Número Identificador

SEN2024_________

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO

TRIBUNAL DE APELACIONES

PANEL ESPECIAL

JESÚS R. DÍAZ 

GONZÁLEZ 

Recurrente

v.

OFICINA PARA LA 

REGLAMENTACIÓN DE 

LA INDUSTRIA 

LECHERA DE PUERTO 

RICO

Recurrida

KLRA202400355 

REVISIÓN

ADMINISTRATIVA

procedente de la

Oficina de 

Reglamentación de la 

Industria Lechera

Querella Núm.: 22-

009

Sobre: DECOMISO 

DE LECHE

Panel integrado por su presidenta, la Juez Brignoni Mártir, el Juez 

Candelaria Rosa, la Jueza Álvarez Esnard y la Jueza Díaz Rivera.

Díaz Rivera, Jueza Ponente

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 30 de agosto de 2024.

Comparece ante nos, Jesús R. Díaz González (Díaz González o 

recurrente) y nos solicita que revisemos la Resolución y Orden Final

emitida el 5 de junio de 2024, por la Oficina para la Reglamentación 

de la Industria Lechera de Puerto Rico (ORIL o recurrida). Dicha 

Resolución y Orden Final fue notificada a las partes el 6 de junio de 

2024. Mediante dicho dictamen, se declaró Ha Lugar la Contestación 

a la Querella, Defensas Afirmativas y Moción de Desestimación que 

presentó la parte recurrida y, en consecuencia, se desestimó la 

Querella que presentó la parte recurrente.

Por los fundamentos que expondremos a continuación, se 

revoca el dictamen recurrido. 

I.

El 12 de abril de 2022, la ORIL emitió una Orden RE: Cobro 

por Contaminación de Leche en Tanque Termo en contra de Díaz 

González. En esta, explicó que la producción de leche cruda de su 

vaquería incumplió con un parámetro de conteo bacteriano y que la 

misma fue decomisada. Indicó, además, que se decomisó veintitrés 
KLRA202400355 2

mil doce (23,012) cuartillos de leche cruda de los cuales tres mil 

seiscientos cuarenta y dos (3,642) pertenecen al recurrente y 

diecinueve mil trescientos setenta (19,370) cuartillos pertenecen a 

otros ganaderos. Consecuentemente, ordenó al recurrente el pago 

de diecisiete mil treinta y seis con noventa ($17,036.90)

correspondientes a la leche decomisada con bacteria contenida en 

el tanque T-39 de la Vaquería Tres Monjitas, Inc. 

Oportunamente, el 10 de mayo de 2022, Díaz González 

presentó una Querella ante la ORIL mediante la cual impugnó la 

Orden RE: Cobro por Contaminación de Leche en Tanque Termo y 

solicitó una Vista Administrativa. El 29 de julio de 2022, la parte 

recurrida presentó una Contestación a la Querella, Defensas 

Afirmativas y Moción de Desestimación. Acto seguido, el 12 de agosto 

de 2022, el Oficial Examinador emitió una Orden mediante la cual 

concedió un término de veinte (20) días al recurrente para que 

mostrara causa por la cual la Querella no debía ser desestimada.

En respuesta, el 29 de agosto de 2022, el recurrente presentó 

una Oposición a Moción de Desestimación. Entretanto, el 5 de junio 

de 2024, la ORIL emitió una Resolución y Orden Final mediante la 

cual declaró Ha Lugar la Contestación a la Querella, Defensas 

Afirmativas y Moción de Desestimación que presentó la parte 

recurrida y, en consecuencia, desestimó la Querella que presentó la 

parte recurrente.

Insatisfecho con esa determinación, el 8 de julio de 2024, la 

parte recurrente presentó una Solicitud Revisión [sic] por el Tribunal 

de Apelaciones de Decisión de la Oficina para la Reglamentación de 

la Industria Lechera y alegó la comisión de los siguientes errores:

A. Erró la Oficina Para la Reglamentación de la 

Industria Lechera Para Puerto Rico (ORIL) al 

Declarar Ha Lugar la Moción de Desestimación 

presentada por ORIL y en su consecuencia 

desestimar la Querella 22-009, ya que la ORIL 

incumplió con el debido proceso de ley del 
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Querellante-Recurrente cuando no aplicó 

correctamente las disposiciones del Reglamento 

8889 del 27 de enero de 2017.

B. Es arbitraria y caprichosa la decisión de ORIL en la 

Querella 22-009, fundamentada en la Resolución y 

Orden Final del 6 de junio de 2024 donde ORIL 

aplicó una disposición reglamentaria sobre 

“adulterantes e inhibidores en la leche cruda” por 

analogía a la situación de la Querella 22-009 que 

versa sobre bacterias y límite de celular somáticas, 

lo anterior cuando el Reglamento 8889 del 27 de 

enero de 2017 contiene penalidades específicas para 

el caso de bacterias y límite de células somáticas. 

C. Erró la Oficina Para la Reglamentación de la 

Industria Lechera Para Puerto Rico (ORIL) cuando 

aplicó las disposiciones sobre “adulterantes e 

inhibidores en la leche cruda” del Reglamento 8889 

del 27 de enero de 2017 a hechos que versan sobre 

“conteo de bacterias y límite de células somáticas”, 

aun cuando dicho reglamento ya contiene 

penalidades y procesos específicos para el caso de 

bacterias y límite de células somáticas, lo anterior 

creando una penalidad que no está contenida en el 

Reglamento 8889. 

D. Erró la Oficina Para la Reglamentación de la 

Industria Lechera Para Puerto Rico (ORIL) cuando 

creó una Regla Legislativa que crea una 

consecuencia punitiva por analogía, basada en una 

“Notificación a los Productores de Leche Licenciados 

por la ORIL y Sujetos al reglamento Núm. 5 de la 

ORIL” la cual fue firmada y enviada por el director de 

Programa de Calidad de ORIL, quien no es 

Administrador de ORIL, y ni siquiera es empleado de 

dicha agencia. 

Examinada la Solicitud Revisión [sic] por el Tribunal de 

Apelaciones de Decisión de la Oficina para la Reglamentación de la 

Industria Lechera, este Tribunal emitió una Resolución el 16 de julio 

de 2024, concediéndole un término de veinte (20) días a la parte 

recurrida para que expresara su posición al recurso. El 5 de agosto 

de 2024, la parte recurrida presentó el Alegato de la Recurrida 

Oficina de Reglamentación de la Industria Lechera de Puerto Rico. 

Con el beneficio de la comparecencia de todas las partes, 

procedemos a resolver.
KLRA202400355 4

II.

A. Revisión judicial de determinaciones administrativas

La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del 

Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, según enmendada, (3 

LPRA sec. 9601 et seq.) (LPAU), se creó a los fines de uniformar los 

procedimientos administrativos ante las agencias. 

Consecuentemente, desde la aprobación del procedimiento provisto 

por la LPAU, los entes administrativos están precisados a conducir 

sus procesos de reglamentación, adjudicación y concesión de 

licencias y permisos de conformidad con los preceptos de este 

estatuto y el debido proceso de ley. López Rivera v. Adm. de 

Corrección, 174 DPR 247, 254-255 (2008).

La Sección 4.1 de la LPAU, dispone que las decisiones 

administrativas finales pueden ser revisadas por el Tribunal de 

Apelaciones. (3 LPRA sec. 9671). La finalidad de esta disposición es 

delimitar la discreción de los organismos administrativos para 

asegurar que estos ejerzan sus funciones conforme a la ley y de 

forma razonable. Simpson y otros v. Consejo de Titulares y otros, 

2024 TSPR 64, 213 ___ (2024). Véase, además, Capó Cruz v. Jta. de 

Planificación et al., 204 DPR 581, 590-592 (2020); Empresas Ferrer, 

v. ARPe, 172 DPR 254, 264 (2007). Es decir, la revisión judicial 

permite a los tribunales garantizar que las agencias administrativas 

actúen dentro de los márgenes de las facultades que le fueron 

delegadas por ley. Capote Rivera y otros v. Voilí Voilá Corp. y otros, 

2024 TSPR 29, 213 DPR ___ (2024). A su vez, posibilita el poder 

constatar que los organismos administrativos “cumplan con los 

mandatos constitucionales que rigen el ejercicio de su función, 

especialmente con los requisitos del debido proceso de ley”. Íd. Así, 

la revisión judicial constituye el recurso exclusivo para revisar los 

méritos de una decisión administrativa sea esta de naturaleza 
KLRA202400355 5

adjudicativa o de naturaleza informal. Capote Rivera y otros v. Voilí 

Voilá Corp. y otros, supra; Depto. Educ. v. Sindicato Puertorriqueño, 

168 DPR 527 (2006). 

Es norma reiterada que las decisiones de los organismos 

administrativos están revestidas de una presunción de regularidad 

y corrección, OCS v. CODEPOLA, 202 DPR 842, 852-853 (2019). Esto 

debido a que, mediante esta norma se reconoce el peritaje del que 

gozan los organismos administrativos en aquellas materias que le 

han sido delegadas por ley. OCS v. Universal, 187 DPR 164, 178 

(2012); The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR 800, 821

(2012).

Nuestro máximo Foro ha establecido que, al ejercer la revisión 

judicial los tribunales no pueden descartar de forma absoluta la 

determinación de una agencia, sino que primero tienen que 

examinar la totalidad del expediente y determinar si la 

interpretación de la agencia representó un ejercicio razonable de su 

discreción administrativa, así fundamentado en la pericia particular 

de esta, en consideraciones de política pública o en la apreciación 

de la prueba. Capote Rivera y otros v. Voilí Voilá Corp. y otros, supra; 

Otero v. Toyota, 163 DPR 716 (2005). 

Cónsono con lo anterior, la sección 4.5 de la LPAU establece 

que los tribunales deben sostener las determinaciones de hechos de 

las agencias si están basadas en "evidencia sustancial que obra en 

el expediente administrativo". (3 LPRA sec. 9675). Como vemos, la 

norma anterior nunca ha pretendido ser absoluta. Por eso, el 

Tribunal Supremo ha resuelto con igual firmeza que los tribunales 

no pueden extender un sello de corrección, so pretexto de 

deferencia, a las determinaciones o interpretaciones administrativas 

irrazonables, ilegales, o simplemente, contrarias a derecho. Super 

Asphalt v. AFI y otro 206 DPR 803, 819 (2021); Graciani Rodríguez 

v. Garage Isla Verde, 202 DPR 117, 127 (2019). 
KLRA202400355 6

Sin embargo, la citada Sección 4.5 de la LPAU, supra, dispone 

que "[l]as conclusiones de derecho serán revisables en todos sus 

aspectos por el tribunal". Aun así, se sustituirá el criterio de la 

agencia cuando no se pueda hallar fundamento racional que 

explique o justifique el dictamen administrativo. Rolón Martínez v.

Supte. Policía, 201 DPR 26, 36-37 (2018). Por ende, "los tribunales 

deben darle peso y deferencia a las interpretaciones que la agencia 

realice de aquellas leyes particulares que administra". Torres Rivera 

v. Policía de PR, 196 DPR 606, 627 (2016). Lo anterior responde a 

la vasta experiencia y conocimiento especializado que tienen las 

agencias sobre los asuntos que le son encomendados. González 

Segarra et al. v. CFSE, 188 DPR 252, 276 (2013).

Al revisar las decisiones de las agencias, el criterio rector que 

debe guiar a los tribunales es la razonabilidad de la actuación, 

aunque ésta no tiene que ser la única o la más razonable. Vargas 

Serrano v. Inst. Correccional, 198 DPR 230, 237 (2017). Por lo tanto, 

al momento de examinar un dictamen administrativo se determina 

que: (1) la decisión administrativa no está basada en evidencia 

sustancial; (2) la agencia erró en la aplicación de la ley (3) el 

organismo administrativo actuó de manera irrazonable, arbitraria o 

ilegalmente; o (4) su actuación lesiona derechos constitucionales 

fundamentales, entonces la deferencia hacia los procedimientos 

administrativos cede. Empresas Ferrer v. ARPe, supra, pág. 264.

En esta tarea, los foros judiciales analizarán los aspectos 

siguientes: (1) si el remedio concedido por la agencia fue apropiado; 

(2) si las determinaciones de hecho que realizó la agencia están 

sostenidas por evidencia sustancial, y (3) si las conclusiones de 

derecho fueron correctas. Asoc. Fcias v. Caribe Specially et al. II, 179 

DPR 923, 940 (2010). Mientras que, las determinaciones de hecho 

se deben sostener si las mismas se basan en evidencia sustancial 
KLRA202400355 7

que surja de la totalidad del expediente administrativo, Rolón 

Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 36 (2018), las 

determinaciones de derecho pueden ser revisadas en su totalidad. 

Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 627. 

Si bien es cierto que la revisión judicial no equivale a la 

sustitución automática del criterio e interpretación del organismo 

administrativo, Rebollo v. Y Motors, 161 DPR 69, 77 (2004), los 

tribunales revisores descartarán el criterio de los entes 

administrativos cuando "no se pueda hallar fundamento racional 

que explique o justifique el dictamen administrativo". Rolón Martínez 

v. Supte. Policía, supra. Si la interpretación y la aplicación del 

derecho no es correcta, el foro apelativo está obligado a intervenir. 

JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, 177 DPR 177, 187 (2009). 

"En esas circunstancias, [el foro apelativo] cederá la deferencia que 

merecen las agencias en las aplicaciones e interpretaciones de las 

leyes y los reglamentos que administra". Super Asphalt Pavement, 

Corp. v. AFI y otros, supra. Véase, además, Capote Rivera y otros v. 

Voilí Voilá Corp. y otros, supra; Rolón Martínez v. Supte. Policía, 

supra. 

B. Oficina para la Reglamentación de la Industria Lechera de 

Puerto Rico

La Ley Núm. 34 del 11 de junio de 1957, según enmendada, 

(5 LPRA sec. 1092 et seq.) (Ley Núm. 34-1957), conocida como la Ley 

para Reglamentar la Industria Lechera se creó con el propósito de 

establecer un organismo regulador de las relaciones existentes 

dentro de la industria lechera, así como de establecer las bases 

definitivas para el desarrollo y la estabilidad de esta. Asimismo, tiene 

el fin de buscar la forma de distribuir y mercadear de forma eficiente 

el producto principal y sus derivados. Exposición de Motivos de la 

Ley Núm. 34-1957, supra. 
KLRA202400355 8

Consecuentemente, la Ley Núm. 34-1957, supra, creó la ORIL. 

Así, al Administrador de la ORIL se le otorgó el poder de 

reglamentación para solucionar de forma adecuada las situaciones 

que se puedan presentar en la industria lechera. Exposición de 

Motivos de la Ley Núm. 34-1957, supra. Las facultades del 

Administrador de la ORIL surgen del Artículo 5 de la Ley Núm. 34-

1957 (5 LPRA sec. 1096. Respecto a los poderes generales, el 

Administrador de la ORIL tendrá el poder para investigar y 

reglamentar todas las fases de la industria de la leche y los 

productos derivados de esta, incluyendo la producción, elaboración, 

esterilización, manufactura, almacenaje, compra y venta, 

transportación y distribución del producto principal y sus derivados. 

Artículo 5 (a) de la Ley Núm. 34-1957, supra. Además, el 

Administrador está facultado para desarrollar y mantener 

condiciones satisfactorias de mercadeo tendientes a proteger la 

producción y distribución de la leche y los productos derivados de 

esta. Artículo 5 (b) (3) de la Ley Núm. 34-1957, supra. Asimismo, el 

Administrador de la ORIL podrá establecer normas de elaboración, 

esterilización, clasificación, empaque, envase, enlatado, rotulación, 

calidad y presentación de la leche y de sus productos derivados. 

Artículo 5 (b) (5) de la Ley Núm. 34-1957, supra. 

De conformidad con las facultades concedidas por la Ley 

Núm. 34-1957, supra, el Administrador de la ORIL aprobó el 

Reglamento Núm. 4565 del 30 de octubre de 1991, según 

enmendado, conocido como el Reglamento Núm. 5 de la Oficina de 

Reglamentación de la Industria Lechera para Establecer las Normas 

que Regirán la Calidad de la Leche en Todas sus Fases de 

Producción, Elaboración y Venta y para Derogar el Regl. Núm. 3 

Aprobado Sobre el Mismo Particular el 14 de septiembre de 1985 
KLRA202400355 9

(Reglamento Núm. 5).1 El Reglamento Núm. 5 de la ORIL pauta las 

normas que rigen la calidad y los aspectos sanitarios de la leche en 

todas las fases de producción, elaboración y venta. Sección 3 del 

Reglamento Núm. 5 de la ORIL. 

Con relación a la controversia que nos atañe, la Sección 6 del 

Reglamento Núm. 5 dispone, entre otras cosas, que:

[e]l conjunto de propiedades que determinarán la calidad de 

la leche fresca que se produzca, elabore o se venda en Puerto 

Rico, serán los establecidos en este Reglamento y en el 

Reglamento Sanitario Núm. 138 y la Ley Núm. 77 de 

Adulteración de Leche del 13 de agosto de 1957, del 

Departamento de Salud.

A continuación se menciona aquel conjunto de propiedades 

más significativas, que se analizarán para determinar la 

calidad del producto:

A- Leche cruda:

[...]

8) Límite Bacteriano – La leche cruda de cada vaquería en 

particular no excederá de 100,000 colonias por mililitro al 

momento de la aprobación de este reglamento. Es la política 

pública de la Oficina de Reglamentación de la Industria 

Lechera lograr que la leche cruda de cada vaquería en 

particular no exceda setenta mil (70,000) colonias por 

mililitro. Para ello, se establece una reducción paulatina a 

razón de diez mil (10,000) colonias por mililitro anualmente 

a partir de la aprobación de este reglamento hasta lograr la 

reducción. El requisito de conteo bacteriano se establece 

como sigue: al 1 de enero del 2018 sea de 90,000 colonias 

por mililitro, al 1 de enero de 2019 sea de 80,000 colonias 

por mililitro y al 1 de enero de 2020 sea de 70,000 por 

mililitro. La leche cruda mezclada no excederá de trescientos 

mil (300,000) colonias por mililitro.

Cónsono con lo anterior, la Sección 6 (H) del Reglamento Núm. 

5 de la ORIL establece que:

H. Leche cruda, leche pasteurizada, ultrapasteurizada, 

aséptica y productos de leche no aptos para el consumo 

humano:

Toda leche y productos de leche que en su examen químico, 

bacteriológico o físico demuestren las condiciones señaladas 

a continuación se consideraran impropios para el consumo 

humano y de estimarse necesario, contra los mismos se 

emitirá una orden de detención hasta tanto se confirme el 

resultado. En dichos casos de confirmarse la condición, estos 

serán decomisados. De no requerir confirmación se 

decomisarán inmediatamente. Estos son:

1 El Reglamento Núm. 5 de la ORIL fue enmendado por el Reglamento Núm. 8889 

del 29 de diciembre de 2016. El Reglamento Núm. 8889 fue efectivo el 27 de enero 

de 2017 y era el Reglamento vigente a la fecha de los hechos del caso que nos 

ocupa.
KLRA202400355 10

1) Contienen antibióticos o cualquier substancia inhibidora, 

en exceso de la tolerancia establecida por este 

Reglamento. 

2) Contienen cualquier substancia venenosa o deletérea o 

extraña a la leche o productos de leche, que lo hagan 

perjudicial a la salud pública. 

3) Contienen cualquier sustancia añadida no autorizada, 

que altere su volumen, peso, calidad o su composición 

normal.

4) Han sido producidos, transportados, almacenados, 

procesados, envasados, empacados o mantenidos bajo 

condiciones antihigiénicas.

5) Provienen de animales enfermos, extenuados, 

alimentados o tratados con productos contraindicados 

para animales lactantes.

6) Que contengan calostro, sangre, pus o excreta.

7) Inadecuadamente pasteurizados, ultrapasteurizados o 

asépticamente procesados.

8) Leche o productos de leche pasteurizados, 

ultrapasteurizados o asépticamente procesados que en el 

análisis de una sola muestra demuestren un recuento 

bacteriano y/o de coliformes total, en exceso de los límites 

permitidos.

9) Leche o productos de leche pasteurizados que resulten 

positivos a la prueba de fosfatasa. 

10)Productos de leche elaborados con leche anormal, según 

definida.

11)Leche o productos de leche expuestos a la contaminación 

por el polvo, insectos, roedores, otras sabandijas, así 

como de cualquier otro contaminante.

12)Leche o productos de leche de procedencia clandestina. 

13)Que provengan de goteo, sobrellenado o derrame de 

botellas, envases, tanques o cualquier otro equipo.

14)Leche o productos de leche devueltos por los 

consumidores y comerciantes a las plantas o centros de 

pasteurización o elaboración.

15)Leche y productos de leche asépticamente procesados 

cuyos envases estén aventados, con fecha de expiración 

vencida o que el análisis de una sola muestra demuestre 

crecimiento bacteriano.

16)Leche cruda pasteurizada, ultrapasteurizados o 

asépticamente procesada congelada.

17)Leche o productos de leche que muestren color, olor o 

sabor anormal.

18)Leche o productos de leche procedentes de 

establecimientos cubiertos por este Reglamento, a los 

cuales se les haya suspendido la licencia o el recogido de 

leche.

19)Leche o productos de leche aptos para el consumo 

humano mezclados con leche o productos de leche 

adulterados. 

20)Leche o productos de leche que presenten cualquier otra 

condición que se considere peligrosa a la salud pública.

21)Leche y productos de leche cuya fecha de expiración este 

vencida.

22)Leche pasteurizada que se vaya a reprocesar y hayan 

transcurrido más de tres (3) días de haberse elaborado.

23)Leche pasteurizada que se haya reprocesado con leche 

que salió de las facilidades de la Planta Elaboradora.

24)Leche cruda, pasteurizada o ultra-pasteurizada que no 

cumpla con los requisitos de refrigeración establecidos en 

este reglamento.

25)Leche y productos de leche elaborados sin poseer licencia 

de ORIL.
KLRA202400355 11

26)Cualquier leche o producto de leche que por las 

circunstancias evaluadas, el Administrador entienda que 

no está apta para consumo humano. 

A su vez, la Sección 7 del Reglamento Núm. 5 de la ORIL 

establece el procedimiento para determinar el cumplimiento con las 

normas de calidad bacteriológicas, químicas y de temperatura para 

leche cruda y pasteurizada y productos de leche pasteurizados. 

Específicamente, la Sección 7 establece, entre otras cosas, que:

A. Leche Cruda:

1) A Nivel de Finca

El Administrador, a través de sus representantes 

autorizados realizará muestreos de todas las vaquerías, con 

licencia de su Oficina, cuantas veces lo estimare necesario. 

Toda muestra se tomará y se lacrará en presencia del 

ganadero o alguna persona encargada y se le dejará una 

muestra sellada y lacrada al ganadero, identificada con la 

firma, signo, iniciales, número u otra identificación de la 

persona que tome la muestra. Disponiéndose, que, de no 

encontrarse el ganadero o persona encargada en el momento 

de tomar la muestra, esta se procederá a tomar obviándose 

la presencia del ganadero o su encargado. Estas muestras 

serán además de las muestras que puedan tomar los 

funcionarios de cualquier Agencia Reglamentadora.

Si la leche a ser inspeccionada o transportada se 

encuentra más fría de lo normal, el inspector y/o el 

transportador de leche cruda calentará(n) la leche previo a 

olerla. De igual manera, si hubiese olores a cloro, 

detergentes, pintura, alimentos u otros olores lo 

suficientemente fuertes, en el cuarto de heche o cerca de 

este, que impidan realizar la prueba de olor, no se recogerá 

o se inspeccionará la leche y se solicitará el recogido a 

condición, con cargo al ganadero.

Cuando dos (2) de las últimas cuatro (4) muestras 

consecutivas, tomadas en días distintos en una vaquería 

para conteo bacteriano, células somáticas o temperatura, no 

reunieran todos o algunos de los requisitos especificados en 

la Sección 6 de este Reglamento, el Administrador procederá 

a enviar un Inspector, quien le notificará por escrito con 

entrega personal, la condición encontrada al ganadero o 

persona encargada. Además, se procederá a tomar una 

muestra adicional después de tres (3) días de la notificación 

del Inspector, pero antes de que transcurran veintiún (21) 

días después de la muestra. 

En caso de esta muestra resultar fuera de los requisitos 

señalados, se procederá a suspender el recogido de leche y 

se decomisará un mínimo de cuatro (4) ordeños. Se 

continuará el muestreo diario y se reanudará el recogido 

cuando dos muestras consecutivas estén de acuerdo al 

Reglamento. En caso que el recogido haya sido suspendido 

por dos (2) días o más, bastará que una muestra cumpla con 

el Reglamento para reanudarlo. En todo momento que se 

tome una muestra, se le dejará otra muestra lacrada al 

productor de leche.
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En caso de que una muestra resulte con sustancias 

inhibidoras, adulterantes o que no cumpla con el requisito 

de crioscopía, se procederá a notificar al ganadero, a 

suspender el recogido de leche de inmediato y a decomisar 

por lo menos dos (2) ordeños. Se hará un muestreo diario de 

la vaquería, reinstalándose el recogido tan pronto una (1) 

muestra este dentro de las normas. En los casos donde la 

muestra exceda el límite de cloruro y a su vez presente 

cualquier nivel de lactosa, sólidos totales, grasa, proteínas y 

crioscopia fuera de la norma que presenta el historial 

químico el hato del ganadero, se creará una presunción de 

adulteración en la leche y será investigado como tal. Por esto, 

se ordenará una suspensión de recogido por tiempo 

indefinido y se iniciará un proceso de suspensión temporera 

de la licencia de la ORIL. Toda la leche que se produzca 

durante la suspensión del recogido y el proceso de 

suspensión de la licencia, será decomisada y corresponderá 

al ganadero cubrir los costos asociados a esta. Sin embargo, 

un resultado de cloruro fuera de norma, pero con resultados 

en los niveles de lactosa, sólidos totales, grasa, proteínas y 

crioscopía cónsonos con su historial químico, conllevará el 

inicio de una investigación exhaustiva en el hato. Durante 

todo el tiempo que dure tal investigación, toda la leche se 

recogerá a condición y le corresponderá al ganadero cubrir 

los costos de transporte y decomiso de la leche, de esta no 

cumplir con los parámetros de calidad.

[...]

2) A Nivel de Recogido

Toda planta o centro de pasteurización o elaboración que 

tenga duda de la calidad de la leche recibida en cualquiera 

de sus rutas de recogido enviará el tanque termo de leche al 

Laboratorio de la ORIL para análisis. De estar dicha leche 

fuera de los requisitos de calidad, cuya violación conlleve 

decomiso según establecidos en este reglamento, esta se 

decomisará. Además, se tomarán muestras periódicas de los 

tanques termo en tránsito de la finca a la planta o centro de 

pasteurización o elaboración y en la misma. Aquellos casos 

en los que la muestra determine una violación a los 

parámetros que conlleve decomiso, y por tanto haya que 

decomisar el contenido del camión termo, se identificará el o 

los ganaderos responsables de la condición. Se iniciará un 

muestreo en la vaquería y en caso de ser necesario se le 

aplicarán los procedimientos establecidos en esta sección. 

En el caso que cualquier ganadero cause decomiso de 

leche de un tanque termo por estar la leche cruda 

contaminada con antibiótico, drogas, inhibidores u otros 

adulterantes, crioscopia o por exceder el límite de acidez de 

titulable vendrá obligado a pagar el costo de disposición y el 

volumen de la leche dañada decomisada. 

Esta sanción se impondrá cuando se haya corroborado 

que la leche recogida a dicho ganadero fue la causante de la 

contaminación de la restante leche en el camión. La 

corroboración se realizará mediante el análisis de una 

muestra oficial, tomada por esta Oficina, por cualquier 

Agencia Reglamentadora o por una muestra del 

transportador de leche. Siempre que se tome una muestra 

para un análisis de laboratorio, se dejará una muestra de 

corroboración sellada y lacrada para que el ganadero 

constate el hecho relativo a la condición de su leche 

producida en esta ocasión. En el caso de los transportadores 

de leche, toda muestra que tome será lacrada. Si se 
KLRA202400355 13

determinará que la leche que causó la contaminación del 

camión de recogido proviene de dos o más ganaderos, estos 

pagarán la totalidad de la leche dañada en proporción a la 

cantidad de leche aportada al volumen del camión. En caso 

de que el contenido de leche en un camión de recogido salga 

contaminado con antibiótico, inhibidores u otros 

adulterantes, tenga niveles de crioscopia y acidez titulable 

fuera de norma y ninguna de las muestras de leche de los 

ganaderos resulte contaminada, será responsabilidad de la 

planta asumir los costos del decomiso de leche. El 

transportador de leche que haya realizado la ruta, se le 

suspenderá la licencia y se iniciará un procedimiento 

administrativo con la intención de revocarle la misma. 

[...]. 

C. El Derecho Administrativo y la delegación de poderes a las 

agencias administrativas

Según establece nuestro ordenamiento jurídico, el Derecho 

Administrativo regula los trámites, los poderes y las 

responsabilidades de las agencias administrativas, las exigencias 

legales para efectuar tales acciones y los remedios que tienen 

disponibles las partes afectadas por la actuación de una agencia. R 

& B Power v. Junta de Subastas, 2024 TSPR 24, 213 DPR __ (2024); 

Autoridad de Carreteras v. Programa de Solidaridad UTIER, 210 DPR 

897 (2022). Así pues, la medula de esta materia jurídica se basa en 

el proceder de las agencias que están adscritas al Poder Ejecutivo. 

R & B Power v. Junta de Subastas, supra. Así, el entendido es que 

la Asamblea Legislativa prescribe una norma de carácter general y 

esta es complementada por la intervención de la agencia 

administrativa, que, con su expertise, detalla la legislación 

aprobada. Íd. 

Consecuentemente, es la Asamblea Legislativa el Poder 

Constitucional llamado a darle vitalidad a este andamiaje. R & B 

Power v. Junta de Subastas, supra. En ese sentido, el Artículo III de 

la Sección 16 de la Constitución de Puerto Rico concede a la 

Asamblea Legislativa la facultad de crear, consolidad o reorganizar 

departamentos ejecutivos y definir sus funciones. Art. III, Sec. 16, 

ELA, LPRA, Tomo I. De esta forma, tradicionalmente, la Asamblea 

Legislativa ha delegado a las agencias administrativas adscritas al 
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Poder Ejecutivo una serie de facultades, ya sea a través de la ley 

orgánica de la agencia o a través de leyes especiales. R & B Power v. 

Junta de Subastas, supra; Fideicomiso de Conservación de Puerto 

Rico y Para la Naturaleza, Inc. v. ELA, 211 DPR 251 (2023). 

Así pues, dentro de ese marco de delegación, las agencias 

administrativas gozan de dos poderes esenciales: el poder de 

reglamentar al ejercer funciones cuasi-legislativas y el poder de 

adjudicar controversias al ejercer funciones cuasi-judiciales dentro 

de la pericia de la agencia. R & B Power v. Junta de Subastas, supra; 

Caribe Comms., Inc. v. PRTC, 157 DPR 203 (2002). A esos efectos, 

les corresponde a los organismos administrativos adherirse 

estrictamente a los poderes que les han sido delegados. R & B Power 

v. Junta de Subastas, supra; Fideicomiso de Conservación de Puerto 

Rico y Para la Naturaleza, Inc. v. ELA, supra. Por lo tanto, cuando se 

delega una función especifica a una agencia, esta no puede 

excederse de los límites establecidos expresa o implícitamente en la 

ley o por clara implicación de esta. R & B Power v. Junta de 

Subastas, supra. 

De igual forma, los tribunales no podemos expandir el ámbito 

de acción que estableció el legislador. R & B Power v. Junta de 

Subastas, supra, citando a Yiyi Motors, Inc. v. ELA, 177 DPR 230 

(2009). Asimismo, las actuaciones administrativas deben ajustarse 

al poder delegado y en ausencia de un mandato legislativo expreso 

o implícito, aquella actuación administrativa que no obedezca el 

poder conferido sería una actuación ultra vires de la agencia y, por 

ende, nula. R & B Power v. Junta de Subastas, supra. Véase, 

además, Fideicomiso de Conservación de Puerto Rico y Para la 

Naturaleza, Inc. v. ELA, supra; Raimundi v. Productora, 162 DPR 215 

(2004). 
KLRA202400355 15

D. Procedimiento de reglamentación 

En nuestro ordenamiento jurídico, las agencias 

administrativas gozan del poder cuasilegislativo de aprobar reglas y 

reglamentos. Sierra Club v. Junta de Planificación, 203 DPR 596 

(2019). En esa encomienda, las agencias administrativas pueden 

formular reglas no legislativas y reglas legislativas. Íd. Las reglas no 

legislativas constituyen pronunciamientos administrativos que no 

alteran los derechos ni las obligaciones de los individuos. Íd. Véase, 

además, Mun. de Toa Baja v. D.R.N.A., 185 DPR 684 (2012). Por lo 

cual, la LPAU dispensa del procedimiento formal de la 

reglamentación en esos casos. Sierra Club v. Junta de Planificación, 

supra. 

Las reglas no legislativas pueden clasificar en tres grupos: (1) 

reglas procesales; (2) declaraciones interpretativas; y, (3) 

declaraciones de política general. R & B Power v. Junta de Subastas, 

supra, citando a H. Meléndez Juarbe, Derecho Administrativo, 73 

REV. JUR. UPR 509, 510 (2004). En consecuencia, de trata de 

cartas circulares, cartas normativas, directrices, memorandos y 

demás documentos menos formales que emiten las agencias para 

darle uniformidad a sus procedimientos internos, pautar su 

discreción o interpretar las leyes que administran. R & B Power v. 

Junta de Subastas, supra.

Por otra parte, una regla legislativa crea derechos, impone 

obligaciones y establece un patrón de conducta que tiene fuerza de 

ley. Sierra Club v. Junta de Planificación, supra; Mun. de San Juan v. 

J.C.A., 152 DPR 673 (2000). Así pues, la Asamblea Legislativa ha 

sido consecuente y clara al disponer de un procedimiento específico 

para la aprobación, revocación y enmienda de las reglas legislativas. 

Sierra Club v. Junta de Planificación, supra. Esto, pues “la 

importancia que reviste este tipo de regla o reglamento, y el efecto 

que puede acarrear para el público en general [...] requiere el 
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cumplimiento del procedimiento de reglamentación según se 

establece en la LPAU”. Íd., citando a Asociación Maestros v. 

Comisión, 159 DPR 81 (2003). 

Por consiguiente, la LPAU exige que las agencias 

administrativas cumplan con determinados requisitos al “aprobar, 

enmendar o derogar una regla o reglamento”. Sección 2.1 de la LPAU 

(3 LPRA sec. 9611). A esos efectos, todo procedimiento de 

reglamentación debe cumplir con cuatro requisitos básicos: (1) 

notificar al público la reglamentación que se aprobará; (2) proveer 

oportunidad para la participación ciudadana, que incluya vistas 

públicas cuando sea necesario u obligatorio; (3) presentar la 

reglamentación ante el Departamento de Estado para la aprobación 

correspondiente, y (4) publicar la reglamentación aprobada. Sección 

2.1, 2.2, 2.3, 2.8 y 2.11 de la LPAU (3 LPRA secs. 9611-9613, 9618 

y 9621). 

En reiteradas ocasiones nuestro máximo Foro ha dispuesto 

que, todos estos constituyen requisitos imprescindibles y de 

ineludible cumplimiento. Sierra Club v. Junta de Planificación, 

supra. El cumplimiento de ese proceso es indispensable para poder 

reconocerle fuerza de ley a la regla promulgada, ya que ello forma 

parte de las garantías procesales que permean todo el estatuto. Íd., 

citando a Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Pub., 174 DPR 174 

(2008). Por lo tanto, será nulo todo reglamento que se adopte en 

violación a las disposiciones de la LPAU. R & B Power v. Junta de 

Subastas, supra.

Asimismo, la mera clasificación de un reglamento como 

legislativo o interno no es determinante. R & B Power v. Junta de 

Subastas, supra; Báez Díaz v. ELA, 179 DPR 605 (2010). Para 

determinar si una regla o un reglamento es legislativo o interno se 

utiliza el examen del impacto sustancial. R & B Power v. Junta de 
KLRA202400355 17

Subastas, supra. Si la reglamentación modifica derechos 

sustantivos o crea obligaciones estamos ante un reglamento 

legislativo. Íd. 

III.

Por estar los señalamientos de error íntimamente 

relacionados, discutiremos los cuatro (4) señalamientos de error de 

forma conjunta. Veamos. 

En su recurso, Díaz González planteó que erró la ORIL al 

declarar Ha Lugar la Moción de Desestimación presentada por la 

ORIL y, en consecuencia, desestimar la Querella, ya que la ORIL 

incumplió con el debido proceso de ley cuando no aplicó 

correctamente las disposiciones del Reglamento Núm. 8889 del 27 

de enero de 2017. Sostuvo que es arbitraria y caprichosa la decisión 

de ORIL en la Querella, fundamentada en la Resolución y Orden Final

del 6 de junio de 2024, donde ORIL aplicó una disposición 

reglamentación sobre “adulterantes e inhibidores en la leche cruda” 

por analogía a la situación de la Querella que versa sobre bacterias 

y límite celular somáticas, lo anterior cuando el Reglamento Núm.

8889 del 27 de enero de 2017 contiene penalidades específicas para 

el caso de bacterias y límite de células somáticas. 

Asimismo, señaló que erró la ORIL cuando aplicó las 

disposiciones sobre “adulterantes e inhibidores en la leche cruda” 

del Reglamento Núm. 8889 del 27 de enero de 2017 a hechos que 

versan sobre “conteo de bacterias y límite de células somáticas”, aun 

cuando dicho reglamento ya contiene penalidades y procesos 

específicos para el caso de bacterias y límite de células somáticas, 

lo anterior creando una penalidad que no está contenida en el 

Reglamento Núm. 8889. Indicó, además, que erró la ORIL cuando 

creó una regla legislativa que crea una consecuencia punitiva por 

analogía, basada en una “Notificación a los Productores de Leche 

Licenciados por la ORIL y Sujetos al reglamento Núm. 5 de la ORIL”
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la cual fue firmada y enviada por el director del Programa de Calidad 

de ORIL, quien no es administrador de ORIL, y ni siquiera es 

empleado de dicha agencia.

De una lectura detallada de la Resolución y Orden Final 

emitida por la ORIL, podemos colegir que la ORIL aplicó a la 

controversia ante su consideración la “Notificación a los Productores 

de Leche Licenciados por la ORIL y Sujetos al reglamento Núm. 5 de 

la ORIL” (Notificación). Dicha Notificación, fue firmada y enviada por 

el director del Programa de Calidad de ORIL, quien no es el 

Administrador de ORIL. Al evaluar puntillosamente la Notificación

en cuestión, podemos concluir, según el derecho que antecede, que 

esta es una regla legislativa. Esto, pues crea derechos, impone 

obligaciones y establece un patrón de conducta que tiene fuerza de 

ley. Sierra Club v. Junta de Planificación, supra. 

Es decir, la Notificación, que no fue emitida propiamente por 

el Administrador de ORIL, les notificó a los Productores de Leche 

que el incumplimiento con los parámetros de células somáticas y 

bacterias en la leche recogida en las vaquerías y cuya mezcla con la 

leche producida por otras vaquerías de dicha ruta de recogido, 

causen el incumplimiento de los parámetros de calidad del termo o 

compartimiento por uno o ambos parámetros (mayor a 750,000 

escc/ml en células somáticas y/o mayor a 300,000 col/mi en el 

conteo bacteriano), se procedería al análisis de las muestras 

individuales para determinar quien fue el productor que causo la 

violación. Además, la Notificación dispone que aquel o aquellos 

ganaderos cuya muestra estuvo fuera del parámetro, tendrán que 

pagar el valor total de dicha leche decomisada. A todas luces, esta 

Notificación es una regla legislativa que debió seguir el 

procedimiento de reglamentación según se establece en la LPAU, 
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pues tiene fuerza de ley que afecta los derechos de los Productores 

de Leche. 

Al revisar el Reglamento Núm. 5, hemos constatado que la 

disposición incluida en la Notificación no está contenida en dicho 

reglamento. Por lo tanto, podemos inferir que se intentó enmendar 

el Reglamento Núm. 5 a través de la Notificación y sin seguir el 

procedimiento establecido en la LPAU. Esto, aun cuando la misma 

Notificación reconoce la existencia del Reglamento Núm. 5 que 

regula los hechos que pretende modificar la Notificación y que el 

Reglamento Núm. 5 no provee la sanción que se pretende imponer 

mediante la Notificación. Por lo tanto, la actuación de la ORIL de 

poner en vigor una Notificación emitida por un funcionario que no 

es el Administrador de ORIL y sin seguir el procedimiento 

establecido en nuestro ordenamiento jurídico, es una ultra vires y, 

en consecuencia, nula. 

De otro lado, de la Resolución y Orden Final surge que la ORIL 

aplicó por analogía las reglas sobre leche contaminada con 

adulterantes, antibióticos, drogas e inhibidores aun cuando la leche 

cruda perteneciente al recurrido presuntamente incumplía con un 

parámetro de bacterias. De una lectura de la Orden RE: Cobro por 

Contaminación de Leche en Tanque Termo emitida por la ORIL en 

contra de Díaz González, no surge cual fue el conteo bacteriano que 

arrojó la producción de leche que estaba fuera de las normas 

establecidas; por lo cual, la notificación de la violación no fue 

adecuada. 

Asimismo, aun en el supuesto que el conteo bacteriano fuese 

mayor a 100,000 colonias por mililitro, la ORIL debió aplicar la 

Sección 7 del Reglamento Núm. 5 que establece el procedimiento 

para determinar el cumplimiento con las normas de calidad 

bacteriológicas, químicas y de temperatura para la leche cruda. 

Específicamente, debió aplicar la Sección 7 (A) (1) a nivel de finca. 
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Dicha sección atiende el incumplimiento con un parámetro 

bacteriano, en lugar de aplicar la Sección 7 (A) (2) a nivel de recogido 

que únicamente trata el decomiso de leche cruda con antibiótico, 

drogas, inhibidores u otros adulterantes, crioscopia o por exceder el 

límite de acidez; que no es el caso ante nos. 

En conclusión, incidió la ORIL al emitir una Resolución y 

Orden Final mediante la cual aplicó una Notificación que tiene el 

efecto de una regla legislativa. Como tal, su aprobación tenía que 

seguir el procedimiento reglamentario que ordena la LPAU, lo que 

no ocurrió. Al director del Programa de Calidad de ORIL promulgar 

la Notificación, cuyo efecto es uno legislativo, y antes de su 

aplicación, la ORIL debió cumplir con los cuatro (4) requisitos 

básicos dispuestos en la LPAU para aprobar, enmendar o derogar 

un reglamento.

Además, incidió la ORIL al aplicar por analogía una 

disposición reglamentaria aun cuando había una disposición 

reglamentaria que atendía la situación. Así pues, la actuación de la 

ORIL fue arbitraria y caprichosa. Si bien es cierto que los tribunales 

apelativos debemos otorgar amplia deferencia a las decisiones 

emitidas por las agencias administrativas, debido a que estas 

cuentan con un criterio especializado, ello no significa que no 

intervendremos cuando se presente un claro abuso de discreción. 

Por lo tanto, procede que se revoque y se deje sin efecto la 

Resolución y Orden Final emitida por la ORIL el 5 de junio de 2024. 

III.

Por los fundamentos antes expuestos, revocamos el dictamen 

recurrido. 
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Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaría del 

Tribunal de Apelaciones.

La Jueza Álvarez Esnard concurre sin voto escrito.

Lcda. Lilia M. Oquendo Solís

Secretaria del Tribunal de Apelaciones