### IN THE CO URT OF APPEALS OF TE NNE SS EE

AT NASHVILL E

Apr il 23 , 20 14 Ses si on

NORTHE RN INSURANCE COMPANY OF NY, ET AL. v. STAT E OF

TENNES SEE

A p p e a l f r o m t h e T e n n e s s e e C l a i m s C o m m i s s i o n

N o

. X 2 0 1 2 0 6 0 4 R o b e r t N

. H i b b e t t

, C o m m i s s i o n e r , T e n n

. C l a i m s C o m m i s s i o n

( M i d d l e D i v i s i o n )

N o

. M 2 0 1 3

- 0 0 8 7 4

- C O A

- R 3

- C V 

### - Filed Jul y 31 , 201 4

C l a i m a n t i n s u r a n c e c o m p a n i e s c h a l l e n g e t h e s t a t e ’ s c a l c u l a t i o n o f t h e r e t a l i a t o r y t a x

. T h e y

f i l e d c l a i m s f

o r r e f u n d s i n t h e c l a i m s c o m m i s s i o n

. T h e c o m m i s s i o n r u l e d f o r t h e s t a t e

.

C l a i m a n t s a p p e a l e d

, a l l e g i n g t h a t N e w Y o r k l a w r e q u i r e d t h e c h a r g e s a t i s s u e t o b e p a s s e d

o n t o t h e p o l i c y h o l d e r

, s o t h e c h a r g e s s h o u l d n o t b e i n c l u d e d i n t h e r e t a l i a t o r y t a x

c a l c u l a t i o n

. W e f

i n d t h a t f

o u r o f t h e c h a r g e s s h o u l d b e i n c l u d e d i n t h e r e t a l i a t o r y t a x

c a l c u l a t i o n a n d t w o s h o u l d n o t

. C l a i m a n t s a l s o r a i s e s e v e r a l c o n s t i t u t i o n a l c h a l l e n g e s

, a l l o f

w h i c h w e r e

j e c t

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 3 A p p e a l a s o f R i g h t ; J u d g m e n t o f t h e C l a i m s C o m m i s s i o n

A f f i r m e d i n P a r t

, R e v e r s e d i n P a r t

A N D Y D

. B E N N E T T

, J

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e c o u r t

, i n w h i c h F R A N K G

. C LE M E N T

,

J R

. , P

. J

. , M

. S

. , a n d R IC H A R D H

. D IN K IN S

, J

. , j o i n e d

.

B r a d l e y A

. L a m p l e y

, L i s a E

. S c h w a r t z

, P e t e r D

. E d g e r t o n

, T r a c y D

. W i l l i a m s

, T r i c i a T h o r

O l s o n

, a n d W i l l i a m M

. S n e e d

, N a s h v i l l e

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l a n t s

, N o r t h e r n I n s u r a n c e

C o m p a n y o f N Y a n d A s s u r a n c e C o m p a n y o f A m e r i c a

.

T r a c y D

. W i l l i a m s

, W i l l i a m M

. S n e e d

, P e t e r D

. E d g e r t o n

, a n d L i s a E

. S c h w a r t z

, p r o h a c

v i c e

, C h i c a g o

, I l l i n o i s

, f o r t h e a p p e l l a n t s

, N o r t h e r n I n s u r a n c e C o m p a n y o f N Y a n d

A s s u r a n c e C o m p a n y o f A m e r i c a

.

R o b e r t E

. C o o p e r

, J r

. , A t t o r n e y G e n e r a l a n d R e p o r t e r ; J o s e p h F

. W h a l e n

, A s s o c i a t e S o l i c i t o rG e n e r a l ; a n d J o n a t h a n N

. W i k e

, S e n i o r C o u n s e l ; f o r t h e a p p e l l e e

, S t a t e o f T e n n e s s e e

.

J o h n B r i s t e r B u r n s a n d W a r r e n D a v i d s o n B r o e m e l

, N a s h v i l l e

, T e n n e s s e e

, a s t h e A m i c u s

C u r i a e

.

O P I N I O N

F A C T S A N D P R O C E D U R A L H IS T O R Y

T h e r e l e v a n t f

a c t s o f t h i s c a s e a r e u n d i s p u t e d

. N o r t h e r n I n s u r a n c e C o m p a n y o f N Y

a n d A s s u r a n c e C o m p a n y o f A m e r i c a ( c o l l e c t i v e l y r e f e r r e d t o a s “ C l a i m a n t s ” ) a r e N e w 1

Y o r k

- d o m i c i l e d i n s u r a n c e c o m p a n i e s t h a t a r e a u t h o r i z e d t o p r o v i d e i n s u r a n c e

, i n c l u d i n g

w o r k e r s ’ c o m p e n s a t i o n a n d m o t o r v e h i c l e c o v e r a g e

, i n T e n n e s s e e

. T h e S t a t e o f T e n n e s s e e

,

t h r o u g h t h e T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f C o m m e r c e a n d I n s u r a n c e ( “ t h e D e p a r t m e n t ” )

, i m p o s e s

r e t a l i a t o r y t a x e s o n f

o r e i g n i n s u r a n c e c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n T e n n e s s e e

. T e n n

. C o d e 2

A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8

. T h i s a p p e a l c o n c e r n s t h e D e p a r t m e n t ’ s a s s e s s m e n t o f r e t a l i a t o r y t a x e s o n

t h e C l a i m a n t s

.

B y l e t t e r s d a t e d S e p t e m b e r 1 0

, 2 0 1 0

, t h e D e p a r t m e n t i n f o r m e d C l a i m a n t s i t w a s

c o n d u c t i n g a n a u d i t f

o r t a x y e a r 2 0 0 9

. T h e l e t t e r s s t a t e d t h a t t h e i s s u e s i n t h i s a u d i t a r e

“ m a i n l y r e t a l i a t o r y i n n a t u r e

. ” T h e D e p a r t m e n t r e q u e s t e d C l a i m a n t s t o r e c a l c u l a t e t h e i r

T e n n e s s e e r e t a l i a t o r y t a x e s t o i n c l u d e c e r t a i n N e w Y o r k w o r k e r s ’ c o m p e n s a t i o n s u r c h a r g e s

, f i l e a m e n d e d p r e m i u m t a x r e t u r n s

, a n d r e m i t p a y m e n t o f t h e a d d i t i o n a l r e t a l i a t o r y t a x e s

.

C l a i m a n t s d i s p u t e d t h e a p p l i c a b i l i t y o f T e n n e s s e e ’ s r e t a l i a t o r y t a x s t a t u t e t o t h e N e w Y o r k

w o r k e r s ’ c o m p e n s a t i o n s u r c h a r g e s

, b u t e v e n t u a l l y p a i d t h e d i s p u t e d t a x e s u n d e r p r o t e s t

.

O n J u n e 4

, 2 0 1 2

, C l a i m a n t s f i l e d a c o m p l a i n t w i t h t h e T e n n e s s e e C l a i m s C o m m i s s i o n

( “ t h e C o m m i s s i o n ” ) s e e k i n g a r e f u n d o f r e t a l i a t o r y t a x e s p a i d u n d e r p r o t e s t

. P u r s u a n t t o

T e n n

. R

. C i v

. P

. 5 6

, C l a i m a n t s a n d t h e D e p a r t m e n t f i l e d c r o s s

- m o t i o n s f

o r s u m m a r y

Five sep ar at e groups of New York- domicil ed ins ura nce compani es fi le d cl ai m s wit h the T enn ess ee 1

Cla ims Com m is si on see ki n g a re fun d of re ta li at ory ta xes pai d unde r pro te st

. T he cas es pro cee ded

con cur re ntl y thr ough the Cla ims Com m is si on and wer e hea rd j oin tl y. T he fi ve New York cas es, whic h wer e

j oin tl y bri ef

ed and ar gued on app eal but not con sol ida te d, ar e: Chubb Ind emni ty Ins ura nce Compan y, et al.

v. Sta te

, No. M2 013-00894- COA- R3- CV ; Ameri can Home Ass ura nce Compan y, et al. v. Sta te

, No. M2 013-

0087 5- COA- R3- CV ; Nort her n Ins ura nce Compan y of NY

, et al. v. Sta te

, No. M2 013-00874- COA- R3- CV ;

Zuri ch Ameri can Ins ura nce Compan y, et al. v. Sta te

, No. M2 013-00872- COA- R3- CV ; G rea t Ameri can

Ins ura nce Compan

y of New Y ork v. S tat e , No. M 2013

- 0089 6- COA- R3- CV

.

We wil l pro vide an overview of re ta li at ory ins ura nce ta xat ion in the Anal ysi s s e c t i on of the 2

opi nio n, inf

ra

.

2j u d g m e n t

. A h e a r i n g w a s h e l d o n J a n u a r y 2 2

, 2 0 1 3

. O n M a r c h 8

, 2 0 1 3

, t h e C o m m i s s i o n

i s s u e d a f i n a l j u d g m e n t g r a n t i n g t h e D e p a r t m e n t ’ s m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t

. C l a i m a n t s

a p p e a l

.

S T A N D A R D O F R E V IE W

S u m m a r y j u d g m e n t i s a p p r o p r i a t e w h e r e t h e m o v i n g p a r t y i s e n t i t l e d t o j u d g m e n t a s

a m a t t e r o f l a w o n t h e u n d i s p u t e d f a c t s

. T e n n

. R

. C i v

. P

. 5 6

. 0 4

. W h e r e t h e f a c t s a r e

u n d i s p u t e d

, t h i s c o u r t r e v i e w s t h e g r a n t o f summary j u d g m e n t d e n o v o w i t h n o p r e s u m p t i o n

o f c o r r e c t n e s s

. C i t

y o f T u l l a h o m a v

. B e d

f o r d C n t y

. , 9 3 8 S

. W

. 2 d 4 0 8

, 4 1 2 ( T e n n

. 1 9 9 7 )

.

A N A LY S IS

T h e R e t a l i a t o r

y T a x

“ [ T ] h e p r i n c i p a l p u r p o s e o f r e t a l i a t o r y t a x l a w s i s t o p r o m o t e t h e i n t e r s t a t e b u s i n e s s

o f d o m e s t i c i n s u r e r s b y d e t e r r i n g o t h e r S t a t e s f r o m e n a c t i n g d i s c r i m i n a t o r y o r e x c e s s i v e

t a x e s

. ” W

. & S

. L i f e I n s

. C o

. v

. S t a t e B d

. o

f E q u a l iz a t i o n o

f C a l

. , 4 5 1 U

. S

. 6 4 8

, 6 6 8 ( 1 9 8 1 )

.

G e n e r a l l y

, s u c h s t a t u t e s p r o v i d e t h a t w h e n e v e r t h e l a w s o f a p a r t i c u l a r s t a t e

i m p o s e g r e a t e r b u r d e n s a n d l i m i t a t i o n s u p o n c o m p a n i e s o r g a n i z e d i n t h e

e n a c t i n g s t a t e

, a n d d o i n g b u s i n e s s i n s u c h o t h e r s t a t e

, t h a n a r e i m p o s e d b y t h e

l a w s o f t h e e n a c t i n g s t a t e u p o n f o r e i g n c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n t h a t s t a t e

,

t h e n t h e s a m e b u r d e n s a n d p r o h i b i t i o n s i m p o s e d b y t h e f o r e i g n s t a t e w i l l b e

i m p o s e d b y t h e e n a c t i n g s t a t e u p o n s u c h c o m p a n i e s o f t h e f o r e i g n s t a t e

.

4 3 A M

. J U R

. 2 d I

n s u r a n c e § 5 4 ( 2 0 1 4 )

.

T e n n e s s e e h a s e n a c t e d a r e t a l i a t o r y t a x l a w

, T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8 ( a )

, w h i c h

s t a t e s i n p e r t i n e n t p a r t :

W h e n

, b y t h e l a w s o f a n y o t h e r s t a t e o r f o r e i g n c o u n t r y

, a n y p r e m i u m o r

i n c o m e o r o t h e r t a x e s

, o r a n y f e e s

, f i n e s

, p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t

r e q u i r e m e n t s o r o t h e r o b l i g a t i o n s

, p r o h i b i t i o n s o r r e s t r i c t i o n s a r e i m p o s e d

u p o n T e n n e s s e e i n s u r a n c e c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n t h e o t h e r s t a t e o r

f o r e i g n c o u n t r y

, o r u p o n t h e i r a g e n t s i n t h e o t h e r s t a t e o r f o r e i g n c o u n t r y

, t h a t

a r e i n e x c e s s o f t h e t a x e s

, f e e s

, f i n e s

, p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t s

o r o t h e r o b l i g a t i o n s

, p r o h i b i t i o n s o r r e s t r i c t i o n s i m p o s e d u p o n t h e i n s u r a n c e

c o m p a n i e s o f t h e o t h e r s t a t e o r f o r e i g n c o u n t r y d o i n g b u s i n e s s i n t h i s s t a t e

, o r

t h a t m i g h t s e e k t o d o b u s i n e s s i n t h i s s t a t e

, o r u p o n t h e i r a g e n t s i n t h e s t a t e

, s o

3l o n g a s t h e l a w s c o n t i n u e i n f o r c e

, t h e s a m e p r e m i u m o r i n c o m e o r o t h e r t a x e s

,

o r f e e s

, f i n e s

, p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t s o r o t h e r o b l i g a t i o n s

,

p r o h i b i t i o n s a n d r e s t r i c t i o n s o f w h a t e v e r k i n d s h a l l b e i m p o s e d u p o n t h e

c o m p a n i e s o f t h e o t h e r s t a t e o r f o r e i g n c o u n t r y d o i n g b u s i n e s s i n t h i s s t a t e

, o r

u p o n t h e i r a g e n t s i n t h i s s t a t e

.

C o n s i s t e n t w i t h W

e s t e r n a n d S o u t h e r n L i f e I n s u r a n c e C o m

p a n y

, 4 5 1 U

. S

. a t 6 6 8

, t h e

T e n n e s s e e S u p r e m e C o u r t h a s s a i d t h a t :

[ t ] h e l e g i s l a t i v e p u r p o s e o f t h e r e t a l i a t o r y i n s u r a n c e t a x s t a t u t e

, a s n o t e d a b o v e

, i s t o p r o t e c t T e n n e s s e e i n s u r a n c e c o m p a n i e s b y e n c o u r a g i n g f o r e i g n

j u r i s d i c t i o n s n o t t o i m p o s e h e a v i e r b u r d e n s o n T e n n e s s e e c o m p a n i e s t h a n

T e n n e s s e e i m p o s e s u p o n t h e i r c o m p a n i e s w h o c o m e h e r e t o d o b u s i n e s s

.

R e p u b l i c I n s

. C o

. v

. O a k l e

y

, 6 3 7 S

. W

. 2 d 4 4 8

, 4 5 1 ( T e n n

. 1 9 8 2 )

.

T h u s

, t h e i s s u e u n d e r t h e r e t a l i a t o r y t a x s t a t u t e i s w h e t h e r a n y f e e s

, f i n e s

, p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t s o r o t h e r o b l i g a t i o n s

, p r o h i b i t i o n s o r r e s t r i c t i o n s a r e i m p o s e d

u p o n T e n n e s s e e i n s u r a n c e c o m p a n i e s d o i n g b u s i n e s s i n N e w Y o r k t h a t a r e i n e x c e s s o f t h e

t a x e s

, f e e s

, f i n e s

, p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t s o r o t h e r o b l i g a t i o n s

, p r o h i b i t i o n s

o r r e s t r i c t i o n s i m p o s e d u p o n t h e i n s u r a n c e c o m p a n i e s o f N e w Y o r k d o i n g b u s i n e s s i n

T e n n e s s e e

.

N e w Y o r k C h a r g e s a t I s s u e

T h e r e a r e s e v e r a l N e w Y o r k c h a r g e s a t i s s u e

. T h e C o m m i s s i o n e r m a i n t a i n s t h a t e a c h

c h a r g e i n e a c h s t a t u t e c o n s t i t u t e s a f e e

, f i n e

, p e n a l t y

, l i c e n s e

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t o r o t h e r

o b l i g a t i o n

, p r o h i b i t i o n o r r e s t r i c t i o n i m p o s e d u p o n T e n n e s s e e i n s u r a n c e c o m p a n i e s d o i n g

b u s i n e s s i n N e w Y o r k t h a t

, t o g e t h e r

, a r e i n e x c e s s o f t h e t a x e s

, f e e s

, f i n e s

, p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t s o r o t h e r o b l i g a t i o n s

, p r o h i b i t i o n s o r r e s t r i c t i o n s i m p o s e d u p o n t h e

i n s u r a n c e c o m p a n i e s o f N e w Y o r k d o i n g b u s i n e s s i n T e n n e s s e e

. T h e f o l l o w i n g N e w Y o r k

c h a r g e s a r e a t i s s u e :

1

. N e w Y o r k W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n B o a r d S u r c h a r g e u n d e r N

. Y

. W o r k e r s ’ C o m p

.

L a w § 1 5 1 ( 2 ) ( a )

. T h e c h a r g e c o v e r s t h e a d m i n i s t r a t i v e e x p e n s e s o f t h e W o r k e r s ’

C o m p e n s a t i o n B o a r d

. T h e s t a t u t e p r o v i d e s t h a t “ [ t ] h e c h a i r s h a l l a s s e s s u p o n a n d c o l l e c t a

p r o p o r t i o n o f s u c h e x p e n s e s a s h e r e i n a f t e r p r o v i d e d f

r o m e a c h i n s u r a n c e c a r r i e r

, . . . . ” N

. Y

.

W O R K E R S ’ C O M P

. L A W § 1 5 1 ( 2 ) ( a )

.

2

. S p e c i a l D i s a b i l i t y F u n d S u r c h a r g e u n d e r N

. Y

. W o r k e r s ’ C o m p

. L a w § 1 5 ( 8 ) ( h ) ( 4 )

.

4T h i s f

u n d p a y s s u p p l e m e n t a r y c o v e r a g e t o p r e v i o u s l y i n j u r e d w o r k e r s

. T h e s t a t u t e p r o v i d e s

t h a t “ t h e c h a i r o f t h e b o a r d s h a l l a s s e s s u p o n a n d c o l l e c t f r o m

. . . a l l i n s u r a n c e c a r r i e r s

, ” t h e i r

p r o p o r t i o n o f t h e c o m p e n s a t i o n p a y m e n t s a n d o t h e r e x p e n s e s

. N

. Y

. W O R K E R S ’ C O M P

. L A W

§ 1 5 ( 8 ) ( h ) ( 4 )

.

3

. R e o p e n e d C a s e F u n d C h a r g e u n d e r N

. Y

. W o r k e r s ’ C o m p

. L a w § 2 5

- a ( 3 )

. T h i s

f u n d c o v e r s c l a i m s f

i l e d b y i n j u r e d w o r k e r s a f

t e r t h e e x p i r a t i o n o f t h e i r p o l i c i e s

. T h e s t a t u t e

p r o v i d e s t h a t “ t h e c h a i r m a n s h a l l a s s e s s a n d c o l l e c t f r o m a l l i n s u r a n c e c a r r i e r s

, i n t h e

r e s p e c t i v e p r o p o r t i o n s e s t a b l i s h e d i n t h e p r i o r f i s c a l y e a r

. . . , a n a m o u n t s u f f i c i e n t t o r e s t o r e

t h e f u n d t o t h e p r e s c r i b e d m i n i m u m

. ” N

. Y

. W O R K E R S ’ C O M P

. L A W § 2 5

- a ( 3 )

.

4

. W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n S e c u r i t y F u n d C h a r g e u n d e r N

. Y

. W o r k e r s ’ C o m p

. L a w

§ § 1 0 7

, 1 0 8

. T h i s f

u n d p a y s c l a i m s o f i n s o l v e n t i n s u r a n c e c o m p a n i e s

. “ F o r t h e p r i v i l e g e o f

c a r r y i n g o n t h e b u s i n e s s o f w o r k e r s ’ c o m p e n s a t i o n i n s u r a n c e i n t h i s s t a t e

, ” e a c h c a r r i e r p a y s

o n e p e r c e n t o f i t s n e t p r e m i u m s

, l e s s d i v i d e n d s p a i d t o p o l i c y h o l d e r s

, i n t o t h e f u n d

. N

. Y

.

W O R K E R S ’ C O M P

. L A W § 1 0 8 ( 2 )

.

5

. F i r e I n s u r a n c e F e e p u r s u a n t t o N

. Y

. I n s

. L a w § 9 1 0 8 a n d N

. Y

. S t a t e F i n

. L a w §

5 4

- g

. T h e f

e e i s p a i d i n t o a n a c c o u n t w h i c h h e l p s l o c a l g o v e r n m e n t s d e f r a y e x p e n s e s o f f

i r e

c o d e a c t i v i t i e s

. “ E v e r y i n s u r a n c e c o m p a n y a u t h o r i z e d t o d o b u s i n e s s i n t h i s s t a t e s h a l l

c o l l e c t

, . . . a f

i r e i n s u r a n c e f

e e

, s e p a r a t e l y i d e n t i f

i e d a n d c h a r g e d t o e a c h p o l i c y h o l d e r

. ”

N

. Y

. I N S

. L A W § 9 1 0 8 ( a )

.

6

. C h a r g e s f

o r t h e M o t o r V e h i c l e L a w E n f o r c e m e n t A c c o u n t a n d t h e M o t o r V e h i c l e

T h e f t a n d I n s u r a n c e F r a u d P r e v e n t i o n F u n d u n d e r N

. Y

. I n s

. L a w § 9 1 1 0

, N

. Y

. F i n

. L a w §

8 9

- d

, a n d N

. Y

. S t a t e F i n

. L a w § 9 7

- m m

. T h e f o r m e r a c c o u n t f

u n d s s t a t e p o l i c e a c t i v i t i e s

r e l a t e d t o a u t o t h e f

t a n d t h e l a t t e r f

u n d p a y s f

o r g r a n t s

. T h e m o n e y f o r b o t h c o m e s f

r o m a

f e e c h a r g e d t o e a c h h o l d e r o f a p o l i c y f o r m o t o r v e h i c l e l i a b i l i t y i n s u r a n c e c o v e r a g e c o l l e c t e d

b y e a c h i n s u r a n c e c o m p a n y a u t h o r i z e d t o d o b u s i n e s s i n t h e s t a t e

. N

. Y

. I N S

. L A W § 9 1 1 0 ( a )

.

T h e N e w Y o r k W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n B o a r d C h a r g e f o r A d m i n i s t r a t i v e E x p e n s e s

,

t h e S p e c i a l D i s a b i l i t y F u n d C h a r g e

, a n d t h e R e o p e n e d C a s e F u n d C h a r g e

T h e s e t h r e e c h a r g e s c a n b e d i s c u s s e d t o g e t h e r

. E a c h h a s l a n g u a g e

, q u o t e d a b o v e

, t h a t

a s s e s s e s c h a r g e s a g a i n s t i n s u r a n c e c a r r i e r s

. R e g a r d i n g t h e s e t h r e e c h a r g e s

, N

. Y

. W o r k e r s ’

C o m p

. L a w § 1 5 1 ( 2 ) ( c ) s t a t e s t h a t “ [ a ] l l i n s u r a n c e c a r r i e r s

, i n c l u d i n g t h e s t a t e i n s u r a n c e

f u n d

, s h a l l c o l l e c t s u c h a s s e s s m e n t s f r o m t h e i r p o l i c y h o l d e r s t h r o u g h a s u r c h a r g e b a s e d o n

p r e m i u m i n a c c o r d a n c e w i t h r u l e s s e t f o r t h b y t h e N e w Y o r k w o r k e r s ’ c o m p e n s a t i o n r a t i n g

b o a r d

. . . . ” C l a i m a n t s a r g u e t h a t t h e s e c h a r g e s a r e n o t “ i m p o s e d u p o n ” i n s u r a n c e c o m p a n i e s

d o i n g b u s i n e s s i n N e w Y o r k a s r e q u i r e d b y T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8 ( a )

. R a t h e r

,

5C l a i m a n t s a r g u e t h a t t h e c h a r g e s a r e i m p o s e d u p o n t h e p o l i c y h o l d e r s w h o u l t i m a t e l y p a y t h e

c h a r g e

. B e c a u s e T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8 ( a ) r e q u i r e s t h a t t h e c h a r g e s b e i m p o s e d “ b y

t h e l a w s o f a n y o t h e r s t a t e

, ” w e m u s t l o o k t o N e w Y o r k l a w t o d e t e r m i n e u p o n w h o m t h e s e

c h a r g e s a r e i m p o s e d

. 3

A r e c e n t M i c h i g a n c a s e f o u n d S e l e c t i v e I

n s u r a n c e C o m

p a n y v

. N

e w Y o r k W o r k e r s ’

C o m p e n s a t i o n B o a r d

, 9 5 3 N

. Y

. S

. 2 d 3 6 8 ( N

. Y

. A p p

. D i v

. 2 0 1 2 )

, i n s t r u c t i v e

. S e e C o m m e r c e

& I n d u s

. I n s

. C o

. v

. D e

p t

. o f T r e a s u r y

, 8 3 6 N

. W

. 2 d 6 9 5 ( M i c h

. C t

. A p p

. 2 0 1 3 )

. I n t h e c o u r s e

o f d e s c r i b i n g t h e f

u n d i n g o f t h e N e w Y o r k w o r k e r s ’ c o m p e n s a t i o n s y s t e m

, t h e N e w Y o r k

c o u r t s t a t e d :

P u r s u a n t t o t h e s e l f

- s u p p o r t i n g m e c h a n i s m f o r t h e w o r k e r s ’ c o m p e n s a t i o n

s y s t e m

, t h e W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n B o a r d c o l l e c t s a s s e s s m e n t s f r o m c a r r i e r s

i n o r d e r t o f

u n d t h e B o a r d ’ s a d m i n i s t r a t i v e a n d o p e r a t i o n a l e x p e n s e s ( s e e

W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n L a w § 1 5 1 )

, t h e S p e c i a l D i s a b i l i t y F u n d ( s e e

W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n L a w § 1 5 [ 8 ] [ h ] ) a n d t h e S p e c i a l F u n d f o r R e o p e n e d

C a s e s ( s e e W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n L a w § 2 5

- a )

. T h e c a r r i e r s r e c o v e r

, o r

o f f s e t

, t h e s e a s s e s s m e n t s f

r o m t h e i r i n s u r e d p o l i c y h o l d e r s t h r o u g h a s u r c h a r g e

,

w h i c h i s i n c l u d e d i n t h e i n s u r e d ’ s p r e m i u m s ( s e e W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n L a w

§ § 1 5 [ 8 ] [ h ] ; 2 5

– a [ 3 ] ; 1 5 1 [ 2 ] [ a ] )

. T h e a s s e s s m e n t s c h a r g e d t o t h e c a r r i e r s a r e

c a l c u l a t e d b y t h e B o a r d b a s e d u p o n t h e s t a t u t o r y m e t h o d o l o g y c o n t a i n e d i n t h e

W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n L a w a n d w i t h o u t r e g a r d t o t h e a m o u n t o f s u r c h a r g e s

c o l l e c t e d b y t h e c a r r i e r s f r o m t h e i r p o l i c y h o l d e r s

. . . .

S e l e c t i v e I

n s

. C o

. , 9 5 3 N

. Y

. S

. 2 d a t 3 6 9

. T h e a s s e s s m e n t s d i d n o t n e c e s s a r i l y m a t c h t h e

s u r c h a r g e s

. I

d

. T h e M i c h i g a n C o u r t o f A p p e a l s c o n c l u d e d t h a t

, “ S e l e c t i v e I n s

. C o

. c o n f

i r m s

t h a t

, a t l e a s t d u r i n g t h e t a x y e a r s a t i s s u e i n o u r c a s e

, t h e a s s e s s m e n t s p a i d b y i n s u r e r s w e r e

s e p a r a t e f

r o m t h e s u r c h a r g e s p a i d b y p o l i c y h o l d e r s

. ” C o m m e r c e & I n d u s

. I n s

. C o

. , 8 3 6 4

N

. W

. 2 d a t 7 0 4

. W e a g r e e w i t h t h a t c o n c l u s i o n

. I t f o l l o w s

, t h e n

, t h a t t h e p e r t i n e n t s t a t u t e s

New Yor k court s us e r ule s for int er pre ti ng s ta tut es tha t ar e s imila r t o t hos e of T enn ess ee. Unde r 3

New York cas e la w, a cou rt “sh oul d at te m pt to ef fe c t u a t e t h e int ent of the Legisl at ure

, and wher e the

st at uto ry la nguage is cl ear and una m biguous

, the cou rt s houl d con st rue it so as to giv e ef fe ct to the pla in

m ean ing of the word s use d.” Pat rol men’ s Bene vol ent Ass ’n of the Cit y of N.Y . v. Cit y of N.Y

. , 359 N.E.2d

1338

, 1340 (N.Y. 1976 ) (c it at ion s om it te d); compa re Lee Me d., Inc

. v. Bee che r

, 312 S.W .3d 515, 526 (T enn

. 2010 ).

I n ora l ar gum ent

, Cla imant’ s cou nse l m ai nta ine d tha t the Sel ect iv e I nsu ran ce Compan

y cas e was 4

never bri ef

ed or ar gued bef

ore the Mi chi gan cou rt and tha t it s hol din gs wer e in a dif fe re nt con te xt fr om

re ta li at ory ta xes . W e, l ike t he M ic higan Co urt of Appe al s, f

ind th e c ase in st ruc ti ve.

6i m p o s e t h e a s s e s s m e n t s u p o n t h e i n s u r a n c e c o m p a n i e s

. 5

C l a i m a n t s a r g u e t h a t t h e a s s e s s m e n t s a n d s u r c h a r g e s c r e a t e a “ p a s s t h r o u g h ” s i t u a t i o n

i n w h i c h t h e p o l i c y h o l d e r b e a r s t h e u l t i m a t e b u r d e n o f t h e a s s e s s m e n t o n t h e c o m p a n y s o

t h a t t h e a s s e s s m e n t s c a n n o t b e s a i d t o b e “ i m p o s e d u p o n ” t h e i n s u r a n c e c o m p a n y

. C l a i m a n t s

c i t e F i r s t A m e r i c a n T

i t l e I n s u r a n c e C o m p a n y v

. C o m b s

, 2 5 8 S

. W

. 3 d 6 2 7 ( T e x

. 2 0 0 8 ) i n

s u p p o r t o f t h e i r p a s s t h r o u g h a r g u m e n t

. T e x a s t a x e d i n s u r a n c e p r e m i u m s

. C o m b s

, 2 5 8

S

. W

. 3 d a t 6 2 8

. T h e a g e n t k e p t 8 5 % o f t h e p r e m i u m ; t h e i n s u r a n c e c o m p a n y k e p t 1 5 % o f t h e

p r e m i u m

. I

d

. a t 6 3 0

. T h e i n s u r a n c e c o m p a n y a c t e d a s a c o n d u i t f o r t h e e n t i r e t a x p a y m e n t

b y c o l l e c t i n g t h e a g e n t ’ s p o r t i o n o f t h e t a x a n d r e m i t t i n g t h e e n t i r e t a x t o t h e s t a t e

. I d

. a t 6 3 4

.

T h e C o m b s c o u r t h e l d t h a t

, “ [ t ] h i s a d m i n i s t r a t i v e b u r d e n o f a c t i n g a s a c o n d u i t f o r t h e a g e n t s ’

t a x p a y m e n t s d o e s n o t r i s e t o t h e l e v e l o f a ‘ d i r e c t i m p o s i t i o n ’ a n d t h e r e f o r e c a n n o t b e

c o u n t e d a s a b u r d e n m e r i t i n g i n c l u s i o n i n t h e r e t a l i a t o r y t a x c a l c u l a t i o n

. ” I d

.

W e f i n d C o m b s d i s t i n g u i s h a b l e f r o m t h e c a s e b e f

o r e u s

. U n d e r t h e T e x a s s t a t u t e s

,

8 5 % o f t h e p r e m i u m t a x w a s p l a c e d o n t h e a g e n t

, w h o w a s r e q u i r e d t o s e n d h i s o r h e r t a x e s

t o t h e i n s u r a n c e c o m p a n y f o r t r a n s m i t t a l t o t h e s t a t e

. H e r e

, N e w Y o r k n e v e r d i r e c t l y t a x e s

t h e p o l i c y h o l d e r s

. T h e r e a r e t w o d i s t i n c t c h a r g e s

, t h e a s s e s s m e n t a n d t h e s u r c h a r g e

. N e w

Y o r k l a w a l l o w s a s u r c h a r g e t o b e p a i d b y t h e p o l i c y h o l d e r s t o t h e i n s u r e r

, w h i c h m a y o r m a y

n o t c o v e r t h e i n s u r e r ’ s e n t i r e a s s e s s m e n t

. T h e s u r c h a r g e i s a r e c o g n i t i o n t h a t m o s t e x p e n s e s

o f a c o m p a n y a r e p a s s e d o n t o c o n s u m e r s a n d r e p r e s e n t s a n a t t e m p t t o r e g u l a t e t h a t

t r a n s a c t i o n

. I t i s n o t a n a d m i n i s t r a t i v e p a s s t h r o u g h o f t h e t a x

. W e f i n d t h e o t h e r a u t h o r i t i e s

c i t e d b y C l a i m a n t s d i s t i n g u i s h a b l e a s w e l l

.

W e h o l d t h a t t h e s e t h r e e c h a r g e s s h o u l d b e i n c l u d e d i n t h e c o m p u t a t i o n o f t h e

r e t a l i a t o r y t a x a s t o t h e S t a t e o f N e w Y o r k

.

N e w Y o r k W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n S e c u r i t y F u n d C h a r g e

T h e W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n S e c u r i t y F u n d i s c r e a t e d b y N

. Y

. W o r k e r s ’ C o m p

. L a w

§ 1 0 7

. T h i s f

u n d p a y s c l a i m s o f i n s o l v e n t i n s u r a n c e c o m p a n i e s

. “ S u c h f u n d s h a l l c o n s i s t o f

a l l c o n t r i b u t i o n s r e c e i v e d a n d p a i d i n t o t h e f u n d b y c a r r i e r s

, a s h e r e i n d e f i n e d

, . . . . ” N

. Y

.

W O R K E R S ’ C O M P

. L A W § 1 0 7

. N e w Y o r k W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n L a w § 1 0 8 ( 2 ) a l s o

d i s c u s s e s t h e p a y m e n t : “ F o r t h e p r i v i l e g e o f c a r r y i n g o n t h e b u s i n e s s o f w o r k e r s ’

c o m p e n s a t i o n i n s u r a n c e i n t h i s s t a t e

, e v e r y c a r r i e r s h a l l p a y i n t o t h e f u n d f o r d e p o s i t i n t h e

w o r k e r s ’ c o m p e n s a t i o n s e c u r i t y f u n d p a y m e n t a c c o u n t e s t a b l i s h e d p u r s u a n t t o s e c t i o n e i g h t y

T he 2 0 0 9 and 2010 amendm ent s to the New York worker s’ compensa ti on la ws do not al te r our 5

con cl usi on. T hes e amendm ent s do not add re ss the so-call ed “sh ort fa ll car ri er s.” T hus

, a dif fe re nce bet ween

the as ses sments and th e s urc har ges col le ct ed f rom poli cyhold er s s ti ll exi st s.

7n i n e

- f o f t h e s t a t e f i n a n c e l a w

, . . . . ” T h e s t a t u t e a l s o r e q u i r e s t h a t p o l i c y h o l d e r s p a y a

s u r c h a r g e b a s e d u p o n a r e c o u p m e n t r a t e a d o p t e d b y t h e s t a t e “ w h i c h s h a l l e n a b l e e a c h c a r r i e r

t o r e c o u p o v e r a r e a s o n a b l e l e n g t h o f t i m e a s u m r e a s o n a b l y c a l c u l a t e d t o r e c o v e r t h e

p a y m e n t s b y t h e c a r r i e r u n d e r t h i s s e c t i o n

. . . . ” N

. Y

. W O R K E R S ’ C O M P

. L A W § 1 0 8 ( 4 )

.

C l a i m a n t s c o n s i d e r t h e W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n S e c u r i t y F u n d c h a r g e t o b e a p a s s

t h r o u g h a s w e l l

. F o r t h e r e a s o n s e x p r e s s e d a b o v e r e g a r d i n g t h e f i r s t t h r e e c h a r g e s

, w e

r e s p e c t f u l l y d i s a g r e e

. T h e W o r k e r s ’ C o m p e n s a t i o n S e c u r i t y F u n d c h a r g e s h o u l d b e i n c l u d e d

i n t h e c o m p u t a t i o n o f t h e r e t a l i a t o r y t a x a s t o t h e S t a t e o f N e w Y o r k

.

T h e F i r e I n s u r a n c e F e e a n d t h e C h a r g e s f o r t h e M o t o r V e h i c l e L a w E n f o r c e m e n t

A c c o u n t a n d t h e M o t o r V e h i c l e T h e f t a n d I n s u r a n c e F r a u d P r e v e n t i o n F u n d

T h e F i r e I n s u r a n c e F e e i s e s t a b l i s h e d a s f o l l o w s : “ E v e r y i n s u r a n c e c o m p a n y

a u t h o r i z e d t o d o b u s i n e s s i n t h i s s t a t e s h a l l c o l l e c t

, i n a d d i t i o n t o t h e a p p l i c a b l e p r e m i u m

c h a r g e

, a f

i r e i n s u r a n c e f

e e

, s e p a r a t e l y i d e n t i f

i e d a n d c h a r g e d t o e a c h p o l i c y h o l d e r

. ” N

. Y

.

I N S

. L A W § 9 1 0 8 ( a )

. ” N e w Y o r k I n s u r a n c e L a w § 9 1 0 8 ( b ) i m p o s e s t h e f e e “ a t t h e r a t e o f

o n e a n d o n e

- q u a r t e r p e r c e n t u m o n t h e g r o s s d i r e c t p r e m i u m w r i t t e n o n p r o p e r t y o r r i s k s

l o c a t e d i n t h i s s t a t e

. . . . ” S i m i l a r l y

, a s t o t h e M o t o r V e h i c l e L a w E n f o r c e m e n t A c c o u n t a n d

t h e M o t o r V e h i c l e T h e f t a n d I n s u r a n c e F r a u d P r e v e n t i o n F u n d

, “ E v e r y i n s u r a n c e c o m p a n y

a u t h o r i z e d t o d o b u s i n e s s i n t h i s s t a t e s h a l l a n n u a l l y c o l l e c t

, i n a d d i t i o n t o t h e a p p l i c a b l e

p r e m i u m c h a r g e

, a m o t o r v e h i c l e l a w e n f o r c e m e n t f

e e c h a r g e d t o e a c h h o l d e r o f a p o l i c y

i s s u e d i n t h e s t a t e o r f

o r d e l i v e r y i n t h e s t a t e f

o r m o t o r v e h i c l e l i a b i l i t y i n s u r a n c e c o v e r a g e

. ”

N

. Y

. I N S

. L A W § 9 1 1 0 ( a )

. T h e a n n u a l f e e i s t e n d o l l a r s p e r i n s u r e d m o t o r v e h i c l e

. N

. Y

. I N S

.

L A W § 9 1 1 0 ( b )

. “ E a c h f i s c a l y e a r

, t h e f

i r s t f o u r m i l l i o n s e v e n h u n d r e d t h o u s a n d d o l l a r s s h a l l

b e p a i d t o t h e m o t o r v e h i c l e t h e f t a n d i n s u r a n c e f

r a u d f u n d

. . . . ” N

. Y

. I N S

. L A W §

9 1 1 0 ( e ) ( 1 )

.

T h e c l a i m s c o m m i s s i o n e r d e t e r m i n e d t h a t “ a n y o b l i g a t i o n p l a c e d o n a n i n s u r a n c e

c o m p a n y t h a t i s p a y a b l e t o t h e s t a t e f a l l s u n d e r t h e d e f

i n i t i o n f o u n d i n t h e s t a t u t e j u s t c i t e d

[ T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8 ( a ) ] a n d w o u l d b e p a r t o f t h e a g g r e g a t e t o t a l o f t a x e s i m p o s e d

o n t h e i n s u r e r

. ” T h u s

, t h e c o m m i s s i o n e r i n t e r p r e t e d t h e l a n g u a g e “ a n y p r e m i u m o r i n c o m e

o r o t h e r t a x e s

, o r a n y f e e s

, f i n e s

, p e n a l t i e s

, l i c e n s e s

, d e p o s i t r e q u i r e m e n t s o r o t h e r

o b l i g a t i o n s

, p r o h i b i t i o n s o r r e s t r i c t i o n s

. . . i m p o s e d u p o n T e n n e s s e e i n s u r a n c e c o m p a n i e s

d o i n g b u s i n e s s i n t h e o t h e r s t a t e

, ” i n T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8 ( a )

, a s i n c l u d i n g t h e

o b l i g a t i o n o n t h e p a r t o f t h e i n s u r e r t o c o l l e c t a n d f o r w a r d t o t h e s t a t e a f

e e p l a c e d o n a

p o l i c y h o l d e r

. W e d o n o t i n t e r p r e t t h e t e r m “ o b l i g a t i o n ” t h i s b r o a d l y

. T h e s t a t u t e a d d r e s s e s

s t a t e a c t i o n s t h a t c o s t a n i n s u r a n c e c o m p a n y m o n e y

. A s t h e T e x a s C o u r t o f A p p e a l s

o b s e r v e d i n C o m b s

, w h e r e t h e i n s u r a n c e c o m p a n y m e r e l y c o l l e c t e d t h e t a x f r o m i t s a g e n t s

,

“ [ a ] t m o s t

, t h e o n l y c o m p u l s i o n o r o b l i g a t i o n r e q u i r e d o f t h e i n s u r e r w i t h r e g a r d t o 8 5 % o f

8t h e p r e m i u m t a x [ t h e p o r t i o n o w e d b y t h e a g e n t s ] i s t o w r i t e a c h e c k d r a w n o n m o n e y

r e m i t t e d b y t h e a g e n t

— a t t h e e n d o f t h e d a y

, t h e i n s u r e r ’ s b a n k a c c o u n t i s n o t n e g a t i v e l y

i m p a c t e d

. ” C o m b s

, 2 5 8 S

. W

. 3 d a t 6 3 4

. T h e e s s e n t i a l l y m i n i s t e r i a l a c t o f f o r w a r d i n g t h e

p o l i c y h o l d e r ’ s f

e e t o t h e s t a t e i s n o t a n a c t i v i t y t h a t f a l l s w i t h i n t h e r e t a l i a t o r y t a x s t a t u t e

.

T h e N e w Y o r k s t a t u t e s u p o n w h i c h t h e s e f e e s a r e b a s e d a r e u n l i k e t h e s t a t u t e s

d i s c u s s e d e a r l i e r i n t h i s o p i n i o n

. T h e r e i s n o a s s e s s m e n t a g a i n s t t h e i n s u r e r s a n d s e p a r a t e

s u r c h a r g e t o p o l i c y h o l d e r s

. R a t h e r

, t h e r e i s a d i r e c t s t a t e m e n t t h a t t h e i n s u r a n c e c o m p a n i e s

s h a l l c o l l e c t t h e f

e e s a n d t h a t t h e f

e e s a r e c h a r g e d t o e a c h p o l i c y h o l d e r

. B a s e d o n t h i s

s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e i n l a n g u a g e a n d t h e n a t u r a l a n d o r d i n a r y m e a n i n g o f t h e w o r d s u s e d

,

w e c o n c l u d e t h a t N e w Y o r k h a s i n d e e d s e t u p a p a s s t h r o u g h a s t o t h e s e f e e s

.

D u e P r o c e s s

C l a i m a n t s m a i n t a i n t h a t t h e D e p a r t m e n t c h a n g e d i t s p o s i t i o n a s t o c h a r g e s t o b e

i n c l u d e d i n c o m p u t a t i o n o f r e t a l i a t o r y t a x e s w i t h o u t n o t i c e o r a h e a r i n g

. T h e D e p a r t m e n t

d i s a g r e e s

.

C l a i m a n t s a r g u e t h a t T e n n e s s e e ’ s r e t a l i a t o r y t a x s t a t u t e h a s r e m a i n e d “ l a r g e l y

u n c h a n g e d f

o r 6 0 y e a r s

, ” a n d t h a t “ i n l a t e 2 0 0 8 t h e D e p a r t m e n t a b r u p t l y r e v e r s e d i t s l o n g

s t a n d i n g p o s i t i o n o f n o t a s s e s s i n g r e t a l i a t o r y t a x e s a g a i n s t t h e N e w Y o r k s u r c h a r g e s

. ” T h e y

l i k e n t h i s c a s e t o N

e w E n g l a n d M u t u a l L i

f e I n s u r a n c e C o m

p a n y v

. R e e c e

, 8 3 S

. W

. 2 d 2 3 8

( T e n n

. 1 9 3 5 )

, i n w h i c h t h e d e f i n i t i o n o f “ g r o s s p r e m i u m r e c e i p t s ” w a s a t i s s u e

. S i n c e 1 8 9 7

t h e c o m m i s s i o n e r h a d i n t e r p r e t e d t h e t e r m a s a l l o w i n g d e d u c t i o n s f o r d i v i d e n d s

. R e e c e

, 8 3 5

S

. W

. 2 d a t 2 3 8

. I n 1 9 3 2 t h e c o m m i s s i o n e r d e t e r m i n e d t h a t t h e t e r m d i d n o t i n c l u d e

d e d u c t i o n s f

o r d i v i d e n d s

. I

d

. T h e S u p r e m e C o u r t f o u n d t h a t e a c h s i d e h a d l e g a l a u t h o r i t y

f r o m o t h e r s t a t e s t o s u p p o r t i t s p o s i t i o n

, b u t t h a t “ t h e w e i g h t o f t h e d e c i d e d c a s e s r a t h e r

f a v o r s t h e i n s u r a n c e c o m p a n y

. ” I d

. a t 2 4 0

. T h e c o u r t w a s a l s o i n f l u e n c e d b y t h e l e n g t h o f

t i m e t h e i n t e r p r e t a t i o n h a d r e m a i n e d i n p l a c e c o m b i n e d w i t h t h e f a c t t h a t t h e l e g i s l a t u r e h a d

r e e n a c t e d t h e t a x i n n u m e r o u s r e v e n u e b i l l s s i n c e 1 8 9 7 “ w i t h o u t c h a n g e o f p h r a s e o l o g y

. ”

I d

. a t 2 4 1

. “ W h e n t h e L e g i s l a t u r e r e

- e n a c t s w i t h o u t c h a n g e a s t a t u t e t h a t h a s b e e n c o n s t r u e d

b y o f f i c e r s c h a r g e d w i t h i t s e n f o r c e m e n t

, a n d t h a t o f

f i c i a l c o n s t r u c t i o n i s w i t h i n t h e

k n o w l e d g e o f t h e L e g i s l a t u r e

, s u c h a c t i o n o f t h e L e g i s l a t u r e i s a n a d o p t i o n o f t h a t

c o n s t r u c t i o n

. ” I

d

. T h u s

, t h e c o u r t r u l e d t h a t t h e 1 8 9 7 i n t e r p r e t a t i o n o f t h e s t a t u t e w a s t h e

c o r r e c t o n e

. I

d

. a t 2 4 2

.

I t a p p e a r s t o u s t h a t t h e i n s t a n t c a s e i s f u n d a m e n t a l l y d i f

f e r e n t f r o m R e e c e

. T h e

r e t a l i a t o r y t a x i s s e l f

- r e p o r t e d : “ E a c h f

o r e i g n i n s u r a n c e c o m p a n y d o i n g b u s i n e s s i n t h i s s t a t e

s h a l l f u r n i s h

, o v e r t h e s i g n a t u r e a n d o a t h o f i t s r e s p o n s i b l e o f f i c e r s

, t h e n e c e s s a r y

i n f o r m a t i o n f

o r t h e c o m p u t a t i o n o f t h e t a x e s u p o n f o r m s p r e s c r i b e d b y t h e c o m m i s s i o n e r

. ”

9T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8 ( a )

. A s a r e s u l t o f a n a u d i t

, w h i c h i n c l u d e d a r e v i e w o f t h e N e w

Y o r k t a x s t r u c t u r e

, t h e D e p a r t m e n t b e c a m e a w a r e t h a t n o t a l l N e w Y o r k i n s u r a n c e c o m p a n i e s

w e r e r e p o r t i n g a l l t h e r e q u i r e d a s s e s s m e n t s

. T h e s t a t e p r e s e n t e d t h e a f f i d a v i t o f t h e

E x a m i n e r

- I n

- C h a r g e o f t h e P r e m i u m T a x U n i t o f t h e D e p a r t m e n t ’ s I n s u r a n c e D i v i s i o n

, M r

.

M a r k B r o t h e r s

, w h o s t a t e d t h a t h e w a s n o t a w a r e o f a n y p o l i c y t h a t e x c l u d e d t h e s e

a s s e s s m e n t s f

r o m t h e s t a t e b u r d e n f

o r r e t a l i a t o r y t a x p u r p o s e s

. T h u s

, r a t h e r t h a n c h a n g i n g

i t s p o s i t i o n

, t h e D e p a r t m e n t b e c a m e a w a r e o f n e w i n f o r m a t i o n t h a t r e q u i r e d r e c a l c u l a t i o n o f

t h e t a x

. J u s t b e c a u s e t h e D e p a r t m e n t d i d n o t c o l l e c t t h e t a x b e f o r e d o e s n o t m e a n i t c a n n o t

b e c o l l e c t e d n o w

. F a i l u r e t o c o l l e c t a t a x “ c a n n o t w o r k a n e s t o p p e l a g a i n s t t h e S t a t e

. ”

P o r t e r B r o w n L i m e s t o n e C o

. , I n c

. v

. O l s o n

, 6 4 8 S

. W

. 2 d 2 4 2

, 2 4 4 ( T e n n

. 1 9 8 2 )

. W e f i n d n o

d u e p r o c e s s v i o l a t i o n

. T h e S t a t e a s s e s s e d a t a x

. C l a i m a n t s c h a l l e n g e d t h e a s s e s s m e n t

. T h a t

i s t h e p r o c e s s w h i c h C l a i m a n t s a r e d u e

.

C l a i m a n t s a l s o m a i n t a i n t h a t t h e D e p a r t m e n t ’ s a c t i o n v i o l a t e d t h e U n i f o r m

A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s A c t ( “ U A P A ” ) : “ S t a t e e x e c u t i v e d e p a r t m e n t s m u s t a d h e r e t o

t h o s e t w o f

u n d a m e n t a l p r e c e p t s o f t h e U A P A

– n o t i c e a n d a p u b l i c h e a r i n g

– i n f o r m u l a t i n g

a n d i m p l e m e n t i n g n e w r e g u l a t o r y p o l i c i e s

, r u l e s a n d s t a n d a r d s

. ” T h e D e p a r t m e n t ’ s c l a i m

t h a t i t d i d n o t k n o w o f t h e s u r c h a r g e s

, s a y C l a i m a n t s

, “ r i n g s h o l l o w

. . . g i v e n t h a t b o t h t h e

N e w Y o r k S u r c h a r g e s a n d T e n n e s s e e ’ s r e t a l i a t o r y t a x s t a t u t e h a v e b e e n t h e l a w f o r m a n y

d e c a d e s

. ” I t m a y b e t h a t t h e D e p a r t m e n t h a s b e e n l a x

. I t m a y b e t h a t t h e D e p a r t m e n t s h o u l d

h a v e b e c o m e a w a r e o f t h e s u r c h a r g e s s o o n e r

, e v e n t h o u g h t h e y a r e n o t p l a c e d t o g e t h e r i n t h e

N e w Y o r k c o d e

. T h e a c t i o n o f t h e D e p a r t m e n t

, h o w e v e r

, c a n n o t b e s a i d t o b e b a s e d o n a

n e w p o l i c y o r r u l e

, b u t r a t h e r o n n e w i n f o r m a t i o n

— t h e e x i s t e n c e o f t h e s u r c h a r g e s

. T h e u s e

o f n e w i n f

o r m a t i o n t h a t a l t e r s t h e i n c i d e n c e a n d a m o u n t o f a p r e e x i s t i n g t a x i s n o t t h e

e q u i v a l e n t o f a n e w r u l e o r p o l i c y

. W e f i n d n o v i o l a t i o n o f t h e U A P A

.

F u l l F a i t h a n d C r e d i t

A r t i c l e I V

, S e c t i o n 1 o f t h e U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n

, t h e F u l l F a i t h a n d C r e d i t

C l a u s e

, s t a t e s t h a t

, “ F u l l F a i t h a n d C r e d i t s h a l l b e g i v e n i n e a c h S t a t e t o t h e p u b l i c a c t s

,

R e c o r d s a n d j u d i c i a l P r o c e e d i n g s o f e v e r y o t h e r S t a t e

. ” C l a i m a n t s a r g u e t h a t t h e s t a t e i s

m i s i n t e r p r e t i n g N e w Y o r k l a w : “ T o a l l o w t h e D e p a r t m e n t t o r e w r i t e N e w Y o r k l a w v i o l a t e s

t h e c o n s t i t u t i o n a l r e q u i r e m e n t o f t h e F u l l F a i t h a n d C r e d i t C l a u s e

. ”

B e c a u s e T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8 ( a ) r e q u i r e s t h a t t h e c h a r g e s b e i m p o s e d “ b y t h e

l a w s o f a n y o t h e r s t a t e

, ” w e m u s t l o o k t o N e w Y o r k l a w

. H o w e v e r

, t h e U n i t e d S t a t e s

S u p r e m e C o u r t h a s s t a t e d :

[ t ] o c o n s t i t u t e a v i o l a t i o n o f t h e F u l l F a i t h a n d C r e d i t C l a u s e

. . . , i t i s n o t

e n o u g h t h a t a s t a t e c o u r t m i s c o n s t r u e t h e l a w o f a n o t h e r S t a t e

. R a t h e r

, o u r

10c a s e s m a k e p l a i n t h a t t h e m i s c o n s t r u c t i o n m u s t c o n t r a d i c t l a w o f t h e o t h e r

S t a t e t h a t i s c l e a r l y e s t a b l i s h e d a n d t h a t h a s b e e n b r o u g h t t o t h e c o u r t ’ s

a t t e n t i o n

.

S u n O i l C o

. v

. W

o r t m a n

, 4 8 6 U

. S

. 7 1 7

, 7 3 0

- 3 1 ( 1 9 8 8 ) ; s e e a l s o P h i l l i p s P e t r o l e u m C o

. v

. S h u t t s

, 4 7 2 U

. S

. 7 9 7

, 8 3 4

- 3 5 ( 1 9 8 5 ) ; W

. L i f e I n d e m

. C o

. o

f I l l

. v

. R u p p

, 2 3 5 U

. S

. 2 6 1

, 2 7 5

( 1 9 1 4 ) ( “ [ I ] t i s s e t t l e d t h a t w h e r e

, i n a s t a t e c o u r t

, t h e v a l i d i t y o f a n a c t o f t h e l e g i s l a t u r e o f

a n o t h e r s t a t e i s n o t i n q u e s t i o n

, a n d t h e c o n t r o v e r s y t u r n s m e r e l y u p o n i t s i n t e r p r e t a t i o n o r

c o n s t r u c t i o n

, n o q u e s t i o n a r i s e s u n d e r t h e ‘ f u l l f a i t h a n d c r e d i t ’ c l a u s e o f t h e F e d e r a l

C o n s t i t u t i o n

. ” )

. T h e r e i s n o v i o l a t i o n o f t h e F u l l F a i t h a n d C r e d i t C l a u s e i n t h i s c a s e

.

E q u a l P r o t e c t i o n

C l a i m a n t s a l s o a r g u e a v i o l a t i o n o f e q u a l p r o t e c t i o n

. I n W e s t e r n a n d S o u t h e r n L i

f e

I n s u r a n c e C o m

p a n y v

. S t a t e B o a r d o

f E q u a l iz a t i o n o

f C a l i f o r n i a

, 4 5 1 U

. S

. a t 6 6 8

, t h e

S u p r e m e C o u r t d e c i d e d w h e t h e r C a l i f o r n i a ’ s r e t a l i a t o r y t a x v i o l a t e d t h e E q u a l P r o t e c t i o n

C l a u s e o f t h e F o u r t e e n t h A m e n d m e n t b y a p p l y i n g a r a t i o n a l b a s i s t e s t :

I n d e t e r m i n i n g w h e t h e r a c h a l l e n g e d c l a s s i f i c a t i o n i s r a t i o n a l l y r e l a t e d t o

a c h i e v e m e n t o f a l e g i t i m a t e s t a t e p u r p o s e

, w e m u s t a n s w e r t w o q u e s t i o n s : ( 1 )

D o e s t h e c h a l l e n g e d l e g i s l a t i o n h a v e a l e g i t i m a t e p u r p o s e ? a n d ( 2 ) W a s i t

r e a s o n a b l e f

o r t h e l a w m a k e r s t o b e l i e v e t h a t u s e o f t h e c h a l l e n g e d

c l a s s i f i c a t i o n w o u l d p r o m o t e t h a t p u r p o s e ?

T h e A l a s k a S u p r e m e C o u r t s u c c i n c t l y d e s c r i b e d t h e S u p r e m e C o u r t ’ s h o l d i n g i n W e s t e r n a n d

S o u t h e r n a s f

o l l o w s :

I n W e s t e r n & S o u t h e r n

, t h e U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t u p h e l d C a l i f o r n i a ’ s

r e t a l i a t o r y t a x a s c o n s t i t u t i o n a l u n d e r t h e f e d e r a l E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

. I n

u p h o l d i n g t h e s t a t u t e

, t h e S u p r e m e C o u r t r e a s o n e d t h a t p r o m o t i o n o f d o m e s t i c

i n d u s t r y b y d e t e r r i n g b a r r i e r s t o i n t e r s t a t e b u s i n e s s i s a l e g i t i m a t e s t a t e p u r p o s e

a n d t h e m e r e f

a c t t h a t C a l i f

o r n i a w a s t r y i n g t o p r o m o t e i t s i n s u r a n c e i n d u s t r y

b y i n f l u e n c i n g t h e p o l i c i e s o f o t h e r s t a t e s t h r o u g h r e t a l i a t o r y t a x a t i o n d i d n o t

r e n d e r t h e p u r p o s e i l l e g i t i m a t e

. I t f u r t h e r c o n c l u d e d t h a t i t w a s r e a s o n a b l e f o r

C a l i f o r n i a t o s u p p o s e t h a t i t s r e t a l i a t o r y t a x e s w o u l d i n d u c e o t h e r s t a t e s t o

l o w e r t h e b u r d e n s o n C a l i f o r n i a i n s u r e r s i n o r d e r t o s p a r e t h e i r d o m e s t i c

i n s u r e r s t h e c o s t o f t h e r e t a l i a t o r y t a x i n C a l i f o r n i a

.

P r e m e r a B l u e C r o s s v

. S t a t e

, D e p ’ t o f C o m m e r c e

, C m t

y

. & E c o n

. D e v

. , D i v

. o

f I n s

. , 1 7 1 P

. 3 d

1 1 1 0

, 1 1 2 3 ( A l a s k a 2 0 0 7 ) ( f o o t n o t e s o m i t t e d )

.

11T h e s a m e r e a s o n i n g a p p l i e s t o T e n n

. C o d e A n n

. § 5 6

- 4

- 2 1 8 ( a )

. I t d o e s n o t v i o l a t e t h e

E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e

.

C o m m e r c e C l a u s e a n d U n i f o r m i t y C l a u s e

C l a i m a n t s a r g u e t h a t t h e t a x v i o l a t e s t h e C o m m e r c e C l a u s e

. T h e S u p r e m e C o u r t i n

W e s t e r n a n d S o u t h e r n

, 4 5 1 U

. S

. a t 6 5 5

, r e j e c t e d t h e c l a i m t h a t C a l i f o r n i a ’ s r e t a l i a t o r y t a x

v i o l a t e d t h e C o m m e r c e C l a u s e

, h o l d i n g t h a t “ t h e M c C a r r a n

- F e r g u s o n A c t r e m o v e s e n t i r e l y

a n y C o m m e r c e C l a u s e r e s t r i c t i o n u p o n C a l i f o r n i a ’ s p o w e r t o t a x t h e i n s u r a n c e b u s i n e s s

. ”

C l a i m a n t s a l s o m a k e a n a r g u m e n t b a s e d o n t h e U n i f o r m i t y C l a u s e

, f

o u n d i n A r t i c l e

1

, s e c t i o n 8 o f t h e U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n

. T h e y c a n d i d l y r e c o g n i z e t h a t t h i s a r g u m e n t 6

i s i n c o n s i s t e n t w i t h P r u d e n t i a l I n s u r a n c e C o

. v

. B e n

j a m i n

, 3 2 8 U

. S

. 4 0 8 ( 1 9 4 6 ) a n d W e s t e r n

& S o u t h e r n

, 4 5 1 U

. S

. 6 4 8

. W e a r e b o u n d b y t h e p r e c e d e n t s e s t a b l i s h e d b y t h e U n i t e d S t a t e s

S u p r e m e C o u r t i n t e r p r e t i n g t h e f e d e r a l c o n s t i t u t i o n

. U t l e y v

. T e n n

. D e p ’ t o f C o r r

. , 1 1 8

S

. W

. 3 d 7 0 5

, 7 1 5 ( T e n n C t

. A p p

. 2 0 0 3 )

. T h e r e f o r e

, w e r e

j e c t C l a i m a n t s ’ U n i f

o r m i t y C l a u s e

a r g u m e n t

.

C O N C LU S IO N

W e a f f i r m t h e C o m m i s s i o n a s t o f o u r o f t h e c h a r g e s a n d r e v e r s e a s t o t w o c h a r g e s

.

W e a l s o r e

j e c t a l l o f C l a i m a n t s ’ c h a l l e n g e s t o t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y o f t h e T e n n e s s e e

r e t a l i a t o r y t a x

. C o s t s o f a p p e a l a r e a s s e s s e d a g a i n s t t h e C l a i m a n t s

, f o r w h i c h e x e c u t i o n m a y

i s s u e i f n e c e s s a r y

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ A N D Y D

. B E N N E T T

, J U D G E

T he Unif ormity Cla use of Art

. 1, § 8 of the Unit ed Stat es Const it uti on st at es: “al l Duti es, I m pos ts 6

and Exc is es sha ll be uni for m th rou ghout t he Un it ed S ta te s.”

12