# Diario Oficial C 124/2007

| | ISSN 1725-244X |
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| Diario Oficial
  de la Unión Europea | C 124 |
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| Edición en lengua española | Comunicaciones e informaciones | 50o año5 de junio de 2007 |

ISSN 1725-244X

Diario Oficial

de la Unión Europea

C 124

Edición en lengua española

Comunicaciones e informaciones

50o año5 de junio de 2007

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| Número de información | Sumario | Página |
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| | IV   Informaciones |
| | INFORMACIONES PROCEDENTES DE INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA |
| | Tribunal de Cuentas |
| 2007/C 124/01 | Informe Especial no 1/2007 sobre la aplicación de los procesos intermedios de los Fondos Estructurales 2000-2006, acompañado de las respuestas de la Comisión | 1 |

Número de información

Sumario

Página

IV   Informaciones

INFORMACIONES PROCEDENTES DE INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA

Tribunal de Cuentas

2007/C 124/01

Informe Especial no 1/2007 sobre la aplicación de los procesos intermedios de los Fondos Estructurales 2000-2006, acompañado de las respuestas de la Comisión

o

1

| ES | |
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ES

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IV Informaciones

INFORMACIONES PROCEDENTES DE INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA

Tribunal de Cuentas

| 5.6.2007 | ES | Diario Oficial de la Unión Europea | C 124/1 |
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5.6.2007

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 124/1

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INFORME ESPECIAL N
  o 1/2007

sobre la aplicación de los procesos intermedios de los Fondos Estructurales 2000-2006, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del artículo 248, apartado 4, párrafo segundo, CE)

(2007/C 124/01)

ÍNDICE

| I-V | RESUMEN |
| --- | --- |

I-V

| 1-12 | INTRODUCCIÓN |
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1-12

| 1-2 | Los Fondos Estructurales |
| --- | --- |

1-2

| 3-6 | Los Fondos Estructurales 2000-2006 |
| --- | --- |

3-6

| 7-10 | Evaluación y apreciación de los Fondos Estructurales |
| --- | --- |

7-10

| 11-12 | Evaluación y revisión intermedias, y asignación de la reserva de eficacia |
| --- | --- |

11-12

| 13-15 | ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN |
| --- | --- |

13-15

| 16-17 | CALENDARIO |
| --- | --- |

16-17

| 18-27 | APRECIACIÓN DE LA EVALUACIÓN INTERMEDIA |
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18-27

| 20 | Resultados de las evaluaciones |
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20

| 21-22 | Apreciación de las evaluaciones por la Comisión |
| --- | --- |

21-22

| 23-27 | Apreciación por el Tribunal |
| --- | --- |

23-27

| 28-36 | ASIGNACIÓN DE LA RESERVA DE EFICACIA |
| --- | --- |

28-36

| 30-36 | Evaluaciones por parte de los Estados miembros y asignación de la reserva de eficacia |
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30-36

| 37-44 | IMPACTO DE LA REVISIÓN INTERMEDIA |
| --- | --- |

37-44

| 45-46 | DISPOSICIONES PARA 2007-2013 |
| --- | --- |

45-46

| 47-52 | CONCLUSIONES |
| --- | --- |

47-52

| 53 | RECOMENDACIONES |
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53

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

| I. | El Reglamento relativo a los Fondos Estructurales contempla la aplicación de una serie de medidas hacia la mitad del período de programación 2000-2006:






  — | la evaluación intermedia de los programas, |
| --- | --- | --- |

I.

El Reglamento relativo a los Fondos Estructurales contempla la aplicación de una serie de medidas hacia la mitad del período de programación 2000-2006:

—

la evaluación intermedia de los programas,

| — | la asignación de la reserva de eficacia, |
| --- | --- |

—

la asignación de la reserva de eficacia,

| — | la revisión intermedia de los planes de gasto. |
| --- | --- |

—

la revisión intermedia de los planes de gasto.

| II. | La fiscalización del Tribunal examinó si estos tres «procesos intermedios» se llevaban a cabo de forma eficaz y de qué modo repercutían en las intervenciones de los Fondos Estructurales. Se prestó particular atención a determinar si:






  — | las evaluaciones intermedias proporcionaban una apreciación apropiada y útil del gasto de los Fondos Estructurales, |
| --- | --- | --- |

II.

La fiscalización del Tribunal examinó si estos tres «procesos intermedios» se llevaban a cabo de forma eficaz y de qué modo repercutían en las intervenciones de los Fondos Estructurales. Se prestó particular atención a determinar si:

—

las evaluaciones intermedias proporcionaban una apreciación apropiada y útil del gasto de los Fondos Estructurales,

| — | la reserva de eficacia se asignaba con el fin de favorecer unos programas de gasto eficaces y bien gestionados, |
| --- | --- |

—

la reserva de eficacia se asignaba con el fin de favorecer unos programas de gasto eficaces y bien gestionados,

| — | la revisión intermedia permitía actualizar las prioridades y mejorar la selección de los programas de gasto. |
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—

la revisión intermedia permitía actualizar las prioridades y mejorar la selección de los programas de gasto.

| III. | Las conclusiones del Tribunal al respecto son las siguientes:






  — | la evaluación intermedia permitía controlar los progresos realizados en la ejecución de los programas de los Fondos Estructurales y confirmar que los sistemas de puesta en funcionamiento habían mejorado considerablemente con respecto a la anterior generación de Fondos Estructurales. Por otro lado, en muchos casos resultaba prematuro evaluar la eficacia y, más aún, el impacto de los programas, |
| --- | --- | --- |

III.

Las conclusiones del Tribunal al respecto son las siguientes:

—

la evaluación intermedia permitía controlar los progresos realizados en la ejecución de los programas de los Fondos Estructurales y confirmar que los sistemas de puesta en funcionamiento habían mejorado considerablemente con respecto a la anterior generación de Fondos Estructurales. Por otro lado, en muchos casos resultaba prematuro evaluar la eficacia y, más aún, el impacto de los programas,

| — | la reserva de eficacia se utilizaba en particular para maximizar el gasto, en vez de para concentrarlo en ámbitos que se consideraban particularmente eficaces. La Comisión hizo hincapié en la importancia de la absorción, |
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—

la reserva de eficacia se utilizaba en particular para maximizar el gasto, en vez de para concentrarlo en ámbitos que se consideraban particularmente eficaces. La Comisión hizo hincapié en la importancia de la absorción,

| — | en diversos casos, la revisión intermedia de los programas de los Fondos Estructurales permitió mejorar la forma en que los programas operativos adoptaban las prioridades de la política o los cambios en las políticas comunitarias (por ejemplo, como quedó reflejado en los Consejos Europeos de Lisboa y Gotemburgo), así como el desarrollo de los indicadores de eficacia. Una consecuencia significativa de la revisión intermedia fue que se diera prioridad a las actividades que representaban un desembolso de fondos. |
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—

en diversos casos, la revisión intermedia de los programas de los Fondos Estructurales permitió mejorar la forma en que los programas operativos adoptaban las prioridades de la política o los cambios en las políticas comunitarias (por ejemplo, como quedó reflejado en los Consejos Europeos de Lisboa y Gotemburgo), así como el desarrollo de los indicadores de eficacia. Una consecuencia significativa de la revisión intermedia fue que se diera prioridad a las actividades que representaban un desembolso de fondos.

| IV. | El Tribunal considera conveniente incluir, en programas de gasto como los Fondos Estructurales, disposiciones para la reconsideración de los objetivos, medidas y dotaciones presupuestarias de un programa durante su ejecución. No obstante, la fiscalización puso de manifiesto tensiones inherentes a la planificación y gestión de los Fondos Estructurales, que deben tenerse presentes en la elaboración y aplicación de los procedimientos de evaluación y revisión intermedias:






  — | el gasto debería caracterizarse por su eficiencia, eficacia y economía. Por otro lado, los créditos de compromiso acordados en el marco de los Fondos Estructurales y de Cohesión, y reflejados en sucesivas perspectivas financieras comunitarias, constituyen a la vez objetivos y límites de gasto. Incluso la absorción constituye un objetivo implícito para el gasto comunitario en cohesión, |
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IV.

El Tribunal considera conveniente incluir, en programas de gasto como los Fondos Estructurales, disposiciones para la reconsideración de los objetivos, medidas y dotaciones presupuestarias de un programa durante su ejecución. No obstante, la fiscalización puso de manifiesto tensiones inherentes a la planificación y gestión de los Fondos Estructurales, que deben tenerse presentes en la elaboración y aplicación de los procedimientos de evaluación y revisión intermedias:

—

el gasto debería caracterizarse por su eficiencia, eficacia y economía. Por otro lado, los créditos de compromiso acordados en el marco de los Fondos Estructurales y de Cohesión, y reflejados en sucesivas perspectivas financieras comunitarias, constituyen a la vez objetivos y límites de gasto. Incluso la absorción constituye un objetivo implícito para el gasto comunitario en cohesión,

| — | la norma N+2 representa una medida de disciplina para garantizar la correcta planificación del gasto, pero también constituye un incentivo para que los Estados miembros y la Comisión favorezcan aquellas actividades en las que el gasto puede realizarse con relativa facilidad, |
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—

la norma N+2 representa una medida de disciplina para garantizar la correcta planificación del gasto, pero también constituye un incentivo para que los Estados miembros y la Comisión favorezcan aquellas actividades en las que el gasto puede realizarse con relativa facilidad,

| — | la revisión intermedia plantea problemas de determinación del calendario. Cuanto más tarde se lleve a cabo la revisión, menos posibilidades se presentan de efectuar cambios en un programa; en cambio, cuanto antes se realice esta, más difícil resultará formarse una opinión sólida sobre la eficacia y el impacto del gasto. |
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—

la revisión intermedia plantea problemas de determinación del calendario. Cuanto más tarde se lleve a cabo la revisión, menos posibilidades se presentan de efectuar cambios en un programa; en cambio, cuanto antes se realice esta, más difícil resultará formarse una opinión sólida sobre la eficacia y el impacto del gasto.

| V. | El Tribunal formula diversas recomendaciones con el objetivo de incrementar la utilidad de la evaluación y revisión intermedias en el marco de procedimientos más flexibles relativos a los Fondos Estructurales aplicables durante el período de programación 2007-2013:






  — | cierre rápido y eficaz de los programas del período 2000-2006, |
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V.

El Tribunal formula diversas recomendaciones con el objetivo de incrementar la utilidad de la evaluación y revisión intermedias en el marco de procedimientos más flexibles relativos a los Fondos Estructurales aplicables durante el período de programación 2007-2013:

—

cierre rápido y eficaz de los programas del período 2000-2006,

| — | mejores indicadores de eficacia, |
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—

mejores indicadores de eficacia,

| — | determinación minuciosa del calendario de evaluación del gasto (beneficiándose de la mayor flexibilidad del sistema reformado), |
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—

determinación minuciosa del calendario de evaluación del gasto (beneficiándose de la mayor flexibilidad del sistema reformado),

| — | revisión intermedia más corta y rápida, |
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—

revisión intermedia más corta y rápida,

| — | orientaciones pertinentes por parte de la Comisión y comunicadas en tiempo oportuno, |
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—

orientaciones pertinentes por parte de la Comisión y comunicadas en tiempo oportuno,

| — | especial atención a los programas y a los procedimientos de gestión del gasto asignado a las prioridades de la política comunitaria. |
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—

especial atención a los programas y a los procedimientos de gestión del gasto asignado a las prioridades de la política comunitaria.

INTRODUCCIÓN

Los Fondos Estructurales

| 1. | Los Fondos Estructurales constituyen el principal instrumento de política utilizado por la Unión para promover los objetivos de cohesión económica y social contemplados en el Tratado. |
| --- | --- |

1.

Los Fondos Estructurales constituyen el principal instrumento de política utilizado por la Unión para promover los objetivos de cohesión económica y social contemplados en el Tratado.

| 2. | Existen cuatro Fondos Estructurales: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE), Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección de Orientación (FEOGA-Orientación), y el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP). Los gastos se planifican y realizan de forma plurianual basándose en «períodos de programación» y están destinados a apoyar las inversiones en capital físico y humano de los Estados miembros. Estos sufragan una parte («cofinancian») del coste de los proyectos de inversión. |
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2.

Existen cuatro Fondos Estructurales: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE), Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección de Orientación (FEOGA-Orientación), y el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP). Los gastos se planifican y realizan de forma plurianual basándose en «períodos de programación» y están destinados a apoyar las inversiones en capital físico y humano de los Estados miembros. Estos sufragan una parte («cofinancian») del coste de los proyectos de inversión.

Los Fondos Estructurales 2000-2006

| 3. | En el Consejo Europeo de Berlín, de marzo de 1999, se decidió destinar 195 000 millones de euros (es decir, 219 000 millones de euros en precios de 2005) a las intervenciones de los Fondos Estructurales durante el período 2000-2006. Más del 90 % de estas intervenciones debía destinarse a la persecución de tres objetivos:






  — | objetivo no 1: promover el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas (regiones cuyo PIB per cápita es inferior al 75 % de la media comunitaria). Aproximadamente el 70 % del gasto total debía dedicarse al objetivo no 1, |
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3.

En el Consejo Europeo de Berlín, de marzo de 1999, se decidió destinar 195 000 millones de euros (es decir, 219 000 millones de euros en precios de 2005) a las intervenciones de los Fondos Estructurales durante el período 2000-2006. Más del 90 % de estas intervenciones debía destinarse a la persecución de tres objetivos:

—

objetivo no 1: promover el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas (regiones cuyo PIB per cápita es inferior al 75 % de la media comunitaria). Aproximadamente el 70 % del gasto total debía dedicarse al objetivo no 1,

| — | objetivo no 2: apoyar la reconversión económica y social de las zonas (fuera de las regiones del objetivo no 1) con deficiencias estructurales (zonas industriales, rurales, urbanas, y zonas dependientes de la pesca), |
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—

objetivo no 2: apoyar la reconversión económica y social de las zonas (fuera de las regiones del objetivo no 1) con deficiencias estructurales (zonas industriales, rurales, urbanas, y zonas dependientes de la pesca),

| — | objetivo no 3: respaldar (fuera de las regiones del objetivo no 1) la adaptación y modernización de las políticas y sistemas de educación, formación y empleo. |
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—

objetivo no 3: respaldar (fuera de las regiones del objetivo no 1) la adaptación y modernización de las políticas y sistemas de educación, formación y empleo.

| 4. | Los importes totales de gasto previstos a raíz del Consejo de Berlín se asignaron a alrededor de 400 programas nacionales y regionales (1) mediante un complejo proceso de «programación», cuyos principales aspectos eran los siguientes (2):






  — | la Comisión estableció (3), para el ejercicio de programación inicial y posteriormente para la evaluación intermedia, orientaciones de programación indicativas en relación con los objetivos de los Fondos, |
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4.

Los importes totales de gasto previstos a raíz del Consejo de Berlín se asignaron a alrededor de 400 programas nacionales y regionales (1) mediante un complejo proceso de «programación», cuyos principales aspectos eran los siguientes (2):

—

la Comisión estableció (3), para el ejercicio de programación inicial y posteriormente para la evaluación intermedia, orientaciones de programación indicativas en relación con los objetivos de los Fondos,

| — | los Estados miembros negociaron con la Comisión unos «marcos comunitarios de apoyo» (MCA), que establecen la estrategia y las prioridades de acción de los Fondos y del Estado miembro, |
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—

los Estados miembros negociaron con la Comisión unos «marcos comunitarios de apoyo» (MCA), que establecen la estrategia y las prioridades de acción de los Fondos y del Estado miembro,

| — | cada uno de estos marcos se aplicó mediante un «programa operativo» (PO) (4) aprobado por la Comisión, |
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—

cada uno de estos marcos se aplicó mediante un «programa operativo» (PO) (4) aprobado por la Comisión,

| — | las regiones o los Estados miembros aprobaron a continuación diversos proyectos específicos para poner en marcha los programas operativos, |
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—

las regiones o los Estados miembros aprobaron a continuación diversos proyectos específicos para poner en marcha los programas operativos,

| — | se decidió la revisión de los programas a mitad del período de programación («revisión intermedia») (5). |
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—

se decidió la revisión de los programas a mitad del período de programación («revisión intermedia») (5).

| 5. | Los «Comités de seguimiento», creados por el Estado miembro con la participación de representantes de la Comisión (con carácter consultivo), deberán encargarse de la supervisión de los gastos (6). |
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5.

Los «Comités de seguimiento», creados por el Estado miembro con la participación de representantes de la Comisión (con carácter consultivo), deberán encargarse de la supervisión de los gastos (6).

| 6. | En la gestión de los Fondos Estructurales para el período de programación 2000-2006 se introdujeron dos innovaciones de gran interés para este informe: la reserva de eficacia y la norma N+2 (7) (véanse los recuadros 1 y 2).

  Recuadro 1La reserva de eficaciaLos reglamentos relativos a los Fondos Estructurales para el período de programación 2000-2006 prevén que la Comisión deberá reservar, al asignar recursos de los Fondos Estructurales, el 4 % de cada programa operativo. Con el fin de promover una utilización eficiente y eficaz de los fondos comunitarios, en 2004 esta reserva debía asignarse entre los programas operativos de cada Estado miembro y dentro de dichos programas, basándose en su éxito comparativo.La reserva de eficacia constituyó una medida de alcance limitado, ya que no resultaba posible efectuar transferencias de fondos entre Estados miembros ni entre programas que tenían distintos objetivos, como tampoco se podía conservar parte alguna de la reserva durante más tiempo. |
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6.

En la gestión de los Fondos Estructurales para el período de programación 2000-2006 se introdujeron dos innovaciones de gran interés para este informe: la reserva de eficacia y la norma N+2 (7) (véanse los recuadros 1 y 2).

Recuadro 1La reserva de eficaciaLos reglamentos relativos a los Fondos Estructurales para el período de programación 2000-2006 prevén que la Comisión deberá reservar, al asignar recursos de los Fondos Estructurales, el 4 % de cada programa operativo. Con el fin de promover una utilización eficiente y eficaz de los fondos comunitarios, en 2004 esta reserva debía asignarse entre los programas operativos de cada Estado miembro y dentro de dichos programas, basándose en su éxito comparativo.La reserva de eficacia constituyó una medida de alcance limitado, ya que no resultaba posible efectuar transferencias de fondos entre Estados miembros ni entre programas que tenían distintos objetivos, como tampoco se podía conservar parte alguna de la reserva durante más tiempo.

Recuadro 2La norma N+2La norma N+2 tenía como fin evitar una acumulación excesiva de compromisos no utilizados de un programa operativo, lo que puede complicar el cierre e interferir con los programas siguientes, proporcionando un incentivo para «gastar los fondos» acorde con los objetivos. Asimismo, establecía que si un compromiso no ha dado lugar a pagos transcurridos dos años tras su consignación en el presupuesto (8), este será suprimido («liberado») y no se sustituirá, con lo que el gasto no alcanzará los importes acordados en el Consejo Europeo de Berlín.

Evaluación y apreciación de los Fondos Estructurales

| 7. | El Reglamento financiero, que establece las normas de gestión del presupuesto comunitario, prevé que los créditos presupuestarios se utilicen de acuerdo con los principios de economía, eficiencia y eficacia. Para todos los sectores de actividad cubiertos por el presupuesto se fijarán objetivos y su consecución se controlará mediante indicadores de resultados. Los gastos también serán objeto de evaluaciones previas y posteriores (9). |
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7.

El Reglamento financiero, que establece las normas de gestión del presupuesto comunitario, prevé que los créditos presupuestarios se utilicen de acuerdo con los principios de economía, eficiencia y eficacia. Para todos los sectores de actividad cubiertos por el presupuesto se fijarán objetivos y su consecución se controlará mediante indicadores de resultados. Los gastos también serán objeto de evaluaciones previas y posteriores (9).

| 8. | Los reglamentos relativos a los Fondos Estructurales durante el período de programación 2000-2006 determinan la forma de aplicar estos principios a los Fondos Estructurales. En particular, debía procederse a:






  — | una evaluación previa, para cada marco comunitario de apoyo o programa operativo, llevada a cabo en los Estados miembros, que servirá de base para elaborar los planes de desarrollo (10), |
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8.

Los reglamentos relativos a los Fondos Estructurales durante el período de programación 2000-2006 determinan la forma de aplicar estos principios a los Fondos Estructurales. En particular, debía procederse a:

—

una evaluación previa, para cada marco comunitario de apoyo o programa operativo, llevada a cabo en los Estados miembros, que servirá de base para elaborar los planes de desarrollo (10),

| — | una evaluación intermedia, llevada a cabo por un evaluador independiente bajo la responsabilidad de la autoridad de gestión de los gastos, en colaboración con la Comisión y el Estado miembro; el propósito de esta consistía en estudiar, teniendo en cuenta la evaluación previa, los primeros resultados, su pertinencia, la realización de los objetivos, la utilización de los créditos, así como el seguimiento y la aplicación (11), |
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—

una evaluación intermedia, llevada a cabo por un evaluador independiente bajo la responsabilidad de la autoridad de gestión de los gastos, en colaboración con la Comisión y el Estado miembro; el propósito de esta consistía en estudiar, teniendo en cuenta la evaluación previa, los primeros resultados, su pertinencia, la realización de los objetivos, la utilización de los créditos, así como el seguimiento y la aplicación (11),

| — | una evaluación posterior, que tenga por objeto la utilización de los recursos, así como la eficacia y la eficiencia de las intervenciones, llevada a cabo por la Comisión en colaboración con el Estado miembro y la autoridad de gestión del gasto (12). |
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una evaluación posterior, que tenga por objeto la utilización de los recursos, así como la eficacia y la eficiencia de las intervenciones, llevada a cabo por la Comisión en colaboración con el Estado miembro y la autoridad de gestión del gasto (12).

| 9. | El Tribunal fiscalizó los dispositivos de evaluación previa y programación de la generación de Fondos Estructurales del período 2000-2006 en su Informe Especial no 7/2003 (13). El Tribunal observó, entre otras cosas, que:






  — | las dotaciones presupuestarias se determinaron menos en función de la correcta concepción de la estrategia de desarrollo y la eficacia de los Fondos Estructurales, que de la probable capacidad máxima de absorción de los fondos, |
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9.

El Tribunal fiscalizó los dispositivos de evaluación previa y programación de la generación de Fondos Estructurales del período 2000-2006 en su Informe Especial no 7/2003 (13). El Tribunal observó, entre otras cosas, que:

—

las dotaciones presupuestarias se determinaron menos en función de la correcta concepción de la estrategia de desarrollo y la eficacia de los Fondos Estructurales, que de la probable capacidad máxima de absorción de los fondos,

| — | la evaluación previa tuvo escasa repercusión en el proceso de programación; de hecho, rara vez se centró en la validez de la programación propuesta por los Estados miembros y de la estrategia subyacente, limitándose a justificar dicha propuesta. Además, no se procedió a una apreciación crítica ni al análisis de estrategias alternativas. |
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la evaluación previa tuvo escasa repercusión en el proceso de programación; de hecho, rara vez se centró en la validez de la programación propuesta por los Estados miembros y de la estrategia subyacente, limitándose a justificar dicha propuesta. Además, no se procedió a una apreciación crítica ni al análisis de estrategias alternativas.

| 10. | El Tribunal también fiscalizó las evaluaciones posteriores efectuadas por la Comisión de la mayor parte de las intervenciones de los Fondos Estructurales durante el anterior período de programación (1994-1999) (14). El Tribunal constató varias debilidades significativas en las evaluaciones realizadas y en la supervisión de estas por la Comisión; además, recomendó que se garantizase que los datos disponibles y los recursos asignados correspondían a los objetivos, que debían ser realistas, así como que se aportasen cambios en el alcance y enfoque de los ejercicios de evaluación subsiguientes. |
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10.

El Tribunal también fiscalizó las evaluaciones posteriores efectuadas por la Comisión de la mayor parte de las intervenciones de los Fondos Estructurales durante el anterior período de programación (1994-1999) (14). El Tribunal constató varias debilidades significativas en las evaluaciones realizadas y en la supervisión de estas por la Comisión; además, recomendó que se garantizase que los datos disponibles y los recursos asignados correspondían a los objetivos, que debían ser realistas, así como que se aportasen cambios en el alcance y enfoque de los ejercicios de evaluación subsiguientes.

Evaluación y revisión intermedias, y asignación de la reserva de eficacia

| 11. | El Reglamento relativo a los Fondos Estructurales establece la aplicación de una serie de procedimientos hacia la mitad del período de programación 2000-2006:






  — | los Estados miembros debían efectuar una evaluación intermedia de los programas y presentar los resultados a la Comisión al final de 2003 a más tardar (15), |
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11.

El Reglamento relativo a los Fondos Estructurales establece la aplicación de una serie de procedimientos hacia la mitad del período de programación 2000-2006:

—

los Estados miembros debían efectuar una evaluación intermedia de los programas y presentar los resultados a la Comisión al final de 2003 a más tardar (15),

| — | en la misma fecha, en el marco de los dispositivos de la reserva de eficacia, debían evaluar la eficacia de los programas operativos (16), |
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—

en la misma fecha, en el marco de los dispositivos de la reserva de eficacia, debían evaluar la eficacia de los programas operativos (16),

| — | el 31 de marzo de 2004 a más tardar, la Comisión debía asignar la reserva de eficacia a partir de las propuestas de cada Estado miembro (17), |
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—

el 31 de marzo de 2004 a más tardar, la Comisión debía asignar la reserva de eficacia a partir de las propuestas de cada Estado miembro (17),

| — | los planes de gasto podían, en caso necesario, ser objeto de una revisión intermedia posterior (18). |
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—

los planes de gasto podían, en caso necesario, ser objeto de una revisión intermedia posterior (18).

| 12. | El Reglamento relativo a los Fondos Estructurales dispone que las evaluaciones intermedias tienen como fin contribuir tanto a la asignación de la reserva de eficacia como a cualquier revisión intermedia de los programas: por tanto, la Comisión debía examinar si las evaluaciones intermedias se adecuaban a tales fines (19). |
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12.

El Reglamento relativo a los Fondos Estructurales dispone que las evaluaciones intermedias tienen como fin contribuir tanto a la asignación de la reserva de eficacia como a cualquier revisión intermedia de los programas: por tanto, la Comisión debía examinar si las evaluaciones intermedias se adecuaban a tales fines (19).

ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN

| 13. | El propósito de la fiscalización del Tribunal era determinar si estos tres «procesos intermedios» habían sido efectivamente llevados a cabo y cómo afectaban a las intervenciones de los Fondos Estructurales. |
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13.

El propósito de la fiscalización del Tribunal era determinar si estos tres «procesos intermedios» habían sido efectivamente llevados a cabo y cómo afectaban a las intervenciones de los Fondos Estructurales.

| 14. | En particular, la fiscalización tenía como objetivo establecer si:






  — | las evaluaciones intermedias proporcionaban una apreciación apropiada y útil de las intervenciones de los Fondos Estructurales, |
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14.

En particular, la fiscalización tenía como objetivo establecer si:

—

las evaluaciones intermedias proporcionaban una apreciación apropiada y útil de las intervenciones de los Fondos Estructurales,

| — | la reserva de eficacia se asignaba de forma que favoreciera unos programas de gasto eficaces y correctamente gestionados, |
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—

la reserva de eficacia se asignaba de forma que favoreciera unos programas de gasto eficaces y correctamente gestionados,

| — | la revisión intermedia permitía actualizar las prioridades y mejorar la selección de los destinatarios de los programas de gasto. |
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—

la revisión intermedia permitía actualizar las prioridades y mejorar la selección de los destinatarios de los programas de gasto.

| 15. | La fiscalización se centró en el FEDER y en el FSE, como principales componentes de los Fondos Estructurales. Durante la misma, el Tribunal:






  — | revisó las orientaciones de la Comisión referentes a los tres procesos, |
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15.

La fiscalización se centró en el FEDER y en el FSE, como principales componentes de los Fondos Estructurales. Durante la misma, el Tribunal:

—

revisó las orientaciones de la Comisión referentes a los tres procesos,

| — | examinó los informes de evaluación y las propuestas relativas a la utilización de la reserva de eficacia y a la revisión intermedia de cinco marcos comunitarios de apoyo y de 20 programas operativos/documentos únicos de programación (20), |
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—

examinó los informes de evaluación y las propuestas relativas a la utilización de la reserva de eficacia y a la revisión intermedia de cinco marcos comunitarios de apoyo y de 20 programas operativos/documentos únicos de programación (20),

| — | consideró la propia apreciación de la Comisión del ejercicio de evaluación, |
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—

consideró la propia apreciación de la Comisión del ejercicio de evaluación,

| — | analizó la asignación de la reserva de eficacia y el impacto de la revisión intermedia. |
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—

analizó la asignación de la reserva de eficacia y el impacto de la revisión intermedia.

CALENDARIO

| 16. | Estos procesos «intermedios» tuvieron lugar, por lo que a los gastos realizados se refiere, en una etapa temprana del período de programación 2000-2006.






  — | Desde 2000, los presupuestos comunitarios se han atenido a la decisión del Consejo Europeo de Berlín en virtud de la cual la Unión, durante el período 2000-2006, debería contraer compromisos para las intervenciones de los Fondos Estructurales por un importe de 195 000 millones de euros. Sin embargo, como suele suceder en el caso de los programas plurianuales, los pagos —el gasto de los fondos— se retrasaron con respecto a los compromisos. |
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16.

Estos procesos «intermedios» tuvieron lugar, por lo que a los gastos realizados se refiere, en una etapa temprana del período de programación 2000-2006.

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Desde 2000, los presupuestos comunitarios se han atenido a la decisión del Consejo Europeo de Berlín en virtud de la cual la Unión, durante el período 2000-2006, debería contraer compromisos para las intervenciones de los Fondos Estructurales por un importe de 195 000 millones de euros. Sin embargo, como suele suceder en el caso de los programas plurianuales, los pagos —el gasto de los fondos— se retrasaron con respecto a los compromisos.

| — | Los programas operativos se aprobaron más lentamente de lo previsto (véase el Informe Especial no 7/2003, apartados 18 a 24): en su mayor parte en 2001 y algunos en 2002 únicamente. |
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Los programas operativos se aprobaron más lentamente de lo previsto (véase el Informe Especial no 7/2003, apartados 18 a 24): en su mayor parte en 2001 y algunos en 2002 únicamente.

| — | En 2000 y 2001, los Estados miembros y las regiones se preocuparon principalmente de completar la realización de los programas de la generación de Fondos Estructurales del período 1994-1999, lo que retrasó la puesta en marcha de nuevos programas. |
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—

En 2000 y 2001, los Estados miembros y las regiones se preocuparon principalmente de completar la realización de los programas de la generación de Fondos Estructurales del período 1994-1999, lo que retrasó la puesta en marcha de nuevos programas.

| — | Dado que los Estados miembros debían presentar la evaluación a medio plazo al final de 2003 a más tardar, los evaluadores se vieron obligados a basar su apreciación en la información y datos disponibles al final de 2002 o, en última instancia, en el otoño de 2003. |
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—

Dado que los Estados miembros debían presentar la evaluación a medio plazo al final de 2003 a más tardar, los evaluadores se vieron obligados a basar su apreciación en la información y datos disponibles al final de 2002 o, en última instancia, en el otoño de 2003.

| 17. | Al final de 2002, prácticamente la totalidad de los importes acordados en el Consejo de Berlín habían sido asignados a los programas, pero solo se habían gastado alrededor de 20 000millones de euros (una décima parte del total, aproximadamente). Incluso al final de 2003, el desembolso solo ascendía a unos 60 000 millones de euros (alrededor de una tercera parte). |
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17.

Al final de 2002, prácticamente la totalidad de los importes acordados en el Consejo de Berlín habían sido asignados a los programas, pero solo se habían gastado alrededor de 20 000millones de euros (una décima parte del total, aproximadamente). Incluso al final de 2003, el desembolso solo ascendía a unos 60 000 millones de euros (alrededor de una tercera parte).

APRECIACIÓN DE LA EVALUACIÓN INTERMEDIA

| 18. | Como se explica en el apartado 8, el propio Reglamento relativo a los Fondos Estructurales fija unos objetivos limitados para la evaluación intermedia. Un documento de trabajo de la Comisión (documento de trabajo no 8: «La evaluación intermedia de las intervenciones de los Fondos Estructurales», de 5 de diciembre de 2000) proporcionó unas directrices más amplias y unos fines más ambiciosos a los Estados miembros para la evaluación intermedia. La evaluación debía consistir esencialmente en la apreciación de cómo se estaba aplicando en realidad el tipo de intervención, basándose en su pertinencia continuada, así como en la efectividad y eficacia de su ejecución. Además, dicho documento de trabajo abordó las cuestiones de la evaluación y del contenido de un informe de evaluación (véase el recuadro 3).

  Recuadro 3Cometido de la evaluación intermedia según el documento de trabajo no 8





  — | Valorar si el tipo general de intervención sigue siendo una solución apropiada para tratar las cuestiones relativas a la región o al sector. |
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18.

Como se explica en el apartado 8, el propio Reglamento relativo a los Fondos Estructurales fija unos objetivos limitados para la evaluación intermedia. Un documento de trabajo de la Comisión (documento de trabajo no 8: «La evaluación intermedia de las intervenciones de los Fondos Estructurales», de 5 de diciembre de 2000) proporcionó unas directrices más amplias y unos fines más ambiciosos a los Estados miembros para la evaluación intermedia. La evaluación debía consistir esencialmente en la apreciación de cómo se estaba aplicando en realidad el tipo de intervención, basándose en su pertinencia continuada, así como en la efectividad y eficacia de su ejecución. Además, dicho documento de trabajo abordó las cuestiones de la evaluación y del contenido de un informe de evaluación (véase el recuadro 3).

Recuadro 3Cometido de la evaluación intermedia según el documento de trabajo no 8





  —

Valorar si el tipo general de intervención sigue siendo una solución apropiada para tratar las cuestiones relativas a la región o al sector.

| — | Establecer si los ejes, prioridades y objetivos estratégicos son coherentes y siguen siendo pertinentes, hasta qué punto se ha avanzado en la consecución de los objetivos y en qué medida estos pueden ser efectivamente alcanzados. |
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—

Establecer si los ejes, prioridades y objetivos estratégicos son coherentes y siguen siendo pertinentes, hasta qué punto se ha avanzado en la consecución de los objetivos y en qué medida estos pueden ser efectivamente alcanzados.

| — | Evaluar la cuantificación de los objetivos y especialmente en qué medida han facilitado las tareas de seguimiento y evaluación. |
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—

Evaluar la cuantificación de los objetivos y especialmente en qué medida han facilitado las tareas de seguimiento y evaluación.

| — | Estimar en qué medida las prioridades horizontales —igualdad de oportunidades y medio ambiente, en particular— se han integrado en los tipos de intervención. |
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—

Estimar en qué medida las prioridades horizontales —igualdad de oportunidades y medio ambiente, en particular— se han integrado en los tipos de intervención.

| — | Analizar la idoneidad de los sistemas de ejecución y seguimiento. |
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—

Analizar la idoneidad de los sistemas de ejecución y seguimiento.

| — | Presentar los resultados confrontándolos con los indicadores seleccionados en el caso de la reserva de eficacia. |
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—

Presentar los resultados confrontándolos con los indicadores seleccionados en el caso de la reserva de eficacia.

| 19. | Este mismo documento de trabajo de la Comisión indicaba que la escala de evaluación (y, por consiguiente, su coste) debería ser proporcional a la talla del programa, y daba como ejemplo que la modelización macroeconómica era adecuada para los grandes marcos comunitarios de apoyo del objetivo no 1, pero no para los programas de menor envergadura de los objetivos nos 2 y 3. Las cuotas de la evaluación se financiaron parcialmente con cargo a los fondos comunitarios. El coste final de las cuotas de evaluación ascendía a 40 millones de euros, y por tanto se situaba por debajo del 0,1 % del gasto anual en concepto de Fondos Estructurales (además, la gestión de las evaluaciones por la Comisión dio lugar a gastos administrativos, que no pueden cuantificarse fácilmente). |
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19.

Este mismo documento de trabajo de la Comisión indicaba que la escala de evaluación (y, por consiguiente, su coste) debería ser proporcional a la talla del programa, y daba como ejemplo que la modelización macroeconómica era adecuada para los grandes marcos comunitarios de apoyo del objetivo no 1, pero no para los programas de menor envergadura de los objetivos nos 2 y 3. Las cuotas de la evaluación se financiaron parcialmente con cargo a los fondos comunitarios. El coste final de las cuotas de evaluación ascendía a 40 millones de euros, y por tanto se situaba por debajo del 0,1 % del gasto anual en concepto de Fondos Estructurales (además, la gestión de las evaluaciones por la Comisión dio lugar a gastos administrativos, que no pueden cuantificarse fácilmente).

Resultados de las evaluaciones

| 20. | Del examen de prácticamente la totalidad de las evaluaciones se desprende que la estrategia inicial de desarrollo seguía siendo pertinente, pero que todavía no resultaba posible apreciar su eficacia. La Comisión utilizó las constataciones de las evaluaciones en su informe titulado «La evaluación intermedia en las regiones de los objetivos nos 1 y 2: capacidad de evaluación creciente» (noviembre de 2004). La síntesis de la Comisión se detalla en el recuadro 4.

  Recuadro 4Respuestas de los evaluadores a las preguntas de evaluación





  — | En casi todos los casos los evaluadores declararon que las estrategias adoptadas en los programas seguían siendo apropiadas. |
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20.

Del examen de prácticamente la totalidad de las evaluaciones se desprende que la estrategia inicial de desarrollo seguía siendo pertinente, pero que todavía no resultaba posible apreciar su eficacia. La Comisión utilizó las constataciones de las evaluaciones en su informe titulado «La evaluación intermedia en las regiones de los objetivos nos 1 y 2: capacidad de evaluación creciente» (noviembre de 2004). La síntesis de la Comisión se detalla en el recuadro 4.

Recuadro 4Respuestas de los evaluadores a las preguntas de evaluación





  —

En casi todos los casos los evaluadores declararon que las estrategias adoptadas en los programas seguían siendo apropiadas.

| — | Resultaba en muchos casos prematuro evaluar la eficacia de los programas, dada su puesta en funcionamiento lenta o tardía. El sistema de seguimiento presentó una dificultad, que dio lugar con frecuencia a la revisión de la definición de los indicadores y de sus objetivos. |
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Resultaba en muchos casos prematuro evaluar la eficacia de los programas, dada su puesta en funcionamiento lenta o tardía. El sistema de seguimiento presentó una dificultad, que dio lugar con frecuencia a la revisión de la definición de los indicadores y de sus objetivos.

| — | También resultaba prematuro medir el impacto, aunque en algunos casos las evaluaciones recomendaban la revisión de los objetivos basándose en la experiencia de los primeros años de ejecución. La modelización macroeconómica emprendida en el caso de grandes marcos comunitarios de apoyo indica que los programas están alcanzando sus objetivos globales. |
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—

También resultaba prematuro medir el impacto, aunque en algunos casos las evaluaciones recomendaban la revisión de los objetivos basándose en la experiencia de los primeros años de ejecución. La modelización macroeconómica emprendida en el caso de grandes marcos comunitarios de apoyo indica que los programas están alcanzando sus objetivos globales.

| — | La eficiencia se definió la mayoría de las veces en términos de absorción financiera, y no de coste unitario de realización o de resultados obtenidos. La absorción financiera mejoró claramente
  (es decir, el gasto se efectuó con mayor rapidez que anteriormente), en particular debido a la aplicación de la norma N+2. |
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La eficiencia se definió la mayoría de las veces en términos de absorción financiera, y no de coste unitario de realización o de resultados obtenidos. La absorción financiera mejoró claramente
  (es decir, el gasto se efectuó con mayor rapidez que anteriormente), en particular debido a la aplicación de la norma N+2.

| — | Las evaluaciones pusieron de manifiesto la necesidad urgente de mejorar los sistemas de cuantificación de los objetivos. |
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—

Las evaluaciones pusieron de manifiesto la necesidad urgente de mejorar los sistemas de cuantificación de los objetivos.

| — | Los sistemas de puesta en funcionamiento cumplían las condiciones reglamentarias y habían mejorado considerablemente. |
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—

Los sistemas de puesta en funcionamiento cumplían las condiciones reglamentarias y habían mejorado considerablemente.

Apreciación de las evaluaciones por la Comisión

| 21. | Tanto los Estados miembros, como los comités de seguimiento y la Comisión participaron en el control de la calidad de las evaluaciones. Los servicios de la Comisión examinaron los informes de evaluación en la etapa de proyecto, así como en su etapa final. Para ello, esta institución tuvo que cumplir los ambiciosos plazos fijados por el reglamento y proceder simultáneamente a la apreciación de los informes de evaluación relativos a unos 400 programas entre enero y marzo de 2004. Con el fin de terminar su tarea en el tiempo establecido, y dado que su propio personal no resultaba suficiente, contrató a evaluadores externos. |
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21.

Tanto los Estados miembros, como los comités de seguimiento y la Comisión participaron en el control de la calidad de las evaluaciones. Los servicios de la Comisión examinaron los informes de evaluación en la etapa de proyecto, así como en su etapa final. Para ello, esta institución tuvo que cumplir los ambiciosos plazos fijados por el reglamento y proceder simultáneamente a la apreciación de los informes de evaluación relativos a unos 400 programas entre enero y marzo de 2004. Con el fin de terminar su tarea en el tiempo establecido, y dado que su propio personal no resultaba suficiente, contrató a evaluadores externos.

| 22. | El documento titulado La capacidad de evaluación creciente presenta la revisión por la Comisión de las constataciones de los evaluadores (21). Esta institución constató que:






  — | las evaluaciones se basaban en general en una metodología apropiada, |
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22.

El documento titulado La capacidad de evaluación creciente presenta la revisión por la Comisión de las constataciones de los evaluadores (21). Esta institución constató que:

—

las evaluaciones se basaban en general en una metodología apropiada,

| — | muchas evaluaciones se habían visto obstaculizadas por sistemas de seguimiento deficientes, |
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—

muchas evaluaciones se habían visto obstaculizadas por sistemas de seguimiento deficientes,

| — | se precisaban mejoras en la investigación de base de la realidad de los programas, |
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se precisaban mejoras en la investigación de base de la realidad de los programas,

| — | algunas evaluaciones presentaban debilidades en sus análisis y a menudo no fue posible formular unas conclusiones y recomendaciones suficientemente operativas, |
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algunas evaluaciones presentaban debilidades en sus análisis y a menudo no fue posible formular unas conclusiones y recomendaciones suficientemente operativas,

| — | los resultados de la modelización económica, generalmente limitados a los programas de mayor importancia, no resultaban comparables debido a las grandes diferencias en los enfoques utilizados, |
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los resultados de la modelización económica, generalmente limitados a los programas de mayor importancia, no resultaban comparables debido a las grandes diferencias en los enfoques utilizados,

| — | algunos evaluadores hicieron excesivo hincapié en el análisis financiero y prestaron una atención limitada a los logros de los programas debido a una falta de disponibilidad de datos de seguimiento, pero también a la prioridad otorgada al gasto a raíz de las exigencias de la norma N+2. Este enfoque dio lugar a recomendaciones de carácter puramente financiero, más que a la revisión de las implicaciones estratégicas de tales reasignaciones (22). |
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algunos evaluadores hicieron excesivo hincapié en el análisis financiero y prestaron una atención limitada a los logros de los programas debido a una falta de disponibilidad de datos de seguimiento, pero también a la prioridad otorgada al gasto a raíz de las exigencias de la norma N+2. Este enfoque dio lugar a recomendaciones de carácter puramente financiero, más que a la revisión de las implicaciones estratégicas de tales reasignaciones (22).

Apreciación por el Tribunal

| 23. | Al realizar su control, el Tribunal detectó varios problemas y dificultades que se presentaban a los evaluadores a la hora de aportar una respuesta clara sobre la idoneidad del tipo general de intervención para tratar las cuestiones que afectaban a una región o un sector, así como si era posible alcanzar los objetivos.






  — | Todos los evaluadores tuvieron que abordar el problema de que, en el momento de llevarse a cabo la evaluación, el gasto realizado solo era limitado. |
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23.

Al realizar su control, el Tribunal detectó varios problemas y dificultades que se presentaban a los evaluadores a la hora de aportar una respuesta clara sobre la idoneidad del tipo general de intervención para tratar las cuestiones que afectaban a una región o un sector, así como si era posible alcanzar los objetivos.

—

Todos los evaluadores tuvieron que abordar el problema de que, en el momento de llevarse a cabo la evaluación, el gasto realizado solo era limitado.

| — | Prácticamente la mitad de los evaluadores de los programas examinados por el Tribunal señalaron importantes motivos de preocupación relacionados con necesidades de desarrollo concretas y propusieron hacer mayor hincapié en algunos ámbitos de la política, especialmente vinculados a las estrategias de Lisboa y Gotemburgo. |
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—

Prácticamente la mitad de los evaluadores de los programas examinados por el Tribunal señalaron importantes motivos de preocupación relacionados con necesidades de desarrollo concretas y propusieron hacer mayor hincapié en algunos ámbitos de la política, especialmente vinculados a las estrategias de Lisboa y Gotemburgo.

| — | Otros evaluadores pusieron de relieve las dificultades intrínsecas de la evaluación, como la dificultad de determinar el impacto de las inversiones suplementarias en la construcción de carreteras o de establecer las repercusiones de las intervenciones del FSE en los niveles netos de empleo. Por ejemplo, a propósito de la inversión en carreteras, el evaluador alemán indicó que el hecho de realizar inversiones suplementarias en economías que contaban con buenas infraestructuras podía incluso originar un crecimiento más lento (23). Los evaluadores de los programas del Reino Unido y Gibraltar advirtieron que, al considerar las repercusiones en el empleo del FSE, solo pudo controlarse la creación bruta de empleo. |
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—

Otros evaluadores pusieron de relieve las dificultades intrínsecas de la evaluación, como la dificultad de determinar el impacto de las inversiones suplementarias en la construcción de carreteras o de establecer las repercusiones de las intervenciones del FSE en los niveles netos de empleo. Por ejemplo, a propósito de la inversión en carreteras, el evaluador alemán indicó que el hecho de realizar inversiones suplementarias en economías que contaban con buenas infraestructuras podía incluso originar un crecimiento más lento (23). Los evaluadores de los programas del Reino Unido y Gibraltar advirtieron que, al considerar las repercusiones en el empleo del FSE, solo pudo controlarse la creación bruta de empleo.

| 24. | El informe de síntesis de la Comisión titulado «La capacidad de evaluación creciente» prestó menos atención a estos problemas y dificultades que a los resultados más positivos de las evaluaciones. |
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24.

El informe de síntesis de la Comisión titulado «La capacidad de evaluación creciente» prestó menos atención a estos problemas y dificultades que a los resultados más positivos de las evaluaciones.

| 25. | Algunos evaluadores también pudieron constatar problemas significativos en el funcionamiento de los programas. Por ejemplo:






  — | el evaluador del programa operativo italiano PONSIL (ayuda financiera a empresas) estimó que el efecto de «peso muerto» (24) era del 50 %, |
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25.

Algunos evaluadores también pudieron constatar problemas significativos en el funcionamiento de los programas. Por ejemplo:

—

el evaluador del programa operativo italiano PONSIL (ayuda financiera a empresas) estimó que el efecto de «peso muerto» (24) era del 50 %,

| — | en el Reino Unido, los evaluadores señalaron que el programa solo había obtenido unos resultados modestos en la movilización hacia el mercado laboral de un número neto importante de personas que se encontraban hasta entonces excluidas de este y observaron que el apoyo del FSE tendía a reforzar los modelos de formación existentes en las empresas, en los que generalmente el que recibía una formación suplementaria era un personal bien cualificado. Sin embargo, el informe también indicaba que el programa había tenido un éxito «desproporcionado» en su aportación para que los beneficiarios más desfavorecidos puedan encontrar trabajo, |
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en el Reino Unido, los evaluadores señalaron que el programa solo había obtenido unos resultados modestos en la movilización hacia el mercado laboral de un número neto importante de personas que se encontraban hasta entonces excluidas de este y observaron que el apoyo del FSE tendía a reforzar los modelos de formación existentes en las empresas, en los que generalmente el que recibía una formación suplementaria era un personal bien cualificado. Sin embargo, el informe también indicaba que el programa había tenido un éxito «desproporcionado» en su aportación para que los beneficiarios más desfavorecidos puedan encontrar trabajo,

| — | los evaluadores del programa operativo austriaco de Burgenland apuntaron que la norma N+2 fomentaba un nivel de gasto más elevado en vez de una asignación eficaz, |
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los evaluadores del programa operativo austriaco de Burgenland apuntaron que la norma N+2 fomentaba un nivel de gasto más elevado en vez de una asignación eficaz,

| — | en los casos en los que los evaluadores utilizaron un modelo macroeconómico (Alemania, España, Portugal e Italia), las estimaciones del impacto de los fondos (en particular, en el crecimiento del PIB) a menudo se vieron significativamente reducidas con relación a la evaluación previa, lo que indica que los programas tenían pocas posibilidades de alcanzar sus objetivos, |
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en los casos en los que los evaluadores utilizaron un modelo macroeconómico (Alemania, España, Portugal e Italia), las estimaciones del impacto de los fondos (en particular, en el crecimiento del PIB) a menudo se vieron significativamente reducidas con relación a la evaluación previa, lo que indica que los programas tenían pocas posibilidades de alcanzar sus objetivos,

| — | de los 25 marcos comunitarios de apoyo, programas operativos y documentos únicos de programación seleccionados, en más de la mitad de las evaluaciones intermedias se observaron debilidades en la selección de los proyectos y la integración de los principios horizontales como el medio ambiente, la igualdad de oportunidades y la sociedad de la información. Sin embargo, en muchos casos las evaluaciones solo describían debilidades sin proponer recomendaciones operativas. |
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de los 25 marcos comunitarios de apoyo, programas operativos y documentos únicos de programación seleccionados, en más de la mitad de las evaluaciones intermedias se observaron debilidades en la selección de los proyectos y la integración de los principios horizontales como el medio ambiente, la igualdad de oportunidades y la sociedad de la información. Sin embargo, en muchos casos las evaluaciones solo describían debilidades sin proponer recomendaciones operativas.

| 26. | No obstante, en algunos aspectos la fiscalización del Tribunal corroboró el análisis de la Comisión. Los evaluadores respondieron a la serie de preguntas planteadas en el documento de trabajo no 8, e intentaron evaluar si persistían la coherencia y validez de las estrategias subyacentes a los marcos comunitarios de apoyo y a los programas operativos (en la mayor parte de los casos mediante un nuevo examen de los factores socioeconómicos y la preparación de un análisis revisado de los puntos fuertes, debilidades, oportunidades y amenazas de los programas). La fiscalización del Tribunal indicó que la ejecución se había apreciado de forma más concluyente que la eficacia, la eficiencia y el impacto:






  — | las evaluaciones contenían apreciaciones claras de los progresos físicos y financieros de los programas operativos y de los marcos comunitarios de apoyo, |
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26.

No obstante, en algunos aspectos la fiscalización del Tribunal corroboró el análisis de la Comisión. Los evaluadores respondieron a la serie de preguntas planteadas en el documento de trabajo no 8, e intentaron evaluar si persistían la coherencia y validez de las estrategias subyacentes a los marcos comunitarios de apoyo y a los programas operativos (en la mayor parte de los casos mediante un nuevo examen de los factores socioeconómicos y la preparación de un análisis revisado de los puntos fuertes, debilidades, oportunidades y amenazas de los programas). La fiscalización del Tribunal indicó que la ejecución se había apreciado de forma más concluyente que la eficacia, la eficiencia y el impacto:

—

las evaluaciones contenían apreciaciones claras de los progresos físicos y financieros de los programas operativos y de los marcos comunitarios de apoyo,

| — | por otro lado, no siempre se llevaron a cabo las estimaciones de la eficacia y del impacto, o solo parcialmente (por ejemplo, en casi todos los casos las cifras brutas de creación de empleo se presentaron como equivalentes a los efectos del empleo, tanto respecto a las medidas del FEDER como del FSE), |
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por otro lado, no siempre se llevaron a cabo las estimaciones de la eficacia y del impacto, o solo parcialmente (por ejemplo, en casi todos los casos las cifras brutas de creación de empleo se presentaron como equivalentes a los efectos del empleo, tanto respecto a las medidas del FEDER como del FSE),

| — | rara vez se consideraron los efectos de «peso muerto» y de sustitución; con mucha frecuencia las evaluaciones no intentaron apreciar directamente estos efectos, |
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rara vez se consideraron los efectos de «peso muerto» y de sustitución; con mucha frecuencia las evaluaciones no intentaron apreciar directamente estos efectos,

| — | no siempre se analizó la eficiencia, y en caso de que así fuera, no se establecieron conclusiones o valores de referencia, como tampoco se formularon recomendaciones sobre la política, |
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no siempre se analizó la eficiencia, y en caso de que así fuera, no se establecieron conclusiones o valores de referencia, como tampoco se formularon recomendaciones sobre la política,

| — | en algunos casos no se examinó adecuadamente la validez de la estrategia subyacente. |
| --- | --- |

—

en algunos casos no se examinó adecuadamente la validez de la estrategia subyacente.

| 27. | El Tribunal considera que, en general, el proceso de evaluación permitió controlar los progresos realizados en los programas y confirmó que los sistemas de puesta en funcionamiento habían mejorado respecto a la anterior generación de Fondos Estructurales. Por otro lado, existían importantes debilidades en seguimiento, y en muchos casos habría resultado prematuro evaluar la eficacia y, más aún, el impacto de los programas. |
| --- | --- |

27.

El Tribunal considera que, en general, el proceso de evaluación permitió controlar los progresos realizados en los programas y confirmó que los sistemas de puesta en funcionamiento habían mejorado respecto a la anterior generación de Fondos Estructurales. Por otro lado, existían importantes debilidades en seguimiento, y en muchos casos habría resultado prematuro evaluar la eficacia y, más aún, el impacto de los programas.

ASIGNACIÓN DE LA RESERVA DE EFICACIA

| 28. | Desde el principio, el Reglamento facilitó un número limitado de indicadores cuantificados. La Comisión proporcionó orientaciones a los Estados miembros en un documento de trabajo publicado en 1999 (25) sobre la evaluación de los programas teniendo en cuenta los criterios para la asignación de la reserva de eficacia: criterio de eficacia, de calidad de gestión y de ejecución financiera. La evaluación de la eficacia debía basarse en indicadores de seguimiento que permitieran medir los resultados intermedios con respecto a sus objetivos específicos iniciales. |
| --- | --- |

28.

Desde el principio, el Reglamento facilitó un número limitado de indicadores cuantificados. La Comisión proporcionó orientaciones a los Estados miembros en un documento de trabajo publicado en 1999 (25) sobre la evaluación de los programas teniendo en cuenta los criterios para la asignación de la reserva de eficacia: criterio de eficacia, de calidad de gestión y de ejecución financiera. La evaluación de la eficacia debía basarse en indicadores de seguimiento que permitieran medir los resultados intermedios con respecto a sus objetivos específicos iniciales.

| 29. | En el documento de trabajo de la Comisión figuraban varios ejemplos de indicadores (26) que debían considerarse al proceder a la revisión de la eficacia.
  Criterios de eficacia:






  — | las realizaciones físicas que cubran al menos la mitad del valor del programa, |
| --- | --- | --- |

29.

En el documento de trabajo de la Comisión figuraban varios ejemplos de indicadores (26) que debían considerarse al proceder a la revisión de la eficacia.

Criterios de eficacia:

—

las realizaciones físicas que cubran al menos la mitad del valor del programa,

| — | la comparación de los valores obtenidos con los previstos para los resultados en el ámbito del empleo (empleo temporal/empleo permanente creado o mantenido) o de la posibilidad de encontrar empleo de los grupos destinatarios. |
| --- | --- |

—

la comparación de los valores obtenidos con los previstos para los resultados en el ámbito del empleo (empleo temporal/empleo permanente creado o mantenido) o de la posibilidad de encontrar empleo de los grupos destinatarios.

Criterios de gestión:

| — | cuatro tipos de indicadores que permiten medir el seguimiento, el control financiero, la selección de los proyectos y los sistemas de evaluación. |
| --- | --- |

—

cuatro tipos de indicadores que permiten medir el seguimiento, el control financiero, la selección de los proyectos y los sistemas de evaluación.

Criterios de eficacia financiera:

| — | absorción y porcentaje de financiación privada. |
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—

absorción y porcentaje de financiación privada.

Evaluaciones por parte de los Estados miembros y asignación de la reserva de eficacia

| 30. | Los Estados miembros tuvieron que evaluar la eficacia con relación a un período en el que solo se había realizado un promedio del 20 % del gasto. Algunos evaluadores hicieron hincapié en este problema. Por ejemplo, el evaluador italiano señaló que resultaba prematuro llevar a cabo un análisis general de la eficacia. No obstante, existían diferencias significativas en la rapidez con la que fue posible abordar las prioridades del programa. Por lo general, los programas examinados por el Tribunal reflejaban una mayor rapidez de desembolsos hacia la mitad del período en el caso de las infraestructuras físicas que en el de algunas prioridades y medidas vinculadas a los objetivos de Lisboa y Gotemburgo. |
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30.

Los Estados miembros tuvieron que evaluar la eficacia con relación a un período en el que solo se había realizado un promedio del 20 % del gasto. Algunos evaluadores hicieron hincapié en este problema. Por ejemplo, el evaluador italiano señaló que resultaba prematuro llevar a cabo un análisis general de la eficacia. No obstante, existían diferencias significativas en la rapidez con la que fue posible abordar las prioridades del programa. Por lo general, los programas examinados por el Tribunal reflejaban una mayor rapidez de desembolsos hacia la mitad del período en el caso de las infraestructuras físicas que en el de algunas prioridades y medidas vinculadas a los objetivos de Lisboa y Gotemburgo.

| 31. | Los Estados miembros intentaron evaluar la eficacia con respecto a los indicadores, pero este proceso se vio obstaculizado por las limitaciones de algunos de los indicadores elaborados en la evaluación previa de los programas del período 2000-2006. Por ejemplo, en el caso de los programas alemanes e italianos, la eficacia solo se comprobó a través de indicadores de realizaciones (27). |
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31.

Los Estados miembros intentaron evaluar la eficacia con respecto a los indicadores, pero este proceso se vio obstaculizado por las limitaciones de algunos de los indicadores elaborados en la evaluación previa de los programas del período 2000-2006. Por ejemplo, en el caso de los programas alemanes e italianos, la eficacia solo se comprobó a través de indicadores de realizaciones (27).

| 32. | Las propuestas de asignación de la reserva de eficacia de los Estados miembros se basaron en los criterios mencionados en el apartado 29. En los marcos comunitarios de apoyo españoles, portugueses e irlandeses, los Estados miembros incluso tomaron en consideración, como referencia para la evaluación de la eficacia, una selección de indicadores más amplia que la recomendada por la Comisión. |
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32.

Las propuestas de asignación de la reserva de eficacia de los Estados miembros se basaron en los criterios mencionados en el apartado 29. En los marcos comunitarios de apoyo españoles, portugueses e irlandeses, los Estados miembros incluso tomaron en consideración, como referencia para la evaluación de la eficacia, una selección de indicadores más amplia que la recomendada por la Comisión.

| 33. | No obstante, las propuestas de los Estados miembros en cuanto a la asignación de la reserva de eficacia estuvieron en gran medida motivadas por la necesidad patente de maximizar la absorción de los fondos comunitarios. La propia Comisión hizo hincapié en la importancia de la absorción. Por ejemplo, una nota de la Comisión de 16 de octubre de 2003, «Preparación para la asignación de la reserva de eficacia», destinada a los miembros del Comité de desarrollo y reconversión regional (CDRR) y comunicada también a los Estados miembros, destacaba que la Comisión prestaría particular atención a la absorción de los fondos (en caso de pérdidas significativas en el marco de la norma N+2) y a la calidad de la evaluación intermedia (28). Como ejemplos al respecto cabe citar:






  — | el programa operativo de transporte alemán pretendía dotar con importes prácticamente equivalentes al sector de carreteras y de ferrocarril. No obstante, por motivos de absorción, se propuso asignar la totalidad de la reserva de eficacia a la construcción de carreteras. Al presentar la propuesta a la Comisión, la autoridad de gestión declaró que la reserva de eficacia no se utilizaba con arreglo a los objetivos de la política de medio ambiente o de transporte, sino en función de los progresos de los gastos, |
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33.

No obstante, las propuestas de los Estados miembros en cuanto a la asignación de la reserva de eficacia estuvieron en gran medida motivadas por la necesidad patente de maximizar la absorción de los fondos comunitarios. La propia Comisión hizo hincapié en la importancia de la absorción. Por ejemplo, una nota de la Comisión de 16 de octubre de 2003, «Preparación para la asignación de la reserva de eficacia», destinada a los miembros del Comité de desarrollo y reconversión regional (CDRR) y comunicada también a los Estados miembros, destacaba que la Comisión prestaría particular atención a la absorción de los fondos (en caso de pérdidas significativas en el marco de la norma N+2) y a la calidad de la evaluación intermedia (28). Como ejemplos al respecto cabe citar:

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el programa operativo de transporte alemán pretendía dotar con importes prácticamente equivalentes al sector de carreteras y de ferrocarril. No obstante, por motivos de absorción, se propuso asignar la totalidad de la reserva de eficacia a la construcción de carreteras. Al presentar la propuesta a la Comisión, la autoridad de gestión declaró que la reserva de eficacia no se utilizaba con arreglo a los objetivos de la política de medio ambiente o de transporte, sino en función de los progresos de los gastos,

| — | DOCUP Reunión: algunas medidas relativas al medio ambiente y a la igualdad de oportunidades no recibieron ninguna asignación de la reserva de eficacia. La autoridad de gestión subrayó la dificultad que representaba en ocasiones conciliar algunos objetivos comunitarios con la necesidad de gastar los fondos, |
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DOCUP Reunión: algunas medidas relativas al medio ambiente y a la igualdad de oportunidades no recibieron ninguna asignación de la reserva de eficacia. La autoridad de gestión subrayó la dificultad que representaba en ocasiones conciliar algunos objetivos comunitarios con la necesidad de gastar los fondos,

| — | la propuesta de Brandemburgo, Alemania, realizada en particular a la luz del análisis de absorción, excluía de la asignación las medidas de inversión medioambiental. Las infraestructuras de transporte recibieron el importe más elevado. Los evaluadores del programa también concluyeron que los indicadores de la Comisión se basaban más bien en la absorción que en la eficacia. |
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la propuesta de Brandemburgo, Alemania, realizada en particular a la luz del análisis de absorción, excluía de la asignación las medidas de inversión medioambiental. Las infraestructuras de transporte recibieron el importe más elevado. Los evaluadores del programa también concluyeron que los indicadores de la Comisión se basaban más bien en la absorción que en la eficacia.

| 34. | Además, se produjeron varias asignaciones de la reserva de eficacia al FEDER exclusivamente, en particular por motivos de absorción, por ejemplo en Alemania (programa operativo Sajonia), Irlanda (la reserva de eficacia de todos los programas operativos irlandeses se asignó en su totalidad a un programa financiado por el FEDER), Italia (programa operativo «Sviluppo Imprenditoriale Locale»), y en lo que respecta a algunos programas operativos del objetivo no 2 de Austria, Alemania, Francia, España y el Reino Unido. |
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34.

Además, se produjeron varias asignaciones de la reserva de eficacia al FEDER exclusivamente, en particular por motivos de absorción, por ejemplo en Alemania (programa operativo Sajonia), Irlanda (la reserva de eficacia de todos los programas operativos irlandeses se asignó en su totalidad a un programa financiado por el FEDER), Italia (programa operativo «Sviluppo Imprenditoriale Locale»), y en lo que respecta a algunos programas operativos del objetivo no 2 de Austria, Alemania, Francia, España y el Reino Unido.

| 35. | El calendario previsto para la asignación de la reserva de eficacia era ajustado. En enero de 2004 se recibieron las propuestas y los acuerdos de principio debían celebrarse a inicios de febrero. |
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35.

El calendario previsto para la asignación de la reserva de eficacia era ajustado. En enero de 2004 se recibieron las propuestas y los acuerdos de principio debían celebrarse a inicios de febrero.

| 36. | La reserva de eficacia sirvió, en parte, para asignar fondos a los programas basándose en la eficacia y la calidad de la gestión. Sin embargo, en general la reserva de eficacia se utilizó principalmente para maximizar el gasto en vez de para concentrarlo en actividades que se consideraban particularmente eficaces. |
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36.

La reserva de eficacia sirvió, en parte, para asignar fondos a los programas basándose en la eficacia y la calidad de la gestión. Sin embargo, en general la reserva de eficacia se utilizó principalmente para maximizar el gasto en vez de para concentrarlo en actividades que se consideraban particularmente eficaces.

IMPACTO DE LA REVISIÓN INTERMEDIA

| 37. | La reforma 2000-2006 de los Fondos Estructurales permitió modificar y reforzar los objetivos de los Fondos. Sus fines consistían en promover el crecimiento y el empleo de forma que se tuvieran en cuenta y se combinaran los objetivos interrelacionados de la política económica, social y de medio ambiente (29). En particular, las intervenciones de los Fondos debían tomar en consideración los ámbitos de las nuevas tecnologías y la innovación, la investigación, la sociedad de la información, la utilización limpia y eficiente de la energía (incluida la energía renovable), una mejor protección del medio ambiente, la inclusión social y la formación continua. |
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37.

La reforma 2000-2006 de los Fondos Estructurales permitió modificar y reforzar los objetivos de los Fondos. Sus fines consistían en promover el crecimiento y el empleo de forma que se tuvieran en cuenta y se combinaran los objetivos interrelacionados de la política económica, social y de medio ambiente (29). En particular, las intervenciones de los Fondos debían tomar en consideración los ámbitos de las nuevas tecnologías y la innovación, la investigación, la sociedad de la información, la utilización limpia y eficiente de la energía (incluida la energía renovable), una mejor protección del medio ambiente, la inclusión social y la formación continua.

| 38. | La asignación de la reserva de eficacia y las transferencias de fondos a raíz de la revisión intermedia debían respetar los principios de programación expuestos en las orientaciones de programación de la Comisión (30). Sin embargo, esta no publicó su revisión de las orientaciones de programación hasta agosto de 2003, con lo que ya era demasiado tarde para que la mayor parte de los Estados miembros y regiones pudieran tenerla en cuenta en la revisión intermedia. Por otro lado, las orientaciones revisadas solo presentaban algunos cambios cualitativos respecto de las orientaciones iniciales, como por ejemplo en la consolidación de la estrategia de Lisboa, en los ámbitos del transporte (en particular, en la intermodalidad o en la evolución del transporte por carretera al ferroviario y por vías acuáticas) y de la energía. |
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38.

La asignación de la reserva de eficacia y las transferencias de fondos a raíz de la revisión intermedia debían respetar los principios de programación expuestos en las orientaciones de programación de la Comisión (30). Sin embargo, esta no publicó su revisión de las orientaciones de programación hasta agosto de 2003, con lo que ya era demasiado tarde para que la mayor parte de los Estados miembros y regiones pudieran tenerla en cuenta en la revisión intermedia. Por otro lado, las orientaciones revisadas solo presentaban algunos cambios cualitativos respecto de las orientaciones iniciales, como por ejemplo en la consolidación de la estrategia de Lisboa, en los ámbitos del transporte (en particular, en la intermodalidad o en la evolución del transporte por carretera al ferroviario y por vías acuáticas) y de la energía.

| 39. | Todos los programas operativos y los marcos comunitarios de apoyo tuvieron que revisarse a raíz de la asignación de la reserva de eficacia. Ello representaba la adaptación de cada programa mediante un proceso similar al aplicado durante la programación inicial, incluida la consulta de las direcciones generales competentes de la Comisión y la adopción formal por la Comisión. |
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39.

Todos los programas operativos y los marcos comunitarios de apoyo tuvieron que revisarse a raíz de la asignación de la reserva de eficacia. Ello representaba la adaptación de cada programa mediante un proceso similar al aplicado durante la programación inicial, incluida la consulta de las direcciones generales competentes de la Comisión y la adopción formal por la Comisión.

| 40. | El único motivo que obligaba a los Estados a revisar los programas operativos y los marcos comunitarios de apoyo era la asignación de la reserva de eficacia. De los 25 programas operativos y marcos comunitarios de apoyo examinados por el Tribunal, en 15 casos se llevaron a cabo revisiones con otras finalidades. |
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40.

El único motivo que obligaba a los Estados a revisar los programas operativos y los marcos comunitarios de apoyo era la asignación de la reserva de eficacia. De los 25 programas operativos y marcos comunitarios de apoyo examinados por el Tribunal, en 15 casos se llevaron a cabo revisiones con otras finalidades.

| 41. | En muchos casos, la revisión intermedia permitió mejorar la forma en que los programas operativos adoptaban las prioridades de la política o los cambios en las políticas comunitarias. En algunos casos se mejoraron los indicadores de eficacia y se aportaron cambios a las estructuras de gestión. En Irlanda, Portugal e Italia, por ejemplo, se llevaron a cabo este tipo de cambios. |
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41.

En muchos casos, la revisión intermedia permitió mejorar la forma en que los programas operativos adoptaban las prioridades de la política o los cambios en las políticas comunitarias. En algunos casos se mejoraron los indicadores de eficacia y se aportaron cambios a las estructuras de gestión. En Irlanda, Portugal e Italia, por ejemplo, se llevaron a cabo este tipo de cambios.

| 42. | Sin embargo, como ya se observó con respecto a la reserva de eficacia, se dio prioridad a las actividades que representaban un desembolso de fondos. Por ejemplo:






  — | DOCUP Burgenland, Austria. Principales cambios: reducción del gasto previsto en investigación, tecnología y desarrollo, y conservación del paisaje debido a las dificultades de absorción, |
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42.

Sin embargo, como ya se observó con respecto a la reserva de eficacia, se dio prioridad a las actividades que representaban un desembolso de fondos. Por ejemplo:

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DOCUP Burgenland, Austria. Principales cambios: reducción del gasto previsto en investigación, tecnología y desarrollo, y conservación del paisaje debido a las dificultades de absorción,

| — | DOCUP Henao, Bélgica: la absorción desempeñaba un papel importante, por ejemplo el gasto previsto en la «gestión del medio ambiente» se vio considerablemente reducido debido al bajo nivel de absorción y se transfirió a la ayuda para la reconversión de zonas industriales, |
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DOCUP Henao, Bélgica: la absorción desempeñaba un papel importante, por ejemplo el gasto previsto en la «gestión del medio ambiente» se vio considerablemente reducido debido al bajo nivel de absorción y se transfirió a la ayuda para la reconversión de zonas industriales,

| — | programa operativo Brandemburgo, Alemania: se redujeron considerablemente los desembolsos previstos en medidas medioambientales, se abandonó la medida «energía renovable», |
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programa operativo Brandemburgo, Alemania: se redujeron considerablemente los desembolsos previstos en medidas medioambientales, se abandonó la medida «energía renovable»,

| — | programa operativo transporte, Alemania: la asignación de la reserva de eficacia a proyectos de carreteras únicamente modificó de forma considerable la relación entre el gasto en carreteras y el gasto en ferrocarril, |
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programa operativo transporte, Alemania: la asignación de la reserva de eficacia a proyectos de carreteras únicamente modificó de forma considerable la relación entre el gasto en carreteras y el gasto en ferrocarril,

| — | programa operativo Calabria: gran parte del programa revisado se refiere a proyectos «compatibles». Se trata de proyectos públicos, que ya habían sido financiados con fondos nacionales antes del período de programación actual y que no se habían previsto en el programa inicial. Este enfoque se aplicó principalmente con el fin de evitar las liberaciones, |
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programa operativo Calabria: gran parte del programa revisado se refiere a proyectos «compatibles». Se trata de proyectos públicos, que ya habían sido financiados con fondos nacionales antes del período de programación actual y que no se habían previsto en el programa inicial. Este enfoque se aplicó principalmente con el fin de evitar las liberaciones,

| — | marco comunitario de apoyo de Italia, programa operativo S&E de Irlanda: los planes financieros fueron considerablemente modificados dado que se redujo la financiación privada prevista en un principio (en un 95 % en el marco comunitario de apoyo de Italia, en un 70 % en el programa operativo S&E) y se vio en parte sustituida por fondos públicos nacionales. Ello ocasionó un incremento del gasto con financiación nacional y, posteriormente, permitió que se evitasen las liberaciones. |
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marco comunitario de apoyo de Italia, programa operativo S&E de Irlanda: los planes financieros fueron considerablemente modificados dado que se redujo la financiación privada prevista en un principio (en un 95 % en el marco comunitario de apoyo de Italia, en un 70 % en el programa operativo S&E) y se vio en parte sustituida por fondos públicos nacionales. Ello ocasionó un incremento del gasto con financiación nacional y, posteriormente, permitió que se evitasen las liberaciones.

| 43. | En el marco de su examen, el Tribunal constató que se habían llevado a cabo transferencias de fondos destinadas a medidas medioambientales, en particular en favor de la ayuda para las empresas y las infraestructuras de transportes (especialmente carreteras). Este fue el caso, por ejemplo, en Alemania, España, Italia y Bélgica, alcanzándose un importe de 800 millones de euros aproximadamente (alrededor del 1 % de las dotaciones de los Fondos Estructurales para estos Estados miembros). |
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43.

En el marco de su examen, el Tribunal constató que se habían llevado a cabo transferencias de fondos destinadas a medidas medioambientales, en particular en favor de la ayuda para las empresas y las infraestructuras de transportes (especialmente carreteras). Este fue el caso, por ejemplo, en Alemania, España, Italia y Bélgica, alcanzándose un importe de 800 millones de euros aproximadamente (alrededor del 1 % de las dotaciones de los Fondos Estructurales para estos Estados miembros).

| 44. | En términos generales el Tribunal constató que, con respecto a varios programas de los Fondos Estructurales, la revisión intermedia dio lugar a mejoras (por ejemplo, teniendo en cuenta las prioridades de la política, los cambios en las políticas comunitarias o la mejora de los indicadores de eficacia). Sin embargo, en la práctica una consecuencia significativa fue suspender las dotaciones presupuestarias de las medidas que presentaban una infrautilización. |
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44.

En términos generales el Tribunal constató que, con respecto a varios programas de los Fondos Estructurales, la revisión intermedia dio lugar a mejoras (por ejemplo, teniendo en cuenta las prioridades de la política, los cambios en las políticas comunitarias o la mejora de los indicadores de eficacia). Sin embargo, en la práctica una consecuencia significativa fue suspender las dotaciones presupuestarias de las medidas que presentaban una infrautilización.

DISPOSICIONES PARA 2007-2013

| 45. | Se han acordado una serie de nuevas disposiciones para la evaluación, examen y revisión de los programas durante el próximo período de programación 2007-2013 de los Fondos Estructurales. Estas difieren en varios aspectos de las disposiciones aplicables en 2000-2006. Por lo general, los cambios efectuados se orientan a proporcionar un mayor nivel de flexibilidad que en las disposiciones de 2000-2006 y deberían contribuir a «afinar» la evaluación intermedia y la revisión de los planes de gasto adaptándolas a las circunstancias específicas de cada programa.






  — | La exigencia de realizar una evaluación antes, durante y después del período de programación sigue vigente. En particular, las evaluaciones deberán tener en cuenta el objetivo de desarrollo sostenible y la legislación comunitaria pertinente en materia de impacto ambiental y de evaluación ambiental estratégica (31). |
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45.

Se han acordado una serie de nuevas disposiciones para la evaluación, examen y revisión de los programas durante el próximo período de programación 2007-2013 de los Fondos Estructurales. Estas difieren en varios aspectos de las disposiciones aplicables en 2000-2006. Por lo general, los cambios efectuados se orientan a proporcionar un mayor nivel de flexibilidad que en las disposiciones de 2000-2006 y deberían contribuir a «afinar» la evaluación intermedia y la revisión de los planes de gasto adaptándolas a las circunstancias específicas de cada programa.

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La exigencia de realizar una evaluación antes, durante y después del período de programación sigue vigente. En particular, las evaluaciones deberán tener en cuenta el objetivo de desarrollo sostenible y la legislación comunitaria pertinente en materia de impacto ambiental y de evaluación ambiental estratégica (31).

| — | Por otro lado, no existe la obligación de llevar a cabo, en todos los programas, una revisión intermedia en un momento específico del período de programación. |
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—

Por otro lado, no existe la obligación de llevar a cabo, en todos los programas, una revisión intermedia en un momento específico del período de programación.

| — | El principio de «proporcionalidad» se aplica a la evaluación. Los recursos financieros y administrativosutilizados por la Comisión y los Estados miembros al ejecutar los Fondos, en lo que atañe a la selección de los indicadores, las evaluaciones, los sistemas de gestión y control y los informes serán proporcionales al importe total del gasto asignado a un programa operativo (32). |
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El principio de «proporcionalidad» se aplica a la evaluación. Los recursos financieros y administrativosutilizados por la Comisión y los Estados miembros al ejecutar los Fondos, en lo que atañe a la selección de los indicadores, las evaluaciones, los sistemas de gestión y control y los informes serán proporcionales al importe total del gasto asignado a un programa operativo (32).

| — | No existe una reserva de eficacia obligatoria. En su lugar, los Estados miembros podrán optar por establecer una reserva nacional para imprevistos o una reserva nacional de eficacia (33) (los procedimientos de asignación de una reserva nacional de eficacia son parecidos a los aplicables a la reserva de eficacia en 2000-2006). |
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No existe una reserva de eficacia obligatoria. En su lugar, los Estados miembros podrán optar por establecer una reserva nacional para imprevistos o una reserva nacional de eficacia (33) (los procedimientos de asignación de una reserva nacional de eficacia son parecidos a los aplicables a la reserva de eficacia en 2000-2006).

| — | En el período 2000-2006, no era obligatorio realizar una revisión intermedia de los programas en todos los casos (la revisión de las orientaciones centrales de programación adoptada por el Consejo no exige a los Estados miembros que cambien sus programas operativos o su marco de referencia estratégico nacional). Sin embargo, en el Reglamento se indican dos circunstancias en las que los Estados miembros podrán decidir llevar a cabo una revisión: 1) tras haberse producido cambios socioeconómicos importantes y con el fin de atender a los cambios sustanciales de las prioridades comunitarias, nacionales o regionales en mayor grado o de forma diferente; 2) a la luz de una desviación significativa frente a los objetivos fijados en un principio o como consecuencia de dificultades de aplicación. |
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En el período 2000-2006, no era obligatorio realizar una revisión intermedia de los programas en todos los casos (la revisión de las orientaciones centrales de programación adoptada por el Consejo no exige a los Estados miembros que cambien sus programas operativos o su marco de referencia estratégico nacional). Sin embargo, en el Reglamento se indican dos circunstancias en las que los Estados miembros podrán decidir llevar a cabo una revisión: 1) tras haberse producido cambios socioeconómicos importantes y con el fin de atender a los cambios sustanciales de las prioridades comunitarias, nacionales o regionales en mayor grado o de forma diferente; 2) a la luz de una desviación significativa frente a los objetivos fijados en un principio o como consecuencia de dificultades de aplicación.

| 46. | La norma N+2 sigue siendo aplicable, pero se transformará (durante un período limitado) en la norma N+3 para aquellos Estados miembros cuyo PIB per cápita entre 2001 y 2003 sea inferior al 85 % de la media comunitaria (UE-25). |
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46.

La norma N+2 sigue siendo aplicable, pero se transformará (durante un período limitado) en la norma N+3 para aquellos Estados miembros cuyo PIB per cápita entre 2001 y 2003 sea inferior al 85 % de la media comunitaria (UE-25).

CONCLUSIONES

| 47. | La evaluación intermedia permitió controlar los progresos realizados en la ejecución de los programas de los Fondos Estructurales y confirmó que los sistemas de puesta en funcionamiento habían mejorado considerablemente respecto a la anterior generación de Fondos Estructurales. Por otro lado, en muchos casos hubiese resultado prematuro evaluar la eficacia y, más aún, el impacto de los programas. |
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47.

La evaluación intermedia permitió controlar los progresos realizados en la ejecución de los programas de los Fondos Estructurales y confirmó que los sistemas de puesta en funcionamiento habían mejorado considerablemente respecto a la anterior generación de Fondos Estructurales. Por otro lado, en muchos casos hubiese resultado prematuro evaluar la eficacia y, más aún, el impacto de los programas.

| 48. | La reserva de eficacia se utilizó más bien para maximizar el gasto que para concentrarlo en actividades que se consideraban particularmente eficaces. La Comisión hizo hincapié en la importancia de la absorción (véase el apartado 33). |
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48.

La reserva de eficacia se utilizó más bien para maximizar el gasto que para concentrarlo en actividades que se consideraban particularmente eficaces. La Comisión hizo hincapié en la importancia de la absorción (véase el apartado 33).

| 49. | En diversos casos, la revisión intermedia de los programas de los Fondos Estructurales permitió mejorar la forma en que los programas operativos adoptaban las prioridades de la política o los cambios en las políticas comunitarias (por ejemplo, como quedó reflejado en los Consejos Europeos de Lisboa y Gotemburgo), así como el desarrollo de los indicadores de eficacia. Un efecto significativo de la revisión intermedia fue que se diera prioridad a las actividades que representaban un desembolso de fondos. |
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49.

En diversos casos, la revisión intermedia de los programas de los Fondos Estructurales permitió mejorar la forma en que los programas operativos adoptaban las prioridades de la política o los cambios en las políticas comunitarias (por ejemplo, como quedó reflejado en los Consejos Europeos de Lisboa y Gotemburgo), así como el desarrollo de los indicadores de eficacia. Un efecto significativo de la revisión intermedia fue que se diera prioridad a las actividades que representaban un desembolso de fondos.

| 50. | Se realizaron esfuerzos importantes para poner en práctica los procesos intermedios previstos en el Reglamento relativo a los Fondos Estructurales. Por otro lado, dado que las evaluaciones intermedias se llevaron a cabo en una etapa relativamente temprana del programa, estas, así como las revisiones intermedias, solo pudieron proporcionar una garantía limitada de que el gasto de los Fondos Estructurales tuviera los efectos y el impacto esperados. Los Estados miembros y la Comisión también utilizaron la reserva de eficacia y la revisión intermedia con el fin de fomentar el gasto que podía realizarse en los plazos establecidos. |
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50.

Se realizaron esfuerzos importantes para poner en práctica los procesos intermedios previstos en el Reglamento relativo a los Fondos Estructurales. Por otro lado, dado que las evaluaciones intermedias se llevaron a cabo en una etapa relativamente temprana del programa, estas, así como las revisiones intermedias, solo pudieron proporcionar una garantía limitada de que el gasto de los Fondos Estructurales tuviera los efectos y el impacto esperados. Los Estados miembros y la Comisión también utilizaron la reserva de eficacia y la revisión intermedia con el fin de fomentar el gasto que podía realizarse en los plazos establecidos.

| 51. | El Tribunal considera conveniente incluir programas de gasto a gran escala, de una duración de hasta siete años, así como disposiciones para la reconsideración de los objetivos, medidas y dotaciones presupuestarias de un programa en el transcurso del mismo. Pero la fiscalización puso de manifiesto tensiones inherentes a la planificación y gestión de los Fondos Estructurales, que deben tenerse presentes a la hora de concebir y aplicar los procedimientos de evaluación y revisión intermedias.






  — | El gasto debería caracterizarse por su eficiencia, eficacia y economía. Por otro lado, los créditos de compromiso acordados en el caso de los Fondos Estructurales y de Cohesión, y reflejados en sucesivas perspectivas financieras comunitarias, constituyen tanto objetivos como límites máximos de gastos (34). Incluso la absorción representa un objetivo implícito para el gasto comunitario en cohesión. |
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51.

El Tribunal considera conveniente incluir programas de gasto a gran escala, de una duración de hasta siete años, así como disposiciones para la reconsideración de los objetivos, medidas y dotaciones presupuestarias de un programa en el transcurso del mismo. Pero la fiscalización puso de manifiesto tensiones inherentes a la planificación y gestión de los Fondos Estructurales, que deben tenerse presentes a la hora de concebir y aplicar los procedimientos de evaluación y revisión intermedias.

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El gasto debería caracterizarse por su eficiencia, eficacia y economía. Por otro lado, los créditos de compromiso acordados en el caso de los Fondos Estructurales y de Cohesión, y reflejados en sucesivas perspectivas financieras comunitarias, constituyen tanto objetivos como límites máximos de gastos (34). Incluso la absorción representa un objetivo implícito para el gasto comunitario en cohesión.

| — | La norma N+2 representa una medida de disciplina para garantizar la correcta planificación del gasto, pero constituye un incentivo para que los Estados miembros y la Comisión favorezcan aquellas actividades en las que el gasto puede realizarse con relativa facilidad en la asignación de cualquier reserva. |
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La norma N+2 representa una medida de disciplina para garantizar la correcta planificación del gasto, pero constituye un incentivo para que los Estados miembros y la Comisión favorezcan aquellas actividades en las que el gasto puede realizarse con relativa facilidad en la asignación de cualquier reserva.

| — | La revisión intermedia plantea problemas de determinación del calendario. Cuanto más tarde se lleve a cabo la revisión, menos posibilidades habrá de modificar un programa; en cambio, cuanto antes se realice una revisión, más difícil resultará formarse una opinión sólida sobre la eficacia y el impacto del gasto. Por consiguiente, para que la evaluación pueda desempeñar un papel importante en la asignación de los fondos, deberá emprenderse una evaluación previa de elevada calidad. |
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La revisión intermedia plantea problemas de determinación del calendario. Cuanto más tarde se lleve a cabo la revisión, menos posibilidades habrá de modificar un programa; en cambio, cuanto antes se realice una revisión, más difícil resultará formarse una opinión sólida sobre la eficacia y el impacto del gasto. Por consiguiente, para que la evaluación pueda desempeñar un papel importante en la asignación de los fondos, deberá emprenderse una evaluación previa de elevada calidad.

| 52. | El contexto particular del período de programación 2000-2006 agudizó algunos de estos problemas. Los gastos relativos al período 1994-1999 no estaban sujetos a la norma N+2, y se produjeron retrasos considerables (de hecho, los programas del período 1994-1999 todavía no han finalizado). Ello contribuyó a retrasar el inicio de los programas del período 2000-2006. Algunas de las limitaciones restantes de la evaluación intermedia son más elementales: resulta intrínsicamente complicado evaluar el resultado neto de las inversiones en infraestructuras o de las iniciativas de empleo. |
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52.

El contexto particular del período de programación 2000-2006 agudizó algunos de estos problemas. Los gastos relativos al período 1994-1999 no estaban sujetos a la norma N+2, y se produjeron retrasos considerables (de hecho, los programas del período 1994-1999 todavía no han finalizado). Ello contribuyó a retrasar el inicio de los programas del período 2000-2006. Algunas de las limitaciones restantes de la evaluación intermedia son más elementales: resulta intrínsicamente complicado evaluar el resultado neto de las inversiones en infraestructuras o de las iniciativas de empleo.

RECOMENDACIONES

| 53. | El Tribunal recomienda que se tomen las medidas siguientes para mejorar la utilidad de la evaluación y revisión intermedias, así como de la reasignación durante el período de programación 2007-2013 y en períodos subsiguientes.






  — | La evaluación y revisión «intermedias» de los programas tendrán más posibilidades de éxito cuanto mayor sea el nivel de gasto durante el período de programación, en vez de tener lugar con algunos años de retraso. Con el fin de reducir los retrasos en la puesta en funcionamiento de los programas del período 2007-2013, la Comisión y los Estados miembros deberían garantizar que el cierre de los programas del período 2000-2006 se efectúe con rapidez y eficacia. |
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53.

El Tribunal recomienda que se tomen las medidas siguientes para mejorar la utilidad de la evaluación y revisión intermedias, así como de la reasignación durante el período de programación 2007-2013 y en períodos subsiguientes.

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La evaluación y revisión «intermedias» de los programas tendrán más posibilidades de éxito cuanto mayor sea el nivel de gasto durante el período de programación, en vez de tener lugar con algunos años de retraso. Con el fin de reducir los retrasos en la puesta en funcionamiento de los programas del período 2007-2013, la Comisión y los Estados miembros deberían garantizar que el cierre de los programas del período 2000-2006 se efectúe con rapidez y eficacia.

| — | Una dificultad específica constatada por los evaluadores de los programas de 2000-2006 era el funcionamiento deficiente de los sistemas de seguimiento. La Comisión debería tomar medidas para garantizar que el seguimiento de los indicadores de eficacia se lleve a cabo desde el principio en el nuevo período de programación. |
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Una dificultad específica constatada por los evaluadores de los programas de 2000-2006 era el funcionamiento deficiente de los sistemas de seguimiento. La Comisión debería tomar medidas para garantizar que el seguimiento de los indicadores de eficacia se lleve a cabo desde el principio en el nuevo período de programación.

| — | La evaluación y reevaluación del gasto deberían llevarse a cabo una vez obtenida una experiencia suficiente de un programa de modo que sea posible una apreciación útil, pero con tiempo suficiente para permitir cambios en las prioridades. |
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La evaluación y reevaluación del gasto deberían llevarse a cabo una vez obtenida una experiencia suficiente de un programa de modo que sea posible una apreciación útil, pero con tiempo suficiente para permitir cambios en las prioridades.

| — | Los procesos intermedios relativos al período 2000-2006 constituyeron un procedimiento de gran duración y complejidad. La Comisión debería estudiar de qué forma sería posible acelerar este proceso y obtener una reacción adecuada. |
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Los procesos intermedios relativos al período 2000-2006 constituyeron un procedimiento de gran duración y complejidad. La Comisión debería estudiar de qué forma sería posible acelerar este proceso y obtener una reacción adecuada.

| — | Si bien la Comisión no debería ser normativa en la definición del método que deberán utilizar los evaluadores, tendría en cambio que determinar cómo modificar los programas con el fin de garantizar que el impacto en la cohesión pueda identificarse, que las evaluaciones den lugar a las mejores prácticas, y que, cuando se establezcan las reservas de eficacia, se utilicen de forma que se confiera la importancia adecuada a la ejecución eficaz y eficiente de los programas. |
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Si bien la Comisión no debería ser normativa en la definición del método que deberán utilizar los evaluadores, tendría en cambio que determinar cómo modificar los programas con el fin de garantizar que el impacto en la cohesión pueda identificarse, que las evaluaciones den lugar a las mejores prácticas, y que, cuando se establezcan las reservas de eficacia, se utilicen de forma que se confiera la importancia adecuada a la ejecución eficaz y eficiente de los programas.

| — | Todas las orientaciones formuladas por la Comisión deberán ser transmitidas a su debido tiempo. |
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Todas las orientaciones formuladas por la Comisión deberán ser transmitidas a su debido tiempo.

| — | La Comisión y los Estados miembros deberán prestar especial atención a los programas y a los procedimientos de gestión del gasto asignado a las prioridades de la política comunitaria. |
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La Comisión y los Estados miembros deberán prestar especial atención a los programas y a los procedimientos de gestión del gasto asignado a las prioridades de la política comunitaria.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del día 8 de marzo de 2007.

Por el Tribunal de Cuentas

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  Un importe de 16 000 millones de euros aproximadamente de los Fondos Estructurales para el período 2004-2006 se asignó a unos 200 programas de los nuevos Estados miembros.

1

(2)  Véase el título II, Programación, artículos 13 a 19, del Reglamento (CE) no 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161 de 26.6.1999, p. 1).

2

o

(3)  Artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1260/1999.

3

o

(4)  Artículos 18 y 19 del Reglamento (CE) no 1260/1999. En los casos en que la asignación comunitaria no sobrepasaba mil millones de euros, la asistencia podía revestir la forma de un «Documento único de programación» (DOCUP), que contenía la misma información que la expuesta en un marco comunitario de apoyo o en un programa operativo.

4

o

(5)  Artículo 14, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1260/1999.

5

o

(6)  Artículo 35, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1260/1999.

6

o

(7)  Véase el artículo 44 (reserva de eficacia) y el artículo 31, apartado 2 (norma N+2), del Reglamento (CE) no 1260/1999.

7

o

(8)  El importe total de los Fondos Estructurales asignado a un programa del objetivo no 1 se compromete, conforme a su plan de financiación, en tramos anuales entre 2000 y 2006. El pago podrá revestir la forma de anticipos (que representan el 7 % de la dotación total de cada programa, lo que en un principio constituye una protección relativamente prolongada frente a la aplicación de la norma N+2) o de reembolso del gasto efectivamente abonado a los beneficiarios finales. Con el fin de evitar la liberación, los Estados miembros deben presentar a la Comisión, al término del segundo año siguiente al del compromiso, una solicitud de pago que abarque para cada año los importes previstos en el plan de financiación [artículo 31, apartado 2, y artículo 32, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1260/1999].

8

o

o

(9)  Artículo 27 del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, sobre el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1). El principio de economía prescribe que deberá disponerse, en el momento oportuno, de los medios necesarios en la cantidad y calidad apropiadas y al mejor precio. El principio de eficacia se refiere a la consecución de los objetivos específicos fijados y a la obtención de los resultados previstos, y el de eficiencia a la mejor relación entre los medios empleados y los resultados obtenidos. Sobre la evaluación de la eficacia de los Fondos Estructurales, véase también el artículo 40 del Reglamento (CE) no 1260/1999.

9

o

o

(10)  Artículo 41 del Reglamento (CE) no 1260/1999.

10

o

(11)  Artículo 42 del Reglamento (CE) no 1260/1999.

11

o

(12)  Artículo 43 del Reglamento (CE) no 1260/1999.

12

o

(13)  Informe Especial no 7/2003 sobre la ejecución de la programación de las intervenciones del período 2000-2006 en el marco de los Fondos Estructurales (DO C 174 de 23.7.2003).

13

o

(14)  Véase el Informe Especial no 10/2006 sobre las evaluaciones ex post de los programas de los objetivos no 1 y no 3, 1994-1999.

14

o

ex post

o

o

(15)  Artículo 42, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1260/1999.

15

o

(16)  Artículo 44, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1260/1999.

16

o

(17)  Artículo 44, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1260/1999.

17

o

(18)  Artículo 14, apartado 2, junto con el título II, Programación, y el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1260/1999.

18

o

(19)  Artículo 42, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1260/1999.

19

o

(20)  Alemania: MCA, PO Brandemburgo y PO transporte; Bélgica: DOCUP Flandes, objetivo no 3; España: MCA, PO Andalucía y PO Galicia; Francia: DOCUP Córcega y DOCUP objetivo no 3; Irlanda: MCA y PO Southern-Easter, sector productivo; Italia: MCA y PO Calabria, Ponsil, transporte, DOCUP Lombardía, objetivo no 3; Reino Unido: DOCUP Merseyside y PO objetivo no 3.

20

o

o

o

o

Los procesos de evaluaciones intermedias, asignación de la reserva de eficacia y revisión relativos al MCA Portugal, al PO Algarve (P), al DOCUP Burgenland (A), al DOCUP Henao (B), al DOCUP Reunión (F) y al DOCUP Flevoland (NL) fueron examinados por la Comisión.

(21)  En la etapa de proyecto, la Comisión calificó una tercera parte de los informes como de buena o excelente calidad. La valoración del informe final era mucho más positiva: dos terceras partes de los informes se consideraron de buena o excelente calidad. Cuando se identificaron debilidades, la causa principal era que los evaluadores se sintieron desbordados por:

21

| — | el número de preguntas de evaluación, |
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el número de preguntas de evaluación,

| — | el número de proyectos de que se trataba, |
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el número de proyectos de que se trataba,

| — | la complejidad de algunos de los programas más importantes, y los recursos limitados de que disponían algunos evaluadores. |
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—

la complejidad de algunos de los programas más importantes, y los recursos limitados de que disponían algunos evaluadores.

(22)  «Capacidad de evaluación creciente», Comisión Europea, noviembre de 2004 (p. 35).

22

(23)  Existen varios estudios empíricos y evaluaciones que muestran estos efectos. En general, los datos relativos a las necesidades reales son insuficientes, incluido el tipo de infraestructura necesaria para optimizar los efectos de los Fondos Estructurales.

23

(24)  Existe un efecto de «peso muerto» cuando una actividad o una inversión se habrían llevado a cabo incluso sin financiación.

24

(25)  Comisión Europea, «El nuevo período de programación 2000-2006: Documento de trabajo metodológico no 4 — Asignación de la reserva de eficacia general».

25

o

(26)  Estos indicadores son interdependientes: existe una fuerta correlación entre la absorción financiera y las realizaciones.

26

(27)  El Informe Especial no 7/2003 del Tribunal señaló que la reserva de eficacia se tradujo en la práctica por un procedimiento complejo de reasignación de fondos, que podría conducir a incoherencias e ineficacias en la aplicación de la reserva.

27

o

(28)  En un caso, el programa neerlandés del objetivo no 3, la Comisión no tuvo otra alternativa que asignar la reserva de eficacia, aunque ya se habían efectuado varias liberaciones importantes al no haberse gastado los fondos.

28

o

(29)  Este propósito correspondía a las exigencias del concepto de desarrollo sostenible de la Unión expuesto en el Tratado de Amsterdam y anticipaba en gran medida las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa (marzo de 2000: «convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo»), que el Consejo Europeo de Gotemburgo (junio de 2001) completó con la estrategia medioambiental para el desarrollo sostenible.

29

(30)  Véanse el artículo 10, apartado 3, y el artículo 14 del Reglamento (CE) no 1260/1999 «[...] con arreglo a este título» (título que hace referencia a las disposiciones de programación de los artículos 15 a 19).

30

o

(31)  Artículo 47 del Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) no 1260/1999 (DO L 210 de 31.7.2006, p. 25).

31

o

o

(32)  Artículo 13 del Reglamento (CE) no 1083/2006.

32

o

(33)  Artículos 50 y 51 del Reglamento (CE) no 1083/2006.

33

o

(34)  Con arreglo al apartado 12, párrafo tercero, del Acuerdo interinstitucional (incluidas las perspectivas financieras) entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, de 6 de mayo de 1999 (DO C 172 de 18.6.1999, p. 1), el Parlamento Europeo y el Consejo se comprometen a respetar las dotaciones en créditos de compromiso previstas en las perspectivas financieras para las acciones estructurales.

34

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

RESUMEN

| III. | Primer guión: Los objetivos de la evaluación intermedia en lo relativo a la evaluación de la eficacia, la eficiencia y los impactos esperados se limitaron al análisis de la realización y resultados iniciales. La puesta en marcha tardía o lenta de muchos programas dificultó dicho análisis, aunque se llevó a cabo en algunos casos (véase el capítulo 5 del informe de la Comisión titulado «Capacidad de evaluación creciente»). Sin embargo, los otros aspectos examinados en la evaluación intermedia proporcionaron información útil para las decisiones sobre la asignación de la reserva de eficacia y la adaptación de los programas operativos.
  Segundo guión: La reserva de eficacia se utilizaba para asignar recursos a programas siguiendo diversos criterios para los cuales la Comisión recomendó tres grupos de indicadores. La absorción financiera era un factor importante, pero los criterios variaban entre Estados miembros y dependían a menudo de la disponibilidad de datos sólidos (véanse los apartados 28 y 32).
  Tercer guión: La Comisión considera que la revisión intermedia tuvo un efecto significativo sobre la eficacia general de los programas y sobre la forma en que tuvieron en cuenta las prioridades de la política. Al mismo tiempo, la Comisión quiso evitar la asignación de recursos adicionales a ámbitos que ya tenían dificultades para gastar los recursos existentes. |
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III.

Primer guión: Los objetivos de la evaluación intermedia en lo relativo a la evaluación de la eficacia, la eficiencia y los impactos esperados se limitaron al análisis de la realización y resultados iniciales. La puesta en marcha tardía o lenta de muchos programas dificultó dicho análisis, aunque se llevó a cabo en algunos casos (véase el capítulo 5 del informe de la Comisión titulado «Capacidad de evaluación creciente»). Sin embargo, los otros aspectos examinados en la evaluación intermedia proporcionaron información útil para las decisiones sobre la asignación de la reserva de eficacia y la adaptación de los programas operativos.

Segundo guión: La reserva de eficacia se utilizaba para asignar recursos a programas siguiendo diversos criterios para los cuales la Comisión recomendó tres grupos de indicadores. La absorción financiera era un factor importante, pero los criterios variaban entre Estados miembros y dependían a menudo de la disponibilidad de datos sólidos (véanse los apartados 28 y 32).

Tercer guión: La Comisión considera que la revisión intermedia tuvo un efecto significativo sobre la eficacia general de los programas y sobre la forma en que tuvieron en cuenta las prioridades de la política. Al mismo tiempo, la Comisión quiso evitar la asignación de recursos adicionales a ámbitos que ya tenían dificultades para gastar los recursos existentes.

| IV. | La Comisión está de acuerdo en que es preciso reconsiderar los objetivos, medidas y dotaciones presupuestarias de un programa durante el período de programación del mismo. Se ha basado en la experiencia de 2000-2006 para proponer nuevas disposiciones para 2007-2013.
  Primer guión: Es tarea de la Comisión asegurarse de que se tiene debidamente en cuenta la eficacia y la relación coste/beneficio, además de la simple absorción. La Comisión se esfuerza por responder a esta responsabilidad.
  Segundo guión: La tensión que crea la norma N+2 entre la absorción rápida y la calidad no tiene por qué significar que se sacrifica la calidad. La Comisión se esfuerza por evitarlo.
  Tercer guión: Las disposiciones para la supervisión y evaluación durante el período de programación 2007-2013 están concebidas para dar respuesta a los desafíos a los que se enfrentan los programas en la práctica. |
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IV.

La Comisión está de acuerdo en que es preciso reconsiderar los objetivos, medidas y dotaciones presupuestarias de un programa durante el período de programación del mismo. Se ha basado en la experiencia de 2000-2006 para proponer nuevas disposiciones para 2007-2013.

Primer guión: Es tarea de la Comisión asegurarse de que se tiene debidamente en cuenta la eficacia y la relación coste/beneficio, además de la simple absorción. La Comisión se esfuerza por responder a esta responsabilidad.

Segundo guión: La tensión que crea la norma N+2 entre la absorción rápida y la calidad no tiene por qué significar que se sacrifica la calidad. La Comisión se esfuerza por evitarlo.

Tercer guión: Las disposiciones para la supervisión y evaluación durante el período de programación 2007-2013 están concebidas para dar respuesta a los desafíos a los que se enfrentan los programas en la práctica.

| V. | Primer guión: La Comisión publicó un documento orientativo detallado para el cierre del período 2000-2006 en agosto de 2006. Los requisitos de cierre son ahora más familiares que antes del cierre del período 1994-1999.
  Segundo guión: La Comisión prestará una atención especial a la creación de sistemas de supervisión y a la definición de indicadores en los nuevos programas.
  Tercer guión: En el período 2007-2013 el anterior requisito general de evaluación intermedia será sustituido por evaluaciones según las necesidades para apreciar la ejecución de un programa y reaccionar a los cambios en su entorno exterior. Este planteamiento puede adaptarse mejor a las demandas de los usuarios de la evaluación.
  La proporcionalidad introducida por las reglementaciones y la racionalización del proceso de programación también aumentará la flexibilidad en las disposiciones de evaluación.
  Cuarto guión: La mayor flexibilidad de las disposiciones va a permitirlo.
  Quinto guión: Para el período 2007-2013 la Comisión proporcionó documentos orientativos en 2006.
  Sexto guión: Son precisas actividades cofinanciadas para promover las prioridades de la política de la Unión Europea (UE), incluida la agenda para el crecimiento y el empleo. Los Estados miembros de la UE-15 tienen que hacer frente a objetivos específicos de gasto en esto último. |
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V.

Primer guión: La Comisión publicó un documento orientativo detallado para el cierre del período 2000-2006 en agosto de 2006. Los requisitos de cierre son ahora más familiares que antes del cierre del período 1994-1999.

Segundo guión: La Comisión prestará una atención especial a la creación de sistemas de supervisión y a la definición de indicadores en los nuevos programas.

Tercer guión: En el período 2007-2013 el anterior requisito general de evaluación intermedia será sustituido por evaluaciones según las necesidades para apreciar la ejecución de un programa y reaccionar a los cambios en su entorno exterior. Este planteamiento puede adaptarse mejor a las demandas de los usuarios de la evaluación.

La proporcionalidad introducida por las reglementaciones y la racionalización del proceso de programación también aumentará la flexibilidad en las disposiciones de evaluación.

Cuarto guión: La mayor flexibilidad de las disposiciones va a permitirlo.

Quinto guión: Para el período 2007-2013 la Comisión proporcionó documentos orientativos en 2006.

Sexto guión: Son precisas actividades cofinanciadas para promover las prioridades de la política de la Unión Europea (UE), incluida la agenda para el crecimiento y el empleo. Los Estados miembros de la UE-15 tienen que hacer frente a objetivos específicos de gasto en esto último.

INTRODUCCIÓN

| 6. | Recuadro 1: La Comisión había propuesto inicialmente una reserva de eficacia que permitiría hacer transferencias entre Estados miembros, pero la propuesta se modificó durante las negociaciones sobre la legislación futura. |
| --- | --- |

6.

Recuadro 1: La Comisión había propuesto inicialmente una reserva de eficacia que permitiría hacer transferencias entre Estados miembros, pero la propuesta se modificó durante las negociaciones sobre la legislación futura.

| 9. | Primer guión: La Comisión consideró que se habían hecho progresos en la programación de los Fondos Estructurales para garantizar su aplicación de conformidad con una estrategia de desarrollo claramente establecida y la búsqueda de la eficacia no se había descuidado en favor del consumo de los fondos.
  Segundo guión: Todos los Estados miembros llevaron a cabo evaluaciones previas, lo cual produjo una mayor coherencia de estrategias y un mayor conocimiento del fundamento de las opciones elegidas y mejoró perceptiblemente la cuantificación de objetivos. En los Estados miembros en los que la evaluación previa estudió estrategias alternativas, la intención era utilizar esta evaluación como parte de su proceso de planificación nacional. |
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9.

Primer guión: La Comisión consideró que se habían hecho progresos en la programación de los Fondos Estructurales para garantizar su aplicación de conformidad con una estrategia de desarrollo claramente establecida y la búsqueda de la eficacia no se había descuidado en favor del consumo de los fondos.

Segundo guión: Todos los Estados miembros llevaron a cabo evaluaciones previas, lo cual produjo una mayor coherencia de estrategias y un mayor conocimiento del fundamento de las opciones elegidas y mejoró perceptiblemente la cuantificación de objetivos. En los Estados miembros en los que la evaluación previa estudió estrategias alternativas, la intención era utilizar esta evaluación como parte de su proceso de planificación nacional.

| 10. | La Comisión está de acuerdo en que las futuras evaluaciones posteriores deberán estar más centradas y tiene totalmente en cuenta las restricciones de los datos y recursos. Preparará el ejercicio cuidadosamente. |
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10.

La Comisión está de acuerdo en que las futuras evaluaciones posteriores deberán estar más centradas y tiene totalmente en cuenta las restricciones de los datos y recursos. Preparará el ejercicio cuidadosamente.

APRECIACIÓN DE LA EVALUACIÓN INTERMEDIA

| 20. | Recuadro 4: El informe de la Comisión sobre la evaluación intermedia, «Capacidad de evaluación creciente», también señalaba que algunas evaluaciones iniciaban un análisis de costes unitarios que puede emplearse en el futuro. |
| --- | --- |

20.

Recuadro 4: El informe de la Comisión sobre la evaluación intermedia, «Capacidad de evaluación creciente», también señalaba que algunas evaluaciones iniciaban un análisis de costes unitarios que puede emplearse en el futuro.

| 23. | Primer guión: La Comisión también reconocía en su informe, «Capacidad de evaluación creciente» (punto 4.1.1), que el bajo nivel de gasto había limitado el potencial de las evaluaciones.
  Segundo guión: Los resultados de las evaluaciones con respecto a la agenda Lisboa-Gotemburgo se estudiaban en el punto 5.2 del informe de la Comisión, «Capacidad de evaluación creciente».
  Tercer guión: El informe de la Comisión, «Capacidad de evaluación creciente», no trató problemas metodológicos sobre la evaluación de impactos, ya que el escaso nivel de gasto y los resultados relativamente bajos consiguientes constituían una limitación más importante. El documento de trabajo sobre la evaluación intermedia había dejado claro, sin embargo, que los objetivos de la evaluación intermedia por lo que se refiere a la evaluación de la eficacia, la eficiencia y los impactos previstos se limitaban al análisis de la realización y los resultados iniciales. Esto también es aplicable a la evaluación de la eficiencia en términos de efectos sobre el empleo. |
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23.

Primer guión: La Comisión también reconocía en su informe, «Capacidad de evaluación creciente» (punto 4.1.1), que el bajo nivel de gasto había limitado el potencial de las evaluaciones.

Segundo guión: Los resultados de las evaluaciones con respecto a la agenda Lisboa-Gotemburgo se estudiaban en el punto 5.2 del informe de la Comisión, «Capacidad de evaluación creciente».

Tercer guión: El informe de la Comisión, «Capacidad de evaluación creciente», no trató problemas metodológicos sobre la evaluación de impactos, ya que el escaso nivel de gasto y los resultados relativamente bajos consiguientes constituían una limitación más importante. El documento de trabajo sobre la evaluación intermedia había dejado claro, sin embargo, que los objetivos de la evaluación intermedia por lo que se refiere a la evaluación de la eficacia, la eficiencia y los impactos previstos se limitaban al análisis de la realización y los resultados iniciales. Esto también es aplicable a la evaluación de la eficiencia en términos de efectos sobre el empleo.

| 25. | Tercer guión: No resulta fácil lograr el equilibrio entre abordar las necesidades a más largo plazo, por ejemplo de I+D e innovación, y financiar las medidas basadas en la demanda que constituyen un gasto rápido.
  Cuarto guión: El problema de la falta de comparabilidad entre diferentes evaluaciones y resultados de modelización se discute en el informe de la Comisión, «Capacidad de evaluación creciente», punto 5.1.2.1 (véase también el apartado 22 anterior). |
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25.

Tercer guión: No resulta fácil lograr el equilibrio entre abordar las necesidades a más largo plazo, por ejemplo de I+D e innovación, y financiar las medidas basadas en la demanda que constituyen un gasto rápido.

Cuarto guión: El problema de la falta de comparabilidad entre diferentes evaluaciones y resultados de modelización se discute en el informe de la Comisión, «Capacidad de evaluación creciente», punto 5.1.2.1 (véase también el apartado 22 anterior).

| 26. | Como se indicaba en la respuesta al apartado 23, último guión, los objetivos de la evaluación intermedia por lo que se refiere a la evaluación de la eficacia, la eficiencia y el impacto eran limitados.
  Tercer guión: El documento de trabajo sobre la evaluación intermedia señalaba que la valoración de estos efectos también dependería de la disponibilidad de los datos.
  Cuarto guión: Véase la respuesta al recuadro 4 y al apartado 23, último guión. |
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26.

Como se indicaba en la respuesta al apartado 23, último guión, los objetivos de la evaluación intermedia por lo que se refiere a la evaluación de la eficacia, la eficiencia y el impacto eran limitados.

Tercer guión: El documento de trabajo sobre la evaluación intermedia señalaba que la valoración de estos efectos también dependería de la disponibilidad de los datos.

Cuarto guión: Véase la respuesta al recuadro 4 y al apartado 23, último guión.

| 27. | Otro objetivo importante de las evaluaciones intermedias era apreciar la importancia de las estrategias, lo cual podría hacerse en el plazo establecido para la evaluación intermedia a pesar de que los gastos sean poco importantes (véase el documento de trabajo). En lo que respecta a la limitación de los objetivos de la evaluación de eficacia y de impacto, véase el apartado 23. |
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27.

Otro objetivo importante de las evaluaciones intermedias era apreciar la importancia de las estrategias, lo cual podría hacerse en el plazo establecido para la evaluación intermedia a pesar de que los gastos sean poco importantes (véase el documento de trabajo). En lo que respecta a la limitación de los objetivos de la evaluación de eficacia y de impacto, véase el apartado 23.

ASIGNACIÓN DE LA RESERVA DE EFICACIA

| 30. | La evaluación intermedia proporcionó información para la asignación de la reserva de eficacia sobre asuntos distintos del gasto. Algunos de los indicadores recomendados por la Comisión para la evaluación intermedia no dependían del nivel de gasto, sino que medían diferentes aspectos de la ejecución del programa.
  Hay que señalar que algunos proyectos de infraestructura contribuyen a los objetivos de Lisboa y Gotemburgo. |
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30.

La evaluación intermedia proporcionó información para la asignación de la reserva de eficacia sobre asuntos distintos del gasto. Algunos de los indicadores recomendados por la Comisión para la evaluación intermedia no dependían del nivel de gasto, sino que medían diferentes aspectos de la ejecución del programa.

Hay que señalar que algunos proyectos de infraestructura contribuyen a los objetivos de Lisboa y Gotemburgo.

| 31. | El documento de trabajo de la Comisión recomendaba el uso de indicadores de realización, ya que los datos están disponibles con un retardo muy ligero, en lugar de indicadores de resultados para los cuales no se dispone de los datos hasta pasado un período más largo. Los indicadores de impacto no están disponibles hasta años después de la realización de la intervención. |
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31.

El documento de trabajo de la Comisión recomendaba el uso de indicadores de realización, ya que los datos están disponibles con un retardo muy ligero, en lugar de indicadores de resultados para los cuales no se dispone de los datos hasta pasado un período más largo. Los indicadores de impacto no están disponibles hasta años después de la realización de la intervención.

| 33. | La razón para que la Comisión afirmara que prestaría una atención especial a la absorción era que no sería sensato asignar recursos adicionales a un programa o a una prioridad que no absorbiera la asignación inicial.
  La Comisión está de acuerdo en que la rapidez del gasto por sí sola no es una indicación del éxito de un programa. Pero la eficiencia del gasto es una condición necesaria si un programa tiene que lograr los objetivos fijados. Aunque la absorción financiera era un factor importante en la asignación de la reserva de eficacia, los criterios variaban entre Estados miembros y eran a menudo más amplios cuando los datos eran suficientemente sólidos (véanse los apartados 28 y 32).
  Primer guión: Aunque la inversión ferroviaria fuera ambientalmente deseable, la autoridad de gestión tuvo que tener en cuenta el hecho de que había utilizado solamente el 14,5 % de los fondos disponibles.
  Segundo guión: La asignación financiera al medio ambiente era una de las partes más discutidas en las negociaciones. El resultado fue que los recortes para algunos proyectos ambientales (tales como un incinerador de residuos cuya construcción se había pospuesto) fueron compensados en parte por aumentos en la asignación para otros proyectos respetuosos con el medio ambiente. Aunque no había ninguna nueva asignación de fondos a la medida relacionada con la igualdad de oportunidades, la discusión llevó a una actividad más intensa en este ámbito.
  Tercer guión: La Comisión no estaba satisfecha con la alta asignación de fondos por parte de Brandemburgo a la infraestructura de transportes, especialmente a la infraestructura viaria, y ha planteado este asunto regularmente al Estado federado, el cual defiende su decisión con el argumento N+2. La Comisión tiene intención de tratar este punto en las negociaciones para el próximo período de programación. |
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33.

La razón para que la Comisión afirmara que prestaría una atención especial a la absorción era que no sería sensato asignar recursos adicionales a un programa o a una prioridad que no absorbiera la asignación inicial.

La Comisión está de acuerdo en que la rapidez del gasto por sí sola no es una indicación del éxito de un programa. Pero la eficiencia del gasto es una condición necesaria si un programa tiene que lograr los objetivos fijados. Aunque la absorción financiera era un factor importante en la asignación de la reserva de eficacia, los criterios variaban entre Estados miembros y eran a menudo más amplios cuando los datos eran suficientemente sólidos (véanse los apartados 28 y 32).

Primer guión: Aunque la inversión ferroviaria fuera ambientalmente deseable, la autoridad de gestión tuvo que tener en cuenta el hecho de que había utilizado solamente el 14,5 % de los fondos disponibles.

Segundo guión: La asignación financiera al medio ambiente era una de las partes más discutidas en las negociaciones. El resultado fue que los recortes para algunos proyectos ambientales (tales como un incinerador de residuos cuya construcción se había pospuesto) fueron compensados en parte por aumentos en la asignación para otros proyectos respetuosos con el medio ambiente. Aunque no había ninguna nueva asignación de fondos a la medida relacionada con la igualdad de oportunidades, la discusión llevó a una actividad más intensa en este ámbito.

Tercer guión: La Comisión no estaba satisfecha con la alta asignación de fondos por parte de Brandemburgo a la infraestructura de transportes, especialmente a la infraestructura viaria, y ha planteado este asunto regularmente al Estado federado, el cual defiende su decisión con el argumento N+2. La Comisión tiene intención de tratar este punto en las negociaciones para el próximo período de programación.

| 34. | La asignación de la reserva de eficacia debía, en principio, ser independiente del Fondo Estructural concreto del cual se pagarían los fondos.
  Respondía a prioridades de desarrollo a más largo plazo, así como a la alta demanda de financiación de sectores concretos. En algunos de los casos mencionados por el Tribunal, se eliminaron programas como candidatos para la reserva por un riesgo inminente de ruptura del compromiso de financiación siguiendo la regla N+2. |
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34.

La asignación de la reserva de eficacia debía, en principio, ser independiente del Fondo Estructural concreto del cual se pagarían los fondos.

Respondía a prioridades de desarrollo a más largo plazo, así como a la alta demanda de financiación de sectores concretos. En algunos de los casos mencionados por el Tribunal, se eliminaron programas como candidatos para la reserva por un riesgo inminente de ruptura del compromiso de financiación siguiendo la regla N+2.

| 36. | Tal como se indicaba en la respuesta al apartado 34, la asignación en absoluto se basaba siempre en la absorción, aunque era uno de los indicadores para la asignación de la reserva, sino que también tenía en cuenta la eficacia en términos de realización y resultados, supeditado a la disponibilidad de datos sólidos, y de necesidades a más largo plazo. |
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36.

Tal como se indicaba en la respuesta al apartado 34, la asignación en absoluto se basaba siempre en la absorción, aunque era uno de los indicadores para la asignación de la reserva, sino que también tenía en cuenta la eficacia en términos de realización y resultados, supeditado a la disponibilidad de datos sólidos, y de necesidades a más largo plazo.

IMPACTO DE LA REVISIÓN INTERMEDIA

| 42. | Sobre la cuestión del papel de la absorción en la revisión intermedia, la Comisión remite a sus respuestas al apartado 34 en relación con la reserva de eficacia.
  Segundo guión: Al igual que el rendimiento financiero, la eficacia de los gastos, en especial para la creación de empleo, era un criterio. El riesgo de que proyectos ambientales superen el plazo asignado para los gastos era un factor en la reducción de la financiación para este tipo de inversión.
  Quinto guión: La Comisión supervisa la elegibilidad de estos proyectos para la financiación de la UE a través del trabajo de fiscalización y del Comité de supervisión pertinente. Por ejemplo, las fiscalizaciones de proyectos financiados por el Fondo Social Europeo (FSE) conforme al programa de Calabria deben realizarse en marzo de 2007.
  Sexto guión: La supresión de la financiación privada se debió en parte a que esta se había incluido en los cuadros financieros por error (no se había pretendido incluirla en la base de cofinanciación) y en parte a su volatilidad, lo cual significaba que había que revisar regularmente los planes financieros, mientras que la financiación pública era más estable. Las asignaciones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) a las medidas correspondientes no sufrieron variaciones y la financiación privada siguió movilizándose para ejecutar las medidas, aunque ya no forme parte de la base de cofinanciación. |
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42.

Sobre la cuestión del papel de la absorción en la revisión intermedia, la Comisión remite a sus respuestas al apartado 34 en relación con la reserva de eficacia.

Segundo guión: Al igual que el rendimiento financiero, la eficacia de los gastos, en especial para la creación de empleo, era un criterio. El riesgo de que proyectos ambientales superen el plazo asignado para los gastos era un factor en la reducción de la financiación para este tipo de inversión.

Quinto guión: La Comisión supervisa la elegibilidad de estos proyectos para la financiación de la UE a través del trabajo de fiscalización y del Comité de supervisión pertinente. Por ejemplo, las fiscalizaciones de proyectos financiados por el Fondo Social Europeo (FSE) conforme al programa de Calabria deben realizarse en marzo de 2007.

Sexto guión: La supresión de la financiación privada se debió en parte a que esta se había incluido en los cuadros financieros por error (no se había pretendido incluirla en la base de cofinanciación) y en parte a su volatilidad, lo cual significaba que había que revisar regularmente los planes financieros, mientras que la financiación pública era más estable. Las asignaciones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) a las medidas correspondientes no sufrieron variaciones y la financiación privada siguió movilizándose para ejecutar las medidas, aunque ya no forme parte de la base de cofinanciación.

| 43. | La Comisión remite a su respuesta al apartado 33. |
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43.

La Comisión remite a su respuesta al apartado 33.

DISPOSICIONES PARA 2007-2013

| 45. | En el período 2007-2013, el anterior requisito general para la evaluación intermedia será sustituido por evaluaciones basadas en las necesidades para apreciar la ejecución de un programa y reaccionar a los cambios en su entorno exterior. Este planteamiento pone de relieve la necesidad de contar con unas relaciones más sólidas entre la supervisión, la evaluación y la toma de decisiones, y puede adaptarse mejor a las demandas de los usuarios de la evaluación. Una evaluación se iniciará por dificultades reales o potenciales reveladas por el sistema de supervisión, pero puede emprenderse para asegurar un estudio regular de aspectos estratégicos u operativos que no pueden analizarse únicamente sobre la base de la supervisión de datos.
  Primer guión: La Comisión orientó sobre este nuevo planteamiento en 2006 (documento de trabajo no 5, «Directrices orientativas sobre los métodos de evaluación: evaluación durante el período de programación 2007-2013»). |
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45.

En el período 2007-2013, el anterior requisito general para la evaluación intermedia será sustituido por evaluaciones basadas en las necesidades para apreciar la ejecución de un programa y reaccionar a los cambios en su entorno exterior. Este planteamiento pone de relieve la necesidad de contar con unas relaciones más sólidas entre la supervisión, la evaluación y la toma de decisiones, y puede adaptarse mejor a las demandas de los usuarios de la evaluación. Una evaluación se iniciará por dificultades reales o potenciales reveladas por el sistema de supervisión, pero puede emprenderse para asegurar un estudio regular de aspectos estratégicos u operativos que no pueden analizarse únicamente sobre la base de la supervisión de datos.

Primer guión: La Comisión orientó sobre este nuevo planteamiento en 2006 (documento de trabajo no 5, «Directrices orientativas sobre los métodos de evaluación: evaluación durante el período de programación 2007-2013»).

CONCLUSIONES

| 47. | Los objetivos de la evaluación intermedia en lo referente a la evaluación de la eficacia, la eficiencia y los previsibles impactos se limitaron al análisis de realización y resultados iniciales. La puesta en marcha tardía o lenta de muchos programas dificultó ese análisis, aunque se efectuó en algunos casos (véase el capítulo 5 del informe de la Comisión, «Capacidad de evaluación creciente»). Sin embargo, los otros aspectos examinados en la evaluación intermedia proporcionaron información útil para las decisiones sobre la asignación de la reserva de eficacia y la adaptación de los programas operativos. |
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47.

Los objetivos de la evaluación intermedia en lo referente a la evaluación de la eficacia, la eficiencia y los previsibles impactos se limitaron al análisis de realización y resultados iniciales. La puesta en marcha tardía o lenta de muchos programas dificultó ese análisis, aunque se efectuó en algunos casos (véase el capítulo 5 del informe de la Comisión, «Capacidad de evaluación creciente»). Sin embargo, los otros aspectos examinados en la evaluación intermedia proporcionaron información útil para las decisiones sobre la asignación de la reserva de eficacia y la adaptación de los programas operativos.

| 48. | La reserva de cia se utilizó para asignar recursos a programas sobre varios criterios para los cuales la Comisión recomendó tres grupos de indicadores. La absorción financiera fue un factor importante, pero los criterios variaban entre Estados miembros y estaban a menudo más supeditados a la disponibilidad de datos sólidos (véanse los apartados 28 y 32). |
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48.

La reserva de cia se utilizó para asignar recursos a programas sobre varios criterios para los cuales la Comisión recomendó tres grupos de indicadores. La absorción financiera fue un factor importante, pero los criterios variaban entre Estados miembros y estaban a menudo más supeditados a la disponibilidad de datos sólidos (véanse los apartados 28 y 32).

| 49. | La Comisión considera que la revisión intermedia tuvo un efecto significativo sobre la realización general de los programas y la manera en que tuvieron en cuenta las prioridades de la política. Al mismo tiempo, la Comisión quería evitar la asignación de recursos adicionales a campos que ya estaban teniendo dificultades para gastar los recursos existentes. |
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49.

La Comisión considera que la revisión intermedia tuvo un efecto significativo sobre la realización general de los programas y la manera en que tuvieron en cuenta las prioridades de la política. Al mismo tiempo, la Comisión quería evitar la asignación de recursos adicionales a campos que ya estaban teniendo dificultades para gastar los recursos existentes.

| 50. | Dado el bajo nivel de gasto, la evaluación intermedia solo podía dar una idea de la apropiada reorientación de los fondos. |
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50.

Dado el bajo nivel de gasto, la evaluación intermedia solo podía dar una idea de la apropiada reorientación de los fondos.

| 51. | La Comisión está de acuerdo en que resulta oportuno reconsiderar los objetivos, las medidas y las dotaciones presupuestarias de los programas durante el período de programación 2000-2006. Ha utilizado la experiencia de 2000-2006 para proponer la revisión de las disposiciones para 2007-2013.
  Primer guión: Es tarea de la Comisión asegurarse de que se tiene debidamente en cuenta la eficacia y la relación coste/beneficio, además de la simple absorción.
  Segundo guión: La tensión que crea la norma N+2 entre la absorción rápida y la calidad no tiene por qué significar que se sacrifica la calidad. La Comisión se esfuerza por evitarlo.
  Tercer guión: Las disposiciones para la supervisión y evaluación durante el período de programación 2007-2013 están concebidas para dar respuesta a los desafíos prácticos a los que se enfrentan los programas. |
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51.

La Comisión está de acuerdo en que resulta oportuno reconsiderar los objetivos, las medidas y las dotaciones presupuestarias de los programas durante el período de programación 2000-2006. Ha utilizado la experiencia de 2000-2006 para proponer la revisión de las disposiciones para 2007-2013.

Primer guión: Es tarea de la Comisión asegurarse de que se tiene debidamente en cuenta la eficacia y la relación coste/beneficio, además de la simple absorción.

Segundo guión: La tensión que crea la norma N+2 entre la absorción rápida y la calidad no tiene por qué significar que se sacrifica la calidad. La Comisión se esfuerza por evitarlo.

Tercer guión: Las disposiciones para la supervisión y evaluación durante el período de programación 2007-2013 están concebidas para dar respuesta a los desafíos prácticos a los que se enfrentan los programas.

| 52. | La Comisión está de acuerdo en que un comienzo distendido de la aplicación aumentará la utilidad de las evaluaciones llevadas a cabo a medio plazo. El papel de la evaluación intermedia en el período 2000-2006 era el de considerar si funcionaban bien los programas y sobre la base de los resultados iniciales realizar cualquier cambio que fuera oportuno, en lugar de proseguir una vía que limitara los resultados positivos. Aparte de los compromisos pendientes a causa del procedimiento judicial se han cerrado en gran medida los programas de 1994-1999 y los compromisos pendientes a 31 de diciembre de 2006 estaban por debajo del 0,6 % (917 millones de euros) de las dotaciones originales. |
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52.

La Comisión está de acuerdo en que un comienzo distendido de la aplicación aumentará la utilidad de las evaluaciones llevadas a cabo a medio plazo. El papel de la evaluación intermedia en el período 2000-2006 era el de considerar si funcionaban bien los programas y sobre la base de los resultados iniciales realizar cualquier cambio que fuera oportuno, en lugar de proseguir una vía que limitara los resultados positivos. Aparte de los compromisos pendientes a causa del procedimiento judicial se han cerrado en gran medida los programas de 1994-1999 y los compromisos pendientes a 31 de diciembre de 2006 estaban por debajo del 0,6 % (917 millones de euros) de las dotaciones originales.

RECOMENDACIONES

| 53. | Primer guión: La Comisión publicó un documento orientativo detallado para el cierre del período 2000-2006 en agosto de 2006. Los requisitos de cierre son ahora más familiares que antes del cierre del período 1994-1999.
  Segundo guión: La Comisión dedicará una atención especial a la creación de sistemas de supervisión y a la definición de indicadores en los nuevos programas.
  Tercer guión: En el período 2007-2013 el anterior requisito general de evaluación intermedia será sustituido por evaluaciones según las necesidades para apreciar la ejecución de un programa y reaccionar a los cambios en su entorno exterior. Este planteamiento puede adaptarse mejor a las demandas de los usuarios de la evaluación.
  La proporcionalidad introducida por las reglementaciones y la racionalización del proceso de programación también aumentará la flexibilidad en las disposiciones de evaluación.
  Cuarto guión: Las disposiciones para el período de 2007-2013 son más flexibles.
  Quinto guión: Para el período 2007-2013, el Reglamento sobre los Fondos Estructurales proporciona una manera flexible de unir evaluación y reprogramación. Las evaluaciones son una fuente de recomendaciones valiosas y pueden identificar buenas y malas prácticas.
  Sexto guión: Las principales orientaciones para el período 2000-2006 se proporcionaron a su debido tiempo. Para el período 2007-2013 la Comisión proporcionó documentos orientativos en 2006.
  Séptimo guión: Las actividades cofinanciadas deben promover las prioridades de la política de la UE, incluida la agenda de crecimiento y empleo. Los Estados miembros de la UE-15 tienen que hacer frente a objetivos específicos de gasto sobre este último aspecto. |
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53.

Primer guión: La Comisión publicó un documento orientativo detallado para el cierre del período 2000-2006 en agosto de 2006. Los requisitos de cierre son ahora más familiares que antes del cierre del período 1994-1999.

Segundo guión: La Comisión dedicará una atención especial a la creación de sistemas de supervisión y a la definición de indicadores en los nuevos programas.

Tercer guión: En el período 2007-2013 el anterior requisito general de evaluación intermedia será sustituido por evaluaciones según las necesidades para apreciar la ejecución de un programa y reaccionar a los cambios en su entorno exterior. Este planteamiento puede adaptarse mejor a las demandas de los usuarios de la evaluación.

La proporcionalidad introducida por las reglementaciones y la racionalización del proceso de programación también aumentará la flexibilidad en las disposiciones de evaluación.

Cuarto guión: Las disposiciones para el período de 2007-2013 son más flexibles.

Quinto guión: Para el período 2007-2013, el Reglamento sobre los Fondos Estructurales proporciona una manera flexible de unir evaluación y reprogramación. Las evaluaciones son una fuente de recomendaciones valiosas y pueden identificar buenas y malas prácticas.

Sexto guión: Las principales orientaciones para el período 2000-2006 se proporcionaron a su debido tiempo. Para el período 2007-2013 la Comisión proporcionó documentos orientativos en 2006.

Séptimo guión: Las actividades cofinanciadas deben promover las prioridades de la política de la UE, incluida la agenda de crecimiento y empleo. Los Estados miembros de la UE-15 tienen que hacer frente a objetivos específicos de gasto sobre este último aspecto.

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