Número Identificador

SEN2023

Estado Libre Asociado de Puerto Rico

TRIBUNAL DE APELACIONES

PANEL VII

SUPER ASPHALT 

PAVEMENT, CORP

Recurrente

v.

JUNTA DE SUBASTAS 

DEL MUNICIPIO 

AUTONOMO DE 

GUAYNABO

Recurrida

KLRA202300367

REVISION 

JUDICIAL

Procedente del 

Municipio 

Autónomo de 

Guaynabo, Oficina 

de Secretaría 

Municipal

Sobre: SUBASTA:

24-F-010A 

ADQUISICIÓN DE 

HORMIGON 

ASFÁLTICO

Panel integrado por su presidenta la Juez Domínguez Irizarry, la

Juez Grana Martínez y el Juez Pérez Ocasio.

Pérez Ocasio, juez ponente.

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 27 de septiembre de 2023.

La corporación Super Asphalt Pavement recurre ante nos para 

que dejemos sin efecto la adjudicación hecha por la Junta de 

Subastas del Municipio de Guaynabo, el 3 de julio de 2023, 

notificada el 6 del mismo mes y año. Mediante la misma, el referido 

organismo otorgó la Subasta Núm. 24-F-010A a favor de Puerto Rico 

Asphalt, LLC.

Por los fundamentos que expondremos a continuación, se 

confirma la resolución administrativa recurrida.

I.

El Departamento de Obras Públicas de Guaynabo, en adelante 

Departamento, solicitó la celebración de una subasta, con el fin de 

adquirir hormigón asfáltico para varios trabajos en el Municipio. A 

esos fines, el 15 de marzo de 2023, se publicó el aviso para la 
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Subasta Núm. 24-F-010A.1 En respuesta, tres (3) licitadores 

sometieron ofertas: Super Asphalt Pavement Corp, en adelante 

Super Asphalt o recurrente; Puerto Rico Asphalt, LLC, en adelante 

PR Asphalt y Professional Asphalt, LLC, en adelante Professional 

Asphalt. El 13 de abril de 2023, se celebró la subasta en cuestión. 

El menor postor de los renglones cotizados fue el aquí recurrente. A 

continuación, se detallan los renglones que se tomaron en 

consideración con las distintas ofertas de los licitadores:

2

Así las cosas, el 3 de julio de 2023, la Junta de Subastas del 

Municipio Autónomo de Guaynabo, en adelante Junta o recurrida, 

adjudicó la buena pro a PR Asphalt.3 Del expediente administrativo 

surge que la Junta acogió la recomendación que le hizo la Directora 

de Obras Públicas del Municipio Autónomo de Guaynabo, la

Ingeniera Madeline Ortiz Morales, en adelante Directora, y no 

adjudicó la subasta al menor postor, a saber, Super Asphalt.

4 En su 

recomendación, la Directora expuso que no favorecía a Super 

Asphalt por las dificultades que enfrentó el Departamento durante 

la vigencia del contrato con el recurrente, en el año fiscal 2022-2023; 

entre ellas: (1) falta del material llamado primer; (2) problemas con 

el recogido del hormigón asfáltico y (3) hormigón asfáltico entregado 

1 Apéndice del recurso, pág. 13.

2 Id., pág. 4. 

3 Id. págs. 1-11.

4 Id. págs. 4-7.

REGLÓN DESCRIPCIÓN SUPER

ASPHALT

CORP

PR 

ASPHALT

LLC

PROFESSIONAL

ASPHALT

A. 1033827 Hormigón asfáltico 

entregado al proyecto, 

regado y compactado 

tipo S-1, B-1 y V-B 

(no reciclado) ton

$114.00 $150.00 $165.00

B. 1033829 Hormigón asfáltico 

tomado en planta tipo 

S-1, B-1 y V-B (no 

reciclado) ton

$83.00 $89.00 $89.00

C. 1009748 Primer para asfalto 

(drom)

$430.00 $440.00 $1,000.00
KLRA2023300367 3

en condiciones inutilizables.5 En apoyo a esas alegaciones, la 

Directora adjuntó a su “Recomendación” vasta documentación que 

evidenció las comunicaciones con el recurrente, y los reclamos que 

se le hicieron mediante cartas y correos electrónicos.6 

Inconforme con la referida adjudicación, el 17 de julio de 

2023, el recurrente presentó ante esta curia una “Solicitud de 

Revisión Judicial”. En ella, nos hace el siguiente señalamiento de 

error: 

Cometió grave error la Junta de Subasta del Municipio 

Autónomo de Guaynabo que invalida su adjudicación 

por ser un error craso de derecho que demuestra 

perjuicio y parcialidad, al no adjudicar la subasta al 

licitador más bajo en precio, a base de una justificación 

incorrecta y sin corroboración en abierta violación a los 

más elementales principios de buena administración 

pública, despilfarrando el erario público y en grave 

perjuicio de los mejores intereses del municipio 

autónomo de Guaynabo.

Ese mismo día, Super Asphalt presentó “Moci[ó]n Corrigiendo 

Apéndices”, en la que informó que los apéndices del recurso 

presentado fueron fotocopiados incorrectamente. 

Posteriormente, el 31 de julio de 2023, la Junta compareció 

ante nos mediante un “Alegato en Oposición de la Junta de Subastas 

del Municipio Autónomo de Guaynabo”. Examinado lo anterior, el 9 

de agosto de 2023, ordenamos a Puerto Rico Asphalt a que se 

expresara con relación al recurso de epígrafe. En cumplimiento, el 

28 de agosto de 2023, la licitadora seleccionada presentó “Oposición 

de Puerto Rico Asphalt LLC a la Solicitud de Revisión Judicial”.

Con el beneficio de la comparecencia de las partes, y el 

expediente administrativo, procedemos a resolver. 

5 Id. pág. 5.

6 Apéndice del “Alegato en Oposición de la Junta de Subastas del Municipio 

Autónomo de Guaynabo”, págs. 19-41. Cabe señalar que el recurrente no adjuntó

la referida documentación en el apéndice del recurso de epígrafe, por lo que nos 

remitimos al alegato en oposición de la Junta. 
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II.

A. Código Municipal de Puerto Rico de 2020

La Ley 107 del 13 de agosto de 2020, 21 LPRA sec. 7001, et 

seq., adoptó el Código Municipal de Puerto Rico, en adelante Código 

Municipal, derogando, a su vez, la Ley de Municipios Autónomos de 

Puerto Rico, Ley Núm. 81-1991, 21 LPRA sec. 4001, et seq.

(derogada). Dicho código “[d]eclara política pública proveer a los 

municipios de aquellos poderes y facultades necesarias para que 

puedan asumir su función fundamental a favor del desarrollo social 

y económico de sus jurisdicciones”. A esos fines, el Capítulo V del 

Libro II del Código Municipal establece la facultad de las Juntas de

Subastas de los municipios para entender y adjudicar todas 

las subastas que se requieran por ley, ordenanza o reglamentos. Art. 

2.040, 21 LPRA sec. 7216. Como norma general, la Ley de 

Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico 

regula los procedimientos de subastas administrativas. Ley Núm. 

38-2017, 3 LPRA sec. 9601, et seq. Sin embargo, la Sección 1.3 de 

la referida ley excluye a los municipios de su definición de “agencia”. 

3 LPRA sec. 9603. Es por esto que las subastas municipales se rigen, 

primordialmente, por el mencionado código. 

El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha expresado que la 

contratación de servicios por el gobierno debe buscar la “inversión 

adecuada, responsable y eficiente de los recursos del Estado”. 

Super Asphalt v. AFI y otro, 206 DPR 803, 820 (2021); 

ECA Gen. Contrac. v. Mun. de Mayagüez, 200 DPR 665, 672 (2018).

(Énfasis nuestro). Por ser el medio, que de ordinario el Estado utiliza 

para la adquisición de servicios, las subastas gubernamentales

están revestidas de un alto interés público, toda vez que aspiran a 

promover una sana administración. Super Asphalt v. AFI y otro, 

supra, pág. 820; ECA Gen. Contrac. v. Mun. de Mayagüez, supra, 

pág. 672; Génesis Security v. Dpto. Trabajo, 204 DPR 986, 1008 
KLRA2023300367 5

(2020); CD Builders v. Mun. Las Piedras, 196 DPR 336, 343 (2016);

Transporte Rodríguez v. Jta. de Subastas, 194 DPR 711, 716 (2016).

El objetivo fundamental de un procedimiento de subasta es proteger 

el erario del Estado mediante la adquisición de servicios de calidad 

para el Gobierno al mejor precio posible. ECA Gen. Contrac. v. Mun. 

de Mayagüez, supra, pág. 678. De igual forma, propenden a que el 

Gobierno lleve a cabo sus funciones como comprador de una forma 

eficiente y honesta, y al margen del favoritismo, dispendio, 

extravagancia y descuido en el otorgamiento de los contratos. 

Transporte Rodríguez v. Jta. de Subastas, supra, pág. 717; Aluma 

Const. v. AAA, 182 DPR 776, 783 (2011).

Conforme a lo anterior, en el inciso (a) del Artículo 2.040 del 

Código Municipal, supra, se indica que las adjudicaciones se harán:

[T]omando en consideración que las propuestas sean 

conforme a las especificaciones, los términos de entrega, la 

habilidad del postor para realizar y cumplir con el 

contrato, la responsabilidad económica del licitador, su 

reputación e integridad comercial, la calidad del 

equipo, producto o servicio y cualesquiera otras 

condiciones que se hayan incluido en el pliego de subastas”.

(Énfasis suplido).

El inciso citado dispone, de igual manera, que la Junta no 

está obligada a adjudicar la subasta al postor más bajo, si con ello 

“se beneficia el interés público”. Id. En adición, establece que si la 

Junta otorga la subasta a un licitador que no sea el menor postor 

“deberá hacer constar por escrito las razones aludidas como 

beneficiosas al interés público que justifican tal adjudicación”. Id. 

B. Reglamento para la Administración Municipal

Por otro lado, el Reglamento para la Administración Municipal

de la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales, Reglamento 

Núm. 8873 de 19 de diciembre de 2016, en adelante Reglamento

Municipal, es un conjunto de normas que pretende fomentar la 

eficacia, uniformidad y buena mayordomía municipal. Capítulo I, 
KLRA2023300367 6

Sec. 3. En conformidad con el espíritu del Código Municipal de la 

salvaguarda e integridad de los procesos de subasta gubernamental, 

el Reglamento Municipal dispone que la Junta de Subastas 

adjudicará la subasta al licitador que: 

a) cumpla con los requisitos y condiciones de los pliegos 

de especificaciones; 

b) que sea la más baja en precio o que, aunque no sea la 

más baja en precio, la calidad y/o garantías ofrecidas 

superan las demás ofertas o se justifique el beneficio de 

interés público de esa adjudicación. Capítulo VIII, Parte II, 

Sec. 11. (Énfasis nuestro).

Además, el referido reglamento establece lo que constituye, 

para efectos evaluativos, un “licitador responsable”:

(1) Tiene recursos financieros adecuados para cumplir su 

obligación o la habilidad de obtener tales recursos. 

(2) Es capaz de cumplir con los términos requeridos o 

propuestos de entrega, según estipulados o requeridos. 

(3) Tiene un historial de cumplimiento satisfactorio. 

(4) Tiene un historial satisfactorio de integridad y ética 

comercial. 

(5) Tiene la organización, experiencia, contabilidad y 

controles operacionales y destrezas técnicas necesarias 

para cumplir sus obligaciones. 

(6) Tiene equipo técnico y facilidades necesarias, o la 

habilidad de obtener tal equipo y facilidades. 

(7) Está de otra forma cualificado y sea elegible para recibir 

una adjudicación de conformidad con las leyes y reglamentos 

aplicables. 

(8) Cualquier otro requerimiento impuesto por el Municipio 

para considerarlo como "licitador responsable". Capítulo VIII, 

Parte I, Sec. 5.

En lo que concierne al recurso de epígrafe, el Reglamento

Municipal especifica que las “Subastas de Adquisición, 

Construcción y Suministros de Servicios No Profesionales”, serán 

adjudicadas al licitador que goce de un satisfactorio historial de 

cumplimiento y al postor más bajo. Capítulo VIII, Parte II, sec. 11.

No obstante, la misma disposición aclara que si el licitador 

agraciado no es el postor más bajo, las garantías o calidad de 
KLRA2023300367 7

este deben ser superiores, justificada así la decisión a favor del 

interés público. Id. 

C. Reglamento de Adquisición y Subastas de Guaynabo

El 9 de julio de 2009, el Municipio Autónomo de Guaynabo

aprobó el Reglamento de Adquisiciones y Subastas, en adelante 

Reglamento de Guaynabo, mediante la Ordenanza Núm. 1, Serie 

2009-2010.

7 El referido reglamento, ratifica la postura de las 

disposiciones estatutarias discutidas anteriormente, en cuanto a la 

evaluación de capacidad y cumplimiento de los licitadores en las 

subastas, qué constituye un licitador responsable y los deberes y 

facultades de la Junta. Id., Artículo 2.011.

Sin embargo, el Reglamento de Guaynabo incluye una sección 

designada a la discreción que tiene el Presidente de la Junta, en 

adelante Presidente, para recibir asesoramiento. Parte III, sec. 

3.007. En lo atinente al recurso de epígrafe, dispone la referida 

sección que el Presidente puede obtener asesoramiento de 

funcionarios públicos, funcionarios del Municipio de Guaynabo 

o profesionales “con experiencia en asuntos municipales”. Id.

Discutido el derecho aplicable a la controversia ante nos, 

procedemos a discutir el error imputado por el recurrente.

III.

En su recurso, Super Asphalt alega que la adjudicación de la 

subasta número 24-F-010A fue contraria a derecho, por no haberse 

adjudicado al menor postor, y por haberse amparado en la

recomendación de la Directora. Arguyó que la Junta basó su 

decisión únicamente en dicha recomendación, por lo que violó su 

debido proceso de ley, ya que no se le dio la oportunidad de refutar 

sus alegaciones.

7 El reglamento de Guaynabo fue enmendado por la Ordenanzas Núm. 82, Serie

2010-2011 y Núm. 33, Serie 2015-2016.
KLRA2023300367 8

Por su parte, la recurrida niega haber incumplido con los 

procedimientos que rigen las subastas, ya que su decisión fue 

conforme a sus facultades en ley. Además, argumenta que, conocido

el historial de Super Asphalt con el Municipio, si se le hubiera 

adjudicado la subasta, se hubiese atentado contra los mejores 

intereses del erario del Estado.

De otra parte, PR Asphalt negó que se hubiese cometido el 

error imputado por Super Asphalt. Señaló que la Junta no erró al 

no darle la oportunidad a Super Asphalt de refutar la 

“Recomendación”, ni al descartar la licitadora con la oferta más 

económica. 

Ahora bien, entendidas las posturas de las partes, nos 

proponemos comenzar esta discusión evaluando los criterios de 

incumplimiento que hace el recurrente en su señalamiento de error, 

con relación a la manera que fue adjudicada la subasta en 

controversia. Super Asphalt plantea lo siguiente: (1) que la Junta 

erró al no adjudicar la subasta al menor postor (2) que la Junta 

incurrió en perjuicio y parcialidad en su adjudicación y (3) que la 

Junta basó erróneamente su decisión en una recomendación que 

imputaba hechos no corroborados. No le asiste razón al recurrente.

Sabido es que las subastas, máxime las gubernamentales, por 

el interés público que las reviste, requieren, como regla general, que 

se adjudiquen las mismas al menor postor. Super Asphalt v. AFI y 

otro, supra, pág. 737; ECA Gen. Contrac. v. Mun. de Mayagüez, 

supra, pág. 672; Génesis Security v. Dpto. Trabajo, supra, pág. 1008. 

336. Ahora bien, tanto el Código Municipal como el Reglamento 

Municipal permiten que los municipios adjudiquen las subastas, en 

ciertas ocasiones, a un postor con una oferta más onerosa, siempre 

que exista justa causa y este sea un postor responsable. Los cuerpos 

estatutarios referidos describen al licitador responsable como uno 

que es capaz de cumplir con los términos de la prestación, cuenta 
KLRA2023300367 9

con la experiencia, los recursos adecuados y tiene un historial de 

cumplimiento satisfactorio.

Además, el Código Municipal y el Reglamento Municipal

exigen que la adjudicación a un mayor postor este debidamente 

fundamentada. Podrá rechazarse la oferta más baja cuando el 

postor no cuenta con los recursos, equipos o facilidades necesarias 

para cumplir con los servicios pactados. A su vez, se podrá denegar

dicha adjudicación cuando el licitador tenga un historial de 

incumplimiento. Artículo 2.040 del Código Municipal, supra; 

Capítulo VIII, Parte II, sec. 11, Reglamento Municipal, supra.

Surge del expediente que en su alegato en oposición, la Junta

adjuntó varias cartas y correos electrónicos entre el Departamento

y el recurrente, enviados en el curso de una contratación 

gubernamental del año fiscal 2022-2023, concedida en una subasta 

previa. En ella, se evidencian los incumplimientos incurridos por el

recurrente durante la prestación de los mismos servicios que 

pretende que se le adjudiquen nuevamente, mediante la subasta que 

nos ocupa. Colegimos que esta documentación puso en posición a 

la Junta para denegarle la adjudicación de buena pro a Super 

Asphalt. De las comunicaciones que adjuntó la Directora en su 

“Recomendación”, surgen los siguientes incumplimientos por parte 

de la recurrente:

1. El 21 de octubre de 2022, la Directora envió una carta a 

Super Asphalt en la que reclamó un viaje imprevisto que se 

vio obligado a hacer el Departamento hacia el municipio de 

Peñuelas, para buscar primer asfáltico. Surge de la misma 

que al llegar, solo se pudo cargar 200 galones del material, 

ya que la recurrente no contaba con más. Según la misiva, 

este incumplimiento afecto unos trabajos de tiros de 

hormigón pautados en áreas residenciales y rurales.8

2. El 8 de noviembre de 2022, la Directora envió una carta a 

Super Asphalt indicando que el primer asfáltico entregado al 

Departamento no servía, por encontrarse en estado líquido. 

8 Apéndice del “Alegato en Oposición de la Junta de Subastas del Municipio 

Autónomo de Guaynabo”, pág. 19-20.
KLRA2023300367 10

Según la misiva, no se pudieron hacer los trabajos de asfalto 

pautados en el Mirador Gavillán de Guaynabo.9

3. El 18 de noviembre de 2022, la Sra. Virgen Vélez Collazo, 

Administradora del Departamento, envió un correo 

electrónico a Super Asphalt en el que indicó que para ese día

se había coordinado un tiro de hormigón en la Carretera 173, 

el cual requirió la coordinación de personal del 

Departamento y la Policía. Según la misiva, Super Asphalt 

no llegó al área acordada, y se tuvo que cancelar el evento, 

dejando así la carretera sin asfaltar.10

4. El 9 de febrero de 2023, la Directora envió una carta a Super 

Asphalt relacionada a la situación con el primer asfáltico. En 

ella expone que la recurrente solo estaba proveyendo 300 

galones, cuando la capacidad de sus camiones es de 1,300 y 

700 galones. Según la misiva, el poco material que recibían

no era suficiente para completar los trabajos programados 

diariamente.11

5. El 10 de febrero de 2023, el Departamento envió un correo 

electrónico a la recurrente solicitando coordinación para 

buscar primer asfáltico. Sin embargo, no recibió respuesta. 

El 13 de febrero de 2023, tuvo que comunicarse nuevamente 

para dar seguimiento. 12

6. El 28 de marzo de 2023, la Directora envió un correo 

electrónico a la recurrente solicitando coordinación para 

trabajos de repavimentación en la Carretera 169. Sin 

embargo, no recibió respuesta. El 28 de marzo de 2023, tuvo 

que comunicarse nuevamente para dar seguimiento.13

7. El 25 de abril de 2023, la Directora envió una carta a Super 

Asphalt en la que hizo varios señalamientos de 

incumplimiento con la Ley de Seguridad y Salud en el 

Trabajo, Ley Núm. 16 del 5 de agosto de 1975. Expuso que 

los proyectos de la recurrente no contaban con abanderados, 

lo que generaba un riesgo a los ciudadanos y empleados. 

Además, indicó que en dichos proyectos no se estaban 

usando chalecos reflectores. Advirtió que estos 

incumplimientos podrían resultar en multas.14

8. El 5 de junio de 2023, el Departamento envió un correo 

electrónico a la recurrente, en la que nuevamente le solicitó

el primer asfáltico. Sin embargo, no recibió respuesta, y el 9 

de junio de 2023 tuvo que comunicarse nuevamente para dar 

seguimiento.15

9 Id. pág. 21.

10 Id. pág. 31.

11 Id. pág. 24.

12 Id. págs. 22-23.

13 Id. pág. 34.

14 Id. pág. 38.

15 Id. pág. 28-29.
KLRA2023300367 11

Por consiguiente, razonamos que Super Asphalt no cumple 

con los requisitos del licitador responsable establecidos en el Código

Municipal y el Reglamento Municipal. Además, justipreciamos que 

la documentación sometida por la recurrida merece entero crédito,

por ser producto de conocimiento personal. En consecuencia, la 

“Recomendación” hecha por la Directora fue suficiente para 

justificar la decisión de la Junta.

Por otro lado, al amparo de un minucioso estudio del 

expediente que obra en autos, es forzoso concluir que los últimos

dos (2) criterios de incumplimiento no se configuraron en ninguna 

etapa del procedimiento. No estamos de acuerdo con la apreciación 

del recurrente con relación a que, al haber considerado la 

“Recomendación” de la Directora para su determinación, la Junta 

denotó perjuicio y parcialidad. Surge del referido expediente que la 

recurrida obró conforme a derecho durante los trámites que 

culminaron en la adjudicación de la subasta que nos ocupa. 

Conforme esbozamos en nuestra previa exposición doctrinal, 

la Junta está facultada para recibir recomendaciones de tres 

personas, a saber, funcionarios públicos, del municipio y de 

profesionales con experiencia en asuntos municipales. La Junta 

recibió una recomendación para la adjudicación de la subasta 

número 24-F-010A de una funcionaria municipal, la Directora. 

Según la sección 3.007 del Reglamento de Guaynabo, supra, la 

Junta podía recibir asesoramiento por funcionarios como la 

Directora, para adjudicar subastas municipales. La Directora 

encabeza la institución municipal que tiene conocimiento personal 

de las labores y los incumplimientos incurridos por el recurrente. La 

recomendación de la Directora no solo procedía como cuestión 

procesal bajo el Reglamento de Guaynabo, sino que merecía la 

credibilidad que se le adjudicó.
KLRA2023300367 12

Finalmente, nos dirigimos al planteamiento del recurrente en 

cuanto al debido proceso de ley. Es norma reiterada que uno de los 

requisitos para el cumplimiento del debido proceso de ley es que la 

decisión administrativa esté basada en el expediente. Graciani 

Rodriguez v. Garage Isla Verde LLC, 202 DPR 117, 127 (2019); 

González Segarra v. CFSE, 188 DPR 252, 277 (2013); Otero v. Toyota, 

163 DPR 716, 728 (2005). La Junta contaba con prueba suficiente 

en el expediente para adjudicar la subasta a PR Asphalt, quien no 

era el postor menor, pero sí la segunda oferta más baja. 

Es meritorio señalar que a pesar a que el recurrente alega una 

violación al debido proceso de ley, por no haber tenido la 

oportunidad de refutar las alegaciones de la “Recomendación” de la 

Directora, lo cierto es que nada planteó en su recurso para impugnar 

las mismas. El recurrente se limitó a decir que la Junta actuó 

ultravires al adjudicar la subasta en cuestión, y no negó las 

imputaciones de esta, ni presentó ante este Tribunal prueba en 

contrario. 

La documentación y la “Recomendación” de la Directora fue 

evidencia adecuada para negarle la subasta a la recurrente.

Colegimos que la Junta no incurrió en perjuicio ni parcialidad al 

adjudicar la subasta número 24-F-010A, y actuó de manera 

razonable y dentro de sus facultades en derecho. En virtud de lo 

anterior confirmamos la adjudicación de la Subasta Núm. 24-F-010A.

IV.

Por los fundamentos antes expuestos, se confirma la 

resolución recurrida. 

Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria del 

Tribunal de Apelaciones.

LCDA. LILIA M. OQUENDO SOLÍS

Secretaria del Tribunal de Apelaciones