# Publicatieblad C 295/2004

| | ISSN 1725-2474 |
| --- | --- |
| Publicatieblad
  van de Europese Unie | C 295 |
| | |
| Uitgave in de Nederlandse taal | Mededelingen en bekendmakingen | 47e jaargang30 november 2004 |

ISSN 1725-2474

Publicatieblad

van de Europese Unie

C 295

Uitgave in de Nederlandse taal

Mededelingen en bekendmakingen

47e jaargang30 november 2004

---

| Nummer | Inhoud | Bladzijde |
| --- | --- | --- |
| | I   Mededelingen |
| | Rekenkamer |
| 2004/C 295/1 | Speciaal verslag nr. 2/2004 over pretoetredingssteun IS SAPARD GOED BEHEERD?, vergezeld van de antwoorden van de Commissie | 1 |

Nummer

Inhoud

Bladzijde

I   Mededelingen

Rekenkamer

2004/C 295/1

Speciaal verslag nr. 2/2004 over pretoetredingssteun IS SAPARD GOED BEHEERD?, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

1

| NL | |
| --- | --- |

NL

---

I Mededelingen

Rekenkamer

| 30.11.2004 | NL | Publicatieblad van de Europese Unie | C 295/1 |
| --- | --- | --- | --- |

30.11.2004

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 295/1

---

SPECIAAL VERSLAG NR. 2/2004

over pretoetredingssteun

IS SAPARD GOED BEHEERD?,

vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2004/C 000/01)

INHOUD

| I-XI | SAMENVATTING |
| --- | --- |

I-XI

| 1-10 | INLEIDING |
| --- | --- |

1-10

| 1-7 | Wat is Sapard? |
| --- | --- |

1-7

| 8-10 | Hoe hebben wij Sapard gecontroleerd? |
| --- | --- |

8-10

| 11-25 | FASEN IN DE IMPLEMENTATIE VAN SAPARD |
| --- | --- |

11-25

| 11-12 | Een groot deel van de beschikbare middelen bleef ongebruikt |
| --- | --- |

11-12

| 13-15 | vanwege de tijd die het opzetten van het programma in beslag nam |
| --- | --- |

13-15

| 16-21 | en vanwege vertraging in de implementatie door de Sapard-landen |
| --- | --- |

16-21

| 22-23 | Er is geen analyse van de belangrijkste stappen gemaakt om daarvan te leren |
| --- | --- |

22-23

| 24-25 | en de budgetten werden systematisch onderbenut |
| --- | --- |

24-25

| 26-35 | GEDECENTRALISEERDE IMPLEMENTATIE |
| --- | --- |

26-35

| 26-27 | Hiervoor werd door de Commissie gekozen |
| --- | --- |

26-27

| 28-30 | maar door het gebrek aan voorbereiding bij de Commissie en de krappe timing ontstonden er problemen met de decentralisatie |
| --- | --- |

28-30

| 31-35 | en het beheer van de Commissie sloot niet altijd aan op de behoeften van de Sapard-landen |
| --- | --- |

31-35

| 36-57 | BELANGRIJKSTE RESULTATEN VAN SAPARD |
| --- | --- |

36-57

| 36-37 | Beperkt effect in acht van de tien landen |
| --- | --- |

36-37

| 38-40 | De BTW tot subsidiabele uitgaven rekenen draagt niet bij tot de doelstellingen van Sapard |
| --- | --- |

38-40

| 41-47 | Er werd weinig bijgedragen tot het voldoen aan de „EU-normen” |
| --- | --- |

41-47

| 48-49 | De doelstellingen waren niet altijd duidelijk |
| --- | --- |

48-49

| 50-51 | en de verslaglegging over de doelstellingen en prioriteiten door de Commissie beantwoordde niet aan de vereisten |
| --- | --- |

50-51

| 52-57 | Institutionele opbouw is positief geweest, behalve voor landbouwmilieumaatregelen |
| --- | --- |

52-57

| 58-80 | EVALUATIE VAN IN DE BETROKKEN LANDEN OPGEZETTE SYSTEMEN |
| --- | --- |

58-80

| 58-60 | Voorafgaande goedkeuring van de systemen heeft stringente financiëlecontrolesystemen opgeleverd |
| --- | --- |

58-60

| 61-65 | In het algemeen werkten de systemen in de praktijk |
| --- | --- |

61-65

| 66-67 | maar in de dossiers ontbrak het aan onderliggende stukken |
| --- | --- |

66-67

| 68-76 | De Sapard-systemen steunden op andere, zwakkere systemen |
| --- | --- |

68-76

| 77-80 | en de nationale regelgeving inzake rente was in strijd met de Sapard-regels |
| --- | --- |

77-80

| 81-97 | PROBLEMEN MET DE IMPLEMENTATIE IN SAPARD-LANDEN |
| --- | --- |

81-97

| 81-90 | Potentiële begunstigden beschikken over te weinig eigen middelen en hebben moeite om kredieten te verkrijgen |
| --- | --- |

81-90

| 91-95 | en er was sprake van zware administratieve procedures |
| --- | --- |

91-95

| 96-97 | met als gevolg dat alleen begunstigden met financiële slagkracht steun ontvangen |
| --- | --- |

96-97

| 98-109 | MAATREGELEN VAN DE COMMISSIE GEBODEN, WANT |
| --- | --- |

98-109

| 98-103 | ontoereikende regels en verificaties leiden tot verkeerd bestede uitgaven aan algemene kosten |
| --- | --- |

98-103

| 104-109 | en er is te weinig zekerheid dat het geld goed wordt besteed overeenkomstig de voor de particuliere sector geldende aanbestedingsvoorschriften |
| --- | --- |

104-109

| 110-121 | CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN |
| --- | --- |

110-121

Bijlage 1 EU-bijdrage over 2000-2003 per land en per hoofdcategorie begunstigde en maatregel

Bijlage 2 Lijst met gecontroleerde projecten

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

| I. | Het speciale pretoetredingsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling (Sapard) is het eerste programma voor externe steunverlening dat gedecentraliseerd wordt uitgevoerd. Het programma heeft tot doel bij te dragen tot de implementatie van het acquis communautaire en problemen op te lossen met de aanpassing van de landbouwsector en plattelandsgebieden in de tien landen die Sapard-steun genieten (1). Deze tien landen worden hierna aangeduid als „Sapard-landen”. Vanwege de sterke stijging van het pretoetredingsbudget, dat voor Sapard moest worden beheerd met behulp van nieuw opgezette structuren en volgens nieuw vastgestelde voorschriften, heeft de Rekenkamer een controle verricht die een antwoord moet bieden op de vraag of Sapard goed is beheerd (zie de paragrafen 1-10). |
| --- | --- |

I.

Het speciale pretoetredingsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling (Sapard) is het eerste programma voor externe steunverlening dat gedecentraliseerd wordt uitgevoerd. Het programma heeft tot doel bij te dragen tot de implementatie van het acquis communautaire en problemen op te lossen met de aanpassing van de landbouwsector en plattelandsgebieden in de tien landen die Sapard-steun genieten (1). Deze tien landen worden hierna aangeduid als „Sapard-landen”. Vanwege de sterke stijging van het pretoetredingsbudget, dat voor Sapard moest worden beheerd met behulp van nieuw opgezette structuren en volgens nieuw vastgestelde voorschriften, heeft de Rekenkamer een controle verricht die een antwoord moet bieden op de vraag of Sapard goed is beheerd (zie de paragrafen 1-10).

| II. | Het antwoord op die vraag luidt dat het beheer van wisselende kwaliteit is geweest. Er traden aanzienlijke vertragingen op bij het starten van Sapard, en sommige daarvan ontstonden doordat de Commissie verzuimde om in een zo vroeg mogelijk stadium te plannen. Verder is er wel vaart gezet achter de implementatie van Sapard, maar zijn de hoofddoelstellingen per eind 2003 niet bereikt. In de meeste Sapard-landen deden zich vertragingen voor bij de implementatie, doordat de Commissie te weinig begeleiding en advies bood en vanwege de steile leercurve waarmee de landen te maken kregen, en enkele maatregelen werden niet gerealiseerd. |
| --- | --- |

II.

Het antwoord op die vraag luidt dat het beheer van wisselende kwaliteit is geweest. Er traden aanzienlijke vertragingen op bij het starten van Sapard, en sommige daarvan ontstonden doordat de Commissie verzuimde om in een zo vroeg mogelijk stadium te plannen. Verder is er wel vaart gezet achter de implementatie van Sapard, maar zijn de hoofddoelstellingen per eind 2003 niet bereikt. In de meeste Sapard-landen deden zich vertragingen voor bij de implementatie, doordat de Commissie te weinig begeleiding en advies bood en vanwege de steile leercurve waarmee de landen te maken kregen, en enkele maatregelen werden niet gerealiseerd.

| III. | Een groot deel van de beschikbare middelen werd niet besteed en budgetten werden stelselmatig te ruim bemeten, omdat het opzetten en implementeren van Sapard veel tijd in beslag nam. Er was niet voorzien in gedetailleerde uitvoeringsbeginselen en -regels toen de Raad de Sapard-verordening in juni 1999 vaststelde. in de Sapard-landen moesten systemen worden opgezet, hetgeen in sommige gevallen veel tijd in beslag nam; de Commissie heeft de oorzaken hiervan niet geanalyseerd. Sinds Sapard in de betrokken landen van start ging, is de snelle, efficiënte implementatie van het programma belemmerd door zware administratieve procedures die strenger waren dan de Sapard-regels vereisten (zie de paragrafen 11-25). |
| --- | --- |

III.

Een groot deel van de beschikbare middelen werd niet besteed en budgetten werden stelselmatig te ruim bemeten, omdat het opzetten en implementeren van Sapard veel tijd in beslag nam. Er was niet voorzien in gedetailleerde uitvoeringsbeginselen en -regels toen de Raad de Sapard-verordening in juni 1999 vaststelde. in de Sapard-landen moesten systemen worden opgezet, hetgeen in sommige gevallen veel tijd in beslag nam; de Commissie heeft de oorzaken hiervan niet geanalyseerd. Sinds Sapard in de betrokken landen van start ging, is de snelle, efficiënte implementatie van het programma belemmerd door zware administratieve procedures die strenger waren dan de Sapard-regels vereisten (zie de paragrafen 11-25).

| IV. | De Commissie koos terecht voor gedecentraliseerde implementatie gezien het verwachte grote aantal te financieren projecten, maar zij heeft de daarmee gemoeide tijd onderschat. Hoewel de Commissie seminars organiseerde en andere contacten had met Sapard-landen, is haar gedecentraliseerd beheer voor Sapard geen garantie dat problemen bij de implementatie actief en systematisch worden onderkend en er een follow-up aan wordt gegeven. Hierdoor werden niet in alle Sapard-landen best practices toegepast (zie de paragrafen 26-35). |
| --- | --- |

IV.

De Commissie koos terecht voor gedecentraliseerde implementatie gezien het verwachte grote aantal te financieren projecten, maar zij heeft de daarmee gemoeide tijd onderschat. Hoewel de Commissie seminars organiseerde en andere contacten had met Sapard-landen, is haar gedecentraliseerd beheer voor Sapard geen garantie dat problemen bij de implementatie actief en systematisch worden onderkend en er een follow-up aan wordt gegeven. Hierdoor werden niet in alle Sapard-landen best practices toegepast (zie de paragrafen 26-35).

| V. | Gedurende de eerste vier jaar van implementatie werd slechts 323 miljoen euro (14,8 %) van het beschikbare budget van 2 183 miljoen euro aan de uiteindelijke begunstigden betaald. Door het lage bestedingsniveau gedurende de pretoetredingsperiode, die voor acht van de tien begunstigde landen van 1 januari 2000 tot 1 mei 2004 loopt, is er slechts een geringe bijdrage geleverd aan de voor Sapard gestelde doelen. Voor Bulgarije en Roemenië, waarvoor de pretoetredingsperiode naar verwachting tot 1 januari 2007 loopt, is een veel sterker effect te voorzien. In Polen zal Sapard voor ten minste 17,7 miljoen euro bijdragen aan de rijksbegroting in de vorm van BTW, maar hiermee worden de doelstellingen van Sapard niet gerealiseerd (zie de paragrafen 36-40). |
| --- | --- |

V.

Gedurende de eerste vier jaar van implementatie werd slechts 323 miljoen euro (14,8 %) van het beschikbare budget van 2 183 miljoen euro aan de uiteindelijke begunstigden betaald. Door het lage bestedingsniveau gedurende de pretoetredingsperiode, die voor acht van de tien begunstigde landen van 1 januari 2000 tot 1 mei 2004 loopt, is er slechts een geringe bijdrage geleverd aan de voor Sapard gestelde doelen. Voor Bulgarije en Roemenië, waarvoor de pretoetredingsperiode naar verwachting tot 1 januari 2007 loopt, is een veel sterker effect te voorzien. In Polen zal Sapard voor ten minste 17,7 miljoen euro bijdragen aan de rijksbegroting in de vorm van BTW, maar hiermee worden de doelstellingen van Sapard niet gerealiseerd (zie de paragrafen 36-40).

| VI. | De eerste resultaten van afgeronde projecten wijzen uit dat het geld voor de verwerking van landbouwproducten over het algemeen eerder is besteed aan projecten die de landbouwproductie kwantitatief doen toenemen dan aan projecten waardoor de landbouwproductie kwalitatief verbetert (het voldoen aan kwaliteits- en gezondheidsnormen en bescherming van het milieu) (zie de paragrafen 41-47). |
| --- | --- |

VI.

De eerste resultaten van afgeronde projecten wijzen uit dat het geld voor de verwerking van landbouwproducten over het algemeen eerder is besteed aan projecten die de landbouwproductie kwantitatief doen toenemen dan aan projecten waardoor de landbouwproductie kwalitatief verbetert (het voldoen aan kwaliteits- en gezondheidsnormen en bescherming van het milieu) (zie de paragrafen 41-47).

| VII. | De Commissie heeft niet gerapporteerd in hoeverre Sapard aan de doelstellingen voldeed, maar richtte zich in plaats daarvan op de institutionele opbouw. Deze was positief, omdat Sapard nationale overheden praktijkervaring kon bieden voor het beheer van EU-middelen na de toetreding. Voor een van de belangrijkste maatregelen na de toetreding, landbouwmilieumaatregelen, bleef het effect echter beperkt (zie de paragrafen 48-57). |
| --- | --- |

VII.

De Commissie heeft niet gerapporteerd in hoeverre Sapard aan de doelstellingen voldeed, maar richtte zich in plaats daarvan op de institutionele opbouw. Deze was positief, omdat Sapard nationale overheden praktijkervaring kon bieden voor het beheer van EU-middelen na de toetreding. Voor een van de belangrijkste maatregelen na de toetreding, landbouwmilieumaatregelen, bleef het effect echter beperkt (zie de paragrafen 48-57).

| VIII. | Bij Sapard geldt het vereiste dat de systemen die door de betrokken landen worden opgezet, door de Commissie vooraf worden goedgekeurd op basis van haar controles. Hierdoor werd gewaarborgd dat er welomschreven systemen met essentiële controles waren voordat er middelen konden worden besteed. Dit vereiste vormt een essentieel verschil met vergelijkbare programma's in de lidstaten, die met de implementatie kunnen beginnen zonder dergelijke controles of voorafgaande goedkeuring van de systemen door de Commissie (zie de paragrafen 58-60). |
| --- | --- |

VIII.

Bij Sapard geldt het vereiste dat de systemen die door de betrokken landen worden opgezet, door de Commissie vooraf worden goedgekeurd op basis van haar controles. Hierdoor werd gewaarborgd dat er welomschreven systemen met essentiële controles waren voordat er middelen konden worden besteed. Dit vereiste vormt een essentieel verschil met vergelijkbare programma's in de lidstaten, die met de implementatie kunnen beginnen zonder dergelijke controles of voorafgaande goedkeuring van de systemen door de Commissie (zie de paragrafen 58-60).

| IX. | De Rekenkamer stelde ten aanzien van de Sapard-systemen vast dat belangrijke concepten erin waren opgenomen, dat de procedures goed gedocumenteerd waren, dat de op papier bestaande systemen over het algemeen in de praktijk werkten en dat voor de meeste gecontroleerde dossiers de verificatieprocedures waren gevolgd. Een probleem was dat andere, gerelateerde systemen, waarvan de Sapard-systemen gebruikmaakten maar waarvoor de Commissie geen voorafgaande goedkeuring gaf, niet van dezelfde kwaliteit waren. Dit gold met name voor de nationale controles met betrekking tot kwaliteits-, gezondheids- en milieunormen, die ontoereikend bleken (zie de paragrafen 61-80). |
| --- | --- |

IX.

De Rekenkamer stelde ten aanzien van de Sapard-systemen vast dat belangrijke concepten erin waren opgenomen, dat de procedures goed gedocumenteerd waren, dat de op papier bestaande systemen over het algemeen in de praktijk werkten en dat voor de meeste gecontroleerde dossiers de verificatieprocedures waren gevolgd. Een probleem was dat andere, gerelateerde systemen, waarvan de Sapard-systemen gebruikmaakten maar waarvoor de Commissie geen voorafgaande goedkeuring gaf, niet van dezelfde kwaliteit waren. Dit gold met name voor de nationale controles met betrekking tot kwaliteits-, gezondheids- en milieunormen, die ontoereikend bleken (zie de paragrafen 61-80).

| X. | De belangrijkste problemen met de implementatie waren dat potentiële begunstigden te weinig eigen middelen hadden, problemen hadden met het verkrijgen van krediet en te maken kregen met zware administratieve procedures. Dit had tot gevolg dat Sapard in het voordeel werkte van financieel sterke, beter georganiseerde bedrijven die over voldoende kapitaal beschikken of aan leningen kunnen komen. Voor kleinere landbouwbedrijven en bedrijven, die de meeste moeite hebben om aan de normen te voldoen, te moderniseren en efficiënter te gaan werken, was dit een grote handicap (zie de paragrafen 81-97). |
| --- | --- |

X.

De belangrijkste problemen met de implementatie waren dat potentiële begunstigden te weinig eigen middelen hadden, problemen hadden met het verkrijgen van krediet en te maken kregen met zware administratieve procedures. Dit had tot gevolg dat Sapard in het voordeel werkte van financieel sterke, beter georganiseerde bedrijven die over voldoende kapitaal beschikken of aan leningen kunnen komen. Voor kleinere landbouwbedrijven en bedrijven, die de meeste moeite hebben om aan de normen te voldoen, te moderniseren en efficiënter te gaan werken, was dit een grote handicap (zie de paragrafen 81-97).

| XI. | De voor de particuliere sector geldende regels en inspecties voor aanbesteding en voor de algemene kosten waren ontoereikend. Doeltreffende controles om te voorkomen dat te hoge factuurbedragen worden aanvaard en betaald, hebben niet plaatsgevonden (zie de paragrafen 98-109). |
| --- | --- |

XI.

De voor de particuliere sector geldende regels en inspecties voor aanbesteding en voor de algemene kosten waren ontoereikend. Doeltreffende controles om te voorkomen dat te hoge factuurbedragen worden aanvaard en betaald, hebben niet plaatsgevonden (zie de paragrafen 98-109).

INLEIDING

Wat is Sapard?

| 1. | De Europese Raad van Luxemburg in december 1997 nam besluiten om het toetredingsproces te starten met als doel, de kandidaat-lidstaten voor te bereiden op toetreding tot de Unie. Dit hield ook een krachtiger toetredingsstrategie in die de landen van Midden- en Oost-Europa in staat moest stellen, uiteindelijk lid van de Europese Unie te worden en daartoe zoveel mogelijk het acquis communautaire over te nemen (2). Als onderdeel van de pretoetredingsstrategie werd besloten, de pretoetredingssteun aanzienlijk te verhogen: naast het reeds bestaande Phare-programma (3) zou deze een structureel instrument omvatten, alsmede steun voor de landbouw vanaf het jaar 2000. |
| --- | --- |

1.

De Europese Raad van Luxemburg in december 1997 nam besluiten om het toetredingsproces te starten met als doel, de kandidaat-lidstaten voor te bereiden op toetreding tot de Unie. Dit hield ook een krachtiger toetredingsstrategie in die de landen van Midden- en Oost-Europa in staat moest stellen, uiteindelijk lid van de Europese Unie te worden en daartoe zoveel mogelijk het acquis communautaire over te nemen (2). Als onderdeel van de pretoetredingsstrategie werd besloten, de pretoetredingssteun aanzienlijk te verhogen: naast het reeds bestaande Phare-programma (3) zou deze een structureel instrument omvatten, alsmede steun voor de landbouw vanaf het jaar 2000.

| 2. | Het speciale pretoetredingsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling (Sapard) ging dan ook per 1 januari 2000 van start. De Sapard-verordening (4) bepaalt dat het programma de volgende doelstellingen heeft:






  — | het leveren van een bijdrage aan de uitvoering van het acquis communautaire op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en daarmee verband houdende beleidstakken; |
| --- | --- | --- |

2.

Het speciale pretoetredingsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling (Sapard) ging dan ook per 1 januari 2000 van start. De Sapard-verordening (4) bepaalt dat het programma de volgende doelstellingen heeft:

—

het leveren van een bijdrage aan de uitvoering van het acquis communautaire op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en daarmee verband houdende beleidstakken;

| — | het oplossen van om prioriteit vragende en specifieke problemen in verband met de duurzame aanpassing van de landbouwsector en de plattelandsgebieden van de betrokken landen. |
| --- | --- |

—

het oplossen van om prioriteit vragende en specifieke problemen in verband met de duurzame aanpassing van de landbouwsector en de plattelandsgebieden van de betrokken landen.

| 3. | Het programma is beheerd in het kader van hoofdstuk 1 van begrotingstitel B7-0 (pretoetredingsstrategie) (5). Voor de tien Sapard-landen werd voor de jaren 2000-2003 2 183 miljoen euro uitgetrokken (6). In bijlage 1 is dit bedrag per land uitgesplitst. |
| --- | --- |

3.

Het programma is beheerd in het kader van hoofdstuk 1 van begrotingstitel B7-0 (pretoetredingsstrategie) (5). Voor de tien Sapard-landen werd voor de jaren 2000-2003 2 183 miljoen euro uitgetrokken (6). In bijlage 1 is dit bedrag per land uitgesplitst.

| 4. | Sapard biedt maximaal 50 % steun uit EU- en nationale middelen aan landbouwproducenten (voornamelijk voor investeringen in landbouwmachines voor het landbouwbedrijf) en verwerkingsbedrijven (voornamelijk voor investeringen in materieel), terwijl de rest (50 % of meer) door de begunstigde wordt gefinancierd (7). Voor gemeenten (waar het gaat om de ontwikkeling van plattelandsinfrastructuur, zoals landwegen en rioleringen) kan de Sapard-steun oplopen tot 100 %. In alle gevallen (ongeacht of de toegekende overheidssteun maximaal 50, dan wel 100 % bedraagt) draagt de EU 75 % van de betaalde steun bij, terwijl nationale co-financiering voorziet in de resterende 25 %. |
| --- | --- |

4.

Sapard biedt maximaal 50 % steun uit EU- en nationale middelen aan landbouwproducenten (voornamelijk voor investeringen in landbouwmachines voor het landbouwbedrijf) en verwerkingsbedrijven (voornamelijk voor investeringen in materieel), terwijl de rest (50 % of meer) door de begunstigde wordt gefinancierd (7). Voor gemeenten (waar het gaat om de ontwikkeling van plattelandsinfrastructuur, zoals landwegen en rioleringen) kan de Sapard-steun oplopen tot 100 %. In alle gevallen (ongeacht of de toegekende overheidssteun maximaal 50, dan wel 100 % bedraagt) draagt de EU 75 % van de betaalde steun bij, terwijl nationale co-financiering voorziet in de resterende 25 %.

| 5. | Sapard is uniek in die zin dat dit het eerste programma voor steunverlening aan derde landen is dat gedecentraliseerd wordt uitgevoerd. Deze decentralisatie houdt in dat de selectie van projecten, de aanbesteding en de sluiting van overeenkomsten niet zijn onderworpen aan voorafgaande goedkeuring van de Commissie (8). Het gedecentraliseerde beheer in de Sapard-landen heeft de in de EU-lidstaten opgezette systemen nauwlettend gevolgd, inclusief de goedkeuring door de Commissie van een „programma voor landbouw en plattelandsontwikkeling” voor elk Sapard-land. De Sapard-verordening bepaalt dat de programma's moeten zijn gebaseerd op door deze landen opgestelde plannen, die betrekking moeten hebben op de 15 in de verordening omschreven maatregelen. |
| --- | --- |

5.

Sapard is uniek in die zin dat dit het eerste programma voor steunverlening aan derde landen is dat gedecentraliseerd wordt uitgevoerd. Deze decentralisatie houdt in dat de selectie van projecten, de aanbesteding en de sluiting van overeenkomsten niet zijn onderworpen aan voorafgaande goedkeuring van de Commissie (8). Het gedecentraliseerde beheer in de Sapard-landen heeft de in de EU-lidstaten opgezette systemen nauwlettend gevolgd, inclusief de goedkeuring door de Commissie van een „programma voor landbouw en plattelandsontwikkeling” voor elk Sapard-land. De Sapard-verordening bepaalt dat de programma's moeten zijn gebaseerd op door deze landen opgestelde plannen, die betrekking moeten hebben op de 15 in de verordening omschreven maatregelen.

| 6. | De nadruk lag op die maatregelen die gericht zijn op investeringen in de verwerking van landbouwproducten (verbetering van verwerking en in de handel brengen van landbouwproducten, en investeringen in landbouwbedrijven) en investeringen in de ontwikkeling van plattelandsgebieden (ontwikkeling en verbetering van de plattelandsstructuur). De Sapard-landen kenden hieraan een hogere prioriteit toe dan aan andere mogelijke maatregelen, zoals die voor landbouwmilieumaatregelen, bosbouw en bebossing, waaraan zij slechts 4 % van alle middelen toewezen. In bijlage 1 wordt per land de toewijzing per hoofdcategorie maatregelen en begunstigden weergegeven. |
| --- | --- |

6.

De nadruk lag op die maatregelen die gericht zijn op investeringen in de verwerking van landbouwproducten (verbetering van verwerking en in de handel brengen van landbouwproducten, en investeringen in landbouwbedrijven) en investeringen in de ontwikkeling van plattelandsgebieden (ontwikkeling en verbetering van de plattelandsstructuur). De Sapard-landen kenden hieraan een hogere prioriteit toe dan aan andere mogelijke maatregelen, zoals die voor landbouwmilieumaatregelen, bosbouw en bebossing, waaraan zij slechts 4 % van alle middelen toewezen. In bijlage 1 wordt per land de toewijzing per hoofdcategorie maatregelen en begunstigden weergegeven.

| 7. | Voor de functies van implementatie en betaling in de Sapard-landen is het Sapard-agentschap verantwoordelijk. Potentiële begunstigden dienen aanvragen in bij de plaatselijke kantoren van dit agentschap. Een afzonderlijk orgaan binnen het ministerie van Financiën, het zogeheten Nationaal Fonds, vraagt bij de Commissie betalingen aan en ontvangt deze, en stelt gelden ter beschikking van het Sapard-agentschap. |
| --- | --- |

7.

Voor de functies van implementatie en betaling in de Sapard-landen is het Sapard-agentschap verantwoordelijk. Potentiële begunstigden dienen aanvragen in bij de plaatselijke kantoren van dit agentschap. Een afzonderlijk orgaan binnen het ministerie van Financiën, het zogeheten Nationaal Fonds, vraagt bij de Commissie betalingen aan en ontvangt deze, en stelt gelden ter beschikking van het Sapard-agentschap.

Hoe hebben wij Sapard gecontroleerd?

| 8. | Vanwege de sterke stijging van het pretoetredingsbudget in het algemeen, dat van 1999 op 2000 is verdubbeld en dat voor Sapard zou worden beheerd door nieuw opgezette structuren waarvoor nieuw ingestelde voorschriften gelden, heeft de Rekenkamer besloten tot het verrichten van een controle teneinde de vraag te beantwoorden of Sapard goed is beheerd. Er werden drie controledoelstellingen bepaald, en wel:






  — | de beheers- en controlesystemen van de Commissie voor het programma; |
| --- | --- | --- |

8.

Vanwege de sterke stijging van het pretoetredingsbudget in het algemeen, dat van 1999 op 2000 is verdubbeld en dat voor Sapard zou worden beheerd door nieuw opgezette structuren waarvoor nieuw ingestelde voorschriften gelden, heeft de Rekenkamer besloten tot het verrichten van een controle teneinde de vraag te beantwoorden of Sapard goed is beheerd. Er werden drie controledoelstellingen bepaald, en wel:

—

de beheers- en controlesystemen van de Commissie voor het programma;

| — | de kwaliteit van de systemen die zijn opgezet in de Sapard-steun ontvangende landen, en |
| --- | --- |

—

de kwaliteit van de systemen die zijn opgezet in de Sapard-steun ontvangende landen, en

| — | de selectie van projecten, de goedkeuring en implementatie door nationale en regionale autoriteiten. |
| --- | --- |

—

de selectie van projecten, de goedkeuring en implementatie door nationale en regionale autoriteiten.

Aan de hand van deze doelstellingen kon de Rekenkamer analyseren of de beheers- en controlesystemen doeltreffend waren en billijk werden toegepast, of dat zij niet ver genoeg reikten.

| 9. | Er werden controles uitgevoerd bij de Commissie (DG Landbouw) en in vier Sapard-landen (Bulgarije, Litouwen, Polen en Roemenië). Dossiercontroles werden verricht op een steekproef van 76 projecten, waarvan er 42 ter plaatse werden bezocht tussen november 2002 en september 2003. De projecten in de steekproef omvatten de belangrijkste maatregelen die ten tijde van de controle werden uitgevoerd en op hun beurt ongeveer 95 % uitmaken van alle in deze vier landen gesloten contracten en verrichte betalingen (9). Bovendien werden kernelementen van de in de Sapard-landen opgezette systemen onderzocht. Het personeel van de hoge controle-instanties van de bezochte landen heeft samengewerkt met de controleurs van de Rekenkamer en hen begeleid. |
| --- | --- |

9.

Er werden controles uitgevoerd bij de Commissie (DG Landbouw) en in vier Sapard-landen (Bulgarije, Litouwen, Polen en Roemenië). Dossiercontroles werden verricht op een steekproef van 76 projecten, waarvan er 42 ter plaatse werden bezocht tussen november 2002 en september 2003. De projecten in de steekproef omvatten de belangrijkste maatregelen die ten tijde van de controle werden uitgevoerd en op hun beurt ongeveer 95 % uitmaken van alle in deze vier landen gesloten contracten en verrichte betalingen (9). Bovendien werden kernelementen van de in de Sapard-landen opgezette systemen onderzocht. Het personeel van de hoge controle-instanties van de bezochte landen heeft samengewerkt met de controleurs van de Rekenkamer en hen begeleid.

| 10. | Voor de controle van Sapard wordt voortgebouwd op de resultaten van eerdere controles, die gericht waren op de opzet van het programma en de analyse van en het toezicht op de Sapard-systemen door de Commissie, die in de jaarverslagen van de Rekenkamer zijn gepubliceerd (10). De voornaamste conclusies waren dat het opzetten van het Sapard-instrument vrij veel tijd in beslag nam, met name het ophelderen en in detail uitwerken van de complexe rechtsgrondslag, en dat de beheers- en controlesystemen niet voorzagen in voldoende inspecties op risicovolle gebieden, zoals personeel, voorkoming van dubbele financiering, goed financieel beheer, bankrente, en de beantwoording aan minimumnormen ten aanzien van milieu, hygiëne en dierenwelzijn. |
| --- | --- |

10.

Voor de controle van Sapard wordt voortgebouwd op de resultaten van eerdere controles, die gericht waren op de opzet van het programma en de analyse van en het toezicht op de Sapard-systemen door de Commissie, die in de jaarverslagen van de Rekenkamer zijn gepubliceerd (10). De voornaamste conclusies waren dat het opzetten van het Sapard-instrument vrij veel tijd in beslag nam, met name het ophelderen en in detail uitwerken van de complexe rechtsgrondslag, en dat de beheers- en controlesystemen niet voorzagen in voldoende inspecties op risicovolle gebieden, zoals personeel, voorkoming van dubbele financiering, goed financieel beheer, bankrente, en de beantwoording aan minimumnormen ten aanzien van milieu, hygiëne en dierenwelzijn.

FASEN IN DE IMPLEMENTATIE VAN SAPARD

Een groot deel van de beschikbare middelen bleef ongebruikt

| 11. | Grafiek 1 geeft de fasen in de implementatie van het Sapard-programma weer vanaf het eerste wetsvoorstel tot 31 december 2003. In de vakken wordt aangegeven op welke tijdstippen de voornaamste stappen werden afgerond. De bedragen in deel A geven de kloof weer tussen de totale financiële bijdrage van de Gemeenschap in de algemene begroting (11) en het totaalbedrag waarvoor met begunstigden contracten zijn gesloten. Het verschil geeft zo het in de begroting beschikbare bedrag weer dat niet door de Sapard-landen werd gebruikt vanwege de tijd die de goedkeuring van hun systemen in beslag nam en vervolgens de vertragingen in die landen vanwege de problemen met de implementatie. De twee belangrijkste problemen met de implementatie worden in de paragrafen 81-95 omschreven. |
| --- | --- |

11.

Grafiek 1 geeft de fasen in de implementatie van het Sapard-programma weer vanaf het eerste wetsvoorstel tot 31 december 2003. In de vakken wordt aangegeven op welke tijdstippen de voornaamste stappen werden afgerond. De bedragen in deel A geven de kloof weer tussen de totale financiële bijdrage van de Gemeenschap in de algemene begroting (11) en het totaalbedrag waarvoor met begunstigden contracten zijn gesloten. Het verschil geeft zo het in de begroting beschikbare bedrag weer dat niet door de Sapard-landen werd gebruikt vanwege de tijd die de goedkeuring van hun systemen in beslag nam en vervolgens de vertragingen in die landen vanwege de problemen met de implementatie. De twee belangrijkste problemen met de implementatie worden in de paragrafen 81-95 omschreven.

Image

| 12. | Deel B geeft het bedrag aan waarvoor contracten zijn gesloten met uiteindelijke begunstigden, maar dat nog niet is betaald. Dit heeft te maken met de tijd die de implementatie van de projecten in beslag neemt — voor bouwprojecten kan dit bijvoorbeeld meer dan een jaar zijn — maar ook met administratieve vertraging (zie paragraaf 16 e.v.). Deel C geeft de geldstroom richting de begunstigden weer. |
| --- | --- |

12.

Deel B geeft het bedrag aan waarvoor contracten zijn gesloten met uiteindelijke begunstigden, maar dat nog niet is betaald. Dit heeft te maken met de tijd die de implementatie van de projecten in beslag neemt — voor bouwprojecten kan dit bijvoorbeeld meer dan een jaar zijn — maar ook met administratieve vertraging (zie paragraaf 16 e.v.). Deel C geeft de geldstroom richting de begunstigden weer.

vanwege de tijd die het opzetten van het programma in beslag nam

| 13. | In juni 1999 keurde de Raad het voorstel van de Commissie voor een verordening inzake Sapard goed. Hierin werd een nieuw en complex juridisch kader uiteengezet, dat nader moest worden omschreven. De Commissie werkte zeven maanden aan een uiteenzetting van de uitvoeringsbeginselen, zes maanden aan het ontwerpen en goedkeuren van de gedetailleerde voorschriften, en vervolgens nog eens zes maanden aan het ontwerpen van, onderhandelen over en vaststellen van de overeenkomsten met de Sapard-landen. Daarmee werd de rechtsgrondslag op 29 november 2000 afgerond (12). Eind maart 2001 hadden alle landen de overeenkomsten ondertekend. |
| --- | --- |

13.

In juni 1999 keurde de Raad het voorstel van de Commissie voor een verordening inzake Sapard goed. Hierin werd een nieuw en complex juridisch kader uiteengezet, dat nader moest worden omschreven. De Commissie werkte zeven maanden aan een uiteenzetting van de uitvoeringsbeginselen, zes maanden aan het ontwerpen en goedkeuren van de gedetailleerde voorschriften, en vervolgens nog eens zes maanden aan het ontwerpen van, onderhandelen over en vaststellen van de overeenkomsten met de Sapard-landen. Daarmee werd de rechtsgrondslag op 29 november 2000 afgerond (12). Eind maart 2001 hadden alle landen de overeenkomsten ondertekend.

| 14. | De Commissie heeft geen gebruikgemaakt van de beschikbare tijd tussen maart 1998, toen zij een voorstel voor de Sapard-verordening indiende (13), en juni 1999, toen deze werd vastgesteld door de Raad, om de implementatie verder voor te bereiden. Deze periode van 15 maanden had kunnen worden gebruikt voor het opstellen van gedetailleerde beginselen en voorschriften, die het beleid zouden hebben verduidelijkt en de implementatie bespoedigd. |
| --- | --- |

14.

De Commissie heeft geen gebruikgemaakt van de beschikbare tijd tussen maart 1998, toen zij een voorstel voor de Sapard-verordening indiende (13), en juni 1999, toen deze werd vastgesteld door de Raad, om de implementatie verder voor te bereiden. Deze periode van 15 maanden had kunnen worden gebruikt voor het opstellen van gedetailleerde beginselen en voorschriften, die het beleid zouden hebben verduidelijkt en de implementatie bespoedigd.

| 15. | Na de afronding van het wettelijk kader in november 2000 was de startdatum van Sapard afhankelijk van de tijd die gemoeid was met het opzetten van de systemen door de Sapard-landen. Sommige landen deden dit snel: de Commissie keurde de systemen voor sommige van de maatregelen in Bulgarije in mei 2001 goed. Bij andere landen duurde dit langer: Hongarije begon pas op 27 november 2002 met de implementatie van sommige van de Sapard-maatregelen. |
| --- | --- |

15.

Na de afronding van het wettelijk kader in november 2000 was de startdatum van Sapard afhankelijk van de tijd die gemoeid was met het opzetten van de systemen door de Sapard-landen. Sommige landen deden dit snel: de Commissie keurde de systemen voor sommige van de maatregelen in Bulgarije in mei 2001 goed. Bij andere landen duurde dit langer: Hongarije begon pas op 27 november 2002 met de implementatie van sommige van de Sapard-maatregelen.

en vanwege vertraging in de implementatie door de Sapard-landen

| 16. | Sinds Sapard in de betrokken landen van start ging, hebben zware administratieve procedures die strenger zijn dan vereist door de Sapard-voorschriften, een efficiënte implementatie van het programma belemmerd. Hierna volgen enkele voorbeelden van de problemen met de implementatie die de Rekenkamer aantrof (zie ook paragraaf 91 e.v.). |
| --- | --- |

16.

Sinds Sapard in de betrokken landen van start ging, hebben zware administratieve procedures die strenger zijn dan vereist door de Sapard-voorschriften, een efficiënte implementatie van het programma belemmerd. Hierna volgen enkele voorbeelden van de problemen met de implementatie die de Rekenkamer aantrof (zie ook paragraaf 91 e.v.).

| 17. | Roemenië was het op één na laatste Sapard-land dat onderdelen van zijn systemen liet goedkeuren, maar was toch niet goed voorbereid op de toepassing van het programma in augustus 2002. Tussen het tijdstip van ontvangst van het aanvraagformulier en de goedkeuring ervan verstreken zeven en een halve maand. Sinds april 2003 is de situatie verbeterd, omdat de Roemeense autoriteiten bepaalde procedures hebben gewijzigd en meer personeel hebben ingezet voor het verwerken van deze aanvragen. Ondanks deze trage gang van zaken konden de Roemeense autoriteiten dankzij de vele aanvragen toch alle middelen opgebruiken die voor de hele zevenjarige periode (2000-2006) waren uitgetrokken. |
| --- | --- |

17.

Roemenië was het op één na laatste Sapard-land dat onderdelen van zijn systemen liet goedkeuren, maar was toch niet goed voorbereid op de toepassing van het programma in augustus 2002. Tussen het tijdstip van ontvangst van het aanvraagformulier en de goedkeuring ervan verstreken zeven en een halve maand. Sinds april 2003 is de situatie verbeterd, omdat de Roemeense autoriteiten bepaalde procedures hebben gewijzigd en meer personeel hebben ingezet voor het verwerken van deze aanvragen. Ondanks deze trage gang van zaken konden de Roemeense autoriteiten dankzij de vele aanvragen toch alle middelen opgebruiken die voor de hele zevenjarige periode (2000-2006) waren uitgetrokken.

| 18. | Ook Polen heeft een groot aantal aanvragen voor dit soort projecten ontvangen. Wegens administratieve vereisten die niet in het kader van Sapard worden gesteld, werden beschikbare bedragen van in totaal ruim 250 miljoen euro meer dan een jaar niet gebruikt (14). Dit stond een efficiënte implementatie van Sapard in de weg. |
| --- | --- |

18.

Ook Polen heeft een groot aantal aanvragen voor dit soort projecten ontvangen. Wegens administratieve vereisten die niet in het kader van Sapard worden gesteld, werden beschikbare bedragen van in totaal ruim 250 miljoen euro meer dan een jaar niet gebruikt (14). Dit stond een efficiënte implementatie van Sapard in de weg.

| 19. | In Litouwen bedraagt het gemiddelde tijdsverloop tussen de indiening van de projectaanvraag en het sluiten van het contract vier en een halve maand. Een van de hoofdredenen voor de vertragingen bij de goedkeuring van de aanvragen is het gebrek aan personeel in de hoofdeenheid die alle projectaanvragen beoordeelt. |
| --- | --- |

19.

In Litouwen bedraagt het gemiddelde tijdsverloop tussen de indiening van de projectaanvraag en het sluiten van het contract vier en een halve maand. Een van de hoofdredenen voor de vertragingen bij de goedkeuring van de aanvragen is het gebrek aan personeel in de hoofdeenheid die alle projectaanvragen beoordeelt.

| 20. | In Bulgarije werden alle verificaties op lokaal niveau nog eens overgedaan door het Sapard-orgaan op centraal niveau. Hierdoor neemt de goedkeuring van elk project één maand langer in beslag (waardoor de implementatie van het project vertraging oploopt), evenals elke fase van goedkeuring van betaling. Dergelijke dubbele controles zijn noodzakelijk wanneer systemen worden opgezet, maar er moet regelmatig worden nagegaan of ze nog nodig zijn. |
| --- | --- |

20.

In Bulgarije werden alle verificaties op lokaal niveau nog eens overgedaan door het Sapard-orgaan op centraal niveau. Hierdoor neemt de goedkeuring van elk project één maand langer in beslag (waardoor de implementatie van het project vertraging oploopt), evenals elke fase van goedkeuring van betaling. Dergelijke dubbele controles zijn noodzakelijk wanneer systemen worden opgezet, maar er moet regelmatig worden nagegaan of ze nog nodig zijn.

| 21. | Zoals blijkt uit paragraaf 35 is de Commissie niet actief op zoek gegaan naar problemen met de implementatie zoals die hierboven zijn beschreven. De Commissie heeft in sommige gevallen weliswaar actie ondernomen door dit punt met het betrokken land te bespreken, maar dit gebeurde niet systematisch. |
| --- | --- |

21.

Zoals blijkt uit paragraaf 35 is de Commissie niet actief op zoek gegaan naar problemen met de implementatie zoals die hierboven zijn beschreven. De Commissie heeft in sommige gevallen weliswaar actie ondernomen door dit punt met het betrokken land te bespreken, maar dit gebeurde niet systematisch.

Er is geen analyse van de belangrijkste stappen gemaakt om daarvan te leren

| 22. | De Commissie heeft niet geanalyseerd welke kritieke stappen het opzetten van de systemen door de Sapard-landen vertraagden. Dit zou een voorbeeld van goede managementpraktijk zijn geweest. Een dergelijke analyse zou tevens de rol die de Commissie hier zelf in speelt moeten betreffen, en zou zinvol zijn geweest, omdat de Sapard-landen dan rekening hadden kunnen houden met succesfactoren bij het opzetten van systemen voor het beheer van communautaire middelen. |
| --- | --- |

22.

De Commissie heeft niet geanalyseerd welke kritieke stappen het opzetten van de systemen door de Sapard-landen vertraagden. Dit zou een voorbeeld van goede managementpraktijk zijn geweest. Een dergelijke analyse zou tevens de rol die de Commissie hier zelf in speelt moeten betreffen, en zou zinvol zijn geweest, omdat de Sapard-landen dan rekening hadden kunnen houden met succesfactoren bij het opzetten van systemen voor het beheer van communautaire middelen.

| 23. | De Commissie heeft een dergelijke analyse nadien ook niet opgenomen in de tussentijdse beoordeling van het programma in elk Sapard-land. Was dit element erin opgenomen, dan hadden succesfactoren en beperkingen bij het opzetten van de systemen kunnen worden vastgesteld, die weer van pas zouden komen bij soortgelijke exercities in de toekomst. Een externe evaluatie als waarborg dat de met Sapard opgedane ervaring in de toekomst kon worden benut, werd niet verricht. |
| --- | --- |

23.

De Commissie heeft een dergelijke analyse nadien ook niet opgenomen in de tussentijdse beoordeling van het programma in elk Sapard-land. Was dit element erin opgenomen, dan hadden succesfactoren en beperkingen bij het opzetten van de systemen kunnen worden vastgesteld, die weer van pas zouden komen bij soortgelijke exercities in de toekomst. Een externe evaluatie als waarborg dat de met Sapard opgedane ervaring in de toekomst kon worden benut, werd niet verricht.

en de budgetten werden systematisch onderbenut

| 24. | De Commissie kon geen nauwkeurige ramingen maken van de bedragen voor betalingen in de begrotingen die voor de eerste drie jaar waren opgenomen. Tot eind 2002 stelde zij 850,8 miljoen euro ter beschikking voor betalingen, waarvan slechts 154,4 miljoen euro (18 %) werd benut, terwijl het resterende bedrag werd geannuleerd (15). De Commissie merkte op dat de ramingen van de betalingen onzeker waren, omdat deze afhankelijk waren van factoren waarop zij geen vat heeft en men nog geen ervaring had met het gedecentraliseerd beheer van externe steun. De bedragen konden dan ook niet worden gebaseerd op voldoende gedetailleerde documentatie en berekeningen. |
| --- | --- |

24.

De Commissie kon geen nauwkeurige ramingen maken van de bedragen voor betalingen in de begrotingen die voor de eerste drie jaar waren opgenomen. Tot eind 2002 stelde zij 850,8 miljoen euro ter beschikking voor betalingen, waarvan slechts 154,4 miljoen euro (18 %) werd benut, terwijl het resterende bedrag werd geannuleerd (15). De Commissie merkte op dat de ramingen van de betalingen onzeker waren, omdat deze afhankelijk waren van factoren waarop zij geen vat heeft en men nog geen ervaring had met het gedecentraliseerd beheer van externe steun. De bedragen konden dan ook niet worden gebaseerd op voldoende gedetailleerde documentatie en berekeningen.

| 25. | In plaats hiervan werden andere argumenten aangevoerd ter onderbouwing van de bedragen, zoals de noodzaak om een positief signaal te geven dat de Commissie vertrouwen had in het vermogen van de betrokken landen om Sapard te implementeren. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen politieke wil en de economische realiteit, maar door te veel de nadruk op het eerste te leggen, heeft de Commissie stelselmatig de kredieten voor betalingen in de begroting te hoog geraamd. |
| --- | --- |

25.

In plaats hiervan werden andere argumenten aangevoerd ter onderbouwing van de bedragen, zoals de noodzaak om een positief signaal te geven dat de Commissie vertrouwen had in het vermogen van de betrokken landen om Sapard te implementeren. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen politieke wil en de economische realiteit, maar door te veel de nadruk op het eerste te leggen, heeft de Commissie stelselmatig de kredieten voor betalingen in de begroting te hoog geraamd.

GEDECENTRALISEERDE IMPLEMENTATIE

Hiervoor werd door de Commissie gekozen

| 26. | Tot juni 1999 was op het gebied van externe steun goedkeuring vooraf door de Commissie nodig voor de selectie van projecten, de aanbesteding en de sluiting van overeenkomsten. De rechtsgrondslag van Sapard bood voor het eerst de mogelijkheid dergelijke goedkeuringen vooraf voor externe steun achterwege te laten. De Raad heeft niet bepaald dat een dergelijk systeem van gedecentraliseerd beheer moet worden gebruikt, maar de Commissie heeft hiervoor gekozen. De Commissie heeft terecht gekozen voor gedecentraliseerde implementatie, gezien de verwachte grote aantallen te financieren projecten. |
| --- | --- |

26.

Tot juni 1999 was op het gebied van externe steun goedkeuring vooraf door de Commissie nodig voor de selectie van projecten, de aanbesteding en de sluiting van overeenkomsten. De rechtsgrondslag van Sapard bood voor het eerst de mogelijkheid dergelijke goedkeuringen vooraf voor externe steun achterwege te laten. De Raad heeft niet bepaald dat een dergelijk systeem van gedecentraliseerd beheer moet worden gebruikt, maar de Commissie heeft hiervoor gekozen. De Commissie heeft terecht gekozen voor gedecentraliseerde implementatie, gezien de verwachte grote aantallen te financieren projecten.

| 27. | Aangezien de Commissie de methoden voor het beheer van het programma noch als onderdeel van haar voorstel voor de Sapard-verordening in maart 1998, noch in de daaropvolgende periode heeft uiteengezet, was zij hiertoe genoodzaakt na de vaststelling van de verordening door de Raad in juni 1999. In januari 2000 keurde de Commissie een mededeling goed waarin erop werd gewezen dat Sapard decentraal moet worden beheerd. Voor haar besluit tot gedecentraliseerde implementatie voerde de Commissie als reden aan:






  — | dat zij niet over de nodige technische en personele middelen beschikt om het verwachte grote aantal kleine projecten te beheren; |
| --- | --- | --- |

27.

Aangezien de Commissie de methoden voor het beheer van het programma noch als onderdeel van haar voorstel voor de Sapard-verordening in maart 1998, noch in de daaropvolgende periode heeft uiteengezet, was zij hiertoe genoodzaakt na de vaststelling van de verordening door de Raad in juni 1999. In januari 2000 keurde de Commissie een mededeling goed waarin erop werd gewezen dat Sapard decentraal moet worden beheerd. Voor haar besluit tot gedecentraliseerde implementatie voerde de Commissie als reden aan:

—

dat zij niet over de nodige technische en personele middelen beschikt om het verwachte grote aantal kleine projecten te beheren;

| — | dat de Sapard-landen zo worden voorbereid op het beheer van landbouw- en plattelandsuitgaven na de toetreding. |
| --- | --- |

—

dat de Sapard-landen zo worden voorbereid op het beheer van landbouw- en plattelandsuitgaven na de toetreding.

maar door het gebrek aan voorbereiding bij de Commissie en de krappe timing ontstonden er problemen met de decentralisatie

| 28. | De Europese Raad van Berlijn in maart 1999 ging ervan uit dat vanaf 2002 zes nieuwe lidstaten zouden toetreden, waarvan er vijf in aanmerking kwamen voor Sapard (16). Aangezien dit voor die vijf landen inhield dat Sapard slechts twee jaar operationeel zou zijn, moest het Sapard-programma zo spoedig mogelijk van start gaan om effect te kunnen sorteren. |
| --- | --- |

28.

De Europese Raad van Berlijn in maart 1999 ging ervan uit dat vanaf 2002 zes nieuwe lidstaten zouden toetreden, waarvan er vijf in aanmerking kwamen voor Sapard (16). Aangezien dit voor die vijf landen inhield dat Sapard slechts twee jaar operationeel zou zijn, moest het Sapard-programma zo spoedig mogelijk van start gaan om effect te kunnen sorteren.

| 29. | Toen de Commissie echter opteerde voor gedecentraliseerde uitvoering, moest zij in een wettelijk kader voorzien om de Sapard-voorschriften toepassing te doen vinden in die landen. Vervolgens moesten de Sapard-landen hun systemen opzetten, waarmee zij nog geen ervaring hadden. Gezien de complexiteit van de taken heeft de Commissie de hiermee gemoeide tijd onderschat. |
| --- | --- |

29.

Toen de Commissie echter opteerde voor gedecentraliseerde uitvoering, moest zij in een wettelijk kader voorzien om de Sapard-voorschriften toepassing te doen vinden in die landen. Vervolgens moesten de Sapard-landen hun systemen opzetten, waarmee zij nog geen ervaring hadden. Gezien de complexiteit van de taken heeft de Commissie de hiermee gemoeide tijd onderschat.

| 30. | Van de vijf landen kregen slechts Estland (in juni 2001) en Slovenië (in november 2001) vóór 2002 goedkeuring van de Commissie voor hun systemen. De tijd die dit in beslag nam, kwam niet in mindering op de periode dat Sapard werd geïmplementeerd, aangezien tijdens de Europese Raad van Göteborg van juni 2001 als toetredingsdatum mei 2004 was vastgesteld omdat de toetredingsonderhandelingen nog voortduurden. |
| --- | --- |

30.

Van de vijf landen kregen slechts Estland (in juni 2001) en Slovenië (in november 2001) vóór 2002 goedkeuring van de Commissie voor hun systemen. De tijd die dit in beslag nam, kwam niet in mindering op de periode dat Sapard werd geïmplementeerd, aangezien tijdens de Europese Raad van Göteborg van juni 2001 als toetredingsdatum mei 2004 was vastgesteld omdat de toetredingsonderhandelingen nog voortduurden.

en het beheer van de Commissie sloot niet altijd aan op de behoeften van de Sapard-landen

| 31. | Overeenkomstig de beginselen die gelden voor EU-programma's in de lidstaten dragen de Sapard-landen de volledige verantwoordelijkheid voor het beheer van Sapard. In de internationale overeenkomsten die zij met de Commissie sluiten, wordt de verantwoordelijkheid voor het dagelijks beheer, met name wat betreft het onderkennen en aanpakken van problemen met de implementatie, gelegd bij de Sapard-landen. |
| --- | --- |

31.

Overeenkomstig de beginselen die gelden voor EU-programma's in de lidstaten dragen de Sapard-landen de volledige verantwoordelijkheid voor het beheer van Sapard. In de internationale overeenkomsten die zij met de Commissie sluiten, wordt de verantwoordelijkheid voor het dagelijks beheer, met name wat betreft het onderkennen en aanpakken van problemen met de implementatie, gelegd bij de Sapard-landen.

| 32. | De Commissie acht het haar verantwoordelijkheid om bij een systeem van gedecentraliseerd beheer toe te zien op de uitvoering van Sapard. De formele instrumenten hiervoor zijn onderhandelingen over de programma's, analyse van door de Sapard-landen ingediende jaarlijkse implementatierapporten en deelname in de hoedanigheid van adviseur aan elk van de nationale toezichtcomités, die tweemaal per jaar bijeenkomen (17). |
| --- | --- |

32.

De Commissie acht het haar verantwoordelijkheid om bij een systeem van gedecentraliseerd beheer toe te zien op de uitvoering van Sapard. De formele instrumenten hiervoor zijn onderhandelingen over de programma's, analyse van door de Sapard-landen ingediende jaarlijkse implementatierapporten en deelname in de hoedanigheid van adviseur aan elk van de nationale toezichtcomités, die tweemaal per jaar bijeenkomen (17).

| 33. | De Commissie heeft weinig personeel ingezet voor deze taak. Gemiddeld was minder dan één ambtenaar fulltime toegewezen aan het beheer van het programma van een Sapard-land (18). Zo was slechts één ambtenaar verantwoordelijk voor het toezien op de implementatie van zowel de Roemeense als de Bulgaarse programma's, waarmee communautaire bijstand voor een bedrag van 1 442 miljoen euro is gemoeid. |
| --- | --- |

33.

De Commissie heeft weinig personeel ingezet voor deze taak. Gemiddeld was minder dan één ambtenaar fulltime toegewezen aan het beheer van het programma van een Sapard-land (18). Zo was slechts één ambtenaar verantwoordelijk voor het toezien op de implementatie van zowel de Roemeense als de Bulgaarse programma's, waarmee communautaire bijstand voor een bedrag van 1 442 miljoen euro is gemoeid.

| 34. | De aanpak door de Commissie van het beheer van het programma kan als volgt worden geïllustreerd. In het kader van de kwijting over 2001 kritiseerde het Europees Parlement de Commissie wegens onderbesteding van het Sapard-budget, omdat de betalingen aan de uiteindelijke begunstigden zeer laag waren. De Commissie antwoordde dat de uitgaven vooral afhankelijk zijn van de vraag, hoe snel de begunstigden uitgaven doen, waarop de Commissie geen vat heeft. De Commissie zegde toe voor een snellere implementatie te zullen zorgen, met als belangrijkste resultaat dat de begunstigde landen brieven kregen toegezonden met de vraag, wat de Commissie zou kunnen doen (19). |
| --- | --- |

34.

De aanpak door de Commissie van het beheer van het programma kan als volgt worden geïllustreerd. In het kader van de kwijting over 2001 kritiseerde het Europees Parlement de Commissie wegens onderbesteding van het Sapard-budget, omdat de betalingen aan de uiteindelijke begunstigden zeer laag waren. De Commissie antwoordde dat de uitgaven vooral afhankelijk zijn van de vraag, hoe snel de begunstigden uitgaven doen, waarop de Commissie geen vat heeft. De Commissie zegde toe voor een snellere implementatie te zullen zorgen, met als belangrijkste resultaat dat de begunstigde landen brieven kregen toegezonden met de vraag, wat de Commissie zou kunnen doen (19).

| 35. | Bij de controle van de Rekenkamer werd geconstateerd dat er verschillende gebieden zijn waarop de Sapard-landen uiteenlopende praktijken hanteren, waarvan sommige goede resultaten opleveren maar andere contraproductief werken (zie de paragrafen 21, 39, 80, 90, 95, 103 en 109). De Commissie is niet van oordeel dat haar plicht toezicht te houden op de implementatie zo ver reikt dat zij ook actief implementatieproblemen moet signaleren, en zij heeft hiervoor de middelen noch het personeel ingezet om dit te doen. De Commissie heeft op informele wijze geholpen door het organiseren van seminars en door haar dagelijkse contacten met de Sapard-landen, maar dit is geen garantie dat alle implementatieproblemen systematisch worden onderkend en dat er stappen worden ondernomen om te waarborgen dat de best practices in alle tien landen toepassing vinden (zie ook de paragrafen 85 en 86). |
| --- | --- |

35.

Bij de controle van de Rekenkamer werd geconstateerd dat er verschillende gebieden zijn waarop de Sapard-landen uiteenlopende praktijken hanteren, waarvan sommige goede resultaten opleveren maar andere contraproductief werken (zie de paragrafen 21, 39, 80, 90, 95, 103 en 109). De Commissie is niet van oordeel dat haar plicht toezicht te houden op de implementatie zo ver reikt dat zij ook actief implementatieproblemen moet signaleren, en zij heeft hiervoor de middelen noch het personeel ingezet om dit te doen. De Commissie heeft op informele wijze geholpen door het organiseren van seminars en door haar dagelijkse contacten met de Sapard-landen, maar dit is geen garantie dat alle implementatieproblemen systematisch worden onderkend en dat er stappen worden ondernomen om te waarborgen dat de best practices in alle tien landen toepassing vinden (zie ook de paragrafen 85 en 86).

BELANGRIJKSTE RESULTATEN VAN SAPARD

Beperkt effect in acht van de tien landen

| 36. | De Sapard-verordening biedt een kader voor communautaire steun gedurende de pretoetredingsperiode. Voor acht van de tien begunstigde landen loopt deze periode van 1 januari 2000 tot 1 mei 2004. De aan uiteindelijke begunstigden tot 31 december 2003 uitbetaalde bedragen beliepen 323 miljoen euro (14,8 % van de beschikbare middelen ad 2 183 miljoen euro), waarvan ruim de helft werd uitbetaald in het laatste kwartaal van 2003. Vanwege de lage uitgaven voor deze landen gedurende de pretoetredingsperiode (zie de paragrafen 11-20) is er vóór de toetreding slechts een geringe bijdrage geleverd aan de doelstellingen die in de verordening zijn vastgelegd. |
| --- | --- |

36.

De Sapard-verordening biedt een kader voor communautaire steun gedurende de pretoetredingsperiode. Voor acht van de tien begunstigde landen loopt deze periode van 1 januari 2000 tot 1 mei 2004. De aan uiteindelijke begunstigden tot 31 december 2003 uitbetaalde bedragen beliepen 323 miljoen euro (14,8 % van de beschikbare middelen ad 2 183 miljoen euro), waarvan ruim de helft werd uitbetaald in het laatste kwartaal van 2003. Vanwege de lage uitgaven voor deze landen gedurende de pretoetredingsperiode (zie de paragrafen 11-20) is er vóór de toetreding slechts een geringe bijdrage geleverd aan de doelstellingen die in de verordening zijn vastgelegd.

| 37. | Voor Bulgarije en Roemenië heeft de Europese Raad de streefdatum voor de toetreding op 1 januari 2007 gesteld, op voorwaarde dat deze landen aan de vereisten voldoen. Voor deze landen valt een veel groter effect te voorzien. |
| --- | --- |

37.

Voor Bulgarije en Roemenië heeft de Europese Raad de streefdatum voor de toetreding op 1 januari 2007 gesteld, op voorwaarde dat deze landen aan de vereisten voldoen. Voor deze landen valt een veel groter effect te voorzien.

De BTW tot subsidiabele uitgaven rekenen draagt niet bij tot de doelstellingen van Sapard

| 38. | Op grond van de internationale overeenkomsten die de Commissie met elk van de Sapard-landen heeft gesloten, mag de gefactureerde BTW over apparatuur of diensten niet in rekening worden gebracht als te vergoeden subsidiabele kosten indien aan een van de volgende voorwaarden is voldaan:






  a) | indien deze op enigerlei wijze kan worden teruggevorderd, vergoed of gecompenseerd; |
| --- | --- | --- |

38.

Op grond van de internationale overeenkomsten die de Commissie met elk van de Sapard-landen heeft gesloten, mag de gefactureerde BTW over apparatuur of diensten niet in rekening worden gebracht als te vergoeden subsidiabele kosten indien aan een van de volgende voorwaarden is voldaan:

a)

indien deze op enigerlei wijze kan worden teruggevorderd, vergoed of gecompenseerd;

| b) | indien dit geen onderdeel vormt van het algemeen belastingstelsel, of |
| --- | --- |

b)

indien dit geen onderdeel vormt van het algemeen belastingstelsel, of

| c) | indien dit onevenredig drukt op enig onderdeel van het programma. |
| --- | --- |

c)

indien dit onevenredig drukt op enig onderdeel van het programma.

| 39. | De begunstigden van de maatregel „ontwikkeling en verbetering van de plattelandsinfrastructuur” zijn gemeenten, en de facturen voor projecten die uit deze maatregel zijn gefinancierd, vermelden ook de BTW. In Polen kan de BTW, aangezien deze niet kan worden terugbetaald, aan het project worden toegerekend als subsidiabele kosten. Dit geldt niet voor de andere gecontroleerde Sapard-landen. |
| --- | --- |

39.

De begunstigden van de maatregel „ontwikkeling en verbetering van de plattelandsinfrastructuur” zijn gemeenten, en de facturen voor projecten die uit deze maatregel zijn gefinancierd, vermelden ook de BTW. In Polen kan de BTW, aangezien deze niet kan worden terugbetaald, aan het project worden toegerekend als subsidiabele kosten. Dit geldt niet voor de andere gecontroleerde Sapard-landen.

| 40. | Op basis van de voor 2000-2003 aan Polen toegewezen bedragen voor de maatregel (270 miljoen euro) en aangezien de BTW-tarieven variëren van 7 tot 22 %, al naar gelang van het soort leveringen, heeft de Rekenkamer het BTW-bedrag op ten minste 17,7 miljoen euro geschat. Dit BTW-bedrag zal door Sapard in de rijksbegroting worden gestort; in dat geval draagt het niet bij tot de voor het programma gestelde doelen. Om de orde van grootte hiervan aan te geven, is dit te vergelijken met de gemiddelde bijdrage van de Gemeenschap aan Polen voor ongeveer 400 projecten ter modernisering van wegen of 2 000 projecten ter verbetering van landbouwbedrijven. Het toestaan van BTW als subsidiabele kosten voor de financiering in Polen maar niet in andere kandidaat-lidstaten heeft niet alleen tot gevolg dat er minder projecten worden uitgevoerd, maar ook dat de feitelijke nationale cofinanciering aanzienlijk vermindert. Sapard heeft in dat land dan ook flink aan effect ingeboet. Dit is onevenredig; de uitgaven zijn op grond van paragraaf 40, onder c), dan ook niet subsidiabel. Er is geen bewijs voorhanden dat de Commissie actie heeft ondernomen; zij dient de precieze omstandigheden te onderzoeken om vast te kunnen stellen of Polen de BTW aan het programma terug dient te betalen. |
| --- | --- |

40.

Op basis van de voor 2000-2003 aan Polen toegewezen bedragen voor de maatregel (270 miljoen euro) en aangezien de BTW-tarieven variëren van 7 tot 22 %, al naar gelang van het soort leveringen, heeft de Rekenkamer het BTW-bedrag op ten minste 17,7 miljoen euro geschat. Dit BTW-bedrag zal door Sapard in de rijksbegroting worden gestort; in dat geval draagt het niet bij tot de voor het programma gestelde doelen. Om de orde van grootte hiervan aan te geven, is dit te vergelijken met de gemiddelde bijdrage van de Gemeenschap aan Polen voor ongeveer 400 projecten ter modernisering van wegen of 2 000 projecten ter verbetering van landbouwbedrijven. Het toestaan van BTW als subsidiabele kosten voor de financiering in Polen maar niet in andere kandidaat-lidstaten heeft niet alleen tot gevolg dat er minder projecten worden uitgevoerd, maar ook dat de feitelijke nationale cofinanciering aanzienlijk vermindert. Sapard heeft in dat land dan ook flink aan effect ingeboet. Dit is onevenredig; de uitgaven zijn op grond van paragraaf 40, onder c), dan ook niet subsidiabel. Er is geen bewijs voorhanden dat de Commissie actie heeft ondernomen; zij dient de precieze omstandigheden te onderzoeken om vast te kunnen stellen of Polen de BTW aan het programma terug dient te betalen.

Er werd weinig bijgedragen tot het voldoen aan de „EU-normen”

| 41. | De Sapard-verordening bepaalt in artikel 4, lid 3, dat de betrokken landen ervoor dienen te zorgen dat in hun plannen prioriteit wordt gegeven aan maatregelen om de markt efficiënter te maken en om aan hogere kwaliteits- en gezondheidsnormen te voldoen, en aan maatregelen die erop zijn gericht in de plattelandsgebieden arbeidsplaatsen te scheppen, een en ander overeenkomstig de voorschriften inzake milieubescherming. Bij de controle van de Rekenkamer bleek dat 44 van de 46 projecten die in verband met de maatregelen „investeringen in landbouwbedrijven” en „de verbetering van de verwerking en afzet van landbouwproducten” werden gecontroleerd, de productie hebben vergroot of gemoderniseerd (20). |
| --- | --- |

41.

De Sapard-verordening bepaalt in artikel 4, lid 3, dat de betrokken landen ervoor dienen te zorgen dat in hun plannen prioriteit wordt gegeven aan maatregelen om de markt efficiënter te maken en om aan hogere kwaliteits- en gezondheidsnormen te voldoen, en aan maatregelen die erop zijn gericht in de plattelandsgebieden arbeidsplaatsen te scheppen, een en ander overeenkomstig de voorschriften inzake milieubescherming. Bij de controle van de Rekenkamer bleek dat 44 van de 46 projecten die in verband met de maatregelen „investeringen in landbouwbedrijven” en „de verbetering van de verwerking en afzet van landbouwproducten” werden gecontroleerd, de productie hebben vergroot of gemoderniseerd (20).

| 42. | Er werden echter slechts twee projecten uitgevoerd die als hoofddoelstelling hadden het verbeteren van de standaarden van het gehele bedrijf. Hoewel de nieuwe, moderne apparatuur op zich aan de EU-normen voldoet, was er nauwelijks bewijs dat deze voor de 24 Sapard-projecten voor investeringen in het landbouwbedrijf enig effect had op de kwaliteits-, gezondheids- of milieunormen voor het landbouwbedrijf als geheel. Evenzo had de nieuwe apparatuur bij de 20 gecontroleerde projecten voor verwerkingsbedrijven op zichzelf wel een zeker effect op het bedrijf als geheel, maar niet in die zin dat de gehele onderneming voldeed aan de EU-normen. |
| --- | --- |

42.

Er werden echter slechts twee projecten uitgevoerd die als hoofddoelstelling hadden het verbeteren van de standaarden van het gehele bedrijf. Hoewel de nieuwe, moderne apparatuur op zich aan de EU-normen voldoet, was er nauwelijks bewijs dat deze voor de 24 Sapard-projecten voor investeringen in het landbouwbedrijf enig effect had op de kwaliteits-, gezondheids- of milieunormen voor het landbouwbedrijf als geheel. Evenzo had de nieuwe apparatuur bij de 20 gecontroleerde projecten voor verwerkingsbedrijven op zichzelf wel een zeker effect op het bedrijf als geheel, maar niet in die zin dat de gehele onderneming voldeed aan de EU-normen.

| 43. | Het belang hiervan wordt onderstreept in de recente controleverslagen van de Commissie over de staat van voorbereiding op het EU-lidmaatschap (21). In deze verslagen stelde de Commissie vast dat het huidige tempo waarin agrovoedselbedrijven in de Tsjechische Republiek, Hongarije, Polen en Slowakije vorderingen boeken, zeer zorgwekkend is. Voor Polen concludeerde zij dat vooruitgang op het gebied van volksgezondheid dringend noodzakelijk was en dat er onmiddellijk actie moest worden ondernomen om het acquis tegen de toetredingsdatum te kunnen implementeren. |
| --- | --- |

43.

Het belang hiervan wordt onderstreept in de recente controleverslagen van de Commissie over de staat van voorbereiding op het EU-lidmaatschap (21). In deze verslagen stelde de Commissie vast dat het huidige tempo waarin agrovoedselbedrijven in de Tsjechische Republiek, Hongarije, Polen en Slowakije vorderingen boeken, zeer zorgwekkend is. Voor Polen concludeerde zij dat vooruitgang op het gebied van volksgezondheid dringend noodzakelijk was en dat er onmiddellijk actie moest worden ondernomen om het acquis tegen de toetredingsdatum te kunnen implementeren.

| 44. | De agrovoedselsector, waarvoor 27 % van de Sapard-middelen zijn uitgetrokken, ontvangt ook aanzienlijke bedragen aan rechtstreekse buitenlandse investeringen. In Polen vloeit er ongeveer 575 miljoen euro aan dergelijke investeringen naar deze sector, ofwel tienmaal het bedrag dat jaarlijks voor Sapard wordt uitgetrokken (22). Het gaat om een van de meest dynamische sectoren in de Poolse economie. In een dergelijke omgeving moet de financiering van commerciële investeringen worden overgelaten aan de particuliere sector. De financiering van Sapard moet gericht zijn op het voldoen aan de EU-normen. |
| --- | --- |

44.

De agrovoedselsector, waarvoor 27 % van de Sapard-middelen zijn uitgetrokken, ontvangt ook aanzienlijke bedragen aan rechtstreekse buitenlandse investeringen. In Polen vloeit er ongeveer 575 miljoen euro aan dergelijke investeringen naar deze sector, ofwel tienmaal het bedrag dat jaarlijks voor Sapard wordt uitgetrokken (22). Het gaat om een van de meest dynamische sectoren in de Poolse economie. In een dergelijke omgeving moet de financiering van commerciële investeringen worden overgelaten aan de particuliere sector. De financiering van Sapard moet gericht zijn op het voldoen aan de EU-normen.

| 45. | Bij projecten die vallen onder de maatregel „investeringen in landbouwbedrijven” werden doorgaans grotere, modernere en krachtiger landbouwbedrijfsmiddelen aangeschaft, met als gevolg een productiestijging van het begunstigde bedrijf. In sommige landen was er sprake van een sterke concentratie van deze investeringen in de graansector. In de zuivel- en vleessector, waar naleving van EU-normen veel noodzakelijker is, werd weinig geïnvesteerd. Na een analyse van de jaarverslagen die de Sapard-landen in juni 2003 indienden, heeft de Commissie ook een onevenwichtigheid geconstateerd. |
| --- | --- |

45.

Bij projecten die vallen onder de maatregel „investeringen in landbouwbedrijven” werden doorgaans grotere, modernere en krachtiger landbouwbedrijfsmiddelen aangeschaft, met als gevolg een productiestijging van het begunstigde bedrijf. In sommige landen was er sprake van een sterke concentratie van deze investeringen in de graansector. In de zuivel- en vleessector, waar naleving van EU-normen veel noodzakelijker is, werd weinig geïnvesteerd. Na een analyse van de jaarverslagen die de Sapard-landen in juni 2003 indienden, heeft de Commissie ook een onevenwichtigheid geconstateerd.

| 46. | Zelfs al had Sapard hoofdzakelijk betrekking op de aanschaf van apparatuur, toch had het kunnen bijdragen tot aanpassing aan de EU-normen indien de procedures nauwgezet waren toegepast. Dit was niet het geval: de vereisten en controles van minimumnormen zijn in de nationale wetgeving vastgelegd. Zij zijn identiek voor alle landbouwproducenten en verwerkingsbedrijven, ongeacht of er bij hen een Sapard-project loopt. Bij de controle van de Rekenkamer bleek dat de sanitaire en milieucontroles door de nationale instanties ontoereikend waren. Nadere bijzonderheden worden gegeven in de paragrafen 70-76. |
| --- | --- |

46.

Zelfs al had Sapard hoofdzakelijk betrekking op de aanschaf van apparatuur, toch had het kunnen bijdragen tot aanpassing aan de EU-normen indien de procedures nauwgezet waren toegepast. Dit was niet het geval: de vereisten en controles van minimumnormen zijn in de nationale wetgeving vastgelegd. Zij zijn identiek voor alle landbouwproducenten en verwerkingsbedrijven, ongeacht of er bij hen een Sapard-project loopt. Bij de controle van de Rekenkamer bleek dat de sanitaire en milieucontroles door de nationale instanties ontoereikend waren. Nadere bijzonderheden worden gegeven in de paragrafen 70-76.

| 47. | Wanneer wordt gekeken naar de doelstelling van Sapard als geheel, namelijk de implementatie van het acquis op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en daarmee verband houdende beleidsterreinen, kan het volgende worden geconcludeerd. Tot eind 2003 werden de middelen over het algemeen veeleer besteed aan projecten waarmee de landbouwproductie kwantitatief toeneemt, dan aan projecten die de landbouwproductie kwalitatief verbeteren (in die zin dat zij voldoet aan kwaliteits- en gezondheidsnormen en milieuvriendelijk is). |
| --- | --- |

47.

Wanneer wordt gekeken naar de doelstelling van Sapard als geheel, namelijk de implementatie van het acquis op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en daarmee verband houdende beleidsterreinen, kan het volgende worden geconcludeerd. Tot eind 2003 werden de middelen over het algemeen veeleer besteed aan projecten waarmee de landbouwproductie kwantitatief toeneemt, dan aan projecten die de landbouwproductie kwalitatief verbeteren (in die zin dat zij voldoet aan kwaliteits- en gezondheidsnormen en milieuvriendelijk is).

De doelstellingen waren niet altijd duidelijk

| 48. | De door de Rekenkamer ter plaatse verrichte controles van de prioriteit van het „scheppen van arbeidsplaatsen in plattelandsgebieden” wezen uit dat in enkele gevallen door de modernisering van apparatuur met gebruikmaking van investeringen uit Sapard, er minder arbeidsplaatsen nodig waren. Bij de rapportage over Sapard werd echter geen rekening gehouden met eventuele negatieve effecten van investeringen in de agrovoedselsector op de werkgelegenheid op het platteland. Ten aanzien van de weinige projecten waarvoor het aantal te scheppen arbeidsplaatsen was becijferd, werd geconstateerd dat hiervoor was uitgegaan van algemene bedoelingen die afhankelijk waren van de verwachte marktontwikkelingen, en niet op het directe effect van het Sapard-project. |
| --- | --- |

48.

De door de Rekenkamer ter plaatse verrichte controles van de prioriteit van het „scheppen van arbeidsplaatsen in plattelandsgebieden” wezen uit dat in enkele gevallen door de modernisering van apparatuur met gebruikmaking van investeringen uit Sapard, er minder arbeidsplaatsen nodig waren. Bij de rapportage over Sapard werd echter geen rekening gehouden met eventuele negatieve effecten van investeringen in de agrovoedselsector op de werkgelegenheid op het platteland. Ten aanzien van de weinige projecten waarvoor het aantal te scheppen arbeidsplaatsen was becijferd, werd geconstateerd dat hiervoor was uitgegaan van algemene bedoelingen die afhankelijk waren van de verwachte marktontwikkelingen, en niet op het directe effect van het Sapard-project.

| 49. | Investeringen in de ontwikkeling van plattelandsinfrastructuur moeten naar plattelandsgebieden gaan om subsidiabel te zijn. De Commissie heeft er echter niet op toegezien dat de projecten inderdaad in plattelandsgebieden werden geïmplementeerd. Normaal gesproken wordt aan de hand van de bevolkingsdichtheid vastgesteld wat een plattelandsgebied is; in bepaalde landen waren echter geen gegevens beschikbaar, en de Commissie stond het gebruik van andere criteria toe. Dit resulteerde erin dat met Sapard investeringen werden gecofinancierd waarvan zeer twijfelachtig was of deze een „plattelandsdimensie” hadden. Er werden meerdere gevallen aangetroffen waarin het bij het project gebate gebied in feite een buitenwijk van een grotere stad was. In hoeverre het werkelijk om plattelandsgemeenten ging, werd niet vastgesteld, ondanks het feit dat de kloof tussen de infrastructurele voorzieningen van stedelijke en plattelandsgebieden in de Sapard-landen over het algemeen groter is dan die tussen de stedelijke gebieden in de huidige lidstaten. |
| --- | --- |

49.

Investeringen in de ontwikkeling van plattelandsinfrastructuur moeten naar plattelandsgebieden gaan om subsidiabel te zijn. De Commissie heeft er echter niet op toegezien dat de projecten inderdaad in plattelandsgebieden werden geïmplementeerd. Normaal gesproken wordt aan de hand van de bevolkingsdichtheid vastgesteld wat een plattelandsgebied is; in bepaalde landen waren echter geen gegevens beschikbaar, en de Commissie stond het gebruik van andere criteria toe. Dit resulteerde erin dat met Sapard investeringen werden gecofinancierd waarvan zeer twijfelachtig was of deze een „plattelandsdimensie” hadden. Er werden meerdere gevallen aangetroffen waarin het bij het project gebate gebied in feite een buitenwijk van een grotere stad was. In hoeverre het werkelijk om plattelandsgemeenten ging, werd niet vastgesteld, ondanks het feit dat de kloof tussen de infrastructurele voorzieningen van stedelijke en plattelandsgebieden in de Sapard-landen over het algemeen groter is dan die tussen de stedelijke gebieden in de huidige lidstaten.

en de verslaglegging over de doelstellingen en prioriteiten door de Commissie beantwoordde niet aan de vereisten

| 50. | Artikel 13 van de Sapard-verordening bepaalt dat de Commissie jaarlijks een verslag over de verleende communautaire steun moet indienen, waarin zij in het bijzonder aangeeft welke vorderingen zijn gemaakt bij de verwezenlijking van de doelstellingen. Hiertoe hadden in de jaarverslagen objectieve criteria moeten worden opgenomen voor het meten van de vorderingen bij de verwezenlijking van de doelstellingen of prioriteiten van de Sapard-verordening, zoals een overzicht van de hoofdindicatoren die in de Sapard-programma's zijn opgenomen. Dit is niet gebeurd. |
| --- | --- |

50.

Artikel 13 van de Sapard-verordening bepaalt dat de Commissie jaarlijks een verslag over de verleende communautaire steun moet indienen, waarin zij in het bijzonder aangeeft welke vorderingen zijn gemaakt bij de verwezenlijking van de doelstellingen. Hiertoe hadden in de jaarverslagen objectieve criteria moeten worden opgenomen voor het meten van de vorderingen bij de verwezenlijking van de doelstellingen of prioriteiten van de Sapard-verordening, zoals een overzicht van de hoofdindicatoren die in de Sapard-programma's zijn opgenomen. Dit is niet gebeurd.

| 51. | De jaarverslagen over 2000, 2001 en 2002 van de Commissie bieden gedetailleerde en technische beschrijvingen van door de Commissie getroffen maatregelen, alsmede de gemaakte vorderingen wat betreft het opzetten van de systemen en de betalingen (23). Dit zijn echter slechts de middelen die zijn vereist voor de verwezenlijking van de doelstellingen. |
| --- | --- |

51.

De jaarverslagen over 2000, 2001 en 2002 van de Commissie bieden gedetailleerde en technische beschrijvingen van door de Commissie getroffen maatregelen, alsmede de gemaakte vorderingen wat betreft het opzetten van de systemen en de betalingen (23). Dit zijn echter slechts de middelen die zijn vereist voor de verwezenlijking van de doelstellingen.

Vier jaar nadat het programma van start is gegaan, heeft de Commissie nog niet vastgesteld of meegedeeld in hoeverre de voor het programma gestelde doelen zijn verwezenlijkt.

Institutionele opbouw is positief geweest, behalve voor landbouwmilieumaatregelen

| 52. | In afwijking van de strekking van de doelstellingen en prioritaire gebieden zoals omschreven in de verordening van de Raad, ziet de Commissie Sapard hoofdzakelijk als instrument voor institutionele opbouw dat moet garanderen dat de communautaire praktijken na de toetreding vlot ingang vinden. Zo heeft de Commissie diverse malen, onder meer in haar jaarverslagen, benadrukt dat de werkelijke bijdrage van Sapard erin bestaat dat het de implementatie van de nodige regelingen na de toetreding bevordert. |
| --- | --- |

52.

In afwijking van de strekking van de doelstellingen en prioritaire gebieden zoals omschreven in de verordening van de Raad, ziet de Commissie Sapard hoofdzakelijk als instrument voor institutionele opbouw dat moet garanderen dat de communautaire praktijken na de toetreding vlot ingang vinden. Zo heeft de Commissie diverse malen, onder meer in haar jaarverslagen, benadrukt dat de werkelijke bijdrage van Sapard erin bestaat dat het de implementatie van de nodige regelingen na de toetreding bevordert.

| 53. | Sapard moet echter in de eerste plaats worden beoordeeld op zijn bijdrage aan de bij de oprichting gestelde doelen. Ook moet in het oog worden gehouden dat institutionele opbouw een van de doelstellingen van het Phare-programma is, en dat programma's voor een vlotte invoering van communautaire praktijken zijn geïmplementeerd door middel van Phare-beheersprocedures en zijn bekostigd uit het Phare-budget (24). In elk van de bezochte landen werd circa 6 miljoen euro uit Phare gebruikt voor adviseurs inzake pretoetreding, deskundigen op het gebied van de programmering, opzet en controle van de systemen, proefprojecten en computerapparatuur voor de opleiding van personeel in de instanties die Sapard implementeerden. |
| --- | --- |

53.

Sapard moet echter in de eerste plaats worden beoordeeld op zijn bijdrage aan de bij de oprichting gestelde doelen. Ook moet in het oog worden gehouden dat institutionele opbouw een van de doelstellingen van het Phare-programma is, en dat programma's voor een vlotte invoering van communautaire praktijken zijn geïmplementeerd door middel van Phare-beheersprocedures en zijn bekostigd uit het Phare-budget (24). In elk van de bezochte landen werd circa 6 miljoen euro uit Phare gebruikt voor adviseurs inzake pretoetreding, deskundigen op het gebied van de programmering, opzet en controle van de systemen, proefprojecten en computerapparatuur voor de opleiding van personeel in de instanties die Sapard implementeerden.

| 54. | Op de institutionele opbouw heeft Sapard een positief effect gehad. Met behulp van Phare is de institutionele opbouw bekostigd en beheerd, terwijl Sapard de gelegenheid bood tot „al doende leren”. Sapard kon nationale overheden praktijkervaring bieden in het beheer van communautaire middelen, omdat veel procedures identiek zijn (programmering, implementatieprocedures, toezicht). De gezamenlijke resultaten van Phare en Sapard zijn een succes geworden, want structuren en systemen die nog maar enkele jaren geleden nauwelijks bestonden, zijn opgezet en bleken zowel operationeel als over het algemeen doeltreffend te zijn. In de paragrafen 61-65 volgen nadere bijzonderheden over deze systemen. |
| --- | --- |

54.

Op de institutionele opbouw heeft Sapard een positief effect gehad. Met behulp van Phare is de institutionele opbouw bekostigd en beheerd, terwijl Sapard de gelegenheid bood tot „al doende leren”. Sapard kon nationale overheden praktijkervaring bieden in het beheer van communautaire middelen, omdat veel procedures identiek zijn (programmering, implementatieprocedures, toezicht). De gezamenlijke resultaten van Phare en Sapard zijn een succes geworden, want structuren en systemen die nog maar enkele jaren geleden nauwelijks bestonden, zijn opgezet en bleken zowel operationeel als over het algemeen doeltreffend te zijn. In de paragrafen 61-65 volgen nadere bijzonderheden over deze systemen.

| 55. | De institutionele opbouw en het „al doende leren” waren echter geen succes waar het de landbouwmilieumaatregel betrof. Deze belangrijke maatregel op het gebied van plattelandsontwikkeling is als enige verplicht gesteld voor de lidstaten, en is tevens de grootste maatregel: zij omvat 41 % van de middelen die in het kader van het EOGFL-afdeling Garantie beschikbaar zijn voor plattelandsontwikkeling. Sinds de hervorming van het GLB wordt ook meer belang gehecht aan milieuvriendelijke landbouw. |
| --- | --- |

55.

De institutionele opbouw en het „al doende leren” waren echter geen succes waar het de landbouwmilieumaatregel betrof. Deze belangrijke maatregel op het gebied van plattelandsontwikkeling is als enige verplicht gesteld voor de lidstaten, en is tevens de grootste maatregel: zij omvat 41 % van de middelen die in het kader van het EOGFL-afdeling Garantie beschikbaar zijn voor plattelandsontwikkeling. Sinds de hervorming van het GLB wordt ook meer belang gehecht aan milieuvriendelijke landbouw.

| 56. | Vanwege de complexiteit van de landbouwmilieumaatregel in het algemeen en het feit dat deze in het kader van Sapard als experiment waren gedacht, deelde de Commissie de Sapard-landen pas op 21 december 2001 nadere bijzonderheden mee. Deze details maakten het noodzakelijk, de Sapard-programma's die voor elk land zijn goedgekeurd, te wijzigen en de bijbehorende systemen op te zetten en goed te keuren. Dit betekende dat de maatregel niet vóór eind 2002 kon worden geïmplementeerd. Per december 2003 waren slechts de Tsjechische Republiek en Slowakije hierin geslaagd. Hongarije heeft zelfs de gehele maatregel uit Sapard gehaald. Polen overwoog hetzelfde te doen, maar werd door de Commissie overtuigd van het belang, deze te handhaven. Er bleef echter vertraging optreden bij het uitwerken van de gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften, en de maatregel werd niet in Polen geïmplementeerd voordat dit land toetrad tot de EU. |
| --- | --- |

56.

Vanwege de complexiteit van de landbouwmilieumaatregel in het algemeen en het feit dat deze in het kader van Sapard als experiment waren gedacht, deelde de Commissie de Sapard-landen pas op 21 december 2001 nadere bijzonderheden mee. Deze details maakten het noodzakelijk, de Sapard-programma's die voor elk land zijn goedgekeurd, te wijzigen en de bijbehorende systemen op te zetten en goed te keuren. Dit betekende dat de maatregel niet vóór eind 2002 kon worden geïmplementeerd. Per december 2003 waren slechts de Tsjechische Republiek en Slowakije hierin geslaagd. Hongarije heeft zelfs de gehele maatregel uit Sapard gehaald. Polen overwoog hetzelfde te doen, maar werd door de Commissie overtuigd van het belang, deze te handhaven. Er bleef echter vertraging optreden bij het uitwerken van de gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften, en de maatregel werd niet in Polen geïmplementeerd voordat dit land toetrad tot de EU.

| 57. | Ten aanzien van de landbouwmilieumaatregel bepaalde de Commissie dat de acties tot doel moeten hebben, praktijkervaring in het uitvoeren van landbouwmilieumaatregelen op te doen op zowel bestuurlijk als bedrijfsniveau. Deze doelstelling is niet bereikt, want in december 2003 hadden zes van de acht in mei 2004 toetredende begunstigde landen nog slechts beperkte ervaring opgedaan met de implementatie van deze maatregel in het kader van Sapard. |
| --- | --- |

57.

Ten aanzien van de landbouwmilieumaatregel bepaalde de Commissie dat de acties tot doel moeten hebben, praktijkervaring in het uitvoeren van landbouwmilieumaatregelen op te doen op zowel bestuurlijk als bedrijfsniveau. Deze doelstelling is niet bereikt, want in december 2003 hadden zes van de acht in mei 2004 toetredende begunstigde landen nog slechts beperkte ervaring opgedaan met de implementatie van deze maatregel in het kader van Sapard.

EVALUATIE VAN IN DE BETROKKEN LANDEN OPGEZETTE SYSTEMEN

Voorafgaande goedkeuring van de systemen heeft stringente financiëlecontrolesystemen opgeleverd

| 58. | De rechtsgrondslag van Sapard vereist een besluit van de Commissie inzake het gedecentraliseerd beheer op basis van een analyse van de beheers- en controlesystemen van het betrokken land (de zogeheten overdracht van het beheer). Per december 2003 waren 17 besluiten van de Commissie genomen met betrekking tot in een land goedgekeurde onderdelen van het systeem, die elk het beheer van steunbedragen voorlopig overdroegen. Tot volledige overdracht, die werd overwogen na verdere verificatie door de Commissie en implementatie van aanbevelingen van de Commissie, werd niet overgegaan. De Commissie heeft niet haar verantwoordelijkheid genomen om het beheer volledig te decentraliseren. De Commissie heeft namelijk niet bepaald aan welke criteria moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor volledige overdracht van het beheer. |
| --- | --- |

58.

De rechtsgrondslag van Sapard vereist een besluit van de Commissie inzake het gedecentraliseerd beheer op basis van een analyse van de beheers- en controlesystemen van het betrokken land (de zogeheten overdracht van het beheer). Per december 2003 waren 17 besluiten van de Commissie genomen met betrekking tot in een land goedgekeurde onderdelen van het systeem, die elk het beheer van steunbedragen voorlopig overdroegen. Tot volledige overdracht, die werd overwogen na verdere verificatie door de Commissie en implementatie van aanbevelingen van de Commissie, werd niet overgegaan. De Commissie heeft niet haar verantwoordelijkheid genomen om het beheer volledig te decentraliseren. De Commissie heeft namelijk niet bepaald aan welke criteria moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor volledige overdracht van het beheer.

| 59. | De rechtsgrondslag noemde ook de minimumcriteria en de voorwaarden voor gedecentraliseerd beheer, zoals een duidelijk omschreven systeem voor het beheer van de middelen, waaronder een doeltreffende interne controle en de aanwezigheid van geschikt personeel. Dankzij de analyses van de Commissie in de vorm van systeemcontroles was gewaarborgd dat er een duidelijk omschreven systeem met essentiële controles was alvorens er middelen konden worden besteed (25). |
| --- | --- |

59.

De rechtsgrondslag noemde ook de minimumcriteria en de voorwaarden voor gedecentraliseerd beheer, zoals een duidelijk omschreven systeem voor het beheer van de middelen, waaronder een doeltreffende interne controle en de aanwezigheid van geschikt personeel. Dankzij de analyses van de Commissie in de vorm van systeemcontroles was gewaarborgd dat er een duidelijk omschreven systeem met essentiële controles was alvorens er middelen konden worden besteed (25).

| 60. | De Sapard-landen begonnen dus met de projectimplementatie (sluiten van overeenkomsten) nadat de Commissie had besloten tot goedkeuring van de systemen, toen alle procedures, checklists en formulieren waren goedgekeurd. Dit lag anders bij de lidstaten, waar de uitgaven in het kader van de structuurfondsen voor de periode 2000-2006 met ingang van 1 januari 2000 subsidiabel waren of, in bepaalde omstandigheden, zodra het eerste ontwerp van het programmeringsdocument bij de Commissie was ingediend, zonder voorafgaande goedkeuring van de systemen. |
| --- | --- |

60.

De Sapard-landen begonnen dus met de projectimplementatie (sluiten van overeenkomsten) nadat de Commissie had besloten tot goedkeuring van de systemen, toen alle procedures, checklists en formulieren waren goedgekeurd. Dit lag anders bij de lidstaten, waar de uitgaven in het kader van de structuurfondsen voor de periode 2000-2006 met ingang van 1 januari 2000 subsidiabel waren of, in bepaalde omstandigheden, zodra het eerste ontwerp van het programmeringsdocument bij de Commissie was ingediend, zonder voorafgaande goedkeuring van de systemen.

In het algemeen werkten de systemen in de praktijk

| 61. | De beheers- en controlesystemen van Sapard hebben belangrijke elementen gemeen met communautaire programma's. Voor de programmering, het toezicht en de evaluatie worden de procedures van de structuurfondsen gevolgd. De procedures van het EOGFL-afdeling Garantie worden gebruikt voor het financieel beheer, met inbegrip van de procedure ter goedkeuring van de rekeningen (26) en de gebruikmaking van betaalorganen. |
| --- | --- |

61.

De beheers- en controlesystemen van Sapard hebben belangrijke elementen gemeen met communautaire programma's. Voor de programmering, het toezicht en de evaluatie worden de procedures van de structuurfondsen gevolgd. De procedures van het EOGFL-afdeling Garantie worden gebruikt voor het financieel beheer, met inbegrip van de procedure ter goedkeuring van de rekeningen (26) en de gebruikmaking van betaalorganen.

| 62. | Voor de programmeringsronde, die geheel nieuw was voor de kandidaat-lidstaten, waren deze verplicht onder meer de strategie te beschrijven, prioriteiten te kiezen, de maatregelen te omschrijven en aan te geven welke financiële middelen worden gebruikt. Niettemin waren alle Sapard-programma's voor landbouw en plattelandsontwikkeling in de herfst van 2000 gereed en door de Commissie goedgekeurd. Het opzetten van de Sapard-programma's nam niet meer tijd in beslag dan de lidstaten voor de goedkeuring van hun programma's in het kader van de structuurfondsen nodig hadden. Ook werden in een redelijk tijdsbestek toezichtstructuren opgezet. |
| --- | --- |

62.

Voor de programmeringsronde, die geheel nieuw was voor de kandidaat-lidstaten, waren deze verplicht onder meer de strategie te beschrijven, prioriteiten te kiezen, de maatregelen te omschrijven en aan te geven welke financiële middelen worden gebruikt. Niettemin waren alle Sapard-programma's voor landbouw en plattelandsontwikkeling in de herfst van 2000 gereed en door de Commissie goedgekeurd. Het opzetten van de Sapard-programma's nam niet meer tijd in beslag dan de lidstaten voor de goedkeuring van hun programma's in het kader van de structuurfondsen nodig hadden. Ook werden in een redelijk tijdsbestek toezichtstructuren opgezet.

| 63. | De betaalorganen die in de Sapard-landen zijn opgezet voor de implementatie van Sapard, zullen in de meeste gevallen de betaalorganen zijn die zullen worden gebruikt voor het beheer van EU-middelen na de toetreding. In Litouwen en Polen zullen de organen zowel de afdeling Garantie als de afdeling Oriëntatie van het EOGFL beheren. |
| --- | --- |

63.

De betaalorganen die in de Sapard-landen zijn opgezet voor de implementatie van Sapard, zullen in de meeste gevallen de betaalorganen zijn die zullen worden gebruikt voor het beheer van EU-middelen na de toetreding. In Litouwen en Polen zullen de organen zowel de afdeling Garantie als de afdeling Oriëntatie van het EOGFL beheren.

| 64. | Evenals in de lidstaten waren de interneauditeenheden bij alle betaalorganen operationeel en werden de rekeningen en de verslagen over de beheers- en controlesystemen door operationeel onafhankelijke certificerende instanties gecertificeerd. De Rekenkamer stelde vast dat er controles volgens de eisen van het vak waren verricht. |
| --- | --- |

64.

Evenals in de lidstaten waren de interneauditeenheden bij alle betaalorganen operationeel en werden de rekeningen en de verslagen over de beheers- en controlesystemen door operationeel onafhankelijke certificerende instanties gecertificeerd. De Rekenkamer stelde vast dat er controles volgens de eisen van het vak waren verricht.

| 65. | De Rekenkamer heeft de procedurebeschrijvingen en de checklists gecontroleerd en aan de hand van 33 dossiers getest of de systemen werken zoals omschreven in de documentatie. Ondanks de verderop in dit verslag geconstateerde tekortkomingen stelde de Rekenkamer met betrekking tot de Sapard-systemen vast dat de voornaamste concepten erin waren verwerkt, dat de procedures goed gedocumenteerd waren, dat de op papier bestaande systemen in de praktijk over het algemeen goed functioneerden en dat voor de meeste dossiers de controleprocedures werden gevolgd. |
| --- | --- |

65.

De Rekenkamer heeft de procedurebeschrijvingen en de checklists gecontroleerd en aan de hand van 33 dossiers getest of de systemen werken zoals omschreven in de documentatie. Ondanks de verderop in dit verslag geconstateerde tekortkomingen stelde de Rekenkamer met betrekking tot de Sapard-systemen vast dat de voornaamste concepten erin waren verwerkt, dat de procedures goed gedocumenteerd waren, dat de op papier bestaande systemen in de praktijk over het algemeen goed functioneerden en dat voor de meeste dossiers de controleprocedures werden gevolgd.

maar in de dossiers ontbrak het aan onderliggende stukken

| 66. | Een veel voorkomend probleem met de in de vier bezochte landen gecontroleerde dossiers was dat het ontbrak aan documentatie van de controles. Checklists werden wel ingevuld, maar de dossiers bevatten in het algemeen geen motivering of toelichting ter onderbouwing van de door de beoordelaars getrokken conclusies. Met name waren er geen aantekeningen, werkdocumenten die een uiteenzetting gaven van het verrichte werk zoals berekeningen, ter plaatse gecontroleerde documenten, mensen die men ter plaatse heeft gesproken, enzovoort. Bij gebreke van dergelijke documenten bleef het werk van de tweede beoordelaar van de checklist beperkt tot het nagaan of alle vakjes waren aangekruist, en was er geen sprake van een zinvolle verificatie. Aangezien er niet altijd richtsnoeren voor het verrichten van de tests voorhanden waren, konden de controleurs van de Rekenkamer in het algemeen niet nagaan welk werk was verricht en op grond waarvan de vakjes „toereikend” in de checklists waren aangekruist. |
| --- | --- |

66.

Een veel voorkomend probleem met de in de vier bezochte landen gecontroleerde dossiers was dat het ontbrak aan documentatie van de controles. Checklists werden wel ingevuld, maar de dossiers bevatten in het algemeen geen motivering of toelichting ter onderbouwing van de door de beoordelaars getrokken conclusies. Met name waren er geen aantekeningen, werkdocumenten die een uiteenzetting gaven van het verrichte werk zoals berekeningen, ter plaatse gecontroleerde documenten, mensen die men ter plaatse heeft gesproken, enzovoort. Bij gebreke van dergelijke documenten bleef het werk van de tweede beoordelaar van de checklist beperkt tot het nagaan of alle vakjes waren aangekruist, en was er geen sprake van een zinvolle verificatie. Aangezien er niet altijd richtsnoeren voor het verrichten van de tests voorhanden waren, konden de controleurs van de Rekenkamer in het algemeen niet nagaan welk werk was verricht en op grond waarvan de vakjes „toereikend” in de checklists waren aangekruist.

| 67. | Een voorbeeld hiervan was het ontbreken van documentatie voor de analyses van bedrijfsplannen in Litouwen. Aanvragers moeten bedrijfsplannen indienen ter onderbouwing van hun project. Deze plannen geven aan hoe levensvatbaar de onderneming na de investering is. In het kader van de procedure in Litouwen is de beoordelaar verplicht, de bedrijfsplannen te analyseren. De door de Rekenkamer onderzochte steekproeven bevatten echter weinig bewijs waaruit bleek dat deze analyse van dossiers had plaatsgevonden. Dit werk is zeer technisch van aard en vereist meer dan hetgeen doorgaans gebeurt, bijvoorbeeld het aankruisen van het vakje „ja” achter de stelling dat „de indexen en financiële ratio's van de landbouwactiviteit beantwoorden aan de door de minister van landbouw vastgestelde kritieke waarden”. |
| --- | --- |

67.

Een voorbeeld hiervan was het ontbreken van documentatie voor de analyses van bedrijfsplannen in Litouwen. Aanvragers moeten bedrijfsplannen indienen ter onderbouwing van hun project. Deze plannen geven aan hoe levensvatbaar de onderneming na de investering is. In het kader van de procedure in Litouwen is de beoordelaar verplicht, de bedrijfsplannen te analyseren. De door de Rekenkamer onderzochte steekproeven bevatten echter weinig bewijs waaruit bleek dat deze analyse van dossiers had plaatsgevonden. Dit werk is zeer technisch van aard en vereist meer dan hetgeen doorgaans gebeurt, bijvoorbeeld het aankruisen van het vakje „ja” achter de stelling dat „de indexen en financiële ratio's van de landbouwactiviteit beantwoorden aan de door de minister van landbouw vastgestelde kritieke waarden”.

De Sapard-systemen steunden op andere, zwakkere systemen

| 68. | De Sapard-systemen moeten door de Commissie vooraf worden goedgekeurd op basis van controles. Dezelfde procedure is echter niet van toepassing op systemen die rechtstreeks verband houden met, en zorgen voor de gegevenstoevoer in de Sapard-systemen. Voorbeelden hiervan zijn de wervingsprocedures voor personeel en tests om de minimumnormen voor hygiëne, milieu en dierenwelzijn te controleren. Deze systemen en procedures vallen niet onder de controles van de Commissie en de voorafgaande goedkeuring van de systemen. |
| --- | --- |

68.

De Sapard-systemen moeten door de Commissie vooraf worden goedgekeurd op basis van controles. Dezelfde procedure is echter niet van toepassing op systemen die rechtstreeks verband houden met, en zorgen voor de gegevenstoevoer in de Sapard-systemen. Voorbeelden hiervan zijn de wervingsprocedures voor personeel en tests om de minimumnormen voor hygiëne, milieu en dierenwelzijn te controleren. Deze systemen en procedures vallen niet onder de controles van de Commissie en de voorafgaande goedkeuring van de systemen.

| 69. | De rechtsgrondslag van Sapard vereist dat geschikt personeel met de juiste ervaring voor het werk beschikbaar moet zijn en moet worden ingezet (27). Uit onderzoek van de wervingsprocedures in Bulgarije, Litouwen en Polen bleek dat nieuw personeel niet via een openbare procedure was geworven en dat de personeelsdossiers geen informatie bevatten over de gevolgde procedure of documentatie over de selectie van het betrokken personeel. In Litouwen werden verschillende gevallen aangetroffen waarin slechts één kandidaat solliciteerde op vacatures bij het Sapard-orgaan en de selectietests na afloop routineus werden vernietigd. Er is dus geen sprake van een transparante procedure die garandeert dat gekwalificeerde mensen worden geselecteerd en dat de systemen de door de Commissie verlangde kwaliteit hebben. |
| --- | --- |

69.

De rechtsgrondslag van Sapard vereist dat geschikt personeel met de juiste ervaring voor het werk beschikbaar moet zijn en moet worden ingezet (27). Uit onderzoek van de wervingsprocedures in Bulgarije, Litouwen en Polen bleek dat nieuw personeel niet via een openbare procedure was geworven en dat de personeelsdossiers geen informatie bevatten over de gevolgde procedure of documentatie over de selectie van het betrokken personeel. In Litouwen werden verschillende gevallen aangetroffen waarin slechts één kandidaat solliciteerde op vacatures bij het Sapard-orgaan en de selectietests na afloop routineus werden vernietigd. Er is dus geen sprake van een transparante procedure die garandeert dat gekwalificeerde mensen worden geselecteerd en dat de systemen de door de Commissie verlangde kwaliteit hebben.

| 70. | Aanvragers van projecten zijn verplicht, gezondheids- en milieunormen in acht te nemen, zowel vóór als na de uitvoering van het project. Als onderdeel van haar besluiten om het beheer van de steun te decentraliseren, heeft de Commissie de nationale verificaties van de inachtneming van kwaliteits-, gezondheids- en milieunormen aanvaard zonder na te gaan wat door wie, hoe of wanneer is geverifieerd. De Commissie heeft de Sapard-landen niet verplicht dergelijke informatie als onderdeel van de Sapard-procedures te verstrekken. De enige verificatie die door de Commissie wordt vereist en daadwerkelijk wordt verricht door Sapard-organen, was die van de aanwezigheid van door de verantwoordelijke overheidsinstantie afgegeven certificaten. |
| --- | --- |

70.

Aanvragers van projecten zijn verplicht, gezondheids- en milieunormen in acht te nemen, zowel vóór als na de uitvoering van het project. Als onderdeel van haar besluiten om het beheer van de steun te decentraliseren, heeft de Commissie de nationale verificaties van de inachtneming van kwaliteits-, gezondheids- en milieunormen aanvaard zonder na te gaan wat door wie, hoe of wanneer is geverifieerd. De Commissie heeft de Sapard-landen niet verplicht dergelijke informatie als onderdeel van de Sapard-procedures te verstrekken. De enige verificatie die door de Commissie wordt vereist en daadwerkelijk wordt verricht door Sapard-organen, was die van de aanwezigheid van door de verantwoordelijke overheidsinstantie afgegeven certificaten.

| 71. | In Roemenië werden certificaten ten bewijze van de naleving van normen afgegeven door het milieuagentschap en het agentschap dat verantwoordelijk is voor sanitaire en gezondheidscontroles. Noch de Roemeense autoriteiten, noch de Commissie zijn nagegaan op welke basis deze certificaten worden afgegeven. Toen de Rekenkamer dit onderzocht, stelde zij vast dat niet was gedocumenteerd wat op welke wijze was gecontroleerd. Inspectierapporten voor Sapard-projecten waren niet altijd voorhanden en als zij dat al waren, bevatten zij geen bijzonderheden over de verrichte verificaties. |
| --- | --- |

71.

In Roemenië werden certificaten ten bewijze van de naleving van normen afgegeven door het milieuagentschap en het agentschap dat verantwoordelijk is voor sanitaire en gezondheidscontroles. Noch de Roemeense autoriteiten, noch de Commissie zijn nagegaan op welke basis deze certificaten worden afgegeven. Toen de Rekenkamer dit onderzocht, stelde zij vast dat niet was gedocumenteerd wat op welke wijze was gecontroleerd. Inspectierapporten voor Sapard-projecten waren niet altijd voorhanden en als zij dat al waren, bevatten zij geen bijzonderheden over de verrichte verificaties.

| 72. | In Bulgarije toetsen de nationale autoriteiten de vereisten dat het bedrijf en het project aan de nationale milieunormen voldoen, door na te gaan of er een besluit van het gemeentelijk comité ligt. Dit besluit is slechts gebaseerd op door de begunstigde verstrekte informatie, en die wordt niet ter plaatse gecontroleerd. |
| --- | --- |

72.

In Bulgarije toetsen de nationale autoriteiten de vereisten dat het bedrijf en het project aan de nationale milieunormen voldoen, door na te gaan of er een besluit van het gemeentelijk comité ligt. Dit besluit is slechts gebaseerd op door de begunstigde verstrekte informatie, en die wordt niet ter plaatse gecontroleerd.

| 73. | Bij de Commissie of de nationale autoriteiten was geen informatie voorhanden over de vraag, in hoeverre in de Sapard-landen milieucontroles hadden plaatsgevonden. Om na te gaan of er voldoende was gecontroleerd en hoe dit was gedaan, heeft de Rekenkamer verzocht om vergaderingen met vertegenwoordigers van de instanties die dergelijke inspecties verrichten. In Polen werden deze gegevens niet verstrekt; de Rekenkamer kan zich dan ook geen oordeel vormen over de wijze waarop Polen waarborgt dat de milieubeschermingsbepalingen in acht worden genomen, zoals de Sapard-verordening vereist. |
| --- | --- |

73.

Bij de Commissie of de nationale autoriteiten was geen informatie voorhanden over de vraag, in hoeverre in de Sapard-landen milieucontroles hadden plaatsgevonden. Om na te gaan of er voldoende was gecontroleerd en hoe dit was gedaan, heeft de Rekenkamer verzocht om vergaderingen met vertegenwoordigers van de instanties die dergelijke inspecties verrichten. In Polen werden deze gegevens niet verstrekt; de Rekenkamer kan zich dan ook geen oordeel vormen over de wijze waarop Polen waarborgt dat de milieubeschermingsbepalingen in acht worden genomen, zoals de Sapard-verordening vereist.

| 74. | In Litouwen en Bulgarije werden de normen voor de maatregel „investeringen in landbouwbedrijven” door het desbetreffende orgaan alleen getoetst voordat het project werd goedgekeurd, maar niet nadat het was afgerond. Het is van belang dat dergelijke vervolgcontroles plaatsvinden en dat er — indien gegrond — certificaten worden afgegeven om te waarborgen dat aan het eind van het project inderdaad wordt voldaan aan de nationale en EU-normen. |
| --- | --- |

74.

In Litouwen en Bulgarije werden de normen voor de maatregel „investeringen in landbouwbedrijven” door het desbetreffende orgaan alleen getoetst voordat het project werd goedgekeurd, maar niet nadat het was afgerond. Het is van belang dat dergelijke vervolgcontroles plaatsvinden en dat er — indien gegrond — certificaten worden afgegeven om te waarborgen dat aan het eind van het project inderdaad wordt voldaan aan de nationale en EU-normen.

| 75. | Zo constateerde de Rekenkamer bij één van de ter plaatse bezochte projecten in Litouwen dat mest verkeerd werd opgeslagen, met alle risico's van dien op het lekken van nitraat en niet-inachtneming van EU-normen. Er was een inspectie ter plaatse vóór de goedkeuring, maar sindsdien is het aantal koeien aanzienlijk toegenomen. De door de Sapard-programma's vereiste inspecties vóór de betaling om te waarborgen dat de milieunormen in acht waren genomen, werden niet verricht. |
| --- | --- |

75.

Zo constateerde de Rekenkamer bij één van de ter plaatse bezochte projecten in Litouwen dat mest verkeerd werd opgeslagen, met alle risico's van dien op het lekken van nitraat en niet-inachtneming van EU-normen. Er was een inspectie ter plaatse vóór de goedkeuring, maar sindsdien is het aantal koeien aanzienlijk toegenomen. De door de Sapard-programma's vereiste inspecties vóór de betaling om te waarborgen dat de milieunormen in acht waren genomen, werden niet verricht.

| 76. | Ook werden problemen aangetroffen met de inachtneming van sanitaire en gezondheidsnormen in Polen. Voor één van de door de Rekenkamer gecontroleerde projecten, dat betrekking had op de aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkingsbedrijf, vermeldde het door de veterinaire autoriteiten opgestelde voortgangsverslag inzake de naleving van de EU-normen dat het bedrijf voor 74 % voldeed aan de normen. Met dit verslag werd geen rekening gehouden. Er vonden geen andere controles plaats toen het project werd afgerond en betaald, zelfs al was blijkbaar niet voldaan aan het vereiste in het Poolse programma dat het bedrijf als geheel aan de EU-normen moest voldoen. |
| --- | --- |

76.

Ook werden problemen aangetroffen met de inachtneming van sanitaire en gezondheidsnormen in Polen. Voor één van de door de Rekenkamer gecontroleerde projecten, dat betrekking had op de aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkingsbedrijf, vermeldde het door de veterinaire autoriteiten opgestelde voortgangsverslag inzake de naleving van de EU-normen dat het bedrijf voor 74 % voldeed aan de normen. Met dit verslag werd geen rekening gehouden. Er vonden geen andere controles plaats toen het project werd afgerond en betaald, zelfs al was blijkbaar niet voldaan aan het vereiste in het Poolse programma dat het bedrijf als geheel aan de EU-normen moest voldoen.

en de nationale regelgeving inzake rente was in strijd met de Sapard-regels

| 77. | Zodra de systemen waren goedgekeurd, verrichtte de Commissie vooruitbetalingen aan Sapard-landen die als werkkapitaal konden dienen. Vanwege de tijd die verstreek voordat werd begonnen met het betalen van begunstigden (zie paragraaf 16) bleven deze vooruitbetalingen gedurende het eerste jaar dat Sapard werd geïmplementeerd, grotendeels ongebruikt. De Commissie stelde de eis dat voor dergelijke bedragen normale handelsvoorwaarden moesten worden bedongen, waarbij voldoende zekerheid moest worden geboden. De Rekenkamer stelde vast dat dit niet het geval was, aangezien er in drie van de vier gecontroleerde landen een hogere rentevoet had kunnen worden verkregen met eenzelfde zekerheid, omdat nationale voorschriften werden toegepast. |
| --- | --- |

77.

Zodra de systemen waren goedgekeurd, verrichtte de Commissie vooruitbetalingen aan Sapard-landen die als werkkapitaal konden dienen. Vanwege de tijd die verstreek voordat werd begonnen met het betalen van begunstigden (zie paragraaf 16) bleven deze vooruitbetalingen gedurende het eerste jaar dat Sapard werd geïmplementeerd, grotendeels ongebruikt. De Commissie stelde de eis dat voor dergelijke bedragen normale handelsvoorwaarden moesten worden bedongen, waarbij voldoende zekerheid moest worden geboden. De Rekenkamer stelde vast dat dit niet het geval was, aangezien er in drie van de vier gecontroleerde landen een hogere rentevoet had kunnen worden verkregen met eenzelfde zekerheid, omdat nationale voorschriften werden toegepast.

| 78. | In Bulgarije werden verschillende handelsbanken naar hun voorwaarden gevraagd met het oog op de selectie van de bank waarbij de Sapard-rekeningen zouden worden aangehouden. Nadat de Commissie de vooruitbetaling had verricht, gaven de Bulgaarse autoriteiten het onbestede geld in deposito. Deze best practice werd niet gevolgd in Litouwen, Polen en Roemenië, waar de autoriteiten krachtens de nationale wetgeving verplicht waren, gebruik te maken van de Nationale Bank. Deze banken boden lagere rentevoeten dan de handelsbanken, en het geld kon niet in deposito worden gegeven. |
| --- | --- |

78.

In Bulgarije werden verschillende handelsbanken naar hun voorwaarden gevraagd met het oog op de selectie van de bank waarbij de Sapard-rekeningen zouden worden aangehouden. Nadat de Commissie de vooruitbetaling had verricht, gaven de Bulgaarse autoriteiten het onbestede geld in deposito. Deze best practice werd niet gevolgd in Litouwen, Polen en Roemenië, waar de autoriteiten krachtens de nationale wetgeving verplicht waren, gebruik te maken van de Nationale Bank. Deze banken boden lagere rentevoeten dan de handelsbanken, en het geld kon niet in deposito worden gegeven.

| 79. | Het grootste verschil werd aangetroffen in Roemenië, waar de rente tot ultimo 2003 circa 650 000 euro hoger had kunnen uitvallen indien ongebruikte communautaire middelen tegen voorhanden zijnde hogere rentevoeten waren uitgezet. Ook werden problemen geconstateerd in andere landen, bijvoorbeeld in Polen, waar de rente werd bijgeschreven op een renteloze hulprekening. |
| --- | --- |

79.

Het grootste verschil werd aangetroffen in Roemenië, waar de rente tot ultimo 2003 circa 650 000 euro hoger had kunnen uitvallen indien ongebruikte communautaire middelen tegen voorhanden zijnde hogere rentevoeten waren uitgezet. Ook werden problemen geconstateerd in andere landen, bijvoorbeeld in Polen, waar de rente werd bijgeschreven op een renteloze hulprekening.

| 80. | In de kandidaat-lidstaten werden uiteenlopende praktijken waargenomen en de Commissie heeft er niet op toegezien dat in alle tien landen best practices werden toegepast. |
| --- | --- |

80.

In de kandidaat-lidstaten werden uiteenlopende praktijken waargenomen en de Commissie heeft er niet op toegezien dat in alle tien landen best practices werden toegepast.

PROBLEMEN MET DE IMPLEMENTATIE IN SAPARD-LANDEN

Potentiële begunstigden beschikken over te weinig eigen middelen en hebben moeite om kredieten te verkrijgen

| 81. | Voor projecten die geen grote netto-opbrengsten genereren (zoals plaatselijke wegen) kan het steunpercentage oplopen tot 100 %, aangezien infrastructuur een noodzakelijke randvoorwaarde is voor ontwikkeling in plattelandsgebieden. Voor dergelijke projecten werden vele aanvragen ontvangen, en het hoge percentage aan steunfinanciering wordt vaak aangehaald als hoofdreden van dit succes. Voor alle andere projecten zijn de begunstigden, aangezien het steunpercentage beperkt is tot 50 %, verplicht ten minste 50 % van de projectkosten uit eigen middelen of door middel van leningen te financieren. |
| --- | --- |

81.

Voor projecten die geen grote netto-opbrengsten genereren (zoals plaatselijke wegen) kan het steunpercentage oplopen tot 100 %, aangezien infrastructuur een noodzakelijke randvoorwaarde is voor ontwikkeling in plattelandsgebieden. Voor dergelijke projecten werden vele aanvragen ontvangen, en het hoge percentage aan steunfinanciering wordt vaak aangehaald als hoofdreden van dit succes. Voor alle andere projecten zijn de begunstigden, aangezien het steunpercentage beperkt is tot 50 %, verplicht ten minste 50 % van de projectkosten uit eigen middelen of door middel van leningen te financieren.

| 82. | Sapard-betalingen aan begunstigden moeten gebaseerd zijn op declaraties van de uitgaven. Dit houdt in dat zij de uitgaven vaak meerdere maanden moeten voorschieten, want zo lang duurt het voor het Sapard-orgaan de betalingsaanvraag verwerkt heeft en het bedrag betaalt. Door zware administratieve procedures wordt deze periode verlengd (zie paragraaf 93). |
| --- | --- |

82.

Sapard-betalingen aan begunstigden moeten gebaseerd zijn op declaraties van de uitgaven. Dit houdt in dat zij de uitgaven vaak meerdere maanden moeten voorschieten, want zo lang duurt het voor het Sapard-orgaan de betalingsaanvraag verwerkt heeft en het bedrag betaalt. Door zware administratieve procedures wordt deze periode verlengd (zie paragraaf 93).

| 83. | Door het Sapard-orgaan werd onderzoek verricht onder landbouwers en landbouwadviseurs in Polen naar de grootste belemmeringen die de uitvoering van Sapard-steun in de weg staan (28). Dit onderzoek wees als drie grootste problemen aan de hoge kosten van bankkrediet, de verplichte voorfinanciering en het gebrek aan eigen middelen voor de investering. Niettemin is er een groot potentieel voor Sapard, wat blijkt uit het succes van de Poolse nationale steunregeling, waarbij de staat landbouwers leningen verstrekt tot 80 % van de projectkosten. In 2002 werden meer dan 24 000 landbouwers in het kader van deze regeling gesteund, tienmaal het aantal van het Sapard-programma (29). |
| --- | --- |

83.

Door het Sapard-orgaan werd onderzoek verricht onder landbouwers en landbouwadviseurs in Polen naar de grootste belemmeringen die de uitvoering van Sapard-steun in de weg staan (28). Dit onderzoek wees als drie grootste problemen aan de hoge kosten van bankkrediet, de verplichte voorfinanciering en het gebrek aan eigen middelen voor de investering. Niettemin is er een groot potentieel voor Sapard, wat blijkt uit het succes van de Poolse nationale steunregeling, waarbij de staat landbouwers leningen verstrekt tot 80 % van de projectkosten. In 2002 werden meer dan 24 000 landbouwers in het kader van deze regeling gesteund, tienmaal het aantal van het Sapard-programma (29).

| 84. | Aanvragers ondervinden grote problemen om voorfinanciering en aanvullende financiering te vinden. Dit hangt hoofdzakelijk samen met het gebrek aan werk- en investeringskapitaal, in combinatie met een restrictief kredietbeleid van de banken, dat nog wordt versterkt door onderontwikkeling van de onroerendgoedmarkt en het banksysteem. Dit is een algemeen probleem in alle Sapard-landen en is één van de knelpunten geweest bij de implementatie van Sapard en één van de voornaamste oorzaken voor het feit dat de uitvoering van de projecten achterblijft bij de verwachtingen. Het Sapard-programma zelf biedt niet de mogelijkheid dit probleem aan te pakken en de landen hebben getracht dit zelf op verschillende manieren op te lossen. |
| --- | --- |

84.

Aanvragers ondervinden grote problemen om voorfinanciering en aanvullende financiering te vinden. Dit hangt hoofdzakelijk samen met het gebrek aan werk- en investeringskapitaal, in combinatie met een restrictief kredietbeleid van de banken, dat nog wordt versterkt door onderontwikkeling van de onroerendgoedmarkt en het banksysteem. Dit is een algemeen probleem in alle Sapard-landen en is één van de knelpunten geweest bij de implementatie van Sapard en één van de voornaamste oorzaken voor het feit dat de uitvoering van de projecten achterblijft bij de verwachtingen. Het Sapard-programma zelf biedt niet de mogelijkheid dit probleem aan te pakken en de landen hebben getracht dit zelf op verschillende manieren op te lossen.

| 85. | De Bulgaarse autoriteiten waren van oordeel dat een kredietregeling tot de oplossing van deze problemen zou bijdragen en zodoende de implementatie van Sapard zou bevorderen. Er werd dan ook een regeling vastgesteld in het kader waarvan de begunstigden van Sapard krediet werd verleend en in de nationale begroting voor 2003 werd daarvoor 60 miljoen euro uitgetrokken. De Bulgaarse minister van Landbouw stelde de Commissie in juni 2003 van de regeling in kennis. In haar antwoord van juli 2003 sprak de Commissie de mening uit dat de regeling wellicht enige elementen van staatssteun bevatte en dat in dat geval bepaalde wijzigingen vereist waren om aan de regelgeving inzake mededinging te voldoen (30). In een brief werden vragen gesteld over de financiële gegevens van de Bulgaarse regeling, maar verder werd er geen spoedbijstand of -advies verleend en toen het erop aankwam, trok Bulgarije het voorstel in. Zo werd het bedrag van 60 miljoen euro dat beschikbaar was om een essentieel implementatieprobleem in Sapard te verhelpen, niet besteed omdat de Commissie geen actieve follow-up aan het probleem gaf. |
| --- | --- |

85.

De Bulgaarse autoriteiten waren van oordeel dat een kredietregeling tot de oplossing van deze problemen zou bijdragen en zodoende de implementatie van Sapard zou bevorderen. Er werd dan ook een regeling vastgesteld in het kader waarvan de begunstigden van Sapard krediet werd verleend en in de nationale begroting voor 2003 werd daarvoor 60 miljoen euro uitgetrokken. De Bulgaarse minister van Landbouw stelde de Commissie in juni 2003 van de regeling in kennis. In haar antwoord van juli 2003 sprak de Commissie de mening uit dat de regeling wellicht enige elementen van staatssteun bevatte en dat in dat geval bepaalde wijzigingen vereist waren om aan de regelgeving inzake mededinging te voldoen (30). In een brief werden vragen gesteld over de financiële gegevens van de Bulgaarse regeling, maar verder werd er geen spoedbijstand of -advies verleend en toen het erop aankwam, trok Bulgarije het voorstel in. Zo werd het bedrag van 60 miljoen euro dat beschikbaar was om een essentieel implementatieprobleem in Sapard te verhelpen, niet besteed omdat de Commissie geen actieve follow-up aan het probleem gaf.

| 86. | Andere landen hebben reeds soortgelijke regelingen toegepast, die echter niet werden onderzocht door de Commissie. Zo hebben de Litouwse autoriteiten een garantiefonds opgericht dat ten behoeve van potentiële begunstigden van Sapard (en andere programma's dan Sapard) zekerheden stelt voor leningen. Elementen van deze regeling kunnen ook als staatssteun worden beschouwd. |
| --- | --- |

86.

Andere landen hebben reeds soortgelijke regelingen toegepast, die echter niet werden onderzocht door de Commissie. Zo hebben de Litouwse autoriteiten een garantiefonds opgericht dat ten behoeve van potentiële begunstigden van Sapard (en andere programma's dan Sapard) zekerheden stelt voor leningen. Elementen van deze regeling kunnen ook als staatssteun worden beschouwd.

| 87. | Roemeense gemeenten ondervonden grote moeilijkheden bij het verrichten van betalingen aan contractanten, aangezien de betrokken bedragen vaak groter waren dan hun complete jaarbudget. Op grond van de voorschriften kon het Sapard-orgaan de facturen van contractanten niet rechtstreeks betalen. Toen het Litouwse Sapard-orgaan met een dergelijke situatie werd geconfronteerd, verrichtte het deze betalingen rechtstreeks aan de gemeenten, en pleegde het daarmee een inbreuk op de Sapard-regels voor een bedrag van circa 1 miljoen euro (31). |
| --- | --- |

87.

Roemeense gemeenten ondervonden grote moeilijkheden bij het verrichten van betalingen aan contractanten, aangezien de betrokken bedragen vaak groter waren dan hun complete jaarbudget. Op grond van de voorschriften kon het Sapard-orgaan de facturen van contractanten niet rechtstreeks betalen. Toen het Litouwse Sapard-orgaan met een dergelijke situatie werd geconfronteerd, verrichtte het deze betalingen rechtstreeks aan de gemeenten, en pleegde het daarmee een inbreuk op de Sapard-regels voor een bedrag van circa 1 miljoen euro (31).

| 88. | Ter verlichting van de financiële druk die voorfinanciering voor de begunstigde met zich meebrengt, hebben Litouwen en Roemenië de tussentijdse betalingen aan de begunstigden gedaan naarmate de projecten vorderden. Niet in alle landen ging men zo te werk, aangezien dit als een grotere administratieve belasting werd beschouwd. |
| --- | --- |

88.

Ter verlichting van de financiële druk die voorfinanciering voor de begunstigde met zich meebrengt, hebben Litouwen en Roemenië de tussentijdse betalingen aan de begunstigden gedaan naarmate de projecten vorderden. Niet in alle landen ging men zo te werk, aangezien dit als een grotere administratieve belasting werd beschouwd.

| 89. | Nog een probleem dat zich voordoet in Roemenië, is de verplichting voor gemeenten om de onderhoudskosten te dragen nadat een project is afgerond; dit is een voorwaarde voor subsidiabiliteit van de betrokken maatregel. De meeste projecten betroffen wegen, en wat deze toezegging van toekomstig onderhoud werkelijk inhoudt, was niet duidelijk berekend door de gemeenten, of onderzocht door het Sapard-orgaan. Zelfs voorlopige cijfers waren niet bekend, en toen de controleurs van de Rekenkamer hiernaar vroegen, wisten de gemeenten geen gemotiveerde raming te geven of duidelijk te maken hoe deze kosten realistisch gezien uit hun beperkte budgetten konden worden bestreden. De meeste gemeenten achtten de kwestie van het onderhoud minder belangrijk. Het was belangrijker dat het project werd goedgekeurd. Het huidige systeem in Roemenië waarborgt dan ook niet de duurzaamheid van de investeringen, hetgeen een grote tekortkoming is. |
| --- | --- |

89.

Nog een probleem dat zich voordoet in Roemenië, is de verplichting voor gemeenten om de onderhoudskosten te dragen nadat een project is afgerond; dit is een voorwaarde voor subsidiabiliteit van de betrokken maatregel. De meeste projecten betroffen wegen, en wat deze toezegging van toekomstig onderhoud werkelijk inhoudt, was niet duidelijk berekend door de gemeenten, of onderzocht door het Sapard-orgaan. Zelfs voorlopige cijfers waren niet bekend, en toen de controleurs van de Rekenkamer hiernaar vroegen, wisten de gemeenten geen gemotiveerde raming te geven of duidelijk te maken hoe deze kosten realistisch gezien uit hun beperkte budgetten konden worden bestreden. De meeste gemeenten achtten de kwestie van het onderhoud minder belangrijk. Het was belangrijker dat het project werd goedgekeurd. Het huidige systeem in Roemenië waarborgt dan ook niet de duurzaamheid van de investeringen, hetgeen een grote tekortkoming is.

| 90. | De Commissie heeft dergelijke problemen met de implementatie niet onderkend en kon deze dus niet op consistente wijze aanpakken. Omdat het Sapard-programma zelf niet over de middelen beschikt om deze op te lossen, kwam men tot ad-hocoplossingen. Het resultaat was dat de Sapard-landen uiteenlopende praktijken volgden, waarvan sommige deugden, terwijl in andere landen de regels werden overtreden. |
| --- | --- |

90.

De Commissie heeft dergelijke problemen met de implementatie niet onderkend en kon deze dus niet op consistente wijze aanpakken. Omdat het Sapard-programma zelf niet over de middelen beschikt om deze op te lossen, kwam men tot ad-hocoplossingen. Het resultaat was dat de Sapard-landen uiteenlopende praktijken volgden, waarvan sommige deugden, terwijl in andere landen de regels werden overtreden.

en er was sprake van zware administratieve procedures

| 91. | Na de eerste negen maanden dat Sapard in Polen was toegepast, waren 977 aanvragen ontvangen, waarvan er 472 (48 %) werden afgewezen. Analyse van deze cijfers wees uit dat de hoofdreden voor afwijzing was dat de aanvragen niet naar behoren waren opgesteld. De moeilijkheden houden vooral verband met het grote aantal te verstrekken documenten en de moeite die het kost om deze te verkrijgen. Hetzelfde probleem werd aangetroffen in Bulgarije, hetgeen kan worden geïllustreerd aan de hand van één van de door de Rekenkamer gecontroleerde projecten. Voor dit betrekkelijk eenvoudige project met betrekking tot de aanschaf van een maaidorser en een ploeg bedroeg het aantal bladzijden voor het projectaanvraagdossier 2 477, en voor het betalingsaanvraagdossier 601 bladzijden. Het is niet altijd duidelijk hoe relevant sommige van deze documenten zijn, en vereenvoudiging van de procedures en verlichting van de belasting van de begunstigden is geboden ter versnelling van de implementatie. |
| --- | --- |

91.

Na de eerste negen maanden dat Sapard in Polen was toegepast, waren 977 aanvragen ontvangen, waarvan er 472 (48 %) werden afgewezen. Analyse van deze cijfers wees uit dat de hoofdreden voor afwijzing was dat de aanvragen niet naar behoren waren opgesteld. De moeilijkheden houden vooral verband met het grote aantal te verstrekken documenten en de moeite die het kost om deze te verkrijgen. Hetzelfde probleem werd aangetroffen in Bulgarije, hetgeen kan worden geïllustreerd aan de hand van één van de door de Rekenkamer gecontroleerde projecten. Voor dit betrekkelijk eenvoudige project met betrekking tot de aanschaf van een maaidorser en een ploeg bedroeg het aantal bladzijden voor het projectaanvraagdossier 2 477, en voor het betalingsaanvraagdossier 601 bladzijden. Het is niet altijd duidelijk hoe relevant sommige van deze documenten zijn, en vereenvoudiging van de procedures en verlichting van de belasting van de begunstigden is geboden ter versnelling van de implementatie.

| 92. | Een ander voorbeeld hiervan is het feit dat wanneer de Sapard-organen vinden dat een aanvraag onvolledig is, de begunstigden in de gelegenheid worden gesteld om de ontbrekende documenten over te leggen. Hiervoor wordt vaak te weinig tijd gegeven. Het resultaat is dat de aanvraag wordt afgewezen. Zo ontbrak slechts één document voor de projectaanvraag voor het herstel van een landweg in Polen. Voor dit document, het budget voor het volgende jaar, was een vergadering van de gemeenteraad vereist, die niet binnen de toegestane tijd kon worden gehouden. Het project werd afgewezen. |
| --- | --- |

92.

Een ander voorbeeld hiervan is het feit dat wanneer de Sapard-organen vinden dat een aanvraag onvolledig is, de begunstigden in de gelegenheid worden gesteld om de ontbrekende documenten over te leggen. Hiervoor wordt vaak te weinig tijd gegeven. Het resultaat is dat de aanvraag wordt afgewezen. Zo ontbrak slechts één document voor de projectaanvraag voor het herstel van een landweg in Polen. Voor dit document, het budget voor het volgende jaar, was een vergadering van de gemeenteraad vereist, die niet binnen de toegestane tijd kon worden gehouden. Het project werd afgewezen.

| 93. | De tijd die het verwerken van aanvragen vaak in beslag neemt, werkt ook ontmoedigend voor potentiële aanvragers. Door de vertragingen bij de verwerking van betalingsaanvragen wordt de periode van voorfinanciering nog langer en worden mogelijke begunstigden afgeschrikt. |
| --- | --- |

93.

De tijd die het verwerken van aanvragen vaak in beslag neemt, werkt ook ontmoedigend voor potentiële aanvragers. Door de vertragingen bij de verwerking van betalingsaanvragen wordt de periode van voorfinanciering nog langer en worden mogelijke begunstigden afgeschrikt.

| 94. | Vanaf de betalingsaanvraag tot aan het tijdstip van feitelijke betaling verstrijken bij de bezochte landen twee tot drie maanden. Naast de tijd die met de beoordeling van de betalingsaanvraag gemoeid is, omvat de totale tijd ook de wachttijd nadat de betalingsopdracht is opgesteld. In Polen moest een landbouwer bijna zes maanden wachten op terugbetaling, omdat hij het project had afgerond vóór de in zijn aanvraag vermelde geplande afsluitdatum. De Poolse ambtenaren zeiden geen betalingsaanvraag te kunnen aanvaarden vóór de verwachte datum. |
| --- | --- |

94.

Vanaf de betalingsaanvraag tot aan het tijdstip van feitelijke betaling verstrijken bij de bezochte landen twee tot drie maanden. Naast de tijd die met de beoordeling van de betalingsaanvraag gemoeid is, omvat de totale tijd ook de wachttijd nadat de betalingsopdracht is opgesteld. In Polen moest een landbouwer bijna zes maanden wachten op terugbetaling, omdat hij het project had afgerond vóór de in zijn aanvraag vermelde geplande afsluitdatum. De Poolse ambtenaren zeiden geen betalingsaanvraag te kunnen aanvaarden vóór de verwachte datum.

| 95. | In alle gevallen waarin de Rekenkamer vaststelde dat procedures moeilijkheden opleveren bij de implementatie, hebben Sapard-landen strengere procedures toegepast dan door de Commissie werd vereist. Het nationale management leek niet in staat om de — vaak aan starre, overbodige bureaucratie te wijten — problemen op te lossen, zelfs al stonden deze een doeltreffende implementatie van Sapard in de weg. Bovendien werden er geen best practices toegepast, hetgeen een vlottere implementatie van Sapard belemmerde. |
| --- | --- |

95.

In alle gevallen waarin de Rekenkamer vaststelde dat procedures moeilijkheden opleveren bij de implementatie, hebben Sapard-landen strengere procedures toegepast dan door de Commissie werd vereist. Het nationale management leek niet in staat om de — vaak aan starre, overbodige bureaucratie te wijten — problemen op te lossen, zelfs al stonden deze een doeltreffende implementatie van Sapard in de weg. Bovendien werden er geen best practices toegepast, hetgeen een vlottere implementatie van Sapard belemmerde.

met als gevolg dat alleen begunstigden met financiële slagkracht steun ontvangen

| 96. | De van de begunstigden gevraagde voorfinanciering van projecten en de zware administratieve procedures maken dat het systeem van Sapard begunstigden bevoordeelt die financiële slagkracht hebben, beter georganiseerd zijn, over voldoende kapitaal beschikken en toegang hebben tot leningen. Voor kleinere landbouwbedrijven en ondernemingen die de grootste moeite hebben om aan de normen te voldoen, te moderniseren en efficiënter te gaan werken, is dit een grote handicap. |
| --- | --- |

96.

De van de begunstigden gevraagde voorfinanciering van projecten en de zware administratieve procedures maken dat het systeem van Sapard begunstigden bevoordeelt die financiële slagkracht hebben, beter georganiseerd zijn, over voldoende kapitaal beschikken en toegang hebben tot leningen. Voor kleinere landbouwbedrijven en ondernemingen die de grootste moeite hebben om aan de normen te voldoen, te moderniseren en efficiënter te gaan werken, is dit een grote handicap.

| 97. | Uitgaande van de 13 landbouwbedrijven die de Rekenkamer ter plaatse in de vier landen heeft bezocht, constateerden de controleurs dat de landbouwers doorgaans het project voorfinancierden en hun eigen bijdrage uit hun eigen middelen bekostigden, waartoe andere, armere landbouwers niet in staat waren. Dit was met name het geval in Litouwen, waar dit een kernpunt was dat met zich bracht dat alle bezochte begunstigde landbouwers steun ontvingen voor meer dan één project. |
| --- | --- |

97.

Uitgaande van de 13 landbouwbedrijven die de Rekenkamer ter plaatse in de vier landen heeft bezocht, constateerden de controleurs dat de landbouwers doorgaans het project voorfinancierden en hun eigen bijdrage uit hun eigen middelen bekostigden, waartoe andere, armere landbouwers niet in staat waren. Dit was met name het geval in Litouwen, waar dit een kernpunt was dat met zich bracht dat alle bezochte begunstigde landbouwers steun ontvingen voor meer dan één project.

MAATREGELEN VAN DE COMMISSIE GEBODEN, WANT

ontoereikende regels en verificaties leiden tot verkeerd bestede uitgaven aan algemene kosten

| 98. | De Sapard-regelgeving staat toe dat de algemene kosten tot 12 % van de totale subsidiabele kosten worden toegerekend aan het project (32). Deze kosten kunnen honoraria van architecten, ingenieurs en consultants zijn, kosten van juridische bijstand, haalbaarheidsstudies en van octrooien en vergunningen voor de voorbereiding en implementatie van een project. Tot op heden bestonden de algemene kosten grotendeels uit de kosten ter voorbereiding van de bedrijfsplannen van de begunstigde. De hoogste bedragen werden aangetroffen in Bulgarije en Litouwen, waar het door de EU tot eind 2003 betaalde bedrag door de Rekenkamer op 700 000 euro wordt geraamd. In andere landen werd zeer weinig in rekening gebracht voor bedrijfsplannen. Alleen al het tussen de landen onderling bestaande verschil in opgevoerde kosten had voor de Commissie reden moeten zijn dit punt te onderzoeken. |
| --- | --- |

98.

De Sapard-regelgeving staat toe dat de algemene kosten tot 12 % van de totale subsidiabele kosten worden toegerekend aan het project (32). Deze kosten kunnen honoraria van architecten, ingenieurs en consultants zijn, kosten van juridische bijstand, haalbaarheidsstudies en van octrooien en vergunningen voor de voorbereiding en implementatie van een project. Tot op heden bestonden de algemene kosten grotendeels uit de kosten ter voorbereiding van de bedrijfsplannen van de begunstigde. De hoogste bedragen werden aangetroffen in Bulgarije en Litouwen, waar het door de EU tot eind 2003 betaalde bedrag door de Rekenkamer op 700 000 euro wordt geraamd. In andere landen werd zeer weinig in rekening gebracht voor bedrijfsplannen. Alleen al het tussen de landen onderling bestaande verschil in opgevoerde kosten had voor de Commissie reden moeten zijn dit punt te onderzoeken.

| 99. | Het risico met betrekking tot deze kosten is groot, met name bij de kosten van consultancy voor het opstellen van bedrijfsplannen, want er bestaat geen direct verband tussen de kosten van het project (apparatuur, enz.) en het opstellen van een bedrijfsplan, ongeacht of het om kleine of grote investeringen gaat. Dat de vergoeding is gebaseerd op een percentage van de projectkosten, vormt nog geen garantie voor zuinigheid. Het risico is des te groter daar op grond van de regels is toegestaan dat deze uitgaven contant worden betaald. Uit de controle van de Rekenkamer bleek dat deze kosten ondanks dit risico onvoldoende werden geverifieerd. In de regel was er geen motivering of verklaring voor de opgevoerde bedragen, en werd niet geverifieerd of de kosten in verhouding stonden tot de verleende diensten of dat de diensten überhaupt waren verleend. Er werd slechts nagegaan of het vastgelegde maximum niet werd overschreden en of de juiste bewijsstukken (factuur en betalingsbewijs) voorhanden waren. |
| --- | --- |

99.

Het risico met betrekking tot deze kosten is groot, met name bij de kosten van consultancy voor het opstellen van bedrijfsplannen, want er bestaat geen direct verband tussen de kosten van het project (apparatuur, enz.) en het opstellen van een bedrijfsplan, ongeacht of het om kleine of grote investeringen gaat. Dat de vergoeding is gebaseerd op een percentage van de projectkosten, vormt nog geen garantie voor zuinigheid. Het risico is des te groter daar op grond van de regels is toegestaan dat deze uitgaven contant worden betaald. Uit de controle van de Rekenkamer bleek dat deze kosten ondanks dit risico onvoldoende werden geverifieerd. In de regel was er geen motivering of verklaring voor de opgevoerde bedragen, en werd niet geverifieerd of de kosten in verhouding stonden tot de verleende diensten of dat de diensten überhaupt waren verleend. Er werd slechts nagegaan of het vastgelegde maximum niet werd overschreden en of de juiste bewijsstukken (factuur en betalingsbewijs) voorhanden waren.

| 100. | Zo meldde het Bulgaarse Sapard-orgaan in 2003 aan het toezichtcomité dat „er gevallen voorkwamen waarin begunstigden vervalste facturen van contractanten indienden, met name voor verleende consultancydiensten”. De Rekenkamer acht de limiet van 12 % zonder dat de begunstigde nadere toelichting hoeft te geven, veel te ruim en is van oordeel dat een vast maximumbedrag voor een bedrijfsplan moet worden vastgesteld en dat de begunstigden actief moeten worden gestimuleerd om gebruik te maken van gratis of goedkopere diensten die worden aangeboden door de landbouwadviesdiensten in eigen land, die werden ontwikkeld met behulp van Phare-financiering. |
| --- | --- |

100.

Zo meldde het Bulgaarse Sapard-orgaan in 2003 aan het toezichtcomité dat „er gevallen voorkwamen waarin begunstigden vervalste facturen van contractanten indienden, met name voor verleende consultancydiensten”. De Rekenkamer acht de limiet van 12 % zonder dat de begunstigde nadere toelichting hoeft te geven, veel te ruim en is van oordeel dat een vast maximumbedrag voor een bedrijfsplan moet worden vastgesteld en dat de begunstigden actief moeten worden gestimuleerd om gebruik te maken van gratis of goedkopere diensten die worden aangeboden door de landbouwadviesdiensten in eigen land, die werden ontwikkeld met behulp van Phare-financiering.

| 101. | De Rekenkamer heeft bij meerdere gecontroleerde projecten problemen geconstateerd. Zo waren er gevallen waarin begunstigden een aanvraag voor een tweede project indienden waarvoor zij opnieuw de kosten van een bedrijfsplan opvoerden, ondanks het feit dat het tweede bedrijfsplan vrijwel identiek was aan het eerste. Er deden zich zelfs gevallen voor waarin het tweede project slechts een verlengstuk van het oorspronkelijke project was, en waar de kosten van het bedrijfsplan hoger waren dan die welke aan het eerste project waren toegerekend. In alle gevallen werd het factuurbedrag betaald zonder analyse door de Sapard-organen. |
| --- | --- |

101.

De Rekenkamer heeft bij meerdere gecontroleerde projecten problemen geconstateerd. Zo waren er gevallen waarin begunstigden een aanvraag voor een tweede project indienden waarvoor zij opnieuw de kosten van een bedrijfsplan opvoerden, ondanks het feit dat het tweede bedrijfsplan vrijwel identiek was aan het eerste. Er deden zich zelfs gevallen voor waarin het tweede project slechts een verlengstuk van het oorspronkelijke project was, en waar de kosten van het bedrijfsplan hoger waren dan die welke aan het eerste project waren toegerekend. In alle gevallen werd het factuurbedrag betaald zonder analyse door de Sapard-organen.

| 102. | In één geval werden de algemene kosten voor de voorbereiding van het bedrijfsplan (15 400 euro) betaald aan een consultancybedrijf dat in handen was van de echtgenote van de manager van het bedrijf dat Sapard-steun had ontvangen. Aangezien zij ook vertegenwoordigster van laatstgenoemd bedrijf was, kon zij namens dat bedrijf het door haar eigen consultancybedrijf geleverde bedrijfsplan accepteren. De betalingsopdracht werd door haar echtgenoot ondertekend. Toen de Rekenkamer het project ter plaatse bezocht, kon de begunstigde niet aantonen dat het betaalde bedrag gezien de verleende diensten gerechtvaardigd was. Bovendien werden de toepasselijke aanbestedingsvoorschriften (zie paragraaf 108) niet toegepast. De kosten waren door het Bulgaarse Sapard-orgaan aanvaard en volledig betaald. |
| --- | --- |

102.

In één geval werden de algemene kosten voor de voorbereiding van het bedrijfsplan (15 400 euro) betaald aan een consultancybedrijf dat in handen was van de echtgenote van de manager van het bedrijf dat Sapard-steun had ontvangen. Aangezien zij ook vertegenwoordigster van laatstgenoemd bedrijf was, kon zij namens dat bedrijf het door haar eigen consultancybedrijf geleverde bedrijfsplan accepteren. De betalingsopdracht werd door haar echtgenoot ondertekend. Toen de Rekenkamer het project ter plaatse bezocht, kon de begunstigde niet aantonen dat het betaalde bedrag gezien de verleende diensten gerechtvaardigd was. Bovendien werden de toepasselijke aanbestedingsvoorschriften (zie paragraaf 108) niet toegepast. De kosten waren door het Bulgaarse Sapard-orgaan aanvaard en volledig betaald.

| 103. | Ondanks de gevallen die de Rekenkamer had geconstateerd, achtte de Commissie het niet noodzakelijk de regels te wijzigen. Zij heeft aan dit aspect noch in haar controles vooraf, noch in haar vervolgcontroles aandacht besteed, en de vastgestelde tekortkomingen werden niet opgespoord door middel van de door Bulgarije of door de Commissie uitgevoerde controles (33). Uit de voorbeelden blijkt dat de Sapard-regels en -inspecties niet voorkomen dat te hoge factuurbedragen worden aanvaard en betaald. |
| --- | --- |

103.

Ondanks de gevallen die de Rekenkamer had geconstateerd, achtte de Commissie het niet noodzakelijk de regels te wijzigen. Zij heeft aan dit aspect noch in haar controles vooraf, noch in haar vervolgcontroles aandacht besteed, en de vastgestelde tekortkomingen werden niet opgespoord door middel van de door Bulgarije of door de Commissie uitgevoerde controles (33). Uit de voorbeelden blijkt dat de Sapard-regels en -inspecties niet voorkomen dat te hoge factuurbedragen worden aanvaard en betaald.

en er is te weinig zekerheid dat het geld goed wordt besteed overeenkomstig de voor de particuliere sector geldende aanbestedingsvoorschriften

| 104. | Ongeveer 60 % van de Sapard-middelen wordt besteed aan de hand van een procedure voor aanbesteding in de particuliere sector. Naast de algemene regel dat de beginselen van goed financieel beheer in acht moeten worden genomen, zijn er eenvoudige regels van toepassing. De begunstigde wordt verplicht ten minste drie prijsopgaven te vragen voor de kosten van alle diensten, leveringen en werken die meer dan 10 000 euro bedragen. Dezelfde regels zijn ook van toepassing op grote projecten, die kunnen oplopen tot 5 miljoen euro in het geval van investeringen in verwerkingsbedrijven. |
| --- | --- |

104.

Ongeveer 60 % van de Sapard-middelen wordt besteed aan de hand van een procedure voor aanbesteding in de particuliere sector. Naast de algemene regel dat de beginselen van goed financieel beheer in acht moeten worden genomen, zijn er eenvoudige regels van toepassing. De begunstigde wordt verplicht ten minste drie prijsopgaven te vragen voor de kosten van alle diensten, leveringen en werken die meer dan 10 000 euro bedragen. Dezelfde regels zijn ook van toepassing op grote projecten, die kunnen oplopen tot 5 miljoen euro in het geval van investeringen in verwerkingsbedrijven.

| 105. | De Rekenkamer stelde vast dat er ondanks de grote bedragen die hiermee gemoeid zijn, onvoldoende verificaties plaatsvinden. Er werd niet geverifieerd of de offertes vergelijkbaar zijn en of de beste offerte werd geselecteerd. Behalve in Bulgarije, waar de eerste stappen in deze richting werden ondernomen, vond er geen vergelijking plaats met referentieprijzen, waardoor de Sapard-steun zou kunnen worden beperkt indien er ongerechtvaardigde kosten worden gedeclareerd. Bij de controles van de Commissie werd hieraan geen aandacht besteed. De noodzaak van dergelijke verificaties blijkt wel uit onderstaande controlebevindingen. |
| --- | --- |

105.

De Rekenkamer stelde vast dat er ondanks de grote bedragen die hiermee gemoeid zijn, onvoldoende verificaties plaatsvinden. Er werd niet geverifieerd of de offertes vergelijkbaar zijn en of de beste offerte werd geselecteerd. Behalve in Bulgarije, waar de eerste stappen in deze richting werden ondernomen, vond er geen vergelijking plaats met referentieprijzen, waardoor de Sapard-steun zou kunnen worden beperkt indien er ongerechtvaardigde kosten worden gedeclareerd. Bij de controles van de Commissie werd hieraan geen aandacht besteed. De noodzaak van dergelijke verificaties blijkt wel uit onderstaande controlebevindingen.

| 106. | De analyse door de Rekenkamer van de offertes die waren ingediend voor 34 projecten, toonde aan dat de drie offertes in de meeste gevallen niet onderling vergelijkbaar waren en derhalve weinig of geen waarde hadden (34). De begunstigden hoeven niet schriftelijk in detail aan te geven welke investeringen zijn gepland. De ontvangen offertes hadden dan ook doorgaans betrekking op verschillende specificaties van de uitrusting, of waren niet voorzien van dergelijke specificaties en er waren grote prijsverschillen. Bovendien bevatten de offertes niet altijd de informatie over de voornaamste, cruciale factoren op basis waarvan de begunstigde een offerte selecteerde. In gevallen waarin de offertes vergelijkbaar waren, werd niet altijd de voordeligste offerte geselecteerd en werd geen toelichting of motivering gegeven. Het was in de meeste gevallen onmogelijk te analyseren of de beste offerte was aanvaard en zodoende te waarborgen dat er sprake was geweest van goed financieel beheer, en met name van zuinigheid en kosteneffectiviteit. |
| --- | --- |

106.

De analyse door de Rekenkamer van de offertes die waren ingediend voor 34 projecten, toonde aan dat de drie offertes in de meeste gevallen niet onderling vergelijkbaar waren en derhalve weinig of geen waarde hadden (34). De begunstigden hoeven niet schriftelijk in detail aan te geven welke investeringen zijn gepland. De ontvangen offertes hadden dan ook doorgaans betrekking op verschillende specificaties van de uitrusting, of waren niet voorzien van dergelijke specificaties en er waren grote prijsverschillen. Bovendien bevatten de offertes niet altijd de informatie over de voornaamste, cruciale factoren op basis waarvan de begunstigde een offerte selecteerde. In gevallen waarin de offertes vergelijkbaar waren, werd niet altijd de voordeligste offerte geselecteerd en werd geen toelichting of motivering gegeven. Het was in de meeste gevallen onmogelijk te analyseren of de beste offerte was aanvaard en zodoende te waarborgen dat er sprake was geweest van goed financieel beheer, en met name van zuinigheid en kosteneffectiviteit.

| 107. | Ongeveer de helft van de begunstigden die de Rekenkamer heeft ontmoet, bevestigde dat de procedure met drie offertes zinloos was, aangezien zij van tevoren wisten welke apparatuur zij voornemens waren te kopen. De twee andere offertes werden slechts aangevraagd om aan het vereiste te voldoen. Zo was er een Sapard-project voor de aanschaf van een tractor in Polen waarvan de begunstigde reeds had besloten welke tractor zij bij wie wilde aanschaffen. Om aan het vereiste van de drie offertes te voldoen, vroeg zij nog twee identieke offertes aan (35) die van verschillende verkooppunten van een ander bedrijf afkomstig zouden zijn. Zij had echter niet overwogen om bij deze verkooppunten te kopen, zelfs al waren zij iets goedkoper, aangezien zij nadien geen after-sales service konden bieden. |
| --- | --- |

107.

Ongeveer de helft van de begunstigden die de Rekenkamer heeft ontmoet, bevestigde dat de procedure met drie offertes zinloos was, aangezien zij van tevoren wisten welke apparatuur zij voornemens waren te kopen. De twee andere offertes werden slechts aangevraagd om aan het vereiste te voldoen. Zo was er een Sapard-project voor de aanschaf van een tractor in Polen waarvan de begunstigde reeds had besloten welke tractor zij bij wie wilde aanschaffen. Om aan het vereiste van de drie offertes te voldoen, vroeg zij nog twee identieke offertes aan (35) die van verschillende verkooppunten van een ander bedrijf afkomstig zouden zijn. Zij had echter niet overwogen om bij deze verkooppunten te kopen, zelfs al waren zij iets goedkoper, aangezien zij nadien geen after-sales service konden bieden.

| 108. | Soms werden er geen drie offertes aangevraagd. In Bulgarije werd deze regel niet toegepast voor de algemene kosten, terwijl dit in andere landen wel gebeurde. In Polen werden diverse gevallen aangetroffen waarin één investering was opgedeeld in verschillende onderdelen die elk minder dan 10 000 euro bedroegen, waarmee de procedure werd vermeden. In andere gevallen werden verschillende onderdelen die elk meer dan 10 000 euro beliepen, in één enkele offerte samengevoegd. |
| --- | --- |

108.

Soms werden er geen drie offertes aangevraagd. In Bulgarije werd deze regel niet toegepast voor de algemene kosten, terwijl dit in andere landen wel gebeurde. In Polen werden diverse gevallen aangetroffen waarin één investering was opgedeeld in verschillende onderdelen die elk minder dan 10 000 euro bedroegen, waarmee de procedure werd vermeden. In andere gevallen werden verschillende onderdelen die elk meer dan 10 000 euro beliepen, in één enkele offerte samengevoegd.

| 109. | De door de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen werden niet ontdekt tijdens de controles van de Commissie, noch door haar informatiebeheersysteem. Zo heeft de Commissie niets gedaan aan de waargenomen verschillen in praktijken tussen de landen. Uit de voorbeelden blijkt dat de Sapard-regels en -verificaties niet voorkomen dat te hoge factuurbedragen worden aanvaard en uitbetaald. Betere regels en verificaties zijn geboden, met name voor grotere projecten, zowel door het Sapard-land als door de Commissie. |
| --- | --- |

109.

De door de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen werden niet ontdekt tijdens de controles van de Commissie, noch door haar informatiebeheersysteem. Zo heeft de Commissie niets gedaan aan de waargenomen verschillen in praktijken tussen de landen. Uit de voorbeelden blijkt dat de Sapard-regels en -verificaties niet voorkomen dat te hoge factuurbedragen worden aanvaard en uitbetaald. Betere regels en verificaties zijn geboden, met name voor grotere projecten, zowel door het Sapard-land als door de Commissie.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

| 110. | De Commissie heeft de tijd die beschikbaar was voordat de Sapard-verordening door de Raad werd vastgesteld, niet gebruikt om voorbereidingen te treffen voor gedetailleerde beginselen en regels voor de uitvoering. Zo was er na de vaststelling door de Raad meer tijd gemoeid dan nodig met het bepalen van deze beginselen en regels. |
| --- | --- |

110.

De Commissie heeft de tijd die beschikbaar was voordat de Sapard-verordening door de Raad werd vastgesteld, niet gebruikt om voorbereidingen te treffen voor gedetailleerde beginselen en regels voor de uitvoering. Zo was er na de vaststelling door de Raad meer tijd gemoeid dan nodig met het bepalen van deze beginselen en regels.

| 111. | Na de vaststelling hiervan in november 2000 was de startdatum van Sapard afhankelijk van de tijd die de landen nodig hadden voor het opzetten van de systemen. De Commissie en de Sapard-landen hebben niet geanalyseerd waarom sommige landen snel waren en andere landen hiervoor meer tijd nodig hadden. |
| --- | --- |

111.

Na de vaststelling hiervan in november 2000 was de startdatum van Sapard afhankelijk van de tijd die de landen nodig hadden voor het opzetten van de systemen. De Commissie en de Sapard-landen hebben niet geanalyseerd waarom sommige landen snel waren en andere landen hiervoor meer tijd nodig hadden.

| 112. | Zware administratieve procedures in de betrokken landen, strenger dan vereist door de Sapard-regels, hebben een efficiënte en effectieve uitvoering van het programma in de weg gestaan.






  — | De Commissie dient voor nieuwe uitgavenprogramma's gebruik te maken van de vóór vaststelling van de rechtsgrondslag door het wetgevend orgaan beschikbare tijd om de uitvoeringsprocedures gedetailleerd uit te werken. |
| --- | --- | --- |

112.

Zware administratieve procedures in de betrokken landen, strenger dan vereist door de Sapard-regels, hebben een efficiënte en effectieve uitvoering van het programma in de weg gestaan.

—

De Commissie dient voor nieuwe uitgavenprogramma's gebruik te maken van de vóór vaststelling van de rechtsgrondslag door het wetgevend orgaan beschikbare tijd om de uitvoeringsprocedures gedetailleerd uit te werken.

| — | De Commissie dient te analyseren welke lessen zijn getrokken uit nieuwe programma's, en in het geval van Sapard met name uit de opzet van gedecentraliseerde systemen, om voorbereid te zijn op soortgelijke exercities in de toekomst. |
| --- | --- |

—

De Commissie dient te analyseren welke lessen zijn getrokken uit nieuwe programma's, en in het geval van Sapard met name uit de opzet van gedecentraliseerde systemen, om voorbereid te zijn op soortgelijke exercities in de toekomst.

| 113. | De toepassing door de Commissie van een systeem van gedecentraliseerd beheer hield in dat zij niet actief is geweest in het signaleren van implementatieproblemen, het verlenen van advies over de aanpak ervan, of het volgen van de resultaten. Bovendien waren de personele middelen beperkt. Hierdoor werden niet in alle landen de best practices gevolgd en werden praktijken die averechts uitwerkten niet voorkomen; al deze factoren staan een snellere en toch degelijke uitvoering van Sapard in de weg.






  — | Zelfs in het geval van gedecentraliseerd beheer dient de Commissie te waarborgen dat best practices worden gevolgd in alle landen die steun ontvangen, en dat voor deze taak voldoende middelen worden uitgetrokken. |
| --- | --- | --- |

113.

De toepassing door de Commissie van een systeem van gedecentraliseerd beheer hield in dat zij niet actief is geweest in het signaleren van implementatieproblemen, het verlenen van advies over de aanpak ervan, of het volgen van de resultaten. Bovendien waren de personele middelen beperkt. Hierdoor werden niet in alle landen de best practices gevolgd en werden praktijken die averechts uitwerkten niet voorkomen; al deze factoren staan een snellere en toch degelijke uitvoering van Sapard in de weg.

—

Zelfs in het geval van gedecentraliseerd beheer dient de Commissie te waarborgen dat best practices worden gevolgd in alle landen die steun ontvangen, en dat voor deze taak voldoende middelen worden uitgetrokken.

| 114. | De voorstellen van de Commissie aan de begrotingsautoriteit waren niet gebaseerd op betrouwbare en haalbare begrotingsramingen voor de implementatie.






  — | De Commissie mag de betrokken landen dan haar vertrouwen willen tonen in hun vermogen om het Sapard-instrument toe te passen, toch mag politieke wil niet worden vertaald in onrealistische begrotingsramingen. |
| --- | --- | --- |

114.

De voorstellen van de Commissie aan de begrotingsautoriteit waren niet gebaseerd op betrouwbare en haalbare begrotingsramingen voor de implementatie.

—

De Commissie mag de betrokken landen dan haar vertrouwen willen tonen in hun vermogen om het Sapard-instrument toe te passen, toch mag politieke wil niet worden vertaald in onrealistische begrotingsramingen.

| 115. | Sapard heeft als positief effect gehad dat structuren en systemen die enkele jaren geleden niet bestonden, werden opgezet en functioneren in de Sapard-landen. De belangrijkste elementen van deze systemen zullen worden gebruikt voor het beheer van EU-middelen na de toetreding. |
| --- | --- |

115.

Sapard heeft als positief effect gehad dat structuren en systemen die enkele jaren geleden niet bestonden, werden opgezet en functioneren in de Sapard-landen. De belangrijkste elementen van deze systemen zullen worden gebruikt voor het beheer van EU-middelen na de toetreding.

| 116. | Voorafgaande goedkeuring van de systemen op basis van de controles van zowel de Sapard-landen als de Commissie vormde de waarborg dat er – ten minste op papier - welomschreven systemen met essentiële controles waren alvorens er middelen konden worden besteed. Dit is een voorbeeld van good practices. De lidstaten kunnen echter nieuwe wetgeving invoeren zonder dat dergelijke voorafgaande controles van het systeem plaatsvinden.






  — | De Commissie zou zich moeten beraden op de vraag of controles vooraf en voorafgaande goedkeuring van nieuwe financiële en beheersystemen vóór er geld wordt besteed, ook voor de lidstaten good practice zouden zijn. |
| --- | --- | --- |

116.

Voorafgaande goedkeuring van de systemen op basis van de controles van zowel de Sapard-landen als de Commissie vormde de waarborg dat er – ten minste op papier - welomschreven systemen met essentiële controles waren alvorens er middelen konden worden besteed. Dit is een voorbeeld van good practices. De lidstaten kunnen echter nieuwe wetgeving invoeren zonder dat dergelijke voorafgaande controles van het systeem plaatsvinden.

—

De Commissie zou zich moeten beraden op de vraag of controles vooraf en voorafgaande goedkeuring van nieuwe financiële en beheersystemen vóór er geld wordt besteed, ook voor de lidstaten good practice zouden zijn.

| 117. | Door het lage uitgavenniveau in de loop van de pretoetredingsperiode is er in acht van de tien begunstigde landen slechts een geringe bijdrage geleverd aan de doelstellingen die de Sapard-verordening vermeldt. |
| --- | --- |

117.

Door het lage uitgavenniveau in de loop van de pretoetredingsperiode is er in acht van de tien begunstigde landen slechts een geringe bijdrage geleverd aan de doelstellingen die de Sapard-verordening vermeldt.

| 118. | De eerste resultaten van afgeronde projecten tonen aan dat het geld in het algemeen is besteed aan projecten waardoor de landbouwproductie kwantitatief toeneemt, en niet aan projecten die de kwaliteit van de landbouwproductie verbeteren (inachtneming van kwaliteits- en gezondheidsnormen en milieubescherming).






  — | De Commissie dient deze onevenwichtigheid te verhelpen en te waarborgen dat Sapard-middelen worden gebruikt voor projecten die als hoofddoel hebben de naleving van de normen voor verwerkings- of landbouwbedrijven als geheel te verbeteren. |
| --- | --- | --- |

118.

De eerste resultaten van afgeronde projecten tonen aan dat het geld in het algemeen is besteed aan projecten waardoor de landbouwproductie kwantitatief toeneemt, en niet aan projecten die de kwaliteit van de landbouwproductie verbeteren (inachtneming van kwaliteits- en gezondheidsnormen en milieubescherming).

—

De Commissie dient deze onevenwichtigheid te verhelpen en te waarborgen dat Sapard-middelen worden gebruikt voor projecten die als hoofddoel hebben de naleving van de normen voor verwerkings- of landbouwbedrijven als geheel te verbeteren.

| 119. | De Rekenkamer stelde vast dat de regels en controles met betrekking tot aanbesteding in de particuliere sector en de algemene kosten ontoereikend waren. Er waren geen doeltreffende inspecties ter voorkoming van het aanvaarden en betalen van te hoge factuurbedragen. Ook werd vastgesteld dat onvoldoende werd gecontroleerd of de sanitaire en milieunormen werden nageleefd.






  — | Het is noodzakelijk dat de Commissie deze lacune in regels en doeltreffende inspecties dicht. |
| --- | --- | --- |

119.

De Rekenkamer stelde vast dat de regels en controles met betrekking tot aanbesteding in de particuliere sector en de algemene kosten ontoereikend waren. Er waren geen doeltreffende inspecties ter voorkoming van het aanvaarden en betalen van te hoge factuurbedragen. Ook werd vastgesteld dat onvoldoende werd gecontroleerd of de sanitaire en milieunormen werden nageleefd.

—

Het is noodzakelijk dat de Commissie deze lacune in regels en doeltreffende inspecties dicht.

| 120. | Een belangrijk probleem met de implementatie was dat het potentiële begunstigden aan eigen middelen ontbrak en dat zij moeilijkheden ondervonden bij het verkrijgen van krediet. Het Sapard-programma kent wel een groot aantal maatregelen, maar biedt niet de mogelijkheid om dit probleem aan te pakken.






  — | Voor soortgelijke, toekomstige acties dient de Commissie het Sapard-programma te vereenvoudigen door dit terug te brengen tot drie of vier kernmaatregelen. De Commissie moet nagaan of in dat geval een lening- en garantiestelsel bestaande maatregelen zou kunnen vervangen of aanvullen om het probleem van de projectfinanciering te verhelpen. |
| --- | --- | --- |

120.

Een belangrijk probleem met de implementatie was dat het potentiële begunstigden aan eigen middelen ontbrak en dat zij moeilijkheden ondervonden bij het verkrijgen van krediet. Het Sapard-programma kent wel een groot aantal maatregelen, maar biedt niet de mogelijkheid om dit probleem aan te pakken.

—

Voor soortgelijke, toekomstige acties dient de Commissie het Sapard-programma te vereenvoudigen door dit terug te brengen tot drie of vier kernmaatregelen. De Commissie moet nagaan of in dat geval een lening- en garantiestelsel bestaande maatregelen zou kunnen vervangen of aanvullen om het probleem van de projectfinanciering te verhelpen.

| 121. | De vraag doet zich dus voor of Sapard goed is beheerd. Het antwoord luidt dat het beheer van wisselende kwaliteit is geweest. Enerzijds konden landen dankzij Sapard praktijkervaring opdoen in het werken met een EU-steunregeling, met de Commissie als drijvende kracht. Anderzijds was dit geen primaire doelstelling van Sapard, en werden de gestelde kerndoelen niet bereikt, zoals het helpen met het acquis communautaire, met name waar het om milieu- en sanitaire doelstellingen gaat. Dit had te maken met vermijdbare vertragingen in de implementatie, met als resultaat dat de in 2004 toetredende landen niet het voordeel hadden van de geboden hulp voor de goedgekeurde maatregelen gedurende de periode van ongeveer vier en een half jaar — van begin 2000 tot mei 2004 — die was gepland door het wetgevend lichaam. Bovendien was begin 2004 niet het hele scala van geprogrammeerde maatregelen (waaronder landbouwmilieumaatregelen) toegepast. De Commissie heeft de problemen onderschat waarmee begunstigden bij het financieren van hun projecten te maken zouden krijgen. Dit probleem had in een vroeg stadium moeten zijn onderkend, en oplossingen hadden moeten worden gevonden om te waarborgen dat de beschikbare steun voor alle beoogde begunstigden een maximaal effect zou sorteren. |
| --- | --- |

121.

De vraag doet zich dus voor of Sapard goed is beheerd. Het antwoord luidt dat het beheer van wisselende kwaliteit is geweest. Enerzijds konden landen dankzij Sapard praktijkervaring opdoen in het werken met een EU-steunregeling, met de Commissie als drijvende kracht. Anderzijds was dit geen primaire doelstelling van Sapard, en werden de gestelde kerndoelen niet bereikt, zoals het helpen met het acquis communautaire, met name waar het om milieu- en sanitaire doelstellingen gaat. Dit had te maken met vermijdbare vertragingen in de implementatie, met als resultaat dat de in 2004 toetredende landen niet het voordeel hadden van de geboden hulp voor de goedgekeurde maatregelen gedurende de periode van ongeveer vier en een half jaar — van begin 2000 tot mei 2004 — die was gepland door het wetgevend lichaam. Bovendien was begin 2004 niet het hele scala van geprogrammeerde maatregelen (waaronder landbouwmilieumaatregelen) toegepast. De Commissie heeft de problemen onderschat waarmee begunstigden bij het financieren van hun projecten te maken zouden krijgen. Dit probleem had in een vroeg stadium moeten zijn onderkend, en oplossingen hadden moeten worden gevonden om te waarborgen dat de beschikbare steun voor alle beoogde begunstigden een maximaal effect zou sorteren.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 26 mei 2004.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel FABRA VALLÉS

President

---

(1)  Deze tien landen zijn: Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Slowakije, Slovenië en Roemenië.

1

(2)  Geheel van EU-wetgeving dat de gemeenschappelijke rechten en plichten bevat die bindend zijn voor de lidstaten van de Europese Unie.

2

(3)  Het Phare-programma is het eerste pretoetredingsinstrument en werd ingesteld bij Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad van 18 december 1989 (PB L 375 van 23.12.1989).

3

(4)  Verordening (EG) nr. 1268/1999 van de Raad van 21 juni 1999 (PB L 161 van 26.6.1999) inzake steunverlening door de Gemeenschap voor pretoetredingsmaatregelen op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling in de kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa gedurende de pretoetredingsperiode.

4

(5)  Algemene begroting van de Europese Unie. Vanaf 2004 wordt Sapard beheerd in het kader van hoofdstuk 05 van begrotingstitel 05 (Landbouw en plattelandsontwikkeling), en omvat het slechts voor Bulgarije en Roemenië nieuwe toewijzingen.

5

(6)  Kredieten voor vastleggingen.

6

(7)  Het niveau van openbare steun is afhankelijk van het soort maatregel of project. Voor inkomstengenererende investeringen bedraagt de normale maximale steun 50 % van de totale subsidiabele kosten.

7

(8)  Zoals omschreven in artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1266/1999 van de Raad van 21 juni 1999 betreffende de coördinatie van de bijstand aan de kandidaat-lidstaten in het kader van de pretoetredingsstrategie (PB L 161 van 26.6.1999).

8

(9)  De voornaamste maatregelen zijn: investeringen in landbouwbedrijven, verbetering van de verwerking en het in de handel brengen van landbouw- en visserijproducten, en ontwikkeling en verbetering van de plattelandsinfrastructuur. Dit omvat ongeveer 80 % van de in alle kandidaat-lidstaten aangegane verplichtingen.

9

(10)  Jaarverslagen van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2000 (PB C 359 van 15.12.2001, paragrafen 6.41-6.53), 2001 (PB C 295 van 28.11.2002, paragrafen 6.8-6.32), en 2002 (PB C 286 van 28.11.2003, paragrafen 8.23-8.31).

10

(11)  Gecumuleerde vastleggingskredieten.

11

(12)  Nadere bijzonderheden worden gegeven in het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2000, paragrafen 6.41-6.43.

12

(13)  Voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad (COM(98) 153 def. van 19 maart 1998).

13

(14)  De reden voor de vertragingen is de volgende. Polen splitst jaarbudgetten uit in specifieke maatregelen en, voor de grootste maatregelen, in specifieke regio's. Er worden aanvraagronden geopend voor specifieke regionale, jaarlijkse toewijzingen. Deze praktijk van het koppelen van projecten aan specifieke regionale, jaarlijkse toewijzingen blokkeerde het gebruik van andere beschikbare budgetten. Voor de ontwikkeling van plattelandsinfrastructuur vereist de toewijzing aan de regio's een besluit van het ministerie van Landbouw, dat voor een groot deel van de middelen pas op 22 september 2003 werd genomen.

14

(15)  Het bedrag van 154,4 miljoen euro kan niet worden vergeleken met grafiek 1, omdat het vooruitbetalingen van de Commissie aan kandidaat-lidstaten ad 139,7 miljoen euro omvat, alsmede een bedrag van 0,1 miljoen euro voor seminars. Deze bedragen komen niet voor in grafiek 1, omdat ze niet worden uitbetaald aan uiteindelijke begunstigden. Het bedrag van 154,4 miljoen euro omvat tevens 14,6 miljoen euro aan vooruitbetalingen door de Sapard-organen aan de uiteindelijke begunstigden. Laatstgenoemde betalingen (door de Rekenkamer gecorrigeerd voor toerekeningsverschillen in de tijd, omdat de Commissie de betalingen op kasbasis boekt) worden in grafiek 1 weergegeven als deel „C”.

15

(16)  Aanvankelijk was de toetreding gepland voor zes landen: de Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Polen, Slovenië (Sapard-landen) en Cyprus (geen Sapard-land).

16

(17)  De andere officiële informatiebronnen bereiken de Commissie in een later stadium: resultaten van de tussentijdse evaluatie (uiterlijk 31 december 2003) en eindevaluatie (uiterlijk 31 december 2006).

17

(18)  Personeel van de Commissie dat betrokken is bij de controles, wordt niet aangemerkt als management in strikte zin; dit wordt besproken in paragraaf 58.

18

(19)  De Commissie kon het percentage aangegane verplichtingen en betalingen niet onder controle houden, want zij wilde het volledig gedecentraliseerde kader voor het beheer van Sapard niet wijzigen en heeft geen wijzigingen, zoals een aanvullende maatregel voor kredieten of zekerheden, voorgesteld.

19

(20)  In totaal werden voor de twee maatregelen 48 projecten gecontroleerd; in twee gevallen was het project echter niet ver genoeg gevorderd om een conclusie over de hoofddoelstelling te kunnen trekken.

20

(21)  Uitgebreide controleverslagen van de Europese Commissie inzake de staat van voorbereiding voor het EU-lidmaatschap van de Tsjechische Republiek, Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije, 5 november 2003.

21

(22)  De herziene EU-toewijzing voor 2000-2003 bedraagt gemiddeld 57 miljoen euro per jaar.

22

(23)  Jaarverslagen Sapard (verslagen van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's) COM(2001) 241 def. van 3 juli 2001, COM(2002) 434 def. van 30 juli 2002, COM(2003) 582 def. van 7 oktober 2003.

23

(24)  In maart 1997 besloot de Commissie het pretoetredingsinstrument Phare volledig te richten op het voorbereiden van kandidaat-lidstaten op toetreding tot de EU. Van het Phare-budget van circa 1 500 miljoen euro per jaar werd circa 30 % uitgetrokken voor institutionele opbouw, met name voor het introduceren van de doelstellingen en procedures van de structuurfondsen.

24

(25)  Met uitzondering van enkele elementen, zie paragraaf 10.

25

(26)  Dit is de procedure volgens welke de Commissie besluit of door de GLB-betaalorganen gedane uitgaven definitief ten laste van de EU-begroting moeten worden gebracht.

26

(27)  Verordening (EG) nr. 1266/1999 van de Raad van 21 juni 1999 betreffende de coördinatie van de bijstand aan de kandidaat-lidstaten in het kader van de pretoetredingsstrategie; bijlage 1, onder iii) (PB L 161 van 26.6.1999).

27

(28)  „Opinions on Sapard Measure 2 programme expressed by Agricultural Advisory Centres and potential beneficiaries of the programme”, Warschau, 30 november 2002.

28

(29)  In de periode september 2002-november 2003 werden 2 377 contracten met landbouwers gesloten.

29

(30)  Een limiet van 50 % aan staatssteun uit alle bronnen mag niet worden overschreden. Aangezien Bulgarije een steunpercentage van 50 % heeft toegepast, zou door elke subsidiecomponent in de subsidieregeling deze limiet worden overschreden.

30

(31)  Per 31 maart 2003.

31

(32)  Bulgarije heeft de algemene kosten voor de opstelling van bedrijfsplannen tot 5 % beperkt, en Roemenië heeft ze in bepaalde gevallen (voor projecten die geen betrekking hadden op bouwwerken en voor slechts twee maatregelen) tot 3 of 5 % beperkt, al naargelang de maatregel.

32

(33)  Aangezien de uitgaven werden betaald in 2002, had de Commissie haar controle inzake de goedkeuring van de rekeningen reeds verricht.

33

(34)  In de door de Rekenkamer gecontroleerde steekproef van projecten werden de regels voor aanbesteding in de particuliere sector op 34 projecten toegepast en in 23 gevallen werd vastgesteld dat de offertes niet vergelijkbaar waren.

34

(35)  In hetzelfde handschrift geschreven met een paarse pen.

35

---

BIJLAGE 1

EU-bijdrage over 2000-2003 per land en per hoofdcategorie begunstigde en maatregel

| (miljoen euro) |
| --- |
| Land | EU-bijdrage voor de periode 2000-2003 (1) | Uitsplitsing naar hoofdcategorie begunstigde en maatregel |
| Gemeenten
  maatregel: ontwikkeling en verbetering van plattelands-infrastructuur | Verwerkingsbedrijven
  maatregel: verbetering van de verwerking en het in de handel brengen van landbouw- en visserijproducten | Landbouwers
  maatregel: investeringen in landbouwbedrijven | Diversen
  maatregelen: landbouwmilieu-, bosbouw-, bebossings-maatregelen | Diversen
  maatregelen: ontwikkeling en diversifiëring van economische activiteiten, technische bijstand, opleiding, e.a. |
| Bulgarije | 218,8 | 10,8 | 75,8 | 62,1 | 13,9 | 56,3 |
| Tsjechische Republiek | 92,6 | 6,6 | 17,5 | 17,6 | 0,6 | 50,3 |
| Estland | 50,9 | 6,4 | 9,7 | 21,7 | 0,4 | 12,7 |
| Hongarije | 159,8 | 38,9 | 52,0 | 58,8 | 0,0 | 10,1 |
| Letland | 91,7 | 5,5 | 25,2 | 32,0 | 5,3 | 23,7 |
| Litouwen | 125,2 | 18,2 | 39,1 | 51,2 | 3,2 | 13,5 |
| Polen | 708,2 | 270,0 | 227,7 | 126,2 | 9,2 | 75,1 |
| Roemenië | 632,4 | 280,5 | 111,0 | 74,6 | 57,5 | 108,9 |
| Slowakije | 76,8 | 13,2 | 25,5 | 21,0 | 2,3 | 14,8 |
| Slovenië | 26,6 | 3,1 | 10,5 | 9,2 | 0,0 | 3,8 |
| Totaal | 2 183,0 | 653,3 | 593,9 | 474,4 | 92,4 | 369,1 |
| % | 100 % | 30 % | 27 % | 22 % | 4 % | 17 % |
| Bron: Europese Rekenkamer, december 2003. |

(miljoen euro)

Land

EU-bijdrage voor de periode 2000-2003 (1)

Uitsplitsing naar hoofdcategorie begunstigde en maatregel

Gemeenten

maatregel: ontwikkeling en verbetering van plattelands-infrastructuur

Verwerkingsbedrijven

maatregel: verbetering van de verwerking en het in de handel brengen van landbouw- en visserijproducten

Landbouwers

maatregel: investeringen in landbouwbedrijven

Diversen

maatregelen: landbouwmilieu-, bosbouw-, bebossings-maatregelen

Diversen

maatregelen: ontwikkeling en diversifiëring van economische activiteiten, technische bijstand, opleiding, e.a.

Bulgarije

218,8

10,8

75,8

62,1

13,9

56,3

Tsjechische Republiek

92,6

6,6

17,5

17,6

0,6

50,3

Estland

50,9

6,4

9,7

21,7

0,4

12,7

Hongarije

159,8

38,9

52,0

58,8

0,0

10,1

Letland

91,7

5,5

25,2

32,0

5,3

23,7

Litouwen

125,2

18,2

39,1

51,2

3,2

13,5

Polen

708,2

270,0

227,7

126,2

9,2

75,1

Roemenië

632,4

280,5

111,0

74,6

57,5

108,9

Slowakije

76,8

13,2

25,5

21,0

2,3

14,8

Slovenië

26,6

3,1

10,5

9,2

0,0

3,8

Totaal

2 183,0

653,3

593,9

474,4

92,4

369,1

%

100 %

30 %

27 %

22 %

4 %

17 %

Bron: Europese Rekenkamer, december 2003.

---

(1)  Gecumuleerde vastleggingskredieten.

Bron: Europese Rekenkamer, december 2003.

---

BIJLAGE 2

Lijst met gecontroleerde projecten

| M 1 | — | Investeringen in landbouwbedrijven |
| --- | --- | --- |
| M 2 | — | Verbetering van de verwerking en het in de handel brengen van landbouw- en visserijproducten |
| M 3 | — | Ontwikkeling en verbetering van landbouwinfrastructuur |

M 1

—

Investeringen in landbouwbedrijven

M 2

—

Verbetering van de verwerking en het in de handel brengen van landbouw- en visserijproducten

M 3

—

Ontwikkeling en verbetering van landbouwinfrastructuur

BULGARIJE

| Steekproef | Maatregel | Projectomschrijving | Controle-bezoek ter plaatse (1) | Gegevens-gerichte controle (2) | Nalevings-gerichte controle (3) |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| M 1 | M 2 | M 3 (4) |
| 1 | v | | | Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een tractor, voor een graanboerderij | v | v | v |
| 2 | v | | | Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een maaidorser, voor een graanboerderij | v | v | v |
| 3 | v | | | Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een maaidorser, voor een graanboerderij | v | v | v |
| 4 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf | v | v | v |
| 5 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkend bedrijf | v | v | v |
| 6 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf | v | v | v |
| 7 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een wijnbouwer | v | v | |
| 8 | v | | | Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een maaidorser, voor een graanboerderij | v | v | |
| 9 | v | | | Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een maaidorser, voor een graanboerderij | | v | |
| 10 | v | | | Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een maaidorser, voor een graanboerderij | | v | |
| 11 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf | | v | |
| 12 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een groente- en fruitverwerkend bedrijf | | v | |
| 13 | v | | | Aanleg van voorraadschuren en aanschaf van een graansilo voor een graanboerderij | | v | |
| 14 | v | | | Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een maaidorser, voor een graanboerderij | | v | |

Steekproef

Maatregel

Projectomschrijving

Controle-bezoek ter plaatse (1)

Gegevens-gerichte controle (2)

Nalevings-gerichte controle (3)

M 1

M 2

M 3 (4)

1

v

Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een tractor, voor een graanboerderij

v

v

v

2

v

Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een maaidorser, voor een graanboerderij

v

v

v

3

v

Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een maaidorser, voor een graanboerderij

v

v

v

4

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf

v

v

v

5

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkend bedrijf

v

v

v

6

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf

v

v

v

7

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een wijnbouwer

v

v

8

v

Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een maaidorser, voor een graanboerderij

v

v

9

v

Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een maaidorser, voor een graanboerderij

v

10

v

Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een maaidorser, voor een graanboerderij

v

11

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf

v

12

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een groente- en fruitverwerkend bedrijf

v

13

v

Aanleg van voorraadschuren en aanschaf van een graansilo voor een graanboerderij

v

14

v

Aanschaf van nieuwe machines, waaronder een maaidorser, voor een graanboerderij

v

LITOUWEN

| Steekproef | Maatregel | Projectomschrijving | Controle-bezoek ter plaatse (5) | Gegevens-gerichte controle (6) | Nalevings-gerichte controle (7) |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| M 1 | M 2 | M 3 |
| 1 | v | | | Moderniseringswerkzaamheden en aanschaf van nieuwe installaties voor een melkveehouderij | v | v | v |
| 2 | v | | | Aanschaf van nieuwe machines voor een graanboerderij | v | v | |
| 3 | v | | | Aanschaf van nieuwe machines voor een graanboerderij | v | v | v |
| 4 | v | | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een varkenshouderij | | v | |
| 5 | v | | | Aanschaf van nieuwe machines voor een melkveehouderij | v | v | v |
| 6 | v | | | Aanschaf van nieuwe machines voor een melkveehouderij | | v | v |
| 7 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf | v | v | v |
| 8 | | v | | Herstelwerkzaamheden en aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf | | v | v |
| 9 | | | v | Aanleg van water- en rioolvoorziening | | v | v |
| 10 | | | v | Herstel van rioolvoorziening | | v | v |
| 11 | | | v | Aanleg van rioolvoorziening | v | v | |
| 12 | | v | | Aanleg van een slachthuis | v | | |

Steekproef

Maatregel

Projectomschrijving

Controle-bezoek ter plaatse (5)

Gegevens-gerichte controle (6)

Nalevings-gerichte controle (7)

M 1

M 2

M 3

1

v

Moderniseringswerkzaamheden en aanschaf van nieuwe installaties voor een melkveehouderij

v

v

v

2

v

Aanschaf van nieuwe machines voor een graanboerderij

v

v

3

v

Aanschaf van nieuwe machines voor een graanboerderij

v

v

v

4

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een varkenshouderij

v

5

v

Aanschaf van nieuwe machines voor een melkveehouderij

v

v

v

6

v

Aanschaf van nieuwe machines voor een melkveehouderij

v

v

7

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf

v

v

v

8

v

Herstelwerkzaamheden en aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf

v

v

9

v

Aanleg van water- en rioolvoorziening

v

v

10

v

Herstel van rioolvoorziening

v

v

11

v

Aanleg van rioolvoorziening

v

v

12

v

Aanleg van een slachthuis

v

POLEN

| Steekproef | Maatregel | Projectomschrijving | Controle-bezoek ter plaatse (8) | Gegevens-gerichte controle (9) | Nalevings-gerichte controle (10) |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| M 1 | M 2 | M 3 |
| 1 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkend bedrijf | v | v | v |
| 2 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkend bedrijf | v | v | v |
| 3 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruit- en champignonverwerkend bedrijf | v | v | v |
| 4 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkend bedrijf | v | v | |
| 5 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkend bedrijf | v | v | |
| 6 | | v | | Herstelwerkzaamheden en aanschaf van nieuwe installaties voor een pluimveeslachtinstallatie | v | v | v |
| 7 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf | | v | |
| 8 | | v | | Installatie van een ventilatiesysteem in een zuivelverwerkend bedrijf | | v | |
| 9 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruitverwerkend bedrijf | | v | |
| 10 | | v | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf | | v | |
| 11 | v | | | Bouwwerkzaamheden bij een champignonkwekerij | | v | |
| 12 | v | | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een tuinbouwbedrijf | v | v | v |
| 13 | v | | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruitkwekerij | v | v | |
| 14 | v | | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een groentekwekerij | | v | |
| 15 | v | | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een melkveehouderij | v | v | v |
| 16 | v | | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruitkwekerij | | v | |
| 17 | v | | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een tuinbouwbedrijf | | v | |
| 18 | v | | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruitkwekerij | v | v | v |
| 19 | v | | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruitkwekerij | v | v | v |
| 20 | v | | | Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruitkwekerij | | v | |
| 21 | | | v | Aanleg riolering | | v | |
| 22 | | | v | Sanering landweg | v | v | v |
| 23 | | | v | Aanleg riolering | v | v | |
| 24 | | | v | Sanering landweg | | v | |
| 25 | | | v | Aanleg riolering | v | v | |
| 26 | | | v | Sanering landwegen | v | v | v |
| 27 | | | v | Aanleg riolering | v | v | v |
| 28 | | | v | Modernisering van een plaatselijke rioolwaterzuiveringsinstallatie | | v | |
| 29 | | | v | Sanering landweg | | v | |
| 30 | | | v | Aanleg riolering | | v | |

Steekproef

Maatregel

Projectomschrijving

Controle-bezoek ter plaatse (8)

Gegevens-gerichte controle (9)

Nalevings-gerichte controle (10)

M 1

M 2

M 3

1

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkend bedrijf

v

v

v

2

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkend bedrijf

v

v

v

3

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruit- en champignonverwerkend bedrijf

v

v

v

4

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkend bedrijf

v

v

5

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een zuivelverwerkend bedrijf

v

v

6

v

Herstelwerkzaamheden en aanschaf van nieuwe installaties voor een pluimveeslachtinstallatie

v

v

v

7

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf

v

8

v

Installatie van een ventilatiesysteem in een zuivelverwerkend bedrijf

v

9

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruitverwerkend bedrijf

v

10

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf

v

11

v

Bouwwerkzaamheden bij een champignonkwekerij

v

12

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een tuinbouwbedrijf

v

v

v

13

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruitkwekerij

v

v

14

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een groentekwekerij

v

15

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een melkveehouderij

v

v

v

16

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruitkwekerij

v

17

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een tuinbouwbedrijf

v

18

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruitkwekerij

v

v

v

19

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruitkwekerij

v

v

v

20

v

Aanschaf van nieuwe installaties voor een fruitkwekerij

v

21

v

Aanleg riolering

v

22

v

Sanering landweg

v

v

v

23

v

Aanleg riolering

v

v

24

v

Sanering landweg

v

25

v

Aanleg riolering

v

v

26

v

Sanering landwegen

v

v

v

27

v

Aanleg riolering

v

v

v

28

v

Modernisering van een plaatselijke rioolwaterzuiveringsinstallatie

v

29

v

Sanering landweg

v

30

v

Aanleg riolering

v

ROEMENIË

| Steekproef | Maatregel | Projectomschrijving | Controle-bezoek ter plaats (11) | Gegevens-gerichte controle (12) | Nalevings-gerichte controle (13) |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| M 1 (14) | M 2 | M 3 |
| 1 | | v | | Herstelwerkzaamheden bij een vleesverwerkend bedrijf | v | v | v |
| 2 | | v | | Herstelwerkzaamheden bij een vleesverwerkend bedrijf | | v | |
| 3 | | v | | Herstelwerkzaamheden bij een vleesverwerkend bedrijf | v | v | |
| 4 | | v | | Herstelwerkzaamheden en aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf | v | v | v |
| 5 | | v | | Herstelwerkzaamheden en aankoop van nieuwe installaties voor een wijnbouwer | | v | |
| 6 | | | v | Sanering landweg | | v | |
| 7 | | | v | Sanering landweg | | v | |
| 8 | | | v | Aanleg van watervoorziening | v | v | |
| 9 | | | v | Aanleg van een afvalwaterzuiveringsinstallatie | v | v | v |
| 10 | | | v | Sanering landweg | v | v | v |
| 11 | | | v | Sanering landweg | | v | |
| 12 | | | v | Sanering landweg | | v | |
| 13 | | | v | Sanering landweg | v | v | v |
| 14 | | | v | Aanleg van watervoorziening | | v | |
| 15 | | | v | Aanleg van watervoorziening | v | v | v |
| 16 | | | v | Aanleg van watervoorziening | | v | |
| 17 | | | v | Sanering landwegen | v | v | v |
| 18 | | | v | Sanering landwegen | | v | |
| 19 | | | v | Sanering landwegen | v | v | |
| 20 | | | v | Uitbreiding van watervoorziening | v | v | v |

Steekproef

Maatregel

Projectomschrijving

Controle-bezoek ter plaats (11)

Gegevens-gerichte controle (12)

Nalevings-gerichte controle (13)

M 1 (14)

M 2

M 3

1

v

Herstelwerkzaamheden bij een vleesverwerkend bedrijf

v

v

v

2

v

Herstelwerkzaamheden bij een vleesverwerkend bedrijf

v

3

v

Herstelwerkzaamheden bij een vleesverwerkend bedrijf

v

v

4

v

Herstelwerkzaamheden en aanschaf van nieuwe installaties voor een vleesverwerkend bedrijf

v

v

v

5

v

Herstelwerkzaamheden en aankoop van nieuwe installaties voor een wijnbouwer

v

6

v

Sanering landweg

v

7

v

Sanering landweg

v

8

v

Aanleg van watervoorziening

v

v

9

v

Aanleg van een afvalwaterzuiveringsinstallatie

v

v

v

10

v

Sanering landweg

v

v

v

11

v

Sanering landweg

v

12

v

Sanering landweg

v

13

v

Sanering landweg

v

v

v

14

v

Aanleg van watervoorziening

v

15

v

Aanleg van watervoorziening

v

v

v

16

v

Aanleg van watervoorziening

v

17

v

Sanering landwegen

v

v

v

18

v

Sanering landwegen

v

19

v

Sanering landwegen

v

v

20

v

Uitbreiding van watervoorziening

v

v

v

TOTAAL

| 76 | 24 | 24 | 28 | | 42 | 75 | 33 |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |

76

24

24

28

42

75

33

---

(1)  Controlebezoek ter plaatse om de uiteindelijke begunstigde te ontmoeten en het project te inspecteren.

(2)  Controle van stukken ter verificatie van algemene kosten, voornaamste regelgeving op het gebied van aanbesteding, doelstelling en andere belangrijke aspecten van het project.

(3)  Controle van stukken om te verifiëren of de toezicht- en controlesystemen in de praktijk hebben gewerkt.

(4)  Systemen voor deze maatregel waren ten tijde van de controle niet goedgekeurd.

(5)  Controlebezoek ter plaatse om de uiteindelijke begunstigde te ontmoeten en het project te inspecteren.

(6)  Controle van stukken ter verificatie van algemene kosten, voornaamste regelgeving op het gebied van aanbesteding, doelstelling en andere belangrijke aspecten van het project.

(7)  Controle van stukken om te verifiëren of de toezicht- en controlesystemen in de praktijk hebben gewerkt.

(8)  Controlebezoek ter plaatse om de uiteindelijke begunstigde te ontmoeten en het project te inspecteren.

(9)  Controle van stukken ter verificatie van algemene kosten, voornaamste regelgeving op het gebied van aanbesteding, doelstelling en andere belangrijke aspecten van het project.

(10)  Controle van stukken om te verifiëren of de toezicht- en controlesystemen in de praktijk hebben gewerkt.

(11)  Controlebezoek ter plaatse om de uiteindelijke begunstigde te ontmoeten en het project te inspecteren.

(12)  Controle van stukken ter verificatie van algemene kosten, voornaamste regelgeving op het gebied van aanbesteding, doelstelling en andere belangrijke aspecten van het project.

(13)  Controle van stukken om te verifiëren of de toezicht- en controlesystemen in de praktijk hebben gewerkt.

(14)  Systemen voor deze maatregel waren ten tijde van de controle niet goedgekeurd.

---

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING

| I-II. | De Commissie stelt het op prijs dat een audit is verricht met betrekking tot het gebruik van het Sapard-instrument.
  Zij is echter van mening dat een definitieve analyse van het effect van het Sapard-programma pas mogelijk is wanneer dit programma volledig is uitgevoerd.
  Hoewel het voorstel van de Commissie voor de Sapard-verordening in hoofdlijnen werd gehandhaafd, is nog tot de laatste fase van de vaststelling van die verordening gediscussieerd over de tekst van het voorstel (waarbij het erom ging uit welke begrotingsonderdelen de pretoetredingsinstrumenten moesten worden gefinancierd en welke regelingen voor de financiële uitvoering dienden te gelden). Zolang de juridische onzekerheid voortduurde, kon de Commissie de definitieve uitvoeringsregelingen nog niet opstellen. Die regelingen zijn op 26 januari 2000 door de Commissie goedgekeurd.
  De aanpak was nieuw en het was de eerste keer dat hulp aan derde landen volledig decentraal werd beheerd. Een belangrijk doel van Sapard is bij te dragen tot de tenuitvoerlegging van het acquis communautaire. Een wezenlijkonderdeel daarvan bestaat erin te zorgen voor een goede bestuurlijke capaciteit waarmee de veeleisende taken op het gebied van de uitvoering van het beleid inzake plattelandsontwikkeling kunnen worden verricht volgens de beginselen van een goed financieel beheer. Dit is ook in overeenstemming met de in een resolutie naar aanleiding van het kwijtingsbesluit 1999 verwoorde opvatting van het Europees Parlement dat „een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap in kandidaat-landen de komende jaren een absolute prioriteit dient te zijn”.
  De Commissie is van mening dat zij de Sapard-landen voldoende begeleiding en advies heeft geboden en met hen heeft samengewerkt om het opzetten van de instellingen en procedures voor te bereiden. Dit is op de volgende manieren bewerkstelligd: enerzijds hebben deskundigen uit lidstaten uitgebreide bijstand verleend via „twinning”-regelingen in het kader Phare, en anderzijds is voortdurend informatie uitgewisseld op seminars en bij bezoeken om de stand van zaken ter plaatse te beoordelen. Zie het jaarverslag 2000 over Sapard van de Commissie. |
| --- | --- |

I-II.

De Commissie stelt het op prijs dat een audit is verricht met betrekking tot het gebruik van het Sapard-instrument.

Zij is echter van mening dat een definitieve analyse van het effect van het Sapard-programma pas mogelijk is wanneer dit programma volledig is uitgevoerd.

Hoewel het voorstel van de Commissie voor de Sapard-verordening in hoofdlijnen werd gehandhaafd, is nog tot de laatste fase van de vaststelling van die verordening gediscussieerd over de tekst van het voorstel (waarbij het erom ging uit welke begrotingsonderdelen de pretoetredingsinstrumenten moesten worden gefinancierd en welke regelingen voor de financiële uitvoering dienden te gelden). Zolang de juridische onzekerheid voortduurde, kon de Commissie de definitieve uitvoeringsregelingen nog niet opstellen. Die regelingen zijn op 26 januari 2000 door de Commissie goedgekeurd.

De aanpak was nieuw en het was de eerste keer dat hulp aan derde landen volledig decentraal werd beheerd. Een belangrijk doel van Sapard is bij te dragen tot de tenuitvoerlegging van het acquis communautaire. Een wezenlijkonderdeel daarvan bestaat erin te zorgen voor een goede bestuurlijke capaciteit waarmee de veeleisende taken op het gebied van de uitvoering van het beleid inzake plattelandsontwikkeling kunnen worden verricht volgens de beginselen van een goed financieel beheer. Dit is ook in overeenstemming met de in een resolutie naar aanleiding van het kwijtingsbesluit 1999 verwoorde opvatting van het Europees Parlement dat „een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap in kandidaat-landen de komende jaren een absolute prioriteit dient te zijn”.

De Commissie is van mening dat zij de Sapard-landen voldoende begeleiding en advies heeft geboden en met hen heeft samengewerkt om het opzetten van de instellingen en procedures voor te bereiden. Dit is op de volgende manieren bewerkstelligd: enerzijds hebben deskundigen uit lidstaten uitgebreide bijstand verleend via „twinning”-regelingen in het kader Phare, en anderzijds is voortdurend informatie uitgewisseld op seminars en bij bezoeken om de stand van zaken ter plaatse te beoordelen. Zie het jaarverslag 2000 over Sapard van de Commissie.

| III. | De Sapard-begrotingen voor 2000–2004 zijn opgesteld op basis van de meest betrouwbare informatie die destijds beschikbaar was. Omdat een volledig nieuw systeem moest worden opgezet, wat een enorme uitdaging betekende, en omdat de Sapard-landen geen ervaring hadden op dit gebied, was voor de tenuitvoerlegging van Sapard tijd nodig, maar in de meeste gevallen niet meer dan op grond van de ervaring met soortgelijke ondernemingen in de lidstaten redelijkerwijs mocht worden verwacht. De oorzaken waardoor in sommige landen meer tijd nodig was om het bestuurlijke systeem voor de tenuitvoerlegging van Sapard op te zetten, zijn de Commissie welbekend.
  Telkens wanneer de Commissie kennis kreeg van „zware administratieve procedures”, heeft zij het betrokken land van advies gediend door middel van brieven, in bilaterale vergaderingen en in de vergaderingen van het Toezichtcomité. De keuze welke procedures precies worden gevolgd, blijft echter aan het betrokken land. De Commissie kan een land niet beletten zijn eigen interne bestuurlijke regelingen toe te passen zolang de Sapard-voorschriften worden nageleefd. |
| --- | --- |

III.

De Sapard-begrotingen voor 2000–2004 zijn opgesteld op basis van de meest betrouwbare informatie die destijds beschikbaar was. Omdat een volledig nieuw systeem moest worden opgezet, wat een enorme uitdaging betekende, en omdat de Sapard-landen geen ervaring hadden op dit gebied, was voor de tenuitvoerlegging van Sapard tijd nodig, maar in de meeste gevallen niet meer dan op grond van de ervaring met soortgelijke ondernemingen in de lidstaten redelijkerwijs mocht worden verwacht. De oorzaken waardoor in sommige landen meer tijd nodig was om het bestuurlijke systeem voor de tenuitvoerlegging van Sapard op te zetten, zijn de Commissie welbekend.

Telkens wanneer de Commissie kennis kreeg van „zware administratieve procedures”, heeft zij het betrokken land van advies gediend door middel van brieven, in bilaterale vergaderingen en in de vergaderingen van het Toezichtcomité. De keuze welke procedures precies worden gevolgd, blijft echter aan het betrokken land. De Commissie kan een land niet beletten zijn eigen interne bestuurlijke regelingen toe te passen zolang de Sapard-voorschriften worden nageleefd.

| IV. | In het kader van het systeem van decentraal beheer heeft de Commissie tot taak toezicht uit te oefenen op de tenuitvoerlegging van Sapard.
  In nagenoeg alle Sapard-landen blijkt nu sprake te zijn van een regelmatige geldstroom dankzij een betrouwbaar systeem dat kan worden gebruikt als basis voor de programma’s die de betrokken landen als lidstaat zullen uitvoeren. |
| --- | --- |

IV.

In het kader van het systeem van decentraal beheer heeft de Commissie tot taak toezicht uit te oefenen op de tenuitvoerlegging van Sapard.

In nagenoeg alle Sapard-landen blijkt nu sprake te zijn van een regelmatige geldstroom dankzij een betrouwbaar systeem dat kan worden gebruikt als basis voor de programma’s die de betrokken landen als lidstaat zullen uitvoeren.

| V. | Alleen al in 2003 is 288 miljoen euro betaald aan eindbegunstigden. Op 31 december 2003 was de situatie zo dat van de totale toewijzing voor de periode 2000-2003 ten bedrage van 2 183 miljoen euro een bedrag van 1 214 miljoen euro (56 %) was vastgelegd voor eindbegunstigden, terwijl 323 miljoen euro (15 % van de toewijzing) daadwerkelijk aan eindbegunstigden was betaald. Volgens de van de Sapard-landen verkregen informatie zullen ten minste zeven van de acht tot de EU toetredende landen in staat zijn om voor alle voor de periode 2000-2003 beschikbare middelen contracten voor toewijzing aan eindbegunstigden te sluiten.
  De regel betreffende de vraag of BTW voor medefinanciering door de EU in aanmerking komt, geldt net zo goed voor de Sapard–landen als voor de lidstaten die steun ontvangen uit de structuurfondsen. De bepalingen van de meerjarenovereenkomsten voor de financiering (MJOF’s) zijn van toepassing. |
| --- | --- |

V.

Alleen al in 2003 is 288 miljoen euro betaald aan eindbegunstigden. Op 31 december 2003 was de situatie zo dat van de totale toewijzing voor de periode 2000-2003 ten bedrage van 2 183 miljoen euro een bedrag van 1 214 miljoen euro (56 %) was vastgelegd voor eindbegunstigden, terwijl 323 miljoen euro (15 % van de toewijzing) daadwerkelijk aan eindbegunstigden was betaald. Volgens de van de Sapard-landen verkregen informatie zullen ten minste zeven van de acht tot de EU toetredende landen in staat zijn om voor alle voor de periode 2000-2003 beschikbare middelen contracten voor toewijzing aan eindbegunstigden te sluiten.

De regel betreffende de vraag of BTW voor medefinanciering door de EU in aanmerking komt, geldt net zo goed voor de Sapard–landen als voor de lidstaten die steun ontvangen uit de structuurfondsen. De bepalingen van de meerjarenovereenkomsten voor de financiering (MJOF’s) zijn van toepassing.

| VI. | De Commissie is van mening dat een verhoging van de productiecapaciteit op projectniveau verenigbaar is met het streven naar een betere naleving van de normen en met de noodzakelijke herstructurering om de markt efficiënter te maken. |
| --- | --- |

VI.

De Commissie is van mening dat een verhoging van de productiecapaciteit op projectniveau verenigbaar is met het streven naar een betere naleving van de normen en met de noodzakelijke herstructurering om de markt efficiënter te maken.

| VII. | Naar het oordeel van de Commissie is institutionele opbouw één van de hoekstenen voor een correcte toepassing van het acquis communautaire en een absolute voorwaarde voor een verantwoord gebruik van de EU-middelen. De agromilieumaatregel bood de Sapard–landen een gelegenheid om via proefprojecten bestuurlijke ervaring op te doen en behoorde niet tot de belangrijkste maatregelen die nodig waren om de landbouw te herstructureren en de toetreding voor te bereiden. |
| --- | --- |

VII.

Naar het oordeel van de Commissie is institutionele opbouw één van de hoekstenen voor een correcte toepassing van het acquis communautaire en een absolute voorwaarde voor een verantwoord gebruik van de EU-middelen. De agromilieumaatregel bood de Sapard–landen een gelegenheid om via proefprojecten bestuurlijke ervaring op te doen en behoorde niet tot de belangrijkste maatregelen die nodig waren om de landbouw te herstructureren en de toetreding voor te bereiden.

| IX. | De Commissie is verheugd over het oordeel van de Rekenkamer dat het Sapard-systeem in de praktijk doorgaans goed functioneert. De Commissie erkent dat er enige problemen zijn geweest met de controles op de naleving van de minimumnormen, en heeft aanbevelingen gedaan om daarin verbetering te brengen. Op basis van haar audits tot en met maart 2004 is de Commissie van mening dat de situatie sinds de audit van de Rekenkamer is verbeterd. |
| --- | --- |

IX.

De Commissie is verheugd over het oordeel van de Rekenkamer dat het Sapard-systeem in de praktijk doorgaans goed functioneert. De Commissie erkent dat er enige problemen zijn geweest met de controles op de naleving van de minimumnormen, en heeft aanbevelingen gedaan om daarin verbetering te brengen. Op basis van haar audits tot en met maart 2004 is de Commissie van mening dat de situatie sinds de audit van de Rekenkamer is verbeterd.

| X. | De Commissie is zich bewust van het probleem dat er onvoldoende eigen middelen voorhanden zijn en het moeite kost om krediet te verkrijgen. Om dit probleem te verhelpen, steunt de Commissie met behulp van Phare-middelen een project dat de toegang tot krediet voor MKB-bedrijven in de Sapard-landen moet verbeteren en er zo toe moet bijdragen dat op ruimere schaal gebruik kan worden gemaakt van Sapard. Onlangs is dit project uitgebreid met een specifiek onderdeel betreffende instellingen die krediet verlenen aan landbouwers en aan kleine bedrijven op het platteland. Ook stimuleert de Commissie de kandidaat-lidstaten om nationale kredietregelingen toe te passen met inachtneming van de communautaire mededingingsregels en binnen de steunintensiteit die volgens de Sapard-verordening is toegestaan.
  Om de toepassing van nationale kredietregelingen te vergemakkelijken, heeft de Commissie in haar recente voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1268/1999 een specifieke bepaling terzake opgenomen (zie ook het antwoord op paragraaf 97). |
| --- | --- |

X.

De Commissie is zich bewust van het probleem dat er onvoldoende eigen middelen voorhanden zijn en het moeite kost om krediet te verkrijgen. Om dit probleem te verhelpen, steunt de Commissie met behulp van Phare-middelen een project dat de toegang tot krediet voor MKB-bedrijven in de Sapard-landen moet verbeteren en er zo toe moet bijdragen dat op ruimere schaal gebruik kan worden gemaakt van Sapard. Onlangs is dit project uitgebreid met een specifiek onderdeel betreffende instellingen die krediet verlenen aan landbouwers en aan kleine bedrijven op het platteland. Ook stimuleert de Commissie de kandidaat-lidstaten om nationale kredietregelingen toe te passen met inachtneming van de communautaire mededingingsregels en binnen de steunintensiteit die volgens de Sapard-verordening is toegestaan.

Om de toepassing van nationale kredietregelingen te vergemakkelijken, heeft de Commissie in haar recente voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1268/1999 een specifieke bepaling terzake opgenomen (zie ook het antwoord op paragraaf 97).

| XI. | Hoewel de Commissie eveneens in sommige gevallen tekortkomingen heeft geconstateerd en aanbevelingen heeft gedaan om daarin verbetering te brengen, is zij van mening dat de situatie sinds de audit van de Rekenkamer is verbeterd. Waar nodig zal in het kader van de goedkeuring van de rekeningen worden nagegaan in hoeverre die aanbevelingen zijn opgevolgd. |
| --- | --- |

XI.

Hoewel de Commissie eveneens in sommige gevallen tekortkomingen heeft geconstateerd en aanbevelingen heeft gedaan om daarin verbetering te brengen, is zij van mening dat de situatie sinds de audit van de Rekenkamer is verbeterd. Waar nodig zal in het kader van de goedkeuring van de rekeningen worden nagegaan in hoeverre die aanbevelingen zijn opgevolgd.

INLEIDING

| 9. | Eind 2003 waren in de tien Sapard-landen bijna 13 000 projecten in uitvoering. |
| --- | --- |

9.

Eind 2003 waren in de tien Sapard-landen bijna 13 000 projecten in uitvoering.

| 10. | De rechtsgrondslag was zo ontworpen dat de Sapard-landen zouden werken met soortgelijke regelingen als die welke door de lidstaten worden gebruikt. Zie ook het antwoord op de paragrafen 13 en 14.
  De beheers- en controlesystemen van de bevoegde autoriteiten van de Sapard-landen worden onderworpen enerzijds aan audits vóór de overdracht van het beheer van de steun, en anderzijds aan audits achteraf in de vorm van de boekhoudkundige goedkeuring en de conformiteitsaudits. Deze drie soorten van audits, die worden verricht op grond van de meerjarenovereenkomst voor de financiering (MJOF), vormen de basis van het systeem dat wordt toegepast om een redelijke zekerheid te verschaffen ten aanzien van de wettigheid en de regelmatigheid van de ten laste van de communautaire begroting gebrachte uitgaven. De Commissie is van mening dat op deze wijze voldoende aandacht wordt besteed aan de belangrijkste hoofdrisico’s. |
| --- | --- |

10.

De rechtsgrondslag was zo ontworpen dat de Sapard-landen zouden werken met soortgelijke regelingen als die welke door de lidstaten worden gebruikt. Zie ook het antwoord op de paragrafen 13 en 14.

De beheers- en controlesystemen van de bevoegde autoriteiten van de Sapard-landen worden onderworpen enerzijds aan audits vóór de overdracht van het beheer van de steun, en anderzijds aan audits achteraf in de vorm van de boekhoudkundige goedkeuring en de conformiteitsaudits. Deze drie soorten van audits, die worden verricht op grond van de meerjarenovereenkomst voor de financiering (MJOF), vormen de basis van het systeem dat wordt toegepast om een redelijke zekerheid te verschaffen ten aanzien van de wettigheid en de regelmatigheid van de ten laste van de communautaire begroting gebrachte uitgaven. De Commissie is van mening dat op deze wijze voldoende aandacht wordt besteed aan de belangrijkste hoofdrisico’s.

FASEN IN DE IMPLEMENTATIE VAN SAPARD

| 11. | De Sapard-begrotingen voor 2000-2004 werden opgesteld op basis van de meest betrouwbare informatie die destijds beschikbaar was. Omdat een volkomen nieuw systeem moest worden opgezet, wat een enorme uitdaging betekende, en omdat de Sapard-landen geen ervaring hadden op dit gebied, was voor de tenuitvoerlegging van Sapard veel tijd nodig, maar in de meeste gevallen niet meer dan redelijkerwijs mocht worden verwacht.
  Anders dan bij de structuurfondsen was het bij Sapard niet mogelijk een beroep te doen op een voorraad projecten die op 1 januari 2000 reeds in de maak waren. Met het oog op een goed financieel beheer en ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap kunnen Sapard-projecten pas na de vaststelling van het besluit tot overdracht van het beheer voor selectie in aanmerking worden genomen. |
| --- | --- |

11.

De Sapard-begrotingen voor 2000-2004 werden opgesteld op basis van de meest betrouwbare informatie die destijds beschikbaar was. Omdat een volkomen nieuw systeem moest worden opgezet, wat een enorme uitdaging betekende, en omdat de Sapard-landen geen ervaring hadden op dit gebied, was voor de tenuitvoerlegging van Sapard veel tijd nodig, maar in de meeste gevallen niet meer dan redelijkerwijs mocht worden verwacht.

Anders dan bij de structuurfondsen was het bij Sapard niet mogelijk een beroep te doen op een voorraad projecten die op 1 januari 2000 reeds in de maak waren. Met het oog op een goed financieel beheer en ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap kunnen Sapard-projecten pas na de vaststelling van het besluit tot overdracht van het beheer voor selectie in aanmerking worden genomen.

| 13-14. | Hoewel het voorstel van de Commissie voor de Sapard-verordening (Verordening (EG) nr. 1268/1999) in hoofdlijnen werd gehandhaafd, is tot de laatste fase van de vaststelling van die verordening gediscussieerd over de tekst van het voorstel (onder meer over de betrokken begrotingsonderdelen). Zolang de juridische onzekerheid voortduurde, kon de Commissie de definitieve uitvoeringsregelingen niet uitwerken.
  Na de vaststelling van de verordening heeft een werkgroep in enkele maanden tijd de basisbepalingen voor het financiële beheer van Sapard opgesteld. Deze zijn op 26 januari 2000 door de Commissie goedgekeurd
  Voor deze strategie was gekozen omdat de aanpak nieuw was en voor het eerst hulp aan derde landen volledig decentraal zou worden beheerd. In het jaarverslag 2000 over Sapard van de Commissie is uiteengezet welke stappen en hoeveel tijd nodig waren om de regelingen voor de financiële uitvoering uit te werken en er overeenstemming over te bereiken.
  Die stappen waren de goedkeuring van de uitvoeringsverordening (goedgekeurd op 18 april 2000), de uitwerking en goedkeuring door de Commissie van de meerjarenovereenkomst voor de financiering (MJOF) en de jaarlijkse financieringsovereenkomst (JFO) 2000 (goedgekeurd op 29 november 2000) en de onderhandelingen over bilaterale overeenkomsten (MJOF en JFO) met elk van de tien Sapard-landen (alle overeenkomsten werden ondertekend tussen 18 december 2000 en eind maart 2001). |
| --- | --- |

13-14.

Hoewel het voorstel van de Commissie voor de Sapard-verordening (Verordening (EG) nr. 1268/1999) in hoofdlijnen werd gehandhaafd, is tot de laatste fase van de vaststelling van die verordening gediscussieerd over de tekst van het voorstel (onder meer over de betrokken begrotingsonderdelen). Zolang de juridische onzekerheid voortduurde, kon de Commissie de definitieve uitvoeringsregelingen niet uitwerken.

Na de vaststelling van de verordening heeft een werkgroep in enkele maanden tijd de basisbepalingen voor het financiële beheer van Sapard opgesteld. Deze zijn op 26 januari 2000 door de Commissie goedgekeurd

Voor deze strategie was gekozen omdat de aanpak nieuw was en voor het eerst hulp aan derde landen volledig decentraal zou worden beheerd. In het jaarverslag 2000 over Sapard van de Commissie is uiteengezet welke stappen en hoeveel tijd nodig waren om de regelingen voor de financiële uitvoering uit te werken en er overeenstemming over te bereiken.

Die stappen waren de goedkeuring van de uitvoeringsverordening (goedgekeurd op 18 april 2000), de uitwerking en goedkeuring door de Commissie van de meerjarenovereenkomst voor de financiering (MJOF) en de jaarlijkse financieringsovereenkomst (JFO) 2000 (goedgekeurd op 29 november 2000) en de onderhandelingen over bilaterale overeenkomsten (MJOF en JFO) met elk van de tien Sapard-landen (alle overeenkomsten werden ondertekend tussen 18 december 2000 en eind maart 2001).

| 16. | Bij diverse gelegenheden zoals op seminars of vergaderingen of in brieven, naar gelang van het geval, heeft de Commissie Sapard-landen geadviseerd af te zien van onnodige administratieve procedures die niet in de MJOF waren voorgeschreven.
  De nationale autoriteiten hebben zich niet alleen op de erkenningscriteria gebaseerd bij het ontwerpen van de Sapard-systemen, maar hebben daarbij ook rekening gehouden met de nationale wetgeving en met hun kennis van de risicoterreinen in hun land. In sommige situaties zijn striktere regels nodig om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen (zie het antwoord op paragraaf 20 met betrekking tot dubbele controles). |
| --- | --- |

16.

Bij diverse gelegenheden zoals op seminars of vergaderingen of in brieven, naar gelang van het geval, heeft de Commissie Sapard-landen geadviseerd af te zien van onnodige administratieve procedures die niet in de MJOF waren voorgeschreven.

De nationale autoriteiten hebben zich niet alleen op de erkenningscriteria gebaseerd bij het ontwerpen van de Sapard-systemen, maar hebben daarbij ook rekening gehouden met de nationale wetgeving en met hun kennis van de risicoterreinen in hun land. In sommige situaties zijn striktere regels nodig om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen (zie het antwoord op paragraaf 20 met betrekking tot dubbele controles).

| 17. | Over het vermogen van Roemenië om de EU-middelen te besteden, zijn tussen de Commissie en Roemenië voortdurend besprekingen gevoerd en brieven gewisseld. Hoewel het Roemeense Sapard-orgaan een groot bedrag heeft vastgelegd, volgt de Commissie de situatie nauwlettend (wegens de achterblijvende betalingen) en verstrekt zij zo nodig adviezen om knelpunten en risico’s in de procedures te verminderen. |
| --- | --- |

17.

Over het vermogen van Roemenië om de EU-middelen te besteden, zijn tussen de Commissie en Roemenië voortdurend besprekingen gevoerd en brieven gewisseld. Hoewel het Roemeense Sapard-orgaan een groot bedrag heeft vastgelegd, volgt de Commissie de situatie nauwlettend (wegens de achterblijvende betalingen) en verstrekt zij zo nodig adviezen om knelpunten en risico’s in de procedures te verminderen.

| 18. | De Commissie heeft deze kwestie herhaaldelijk in bilaterale vergaderingen en in de vergaderingen van het Toezichtcomité formeel bij Polen aan de orde gesteld. Zo heeft de Commissie er bijvoorbeeld bij de Poolse autoriteiten op aangedrongen „de onderdelen van de Poolse wetgeving die een vlotte uitvoering van het programma zouden kunnen bemoeilijken, te herzien”. De keuze blijft echter aan het betrokken land. De Commissie kan Sapard-landen niet beletten hun eigen interne bestuurlijke regelingen toe te passen, zolang de Sapard-voorschriften worden nageleefd.
  Polen verwacht ondanks de striktere nationale bepalingen inzake de sluiting van contracten en de betaling alle voor de periode 2000-2003 beschikbare middelen te kunnen vastleggen voor eindbegunstigden. |
| --- | --- |

18.

De Commissie heeft deze kwestie herhaaldelijk in bilaterale vergaderingen en in de vergaderingen van het Toezichtcomité formeel bij Polen aan de orde gesteld. Zo heeft de Commissie er bijvoorbeeld bij de Poolse autoriteiten op aangedrongen „de onderdelen van de Poolse wetgeving die een vlotte uitvoering van het programma zouden kunnen bemoeilijken, te herzien”. De keuze blijft echter aan het betrokken land. De Commissie kan Sapard-landen niet beletten hun eigen interne bestuurlijke regelingen toe te passen, zolang de Sapard-voorschriften worden nageleefd.

Polen verwacht ondanks de striktere nationale bepalingen inzake de sluiting van contracten en de betaling alle voor de periode 2000-2003 beschikbare middelen te kunnen vastleggen voor eindbegunstigden.

| 19. | De Litouwse autoriteiten hebben deze situatie erkend en verklaard dat zij extra personeel hebben aangenomen om de projecten te evalueren. |
| --- | --- |

19.

De Litouwse autoriteiten hebben deze situatie erkend en verklaard dat zij extra personeel hebben aangenomen om de projecten te evalueren.

| 20. | De Commissie was van mening dat deze extra controles noodzakelijk waren om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen. |
| --- | --- |

20.

De Commissie was van mening dat deze extra controles noodzakelijk waren om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen.

| 21. | De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 35. |
| --- | --- |

21.

De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 35.

| 22-23. | De Commissie heeft weliswaar niet formeel een dergelijke analyse verricht, maar heeft het tenuitvoerleggingsproces actief gevolgd en adviezen verstrekt aan de bevoegde instanties in de Sapard-landen.
  De Commissie zal overwegen een dergelijke analyse op te nemen in de voor 2004 geplande synthese-evaluatie, waarin ook de bevindingen van de evaluaties halverwege de looptijd zullen worden samengevat.
  De Commissie is het ermee eens dat een dergelijke analyse nuttig zou kunnen zijn in het geval dat in de toekomst soortgelijke initiatieven zouden worden voorbereid. |
| --- | --- |

22-23.

De Commissie heeft weliswaar niet formeel een dergelijke analyse verricht, maar heeft het tenuitvoerleggingsproces actief gevolgd en adviezen verstrekt aan de bevoegde instanties in de Sapard-landen.

De Commissie zal overwegen een dergelijke analyse op te nemen in de voor 2004 geplande synthese-evaluatie, waarin ook de bevindingen van de evaluaties halverwege de looptijd zullen worden samengevat.

De Commissie is het ermee eens dat een dergelijke analyse nuttig zou kunnen zijn in het geval dat in de toekomst soortgelijke initiatieven zouden worden voorbereid.

| 24-25. | De begrotingen voor de eerste drie jaren waren gebaseerd op de meest betrouwbare, doch beperkte informatie die destijds beschikbaar was. In dit verband verwijst de Commissie naar haar opmerkingen in antwoord op paragraaf 2.39 van het jaarverslag 2002 van de Rekenkamer, waar is ingegaan op de oorzaken van de onderbenutting van de begrotingen. Een van de oorzaken was dat meer prioriteit werd toegekend aan een stringent beheer van de kredieten.
  De in 2003 in het kader van Sapard verrichte betalingen maakten 61 % uit van de in de begroting 2003 beschikbare betalingskredieten. Uit de in het vierde kwartaal ontvangen betalingsaanvragen blijkt dat het verrichten van betalingen nu op kruissnelheid is gekomen. |
| --- | --- |

24-25.

De begrotingen voor de eerste drie jaren waren gebaseerd op de meest betrouwbare, doch beperkte informatie die destijds beschikbaar was. In dit verband verwijst de Commissie naar haar opmerkingen in antwoord op paragraaf 2.39 van het jaarverslag 2002 van de Rekenkamer, waar is ingegaan op de oorzaken van de onderbenutting van de begrotingen. Een van de oorzaken was dat meer prioriteit werd toegekend aan een stringent beheer van de kredieten.

De in 2003 in het kader van Sapard verrichte betalingen maakten 61 % uit van de in de begroting 2003 beschikbare betalingskredieten. Uit de in het vierde kwartaal ontvangen betalingsaanvragen blijkt dat het verrichten van betalingen nu op kruissnelheid is gekomen.

GEDECENTRALISEERDE IMPLEMENTATIE

| 27. | Voor de Commissie was het van essentieel belang dat de Sapard-landen door het beheer van Sapard ervaring zouden kunnen opdoen met het in het kader van het EOGFL gebruikte beheers- en controlesysteem, dit ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap na de toetreding, wanneer de EOGFL-uitgaven in de nieuwe lidstaten naar verwachting 4 miljard euro zullen bedragen in 2005 en zullen stijgen in de daaropvolgende jaren. |
| --- | --- |

27.

Voor de Commissie was het van essentieel belang dat de Sapard-landen door het beheer van Sapard ervaring zouden kunnen opdoen met het in het kader van het EOGFL gebruikte beheers- en controlesysteem, dit ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap na de toetreding, wanneer de EOGFL-uitgaven in de nieuwe lidstaten naar verwachting 4 miljard euro zullen bedragen in 2005 en zullen stijgen in de daaropvolgende jaren.

| 28-30. | Sapard was oorspronkelijk ontworpen als programma met een looptijd van zeven jaar, los van de politiek bepaalde streefdata voor de toetreding. In artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1268/1999 is bepaald dat Sapard-landen die gedurende die periode van zeven jaar toetreden tot de EU, vanaf hun toetreding niet langer voor Sapard-steun in aanmerking komen. |
| --- | --- |

28-30.

Sapard was oorspronkelijk ontworpen als programma met een looptijd van zeven jaar, los van de politiek bepaalde streefdata voor de toetreding. In artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1268/1999 is bepaald dat Sapard-landen die gedurende die periode van zeven jaar toetreden tot de EU, vanaf hun toetreding niet langer voor Sapard-steun in aanmerking komen.

| 32-33. | De Commissie is van mening dat zij zowel in de Sapard-eenheid als in de diensten die zijn belast met het toezicht op het erkenningsproces en met de uitvoering van audits, een toereikend aantal deskundige personeelsleden heeft ingezet om ervoor te zorgen dat de taken op het gebied van bewaking, financieel beheer en controle ten aanzien van de besteding van de communautaire middelen in de Sapard-landen naar behoren werden vervuld.
  De „desk officers” in de Sapard-eenheid van de Commissie zijn in de regel verantwoordelijk voor het programma van slechts één Sapard-land. Alleen zeer ervaren en deskundige ambtenaren van de Commissie zijn verantwoordelijk voor twee programma’s. De Commissie heeft meer personeelsleden ingezet voor Sapard dan voor de programma’s van de lidstaten, bij welke laatste „desk officers” veelal verantwoordelijk zijn voor meer dan twee programma’s.
  Op de Sapard-programma’s van Bulgarije en Roemenië is tot eind 2003 toezicht uitgeoefend door het meest ervaren personeelslid van de Sapard-eenheid van de Commissie, samen met het adjunct-eenheidshoofd. |
| --- | --- |

32-33.

De Commissie is van mening dat zij zowel in de Sapard-eenheid als in de diensten die zijn belast met het toezicht op het erkenningsproces en met de uitvoering van audits, een toereikend aantal deskundige personeelsleden heeft ingezet om ervoor te zorgen dat de taken op het gebied van bewaking, financieel beheer en controle ten aanzien van de besteding van de communautaire middelen in de Sapard-landen naar behoren werden vervuld.

De „desk officers” in de Sapard-eenheid van de Commissie zijn in de regel verantwoordelijk voor het programma van slechts één Sapard-land. Alleen zeer ervaren en deskundige ambtenaren van de Commissie zijn verantwoordelijk voor twee programma’s. De Commissie heeft meer personeelsleden ingezet voor Sapard dan voor de programma’s van de lidstaten, bij welke laatste „desk officers” veelal verantwoordelijk zijn voor meer dan twee programma’s.

Op de Sapard-programma’s van Bulgarije en Roemenië is tot eind 2003 toezicht uitgeoefend door het meest ervaren personeelslid van de Sapard-eenheid van de Commissie, samen met het adjunct-eenheidshoofd.

| 34. | De Commissie kon niet „toezeggen voor een snellere implementatie te zullen zorgen” om de redenen die de Rekenkamer terecht noemt. Zij heeft echter aangeboden de Sapard-landen alle hulp te geven die de tenuitvoerlegging zou kunnen versnellen, zoals bijvoorbeeld een snelle goedkeuring van gerechtvaardigde wijzigingen van het programma, het toezenden van brieven waarin adviezen worden verstrekt en interpretatieproblemen worden opgelost, en het houden van seminars. Tevens heeft zij de betrokken landen verzocht mogelijkheden aan te geven om het uitvoeringssysteem voor Sapard te vereenvoudigen zonder de ingevoerde goede financiële werkwijzen te verzwakken. Met alle haalbare voorstellen werd ingestemd door wijziging van de MJOF of van de betrokken verordeningen. |
| --- | --- |

34.

De Commissie kon niet „toezeggen voor een snellere implementatie te zullen zorgen” om de redenen die de Rekenkamer terecht noemt. Zij heeft echter aangeboden de Sapard-landen alle hulp te geven die de tenuitvoerlegging zou kunnen versnellen, zoals bijvoorbeeld een snelle goedkeuring van gerechtvaardigde wijzigingen van het programma, het toezenden van brieven waarin adviezen worden verstrekt en interpretatieproblemen worden opgelost, en het houden van seminars. Tevens heeft zij de betrokken landen verzocht mogelijkheden aan te geven om het uitvoeringssysteem voor Sapard te vereenvoudigen zonder de ingevoerde goede financiële werkwijzen te verzwakken. Met alle haalbare voorstellen werd ingestemd door wijziging van de MJOF of van de betrokken verordeningen.

| 35. | Een essentieel kenmerk van het ingevoerde systeem is dat problemen eerst door de betrokken landen worden opgespoord. Bij aldus gemelde problemen heeft de Commissie de Sapard-landen altijd begeleid en geadviseerd. De betrokken acties zijn uitvoerig beschreven in de Sapard-verslagen van de Commissie over de jaren 2000 tot en met 2002. |
| --- | --- |

35.

Een essentieel kenmerk van het ingevoerde systeem is dat problemen eerst door de betrokken landen worden opgespoord. Bij aldus gemelde problemen heeft de Commissie de Sapard-landen altijd begeleid en geadviseerd. De betrokken acties zijn uitvoerig beschreven in de Sapard-verslagen van de Commissie over de jaren 2000 tot en met 2002.

BELANGRIJKSTE RESULTATEN VAN SAPARD

| 36. | Van de totale toewijzing voor de periode 2000-2003 ten bedrage van 2 183 miljoen euro was op 31 december 20031 214 miljoen euro of 56 % vastgelegd ten behoeve van eindbegunstigden en 323 miljoen euro of 15 % daadwerkelijk aan eindbegunstigden betaald. Volgens de informatie die tot nog toe van de betrokken landen is ontvangen, zullen ten minste zeven van de acht tot de EU toetredende landen erin slagen om hun Sapard-organen tegen de datum waarop wordt overgeschakeld op de na de toetreding geldende regeling, alle voor de periode 2000-2003 beschikbare middelen te laten vastleggen ten behoeve van eindbegunstigden. |
| --- | --- |

36.

Van de totale toewijzing voor de periode 2000-2003 ten bedrage van 2 183 miljoen euro was op 31 december 20031 214 miljoen euro of 56 % vastgelegd ten behoeve van eindbegunstigden en 323 miljoen euro of 15 % daadwerkelijk aan eindbegunstigden betaald. Volgens de informatie die tot nog toe van de betrokken landen is ontvangen, zullen ten minste zeven van de acht tot de EU toetredende landen erin slagen om hun Sapard-organen tegen de datum waarop wordt overgeschakeld op de na de toetreding geldende regeling, alle voor de periode 2000-2003 beschikbare middelen te laten vastleggen ten behoeve van eindbegunstigden.

| 38-40. | De regel betreffende de vraag of BTW voor medefinanciering door de EU in aanmerking komt, geldt net zo goed voor de Sapard-landen als voor de lidstaten die steun uit de structuurfondsen ontvangen.
  De Commissie zal het effect hiervan onderzoeken nadat het programma is voltooid. In het kader van de goedkeuring van de rekeningen zal een beoordeling plaatsvinden en zullen passende conclusies worden getrokken. |
| --- | --- |

38-40.

De regel betreffende de vraag of BTW voor medefinanciering door de EU in aanmerking komt, geldt net zo goed voor de Sapard-landen als voor de lidstaten die steun uit de structuurfondsen ontvangen.

De Commissie zal het effect hiervan onderzoeken nadat het programma is voltooid. In het kader van de goedkeuring van de rekeningen zal een beoordeling plaatsvinden en zullen passende conclusies worden getrokken.

| 41-43. | De Commissie is van mening dat de verhouding tussen de maatregelen in de programma’s in overeenstemming is met de ook in paragraaf 2 van het verslag van de Rekenkamer genoemde doelstellingen van Sapard zoals omschreven in artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1268/1999, met artikel 4, lid 3, van die verordening, waar is bepaald dat „... prioriteit wordt gegeven aan maatregelen om de markt efficiënter te maken en om aan hogere kwaliteits- en gezondheidsnormen te voldoen en aan maatregelen die erop zijn gericht in de plattelandsgebieden arbeidsplaatsen te scheppen ...”, en met de in het partnerschap voor toetreding aangegane verbintenissen, dit laatste overeenkomstig artikel 6 van de genoemde verordening.
  Het bepaalde in artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1268/1999 plaatst de Sapard-programma’s op twee pijlers: de markt en de werkgelegenheid. De in artikel 1, lid 2, van die verordening omschreven doelstellingen van Sapard houden in dat deze twee pijlers moeten bijdragen tot de „uitvoering van het acquis communautaire” en tot de „duurzame aanpassing van de landbouwsector”.
  De door de Commissie goedgekeurde programma’s bevatten een goed uitgebalanceerd samenstel van verschillende maatregelen die aan deze voorwaarden voldoen.
  Daarom is door zowel de Commissie als de Sapard-landen geoordeeld dat deze maatregelen bij voorrang dienden te worden uitgevoerd om de herstructurering van de agrovoedingssector en de voorbereiding van de betrokken landen op de toepassing van het acquis communautaire te ondersteunen.
  Het is normaal en onvermijdelijk dat maatregelen die rechtstreeks tot de „duurzame aanpassing van de landbouwsector” kunnen bijdragen, zoals „investeringen in landbouwbedrijven” en „verbetering van de verwerking en afzet”, de productiemethoden moderniseren en in bepaalde gevallen ook tot een hogere productie op projectniveau leiden. De maatregel „diversificatie” heeft daarentegen tot doel duurzame bronnen van inkomsten buiten de landbouw te scheppen. Terwijl de Rekenkamer weinig bewijs van enig effect op de naleving van de kwaliteits-, gezondheids- of milieunormen heeft gevonden, is de Commissie van mening dat een verhoging of modernisering van de productie op projectniveau niet onverenigbaar is met de nagestreefde betere naleving van die normen. Alle ondernemers in de Sapard-landen waren zich er terdege van bewust dat hun bedrijf slechts winstgevend kan blijven als zij de minimumnormen van de EU naleven. Alle nieuwe bedrijfsuitrusting voldoet aan die normen.
  Een definitieve analyse kan pas worden verricht nadat het programma volledig is uitgevoerd. |
| --- | --- |

41-43.

De Commissie is van mening dat de verhouding tussen de maatregelen in de programma’s in overeenstemming is met de ook in paragraaf 2 van het verslag van de Rekenkamer genoemde doelstellingen van Sapard zoals omschreven in artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1268/1999, met artikel 4, lid 3, van die verordening, waar is bepaald dat „... prioriteit wordt gegeven aan maatregelen om de markt efficiënter te maken en om aan hogere kwaliteits- en gezondheidsnormen te voldoen en aan maatregelen die erop zijn gericht in de plattelandsgebieden arbeidsplaatsen te scheppen ...”, en met de in het partnerschap voor toetreding aangegane verbintenissen, dit laatste overeenkomstig artikel 6 van de genoemde verordening.

Het bepaalde in artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1268/1999 plaatst de Sapard-programma’s op twee pijlers: de markt en de werkgelegenheid. De in artikel 1, lid 2, van die verordening omschreven doelstellingen van Sapard houden in dat deze twee pijlers moeten bijdragen tot de „uitvoering van het acquis communautaire” en tot de „duurzame aanpassing van de landbouwsector”.

De door de Commissie goedgekeurde programma’s bevatten een goed uitgebalanceerd samenstel van verschillende maatregelen die aan deze voorwaarden voldoen.

Daarom is door zowel de Commissie als de Sapard-landen geoordeeld dat deze maatregelen bij voorrang dienden te worden uitgevoerd om de herstructurering van de agrovoedingssector en de voorbereiding van de betrokken landen op de toepassing van het acquis communautaire te ondersteunen.

Het is normaal en onvermijdelijk dat maatregelen die rechtstreeks tot de „duurzame aanpassing van de landbouwsector” kunnen bijdragen, zoals „investeringen in landbouwbedrijven” en „verbetering van de verwerking en afzet”, de productiemethoden moderniseren en in bepaalde gevallen ook tot een hogere productie op projectniveau leiden. De maatregel „diversificatie” heeft daarentegen tot doel duurzame bronnen van inkomsten buiten de landbouw te scheppen. Terwijl de Rekenkamer weinig bewijs van enig effect op de naleving van de kwaliteits-, gezondheids- of milieunormen heeft gevonden, is de Commissie van mening dat een verhoging of modernisering van de productie op projectniveau niet onverenigbaar is met de nagestreefde betere naleving van die normen. Alle ondernemers in de Sapard-landen waren zich er terdege van bewust dat hun bedrijf slechts winstgevend kan blijven als zij de minimumnormen van de EU naleven. Alle nieuwe bedrijfsuitrusting voldoet aan die normen.

Een definitieve analyse kan pas worden verricht nadat het programma volledig is uitgevoerd.

| 44. | De naleving van normen is niet onverenigbaar met een commerciële investering. Door de overheid gesteunde commerciële investeringen strekken normaliter de particuliere sector tot voorbeeld en fungeren zo als gangmaker van de plattelandsontwikkeling. |
| --- | --- |

44.

De naleving van normen is niet onverenigbaar met een commerciële investering. Door de overheid gesteunde commerciële investeringen strekken normaliter de particuliere sector tot voorbeeld en fungeren zo als gangmaker van de plattelandsontwikkeling.

| 45. | De investeringen in de sectoren zuivel en vlees waren gering wegens de malaise op met name belangrijke markten zoals de Russische. De eerste op feiten gebaseerde informatie over de uitvoering van een behoorlijk aantal maatregelen werd verstrekt in de voortgangsverslagen over 2002 van vijf landen, respectievelijk, zal nu worden verstrekt in de verslagen over de evaluatie halverwege de looptijd van de tien programma’s.
  Zodra de voortgangsverslagen waren ontvangen, heeft de Commissie om nadere informatie verzocht en waar nodig landen geadviseerd de programma's te heroriënteren. |
| --- | --- |

45.

De investeringen in de sectoren zuivel en vlees waren gering wegens de malaise op met name belangrijke markten zoals de Russische. De eerste op feiten gebaseerde informatie over de uitvoering van een behoorlijk aantal maatregelen werd verstrekt in de voortgangsverslagen over 2002 van vijf landen, respectievelijk, zal nu worden verstrekt in de verslagen over de evaluatie halverwege de looptijd van de tien programma’s.

Zodra de voortgangsverslagen waren ontvangen, heeft de Commissie om nadere informatie verzocht en waar nodig landen geadviseerd de programma's te heroriënteren.

| 46. | De diensten van de Commissie hebben eveneens bepaalde problemen ten aanzien van de naleving van de minimumnormen in de Sapard-landen geconstateerd en hebben verbeteringen van de systemen en controles aanbevolen. |
| --- | --- |

46.

De diensten van de Commissie hebben eveneens bepaalde problemen ten aanzien van de naleving van de minimumnormen in de Sapard-landen geconstateerd en hebben verbeteringen van de systemen en controles aanbevolen.

| 47. | De Commissie is van mening dat een verhoging van de productiecapaciteit op projectniveau verenigbaar is met een betere naleving van de normen en met de nodige herstructurering om de markt efficiënter te maken (zie ook de antwoorden op de paragrafen 41 tot en met 45). |
| --- | --- |

47.

De Commissie is van mening dat een verhoging van de productiecapaciteit op projectniveau verenigbaar is met een betere naleving van de normen en met de nodige herstructurering om de markt efficiënter te maken (zie ook de antwoorden op de paragrafen 41 tot en met 45).

| 48. | Zie het antwoord op paragraaf 41: het probleem van de werkgelegenheid in de plattelandsgebieden kan niet los worden gezien van de andere maatregelen in de programma’s voor plattelandsontwikkeling.
  Het totale effect op het scheppen van arbeidsplaatsen kan niet worden beoordeeld door telling van het aantal arbeidsplaatsen dat initiatiefnemers van een project in hun aanvraagformulier opgeven. Dit aspect kan pas volledig worden beoordeeld in de evaluatiestudies na voltooiing van het programma. |
| --- | --- |

48.

Zie het antwoord op paragraaf 41: het probleem van de werkgelegenheid in de plattelandsgebieden kan niet los worden gezien van de andere maatregelen in de programma’s voor plattelandsontwikkeling.

Het totale effect op het scheppen van arbeidsplaatsen kan niet worden beoordeeld door telling van het aantal arbeidsplaatsen dat initiatiefnemers van een project in hun aanvraagformulier opgeven. Dit aspect kan pas volledig worden beoordeeld in de evaluatiestudies na voltooiing van het programma.

| 49. | Er is geen gemeenschappelijke definitie van het begrip „plattelandsgebieden”. Het is niet mogelijk deze definitie uitsluitend op de „bevolkingsdichtheid” te baseren. Daarom bevat elk Sapard-programma, net als de programma’s van de lidstaten, een definitie van de „plattelandsgebieden” volgens de nationale normen van het betrokken land.
  Zo is bijvoorbeeld in het programma van Bulgarije het volgende bepaald: „Plattelandsgebieden zijn de regio’s waarin geen gemeente met meer dan 30 000 inwoners ligt en waar de regionale bevolkingsdichtheid minder dan 150 mensen per km2 bedraagt. Alle nederzettingen binnen een regio die als plattelandsgebied is aangemerkt, behoren tot dat plattelandsgebied.”. |
| --- | --- |

49.

Er is geen gemeenschappelijke definitie van het begrip „plattelandsgebieden”. Het is niet mogelijk deze definitie uitsluitend op de „bevolkingsdichtheid” te baseren. Daarom bevat elk Sapard-programma, net als de programma’s van de lidstaten, een definitie van de „plattelandsgebieden” volgens de nationale normen van het betrokken land.

Zo is bijvoorbeeld in het programma van Bulgarije het volgende bepaald: „Plattelandsgebieden zijn de regio’s waarin geen gemeente met meer dan 30 000 inwoners ligt en waar de regionale bevolkingsdichtheid minder dan 150 mensen per km2 bedraagt. Alle nederzettingen binnen een regio die als plattelandsgebied is aangemerkt, behoren tot dat plattelandsgebied.”.

| 50-51. | De Commissie is van mening dat zij in haar jaarverslagen over de uitvoering van Sapard alle relevante aspecten heeft behandeld.
  Deze verslagen bevatten gegevens uit en een analyse van de door de Sapard-landen gemaakte beoordelingen. De Commissie zal niettemin nagaan hoe bij de opstelling van toekomstige verslagen rekening kan worden gehouden met de opmerkingen van de Rekenkamer. |
| --- | --- |

50-51.

De Commissie is van mening dat zij in haar jaarverslagen over de uitvoering van Sapard alle relevante aspecten heeft behandeld.

Deze verslagen bevatten gegevens uit en een analyse van de door de Sapard-landen gemaakte beoordelingen. De Commissie zal niettemin nagaan hoe bij de opstelling van toekomstige verslagen rekening kan worden gehouden met de opmerkingen van de Rekenkamer.

| 53. | Via Phare is aan de Sapard-landen steun verleend voor het opzetten van structuren waarmee uitvoering kan worden gegeven aan het acquis communautaire, inclusief de voorzieningen voor de uitvoering van Sapard. Dit neemt niet weg dat het de voor het beheer van Sapard bevoegde diensten waren die waren belast met de hoofdtaak uitvoeringssystemen voor het overmaken van de EU-middelen op te zetten via de procedures om het beheer van de steun over te dragen, erkenning voor bepaalde maatregelen te verlenen, enzovoort. |
| --- | --- |

53.

Via Phare is aan de Sapard-landen steun verleend voor het opzetten van structuren waarmee uitvoering kan worden gegeven aan het acquis communautaire, inclusief de voorzieningen voor de uitvoering van Sapard. Dit neemt niet weg dat het de voor het beheer van Sapard bevoegde diensten waren die waren belast met de hoofdtaak uitvoeringssystemen voor het overmaken van de EU-middelen op te zetten via de procedures om het beheer van de steun over te dragen, erkenning voor bepaalde maatregelen te verlenen, enzovoort.

| 54. | Gezien de EOGFL-middelen die na de toetreding voor de betrokken uitgaven beschikbaar zullen zijn, was het van essentieel belang dat de Sapard-landen ervaring opdeden met het beheer van dit type maatregel. |
| --- | --- |

54.

Gezien de EOGFL-middelen die na de toetreding voor de betrokken uitgaven beschikbaar zullen zijn, was het van essentieel belang dat de Sapard-landen ervaring opdeden met het beheer van dit type maatregel.

| 55. | De agromilieumaatregel bood de Sapard-landen een gelegenheid om door middel van proefprojecten administratieve ervaring op te doen en behoorde niet tot de belangrijkste maatregelen die nodig waren om de landbouwsector te herstructureren en de toetreding voor te bereiden. |
| --- | --- |

55.

De agromilieumaatregel bood de Sapard-landen een gelegenheid om door middel van proefprojecten administratieve ervaring op te doen en behoorde niet tot de belangrijkste maatregelen die nodig waren om de landbouwsector te herstructureren en de toetreding voor te bereiden.

| 56. | Behalve Slovenië, dat reeds een goed uitgewerkte nationale regeling ten uitvoer had gelegd, waren de Sapard-landen wegens de complexiteit van de agromilieumaatregel en hun gebrek aan ervaring niet in staat om voor deze maatregel gedetailleerde plannen te presenteren tegelijk met die voor de rest van hun programma. In 2000 is de Commissie begonnen met het bestuderen van de belangrijkste milieuproblemen in elk land en van de relevante informatie in elk programma en met het opstellen van richtsnoeren om de Sapard-landen te helpen. Over de daaruit voortgekomen leidraad is op 12 en 13 november 2001 in Brussel een seminar gehouden. De uiteindelijke versie van deze leidraad is op 21 december 2001 officieel aan alle Sapard-landen bezorgd.
  Dit heeft het mogelijk gemaakt om in 2002 en 2003 agromilieuregelingen goed te keuren voor zes landen en vervolgens is het beheer van de steun voor de agromilieumaatregel overgedragen aan Tsjechië en Slowakije. Hoewel dit beheer niet is overgedragen aan de overige betrokken landen, is de ervaring die deze laatste hebben opgedaan belangrijk omdat de goedgekeurde regelingen kunnen worden overgenomen in de na de toetreding uit te voeren programma’s voor plattelandsontwikkeling. |
| --- | --- |

56.

Behalve Slovenië, dat reeds een goed uitgewerkte nationale regeling ten uitvoer had gelegd, waren de Sapard-landen wegens de complexiteit van de agromilieumaatregel en hun gebrek aan ervaring niet in staat om voor deze maatregel gedetailleerde plannen te presenteren tegelijk met die voor de rest van hun programma. In 2000 is de Commissie begonnen met het bestuderen van de belangrijkste milieuproblemen in elk land en van de relevante informatie in elk programma en met het opstellen van richtsnoeren om de Sapard-landen te helpen. Over de daaruit voortgekomen leidraad is op 12 en 13 november 2001 in Brussel een seminar gehouden. De uiteindelijke versie van deze leidraad is op 21 december 2001 officieel aan alle Sapard-landen bezorgd.

Dit heeft het mogelijk gemaakt om in 2002 en 2003 agromilieuregelingen goed te keuren voor zes landen en vervolgens is het beheer van de steun voor de agromilieumaatregel overgedragen aan Tsjechië en Slowakije. Hoewel dit beheer niet is overgedragen aan de overige betrokken landen, is de ervaring die deze laatste hebben opgedaan belangrijk omdat de goedgekeurde regelingen kunnen worden overgenomen in de na de toetreding uit te voeren programma’s voor plattelandsontwikkeling.

| 57. | In het specifieke geval van de agromilieumaatregel was het doel beperkt om te voorkomen dat omvangrijke agromilieuregelingen het Sapard-budget zouden opgebruiken zonder dat het hoofddoel ervan werd bereikt. Daarom heeft de Commissie besloten dat in het kader van de agromilieumaatregel alleen proefprojecten konden worden gefinancierd zodat met de uitvoering van deze maatregel ervaring kon worden opgedaan.
  Gezien de complexiteit van de agromilieumaatregel, waarbij de extra kosten, de gederfde inkomsten en de als stimulans benodigde premie moeten worden berekend, is de Commissie van mening dat de Sapard-landen via de betrokken programmering waardevolle ervaring hebben opgedaan, en de meeste landen bevinden zich nu in een goede positie om die maatregel vlot te kunnen uitvoeren in het kader van de nieuwe programma's. |
| --- | --- |

57.

In het specifieke geval van de agromilieumaatregel was het doel beperkt om te voorkomen dat omvangrijke agromilieuregelingen het Sapard-budget zouden opgebruiken zonder dat het hoofddoel ervan werd bereikt. Daarom heeft de Commissie besloten dat in het kader van de agromilieumaatregel alleen proefprojecten konden worden gefinancierd zodat met de uitvoering van deze maatregel ervaring kon worden opgedaan.

Gezien de complexiteit van de agromilieumaatregel, waarbij de extra kosten, de gederfde inkomsten en de als stimulans benodigde premie moeten worden berekend, is de Commissie van mening dat de Sapard-landen via de betrokken programmering waardevolle ervaring hebben opgedaan, en de meeste landen bevinden zich nu in een goede positie om die maatregel vlot te kunnen uitvoeren in het kader van de nieuwe programma's.

EVALUATIE VAN IN DE BETROKKEN LANDEN OPGEZETTE SYSTEMEN

| 58. | Overeenkomstig deel A, artikel 4, lid 4, van de MJOF vormde de definitieve overdracht van het beheer noch voor de Commissie, noch voor de kandidaat-lidstaten een prioriteit. |
| --- | --- |

58.

Overeenkomstig deel A, artikel 4, lid 4, van de MJOF vormde de definitieve overdracht van het beheer noch voor de Commissie, noch voor de kandidaat-lidstaten een prioriteit.

| 60. | Voorafgaande goedkeuring van de systemen door de Commissie is voorgeschreven bij artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1266/1999. |
| --- | --- |

60.

Voorafgaande goedkeuring van de systemen door de Commissie is voorgeschreven bij artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1266/1999.

| 63. | De Commissie heeft de Sapard-landen gestimuleerd om de met het Sapard-orgaan opgedane ervaring te gebruiken voor het opzetten van hun betaalorgaan en is erover verheugd dat deze landen voornemens zijn dit te doen. |
| --- | --- |

63.

De Commissie heeft de Sapard-landen gestimuleerd om de met het Sapard-orgaan opgedane ervaring te gebruiken voor het opzetten van hun betaalorgaan en is erover verheugd dat deze landen voornemens zijn dit te doen.

| 66. | In de periode tot en met 31 maart 2004 heeft de Commissie 107 dossiers voor acht Sapard-landen onderzocht en 36 projecten bezocht. In sommige gevallen heeft ook de Commissie geconstateerd dat de controles beter dienden te worden gedocumenteerd, en heeft zij passende aanbevelingen gedaan. Er zijn echter veel voorbeelden gevonden van ingevulde checklists en met de hand geschreven verslagen die voldoende bijzonderheden verstrekken over de verrichte werkzaamheden. Uit deze resultaten blijkt dat de situatie sinds de audit van de Rekenkamer is verbeterd. |
| --- | --- |

66.

In de periode tot en met 31 maart 2004 heeft de Commissie 107 dossiers voor acht Sapard-landen onderzocht en 36 projecten bezocht. In sommige gevallen heeft ook de Commissie geconstateerd dat de controles beter dienden te worden gedocumenteerd, en heeft zij passende aanbevelingen gedaan. Er zijn echter veel voorbeelden gevonden van ingevulde checklists en met de hand geschreven verslagen die voldoende bijzonderheden verstrekken over de verrichte werkzaamheden. Uit deze resultaten blijkt dat de situatie sinds de audit van de Rekenkamer is verbeterd.

| 67. | Bij de door de Commissie verrichte conformiteitsaudits zijn verscheidene voorbeelden aangetroffen van een uitgebreide verificatie van de economische levensvatbaarheid.
  De Commissie is van mening dat het hier niet om een systematisch probleem voor alle Sapard-landen gaat, maar zal de zaak nauwlettend blijven volgen. |
| --- | --- |

67.

Bij de door de Commissie verrichte conformiteitsaudits zijn verscheidene voorbeelden aangetroffen van een uitgebreide verificatie van de economische levensvatbaarheid.

De Commissie is van mening dat het hier niet om een systematisch probleem voor alle Sapard-landen gaat, maar zal de zaak nauwlettend blijven volgen.

| 69. | De deskundigheid en kennis van de hogere leidinggevenden en andere belangrijke personeelsleden van het Sapard-orgaan en de regionale kantoren zijn grondig gecontroleerd bij de talrijke gesprekken die zijn gevoerd vóór de overdracht van het beheer. De Commissie heeft aldus een redelijke zekerheid kunnen verkrijgen over de bekwaamheid van het personeel. Naar aanleiding van de opmerkingen die de Rekenkamer heeft gemaakt in haar jaarverslag 2001 (zie het antwoord op paragraaf 6.19), heeft de Commissie deze controles nog beter gedocumenteerd (met name wat het curriculum vitae, de functieomschrijving en de verklaring van onafhankelijkheid en onpartijdigheid betreft).
  Dankzij de kwaliteit van het ingezette personeel hebben de erkende systemen kunnen functioneren op een wijze die kan worden aangemerkt als over het algemeen bevredigend.
  Volgens de Litouwse autoriteiten worden de resultaten van elk algemeen vergelijkend onderzoek voor de aanwerving van personeel vastgelegd in protocollen die gedurende drie jaar worden bewaard.
  De Commissie zal niettemin voor de Sapard-landen aandacht aan deze kwestie blijven besteden. |
| --- | --- |

69.

De deskundigheid en kennis van de hogere leidinggevenden en andere belangrijke personeelsleden van het Sapard-orgaan en de regionale kantoren zijn grondig gecontroleerd bij de talrijke gesprekken die zijn gevoerd vóór de overdracht van het beheer. De Commissie heeft aldus een redelijke zekerheid kunnen verkrijgen over de bekwaamheid van het personeel. Naar aanleiding van de opmerkingen die de Rekenkamer heeft gemaakt in haar jaarverslag 2001 (zie het antwoord op paragraaf 6.19), heeft de Commissie deze controles nog beter gedocumenteerd (met name wat het curriculum vitae, de functieomschrijving en de verklaring van onafhankelijkheid en onpartijdigheid betreft).

Dankzij de kwaliteit van het ingezette personeel hebben de erkende systemen kunnen functioneren op een wijze die kan worden aangemerkt als over het algemeen bevredigend.

Volgens de Litouwse autoriteiten worden de resultaten van elk algemeen vergelijkend onderzoek voor de aanwerving van personeel vastgelegd in protocollen die gedurende drie jaar worden bewaard.

De Commissie zal niettemin voor de Sapard-landen aandacht aan deze kwestie blijven besteden.

| 70-76. | De controle op de naleving van de gezondheids- en milieunormen die een integrerend deel uitmaken van het acquis communautaire, behoort tot de taken van de terzake bevoegde nationale autoriteiten. De betrokken landen verifiëren de inachtneming van de minimumnormen als onderdeel van hun nationale controles, die worden uitgevoerd ongeacht of wel of niet Sapard-steun is ontvangen.
  In Litouwen legt een aanvrager samen met de betalingsaanvraag de documenten van de genoemde autoriteiten over die bevestigen dat het uitgevoerde project aan alle communautaire normen voldoet.
  De Poolse autoriteiten hebben verklaard dat de door Sapard ondersteunde investering aan alle relevante EU-normen voldeed. Het bedrijf als geheel voldeed echter aan slechts 74 % van de normen.
  Ook de diensten van de Commissie hebben bepaalde problemen geconstateerd ten aanzien van de naleving van de minimumnormen in de Sapard-landen. Zij hebben aanbevelingen gedaan ter verbetering van de systemen en controles. |
| --- | --- |

70-76.

De controle op de naleving van de gezondheids- en milieunormen die een integrerend deel uitmaken van het acquis communautaire, behoort tot de taken van de terzake bevoegde nationale autoriteiten. De betrokken landen verifiëren de inachtneming van de minimumnormen als onderdeel van hun nationale controles, die worden uitgevoerd ongeacht of wel of niet Sapard-steun is ontvangen.

In Litouwen legt een aanvrager samen met de betalingsaanvraag de documenten van de genoemde autoriteiten over die bevestigen dat het uitgevoerde project aan alle communautaire normen voldoet.

De Poolse autoriteiten hebben verklaard dat de door Sapard ondersteunde investering aan alle relevante EU-normen voldeed. Het bedrijf als geheel voldeed echter aan slechts 74 % van de normen.

Ook de diensten van de Commissie hebben bepaalde problemen geconstateerd ten aanzien van de naleving van de minimumnormen in de Sapard-landen. Zij hebben aanbevelingen gedaan ter verbetering van de systemen en controles.

| 77-79. | Naar het oordeel van de Commissie kan het begrip „normale handelsvoorwaarden” het best op nationaal niveau worden beoordeeld. De Rekenkamer mag van oordeel zijn dat in bepaalde gevallen hogere rentevergoedingen hadden kunnen worden verkregen, maar het is in de eerste plaats aan de nationale autoriteiten om te beslissen over het passende dagelijks beheer. Voor de toetredende landen is zekerheid omtrent hun deposito’s soms belangrijker dan de hoogste opbrengst. |
| --- | --- |

77-79.

Naar het oordeel van de Commissie kan het begrip „normale handelsvoorwaarden” het best op nationaal niveau worden beoordeeld. De Rekenkamer mag van oordeel zijn dat in bepaalde gevallen hogere rentevergoedingen hadden kunnen worden verkregen, maar het is in de eerste plaats aan de nationale autoriteiten om te beslissen over het passende dagelijks beheer. Voor de toetredende landen is zekerheid omtrent hun deposito’s soms belangrijker dan de hoogste opbrengst.

| 80. | In gevallen zoals dit waarin de volledigheid, nauwkeurigheid en waarheidsgetrouwheid van de rekeningen niet in twijfel worden getrokken, is het gebruikelijk dat de opvolging van de aanbevelingen van de Commissie door de certificeringsinstantie en door het betaalorgaan en het nationaal fonds het volgende jaar worden beoordeeld in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.
  Bij de goedkeuring van de Sapard-rekeningen over 2003 zal daarvoor zorg worden gedragen. |
| --- | --- |

80.

In gevallen zoals dit waarin de volledigheid, nauwkeurigheid en waarheidsgetrouwheid van de rekeningen niet in twijfel worden getrokken, is het gebruikelijk dat de opvolging van de aanbevelingen van de Commissie door de certificeringsinstantie en door het betaalorgaan en het nationaal fonds het volgende jaar worden beoordeeld in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

Bij de goedkeuring van de Sapard-rekeningen over 2003 zal daarvoor zorg worden gedragen.

PROBLEMEN MET DE IMPLEMENTATIE IN SAPARD-LANDEN

| 81. | Volgens de van de Sapard-landen ontvangen informatie hebben de Sapard-organen nu voldoende steunaanvragen ontvangen (ook voor maatregelen waarvoor de steun maximaal 50 % bedraagt) om in ten minste zeven van de acht toetredende landen alle voor de periode 2000-2003 beschikbare middelen te kunnen vastleggen tegen de datum van de overgang naar de na de toetreding geldende regeling. Volgens de meest recente informatie zal in Bulgarije binnenkort het totale bedrag zijn vastgelegd dat voor de hele looptijd van het programma (2000-2007) beschikbaar is voor de maatregelen betreffende investeringen in landbouwbedrijven en in de verwerking en afzet van landbouwproducten. |
| --- | --- |

81.

Volgens de van de Sapard-landen ontvangen informatie hebben de Sapard-organen nu voldoende steunaanvragen ontvangen (ook voor maatregelen waarvoor de steun maximaal 50 % bedraagt) om in ten minste zeven van de acht toetredende landen alle voor de periode 2000-2003 beschikbare middelen te kunnen vastleggen tegen de datum van de overgang naar de na de toetreding geldende regeling. Volgens de meest recente informatie zal in Bulgarije binnenkort het totale bedrag zijn vastgelegd dat voor de hele looptijd van het programma (2000-2007) beschikbaar is voor de maatregelen betreffende investeringen in landbouwbedrijven en in de verwerking en afzet van landbouwproducten.

| 82. | De Commissie heeft de Sapard-landen geadviseerd om ook tussentijdse betalingen voor gedane uitgaven te verrichten naar gelang van de voortgang van het project. Tevens heeft zij de Sapard-organen aanbevolen om de tijd te bekorten die verstrijkt tussen de registratie van de uitgavendeclaratie en de uitbetaling van de steun. |
| --- | --- |

82.

De Commissie heeft de Sapard-landen geadviseerd om ook tussentijdse betalingen voor gedane uitgaven te verrichten naar gelang van de voortgang van het project. Tevens heeft zij de Sapard-organen aanbevolen om de tijd te bekorten die verstrijkt tussen de registratie van de uitgavendeclaratie en de uitbetaling van de steun.

| 83-84. | De verslagen over de evaluatie halverwege de looptijd van de programma’s bevestigen eveneens de analyse van de Rekenkamer volgens welke onder meer het gebrek aan eigen medefinanciering in de vorm van krediet een van de oorzaken kan zijn van het aanvankelijk trage gebruik van de steun in het kader van de Sapard-programma's. Polen heeft de Commissie nu laten weten dat het geen verdere aanvragen meer zal accepteren omdat reeds projecten zijn geregistreerd voor hogere bedragen dan die welke in het kader van het programma beschikbaar zijn (zie het antwoord op paragraaf 36).
  De Commissie is zich van het aan de orde gestelde probleem bewust en heeft het tijdens het programmeringsproces besproken met de internationale financiële instellingen en met de kandidaat-lidstaten. Met behulp van Phare-middelen steunt de Commissie een project ter verbetering van de toegang tot krediet voor MKB-bedrijven in Sapard-landen, welk project een ruimer gebruik van Sapard mogelijk moet helpen maken.
  De Commissie heeft in haar antwoord op paragraaf 2.41 van het jaarverslag 2002 van de Rekenkamer echter reeds gewezen op het probleem dat zelfs wanneer krediet beschikbaar is, sommigen geen hypotheek op eigendom kunnen of wensen te geven, en ook andere factoren spelen een rol zoals onduidelijke eigendomsrechten, met name op grond. |
| --- | --- |

83-84.

De verslagen over de evaluatie halverwege de looptijd van de programma’s bevestigen eveneens de analyse van de Rekenkamer volgens welke onder meer het gebrek aan eigen medefinanciering in de vorm van krediet een van de oorzaken kan zijn van het aanvankelijk trage gebruik van de steun in het kader van de Sapard-programma's. Polen heeft de Commissie nu laten weten dat het geen verdere aanvragen meer zal accepteren omdat reeds projecten zijn geregistreerd voor hogere bedragen dan die welke in het kader van het programma beschikbaar zijn (zie het antwoord op paragraaf 36).

De Commissie is zich van het aan de orde gestelde probleem bewust en heeft het tijdens het programmeringsproces besproken met de internationale financiële instellingen en met de kandidaat-lidstaten. Met behulp van Phare-middelen steunt de Commissie een project ter verbetering van de toegang tot krediet voor MKB-bedrijven in Sapard-landen, welk project een ruimer gebruik van Sapard mogelijk moet helpen maken.

De Commissie heeft in haar antwoord op paragraaf 2.41 van het jaarverslag 2002 van de Rekenkamer echter reeds gewezen op het probleem dat zelfs wanneer krediet beschikbaar is, sommigen geen hypotheek op eigendom kunnen of wensen te geven, en ook andere factoren spelen een rol zoals onduidelijke eigendomsrechten, met name op grond.

| 85. | De Commissie heeft in haar antwoord op de melding van deze regeling nadere bijzonderheden gevraagd om te kunnen beoordelen of de mededingingsregels in acht werden genomen. Volgens de Bulgaarse autoriteiten heeft het Sapard-orgaan onlangs besloten de regeling niet in te voeren omdat het moeilijk is het precieze bedrag aan staatssteun te berekenen dat met deze regeling is gemoeid. Op basis van de bevindingen in het verslag over de evaluatie halverwege de looptijd zal de Commissie er echter bij Bulgarije op aandringen toch met de regeling door te gaan en deze verenigbaar te maken met de communautaire mededingingsregels.
  Om de toepassing van nationale regelingen voor kredietverlening te vergemakkelijken, heeft de Commissie in haar recente voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1268/1999 de volgende bepaling opgenomen: „Bij de bepaling van de hoogte van de overheidssteun (...) wordt geen rekening gehouden met nationale steun ter vergemakkelijking van de toegang tot kredieten die worden toegekend zonder dat welke Gemeenschapsbijdrage uit het onderhavige instrument dan ook wordt ontvangen.”.
  Zie ook de opmerkingen over de vastleggingen in Bulgarije in het antwoord op paragraaf 81. |
| --- | --- |

85.

De Commissie heeft in haar antwoord op de melding van deze regeling nadere bijzonderheden gevraagd om te kunnen beoordelen of de mededingingsregels in acht werden genomen. Volgens de Bulgaarse autoriteiten heeft het Sapard-orgaan onlangs besloten de regeling niet in te voeren omdat het moeilijk is het precieze bedrag aan staatssteun te berekenen dat met deze regeling is gemoeid. Op basis van de bevindingen in het verslag over de evaluatie halverwege de looptijd zal de Commissie er echter bij Bulgarije op aandringen toch met de regeling door te gaan en deze verenigbaar te maken met de communautaire mededingingsregels.

Om de toepassing van nationale regelingen voor kredietverlening te vergemakkelijken, heeft de Commissie in haar recente voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1268/1999 de volgende bepaling opgenomen: „Bij de bepaling van de hoogte van de overheidssteun (...) wordt geen rekening gehouden met nationale steun ter vergemakkelijking van de toegang tot kredieten die worden toegekend zonder dat welke Gemeenschapsbijdrage uit het onderhavige instrument dan ook wordt ontvangen.”.

Zie ook de opmerkingen over de vastleggingen in Bulgarije in het antwoord op paragraaf 81.

| 86. | De Commissie stimuleert de Sapard-landen om dergelijke regelingen toe te passen voorzover deze in overeenstemming zijn met de communautaire mededingingsregels en de in de Sapard-verordening bepaalde steunintensiteit niet wordt overschreden. |
| --- | --- |

86.

De Commissie stimuleert de Sapard-landen om dergelijke regelingen toe te passen voorzover deze in overeenstemming zijn met de communautaire mededingingsregels en de in de Sapard-verordening bepaalde steunintensiteit niet wordt overschreden.

| 87. | In het belang van een goed financieel beheer is de Commissie in het kader van de MJOF met de Sapard-landen overeengekomen dat deze de facturen niet rechtstreeks aan de contractanten betalen, maar de door de eindbegunstigden gedane uitgaven vergoeden.
  Aan Roemenië is het advies gegeven in tranches te betalen en dit land heeft deze mogelijkheid nu ingevoerd.
  De Commissie heeft de Litouwse autoriteiten om nadere informatie verzocht zodra zij kennis had gekregen van het betrokken probleem.
  Volgens de Litouwse autoriteiten heeft het Sapard-orgaan onmiddellijk bewijsstukken (betalingsopdrachten en bankafschriften) opgevraagd van alle gemeenten die steun in het kader van het Sapard-programma hadden ontvangen. Met betrekking tot het financiële risico voor de Gemeenschap zijn dus maatregelen genomen. Litouwen heeft zijn systeem nu gewijzigd om het in overeenstemming te brengen met de MJOF. |
| --- | --- |

87.

In het belang van een goed financieel beheer is de Commissie in het kader van de MJOF met de Sapard-landen overeengekomen dat deze de facturen niet rechtstreeks aan de contractanten betalen, maar de door de eindbegunstigden gedane uitgaven vergoeden.

Aan Roemenië is het advies gegeven in tranches te betalen en dit land heeft deze mogelijkheid nu ingevoerd.

De Commissie heeft de Litouwse autoriteiten om nadere informatie verzocht zodra zij kennis had gekregen van het betrokken probleem.

Volgens de Litouwse autoriteiten heeft het Sapard-orgaan onmiddellijk bewijsstukken (betalingsopdrachten en bankafschriften) opgevraagd van alle gemeenten die steun in het kader van het Sapard-programma hadden ontvangen. Met betrekking tot het financiële risico voor de Gemeenschap zijn dus maatregelen genomen. Litouwen heeft zijn systeem nu gewijzigd om het in overeenstemming te brengen met de MJOF.

| 88. | De Commissie betreurt zeer dat deze werkwijze niet in alle landen is toegepast. Zij heeft bij diverse gelegenheden sterk geadviseerd van deze mogelijkheid gebruik te maken, maar het is aan de Sapard-landen om een dergelijk advies al of niet op te volgen. |
| --- | --- |

88.

De Commissie betreurt zeer dat deze werkwijze niet in alle landen is toegepast. Zij heeft bij diverse gelegenheden sterk geadviseerd van deze mogelijkheid gebruik te maken, maar het is aan de Sapard-landen om een dergelijk advies al of niet op te volgen.

| 89. | De Commissie zal de ontwikkelingen op dit punt volgen langs de gebruikelijke kanalen. |
| --- | --- |

89.

De Commissie zal de ontwikkelingen op dit punt volgen langs de gebruikelijke kanalen.

| 90. | Telkens wanneer een van die problemen duidelijk werd, heeft de Commissie onmiddellijk de nodige adviezen verstrekt en passende maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat oplossingen werden gevonden. De aan de gang zijnde bespreking van de verslagen over de evaluatie halverwege de looptijd biedt een verdere gelegenheid om op die problemen in te gaan. |
| --- | --- |

90.

Telkens wanneer een van die problemen duidelijk werd, heeft de Commissie onmiddellijk de nodige adviezen verstrekt en passende maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat oplossingen werden gevonden. De aan de gang zijnde bespreking van de verslagen over de evaluatie halverwege de looptijd biedt een verdere gelegenheid om op die problemen in te gaan.

| 92. | De Commissie is het ermee eens dat de termijn voor de indiening van ontbrekende documenten lang genoeg moet zijn om nieuwe documenten te kunnen verkrijgen en documenten met de nodige (aanvullende) informatie (opnieuw) te kunnen toezenden. Het is aan de Sapard-landen om een passende termijn vast te stellen. De conclusies van de evaluatie halverwege de looptijd zouden daarbij van nut kunnen zijn. |
| --- | --- |

92.

De Commissie is het ermee eens dat de termijn voor de indiening van ontbrekende documenten lang genoeg moet zijn om nieuwe documenten te kunnen verkrijgen en documenten met de nodige (aanvullende) informatie (opnieuw) te kunnen toezenden. Het is aan de Sapard-landen om een passende termijn vast te stellen. De conclusies van de evaluatie halverwege de looptijd zouden daarbij van nut kunnen zijn.

| 93-94. | In de beginperiode van de uitvoering hebben de Sapard-landen over het algemeen technische en procedurele problemen ondervonden die hebben geleid tot vertraging in de verwerking van de steunaanvragen en uitgavendeclaraties. Hoewel zich in sommige landen nog steeds bepaalde problemen voordoen, is de situatie over het geheel genomen sterk verbeterd. |
| --- | --- |

93-94.

In de beginperiode van de uitvoering hebben de Sapard-landen over het algemeen technische en procedurele problemen ondervonden die hebben geleid tot vertraging in de verwerking van de steunaanvragen en uitgavendeclaraties. Hoewel zich in sommige landen nog steeds bepaalde problemen voordoen, is de situatie over het geheel genomen sterk verbeterd.

| 95. | In het kader van het decentrale beheer is de invloed van de Commissie op de in de Sapard-landen gevolgde uitvoeringsprocedures beperkt.
  Waar nodig en mogelijk heeft de Commissie adviezen verstrekt over manieren om de procedures binnen het door de Sapard-verordeningen en de MJOF aangegeven kaders te vereenvoudigen en te stroomlijnen. De landen besluiten echter zelf of zij deze adviezen toepassen. |
| --- | --- |

95.

In het kader van het decentrale beheer is de invloed van de Commissie op de in de Sapard-landen gevolgde uitvoeringsprocedures beperkt.

Waar nodig en mogelijk heeft de Commissie adviezen verstrekt over manieren om de procedures binnen het door de Sapard-verordeningen en de MJOF aangegeven kaders te vereenvoudigen en te stroomlijnen. De landen besluiten echter zelf of zij deze adviezen toepassen.

| 96-97. | Een essentieel criterium is dat alle begunstigden moeten bewijzen dat hun bedrijf economisch levensvatbaar is. Kleinere landbouwbedrijven die economisch niet levensvatbaar zijn, behoren daarom niet tot de doelgroep van het programma. Het betreft hier een essentieel onderdeel van de doelstelling de landbouwsector te helpen herstructureren.
  De Commissie is zich bewust van de problemen die gegadigden ondervinden doordat zij over onvoldoende eigen middelen beschikken en moeite hebben om krediet te verkrijgen. Zij heeft deze problemen tijdens het proces van de programmering en de tenuitvoerlegging besproken met de internationale financiële instellingen en met de Sapard-landen. Met behulp van Phare-middelen steunt de Commissie een project ter verbetering van de toegang tot krediet voor MKB-bedrijven in de Sapard-landen, welk project ertoe moet bijdragen dat van Sapard een ruimer gebruik kan worden gemaakt. Dit project is onlangs uitgebreid met een specifiek onderdeel betreffende kredietinstellingen voor landbouwers en kleine bedrijven op het platteland. De Commissie stimuleert ook de kandidaat-lidstaten om soortgelijke nationale kredietregelingen toe te passen voorzover deze in overeenstemming zijn met de communautaire mededingingsregels en de in de Sapard-verordening bepaalde steunintensiteit niet wordt overschreden.
  Om de toepassing van nationale kredietregelingen te vergemakkelijken, heeft de Commissie een desbetreffende bepaling opgenomen in haar recente voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1268/1999 (zie het antwoord op paragraaf 85).
  Volgens de stand van zaken op 31 maart 2004 zullen de Sapard-landen bijna 13 000 projecten ten uitvoer leggen. |
| --- | --- |

96-97.

Een essentieel criterium is dat alle begunstigden moeten bewijzen dat hun bedrijf economisch levensvatbaar is. Kleinere landbouwbedrijven die economisch niet levensvatbaar zijn, behoren daarom niet tot de doelgroep van het programma. Het betreft hier een essentieel onderdeel van de doelstelling de landbouwsector te helpen herstructureren.

De Commissie is zich bewust van de problemen die gegadigden ondervinden doordat zij over onvoldoende eigen middelen beschikken en moeite hebben om krediet te verkrijgen. Zij heeft deze problemen tijdens het proces van de programmering en de tenuitvoerlegging besproken met de internationale financiële instellingen en met de Sapard-landen. Met behulp van Phare-middelen steunt de Commissie een project ter verbetering van de toegang tot krediet voor MKB-bedrijven in de Sapard-landen, welk project ertoe moet bijdragen dat van Sapard een ruimer gebruik kan worden gemaakt. Dit project is onlangs uitgebreid met een specifiek onderdeel betreffende kredietinstellingen voor landbouwers en kleine bedrijven op het platteland. De Commissie stimuleert ook de kandidaat-lidstaten om soortgelijke nationale kredietregelingen toe te passen voorzover deze in overeenstemming zijn met de communautaire mededingingsregels en de in de Sapard-verordening bepaalde steunintensiteit niet wordt overschreden.

Om de toepassing van nationale kredietregelingen te vergemakkelijken, heeft de Commissie een desbetreffende bepaling opgenomen in haar recente voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1268/1999 (zie het antwoord op paragraaf 85).

Volgens de stand van zaken op 31 maart 2004 zullen de Sapard-landen bijna 13 000 projecten ten uitvoer leggen.

MAATREGELEN VAN DE COMMISSIE GEBODEN, WANT

| 98-103. | De Commissie heeft geconstateerd dat de uitgaven voor algemene kosten beperkt blijven en dat de door de Rekenkamer genoemde problemen zich slechts in enkele Sapard-landen voordoen.
  Naar aanleiding van haar conformiteitsaudit in Bulgarije en in het licht van de opmerkingen van de Rekenkamer heeft de Commissie de nationale autoriteiten van dit land aanbevolen een systeem toe te passen dat het hen mogelijk maakt te controleren of de voor dit doel betaalde bedragen in absolute waarde binnen redelijke grenzen blijven en evenredig zijn aan de feitelijk verleende diensten in vergelijking met de gemiddelde kosten die in Bulgarije voor soortgelijke diensten in rekening worden gebracht. De Commissie wijst erop dat de Bulgaarse autoriteiten verschillende problemen zelf hebben ontdekt en maatregelen hebben genomen om onverschuldigde betalingen te voorkomen.
  De Commissie is het ermee eens dat een vergoeding voor algemene kosten die 12 % van de totale investering bedraagt, in de meeste gevallen te hoog zal zijn.
  De Commissie besteedt de nodige aandacht aan het in paragraaf 103 genoemde specifieke geval en aan andere door de Rekenkamer ontdekte gevallen om alle eventueel onverschuldigd betaalde bedragen te kunnen terugvorderen. |
| --- | --- |

98-103.

De Commissie heeft geconstateerd dat de uitgaven voor algemene kosten beperkt blijven en dat de door de Rekenkamer genoemde problemen zich slechts in enkele Sapard-landen voordoen.

Naar aanleiding van haar conformiteitsaudit in Bulgarije en in het licht van de opmerkingen van de Rekenkamer heeft de Commissie de nationale autoriteiten van dit land aanbevolen een systeem toe te passen dat het hen mogelijk maakt te controleren of de voor dit doel betaalde bedragen in absolute waarde binnen redelijke grenzen blijven en evenredig zijn aan de feitelijk verleende diensten in vergelijking met de gemiddelde kosten die in Bulgarije voor soortgelijke diensten in rekening worden gebracht. De Commissie wijst erop dat de Bulgaarse autoriteiten verschillende problemen zelf hebben ontdekt en maatregelen hebben genomen om onverschuldigde betalingen te voorkomen.

De Commissie is het ermee eens dat een vergoeding voor algemene kosten die 12 % van de totale investering bedraagt, in de meeste gevallen te hoog zal zijn.

De Commissie besteedt de nodige aandacht aan het in paragraaf 103 genoemde specifieke geval en aan andere door de Rekenkamer ontdekte gevallen om alle eventueel onverschuldigd betaalde bedragen te kunnen terugvorderen.

| 104-109. | De Commissie heeft ter wille van een goed financieel beheer verlangd dat het vereiste van drie offertes in de regeling werd opgenomen. Deze drie offertes moeten in redelijke mate vergelijkbaar zijn. Dit systeem lijkt echter geenszins op een openbare aanbesteding. De begunstigde blijft vrij om een leverancier te kiezen.
  In bepaalde omstandigheden zou het moeilijk kunnen zijn om drie volledig vergelijkbare offertes te verkrijgen. Een machine wordt bijvoorbeeld vaak gekozen op basis van informatie over kwaliteiten en prijzen die kan zijn verkregen uit verschillende bronnen (landbouwtentoonstellingen, regionale seminars, rechtstreekse contacten met leveranciers). Andere aspecten die van invloed kunnen zijn op de keuze, zijn eerdere ervaringen met een bepaald merk, de afstand naar de dichtstbijzijnde plaats waar de machine kan worden gerepareerd of onderhouden, de tijd die verstrijkt voordat een antwoord wordt ontvangen, en de prijs van reserveonderdelen na het verstrijken van de garantietermijn. Dankzij het voorschrift dat drie prijsopgaven moeten worden overgelegd, kan enig bewijs worden verkregen dat de eindbegunstigden naar ten minste drie alternatieven hebben gezocht, op basis waarvan dan een keuze is gemaakt.
  Het kostenaspect is slechts een van de factoren waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de toepassing van het beginsel van een goed financieel beheer. In deze analyse spelen ook de kwaliteit van de gekochte goederen of verleende diensten en de vraag of de gemaakte kosten de verwachte resultaten opleveren, een rol. De Commissie is van mening dat een adequate dienstverlening na verkoop, die op zichzelf weliswaar van de medefinanciering is uitgesloten, bijdraagt tot de duurzaamheid van de gefinancierde investering en een aanvaardbaar motief vormt voor de keuze van de leverancier. Wat particuliere begunstigden betreft, is de Commissie van oordeel dat naast het systeem van drie offertes het feit dat deze begunstigden een deel van de investering zelf moeten bekostigen, ertoe bijdraagt dat aan de criteria van zuinigheid en kosteneffectiviteit wordt voldaan.
  De bevindingen van de Rekenkamer betreffen niet de aanvaardbaarheid van overfacturering, d.w.z. het in rekening brengen van een prijs die overdreven hoog is in vergelijking met de waarde van het geleverde goed of de verleende dienst, waar in dit geval geen sprake van is.
  Uit de conformiteitsaudits van de Commissie is gebleken dat althans tot op zekere hoogte met referentieprijzen wordt vergeleken in Bulgarije, Letland, Slovenië en Tsjechië. In de landen waar dit niet het geval was, heeft de Commissie passende aanbevelingen gedaan.
  Wanneer het om een aankoop door een particuliere begunstigde gaat, hoeven de offertes niet volledig vergelijkbaar te zijn. Dit betekent niet dat zij van weinig waarde zijn. Niettemin is de Commissie het met de Rekenkamer eens dat altijd een motivering dient te worden verlangd en onderzocht als de begunstigde niet voor de goedkoopste offerte kiest. In die gevallen waarin deze procedure niet volledig of niet doeltreffend bleek te worden toegepast, zijn aanbevelingen ter verbetering gedaan. De Commissie heeft echter aanwijzingen dat in de meeste gevallen waarin niet voor de goedkoopste offerte wordt gekozen, deze keuze wordt gemotiveerd. De Commissie zal een systematische toepassing van deze werkwijze door de Sapard-landen aanbevelen.
  In Bulgarije heeft de Rekenkamer één geval ontdekt waarin de algemene kosten hoger waren dan 10 000 euro zonder dat drie offertes waren aangevraagd. Zoals gezegd, wordt dit geval onderzocht in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.
  Bij het gedetailleerde onderzoek waaraan de Commissie tot nog toe betalingen in acht Sapard-landen heeft onderworpen, heeft zij geen wijdverbreide tekortkomingen van het controle- en beheerssysteem voor Sapard geconstateerd. |
| --- | --- |

104-109.

De Commissie heeft ter wille van een goed financieel beheer verlangd dat het vereiste van drie offertes in de regeling werd opgenomen. Deze drie offertes moeten in redelijke mate vergelijkbaar zijn. Dit systeem lijkt echter geenszins op een openbare aanbesteding. De begunstigde blijft vrij om een leverancier te kiezen.

In bepaalde omstandigheden zou het moeilijk kunnen zijn om drie volledig vergelijkbare offertes te verkrijgen. Een machine wordt bijvoorbeeld vaak gekozen op basis van informatie over kwaliteiten en prijzen die kan zijn verkregen uit verschillende bronnen (landbouwtentoonstellingen, regionale seminars, rechtstreekse contacten met leveranciers). Andere aspecten die van invloed kunnen zijn op de keuze, zijn eerdere ervaringen met een bepaald merk, de afstand naar de dichtstbijzijnde plaats waar de machine kan worden gerepareerd of onderhouden, de tijd die verstrijkt voordat een antwoord wordt ontvangen, en de prijs van reserveonderdelen na het verstrijken van de garantietermijn. Dankzij het voorschrift dat drie prijsopgaven moeten worden overgelegd, kan enig bewijs worden verkregen dat de eindbegunstigden naar ten minste drie alternatieven hebben gezocht, op basis waarvan dan een keuze is gemaakt.

Het kostenaspect is slechts een van de factoren waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de toepassing van het beginsel van een goed financieel beheer. In deze analyse spelen ook de kwaliteit van de gekochte goederen of verleende diensten en de vraag of de gemaakte kosten de verwachte resultaten opleveren, een rol. De Commissie is van mening dat een adequate dienstverlening na verkoop, die op zichzelf weliswaar van de medefinanciering is uitgesloten, bijdraagt tot de duurzaamheid van de gefinancierde investering en een aanvaardbaar motief vormt voor de keuze van de leverancier. Wat particuliere begunstigden betreft, is de Commissie van oordeel dat naast het systeem van drie offertes het feit dat deze begunstigden een deel van de investering zelf moeten bekostigen, ertoe bijdraagt dat aan de criteria van zuinigheid en kosteneffectiviteit wordt voldaan.

De bevindingen van de Rekenkamer betreffen niet de aanvaardbaarheid van overfacturering, d.w.z. het in rekening brengen van een prijs die overdreven hoog is in vergelijking met de waarde van het geleverde goed of de verleende dienst, waar in dit geval geen sprake van is.

Uit de conformiteitsaudits van de Commissie is gebleken dat althans tot op zekere hoogte met referentieprijzen wordt vergeleken in Bulgarije, Letland, Slovenië en Tsjechië. In de landen waar dit niet het geval was, heeft de Commissie passende aanbevelingen gedaan.

Wanneer het om een aankoop door een particuliere begunstigde gaat, hoeven de offertes niet volledig vergelijkbaar te zijn. Dit betekent niet dat zij van weinig waarde zijn. Niettemin is de Commissie het met de Rekenkamer eens dat altijd een motivering dient te worden verlangd en onderzocht als de begunstigde niet voor de goedkoopste offerte kiest. In die gevallen waarin deze procedure niet volledig of niet doeltreffend bleek te worden toegepast, zijn aanbevelingen ter verbetering gedaan. De Commissie heeft echter aanwijzingen dat in de meeste gevallen waarin niet voor de goedkoopste offerte wordt gekozen, deze keuze wordt gemotiveerd. De Commissie zal een systematische toepassing van deze werkwijze door de Sapard-landen aanbevelen.

In Bulgarije heeft de Rekenkamer één geval ontdekt waarin de algemene kosten hoger waren dan 10 000 euro zonder dat drie offertes waren aangevraagd. Zoals gezegd, wordt dit geval onderzocht in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

Bij het gedetailleerde onderzoek waaraan de Commissie tot nog toe betalingen in acht Sapard-landen heeft onderworpen, heeft zij geen wijdverbreide tekortkomingen van het controle- en beheerssysteem voor Sapard geconstateerd.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

| 110. | Hoewel het voorstel van de Commissie voor de Sapard-verordening (Verordening (EG) nr. 1268/1999) in hoofdlijnen werd gehandhaafd, is nog tot de laatste fase van de vaststelling van die verordening gediscussieerd over de tekst van het voorstel (onder meer over de begrotingsonderdelen waaruit een en ander moest worden gefinancierd). Zolang de juridische onzekerheid voortduurde, kon de Commissie de definitieve uitvoeringsregelingen nog niet opstellen.
  Na de vaststelling van die verordening heeft een werkgroep binnen enkele maanden de basisbepalingen voor het financiële beheer van Sapard uitgewerkt. De Commissie heeft deze dan op 26 januari 2000 goedgekeurd.
  Voor deze strategie is gekozen omdat het een nieuwe aanpak betrof en omdat het de eerste maal was dat hulp aan derde landen volledig decentraal zou worden beheerd. In het jaarverslag 2000 van de Commissie over Sapard is nader aangegeven welke stappen en hoeveel tijd er nodig waren om de financiële uitvoeringsbepalingen uit te werken en er overeenstemming over te bereiken. |
| --- | --- |

110.

Hoewel het voorstel van de Commissie voor de Sapard-verordening (Verordening (EG) nr. 1268/1999) in hoofdlijnen werd gehandhaafd, is nog tot de laatste fase van de vaststelling van die verordening gediscussieerd over de tekst van het voorstel (onder meer over de begrotingsonderdelen waaruit een en ander moest worden gefinancierd). Zolang de juridische onzekerheid voortduurde, kon de Commissie de definitieve uitvoeringsregelingen nog niet opstellen.

Na de vaststelling van die verordening heeft een werkgroep binnen enkele maanden de basisbepalingen voor het financiële beheer van Sapard uitgewerkt. De Commissie heeft deze dan op 26 januari 2000 goedgekeurd.

Voor deze strategie is gekozen omdat het een nieuwe aanpak betrof en omdat het de eerste maal was dat hulp aan derde landen volledig decentraal zou worden beheerd. In het jaarverslag 2000 van de Commissie over Sapard is nader aangegeven welke stappen en hoeveel tijd er nodig waren om de financiële uitvoeringsbepalingen uit te werken en er overeenstemming over te bereiken.

| 111. | Hoewel de Commissie niet formeel een dergelijke analyse heeft verricht, heeft zij het proces van de tenuitvoerlegging actief gevolgd en adviezen verstrekt aan de bevoegde instanties in de Sapard-landen. |
| --- | --- |

111.

Hoewel de Commissie niet formeel een dergelijke analyse heeft verricht, heeft zij het proces van de tenuitvoerlegging actief gevolgd en adviezen verstrekt aan de bevoegde instanties in de Sapard-landen.

| 112. | De Commissie heeft bij diverse gelegenheden, zoals op seminars of vergaderingen of in brieven naar gelang van het geval, de Sapard-landen geadviseerd af te zien van onnodige administratieve procedures die niet in de MJOF waren voorgeschreven.
  Bij het ontwerpen van de Sapard-systemen hebben de nationale autoriteiten niet alleen met de erkenningscriteria rekening gehouden, maar ook met de nationale wetgeving en met hun kennis van de risicoterreinen in hun land. In sommige situaties zijn striktere regels nodig om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen (zie het antwoord op paragraaf 20 met betrekking tot dubbele controles).






  — | De Commissie onderschrijft dit en is van mening dat zij deze aanpak wel degelijk zoveel mogelijk toepast in het licht van de ontwikkelingen bij de vaststelling van de rechtsgrondslag. |
| --- | --- | --- |

112.

De Commissie heeft bij diverse gelegenheden, zoals op seminars of vergaderingen of in brieven naar gelang van het geval, de Sapard-landen geadviseerd af te zien van onnodige administratieve procedures die niet in de MJOF waren voorgeschreven.

Bij het ontwerpen van de Sapard-systemen hebben de nationale autoriteiten niet alleen met de erkenningscriteria rekening gehouden, maar ook met de nationale wetgeving en met hun kennis van de risicoterreinen in hun land. In sommige situaties zijn striktere regels nodig om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen (zie het antwoord op paragraaf 20 met betrekking tot dubbele controles).

—

De Commissie onderschrijft dit en is van mening dat zij deze aanpak wel degelijk zoveel mogelijk toepast in het licht van de ontwikkelingen bij de vaststelling van de rechtsgrondslag.

| — | De Commissie is het ermee eens dat een dergelijke analyse nuttig zou kunnen zijn als in de toekomst soortgelijke initiatieven zouden worden voorbereid. |
| --- | --- |

—

De Commissie is het ermee eens dat een dergelijke analyse nuttig zou kunnen zijn als in de toekomst soortgelijke initiatieven zouden worden voorbereid.

| 113. | Een essentieel kenmerk van de opgezette systemen is dat het opsporen van problemen in de eerste plaats een taak van de Sapard-landen is. De Commissie is van mening dat zij zowel in de Sapard-eenheden als in de diensten die zijn belast met het toezicht op het erkenningsproces en de uitvoering van audits, voldoende deskundige personeelsleden heeft ingezet om ervoor te zorgen dat sprake was van een behoorlijke vervulling van de taken op het gebied van bewaking, financieel beheer en controle met betrekking tot het gebruik van de communautaire middelen in de Sapard-landen. De Commissie heeft de Sapard-landen voortdurend begeleid en geadviseerd. Deze acties zijn uitvoerig beschreven in de jaarverslagen 2000-2002 van de Commissie over Sapard.






  — | De Commissie is van mening dat zij alle redelijke maatregelen heeft genomen om de toepassing van de beste werkwijzen te bevorderen. Zo heeft zij waar nodig aan alle landen adviezen verstrekt over specifieke kwesties die aan de orde waren gesteld, en heeft zij met elk land contact onderhouden door middel van brieven, seminars en bilaterale vergaderingen. Een en ander is in de jaarverslagen van de Commissie besproken. |
| --- | --- | --- |

113.

Een essentieel kenmerk van de opgezette systemen is dat het opsporen van problemen in de eerste plaats een taak van de Sapard-landen is. De Commissie is van mening dat zij zowel in de Sapard-eenheden als in de diensten die zijn belast met het toezicht op het erkenningsproces en de uitvoering van audits, voldoende deskundige personeelsleden heeft ingezet om ervoor te zorgen dat sprake was van een behoorlijke vervulling van de taken op het gebied van bewaking, financieel beheer en controle met betrekking tot het gebruik van de communautaire middelen in de Sapard-landen. De Commissie heeft de Sapard-landen voortdurend begeleid en geadviseerd. Deze acties zijn uitvoerig beschreven in de jaarverslagen 2000-2002 van de Commissie over Sapard.

—

De Commissie is van mening dat zij alle redelijke maatregelen heeft genomen om de toepassing van de beste werkwijzen te bevorderen. Zo heeft zij waar nodig aan alle landen adviezen verstrekt over specifieke kwesties die aan de orde waren gesteld, en heeft zij met elk land contact onderhouden door middel van brieven, seminars en bilaterale vergaderingen. Een en ander is in de jaarverslagen van de Commissie besproken.

| 114. | De begrotingen voor de eerste drie jaren waren gebaseerd op de betrouwbaarste informatie die destijds beschikbaar was, maar deze informatie was beperkt. De Commissie verwijst in dit verband naar haar antwoord op paragraaf 2.39 van het jaarverslag 2002 van de Rekenkamer, waar de oorzaken van de onderbesteding van de begrotingen zijn uiteengezet. Een van de belangrijkste oorzaken was dat meer prioriteit werd toegekend aan een stringent beheer van de kredieten. |
| --- | --- |

114.

De begrotingen voor de eerste drie jaren waren gebaseerd op de betrouwbaarste informatie die destijds beschikbaar was, maar deze informatie was beperkt. De Commissie verwijst in dit verband naar haar antwoord op paragraaf 2.39 van het jaarverslag 2002 van de Rekenkamer, waar de oorzaken van de onderbesteding van de begrotingen zijn uiteengezet. Een van de belangrijkste oorzaken was dat meer prioriteit werd toegekend aan een stringent beheer van de kredieten.

| 116. | In de huidige verordeningen betreffende de afdeling Garantie van het EOGFL is duidelijk bepaald dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de erkenning van de betaalorganen.
  Voorafgaande erkenning door de Commissie zou betekenen dat de Commissie verantwoordelijkheid op zich neemt voor de door de lidstaten opgezette systemen. Dit zou strijdig zijn met het beginsel van een gedeeld beheer, waarbij enerzijds de lidstaten uitvoering geven aan het communautaire beleid, en anderzijds de Commissie de naleving van de betrokken regels controleert en bij niet-naleving tot financiële correcties kan besluiten.
  De Commissie vertrouwt erop dat het huidige systeem doeltreffend zal blijven. |
| --- | --- |

116.

In de huidige verordeningen betreffende de afdeling Garantie van het EOGFL is duidelijk bepaald dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de erkenning van de betaalorganen.

Voorafgaande erkenning door de Commissie zou betekenen dat de Commissie verantwoordelijkheid op zich neemt voor de door de lidstaten opgezette systemen. Dit zou strijdig zijn met het beginsel van een gedeeld beheer, waarbij enerzijds de lidstaten uitvoering geven aan het communautaire beleid, en anderzijds de Commissie de naleving van de betrokken regels controleert en bij niet-naleving tot financiële correcties kan besluiten.

De Commissie vertrouwt erop dat het huidige systeem doeltreffend zal blijven.

| 117. | Een definitieve en evenwichtige analyse inzake het effect van het programma (en vooral inzake de verwezenlijking van de doelstellingen) zal slechts mogelijk zijn wanneer het programma volledig is uitgevoerd. |
| --- | --- |

117.

Een definitieve en evenwichtige analyse inzake het effect van het programma (en vooral inzake de verwezenlijking van de doelstellingen) zal slechts mogelijk zijn wanneer het programma volledig is uitgevoerd.

| 118. | De Commissie is van mening dat een verhoging van de productiecapaciteit op projectniveau verenigbaar is met het streven naar een betere naleving van de normen en met de noodzakelijke herstructurering om de markt efficiënter te maken.
  De Commissie volgt de ontwikkelingen bij de besteding van de middelen via de toezichtgegevens en de jaarlijkse voortgangsverslagen. Naar aanleiding van de vijf jaarlijkse voortgangsverslagen die tegen eind juni 2003 moesten worden ingediend, heeft de Commissie de procedure van artikel 8, deel B, van de MJOF toegepast voor het vervolgonderzoek met betrekking tot onevenwichtigheden of andere ontwikkelingen waarbij volgens de gegevens dreigde te worden afgeweken van de in het programma omschreven doelstellingen. Voor de voortgangsverslagen die alle tien landen tegen eind juni 2004 moeten indienen, zal de Commissie dezelfde procedure toepassen. |
| --- | --- |

118.

De Commissie is van mening dat een verhoging van de productiecapaciteit op projectniveau verenigbaar is met het streven naar een betere naleving van de normen en met de noodzakelijke herstructurering om de markt efficiënter te maken.

De Commissie volgt de ontwikkelingen bij de besteding van de middelen via de toezichtgegevens en de jaarlijkse voortgangsverslagen. Naar aanleiding van de vijf jaarlijkse voortgangsverslagen die tegen eind juni 2003 moesten worden ingediend, heeft de Commissie de procedure van artikel 8, deel B, van de MJOF toegepast voor het vervolgonderzoek met betrekking tot onevenwichtigheden of andere ontwikkelingen waarbij volgens de gegevens dreigde te worden afgeweken van de in het programma omschreven doelstellingen. Voor de voortgangsverslagen die alle tien landen tegen eind juni 2004 moeten indienen, zal de Commissie dezelfde procedure toepassen.

| 119. | Hoewel ook de Commissie in sommige gevallen tekortkomingen heeft geconstateerd en verbeteringen heeft aanbevolen, is zij op basis van haar eigen audits in de periode tot en met maart 2004 van mening dat de situatie is verbeterd sinds de audit van de Rekenkamer. Waar nodig zal aandacht aan de uitvoering van die aanbevelingen worden besteed in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. |
| --- | --- |

119.

Hoewel ook de Commissie in sommige gevallen tekortkomingen heeft geconstateerd en verbeteringen heeft aanbevolen, is zij op basis van haar eigen audits in de periode tot en met maart 2004 van mening dat de situatie is verbeterd sinds de audit van de Rekenkamer. Waar nodig zal aandacht aan de uitvoering van die aanbevelingen worden besteed in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

| 120. | De Commissie wil dit probleem helpen aanpakken via het uit Phare gefinancierde project ter verbetering van de toegang tot krediet voor landbouwers en kleine bedrijven op het platteland, en heeft een wijziging van de Sapard-verordening (Verordening (EG) nr. 1268/1999) voorgesteld om de toepassing van nationale kredietregelingen te vergemakkelijken.






  — | De Commissie is het ermee eens dat een beperkter aantal kernmaatregelen dient te worden overwogen. Volgens haar verdient het echter geen aanbeveling bestaande maatregelen te vervangen door of aan te vullen met een stelsel van leningen en garanties. De voorgestelde wijziging van Verordening (EG) nr. 1268/1999 ter vergemakkelijking van het gebruik van nationale kredietregelingen zou, indien deze door de Raad wordt goedgekeurd, de Sapard-landen de nodige flexibiliteit bieden. |
| --- | --- | --- |

120.

De Commissie wil dit probleem helpen aanpakken via het uit Phare gefinancierde project ter verbetering van de toegang tot krediet voor landbouwers en kleine bedrijven op het platteland, en heeft een wijziging van de Sapard-verordening (Verordening (EG) nr. 1268/1999) voorgesteld om de toepassing van nationale kredietregelingen te vergemakkelijken.

—

De Commissie is het ermee eens dat een beperkter aantal kernmaatregelen dient te worden overwogen. Volgens haar verdient het echter geen aanbeveling bestaande maatregelen te vervangen door of aan te vullen met een stelsel van leningen en garanties. De voorgestelde wijziging van Verordening (EG) nr. 1268/1999 ter vergemakkelijking van het gebruik van nationale kredietregelingen zou, indien deze door de Raad wordt goedgekeurd, de Sapard-landen de nodige flexibiliteit bieden.

| 121. | Volgens de Sapard-verordeningen zijn de doelstellingen van de programma’s: het leveren van een bijdrage aan de uitvoering van het acquis communautaire op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en daarmee verband houdende beleidstakken; en het oplossen van om prioriteit vragende en specifieke problemen in verband met de duurzame aanpassing van de landbouwsector en de plattelandsgebieden van de betrokken landen.
  Een wezenlijk onderdeel van de eerstgenoemde doelstelling bestaat erin te zorgen voor een goede bestuurlijke capaciteit waarmee de veeleisende taken op het gebied van de uitvoering van het beleid inzake plattelandsontwikkeling kunnen worden verricht volgens de beginselen van een goed financieel beheer. Dit is ook in overeenstemming met een resolutie die het Europees Parlement heeft aangenomen naar aanleiding van het kwijtingsbesluit 1999.
  Doordat een volkomen nieuw systeem moest worden opgezet, wat een enorme uitdaging betekende, en doordat de Sapard-landen geen ervaring hadden op dit gebied, heeft het betrokken proces tijd gevergd, maar in de meeste gevallen niet meer dan redelijkerwijs mocht worden verwacht. De Commissie is verheugd over het oordeel van de Rekenkamer dat haar besluit voor een decentrale aanpak te kiezen juist was en dat de opgezette Sapard-systemen in de praktijk doorgaans goed functioneren.
  De Commissie is van mening dat het grote aantal projecten waarvoor een contract is gesloten (eind 2003 reeds bijna 13 000), aanzienlijk zal bijdragen tot de verwezenlijking van de tweede doelstelling. Een definitieve en evenwichtige analyse inzake het effect van de programma’s (en vooral inzake de verwezenlijking van de doelstellingen) kan echter pas worden verricht wanneer de programma’s volledig zijn uitgevoerd.
  Wat de maatregelen betreft waarvoor nog erkenning moet worden verleend, is de Commissie het met de Sapard-landen eens dat ter vergroting van de opname van financiële middelen prioriteit dient te worden gegeven aan een efficiënte uitvoering van de maatregelen waarvoor reeds erkenning is verleend, alvorens te werken aan erkenning voor verdere maatregelen.
  De agromilieumaatregel bood de Sapard-landen een gelegenheid om via proefprojecten bestuurlijke ervaring op te doen en behoorde niet tot de belangrijkste maatregelen die nodig waren om de landbouw te herstructureren en de toetreding voor te bereiden.
  De Commissie is zich ervan bewust dat kleine ondernemingen te kampen hebben met het probleem dat er onvoldoende eigen middelen voorhanden zijn en het moeite kost om krediet te verkrijgen. Een essentieel criterium bij Sapard is dat alle begunstigden moeten aantonen dat hun bedrijf economisch levensvatbaar is. Kleinere, economisch niet-levensvatbare landbouwbedrijven behoren daarom niet tot de doelgroep van het programma. Dit is een essentieel aspect van de doelstelling de landbouwsector te helpen herstructureren. Met behulp van Phare-middelen steunt de Commissie echter een project dat de toegang tot krediet voor MKB-bedrijven in de Sapard-landen moet verbeteren en er zo toe moet bijdragen dat op ruimere schaal gebruik kan worden gemaakt van Sapard. |
| --- | --- |

121.

Volgens de Sapard-verordeningen zijn de doelstellingen van de programma’s: het leveren van een bijdrage aan de uitvoering van het acquis communautaire op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en daarmee verband houdende beleidstakken; en het oplossen van om prioriteit vragende en specifieke problemen in verband met de duurzame aanpassing van de landbouwsector en de plattelandsgebieden van de betrokken landen.

Een wezenlijk onderdeel van de eerstgenoemde doelstelling bestaat erin te zorgen voor een goede bestuurlijke capaciteit waarmee de veeleisende taken op het gebied van de uitvoering van het beleid inzake plattelandsontwikkeling kunnen worden verricht volgens de beginselen van een goed financieel beheer. Dit is ook in overeenstemming met een resolutie die het Europees Parlement heeft aangenomen naar aanleiding van het kwijtingsbesluit 1999.

Doordat een volkomen nieuw systeem moest worden opgezet, wat een enorme uitdaging betekende, en doordat de Sapard-landen geen ervaring hadden op dit gebied, heeft het betrokken proces tijd gevergd, maar in de meeste gevallen niet meer dan redelijkerwijs mocht worden verwacht. De Commissie is verheugd over het oordeel van de Rekenkamer dat haar besluit voor een decentrale aanpak te kiezen juist was en dat de opgezette Sapard-systemen in de praktijk doorgaans goed functioneren.

De Commissie is van mening dat het grote aantal projecten waarvoor een contract is gesloten (eind 2003 reeds bijna 13 000), aanzienlijk zal bijdragen tot de verwezenlijking van de tweede doelstelling. Een definitieve en evenwichtige analyse inzake het effect van de programma’s (en vooral inzake de verwezenlijking van de doelstellingen) kan echter pas worden verricht wanneer de programma’s volledig zijn uitgevoerd.

Wat de maatregelen betreft waarvoor nog erkenning moet worden verleend, is de Commissie het met de Sapard-landen eens dat ter vergroting van de opname van financiële middelen prioriteit dient te worden gegeven aan een efficiënte uitvoering van de maatregelen waarvoor reeds erkenning is verleend, alvorens te werken aan erkenning voor verdere maatregelen.

De agromilieumaatregel bood de Sapard-landen een gelegenheid om via proefprojecten bestuurlijke ervaring op te doen en behoorde niet tot de belangrijkste maatregelen die nodig waren om de landbouw te herstructureren en de toetreding voor te bereiden.

De Commissie is zich ervan bewust dat kleine ondernemingen te kampen hebben met het probleem dat er onvoldoende eigen middelen voorhanden zijn en het moeite kost om krediet te verkrijgen. Een essentieel criterium bij Sapard is dat alle begunstigden moeten aantonen dat hun bedrijf economisch levensvatbaar is. Kleinere, economisch niet-levensvatbare landbouwbedrijven behoren daarom niet tot de doelgroep van het programma. Dit is een essentieel aspect van de doelstelling de landbouwsector te helpen herstructureren. Met behulp van Phare-middelen steunt de Commissie echter een project dat de toegang tot krediet voor MKB-bedrijven in de Sapard-landen moet verbeteren en er zo toe moet bijdragen dat op ruimere schaal gebruik kan worden gemaakt van Sapard.

---