# Diario Oficial C 295/2004

| | ISSN 1725-244X |
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| Diario Oficial
  de la Unión Europea | C 295 |
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| Edición en lengua española | Comunicaciones e informaciones | 47o año30 de noviembre de 2004 |

ISSN 1725-244X

Diario Oficial

de la Unión Europea

C 295

Edición en lengua española

Comunicaciones e informaciones

47o año30 de noviembre de 2004

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| Número de información | Sumario | Página |
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| | I   Comunicaciones |
| | Tribunal de Cuentas |
| 2004/C 295/1 | Informe Especial no 2/2004 sobre la ayuda a la preadhesión: ¿SE HA GESTIONADO BIEN SAPARD? acompañado de las respuestas de la Comisión | 1 |

Número de información

Sumario

Página

I   Comunicaciones

Tribunal de Cuentas

2004/C 295/1

Informe Especial no 2/2004 sobre la ayuda a la preadhesión: ¿SE HA GESTIONADO BIEN SAPARD? acompañado de las respuestas de la Comisión

o

1

| ES | |
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ES

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I Comunicaciones

Tribunal de Cuentas

| 30.11.2004 | ES | Diario Oficial de la Unión Europea | C 295/1 |
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30.11.2004

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 295/1

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INFORME ESPECIAL N
  o 2/2004

sobre la ayuda a la preadhesión:

¿SE HA GESTIONADO BIEN SAPARD?

acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2004/C 295/01)

ÍNDICE

| I-XI | RESUMEN |
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I-XI

| 1-10 | INTRODUCCIÓN |
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1-10

| 1-7 | ¿Qué es Sapard? |
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1-7

| 8-10 | ¿Cómo realizamos la fiscalización de Sapard? |
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8-10

| 11-25 | FASES DE APLICACIÓN DE SAPARD |
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11-25

| 11-12 | Gran parte de los fondos disponibles no se utilizaron |
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11-12

| 13-15 | debido al tiempo necesario para elaborar el programa |
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13-15

| 16-21 | y debido a los retrasos de aplicación en los países Sapard |
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16-21

| 22-23 | No se analizaron las fases decisivas para extraer las conclusiones pertinentes |
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22-23

| 24-25 | y los presupuestos se infrautilizaron sistemáticamente |
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24-25

| 26-35 | APLICACIÓN DESCENTRALIZADA |
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26-35

| 26-27 | elegida por la Comisión |
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26-27

| 28-30 | pero la falta de preparación por parte de la Comisión y la falta de tiempo dificultaron la descentralización |
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28-30

| 31-35 | y la gestión de la Comisión no siempre se ha ajustado a las necesidades de los países Sapard |
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31-35

| 36-57 | PRINCIPALES RESULTADOS DE SAPARD |
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36-57

| 36-37 | Repercusiones limitadas en ocho de los diez países |
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36-37

| 38-40 | La inclusión del IVA como gasto subvencionable no contribuye a los objetivos de Sapard |
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38-40

| 41-47 | Contribución escasa al cumplimiento de las «normas comunitarias» |
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41-47

| 48-49 | Los objetivos no siempre estaban claros |
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48-49

| 50-51 | y los informes de la Comisión sobre los objetivos y las prioridades no se ajustaron a los requisitos establecidos |
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50-51

| 52-57 | La consolidación institucional ha sido positiva, salvo en el caso del medio ambiente agrario |
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52-57

| 58-80 | EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS ESTABLECIDOS EN LOS PAÍSES SAPARD |
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58-80

| 58-60 | La aprobación previa de los sistemas ha sido la garantía de unos sistemas de control financiero estrictos |
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58-60

| 61-65 | Por lo general, los sistemas funcionaron en la práctica |
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61-65

| 66-67 | pero faltaban documentos de apoyo en los expedientes |
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66-67

| 68-76 | Los sistemas Sapard dependían de otros sistemas menos fiables |
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68-76

| 77-80 | y la normativa nacional relativa a los intereses era incompatible con las normas de Sapard |
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77-80

| 81-97 | PROBLEMAS DE APLICACIÓN EN LOS PAÍSES SAPARD |
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81-97

| 81-90 | Los potenciales beneficiarios carecen de recursos propios y tienen dificultades para acceder al crédito |
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81-90

| 91-95 | y los procedimientos administrativos son complicados |
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91-95

| 96-97 | por lo que sólo reciben ayuda los beneficiarios con una buena situación financiera |
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96-97

| 98-109 | LA COMISIÓN DEBE ADOPTAR MEDIDAS POR LAS SIGUIENTES RAZONES |
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98-109

| 98-103 | Una normativa y un control insuficientes provocan el malgasto de los fondos asignados a la financiación de los costes generales |
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98-103

| 104-109 | y no hay garantías de que el dinero se gaste adecuadamente con arreglo a las normas de contratación privada |
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104-109

| 110-121 | CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES |
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110-121

Anexo 1 Contribución de la Unión Europea para el período 2000-2003 por países y por principales tipos de beneficiarios y de medidas

Anexo 2 Lista de los proyectos revisados

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

| I. | El Programa Especial de Adhesión para la Agricultura y el Desarrollo Rural (Sapard) es el primer programa de ayuda exterior que se aplica mediante un método descentralizado. Sus objetivos son contribuir a la aplicación del acervo comunitario y resolver los problemas de adaptación del sector agrario y las zonas rurales en los diez países que se benefician de la ayuda Sapard (1). En lo sucesivo, estos países se denominarán «países Sapard». Debido al gran incremento del presupuesto de preadhesión que, en el caso de Sapard, debía administrarse mediante estructuras nuevas regidas por normas nuevas, el Tribunal realizó una fiscalización cuyo fin era responder a la siguiente pregunta: «¿Se ha gestionado bien Sapard?» (véanse los apartados 1 a 10). |
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I.

El Programa Especial de Adhesión para la Agricultura y el Desarrollo Rural (Sapard) es el primer programa de ayuda exterior que se aplica mediante un método descentralizado. Sus objetivos son contribuir a la aplicación del acervo comunitario y resolver los problemas de adaptación del sector agrario y las zonas rurales en los diez países que se benefician de la ayuda Sapard (1). En lo sucesivo, estos países se denominarán «países Sapard». Debido al gran incremento del presupuesto de preadhesión que, en el caso de Sapard, debía administrarse mediante estructuras nuevas regidas por normas nuevas, el Tribunal realizó una fiscalización cuyo fin era responder a la siguiente pregunta: «¿Se ha gestionado bien Sapard?» (véanse los apartados 1 a 10).

| II. | La respuesta a esta pregunta es que la gestión ha sido de calidad diversa. Se produjeron retrasos sustanciales en la puesta en marcha de Sapard, pero algunos se debieron a la planificación tardía de la Comisión. Por lo demás, el ritmo de aplicación del programa se ha acelerado, pero al final de 2003 no se han alcanzado sus principales objetivos. En la mayoría de los países Sapard se han producido retrasos en la aplicación, provocados en parte por falta de orientación y asesoramiento de la Comisión, así como por el duro proceso de aprendizaje que suponía para estos países; algunas medidas no se han puesto en marcha. |
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II.

La respuesta a esta pregunta es que la gestión ha sido de calidad diversa. Se produjeron retrasos sustanciales en la puesta en marcha de Sapard, pero algunos se debieron a la planificación tardía de la Comisión. Por lo demás, el ritmo de aplicación del programa se ha acelerado, pero al final de 2003 no se han alcanzado sus principales objetivos. En la mayoría de los países Sapard se han producido retrasos en la aplicación, provocados en parte por falta de orientación y asesoramiento de la Comisión, así como por el duro proceso de aprendizaje que suponía para estos países; algunas medidas no se han puesto en marcha.

| III. | Gran parte de los fondos disponibles quedaron sin utilizar y los presupuestos se sobrestimaron sistemáticamente, debido al largo tiempo necesario para establecer y aplicar Sapard. Cuando el Consejo adoptó el Reglamento Sapard en junio de 1999, todavía no se habían preparado las normas y principios de aplicación. También había que establecer los sistemas necesarios en los países Sapard: en algunos casos esto llevó mucho tiempo, pero la Comisión no analizó los motivos de la excesiva tardanza. Desde el inicio de Sapard en los países afectados, los complicados trámites administrativos, más estrictos que los exigidos por la normativa de Sapard, han impedido la aplicación rápida y eficiente del programa (véanse los apartados 11 a 25). |
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III.

Gran parte de los fondos disponibles quedaron sin utilizar y los presupuestos se sobrestimaron sistemáticamente, debido al largo tiempo necesario para establecer y aplicar Sapard. Cuando el Consejo adoptó el Reglamento Sapard en junio de 1999, todavía no se habían preparado las normas y principios de aplicación. También había que establecer los sistemas necesarios en los países Sapard: en algunos casos esto llevó mucho tiempo, pero la Comisión no analizó los motivos de la excesiva tardanza. Desde el inicio de Sapard en los países afectados, los complicados trámites administrativos, más estrictos que los exigidos por la normativa de Sapard, han impedido la aplicación rápida y eficiente del programa (véanse los apartados 11 a 25).

| IV. | La aplicación descentralizada elegida por la Comisión fue una opción correcta, dado el número previsiblemente elevado de proyectos que había que financiar, pero la institución subestimó el tiempo necesario para llevar a término el proceso. Aunque organizó seminarios y otros contactos con los países Sapard, su gestión descentralizada del programa no garantiza la identificación y seguimiento activos de los problemas de aplicación. Debido a ello, no se han aplicado las mejores prácticas en todos los países Sapard (véanse los apartados 26 a 35). |
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IV.

La aplicación descentralizada elegida por la Comisión fue una opción correcta, dado el número previsiblemente elevado de proyectos que había que financiar, pero la institución subestimó el tiempo necesario para llevar a término el proceso. Aunque organizó seminarios y otros contactos con los países Sapard, su gestión descentralizada del programa no garantiza la identificación y seguimiento activos de los problemas de aplicación. Debido a ello, no se han aplicado las mejores prácticas en todos los países Sapard (véanse los apartados 26 a 35).

| V. | En los cuatro primeros años de aplicación, sólo se pagó a los beneficiarios finales 323 millones de euros (el 14,8 %) del presupuesto disponible, que ascendía a 2 183 millones de euros. Debido al bajo nivel de gasto durante el período de preadhesión, que para ocho de los diez países beneficiarios se extiende desde el 1 de enero de 2000 hasta el 1 de mayo de 2004, la contribución a los objetivos fijados para Sapard ha sido muy pequeña. En el caso de Bulgaria y Rumanía, cuya adhesión está prevista para el 1 de enero de 2007, se espera que la repercusión sea mucho mayor. En Polonia, Sapard abonará como mínimo 17,7 millones de euros en concepto de IVA al presupuesto estatal, lo cual no contribuye a los objetivos del programa (véanse los apartados 36 a 40). |
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V.

En los cuatro primeros años de aplicación, sólo se pagó a los beneficiarios finales 323 millones de euros (el 14,8 %) del presupuesto disponible, que ascendía a 2 183 millones de euros. Debido al bajo nivel de gasto durante el período de preadhesión, que para ocho de los diez países beneficiarios se extiende desde el 1 de enero de 2000 hasta el 1 de mayo de 2004, la contribución a los objetivos fijados para Sapard ha sido muy pequeña. En el caso de Bulgaria y Rumanía, cuya adhesión está prevista para el 1 de enero de 2007, se espera que la repercusión sea mucho mayor. En Polonia, Sapard abonará como mínimo 17,7 millones de euros en concepto de IVA al presupuesto estatal, lo cual no contribuye a los objetivos del programa (véanse los apartados 36 a 40).

| VI. | Los primeros resultados de los proyectos finalizados muestran que los fondos destinados a la transformación agraria por lo general se han asignado en mayor volumen a proyectos que incrementan la cantidad de la producción agrícola que a los que mejoran su calidad (cumplimiento de las normas de calidad y sanidad, así como de medio ambiente) (véanse los apartados 41 a 47). |
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VI.

Los primeros resultados de los proyectos finalizados muestran que los fondos destinados a la transformación agraria por lo general se han asignado en mayor volumen a proyectos que incrementan la cantidad de la producción agrícola que a los que mejoran su calidad (cumplimiento de las normas de calidad y sanidad, así como de medio ambiente) (véanse los apartados 41 a 47).

| VII. | Los informes de la Comisión no explicaban en qué medida Sapard había alcanzado sus objetivos, sino que se centraban en la consolidación institucional. Este efecto ha sido positivo, ya que Sapard proporcionó a las administraciones nacionales experiencia práctica para la gestión de fondos comunitarios después de la adhesión. No obstante, la repercusión del programa en una de las medidas más importantes cuando se produzca la adhesión, el medio ambiente agrario, ha sido limitada (véanse los apartados 48 a 57). |
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VII.

Los informes de la Comisión no explicaban en qué medida Sapard había alcanzado sus objetivos, sino que se centraban en la consolidación institucional. Este efecto ha sido positivo, ya que Sapard proporcionó a las administraciones nacionales experiencia práctica para la gestión de fondos comunitarios después de la adhesión. No obstante, la repercusión del programa en una de las medidas más importantes cuando se produzca la adhesión, el medio ambiente agrario, ha sido limitada (véanse los apartados 48 a 57).

| VIII. | Uno de los requisitos de Sapard es que la Comisión otorgue una aprobación previa, basada en sus auditorías, a los sistemas establecidos en los países afectados. Ésta ha sido la garantía de que existieran sistemas bien definidos con controles clave antes de que pudieran gastarse los fondos. Dicho requisito marca una diferencia fundamental con otros programas similares de los Estados miembros, donde puede iniciarse su aplicación sin que la Comisión haya realizado auditorías ni haya otorgado una aprobación previa a los sistemas (véanse los apartados 58 a 60). |
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VIII.

Uno de los requisitos de Sapard es que la Comisión otorgue una aprobación previa, basada en sus auditorías, a los sistemas establecidos en los países afectados. Ésta ha sido la garantía de que existieran sistemas bien definidos con controles clave antes de que pudieran gastarse los fondos. Dicho requisito marca una diferencia fundamental con otros programas similares de los Estados miembros, donde puede iniciarse su aplicación sin que la Comisión haya realizado auditorías ni haya otorgado una aprobación previa a los sistemas (véanse los apartados 58 a 60).

| IX. | El Tribunal descubrió que los sistemas de Sapard incluían los conceptos más importantes, que sus procedimientos estaban bien documentados, que los sistemas que existían sobre el papel por lo general funcionaban en la práctica y que en la mayoría de los expedientes revisados se cumplían los procedimientos de control. Sin embargo, existía una dificultad: los sistemas relacionados, en los que se basaban los sistemas de Sapard, no estaban sujetos a la aprobación previa de la Comisión y, por lo tanto, no tenían la misma calidad. Así ocurría, sobre todo, con los controles nacionales del cumplimiento de las normas de calidad, sanidad y medio ambiente, que resultaron ser insuficientes (véanse los apartados 61 a 80). |
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IX.

El Tribunal descubrió que los sistemas de Sapard incluían los conceptos más importantes, que sus procedimientos estaban bien documentados, que los sistemas que existían sobre el papel por lo general funcionaban en la práctica y que en la mayoría de los expedientes revisados se cumplían los procedimientos de control. Sin embargo, existía una dificultad: los sistemas relacionados, en los que se basaban los sistemas de Sapard, no estaban sujetos a la aprobación previa de la Comisión y, por lo tanto, no tenían la misma calidad. Así ocurría, sobre todo, con los controles nacionales del cumplimiento de las normas de calidad, sanidad y medio ambiente, que resultaron ser insuficientes (véanse los apartados 61 a 80).

| X. | Los principales problemas de aplicación residían en el hecho de que los potenciales beneficiarios carecían de recursos propios, tenían dificultades para acceder al crédito y debían enfrentarse a complicados trámites administrativos. Como consecuencia de ello, Sapard favoreció a quienes disfrutaban de una situación financiera sólida, estaban mejor organizados y contaban con capital suficiente o podían obtener préstamos. Esto ha sido un gran impedimento para las explotaciones y empresas pequeñas que deben realizar mayores esfuerzos para cumplir las normas, modernizarse y mejorar su eficiencia (véanse los apartados 81 a 97). |
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X.

Los principales problemas de aplicación residían en el hecho de que los potenciales beneficiarios carecían de recursos propios, tenían dificultades para acceder al crédito y debían enfrentarse a complicados trámites administrativos. Como consecuencia de ello, Sapard favoreció a quienes disfrutaban de una situación financiera sólida, estaban mejor organizados y contaban con capital suficiente o podían obtener préstamos. Esto ha sido un gran impedimento para las explotaciones y empresas pequeñas que deben realizar mayores esfuerzos para cumplir las normas, modernizarse y mejorar su eficiencia (véanse los apartados 81 a 97).

| XI. | La normativa y el control aplicados a la contratación privada y a los costes generales han sido insuficientes. No se realizaron controles eficaces para prevenir la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas (véanse los apartados 98 a 109). |
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XI.

La normativa y el control aplicados a la contratación privada y a los costes generales han sido insuficientes. No se realizaron controles eficaces para prevenir la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas (véanse los apartados 98 a 109).

INTRODUCCIÓN

¿Qué es Sapard?

| 1. | El Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997 adoptó varias decisiones para lanzar el proceso de ampliación con el objeto de preparar a los países candidatos para su adhesión a la Unión. Entre ellas se contaba la aplicación de una estrategia de preadhesión reforzada con el fin de que los países candidatos de Europa Central y Oriental pudieran llegar a ser miembros de la Unión Europea (UE), para lo cual debían suscribir en la medida de lo posible el acervo comunitario (2). En el marco de la estrategia de preadhesión, se decidió aumentar sustancialmente la ayuda a la preadhesión: además del programa Phare, que ya estaba en funcionamiento (3), constaría de un instrumento estructural y de ayuda a la agricultura a partir del año 2000. |
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1.

El Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997 adoptó varias decisiones para lanzar el proceso de ampliación con el objeto de preparar a los países candidatos para su adhesión a la Unión. Entre ellas se contaba la aplicación de una estrategia de preadhesión reforzada con el fin de que los países candidatos de Europa Central y Oriental pudieran llegar a ser miembros de la Unión Europea (UE), para lo cual debían suscribir en la medida de lo posible el acervo comunitario (2). En el marco de la estrategia de preadhesión, se decidió aumentar sustancialmente la ayuda a la preadhesión: además del programa Phare, que ya estaba en funcionamiento (3), constaría de un instrumento estructural y de ayuda a la agricultura a partir del año 2000.

| 2. | En este contexto, el 1 de enero de 2000 se inició el Programa Especial de Adhesión para la Agricultura y el Desarrollo Rural (Sapard). El Reglamento Sapard (4) especifica que los objetivos del programa son:






  — | contribuir a la aplicación del acervo comunitario respecto de la política agrícola común y políticas conexas, |
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2.

En este contexto, el 1 de enero de 2000 se inició el Programa Especial de Adhesión para la Agricultura y el Desarrollo Rural (Sapard). El Reglamento Sapard (4) especifica que los objetivos del programa son:

—

contribuir a la aplicación del acervo comunitario respecto de la política agrícola común y políticas conexas,

| — | resolver problemas prioritarios y específicos de la adaptación sostenible del sector agrario y las zonas rurales de los países. |
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—

resolver problemas prioritarios y específicos de la adaptación sostenible del sector agrario y las zonas rurales de los países.

| 3. | La gestión del programa se inscribe en el capítulo 1 del título B7-0 (Estrategia de preadhesión) del presupuesto (5). Los importes asignados a los diez países Sapard para los años 2000-2003 ascendieron a 2 183 millones de euros (6). Su desglose por países figura en el anexo 1. |
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3.

La gestión del programa se inscribe en el capítulo 1 del título B7-0 (Estrategia de preadhesión) del presupuesto (5). Los importes asignados a los diez países Sapard para los años 2000-2003 ascendieron a 2 183 millones de euros (6). Su desglose por países figura en el anexo 1.

| 4. | Sapard proporciona ayudas procedentes de fondos comunitarios y de fondos nacionales de hasta un 50 % a productores agrarios (principalmente para inversiones en maquinaria agrícola realizadas en explotaciones agrarias) y plantas transformadoras (principalmente para inversiones en equipos); la parte restante (50 % o más) la financia el beneficiario (7). Cuando se trata de comunidades locales (infraestructuras de desarrollo rural, como carreteras locales y redes de alcantarillado), la ayuda de Sapard puede alcanzar el 100 %. En todos los casos (tanto cuando las ayudas públicas ascienden al 50 % como cuando son del 100 %), la UE aporta el 75 % de la ayuda pagada, y el 25 % restante corre a cargo de la cofinanciación nacional. |
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4.

Sapard proporciona ayudas procedentes de fondos comunitarios y de fondos nacionales de hasta un 50 % a productores agrarios (principalmente para inversiones en maquinaria agrícola realizadas en explotaciones agrarias) y plantas transformadoras (principalmente para inversiones en equipos); la parte restante (50 % o más) la financia el beneficiario (7). Cuando se trata de comunidades locales (infraestructuras de desarrollo rural, como carreteras locales y redes de alcantarillado), la ayuda de Sapard puede alcanzar el 100 %. En todos los casos (tanto cuando las ayudas públicas ascienden al 50 % como cuando son del 100 %), la UE aporta el 75 % de la ayuda pagada, y el 25 % restante corre a cargo de la cofinanciación nacional.

| 5. | Sapard es único en el sentido de que es el primer programa de ayuda exterior que se aplica mediante un método descentralizado. Esto significa que no es necesaria la autorización previa de la Comisión para la selección de proyectos, la licitación y la contratación (8). La gestión descentralizada en los países Sapard ha seguido un sistema muy parecido a los aplicados en los Estados miembros de la UE: así, la Comisión también aprueba un «Programa de desarrollo rural y agrícola» en cada país Sapard. El Reglamento Sapard prevé que los programas deberán basarse en planes elaborados por estos países, que se ceñirán a las quince medidas definidas en el Reglamento. |
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5.

Sapard es único en el sentido de que es el primer programa de ayuda exterior que se aplica mediante un método descentralizado. Esto significa que no es necesaria la autorización previa de la Comisión para la selección de proyectos, la licitación y la contratación (8). La gestión descentralizada en los países Sapard ha seguido un sistema muy parecido a los aplicados en los Estados miembros de la UE: así, la Comisión también aprueba un «Programa de desarrollo rural y agrícola» en cada país Sapard. El Reglamento Sapard prevé que los programas deberán basarse en planes elaborados por estos países, que se ceñirán a las quince medidas definidas en el Reglamento.

| 6. | La mayor parte de los recursos se han concentrado en las medidas que atañen a las inversiones en la transformación agrícola (mejora de la transformación y comercialización de productos agrícolas e inversiones en explotaciones agrarias) y al desarrollo de las zonas rurales (desarrollo y mejora de las infraestructuras rurales). Los países Sapard concedieron mayor prioridad a estas medidas que a otras posibles, tales como las relativas al medio ambiente agrario, a la silvicultura y a la forestación, las cuales sólo recibieron un 4 % del total de los recursos. En el anexo 1 se ofrece un desglose por países de las asignaciones por principales tipos de medidas y de beneficiarios. |
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6.

La mayor parte de los recursos se han concentrado en las medidas que atañen a las inversiones en la transformación agrícola (mejora de la transformación y comercialización de productos agrícolas e inversiones en explotaciones agrarias) y al desarrollo de las zonas rurales (desarrollo y mejora de las infraestructuras rurales). Los países Sapard concedieron mayor prioridad a estas medidas que a otras posibles, tales como las relativas al medio ambiente agrario, a la silvicultura y a la forestación, las cuales sólo recibieron un 4 % del total de los recursos. En el anexo 1 se ofrece un desglose por países de las asignaciones por principales tipos de medidas y de beneficiarios.

| 7. | La agencia Sapard asume las funciones de ejecución y de pago en los países que se benefician de este programa. Los beneficiarios potenciales envían sus solicitudes a las oficinas locales de esta agencia. Un órgano independiente del Ministerio de Economía, denominado Fondo Nacional, solicita y recibe los pagos de la Comisión y facilita los fondos a la agencia Sapard. |
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7.

La agencia Sapard asume las funciones de ejecución y de pago en los países que se benefician de este programa. Los beneficiarios potenciales envían sus solicitudes a las oficinas locales de esta agencia. Un órgano independiente del Ministerio de Economía, denominado Fondo Nacional, solicita y recibe los pagos de la Comisión y facilita los fondos a la agencia Sapard.

¿Cómo realizamos la fiscalización de Sapard?

| 8. | Debido al gran incremento general del presupuesto de preadhesión, que, en efecto, se multiplicó por dos de 1999 a 2000 y que, en el caso de Sapard, debía administrarse mediante estructuras nuevas regidas por normas nuevas, el Tribunal decidió realizar una fiscalización cuyo fin era responder a la siguiente pregunta: «¿Se ha gestionado bien Sapard?». Se definieron tres objetivos de la fiscalización, que perseguía revisar:






  — | los sistemas de gestión y control aplicados por la Comisión en el programa, |
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8.

Debido al gran incremento general del presupuesto de preadhesión, que, en efecto, se multiplicó por dos de 1999 a 2000 y que, en el caso de Sapard, debía administrarse mediante estructuras nuevas regidas por normas nuevas, el Tribunal decidió realizar una fiscalización cuyo fin era responder a la siguiente pregunta: «¿Se ha gestionado bien Sapard?». Se definieron tres objetivos de la fiscalización, que perseguía revisar:

—

los sistemas de gestión y control aplicados por la Comisión en el programa,

| — | la calidad de los sistemas establecidos en los países Sapard, |
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—

la calidad de los sistemas establecidos en los países Sapard,

| — | la selección, aprobación y ejecución de los proyectos por las autoridades nacionales y regionales. |
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la selección, aprobación y ejecución de los proyectos por las autoridades nacionales y regionales.

Estos objetivos permitieron al Tribunal analizar si los sistemas de gestión y control eran eficaces y se aplicaban de manera razonable o si, en cambio, tenían un alcance insuficiente.

| 9. | Los controles se realizaron en la Comisión (Dirección General de Agricultura) y en cuatro países Sapard (Bulgaria, Lituania, Polonia y Rumanía). Se realizaron controles documentales de una muestra de 76 proyectos, de los cuales se visitaron 42 entre noviembre de 2002 y septiembre de 2003. Los proyectos de la muestra abarcaban las principales medidas aplicadas en el momento en que se realizó la fiscalización, que a su vez representaban en torno al 95 % del total de los contratos celebrados y los pagos realizados en estos cuatro países (9). Por otra parte, se revisaron elementos clave de los sistemas desarrollados en los países Sapard. El personal de las instituciones nacionales de control de los países visitados acompañó a los auditores del Tribunal y trabajó con ellos. |
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9.

Los controles se realizaron en la Comisión (Dirección General de Agricultura) y en cuatro países Sapard (Bulgaria, Lituania, Polonia y Rumanía). Se realizaron controles documentales de una muestra de 76 proyectos, de los cuales se visitaron 42 entre noviembre de 2002 y septiembre de 2003. Los proyectos de la muestra abarcaban las principales medidas aplicadas en el momento en que se realizó la fiscalización, que a su vez representaban en torno al 95 % del total de los contratos celebrados y los pagos realizados en estos cuatro países (9). Por otra parte, se revisaron elementos clave de los sistemas desarrollados en los países Sapard. El personal de las instituciones nacionales de control de los países visitados acompañó a los auditores del Tribunal y trabajó con ellos.

| 10. | La fiscalización de Sapard se basó en los resultados de controles anteriores, que se habían centrado en la elaboración del programa y en el análisis y seguimiento por parte de la Comisión de los sistemas de Sapard. Dichos resultados se publicaron en los Informes Anuales del Tribunal (10). Las principales conclusiones fueron que se había empleado mucho tiempo en establecer el instrumento Sapard y, en especial, en aclarar y precisar los pormenores de su complejo fundamento jurídico, y que los sistemas de gestión y control no preveían suficientes controles en ámbitos clave de riesgo como el personal, la prevención de casos de doble financiación, la buena gestión financiera, los intereses bancarios y el cumplimiento de las normas mínimas de medio ambiente, higiene y bienestar animal. |
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10.

La fiscalización de Sapard se basó en los resultados de controles anteriores, que se habían centrado en la elaboración del programa y en el análisis y seguimiento por parte de la Comisión de los sistemas de Sapard. Dichos resultados se publicaron en los Informes Anuales del Tribunal (10). Las principales conclusiones fueron que se había empleado mucho tiempo en establecer el instrumento Sapard y, en especial, en aclarar y precisar los pormenores de su complejo fundamento jurídico, y que los sistemas de gestión y control no preveían suficientes controles en ámbitos clave de riesgo como el personal, la prevención de casos de doble financiación, la buena gestión financiera, los intereses bancarios y el cumplimiento de las normas mínimas de medio ambiente, higiene y bienestar animal.

FASES DE APLICACIÓN DE SAPARD

Gran parte de los fondos disponibles no se utilizaron

| 11. | El gráfico muestra las fases de aplicación del programa Sapard desde la primera propuesta legislativa hasta el 31 de diciembre de 2003. En los recuadros figura la fecha en que finalizaron las principales etapas. Los importes indicados en la sección «A» muestran la diferencia entre la contribución financiera total de la Comunidad en el presupuesto general (11) y el importe total al que ascienden los contratos firmados con los beneficiarios. Esta diferencia refleja, pues, los importes inscritos en el presupuesto no utilizados por los países Sapard debido al tiempo necesario para que sus sistemas fueran aprobados, y, posteriormente, los retrasos registrados en estos países por dificultades en la aplicación. Los dos principales problemas de aplicación se presentan en los apartados 81 a 95. |
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11.

El gráfico muestra las fases de aplicación del programa Sapard desde la primera propuesta legislativa hasta el 31 de diciembre de 2003. En los recuadros figura la fecha en que finalizaron las principales etapas. Los importes indicados en la sección «A» muestran la diferencia entre la contribución financiera total de la Comunidad en el presupuesto general (11) y el importe total al que ascienden los contratos firmados con los beneficiarios. Esta diferencia refleja, pues, los importes inscritos en el presupuesto no utilizados por los países Sapard debido al tiempo necesario para que sus sistemas fueran aprobados, y, posteriormente, los retrasos registrados en estos países por dificultades en la aplicación. Los dos principales problemas de aplicación se presentan en los apartados 81 a 95.

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| 12. | La sección «B» muestra a cuánto ascienden los contratos firmados con los beneficiarios finales pero que aún no han sido seguidos de pagos. Esto refleja el tiempo que se necesita para la ejecución de los proyectos (que, en el caso de los proyectos de construcción, por ejemplo, puede durar más de un año), pero también muestra los retrasos administrativos (véanse el apartado 16 y siguientes). La sección «C» recoge el flujo real de fondos a los beneficiarios. |
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12.

La sección «B» muestra a cuánto ascienden los contratos firmados con los beneficiarios finales pero que aún no han sido seguidos de pagos. Esto refleja el tiempo que se necesita para la ejecución de los proyectos (que, en el caso de los proyectos de construcción, por ejemplo, puede durar más de un año), pero también muestra los retrasos administrativos (véanse el apartado 16 y siguientes). La sección «C» recoge el flujo real de fondos a los beneficiarios.

Debido al tiempo necesario para elaborar el programa

| 13. | En junio de 1999, el Consejo adoptó la propuesta de Reglamento de la Comisión sobre Sapard, lo cual supuso la creación de un nuevo y complejo marco legal que requería una mayor definición. La Comisión tardó siete meses en definir los principios de aplicación, otros seis en redactar y adoptar las disposiciones de aplicación, y otros seis en redactar, negociar y adoptar los acuerdos con los países Sapard. Por consiguiente, el fundamento jurídico se ultimó el 29 de noviembre de 2000 (12). Al final de marzo de 2001, todos los países habían firmado los acuerdos. |
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13.

En junio de 1999, el Consejo adoptó la propuesta de Reglamento de la Comisión sobre Sapard, lo cual supuso la creación de un nuevo y complejo marco legal que requería una mayor definición. La Comisión tardó siete meses en definir los principios de aplicación, otros seis en redactar y adoptar las disposiciones de aplicación, y otros seis en redactar, negociar y adoptar los acuerdos con los países Sapard. Por consiguiente, el fundamento jurídico se ultimó el 29 de noviembre de 2000 (12). Al final de marzo de 2001, todos los países habían firmado los acuerdos.

| 14. | La Comisión no empleó el tiempo transcurrido entre marzo de 1998, cuando realizó la propuesta de Reglamento Sapard (13), y junio de 1999, fecha de su adopción por parte del Consejo, en preparar más la aplicación del programa. Este período de 15 meses podría haber servido para definir las disposiciones y principios de aplicación que podrían haber aclarado la política y acelerado su ejecución. |
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14.

La Comisión no empleó el tiempo transcurrido entre marzo de 1998, cuando realizó la propuesta de Reglamento Sapard (13), y junio de 1999, fecha de su adopción por parte del Consejo, en preparar más la aplicación del programa. Este período de 15 meses podría haber servido para definir las disposiciones y principios de aplicación que podrían haber aclarado la política y acelerado su ejecución.

| 15. | Una vez ultimado el marco jurídico, en noviembre de 2000, el inicio de Sapard dependía del tiempo necesario para que los países Sapard establecieron los sistemas. Algunos países lo hicieron rápidamente (así, la Comisión aprobó los sistemas para algunas de las medidas en Bulgaria en mayo de 2001), mientras que otros tardaron más, como, por ejemplo, Hungría, que no inició la aplicación de algunas medidas Sapard hasta el 27 de noviembre de 2002. |
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15.

Una vez ultimado el marco jurídico, en noviembre de 2000, el inicio de Sapard dependía del tiempo necesario para que los países Sapard establecieron los sistemas. Algunos países lo hicieron rápidamente (así, la Comisión aprobó los sistemas para algunas de las medidas en Bulgaria en mayo de 2001), mientras que otros tardaron más, como, por ejemplo, Hungría, que no inició la aplicación de algunas medidas Sapard hasta el 27 de noviembre de 2002.

y debido a los retrasos de aplicación en los países Sapard

| 16. | Desde el inicio de Sapard en los países interesados, la aplicación eficiente del programa ha estado entorpecida por una serie de procedimientos administrativos más estrictos que los exigidos en las normas de Sapard. Más adelante se ofrecen algunos ejemplos de los problemas de aplicación que ha encontrado el Tribunal (véase también el apartado 91 y siguientes). |
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16.

Desde el inicio de Sapard en los países interesados, la aplicación eficiente del programa ha estado entorpecida por una serie de procedimientos administrativos más estrictos que los exigidos en las normas de Sapard. Más adelante se ofrecen algunos ejemplos de los problemas de aplicación que ha encontrado el Tribunal (véase también el apartado 91 y siguientes).

| 17. | Rumanía fue el penúltimo país Sapard en recibir la aprobación de una parte de sus sistemas, pero no estaba bien preparado para aplicar el programa en agosto de 2002. El tiempo transcurrido desde que se recibía el formulario de solicitud hasta que se aprobaba era de siete meses y medio. Desde abril de 2003, la situación ha mejorado, pues las autoridades rumanas han modificado determinados procedimientos y han aumentado los efectivos para atender estas solicitudes. A pesar del tiempo empleado en tramitarlas, el elevado número de solicitudes permitió a las autoridades rumanas utilizar todos los fondos destinados a infraestructura rural para el período completo de siete años (2000-2006). |
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17.

Rumanía fue el penúltimo país Sapard en recibir la aprobación de una parte de sus sistemas, pero no estaba bien preparado para aplicar el programa en agosto de 2002. El tiempo transcurrido desde que se recibía el formulario de solicitud hasta que se aprobaba era de siete meses y medio. Desde abril de 2003, la situación ha mejorado, pues las autoridades rumanas han modificado determinados procedimientos y han aumentado los efectivos para atender estas solicitudes. A pesar del tiempo empleado en tramitarlas, el elevado número de solicitudes permitió a las autoridades rumanas utilizar todos los fondos destinados a infraestructura rural para el período completo de siete años (2000-2006).

| 18. | Polonia también recibió un elevado número de solicitudes para este tipo de proyectos. No obstante, debido a exigencias administrativas no previstas en la normativa de Sapard, durante más de un año quedó sin utilizar una cantidad superior a 250 millones de euros (14), lo cual impidió la aplicación eficiente del programa. |
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18.

Polonia también recibió un elevado número de solicitudes para este tipo de proyectos. No obstante, debido a exigencias administrativas no previstas en la normativa de Sapard, durante más de un año quedó sin utilizar una cantidad superior a 250 millones de euros (14), lo cual impidió la aplicación eficiente del programa.

| 19. | En Lituania, el tiempo medio transcurrido entre la presentación de la solicitud de proyecto y la firma del contrato es de cuatro meses y medio. Una de las principales razones de la tardanza en la aprobación de las solicitudes reside en la falta de personal en la unidad principal que evalúa todas las solicitudes de proyectos. |
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19.

En Lituania, el tiempo medio transcurrido entre la presentación de la solicitud de proyecto y la firma del contrato es de cuatro meses y medio. Una de las principales razones de la tardanza en la aprobación de las solicitudes reside en la falta de personal en la unidad principal que evalúa todas las solicitudes de proyectos.

| 20. | En Bulgaria, todos los controles efectuados a nivel local vuelven a ser realizados por la agencia Sapard a nivel central, lo cual supone un retraso de en torno a un mes en la aprobación de cada proyecto (y consiguientemente en su aplicación), y otro retraso de alrededor de un mes en cada fase de aprobación de los pagos. Estos controles dobles son necesarios cuando se crean los sistemas, pero habría que ir estudiando su utilidad. |
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20.

En Bulgaria, todos los controles efectuados a nivel local vuelven a ser realizados por la agencia Sapard a nivel central, lo cual supone un retraso de en torno a un mes en la aprobación de cada proyecto (y consiguientemente en su aplicación), y otro retraso de alrededor de un mes en cada fase de aprobación de los pagos. Estos controles dobles son necesarios cuando se crean los sistemas, pero habría que ir estudiando su utilidad.

| 21. | Como se verá en el apartado 35, la Comisión no ha realizado una búsqueda activa de problemas de aplicación como los antes descritos. Si bien en algunos casos ha debatido la cuestión con el país afectado, este debate no ha tenido lugar de manera sistemática. |
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21.

Como se verá en el apartado 35, la Comisión no ha realizado una búsqueda activa de problemas de aplicación como los antes descritos. Si bien en algunos casos ha debatido la cuestión con el país afectado, este debate no ha tenido lugar de manera sistemática.

No se analizaron las fases decisivas para extraer las conclusiones pertinentes

| 22. | La Comisión no analizó las fases decisivas que retrasaron el establecimiento de los sistemas por parte de los países Sapard. Esto habría sido una práctica de buena gestión. El análisis, que debería haberse referido al propio papel de la institución, habría sido útil, ya que los países Sapard podrían haber tenido en cuenta factores de éxito al crear sus sistemas de gestión de los fondos comunitarios. |
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22.

La Comisión no analizó las fases decisivas que retrasaron el establecimiento de los sistemas por parte de los países Sapard. Esto habría sido una práctica de buena gestión. El análisis, que debería haberse referido al propio papel de la institución, habría sido útil, ya que los países Sapard podrían haber tenido en cuenta factores de éxito al crear sus sistemas de gestión de los fondos comunitarios.

| 23. | Más tarde, la Comisión tampoco incluyó un análisis de este tipo en la evaluación intermedia del programa en cada país Sapard. De haberse incluido este elemento, podrían haberse identificado los factores de éxito y las limitaciones en la puesta en marcha de los sistemas, lo cual habría representado una ayuda para la realización de actividades similares en el futuro. Tampoco se llevó a cabo una evaluación externa que permitiera utilizar ulteriormente la experiencia adquirida con Sapard. |
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23.

Más tarde, la Comisión tampoco incluyó un análisis de este tipo en la evaluación intermedia del programa en cada país Sapard. De haberse incluido este elemento, podrían haberse identificado los factores de éxito y las limitaciones en la puesta en marcha de los sistemas, lo cual habría representado una ayuda para la realización de actividades similares en el futuro. Tampoco se llevó a cabo una evaluación externa que permitiera utilizar ulteriormente la experiencia adquirida con Sapard.

y los presupuestos se infrautilizaron sistemáticamente

| 24. | La Comisión no pudo calcular con exactitud los importes destinados a pagos en los presupuestos durante los tres primeros años. Hasta el final de 2002, asignó en concepto de pagos 850,8 millones de euros, de los cuales sólo se utilizaron 154,4 millones de euros (un 18 %), mientras que el importe restante fue anulado (15). La Comisión observó que las previsiones de pagos no eran seguras porque dependían de factores que escapaban a su control y no se contaba con una experiencia previa en gestión de ayuda exterior mediante un método descentralizado. Por lo tanto, los importes no pudieron basarse en documentación y cálculos suficientemente detallados. |
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24.

La Comisión no pudo calcular con exactitud los importes destinados a pagos en los presupuestos durante los tres primeros años. Hasta el final de 2002, asignó en concepto de pagos 850,8 millones de euros, de los cuales sólo se utilizaron 154,4 millones de euros (un 18 %), mientras que el importe restante fue anulado (15). La Comisión observó que las previsiones de pagos no eran seguras porque dependían de factores que escapaban a su control y no se contaba con una experiencia previa en gestión de ayuda exterior mediante un método descentralizado. Por lo tanto, los importes no pudieron basarse en documentación y cálculos suficientemente detallados.

| 25. | Dadas las circunstancias, se recurrió a otros argumentos para justificar los importes, como, por ejemplo, la necesidad de transmitir el mensaje positivo de que la Comisión confiaba en que los países interesados serían capaces de aplicar Sapard. Es necesario distinguir entre la voluntad política y la realidad económica; sin embargo, en este caso, por conceder una excesiva importancia a la primera, la Comisión sobrestimó sistemáticamente los importes destinados a pagos en el presupuesto. |
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25.

Dadas las circunstancias, se recurrió a otros argumentos para justificar los importes, como, por ejemplo, la necesidad de transmitir el mensaje positivo de que la Comisión confiaba en que los países interesados serían capaces de aplicar Sapard. Es necesario distinguir entre la voluntad política y la realidad económica; sin embargo, en este caso, por conceder una excesiva importancia a la primera, la Comisión sobrestimó sistemáticamente los importes destinados a pagos en el presupuesto.

APLICACIÓN DESCENTRALIZADA

elegida por la Comisión

| 26. | Hasta junio de 1999, la ayuda exterior tenía como requisito la autorización previa de la Comisión para la selección de los proyectos, la licitación y la contratación. El fundamento jurídico de Sapard permitió por vez primera prescindir de estas autorizaciones previas a la ayuda exterior. No fue el Consejo el que determinó el recurso a este sistema de gestión descentralizada: la decisión partió de la Comisión, y su opción por una ejecución descentralizada fue correcta, dado el número previsiblemente elevado de proyectos que había que financiar. |
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26.

Hasta junio de 1999, la ayuda exterior tenía como requisito la autorización previa de la Comisión para la selección de los proyectos, la licitación y la contratación. El fundamento jurídico de Sapard permitió por vez primera prescindir de estas autorizaciones previas a la ayuda exterior. No fue el Consejo el que determinó el recurso a este sistema de gestión descentralizada: la decisión partió de la Comisión, y su opción por una ejecución descentralizada fue correcta, dado el número previsiblemente elevado de proyectos que había que financiar.

| 27. | Como la Comisión no había creado los métodos para gestionar el programa ni en su propuesta de Reglamento Sapard en marzo de 1998, ni durante el período siguiente, tuvo que hacerlo tras la adopción del Reglamento en junio de 1999 por el Consejo. En enero de 2000, la Comisión adoptó una comunicación en la que indicaba que Sapard se gestionaría mediante un método descentralizado; las razones alegadas para elegir esta aplicación descentralizada fueron las siguientes:






  — | falta de los recursos técnicos y humanos necesarios para gestionar el elevado número de pequeños proyectos que se esperaba, |
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27.

Como la Comisión no había creado los métodos para gestionar el programa ni en su propuesta de Reglamento Sapard en marzo de 1998, ni durante el período siguiente, tuvo que hacerlo tras la adopción del Reglamento en junio de 1999 por el Consejo. En enero de 2000, la Comisión adoptó una comunicación en la que indicaba que Sapard se gestionaría mediante un método descentralizado; las razones alegadas para elegir esta aplicación descentralizada fueron las siguientes:

—

falta de los recursos técnicos y humanos necesarios para gestionar el elevado número de pequeños proyectos que se esperaba,

| — | necesidad de preparar a los países Sapard para gestionar el gasto en desarrollo agrícola y rural después de la adhesión. |
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necesidad de preparar a los países Sapard para gestionar el gasto en desarrollo agrícola y rural después de la adhesión.

pero la falta de preparación por parte de la Comisión y la falta de tiempo dificultaron la descentralización

| 28. | El Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999 consideró que a partir de 2002 podría producirse la adhesión de seis nuevos Estados miembros, cinco de los cuales podían optar a las subvenciones de Sapard (16). Puesto que ello suponía que, en esos cinco países, Sapard sólo podría estar operativo durante un período de dos años, era necesario iniciar el programa cuanto antes para que surtiera efecto. |
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28.

El Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999 consideró que a partir de 2002 podría producirse la adhesión de seis nuevos Estados miembros, cinco de los cuales podían optar a las subvenciones de Sapard (16). Puesto que ello suponía que, en esos cinco países, Sapard sólo podría estar operativo durante un período de dos años, era necesario iniciar el programa cuanto antes para que surtiera efecto.

| 29. | No obstante, al haber elegido una ejecución descentralizada, la Comisión tenía que facilitar un marco jurídico que permitiera aplicar las disposiciones de Sapard en dichos países. Una vez hecho esto, los países Sapard debían establecer sus sistemas, para lo cual carecían de experiencia previa. Habida cuenta de la complejidad del proceso, la Comisión subestimó el tiempo necesario para llevarlo a término. |
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29.

No obstante, al haber elegido una ejecución descentralizada, la Comisión tenía que facilitar un marco jurídico que permitiera aplicar las disposiciones de Sapard en dichos países. Una vez hecho esto, los países Sapard debían establecer sus sistemas, para lo cual carecían de experiencia previa. Habida cuenta de la complejidad del proceso, la Comisión subestimó el tiempo necesario para llevarlo a término.

| 30. | De los cinco países, sólo Estonia (en junio de 2001) y Eslovenia (en noviembre de 2001) tenían sus sistemas aprobados por la Comisión antes de 2002. El tiempo empleado no supuso una reducción del período de aplicación de Sapard, porque el Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001 fijó el momento de la adhesión en mayo de 2004, debido a que las negociaciones de ampliación se prolongaron. |
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30.

De los cinco países, sólo Estonia (en junio de 2001) y Eslovenia (en noviembre de 2001) tenían sus sistemas aprobados por la Comisión antes de 2002. El tiempo empleado no supuso una reducción del período de aplicación de Sapard, porque el Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001 fijó el momento de la adhesión en mayo de 2004, debido a que las negociaciones de ampliación se prolongaron.

y la gestión de la Comisión no siempre se ha ajustado a las necesidades de los países Sapard

| 31. | De acuerdo con los principios de los programas comunitarios aplicados en los Estados miembros, los países Sapard son plenamente responsables de la gestión del programa. Los acuerdos internacionales que han suscrito con la Comisión les confieren las tareas diarias de gestión y, en especial, la identificación y resolución de los problemas de aplicación. |
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31.

De acuerdo con los principios de los programas comunitarios aplicados en los Estados miembros, los países Sapard son plenamente responsables de la gestión del programa. Los acuerdos internacionales que han suscrito con la Comisión les confieren las tareas diarias de gestión y, en especial, la identificación y resolución de los problemas de aplicación.

| 32. | A juicio de la Comisión, su cometido en un sistema de gestión descentralizada consiste en realizar un seguimiento de la aplicación de Sapard, para lo cual dispone de los siguientes instrumentos formales: las negociaciones de los programas, el análisis de los informes anuales de aplicación presentados por los países Sapard y la participación, con carácter consultivo, en los comités de supervisión de cada país, que se reúnen dos veces al año (17). |
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32.

A juicio de la Comisión, su cometido en un sistema de gestión descentralizada consiste en realizar un seguimiento de la aplicación de Sapard, para lo cual dispone de los siguientes instrumentos formales: las negociaciones de los programas, el análisis de los informes anuales de aplicación presentados por los países Sapard y la participación, con carácter consultivo, en los comités de supervisión de cada país, que se reúnen dos veces al año (17).

| 33. | La Comisión asignó pocos efectivos a esta tarea. Para la gestión del programa en cada país Sapard, destinó, como media, un tiempo inferior al de un funcionario (18). Por ejemplo, un único funcionario se encargaba de supervisar la aplicación de los programas de Rumanía y Bulgaria, que ascendían a 1 442 millones de euros de ayudas comunitarias. |
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33.

La Comisión asignó pocos efectivos a esta tarea. Para la gestión del programa en cada país Sapard, destinó, como media, un tiempo inferior al de un funcionario (18). Por ejemplo, un único funcionario se encargaba de supervisar la aplicación de los programas de Rumanía y Bulgaria, que ascendían a 1 442 millones de euros de ayudas comunitarias.

| 34. | La estrategia de la Comisión para gestionar el programa puede ilustrarse con un ejemplo: en la aprobación de la gestión de 2001, el Parlamento Europeo criticó a la Comisión por la infrautilización del presupuesto Sapard porque los pagos a los beneficiarios finales eran muy bajos. La Comisión respondió que el gasto está esencialmente en función de la rapidez con que los beneficiarios finales incurren en él, extremo que escapa a su control, y se comprometió a acelerar el ritmo de utilización; el principal resultado de este compromiso fue el envío de cartas a los países beneficiarios preguntándoles qué podía hacer la Comisión (19). |
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34.

La estrategia de la Comisión para gestionar el programa puede ilustrarse con un ejemplo: en la aprobación de la gestión de 2001, el Parlamento Europeo criticó a la Comisión por la infrautilización del presupuesto Sapard porque los pagos a los beneficiarios finales eran muy bajos. La Comisión respondió que el gasto está esencialmente en función de la rapidez con que los beneficiarios finales incurren en él, extremo que escapa a su control, y se comprometió a acelerar el ritmo de utilización; el principal resultado de este compromiso fue el envío de cartas a los países beneficiarios preguntándoles qué podía hacer la Comisión (19).

| 35. | La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que, en varios ámbitos, los diversos países Sapard aplicaban prácticas diferentes, algunas eficaces y otras, sin embargo, contraproducentes (véanse los apartados 21, 39, 80, 90,95, 103 y 109). La Comisión ha prestado ayuda organizando seminarios y manteniendo contactos diarios con los países Sapard, pero ello no garantiza una identificación activa y sistemática de los problemas de aplicación ni tampoco supone que se estén tomando las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las mejores prácticas en los diez países (véanse también los apartados 86 y 87). |
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35.

La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que, en varios ámbitos, los diversos países Sapard aplicaban prácticas diferentes, algunas eficaces y otras, sin embargo, contraproducentes (véanse los apartados 21, 39, 80, 90,95, 103 y 109). La Comisión ha prestado ayuda organizando seminarios y manteniendo contactos diarios con los países Sapard, pero ello no garantiza una identificación activa y sistemática de los problemas de aplicación ni tampoco supone que se estén tomando las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las mejores prácticas en los diez países (véanse también los apartados 86 y 87).

PRINCIPALES RESULTADOS DE SAPARD

Repercusiones limitadas en ocho de los diez países

| 36. | El Reglamento Sapard estableció el marco para la ayuda comunitaria durante el período de preadhesión. Para ocho de los diez países beneficiarios, dicho período se extiende desde el 1 de enero de 2000 hasta el 1 de mayo de 2004. Los importes abonados hasta el 31 de diciembre de 2003 a los beneficiarios finales para cubrir sus gastos ascendieron a 323 millones de euros (14,8 % del presupuesto disponible de 2 183 millones de euros); más de la mitad de esta cifra se pagó en el último trimestre de 2003. Debido al bajo nivel de gasto durante el período de preadhesión en estos países (véanse los apartados 11 a 20), la contribución a los objetivos definidos en el Reglamento ha sido muy limitada antes de la adhesión. |
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36.

El Reglamento Sapard estableció el marco para la ayuda comunitaria durante el período de preadhesión. Para ocho de los diez países beneficiarios, dicho período se extiende desde el 1 de enero de 2000 hasta el 1 de mayo de 2004. Los importes abonados hasta el 31 de diciembre de 2003 a los beneficiarios finales para cubrir sus gastos ascendieron a 323 millones de euros (14,8 % del presupuesto disponible de 2 183 millones de euros); más de la mitad de esta cifra se pagó en el último trimestre de 2003. Debido al bajo nivel de gasto durante el período de preadhesión en estos países (véanse los apartados 11 a 20), la contribución a los objetivos definidos en el Reglamento ha sido muy limitada antes de la adhesión.

| 37. | El Consejo Europeo fijó como fecha de adhesión para Bulgaria y Rumanía el 1 de enero de 2007, siempre que cumplan los requisitos exigidos. En el caso de estos países puede esperarse una repercusión mucho mayor de Sapard. |
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37.

El Consejo Europeo fijó como fecha de adhesión para Bulgaria y Rumanía el 1 de enero de 2007, siempre que cumplan los requisitos exigidos. En el caso de estos países puede esperarse una repercusión mucho mayor de Sapard.

La inclusión del IVA como gasto subvencionable no contribuye a los objetivos de Sapard

| 38. | Con arreglo a los acuerdos internacionales suscritos entre la Comisión y cada uno de los países Sapard, el IVA facturado sobre equipos o servicios no se incluirá como coste subvencionable que debe ser reembolsado cuando se cumpla alguna de las condiciones siguientes:






  a) | si es recuperable, reembolsado o compensado por el medio que sea; |
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38.

Con arreglo a los acuerdos internacionales suscritos entre la Comisión y cada uno de los países Sapard, el IVA facturado sobre equipos o servicios no se incluirá como coste subvencionable que debe ser reembolsado cuando se cumpla alguna de las condiciones siguientes:

a)

si es recuperable, reembolsado o compensado por el medio que sea;

| b) | si no forma parte del régimen fiscal general; |
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b)

si no forma parte del régimen fiscal general;

| c) | si afecta de manera desproporcionada a cualquier parte del programa. |
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c)

si afecta de manera desproporcionada a cualquier parte del programa.

| 39. | Los beneficiarios de la medida «desarrollo y mejora de las infraestructuras rurales» son los municipios, y las facturas de los proyectos financiados por esta medida incluyen el IVA. En Polonia, como el IVA no es reembolsable, se carga al proyecto en concepto de coste subvencionable. Esto no ocurre en los restantes países Sapard fiscalizados. |
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39.

Los beneficiarios de la medida «desarrollo y mejora de las infraestructuras rurales» son los municipios, y las facturas de los proyectos financiados por esta medida incluyen el IVA. En Polonia, como el IVA no es reembolsable, se carga al proyecto en concepto de coste subvencionable. Esto no ocurre en los restantes países Sapard fiscalizados.

| 40. | Tomando como referencia las asignaciones realizadas a Polonia para el período 2000-2003 destinadas a esta medida (270 millones de euros), y teniendo en cuenta que el porcentaje del IVA varía entre el 7 % y el 22 %, dependiendo del suministro de que se trate, el Tribunal ha calculado que el importe del IVA ascenderá a 17,7 millones de euros como mínimo. Este importe será abonado por Sapard al presupuesto nacional, con lo cual, no contribuirá a los objetivos definidos para el programa; hay que tener en cuenta que es una cantidad equivalente a la contribución comunitaria media en Polonia para unos 400 proyectos de modernización de carreteras o para 2 000 proyectos de mejora de explotaciones agrarias. El hecho de permitir que el IVA sea un coste subvencionable para la financiación en Polonia y no en otros países Sapard tiene como consecuencia no sólo que se realicen menos proyectos, sino también que el nivel real de cofinanciación nacional sufra una fuerte reducción. A resultas de ello, el impacto de Sapard es mucho menor en ese país. Se trata, pues, de un coste desproporcionado que no puede ser subvencionable con arreglo a lo establecido en la letra c) del apartado 38. No existen pruebas de que la Comisión haya adoptado medidas; debería investigar todas las circunstancias para determinar si Polonia debe devolver el importe del IVA al programa. |
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40.

Tomando como referencia las asignaciones realizadas a Polonia para el período 2000-2003 destinadas a esta medida (270 millones de euros), y teniendo en cuenta que el porcentaje del IVA varía entre el 7 % y el 22 %, dependiendo del suministro de que se trate, el Tribunal ha calculado que el importe del IVA ascenderá a 17,7 millones de euros como mínimo. Este importe será abonado por Sapard al presupuesto nacional, con lo cual, no contribuirá a los objetivos definidos para el programa; hay que tener en cuenta que es una cantidad equivalente a la contribución comunitaria media en Polonia para unos 400 proyectos de modernización de carreteras o para 2 000 proyectos de mejora de explotaciones agrarias. El hecho de permitir que el IVA sea un coste subvencionable para la financiación en Polonia y no en otros países Sapard tiene como consecuencia no sólo que se realicen menos proyectos, sino también que el nivel real de cofinanciación nacional sufra una fuerte reducción. A resultas de ello, el impacto de Sapard es mucho menor en ese país. Se trata, pues, de un coste desproporcionado que no puede ser subvencionable con arreglo a lo establecido en la letra c) del apartado 38. No existen pruebas de que la Comisión haya adoptado medidas; debería investigar todas las circunstancias para determinar si Polonia debe devolver el importe del IVA al programa.

Contribución escasa al cumplimiento de las «normas comunitarias»

| 41. | El apartado 3 del artículo 4 del Reglamento Sapard dispone que los países afectados deberán garantizar que se otorga prioridad a las medidas de mejora de la eficacia del mercado y de mejora de los niveles de calidad y sanidad, así como a las medidas destinadas a generar nuevo empleo en las zonas rurales, de conformidad con las disposiciones relativas a la protección del medio ambiente. En su fiscalización, el Tribunal halló que 44 de los 46 proyectos revisados correspondientes a las medidas «inversiones en explotaciones agrarias» y «mejora de la transformación y la comercialización de los productos agrícolas» incrementaban o modernizaban la producción (20). |
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41.

El apartado 3 del artículo 4 del Reglamento Sapard dispone que los países afectados deberán garantizar que se otorga prioridad a las medidas de mejora de la eficacia del mercado y de mejora de los niveles de calidad y sanidad, así como a las medidas destinadas a generar nuevo empleo en las zonas rurales, de conformidad con las disposiciones relativas a la protección del medio ambiente. En su fiscalización, el Tribunal halló que 44 de los 46 proyectos revisados correspondientes a las medidas «inversiones en explotaciones agrarias» y «mejora de la transformación y la comercialización de los productos agrícolas» incrementaban o modernizaban la producción (20).

| 42. | No obstante, sólo se ejecutaron dos proyectos que tuvieran como objetivo principal la mejora de los niveles en este sector. Si bien es cierto que los nuevos equipos modernos se ajustan a las normas comunitarias, existen pocas pruebas de que los 24 proyectos Sapard para inversiones en explotaciones agrarias tuvieran repercusión alguna en los niveles de calidad, sanidad y de protección del medio ambiente en las explotaciones agrarias en general. Asimismo, en los 20 proyectos para plantas de transformación fiscalizados, si bien los nuevos equipos tenían una repercusión en el conjunto de la planta, no suponían la adecuación completa de las instalaciones a las normas comunitarias. |
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42.

No obstante, sólo se ejecutaron dos proyectos que tuvieran como objetivo principal la mejora de los niveles en este sector. Si bien es cierto que los nuevos equipos modernos se ajustan a las normas comunitarias, existen pocas pruebas de que los 24 proyectos Sapard para inversiones en explotaciones agrarias tuvieran repercusión alguna en los niveles de calidad, sanidad y de protección del medio ambiente en las explotaciones agrarias en general. Asimismo, en los 20 proyectos para plantas de transformación fiscalizados, si bien los nuevos equipos tenían una repercusión en el conjunto de la planta, no suponían la adecuación completa de las instalaciones a las normas comunitarias.

| 43. | La importancia de lo antedicho se pone de manifiesto en el reciente informe de seguimiento de la Comisión sobre la preparación para la incorporación a la UE (21), en el cual se señala que, en la República Checa, Hungría, Polonia y Eslovaquia, el ritmo actual de modernización de las instalaciones agroalimentarias es un motivo de seria preocupación. Respecto de Polonia, la Comisión considera que debe progresar con urgencia en el terreno de la salud pública y tomar inmediatamente medidas para aplicar el acervo comunitario en la fecha de adhesión. |
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43.

La importancia de lo antedicho se pone de manifiesto en el reciente informe de seguimiento de la Comisión sobre la preparación para la incorporación a la UE (21), en el cual se señala que, en la República Checa, Hungría, Polonia y Eslovaquia, el ritmo actual de modernización de las instalaciones agroalimentarias es un motivo de seria preocupación. Respecto de Polonia, la Comisión considera que debe progresar con urgencia en el terreno de la salud pública y tomar inmediatamente medidas para aplicar el acervo comunitario en la fecha de adhesión.

| 44. | El sector agroalimentario, al que se destinan el 27 % de los fondos Sapard, también recibe un sustancial aporte procedente de la inversión extrajera directa: así, en Polonia, atrae unos 575 millones de euros al año procedentes de este tipo de inversiones, una cantidad diez veces mayor que la asignación anual de Sapard (22). Dado que se trata de uno de los sectores más dinámicos de la industria polaca, es conveniente dejar a la iniciativa privada la financiación de las inversiones comerciales. El objetivo de la financiación Sapard debe ser, en cambio, el cumplimiento de las normas comunitarias. |
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44.

El sector agroalimentario, al que se destinan el 27 % de los fondos Sapard, también recibe un sustancial aporte procedente de la inversión extrajera directa: así, en Polonia, atrae unos 575 millones de euros al año procedentes de este tipo de inversiones, una cantidad diez veces mayor que la asignación anual de Sapard (22). Dado que se trata de uno de los sectores más dinámicos de la industria polaca, es conveniente dejar a la iniciativa privada la financiación de las inversiones comerciales. El objetivo de la financiación Sapard debe ser, en cambio, el cumplimiento de las normas comunitarias.

| 45. | Normalmente, los proyectos correspondientes a la medida «inversiones en explotaciones agrarias» suponían la adquisición de equipos agrícolas más grandes, modernos y potentes, con el consiguiente incremento de la producción de la explotación agraria beneficiaria. En algunos países, estas inversiones se concentraron en gran medida en el sector de los cereales, y se invirtió escasamente en los sectores lácteo y cárnico, aun cuando en éstos la necesidad de adaptarse a las normas comunitarias sea mucho mayor. Después de analizar los informes anuales de los países Sapard presentados en junio de 2003, la Comisión ha detectado también un desequilibrio. |
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45.

Normalmente, los proyectos correspondientes a la medida «inversiones en explotaciones agrarias» suponían la adquisición de equipos agrícolas más grandes, modernos y potentes, con el consiguiente incremento de la producción de la explotación agraria beneficiaria. En algunos países, estas inversiones se concentraron en gran medida en el sector de los cereales, y se invirtió escasamente en los sectores lácteo y cárnico, aun cuando en éstos la necesidad de adaptarse a las normas comunitarias sea mucho mayor. Después de analizar los informes anuales de los países Sapard presentados en junio de 2003, la Comisión ha detectado también un desequilibrio.

| 46. | Aun cuando Sapard se destinaba principalmente a la adquisición de equipos, podría haber contribuido a introducir mejoras para cumplir la normativa de la UE si se hubieran aplicado estrictamente los procedimientos. Pero no ha sido así: los requisitos y controles relativos a las normas mínimas están definidos en la legislación nacional, y son los mismos para todos los productores y plantas transformadoras agrícolas, independientemente de que tengan o no un proyecto Sapard. La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que las comprobaciones de las condiciones higiénicas y medioambientales efectuadas por las autoridades nacionales eran insuficientes. En los apartados 70 a 76 se aborda la cuestión de manera más pormenorizada. |
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46.

Aun cuando Sapard se destinaba principalmente a la adquisición de equipos, podría haber contribuido a introducir mejoras para cumplir la normativa de la UE si se hubieran aplicado estrictamente los procedimientos. Pero no ha sido así: los requisitos y controles relativos a las normas mínimas están definidos en la legislación nacional, y son los mismos para todos los productores y plantas transformadoras agrícolas, independientemente de que tengan o no un proyecto Sapard. La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que las comprobaciones de las condiciones higiénicas y medioambientales efectuadas por las autoridades nacionales eran insuficientes. En los apartados 70 a 76 se aborda la cuestión de manera más pormenorizada.

| 47. | En definitiva, si se tiene en cuenta el objetivo general de Sapard de aplicación del acervo comunitario relativo a la política agrícola común y políticas conexas, puede deducirse lo siguiente: hasta el final de 2003, normalmente se ha asignado un mayor volumen de fondos a proyectos que incrementan la cantidad de la producción agrícola que a los que mejoran su calidad (cumplimiento de las normas de calidad y sanidad, así como de medio ambiente). |
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47.

En definitiva, si se tiene en cuenta el objetivo general de Sapard de aplicación del acervo comunitario relativo a la política agrícola común y políticas conexas, puede deducirse lo siguiente: hasta el final de 2003, normalmente se ha asignado un mayor volumen de fondos a proyectos que incrementan la cantidad de la producción agrícola que a los que mejoran su calidad (cumplimiento de las normas de calidad y sanidad, así como de medio ambiente).

Los objetivos no siempre estaban claros

| 48. | En las visitas de fiscalización practicadas por el Tribunal para controlar la prioridad «creación de empleo en las áreas rurales», se descubrieron varios casos en los que la modernización de los equipos gracias a las inversiones procedentes de Sapard redujo la necesidad de mano de obra. No obstante, al realizar el seguimiento de Sapard no se tuvo en cuenta el posible impacto negativo de las inversiones en el sector agroalimentario sobre el empleo rural. En los pocos proyectos en los que se cuantificó el número de puestos de trabajo que iban a crearse, se observó que éstos se basaban en intenciones generales, que dependían más de las previsiones de la evolución del mercado que del impacto directo del proyecto Sapard. |
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48.

En las visitas de fiscalización practicadas por el Tribunal para controlar la prioridad «creación de empleo en las áreas rurales», se descubrieron varios casos en los que la modernización de los equipos gracias a las inversiones procedentes de Sapard redujo la necesidad de mano de obra. No obstante, al realizar el seguimiento de Sapard no se tuvo en cuenta el posible impacto negativo de las inversiones en el sector agroalimentario sobre el empleo rural. En los pocos proyectos en los que se cuantificó el número de puestos de trabajo que iban a crearse, se observó que éstos se basaban en intenciones generales, que dependían más de las previsiones de la evolución del mercado que del impacto directo del proyecto Sapard.

| 49. | Para ser subvencionables, las inversiones en infraestructuras de desarrollo rural deben realizarse en áreas rurales, pero la Comisión no veló por que los proyectos se estuvieran aplicando realmente en éstas. Normalmente, el patrón para definir las áreas rurales es la densidad de población, pero, como en algunos países no se disponía de estos datos, la Comisión aprobó la utilización de otros criterios. Como consecuencia de ello, Sapard ha cofinanciado inversiones cuya naturaleza rural es muy dudosa. Se descubrieron varios casos en los que el área en la que se aplicaba el proyecto era, de hecho, un suburbio de una ciudad más grande. Por tanto, no se determinó si los municipios eran verdaderamente rurales, pese a que la diferencia entre las infraestructuras de las áreas urbanas y rurales suele ser mayor en los países Sapard que en los actuales Estados miembros. |
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49.

Para ser subvencionables, las inversiones en infraestructuras de desarrollo rural deben realizarse en áreas rurales, pero la Comisión no veló por que los proyectos se estuvieran aplicando realmente en éstas. Normalmente, el patrón para definir las áreas rurales es la densidad de población, pero, como en algunos países no se disponía de estos datos, la Comisión aprobó la utilización de otros criterios. Como consecuencia de ello, Sapard ha cofinanciado inversiones cuya naturaleza rural es muy dudosa. Se descubrieron varios casos en los que el área en la que se aplicaba el proyecto era, de hecho, un suburbio de una ciudad más grande. Por tanto, no se determinó si los municipios eran verdaderamente rurales, pese a que la diferencia entre las infraestructuras de las áreas urbanas y rurales suele ser mayor en los países Sapard que en los actuales Estados miembros.

y los informes de la Comisión sobre los objetivos y las prioridades no se ajustaron a los requisitos establecidos

| 50. | El artículo 13 del Reglamento Sapard dispone que la Comisión presentará un informe anual sobre la ayuda comunitaria concedida en el que indicará, entre otros extremos, los progresos realizados hacia la consecución de los objetivos fijados. Con este fin, en los informes anuales deberían haberse establecido criterios objetivos para medir los progresos realizados hacia la consecución de los objetivos o las prioridades que había fijado el Reglamento Sapard, como, por ejemplo, un resumen de los principales indicadores de los programas. Dichos criterios no se establecieron. |
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50.

El artículo 13 del Reglamento Sapard dispone que la Comisión presentará un informe anual sobre la ayuda comunitaria concedida en el que indicará, entre otros extremos, los progresos realizados hacia la consecución de los objetivos fijados. Con este fin, en los informes anuales deberían haberse establecido criterios objetivos para medir los progresos realizados hacia la consecución de los objetivos o las prioridades que había fijado el Reglamento Sapard, como, por ejemplo, un resumen de los principales indicadores de los programas. Dichos criterios no se establecieron.

| 51. | Los informes anuales relativos a 2000, 2001 y 2002 de la Comisión proporcionan descripciones técnicas y pormenorizadas de las acciones emprendidas por ella, así como de los progresos realizados para establecer los sistemas y realizar los pagos (23). Sin embargo, éstos son solamente los medios necesarios para lograr los objetivos.
  Cuatro años después del inicio del programa, la Comisión no ha determinado ni comunicado hasta qué punto se han logrado los objetivos fijados para el programa. |
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51.

Los informes anuales relativos a 2000, 2001 y 2002 de la Comisión proporcionan descripciones técnicas y pormenorizadas de las acciones emprendidas por ella, así como de los progresos realizados para establecer los sistemas y realizar los pagos (23). Sin embargo, éstos son solamente los medios necesarios para lograr los objetivos.

Cuatro años después del inicio del programa, la Comisión no ha determinado ni comunicado hasta qué punto se han logrado los objetivos fijados para el programa.

La consolidación institucional ha sido positiva, salvo en el caso del medio ambiente agrario

| 52. | A pesar de los objetivos y las prioridades fijados en el Reglamento del Consejo, Sapard constituye para la Comisión un mero instrumento de consolidación institucional destinado a facilitar la asimilación de las prácticas comunitarias después de la adhesión. Así, la Comisión ha subrayado en varias ocasiones, y también en sus informes anuales, que la verdadera contribución de Sapard reside en facilitar la aplicación de las prácticas necesarias después de la adhesión. |
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52.

A pesar de los objetivos y las prioridades fijados en el Reglamento del Consejo, Sapard constituye para la Comisión un mero instrumento de consolidación institucional destinado a facilitar la asimilación de las prácticas comunitarias después de la adhesión. Así, la Comisión ha subrayado en varias ocasiones, y también en sus informes anuales, que la verdadera contribución de Sapard reside en facilitar la aplicación de las prácticas necesarias después de la adhesión.

| 53. | No obstante, ante todo, habría que juzgar Sapard por la medida en que ha contribuido a que se cumplieran los objetivos fijados cuando se creó. También hay que tener en cuenta que la consolidación institucional es uno de los objetivos del programa Phare y que otros programas para facilitar la asimilación de las prácticas comunitarias se han aplicado a través de los procedimientos de gestión de Phare y se han pagado con el presupuesto de éste (24). En cada uno de los países visitados se emplearon alrededor de 6 millones de euros del programa Phare en asesores para la preadhesión, en consultores para la programación, implantación y control de los sistemas, en proyectos piloto y en equipos informáticos y formación para el personal de los organismos encargados de la aplicación de Sapard. |
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53.

No obstante, ante todo, habría que juzgar Sapard por la medida en que ha contribuido a que se cumplieran los objetivos fijados cuando se creó. También hay que tener en cuenta que la consolidación institucional es uno de los objetivos del programa Phare y que otros programas para facilitar la asimilación de las prácticas comunitarias se han aplicado a través de los procedimientos de gestión de Phare y se han pagado con el presupuesto de éste (24). En cada uno de los países visitados se emplearon alrededor de 6 millones de euros del programa Phare en asesores para la preadhesión, en consultores para la programación, implantación y control de los sistemas, en proyectos piloto y en equipos informáticos y formación para el personal de los organismos encargados de la aplicación de Sapard.

| 54. | Un efecto positivo de Sapard ha sido la consolidación institucional: si bien ésta fue sufragada y gestionada por Phare, Sapard brindó la oportunidad de «aprender a través de la práctica» y proporcionó a las administraciones nacionales experiencia de gestión de los fondos comunitarios, porque muchos trámites son los mismos (programación, procedimientos de aplicación, seguimiento). El efecto combinado de Phare y Sapard ha sido todo un logro, ya que se han creado estructuras y sistemas que prácticamente no existían hace unos años y que, además, han resultado operativos y, por lo general, eficaces. En los apartados 61 a 65 se ofrece más información sobre estos sistemas. |
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54.

Un efecto positivo de Sapard ha sido la consolidación institucional: si bien ésta fue sufragada y gestionada por Phare, Sapard brindó la oportunidad de «aprender a través de la práctica» y proporcionó a las administraciones nacionales experiencia de gestión de los fondos comunitarios, porque muchos trámites son los mismos (programación, procedimientos de aplicación, seguimiento). El efecto combinado de Phare y Sapard ha sido todo un logro, ya que se han creado estructuras y sistemas que prácticamente no existían hace unos años y que, además, han resultado operativos y, por lo general, eficaces. En los apartados 61 a 65 se ofrece más información sobre estos sistemas.

| 55. | Sin embargo, la consolidación institucional y el «aprender a través de la práctica» no han funcionado para la medida relativa al medio ambiente agrario. Esta importante medida de desarrollo rural es la única obligatoria para los Estados miembros y constituye también la más amplia, pues representa el 41 % de los fondos disponibles para desarrollo rural en el FEOGA Garantía. La reforma de la PAC también concede una mayor importancia al medio ambiente agrario. |
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55.

Sin embargo, la consolidación institucional y el «aprender a través de la práctica» no han funcionado para la medida relativa al medio ambiente agrario. Esta importante medida de desarrollo rural es la única obligatoria para los Estados miembros y constituye también la más amplia, pues representa el 41 % de los fondos disponibles para desarrollo rural en el FEOGA Garantía. La reforma de la PAC también concede una mayor importancia al medio ambiente agrario.

| 56. | Debido a la complejidad de la medida relativa al medio ambiente agrario en general, y al hecho de que se concibió como un proyecto piloto dentro de Sapard, la Comisión no facilitó los pormenores sobre la misma a los países Sapard hasta el 21 de diciembre de 2001. Esta información requería la introducción de modificaciones en los programas Sapard que habían sido aprobados en cada país, así como la implantación y aprobación de los sistemas pertinentes, por lo que la medida no pudo aplicarse antes del final de 2002. En diciembre de 2003, la República Checa y Eslovaquia eran los únicos países que habían conseguido hacerlo. Hungría suprimió completamente la medida del programa. Polonia, por su parte, indicó que tenía la intención de hacer lo mismo, pero la Comisión convenció a este país de la importancia de mantenerla. Sin embargo, siguieron produciéndose retrasos en la elaboración de las normas de aplicación, por lo que la medida no se aplicó en Polonia antes de su adhesión a la UE. |
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56.

Debido a la complejidad de la medida relativa al medio ambiente agrario en general, y al hecho de que se concibió como un proyecto piloto dentro de Sapard, la Comisión no facilitó los pormenores sobre la misma a los países Sapard hasta el 21 de diciembre de 2001. Esta información requería la introducción de modificaciones en los programas Sapard que habían sido aprobados en cada país, así como la implantación y aprobación de los sistemas pertinentes, por lo que la medida no pudo aplicarse antes del final de 2002. En diciembre de 2003, la República Checa y Eslovaquia eran los únicos países que habían conseguido hacerlo. Hungría suprimió completamente la medida del programa. Polonia, por su parte, indicó que tenía la intención de hacer lo mismo, pero la Comisión convenció a este país de la importancia de mantenerla. Sin embargo, siguieron produciéndose retrasos en la elaboración de las normas de aplicación, por lo que la medida no se aplicó en Polonia antes de su adhesión a la UE.

| 57. | La Comisión determinó para la medida relativa al medio ambiente agrario que las actuaciones tuvieran como finalidad desarrollar la experiencia práctica de la ejecución agroambiental tanto a escala administrativa como en las explotaciones. Este objetivo no se ha logrado, porque, en diciembre de 2003, seis de los ocho países beneficiarios que se adherirán en mayo de 2004 sólo habían adquirido una experiencia limitada en la aplicación de esta medida en el marco de Sapard. |
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57.

La Comisión determinó para la medida relativa al medio ambiente agrario que las actuaciones tuvieran como finalidad desarrollar la experiencia práctica de la ejecución agroambiental tanto a escala administrativa como en las explotaciones. Este objetivo no se ha logrado, porque, en diciembre de 2003, seis de los ocho países beneficiarios que se adherirán en mayo de 2004 sólo habían adquirido una experiencia limitada en la aplicación de esta medida en el marco de Sapard.

EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS ESTABLECIDOS EN LOS PAÍSES SAPARD

La aprobación previa de los sistemas ha sido la garantía de unos sistemas de control financiero estrictos

| 58. | El fundamento jurídico de Sapard requería que la Comisión tomara una decisión de gestión descentralizada basada en el análisis de los sistemas de gestión y control del país en cuestión (denominada cesión de la gestión). En diciembre de 2003, se adoptaron 17 decisiones de la Comisión respecto de partes del sistema aprobadas en diversos países, cada una de las cuales preveía una cesión provisional de la gestión de la ayuda. Sin embargo, no se otorgó la cesión definitiva, que sólo puede llevarse a cabo cuando la Comisión ha realizado comprobaciones adicionales una vez que se hayan puesto en práctica sus recomendaciones. Por lo tanto, la Comisión no asumió su responsabilidad respecto de la gestión plenamente descentralizada; de hecho, no definió los criterios que debían cumplirse para otorgar una cesión definitiva de la gestión. |
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58.

El fundamento jurídico de Sapard requería que la Comisión tomara una decisión de gestión descentralizada basada en el análisis de los sistemas de gestión y control del país en cuestión (denominada cesión de la gestión). En diciembre de 2003, se adoptaron 17 decisiones de la Comisión respecto de partes del sistema aprobadas en diversos países, cada una de las cuales preveía una cesión provisional de la gestión de la ayuda. Sin embargo, no se otorgó la cesión definitiva, que sólo puede llevarse a cabo cuando la Comisión ha realizado comprobaciones adicionales una vez que se hayan puesto en práctica sus recomendaciones. Por lo tanto, la Comisión no asumió su responsabilidad respecto de la gestión plenamente descentralizada; de hecho, no definió los criterios que debían cumplirse para otorgar una cesión definitiva de la gestión.

| 59. | El fundamento jurídico definía, asimismo, los criterios y condiciones mínimos para la gestión descentralizada, tales como un sistema de gestión de los fondos bien definido que contara con un control interno eficaz y la presencia de personal suficiente. El análisis de la Comisión, que ha consistido en auditorías de los sistemas, garantizó que ya existía un sistema bien definido con controles clave antes de que pudieran gastarse los fondos (25). |
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59.

El fundamento jurídico definía, asimismo, los criterios y condiciones mínimos para la gestión descentralizada, tales como un sistema de gestión de los fondos bien definido que contara con un control interno eficaz y la presencia de personal suficiente. El análisis de la Comisión, que ha consistido en auditorías de los sistemas, garantizó que ya existía un sistema bien definido con controles clave antes de que pudieran gastarse los fondos (25).

| 60. | Por consiguiente, los países Sapard iniciaron la ejecución de los proyectos (firma de contratos) después de que la Comisión adoptara la decisión de aprobar los sistemas, es decir, cuando todos los procedimientos, listas de comprobaciones y formularios estaban aprobados. No ocurre así en los Estados miembros, donde el gasto de los Fondos Estructurales para el período 2000-2006 era subvencionable desde el 1 de enero de 2000 o, en determinadas circunstancias, en el momento en que se presentara a la Comisión el primer borrador del documento de programación, sin aprobación previa de los sistemas. |
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60.

Por consiguiente, los países Sapard iniciaron la ejecución de los proyectos (firma de contratos) después de que la Comisión adoptara la decisión de aprobar los sistemas, es decir, cuando todos los procedimientos, listas de comprobaciones y formularios estaban aprobados. No ocurre así en los Estados miembros, donde el gasto de los Fondos Estructurales para el período 2000-2006 era subvencionable desde el 1 de enero de 2000 o, en determinadas circunstancias, en el momento en que se presentara a la Comisión el primer borrador del documento de programación, sin aprobación previa de los sistemas.

Por lo general, los sistemas funcionaron en la práctica

| 61. | Los sistemas de gestión y de control de Sapard tienen algunos elementos clave en común con los programas comunitarios. Los procedimientos de los Fondos Estructurales se aplican a la programación, seguimiento y evaluación. Los procedimientos de los fondos del FEOGA Garantía se utilizan para la gestión financiera, incluidos el procedimiento de liquidación de cuentas (26) y el recurso a los organismos pagadores. |
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61.

Los sistemas de gestión y de control de Sapard tienen algunos elementos clave en común con los programas comunitarios. Los procedimientos de los Fondos Estructurales se aplican a la programación, seguimiento y evaluación. Los procedimientos de los fondos del FEOGA Garantía se utilizan para la gestión financiera, incluidos el procedimiento de liquidación de cuentas (26) y el recurso a los organismos pagadores.

| 62. | El procedimiento de programación, que era completamente nuevo para los países Sapard, les exigía, entre otras cosas, describir la estrategia, seleccionar las prioridades, describir las medidas e indicar los recursos financieros que había que utilizar. Sin embargo, todos los programas Sapard destinados a la agricultura y al desarrollo rural estaban preparados y aprobados por la Comisión en otoño de 2000. El establecimiento de los programas Sapard no requirió más tiempo del que necesitaron los Estados miembros para que se aprobaran sus programas de Fondos Estructurales. Asimismo, las estructuras de seguimiento se implantaron dentro de un plazo aceptable. |
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62.

El procedimiento de programación, que era completamente nuevo para los países Sapard, les exigía, entre otras cosas, describir la estrategia, seleccionar las prioridades, describir las medidas e indicar los recursos financieros que había que utilizar. Sin embargo, todos los programas Sapard destinados a la agricultura y al desarrollo rural estaban preparados y aprobados por la Comisión en otoño de 2000. El establecimiento de los programas Sapard no requirió más tiempo del que necesitaron los Estados miembros para que se aprobaran sus programas de Fondos Estructurales. Asimismo, las estructuras de seguimiento se implantaron dentro de un plazo aceptable.

| 63. | Los organismos pagadores establecidos en los países Sapard para la aplicación del programa son, en la mayoría de los casos, los mismos que se utilizarán para la gestión de los fondos comuntarios después de la adhesión. En Lituania y Polonia, los organismos administrarán las secciones Garantía y Orientación del FEOGA. |
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63.

Los organismos pagadores establecidos en los países Sapard para la aplicación del programa son, en la mayoría de los casos, los mismos que se utilizarán para la gestión de los fondos comuntarios después de la adhesión. En Lituania y Polonia, los organismos administrarán las secciones Garantía y Orientación del FEOGA.

| 64. | Al igual que en los Estados miembros, en todos los organismos pagadores funcionaban unidades de auditoría interna, y la certificación de las cuentas, así como los informes sobre la gestión y los sistemas de control, eran efectuados por organismos certificadores independientes desde el punto de vista operativo. El Tribunal observó que se realizaban auditorías profesionales. |
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64.

Al igual que en los Estados miembros, en todos los organismos pagadores funcionaban unidades de auditoría interna, y la certificación de las cuentas, así como los informes sobre la gestión y los sistemas de control, eran efectuados por organismos certificadores independientes desde el punto de vista operativo. El Tribunal observó que se realizaban auditorías profesionales.

| 65. | El Tribunal revisó las descripciones de los procedimientos y las listas de comprobación, y controló 33 expedientes para verificar si los sistemas funcionaban tal y como se indicaba en la documentación. A pesar de las debilidades identificadas más adelante en el presente informe, el Tribunal observó que los sistemas Sapard incluían los conceptos fundamentales, tenían procedimientos bien documentados, llevaban a la práctica lo que existía sobre el papel y cumplían los procedimientos de comprobación en la mayoría de los expedientes. |
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65.

El Tribunal revisó las descripciones de los procedimientos y las listas de comprobación, y controló 33 expedientes para verificar si los sistemas funcionaban tal y como se indicaba en la documentación. A pesar de las debilidades identificadas más adelante en el presente informe, el Tribunal observó que los sistemas Sapard incluían los conceptos fundamentales, tenían procedimientos bien documentados, llevaban a la práctica lo que existía sobre el papel y cumplían los procedimientos de comprobación en la mayoría de los expedientes.

pero faltaban documentos de apoyo en los expedientes

| 66. | Un problema común en los expedientes que se revisaron en los cuatro países visitados era la ausencia de documentación de las comprobaciones. Las listas de comprobación se habían cumplimentado, pero, por lo general, los expedientes no contenían justificantes o explicaciones para apoyar las conclusiones indicadas por los asesores. Cabe destacar que no había notas ni documentos de trabajo que indicaran las tareas realizadas, como por ejemplo cálculos, documentos comprobados sobre el terreno, personas visitadas, etc. En ausencia de estos documentos, el segundo revisor de la lista se limitaba a verificar que todas las casillas se habían marcado, en lugar de realizar una revisión significativa. Dado que no siempre existían instrucciones sobre la manera de realizar las comprobaciones, en general los auditores del Tribunal no pudieron comprobar qué tareas se habían realizado ni verificar con qué criterios se indicaba en las casillas de las listas que el resultado era satisfactorio. |
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66.

Un problema común en los expedientes que se revisaron en los cuatro países visitados era la ausencia de documentación de las comprobaciones. Las listas de comprobación se habían cumplimentado, pero, por lo general, los expedientes no contenían justificantes o explicaciones para apoyar las conclusiones indicadas por los asesores. Cabe destacar que no había notas ni documentos de trabajo que indicaran las tareas realizadas, como por ejemplo cálculos, documentos comprobados sobre el terreno, personas visitadas, etc. En ausencia de estos documentos, el segundo revisor de la lista se limitaba a verificar que todas las casillas se habían marcado, en lugar de realizar una revisión significativa. Dado que no siempre existían instrucciones sobre la manera de realizar las comprobaciones, en general los auditores del Tribunal no pudieron comprobar qué tareas se habían realizado ni verificar con qué criterios se indicaba en las casillas de las listas que el resultado era satisfactorio.

| 67. | Un ejemplo de lo anterior es la falta de documentación en el análisis de los planes comerciales de Lituania. Los solicitantes tenían que presentar planes comerciales para apoyar su proyecto. Dichos planes indican la viabilidad de la empresa y de la inversión. El procedimiento aplicado en Lituania exige que el evaluador analice los planes comerciales. No obstante, había pocas pruebas de este análisis en los expedientes de la muestra examinada por el Tribunal. Se trata de una tarea muy técnica, por lo que simplemente marcar la casilla correspondiente a «Sí» no basta. Habría que indicar, por ejemplo, que los «índices y las ratio financieras de la actividad agraria se corresponden con los valores críticos establecidos por el Ministro de Agricultura». |
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67.

Un ejemplo de lo anterior es la falta de documentación en el análisis de los planes comerciales de Lituania. Los solicitantes tenían que presentar planes comerciales para apoyar su proyecto. Dichos planes indican la viabilidad de la empresa y de la inversión. El procedimiento aplicado en Lituania exige que el evaluador analice los planes comerciales. No obstante, había pocas pruebas de este análisis en los expedientes de la muestra examinada por el Tribunal. Se trata de una tarea muy técnica, por lo que simplemente marcar la casilla correspondiente a «Sí» no basta. Habría que indicar, por ejemplo, que los «índices y las ratio financieras de la actividad agraria se corresponden con los valores críticos establecidos por el Ministro de Agricultura».

Los sistemas Sapard dependían de otros sistemas menos fiables

| 68. | Los sistemas Sapard requieren la aprobación previa de la Comisión, la cual, a su vez, está basada en el resultado de las auditorías. No ocurre lo mismo con los sistemas directamente relacionados con aquéllos y que los alimentan. Sirvan como ejemplo los sistemas de contratación de personal y los controles de cumplimiento de las normas mínimas de higiene, medio ambiente y bienestar animal. Estos últimos sistemas y procedimientos no están sometidos a las auditorías de la Comisión ni a la aprobación previa de los sistemas. |
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Los sistemas Sapard requieren la aprobación previa de la Comisión, la cual, a su vez, está basada en el resultado de las auditorías. No ocurre lo mismo con los sistemas directamente relacionados con aquéllos y que los alimentan. Sirvan como ejemplo los sistemas de contratación de personal y los controles de cumplimiento de las normas mínimas de higiene, medio ambiente y bienestar animal. Estos últimos sistemas y procedimientos no están sometidos a las auditorías de la Comisión ni a la aprobación previa de los sistemas.

| 69. | El fundamento jurídico de Sapard exige que debe estar disponible y a cargo de la misión un personal competente que habrá de tener experiencia adecuada (27). En los exámenes realizados de los procedimientos de contratación en Bulgaria, Lituania y Polonia se descubrió que las últimas contrataciones no se habían realizado mediante procedimientos transparentes y que los expedientes no contenían información alguna sobre el procedimiento seguido ni documentación sobre el proceso de selección. En Lituania, se hallaron varios casos en los que se había presentado un único candidato para puestos vacantes en la agencia Sapard, y en los que se habían destruido sistemáticamente las pruebas de selección una vez concluidas. Por lo tanto, no existe un procedimiento transparente que garantice que se selecciona a personas cualificadas y que los sistemas poseen la calidad aprobada por la Comisión. |
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69.

El fundamento jurídico de Sapard exige que debe estar disponible y a cargo de la misión un personal competente que habrá de tener experiencia adecuada (27). En los exámenes realizados de los procedimientos de contratación en Bulgaria, Lituania y Polonia se descubrió que las últimas contrataciones no se habían realizado mediante procedimientos transparentes y que los expedientes no contenían información alguna sobre el procedimiento seguido ni documentación sobre el proceso de selección. En Lituania, se hallaron varios casos en los que se había presentado un único candidato para puestos vacantes en la agencia Sapard, y en los que se habían destruido sistemáticamente las pruebas de selección una vez concluidas. Por lo tanto, no existe un procedimiento transparente que garantice que se selecciona a personas cualificadas y que los sistemas poseen la calidad aprobada por la Comisión.

| 70. | Los solicitantes de proyectos deben cumplir las normas sanitarias y medioambientales, tanto antes como después de la ejecución del proyecto. En sus decisiones para descentralizar la gestión de la ayuda, la Comisión validó los controles nacionales del cumplimiento de las normas sanitarias, de calidad y de medio ambiente sin supervisar quién realizaba el control, ni cómo ni cuándo se llevaba a cabo. La Comisión no exigió a los países Sapard que facilitaran esta información en el marco de los procedimientos del programa. La única comprobación exigida por la Comisión y realmente llevada a cabo por las agencias Sapard fue la relativa a la existencia de certificados emitidos por el organismo público responsable. |
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70.

Los solicitantes de proyectos deben cumplir las normas sanitarias y medioambientales, tanto antes como después de la ejecución del proyecto. En sus decisiones para descentralizar la gestión de la ayuda, la Comisión validó los controles nacionales del cumplimiento de las normas sanitarias, de calidad y de medio ambiente sin supervisar quién realizaba el control, ni cómo ni cuándo se llevaba a cabo. La Comisión no exigió a los países Sapard que facilitaran esta información en el marco de los procedimientos del programa. La única comprobación exigida por la Comisión y realmente llevada a cabo por las agencias Sapard fue la relativa a la existencia de certificados emitidos por el organismo público responsable.

| 71. | En Rumanía, los certificados de cumplimiento de las normas fueron expedidos por la agencia del medio ambiente y por el organismo encargado de los controles sanitarios. Ni las autoridades rumanas ni la Comisión habían evaluado los criterios en los que se basaban estos certificados, y, cuando el Tribunal los revisó, halló que no existía documentación sobre el objeto ni las modalidades de los controles. No siempre se disponía de informes de inspección de los proyectos Sapard y, cuando los había, no proporcionaban información alguna sobre los controles realizados. |
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71.

En Rumanía, los certificados de cumplimiento de las normas fueron expedidos por la agencia del medio ambiente y por el organismo encargado de los controles sanitarios. Ni las autoridades rumanas ni la Comisión habían evaluado los criterios en los que se basaban estos certificados, y, cuando el Tribunal los revisó, halló que no existía documentación sobre el objeto ni las modalidades de los controles. No siempre se disponía de informes de inspección de los proyectos Sapard y, cuando los había, no proporcionaban información alguna sobre los controles realizados.

| 72. | En Bulgaria, para comprobar que se cumple el requisito de que las explotaciones agrarias y el proyecto se ajusten a las normas medioambientales nacionales, las autoridades estatales se limitan a verificar la existencia de una decisión municipal, pero esta decisión se basa únicamente en la información facilitada por el beneficiario, y no se efectúan controles sobre el terreno para comprobar su veracidad. |
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72.

En Bulgaria, para comprobar que se cumple el requisito de que las explotaciones agrarias y el proyecto se ajusten a las normas medioambientales nacionales, las autoridades estatales se limitan a verificar la existencia de una decisión municipal, pero esta decisión se basa únicamente en la información facilitada por el beneficiario, y no se efectúan controles sobre el terreno para comprobar su veracidad.

| 73. | Ni la Comisión ni las autoridades nacionales proporcionaron información sobre el alcance de los controles relativos al medio ambiente efectuados en los países Sapard. Con objeto de verificar si los controles habían sido suficientes y de averiguar cómo se habían realizado, el Tribunal solicitó reunirse con representantes de los organismos que habían llevado a cabo dichas inspecciones. Dado que en Polonia no se facilitó esta información, el Tribunal no puede dictaminar sobre el modo en que este país garantiza el cumplimiento de las disposiciones relativas a la protección del medio ambiente como exige el Reglamento Sapard. |
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73.

Ni la Comisión ni las autoridades nacionales proporcionaron información sobre el alcance de los controles relativos al medio ambiente efectuados en los países Sapard. Con objeto de verificar si los controles habían sido suficientes y de averiguar cómo se habían realizado, el Tribunal solicitó reunirse con representantes de los organismos que habían llevado a cabo dichas inspecciones. Dado que en Polonia no se facilitó esta información, el Tribunal no puede dictaminar sobre el modo en que este país garantiza el cumplimiento de las disposiciones relativas a la protección del medio ambiente como exige el Reglamento Sapard.

| 74. | Los controles llevados a cabo en Lituania y Bulgaria para comprobar el cumplimiento de las normas relativas a la medida «inversiones en explotaciones agrarias» fueron realizados por el organismo pertinente sólo antes de la aprobación del proyecto, pero no cuando éste hubo finalizado. Es importante realizar estos controles posteriores y, si se justifica, emitir certificados para así garantizar que realmente se cumplen las normas nacionales y comunitarias una vez finalizado el proyecto. |
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74.

Los controles llevados a cabo en Lituania y Bulgaria para comprobar el cumplimiento de las normas relativas a la medida «inversiones en explotaciones agrarias» fueron realizados por el organismo pertinente sólo antes de la aprobación del proyecto, pero no cuando éste hubo finalizado. Es importante realizar estos controles posteriores y, si se justifica, emitir certificados para así garantizar que realmente se cumplen las normas nacionales y comunitarias una vez finalizado el proyecto.

| 75. | Así, en uno de los proyectos visitados sobre el terreno en Lituania, el Tribunal descubrió que el estiércol estaba mal almacenado, con el consiguiente peligro de vertido de nitratos e incumplimiento de las normas comunitarias. De hecho, previamente se había realizado un control sobre el terreno anterior a la aprobación, pero desde entonces el número de vacas había aumentado significativamente. No se habían realizado comprobaciones previas al pago para verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas al medio ambiente tal y como exigen los programas Sapard. |
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75.

Así, en uno de los proyectos visitados sobre el terreno en Lituania, el Tribunal descubrió que el estiércol estaba mal almacenado, con el consiguiente peligro de vertido de nitratos e incumplimiento de las normas comunitarias. De hecho, previamente se había realizado un control sobre el terreno anterior a la aprobación, pero desde entonces el número de vacas había aumentado significativamente. No se habían realizado comprobaciones previas al pago para verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas al medio ambiente tal y como exigen los programas Sapard.

| 76. | También se encontraron problemas relativos al cumplimiento de las normas sanitarias en Polonia: en uno de los proyectos revisados por el Tribunal (la adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche), el informe sobre los progresos realizados para el cumplimiento de las normas comunitarias preparado por los veterinarios oficiales indicaba que la planta cumplía las normas en un 74 %. Este informe no se tuvo en cuenta. Cuando el proyecto se terminó y se pagó no se realizaron más comprobaciones, pese a que al parecer no se cumplía el requisito del programa polaco en virtud del cual la totalidad de la empresa debía ajustarse a las normas comunitarias. |
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También se encontraron problemas relativos al cumplimiento de las normas sanitarias en Polonia: en uno de los proyectos revisados por el Tribunal (la adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche), el informe sobre los progresos realizados para el cumplimiento de las normas comunitarias preparado por los veterinarios oficiales indicaba que la planta cumplía las normas en un 74 %. Este informe no se tuvo en cuenta. Cuando el proyecto se terminó y se pagó no se realizaron más comprobaciones, pese a que al parecer no se cumplía el requisito del programa polaco en virtud del cual la totalidad de la empresa debía ajustarse a las normas comunitarias.

y la normativa nacional relativa a los intereses era incompatible con las normas de Sapard

| 77. | Una vez aprobados los sistemas, la Comisión pagó anticipos a los países Sapard que podían utilizarse como capital de explotación. Debido al tiempo necesario para iniciar los pagos a los beneficiarios (véase el apartado 16), buena parte de estos anticipos no se utilizaron durante el primer año de ejecución de Sapard. La Comisión exigía que se obtuvieran condiciones comerciales normales por estos importes con un nivel satisfactorio de seguridad, pero el Tribunal descubrió que este requisito no se cumplió porque se aplicaron las normativas nacionales. Así, podrían haberse obtenido tipos de interés más altos con el mismo nivel de seguridad en tres de los cuatro países fiscalizados. |
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77.

Una vez aprobados los sistemas, la Comisión pagó anticipos a los países Sapard que podían utilizarse como capital de explotación. Debido al tiempo necesario para iniciar los pagos a los beneficiarios (véase el apartado 16), buena parte de estos anticipos no se utilizaron durante el primer año de ejecución de Sapard. La Comisión exigía que se obtuvieran condiciones comerciales normales por estos importes con un nivel satisfactorio de seguridad, pero el Tribunal descubrió que este requisito no se cumplió porque se aplicaron las normativas nacionales. Así, podrían haberse obtenido tipos de interés más altos con el mismo nivel de seguridad en tres de los cuatro países fiscalizados.

| 78. | En Bulgaria, se pidió a varios bancos comerciales que ofrecieran sus condiciones con objeto de seleccionar la futura entidad depositaria de las cuentas de Sapard. Cuando la Comisión abonó los anticipos, las autoridades búlgaras ingresaron los fondos que habían quedado sin utilizar en depósitos a plazo fijo. Esta buena práctica no se aplicó en Lituania, Polonia ni Rumanía, donde la legislación nacional obligaba a las autoridades a utilizar el banco central, que ofrecía tipos de interés inferiores a los ofrecidos por los bancos comerciales y no permitía la colocación de los fondos en depósitos a plazo fijo. |
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78.

En Bulgaria, se pidió a varios bancos comerciales que ofrecieran sus condiciones con objeto de seleccionar la futura entidad depositaria de las cuentas de Sapard. Cuando la Comisión abonó los anticipos, las autoridades búlgaras ingresaron los fondos que habían quedado sin utilizar en depósitos a plazo fijo. Esta buena práctica no se aplicó en Lituania, Polonia ni Rumanía, donde la legislación nacional obligaba a las autoridades a utilizar el banco central, que ofrecía tipos de interés inferiores a los ofrecidos por los bancos comerciales y no permitía la colocación de los fondos en depósitos a plazo fijo.

| 79. | La diferencia mayor se descubrió en Rumanía, donde podrían haberse obtenido unos 650 000 euros más en intereses hasta el final de 2003 si se hubieran aplicado los tipos de interés más altos ofrecidos por el mercado a los fondos comunitarios no utilizados. También se observaron problemas en otros países, como, por ejemplo, en Polonia, donde los intereses se anotaron en una subcuenta que no devengaba intereses. |
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79.

La diferencia mayor se descubrió en Rumanía, donde podrían haberse obtenido unos 650 000 euros más en intereses hasta el final de 2003 si se hubieran aplicado los tipos de interés más altos ofrecidos por el mercado a los fondos comunitarios no utilizados. También se observaron problemas en otros países, como, por ejemplo, en Polonia, donde los intereses se anotaron en una subcuenta que no devengaba intereses.

| 80. | Se observó el uso de prácticas diferentes en los países Sapard, pero la Comisión no veló por la aplicación de las mejores prácticas en los diez países. |
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80.

Se observó el uso de prácticas diferentes en los países Sapard, pero la Comisión no veló por la aplicación de las mejores prácticas en los diez países.

PROBLEMAS DE APLICACIÓN EN LOS PAÍSES SAPARD

Los potenciales beneficiarios carecen de recursos propios y tienen dificultades para acceder al crédito

| 81. | Para los proyectos que no generan ingresos netos sustanciales (como, por ejemplo, las carreteras locales), el porcentaje de la ayuda puede llegar hasta el 100 %, pues la existencia de infraestructuras es condición previa necesaria para el desarrollo en las áreas rurales. Se han recibido muchas solicitudes para este tipo de proyectos y con frecuencia se ha atribuido su éxito principalmente al alto porcentaje de financiación. En cuanto a los proyectos restantes, dado que el porcentaje de la ayuda está limitado al 50 %, los beneficiarios deben financiarse al menos el 50 % de los costes del proyecto con sus propios fondos o a través de créditos. |
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81.

Para los proyectos que no generan ingresos netos sustanciales (como, por ejemplo, las carreteras locales), el porcentaje de la ayuda puede llegar hasta el 100 %, pues la existencia de infraestructuras es condición previa necesaria para el desarrollo en las áreas rurales. Se han recibido muchas solicitudes para este tipo de proyectos y con frecuencia se ha atribuido su éxito principalmente al alto porcentaje de financiación. En cuanto a los proyectos restantes, dado que el porcentaje de la ayuda está limitado al 50 %, los beneficiarios deben financiarse al menos el 50 % de los costes del proyecto con sus propios fondos o a través de créditos.

| 82. | Los pagos de Sapard a los beneficiarios deben basarse en declaraciones sobre los gastos en que éstos han incurrido, lo cual significa que tienen que prefinanciarse estos gastos, con frecuencia durante un período de varios meses, que es el tiempo necesario para que la agencia Sapard tramite la solicitud de pago y lo haga efectivo. Los complicados procedimientos administrativos han prolongado este período (véase el apartado 93). |
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82.

Los pagos de Sapard a los beneficiarios deben basarse en declaraciones sobre los gastos en que éstos han incurrido, lo cual significa que tienen que prefinanciarse estos gastos, con frecuencia durante un período de varios meses, que es el tiempo necesario para que la agencia Sapard tramite la solicitud de pago y lo haga efectivo. Los complicados procedimientos administrativos han prolongado este período (véase el apartado 93).

| 83. | En una investigación realizada por la agencia Sapard entre agricultores y asesores agrícolas se estudiaron los principales obstáculos que se plantean para solicitar ayuda Sapard (28); las tres principales dificultades eran el elevado coste de los créditos bancarios, la necesidad de prefinanciación y la falta de recursos propios para la inversión. Pese a todo, el potencial de Sapard sigue siendo elevado, como muestra el éxito del régimen nacional de ayudas polaco, a través del cual el Estado concede préstamos a los agricultores de hasta el 80 % de la cuantía del proyecto. En 2002, más de 24 000 agricultores se beneficiaron de este régimen, o sea, diez veces más que con el programa Sapard (29). |
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83.

En una investigación realizada por la agencia Sapard entre agricultores y asesores agrícolas se estudiaron los principales obstáculos que se plantean para solicitar ayuda Sapard (28); las tres principales dificultades eran el elevado coste de los créditos bancarios, la necesidad de prefinanciación y la falta de recursos propios para la inversión. Pese a todo, el potencial de Sapard sigue siendo elevado, como muestra el éxito del régimen nacional de ayudas polaco, a través del cual el Estado concede préstamos a los agricultores de hasta el 80 % de la cuantía del proyecto. En 2002, más de 24 000 agricultores se beneficiaron de este régimen, o sea, diez veces más que con el programa Sapard (29).

| 84. | Los solicitantes tropiezan con graves problemas para obtener prefinanciación y financiación complementaria. Esto es debido, sobre todo, a la falta de capital de inversión y capital de explotación, así como a la política de crédito restrictiva de los bancos, a su vez exacerbada por la falta de desarrollo del mercado inmobiliario y del sistema bancario. Es éste un problema generalizado en todos los países Sapard, una de las limitaciones que frena su aplicación y una de las causas principales de que se lleven a la práctica menos proyectos de los que cabría esperar. El programa Sapard no ofrece posibilidades para afrontar este problema, por lo que los propios países tratan de solucionarlo de diferentes maneras. |
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84.

Los solicitantes tropiezan con graves problemas para obtener prefinanciación y financiación complementaria. Esto es debido, sobre todo, a la falta de capital de inversión y capital de explotación, así como a la política de crédito restrictiva de los bancos, a su vez exacerbada por la falta de desarrollo del mercado inmobiliario y del sistema bancario. Es éste un problema generalizado en todos los países Sapard, una de las limitaciones que frena su aplicación y una de las causas principales de que se lleven a la práctica menos proyectos de los que cabría esperar. El programa Sapard no ofrece posibilidades para afrontar este problema, por lo que los propios países tratan de solucionarlo de diferentes maneras.

| 85. | Las autoridades búlgaras consideraron que un programa de créditos podría ser útil para resolver estos problemas y facilitar la ejecución de Sapard: así pues, aprobaron un programa para otorgar créditos a los beneficiarios de Sapard al cual se le asignaron 60 millones de euros del presupuesto nacional correspondiente a 2003. El ministro de Agricultura de Bulgaria notificó la existencia del programa a la Comisión en junio de 2003. En su respuesta de julio de 2003, la Comisión consideraba que el programa en cuestión podía tener algunos elementos de ayuda estatal, por lo que sería necesario introducir algunos cambios para ceñirse a las normas de competencia (30). Aparte de solicitar pormenores sobre los aspectos financieros del programa búlgaro, no se prestó ayuda ni asesoría urgente, y, finalmente, Bulgaria retiró su propuesta. De este modo, los 60 millones de euros de que se disponía para resolver un problema clave de aplicación de Sapard no se utilizaron porque la Comisión no realizó un seguimiento activo del problema. |
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85.

Las autoridades búlgaras consideraron que un programa de créditos podría ser útil para resolver estos problemas y facilitar la ejecución de Sapard: así pues, aprobaron un programa para otorgar créditos a los beneficiarios de Sapard al cual se le asignaron 60 millones de euros del presupuesto nacional correspondiente a 2003. El ministro de Agricultura de Bulgaria notificó la existencia del programa a la Comisión en junio de 2003. En su respuesta de julio de 2003, la Comisión consideraba que el programa en cuestión podía tener algunos elementos de ayuda estatal, por lo que sería necesario introducir algunos cambios para ceñirse a las normas de competencia (30). Aparte de solicitar pormenores sobre los aspectos financieros del programa búlgaro, no se prestó ayuda ni asesoría urgente, y, finalmente, Bulgaria retiró su propuesta. De este modo, los 60 millones de euros de que se disponía para resolver un problema clave de aplicación de Sapard no se utilizaron porque la Comisión no realizó un seguimiento activo del problema.

| 86. | En otros países ya se han aplicado programas semejantes que, sin embargo, no fueron examinados por la Comisión; así, las autoridades lituanas, por ejemplo, han creado un fondo de garantía para los préstamos concedidos a beneficiarios potenciales, tanto de Sapard como de otras fuentes. Algunos elementos de estos programas también podrían considerarse ayuda estatal. |
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86.

En otros países ya se han aplicado programas semejantes que, sin embargo, no fueron examinados por la Comisión; así, las autoridades lituanas, por ejemplo, han creado un fondo de garantía para los préstamos concedidos a beneficiarios potenciales, tanto de Sapard como de otras fuentes. Algunos elementos de estos programas también podrían considerarse ayuda estatal.

| 87. | Los municipios rumanos tuvieron graves dificultades para pagar a los contratistas, pues los importes necesarios muchas veces sobrepasaban su presupuesto anual. Las normas impedían a la agencia Sapard pagar directamente las facturas de los contratistas. Ante una situación similar, la agencia Sapard de Lituania realizó estos pagos directamente a los municipios, lo cual supuso una infracción de las normas Sapard, por un valor aproximado de un millón de euros (31). |
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87.

Los municipios rumanos tuvieron graves dificultades para pagar a los contratistas, pues los importes necesarios muchas veces sobrepasaban su presupuesto anual. Las normas impedían a la agencia Sapard pagar directamente las facturas de los contratistas. Ante una situación similar, la agencia Sapard de Lituania realizó estos pagos directamente a los municipios, lo cual supuso una infracción de las normas Sapard, por un valor aproximado de un millón de euros (31).

| 88. | Para aliviar al beneficiario de la carga financiera de la prefinanciación, Lituania y Rumanía realizaron pagos intermedios a medida que progresaban los proyectos. Esta práctica no se ha seguido en todos los países por considerarse que incrementaba la carga administrativa. |
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88.

Para aliviar al beneficiario de la carga financiera de la prefinanciación, Lituania y Rumanía realizaron pagos intermedios a medida que progresaban los proyectos. Esta práctica no se ha seguido en todos los países por considerarse que incrementaba la carga administrativa.

| 89. | En Rumanía existe el problema adicional de que los municipios han de comprometerse a sufragar los costes de mantenimiento una vez finalizado el proyecto como condición para que la medida sea subvencionable. La mayoría de estos proyectos eran de carreteras, y los municipios no calcularon bien el alcance real del compromiso contraído en materia de mantenimiento, ni la agencia Sapard realizó ulteriores investigaciones. Los municipios ni siquiera contaban con cifras provisionales y, al ser interrogados por los auditores del Tribunal, no estaban en condiciones de facilitar un cálculo razonado ni de indicar de manera realista cómo iban a sufragar los costes con sus limitados presupuestos. La mayoría de los municipios consideraban el mantenimiento una cuestión secundaria: era más importante conseguir que se aprobara el proyecto. Por consiguiente, el actual sistema de Rumanía no garantiza la sostenibilidad de las inversiones, lo cual constituye una importante deficiencia. |
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En Rumanía existe el problema adicional de que los municipios han de comprometerse a sufragar los costes de mantenimiento una vez finalizado el proyecto como condición para que la medida sea subvencionable. La mayoría de estos proyectos eran de carreteras, y los municipios no calcularon bien el alcance real del compromiso contraído en materia de mantenimiento, ni la agencia Sapard realizó ulteriores investigaciones. Los municipios ni siquiera contaban con cifras provisionales y, al ser interrogados por los auditores del Tribunal, no estaban en condiciones de facilitar un cálculo razonado ni de indicar de manera realista cómo iban a sufragar los costes con sus limitados presupuestos. La mayoría de los municipios consideraban el mantenimiento una cuestión secundaria: era más importante conseguir que se aprobara el proyecto. Por consiguiente, el actual sistema de Rumanía no garantiza la sostenibilidad de las inversiones, lo cual constituye una importante deficiencia.

| 90. | La Comisión no identificó estos problemas de aplicación, por lo que no se afrontaron de manera sistemática. Dado que el propio programa Sapard carece de medios para resolverlos, se recurrió a soluciones específicas para cada caso, lo que dio lugar a que los países Sapard adoptaran prácticas dispares, algunas buenas y otras contrarias a lo establecido en las normas. |
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90.

La Comisión no identificó estos problemas de aplicación, por lo que no se afrontaron de manera sistemática. Dado que el propio programa Sapard carece de medios para resolverlos, se recurrió a soluciones específicas para cada caso, lo que dio lugar a que los países Sapard adoptaran prácticas dispares, algunas buenas y otras contrarias a lo establecido en las normas.

y los procedimientos administrativos son complicados

| 91. | Al cabo de los nueve primeros meses de aplicación de Sapard en Polonia, se habían recibido 977 solicitudes, de las cuales fueron rechazadas 472 (el 48 %). Un análisis de estas cifras mostró que la principal razón de rechazo de las solicitudes era el carácter incompleto de los expedientes, debido, sobre todo, a la gran cantidad de documentación que había que aportar y a las dificultades para obtenerla. El mismo problema se producía en Bulgaria: puede servir como ejemplo un caso examinado por el Tribunal, en el que para un proyecto relativamente sencillo de adquisición de una cosechadora y un arado, el expediente de solicitud constaba de 2 477 páginas y el de solicitud de pago de 601 páginas. No siempre está clara la necesidad de incluir algunos de estos documentos; además, habría que simplificar los trámites y facilitar el procedimiento a los beneficiarios, pues así, además, se aceleraría la aplicación. |
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91.

Al cabo de los nueve primeros meses de aplicación de Sapard en Polonia, se habían recibido 977 solicitudes, de las cuales fueron rechazadas 472 (el 48 %). Un análisis de estas cifras mostró que la principal razón de rechazo de las solicitudes era el carácter incompleto de los expedientes, debido, sobre todo, a la gran cantidad de documentación que había que aportar y a las dificultades para obtenerla. El mismo problema se producía en Bulgaria: puede servir como ejemplo un caso examinado por el Tribunal, en el que para un proyecto relativamente sencillo de adquisición de una cosechadora y un arado, el expediente de solicitud constaba de 2 477 páginas y el de solicitud de pago de 601 páginas. No siempre está clara la necesidad de incluir algunos de estos documentos; además, habría que simplificar los trámites y facilitar el procedimiento a los beneficiarios, pues así, además, se aceleraría la aplicación.

| 92. | Otro ejemplo lo constituyen los casos en los que las agencias Sapard consideran que un expediente de solicitud es incompleto y se concede al beneficiario la posibilidad de aportar los documentos que faltan. El problema radica en que el plazo otorgado suele ser insuficiente; por ejemplo, en una solicitud para un proyecto de mejora de una carretera local en Polonia, el único documento que faltaba (el presupuesto para el ejercicio siguiente) sólo podía obtenerse previa reunión del órgano municipal, y dicha reunión no podía celebrarse dentro del plazo concedido, por lo que el proyecto fue rechazado. |
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Otro ejemplo lo constituyen los casos en los que las agencias Sapard consideran que un expediente de solicitud es incompleto y se concede al beneficiario la posibilidad de aportar los documentos que faltan. El problema radica en que el plazo otorgado suele ser insuficiente; por ejemplo, en una solicitud para un proyecto de mejora de una carretera local en Polonia, el único documento que faltaba (el presupuesto para el ejercicio siguiente) sólo podía obtenerse previa reunión del órgano municipal, y dicha reunión no podía celebrarse dentro del plazo concedido, por lo que el proyecto fue rechazado.

| 93. | Por otro lado, la duración, a menudo dilatada, del proceso de tramitación de las solicitudes es también un factor disuasorio para los potenciales solicitantes. Los retrasos en la tramitación de las solicitudes de pago prolongan el período de prefinanciación y disuaden a los posibles beneficiarios. |
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93.

Por otro lado, la duración, a menudo dilatada, del proceso de tramitación de las solicitudes es también un factor disuasorio para los potenciales solicitantes. Los retrasos en la tramitación de las solicitudes de pago prolongan el período de prefinanciación y disuaden a los posibles beneficiarios.

| 94. | En los países visitados, el tiempo transcurrido entre la solicitud de pago y su realización efectiva oscila entre dos y tres meses. Dicho período no sólo comprende el tiempo dedicado a la evaluación de la solicitud sino también el plazo de espera una vez emitida la orden de pago. En Polonia, un agricultor tuvo que esperar casi seis meses para recibir el reembolso porque terminó el proyecto antes de la fecha de finalización indicada en su solicitud. Los funcionarios polacos alegaron que no podían aceptar una solicitud de pago antes de la fecha prevista. |
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En los países visitados, el tiempo transcurrido entre la solicitud de pago y su realización efectiva oscila entre dos y tres meses. Dicho período no sólo comprende el tiempo dedicado a la evaluación de la solicitud sino también el plazo de espera una vez emitida la orden de pago. En Polonia, un agricultor tuvo que esperar casi seis meses para recibir el reembolso porque terminó el proyecto antes de la fecha de finalización indicada en su solicitud. Los funcionarios polacos alegaron que no podían aceptar una solicitud de pago antes de la fecha prevista.

| 95. | En todos los casos en los que el Tribunal identificó dificultades en la aplicación causadas por los trámites, los países Sapard aplicaban procedimientos más estrictos que los exigidos por la Comisión. Al parecer, los gestores nacionales no eran capaces de resolver los problemas producidos en muchos casos por una burocracia rígida e innecesaria, aunque ello supusiera un obstáculo para la aplicación eficaz de Sapard. Además, no se aplicaron las mejores prácticas, lo cual ha impedido una ejecución más rápida de Sapard. |
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En todos los casos en los que el Tribunal identificó dificultades en la aplicación causadas por los trámites, los países Sapard aplicaban procedimientos más estrictos que los exigidos por la Comisión. Al parecer, los gestores nacionales no eran capaces de resolver los problemas producidos en muchos casos por una burocracia rígida e innecesaria, aunque ello supusiera un obstáculo para la aplicación eficaz de Sapard. Además, no se aplicaron las mejores prácticas, lo cual ha impedido una ejecución más rápida de Sapard.

por lo que sólo reciben ayuda los beneficiarios con una buena situación financiera

| 96. | Debido al requisito de que los beneficiarios prefinancien los proyectos y a los complicados trámites administrativos, el sistema Sapard favorece a quienes gozan de una buena situación financiera, están mejor organizados y cuentan con capital suficiente o acceso a préstamos. Esto constituye un enorme obstáculo para las explotaciones y empresas más pequeñas, que necesitan realizar mayores esfuerzos para ajustarse a las normas, modernizarse y ser más eficientes. |
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96.

Debido al requisito de que los beneficiarios prefinancien los proyectos y a los complicados trámites administrativos, el sistema Sapard favorece a quienes gozan de una buena situación financiera, están mejor organizados y cuentan con capital suficiente o acceso a préstamos. Esto constituye un enorme obstáculo para las explotaciones y empresas más pequeñas, que necesitan realizar mayores esfuerzos para ajustarse a las normas, modernizarse y ser más eficientes.

| 97. | Después de visitar sobre el terreno 13 explotaciones agrarias en los cuatro países, los auditores del Tribunal descubrieron que, por lo general, los agricultores prefinanciaban los proyectos y financiaban su propia aportación a partir de sus recursos propios, práctica imposible para los agricultores más pobres. Así ocurría especialmente en Lituania, donde éste era un factor clave como consecuencia del cual todos los beneficiarios visitados habían recibido ayuda para más de un proyecto. |
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97.

Después de visitar sobre el terreno 13 explotaciones agrarias en los cuatro países, los auditores del Tribunal descubrieron que, por lo general, los agricultores prefinanciaban los proyectos y financiaban su propia aportación a partir de sus recursos propios, práctica imposible para los agricultores más pobres. Así ocurría especialmente en Lituania, donde éste era un factor clave como consecuencia del cual todos los beneficiarios visitados habían recibido ayuda para más de un proyecto.

LA COMISIÓN DEBE ADOPTAR MEDIDAS POR LAS SIGUIENTES RAZONES

Una normativa y un control insuficientes provocan el malgasto de los fondos asignados a la financiación de los costes generales

| 98. | La normativa Sapard permite que se imputen al proyecto, en concepto de costes generales, hasta el 12 % de los costes subvencionables totales (32). Estos costes pueden corresponder a honorarios de arquitectos, ingenieros y asesores, gastos de asesoramiento legal, estudios de viabilidad o adquisición de patentes y licencias para preparar y aplicar el proyecto. Hasta la fecha, los costes generales imputados correspondían principalmente a los costes de preparación de los planes comerciales de los beneficiarios. Los importes más elevados se encontraron en Bulgaria y Lituania, donde, según cálculos del Tribunal, la cantidad pagada en este concepto por la UE hasta el final de 2003 ascendió a 700 000 euros. En otros países, los importes imputados en concepto de planes comerciales fueron bajos. La diferencia en los importes de unos países y otros debería haber bastado para que la Comisión examinara urgentemente este asunto. |
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98.

La normativa Sapard permite que se imputen al proyecto, en concepto de costes generales, hasta el 12 % de los costes subvencionables totales (32). Estos costes pueden corresponder a honorarios de arquitectos, ingenieros y asesores, gastos de asesoramiento legal, estudios de viabilidad o adquisición de patentes y licencias para preparar y aplicar el proyecto. Hasta la fecha, los costes generales imputados correspondían principalmente a los costes de preparación de los planes comerciales de los beneficiarios. Los importes más elevados se encontraron en Bulgaria y Lituania, donde, según cálculos del Tribunal, la cantidad pagada en este concepto por la UE hasta el final de 2003 ascendió a 700 000 euros. En otros países, los importes imputados en concepto de planes comerciales fueron bajos. La diferencia en los importes de unos países y otros debería haber bastado para que la Comisión examinara urgentemente este asunto.

| 99. | El riesgo asociado a estos costes es elevado, sobre todo cuando se trata de los gastos de asesoramiento para la preparación de planes comerciales, porque no existe una relación directa entre el coste del proyecto (material, etc.) y el de la preparación del plan comercial, independientemente de que la inversión sea grande o pequeña. Por otra parte, fijar el reembolso en un porcentaje del coste del total del proyecto tampoco es una garantía de economía; por el contrario, el riesgo aumenta, ya que la normativa permite que este gasto se abone en efectivo. En su fiscalización, el Tribunal descubrió que, a pesar de este riesgo, no se efectuaban suficientes controles. Normalmente, los importes imputados no se justificaban ni se explicaban, ni tampoco se comprobaba si los costes se correspondían con los servicios prestados o si realmente se habían prestado los servicios. Únicamente se verificaba que el máximo establecido no se había sobrepasado y que se adjuntaba toda la documentación justificativa pertinente (factura y justificante de pago). |
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99.

El riesgo asociado a estos costes es elevado, sobre todo cuando se trata de los gastos de asesoramiento para la preparación de planes comerciales, porque no existe una relación directa entre el coste del proyecto (material, etc.) y el de la preparación del plan comercial, independientemente de que la inversión sea grande o pequeña. Por otra parte, fijar el reembolso en un porcentaje del coste del total del proyecto tampoco es una garantía de economía; por el contrario, el riesgo aumenta, ya que la normativa permite que este gasto se abone en efectivo. En su fiscalización, el Tribunal descubrió que, a pesar de este riesgo, no se efectuaban suficientes controles. Normalmente, los importes imputados no se justificaban ni se explicaban, ni tampoco se comprobaba si los costes se correspondían con los servicios prestados o si realmente se habían prestado los servicios. Únicamente se verificaba que el máximo establecido no se había sobrepasado y que se adjuntaba toda la documentación justificativa pertinente (factura y justificante de pago).

| 100. | Así, en 2003, la agencia Sapard de Bulgaria notificó al comité de supervisión que hubo beneficiarios que presentaron facturas falsificadas de contratistas, especialmente en concepto de servicios de asesoramiento. A juicio del Tribunal, el límite del 12 % es demasiado generoso si no se exige explicación alguna al beneficiario; habría que establecer un importe máximo para los planes comerciales y fomentar activamente la utilización por parte de los beneficiarios de los servicios de asesoramiento agrícola de sus propios países, creados con fondos de Phare, y que son gratuitos o más baratos. |
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100.

Así, en 2003, la agencia Sapard de Bulgaria notificó al comité de supervisión que hubo beneficiarios que presentaron facturas falsificadas de contratistas, especialmente en concepto de servicios de asesoramiento. A juicio del Tribunal, el límite del 12 % es demasiado generoso si no se exige explicación alguna al beneficiario; habría que establecer un importe máximo para los planes comerciales y fomentar activamente la utilización por parte de los beneficiarios de los servicios de asesoramiento agrícola de sus propios países, creados con fondos de Phare, y que son gratuitos o más baratos.

| 101. | El Tribunal identificó problemas en varios de los proyectos fiscalizados. Así, por ejemplo, hubo casos en los que los beneficiarios solicitaron un segundo proyecto en el que también incluyeron el coste de un plan comercial pese a que éste era prácticamente idéntico al primero. Hubo incluso casos en los que el segundo proyecto era una simple prolongación del proyecto original, pero el coste del plan comercial era superior al imputado al primer proyecto. En todos los casos, las agencias Sapard abonaron el importe facturado sin realizar ningún análisis. |
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101.

El Tribunal identificó problemas en varios de los proyectos fiscalizados. Así, por ejemplo, hubo casos en los que los beneficiarios solicitaron un segundo proyecto en el que también incluyeron el coste de un plan comercial pese a que éste era prácticamente idéntico al primero. Hubo incluso casos en los que el segundo proyecto era una simple prolongación del proyecto original, pero el coste del plan comercial era superior al imputado al primer proyecto. En todos los casos, las agencias Sapard abonaron el importe facturado sin realizar ningún análisis.

| 102. | En una ocasión, los gastos generales de preparación del plan comercial (15 400 euros) se pagaron a una consultoría cuya propietaria era la esposa del gerente de la empresa que había recibido la ayuda de Sapard. La propietaria de la consultoría era también representante de la empresa beneficiaria y, en calidad de tal, pudo firmar en su nombre la aceptación del plan comercial presentado por su propia consultoría. La orden de pago fue firmada por su marido. Cuando el Tribunal visitó el proyecto sobre el terreno, el beneficiario no pudo demostrar que se hubieran prestado servicios que justificaran el importe pagado. Además, no se habían respetado las normas de contratación aplicables (véase el apartado 108). Todos estos costes fueron aceptados y pagados por la agencia Sapard de Bulgaria. |
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102.

En una ocasión, los gastos generales de preparación del plan comercial (15 400 euros) se pagaron a una consultoría cuya propietaria era la esposa del gerente de la empresa que había recibido la ayuda de Sapard. La propietaria de la consultoría era también representante de la empresa beneficiaria y, en calidad de tal, pudo firmar en su nombre la aceptación del plan comercial presentado por su propia consultoría. La orden de pago fue firmada por su marido. Cuando el Tribunal visitó el proyecto sobre el terreno, el beneficiario no pudo demostrar que se hubieran prestado servicios que justificaran el importe pagado. Además, no se habían respetado las normas de contratación aplicables (véase el apartado 108). Todos estos costes fueron aceptados y pagados por la agencia Sapard de Bulgaria.

| 103. | Pese a los casos identificados por el Tribunal, la Comisión no ha considerado oportuno modificar las normas ni ha abordado la cuestión en sus auditorías previas o de seguimiento; además, estas insuficiencias no fueron detectadas en los controles llevados a cabo por las instancias búlgaras y por la Comisión (33). Los ejemplos demuestran que las normas y los controles de Sapard no impiden la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas. |
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103.

Pese a los casos identificados por el Tribunal, la Comisión no ha considerado oportuno modificar las normas ni ha abordado la cuestión en sus auditorías previas o de seguimiento; además, estas insuficiencias no fueron detectadas en los controles llevados a cabo por las instancias búlgaras y por la Comisión (33). Los ejemplos demuestran que las normas y los controles de Sapard no impiden la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas.

y no hay garantías de que el dinero se gaste adecuadamente con arreglo a las normas de contratación privada

| 104. | Cerca del 60 % de los fondos de Sapard se utilizan con arreglo a un procedimiento de contratación privada. Aparte de la norma general de respeto de los principios de buena gestión financiera, las normas aplicables son muy sencillas: el beneficiario tiene que obtener un mínimo de tres presupuestos para los servicios, materiales y mano de obra cuyo coste exceda de 10 000 euros. Las mismas normas rigen para los grandes proyectos, que pueden alcanzar la suma de 5 millones de euros en el caso de inversiones en plantas de transformación. |
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104.

Cerca del 60 % de los fondos de Sapard se utilizan con arreglo a un procedimiento de contratación privada. Aparte de la norma general de respeto de los principios de buena gestión financiera, las normas aplicables son muy sencillas: el beneficiario tiene que obtener un mínimo de tres presupuestos para los servicios, materiales y mano de obra cuyo coste exceda de 10 000 euros. Las mismas normas rigen para los grandes proyectos, que pueden alcanzar la suma de 5 millones de euros en el caso de inversiones en plantas de transformación.

| 105. | El Tribunal descubrió que, pese a que se trataba de importes muy elevados, los controles habían sido insuficientes. No se comprobó si las ofertas eran comparables ni si se había seleccionado la mejor. Con excepción de Bulgaria, país en el que empezaban a tomarse medidas, no se realizaban comparaciones con los precios de referencia para limitar la ayuda financiera de Sapard si se presentaban costes injustificados. Las auditorías de la Comisión no se ocuparon de este asunto. Los resultados de la fiscalización expuestos más adelante demuestran que estos controles son necesarios. |
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105.

El Tribunal descubrió que, pese a que se trataba de importes muy elevados, los controles habían sido insuficientes. No se comprobó si las ofertas eran comparables ni si se había seleccionado la mejor. Con excepción de Bulgaria, país en el que empezaban a tomarse medidas, no se realizaban comparaciones con los precios de referencia para limitar la ayuda financiera de Sapard si se presentaban costes injustificados. Las auditorías de la Comisión no se ocuparon de este asunto. Los resultados de la fiscalización expuestos más adelante demuestran que estos controles son necesarios.

| 106. | El análisis realizado por el Tribunal de las ofertas presentadas para 34 proyectos puso de manifiesto que, en la mayoría de los casos, las tres ofertas no eran comparables y que, por lo tanto, su valor era escaso o nulo (34). Como no se exige a los beneficiarios que indiquen por escrito los pormenores de la inversión proyectada, las ofertas recibidas correspondían a especificaciones de material diferentes o carecían de ellas, y se producían grandes diferencias de precio. Además, las ofertas no siempre incluían información sobre los principales factores que habían llevado al beneficiario a seleccionar una oferta y no otra. En los casos en los que las ofertas eran comparables, no siempre se seleccionaba la oferta más barata, y esto sin explicación ni justificación alguna. En la mayoría de los casos era imposible analizar si se había aceptado la mejor oferta y garantizar de este modo la buena gestión financiera, sobre todo desde el punto de vista de la economía y la relación entre coste y eficacia. |
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106.

El análisis realizado por el Tribunal de las ofertas presentadas para 34 proyectos puso de manifiesto que, en la mayoría de los casos, las tres ofertas no eran comparables y que, por lo tanto, su valor era escaso o nulo (34). Como no se exige a los beneficiarios que indiquen por escrito los pormenores de la inversión proyectada, las ofertas recibidas correspondían a especificaciones de material diferentes o carecían de ellas, y se producían grandes diferencias de precio. Además, las ofertas no siempre incluían información sobre los principales factores que habían llevado al beneficiario a seleccionar una oferta y no otra. En los casos en los que las ofertas eran comparables, no siempre se seleccionaba la oferta más barata, y esto sin explicación ni justificación alguna. En la mayoría de los casos era imposible analizar si se había aceptado la mejor oferta y garantizar de este modo la buena gestión financiera, sobre todo desde el punto de vista de la economía y la relación entre coste y eficacia.

| 107. | Aproximadamente la mitad de los beneficiarios entrevistados por el Tribunal confirmó que el procedimiento de las tres ofertas carecía de sentido porque ellos ya sabían de antemano el material que querían comprar y, de hecho, las otras dos ofertas se solicitaban para cumplir el requisito. Así, por ejemplo, en un proyecto Sapard para comprar un tractor en Polonia, la beneficiaria ya había decidido qué tractor deseaba comprar y a quién comprárselo, pero para respetar el requisito de los tres presupuestos, obtuvo otras dos ofertas idénticas (35) que resultaron proceder de dos puntos de venta diferentes de otra empresa. No obstante, la beneficiaria no estaba dispuesta a comprarlo allí, aunque el precio fuera ligeramente más barato, pues estos establecimientos no le ofrecían servicio posventa. |
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107.

Aproximadamente la mitad de los beneficiarios entrevistados por el Tribunal confirmó que el procedimiento de las tres ofertas carecía de sentido porque ellos ya sabían de antemano el material que querían comprar y, de hecho, las otras dos ofertas se solicitaban para cumplir el requisito. Así, por ejemplo, en un proyecto Sapard para comprar un tractor en Polonia, la beneficiaria ya había decidido qué tractor deseaba comprar y a quién comprárselo, pero para respetar el requisito de los tres presupuestos, obtuvo otras dos ofertas idénticas (35) que resultaron proceder de dos puntos de venta diferentes de otra empresa. No obstante, la beneficiaria no estaba dispuesta a comprarlo allí, aunque el precio fuera ligeramente más barato, pues estos establecimientos no le ofrecían servicio posventa.

| 108. | Algunas veces no se habían obtenido las tres ofertas. En Bulgaria este procedimiento no se aplicó respecto de los gastos generales, al contrario que en otros países. En Polonia se encontraron varios casos en los que una inversión se había dividido en varias partes de valor inferior a 10 000 euros para evitar este trámite. En otros casos, varios elementos diferentes con un valor individual superior a 10 000 euros aparecían juntos en una única oferta. |
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108.

Algunas veces no se habían obtenido las tres ofertas. En Bulgaria este procedimiento no se aplicó respecto de los gastos generales, al contrario que en otros países. En Polonia se encontraron varios casos en los que una inversión se había dividido en varias partes de valor inferior a 10 000 euros para evitar este trámite. En otros casos, varios elementos diferentes con un valor individual superior a 10 000 euros aparecían juntos en una única oferta.

| 109. | Las insuficiencias reveladas por el Tribunal no habían sido detectadas por las auditorías de la Comisión ni por su sistema de información de la gestión. Por lo tanto, esta institución no se ha ocupado de la disparidad de la prácticas empleadas en los diferentes países. Los ejemplos demuestran que las normas y controles de Sapard no previenen la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas. Es urgente mejorar las normas y controles de los países Sapard y de la Comisión, principalmente en los proyectos de mayor envergadura. |
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109.

Las insuficiencias reveladas por el Tribunal no habían sido detectadas por las auditorías de la Comisión ni por su sistema de información de la gestión. Por lo tanto, esta institución no se ha ocupado de la disparidad de la prácticas empleadas en los diferentes países. Los ejemplos demuestran que las normas y controles de Sapard no previenen la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas. Es urgente mejorar las normas y controles de los países Sapard y de la Comisión, principalmente en los proyectos de mayor envergadura.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

| 110. | La Comisión no utilizó el tiempo de que disponía antes de la adopción del Reglamento Sapard por parte del Consejo para definir con precisión las normas y principios de aplicación, por lo que se tardó más tiempo del necesario en definirlos cuando el Reglamento ya estaba adoptado. |
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110.

La Comisión no utilizó el tiempo de que disponía antes de la adopción del Reglamento Sapard por parte del Consejo para definir con precisión las normas y principios de aplicación, por lo que se tardó más tiempo del necesario en definirlos cuando el Reglamento ya estaba adoptado.

| 111. | Una vez adoptadas las normas y principios de aplicación en noviembre de 2000, la puesta en marcha de Sapard dependía del tiempo que necesitaran los países para establecer los sistemas. Ni la Comisión ni los países Sapard analizaron los motivos por los cuales en unos países esto se hizo con mayor rapidez que en otros. |
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111.

Una vez adoptadas las normas y principios de aplicación en noviembre de 2000, la puesta en marcha de Sapard dependía del tiempo que necesitaran los países para establecer los sistemas. Ni la Comisión ni los países Sapard analizaron los motivos por los cuales en unos países esto se hizo con mayor rapidez que en otros.

| 112. | Los complicados trámites administrativos aplicados en los países afectados, más estrictos de lo exigido en las normas de Sapard, han entorpecido la aplicación eficaz y eficiente del programa.






  — | La Comisión debería emplear el tiempo disponible antes de la adopción del fundamento jurídico por parte del órgano legislativo para desarrollar las normas de aplicación de los futuros programas de gastos. |
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112.

Los complicados trámites administrativos aplicados en los países afectados, más estrictos de lo exigido en las normas de Sapard, han entorpecido la aplicación eficaz y eficiente del programa.

—

La Comisión debería emplear el tiempo disponible antes de la adopción del fundamento jurídico por parte del órgano legislativo para desarrollar las normas de aplicación de los futuros programas de gastos.

| — | La Comisión debería analizar la experiencia adquirida con los nuevos programas y, en el caso de Sapard, particularmente, la relativa al establecimiento de sistemas descentralizados, y aplicarla a casos semejantes en el futuro. |
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—

La Comisión debería analizar la experiencia adquirida con los nuevos programas y, en el caso de Sapard, particularmente, la relativa al establecimiento de sistemas descentralizados, y aplicarla a casos semejantes en el futuro.

| 113. | Debido al sistema de gestión descentralizada, la Comisión no identificó de forma activa los problemas de aplicación, no proporcionó asesoramiento a los países para intentar resolverlos ni realizó un seguimiento de sus repercusiones. Además, empleó recursos humanos limitados. Esto ha sido un obstáculo para la aplicación de las mejores prácticas en todos los países y no ha prevenido otras prácticas contraproducentes; en definitiva, ha impedido que la aplicación de Sapard fuera más rápida y a la vez segura.






  — | Aun cuando se ponga en práctica la gestión descentralizada, la Comisión debería garantizar que se aplican las mejores prácticas en todos los países beneficiarios y que se asignan recursos suficientes para este fin. |
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113.

Debido al sistema de gestión descentralizada, la Comisión no identificó de forma activa los problemas de aplicación, no proporcionó asesoramiento a los países para intentar resolverlos ni realizó un seguimiento de sus repercusiones. Además, empleó recursos humanos limitados. Esto ha sido un obstáculo para la aplicación de las mejores prácticas en todos los países y no ha prevenido otras prácticas contraproducentes; en definitiva, ha impedido que la aplicación de Sapard fuera más rápida y a la vez segura.

—

Aun cuando se ponga en práctica la gestión descentralizada, la Comisión debería garantizar que se aplican las mejores prácticas en todos los países beneficiarios y que se asignan recursos suficientes para este fin.

| 114. | Las propuestas de la Comisión a la autoridad presupuestaria no estaban basadas en previsiones presupuestarias de aplicación fiables y realizables.






  — | Si bien la Comisión desea demostrar a los países interesados que confía en su habilidad para aplicar el instrumento Sapard, una cuestión política no debería traducirse en previsiones presupuestarias poco realistas. |
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114.

Las propuestas de la Comisión a la autoridad presupuestaria no estaban basadas en previsiones presupuestarias de aplicación fiables y realizables.

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Si bien la Comisión desea demostrar a los países interesados que confía en su habilidad para aplicar el instrumento Sapard, una cuestión política no debería traducirse en previsiones presupuestarias poco realistas.

| 115. | Un efecto positivo de Sapard fue crear y poner en funcionamiento estructuras y sistemas que no existían hace unos años en los países Sapard. Algunos elementos clave de dichos sistemas se utilizarán para la gestión de los fondos comunitarios después de la adhesión. |
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115.

Un efecto positivo de Sapard fue crear y poner en funcionamiento estructuras y sistemas que no existían hace unos años en los países Sapard. Algunos elementos clave de dichos sistemas se utilizarán para la gestión de los fondos comunitarios después de la adhesión.

| 116. | La aprobación previa de los sistemas basada en las auditorías de la Comisión y de los países Sapard ha garantizado la existencia de sistemas bien definidos con controles clave, al menos sobre el papel, antes de que se procediera a gastar los fondos. Ésta es una buena práctica. No obstante, los Estados miembros pueden aplicar la legislación nueva sin que se proceda a estas auditorías previas del sistema.






  — | La Comisión debería considerar si no sería también una buena práctica en los Estados miembros la realización de auditorías previas y la aprobación previa de los nuevos sistemas de financiación y de gestión antes de gastar los fondos. |
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116.

La aprobación previa de los sistemas basada en las auditorías de la Comisión y de los países Sapard ha garantizado la existencia de sistemas bien definidos con controles clave, al menos sobre el papel, antes de que se procediera a gastar los fondos. Ésta es una buena práctica. No obstante, los Estados miembros pueden aplicar la legislación nueva sin que se proceda a estas auditorías previas del sistema.

—

La Comisión debería considerar si no sería también una buena práctica en los Estados miembros la realización de auditorías previas y la aprobación previa de los nuevos sistemas de financiación y de gestión antes de gastar los fondos.

| 117. | Debido al bajo nivel de gasto realizado durante el período de preadhesión, en ocho de los diez países beneficiarios, el grado de consecución de los objetivos establecidos en el Reglamento Sapard ha sido muy limitado. |
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117.

Debido al bajo nivel de gasto realizado durante el período de preadhesión, en ocho de los diez países beneficiarios, el grado de consecución de los objetivos establecidos en el Reglamento Sapard ha sido muy limitado.

| 118. | Los primeros resultados de los proyectos finalizados muestran que, en general, la mayor parte de los fondos se asignaron a proyectos que aumentan la cantidad de la producción agrícola, y no su calidad (de conformidad con las disposiciones relativas a los niveles de calidad y sanidad y de protección del medio ambiente).






  — | La Comisión debería corregir este desequilibrio y garantizar que los fondos Sapard se utilizan para proyectos cuyo principal objetivo sea la mejora de los niveles de las plantas de transformación y de las explotaciones agrarias en conjunto. |
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118.

Los primeros resultados de los proyectos finalizados muestran que, en general, la mayor parte de los fondos se asignaron a proyectos que aumentan la cantidad de la producción agrícola, y no su calidad (de conformidad con las disposiciones relativas a los niveles de calidad y sanidad y de protección del medio ambiente).

—

La Comisión debería corregir este desequilibrio y garantizar que los fondos Sapard se utilizan para proyectos cuyo principal objetivo sea la mejora de los niveles de las plantas de transformación y de las explotaciones agrarias en conjunto.

| 119. | El Tribunal observó que las normas y controles aplicados a la contratación privada y a los costes generales eran insuficientes. No se realizaron controles eficaces para prevenir la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas. También se advirtió que los controles del cumplimiento de las normas medioambientales y de higiene fueron insuficientes.






  — | La Comisión debería poner remedio a esta carencia de normas y controles eficaces. |
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119.

El Tribunal observó que las normas y controles aplicados a la contratación privada y a los costes generales eran insuficientes. No se realizaron controles eficaces para prevenir la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas. También se advirtió que los controles del cumplimiento de las normas medioambientales y de higiene fueron insuficientes.

—

La Comisión debería poner remedio a esta carencia de normas y controles eficaces.

| 120. | Un problema clave de aplicación fue que los potenciales beneficiarios carecían de recursos propios y tropezaban con dificultades para acceder al crédito. El programa Sapard, a pesar de contar con gran número de medidas, no ofrece la posibilidad de abordar este problema.






  — | En lo sucesivo, para acciones similares, la Comisión debería simplificar el programa Sapard reduciéndolo a tres o cuatro medidas clave, y, en ese caso, estudiar la posibilidad de sustituir o completar las medidas actuales con un sistema de préstamos o garantías que permitiera resolver el problema de la financiación de los proyectos. |
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120.

Un problema clave de aplicación fue que los potenciales beneficiarios carecían de recursos propios y tropezaban con dificultades para acceder al crédito. El programa Sapard, a pesar de contar con gran número de medidas, no ofrece la posibilidad de abordar este problema.

—

En lo sucesivo, para acciones similares, la Comisión debería simplificar el programa Sapard reduciéndolo a tres o cuatro medidas clave, y, en ese caso, estudiar la posibilidad de sustituir o completar las medidas actuales con un sistema de préstamos o garantías que permitiera resolver el problema de la financiación de los proyectos.

| 121. | Así que al interrogante «¿Se ha gestionado bien Sapard?» hay que responder que la gestión ha sido de calidad diversa. Por una parte, Sapard ha permitido que los países adquieran experiencia práctica sobre el funcionamiento de un sistema de ayudas de la UE, y en ello la Comisión ha desempeñado un papel fundamental. Pero, por otra parte, ésa no era la principal finalidad de Sapard y, además, no se han logrado los objetivos clave fijados, como contribuir a la aplicación del acervo comunitario, especialmente en lo relativo a las normas sobre medio ambiente e higiene. La causa hay que buscarla en retrasos en la aplicación que podrían haberse evitado; como consecuencia, durante el período de unos cuatro años y medio comprendido entre el inicio de 2000 y mayo de 2004, los países que se incorporan en 2004 no han podido beneficiarse de las ayudas para las medidas aprobadas, como habían previsto las autoridades legislativas. Asimismo, al principio de 2004, debido a los retrasos en el establecimiento de los sistemas, todavía no se había puesto en marcha la totalidad de las medidas programadas (incluidas las relativas al medio ambiente agrario). La Comisión infravaloró los problemas a los que debían enfrentarse los beneficiarios para financiar sus proyectos. Este problema debería haberse identificado en una fase inicial y, ya entonces, deberían haberse buscado soluciones para garantizar que la ayuda disponible beneficiaba al máximo a todos sus destinatarios. |
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121.

Así que al interrogante «¿Se ha gestionado bien Sapard?» hay que responder que la gestión ha sido de calidad diversa. Por una parte, Sapard ha permitido que los países adquieran experiencia práctica sobre el funcionamiento de un sistema de ayudas de la UE, y en ello la Comisión ha desempeñado un papel fundamental. Pero, por otra parte, ésa no era la principal finalidad de Sapard y, además, no se han logrado los objetivos clave fijados, como contribuir a la aplicación del acervo comunitario, especialmente en lo relativo a las normas sobre medio ambiente e higiene. La causa hay que buscarla en retrasos en la aplicación que podrían haberse evitado; como consecuencia, durante el período de unos cuatro años y medio comprendido entre el inicio de 2000 y mayo de 2004, los países que se incorporan en 2004 no han podido beneficiarse de las ayudas para las medidas aprobadas, como habían previsto las autoridades legislativas. Asimismo, al principio de 2004, debido a los retrasos en el establecimiento de los sistemas, todavía no se había puesto en marcha la totalidad de las medidas programadas (incluidas las relativas al medio ambiente agrario). La Comisión infravaloró los problemas a los que debían enfrentarse los beneficiarios para financiar sus proyectos. Este problema debería haberse identificado en una fase inicial y, ya entonces, deberían haberse buscado soluciones para garantizar que la ayuda disponible beneficiaba al máximo a todos sus destinatarios.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del día 26 de mayo de 2004.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Presidente

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(1)  Estos diez países son: Bulgaria, República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Polonia, Rumanía, Eslovenia y Eslovaquia.

1

(2)  Corpus legislativo de la Unión Europea en el que se establecen los derechos y obligaciones comunes de los Estados miembros.

2

(3)  El programa Phare es el primer instrumento de preadhesión, establecido por el Reglamento (CEE) no 3906/89 del Consejo (DO L 375 de 23.12.1989).

3

o

(4)  Reglamento (CE) no 1268/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión (DO L 161 de 26.6.1999).

4

o

(5)  Presupuesto general de la Unión Europea. A partir de 2004, la gestión de Sapard se inscribe en el capítulo 05 del título 05 (Agricultura y desarrollo rural) del presupuesto, y sólo incluye nuevas asignaciones para Bulgaria y Rumanía.

5

(6)  Créditos de compromiso.

6

(7)  El nivel de ayuda pública está en función del tipo de medida o proyecto. En lo que respecta a las inversiones generadoras de ingresos, la ayuda máxima normal asciende al 50 % de los costes subvencionables totales.

7

(8)  Tal y como se establece en el artículo 12 del Reglamento (CE) no 1266/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la coordinación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión (DO L 161 de 26.6.1999).

8

o

(9)  Las principales medidas son: inversiones en las explotaciones agrícolas, mejora de la transformación y comercialización de los productos agrícolas y pesqueros, y desarrollo y mejora de las infraestructuras rurales. Esto representa en torno al 80 % de los compromisos contraídos en todos los países candidatos.

9

(10)  Informe Anual relativo al ejercicio 2000, apartados 6.41 a 6.53 (DO C 359 de 15.12.2001). Informe Anual relativo al ejercicio 2001, apartados 6.8 a 6.32 (DO C 295 de 28.11.2002). Informe Anual relativo al ejercicio 2002, apartados 8.23 a 8.31 (DO C 286 de 28.11.2003).

10

(11)  Créditos para compromisos acumulados.

11

(12)  Para más información, véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 2000, apartados 6.41 a 6.43.

12

(13)  Propuesta de Reglamento del Consejo [COM(98) final, de 19 de marzo de 1998].

13

(14)  El motivo de estos retrasos es el siguiente: Polonia divide los presupuestos anuales en medidas específicas, y las medidas más amplias, en regiones específicas, de modo que se convocan rondas de solicitudes para asignaciones anuales y regionales concretas. Esta práctica de ligar los proyectos a asignaciones anuales y regionales específicas impidió la utilización de otros presupuestos disponibles. En el caso de infraestructuras para el desarrollo rural, la asignación a las regiones exige una decisión del Ministerio de Agricultura, la cual, para la mayoría de los fondos, no se produjo hasta el 22 de septiembre de 2003.

14

(15)  El importe de 154,4 millones de euros no puede compararse con el gráfico 1 porque incluye 139,7 millones de euros en concepto de anticipos realizados por la Comisión a los países candidatos y 0,1 millones de euros destinados a seminarios. Estos importes no figuran en el gráfico 1 porque no se pagan a los beneficiarios finales. Los 154,4 millones de euros también incluyen 14,6 millones de euros de pagos procedentes de los anticipos realizados por las agencias Sapard a los beneficiarios finales. Estos últimos pagos (ajustados por el Tribunal por diferencias de fechas, pues la Comisión registra los pagos con arreglo al principio de contabilidad de caja) figuran en la sección «C» del gráfico 1.

15

(16)  Inicialmente estaba prevista la adhesión de seis países: República Checa, Estonia, Hungría, Polonia, Eslovenia (subvencionables por Sapard) y Chipre (no subvencionable por Sapard).

16

(17)  Las otras fuentes oficiales de información llegan a la Comisión en fases posteriores: los resultados de la evaluación intermedia (en torno al 31 de diciembre de 2003) y la evaluación definitiva (en torno al 31 de diciembre de 2006).

17

(18)  El personal de la Comisión que participa en las auditorías no se considera incluido dentro de las tareas de gestión en sentido estricto; se hablará de él en el apartado 58.

18

(19)  La Comisión no podía controlar el porcentaje de compromisos y pagos porque no quería alterar el sistema de gestión plenamente descentralizada de Sapard, y no propuso cambios, como, por ejemplo, una medida adicional sobre créditos o garantías.

19

(20)  En relación con estas dos medidas, se revisaron un total de 48 proyectos; sin embargo, en dos de los casos, el proyecto todavía no estaba lo suficientemente avanzado como para extraer una conclusión sobre su objetivo principal.

20

(21)  Informe de seguimiento exhaustivo de la Comisión Europea sobre la preparación para la incorporación a la UE de la República Checa, Chipre, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia; 5 de noviembre de 2003.

21

(22)  La asignación revisada de la UE para 2002-2003 asciende a una media de 57 millones de euros al año.

22

(23)  Informes anuales Sapard (informes de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones) COM(2001) 241 final de 3 de julio de 2001, COM(2002) 434 final de 30 de julio de 2002, COM(2003) 582 final de 7 de octubre de 2003.

23

(24)  En marzo de 1997, la Comisión decidió centrar plenamente el instrumento de preadhesión Phare en preparar a los países candidatos para su adhesión a la UE. Un 30 % del presupuesto anual de Phare, que asciende a 1 500 millones de euros, se asignó a la consolidación institucional, especialmente para introducir los objetivos y procedimientos de los Fondos Estructurales.

24

(25)  Con la excepción de determinados elementos; véase el apartado 10.

25

(26)  Éste es el procedimiento en virtud del cual la Comisión decide si el gasto realizado por los organismos pagadores de la PAC debe imputarse definitivamente al presupuesto de la UE.

26

(27)  Inciso iii) del punto 1 del anexo del Reglamento (CE) no 1266/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la coordinación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión (DO L 161 de 26.6.1999).

27

o

(28)  «Opinions on Sapard Measure 2 programme expressed by Agricultural Advisory Centres and potential beneficiaries of the programme», Varsovia, 30 de noviembre de 2002.

28

(29)  En el período comprendido entre septiembre de 2002 y noviembre de 2003 se firmaron 2 377 contratos con agricultores.

29

(30)  Puesto que no puede sobrepasarse el límite máximo del 50 % de ayuda pública, cualquiera que sea su procedencia, si Bulgaria aplicaba un índice de subvención del 50 %, cualquier elemento de subvención del programa de créditos excedería el límite permitido.

30

(31)  A 31 de marzo de 2003.

31

(32)  Bulgaria redujo los costes generales para la preparación de planes comerciales al 5 %, y Rumanía, en determinados casos (proyectos sin construcción y sólo en dos medidas), al 3 o al 5 %, dependiendo de la medida.

32

(33)  Puesto que el gasto se abonó en 2002, la Comisión ya había realizado su fiscalización de liquidación de cuentas.

33

(34)  En la muestra de proyectos revisada por el Tribunal, se aplicaron normas de contratación privada a 34 proyectos, y en 23 casos se descubrió que las ofertas no eran comparables.

34

(35)  Escritas a mano, con la misma letra y ambas con tinta de color morado.

35

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ANEXO 1

Contribución de la Unión Europea para el período 2000-2003 por países y por principales tipos de beneficiarios y de medidas

| (en millones de euros) |
| --- |
| País | Contribución de la Unión Europea para el período 2000-2003 (1) | Distribución por principales tipos de beneficiarios y medidas |
| Comunidades locales
  Medida: desarrollo y mejora de la infraestructura rural | Plantas de transformación
  Medida: mejora de la transformación y la comercialización de los productos agrícolas y pesqueros | Agricultores
  Medida: inversión en explotaciones agrarias | Varios
  Medidas: medio ambiente agrario, silvicultura, forestación | Varios
  Medidas: desarrollo y diversificación de las actividades económicas, asistencia técnica, formación y otras |
| Bulgaria | 218,8 | 10,8 | 75,8 | 62,1 | 13,9 | 56,3 |
| República Checa | 92,6 | 6,6 | 17,5 | 17,6 | 0,6 | 50,3 |
| Estonia | 50,9 | 6,4 | 9,7 | 21,7 | 0,4 | 12,7 |
| Hungría | 159,8 | 38,9 | 52,0 | 58,8 | 0,0 | 10,1 |
| Letonia | 91,7 | 5,5 | 25,2 | 32,0 | 5,3 | 23,7 |
| Lituania | 125,2 | 18,2 | 39,1 | 51,2 | 3,2 | 13,5 |
| Polonia | 708,2 | 270,0 | 227,7 | 126,2 | 9,2 | 75,1 |
| Rumanía | 632,4 | 280,5 | 111,0 | 74,6 | 57,5 | 108,9 |
| Eslovaquia | 76,8 | 13,2 | 25,5 | 21,0 | 2,3 | 14,8 |
| Eslovenia | 26,6 | 3,1 | 10,5 | 9,2 | 0,0 | 3,8 |
| Total | 2 183,0 | 653,3 | 593,9 | 474,4 | 92,4 | 369,1 |
| % | 100 % | 30 % | 27 % | 22 % | 4 % | 17 % |
| Fuente:Tribunal de Cuentas Europeo, diciembre de 2003. |

(en millones de euros)

País

Contribución de la Unión Europea para el período 2000-2003 (1)

Distribución por principales tipos de beneficiarios y medidas

Comunidades locales

Medida: desarrollo y mejora de la infraestructura rural

Plantas de transformación

Medida: mejora de la transformación y la comercialización de los productos agrícolas y pesqueros

Agricultores

Medida: inversión en explotaciones agrarias

Varios

Medidas: medio ambiente agrario, silvicultura, forestación

Varios

Medidas: desarrollo y diversificación de las actividades económicas, asistencia técnica, formación y otras

Bulgaria

218,8

10,8

75,8

62,1

13,9

56,3

República Checa

92,6

6,6

17,5

17,6

0,6

50,3

Estonia

50,9

6,4

9,7

21,7

0,4

12,7

Hungría

159,8

38,9

52,0

58,8

0,0

10,1

Letonia

91,7

5,5

25,2

32,0

5,3

23,7

Lituania

125,2

18,2

39,1

51,2

3,2

13,5

Polonia

708,2

270,0

227,7

126,2

9,2

75,1

Rumanía

632,4

280,5

111,0

74,6

57,5

108,9

Eslovaquia

76,8

13,2

25,5

21,0

2,3

14,8

Eslovenia

26,6

3,1

10,5

9,2

0,0

3,8

Total

2 183,0

653,3

593,9

474,4

92,4

369,1

%

100 %

30 %

27 %

22 %

4 %

17 %

Fuente:Tribunal de Cuentas Europeo, diciembre de 2003.

---

(1)  Créditos para compromisos acumulados.

Fuente:Tribunal de Cuentas Europeo, diciembre de 2003.

---

ANEXO 2

Lista de los proyectos revisados

| M 1 | — | Inversiones en explotaciones agrarias. |
| --- | --- | --- |
| M 2 | — | Mejora de la transformación y la comercialización de los productos agrícolas y pesqueros. |
| M 3 | — | Desarrollo y mejora de la infraestructura rural. |

M 1

—

Inversiones en explotaciones agrarias.

M 2

—

Mejora de la transformación y la comercialización de los productos agrícolas y pesqueros.

M 3

—

Desarrollo y mejora de la infraestructura rural.

BULGARIA

| Muestra | Medida | Descripción del proyecto | Control sobre el terreno (1) | Prueba de confirmación (2) | Prueba de conformidad (3) |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| M 1 | M 2 | M 3 (4) |
| 1 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluido un tractor | v | v | v |
| 2 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluida una cosechadora | v | v | v |
| 3 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluida una cosechadora | v | v | v |
| 4 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne | v | v | v |
| 5 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche | v | v | v |
| 6 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne | v | v | v |
| 7 | | v | | Adquisición de material nuevo para una bodega | v | v | |
| 8 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluida una cosechadora | v | v | |
| 9 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluida una cosechadora | | v | |
| 10 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluida una cosechadora | | v | |
| 11 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne | | v | |
| 12 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de frutas y verduras | | v | |
| 13 | v | | | Construcción de almacenes y adquisición de un silo para una explotación de cereales | | v | |
| 14 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluida una cosechadora | | v | |

Muestra

Medida

Descripción del proyecto

Control sobre el terreno (1)

Prueba de confirmación (2)

Prueba de conformidad (3)

M 1

M 2

M 3 (4)

1

v

Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluido un tractor

v

v

v

2

v

Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluida una cosechadora

v

v

v

3

v

Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluida una cosechadora

v

v

v

4

v

Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne

v

v

v

5

v

Adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche

v

v

v

6

v

Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne

v

v

v

7

v

Adquisición de material nuevo para una bodega

v

v

8

v

Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluida una cosechadora

v

v

9

v

Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluida una cosechadora

v

10

v

Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluida una cosechadora

v

11

v

Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne

v

12

v

Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de frutas y verduras

v

13

v

Construcción de almacenes y adquisición de un silo para una explotación de cereales

v

14

v

Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales, incluida una cosechadora

v

LITUANIA

| Muestra | Medida | Descripción del proyecto | Control sobre el terreno (5) | Prueba de confirmación (6) | Prueba de conformidad (7) |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| M 1 | M 2 | M 3 |
| 1 | v | | | Obras de modernización y adquisición de material nuevo para una explotación lechera | v | v | v |
| 2 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales | v | v | |
| 3 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales | v | v | v |
| 4 | v | | | Adquisición de material nuevo para una granja porcina | | v | |
| 5 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación lechera | v | v | v |
| 6 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación lechera | | v | v |
| 7 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne | v | v | v |
| 8 | | v | | Obras de reconstrucción y adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne | | v | v |
| 9 | | | v | Construcción de infraestructuras hídricas y de alcantarillado | | v | v |
| 10 | | | v | Reconstrucción de infraestructuras de alcantarillado | | v | v |
| 11 | | | v | Construcción de infraestructuras de alcantarillado | v | v | |
| 12 | | v | | Construcción de un matadero | v | | |

Muestra

Medida

Descripción del proyecto

Control sobre el terreno (5)

Prueba de confirmación (6)

Prueba de conformidad (7)

M 1

M 2

M 3

1

v

Obras de modernización y adquisición de material nuevo para una explotación lechera

v

v

v

2

v

Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales

v

v

3

v

Adquisición de material nuevo para una explotación de cereales

v

v

v

4

v

Adquisición de material nuevo para una granja porcina

v

5

v

Adquisición de material nuevo para una explotación lechera

v

v

v

6

v

Adquisición de material nuevo para una explotación lechera

v

v

7

v

Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne

v

v

v

8

v

Obras de reconstrucción y adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne

v

v

9

v

Construcción de infraestructuras hídricas y de alcantarillado

v

v

10

v

Reconstrucción de infraestructuras de alcantarillado

v

v

11

v

Construcción de infraestructuras de alcantarillado

v

v

12

v

Construcción de un matadero

v

POLONIA

| Muestra | Medida | Descripción del proyecto | Control sobre el terreno (8) | Prueba de confirmación (9) | Prueba de conformidad (10) |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| M 1 | M 2 | M 3 |
| 1 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche | v | v | v |
| 2 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche | v | v | v |
| 3 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de fruta y setas | v | v | v |
| 4 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche | v | v | |
| 5 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche | v | v | |
| 6 | | v | | Obras de construcción y adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne de ave | v | v | v |
| 7 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne | | v | |
| 8 | | v | | Instalación de un sistema de ventilación en una planta de tratamiento de leche | | v | |
| 9 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de fruta | | v | |
| 10 | | v | | Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne | | v | |
| 11 | v | | | Obras de construcción en una explotación de setas | | v | |
| 12 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación hortícola | v | v | v |
| 13 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación frutícola | v | v | |
| 14 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación hortícola | | v | |
| 15 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación lechera | v | v | v |
| 16 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación frutícola | | v | |
| 17 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación hortícola | | v | |
| 18 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación frutícola | v | v | v |
| 19 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación frutícola | v | v | v |
| 20 | v | | | Adquisición de material nuevo para una explotación frutícola | | v | |
| 21 | | | v | Construcción de una red de alcantarillado | | v | |
| 22 | | | v | Mejora de una carretera local | v | v | v |
| 23 | | | v | Construcción de una red de alcantarillado | v | v | |
| 24 | | | v | Mejora de una carretera local | | v | |
| 25 | | | v | Construcción de una red de alcantarillado | v | v | |
| 26 | | | v | Mejora de carreteras locales | v | v | v |
| 27 | | | v | Construcción de una red de alcantarillado | v | v | v |
| 28 | | | v | Modernización de una depuradora de aguas local | | v | |
| 29 | | | v | Mejora de una carretera local | | v | |
| 30 | | | v | Construcción de una red de alcantarillado | | v | |

Muestra

Medida

Descripción del proyecto

Control sobre el terreno (8)

Prueba de confirmación (9)

Prueba de conformidad (10)

M 1

M 2

M 3

1

v

Adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche

v

v

v

2

v

Adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche

v

v

v

3

v

Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de fruta y setas

v

v

v

4

v

Adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche

v

v

5

v

Adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche

v

v

6

v

Obras de construcción y adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne de ave

v

v

v

7

v

Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne

v

8

v

Instalación de un sistema de ventilación en una planta de tratamiento de leche

v

9

v

Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de fruta

v

10

v

Adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne

v

11

v

Obras de construcción en una explotación de setas

v

12

v

Adquisición de material nuevo para una explotación hortícola

v

v

v

13

v

Adquisición de material nuevo para una explotación frutícola

v

v

14

v

Adquisición de material nuevo para una explotación hortícola

v

15

v

Adquisición de material nuevo para una explotación lechera

v

v

v

16

v

Adquisición de material nuevo para una explotación frutícola

v

17

v

Adquisición de material nuevo para una explotación hortícola

v

18

v

Adquisición de material nuevo para una explotación frutícola

v

v

v

19

v

Adquisición de material nuevo para una explotación frutícola

v

v

v

20

v

Adquisición de material nuevo para una explotación frutícola

v

21

v

Construcción de una red de alcantarillado

v

22

v

Mejora de una carretera local

v

v

v

23

v

Construcción de una red de alcantarillado

v

v

24

v

Mejora de una carretera local

v

25

v

Construcción de una red de alcantarillado

v

v

26

v

Mejora de carreteras locales

v

v

v

27

v

Construcción de una red de alcantarillado

v

v

v

28

v

Modernización de una depuradora de aguas local

v

29

v

Mejora de una carretera local

v

30

v

Construcción de una red de alcantarillado

v

RUMANÍA

| Muestra | Medida | Descripción del proyecto | Control sobre el terreno (11) | Prueba de confirmación (12) | Prueba de conformidad (13) |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| M 1 (14) | M 2 | M 3 |
| 1 | | v | | Obras de reconstrucción de una planta de transformación de carne | v | v | v |
| 2 | | v | | Obras de reconstrucción de una planta de transformación de carne | | v | |
| 3 | | v | | Obras de reconstrucción de una planta de transformación de carne | v | v | |
| 4 | | v | | Obras de reconstrucción y adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne | v | v | v |
| 5 | | v | | Obras de reconstrucción y adquisición de material nuevo para unas bodegas | | v | |
| 6 | | | v | Mejora de una carretera local | | v | |
| 7 | | | v | Mejora de una carretera local | | v | |
| 8 | | | v | Instalación de un sistema de distribución de agua | v | v | |
| 9 | | | v | Construcción de alcantarillado y de una depuradora de aguas residuales | v | v | v |
| 10 | | | v | Mejora de una carretera local | v | v | v |
| 11 | | | v | Mejora de una carretera local | | v | |
| 12 | | | v | Mejora de una carretera local | | v | |
| 13 | | | v | Mejora de una carretera local | v | v | v |
| 14 | | | v | Instalación de un sistema de distribución de agua | | v | |
| 15 | | | v | Instalación de un sistema de distribución de agua | v | v | v |
| 16 | | | v | Construcción de un sistema de distribución de agua | | v | |
| 17 | | | v | Mejora de carreteras locales | v | v | v |
| 18 | | | v | Mejora de carreteras locales | | v | |
| 19 | | | v | Mejora de carreteras locales | v | v | |
| 20 | | | v | Ampliación de un sistema de distribución de agua | v | v | v |

Muestra

Medida

Descripción del proyecto

Control sobre el terreno (11)

Prueba de confirmación (12)

Prueba de conformidad (13)

M 1 (14)

M 2

M 3

1

v

Obras de reconstrucción de una planta de transformación de carne

v

v

v

2

v

Obras de reconstrucción de una planta de transformación de carne

v

3

v

Obras de reconstrucción de una planta de transformación de carne

v

v

4

v

Obras de reconstrucción y adquisición de material nuevo para una planta de transformación de carne

v

v

v

5

v

Obras de reconstrucción y adquisición de material nuevo para unas bodegas

v

6

v

Mejora de una carretera local

v

7

v

Mejora de una carretera local

v

8

v

Instalación de un sistema de distribución de agua

v

v

9

v

Construcción de alcantarillado y de una depuradora de aguas residuales

v

v

v

10

v

Mejora de una carretera local

v

v

v

11

v

Mejora de una carretera local

v

12

v

Mejora de una carretera local

v

13

v

Mejora de una carretera local

v

v

v

14

v

Instalación de un sistema de distribución de agua

v

15

v

Instalación de un sistema de distribución de agua

v

v

v

16

v

Construcción de un sistema de distribución de agua

v

17

v

Mejora de carreteras locales

v

v

v

18

v

Mejora de carreteras locales

v

19

v

Mejora de carreteras locales

v

v

20

v

Ampliación de un sistema de distribución de agua

v

v

v

TOTAL

| 76 | 24 | 24 | 28 | | 42 | 75 | 33 |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |

76

24

24

28

42

75

33

---

(1)  Control sobre el terreno para reunirse con el beneficiario final e inspeccionar el proyecto.

(2)  Revisión del expediente para comprobar los costes generales, las normas de contratación clave, el objetivo y otras cuestiones importantes en relación con el proyecto.

(3)  Revisión del expediente para comprobar que los sistemas de control y supervisión funcionaron en la práctica.

(4)  Los sistemas correspondientes a la medida no se aprobaron en el momento de la fiscalización.

(5)  Control sobre el terreno para reunirse con el beneficiario final e inspeccionar el proyecto.

(6)  Revisión del expediente para comprobar los costes generales, las normas de contratación clave, el objetivo y otras cuestiones importantes en relación con el proyecto.

(7)  Revisión del expediente para comprobar que los sistemas de control y supervisión funcionaron en la práctica.

(8)  Control sobre el terreno para reunirse con el beneficiario final e inspeccionar el proyecto.

(9)  Revisión del expediente para comprobar los costes generales, las normas de contratación clave, el objetivo y otras cuestiones importantes en relación con el proyecto.

(10)  Revisión del expediente para comprobar que los sistemas de control y supervisión funcionaron en la práctica.

(11)  Control sobre el terreno para reunirse con el beneficiario final e inspeccionar el proyecto.

(12)  Revisión del expediente para comprobar los costes generales, las normas de contratación clave, el objetivo y otras cuestiones importantes en relación con el proyecto.

(13)  Revisión del expediente para comprobar que los sistemas de control y supervisión funcionaron en la práctica.

(14)  Los sistemas correspondientes a la medida no se aprobaron en el momento de la fiscalización.

---

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

RESUMEN

| I-II. | La Comisión acoge con satisfacción la auditoría sobre la implementación del instrumento Sapard.
  La Comisión considera, sin embargo, que un análisis final referente al impacto del programa puede sólo hacerse cuando se haya implementado completamente.
  Aunque se mantuvieron los principales elementos de la propuesta de la Comisión sobre el Reglamento Sapard [Reglamento (CE) no 1268/1999], el texto de la propuesta estuvo sujeto a constantes debates (por lo que se refiere a las líneas presupuestarias que financian los instrumentos de preadhesión incluidos los mecanismos financieros de ejecución) hasta la etapa final de la adopción del Reglamento Sapard. Ante la incertidumbre legal, la Comisión no estaba en condiciones de elaborar las disposiciones legales finales de las modalidades de implementación. Estas disposiciones fueron adoptadas por la Comisión el 26 de enero de 2000.
  Se trata de un enfoque inédito y era la primera vez que la ayuda exterior se gestionaba sobre una base completamente descentralizada. Uno de los principales objetivos de Sapard es contribuir a la implementación del acervo. Uno de sus aspectos esenciales consiste en asegurar una buena capacidad administrativa capaz de realizar las tareas que requiere la implementación de la política de desarrollo rural según los principios de una gestión financiera sana. Esto coincide también con la petición del Parlamento Europeo expresada en la Resolución del Parlamento Europeo que acompaña la aprobación de la gestión 1999, en el sentido de que la «protección eficaz de los interés financieros de la Comunidad en los países candidatos debe ocupar un lugar absolutamente prioritario en los próximos años».
  La Comisión considera que ha proporcionado suficientes directrices y asesoramiento a los países Sapard y que ha trabajado con ellos para preparar la creación de instituciones y procedimientos. Esto se ha realizado tanto a través de la amplia ayuda de expertos de los Estados miembros a través de los acuerdos de colaboración de Phare, como mediante intercambio continuo de información en el marco de seminarios y misiones de investigación. Véase el informe anual Sapard 2000 de la Comisión. |
| --- | --- |

I-II.

La Comisión acoge con satisfacción la auditoría sobre la implementación del instrumento Sapard.

La Comisión considera, sin embargo, que un análisis final referente al impacto del programa puede sólo hacerse cuando se haya implementado completamente.

Aunque se mantuvieron los principales elementos de la propuesta de la Comisión sobre el Reglamento Sapard [Reglamento (CE) no 1268/1999], el texto de la propuesta estuvo sujeto a constantes debates (por lo que se refiere a las líneas presupuestarias que financian los instrumentos de preadhesión incluidos los mecanismos financieros de ejecución) hasta la etapa final de la adopción del Reglamento Sapard. Ante la incertidumbre legal, la Comisión no estaba en condiciones de elaborar las disposiciones legales finales de las modalidades de implementación. Estas disposiciones fueron adoptadas por la Comisión el 26 de enero de 2000.

Se trata de un enfoque inédito y era la primera vez que la ayuda exterior se gestionaba sobre una base completamente descentralizada. Uno de los principales objetivos de Sapard es contribuir a la implementación del acervo. Uno de sus aspectos esenciales consiste en asegurar una buena capacidad administrativa capaz de realizar las tareas que requiere la implementación de la política de desarrollo rural según los principios de una gestión financiera sana. Esto coincide también con la petición del Parlamento Europeo expresada en la Resolución del Parlamento Europeo que acompaña la aprobación de la gestión 1999, en el sentido de que la «protección eficaz de los interés financieros de la Comunidad en los países candidatos debe ocupar un lugar absolutamente prioritario en los próximos años».

La Comisión considera que ha proporcionado suficientes directrices y asesoramiento a los países Sapard y que ha trabajado con ellos para preparar la creación de instituciones y procedimientos. Esto se ha realizado tanto a través de la amplia ayuda de expertos de los Estados miembros a través de los acuerdos de colaboración de Phare, como mediante intercambio continuo de información en el marco de seminarios y misiones de investigación. Véase el informe anual Sapard 2000 de la Comisión.

| III. | Los presupuestos Sapard para 2000-2004 se elaboraron sobre la base de la información más fiable disponible en aquella época. El importante reto que implica la necesidad de crear un sistema enteramente nuevo, y la falta de experiencia de los países Sapard en este campo, supuso que la implementación requirió tiempo, pero en la mayoría de los casos no mucho más de lo que razonablemente hubiera podido esperarse dada la experiencia de ejercicios similares en los Estados miembros. La Comisión es plenamente consciente de las razones por las que llevó más tiempo en algunos países crear el sistema administrativo para ejecutar Sapard.
  Siempre que fue consciente de «procedimientos administrativos pesados», la Comisión aconsejó a los países concernidos por medio de notas, reuniones bilaterales y del Comité de supervisión. Sin embargo, la elección de la forma incumbía a los respectivos países. La Comisión no puede impedirles que apliquen sus propias disposiciones administrativas internas siempre que se respeten las normas Sapard. |
| --- | --- |

III.

Los presupuestos Sapard para 2000-2004 se elaboraron sobre la base de la información más fiable disponible en aquella época. El importante reto que implica la necesidad de crear un sistema enteramente nuevo, y la falta de experiencia de los países Sapard en este campo, supuso que la implementación requirió tiempo, pero en la mayoría de los casos no mucho más de lo que razonablemente hubiera podido esperarse dada la experiencia de ejercicios similares en los Estados miembros. La Comisión es plenamente consciente de las razones por las que llevó más tiempo en algunos países crear el sistema administrativo para ejecutar Sapard.

Siempre que fue consciente de «procedimientos administrativos pesados», la Comisión aconsejó a los países concernidos por medio de notas, reuniones bilaterales y del Comité de supervisión. Sin embargo, la elección de la forma incumbía a los respectivos países. La Comisión no puede impedirles que apliquen sus propias disposiciones administrativas internas siempre que se respeten las normas Sapard.

| IV. | La responsabilidad de la Comisión en un sistema de gestión descentralizada debe ser supervisar la implementación de Sapard.
  Como los acontecimientos actuales muestran, el dinero fluye ahora a un ritmo regular en casi todos los países Sapard, basado en un sistema fiable que puede servir de modelo para los programas como Estados miembros. |
| --- | --- |

IV.

La responsabilidad de la Comisión en un sistema de gestión descentralizada debe ser supervisar la implementación de Sapard.

Como los acontecimientos actuales muestran, el dinero fluye ahora a un ritmo regular en casi todos los países Sapard, basado en un sistema fiable que puede servir de modelo para los programas como Estados miembros.

| V. | Los pagos hechos a los beneficiarios finales ascendieron, sólo en 2003, a 288 millones de euros. Antes del 31 de diciembre de 2003, de la asignación 2000-2003 de 2 183 millones de euros, el compromiso total con los beneficiarios finales ascendió a 1 214 millones de euros (56 %) mientras que los pagos efectivos a los beneficiarios totalizaron 323 millones de euros (15 % de la asignación). Según la información recibida de los países Sapard por lo menos siete de cada ocho países que deben entrar a formar parte de la Unión Europea (UE) podrán contratar a los beneficiarios finales todos los fondos disponibles durante el período 2000-2003.
  La norma sobre la elegibilidad del IVA para la cofinanciación de la UE se aplica a los países Sapard así como a los Estados miembros que reciben ayuda de los fondos estructurales. Se aplican las normas del Acuerdo de financiación plurianual (AFP). |
| --- | --- |

V.

Los pagos hechos a los beneficiarios finales ascendieron, sólo en 2003, a 288 millones de euros. Antes del 31 de diciembre de 2003, de la asignación 2000-2003 de 2 183 millones de euros, el compromiso total con los beneficiarios finales ascendió a 1 214 millones de euros (56 %) mientras que los pagos efectivos a los beneficiarios totalizaron 323 millones de euros (15 % de la asignación). Según la información recibida de los países Sapard por lo menos siete de cada ocho países que deben entrar a formar parte de la Unión Europea (UE) podrán contratar a los beneficiarios finales todos los fondos disponibles durante el período 2000-2003.

La norma sobre la elegibilidad del IVA para la cofinanciación de la UE se aplica a los países Sapard así como a los Estados miembros que reciben ayuda de los fondos estructurales. Se aplican las normas del Acuerdo de financiación plurianual (AFP).

| VI. | La Comisión considera que la cada vez mayor capacidad de producción a nivel del proyecto es compatible con la mejora de normas y la necesidad de reestructurar para incrementar la eficacia de mercado. |
| --- | --- |

VI.

La Comisión considera que la cada vez mayor capacidad de producción a nivel del proyecto es compatible con la mejora de normas y la necesidad de reestructurar para incrementar la eficacia de mercado.

| VII. | La Comisión considera que el desarrollo institucional es uno de los elementos fundamentales del acervo y una condición sine qua non del uso responsable de los fondos de la UE. La medida relativa al medio ambiente agrícola consistía en un mecanismo para que los países Sapard adquirieran la experiencia administrativa a través de acciones experimentales y no una de las medidas más importantes requeridas para reestructurar el sector agrícola y para prepararse a la adhesión. |
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VII.

La Comisión considera que el desarrollo institucional es uno de los elementos fundamentales del acervo y una condición sine qua non del uso responsable de los fondos de la UE. La medida relativa al medio ambiente agrícola consistía en un mecanismo para que los países Sapard adquirieran la experiencia administrativa a través de acciones experimentales y no una de las medidas más importantes requeridas para reestructurar el sector agrícola y para prepararse a la adhesión.

| IX. | La Comisión acoge con satisfacción el dictamen del Tribunal de que el sistema Sapard funciona generalmente en la práctica. La Comisión reconoce que ha habido algunos problemas con los controles en el cumplimiento de las normas mínimas y ha hecho recomendaciones para subsanarlos. Basándose en sus auditorías hasta marzo de 2004, la Comisión considera que la situación ha mejorado desde la auditoría del Tribunal. |
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IX.

La Comisión acoge con satisfacción el dictamen del Tribunal de que el sistema Sapard funciona generalmente en la práctica. La Comisión reconoce que ha habido algunos problemas con los controles en el cumplimiento de las normas mínimas y ha hecho recomendaciones para subsanarlos. Basándose en sus auditorías hasta marzo de 2004, la Comisión considera que la situación ha mejorado desde la auditoría del Tribunal.

| X. | La Comisión es consciente del problema de la falta de recursos propios y de las dificultades en la obtención del crédito. Para abordar este problema, la Comisión, con la ayuda de los fondos Phare, apoya un proyecto para facilitar la obtención de crédito a las PYME en los países Sapard, que debe ayudar a ampliar el acceso a Sapard. Este proyecto se ha ampliado recientemente con una sección específica que se centra en entidades de crédito orientadas a agricultores y pequeñas empresas rurales. También anima a los países candidatos a que utilicen sistemas nacionales de crédito siempre que se respeten las normas de competencia e intensidad de las ayudas comunitarias del Reglamento Sapard.
  Para facilitar la aplicación de los sistemas nacionales de crédito la Comisión en su reciente propuesta de modificación del Reglamento (CE) no 1268/1999 incluyó una disposición específica al respecto (véase también la respuesta al apartado 97). |
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X.

La Comisión es consciente del problema de la falta de recursos propios y de las dificultades en la obtención del crédito. Para abordar este problema, la Comisión, con la ayuda de los fondos Phare, apoya un proyecto para facilitar la obtención de crédito a las PYME en los países Sapard, que debe ayudar a ampliar el acceso a Sapard. Este proyecto se ha ampliado recientemente con una sección específica que se centra en entidades de crédito orientadas a agricultores y pequeñas empresas rurales. También anima a los países candidatos a que utilicen sistemas nacionales de crédito siempre que se respeten las normas de competencia e intensidad de las ayudas comunitarias del Reglamento Sapard.

Para facilitar la aplicación de los sistemas nacionales de crédito la Comisión en su reciente propuesta de modificación del Reglamento (CE) no 1268/1999 incluyó una disposición específica al respecto (véase también la respuesta al apartado 97).

| XI. | Aunque la Comisión también ha identificado fallos en algunos casos y ha hecho recomendaciones para solucionarlos, considera que la situación ha mejorado desde la auditoría del Tribunal. En caso necesario se dará curso a estas recomendaciones en los procedimientos de liquidación de cuentas. |
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XI.

Aunque la Comisión también ha identificado fallos en algunos casos y ha hecho recomendaciones para solucionarlos, considera que la situación ha mejorado desde la auditoría del Tribunal. En caso necesario se dará curso a estas recomendaciones en los procedimientos de liquidación de cuentas.

INTRODUCCIÓN

| 9. | A finales de 2003 se están ejecutando casi 13 000 proyectos en los 10 países Sapard. |
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9.

A finales de 2003 se están ejecutando casi 13 000 proyectos en los 10 países Sapard.

| 10. | La base jurídica se diseñó de modo que los países Sapard trabajarán con normas similares a las de los Estados miembros. Véase también la respuesta a los apartados 13 y 14.
  Los sistemas de gestión y control implementados por las autoridades competentes de los países Sapard fueron objeto de auditorias tanto ex-ante, antes de delegar la gestión de los fondos, como ex-post, vía la liquidación contable y las auditorías de conformidad. Estos tres tipos de auditorías, exigidos por el Acuerdo de financiación plurianual (AFP), constituyen la base del sistema de implementación al objeto de dar una garantía razonable en cuanto a la legalidad y regularidad de los gastos a cargo del presupuesto comunitario. En este contexto, la Comisión considera que los principales riesgos están suficientemente controlados. |
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10.

La base jurídica se diseñó de modo que los países Sapard trabajarán con normas similares a las de los Estados miembros. Véase también la respuesta a los apartados 13 y 14.

Los sistemas de gestión y control implementados por las autoridades competentes de los países Sapard fueron objeto de auditorias tanto ex-ante, antes de delegar la gestión de los fondos, como ex-post, vía la liquidación contable y las auditorías de conformidad. Estos tres tipos de auditorías, exigidos por el Acuerdo de financiación plurianual (AFP), constituyen la base del sistema de implementación al objeto de dar una garantía razonable en cuanto a la legalidad y regularidad de los gastos a cargo del presupuesto comunitario. En este contexto, la Comisión considera que los principales riesgos están suficientemente controlados.

FASES DE APLICACIÓN DE SAPARD

| 11. | Los presupuestos Sapard para 2000-2004 se elaboraron sobre la base de la información más fiable disponible en aquella época. Los importantes retos planteados por la necesidad de crear un sistema enteramente nuevo, y la falta de experiencia de los países Sapard en este campo, significaron que la implementación se demoró, pero en la mayoría de los casos no más de lo que hubiera podido esperarse razonablemente.
  Sapard, a diferencia de los Fondos Estructurales, no se podía basar en el stock de proyectos en curso de tramitación a 1 de enero de 2000. Por razones de gestión financiera sana y de protección de intereses financieros de la Comunidad, los proyectos Sapard sólo son elegibles para la selección después de la adopción de la Decisión relativa a la cesión de la gestión. |
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11.

Los presupuestos Sapard para 2000-2004 se elaboraron sobre la base de la información más fiable disponible en aquella época. Los importantes retos planteados por la necesidad de crear un sistema enteramente nuevo, y la falta de experiencia de los países Sapard en este campo, significaron que la implementación se demoró, pero en la mayoría de los casos no más de lo que hubiera podido esperarse razonablemente.

Sapard, a diferencia de los Fondos Estructurales, no se podía basar en el stock de proyectos en curso de tramitación a 1 de enero de 2000. Por razones de gestión financiera sana y de protección de intereses financieros de la Comunidad, los proyectos Sapard sólo son elegibles para la selección después de la adopción de la Decisión relativa a la cesión de la gestión.

| 13-14. | Aunque se mantuvieron los principales elementos de la propuesta de la Comisión sobre el Reglamento Sapard, el texto de la propuesta fue objeto de sucesivos debates (líneas presupuestarias incluidas) hasta la etapa final de su adopción. Ante la incertidumbre legal, la Comisión no estaba en condiciones de elaborar las disposiciones legales finales de las modalidades de implementación.
  Tras la adopción del Reglamento, un grupo de trabajo elaboró las disposiciones básicas para la gestión financiera de Sapard en el plazo de algunos meses. Estas disposiciones fueron adoptadas por la Comisión el 26 de enero de 2000.
  La razón de esta estrategia era la novedad del planteamiento y el hecho de que era la primera vez que la ayuda exterior se gestionaba sobre una base completamente descentralizada. Los minuciosos pasos y el tiempo requeridos para elaborar y acordar las disposiciones financieras de ejecución se resumen en el informe anual Sapard 2000 de la Comisión.
  Estos pasos implicaron la adopción del Reglamento de aplicación (adoptado el 18 de abril de 2000), la elaboración y adopción del Acuerdo de financiación plurianual (AFP) y del Acuerdo de financiación anual de 2000 (AFA) por la Comisión (adoptado el 29 de noviembre de 2000), y la negociación de acuerdos bilaterales (AFP y AFA) con cada uno de los diez países Sapard (todos los acuerdos se firmaron entre el 18 de diciembre de 2000 y finales de marzo de 2001). |
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13-14.

Aunque se mantuvieron los principales elementos de la propuesta de la Comisión sobre el Reglamento Sapard, el texto de la propuesta fue objeto de sucesivos debates (líneas presupuestarias incluidas) hasta la etapa final de su adopción. Ante la incertidumbre legal, la Comisión no estaba en condiciones de elaborar las disposiciones legales finales de las modalidades de implementación.

Tras la adopción del Reglamento, un grupo de trabajo elaboró las disposiciones básicas para la gestión financiera de Sapard en el plazo de algunos meses. Estas disposiciones fueron adoptadas por la Comisión el 26 de enero de 2000.

La razón de esta estrategia era la novedad del planteamiento y el hecho de que era la primera vez que la ayuda exterior se gestionaba sobre una base completamente descentralizada. Los minuciosos pasos y el tiempo requeridos para elaborar y acordar las disposiciones financieras de ejecución se resumen en el informe anual Sapard 2000 de la Comisión.

Estos pasos implicaron la adopción del Reglamento de aplicación (adoptado el 18 de abril de 2000), la elaboración y adopción del Acuerdo de financiación plurianual (AFP) y del Acuerdo de financiación anual de 2000 (AFA) por la Comisión (adoptado el 29 de noviembre de 2000), y la negociación de acuerdos bilaterales (AFP y AFA) con cada uno de los diez países Sapard (todos los acuerdos se firmaron entre el 18 de diciembre de 2000 y finales de marzo de 2001).

| 16. | La Comisión, en diversas ocasiones, ha aconsejado, en su caso mediante seminarios, reuniones o cartas, a los países Sapard que evitaran procedimientos administrativos innecesarios no requeridos por el AFP.
  Las autoridades nacionales diseñan los sistemas Sapard no sólo sobre la base de los criterios de acreditación sino también teniendo en cuenta la legislación nacional y su conocimiento de las áreas de riesgo en sus países. En algunas situaciones se requieren normas más estrictas para proteger los intereses financieros de la Comunidad (véase el apartado 20, referente a controles dobles). |
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16.

La Comisión, en diversas ocasiones, ha aconsejado, en su caso mediante seminarios, reuniones o cartas, a los países Sapard que evitaran procedimientos administrativos innecesarios no requeridos por el AFP.

Las autoridades nacionales diseñan los sistemas Sapard no sólo sobre la base de los criterios de acreditación sino también teniendo en cuenta la legislación nacional y su conocimiento de las áreas de riesgo en sus países. En algunas situaciones se requieren normas más estrictas para proteger los intereses financieros de la Comunidad (véase el apartado 20, referente a controles dobles).

| 17. | La capacidad de Rumanía de gastar fondos de la UE ha sido objeto de sucesivas discusiones e intercambio de notas entre la Comisión y Rumanía. Aunque la agencia rumana Sapard ha comprometido destinado una amplia cantidad, la Comisión está supervisando de cerca la situación (a causa de la escasa utilización en términos de pagos) y está prestando apropiado asesoramiento para reducir cuellos de botella y riesgos en los procedimientos. |
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17.

La capacidad de Rumanía de gastar fondos de la UE ha sido objeto de sucesivas discusiones e intercambio de notas entre la Comisión y Rumanía. Aunque la agencia rumana Sapard ha comprometido destinado una amplia cantidad, la Comisión está supervisando de cerca la situación (a causa de la escasa utilización en términos de pagos) y está prestando apropiado asesoramiento para reducir cuellos de botella y riesgos en los procedimientos.

| 18. | La Comisión formalmente ha abordado en varias ocasiones este asunto con Polonia, en reuniones bilaterales y en las del Comité de supervisión. Por ejemplo, la Comisión exhortó a las autoridades polacas «a revisar los elementos de la legislación polaca susceptibles de retrasar una ejecución sin problemas del programa». Sin embargo, la opción incumbe al país concernido. La Comisión no puede impedir que los países Sapard apliquen sus propias disposiciones administrativas internas siempre que se respeten las normas Sapard.
  A pesar de las disposiciones nacionales más estrictas relativas a contratos y pagos, Polonia espera comprometer todos los fondos disponibles para 2000-2003 a los beneficiarios finales. |
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18.

La Comisión formalmente ha abordado en varias ocasiones este asunto con Polonia, en reuniones bilaterales y en las del Comité de supervisión. Por ejemplo, la Comisión exhortó a las autoridades polacas «a revisar los elementos de la legislación polaca susceptibles de retrasar una ejecución sin problemas del programa». Sin embargo, la opción incumbe al país concernido. La Comisión no puede impedir que los países Sapard apliquen sus propias disposiciones administrativas internas siempre que se respeten las normas Sapard.

A pesar de las disposiciones nacionales más estrictas relativas a contratos y pagos, Polonia espera comprometer todos los fondos disponibles para 2000-2003 a los beneficiarios finales.

| 19. | Las autoridades lituanas reconocen esta situación y declaran que reclutaron personal adicional para la evaluación del proyecto. |
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19.

Las autoridades lituanas reconocen esta situación y declaran que reclutaron personal adicional para la evaluación del proyecto.

| 20. | La Comisión consideró que estos controles adicionales eran esenciales para proteger los intereses financieros de la Comunidad. |
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20.

La Comisión consideró que estos controles adicionales eran esenciales para proteger los intereses financieros de la Comunidad.

| 21. | La Comisión se remite a su respuesta al apartado 35. |
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21.

La Comisión se remite a su respuesta al apartado 35.

| 22-23. | Aunque la Comisión formalmente no preparó tal análisis supervisó activamente el proceso de aplicación y asesoró a los organismos pertinentes en los países Sapard.
  La Comisión considerará la inclusión de tal análisis en la evaluación recapitulativa prevista en 2004, que también resumirá los resultados de las evaluaciones intermedias.
  La Comisión admite que tal análisis podría ser útil si hubiera que preparar ejercicios similares en el futuro. |
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22-23.

Aunque la Comisión formalmente no preparó tal análisis supervisó activamente el proceso de aplicación y asesoró a los organismos pertinentes en los países Sapard.

La Comisión considerará la inclusión de tal análisis en la evaluación recapitulativa prevista en 2004, que también resumirá los resultados de las evaluaciones intermedias.

La Comisión admite que tal análisis podría ser útil si hubiera que preparar ejercicios similares en el futuro.

| 24-25. | Los presupuestos para los primeros tres años se basaron en la información más fiable, aunque limitada, de que se disponía entonces. En este contexto la Comisión reitera sus observaciones al apartado 2.39 del Informe Anual 2002 del Tribunal en el que se exponen las razones de la falta de aprovechamiento de los presupuestos. Una de las razones de no haber utilizado el presupuesto en su totalidad fue que se dio mayor prioridad a la gestión firme de los créditos.
  Los pagos realizados en 2003 en el marco de Sapard representan el 61 % de los créditos de pago disponibles en el presupuesto de 2003. Las solicitudes del pago recibidas durante el cuarto trimestre indican que la ejecución de los pagos ha alcanzado ahora la velocidad de crucero. |
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24-25.

Los presupuestos para los primeros tres años se basaron en la información más fiable, aunque limitada, de que se disponía entonces. En este contexto la Comisión reitera sus observaciones al apartado 2.39 del Informe Anual 2002 del Tribunal en el que se exponen las razones de la falta de aprovechamiento de los presupuestos. Una de las razones de no haber utilizado el presupuesto en su totalidad fue que se dio mayor prioridad a la gestión firme de los créditos.

Los pagos realizados en 2003 en el marco de Sapard representan el 61 % de los créditos de pago disponibles en el presupuesto de 2003. Las solicitudes del pago recibidas durante el cuarto trimestre indican que la ejecución de los pagos ha alcanzado ahora la velocidad de crucero.

APLICACIÓN DESCENTRALIZADA

| 27. | Para la Comisión era esencial que los países Sapard adquirieran experiencia en el sistema de gestión y control utilizado por el FEOGA a partir del desarrollo de Sapard para proteger los intereses financieros de la Comunidad después de la adhesión cuando se espera que en 2005 el gasto del FEOGA en los nuevos Estados miembros sea de más de 4 000 millones de euros. |
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27.

Para la Comisión era esencial que los países Sapard adquirieran experiencia en el sistema de gestión y control utilizado por el FEOGA a partir del desarrollo de Sapard para proteger los intereses financieros de la Comunidad después de la adhesión cuando se espera que en 2005 el gasto del FEOGA en los nuevos Estados miembros sea de más de 4 000 millones de euros.

| 28-30. | La idea original de Sapard consistía en un programa de siete años de duración, con independencia de los objetivos políticos de la adhesión. Para los países que entran a formar parte de la UE durante este período de siete años el artículo 15 del Reglamento (CE) no 1268/1999 establece que los países Sapard no recibirán el apoyo al adherirse a la UE. |
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28-30.

La idea original de Sapard consistía en un programa de siete años de duración, con independencia de los objetivos políticos de la adhesión. Para los países que entran a formar parte de la UE durante este período de siete años el artículo 15 del Reglamento (CE) no 1268/1999 establece que los países Sapard no recibirán el apoyo al adherirse a la UE.

| 32-33. | La Comisión considera que ha asignado un número suficiente de personal cualificado a la unidad Sapard así como a los servicios responsables de controlar el proceso de acreditación y de realizar auditorías, para asegurar la correcta supervisión y gestión financiera y el control del uso de fondos comunitarios en los países Sapard.
  Los funcionarios de la unidad Sapard de la Comisión, por regla general, son responsables de un sólo programa por país Sapard. Únicamente los funcionarios con mucha experiencia y muy cualificados son responsables de dos programas. La Comisión asignó más personal a Sapard que a los programas de los Estados miembros donde en muchos casos los funcionarios son responsables de más de dos programas.
  En el caso de los programas Sapard de Bulgaria y Rumanía, el miembro de la unidad de Sapard de la Comisión con más experiencia, junto con el jefe de unidad adjunto, supervisaron los programas hasta finales de 2003. |
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32-33.

La Comisión considera que ha asignado un número suficiente de personal cualificado a la unidad Sapard así como a los servicios responsables de controlar el proceso de acreditación y de realizar auditorías, para asegurar la correcta supervisión y gestión financiera y el control del uso de fondos comunitarios en los países Sapard.

Los funcionarios de la unidad Sapard de la Comisión, por regla general, son responsables de un sólo programa por país Sapard. Únicamente los funcionarios con mucha experiencia y muy cualificados son responsables de dos programas. La Comisión asignó más personal a Sapard que a los programas de los Estados miembros donde en muchos casos los funcionarios son responsables de más de dos programas.

En el caso de los programas Sapard de Bulgaria y Rumanía, el miembro de la unidad de Sapard de la Comisión con más experiencia, junto con el jefe de unidad adjunto, supervisaron los programas hasta finales de 2003.

| 34. | La Comisión no se «comprometió a acelerar el ritmo de utilización» debido a las razones que el Tribunal correctamente cita. Sin embargo, ofreció a los países Sapard todo tipo de ayuda capaz de acelerar la aplicación, por ejemplo rápida adopción de modificaciones justificadas del programa, envío cartas de asesoramiento e interpretación, organización de seminarios. También pidió a los países que indicaran posibles modalidades para simplificar el sistema de Sapard sin debilitar las prácticas financieras sanas creadas. Se aceptaron todas las propuestas viables vía modificaciones al AFP o cambios en los Reglamentos pertinentes. |
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34.

La Comisión no se «comprometió a acelerar el ritmo de utilización» debido a las razones que el Tribunal correctamente cita. Sin embargo, ofreció a los países Sapard todo tipo de ayuda capaz de acelerar la aplicación, por ejemplo rápida adopción de modificaciones justificadas del programa, envío cartas de asesoramiento e interpretación, organización de seminarios. También pidió a los países que indicaran posibles modalidades para simplificar el sistema de Sapard sin debilitar las prácticas financieras sanas creadas. Se aceptaron todas las propuestas viables vía modificaciones al AFP o cambios en los Reglamentos pertinentes.

| 35. | Una característica clave del sistema creado es que los países concernidos primero identifican los problemas. En tales casos la Comisión ha asesorado con regularidad a los países Sapard. Estas acciones se han descrito detalladamente en los informes anuales Sapard 2000 a 2002 de la Comisión. |
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35.

Una característica clave del sistema creado es que los países concernidos primero identifican los problemas. En tales casos la Comisión ha asesorado con regularidad a los países Sapard. Estas acciones se han descrito detalladamente en los informes anuales Sapard 2000 a 2002 de la Comisión.

PRINCIPALES RESULTADOS DE SAPARD

| 36. | A 31 de diciembre de 2003, frente la asignación 2000-2003 de 2 183 millones de euros, el compromiso total con los beneficiarios finales ascendió a 1 214 millones de euros (56 %) mientras que los pagos efectivos a los beneficiarios totalizaron 323 millones de euros (15 % de la asignación). En esta fase, en términos de nivel de compromisos contraídos por las agencias Sapard con los beneficiarios finales, según la información recibida de los países, por lo menos siete de los ocho países que deben entrar a formar parte de la UE podrán comprometer todos los fondos disponibles relativos al período 2000-2003 en la fecha de la transición al régimen post adhesión. |
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36.

A 31 de diciembre de 2003, frente la asignación 2000-2003 de 2 183 millones de euros, el compromiso total con los beneficiarios finales ascendió a 1 214 millones de euros (56 %) mientras que los pagos efectivos a los beneficiarios totalizaron 323 millones de euros (15 % de la asignación). En esta fase, en términos de nivel de compromisos contraídos por las agencias Sapard con los beneficiarios finales, según la información recibida de los países, por lo menos siete de los ocho países que deben entrar a formar parte de la UE podrán comprometer todos los fondos disponibles relativos al período 2000-2003 en la fecha de la transición al régimen post adhesión.

| 38-40. | La norma sobre la elegibilidad del IVA para la cofinanciación de la UE se aplica a los países Sapard así como a los Estados miembros que reciben ayuda de los fondos estructurales.
  La Comisión examinará su impacto después de que haya finalizado el programa. Se hará una evaluación en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas, y se sacarán las conclusiones apropiadas. |
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38-40.

La norma sobre la elegibilidad del IVA para la cofinanciación de la UE se aplica a los países Sapard así como a los Estados miembros que reciben ayuda de los fondos estructurales.

La Comisión examinará su impacto después de que haya finalizado el programa. Se hará una evaluación en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas, y se sacarán las conclusiones apropiadas.

| 41-43. | La Comisión considera que este equilibrio entre las medidas en los programas es coherente con los objetivos de Sapard conforme al apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) no 1268/1999 ya citadas en el apartado 2 del informe; con las disposiciones del apartado 3 del artículo 4, que establece que «[...] se otorga prioridad a las medidas de mejora de la eficacia del mercado y de mejora de los niveles de calidad y sanidad, así como a las medidas destinadas a generar nuevo empleo en las zonas rurales [...]», y con los compromisos contraídos en la asociación para la adhesión de conformidad con el artículo 6 del Reglamento (CE) no 1268/1999.
  Conforme lo previsto en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CE) no 1268/1999 los programas Sapard pertenecen a dos pilares, mercado y empleo. Los objetivos de Sapard son, de conformidad con lo establecido en el artículo 1, que estos dos pilares contribuyan a la «aplicación del acervo» y a la «adaptación sostenible del sector agrario».
  Los programas aprobados por la Comisión contienen un grupo equilibrado de diversas medidas que cumplen estas condiciones.
  Por lo tanto, tanto la Comisión como los países Sapard consideraron que estas medidas eran las que debían ejecutarse con prioridad, para ayudar a la reestructuración del sector agroalimentario y a la preparación de los países a la implementación del acervo.
  Es normal e inevitable que las medidas que pueden estar directamente relacionadas con la «adaptación sostenible del sector agrario», tales como «inversiones en las explotaciones agrarias» y «la transformación y comercialización», modernizan los métodos de producción y conllevan también en ciertos casos un aumento en la producción a nivel del proyecto. Por otra parte, las medidas de «diversificación» están dirigidas a crear la posibilidad de ingresos sostenibles fuera de la agricultura. Aunque que el Tribunal encontró pocas pruebas de repercusiones en los niveles de calidad, sanidad o protección del medio ambiente, la Comisión considera que una producción cada vez mayor o modernizada a nivel del proyecto no es incompatible con la mejora de las normas. Todos los empresarios en los países Sapard eran plenamente conscientes de que una rentabilidad sostenida se basa en el cumplimiento las normas mínimas de la UE. Todos los nuevos equipos cumplen estas normas.
  Un análisis final puede sólo hacerse una vez que el programa se haya implementado en su integridad. |
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41-43.

La Comisión considera que este equilibrio entre las medidas en los programas es coherente con los objetivos de Sapard conforme al apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) no 1268/1999 ya citadas en el apartado 2 del informe; con las disposiciones del apartado 3 del artículo 4, que establece que «[...] se otorga prioridad a las medidas de mejora de la eficacia del mercado y de mejora de los niveles de calidad y sanidad, así como a las medidas destinadas a generar nuevo empleo en las zonas rurales [...]», y con los compromisos contraídos en la asociación para la adhesión de conformidad con el artículo 6 del Reglamento (CE) no 1268/1999.

Conforme lo previsto en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CE) no 1268/1999 los programas Sapard pertenecen a dos pilares, mercado y empleo. Los objetivos de Sapard son, de conformidad con lo establecido en el artículo 1, que estos dos pilares contribuyan a la «aplicación del acervo» y a la «adaptación sostenible del sector agrario».

Los programas aprobados por la Comisión contienen un grupo equilibrado de diversas medidas que cumplen estas condiciones.

Por lo tanto, tanto la Comisión como los países Sapard consideraron que estas medidas eran las que debían ejecutarse con prioridad, para ayudar a la reestructuración del sector agroalimentario y a la preparación de los países a la implementación del acervo.

Es normal e inevitable que las medidas que pueden estar directamente relacionadas con la «adaptación sostenible del sector agrario», tales como «inversiones en las explotaciones agrarias» y «la transformación y comercialización», modernizan los métodos de producción y conllevan también en ciertos casos un aumento en la producción a nivel del proyecto. Por otra parte, las medidas de «diversificación» están dirigidas a crear la posibilidad de ingresos sostenibles fuera de la agricultura. Aunque que el Tribunal encontró pocas pruebas de repercusiones en los niveles de calidad, sanidad o protección del medio ambiente, la Comisión considera que una producción cada vez mayor o modernizada a nivel del proyecto no es incompatible con la mejora de las normas. Todos los empresarios en los países Sapard eran plenamente conscientes de que una rentabilidad sostenida se basa en el cumplimiento las normas mínimas de la UE. Todos los nuevos equipos cumplen estas normas.

Un análisis final puede sólo hacerse una vez que el programa se haya implementado en su integridad.

| 44. | El cumplimiento de las normas no es incompatible con la inversión comercial. La inversión comercial da normalmente el ejemplo para el sector privado y sirve por lo tanto de pionera para el desarrollo rural. |
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44.

El cumplimiento de las normas no es incompatible con la inversión comercial. La inversión comercial da normalmente el ejemplo para el sector privado y sirve por lo tanto de pionera para el desarrollo rural.

| 45. | Las inversiones en el sector lácteo y cárnico se debieron a la depresión del mercado en especial en mercados clave, como Rusia. La primera información justificada sobre la aplicación de un grupo significativo de medidas se incluyó en los informes 2002 sobre la implementación en cinco países y ahora en los informes de evaluación intermedia de los diez programas.
  Una vez que se recibidos los informes de implementación, la Comisión pidió información más detallada y, siempre que fue necesario, aconsejó a los países a reorientar los programas. |
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45.

Las inversiones en el sector lácteo y cárnico se debieron a la depresión del mercado en especial en mercados clave, como Rusia. La primera información justificada sobre la aplicación de un grupo significativo de medidas se incluyó en los informes 2002 sobre la implementación en cinco países y ahora en los informes de evaluación intermedia de los diez programas.

Una vez que se recibidos los informes de implementación, la Comisión pidió información más detallada y, siempre que fue necesario, aconsejó a los países a reorientar los programas.

| 46. | Los servicios de la Comisión también han identificado ciertos problemas en cuanto al respeto de los niveles mínimos en los países Sapard, y han hecho recomendaciones para mejorar los sistemas y los controles. |
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46.

Los servicios de la Comisión también han identificado ciertos problemas en cuanto al respeto de los niveles mínimos en los países Sapard, y han hecho recomendaciones para mejorar los sistemas y los controles.

| 47. | La Comisión considera que la cada vez mayor capacidad de producción a nivel del proyecto es compatible con la mejora de normas y la necesidad de reestructurar para mejorar la eficacia de mercado (véase también las respuestas a los apartados 41 a 45). |
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47.

La Comisión considera que la cada vez mayor capacidad de producción a nivel del proyecto es compatible con la mejora de normas y la necesidad de reestructurar para mejorar la eficacia de mercado (véase también las respuestas a los apartados 41 a 45).

| 48. | Véase la respuesta al apartado 41: el problema del empleo en las zonas rurales no puede considerarse separado de las demás medidas de un plan de desarrollo rural.
  El impacto global en la creación de empleo no puede evaluarse contando el número de trabajos declarados por los beneficiarios del proyecto en su formulario de inscripción. Este elemento puede sólo analizarse completamente en los estudios de evaluación, una vez que haya finalizado el programa. |
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48.

Véase la respuesta al apartado 41: el problema del empleo en las zonas rurales no puede considerarse separado de las demás medidas de un plan de desarrollo rural.

El impacto global en la creación de empleo no puede evaluarse contando el número de trabajos declarados por los beneficiarios del proyecto en su formulario de inscripción. Este elemento puede sólo analizarse completamente en los estudios de evaluación, una vez que haya finalizado el programa.

| 49. | No hay ninguna definición comúnmente acordada del término «zonas rurales». No es posible limitar esta definición a la «densidad de población». Por lo tanto, como en los programas de los Estados miembros, cada uno de los programas Sapard contiene una definición de «zonas rurales» según las normas nacionales del respectivo país.
  Por ejemplo, Bulgaria establece en su programa que las «zonas rurales son los municipios que no tienen en su territorio una ciudad con una población superior a 30 000 personas y donde la densidad de población del municipio es inferior a 150 personas por km cuadrado. Todos los acuerdos en los municipios identificados como zonas rurales son acuerdos que pertenecen a zonas rurales». |
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49.

No hay ninguna definición comúnmente acordada del término «zonas rurales». No es posible limitar esta definición a la «densidad de población». Por lo tanto, como en los programas de los Estados miembros, cada uno de los programas Sapard contiene una definición de «zonas rurales» según las normas nacionales del respectivo país.

Por ejemplo, Bulgaria establece en su programa que las «zonas rurales son los municipios que no tienen en su territorio una ciudad con una población superior a 30 000 personas y donde la densidad de población del municipio es inferior a 150 personas por km cuadrado. Todos los acuerdos en los municipios identificados como zonas rurales son acuerdos que pertenecen a zonas rurales».

| 50-51. | La Comisión considera que ha informado sobre todos los elementos pertinentes en sus informes anuales sobre la aplicación Sapard.
  El informe anual Sapard de la Comisión contiene las aportaciones de los países Sapard con un análisis de las mismas. La Comisión, sin embargo, considerará cómo tener en cuenta las observaciones del Tribunal en la elaboración de informes futuros. |
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50-51.

La Comisión considera que ha informado sobre todos los elementos pertinentes en sus informes anuales sobre la aplicación Sapard.

El informe anual Sapard de la Comisión contiene las aportaciones de los países Sapard con un análisis de las mismas. La Comisión, sin embargo, considerará cómo tener en cuenta las observaciones del Tribunal en la elaboración de informes futuros.

| 53. | Phare proporcionó ayuda a los países Sapard para crear estructuras capaces de implementar el acervo, incluidos los acuerdos Sapard. Sin embargo, la creación de sistemas de aplicación para transferir los fondos de la UE se hacía, hasta la gestión de Sapard, a través de los procedimientos de cesión de la gestión, acreditación de medidas etc. |
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53.

Phare proporcionó ayuda a los países Sapard para crear estructuras capaces de implementar el acervo, incluidos los acuerdos Sapard. Sin embargo, la creación de sistemas de aplicación para transferir los fondos de la UE se hacía, hasta la gestión de Sapard, a través de los procedimientos de cesión de la gestión, acreditación de medidas etc.

| 54. | El gasto disponible en el marco del FEOGA después de la adhesión hizo esencial que los países Sapard adquirieran experiencia en la gestión de este tipo de medida. |
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54.

El gasto disponible en el marco del FEOGA después de la adhesión hizo esencial que los países Sapard adquirieran experiencia en la gestión de este tipo de medida.

| 55. | La medida relativa al medio ambiente agrícola consistía en un mecanismo para que los países Sapard adquirieran experiencia administrativa a través de acciones piloto y no fue una de las medidas más importantes requeridas para reestructurar el sector agrícola y para prepararse a la adhesión. |
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55.

La medida relativa al medio ambiente agrícola consistía en un mecanismo para que los países Sapard adquirieran experiencia administrativa a través de acciones piloto y no fue una de las medidas más importantes requeridas para reestructurar el sector agrícola y para prepararse a la adhesión.

| 56. | A excepción de Eslovenia, que había implementado ya un sistema nacional avanzado, los países Sapard no podían presentar medidas detalladas sobre el medio ambiente agrícola al mismo tiempo que para el resto de sus programas dada la complejidad de aquéllas así como su falta de experiencia. En el año 2000 la Comisión comenzó a identificar los principales hechos clave medioambientales de cada país y los aspectos pertinentes disponibles en cada programa y a establecer directrices para apoyar a los países Sapard. El documento orientador que surgió fue el tema de un seminario celebrado en Bruselas los días 12 y 13 de noviembre de 2001. La versión final de esta guía se transmitió oficialmente a todos los países Sapard el 21 de diciembre de 2001.
  Esto permitió aprobar medidas agroambientales para seis países en 2002 y 2003, y la cesión de la gestión ha sido concedida a la República Checa y a Eslovaquia. Aunque no se haya atribuido la gestión a los otros países la experiencia que adquirieron es importante porque los sistemas aprobados se pueden transponer a los programas de desarrollo rural post adhesión. |
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56.

A excepción de Eslovenia, que había implementado ya un sistema nacional avanzado, los países Sapard no podían presentar medidas detalladas sobre el medio ambiente agrícola al mismo tiempo que para el resto de sus programas dada la complejidad de aquéllas así como su falta de experiencia. En el año 2000 la Comisión comenzó a identificar los principales hechos clave medioambientales de cada país y los aspectos pertinentes disponibles en cada programa y a establecer directrices para apoyar a los países Sapard. El documento orientador que surgió fue el tema de un seminario celebrado en Bruselas los días 12 y 13 de noviembre de 2001. La versión final de esta guía se transmitió oficialmente a todos los países Sapard el 21 de diciembre de 2001.

Esto permitió aprobar medidas agroambientales para seis países en 2002 y 2003, y la cesión de la gestión ha sido concedida a la República Checa y a Eslovaquia. Aunque no se haya atribuido la gestión a los otros países la experiencia que adquirieron es importante porque los sistemas aprobados se pueden transponer a los programas de desarrollo rural post adhesión.

| 57. | En el caso particular del medio ambiente agrícola, el objetivo se limitaba a evitar la financiación de amplios sistemas de medio ambiente agrícola que podían haber agotado el presupuesto Sapard sin alcanzar sus objetivos principales. Por esta razón, la Comisión decidió que esta medida podía sólo aplicarse a nivel experimental con objeto de adquirir experiencia en la implementación del medio ambiente agrícola.
  Dada la complejidad de la medida, cálculo del coste, perdida de renta, primas, la Comisión considera que los países Sapard han adquirido una rica experiencia a través del ejercicio de programación y la mayor parte de ellos están ahora en buenas condiciones de ejecutar fácilmente estas medidas conforme a los nuevos programas. |
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57.

En el caso particular del medio ambiente agrícola, el objetivo se limitaba a evitar la financiación de amplios sistemas de medio ambiente agrícola que podían haber agotado el presupuesto Sapard sin alcanzar sus objetivos principales. Por esta razón, la Comisión decidió que esta medida podía sólo aplicarse a nivel experimental con objeto de adquirir experiencia en la implementación del medio ambiente agrícola.

Dada la complejidad de la medida, cálculo del coste, perdida de renta, primas, la Comisión considera que los países Sapard han adquirido una rica experiencia a través del ejercicio de programación y la mayor parte de ellos están ahora en buenas condiciones de ejecutar fácilmente estas medidas conforme a los nuevos programas.

EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS ESTABLECIDOS EN LOS PAÍSES SAPARD

| 58. | La delegación definitiva de la gestión no constituye una prioridad ni para la Comisión ni para los países candidatos, de conformidad con el AFP, apartado 4 del artículo 4 de la sección A. |
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58.

La delegación definitiva de la gestión no constituye una prioridad ni para la Comisión ni para los países candidatos, de conformidad con el AFP, apartado 4 del artículo 4 de la sección A.

| 60. | El artículo 12 del Reglamento (CE) no 1266/1999 establece la aprobación previa de los sistema por parte de la Comisión. |
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60.

El artículo 12 del Reglamento (CE) no 1266/1999 establece la aprobación previa de los sistema por parte de la Comisión.

| 63. | La Comisión ha animado a los países Sapard a que hagan uso de la experiencia de la agencia Sapard para crear su organismo pagador y acoge con satisfacción el hecho de que se proponen hacerlo. |
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63.

La Comisión ha animado a los países Sapard a que hagan uso de la experiencia de la agencia Sapard para crear su organismo pagador y acoge con satisfacción el hecho de que se proponen hacerlo.

| 66. | Hasta el 31 de marzo de 2004, la Comisión ha examinado 107 expedientes en ocho países Sapard y ha visitado 36 proyectos sobre el terreno. En algunos casos la Comisión también ha observado que hay que mejorar la documentación de controles y ha hecho las recomendaciones apropiadas. Sin embargo, se han encontrado pruebas extensas de listas de control acabadas e informes escritos a mano que proporcionan suficiente detalles del trabajo realizado. Estos resultados indican que la situación está mejorando desde la auditoría del Tribunal. |
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66.

Hasta el 31 de marzo de 2004, la Comisión ha examinado 107 expedientes en ocho países Sapard y ha visitado 36 proyectos sobre el terreno. En algunos casos la Comisión también ha observado que hay que mejorar la documentación de controles y ha hecho las recomendaciones apropiadas. Sin embargo, se han encontrado pruebas extensas de listas de control acabadas e informes escritos a mano que proporcionan suficiente detalles del trabajo realizado. Estos resultados indican que la situación está mejorando desde la auditoría del Tribunal.

| 67. | Las auditorías de conformidad efectuadas por los servicios de la Comisión encontraron varios ejemplos de verificación completa de la viabilidad económica.
  La Comisión considera que éste no es un problema aplicable a todos los países Sapard, pero seguirá de cerca este asunto. |
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67.

Las auditorías de conformidad efectuadas por los servicios de la Comisión encontraron varios ejemplos de verificación completa de la viabilidad económica.

La Comisión considera que éste no es un problema aplicable a todos los países Sapard, pero seguirá de cerca este asunto.

| 69. | La cualificación y conocimientos del personal directivo y de otros miembros del personal clave de la agencia Sapard y de las oficinas regionales se verificaron detalladamente con motivo de las numerosas entrevistas realizadas antes de conceder la cesión de la gestión. Comisión ha podido de esta forma adquirir una seguridad razonable en cuanto a la capacidad del personal. Tras las observaciones formuladas por el Tribunal en su Informe Anual 2001 (véase apartado 6.19), la Comisión reforzó más todavía la documentación de estas verificaciones (currículum vítae, descripciones del puesto, declaraciones de independencia en imparcialidad, principalmente).
  La calidad del personal en activo ha permitido un funcionamiento de los sistemas acreditados que puede considerarse como satisfactorio en líneas generales.
  Según las autoridades lituanas, los resultados de cada concurso público se registran en protocolos, que se archivan durante tres años.
  Sin embargo, para los países Sapard la Comisión continuará examinando este problema. |
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69.

La cualificación y conocimientos del personal directivo y de otros miembros del personal clave de la agencia Sapard y de las oficinas regionales se verificaron detalladamente con motivo de las numerosas entrevistas realizadas antes de conceder la cesión de la gestión. Comisión ha podido de esta forma adquirir una seguridad razonable en cuanto a la capacidad del personal. Tras las observaciones formuladas por el Tribunal en su Informe Anual 2001 (véase apartado 6.19), la Comisión reforzó más todavía la documentación de estas verificaciones (currículum vítae, descripciones del puesto, declaraciones de independencia en imparcialidad, principalmente).

La calidad del personal en activo ha permitido un funcionamiento de los sistemas acreditados que puede considerarse como satisfactorio en líneas generales.

Según las autoridades lituanas, los resultados de cada concurso público se registran en protocolos, que se archivan durante tres años.

Sin embargo, para los países Sapard la Comisión continuará examinando este problema.

| 70-76. | La verificación del respeto de las normas sanitarias y de medio ambiente, parte integrante del acervo comunitario, depende de las autoridades nacionales competentes en estas materias. Los respectivos países verifican el respeto de las normas mínimas como parte de sus controles nacionales, que se realizan independientemente de si efectivamente se ha recibido la ayuda Sapard.
  En Lituania, un candidato presenta, con la solicitud de pago, los documentos de las autoridades mencionadas, confirmando que el proyecto ejecutado cumple con todas las normas comunitarias.
  Las autoridades polacas han dicho que la inversión apoyada por Sapard cumplió todas las normas pertinentes de la UE. Sin embargo, de todas las explotaciones agrarias sólo el 74 % cumplió las normas.
  Los servicios de la Comisión también han identificado ciertos problemas en el respeto de normas mínimas en los países Sapard. Han hecho recomendaciones para mejor los sistemas y los controles. |
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70-76.

La verificación del respeto de las normas sanitarias y de medio ambiente, parte integrante del acervo comunitario, depende de las autoridades nacionales competentes en estas materias. Los respectivos países verifican el respeto de las normas mínimas como parte de sus controles nacionales, que se realizan independientemente de si efectivamente se ha recibido la ayuda Sapard.

En Lituania, un candidato presenta, con la solicitud de pago, los documentos de las autoridades mencionadas, confirmando que el proyecto ejecutado cumple con todas las normas comunitarias.

Las autoridades polacas han dicho que la inversión apoyada por Sapard cumplió todas las normas pertinentes de la UE. Sin embargo, de todas las explotaciones agrarias sólo el 74 % cumplió las normas.

Los servicios de la Comisión también han identificado ciertos problemas en el respeto de normas mínimas en los países Sapard. Han hecho recomendaciones para mejor los sistemas y los controles.

| 77-79. | En opinión de la Comisión, el término «condiciones comerciales normales» se evalúa mejor a nivel nacional. Aunque el Tribunal pueda considerar que podían haber sido obtenidos más altos tipos de interés en ciertos casos, son fundamentalmente las autoridades nacionales las que deben decidir sobre los acuerdos apropiados día a día. Para los países de accesión es a veces más importante obtener seguridad para sus depósitos en vez de un rendimiento más alto. |
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77-79.

En opinión de la Comisión, el término «condiciones comerciales normales» se evalúa mejor a nivel nacional. Aunque el Tribunal pueda considerar que podían haber sido obtenidos más altos tipos de interés en ciertos casos, son fundamentalmente las autoridades nacionales las que deben decidir sobre los acuerdos apropiados día a día. Para los países de accesión es a veces más importante obtener seguridad para sus depósitos en vez de un rendimiento más alto.

| 80. | Como procedimiento normal en la liquidación de cuentas, y en casos similares, que no ponen en duda la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas, se debe evaluar el seguimiento de las recomendaciones de la Comisión por el órgano certificador así como por el organismo liquidador y el fondo nacional debe evaluarse el siguiente año.
  Esto se asegurará en el marco de la liquidación de cuentas de Sapard 2003. |
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80.

Como procedimiento normal en la liquidación de cuentas, y en casos similares, que no ponen en duda la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas, se debe evaluar el seguimiento de las recomendaciones de la Comisión por el órgano certificador así como por el organismo liquidador y el fondo nacional debe evaluarse el siguiente año.

Esto se asegurará en el marco de la liquidación de cuentas de Sapard 2003.

PROBLEMAS DE APLICACIÓN EN LOS PAÍSES SAPARD

| 81. | Según la información suministrada por los países Sapard, hasta el momento las agencias Sapard han recibido un número suficiente de solicitudes de apoyo (incluidas medidas con un índice máximo de ayuda de 50 %) para comprometer, en por lo menos siete de los ocho países de accesión, todo el dinero disponible durante el período 2000-2003 en la fecha de la transición al régimen post adhesión. En Bulgaria la información más reciente indica que en breve se habrá comprometido la cantidad total disponible durante todo el período 2000-2007 del programa respecto a las medidas referentes a las inversiones en explotaciones agrícolas y en el tratamiento y comercialización. |
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81.

Según la información suministrada por los países Sapard, hasta el momento las agencias Sapard han recibido un número suficiente de solicitudes de apoyo (incluidas medidas con un índice máximo de ayuda de 50 %) para comprometer, en por lo menos siete de los ocho países de accesión, todo el dinero disponible durante el período 2000-2003 en la fecha de la transición al régimen post adhesión. En Bulgaria la información más reciente indica que en breve se habrá comprometido la cantidad total disponible durante todo el período 2000-2007 del programa respecto a las medidas referentes a las inversiones en explotaciones agrícolas y en el tratamiento y comercialización.

| 82. | La Comisión aconsejó a los países Sapard que también hicieran pagos intermedios en el gasto contraído según el progreso del proyecto. También animó a las agencias Sapard a acortar el intervalo entre el registro de las solicitudes de gasto y el pago de la ayuda. |
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82.

La Comisión aconsejó a los países Sapard que también hicieran pagos intermedios en el gasto contraído según el progreso del proyecto. También animó a las agencias Sapard a acortar el intervalo entre el registro de las solicitudes de gasto y el pago de la ayuda.

| 83-84. | Los informes de evaluación intermedios de los programas confirman también el análisis del Tribunal que, entre otras cosas, la falta de cofinanciación de créditos puede ser una de las razones de la lenta implementación inicial de los programas Sapard. Polonia ha informado en esta fase a la Comisión que no aceptará ninguna otra solicitud, pues el número de proyectos registrados excede ya las cantidades disponibles conforme al programa (véase el apartado 36).
  La Comisión es consciente de este problema y lo ha discutido con los institutos financieros internacionales y los países solicitantes durante el proceso de la programación. La Comisión, con la ayuda de los fondos Phare, apoya un proyecto para mejorar el acceso al crédito para las PYME en los países Sapard, que debe ayudar a ampliar el acceso a Sapard.
  Sin embargo, en su respuesta al apartado 2.41 del Informe Anual 2002 del Tribunal, la Comisión señaló ya al respecto que incluso cuando el crédito está disponible, algunos beneficiarios no pueden o son reacios a hipotecar sus bienes; otros aspectos como la falta de claridad de algunos títulos de propiedad, en especial de la tierra, repercuten en todo esto. |
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83-84.

Los informes de evaluación intermedios de los programas confirman también el análisis del Tribunal que, entre otras cosas, la falta de cofinanciación de créditos puede ser una de las razones de la lenta implementación inicial de los programas Sapard. Polonia ha informado en esta fase a la Comisión que no aceptará ninguna otra solicitud, pues el número de proyectos registrados excede ya las cantidades disponibles conforme al programa (véase el apartado 36).

La Comisión es consciente de este problema y lo ha discutido con los institutos financieros internacionales y los países solicitantes durante el proceso de la programación. La Comisión, con la ayuda de los fondos Phare, apoya un proyecto para mejorar el acceso al crédito para las PYME en los países Sapard, que debe ayudar a ampliar el acceso a Sapard.

Sin embargo, en su respuesta al apartado 2.41 del Informe Anual 2002 del Tribunal, la Comisión señaló ya al respecto que incluso cuando el crédito está disponible, algunos beneficiarios no pueden o son reacios a hipotecar sus bienes; otros aspectos como la falta de claridad de algunos títulos de propiedad, en especial de la tierra, repercuten en todo esto.

| 85. | En su respuesta a la notificación de este sistema la Comisión pidió otros detalles para poder emitir una opinión sobre el respeto de las normas de competencia. Según las autoridades búlgaras, la agencia Sapard decidió recientemente no implementar el sistema debido a la dificultad de calcular la cantidad exacta de ayuda estatal incluida en el mismo. Sin embargo, partiendo de los resultados del informe de evaluación intermedio, la Comisión exhortará a Bulgaria a seguir adelante con este sistema y a hacerlo compatible con las normas de competencia comunitarias.
  Para facilitar la aplicación de los sistemas nacionales de crédito la Comisión, en su reciente propuesta de modificación del Reglamento (CE) no 1268/1999, incluyó una disposición según la cual al «determinar el porcentaje de ayuda pública no deberá tenerse en cuenta la ayuda nacional susceptible de facilitar el acceso a créditos concedidos sin el beneficio de ninguna contribución comunitaria contemplada en virtud del presente instrumento».
  Véanse también los comentarios en el apartado 82 referente a compromisos en Bulgaria. |
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85.

En su respuesta a la notificación de este sistema la Comisión pidió otros detalles para poder emitir una opinión sobre el respeto de las normas de competencia. Según las autoridades búlgaras, la agencia Sapard decidió recientemente no implementar el sistema debido a la dificultad de calcular la cantidad exacta de ayuda estatal incluida en el mismo. Sin embargo, partiendo de los resultados del informe de evaluación intermedio, la Comisión exhortará a Bulgaria a seguir adelante con este sistema y a hacerlo compatible con las normas de competencia comunitarias.

Para facilitar la aplicación de los sistemas nacionales de crédito la Comisión, en su reciente propuesta de modificación del Reglamento (CE) no 1268/1999, incluyó una disposición según la cual al «determinar el porcentaje de ayuda pública no deberá tenerse en cuenta la ayuda nacional susceptible de facilitar el acceso a créditos concedidos sin el beneficio de ninguna contribución comunitaria contemplada en virtud del presente instrumento».

Véanse también los comentarios en el apartado 82 referente a compromisos en Bulgaria.

| 86. | La Comisión anima a los países Sapard a que hagan uso de tales sistemas siempre y cuando respeten las normas de competencia y las intensidades de ayuda comunitarias previstas en el Reglamento Sapard. |
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86.

La Comisión anima a los países Sapard a que hagan uso de tales sistemas siempre y cuando respeten las normas de competencia y las intensidades de ayuda comunitarias previstas en el Reglamento Sapard.

| 87. | En interés de una gestión financiera sana la Comisión acordó con los países Sapard dentro del marco de AFP no pagar las facturas directamente a los contratistas sino rembolsar el gasto incurrido por los beneficiarios finales.
  Se ha aconsejado a Rumanía que pague en tramos y ha introducido ahora esta posibilidad.
  Tan pronto como la Comisión fue consciente de este problema pidió a las autoridades lituanas más información.
  Según las autoridades lituanas, la agencia reunió rápidamente documentos de confirmación (órdenes de pago y extractos bancarios) de todos los municipios que recibieron ayuda del programa Sapard. De esta manera se ha controlado el riesgo financiero para la Comunidad. Lituania ha cambiado ahora su sistema para cumplir con el AFP. |
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87.

En interés de una gestión financiera sana la Comisión acordó con los países Sapard dentro del marco de AFP no pagar las facturas directamente a los contratistas sino rembolsar el gasto incurrido por los beneficiarios finales.

Se ha aconsejado a Rumanía que pague en tramos y ha introducido ahora esta posibilidad.

Tan pronto como la Comisión fue consciente de este problema pidió a las autoridades lituanas más información.

Según las autoridades lituanas, la agencia reunió rápidamente documentos de confirmación (órdenes de pago y extractos bancarios) de todos los municipios que recibieron ayuda del programa Sapard. De esta manera se ha controlado el riesgo financiero para la Comunidad. Lituania ha cambiado ahora su sistema para cumplir con el AFP.

| 88. | La Comisión lamenta muchísimo que esta práctica no se aplicara en todos los países. Aconsejó enérgicamente en diversas ocasiones que se hiciera uso esta posibilidad, pero corresponde a los países Sapard decidir si desean seguir tal consejo. |
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88.

La Comisión lamenta muchísimo que esta práctica no se aplicara en todos los países. Aconsejó enérgicamente en diversas ocasiones que se hiciera uso esta posibilidad, pero corresponde a los países Sapard decidir si desean seguir tal consejo.

| 89. | La Comisión supervisará el problema mediante los canales habituales. |
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89.

La Comisión supervisará el problema mediante los canales habituales.

| 90. | Siempre que se detecta cualquiera de estos problemas, la Comisión inmediatamente proporciona el asesoramiento necesario y toma las medidas apropiadas para asegurar que se encuentren soluciones. El actual debate sobre los informes de evaluación intermedios proporciona otra oportunidad para reaccionar ante estos problemas. |
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90.

Siempre que se detecta cualquiera de estos problemas, la Comisión inmediatamente proporciona el asesoramiento necesario y toma las medidas apropiadas para asegurar que se encuentren soluciones. El actual debate sobre los informes de evaluación intermedios proporciona otra oportunidad para reaccionar ante estos problemas.

| 92. | La Comisión está de acuerdo en que el plazo para concluir los expedientes incompletos debe ser lo suficientemente amplio para que se puedan emitir nuevos documentos y volverlos a presentar con la información (suplementaria) necesaria. Corresponderá a los países Sapard definir el plazo adecuado. Las conclusiones de la evaluación intermedia pueden servir para determinar este plazo. |
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92.

La Comisión está de acuerdo en que el plazo para concluir los expedientes incompletos debe ser lo suficientemente amplio para que se puedan emitir nuevos documentos y volverlos a presentar con la información (suplementaria) necesaria. Corresponderá a los países Sapard definir el plazo adecuado. Las conclusiones de la evaluación intermedia pueden servir para determinar este plazo.

| 93-94. | Los países Sapard experimentaron generalmente dificultades de orden técnico y de procedimiento durante el período inicial de implementación lo que dio lugar a retrasos en las solicitudes y demandas de pago. Aunque sigue habiendo algunos problemas en determinados países, en conjunto la situación ha mejorado sustancialmente. |
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93-94.

Los países Sapard experimentaron generalmente dificultades de orden técnico y de procedimiento durante el período inicial de implementación lo que dio lugar a retrasos en las solicitudes y demandas de pago. Aunque sigue habiendo algunos problemas en determinados países, en conjunto la situación ha mejorado sustancialmente.

| 95. | En el marco el sistema de gestión descentralizada la influencia de la Comisión en los procedimientos de implementación aplicados en los países Sapard es limitada.
  Siempre que fue necesario y posible la Comisión aconsejó sobre cómo simplificar y dinamizar procedimientos de las disposiciones establecidas en los Reglamentos Sapard y en el AFP. Sin embargo, son los propios países los que deciden si siguen este consejo. |
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95.

En el marco el sistema de gestión descentralizada la influencia de la Comisión en los procedimientos de implementación aplicados en los países Sapard es limitada.

Siempre que fue necesario y posible la Comisión aconsejó sobre cómo simplificar y dinamizar procedimientos de las disposiciones establecidas en los Reglamentos Sapard y en el AFP. Sin embargo, son los propios países los que deciden si siguen este consejo.

| 96-97. | Un criterio clave es que todos los beneficiarios deben probar la viabilidad económica. Por lo tanto las explotaciones agrícolas más pequeñas, económicamente inviables, no entran en los objetivos del programa. Éste es un elemento clave del objetivo para ayudar a reestructurar el sector agrícola.
  La Comisión es consciente del problema de la falta de recursos propios y de las dificultades en la obtención del crédito. Se discutieron estos problemas con los institutos financieros internacionales y los países Sapard durante el proceso programación e implementación. La Comisión, con la ayuda de los fondos Phare, apoya un proyecto para mejorar el acceso al crédito de las PYME en los países Sapard, que debe ayudar a ampliar el acceso a Sapard. Este proyecto se ha ampliado recientemente con una sección específica que se centra en entidades de crédito orientadas a agricultores y pequeñas empresas rurales. También anima a los países candidatos a que utilicen sistemas nacionales de crédito siempre que se respeten las normas de competencia e intensidad de las ayudas comunitarias del Reglamento Sapard.
  Para facilitar la aplicación de los sistemas nacionales de crédito la Comisión en su reciente propuesta de modificación del Reglamento (CE) no 1268/1999 incluyó una disposición específica al respecto (véase también la respuesta al apartado 85).
  A 31 de marzo de 2004, casi 13 000 proyectos deben ser implementados por los países Sapard. |
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96-97.

Un criterio clave es que todos los beneficiarios deben probar la viabilidad económica. Por lo tanto las explotaciones agrícolas más pequeñas, económicamente inviables, no entran en los objetivos del programa. Éste es un elemento clave del objetivo para ayudar a reestructurar el sector agrícola.

La Comisión es consciente del problema de la falta de recursos propios y de las dificultades en la obtención del crédito. Se discutieron estos problemas con los institutos financieros internacionales y los países Sapard durante el proceso programación e implementación. La Comisión, con la ayuda de los fondos Phare, apoya un proyecto para mejorar el acceso al crédito de las PYME en los países Sapard, que debe ayudar a ampliar el acceso a Sapard. Este proyecto se ha ampliado recientemente con una sección específica que se centra en entidades de crédito orientadas a agricultores y pequeñas empresas rurales. También anima a los países candidatos a que utilicen sistemas nacionales de crédito siempre que se respeten las normas de competencia e intensidad de las ayudas comunitarias del Reglamento Sapard.

Para facilitar la aplicación de los sistemas nacionales de crédito la Comisión en su reciente propuesta de modificación del Reglamento (CE) no 1268/1999 incluyó una disposición específica al respecto (véase también la respuesta al apartado 85).

A 31 de marzo de 2004, casi 13 000 proyectos deben ser implementados por los países Sapard.

LA COMISIÓN DEBE ADOPTAR MEDIDAS POR LAS SIGUIENTES RAZONES

| 98-103. | La Comisión ha comprobado que el nivel de gasto en costes generales es limitado y que los problemas mencionados por el Tribunal conciernen sólo a unos pocos países Sapard.
  Tras su auditoría de conformidad en Bulgaria, y a la luz de las observaciones del Tribunal, la Comisión recomendó a las autoridades nacionales que aplicaran un sistema que les permita comprobar que las cantidades pagadas con este fin están en los límites razonables en el valor absoluto, y son proporcionadas a los servicios prestados efectivamente en comparación con los costes medios de servicios similares en Bulgaria. La Comisión observa que las autoridades búlgaras por sí mismas han identificado diversos problemas y han tomado medidas para prevenir pagos indebidos.
  La Comisión está de acuerdo en que en la mayoría de los casos un pago del 12 % de la inversión total para costes generales sería demasiado alto.
  En lo que respecta al caso particular mencionado en el apartado 103, la Comisión está trabajando en éste y otros casos identificados por el Tribunal para recuperar cualquier cantidad pagada indebidamente. |
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98-103.

La Comisión ha comprobado que el nivel de gasto en costes generales es limitado y que los problemas mencionados por el Tribunal conciernen sólo a unos pocos países Sapard.

Tras su auditoría de conformidad en Bulgaria, y a la luz de las observaciones del Tribunal, la Comisión recomendó a las autoridades nacionales que aplicaran un sistema que les permita comprobar que las cantidades pagadas con este fin están en los límites razonables en el valor absoluto, y son proporcionadas a los servicios prestados efectivamente en comparación con los costes medios de servicios similares en Bulgaria. La Comisión observa que las autoridades búlgaras por sí mismas han identificado diversos problemas y han tomado medidas para prevenir pagos indebidos.

La Comisión está de acuerdo en que en la mayoría de los casos un pago del 12 % de la inversión total para costes generales sería demasiado alto.

En lo que respecta al caso particular mencionado en el apartado 103, la Comisión está trabajando en éste y otros casos identificados por el Tribunal para recuperar cualquier cantidad pagada indebidamente.

| 104-109. | La Comisión insistió en la inclusión de la norma de las «tres ofertas» en aras de una gestión financiera sana. Estas tres ofertas deben ser razonablemente comparables. Sin embargo, este sistema no es en modo alguno similar a la licitación pública. El beneficiario retiene una opción libre del proveedor.
  En ciertas circunstancias puede ser difícil obtener tres ofertas exactamente comparables. Por ejemplo la elección de la maquinaria se hace a menudo sobre la base de la información relativa a las calidades y los precios, que puede obtenerse de diversas fuentes (ferias agrícolas, seminarios regionales, contactos directos con proveedores). Otros problemas que puede influir la opción son experiencias previas adquiridas con una marca particular, la distancia al apartado más cercano de reparación o servicio, tiempo de reacción, el precio de recambios después del vencimiento del período de garantía. La regla para someter tres ofertas puede proporcionar la prueba de que los beneficiarios finales han buscado para por lo menos tres alternativas sobre las que se ha tomado una decisión.
  La cuestión del «coste» sólo es uno de los elementos que hay que tener en cuenta en el principio de la buena gestión financiera. En este análisis intervienen tanto la calidad de los bienes comprados y los servicios prestados como la obtención de resultados esperados en relación a los costes. La Comisión considera que el poder disponer de un servio post venta adecuado, aunque en sí esté excluido de la prefinanciación, contribuye al mantenimiento de la inversión financiada y constituye una justificación aceptable para la elección del suministrador. En el caso de los beneficiarios privados, la Comisión considera que, por encima del sistema de tres ofertas de precios, el hecho de que aquéllos deben hacer frente a una parte de la inversión contribuye también a aunar los criterios de ahorro y de coste/eficacia.
  Las constataciones hechas por el Tribunal no se refieren a la admisibilidad de facturas infladas, a saber, una factura en la que el precio pagado es exagerado en relación con el valor del bien o del servicio prestado, lo cual no es el caso que nos ocupa.
  Las auditorías de conformidad realizadas por la Comisión revelaron que se ha hecho la comparación a precios de referencia, por lo menos hasta cierto apartado, en Bulgaria, Letonia, Eslovenia y la República Checa. En los países en donde esto no se hizo la Comisión ha hecho recomendaciones apropiadas.
  Las ofertas no necesitan ser enteramente comparables en el caso de compras privadas. Esto no significa que sean de poco valor. Sin embargo, la Comisión concuerda con el Tribunal que siempre se debe recibir una justificación y examinarse si el beneficiario no selecciona la oferta más barata. Cuando se vio que este procedimiento no existía en absoluto o en parte se hicieron recomendaciones para subsanarlo. Sin embargo, en la mayoría de los casos la Comisión ha obtenido pruebas de que se dan justificaciones si no se elige la oferta más barata. Recomendará que esto se haga sistemáticamente por Sapard.
  En Bulgaria, el Tribunal ha identificado un caso en que los costes generales excedieron de 10 000 euros sin tres ofertas. Como se ha señalado anteriormente, este caso está sujeto al examen en el procedimiento de liquidación de cuentas.
  Sobre la base del examen detallado de pagos en ocho países Sapard hasta ahora, la Comisión no ha encontrado fallos generales del sistema del control y de gestión Sapard. |
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104-109.

La Comisión insistió en la inclusión de la norma de las «tres ofertas» en aras de una gestión financiera sana. Estas tres ofertas deben ser razonablemente comparables. Sin embargo, este sistema no es en modo alguno similar a la licitación pública. El beneficiario retiene una opción libre del proveedor.

En ciertas circunstancias puede ser difícil obtener tres ofertas exactamente comparables. Por ejemplo la elección de la maquinaria se hace a menudo sobre la base de la información relativa a las calidades y los precios, que puede obtenerse de diversas fuentes (ferias agrícolas, seminarios regionales, contactos directos con proveedores). Otros problemas que puede influir la opción son experiencias previas adquiridas con una marca particular, la distancia al apartado más cercano de reparación o servicio, tiempo de reacción, el precio de recambios después del vencimiento del período de garantía. La regla para someter tres ofertas puede proporcionar la prueba de que los beneficiarios finales han buscado para por lo menos tres alternativas sobre las que se ha tomado una decisión.

La cuestión del «coste» sólo es uno de los elementos que hay que tener en cuenta en el principio de la buena gestión financiera. En este análisis intervienen tanto la calidad de los bienes comprados y los servicios prestados como la obtención de resultados esperados en relación a los costes. La Comisión considera que el poder disponer de un servio post venta adecuado, aunque en sí esté excluido de la prefinanciación, contribuye al mantenimiento de la inversión financiada y constituye una justificación aceptable para la elección del suministrador. En el caso de los beneficiarios privados, la Comisión considera que, por encima del sistema de tres ofertas de precios, el hecho de que aquéllos deben hacer frente a una parte de la inversión contribuye también a aunar los criterios de ahorro y de coste/eficacia.

Las constataciones hechas por el Tribunal no se refieren a la admisibilidad de facturas infladas, a saber, una factura en la que el precio pagado es exagerado en relación con el valor del bien o del servicio prestado, lo cual no es el caso que nos ocupa.

Las auditorías de conformidad realizadas por la Comisión revelaron que se ha hecho la comparación a precios de referencia, por lo menos hasta cierto apartado, en Bulgaria, Letonia, Eslovenia y la República Checa. En los países en donde esto no se hizo la Comisión ha hecho recomendaciones apropiadas.

Las ofertas no necesitan ser enteramente comparables en el caso de compras privadas. Esto no significa que sean de poco valor. Sin embargo, la Comisión concuerda con el Tribunal que siempre se debe recibir una justificación y examinarse si el beneficiario no selecciona la oferta más barata. Cuando se vio que este procedimiento no existía en absoluto o en parte se hicieron recomendaciones para subsanarlo. Sin embargo, en la mayoría de los casos la Comisión ha obtenido pruebas de que se dan justificaciones si no se elige la oferta más barata. Recomendará que esto se haga sistemáticamente por Sapard.

En Bulgaria, el Tribunal ha identificado un caso en que los costes generales excedieron de 10 000 euros sin tres ofertas. Como se ha señalado anteriormente, este caso está sujeto al examen en el procedimiento de liquidación de cuentas.

Sobre la base del examen detallado de pagos en ocho países Sapard hasta ahora, la Comisión no ha encontrado fallos generales del sistema del control y de gestión Sapard.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

| 110. | Aunque se mantuvieron los principales elementos de la propuesta de la Comisión sobre el Reglamento Sapard, el texto de la propuesta fue objeto de sucesivos debates (líneas presupuestarias incluidas) hasta la etapa final de su adopción. Ante la incertidumbre legal, la Comisión no estaba en condiciones de elaborar las disposiciones legales finales de las modalidades de implementación.
  Tras la adopción del Reglamento, un grupo de trabajo elaboró las disposiciones básicas para la gestión financiera de Sapard en el plazo de algunos meses. Estas disposiciones fueron adoptadas por la Comisión el 26 de enero de 2000.
  La razón de esta estrategia era la novedad del planteamiento y el hecho de que era la primera vez que la ayuda exterior se gestionaba sobre una base completamente descentralizada. Los minuciosos pasos y el tiempo requeridos para elaborar y acordar las disposiciones financieras de ejecución se resumen en el informe anual Sapard 2000 de la Comisión. |
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110.

Aunque se mantuvieron los principales elementos de la propuesta de la Comisión sobre el Reglamento Sapard, el texto de la propuesta fue objeto de sucesivos debates (líneas presupuestarias incluidas) hasta la etapa final de su adopción. Ante la incertidumbre legal, la Comisión no estaba en condiciones de elaborar las disposiciones legales finales de las modalidades de implementación.

Tras la adopción del Reglamento, un grupo de trabajo elaboró las disposiciones básicas para la gestión financiera de Sapard en el plazo de algunos meses. Estas disposiciones fueron adoptadas por la Comisión el 26 de enero de 2000.

La razón de esta estrategia era la novedad del planteamiento y el hecho de que era la primera vez que la ayuda exterior se gestionaba sobre una base completamente descentralizada. Los minuciosos pasos y el tiempo requeridos para elaborar y acordar las disposiciones financieras de ejecución se resumen en el informe anual Sapard 2000 de la Comisión.

| 111. | Aunque la Comisión no preparó formalmente tal análisis, supervisó activamente el proceso de aplicación y asesoró a las agencias pertinentes en los países Sapard. |
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111.

Aunque la Comisión no preparó formalmente tal análisis, supervisó activamente el proceso de aplicación y asesoró a las agencias pertinentes en los países Sapard.

| 112. | La Comisión, en diversas ocasiones, ha aconsejado a los países Sapard que evitaran procedimientos administrativos innecesarios no requeridos por el AFP, en su caso mediante seminarios, reuniones o cartas.
  Las autoridades nacionales diseñan los sistemas Sapard no sólo sobre la base de los criterios de acreditación sino también teniendo en cuenta la legislación nacional y su conocimiento de las áreas de riesgo en sus países. En algunas situaciones se requieren normas más estrictas para proteger los intereses financieros de la Comunidad (véase el apartado 20 referente a controles dobles).






  — | La Comisión está de acuerdo con la declaración y cree que sigue en la medida de lo posible este planteamiento habida cuenta del desarrollo en la adopción de la base jurídica. |
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112.

La Comisión, en diversas ocasiones, ha aconsejado a los países Sapard que evitaran procedimientos administrativos innecesarios no requeridos por el AFP, en su caso mediante seminarios, reuniones o cartas.

Las autoridades nacionales diseñan los sistemas Sapard no sólo sobre la base de los criterios de acreditación sino también teniendo en cuenta la legislación nacional y su conocimiento de las áreas de riesgo en sus países. En algunas situaciones se requieren normas más estrictas para proteger los intereses financieros de la Comunidad (véase el apartado 20 referente a controles dobles).

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La Comisión está de acuerdo con la declaración y cree que sigue en la medida de lo posible este planteamiento habida cuenta del desarrollo en la adopción de la base jurídica.

| — | La Comisión admite que tal análisis podría ser útil si hubiera que preparar ejercicios similares en el futuro. |
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La Comisión admite que tal análisis podría ser útil si hubiera que preparar ejercicios similares en el futuro.

| 113. | Es una característica clave de los sistemas creados que en primera instancia deben ser los países Sapard los que detecten los problemas. La Comisión considera que ha asignado un número suficiente de personal cualificado a la unidad Sapard así como a los servicios responsables de controlar el proceso de acreditación y de realizar auditorías, para asegurar la correcta supervisión y gestión financiera y el control del uso de fondos comunitarios en los países Sapard. La Comisión ha proporcionado con regularidad asesoramiento y directrices a los países Sapard. Estas acciones se han descrito detalladamente en los informes anuales Sapard de la Comisión 2000 a 2002.






  — | La Comisión considera que ha tomado todas las medidas razonables para fomentar buenas prácticas asesorando a todos los países, en caso necesario, en cuestiones específicas planteadas y mediante el contacto con cada país vía cartas, seminarios y reuniones bilaterales —según lo evidencian los informes anuales de la Comisión. |
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113.

Es una característica clave de los sistemas creados que en primera instancia deben ser los países Sapard los que detecten los problemas. La Comisión considera que ha asignado un número suficiente de personal cualificado a la unidad Sapard así como a los servicios responsables de controlar el proceso de acreditación y de realizar auditorías, para asegurar la correcta supervisión y gestión financiera y el control del uso de fondos comunitarios en los países Sapard. La Comisión ha proporcionado con regularidad asesoramiento y directrices a los países Sapard. Estas acciones se han descrito detalladamente en los informes anuales Sapard de la Comisión 2000 a 2002.

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La Comisión considera que ha tomado todas las medidas razonables para fomentar buenas prácticas asesorando a todos los países, en caso necesario, en cuestiones específicas planteadas y mediante el contacto con cada país vía cartas, seminarios y reuniones bilaterales —según lo evidencian los informes anuales de la Comisión.

| 114. | Los presupuestos para los primeros tres años se basaron en la información más fiable, aunque limitada, de que se disponía entonces. En este contexto la Comisión reitera sus observaciones al apartado 2.39 del Informe Anual 2002 del Tribunal en el que se exponen las razones de la infrautilización de los presupuestos. Una de las razones de no haber utilizado el presupuesto completamente fue que se dio mayor prioridad a la firme gestión de los créditos. |
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114.

Los presupuestos para los primeros tres años se basaron en la información más fiable, aunque limitada, de que se disponía entonces. En este contexto la Comisión reitera sus observaciones al apartado 2.39 del Informe Anual 2002 del Tribunal en el que se exponen las razones de la infrautilización de los presupuestos. Una de las razones de no haber utilizado el presupuesto completamente fue que se dio mayor prioridad a la firme gestión de los créditos.

| 116. | Los Reglamentos actuales que rigen la sección de Garantía del FEOGA establecen claramente que los Estados miembros son los responsables de acreditar a los organismos pagadores.
  Una acreditación previa por la Comisión supondría tomar la responsabilidad de los sistemas establecidos por los Estados miembros. Esto va contra el principio de gestión compartida conforme a la que los Estados miembros aplican las políticas comunitarias y la Comisión verifica el respeto de estas normas, con la posibilidad de hacer correcciones financieras en casos de no respeto.
  La Comisión sigue creyendo en la eficacia del sistema actual. |
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116.

Los Reglamentos actuales que rigen la sección de Garantía del FEOGA establecen claramente que los Estados miembros son los responsables de acreditar a los organismos pagadores.

Una acreditación previa por la Comisión supondría tomar la responsabilidad de los sistemas establecidos por los Estados miembros. Esto va contra el principio de gestión compartida conforme a la que los Estados miembros aplican las políticas comunitarias y la Comisión verifica el respeto de estas normas, con la posibilidad de hacer correcciones financieras en casos de no respeto.

La Comisión sigue creyendo en la eficacia del sistema actual.

| 117. | Un análisis final y equilibrado referente al impacto del programa (y, en especial, de la consecución de los objetivos) sólo puede hacerse cuando se haya aplicado el programa íntegramente. |
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117.

Un análisis final y equilibrado referente al impacto del programa (y, en especial, de la consecución de los objetivos) sólo puede hacerse cuando se haya aplicado el programa íntegramente.

| 118. | La Comisión considera que la cada vez mayor capacidad de producción a nivel del proyecto es compatible con la mejora de normas y la necesidad de reestructurar para mejorar la eficacia de mercado.
  La Comisión sigue el desarrollo de los resultados a través de los datos de supervisión y de los informes anuales de implementación. Continuó los procedimientos previstos en el artículo 8 de la sección B del AFP durante el estudio de los cinco informes anuales de aplicación previstos para finales de junio de 2003 para hacer un seguimiento de cualquier desequilibrio u otros desarrollos cuando los datos indicaban una tendencia a desviarse de los objetivos establecidos en los programas. La Comisión mantendrá el mismo procedimiento en el estudio de los informes de aplicación de los diez países previstos para finales de junio de 2004. |
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118.

La Comisión considera que la cada vez mayor capacidad de producción a nivel del proyecto es compatible con la mejora de normas y la necesidad de reestructurar para mejorar la eficacia de mercado.

La Comisión sigue el desarrollo de los resultados a través de los datos de supervisión y de los informes anuales de implementación. Continuó los procedimientos previstos en el artículo 8 de la sección B del AFP durante el estudio de los cinco informes anuales de aplicación previstos para finales de junio de 2003 para hacer un seguimiento de cualquier desequilibrio u otros desarrollos cuando los datos indicaban una tendencia a desviarse de los objetivos establecidos en los programas. La Comisión mantendrá el mismo procedimiento en el estudio de los informes de aplicación de los diez países previstos para finales de junio de 2004.

| 119. | Aunque la Comisión también haya detectado fallos en algunos casos y haya hecho recomendaciones para subsanarlos, considera, basada en sus propias auditorías hasta marzo de 2004, que la posición ha mejorado desde la auditoría del Tribunal. En caso necesario se dará curso a estas recomendaciones en los procedimientos de liquidación de cuentas. |
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119.

Aunque la Comisión también haya detectado fallos en algunos casos y haya hecho recomendaciones para subsanarlos, considera, basada en sus propias auditorías hasta marzo de 2004, que la posición ha mejorado desde la auditoría del Tribunal. En caso necesario se dará curso a estas recomendaciones en los procedimientos de liquidación de cuentas.

| 120. | La Comisión ha adoptado una iniciativa para ayudar a abordar este problema a través del proyecto financiado Phare destinado a mejorar el acceso a créditos a los agricultores y pequeñas empresas rurales, y ha propuesto modificaciones al Reglamento Sapard para facilitar la aplicación de los sistemas nacionales de crédito.






  — | La Comisión está de acuerdo en que debe considerarse un número más limitado de medidas clave. No considera sin embargo recomendable un sistema de préstamos y garantías para reemplazar o complementar la medida existente. La disposición propuesta en la modificación del Reglamento (CE) no 1268/1999 para facilitar el uso de sistemas nacionales de crédito proporcionará, si se la aprobara el Consejo, la flexibilidad necesaria a los países Sapard. |
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120.

La Comisión ha adoptado una iniciativa para ayudar a abordar este problema a través del proyecto financiado Phare destinado a mejorar el acceso a créditos a los agricultores y pequeñas empresas rurales, y ha propuesto modificaciones al Reglamento Sapard para facilitar la aplicación de los sistemas nacionales de crédito.

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La Comisión está de acuerdo en que debe considerarse un número más limitado de medidas clave. No considera sin embargo recomendable un sistema de préstamos y garantías para reemplazar o complementar la medida existente. La disposición propuesta en la modificación del Reglamento (CE) no 1268/1999 para facilitar el uso de sistemas nacionales de crédito proporcionará, si se la aprobara el Consejo, la flexibilidad necesaria a los países Sapard.

| 121. | De conformidad con el Reglamento Sapard, los objetivos del programa son contribuir a la aplicación del acervo comunitario respecto a la política agrícola común y a las políticas relacionadas, y solucionar la prioridad y los problemas específicos para la adaptación viable del sector agrícola y de las zonas rurales en los países.
  Una parte esencial del primer objetivo es establecer una buena capacidad administrativa que posibilite las tareas necesarias para que la implementación de la política de desarrollo rural se realice según los principios de una gestión financiera sana. Esto coincide con la Resolución del Parlamento Europeo que acompaña la gestión presupuestaria de 1999.
  Los importantes retos planteados por la necesidad de crear un sistema enteramente nuevo, y la falta de experiencia de los países Sapard en este campo, significaron que la implementación se demoró, pero en la mayoría de los casos no más de lo que hubiera podido esperarse razonablemente. A la Comisión le complace observar que el Tribunal considera que su decisión de optar por un planteamiento descentralizado era correcta, y que es del parecer de que los sistemas Sapard funcionaron bien en la práctica.
  La Comisión cree que el gran número de proyectos contratados (casi 13 000 ya antes de finales de 2003) contribuirá sustancialmente alcanzar el segundo objetivo. Sin embargo, un análisis final y equilibrado referente al impacto del programa (y, en especial, de la consecución de los objetivos) sólo puede hacerse cuando se haya aplicado el programa íntegramente.
  En lo que respecta a las medidas aún que deben acreditarse, la Comisión comparte la opinión de los países Sapard de que se dé prioridad a asegurar la aplicación eficiente de las medidas acreditadas ya para aumentar la absorción financiera, antes que trabajar en la acreditación de medidas adicionales.
  La medida relativa al medio ambiente agrícola consistía en un mecanismo para que los países Sapard adquieran la experiencia administrativa a través de acciones experimentales y no en una de las medidas más importantes requeridas para reestructurar el sector agrícola y para prepararse a la adhesión.
  La Comisión es consciente del problema a que se enfrentan las pequeñas empresas, a saber, falta de recursos propios y dificultades en la obtención de créditos. Un criterio clave de Sapard es que todos los beneficiarios deben probar la viabilidad económica. Por lo tanto, las explotaciones agrícolas más pequeñas, económicamente inviables, no entran en los objetivos del programa. Éste es un elemento clave del objetivo para ayudar a reestructurar el sector agrícola. Sin embargo, la Comisión (con la ayuda de los fondos Phare) apoya un proyecto para mejorar el acceso al crédito de las PYME en los países Sapard, que debe ayudar a ampliar el acceso a Sapard. |
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121.

De conformidad con el Reglamento Sapard, los objetivos del programa son contribuir a la aplicación del acervo comunitario respecto a la política agrícola común y a las políticas relacionadas, y solucionar la prioridad y los problemas específicos para la adaptación viable del sector agrícola y de las zonas rurales en los países.

Una parte esencial del primer objetivo es establecer una buena capacidad administrativa que posibilite las tareas necesarias para que la implementación de la política de desarrollo rural se realice según los principios de una gestión financiera sana. Esto coincide con la Resolución del Parlamento Europeo que acompaña la gestión presupuestaria de 1999.

Los importantes retos planteados por la necesidad de crear un sistema enteramente nuevo, y la falta de experiencia de los países Sapard en este campo, significaron que la implementación se demoró, pero en la mayoría de los casos no más de lo que hubiera podido esperarse razonablemente. A la Comisión le complace observar que el Tribunal considera que su decisión de optar por un planteamiento descentralizado era correcta, y que es del parecer de que los sistemas Sapard funcionaron bien en la práctica.

La Comisión cree que el gran número de proyectos contratados (casi 13 000 ya antes de finales de 2003) contribuirá sustancialmente alcanzar el segundo objetivo. Sin embargo, un análisis final y equilibrado referente al impacto del programa (y, en especial, de la consecución de los objetivos) sólo puede hacerse cuando se haya aplicado el programa íntegramente.

En lo que respecta a las medidas aún que deben acreditarse, la Comisión comparte la opinión de los países Sapard de que se dé prioridad a asegurar la aplicación eficiente de las medidas acreditadas ya para aumentar la absorción financiera, antes que trabajar en la acreditación de medidas adicionales.

La medida relativa al medio ambiente agrícola consistía en un mecanismo para que los países Sapard adquieran la experiencia administrativa a través de acciones experimentales y no en una de las medidas más importantes requeridas para reestructurar el sector agrícola y para prepararse a la adhesión.

La Comisión es consciente del problema a que se enfrentan las pequeñas empresas, a saber, falta de recursos propios y dificultades en la obtención de créditos. Un criterio clave de Sapard es que todos los beneficiarios deben probar la viabilidad económica. Por lo tanto, las explotaciones agrícolas más pequeñas, económicamente inviables, no entran en los objetivos del programa. Éste es un elemento clave del objetivo para ayudar a reestructurar el sector agrícola. Sin embargo, la Comisión (con la ayuda de los fondos Phare) apoya un proyecto para mejorar el acceso al crédito de las PYME en los países Sapard, que debe ayudar a ampliar el acceso a Sapard.

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