,

| — | comparaison des valeurs obtenues avec celles escomptées pour les résultats en matière d’emploi (emploi temporaire/emploi durable créé ou maintenu) ou l’employabilité des groupes cibles. |
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—

comparaison des valeurs obtenues avec celles escomptées pour les résultats en matière d’emploi (emploi temporaire/emploi durable créé ou maintenu) ou l’employabilité des groupes cibles.

Critères de gestion:

| — | quatre types d'indicateurs permettant de mesurer la qualité du système de suivi, du contrôle financier, de la sélection des projets et des systèmes d'évaluation. |
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quatre types d'indicateurs permettant de mesurer la qualité du système de suivi, du contrôle financier, de la sélection des projets et des systèmes d'évaluation.

Critères financiers:

| — | absorption des fonds et taux de financement par le secteur privé. |
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absorption des fonds et taux de financement par le secteur privé.

Évaluations par les États membres et allocation de la réserve de performance

| 30. | Les États membres ont dû évaluer la performance pour une période au cours de laquelle 20 % des dépenses avaient en moyenne été effectuées. Certains évaluateurs ont attiré l'attention sur ce problème. C'est ainsi que l'évaluateur italien a fait remarquer qu'une analyse générale de l'efficacité était prématurée. Des différences importantes ont cependant été constatées en ce qui concerne la rapidité avec laquelle les priorités des programmes ont pu être mises en œuvre. Dans l'ensemble, les programmes examinés par la Cour montrent qu'à mi-parcours, les fonds avaient été plus rapidement dépensés pour les infrastructures que pour certaines priorités et mesures liées aux objectifs de Lisbonne et de Göteborg. |
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30.

Les États membres ont dû évaluer la performance pour une période au cours de laquelle 20 % des dépenses avaient en moyenne été effectuées. Certains évaluateurs ont attiré l'attention sur ce problème. C'est ainsi que l'évaluateur italien a fait remarquer qu'une analyse générale de l'efficacité était prématurée. Des différences importantes ont cependant été constatées en ce qui concerne la rapidité avec laquelle les priorités des programmes ont pu être mises en œuvre. Dans l'ensemble, les programmes examinés par la Cour montrent qu'à mi-parcours, les fonds avaient été plus rapidement dépensés pour les infrastructures que pour certaines priorités et mesures liées aux objectifs de Lisbonne et de Göteborg.

| 31. | Les États membres ont tenté d'évaluer la performance au regard d'indicateurs; ce processus a toutefois été entravé par les limites de certains des indicateurs élaborés lors de l'évaluation ex ante des programmes 2000-2006. Par exemple, pour les programmes allemands et italiens, l'efficacité a été exclusivement contrôlée sur la base d'indicateurs de réalisation (27). |
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31.

Les États membres ont tenté d'évaluer la performance au regard d'indicateurs; ce processus a toutefois été entravé par les limites de certains des indicateurs élaborés lors de l'évaluation ex ante des programmes 2000-2006. Par exemple, pour les programmes allemands et italiens, l'efficacité a été exclusivement contrôlée sur la base d'indicateurs de réalisation (27).

| 32. | Les propositions des États membres concernant l'allocation de la réserve de performance étaient fondées sur les critères énumérés au point 29 ci-dessus. S'agissant des cadres communautaires d'appui espagnol, portugais et irlandais, les États membres sont allés plus loin et ont évalué la performance par rapport à une série d'indicateurs plus large que celle recommandée par la Commission. |
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32.

Les propositions des États membres concernant l'allocation de la réserve de performance étaient fondées sur les critères énumérés au point 29 ci-dessus. S'agissant des cadres communautaires d'appui espagnol, portugais et irlandais, les États membres sont allés plus loin et ont évalué la performance par rapport à une série d'indicateurs plus large que celle recommandée par la Commission.

| 33. | Néanmoins, les propositions des États membres relatives à l'allocation de la réserve de performance ont été largement tributaires de la nécessité qu'ils avaient perçue de maximiser l'absorption des fonds communautaires. La Commission elle-même a souligné l'importance de la capacité d'absorption. C'est ainsi que dans une note adressée aux membres du CDRC en date du 16 octobre 2003, «Préparation de l'allocation de la réserve de performance», et également communiquée aux États membres, la Commission a souligné qu'«[elle] accordera[it] une attention particulière à l'absorption des fonds (en cas de pertes importantes dans le cadre de la règle N + 2) et à la qualité de l'évaluation à mi-parcours (28).» Voici quelques exemples:






  — | le PO allemand dans le secteur du transport avait pour objectif d'affecter des montants à peu près équivalents aux infrastructures routières et ferroviaires. Pour des raisons liées à la capacité d'absorption, il a toutefois été proposé d'allouer l'intégralité de la réserve de performance à la construction routière. En présentant sa proposition à la Commission, l'autorité de gestion a déclaré que la réserve de performance n'était pas utilisée conformément aux objectifs des politiques en matière d'environnement ou de transport, mais en fonction de l'évolution des dépenses, |
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33.

Néanmoins, les propositions des États membres relatives à l'allocation de la réserve de performance ont été largement tributaires de la nécessité qu'ils avaient perçue de maximiser l'absorption des fonds communautaires. La Commission elle-même a souligné l'importance de la capacité d'absorption. C'est ainsi que dans une note adressée aux membres du CDRC en date du 16 octobre 2003, «Préparation de l'allocation de la réserve de performance», et également communiquée aux États membres, la Commission a souligné qu'«[elle] accordera[it] une attention particulière à l'absorption des fonds (en cas de pertes importantes dans le cadre de la règle N + 2) et à la qualité de l'évaluation à mi-parcours (28).» Voici quelques exemples:

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le PO allemand dans le secteur du transport avait pour objectif d'affecter des montants à peu près équivalents aux infrastructures routières et ferroviaires. Pour des raisons liées à la capacité d'absorption, il a toutefois été proposé d'allouer l'intégralité de la réserve de performance à la construction routière. En présentant sa proposition à la Commission, l'autorité de gestion a déclaré que la réserve de performance n'était pas utilisée conformément aux objectifs des politiques en matière d'environnement ou de transport, mais en fonction de l'évolution des dépenses,

| — | DOCUP Réunion: certaines mesures relatives à l'environnement et à l'égalité des chances n'ont bénéficié d'aucune allocation au titre de la réserve de performance. Les autorités de gestion ont souligné qu'il était parfois difficile de concilier certains objectifs communautaires avec la nécessité de dépenser les fonds, |
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DOCUP Réunion: certaines mesures relatives à l'environnement et à l'égalité des chances n'ont bénéficié d'aucune allocation au titre de la réserve de performance. Les autorités de gestion ont souligné qu'il était parfois difficile de concilier certains objectifs communautaires avec la nécessité de dépenser les fonds,

| — | la proposition du Brandebourg, en Allemagne, élaborée principalement à la lumière de l'analyse de la capacité d'absorption, a exclu de l'allocation les mesures d'investissement en matière d'environnement. Les infrastructures de transport ont bénéficié du montant le plus élevé. Les évaluateurs du programme sont également arrivés à la conclusion que les indicateurs de la Commission étaient plutôt fondés sur l'absorption des fonds que sur l'efficacité. |
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la proposition du Brandebourg, en Allemagne, élaborée principalement à la lumière de l'analyse de la capacité d'absorption, a exclu de l'allocation les mesures d'investissement en matière d'environnement. Les infrastructures de transport ont bénéficié du montant le plus élevé. Les évaluateurs du programme sont également arrivés à la conclusion que les indicateurs de la Commission étaient plutôt fondés sur l'absorption des fonds que sur l'efficacité.

| 34. | En outre, la réserve de performance a été à plusieurs reprises exclusivement allouée au FEDER, essentiellement pour des motifs liés à la capacité d'absorption, par exemple en Allemagne (PO Saxe), en Irlande (la réserve de performance de tous les PO irlandais a été entièrement allouée à un programme financé par le FEDER), en Italie (PO «Sviluppo Imprenditoriale Locale»); il en est allé de même pour certains PO autrichiens, allemands, français, espagnols et britanniques relevant de l'objectif no 2. |
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34.

En outre, la réserve de performance a été à plusieurs reprises exclusivement allouée au FEDER, essentiellement pour des motifs liés à la capacité d'absorption, par exemple en Allemagne (PO Saxe), en Irlande (la réserve de performance de tous les PO irlandais a été entièrement allouée à un programme financé par le FEDER), en Italie (PO «Sviluppo Imprenditoriale Locale»); il en est allé de même pour certains PO autrichiens, allemands, français, espagnols et britanniques relevant de l'objectif no 2.

| 35. | Le calendrier fixé pour l'allocation de la réserve de performance était serré. Les propositions ont été reçues en janvier 2004, et les accords de principe devaient être conclus pour début février. |
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35.

Le calendrier fixé pour l'allocation de la réserve de performance était serré. Les propositions ont été reçues en janvier 2004, et les accords de principe devaient être conclus pour début février.

| 36. | La réserve de performance a, dans une certaine mesure, servi à allouer des fonds à des programmes sur la base de leur efficacité et de la qualité de leur gestion. D'une manière générale, elle a toutefois été principalement utilisée pour maximiser les dépenses plutôt que pour concentrer celles-ci sur des activités jugées particulièrement efficaces. |
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36.

La réserve de performance a, dans une certaine mesure, servi à allouer des fonds à des programmes sur la base de leur efficacité et de la qualité de leur gestion. D'une manière générale, elle a toutefois été principalement utilisée pour maximiser les dépenses plutôt que pour concentrer celles-ci sur des activités jugées particulièrement efficaces.

INCIDENCE DE LA RÉVISION À MI-PARCOURS

| 37. | La réforme 2000-2006 des Fonds structurels a permis de modifier et de renforcer les objectifs des Fonds. Elle visait à favoriser la croissance et l'emploi tout en tenant compte des objectifs étroitement liés des politiques économique, sociale et environnementale, et en les associant (29). Les dépenses au titre des Fonds devaient notamment s'appuyer sur des critères comme les nouvelles technologies et l'innovation, la recherche, la société de l'information, l'utilisation propre et efficace de l'énergie (y compris les énergies renouvelables), une meilleure protection de l'environnement, l'inclusion sociale et l'apprentissage tout au long de la vie. |
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37.

La réforme 2000-2006 des Fonds structurels a permis de modifier et de renforcer les objectifs des Fonds. Elle visait à favoriser la croissance et l'emploi tout en tenant compte des objectifs étroitement liés des politiques économique, sociale et environnementale, et en les associant (29). Les dépenses au titre des Fonds devaient notamment s'appuyer sur des critères comme les nouvelles technologies et l'innovation, la recherche, la société de l'information, l'utilisation propre et efficace de l'énergie (y compris les énergies renouvelables), une meilleure protection de l'environnement, l'inclusion sociale et l'apprentissage tout au long de la vie.

| 38. | L'allocation de la réserve de performance et la réaffectation de fonds à la suite de la révision à mi-parcours devaient tenir compte des principes de programmation définis par la Commission dans ses orientations en matière de programmation (30). La Commission n'a toutefois publié la version révisée de ces dernières qu'en août 2003, c'est-à-dire trop tard pour que la plupart des États membres puissent la prendre en considération lors de l'évaluation à mi-parcours. Par ailleurs, les orientations révisées ne concernaient qu'un nombre limité d'infléchissements qualitatifs par rapport aux orientations initiales, par exemple en ce qui concerne la consolidation de la stratégie de Lisbonne, ainsi que les domaines des transports (accent mis sur l'intermodalité, ainsi que le déplacement du trafic de la route vers le rail et les voies navigables) et de l'énergie. |
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38.

L'allocation de la réserve de performance et la réaffectation de fonds à la suite de la révision à mi-parcours devaient tenir compte des principes de programmation définis par la Commission dans ses orientations en matière de programmation (30). La Commission n'a toutefois publié la version révisée de ces dernières qu'en août 2003, c'est-à-dire trop tard pour que la plupart des États membres puissent la prendre en considération lors de l'évaluation à mi-parcours. Par ailleurs, les orientations révisées ne concernaient qu'un nombre limité d'infléchissements qualitatifs par rapport aux orientations initiales, par exemple en ce qui concerne la consolidation de la stratégie de Lisbonne, ainsi que les domaines des transports (accent mis sur l'intermodalité, ainsi que le déplacement du trafic de la route vers le rail et les voies navigables) et de l'énergie.

| 39. | Tous les programmes opérationnels et tous les cadres communautaires d'appui devaient être révisés à la suite de l'allocation de la réserve de performance. Cela impliquait l'adaptation de chaque programme par un processus similaire à celui qui avait été suivi au cours de la programmation initiale, y compris la consultation des directions générales concernées et l'adoption formelle par la Commission. |
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39.

Tous les programmes opérationnels et tous les cadres communautaires d'appui devaient être révisés à la suite de l'allocation de la réserve de performance. Cela impliquait l'adaptation de chaque programme par un processus similaire à celui qui avait été suivi au cours de la programmation initiale, y compris la consultation des directions générales concernées et l'adoption formelle par la Commission.

| 40. | Les États membres n'étaient pas tenus de réviser les PO et les DOCUP pour d'autres motifs que l'allocation de la réserve de performance. Sur les vingt-cinq PO et DOCUP examinés par la Cour, quinze avaient été révisés pour d'autres raisons. |
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40.

Les États membres n'étaient pas tenus de réviser les PO et les DOCUP pour d'autres motifs que l'allocation de la réserve de performance. Sur les vingt-cinq PO et DOCUP examinés par la Cour, quinze avaient été révisés pour d'autres raisons.

| 41. | Dans bon nombre de cas, la révision à mi-parcours a permis d'améliorer la manière dont les PO ont tenu compte des priorités politiques ou des modifications des politiques communautaires. Dans certains cas, les indicateurs de performance ont été améliorés et des modifications ont été apportées aux structures de gestion. Cela a, par exemple, été le cas en Irlande, au Portugal et en Italie. |
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41.

Dans bon nombre de cas, la révision à mi-parcours a permis d'améliorer la manière dont les PO ont tenu compte des priorités politiques ou des modifications des politiques communautaires. Dans certains cas, les indicateurs de performance ont été améliorés et des modifications ont été apportées aux structures de gestion. Cela a, par exemple, été le cas en Irlande, au Portugal et en Italie.

| 42. | Comme cela a déjà été signalé en ce qui concerne la réserve de performance, la priorité a toutefois été donnée à des activités permettant la dépense des fonds. En voici quelques exemples:






  — | DOCUP Burgenland, Autriche. Principales modifications: réduction des dépenses programmées en matière de recherche, de technologie, de développement et de conservation du paysage, en raison de difficultés liées à la capacité d'absorption des fonds, |
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42.

Comme cela a déjà été signalé en ce qui concerne la réserve de performance, la priorité a toutefois été donnée à des activités permettant la dépense des fonds. En voici quelques exemples:

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DOCUP Burgenland, Autriche. Principales modifications: réduction des dépenses programmées en matière de recherche, de technologie, de développement et de conservation du paysage, en raison de difficultés liées à la capacité d'absorption des fonds,

| — | DOCUP Hainaut, Belgique: la capacité d'absorption a joué un rôle important; les dépenses programmées en matière de gestion de l'environnement ont été sensiblement réduites en raison d'une faible absorption, et les fonds correspondants ont été réaffectés à l'aide à la reconversion de sites industriels, |
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DOCUP Hainaut, Belgique: la capacité d'absorption a joué un rôle important; les dépenses programmées en matière de gestion de l'environnement ont été sensiblement réduites en raison d'une faible absorption, et les fonds correspondants ont été réaffectés à l'aide à la reconversion de sites industriels,

| — | PO Brandebourg, Allemagne: les dépenses programmées pour la mise en œuvre de mesures environnementales ont été sensiblement réduites, et la mesure «énergie renouvelable» a été abandonnée, |
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PO Brandebourg, Allemagne: les dépenses programmées pour la mise en œuvre de mesures environnementales ont été sensiblement réduites, et la mesure «énergie renouvelable» a été abandonnée,

| — | PO Transport, Allemagne: le fait que la réserve de performance ait été exclusivement allouée à des projets routiers a considérablement modifié le rapport entre les dépenses dans le secteur routier, d'une part, et dans le secteur ferroviaire, d'autre part, |
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PO Transport, Allemagne: le fait que la réserve de performance ait été exclusivement allouée à des projets routiers a considérablement modifié le rapport entre les dépenses dans le secteur routier, d'une part, et dans le secteur ferroviaire, d'autre part,

| — | PO Calabre: une grande partie du programme révisé concerne les projets dits «compatibles». Il s'agit de projets publics déjà financés sur des fonds nationaux avant la période de programmation actuelle, et qui n'étaient pas prévus dans le programme initial. Cette approche a surtout servi à éviter des dégagements, |
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PO Calabre: une grande partie du programme révisé concerne les projets dits «compatibles». Il s'agit de projets publics déjà financés sur des fonds nationaux avant la période de programmation actuelle, et qui n'étaient pas prévus dans le programme initial. Cette approche a surtout servi à éviter des dégagements,

| — | CCA Italie et PO S&E Irlande: les plans financiers ont été sensiblement modifiés parce que le financement privé initialement prévu a été réduit (de 95 % pour le CCA Italie et de 70 % pour le PO S&E) et remplacé en partie par des fonds publics nationaux. Cela a entraîné une augmentation des dépenses financées par l'État, et, par suite, a permis d'éviter des dégagements. |
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CCA Italie et PO S&E Irlande: les plans financiers ont été sensiblement modifiés parce que le financement privé initialement prévu a été réduit (de 95 % pour le CCA Italie et de 70 % pour le PO S&E) et remplacé en partie par des fonds publics nationaux. Cela a entraîné une augmentation des dépenses financées par l'État, et, par suite, a permis d'éviter des dégagements.

| 43. | Dans le cadre de son audit, la Cour a constaté des transferts de fonds destinés à financer des mesures environnementales, essentiellement au profit de l'aide aux entreprises et des infrastructures de transport (notamment routières). Cela a été le cas, par exemple, en Allemagne, en Espagne, en Italie et en Belgique; ces transferts se sont élevés à quelque 800 millions d'euros (soit environ 1 % des crédits alloués à ces États membres au titre des Fonds structurels). |
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43.

Dans le cadre de son audit, la Cour a constaté des transferts de fonds destinés à financer des mesures environnementales, essentiellement au profit de l'aide aux entreprises et des infrastructures de transport (notamment routières). Cela a été le cas, par exemple, en Allemagne, en Espagne, en Italie et en Belgique; ces transferts se sont élevés à quelque 800 millions d'euros (soit environ 1 % des crédits alloués à ces États membres au titre des Fonds structurels).

| 44. | Dans l'ensemble, la Cour a constaté que la révision à mi-parcours entraînait des améliorations pour un certain nombre de programmes relevant des Fonds structurels (par exemple, la prise en considération des priorités politiques ou de l'évolution des politiques communautaires, ou encore l'amélioration des indicateurs de performance). Dans la pratique, une incidence notable a cependant été que les mesures ne générant pas suffisamment de dépenses voyaient leurs crédits réaffectés. |
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44.

Dans l'ensemble, la Cour a constaté que la révision à mi-parcours entraînait des améliorations pour un certain nombre de programmes relevant des Fonds structurels (par exemple, la prise en considération des priorités politiques ou de l'évolution des politiques communautaires, ou encore l'amélioration des indicateurs de performance). Dans la pratique, une incidence notable a cependant été que les mesures ne générant pas suffisamment de dépenses voyaient leurs crédits réaffectés.

DISPOSITIONS POUR LA PÉRIODE 2007-2013

| 45. | Des dispositions révisées pour l'évaluation, le réexamen et la révision des programmes ont été convenues pour la prochaine période de programmation des Fonds structurels, à savoir celle allant de 2007 à 2013. Elles diffèrent des dispositions relatives à la période 2000-2006 sur un certain nombre de points. Lorsqu'elles ont été modifiées, elles offrent généralement une plus grande flexibilité que celles en vigueur pour la période 2000-2006 et elles devraient permettre de «régler avec précision» l'évaluation à mi-parcours et la révision des programmes de dépenses en fonction des caractéristiques des différents programmes.






  — | La réalisation d'une évaluation avant, pendant et après la période de programmation est toujours prévue. Les évaluations doivent notamment tenir compte de l'objectif de développement durable et des dispositions législatives communautaires pertinentes en matière d'impact environnemental et d'évaluation environnementale stratégique (31). |
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45.

Des dispositions révisées pour l'évaluation, le réexamen et la révision des programmes ont été convenues pour la prochaine période de programmation des Fonds structurels, à savoir celle allant de 2007 à 2013. Elles diffèrent des dispositions relatives à la période 2000-2006 sur un certain nombre de points. Lorsqu'elles ont été modifiées, elles offrent généralement une plus grande flexibilité que celles en vigueur pour la période 2000-2006 et elles devraient permettre de «régler avec précision» l'évaluation à mi-parcours et la révision des programmes de dépenses en fonction des caractéristiques des différents programmes.

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La réalisation d'une évaluation avant, pendant et après la période de programmation est toujours prévue. Les évaluations doivent notamment tenir compte de l'objectif de développement durable et des dispositions législatives communautaires pertinentes en matière d'impact environnemental et d'évaluation environnementale stratégique (31).

| — | Par ailleurs, il n'y a aucune obligation d'effectuer, pour tous les programmes, une révision à mi-parcours à un moment particulier de la période de programmation. |
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Par ailleurs, il n'y a aucune obligation d'effectuer, pour tous les programmes, une révision à mi-parcours à un moment particulier de la période de programmation.

| — | Le principe de l'«intervention proportionnelle» s'applique à l'évaluation. Les ressources financières et administratives utilisées par la Commission et les États membres pour la mise en œuvre des Fonds en ce qui concerne le choix des indicateurs, les évaluations, les systèmes de gestion et de contrôle et l'établissement des rapports sont proportionnelles au montant total des dépenses afférentes à un programme opérationnel (32). |
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Le principe de l'«intervention proportionnelle» s'applique à l'évaluation. Les ressources financières et administratives utilisées par la Commission et les États membres pour la mise en œuvre des Fonds en ce qui concerne le choix des indicateurs, les évaluations, les systèmes de gestion et de contrôle et l'établissement des rapports sont proportionnelles au montant total des dépenses afférentes à un programme opérationnel (32).

| — | La constitution d'une réserve de performance n'est pas obligatoire. À la place, les États membres peuvent décider de créer une réserve nationale pour imprévu et/ou une réserve nationale de performance (33) (les procédures à suivre pour l'allocation d'une réserve nationale de performance sont similaires à celles qui étaient d'application pour la réserve de performance au cours de la période 2000-2006). |
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La constitution d'une réserve de performance n'est pas obligatoire. À la place, les États membres peuvent décider de créer une réserve nationale pour imprévu et/ou une réserve nationale de performance (33) (les procédures à suivre pour l'allocation d'une réserve nationale de performance sont similaires à celles qui étaient d'application pour la réserve de performance au cours de la période 2000-2006).

| — | Comme pour la période 2000-2006, la révision à mi-parcours n'est pas obligatoire pour tous les programmes (les orientations en matière de programmation révisées au niveau central et approuvées par le Conseil ne font pas obligation aux États membres de modifier leurs programmes opérationnels ou leur cadre de référence stratégique national). Le règlement de base prévoit cependant deux cas où les États membres peuvent décider de procéder à une révision: 1) (à la suite de) changements socio-économiques notables, pour renforcer ou adapter la prise en compte de changements importants dans les priorités communautaires, nationales ou régionales; 2) à la lumière d'un écart significatif par rapport aux objectifs initialement prévus ou à la suite de difficultés de mise en œuvre. |
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Comme pour la période 2000-2006, la révision à mi-parcours n'est pas obligatoire pour tous les programmes (les orientations en matière de programmation révisées au niveau central et approuvées par le Conseil ne font pas obligation aux États membres de modifier leurs programmes opérationnels ou leur cadre de référence stratégique national). Le règlement de base prévoit cependant deux cas où les États membres peuvent décider de procéder à une révision: 1) (à la suite de) changements socio-économiques notables, pour renforcer ou adapter la prise en compte de changements importants dans les priorités communautaires, nationales ou régionales; 2) à la lumière d'un écart significatif par rapport aux objectifs initialement prévus ou à la suite de difficultés de mise en œuvre.

| 46. | La règle «N + 2» restera d'application, mais elle deviendra (pour une période limitée) une règle «N + 3» pour les États membres dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant de 2001 à 2003 était inférieur à 85 % de la moyenne de l'EU-25. |
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46.

La règle «N + 2» restera d'application, mais elle deviendra (pour une période limitée) une règle «N + 3» pour les États membres dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant de 2001 à 2003 était inférieur à 85 % de la moyenne de l'EU-25.

CONCLUSIONS

| 47. | L'évaluation à mi-parcours a permis de contrôler les progrès accomplis dans la réalisation des programmes des Fonds structurels et de confirmer que les systèmes de mise en œuvre s'étaient sensiblement améliorés par rapport aux programmes des Fonds structurels de la génération précédente. Par ailleurs, il était dans de nombreux cas prématuré d'évaluer l'efficacité et, a fortiori, l'incidence des programmes. |
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47.

L'évaluation à mi-parcours a permis de contrôler les progrès accomplis dans la réalisation des programmes des Fonds structurels et de confirmer que les systèmes de mise en œuvre s'étaient sensiblement améliorés par rapport aux programmes des Fonds structurels de la génération précédente. Par ailleurs, il était dans de nombreux cas prématuré d'évaluer l'efficacité et, a fortiori, l'incidence des programmes.

| 48. | La réserve de performance a été principalement utilisée pour maximiser les dépenses plutôt que pour concentrer celles-ci sur des domaines dans lesquels les objectifs avaient été réalisés de façon particulièrement efficace. La Commission a mis l'accent sur l'importance de la capacité d'absorption des fonds (voir point 33). |
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48.

La réserve de performance a été principalement utilisée pour maximiser les dépenses plutôt que pour concentrer celles-ci sur des domaines dans lesquels les objectifs avaient été réalisés de façon particulièrement efficace. La Commission a mis l'accent sur l'importance de la capacité d'absorption des fonds (voir point 33).

| 49. | Dans un certain nombre de cas, la révision à mi-parcours des programmes des Fonds structurels a permis d'améliorer la manière dont il était tenu compte, dans les programmes opérationnels, des priorités ou des réorientations des politiques communautaires (telles qu'elles ont, par exemple, été définies lors des Conseils européens de Lisbonne et de Göteborg), ou d'affiner les indicateurs de performance. La révision à mi-parcours a eu comme incidence notable que la priorité était accordée aux activités permettant de dépenser les fonds. |
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49.

Dans un certain nombre de cas, la révision à mi-parcours des programmes des Fonds structurels a permis d'améliorer la manière dont il était tenu compte, dans les programmes opérationnels, des priorités ou des réorientations des politiques communautaires (telles qu'elles ont, par exemple, été définies lors des Conseils européens de Lisbonne et de Göteborg), ou d'affiner les indicateurs de performance. La révision à mi-parcours a eu comme incidence notable que la priorité était accordée aux activités permettant de dépenser les fonds.

| 50. | Des efforts considérables ont été déployés pour que les processus à mi-parcours prévus dans la réglementation relative aux Fonds structurels soient réalisés. Par ailleurs, étant donné que les évaluations à mi-parcours ont été effectuées à un stade relativement précoce des programmes, les réexamens et les révisions ne pouvaient que dans une faible mesure donner l'assurance que les dépenses au titre des Fonds structurels auraient les effets et les impacts souhaités. Les États membres et la Commission ont également utilisé la réserve de performance pour privilégier les dépenses susceptibles d'être effectuées dans le délai imparti. |
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50.

Des efforts considérables ont été déployés pour que les processus à mi-parcours prévus dans la réglementation relative aux Fonds structurels soient réalisés. Par ailleurs, étant donné que les évaluations à mi-parcours ont été effectuées à un stade relativement précoce des programmes, les réexamens et les révisions ne pouvaient que dans une faible mesure donner l'assurance que les dépenses au titre des Fonds structurels auraient les effets et les impacts souhaités. Les États membres et la Commission ont également utilisé la réserve de performance pour privilégier les dépenses susceptibles d'être effectuées dans le délai imparti.

| 51. | La Cour estime qu'il est toujours approprié de prévoir dans les grands programmes de dépenses, d'une durée pouvant aller jusqu'à sept ans, des dispositions permettant de réexaminer les objectifs, les mesures et les dotations budgétaires au cours de leur mise en œuvre. L'audit a toutefois mis en lumière des tensions inhérentes à la planification et à la gestion des Fonds structurels, dont il convient de tenir compte dans l'élaboration et l'application des procédures d'évaluation et de révision à mi-parcours.






  — | Les dépenses doivent être effectuées dans le respect des principes d'efficience, d'efficacité et d'économie. Par ailleurs, les montants totaux des crédits d'engagement convenus pour les Fonds structurels et le Fonds de cohésion et mentionnés dans les perspectives financières successives de l'UE représentent à la fois des objectifs et des plafonds de dépenses (34). L'absorption des fonds est elle-même un objectif implicite des dépenses communautaires en matière de cohésion. |
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51.

La Cour estime qu'il est toujours approprié de prévoir dans les grands programmes de dépenses, d'une durée pouvant aller jusqu'à sept ans, des dispositions permettant de réexaminer les objectifs, les mesures et les dotations budgétaires au cours de leur mise en œuvre. L'audit a toutefois mis en lumière des tensions inhérentes à la planification et à la gestion des Fonds structurels, dont il convient de tenir compte dans l'élaboration et l'application des procédures d'évaluation et de révision à mi-parcours.

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Les dépenses doivent être effectuées dans le respect des principes d'efficience, d'efficacité et d'économie. Par ailleurs, les montants totaux des crédits d'engagement convenus pour les Fonds structurels et le Fonds de cohésion et mentionnés dans les perspectives financières successives de l'UE représentent à la fois des objectifs et des plafonds de dépenses (34). L'absorption des fonds est elle-même un objectif implicite des dépenses communautaires en matière de cohésion.

| — | La règle N + 2 impose une certaine discipline pour assurer une bonne planification des dépenses, mais elle constitue également une mesure d'incitation pour que les États membres et la Commission privilégient, lors de l'éventuelle allocation d'une réserve de performance, des activités où les dépenses peuvent être effectuées avec une relative facilité. |
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La règle N + 2 impose une certaine discipline pour assurer une bonne planification des dépenses, mais elle constitue également une mesure d'incitation pour que les États membres et la Commission privilégient, lors de l'éventuelle allocation d'une réserve de performance, des activités où les dépenses peuvent être effectuées avec une relative facilité.

| — | La détermination du bon moment pour effectuer la révision à mi-parcours pose des problèmes. Plus la révision a lieu tardivement, moins il y a de possibilités de modifier un programme, mais plus la révision est effectuée tôt, plus il est difficile de se forger une opinion solide sur l'efficacité et l'incidence des dépenses. Par conséquent, si l'évaluation doit jouer un rôle majeur dans l'affectation des fonds, il importe d'effectuer une évaluation ex ante de qualité élevée. |
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La détermination du bon moment pour effectuer la révision à mi-parcours pose des problèmes. Plus la révision a lieu tardivement, moins il y a de possibilités de modifier un programme, mais plus la révision est effectuée tôt, plus il est difficile de se forger une opinion solide sur l'efficacité et l'incidence des dépenses. Par conséquent, si l'évaluation doit jouer un rôle majeur dans l'affectation des fonds, il importe d'effectuer une évaluation ex ante de qualité élevée.

| 52. | Le contexte particulier dans lequel s'inscrivait la période de programmation 2000-2006 a exacerbé certains de ces problèmes. Les dépenses relatives à la période 1994-1999 n'étaient pas soumises à l'application de la règle N + 2 et ont été considérablement retardées (en effet, les programmes de la période 1994-1999 ne sont pas encore clôturés). En conséquence, les programmes de la période 2000-2006 ont démarré tardivement. Certaines des autres limites de l'évaluation à mi-parcours sont plus fondamentales: il est intrinsèquement difficile d'évaluer le résultat net d'investissements en infrastructures ou d'initiatives en faveur de l'emploi. |
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52.

Le contexte particulier dans lequel s'inscrivait la période de programmation 2000-2006 a exacerbé certains de ces problèmes. Les dépenses relatives à la période 1994-1999 n'étaient pas soumises à l'application de la règle N + 2 et ont été considérablement retardées (en effet, les programmes de la période 1994-1999 ne sont pas encore clôturés). En conséquence, les programmes de la période 2000-2006 ont démarré tardivement. Certaines des autres limites de l'évaluation à mi-parcours sont plus fondamentales: il est intrinsèquement difficile d'évaluer le résultat net d'investissements en infrastructures ou d'initiatives en faveur de l'emploi.

RECOMMANDATIONS

| 53. | La Cour recommande l'adoption des mesures ci-après pour que l'évaluation, la révision et la réaffectation des fonds à mi-parcours s'avèrent plus utiles au cours des périodes de programmation 2007-2013 et suivantes.






  — | L'évaluation et la révision des programmes «à mi-parcours» ont d'autant plus de chances d'être fructueuses que les dépenses encourues au cours de la période de programmation sont élevées et que celles effectuées avec quelques années de retard sont faibles. Afin de limiter les retards dans le démarrage des programmes de la période 2007-2013, la Commission et les États membres devraient faire en sorte que la clôture des programmes de la période 2000-2006 se déroule rapidement et efficacement. |
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53.

La Cour recommande l'adoption des mesures ci-après pour que l'évaluation, la révision et la réaffectation des fonds à mi-parcours s'avèrent plus utiles au cours des périodes de programmation 2007-2013 et suivantes.

—

L'évaluation et la révision des programmes «à mi-parcours» ont d'autant plus de chances d'être fructueuses que les dépenses encourues au cours de la période de programmation sont élevées et que celles effectuées avec quelques années de retard sont faibles. Afin de limiter les retards dans le démarrage des programmes de la période 2007-2013, la Commission et les États membres devraient faire en sorte que la clôture des programmes de la période 2000-2006 se déroule rapidement et efficacement.

| — | Les évaluateurs des programmes de la période 2000-2006 ont relevé une difficulté particulière, à savoir que les systèmes de suivi ne fonctionnaient pas bien. La Commission devrait prendre des mesures pour que les indicateurs de performance fassent dès le départ l'objet d'un suivi au cours de la nouvelle période de programmation. |
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—

Les évaluateurs des programmes de la période 2000-2006 ont relevé une difficulté particulière, à savoir que les systèmes de suivi ne fonctionnaient pas bien. La Commission devrait prendre des mesures pour que les indicateurs de performance fassent dès le départ l'objet d'un suivi au cours de la nouvelle période de programmation.

| — | L'évaluation et la réévaluation des dépenses devraient avoir lieu suffisamment tard pour que le programme en cause ait permis d'acquérir une expérience suffisante en vue d'une évaluation utile, mais suffisamment tôt pour que les priorités puissent encore être modifiées. |
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L'évaluation et la réévaluation des dépenses devraient avoir lieu suffisamment tard pour que le programme en cause ait permis d'acquérir une expérience suffisante en vue d'une évaluation utile, mais suffisamment tôt pour que les priorités puissent encore être modifiées.

| — | Les processus à mi-parcours relatifs à la période 2000-2006 se sont avérés laborieux et complexes. La Commission devrait réfléchir à la manière de rendre les processus plus rapides et plus souples. |
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Les processus à mi-parcours relatifs à la période 2000-2006 se sont avérés laborieux et complexes. La Commission devrait réfléchir à la manière de rendre les processus plus rapides et plus souples.

| — | La Commission ne devrait pas définir de manière normative la méthode à utiliser par les évaluateurs; cependant, il conviendrait qu'elle détermine comment les programmes pourraient être modifiés de sorte que l'incidence sur la cohésion soit discernable, que les évaluations induisent l'adoption de meilleures pratiques et qu'en cas de constitution de réserves de performance, celles-ci soient utilisées de façon à ce que l'importance voulue soit attribuée à la mise en œuvre efficace et efficiente des programmes. |
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La Commission ne devrait pas définir de manière normative la méthode à utiliser par les évaluateurs; cependant, il conviendrait qu'elle détermine comment les programmes pourraient être modifiés de sorte que l'incidence sur la cohésion soit discernable, que les évaluations induisent l'adoption de meilleures pratiques et qu'en cas de constitution de réserves de performance, celles-ci soient utilisées de façon à ce que l'importance voulue soit attribuée à la mise en œuvre efficace et efficiente des programmes.

| — | Il importe que toutes les orientations fournies par la Commission soient communiquées en temps opportun. |
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—

Il importe que toutes les orientations fournies par la Commission soient communiquées en temps opportun.

| — | La Commission et les États membres devraient accorder une attention particulière aux modalités de programmation et de gestion des dépenses relatives aux priorités politiques de l'UE. |
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La Commission et les États membres devraient accorder une attention particulière aux modalités de programmation et de gestion des dépenses relatives aux priorités politiques de l'UE.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 8 mars 2007.

Par la Cour des comptes

Hubert WEBER

Président

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(1)  Un montant d'environ 16 milliards d'euros a été alloué, au titre des Fonds structurels pour les années 2004-2006, à quelque deux cents programmes des nouveaux États membres.

1

(2)  Voir titre II programmation — articles 13 à 19 du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1).

2

o

(3)  Article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1260/1999.

3

o

(4)  Articles 18 et 19 du règlement (CE) no 1260/1999. Si l'allocation communautaire n'excédait pas un milliard d'euros, l'intervention pouvait prendre la forme d'un «document unique de programmation» (DOCUP), comportant les mêmes informations que celles reprises dans un CCA et un PO.

4

o

(5)  Article 14, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1260/1999.

5

o

(6)  Article 35, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1260/1999.

6

o

(7)  Réserve de performance et règle «N + 2», voir respectivement l'article 44 et l'article 31, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1260/1999.

7

o

(8)  La participation des Fonds structurels à un programme relevant de l'objectif no 1 est, conformément à son plan de financement, engagée par tranches annuelles allant de 2000 à 2006. Les paiements peuvent prendre la forme d'un acompte (représentant 7 % de l'enveloppe totale de chaque programme et accordant au début une protection relativement longue contre l'application de la règle N + 2) ou d'un remboursement des dépenses effectivement encourues aux bénéficiaires finals. Afin d'éviter les dégagements, les États membres doivent présenter à la Commission, pour la fin de la deuxième année suivant celle de l'engagement, une demande de paiement couvrant, pour chaque année, les montants prévus dans le plan de financement [articles 31, paragraphe 2, et 32, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1260/1999].

8

o

o

(9)  Article 27 du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1). Le principe d'économie prescrit que les moyens sont rendus disponibles en temps utile, dans les quantités et qualités appropriées et au meilleur prix; le principe d'efficacité vise à atteindre les objectifs spécifiques fixés et à l'obtention des résultats escomptés; le principe d'efficience vise au meilleur rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus. S'agissant de l'évaluation de l'efficacité des interventions structurelles, voir l'article 40 du règlement (CE) no 1260/1999.

9

o

o

(10)  Article 41 du règlement (CE) no 1260/1999.

10

o

(11)  Article 42 du règlement (CE) no 1260/1999.

11

o

(12)  Article 43 du règlement (CE) no 1260/1999.

12

o

(13)  Voir rapport spécial no 7/2003 relatif à la mise en œuvre de la programmation des interventions de la période 2000-2006 dans le cadre des Fonds structurels (JO C 174 du 23.7.2003).

13

o

(14)  Voir rapport spécial no 10/2006 relatif aux évaluations ex post des programmes relevant des objectifs nos 1 et 3 pour la période 1994-1999.

14

o

os

(15)  Article 42, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1260/1999.

15

o

(16)  Article 44 paragraphe 1, du règlement (CE) no 1260/1999.

16

o

(17)  Article 44 paragraphe 2, du règlement (CE) no 1260/1999.

17

o

(18)  Article 14, paragraphe 2, conjointement avec le titre II — programmation — et l'article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1260/1999.

18

o

(19)  Article 42, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1260/1999.

19

o

(20)  Allemagne: CCA et PO Brandebourg, Transport; Belgique: DOCUP: Flandre, objectif no 3; Espagne: CCA et deux PO (Andalousie et Galice); France: deux DOCUP (Corse et objectif no 3); Irlande: CCA et PO Southern-Eastern, secteur productif; Italie: CCA and PO Calabre, Ponsil, Transport; DOCUP Lombardie, objectif no 3; Royaume-Uni: DOCUP Merseyside, PO objectif no 3.

20

o

o

Southern-Eastern

o

Merseyside

o

Les processus d'évaluation à mi-parcours, d'allocation de la réserve de performance et de révision concernant le CCA Portugal, le PO Algarve (P), le DOCUP Burgenland (A), le DOCUP Hainaut (B), le DOCUP Réunion (F) et le DOCUP Flevoland (NL) ont été examinés au niveau de la Commission.

(21)  La Commission a jugé bon ou excellent un tiers des projets de rapport. L'évaluation des rapports finals était nettement plus positive: deux tiers d'entre eux ont été qualifiés de bons ou d'excellents. Dans les cas où des faiblesses ont été identifiées, leur principale cause résidait dans le fait que les évaluateurs avaient été mis à rude épreuve en raison:

21

| — | du grand nombre de questions d'évaluation, |
| --- | --- |

—

du grand nombre de questions d'évaluation,

| — | du grand nombre de projets visés, |
| --- | --- |

—

du grand nombre de projets visés,

| — | de la complexité de certains grands programmes et des ressources limitées de certains évaluateurs. |
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—

de la complexité de certains grands programmes et des ressources limitées de certains évaluateurs.

(22)  Capacité d'évaluation croissante, Commission européenne, novembre 2004 (page 35 du texte anglais).

22

(23)  Il existe un certain nombre d'études empiriques et d'évaluations faisant apparaître ces effets. D'une manière générale, les données relatives aux besoins réels sont insuffisantes, y compris en ce qui concerne le type d'infrastructures requises pour que les effets des Fonds structurels soient optimaux.

23

(24)  Il existe un effet d'«aubaine» lorsqu'une activité ou un investissement auraient été entrepris même en l'absence de financement.

24

(25)  Commission européenne, la nouvelle période de programmation 2000-2006: documents de travail méthodologique — document de travail 4 — Mise en œuvre de la réserve de performance.

25

(26)  Ces indicateurs sont interdépendants: il existe une forte corrélation entre l'absorption des fonds et les réalisations.

26

(27)  Dans son rapport spécial no 7/2003, la Cour a souligné que la réserve de performance se traduisait en fait par une procédure complexe de réallocation de fonds et pouvait conduire à des incohérences et à une certaine inefficacité dans son application.

27

o

(28)  Dans un cas, à savoir le programme néerlandais relevant de l'objectif no 3, la Commission n'a eu d'autre choix que d'allouer la réserve de performance, en dépit du fait que des dégagements importants avaient déjà été opérés parce que les fonds n'avaient pas été dépensés.

28

o

(29)  Cela correspondait aux exigences liées à la notion communautaire de développement durable évoquée dans le traité d'Amsterdam et anticipait largement les conclusions du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 («devenir l'économie de la connaissance la plus dynamique et la plus compétitive au monde») auxquelles le Conseil européen de Göteborg de juin 2001 a ajouté la stratégie environnementale de développement durable.

29

(30)  Voir l'article 10, paragraphe 3, et l'article 14 du règlement (CE) no 1260/1999: «... conformément au présent titre.» L'expression «présent titre» se réfère aux dispositions des articles 15 à 19 en matière de programmation.

30

o

(31)  Article 47 du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25).

31

o

o

(32)  Article 13 du règlement (CE) no 1083/2006.

32

o

(33)  Articles 50 et 51 du règlement (CE) no 1083/2006.

33

o

(34)  Conformément aux dispositions du paragraphe 12, troisième alinéa, de l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 (incluant les perspectives financières) entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission (JO C 172 du 18.6.1999, p. 1), le Parlement européen et le Conseil s'engagent à respecter les dotations en crédits d'engagement prévues dans les perspectives financières pour les actions structurelles.

34

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RÉPONSES DE LA COMMISSION

SYNTHÈSE

| III. | Premier tiret — Les objectifs de l'évaluation à mi-parcours en ce qui concerne l'appréciation de l'efficacité, de l'efficience et des impacts escomptés étaient limités à l'analyse des réalisations et des résultats initiaux. Le démarrage tardif ou lent de nombreux programmes a rendu cette analyse difficile, bien qu'elle ait eu lieu dans certains cas (voir chapitre 5 du rapport de la Commission sur la capacité d'évaluation croissante — «Growing Evaluation Capacity»). Néanmoins, l'examen des autres aspects, lors de l'évaluation à mi-parcours, a apporté une contribution utile pour les décisions sur l'allocation de la réserve de performance et l'adaptation des programmes opérationnels.
  Deuxième tiret — La réserve de performance a été utilisée pour allouer des ressources aux programmes sur la base de plusieurs critères pour lesquels la Commission recommandait trois catégories d'indicateurs. L'absorption financière était un facteur important, mais les critères étaient variables d'un État membre à l'autre et ils étaient souvent plus vastes selon la disponibilité de données robustes (voir points 28 et 32).
  Troisième tiret — La Commission considère que la révision à mi-parcours a eu une forte incidence sur la performance générale des programmes et sur la manière dont ces derniers ont tenu compte des priorités politiques. Parallèlement, la Commission a voulu éviter d'allouer des ressources supplémentaires aux secteurs qui avaient déjà du mal à dépenser les ressources existantes. |
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III.

Premier tiret — Les objectifs de l'évaluation à mi-parcours en ce qui concerne l'appréciation de l'efficacité, de l'efficience et des impacts escomptés étaient limités à l'analyse des réalisations et des résultats initiaux. Le démarrage tardif ou lent de nombreux programmes a rendu cette analyse difficile, bien qu'elle ait eu lieu dans certains cas (voir chapitre 5 du rapport de la Commission sur la capacité d'évaluation croissante — «Growing Evaluation Capacity»). Néanmoins, l'examen des autres aspects, lors de l'évaluation à mi-parcours, a apporté une contribution utile pour les décisions sur l'allocation de la réserve de performance et l'adaptation des programmes opérationnels.

Deuxième tiret — La réserve de performance a été utilisée pour allouer des ressources aux programmes sur la base de plusieurs critères pour lesquels la Commission recommandait trois catégories d'indicateurs. L'absorption financière était un facteur important, mais les critères étaient variables d'un État membre à l'autre et ils étaient souvent plus vastes selon la disponibilité de données robustes (voir points 28 et 32).

Troisième tiret — La Commission considère que la révision à mi-parcours a eu une forte incidence sur la performance générale des programmes et sur la manière dont ces derniers ont tenu compte des priorités politiques. Parallèlement, la Commission a voulu éviter d'allouer des ressources supplémentaires aux secteurs qui avaient déjà du mal à dépenser les ressources existantes.

| IV. | La Commission convient qu'il est approprié de réexaminer les objectifs, les mesures et les allocations budgétaires des programmes au cours de la période de programmation. Elle s'est fondée sur l'expérience de 2000-2006 pour proposer des dispositions révisées pour 2007-2013.
  Premier tiret — Il incombe à la Commission de s'assurer qu'il est tenu dûment compte de l'efficacité et du rapport coût/avantages ainsi que d'une juste absorption. La Commission s'efforce d'assumer cette responsabilité.
  Deuxième tiret — La tension que crée la règle N + 2 entre la rapidité de l'absorption et la qualité ne doit pas signifier que cette dernière est sacrifiée. La Commission s'efforce d'éviter cela.
  Troisième tiret — Les dispositions en matière de suivi et d'évaluation pour la période de programmation 2007-2013 visent à relever les défis pratiques qui se posent aux programmes. |
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IV.

La Commission convient qu'il est approprié de réexaminer les objectifs, les mesures et les allocations budgétaires des programmes au cours de la période de programmation. Elle s'est fondée sur l'expérience de 2000-2006 pour proposer des dispositions révisées pour 2007-2013.

Premier tiret — Il incombe à la Commission de s'assurer qu'il est tenu dûment compte de l'efficacité et du rapport coût/avantages ainsi que d'une juste absorption. La Commission s'efforce d'assumer cette responsabilité.

Deuxième tiret — La tension que crée la règle N + 2 entre la rapidité de l'absorption et la qualité ne doit pas signifier que cette dernière est sacrifiée. La Commission s'efforce d'éviter cela.

Troisième tiret — Les dispositions en matière de suivi et d'évaluation pour la période de programmation 2007-2013 visent à relever les défis pratiques qui se posent aux programmes.

| V. | Premier tiret — La Commission a diffusé, en août 2006, un document d'orientation détaillé concernant la clôture des programmes de la période 2000-2006. Les dispositions en matière de clôture sont désormais mieux connues qu'avant la clôture de la période 1994-1999.
  Deuxième tiret — La Commission accordera une attention particulière à la mise en place de systèmes de suivi et à la définition d'indicateurs dans les nouveaux programmes.
  Troisième tiret — Au cours de la période 2007-2013, les dispositions générales qui s'appliquaient précédemment en matière d'évaluation à mi-parcours seront remplacées par des évaluations permanentes, axées sur les besoins, visant à apprécier la mise en œuvre d'un programme et à réagir à l'évolution de son environnement extérieur. Cette approche peut être mieux adaptée aux demandes des utilisateurs de l'évaluation.
  La proportionnalité introduite par la réglementation et la rationalisation du processus de programmation apporteront en outre davantage de souplesse dans les dispositions d'évaluation.
  Quatrième tiret — La souplesse accrue des dispositions le permettra.
  Cinquième tiret — En 2006, la Commission a fourni des documents d'orientation pour la période 2007-2013.
  Sixième tiret — Des activités cofinancées sont requises pour promouvoir les priorités politiques de l'Union européenne (UE), notamment les objectifs en faveur de la croissance et de l'emploi. Les États membres de l'UE-15 doivent remplir des objectifs spécifiques en matière de dépenses pour ces derniers. |
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V.

Premier tiret — La Commission a diffusé, en août 2006, un document d'orientation détaillé concernant la clôture des programmes de la période 2000-2006. Les dispositions en matière de clôture sont désormais mieux connues qu'avant la clôture de la période 1994-1999.

Deuxième tiret — La Commission accordera une attention particulière à la mise en place de systèmes de suivi et à la définition d'indicateurs dans les nouveaux programmes.

Troisième tiret — Au cours de la période 2007-2013, les dispositions générales qui s'appliquaient précédemment en matière d'évaluation à mi-parcours seront remplacées par des évaluations permanentes, axées sur les besoins, visant à apprécier la mise en œuvre d'un programme et à réagir à l'évolution de son environnement extérieur. Cette approche peut être mieux adaptée aux demandes des utilisateurs de l'évaluation.

La proportionnalité introduite par la réglementation et la rationalisation du processus de programmation apporteront en outre davantage de souplesse dans les dispositions d'évaluation.

Quatrième tiret — La souplesse accrue des dispositions le permettra.

Cinquième tiret — En 2006, la Commission a fourni des documents d'orientation pour la période 2007-2013.

Sixième tiret — Des activités cofinancées sont requises pour promouvoir les priorités politiques de l'Union européenne (UE), notamment les objectifs en faveur de la croissance et de l'emploi. Les États membres de l'UE-15 doivent remplir des objectifs spécifiques en matière de dépenses pour ces derniers.

INTRODUCTION

| 6. | Encadré 1 — La Commission avait initialement proposé une réserve de performance pouvant être transférée entre les États membres, mais la proposition avait été modifiée lors des négociations sur la législation future. |
| --- | --- |

6.

Encadré 1 — La Commission avait initialement proposé une réserve de performance pouvant être transférée entre les États membres, mais la proposition avait été modifiée lors des négociations sur la législation future.

| 9. | Premier tiret — La Commission a considéré que des progrès avaient été accomplis dans la programmation des Fonds structurels pour veiller à leur mise en œuvre conformément à une stratégie de développement clairement définie et que la recherche d'efficacité n'avait pas été négligée au profit de la consommation des fonds.
  Deuxième tiret — Tous les États membres ont effectué des évaluations ex ante, qui ont débouché sur une cohérence accrue des stratégies et une meilleure compréhension des fondements des choix opérés et qui ont nettement amélioré la quantification des objectifs. Dans les États membres dans lesquels l'évaluation ex ante a étudié des stratégies de remplacement, l'intention était d'utiliser cette évaluation dans le cadre de leur processus de planification national. |
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9.

Premier tiret — La Commission a considéré que des progrès avaient été accomplis dans la programmation des Fonds structurels pour veiller à leur mise en œuvre conformément à une stratégie de développement clairement définie et que la recherche d'efficacité n'avait pas été négligée au profit de la consommation des fonds.

Deuxième tiret — Tous les États membres ont effectué des évaluations ex ante, qui ont débouché sur une cohérence accrue des stratégies et une meilleure compréhension des fondements des choix opérés et qui ont nettement amélioré la quantification des objectifs. Dans les États membres dans lesquels l'évaluation ex ante a étudié des stratégies de remplacement, l'intention était d'utiliser cette évaluation dans le cadre de leur processus de planification national.

| 10. | La Commission convient que les futures évaluations ex post devraient être plus ciblées et elle tient pleinement compte des contraintes en matière de données et de ressources. Elle préparera cet exercice avec soin. |
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10.

La Commission convient que les futures évaluations ex post devraient être plus ciblées et elle tient pleinement compte des contraintes en matière de données et de ressources. Elle préparera cet exercice avec soin.

APPRÉCIATION DE L'ÉVALUATION À MI-PARCOURS

| 20. | Encadré 4 — Le rapport de la Commission sur l'évaluation à mi-parcours — capacité d'évaluation croissante «(Growing Evaluation Capacity)» a également constaté que certaines évaluations avaient commencé une analyse des coûts unitaires pouvant servir de base à l'avenir. |
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20.

Encadré 4 — Le rapport de la Commission sur l'évaluation à mi-parcours — capacité d'évaluation croissante «(Growing Evaluation Capacity)» a également constaté que certaines évaluations avaient commencé une analyse des coûts unitaires pouvant servir de base à l'avenir.

| 23. | Premier tiret — La Commission a elle aussi reconnu dans son rapport sur la capacité d'évaluation croissante (point 4.1.1) que le faible niveau des dépenses avait limité le potentiel des évaluations.
  Deuxième tiret — Les résultats des évaluations concernant les agendas de Lisbonne et de Göteborg ont été examinés au point 5.2 du rapport de la Commission sur la capacité d'évaluation croissante.
  Troisième tiret — Le rapport de la Commission sur la capacité d'évaluation croissante n'a pas abordé les problèmes méthodologiques de l'évaluation des impacts, étant donné que le faible niveau des dépenses et les réalisations relativement modestes qui en ont résulté ont constitué une limitation plus forte. Dans le document de travail sur l'évaluation à mi-parcours, cependant, il avait été clairement indiqué que les objectifs de l'évaluation à mi-parcours en ce qui concerne l'appréciation de l'efficacité, de l'efficience et des impacts escomptés étaient limités à l'analyse des réalisations et des résultats initiaux. Cela vaut également pour l'évaluation de l'efficacité en termes d'effets sur l'emploi. |
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23.

Premier tiret — La Commission a elle aussi reconnu dans son rapport sur la capacité d'évaluation croissante (point 4.1.1) que le faible niveau des dépenses avait limité le potentiel des évaluations.

Deuxième tiret — Les résultats des évaluations concernant les agendas de Lisbonne et de Göteborg ont été examinés au point 5.2 du rapport de la Commission sur la capacité d'évaluation croissante.

Troisième tiret — Le rapport de la Commission sur la capacité d'évaluation croissante n'a pas abordé les problèmes méthodologiques de l'évaluation des impacts, étant donné que le faible niveau des dépenses et les réalisations relativement modestes qui en ont résulté ont constitué une limitation plus forte. Dans le document de travail sur l'évaluation à mi-parcours, cependant, il avait été clairement indiqué que les objectifs de l'évaluation à mi-parcours en ce qui concerne l'appréciation de l'efficacité, de l'efficience et des impacts escomptés étaient limités à l'analyse des réalisations et des résultats initiaux. Cela vaut également pour l'évaluation de l'efficacité en termes d'effets sur l'emploi.

| 25. | Troisième tiret — Il est difficile de trouver le juste équilibre entre le traitement des besoins à plus long terme, comme dans le domaine de la R&D et de l'innovation, et le financement de mesures axées sur la demande qui impliquent des dépenses rapides.
  Quatrième tiret — Le problème du défaut de comparabilité entre les différents résultats de la modélisation et les évaluations est examiné dans le rapport de la Commission sur la capacité d'évaluation croissante), point 5.1.2.1 (voir aussi le point 22 ci-dessus). |
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25.

Troisième tiret — Il est difficile de trouver le juste équilibre entre le traitement des besoins à plus long terme, comme dans le domaine de la R&D et de l'innovation, et le financement de mesures axées sur la demande qui impliquent des dépenses rapides.

Quatrième tiret — Le problème du défaut de comparabilité entre les différents résultats de la modélisation et les évaluations est examiné dans le rapport de la Commission sur la capacité d'évaluation croissante), point 5.1.2.1 (voir aussi le point 22 ci-dessus).

| 26. | Comme il est indiqué dans la réponse au point 23, dernier tiret, les objectifs de l'évaluation à mi-parcours en ce qui concerne l'appréciation de l'efficacité, de l'efficience et de l'impact étaient limités.
  Troisième tiret — Le document de travail sur l'évaluation à mi-parcours a précisé que l'estimation de ces effets dépendrait aussi de la disponibilité des données.
  Quatrième tiret — Voir réponse à l'encadré 4 et au point 23, dernier tiret. |
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26.

Comme il est indiqué dans la réponse au point 23, dernier tiret, les objectifs de l'évaluation à mi-parcours en ce qui concerne l'appréciation de l'efficacité, de l'efficience et de l'impact étaient limités.

Troisième tiret — Le document de travail sur l'évaluation à mi-parcours a précisé que l'estimation de ces effets dépendrait aussi de la disponibilité des données.

Quatrième tiret — Voir réponse à l'encadré 4 et au point 23, dernier tiret.

| 27. | Un autre objectif important des évaluations à mi-parcours était d'évaluer la pertinence des stratégies, ce qui a pu être effectué dans les délais fixés pour l'évaluation à mi-parcours malgré le faible niveau des dépenses (voir document de travail). En ce qui concerne les objectifs limités de l'appréciation de l'efficacité et de l'impact, voir le point 23. |
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27.

Un autre objectif important des évaluations à mi-parcours était d'évaluer la pertinence des stratégies, ce qui a pu être effectué dans les délais fixés pour l'évaluation à mi-parcours malgré le faible niveau des dépenses (voir document de travail). En ce qui concerne les objectifs limités de l'appréciation de l'efficacité et de l'impact, voir le point 23.

ALLOCATION DE LA RÉSERVE DE PERFORMANCE

| 30. | L'évaluation à mi-parcours a fourni des informations pour l'allocation de la réserve de performance sur des questions autres que les dépenses. Certains des indicateurs recommandés par la Commission pour l'évaluation à mi-parcours ne dépendaient pas du niveau des dépenses, mais ont mesuré différents aspects de la mise en œuvre des programmes.
  Il convient de noter que certains projets d'infrastructure contribuent bien aux objectifs de Lisbonne et de Göteborg. |
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30.

L'évaluation à mi-parcours a fourni des informations pour l'allocation de la réserve de performance sur des questions autres que les dépenses. Certains des indicateurs recommandés par la Commission pour l'évaluation à mi-parcours ne dépendaient pas du niveau des dépenses, mais ont mesuré différents aspects de la mise en œuvre des programmes.

Il convient de noter que certains projets d'infrastructure contribuent bien aux objectifs de Lisbonne et de Göteborg.

| 31. | Le document de travail de la Commission a recommandé l'usage d'indicateurs de réalisation, car les données sont obtenues avec seulement un léger décalage dans le temps, au lieu d'indicateurs de résultats, qui ne fournissent les données qu'après une période plus longue. Les indicateurs d'impact ne sont disponibles que plusieurs années après l'achèvement de l'intervention. |
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31.

Le document de travail de la Commission a recommandé l'usage d'indicateurs de réalisation, car les données sont obtenues avec seulement un léger décalage dans le temps, au lieu d'indicateurs de résultats, qui ne fournissent les données qu'après une période plus longue. Les indicateurs d'impact ne sont disponibles que plusieurs années après l'achèvement de l'intervention.

| 33. | La Commission avait indiqué qu'elle accorderait une attention particulière à l'absorption car il ne serait pas raisonnable d'affecter des ressources supplémentaires à un programme ou à une priorité n'ayant pas absorbé l'allocation initiale.
  La Commission convient que la rapidité des dépenses en elle-même ne témoigne pas de la réussite d'un programme. Cependant, l'efficacité des dépenses est une condition nécessaire pour qu'un programme atteigne les objectifs fixés. Bien que l'absorption financière ait été un facteur important dans l'allocation de la réserve de performance, les critères étaient variables d'un État membre à l'autre et ils étaient souvent plus vastes lorsque les données étaient suffisamment robustes (voir points 28 et 32).
  Premier tiret — Bien que des investissements dans le secteur ferroviaire aient été souhaitables sur le plan écologique, l'autorité de gestion a dû tenir compte du fait qu'elle n'avait utilisé que 14,5 % des fonds disponibles.
  Deuxième tiret — La dotation financière en faveur de l'environnement a constitué un des volets les plus discutés des négociations. Il en a résulté que les coupes opérées pour certains projets environnementaux (comme pour un incinérateur de déchets dont la construction avait été reportée) ont été partiellement compensées par une hausse de la dotation d'autres projets favorables à l'environnement. S'il n'y a pas eu de nouvelle dotation pour le financement de mesures d'égalité des chances, la discussion a eu pour effet d'intensifier l'activité dans ce secteur.
  Troisième tiret — La Commission n'était pas satisfaite de la dotation élevée consacrée par le Brandebourg aux infrastructures de transport, en particulier à l'infrastructure routière, et elle a régulièrement abordé la question avec ce Land, qui défend sa décision en invoquant la règle N + 2. La Commission compte revenir sur ce point lors des négociations sur la prochaine période de programmation. |
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33.

La Commission avait indiqué qu'elle accorderait une attention particulière à l'absorption car il ne serait pas raisonnable d'affecter des ressources supplémentaires à un programme ou à une priorité n'ayant pas absorbé l'allocation initiale.

La Commission convient que la rapidité des dépenses en elle-même ne témoigne pas de la réussite d'un programme. Cependant, l'efficacité des dépenses est une condition nécessaire pour qu'un programme atteigne les objectifs fixés. Bien que l'absorption financière ait été un facteur important dans l'allocation de la réserve de performance, les critères étaient variables d'un État membre à l'autre et ils étaient souvent plus vastes lorsque les données étaient suffisamment robustes (voir points 28 et 32).

Premier tiret — Bien que des investissements dans le secteur ferroviaire aient été souhaitables sur le plan écologique, l'autorité de gestion a dû tenir compte du fait qu'elle n'avait utilisé que 14,5 % des fonds disponibles.

Deuxième tiret — La dotation financière en faveur de l'environnement a constitué un des volets les plus discutés des négociations. Il en a résulté que les coupes opérées pour certains projets environnementaux (comme pour un incinérateur de déchets dont la construction avait été reportée) ont été partiellement compensées par une hausse de la dotation d'autres projets favorables à l'environnement. S'il n'y a pas eu de nouvelle dotation pour le financement de mesures d'égalité des chances, la discussion a eu pour effet d'intensifier l'activité dans ce secteur.

Troisième tiret — La Commission n'était pas satisfaite de la dotation élevée consacrée par le Brandebourg aux infrastructures de transport, en particulier à l'infrastructure routière, et elle a régulièrement abordé la question avec ce Land, qui défend sa décision en invoquant la règle N + 2. La Commission compte revenir sur ce point lors des négociations sur la prochaine période de programmation.

| 34. | L'allocation de la réserve de performance se voulait être indépendante du fonds structurel particulier dont serait issu le financement.
  Elle répondait à des priorités de développement à plus long terme ainsi qu'à une forte demande de financement de la part de secteurs particuliers. Dans certains des cas mentionnés par la Cour, des programmes pouvant demander à bénéficier de la réserve ont été écartés en raison du risque imminent de dégagement des fonds en vertu de la règle N + 2. |
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34.

L'allocation de la réserve de performance se voulait être indépendante du fonds structurel particulier dont serait issu le financement.

Elle répondait à des priorités de développement à plus long terme ainsi qu'à une forte demande de financement de la part de secteurs particuliers. Dans certains des cas mentionnés par la Cour, des programmes pouvant demander à bénéficier de la réserve ont été écartés en raison du risque imminent de dégagement des fonds en vertu de la règle N + 2.

| 36. | Comme l'indique la réponse au point 34, l'allocation n'était nullement toujours fondée sur l'absorption, bien que celle-ci fasse partie des indicateurs pour l'allocation de la réserve, mais elle a également tenu compte de l'efficacité en termes de réalisations et de résultats, en fonction de la disponibilité de données robustes et des besoins à plus long terme. |
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36.

Comme l'indique la réponse au point 34, l'allocation n'était nullement toujours fondée sur l'absorption, bien que celle-ci fasse partie des indicateurs pour l'allocation de la réserve, mais elle a également tenu compte de l'efficacité en termes de réalisations et de résultats, en fonction de la disponibilité de données robustes et des besoins à plus long terme.

INCIDENCE DE LA RÉVISION À MI-PARCOURS

| 42. | S'agissant de la question du rôle de l'absorption dans la révision à mi-parcours, la Commission renvoie à ses réponses au point 34 en ce qui concerne la réserve de performance.
  Deuxième tiret — Tout comme les performances financières, l'efficacité des dépenses, notamment pour la création d'emplois, a été un critère. Le risque que des projets environnementaux dépassent le délai pour les dépenses a joué un rôle dans la réduction du financement pour ce type d'investissements.
  Cinquième tiret — La Commission surveille l'éligibilité de tels projets à un financement de l'UE au moyen de travaux d'audit et par le biais du comité de suivi compétent. Par exemple, les audits de projets financés par le Fonds social européen (FSE) dans le cadre du programme Calabre doivent avoir lieu en mars 2007.
  Sixième tiret — Le retrait du financement privé était en partie dû au fait que celui-ci avait été inscrit par erreur dans les tableaux financiers (on ne comptait pas l'inclure dans la base de cofinancement) et en partie imputable à la volatilité de ce financement, ce qui signifiait que les plans financiers devaient être régulièrement révisés, tandis que les financements publics étaient plus stables. Les allocations du Fonds européen de développement régional (FEDER) en faveur des mesures concernées sont restées inchangées et la mobilisation du financement privé s'est poursuivie en vue de la mise en œuvre des mesures, même si celui-ci ne faisait plus partie de la base de cofinancement. |
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42.

S'agissant de la question du rôle de l'absorption dans la révision à mi-parcours, la Commission renvoie à ses réponses au point 34 en ce qui concerne la réserve de performance.

Deuxième tiret — Tout comme les performances financières, l'efficacité des dépenses, notamment pour la création d'emplois, a été un critère. Le risque que des projets environnementaux dépassent le délai pour les dépenses a joué un rôle dans la réduction du financement pour ce type d'investissements.

Cinquième tiret — La Commission surveille l'éligibilité de tels projets à un financement de l'UE au moyen de travaux d'audit et par le biais du comité de suivi compétent. Par exemple, les audits de projets financés par le Fonds social européen (FSE) dans le cadre du programme Calabre doivent avoir lieu en mars 2007.

Sixième tiret — Le retrait du financement privé était en partie dû au fait que celui-ci avait été inscrit par erreur dans les tableaux financiers (on ne comptait pas l'inclure dans la base de cofinancement) et en partie imputable à la volatilité de ce financement, ce qui signifiait que les plans financiers devaient être régulièrement révisés, tandis que les financements publics étaient plus stables. Les allocations du Fonds européen de développement régional (FEDER) en faveur des mesures concernées sont restées inchangées et la mobilisation du financement privé s'est poursuivie en vue de la mise en œuvre des mesures, même si celui-ci ne faisait plus partie de la base de cofinancement.

| 43. | La Commission renvoie à sa réponse au point 33. |
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43.

La Commission renvoie à sa réponse au point 33.

DISPOSITIONS POUR LA PÉRIODE 2007-2013

| 45. | Au cours de la période 2007-2013, les dispositions générales qui s'appliquaient précédemment en matière d'évaluation à mi-parcours seront remplacées par des évaluations permanentes, axées sur les besoins, visant à apprécier la mise en œuvre d'un programme et à réagir à l'évolution de son environnement extérieur. Cette approche, qui met l'accent sur la nécessité de renforcer les liens entre le suivi, l'évaluation et la prise de décision, peut être mieux adaptée aux demandes des utilisateurs de l'évaluation. L'évaluation sera déclenchée par les difficultés réelles ou potentielles révélées par le système de suivi, mais elle pourra être menée en vue d'un examen régulier des aspects stratégiques ou opérationnels qui ne peuvent pas être uniquement analysés sur la base des données de suivi.
  Premier tiret — La Commission a diffusé des orientations sur cette nouvelle approche en 2006 (document de travail no 5 «Orientations indicatives sur les méthodes d'évaluation — évaluation pendant la période de programmation — 2007-2013»). |
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45.

Au cours de la période 2007-2013, les dispositions générales qui s'appliquaient précédemment en matière d'évaluation à mi-parcours seront remplacées par des évaluations permanentes, axées sur les besoins, visant à apprécier la mise en œuvre d'un programme et à réagir à l'évolution de son environnement extérieur. Cette approche, qui met l'accent sur la nécessité de renforcer les liens entre le suivi, l'évaluation et la prise de décision, peut être mieux adaptée aux demandes des utilisateurs de l'évaluation. L'évaluation sera déclenchée par les difficultés réelles ou potentielles révélées par le système de suivi, mais elle pourra être menée en vue d'un examen régulier des aspects stratégiques ou opérationnels qui ne peuvent pas être uniquement analysés sur la base des données de suivi.

Premier tiret — La Commission a diffusé des orientations sur cette nouvelle approche en 2006 (document de travail no 5 «Orientations indicatives sur les méthodes d'évaluation — évaluation pendant la période de programmation — 2007-2013»).

CONCLUSIONS

| 47. | Les objectifs de l'évaluation à mi-parcours en ce qui concerne l'appréciation de l'efficacité, de l'efficience et des impacts escomptés étaient limités à l'analyse des réalisations et des résultats initiaux. Le démarrage tardif ou lent de nombreux de programmes a rendu cette analyse difficile, bien qu'elle ait eu lieu dans certains cas (voir chapitre 5 du rapport de la Commission sur la capacité d'évaluation croissante). Néanmoins, l'examen des autres aspects lors de l'évaluation à mi-parcours a apporté une contribution utile pour les décisions sur l'allocation de la réserve de performance et l'adaptation des programmes opérationnels. |
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47.

Les objectifs de l'évaluation à mi-parcours en ce qui concerne l'appréciation de l'efficacité, de l'efficience et des impacts escomptés étaient limités à l'analyse des réalisations et des résultats initiaux. Le démarrage tardif ou lent de nombreux de programmes a rendu cette analyse difficile, bien qu'elle ait eu lieu dans certains cas (voir chapitre 5 du rapport de la Commission sur la capacité d'évaluation croissante). Néanmoins, l'examen des autres aspects lors de l'évaluation à mi-parcours a apporté une contribution utile pour les décisions sur l'allocation de la réserve de performance et l'adaptation des programmes opérationnels.

| 48. | La réserve de performance a été utilisée pour allouer des ressources aux programmes sur la base de plusieurs critères pour lesquels la Commission recommandait trois catégories d'indicateurs. L'absorption financière était un facteur important, mais les critères étaient variables d'un État membre à l'autre et ils étaient souvent plus vastes selon la disponibilité de données robustes (voir points 28 et 32). |
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48.

La réserve de performance a été utilisée pour allouer des ressources aux programmes sur la base de plusieurs critères pour lesquels la Commission recommandait trois catégories d'indicateurs. L'absorption financière était un facteur important, mais les critères étaient variables d'un État membre à l'autre et ils étaient souvent plus vastes selon la disponibilité de données robustes (voir points 28 et 32).

| 49. | La Commission considère que la révision à mi-parcours a eu une forte incidence sur la performance générale des programmes et sur la manière dont ces derniers ont tenu compte des priorités politiques. Parallèlement, la Commission a voulu éviter d'allouer des ressources supplémentaires aux secteurs qui avaient déjà du mal à dépenser les ressources existantes. |
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49.

La Commission considère que la révision à mi-parcours a eu une forte incidence sur la performance générale des programmes et sur la manière dont ces derniers ont tenu compte des priorités politiques. Parallèlement, la Commission a voulu éviter d'allouer des ressources supplémentaires aux secteurs qui avaient déjà du mal à dépenser les ressources existantes.

| 50. | Compte tenu du faible niveau des dépenses, l'évaluation à mi-parcours n'a pu fournir qu'une indication d'une réorientation appropriée des fonds. |
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50.

Compte tenu du faible niveau des dépenses, l'évaluation à mi-parcours n'a pu fournir qu'une indication d'une réorientation appropriée des fonds.

| 51. | La Commission convient qu'il est approprié de réexaminer les objectifs, les mesures et les allocations budgétaires des programmes au cours de la période de programmation 2000-2006. Elle s'est fondée sur l'expérience de 2000-2006 pour proposer des dispositions révisées pour 2007-2013.
  Premier point — Il incombe à la Commission de s'assurer qu'il est dûment tenu compte de l'efficacité et du rapport coût/avantages ainsi que d'une juste absorption. La Commission s'efforce d'assumer cette responsabilité.
  Deuxième point — La tension que crée la règle N + 2 entre la rapidité de l'absorption et la qualité ne doit pas signifier que cette dernière est sacrifiée. La Commission s'efforce d'éviter cela.
  Troisième point — Les dispositions en matière de suivi et d'évaluation pour la période de programmation 2007-2013 visent à relever les défis pratiques qui se posent aux programmes. |
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51.

La Commission convient qu'il est approprié de réexaminer les objectifs, les mesures et les allocations budgétaires des programmes au cours de la période de programmation 2000-2006. Elle s'est fondée sur l'expérience de 2000-2006 pour proposer des dispositions révisées pour 2007-2013.

Premier point — Il incombe à la Commission de s'assurer qu'il est dûment tenu compte de l'efficacité et du rapport coût/avantages ainsi que d'une juste absorption. La Commission s'efforce d'assumer cette responsabilité.

Deuxième point — La tension que crée la règle N + 2 entre la rapidité de l'absorption et la qualité ne doit pas signifier que cette dernière est sacrifiée. La Commission s'efforce d'éviter cela.

Troisième point — Les dispositions en matière de suivi et d'évaluation pour la période de programmation 2007-2013 visent à relever les défis pratiques qui se posent aux programmes.

| 52. | La Commission convient qu'un démarrage en douceur de la mise en œuvre augmentera l'utilité des évaluations effectuées à mi-parcours. Le rôle de l'évaluation à mi-parcours pendant la période 2000-2006 était d'étudier le déroulement des programmes, ce qui permettait, sur la base des résultats initiaux, de procéder à d'éventuels changements appropriés plutôt que de poursuivre sur une voie qui limiterait les résultats positifs. Exception faite des engagements non encore liquidés en raison de procédures juridiques, les programmes de la période 1994-1999 ont été en grande partie clôturés et les engagements restant à liquider au 31 décembre 2006 étaient inférieurs à 0,6 % (917 millions d'euros) des dotations initiales. |
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52.

La Commission convient qu'un démarrage en douceur de la mise en œuvre augmentera l'utilité des évaluations effectuées à mi-parcours. Le rôle de l'évaluation à mi-parcours pendant la période 2000-2006 était d'étudier le déroulement des programmes, ce qui permettait, sur la base des résultats initiaux, de procéder à d'éventuels changements appropriés plutôt que de poursuivre sur une voie qui limiterait les résultats positifs. Exception faite des engagements non encore liquidés en raison de procédures juridiques, les programmes de la période 1994-1999 ont été en grande partie clôturés et les engagements restant à liquider au 31 décembre 2006 étaient inférieurs à 0,6 % (917 millions d'euros) des dotations initiales.

RECOMMANDATIONS

| 53. | Premier point — La Commission a diffusé, en août 2006, un document d'orientation détaillé concernant la clôture des programmes de la période 2000-2006. Les dispositions en matière de clôture sont désormais mieux connues qu'avant la clôture de la période 1994-1999.
  Deuxième point — La Commission accordera une attention particulière à la mise en place de systèmes de suivi et à la définition d'indicateurs dans les programmes 2007-2013.
  Troisième point — Les nouvelles dispositions en matière d'évaluation apportent une souplesse accrue. Au cours de la période 2007-2013, les dispositions générales qui s'appliquaient précédemment en matière d'évaluation à mi-parcours seront remplacées par des évaluations permanentes, axées sur les besoins, visant à apprécier la mise en œuvre d'un programme et à réagir à l'évolution de son environnement extérieur. Cette approche peut être mieux adaptée aux demandes des utilisateurs de l'évaluation.
  La proportionnalité introduite par la réglementation et la rationalisation du processus de programmation apporteront également davantage de souplesse dans les dispositions d'évaluation.
  Quatrième point — Les dispositions pour la période 2007-2013 sont plus souples.
  Cinquième point — Pour la période 2007-2013, la réglementation relative aux Fonds structurels prévoit une manière d'allier avec souplesse évaluation et reprogrammation. Les évaluations constituent une source de recommandations précieuses et permettent de recenser les bonnes et les mauvaises pratiques.
  Sixième point — Les principales orientations pour la période 2000-2006 ont été fournies en temps opportun. En 2006, la Commission a fourni des documents d'orientation pour la période 2007-2013.
  Septième point — Des activités cofinancées sont requises pour promouvoir les priorités politiques de l'UE, notamment les objectifs en faveur de la croissance et de l'emploi. Les États membres de l'UE-15 doivent remplir des objectifs spécifiques en matière de dépenses pour ces derniers. |
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53.

Premier point — La Commission a diffusé, en août 2006, un document d'orientation détaillé concernant la clôture des programmes de la période 2000-2006. Les dispositions en matière de clôture sont désormais mieux connues qu'avant la clôture de la période 1994-1999.

Deuxième point — La Commission accordera une attention particulière à la mise en place de systèmes de suivi et à la définition d'indicateurs dans les programmes 2007-2013.

Troisième point — Les nouvelles dispositions en matière d'évaluation apportent une souplesse accrue. Au cours de la période 2007-2013, les dispositions générales qui s'appliquaient précédemment en matière d'évaluation à mi-parcours seront remplacées par des évaluations permanentes, axées sur les besoins, visant à apprécier la mise en œuvre d'un programme et à réagir à l'évolution de son environnement extérieur. Cette approche peut être mieux adaptée aux demandes des utilisateurs de l'évaluation.

La proportionnalité introduite par la réglementation et la rationalisation du processus de programmation apporteront également davantage de souplesse dans les dispositions d'évaluation.

Quatrième point — Les dispositions pour la période 2007-2013 sont plus souples.

Cinquième point — Pour la période 2007-2013, la réglementation relative aux Fonds structurels prévoit une manière d'allier avec souplesse évaluation et reprogrammation. Les évaluations constituent une source de recommandations précieuses et permettent de recenser les bonnes et les mauvaises pratiques.

Sixième point — Les principales orientations pour la période 2000-2006 ont été fournies en temps opportun. En 2006, la Commission a fourni des documents d'orientation pour la période 2007-2013.

Septième point — Des activités cofinancées sont requises pour promouvoir les priorités politiques de l'UE, notamment les objectifs en faveur de la croissance et de l'emploi. Les États membres de l'UE-15 doivent remplir des objectifs spécifiques en matière de dépenses pour ces derniers.

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