### IN THE CO URT OF APPEALS OF TE NNE SS EE

AT NASHVILL E

Apr il 23 , 20 14 Ses si on

OLD REPUBL IC I NSURANCE COMPANY E T A L



### .

v. ST ATE OF TE NNESSEE

A p p e a l f r o m T e n n e s s e e C l a i m s C o m m i s s i o n

N o s

. X 0 3 1 5 2 0 1 1

, X 2 0 1 2 0 3 0 8 R o b e r t N

. H i b b e t t

, C o m m i s s i o n e r , T e n n

. C l a i m s

C o m m i s s i o n ( M i d d l e D i v i s i o n )

N o

. M 2 0 1 3

- 0 0 9 0 4

- C O A

- R 3

- C V 

### - Filed Jul y 31 , 201 4

F i v e s e p a r a t e g r o u p s o f P e n n s y l v a n i a

- d o m i c i l e d i n s u r a n c e c o m p a n i e s f i l e d f i v e s e p a r a t e t a x

r e f u n d c l a i m s i n w h i c h e a c h c h a l l e n g e s t h e i m p o s i t i o n o f r e t a l i a t o r y i n s u r a n c e p r e m i u m t a x e s

b y t h e T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f C o m m e r c e a n d I n s u r a n c e p u r s u a n t t o T e n n

. C o d e A n n

. §

5 6

- 4

- 2 1 8

. T h e c e n t r a l i s s u e p r e s e n t e d i s w h e t h e r P e n n s y l v a n i a ’ s s u r c h a r g e s o r a s s e s s m e n t s

f o r t h r e e W o r k m e n ’ s C o m p e n s a t i o n f u n d s a r e i m p o s e d u p o n T e n n e s s e e

- d o m i c i l e d i n s u r a n c e

c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n P e n n s y l v a n i a a n d

, t h e r e f o r e

, f a l l w i t h i n T e n n e s s e e ’ s r e t a l i a t o r y

i n s u r a n c e p r e m i u m t a x s t a t u t e

. T h e T e n n e s s e e C l a i m s C o m m i s s i o n r u l e d i n f a v o r o f t h e s t a t e

a n d a l l o f t h e P e n n s y l v a n i a i n s u r a n c e c o m p a n i e s a p p e a l e d

. F i n d i n g n o e r r o r

, w e a f f i r m

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 3 A p p e a l a s o f R i g h t ; J u d g m e n t o f t h e C l a i m s C o m m i s s i o n

A f f i r m e d

F R A N K G

. C LE M E N T

, J R

. , P

. J

. , M

. S

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e c o u r t

, i n w h i c h

, A N D Y D

.

B E N N E T T a n d R IC H A R D H

. D IN K IN S

, J

. J

. , j o i n e d

.

P a t r i c i a H e a d M o s k a l a n d B r e t t R

. C a r t e r

, N a s h v i l l e

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l a n t s

, O l d

R e p u b l i c I n s u r a n c e C o m p a n y

, M a n u f a c t u r e r s A l l i a n c e I n s u r a n c e C o m p a n y

, P e n n s y l v a n i a

M a n u f a c t u r e r s I n d e m n i t y C o m p a n y

, a n d P e n n s y l v a n i a M a n u f a c t u r e r s ’ A s s o c i a t i o n

I n s u r a n c e

.

R o b e r t E

. C o o p e r

, J r

. , A t t o r n e y G e n e r a l a n d R e p o r t e r

, J o s e p h F

. W h a l e n

, A s s o c i a t e S o l i c i t o r

G e n e r a l

, a n d J o n a t h a n N

. W i k e

, S e n i o r C o u n s e l

, f o r t h e a p p e l l e e

, S t a t e o f T e n n e s s e e

.

J o h n B r i s t e r B u r n s a n d W a r r e n D a v i d s o n B r o e m e l

, a n d J o h n V i n s o n A r n o l d

, N a s h v i l l e

,

T e n n e s s e e

, a s t h e A m i c u s C u r i a e

.O P I N I O N

T h e r e l e v a n t f

a c t s o f t h i s c a s e a n d f

o u r a d d i t i o n a l c a s e s b r o u g h t b y s e p a r a t e g r o u p s

o f P e n n s y l v a n i a

- d o m i c i l e d i n s u r a n c e c o m p a n i e s a r e u n d i s p u t e d a n d t h e o n l y s u b s t a n t i v e

v a r i a t i o n a m o n g a l l o f t h e c l a i m a n t s ’ r e s p e c t i v e s t a t e m e n t s o f f a c t s i n s u p p o r t o f t h e i r

r e s p e c t i v e m o t i o n s f

o r s u m m a r y j u d g m e n t i s t h e r e s p e c t i v e a m o u n t s o f t h e d i s p u t e d t a x e s

p a i d u n d e r p r o t e s t f

o r e a c h t a x y e a r

. 1

T h e c l a i m a n t s i n t h i s p a r t i c u l a r c a s e a r e O l d R e p u b l i c I n s u r a n c e C o m p a n y

,

P e n n s y l v a n i a M a n u f

a c t u r e r s ’ A s s o c i a t i o n I n s u r a n c e

, M a n u f a c t u r e r s A l l i a n c e I n s u r a n c e

C o m p a n y

, a n d P e n n s y l v a n i a M a n u f a c t u r e r s I n d e m n i t y C o m p a n y ( “ C l a i m a n t s ” ) a r e

P e n n s y l v a n i a

- d o m i c i l e d i n s u r a n c e c o m p a n i e s a u t h o r i z e d t o p r o v i d e p r o p e r t y a n d c a s u a l t y

i n s u r a n c e

, i n c l u d i n g w o r k e r s ’ c o m p e n s a t i o n c o v e r a g e

, i n T e n n e s s e e

. 2

T h e S t a t e o f T e n n e s s e e

, t h r o u g h t h e T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f C o m m e r c e a n d

I n s u r a n c e ( “ t h e D e p a r t m e n t ” ) w h i c h a d m i n i s t e r s t h e i m p o s i t i o n a n d c a l c u l a t i o n o f i n s u r a n c e

p r e m i u m t a x e s t h a t m a y b e o w e d t h e S t a t e o f T e n n e s s e e

, i s a u t h o r i z e d t o i m p o s e r e t a l i a t o r y

t a x e s o n f

o r e i g n i n s u r a n c e c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n T e n n e s s e e u n d e r c i r c u m s t a n c e s

s p e c i f i e d i n T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8

, T e n n e s s e e ’ s r e t a l i a t o r y t a x s t a t u t e

. B y l e t t e r d a t e d

N o v e m b e r 7

, 2 0 0 8

, t h e D e p a r t m e n t i n f o r m e d C l a i m a n t s i t w a s c o n d u c t i n g a n a u d i t f o r t h e

y e a r s 2 0 0 5 t h r o u g h 2 0 0 7

. T h e l e t t e r s s t a t e d t h a t t h e “ i s s u e s i n t h i s a u d i t a r e m a i n l y r e t a l i a t o r y

i n n a t u r e

. ” T h e D e p a r t m e n t r e q u e s t e d C l a i m a n t s t o r e c a l c u l a t e t h e i r T e n n e s s e e r e t a l i a t o r y

t a x e s t o i n c l u d e c e r t a i n P e n n s y l v a n i a w o r k e r s ’ c o m p e n s a t i o n s u r c h a r g e s

, f i l e a m e n d e d

p r e m i u m t a x r e t u r n s

, a n d r e m i t p a y m e n t o f t h e a d d i t i o n a l r e t a l i a t o r y t a x e s

.

C l a i m a n t s d i s p u t e d t h e a p p l i c a b i l i t y o f T e n n e s s e e ’ s r e t a l i a t o r y t a x s t a t u t e t o t h e

P e n n s y l v a n i a w o r k e r s ’ c o m p e n s a t i o n s u r c h a r g e s

, b u t e v e n t u a l l y p a i d t h e d i s p u t e d t a x e s u n d e r

Five sepa ra te groups of Penn sylvania

- domicil ed ins ura nce compani es and fi ve sep ar at e g rou ps of 1

New York- domicil ed ins ura nce compani es fi le d cl ai m s in te n sep ar at e act ion s wit h t he Com m is si on, al l

see king a re fun d of

re ta li at ory ta xes pai d un der pr ote st

. T he te n cas es re m ai ned se par at e a nd a ll cl ai m ant s

wer e uni fi ed in the ir pos it ion s; the te n cas es pro cee ded con cur re ntl y t hro ugh the Cla ims Com m is si on and

wer e hea rd j oin tl y. T he cas es bro ught by Ne w York- domicil ed ins ura nce compani es ar e re fe rr ed to as t he

“New York cas es” and tho se bro ught by the Penn sylvania

- domicil ed ins ura nce compani es ar e re fe rr ed to as

the “Pe nns ylv ani a c ase s.”

T he fi ve Penn sylvania cas es, whic h wer e j oin tl y bri ef ed and ar gued on app eal but not con sol ida te d, 2

ar e: C ha rt is C as ua lt y C om pany et al. v. Sta te

, No. M2 013-00885- COA- R3- CV ; Ameri can Casu alt y Compan y

of Read ing

, Penn syl van ia v. Sta te

, No. M2 013-00898- COA- R3- CV ; Old R e p u b l i c Ins ura nce Compan y et

al. v. Sta te

, No. M2 013-00904- COA- R3- CV ; Val le y Forg e Ins ura nce Compan y v. Sta te

, No. M2 013-00897-

COA- R3- CV ; a nd ACE Amer ic an I nsu ran ce Compan

y e t a l. v . St ate , No. M 2013

- 0093 0- COA- R3- CV

.

2p r o t e s t

. O n N o v e m b e r 1 8

, 2 0 1 1

, C l a i m a n t s f i l e d t h e f

i r s t o f t w o c o m p l a i n t s w i t h t h e

T e n n e s s e e C l a i m s C o m m i s s i o n ( “ t h e C o m m i s s i o n ” ) s e e k i n g a r e f u n d o f r e t a l i a t o r y t a x e s p a i d

u n d e r p r o t e s t f

o r t h e y e a r s 2 0 0 5 t h r o u g h 2 0 0 8

. I n a n A m e n d e d a n d R e s t a t e d C o m p l a i n t f i l e d

i n J u n e 2 0 1 2

, C l a i m a n t s r e s t a t e d a l l a l l e g a t i o n s r e g a r d i n g t h e y e a r s 2 0 0 5 t h r o u g h 2 0 0 8 a n d

f u r t h e r a l l e g e d t h a t t h e y h a d p a i d u n d e r p r o t e s t r e t a l i a t o r y t a x e s f o r t w o a d d i t i o n a l y e a r s

,

2 0 1 0 a n d 2 0 1 1

. T h e t o t a l a m o u n t p a i d u n d e r p r o t e s t b y C l a i m a n t s f o r t h e y e a r s a t i s s u e w a s

$ 2

, 5 7 9

, 8 1 7

. 8 3

, w h i c h i s t h e a m o u n t a t i s s u e i n t h i s c a s e

.

C l a i m a n t s a n d t h e D e p a r t m e n t f i l e d c r o s s

- m o t i o n s f

o r s u m m a r y j u d g m e n t a n d a

h e a r i n g w a s h e l d o n J a n u a r y 2 2

, 2 0 1 3

. O n M a r c h 8

, 2 0 1 3

, t h e C o m m i s s i o n i s s u e d a f i n a l

j u d g m e n t g r a n t i n g t h e D e p a r t m e n t ’ s m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t a n d d e n y i n g C l a i m a n t s ’

m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t

. T h i s a p p e a l f o l l o w e d

.

S T A N D A R D O F R E V IE W

S u m m a r y j u d g m e n t i s a p p r o p r i a t e w h e r e t h e m o v i n g p a r t y i s e n t i t l e d t o j u d g m e n t a s

a m a t t e r o f l a w o n t h e u n d i s p u t e d f a c t s

. T e n n

. R

. C i v

. P

. 5 6

. 0 4

. W h e r e t h e f a c t s a r e

u n d i s p u t e d

, t h i s c o u r t r e v i e w s t h e g r a n t o f summary j u d g m e n t d e n o v o w i t h n o p r e s u m p t i o n

o f c o r r e c t n e s s

. C i t

y o f T u l l a h o m a v

. B e d

f o r d C n t y

. , 9 3 8 S

. W

. 2 d 4 0 8

, 4 1 2 ( T e n n

. 1 9 9 7 )

.

A N A L Y S IS

I

. T E N N E S S E E ’ S R E T A LIA T O R Y T A X 3

“ [ T ] h e p r i n c i p a l p u r p o s e o f r e t a l i a t o r y t a x l a w s i s t o p r o m o t e t h e i n t e r s t a t e b u s i n e s s

o f d o m e s t i c i n s u r e r s b y d e t e r r i n g o t h e r S t a t e s f r o m e n a c t i n g d i s c r i m i n a t o r y o r e x c e s s i v e

t a x e s

. ” W

e s t e r n & S o u t h e r n L i

f e I n s

. C o

. v

. S t a t e B d

. o

f E q u a l iz a t i o n o

f C a l

. , 4 5 1 U

. S

. 6 4 8

,

6 6 8 ( 1 9 8 1 )

.

G e n e r a l l y

, s u c h s t a t u t e s p r o v i d e t h a t w h e n e v e r t h e l a w s o f a p a r t i c u l a r s t a t e

i m p o s e g r e a t e r b u r d e n s a n d l i m i t a t i o n s u p o n c o m p a n i e s o r g a n i z e d i n t h e

e n a c t i n g s t a t e

, a n d d o i n g b u s i n e s s i n s u c h o t h e r s t a t e

, t h a n a r e i m p o s e d b y t h e

l a w s o f t h e e n a c t i n g s t a t e u p o n f o r e i g n c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n t h a t s t a t e

,

T he a uth or of thi s a nd t he o pin ion s in the oth er fou r Penns ylv ani a case s a cknowle dges t hat m uch 3

of thi s op ini on i s t aken f

rom the exc el le nt opi nio ns a uth ore d by J udge Andy D. Ben net t i n t he f ive r el at ed

New York cas es, whic h ar e fi le d con te m por ane ous wit h the se opi nio ns. T his was d o ne to m ini m ize the

pos si bil it y of m is int er pre ta ti on o f o ur rul ings a nd i n t he i nte re st of j udi ci al ec onomy

.

3t h e n t h e s a m e b u r d e n s a n d p r o h i b i t i o n s i m p o s e d b y t h e f o r e i g n s t a t e w i l l b e

i m p o s e d b y t h e e n a c t i n g s t a t e u p o n s u c h c o m p a n i e s o f t h e f o r e i g n s t a t e

.

4 3 A M

. J U R

. 2 D I

n s u r a n c e § 5 4 ( 2 0 1 4 )

.

T e n n e s s e e h a s e n a c t e d a r e t a l i a t o r y t a x l a w

, T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8 ( a )

, w h i c h

s t a t e s i n p e r t i n e n t p a r t :

W h e n

, b y t h e l a w s o f a n y o t h e r s t a t e o r f o r e i g n c o u n t r y

, a n y p r e m i u m o r

i n c o m e o r o t h e r t a x e s

, o r a n y f e e s

, f i n e s

, p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t

r e q u i r e m e n t s o r o t h e r o b l i g a t i o n s

, p r o h i b i t i o n s o r r e s t r i c t i o n s a r e i m p o s e d

u p o n T e n n e s s e e i n s u r a n c e c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n t h e o t h e r s t a t e o r

f o r e i g n c o u n t r y

, o r u p o n t h e i r a g e n t s i n t h e o t h e r s t a t e o r f o r e i g n c o u n t r y

, t h a t

a r e i n e x c e s s o f t h e t a x e s

, f e e s

, f i n e s

, p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t s

o r o t h e r o b l i g a t i o n s

, p r o h i b i t i o n s o r r e s t r i c t i o n s i m p o s e d u p o n t h e i n s u r a n c e

c o m p a n i e s o f t h e o t h e r s t a t e o r f o r e i g n c o u n t r y d o i n g b u s i n e s s i n t h i s s t a t e

, o r

t h a t m i g h t s e e k t o d o b u s i n e s s i n t h i s s t a t e

, o r u p o n t h e i r a g e n t s i n t h e s t a t e

, s o

l o n g a s t h e l a w s c o n t i n u e i n f o r c e

, t h e s a m e p r e m i u m o r i n c o m e o r o t h e r t a x e s

,

o r f e e s

, f i n e s

, p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t s o r o t h e r o b l i g a t i o n s

,

p r o h i b i t i o n s a n d r e s t r i c t i o n s o f w h a t e v e r k i n d s h a l l b e i m p o s e d u p o n t h e

c o m p a n i e s o f t h e o t h e r s t a t e o r f o r e i g n c o u n t r y d o i n g b u s i n e s s i n t h i s s t a t e

, o r

u p o n t h e i r a g e n t s i n t h i s s t a t e

.

C o n s i s t e n t w i t h t h e U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t i n W e s t e r n a n d S o u t h e r n L i

f e I n s u r a n c e

C o m p a n y

, t h e T e n n e s s e e S u p r e m e C o u r t h a s s t a t e d :

[ t ] h e l e g i s l a t i v e p u r p o s e o f t h e r e t a l i a t o r y i n s u r a n c e t a x s t a t u t e

, a s n o t e d a b o v e

, i s t o p r o t e c t T e n n e s s e e i n s u r a n c e c o m p a n i e s b y e n c o u r a g i n g f o r e i g n

j u r i s d i c t i o n s n o t t o i m p o s e h e a v i e r b u r d e n s o n T e n n e s s e e c o m p a n i e s t h a n

T e n n e s s e e i m p o s e s u p o n t h e i r c o m p a n i e s w h o c o m e h e r e t o d o b u s i n e s s

.

R e p u b l i c I n s

. C o

. v

. O a k l e

y

, 6 3 7 S

. W

. 2 d 4 4 8

, 4 5 1 ( T e n n

. 1 9 8 2 )

.

T h u s

, t h e i s s u e u n d e r t h e r e t a l i a t o r y t a x s t a t u t e i s w h e t h e r a n y f e e s

, c h a r g e s

, f

i n e s

,

p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t s o r o t h e r o b l i g a t i o n s

, p r o h i b i t i o n s o r r e s t r i c t i o n s a r e

i m p o s e d u p o n T e n n e s s e e i n s u r a n c e c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n P e n n s y l v a n i a t h a t a r e i n

e x c e s s o f t h e t a x e s

, f

e e s

, f i n e s

, p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t s o r o t h e r o b l i g a t i o n s

,

p r o h i b i t i o n s o r r e s t r i c t i o n s i m p o s e d u p o n t h e i n s u r a n c e c o m p a n i e s o f P e n n s yl v a n i a i n s u r a n c e

c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n T e n n e s s e e

.

4I I

. T H E P E N N S Y LV A N IA S U R C H A R G E S A T I S S U E

T h e r e a r e t h r e e P e n n s y l v a n i a f e e s o r s u r c h a r g e s a t i s s u e

. T h e P e n n s y l v a n i a s u r c h a r g e s

i d e n t i f i e d b y t h e D e p a r t m e n t a s i n c l u d a b l e i n t h e r e t a l i a t o r y t a x c o m p u t a t i o n a r e :

( 1 ) T h e W o r k m e n ’ s C o m p e n s a t i o n A d m i n i s t r a t i o n F u n d

. T h e A d m i n i s t r a t i o n F u n d

s u r c h a r g e c o v e r s t h e o p e r a t i n g a n d a d m i n i s t r a t i v e e x p e n s e s o f t h e P e n n s y l v a n i a D e p a r t m e n t

o f L a b o r a n d I n d u s t r y i n t h e d i r e c t a d m i n i s t r a t i o n o f t h e P e n n s y l v a n i a W o r k e r ’ s

C o m p e n s a t i o n A c t ; i t i s c o d i f i e d a t 7 7 P a

. C o n s

. S t a t

. § 1 0 0 0

. 2 ;

( 2 ) T h e S u b s e q u e n t I n j u r y F u n d

. T h e s u r c h a r g e p r o v i d e s a f u n d f o r s u p p l e m e n t a r y

c o v e r a g e f

o r p r e v i o u s l y i n

j u r e d w o r k e r s f

o r a s u b s e q u e n t l o s s

– f o r o n e h a v i n g s u f

f e r e d a

p r e v i o u s s i m i l a r l o s s ; i t i s c o d i f i e d a t 7 7 P a

. C o n s

. S t a t

. § 5 1 6 ; a n d

( 3 ) T h e W o r k m e n ’ s C o m p e n s a t i o n S u p e r s e d e a s F u n d

. T h e s u p e r s e d e a s f u n d

s u r c h a r g e p r o v i d e s a f

u n d t h a t r e i m b u r s e s i n s u r e r s f o r p a y m e n t s o f c o m p e n s a t i o n t h a t a r e

l a t e r d e t e r m i n e d t o n o t b e p a y a b l e ; i t i s c o d i f i e d a t 7 7 P a

. C o n s

. S t a t

. § 9 9 9

.

T h e D e p a r t m e n t m a i n t a i n s t h a t e a c h o f t h e s e s u r c h a r g e s c o n s t i t u t e s a f e e

, f i n e

,

p e n a l t y

, l i c e n s e

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t o r o t h e r o b l i g a t i o n

, p r o h i b i t i o n o r r e s t r i c t i o n t h a t i s

i m p o s e d u p o n T e n n e s s e e i n s u r a n c e c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n P e n n s y l v a n i a w h i c h

, i n t h e

a g g r e g a t e

, a r e i n e x c e s s o f t h e t a x e s

, f e e s

, f i n e s

, p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t s o r

o t h e r o b l i g a t i o n s

, p r o h i b i t i o n s o r r e s t r i c t i o n s i m p o s e d u p o n P e n n s y l v a n i a d o m i c i l e d

i n s u r a n c e c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n T e n n e s s e e

.

C l a i m a n t s d i s a g r e e

, i n s i s t i n g t h a t t h e c h a r g e s a r e i m p o s e d u p o n t h e p o l i c y h o l d e r s

,

w h o u l t i m a t e l y p a y t h e c h a r g e s

, n o t t h e i n s u r e d s

. C l a i m a n t s p r i n c i p a l l y r e l y o n 7 1 P a

. C o n s

.

S t a t

. § 5 7 8 i n m a k i n g t h i s a r g u m e n t

. T h e s t a t u t e r e a d s :

E f f e c t i v e J u l y 1

, 1 9 9 8

, t h e a s s e s s m e n t s f o r t h e m a i n t e n a n c e o f t h e S u b s e q u e n t

I n j u r y F u n d

, t h e W o r k m e n ’ s C o m p e n s a t i o n S u p e r s e d e a s F u n d a n d t h e

W o r k m e n ’ s C o m p e n s a t i o n A d m i n i s t r a t i o n F u n d u n d e r s e c t i o n s 3 0 6

. 2

, 4 4 3 a n d

4 4 6 o f t h e a c t o f J u n e 2

, 1 9 1 5 ( P

. L

. 7 3 6

, N o

. 3 3 8 )

, k n o w n a s t h e “ W o r k e r s ’

C o m p e n s a t i o n A c t

, ” s h a l l n o l o n g e r b e i m p o s e d o n i n s u r e r s b u t s h a l l b e

i m p o s e d

, c o l l e c t e d a n d r e m i t t e d t h r o u g h i n s u r e r s i n a c c o r d a n c e w i t h

r e g u l a t i o n s p r o m u l g a t e d b y t h e D e p a r t m e n t o f L a b o r a n d I n d u s t r y

.

T h e e n a c t m e n t o f 7 1 P a

. C o n s

. S t a t

. § 5 7 8 n o t w i t h s t a n d i n g

, t h e P e n n s y l v a n i a

L e g i s l a t u r e h a s n e i t h e r r e p e a l e d n o r a m e n d e d 7 7 P a

. C o n s

. S t a t

. § 1 0 0 0

. 2 ( t h e W o r k m e n ’ s

C o m p e n s a t i o n A d m i n i s t r a t i o n F u n d )

, § 5 1 6 ( t h e S u b s e q u e n t I n j u r y F u n d )

, o r § 9 9 9 ( t h e

5W o r k m e n ’ s C o m p e n s a t i o n S u p e r s e d e a s F u n d )

, t h e a s s e s s m e n t s f o r w h i c h a r e e x p r e s s l y

i m p o s e d o n t h e i n s u r a n c e c o m p a n i e s

, n o t t h e i n s u r e d e m p l o y e r s

. N o t t o b e d e t e r r e d

,

C l a i m a n t s i n s i s t t h e P e n n s y l v a n i a l e g i s l a t u r e i n t e n d e d t o p l a c e t h e u n d e r l y i n g l i a b i l i t y a n d

e c o n o m i c b u r d e n s q u a r e l y u p o n t h e p o l i c y h o l d e r s t h r o u g h t h e e n a c t m e n t o f 7 1 P a

. C o n s

.

S t a t

. § 5 7 8

. S t a t e d a n o t h e r w a y

, C l a i m a n t s i m p l y t h a t t h e s e t h r e e s p e c i f i c s t a t u t e s w e r e

r e p e a l e d b y i m p l i c a t i o n b y 7 1 P a

. C o n s

. S t a t

. § 5 7 8

. T h e P e n n s y l v a n i a C o d e

, w h i c h i s s i m i l a r

t o t h a t o f T e n n e s s e e p r o v i d e s :

( a ) W h e n e v e r a s t a t u t e p u r p o r t s t o b e a r e v i s i o n o f a l l s t a t u t e s u p o n a p a r t i c u l a r

s u b j e c t

, o r s e t s u p a g e n e r a l o r e x c l u s i v e s y s t e m c o v e r i n g t h e e n t i r e s u b j e c t

m a t t e r o f a f

o r m e r s t a t u t e a n d i s i n t e n d e d a s a s u b s t i t u t e f o r s u c h f

o r m e r

s t a t u t e

, s u c h s t a t u t e s h a l l b e c o n s t r u e d t o s u p p l y a n d t h e r e f o r e t o r e p e a l a l l

f o r m e r s t a t u t e s u p o n t h e s a m e s u b j e c t

.

( b ) W h e n e v e r a g e n e r a l s t a t u t e p u r p o r t s t o e s t a b l i s h a u n i f o r m a n d m a n d a t o r y

s y s t e m c o v e r i n g a c l a s s o f s u b j e c t s

, s u c h s t a t u t e s h a l l b e c o n s t r u e d t o s u p p l y

a n d t h e r e f

o r e t o r e p e a l p r e

- e x i s t i n g l o c a l o r s p e c i a l s t a t u t e s o n t h e s a m e c l a s s

o f s u b j e c t s

.

( c ) I n a l l o t h e r c a s e s

, a l a t e r s t a t u t e s h a l l n o t b e c o n s t r u e d t o s u p p l y o r r e p e a l

a n e a r l i e r s t a t u t e u n l e s s t h e t w o s t a t u t e s a r e i r r e c o n c i l a b l e

.

1 P a

. C o n s

. S t a t

. A n n

. § 1 9 7 1 ( W e s t )

.

H o w e v e r

, t h e r e p e a l o f s t a t u t e s b y i m p l i c a t i o n i s n o t f a v o r e d i n P e n n s y l v a n i a

. S e e 4

C o m

. v

. M i l a n o

, 4 4 6 A

. 2 d 3 2 5

, 3 2 7 ( P a

. S u p e r i o r C t

. 1 9 8 2 ) ( “ B e c a u s e i m p l i e d r e p e a l s a r e

n o t f a v o r e d i n t h e l a w

, t h e l e g i s l a t i v e i n t e n t t o i m p l i e d l y r e p e a l a s t a t u t e b y e n a c t i n g a n o t h e r

m u s t b e c l e a r l y s h o w n

. ” ) ( c i t i n g I n r e N e w t o n ’ s E s t a t e

, 4 7 A

. 2 d 2 2 9

, 2 3 1 ( P a

. 1 9 4 6 ) ; G i r a r d

T r u s t C o

. v

. P h i l a d e l

p h i a

, 9 A

. 2 d 8 8 3

, 8 8 4 ( P a

. 1 9 3 9 ) ; F i r s t N a t ’ l B a n k o

f M i l l v i l l e v

.

H o r w a t t

, 1 6 2 A

. 2 d 6 0

, 6 2 ( P a

. S u p e r i o r C t

. 1 9 6 0 ) ) ; s e e a l s o G i l b e r t v

. L e b a n o n V a l l e y S t

.

R y

. , 1 5 0 A

. 6 3 8

, 6 3 9 ( P a

. 1 9 3 0 ) ( “ I m p l i e d r e p e a l s a r e n e v e r f a v o r e d

. T o j u s t i f

y t h e c o u r t i n

h o l d i n g t h a t o n e r e p e a l s t h e o t h e r

, t h e r e m u s t b e a c l e a r r e p u g n a n c y b e t w e e n t h e m

. ” ) ;

C o m m o n w e a l t h v

. M e

y e r s

, 1 3 9 A

. 3 7 4

, 3 7 9 ( P a

. 1 9 2 7 ) ( “ R e p e a l s b y i m p l i c a t i o n a r e n o t

f a v o r e d ” ) ; C o m m o n w e a l t h v

. P r o v i d e n t T r u s t C o

. , 1 3 4 A

. 3 7 7

, 3 7 8 ( P a

. 1 9 2 6 ) ( “ R e p e a l s b y

i m p l i c a t i o n a r e n o t f

a v o r e d

, a n d

, b e f

o r e i t i s s o h e l d

, t h e r e p u g n a n c e b e t w e e n t h e t w o a c t s

m u s t b e t o t a l

. ” ) ; I

n r e S o m e r s e t & S t o

y s t o w n R d

. , 7 4 P a

. 6 1

, 6 2

- 6 3 ( P a

. 1 8 7 3 )

. T h i s p o i n t w a s

e m p h a s i z e d b y t h e P e n n s y l v a n i a S u p r e m e C o u r t i n a n o t h e r c a s e :

T enn ess ee al so doe s not fa vor re pea l of st at ute s by implic at ion

. See Oli ver v. King

, 612 S.W .2d 152, 4

154 (T enn . 198 1).

6A s t a t u t e m a y b e r e p e a l e d b y t h e l e g i s l a t u r e e i t h e r e x p r e s s l y o r b y i m p l i c a t i o n

.

“ A n i m p l i e d r e p e a l i s o n e w h i c h t a k e s p l a c e w h e n a n e w l a w c o n t a i n s

p r o v i s i o n s w h i c h a r e c o n t r a r y t o

, b u t d o n o t e x p r e s s l y r e p e a l

, t h o s e o f a f o r m e r

l a w

. ” I t i s a q u e s t i o n o f l e g i s l a t i v e i n t e n t

, b u t s i n c e r e p e a l s b y i m p l i c a t i o n a r e

n o t f a v o r e d i n l a w

, t h e i n t e n t m u s t b e c l e a r

. Y e t “ a n i n t e n t t o r e p e a l

i n c o n s i s t e n t p r o v i s i o n s o f a n e a r l i e r a c t m a y b e i n f e r r e d f r o m t h e f

a c t t h a t

p r o v i s i o n s o f t h e t w o a c t s a r e s o r e p u g n a n t a n d i r r e c o n c i l a b l e a s t o r e n d e r i t

i m p o s s i b l e f

o r b o t h t o s t a n d [

. ] ”

I n r e N e w t o n ’ s E s t a t e

, 4 7 A

. 2 d 2 2 9

, 2 3 0 ( P a

. 1 9 4 6 ) ( i n t e r n a l c i t a t i o n s o m i t t e d )

.

W e b e l i e v e a n o t h e r P e n n s y l v a n i a s t a t u t e m a k e s c l e a r t h e f a c t t h a t t h e i n s u r a n c e

c o m p a n i e s

, n o t t h e i n s u r e d e m p l o y e r s

, a r e u l t i m a t e l y r e s p o n s i b l e f o r t h e s u r c h a r g e s a t i s s u e

.

T h i s i s e v i d e n t f

r o m r e a d i n g 3 4 P a

. C o d e § 1 2 1

. 3 3 ( 4 )

, w h i c h e x p r e s s l y p r o v i d e s t h a t “ T h e

f a i l u r e o f a n i n s u r a n c e c a r r i e r t o r e c e i v e p a y m e n t f r o m a n i n s u r e d e m

p l o y e r d o e s n o t l i m i t

a n i n s u r a n c e c a r r i e r ’ s r e s p o n s i b i l i t

y t o c o l l e c t a n d t i m e l

y r e m i t t o t h e B u r e a u t h e t o t a l

a m o u n t c a l c u l a t e d u n d e r s u b s e c t i o n ( a ) ( 2 )

. ” ( e m p h a s i s a d d e d )

. T h u s

, t h e i n s u r a n c e

c o m p a n i e s a r e u l t i m a t e l y l i a b l e f o r t h e a s s e s s m e n t s a t i s s u e d u e t o t h e f a c t t h e P e n n s y l v a n i a

L e g i s l a t u r e c o m p e l s t h e i n s u r a n c e c o m p a n i e s t o p a y t h e a s s e s s m e n t s

.

A n o t h e r r e a s o n w e f

i n d u n p e r s u a s i v e t h e a r g u m e n t t h a t t h e l i a b i l i t y f o r t h e s e

a s s e s s m e n t s h a s b e e n l i f t e d f r o m t h e f

i n a n c i a l s h o u l d e r s o f t h e i n s u r a n c e c o m p a n i e s a n d

p l a c e d s o l e l y o n t h o s e o f t h e i n s u r e d e m p l o y e r s i s t h e a c t i o n o f t h e P e n n s y l v a n i a B u r e a u o f

W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n f o l l o w i n g t h e e n a c t m e n t o f 7 1 P a

. C o n s

. S t a t

. § 5 7 8

. W h e n t h e 1 9 9 8

a m e n d m e n t s w e n t i n t o e f f e c t

, t h e B u r e a u i n f

o r m e d t h e i n s u r a n c e c o m p a n i e s t h a t t h e

a m e n d m e n t s “ d o n o t r e q u i r e t h e c r e a t i o n o f a n y n e w f o r m s

, ” c i t i n g 2 9 P a

. B

. 2 6 4 9

, D o c

. N o

.

9 9

- 8 1 4 ( M a y 1 4

, 1 9 9 9 )

. T h e r e f o r e

, t h i s a c t i o n b y t h e B u r e a u b e l i e s t h e a r g u m e n t t h a t t h e

b u r d e n w a s l i f

t e d f r o m t h e i n s u r a n c e c o m p a n i e s a n d p l a c e d s o l e l y o n t h e s h o u l d e r s o f t h e

i n s u r e d e m p l o y e r s

. A s t h e D e p a r t m e n t n o t e d i n i t s b r i e f

,

T h i s s t a t e m e n t r e f

l e c t s t h e f

a c t t h a t 7 1 P a

. C o n s

. S t a t

. § 5 7 8 d i d n o t c r e a t e a n y

n e w t a x p a y e r s o r t a x p r o c e d u r e s

. T h e B u r e a u ’ s w a y o f i m p l e m e n t i n g t h i s

p r o v i s i o n w a s t o u s e t h e r u l e t h a t i t w a s r e q u i r e d t o a d o p t u n d e r t h e a m e n d e d

l a w s o a s t o r e v e r t t o b u s i n e s s a s u s u a l

, s o t h a t t h e c h a n g e s a r e a s s e s s e d a g a i n s t

a n d c o l l e c t e d f

r o m i n s u r e r s v i r t u a l l y a s b e f o r e t h e a m e n d m e n t t o t h e s t a t u t e

w a s e n a c t e d

.

B y r e a d i n g t h e r e l e v a n t P e n n s y l v a n i a s t a t u t e s i n p a r i m a t e r i a

, w e s e e n u m e r o u s

s e c t i o n s t h a t c o n t i n u e t o i m p o s e t h e a s s e s s m e n t s o n t h e i n s u r e r s

, n o t t h e p o l i c y h o l d e r s

. T h e s e

d i f f i c u l t t o i g n o r e s e c t i o n s i n c l u d e 7 7 P a

. C o n s

. S t a t

. § 1 0 0 0

. 2 ( b ) w h i c h s t a t e s t h a t t h e

7W o r k m e n ’ s C o m p e n s a t i o n A d m i n i s t r a t i o n F u n d i s “ m a i n t a i n e d b y n o m o r e t h a n o n e ( 1 )

a n n u a l a s s e s s m e n t

. . . o n i n s u r e r s ” ; 7 7 P a

. C o n s

. S t a t

. § 5 1 7 w h i c h s t a t e s t h a t t h e S u b s e q u e n t

I n j u r y F u n d i s “ m a i n t a i n e d

. . . b y a s s e s s i n g e a c h i n s u r e r ” ; a n d 7 7 P a

. C o n s

. S t a t

. § 9 9 9 ( b )

w h i c h s t a t e s t h a t t h e S u p e r s e d e a s F u n d i s “ m a i n t a i n e d b y a n n u a l a s s e s s m e n t s o n i n s u r e r s

. ”

E a c h o f t h e s e f

u n d a s s e s s m e n t s b y P e n n s y l v a n i a i s a b u r d e n t h a t e v e r y w o r k e r s ’

c o m p e n s a t i o n c a r r i e r m u s t b e a r t h a t i n s u r e d e m p l o y e r s i n P e n n s y l v a n i a ; t h u s

, e a c h

a s s e s s m e n t c o n s t i t u t e s a b u r d e n t h a t i s i m p o s e d o n a T e n n e s s e e i n s u r e r w h o p r o v i d e s s u c h

c o v e r a g e i n P e n n s y l v a n i a

.

T h e “ p u r p o s e o f t h e r e t a l i a t o r y i n s u r a n c e t a x s t a t u t e

. . . i s t o p r o t e c t T e n n e s s e e

i n s u r a n c e c o m p a n i e s b y e n c o u r a g i n g f o r e i g n j u r i s d i c t i o n s n o t t o i m p o s e h e a v i e r b u r d e n s o n

T e n n e s s e e c o m p a n i e s t h a n T e n n e s s e e i m p o s e s u p o n t h e i r c o m p a n i e s w h o c o m e h e r e t o d o

b u s i n e s s

. ” R e

p u b l i c I n s

. C o

. v

. O a k l e

y

, 6 3 7 S

. W

. 2 d a t 4 5 1

. P e n n s y l v a n i a h a s i m p o s e d a

h e a v i e r b u r d e n o n T e n n e s s e e i n s u r a n c e c o m p a n i e s t h a n T e n n e s s e e h a s i m p o s e d o n

P e n n s y l v a n i a i n s u r a n c e c o m p a n i e s ; t h u s

, t h e D e p a r t m e n t ’ s d e c i s i o n t o i m p o s e t h e r e t a l i a t o r y

i n s u r a n c e p r e m i u m t a x o n C l a i m a n t s w a s p r o p e r

.

I I I

. D U E P R O C E S S

C l a i m a n t s m a i n t a i n t h a t t h e D e p a r t m e n t c h a n g e d i t s p o s i t i o n a s t o c h a r g e s t o b e

i n c l u d e d i n c o m p u t a t i o n o f r e t a l i a t o r y t a x e s w i t h o u t n o t i c e o r a h e a r i n g ; w h i l e t h e

D e p a r t m e n t a r g u e s t o t h e c o n t r a r y

.

C l a i m a n t s a r g u e t h a t P e n n s y l v a n i a l a w s p r o v i d i n g f o r t h e s u r c h a r g e s a t i s s u e h a v e

b e e n o n t h e b o o k s f

o r y e a r s

, t h a t T e n n e s s e e ’ s r e t a l i a t o r y t a x s t a t u t e w a s a m e n d e d i n 1 9 4 5 a n d

h a s r e m a i n e d “ l a r g e l y u n c h a n g e d f o r 6 0 ye a r s

, ” b u t

, “ [ n ] o t w i t h s t a n d i n g t h e l o n g e v i t y o f t h e s e

l a w s i n b o t h s t a t e s

, i n 2 0 0 9

, t h e D e p a r t m e n t a b r u p t l y r e v e r s e d i t s l o n g

- s t a n d i n g p o s i t i o n o f

n o t a s s e s s i n g r e t a l i a t o r y t a x e s a g a i n s t t h e P e n n s y l v a n i a s u r c h a r g e s

. ”

C l a i m a n t s c o m p a r e t h e c i r c u m s t a n c e s o f t h e i r f i v e c a s e s t o N

e w E n g l a n d M u t u a l L i

f e

I n s u r a n c e C o m

p a n y v

. R e e c e

, 8 3 S

. W

. 2 d 2 3 8 ( T e n n

. 1 9 3 5 )

, i n w h i c h t h e d e f i n i t i o n o f “ g r o s s

p r e m i u m r e c e i p t s ” w a s a t i s s u e

. S i n c e 1 8 9 7

, t h e c o m m i s s i o n e r h a d i n t e r p r e t e d t h e t e r m a s

a l l o w i n g d e d u c t i o n s f

o r d i v i d e n d s

, R e e c e

, 8 3 S

. W

. 2 d a t 2 3 8

, b u t i n 1 9 3 2

, t h e c o m m i s s i o n e r

d e t e r m i n e d t h a t t h e t e r m d i d n o t i n c l u d e d e d u c t i o n s f o r d i v i d e n d s

. I

d

. O u r S u p r e m e C o u r t

f o u n d t h a t e a c h s i d e h a d l e g a l a u t h o r i t y f r o m o t h e r s t a t e s t o s u p p o r t i t s p o s i t i o n

, b u t t h a t “ t h e

w e i g h t o f t h e d e c i d e d c a s e s r a t h e r f a v o r s t h e i n s u r a n c e c o m p a n y

. ” I d

. a t 2 4 0

. T h e C o u r t w a s

a l s o i n f l u e n c e d b y t h e l e n g t h o f t i m e t h e i n t e r p r e t a t i o n h a d r e m a i n e d i n p l a c e c o m b i n e d w i t h

t h e f a c t t h a t t h e l e g i s l a t u r e h a d r e e n a c t e d t h e t a x i n n u m e r o u s r e v e n u e b i l l s s i n c e 1 8 9 7

“ w i t h o u t c h a n g e o f p h r a s e o l o g y

. ” I d

. a t 2 4 1

. “ W h e n t h e L e g i s l a t u r e r e

- e n a c t s w i t h o u t c h a n g e

a s t a t u t e t h a t h a s b e e n c o n s t r u e d b y o f f i c e r s c h a r g e d w i t h i t s e n f o r c e m e n t

, a n d t h a t o f

f i c i a l

8c o n s t r u c t i o n i s w i t h i n t h e k n o w l e d g e o f t h e L e g i s l a t u r e

, s u c h a c t i o n o f t h e L e g i s l a t u r e i s a n

a d o p t i o n o f t h a t c o n s t r u c t i o n

. ” I d

. T h u s

, t h e c o u r t r u l e d t h a t t h e 1 8 9 7 i n t e r p r e t a t i o n o f t h e

s t a t u t e w a s t h e c o r r e c t o n e

. I d

. a t 2 4 2

.

I t a p p e a r s t o u s t h a t t h e C l a i m a n t s ’ c a s e s a r e f u n d a m e n t a l l y d i f

f e r e n t f r o m R e e c e

. O n e

i m p o r t a n t d i f

f e r e n c e i s t h a t t h e r e t a l i a t o r y t a x i s s e l f

- r e p o r t e d : “ E a c h f

o r e i g n i n s u r a n c e

c o m p a n y d o i n g b u s i n e s s i n t h i s s t a t e s h a l l f u r n i s h

, o v e r t h e s i g n a t u r e a n d o a t h o f i t s

r e s p o n s i b l e o f

f i c e r s

, t h e n e c e s s a r y i n f

o r m a t i o n f

o r t h e c o m p u t a t i o n o f t h e t a x e s u p o n f o r m s

p r e s c r i b e d b y t h e c o m m i s s i o n e r

. ” T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8 ( a ) ( 2 0 1 4 )

. A s a r e s u l t o f a n

a u d i t

, w h i c h i n c l u d e d a r e v i e w o f t h e P e n n s y l v a n i a t a x s t r u c t u r e

, t h e D e p a r t m e n t b e c a m e

a w a r e t h a t n o t a l l P e n n s y l v a n i a i n s u r a n c e c o m p a n i e s w e r e r e p o r t i n g a l l t h e r e q u i r e d

a s s e s s m e n t s

. T h e s t a t e p r e s e n t e d t h e a f f i d a v i t o f t h e E x a m i n e r

- I n

- C h a r g e o f t h e P r e m i u m

T a x U n i t o f t h e D e p a r t m e n t ’ s I n s u r a n c e D i v i s i o n

, M r

. M a r k B r o t h e r s

, w h o s t a t e d t h a t h e w a s

n o t a w a r e o f a n y p o l i c y t h a t e x c l u d e d t h e s e a s s e s s m e n t s f r o m t h e s t a t e b u r d e n f

o r r e t a l i a t o r y

t a x p u r p o s e s

. T h u s

, r a t h e r t h a n c h a n g i n g i t s p o s i t i o n

, t h e D e p a r t m e n t b e c a m e a w a r e o f n e w

i n f o r m a t i o n t h a t r e q u i r e d r e c a l c u l a t i o n o f t h e t a x

. J u s t b e c a u s e t h e D e p a r t m e n t d i d n o t c o l l e c t

t h e t a x b e f

o r e d o e s n o t m e a n i t c a n n o t b e c o l l e c t e d n o w

. F a i l u r e t o c o l l e c t a t a x “ c a n n o t w o r k

a n e s t o p p e l a g a i n s t t h e S t a t e

. ” P o r t e r B r o w n L i m e s t o n e C o

. , I n c

. v

. O l s o n

, 6 4 8 S

. W

. 2 d 2 4 2

,

2 4 4 ( T e n n

. 1 9 8 2 ) ; t h e r e f o r e

, w e f i n d n o d u e p r o c e s s v i o l a t i o n

. T h e S t a t e a s s e s s e d a t a x a n d

C l a i m a n t s c h a l l e n g e d t h e a s s e s s m e n t ; t h a t i s t h e p r o c e s s C l a i m a n t s a r e d u e

.

C l a i m a n t s a l s o m a i n t a i n t h a t t h e D e p a r t m e n t ’ s a c t i o n v i o l a t e d t h e U n i f o r m

A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s A c t ( “ U A P A ” ) : “ S t a t e e x e c u t i v e d e p a r t m e n t s m u s t a d h e r e t o

t h o s e t w o f

u n d a m e n t a l p r e c e p t s o f t h e U A P A

– n o t i c e a n d a p u b l i c h e a r i n g

– i n f o r m u l a t i n g

a n d i m p l e m e n t i n g n e w r e g u l a t o r y p o l i c i e s

, r u l e s a n d s t a n d a r d s

. ” T h e D e p a r t m e n t ’ s c l a i m t h a t

i t d i d n o t k n o w o f t h e s u r c h a r g e s

, s a y C l a i m a n t s

, “ r i n g s h o l l o w

. . . g i v e n t h a t b o t h t h e

P e n n s y l v a n i a S u r c h a r g e s a n d T e n n e s s e e ’ s r e t a l i a t o r y t a x s t a t u t e h a v e b e e n t h e l a w f o r m a n y

d e c a d e s

. ” I t m a y b e t h a t t h e D e p a r t m e n t h a s b e e n l a x

. I t m a y b e t h a t t h e D e p a r t m e n t s h o u l d

h a v e b e c o m e a w a r e o f t h e s u r c h a r g e s s o o n e r

, e v e n t h o u g h t h e y a r e n o t p l a c e d t o g e t h e r i n t h e

P e n n s y l v a n i a c o d e

. T h e a c t i o n o f t h e D e p a r t m e n t

, h o w e v e r

, c a n n o t b e s a i d t o b e b a s e d o n

a n e w p o l i c y o r r u l e

, b u t r a t h e r o n n e w i n f o r m a t i o n

– t h e e x i s t e n c e o f t h e s u r c h a r g e s

. T h e u s e

o f n e w i n f

o r m a t i o n t h a t a l t e r s t h e i n c i d e n c e a n d a m o u n t o f a p r e e x i s t i n g t a x i s n o t t h e

e q u i v a l e n t o f a n e w r u l e o r p o l i c y

. W e f i n d n o v i o l a t i o n o f t h e U A P A

.

I V

. F U LL F A IT H A N D C R E D IT

A r t i c l e I V

, S e c t i o n 1 o f t h e U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n

, t h e F u l l F a i t h a n d C r e d i t

C l a u s e

, s t a t e s t h a t

, “ F u l l F a i t h a n d C r e d i t s h a l l b e g i v e n i n e a c h S t a t e t o t h e p u b l i c a c t s

,

R e c o r d s a n d j u d i c i a l P r o c e e d i n g s o f e v e r y o t h e r S t a t e

. ” C l a i m a n t s a r g u e t h a t t h e D e p a r t m e n t

i s m i s i n t e r p r e t i n g P e n n s y l v a n i a l a w a n d f a i l i n g t o a c c o r d f

u l l f a i t h a n d c r e d i t t o

9P e n n s y l v a n i a ’ s p u b l i c a c t s i n t h e p r o c e s s :

T h e D e p a r t m e n t ’ s c u r r e n t p o s i t i o n o f a s s e s s i n g r e t a l i a t o r y t a x e s a g a i n s t t h e

S u r c h a r g e s f

a i l s t o a c c o r d f

u l l f a i t h a n d c r e d i t t o P e n n s y l v a n i a ’ s p u b l i c a c t s

.

T h e D e p a r t m e n t s e e k s

, i n s t e a d

, t o i m p o s e i t s o w n i n t e r p r e t a t i o n a s t o t h e

n a t u r e o f t h e S u r c h a r g e s a n d r e d e f i n e t h e p a r t y u p o n w h o m t h e s u r c h a r g e s a r e

i m p o s e d

. T o a l l o w t h e D e p a r t m e n t t o r e w r i t e P e n n s y l v a n i a l a w v i o l a t e s t h e

c o n s t i t u t i o n a l r e q u i r e m e n t o f t h e F u l l F a i t h a n d C r e d i t C l a u s e

.

B e c a u s e T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8 ( a ) r e q u i r e s t h a t t h e c h a r g e s b e i m p o s e d “ b y t h e

l a w s o f a n y o t h e r s t a t e

, ” w e i d e n t i f i e d a n d a p p l i e d t h e r e l e v a n t P e n n s y l v a n i a l a w ; h o w e v e r

,

w h e t h e r w e m i s c o n s t r u e d t h e l a w o f P e n n s y l v a n i a d o e s n o t n e c e s s a r i l y c o n s t i t u t e a v i o l a t i o n

o f t h e F u l l F a i t h a n d C r e d i t C l a u s e

. A s t h e U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t e x p l a i n e d :

[ t ] o c o n s t i t u t e a v i o l a t i o n o f t h e F u l l F a i t h a n d C r e d i t C l a u s e

. . . , i t i s n o t

e n o u g h t h a t a s t a t e c o u r t m i s c o n s t r u e t h e l a w o f a n o t h e r S t a t e

. R a t h e r

, o u r

c a s e s m a k e p l a i n t h a t t h e m i s c o n s t r u c t i o n m u s t c o n t r a d i c t l a w o f t h e o t h e r

S t a t e t h a t i s c l e a r l y e s t a b l i s h e d a n d t h a t h a s b e e n b r o u g h t t o t h e c o u r t ’ s

a t t e n t i o n

.

S u n O i l C o

. v

. W

o r t m a n

, 4 8 6 U

. S

. 7 1 7

, 7 3 0

- 3 1 ( 1 9 8 8 ) ; s e e a l s o P h i l l i p s P e t r o l e u m C o

. v

. S h u t t s

, 4 7 2 U

. S

. 7 9 7

, 8 3 4

- 3 5 ( 1 9 8 5 ) ; W

. L i f e I n d e m

. C o

. o

f I l l

. v

. R u p p

, 2 3 5 U

. S

. 2 6 1

, 2 7 5

( 1 9 1 4 ) ( “ [ I ] t i s s e t t l e d t h a t w h e r e

, i n a s t a t e c o u r t

, t h e v a l i d i t y o f a n a c t o f t h e l e g i s l a t u r e o f

a n o t h e r s t a t e i s n o t i n q u e s t i o n

, a n d t h e c o n t r o v e r s y t u r n s m e r e l y u p o n i t s i n t e r p r e t a t i o n o r

c o n s t r u c t i o n

, n o q u e s t i o n a r i s e s u n d e r t h e ‘ f u l l f a i t h a n d c r e d i t ’ c l a u s e o f t h e F e d e r a l

C o n s t i t u t i o n

. ” )

. A c c o r d i n g l y

, t h e r e i s n o v i o l a t i o n o f t h e F u l l F a i t h a n d C r e d i t C l a u s e i n t h i s

c a s e

.

V

. E Q U A L P R O T E C T IO N

C l a i m a n t s a l s o a r g u e a v i o l a t i o n o f e q u a l p r o t e c t i o n

. I n W e s t e r n a n d S o u t h e r n L i

f e

I n s u r a n c e C o m

p a n y v

. S t a t e B o a r d o

f E q u a l iz a t i o n o

f C a l i f o r n i a

, 4 5 1 U

. S

. a t 6 6 8

, t h e U n i t e d

S t a t e s S u p r e m e C o u r t d e c i d e d w h e t h e r C a l i f o r n i a ’ s r e t a l i a t o r y t a x v i o l a t e d t h e E q u a l

P r o t e c t i o n C l a u s e o f t h e F o u r t e e n t h A m e n d m e n t b y a p p l y i n g a r a t i o n a l b a s i s t e s t :

I n d e t e r m i n i n g w h e t h e r a c h a l l e n g e d c l a s s i f i c a t i o n i s r a t i o n a l l y r e l a t e d t o

a c h i e v e m e n t o f a l e g i t i m a t e s t a t e p u r p o s e

, w e m u s t a n s w e r t w o q u e s t i o n s : ( 1 )

D o e s t h e c h a l l e n g e d l e g i s l a t i o n h a v e a l e g i t i m a t e p u r p o s e ? a n d ( 2 ) W a s i t

r e a s o n a b l e f

o r t h e l a w m a k e r s t o b e l i e v e t h a t u s e o f t h e c h a l l e n g e d

c l a s s i f i c a t i o n w o u l d p r o m o t e t h a t p u r p o s e ?

10T h e A l a s k a S u p r e m e C o u r t s u c c i n c t l y d e s c r i b e d t h e S u p r e m e C o u r t ’ s h o l d i n g i n W e s t e r n a n d

S o u t h e r n a s f

o l l o w s :

I n W e s t e r n & S o u t h e r n

, t h e U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t u p h e l d C a l i f o r n i a ’ s

r e t a l i a t o r y t a x a s c o n s t i t u t i o n a l u n d e r t h e f e d e r a l E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

. I n

u p h o l d i n g t h e s t a t u t e

, t h e S u p r e m e C o u r t r e a s o n e d t h a t p r o m o t i o n o f d o m e s t i c

i n d u s t r y b y d e t e r r i n g b a r r i e r s t o i n t e r s t a t e b u s i n e s s i s a l e g i t i m a t e s t a t e p u r p o s e

a n d t h e m e r e f

a c t t h a t C a l i f

o r n i a w a s t r y i n g t o p r o m o t e i t s i n s u r a n c e i n d u s t r y

b y i n f l u e n c i n g t h e p o l i c i e s o f o t h e r s t a t e s t h r o u g h r e t a l i a t o r y t a x a t i o n d i d n o t

r e n d e r t h e p u r p o s e i l l e g i t i m a t e

. I t f u r t h e r c o n c l u d e d t h a t i t w a s r e a s o n a b l e f o r

C a l i f o r n i a t o s u p p o s e t h a t i t s r e t a l i a t o r y t a x e s w o u l d i n d u c e o t h e r s t a t e s t o

l o w e r t h e b u r d e n s o n C a l i f o r n i a i n s u r e r s i n o r d e r t o s p a r e t h e i r d o m e s t i c

i n s u r e r s t h e c o s t o f t h e r e t a l i a t o r y t a x i n C a l i f o r n i a

.

P r e m e r a B l u e C r o s s v

. S t a t e

, D e p ’ t o f C o m m e r c e

, C m t

y

. & E c o n

. D e v

. , D i v

. o

f I n s

. , 1 7 1 P

. 3 d

1 1 1 0

, 1 1 2 3 ( A l a s k a 2 0 0 7 ) ( f o o t n o t e s o m i t t e d )

.

T h e s a m e r e a s o n i n g a p p l i e s t o T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8 ( a ) ; t h e r e f o r e

, i t d o e s n o t

v i o l a t e t h e E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

.

V I

. C O M M E R C E C LA U S E A N D U N IF O R M IT Y C LA U S E

C l a i m a n t s a s s e r t t h a t t h e t a x v i o l a t e s t h e C o m m e r c e C l a u s e

. T h e S u p r e m e C o u r t i n

W e s t e r n a n d S o u t h e r n

, 4 5 1 U

. S

. a t 6 5 5

, r e j e c t e d t h e c l a i m t h a t C a l i f o r n i a ’ s r e t a l i a t o r y t a x

v i o l a t e d t h e C o m m e r c e C l a u s e

, h o l d i n g t h a t “ t h e M c C a r r a n

- F e r g u s o n A c t r e m o v e s e n t i r e l y

a n y C o m m e r c e C l a u s e r e s t r i c t i o n u p o n C a l i f o r n i a ’ s p o w e r t o t a x t h e i n s u r a n c e b u s i n e s s

. ”

C l a i m a n t s a l s o m a k e a n a r g u m e n t b a s e d o n t h e U n i f o r m i t y C l a u s e

, f

o u n d i n A r t i c l e

I

, S e c t i o n 8 o f t h e U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n

. T h e y c a n d i d l y r e c o g n i z e t h a t t h i s a r g u m e n t 5

i s i n c o n s i s t e n t w i t h P r u d e n t i a l I n s u r a n c e C o

. v

. B e n

j a m i n

, 3 2 8 U

. S

. 4 0 8 ( 1 9 4 6 ) a n d W e s t e r n

& S o u t h e r n

, 4 5 1 U

. S

. 6 4 8

. W e a r e b o u n d b y t h e p r e c e d e n t s e s t a b l i s h e d b y t h e U n i t e d S t a t e s

S u p r e m e C o u r t i n t e r p r e t i n g t h e f e d e r a l c o n s t i t u t i o n

. U t l e y v

. T e n n

. D e p ’ t o f C o r r

. , 1 1 8

S

. W

. 3 d 7 0 5

, 7 1 5 ( T e n n C t

. A p p

. 2 0 0 3 )

. T h e r e f o r e

, w e r e

j e c t C l a i m a n t s ’ U n i f

o r m i t y C l a u s e

a r g u m e n t

.

T he Unif ormity Cla use of Art ic le I

, Sec ti on 8 of the Unit ed Sta te s Cons ti tut ion st at es: “al l Duti es, 5

I m pos ts and Exc is es sha ll be uni for m th rou ghout t he Un it ed S ta te s.”

11C O N C L U S IO N

W e a f f i r m t h e d e c i s i o n o f

t h e c l a i m s c o m m i s s i o n i n a l l r e s p e c t s

. C o s t s o f a p p e a l a r e

a s s e s s e d a g a i n s t t h e c l a i m a n t s j o i n t l y a n d s e v e r a l l y

, f o r w h i c h e x e c u t i o n m a y i s s u e i f

n e c e s s a r y

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ F R A N K G

. C L E M E N T J R

. , J U D G E

12