### IN THE SUPREME COU RT OF TEN NESSEE

AT JACKSON

Nov em be r 2, 2 01 1 S es si on

CHERYL BRO WN GI GGE RS E T A L



### .

v.

MEMPHI S HOUS ING AUTHORI TY E T A L



### .

A p p e a l b y P e r m i s s i o n f r o m t h e C o u r t o f A p p e a l s , W e s t e r n S e c t i o n

C i r c u i t C o u r t f

o r S h e l b y C o u n t y

N o

. C T

- 0 0 0 8 9 6

- 0 3 K a y S

. R o b i l i o , J u d g e

N o

. W 2 0 1 0

- 0 0 8 0 6

- S C

- R 1 1

- C V

- F i l e d A p r i l 2

, 2 0 1 2

T h e p l a i n t i f

f s

, s u r v i v o r s o f a t e n a n t k i l l e d b y t h e c r i m i n a l a c t o f a n o t h e r t e n a n t

, f i l e d s u i t

a g a i n s t t h e d e f

e n d a n t h o u s i n g a u t h o r i t y

. T h e p l a i n t i f f s a l l e g e d t h e h o u s i n g a u t h o r i t y w a s

n e g l i g e n t i n f

a i l i n g t o e v i c t t h e o t h e r t e n a n t a t t h e f i r s t i n s t a n c e o f v i o l e n t b e h a v i o r

. T h e

h o u s i n g a u t h o r i t y f

i l e d a m o t i o n f

o r s u m m a r y j u d g m e n t c l a i m i n g f e d e r a l r e g u l a t i o n s

p r e e m p t e d t h e p l a i n t i f

f s ’ n e g l i g e n c e c l a i m a n d t h a t i t w a s i m m u n e f r o m s u i t u n d e r t h e

T e n n e s s e e G o v e r n m e n t a l T o r t L i a b i l i t y A c t ( “ t h e G T L A ” )

. T h e t r i a l c o u r t d e n i e d s u m m a r y

j u d g m e n t

. T h e C o u r t o f A p p e a l s r e v e r s e d t h e t r i a l c o u r t

. W e g r a n t e d r e v i e w t o d e t e r m i n e

w h e t h e r t h e p l a i n t i f

f s ’ n e g l i g e n c e c l a i m i s p r e e m p t e d b y f e d e r a l l a w o r

, i n t h e a l t e r n a t i v e

,

w h e t h e r t h e h o u s i n g a u t h o r i t y i s i m m u n e f r o m s u i t u n d e r t h e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n e x c e p t i o n

o f t h e G T L A

. W e c o n c l u d e t h a t t h e p l a i n t i f f s ’ n e g l i g e n c e s u i t i s n o t p r e e m p t e d b y f e d e r a l

l a w

. W e f

u r t h e r c o n c l u d e t h a t t h e h o u s i n g a u t h o r i t y ’ s f a i l u r e t o e v i c t i s a n o p e r a t i o n a l

d e c i s i o n a n d t h a t t h e h o u s i n g a u t h o r i t y i s n o t e n t i t l e d t o i m m u n i t y u n d e r t h e G T L A

. W e

r e v e r s e t h e C o u r t o f A p p e a l s a n d r e m a n d t h i s c a s e t o t h e t r i a l c o u r t f o r f u r t h e r p r o c e e d i n g s

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 1 1 A p p e a l b y P e r m i s s i o n ;

J u d g m e n t o f t h e C o u r t o f A p p e a l s R e v e r s e d

J A N IC E M

. H O LD E R

, J

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e C o u r t

, i n w h i c h C O R N E LIA A

. C LA R K

,

C

. J

. , a n d G A R Y R

. W A D E

, W ILL IA M C

. K O C H

, J R

. , a n d S H A R O N G

. L E E

, J J

. , j o i n e d

.

A r c h i e S a n d e r s

, I I I

, M e m p h i s

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l a n t s

, A n g e l a G

. B r o w n

, C h a r l e s C

.

B r o w n

, J r

. , C h e r y l B r o w n G i g g e r s

, a n d J o A n n F i s h e r

J o e L e e W y a t t a n d W i l l i a m J o s e p h W y a t t

, M e m p h i s

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l a n t

, S c r u g g s

S e c u r i t y a n d P a t r o l

, L L CC h a r l e s W e s l e y F o w l e r

, M e m p h i s

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l e e

, M e m p h i s H o u s i n g A u t h o r i t y

O P I N I O N

I

. F a c t s a n d P r o c e d u r a l H i s t o r y

O n F e b r u a r y 2 6

, 2 0 0 3

, C h e r y l B r o w n G i g g e r s

, C h a r l e s C

. B r o w n

, J r

. , A n g e l a G

.

B r o w n

, a n d J o a n n F i s h e r ( “ t h e p l a i n t i f f s ” ) f i l e d a c o m p l a i n t a g a i n s t t h e C i t y o f M e m p h i s

( “ t h e C i t y ” ) a n d M e m p h i s H o u s i n g A u t h o r i t y ( “ M H A ” ) f o r t h e w r o n g f

u l d e a t h o f C h a r l e s

C o r n e l i u s B r o w n

, S r

. ( “ t h e d e c e d e n t ” )

. T h e d e c e d e n t

, a r e s i d e n t o f a h o u s i n g p r o j e c t

o p e r a t e d b y M H A

, w a s k i l l e d b y a s t r a y b u l l e t o n M a r c h 7

, 2 0 0 2

, w h e n f e l l o w t e n a n t

, L

. C

.

M i l l e r

, f i r e d a g u n i n t h e d i r e c t i o n o f t h e h o u s i n g p r o j e c t ’ s s e c u r i t y o f

f i c e

.

T h e p l a i n t i f

f s a l l e g e d i n t h e i r c o m p l a i n t t h a t t h e C i t y a n d M H A w e r e n e g l i g e n t i n

f a i l i n g t o p r o p e r l y i n v e s t i g a t e M r

. M i l l e r ’ s c r i m i n a l b a c k g r o u n d a n d i n f a i l i n g t o a s s e s s t h e

r i s k t h a t M r

. M i l l e r p o s e d t o o t h e r t e n a n t s o f t h e h o u s i n g p r o j e c t

. T h e p l a i n t i f

f s a l s o a l l e g e d

t h a t t h e C i t y a n d M H A b r e a c h e d t h e d e c e d e n t ’ s l e a s e a g r e e m e n t b y f a i l i n g t o s a f

e l y m a i n t a i n

t h e h o u s i n g p r o

j e c t

.

T h e t r i a l c o u r t g r a n t e d t h e C i t y ’ s m o t i o n t o d i s m i s s a n d t h e p l a i n t i f f s a m e n d e d t h e i r

c o m p l a i n t

, n a m i n g M H A a s t h e s o l e d e f e n d a n t

. A f

t e r r e c e i v i n g M H A ’ s a n s w e r a l l e g i n g

c o m p a r a t i v e f

a u l t

, t h e p l a i n t i f

f s a g a i n a m e n d e d t h e i r c o m p l a i n t t o a d d M H A ’ s c o n t r a c t e d

s e c u r i t y c o m p a n y

, S c r u g g s S e c u r i t y a n d P a t r o l

, L L C ( “ S c r u g g s ” )

, a s a d e f e n d a n t

. T h e

p l a i n t i f f s a l l e g e d t h a t S c r u g g s f

a i l e d t o p r o p e r l y s e c u r e t h e h o u s i n g p r o j e c t a t t h e t i m e o f t h e

s h o o t i n g

.

M H A f i l e d a m o t i o n f

o r s u m m a r y j u d g m e n t a s s e r t i n g t h a t M H A o w e d n o d u t y t o t h e

p l a i n t i f f s o r t o t h e d e c e d e n t w i t h r e s p e c t t o M r

. M i l l e r ’ s c r i m i n a l a c t i o n s

. T h e t r i a l c o u r t

a g r e e d a n d g r a n t e d M H A ’ s s u m m a r y j u d g m e n t m o t i o n

. T h e C o u r t o f A p p e a l s a f f i r m e d t h e

t r i a l c o u r t

. G i g g e r s v

. M e m p h i s H o u s

. A u t h

. , N o

. W 2 0 0 6

- 0 0 3 0 4

- C O A

- R 3

- C V

, 2 0 0 7 W L

2 2 1 6 5 5 3

, a t * 1 3 ( T e n n

. C t

. A p p

. A u g

. 3

, 2 0 0 7 )

. T h i s C o u r t g r a n t e d p e r m i s s i o n t o a p p e a l a n d

r e v e r s e d t h e s u m m a r y j u d g m e n t

. G i g g e r s v

. M e m p h i s H o u s

. A u t h

. , 2 7 7 S

. W

. 3 d 3 5 9

, 3 7 1

( T e n n

. 2 0 0 9 ) ( “ G i g g e r s I ” )

. W e d e t e r m i n e d t h a t “ a s p e c i a l r e l a t i o n s h i p e x i s t s b e t w e e n a

l a n d l o r d a n d a t e n a n t

, p l a c i n g a n o b l i g a t i o n o n a l a n d l o r d t o t a k e r e a s o n a b l e m e a s u r e s o f

p r o t e c t i o n

. ” I d

.

O n r e m a n d

, M H A m o v e d t o d i s m i s s t h e p l a i n t i f f s ’ a m e n d e d c o m p l a i n t b e c a u s e t h e

p l a i n t i f f s h a d n o t a l l e g e d t h a t M H A h a d a d u t y t o e v i c t M r

. M i l l e r

. T h e t r i a l c o u r t d e n i e d

M H A ’ s m o t i o n a n d p e r m i t t e d t h e p l a i n t i f f s t o a m e n d t h e i r c o m p l a i n t a t h i r d t i m e

. S e e T e n n

.

R

. C i v

. P

. 1 5

. 0 1

. I n t h e t h i r d a m e n d e d c o m p l a i n t

, t h e p l a i n t i f f s a l l e g e d t h a t M H A b r e a c h e d

-2-t h e d u t y o f c a r e o w e d t o t h e d e c e d e n t b y f a i l i n g t o e v i c t M r

. M i l l e r f o l l o w i n g a n a g g r a v a t e d

a s s a u l t a g a i n s t a n o t h e r t e n a n t i n t h e s a m e M H A h o u s i n g p r o j e c t i n 1 9 9 8

. T h e p l a i n t i f f s a l s o

a l l e g e d t h a t M H A h a d a “ o n e

- s t r i k e ” p o l i c y i n p l a c e d u r i n g 1 9 9 8 t h a t s h o u l d h a v e r e s u l t e d

i n M r

. M i l l e r ’ s e v i c t i o n a f t e r t h e a g g r a v a t e d a s s a u l t

. A l t h o u g h M H A d i d n o t e v i c t M r

. 1

M i l l e r

, i t p l a c e d M r

. M i l l e r o n p r o b a t i o n f o r o n e y e a r f

o l l o w i n g t h e 1 9 9 8 i n c i d e n t

. M r

.

M i l l e r w a s n o t i n v o l v e d i n a n y o t h e r a l t e r c a t i o n s d u r i n g t h e p r o b a t i o n a r y p e r i o d

.

I n r e s p o n s e t o t h e p l a i n t i f f s ’ a m e n d e d c o m p l a i n t

, M H A f i l e d a m o t i o n f

o r s u m m a r y

j u d g m e n t o n t h e g r o u n d s t h a t t h e p l a i n t i f f s ’ n e g l i g e n c e c l a i m w a s p r e e m p t e d b y f e d e r a l l a w

o r

, i n t h e a l t e r n a t i v e

, t h a t M H A w a s i m m u n e f r o m s u i t p u r s u a n t t o t h e d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n

e x c e p t i o n t o t h e T e n n e s s e e G o v e r n m e n t a l T o r t L i a b i l i t y A c t ( “ t h e G T L A ” )

. T e n n

. C o d e

A n n

. § 2 9

- 2 0

- 2 0 5 ( 1 ) ( 2 0 0 0 )

. T h e t r i a l c o u r t d e n i e d s u m m a r y j u d g m e n t

. T h e t r i a l c o u r t

, 2

h o w e v e r

, p e r m i t t e d M H A t o f i l e a n a p p l i c a t i o n f

o r i n t e r l o c u t o r y a p p e a l p u r s u a n t t o R u l e 9

o f t h e T e n n e s s e e R u l e s o f A p p e l l a t e P r o c e d u r e b e c a u s e i t f o u n d “ m e r i t t o [ M H A ’ s ]

a r g u m e n t s

. ”

T h e C o u r t o f A p p e a l s g r a n t e d M H A ’ s a p p l i c a t i o n f o r i n t e r l o c u t o r y a p p e a l a n d

r e v e r s e d t h e t r i a l c o u r t ’ s d e n i a l o f s u m m a r y j u d g m e n t

. T h e C o u r t o f A p p e a l s h e l d t h a t

s u m m a r y j u d g m e n t i n f a v o r o f M H A w a s a p p r o p r i a t e b e c a u s e f e d e r a l l a w p r e e m p t e d t h e

p l a i n t i f f s ’ c l a i m a n d b e c a u s e M H A w a s i m m u n e f r o m s u i t u n d e r t h e G T L A

. G i g g e r s v

.

M e m p h i s H o u s

. A u t h

. , N o

. W 2 0 1 0

- 0 0 8 0 6

- C O A

- R 9

- C V

, 2 0 1 0 W L 5 1 4 0 6 1 4

, a t * 1 4 ( T e n n

.

C t

. A p p

. D e c

. 1 4

, 2 0 1 0 )

. T h e C o u r t o f A p p e a l s r e m a n d e d t h e c a s e t o t h e t r i a l c o u r t t o e n t e r

s u m m a r y j u d g m e n t i n f a v o r o f M H A

. I d

. W e g r a n t e d p e r m i s s i o n t o a p p e a l

.

I I

. A n a l y s i s

A t i s s u e i n t h i s c a s e i s w h e t h e r t h e C o u r t o f A p p e a l s e r r e d i n h o l d i n g t h a t f e d e r a l l a w

p r e e m p t e d t h e p l a i n t i f

f s ’ c l a i m a n d t h a t M H A w a s i m m u n e f r o m s u i t p u r s u a n t t o t h e G T L A

.

B y r e m a n d i n g t h e c a s e t o t h e t r i a l c o u r t

, t h e C o u r t o f A p p e a l s e f f e c t i v e l y g r a n t e d s u m m a r y

j u d g m e n t t o M H A

. T h e r e s o l u t i o n o f a m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t i s a q u e s t i o n o f l a w

,

w h i c h w e r e v i e w d e n o v o

. M a r t i n v

. N o r f o l k S

. R y

. , 2 7 1 S

. W

. 3 d 7 6

, 8 4 ( T e n n

. 2 0 0 8 )

. W e

f i r s t a d d r e s s f

e d e r a l p r e e m p t i o n o f t h e p l a i n t i f f s ’ n e g l i g e n c e c l a i m a g a i n s t M H A b e f o r e

e x a m i n i n g M H A ’ s i m m u n i t y f r o m s u i t u n d e r t h e G T L A

.

I n con st rui ng the fa ct s in a li ght m ost fa vorabl e to the pla int if fs

, thi s Cour t acknowl edged MHA’ s 1

“on e- st ri ke” pol ic y in Gigg er s I

. 277 S.W .3d at 362. Fol lowi ng re m and

, MHA den ie d the exi st enc e of a one

st ri ke poli cy.

T he tr ia l cou rt did not inc lud e the le gal grounds for it s den ia l of summ ar y j udgm ent as re qui re d by 2

T enn ess ee Rule of

Civil Pro ced ure 56.0 4.

-3-A

. F e d e r a l P r e e m p t i o n

T h e S u p r e m a c y C l a u s e o f t h e U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n m a n d a t e s t h a t f e d e r a l l a w

p r e e m p t c o n t r a r y s t a t e l a w

. S e e U

. S

. C o n s t

. a r t

. V I

, c l

. 2

. T h e U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t

h a s h e l d t h a t s t a t e l a w m a y n o t f r u s t r a t e o r s t a n d a s a n o b s t a c l e t o t h e l e g i s l a t i v e p u r p o s e o f

a f e d e r a l s t a t u t e

. G e i e r v

. A m

. H o n d a M o t o r C o

. , 5 2 9 U

. S

. 8 6 1

, 8 7 3

- 7 4 ( 2 0 0 0 )

. P r e e m p t i o n

c a n a r i s e e i t h e r i n t h e f o r m o f e x p l i c i t l e g i s l a t i o n b y C o n g r e s s o r w h e n f e d e r a l l e g i s l a t i o n

i m p l i c i t l y c o n f

l i c t s w i t h s t a t e l a w

. S e e L e g g e t t v

. D u k e E n e r g y C o r p

. , 3 0 8 S

. W

. 3 d 8 4 3

, 8 5 3

( T e n n

. 2 0 1 0 ) ( d i s c u s s i n g t h e d i f f e r e n c e b e t w e e n “ e x p r e s s ” p r e e m p t i o n a n d “ i m p l i e d ”

p r e e m p t i o n )

. I m p l i e d c o n f l i c t p r e e m p t i o n o c c u r s w h e n i t w o u l d b e i m p o s s i b l e t o c o m p l y

w i t h b o t h s t a t e l a w a n d f e d e r a l l a w o r w h e n c o n g r e s s i o n a l p u r p o s e i n e n a c t i n g t h e f e d e r a l

l a w i s i m p e d e d b y s t a t e l a w

. U n i t e d S t a t e s v

. L o c k e

, 5 2 9 U

. S

. 8 9

, 1 0 9 ( 2 0 0 0 ) ( q u o t i n g

C a l i f o r n i a v

. A R C A m

. C o r p

. , 4 9 0 U

. S

. 9 3

, 1 0 0

- 0 1 ( 1 9 8 9 ) )

.

T h e r e i s n o e x p r e s s f

e d e r a l l e g i s l a t i o n b a r r i n g n e g l i g e n c e s u i t s a g a i n s t p u b l i c h o u s i n g

a u t h o r i t i e s

. M H A c o n t e n d s

, h o w e v e r

, t h a t p e r m i t t i n g t h e p l a i n t i f f s t o p r o c e e d w i t h t h e i r

n e g l i g e n c e c l a i m w o u l d p o s e a n o b s t a c l e t o t h e a c c o m p l i s h m e n t o f t h e f u l l p u r p o s e s a n d

o b j e c t i v e s o f C o n g r e s s i n e n a c t i n g 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d ( 1 9 9 4 )

. T h e q u e s t i o n o f w h e t h e r a 3

s t a t e l a w a c t i o n i s p r e e m p t e d b y f e d e r a l l a w i s r e v i e w e d d e n o v o a s a q u e s t i o n o f l a w

.

L e g g e t t

, 3 0 8 S

. W

. 3 d a t 8 5 1 ( q u o t i n g F r i b e r g v

. K a n s a s C i t y S

. R y

. , 2 6 7 F

. 3 d 4 3 9

, 4 4 2 ( 5 t h

C i r

. 2 0 0 1 ) )

. T o a d d r e s s w h e t h e r t h e p l a i n t i f f ’ s n e g l i g e n c e c l a i m s t a n d s a s a n o b s t a c l e t o 4 2

U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d

, w e m u s t d e t e r m i n e t h e c o n g r e s s i o n a l p u r p o s e i n e n a c t i n g § 1 4 3 7 d

. S e e

M e d t r o n i c

, I n c

. v

. L o h r

, 5 1 8 U

. S

. 4 7 0

, 4 8 5 ( 1 9 9 6 ) ( n o t i n g “ ‘ t h e p u r p o s e o f C o n g r e s s i s t h e

u l t i m a t e t o u c h

- s t o n e i n e v e r y p r e

- e m p t i o n c a s e ’ ” ) ( q u o t i n g C l e r k s v

. S c h e r m e r h o r n

, 3 7 5 U

. S

.

9 6

, 1 0 3 ( 1 9 6 3 ) )

.

T o d e t e r m i n e t h e p u r p o s e o f § 1 4 3 7 d w e f i r s t e x a m i n e t h e l a n g u a g e o f t h e s t a t u t e

.

A m

. T o b a c c o C o

. v

. P a t t e r s o n

, 4 5 6 U

. S

. 6 3

, 6 8 ( 1 9 8 2 )

. S e c t i o n 1 4 3 7 d d i c t a t e s t h e

r e q u i r e m e n t s f

o r p u b l i c h o u s i n g a u t h o r i t y ( “ P H A ” ) t e n a n t l e a s e s a n d p u t s t e n a n t s o n n o t i c e

t h a t e n g a g i n g i n a c t i v i t y t h a t t h r e a t e n s a n o t h e r t e n a n t ’ s “ h e a l t h

, s a f e t y

, o r r i g h t t o p e a c e f

u l

e n j o y m e n t o f t h e p r e m i s e s ” m a y r e s u l t i n t e r m i n a t i o n o f t h e t e n a n t ’ s l e a s e

. C r i m i n a l c o n d u c t

o r a c t i v i t y o f a p u b l i c h o u s i n g t e n a n t

, a m e m b e r o f t h e t e n a n t ’ s h o u s e h o l d

, o r a g u e s t o r o t h e r

p e r s o n u n d e r t h e t e n a n t ’ s c o n t r o l m a y r e s u l t i n t e r m i n a t i o n o f t e n a n c y

. 4 2 U

. S

. C

.

T he 1994 v er si on of 42 U.S.C. § 1437 d an d t he c orr esp ondi ng 1996 r egulat ion s govern t his ca se 3

bec aus e the pla int if

fs ’ cla im ar is es out MHA’ s fa il ure to evict Mr

. Mi ll er af te r an al te rc at ion in 1998

. T he

1994 st at ute and 199 6 r egulat ion s a ls o co ntr ol the le ase exe cut ed b y Mr. M il le r a nd M HA in 1996

.

-4-§ 1 4 3 7 d ( l ) ( 5 ) ( 1 9 9 4 )

. B e c a u s e t h i s p a r t i c u l a r s e c t i o n d o e s n o t c o n t a i n i t s o w n s t a t e m e n t o f 4

p u r p o s e

, w e l o o k t o t h e s t a t u t e a s a w h o l e

.

T h e U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t f r e q u e n t l y r e f

e r s t o t h e s t a t e d p u r p o s e o f l e g i s l a t i o n

t o i n t e r p r e t l a n g u a g e i n t h e o p e r a t i v e s e c t i o n s

. S e e U n i t e d S t a t e s v

. T u r k e t t e

, 4 5 2 U

. S

. 5 7 6

,

5 8 8

- 9 0 ( 1 9 8 1 )

. I n t h i s c a s e

, § 1 4 3 7 d i s c o n t a i n e d w i t h i n t h e U n i t e d S t a t e s H o u s i n g A c t o f

1 9 3 7 ( “ t h e 1 9 3 7 A c t ” )

. P u b

. L

. N o

. 7 5

- 4 1 2

, 5 0 S t a t

. 8 8 8 ( 1 9 3 7 ) ( c o d i f i e d a s a m e n d e d a t 4 2

U

. S

. C

. § 1 4 3 7 )

. T h e s t a t e d p u r p o s e o f t h e 1 9 3 7 A c t i s “ t o r e m e d y t h e u n s a f e a n d i n s a n i t a r y

h o u s i n g c o n d i t i o n s a n d t h e a c u t e s h o r t a g e o f d e c e n t

, s a f e

, a n d s a n i t a r y d w e l l i n g s f o r f a m i l i e s

o f l o w i n c o m e

. ” I d

. A l t h o u g h t h e o r i g i n a l p u r p o s e o f t h e 1 9 3 7 A c t w a s t o p r o v i d e s a f e

h o u s i n g f

o r l o w i n c o m e f

a m i l i e s

, C o n g r e s s l a t e r a m e n d e d t h e A c t t o a d d r e s s t h e g r o w i n g

p r o b l e m o f

c r i m i n a l a c t i v i t y i n h o u s i n g p r o j e c t s

. T h e 1 9 3 7 A c t w a s a m e n d e d i n p a r t b y t h e

A n t i

- D r u g A b u s e A c t o f 1 9 8 8

. I t i s t h i s a m e n d m e n t t h a t a d d e d t h e s t a t u t o r y l a n g u a g e o f

§ 1 4 3 7 d t o t h e 1 9 3 7 A c t

. P u b

. L

. N o

. 1 0 0

- 6 9 0 § 5 1 0 1

, 1 0 2 S t a t

. 4 1 8 1 ( 1 9 8 8 ) ; s e e a l s o D e p ’ t

o f H o u s

. & U r b a n D e v

. v

. R u c k e r

, 5 3 5 U

. S

. 1 2 5

, 1 2 7

- 2 8 ( 2 0 0 2 )

. C o n g r e s s e n a c t e d t h e A n t i

D r u g A b u s e A c t o f 1 9 8 8 w i t h t h e o b j e c t i v e o f r e d u c i n g d r u g

- r e l a t e d c r i m e i n p u b l i c h o u s i n g

a n d e n s u r i n g “ p u b l i c a n d o t h e r f e d e r a l l y a s s i s t e d l o w

- i n c o m e h o u s i n g t h a t i s d e c e n t

, s a f e

, a n d

f r e e f r o m i l l e g a l d r u g s

. ” R u c k e r

, 5 3 5 U

. S

. a t 1 3 4

. W e t h e r e f o r e i n t e r p r e t § 1 4 3 7 d w i t h i n t h e

b r o a d e r s t a t u t o r y c o n t e x t o f t h e U n i t e d S t a t e s H o u s i n g A c t o f 1 9 3 7 a n d i n l i g h t o f t h e

o r i g i n a l p u r p o s e o f t h i s s t a t u t e a n d i t s 1 9 8 8 a m e n d m e n t

. H e r m a n & M a c l e a n v

. H u d d l e s t o n

,

4 5 9 U

. S

. 3 7 5

, 3 8 7 n

. 2 3 ( 1 9 8 3 ) ( q u o t i n g S i l v e r v

. N

. Y

. S t o c k E x c h

. , 3 7 3 U

. S

. 3 4 1

, 3 5 7

( 1 9 6 3 ) )

. W e c o n c l u d e t h a t t h e p u r p o s e o f 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d i s t o p r o m o t e s a f e p u b l i c

h o u s i n g f

o r P H A t e n a n t s

.

W e n e x t c o n s i d e r w h e t h e r p e r m i t t i n g t h e p l a i n t i f f s ’ n e g l i g e n c e c l a i m t o p r o c e e d

w o u l d s t a n d a s a n o b s t a c l e t o t h e c o n g r e s s i o n a l p u r p o s e o f p r o m o t i n g s a f

e p u b l i c h o u s i n g

.

T h e U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t h a s n o t e d t h a t c o u r t s s h o u l d n o t a s s u m e t h a t C o n g r e s s

i n t e n d s t o s u p e r s e d e s t a t e l a w

. N

. Y

. S t a t e C o n f e r e n c e o f B l u e C r o s s & B l u e S h i e l d P l a n s v

.

T r a v e l e r s I n s

. C o

. , 5 1 4 U

. S

. 6 4 5

, 6 5 4 ( 1 9 9 5 )

. T h e p r e s u m p t i o n a g a i n s t p r e e m p t i o n i s

e s p e c i a l l y s t r o n g i n a r e a s t h a t a r e w i t h i n t h e h i s t o r i c p o l i c e p o w e r s o f t h e s t a t e s

. W y e t h v

.

L e v i n e

, 5 5 5 U

. S

. 5 5 5

, 5 6 5 ( 2 0 0 9 ) ( q u o t i n g M e d t r o n i c

, 5 1 8 U

. S

. a t 4 8 5 )

. S t a t e s t r a d i t i o n a l l y

h a v e r e g u l a t e d h e a l t h a n d s a f e t y m a t t e r s

. M e d t r o n i c

, 5 1 8 U

. S

. a t 4 8 5

. T h e S u p r e m e C o u r t

h a s e x e r c i s e d r e s t r a i n t w h e n c o n s i d e r i n g w h e t h e r t o p r e e m p t a s t a t e ’ s a u t h o r i t y t o r e g u l a t e

t o r t l i t i g a t i o n

. S e e S a n D i e g o B l d g

. T r a d e s C o u n c i l v

. G a r m o n

, 3 5 9 U

. S

. 2 3 6

, 2 4 7 ( 1 9 5 9 )

( “ S t a t e j u r i s d i c t i o n h a s p r e v a i l e d i n [ t o r t ] s i t u a t i o n s b e c a u s e t h e c o m p e l l i n g s t a t e i n t e r e s t

, i n

I n 1998

, 42 U.S.C. § 1437 d(l )( 5) was re des ignat ed as 42 U.S.C. § 1437 d(l )( 6). Pub. L. No. 105-276 4

§ 512, 112 Sta t. 2461 (19 98)

. For con si st enc y, w e w i l l r e f e r t o thi s st at ute unde r the re des ignat ion as it

app ear s t oda y.

-5-t h e s c h e m e o f o u r f e d e r a l i s m

, i n t h e m a i n t e n a n c e o f d o m e s t i c p e a c e i s n o t o v e r r i d d e n i n t h e

a b s e n c e o f c l e a r l y e x p r e s s e d c o n g r e s s i o n a l d i r e c t i o n

. ” )

.

I n d e t e r m i n i n g w h e t h e r t h e p l a i n t i f f s ’ n e g l i g e n c e c l a i m w o u l d s t a n d a s a n o b s t a c l e t o

t h e s t a t e d p u r p o s e o f t h e U n i t e d S t a t e s H o u s i n g A c t o f 1 9 3 7

, w e a l s o c o n s i d e r t h e f e d e r a l

h o u s i n g r e g u l a t i o n s t h a t i m p l e m e n t 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d

. T h e D e p a r t m e n t o f H o u s i n g a n d

U r b a n D e v e l o p m e n t ( “ H U D ” ) i s t h e a g e n c y e m p o w e r e d t o a d m i n i s t e r t h e f e d e r a l s t a t u t e a n d

t o p r o m u l g a t e r e g u l a t i o n s i n t e r p r e t i n g 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d

. S e e 4 2 U

. S

. C

. § 3 5 3 5 ( d ) ( 1 9 9 6 ) ;

s e e a l s o K i n g v

. H o u s

. A u t h

. o f H u n t s v i l l e

, 6 7 0 F

. 2 d 9 5 2

, 9 5 4 ( 1 1 t h C i r

. 1 9 8 2 )

. A l t h o u g h

f e d e r a l r e g u l a t i o n s a r e n o t l e g i s l a t i v e e n a c t m e n t s

, a f e d e r a l r e g u l a t i o n m a y p r e e m p t s t a t e l a w

w h e n t h e s t a t e l a w d i r e c t l y c o n f l i c t s w i t h t h e r e g u l a t i o n o r w h e n i t i s i m p o s s i b l e t o c o m p l y

w i t h b o t h t h e s t a t e l a w a n d t h e r e g u l a t i o n

. S e e W y e t h

, 5 5 5 U

. S

. a t 5 7 6 ( “ T h i s C o u r t h a s

r e c o g n i z e d t h a t a n a g e n c y r e g u l a t i o n w i t h t h e f o r c e o f l a w c a n p r e

- e m p t c o n f l i c t i n g s t a t e

r e q u i r e m e n t s

. ” )

.

H U D r e g u l a t i o n s s u p p l e m e n t t h e l a n g u a g e o f 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d

. S e e R u c k e r

, 5 3 5

U

. S

. a t 1 2 8

- 2 9

. T h e H U D r e g u l a t i o n r e g a r d i n g t e n a n t l e a s e r e q u i r e m e n t s r e i t e r a t e s t h a t

e v i c t i o n m a y o c c u r s h o u l d t e n a n t s o r t h e i r g u e s t s e n g a g e i n c r i m i n a l a c t i v i t i e s t h a t t h r e a t e n

t h e h e a l t h o r s a f

e t y o f o t h e r r e s i d e n t s

. T h e H U D r e g u l a t i o n s a l s o p r o v i d e m o r e s p e c i f i c 5

i n s t r u c t i o n s t o P H A s o p e r a t i n g h o u s i n g p r o j e c t s

. P H A s c o n t e m p l a t i n g e v i c t i o n o f a t e n a n t

a r e i n s t r u c t e d t o c o n s i d e r t h e s p e c i f i c c i r c u m s t a n c e s o f

t h e t e n a n t ’ s c a s e

, t h e s e r i o u s n e s s o f

t h e o f f e n s e

, f a m i l y m e m b e r s ’ i n v o l v e m e n t i n t h e c r i m i n a l a c t i v i t y

, a n d t h e e f f e c t e v i c t i o n

w o u l d h a v e o n i n n o c e n t f a m i l y m e m b e r s

. 6

24 C. F.R. § 966. 4(f

)( 12) (i )( A) ( 1996 ). T he r el evant por ti on o f t he r egulat ion st at es: 5

T he le ase sha ll pro vide tha t the te nan t sha ll be obl igate d

. . . [t ]o ass ure tha t

the te nan t, any m ember of the hous eho ld, a guest

, or ano the r per son unde r

the te nan t’ s con t r o l

, s h a l l not engage in

. . . [a ]ny cr iminal act ivit y tha t

thr eat ens the hea lt h, saf

et y, or ri ght to pea cef

ul enj oym ent of the PHA’s

publ ic hous ing prem is es by oth er re si den ts or em plo yees of the PHA

. . . .

I d.

24 C. F.R. § 966. 4(l )( 5)( i) (1 996) . T he r egulat ion st at es in it s e nti re ty:

6

I n dec idi ng to evict for cr iminal act ivit y, the PHA sha ll have disc re ti on to

con si der al l o f t he c ir cumstan ces of the cas e, i ncl udi ng the ser iou sne ss of

the off ens e, the ext ent of par ti ci pat ion by fa m il y m embers, and the ef fe ct s

tha t the evic t i o n w oul d have on fa m il y m embers not invol ved in the

pro scr ibe d ac ti vity. I n app rop ri at e cas es, the PHA m ay p er m it con ti nue d

(c ont inu ed.. .)

-6-R a t h e r t h a n s t a n d i n g a s a n o b s t a c l e t o p r o m o t i n g s a f e p u b l i c h o u s i n g

, p e r m i t t i n g t h e

p l a i n t i f f s ’ n e g l i g e n c e c l a i m c o m p l e m e n t s t h e p u r p o s e o f § 1 4 3 7 d

. T h e p u r p o s e o f t h e U n i t e d

S t a t e s H o u s i n g A c t o f 1 9 3 7 a n d i t s 1 9 8 8 a m e n d m e n t i s t o p r o m o t e s a f e p u b l i c h o u s i n g f

o r

P H A t e n a n t s

. S e c t i o n 1 4 3 7 d p u t s t e n a n t s o n n o t i c e t h a t a c t i v i t y t h a t t h r e a t e n s a n o t h e r

t e n a n t ’ s h e a l t h o r s a f

e t y m a y r e s u l t i n t e r m i n a t i o n o f t h e t e n a n t ’ s l e a s e

. H U D r e g u l a t i o n s

p r o v i d e p u b l i c h o u s i n g a u t h o r i t i e s w i t h t h e d i s c r e t i o n t o e v i c t t e n a n t s t o p r o m o t e p u b l i c

h o u s i n g t h a t i s s a f

e a n d f r e e f r o m c r i m e

. S e e 2 4 C

. F

. R

. § 9 6 6

. 4 ( l )

. A l l o w i n g t h e p l a i n t i f f s ’

n e g l i g e n c e c l a i m t o p r o c e e d d o e s n o t r e s t r i c t M H A ’ s e x e r c i s e o f d i s c r e t i o n o r o b s t r u c t t h e

p u r p o s e o f § 1 4 3 7 d o r i t s c o r r e s p o n d i n g r e g u l a t i o n s

. I n s t e a d

, a l l o w i n g t h e n e g l i g e n c e c l a i m

t o s t a n d p r o m o t e s s a f

e p u b l i c h o u s i n g f

o r t e n a n t s b y p r o v i d i n g a r e m e d y w h e n a p u b l i c

h o u s i n g a u t h o r i t y e x e r c i s e s i t s f e d e r a l l y v e s t e d d i s c r e t i o n i n a n e g l i g e n t m a n n e r

. T h e

p l a i n t i f f s ’ c l a i m w i l l i m p o s e l i a b i l i t y o n M H A o n l y i f t h e t r i a l c o u r t d e t e r m i n e s t h a t u n d e r

t h e f a c t s i n t h i s c a s e M H A w a s n e g l i g e n t i n f a i l i n g t o e v i c t M r

. M i l l e r i n 1 9 9 8

. W e h o l d t h a t

t h e p l a i n t i f

f s ’ n e g l i g e n c e s u i t i s n o t p r e e m p t e d b y 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d

.

B

. S o v e r e i g n I

m m u n i t y

G e n e r a l l y

, t h e G T L A f

o r e c l o s e s s u i t s a g a i n s t g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s t h a t c a u s e i n j u r y

w h e n e x e r c i s i n g o r d i s c h a r g i n g t h e i r d u t i e s

. T e n n

. C o d e A n n

. § 2 9

- 2 0

- 2 0 1 ( a ) ( 2 0 0 0 )

. A n

e x c e p t i o n t o t h i s r u l e p e r m i t s a s u i t a g a i n s t a g o v e r n m e n t a l e n t i t y w h e n a n e m p l o y e e o f t h a t

e n t i t y a c t i n g w i t h i n t h e s c o p e o f h i s e m p l o y m e n t n e g l i g e n t l y c a u s e s i n j u r y t o a n o t h e r

. T e n n

.

C o d e A n n

. § 2 9

- 2 0

- 2 0 5

. A g o v e r n m e n t a l e n t i t y r e m a i n s i m m u n e f r o m s u i t

, h o w e v e r

, i f t h e

i n j u r y r e s u l t s f

r o m a d i s c r e t i o n a r y a c t o f t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y r e g a r d l e s s o f w h e t h e r t h a t

d i s c r e t i o n w a s a b u s e d

. T e n n

. C o d e A n n

. § 2 9

- 2 0

- 2 0 5 ( 1 ) ; s e e a l s o L i m b a u g h v

. C o f f e e M e d

.

C t r

. , 5 9 S

. W

. 3 d 7 3

, 8 4

- 8 5 ( T e n n

. 2 0 0 1 )

. T h e r a t i o n a l e b e h i n d t h i s “ d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n

e x c e p t i o n ” i s t o p r e v e n t c o u r t s f r o m q u e s t i o n i n g d e c i s i o n s o f g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s t h a t a r e

p r i m a r i l y l e g i s l a t i v e o r a d m i n i s t r a t i v e

. L i m b a u g h

, 5 9 S

. W

. 3 d a t 8 5

.

T o d e t e r m i n e w h e t h e r a g o v e r n m e n t a l e n t i t y i s e n t i t l e d t o i m m u n i t y f o r a d i s c r e t i o n a r y

d e c i s i o n

, t h i s C o u r t a p p l i e s t h e “ p l a n n i n g

- o p e r a t i o n a l t e s t

. ” B o w e r s v

. C i t y o f C h a t t a n o o g a

,

8 2 6 S

. W

. 2 d 4 2 7

, 4 3 0 ( T e n n

. 1 9 9 2 )

. A g o v e r n m e n t a l e n t i t y i s i m m u n e f r o m s u i t f

o r a c t i o n s

i n v o l v i n g “ p l a n n i n g o r p o l i c y

- m a k i n g

. ” H e l t o n v

. K n o x C n t y

. , 9 2 2 S

. W

. 2 d 8 7 7

, 8 8 5 ( T e n n

.

(.. .con ti nue d) 6

occ upa ncy by re m ai nin g fa m il y m embers and m ay impose a con dit ion tha t

fa m il y m embers who e ngag ed in the pro scr ibe d act ivit y will not re si de i n

the uni t. A PHA m ay re qui re a fa m il y m ember w h o h a s e n gag ed in the

il le gal use of dru gs to pre sen t eviden ce of suc ces sf ul complet i o n of a

tr eat m ent pr ogram as a c ondi ti on t o be ing al lowe d t o r esi de i n t he u nit

.

-7-1 9 9 6 ) ( q u o t i n g B o w e r s

, 8 2 6 S

. W

. 2 d a t 4 3 0 )

. W h e n t h e a c t i s m e r e l y “ o p e r a t i o n a l

, ” t h e e n t i t y

i s n o t i m m u n e

. I d

.

I n B o w e r s

, w e d e t e r m i n e d t h a t a p l a n n i n g d e c i s i o n u s u a l l y i n v o l v e s c o n s i d e r a t i o n a n d

d e b a t e r e g a r d i n g a p a r t i c u l a r c o u r s e o f a c t i o n b y t h o s e c h a r g e d w i t h f o r m u l a t i n g p l a n s o r

p o l i c i e s

. B o w e r s

, 8 2 6 S

. W

. 2 d a t 4 3 1 ; s e e a l s o H e l t o n

, 9 2 2 S

. W

. 2 d a t 8 8 5

. A p l a n n i n g

d e c i s i o n f

r e q u e n t l y r e q u i r e s a g o v e r n m e n t a l e n t i t y t o c r e a t e p o l i c i e s o r p l a n s

, f o r m u l a t e

s p e c i f i c a t i o n s o r s c h e d u l e s

, a l l o c a t e r e s o u r c e s

, o r d e t e r m i n e p r i o r i t i e s

. B o w e r s

, 8 2 6 S

. W

. 2 d

a t 4 3 1

. P l a n n i n g o r p o l i c y

- m a k i n g d e c i s i o n s a r e n o t s u b j e c t t o t o r t l i a b i l i t y

, a n d a r e v i e w o f

t h e s e d e c i s i o n s r e q u i r e s j u d i c i a l r e s t r a i n t

. L i m b a u g h

, 5 9 S

. W

. 3 d a t 8 5

.

O p e r a t i o n a l d e c i s i o n s

, h o w e v e r

, i m p l e m e n t “ p r e e x i s t i n g l a w s

, r e g u l a t i o n s

, p o l i c i e s

,

o r s t a n d a r d s ” t h a t a r e d e s i g n e d t o g u i d e t h e a c t i o n s o f t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y

. B o w e r s

, 8 2 6

S

. W

. 2 d a t 4 3 1

. A n o p e r a t i o n a l d e c i s i o n r e q u i r e s t h a t t h e d e c i s i o n

- m a k e r a c t r e a s o n a b l y w h e n

i m p l e m e n t i n g p r e e x i s t i n g p o l i c y

. L i m b a u g h

, 5 9 S

. W

. 3 d a t 8 5

. U n l i k e a p l a n n i n g o r p o l i c y

m a k i n g d e c i s i o n

, a n o p e r a t i o n a l d e c i s i o n d o e s n o t i n v o l v e t h e f o r m u l a t i o n o f n e w p o l i c y

.

T u r n i n g t o t h e f

a c t s i n t h i s c a s e

, H U D i s t h e a u t h o r i t y c h a r g e d w i t h t h e c r e a t i o n o f

p o l i c i e s a n d p r o c e d u r e s t o p r o m o t e s a f e p u b l i c h o u s i n g

. A l t h o u g h H U D ’ s f o r m u l a t i o n o f

p o l i c y o r p r o c e d u r e m a y b e c o n s i d e r e d a d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n

, t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h a t

p o l i c y i s a n o p e r a t i o n a l d e c i s i o n

. S e e B o w e r s

, 8 2 6 S

. W

. 2 d a t 4 3 1

. S e c t i o n 1 4 3 7 d a n d t h e

c o r r e s p o n d i n g H U D r e g u l a t i o n s p r o v i d e M H A w i t h g u i d a n c e i n o p e r a t i n g i t s h o u s i n g

p r o p e r t i e s

. H U D r e g u l a t i o n s p r o v i d e a l i s t o f p r e e x i s t i n g p o l i c y c o n s i d e r a t i o n s f o r M H A t o

u s e w h e n c o n t e m p l a t i n g e v i c t i o n o f a t e n a n t

. H U D i n s t r u c t s M H A t o c o n s i d e r t h e

s e r i o u s n e s s o f t h e o f

f e n s e

, t h e p a r t i c i p a t i o n b y o t h e r f a m i l y m e m b e r s

, a n d t h e e f f e c t t h a t t h e

e v i c t i o n w o u l d h a v e o n i n n o c e n t f a m i l y m e m b e r s

. 2 4 C

. F

. R

. § 9 6 6

. 4 ( l ) ( 5 ) ( i )

.

M H A u s e s i t s j u d g m e n t w h e n d e t e r m i n i n g w h e t h e r e v i c t i o n o f a t e n a n t i s a p p r o p r i a t e

.

S e e 2 4 C

. F

. R

. § 9 6 6

. 4 ( l ) ( 5 )

. T h e d i s c r e t i o n u s e d t o e x e r c i s e t h a t j u d g m e n t

, h o w e v e r

, d o e s

n o t c o n v e r t a n o t h e r w i s e o p e r a t i o n a l d e c i s i o n i n t o o n e t h a t i s d i s c r e t i o n a r y

. S e e B o w e r s

, 8 2 6

S

. W

. 2 d a t 4 3 1 ( “ [ D ] i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n i m m u n i t y d o e s n o t a u t o m a t i c a l l y a t t a c h t o a l l a c t s

i n v o l v i n g c h o i c e o r j u d g m e n t

. ” )

. I n m a k i n g e v i c t i o n d e c i s i o n s

, M H A m u s t e x e r c i s e i t s

d i s c r e t i o n w i t h i n t h e c o n f i n e s o f H U D ’ s p r e e x i s t i n g p o l i c i e s

. I n t h a t w a y

, M H A ’ s e v i c t i o n

d e c i s i o n s a r e o p e r a t i o n a l i n n a t u r e

. T o h o l d o t h e r w i s e w o u l d b e t o c o n v e r t e v e r y o p e r a t i o n a l

d e c i s i o n r e q u i r i n g c h o i c e i n t o a d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n

.

T h e p a r t i e s h a v e d e b a t e d t h e e x i s t e n c e o f a “ o n e

- s t r i k e ” p o l i c y t h a t w o u l d h a v e

r e q u i r e d M H A t o e v i c t M r

. M i l l e r i n 1 9 9 8 f o l l o w i n g h i s a g g r a v a t e d a s s a u l t a g a i n s t a n o t h e r

t e n a n t

. W e o b s e r v e t h a t t h e e x i s t e n c e o f M H A ’ s “ o n e

- s t r i k e ” p o l i c y i s n o t c o n t r o l l i n g i n o u r

a n a l y s i s

. E v e n a s s u m i n g t h a t M H A d i s c u s s e d a n d e s t a b l i s h e d a p o l i c y r e q u i r i n g t h e e v i c t i o n

-8-o f a t e n a n t a f t e r t h e f i r s t i n s t a n c e o f d i s r u p t i v e b e h a v i o r

, M H A d i d n o t f o l l o w t h a t p o l i c y i n

M r

. M i l l e r ’ s c a s e

. W h e n a n e g l i g e n t a c t o c c u r s i n c o n t r a v e n t i o n o f a n e s t a b l i s h e d p o l i c y

, t h a t

a c t i s o p e r a t i o n a l i n n a t u r e a n d i s n o t e n t i t l e d t o i m m u n i t y u n d e r t h e G T L A

. C h a s e v

. C i t y

o f M e m p h i s

, 9 7 1 S

. W

. 2 d 3 8 0

, 3 8 4 ( T e n n

. 1 9 9 8 )

. I n t h e a b s e n c e o f a o n e

- s t r i k e p o l i c y

,

M H A ’ s a c t i o n s s t i l l w o u l d b e g u i d e d b y t h e p r e e x i s t i n g g u i d e l i n e s i s s u e d b y H U D a n d w o u l d

t h e r e f o r e b e c o n s i d e r e d o p e r a t i o n a l

.

I I I

. C o n c l u s i o n

W e c o n c l u d e t h a t 4 2 U

. S

. C

. § 1 4 3 7 d d o e s n o t p r e e m p t t h e p l a i n t i f f s ’ s u i t a g a i n s t

M H A

. W e f

u r t h e r c o n c l u d e t h a t M H A ’ s d e c i s i o n n o t t o e v i c t M r

. M i l l e r w a s a n o p e r a t i o n a l

d e c i s i o n a n d i s n o t e n t i t l e d t o d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n i m m u n i t y u n d e r t h e G T L A

. W e r e v e r s e

t h e C o u r t o f

A p p e a l s a n d r e m a n d t h i s c a s e t o t h e t r i a l c o u r t f o r p r o c e e d i n g s c o n s i s t e n t w i t h

t h i s o p i n i o n

. C o s t s o f t h i s a p p e a l a r e t a x e d t o t h e a p p e l l e e

, M e m p h i s H o u s i n g A u t h o r i t y

, f o r

w h i c h e x e c u t i o n m a y i s s u e

, i f n e c e s s a r y

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ J A N I C E M

. H O L D E R

, J U S T I C E

-9-