# Publicatieblad C 47/2012

| | ISSN 1977-0995
  doi:10.3000/19770995.C_2012.047.nld |
| --- | --- |
| Publicatieblad
  van de Europese Unie | C 47 |
| | |
| Uitgave in de Nederlandse taal | Mededelingen en bekendmakingen | 55e jaargang17 februari 2012 |

ISSN 1977-0995

doi:10.3000/19770995.C_2012.047.nld

Publicatieblad

van de Europese Unie

C 47

Uitgave in de Nederlandse taal

Mededelingen en bekendmakingen

55e jaargang17 februari 2012

---

| Nummer | Inhoud | Bladzijde |
| --- | --- | --- |
| | III   Voorbereidende handelingen |
| | REKENKAMER |
| 2012/C 047/01 | Advies nr. 7/2011 (uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, die onder het gemeenschappelijk strategisch kader vallen, en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 | 1 |

Nummer

Inhoud

Bladzijde

III   Voorbereidende handelingen

REKENKAMER

2012/C 047/01

Advies nr. 7/2011 (uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, die onder het gemeenschappelijk strategisch kader vallen, en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie)

1

| NL | |
| --- | --- |

NL

---

III Voorbereidende handelingen

REKENKAMER

| 17.2.2012 | NL | Publicatieblad van de Europese Unie | C 47/1 |
| --- | --- | --- | --- |

17.2.2012

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 47/1

---

ADVIES Nr. 7/2011

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie)

over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, die onder het gemeenschappelijk strategisch kader vallen, en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006

2012/C 47/01

INHOUD

| | Paragraaf | Bladzijde |
| --- | --- | --- |
| INLEIDING ... | 1-2 | 2 |
| DEEL I ... | 3-50 | 2 |
| Algemene opmerkingen ... | 3-8 | 2 |
| Strategische kwesties ... | 9-21 | 3 |
| Europese meerwaarde ... | 9-10 | 3 |
| Thematische concentratie ... | 11-13 | 4 |
| Gemeenschappelijk strategisch kader ... | 14 | 4 |
| Partnerschapscontracten ... | 15 | 4 |
| Ex-antevoorwaarden ... | 16 | 4 |
| Ex-postvoorwaarden (tussentijdse evaluatie van de prestaties, prestatiereserve) ... | 17-18 | 5 |
| Macro-economische voorwaarden ... | 19-20 | 5 |
| Gezamenlijke actieplannen ... | 21 | 5 |
| Gemeenschappelijke beheers- en controleregelingen ... | 22-50 | 5 |
| Institutionele capaciteit ... | 22-23 | 5 |
| Nationale accreditatie ... | 24-26 | 5 |
| Beheersverklaring ... | 27-29 | 6 |
| Goedkeuring van rekeningen, „jaarafsluiting” en financiële correcties ... | 30-37 | 6 |
| Toezicht en evaluatie ... | 38-39 | 7 |
| Vereenvoudigde en gestroomlijnde regels ten aanzien van subsidiabiliteit ... | 40-43 | 8 |
| Vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling ... | 44-45 | 8 |
| Financieringsinstrumenten ... | 46-50 | 8 |
| DEEL II — Gedetailleerde opmerkingen bij het voorstel van de Commissie ... | 9 |

Paragraaf

Bladzijde

INLEIDING ...

1-2

2

DEEL I ...

3-50

2

Algemene opmerkingen ...

3-8

2

Strategische kwesties ...

9-21

3

Europese meerwaarde ...

9-10

3

Thematische concentratie ...

11-13

4

Gemeenschappelijk strategisch kader ...

14

4

Partnerschapscontracten ...

15

4

Ex-antevoorwaarden ...

16

4

Ex-postvoorwaarden (tussentijdse evaluatie van de prestaties, prestatiereserve) ...

17-18

5

Macro-economische voorwaarden ...

19-20

5

Gezamenlijke actieplannen ...

21

5

Gemeenschappelijke beheers- en controleregelingen ...

22-50

5

Institutionele capaciteit ...

22-23

5

Nationale accreditatie ...

24-26

5

Beheersverklaring ...

27-29

6

Goedkeuring van rekeningen, „jaarafsluiting” en financiële correcties ...

30-37

6

Toezicht en evaluatie ...

38-39

7

Vereenvoudigde en gestroomlijnde regels ten aanzien van subsidiabiliteit ...

40-43

8

Vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling ...

44-45

8

Financieringsinstrumenten ...

46-50

8

DEEL II — Gedetailleerde opmerkingen bij het voorstel van de Commissie ...

9

DE REKENKAMER VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de Europese Unie, met name de artikelen 4 en 5, en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), met name de artikelen 174-178, 287, lid 4, tweede alinea, 317, 318 en 322;

Gezien Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (1), en de uitvoeringsvoorschriften (2) daarbij;

Gezien het op 11 november 2011 bij de Rekenkamer ingekomen verzoek van de Raad om advies,

Gezien het door de Commissie (3) gepresenteerde voorstel voor een algemene verordening, en op haar voorstellen (4) voor de specifieke fondsen;

Gezien de effectbeoordeling over het voorgestelde wetgevingspakket tot wijziging van de verordeningen die van toepassing zijn op het beheer van de Structuurfondsen en het Cohesiefonds (5)

Gezien de mededelingen van de Commissie met de titels „Conclusions of the fifth report on economic, social and territorial cohesion: the future of cohesion policy” (Conclusies uit het vijfde verslag over economische, sociale en territoriale samenhang: de toekomst van het cohesiebeleid) (6), „Evaluatie van de EU-begroting” (7) en „A budget for Europe 2020” (Een begroting voor Europa in 2020) (8);

Gezien haar jaarverslag en speciale verslagen, alsmede op Advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer over het model „single audit” (9), het antwoord van de Europese Rekenkamer op de mededeling „De begroting hervormen voor een ander Europa” (10) van de Commissie, en Advies nr. 1/2010 van de Rekenkamer „Naar een beter financieel beheer van de begroting van de Europese Unie: Risico’s en uitdagingen” (11) en Advies nr. 6/2010 van de Rekenkamer over een voorstel tot wijziging van het Financieel Reglement (12);

Overwegende dat krachtens artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Unie slechts optreedt op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden vanwege de omvang of de gevolgen beter door de Unie kunnen worden bereikt;

Overwegende dat krachtens artikel 174 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, de Unie haar op de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang gerichte optreden ontwikkelt en vervolgt teneinde de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel te bevorderen;

Overwegende dat op grond van artikel 317 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, de Commissie verantwoordelijk is voor de uitvoering van de begroting met inachtneming van het beginsel van goed financieel beheer en de lidstaten daarbij samen dienen te werken met de Commissie om te verzekeren dat de toegekende kredieten volgens dit beginsel worden gebruikt;

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

INLEIDING

| 1. | Met het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds (CF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO) en het toekomstige Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV) (hierna de „GSK (13)-fondsen” genoemd) worden complementaire beleidsdoelstellingen nagestreefd, en het beheer ervan wordt gedeeld door de lidstaten en de Commissie. „GSK-fondsen” kunnen tot 45 % uitmaken van de totale uitgaven voor de periode 2014-2020 waarvan de Europa 2020-strategie het centrale thema is (14). De bijdrage van de EU-begroting aan de verwezenlijking van de Europa 2020-doelstellingen is derhalve in belangrijke mate afhankelijk van een spaarzaam, doelmatig en doeltreffend gebruik van GSK-fondsen. Dit is tevens van invloed op de geloofwaardigheid en legitimiteit van het EU-optreden. |
| --- | --- |

1.

Met het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds (CF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO) en het toekomstige Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV) (hierna de „GSK (13)-fondsen” genoemd) worden complementaire beleidsdoelstellingen nagestreefd, en het beheer ervan wordt gedeeld door de lidstaten en de Commissie. „GSK-fondsen” kunnen tot 45 % uitmaken van de totale uitgaven voor de periode 2014-2020 waarvan de Europa 2020-strategie het centrale thema is (14). De bijdrage van de EU-begroting aan de verwezenlijking van de Europa 2020-doelstellingen is derhalve in belangrijke mate afhankelijk van een spaarzaam, doelmatig en doeltreffend gebruik van GSK-fondsen. Dit is tevens van invloed op de geloofwaardigheid en legitimiteit van het EU-optreden.

| 2. | Het advies van de Rekenkamer volgt voor zover mogelijk de structuur van de toelichting van de Commissie ten aanzien van de inhoud van de algemene verordening. Het bestaat uit twee delen: het eerste behelst algemene opmerkingen en het tweede bevat een gedetailleerde analyse van het ontwerp voor de algemene verordening. |
| --- | --- |

2.

Het advies van de Rekenkamer volgt voor zover mogelijk de structuur van de toelichting van de Commissie ten aanzien van de inhoud van de algemene verordening. Het bestaat uit twee delen: het eerste behelst algemene opmerkingen en het tweede bevat een gedetailleerde analyse van het ontwerp voor de algemene verordening.

DEEL I

Algemene opmerkingen

| 3. | Het doel van het voorstel van de Commissie voor een algemene verordening is het verstrekken van een aantal op resultaatgerichtheid toegespitste gemeenschappelijke basisbepalingen, door middel van een vereenvoudiging van beleidsdoelen en meer gebruikmaking van voorwaarden. Het voorstel heeft ook betrekking op het vermogen van lidstaten om grote bedragen aan EU-middelen op te nemen en de noodzaak om de administratieve en institutionele capaciteiten van de lidstaten te versterken. De voorgestelde verlaging van het aftoppingspercentage voor nationale toewijzingen vormt een belangrijke beleidswijziging waarvan het effect door de Commissie moet worden geëvalueerd. |
| --- | --- |

3.

Het doel van het voorstel van de Commissie voor een algemene verordening is het verstrekken van een aantal op resultaatgerichtheid toegespitste gemeenschappelijke basisbepalingen, door middel van een vereenvoudiging van beleidsdoelen en meer gebruikmaking van voorwaarden. Het voorstel heeft ook betrekking op het vermogen van lidstaten om grote bedragen aan EU-middelen op te nemen en de noodzaak om de administratieve en institutionele capaciteiten van de lidstaten te versterken. De voorgestelde verlaging van het aftoppingspercentage voor nationale toewijzingen vormt een belangrijke beleidswijziging waarvan het effect door de Commissie moet worden geëvalueerd.

| 4. | Over het geheel genomen behoudt het voorstel in wezen het kader dat werd vastgesteld in de voorgaande programmeringsperioden, hoewel een sterkere nadruk wordt gelegd op de verantwoordelijkheden van de lidstaten, met name wat betreft de opzet van systemen en het financiële beheer. De respectieve functies en verantwoordelijkheden van de Commissie en de lidstaten blijven een centraal thema in het ontwerp van de uitgaveninstrumenten voor cohesie. De voortdurende uitdaging van de Unie bestaat in het behalen van goede kwalitatieve resultaten met een regeling waarin middelen van tevoren worden toegewezen aan de lidstaten en de opname van de middelen een impliciete doelstelling is. Doeltreffende supervisie en verantwoording van de Commissie ten aanzien van het gebruik van de middelen zal de capaciteit van de lidstaten om deze middelen met succes te benutten, ondersteunen. |
| --- | --- |

4.

Over het geheel genomen behoudt het voorstel in wezen het kader dat werd vastgesteld in de voorgaande programmeringsperioden, hoewel een sterkere nadruk wordt gelegd op de verantwoordelijkheden van de lidstaten, met name wat betreft de opzet van systemen en het financiële beheer. De respectieve functies en verantwoordelijkheden van de Commissie en de lidstaten blijven een centraal thema in het ontwerp van de uitgaveninstrumenten voor cohesie. De voortdurende uitdaging van de Unie bestaat in het behalen van goede kwalitatieve resultaten met een regeling waarin middelen van tevoren worden toegewezen aan de lidstaten en de opname van de middelen een impliciete doelstelling is. Doeltreffende supervisie en verantwoording van de Commissie ten aanzien van het gebruik van de middelen zal de capaciteit van de lidstaten om deze middelen met succes te benutten, ondersteunen.

| 5. | De regelingen voor uitgaven op het gebied van cohesie zijn ingewikkeld. Er zijn zes lagen van regelgeving (gemeenschappelijke bepalingen, algemene bepalingen, fondsspecifieke bepalingen, gedelegeerde handelingen, uitvoeringshandelingen en richtsnoeren van de Commissie). In een aantal gevallen zal nationale wetgeving nog een bijkomende laag vormen. De Rekenkamer neemt nota van de positieve inspanningen om de administratieve last van de begunstigden te verminderen (bijvoorbeeld door het toegenomen gebruik van forfaitaire bedragen en standaardkosten). De last voor de EU en nationale overheden blijft echter groot en zal mogelijk nog groter worden dan thans het geval is. |
| --- | --- |

5.

De regelingen voor uitgaven op het gebied van cohesie zijn ingewikkeld. Er zijn zes lagen van regelgeving (gemeenschappelijke bepalingen, algemene bepalingen, fondsspecifieke bepalingen, gedelegeerde handelingen, uitvoeringshandelingen en richtsnoeren van de Commissie). In een aantal gevallen zal nationale wetgeving nog een bijkomende laag vormen. De Rekenkamer neemt nota van de positieve inspanningen om de administratieve last van de begunstigden te verminderen (bijvoorbeeld door het toegenomen gebruik van forfaitaire bedragen en standaardkosten). De last voor de EU en nationale overheden blijft echter groot en zal mogelijk nog groter worden dan thans het geval is.

| 6. | Ondanks de aangekondigde resultaatgerichtheid blijft de regeling voornamelijk gebaseerd op input en is ze daardoor eerder gericht op naleving dan op resultaten. Laatstgenoemde doelstelling moet in belangrijke mate worden ingevuld door de invoering van een prestatiereserve (waarvan het succes bepaald zal worden door het vermogen om geschikte indicatoren te ontwikkelen) en van gezamenlijke actieplannen met specifieke doelstellingen, resultaatindicatoren en output op basis waarvan betalingen plaatsvinden (waarbij naar verwachting de huidige op input gebaseerde beheersstructuur niet langer nodig zal zijn). Door ex-antevoorwaarden op te nemen zou het mogelijk moeten worden het in het verleden geconstateerde gebrek aan coördinatie tussen de verschillende vormen van EU-beleid te verhelpen. |
| --- | --- |

6.

Ondanks de aangekondigde resultaatgerichtheid blijft de regeling voornamelijk gebaseerd op input en is ze daardoor eerder gericht op naleving dan op resultaten. Laatstgenoemde doelstelling moet in belangrijke mate worden ingevuld door de invoering van een prestatiereserve (waarvan het succes bepaald zal worden door het vermogen om geschikte indicatoren te ontwikkelen) en van gezamenlijke actieplannen met specifieke doelstellingen, resultaatindicatoren en output op basis waarvan betalingen plaatsvinden (waarbij naar verwachting de huidige op input gebaseerde beheersstructuur niet langer nodig zal zijn). Door ex-antevoorwaarden op te nemen zou het mogelijk moeten worden het in het verleden geconstateerde gebrek aan coördinatie tussen de verschillende vormen van EU-beleid te verhelpen.

| 7. | De Rekenkamer neemt tevens nota van het onderscheid tussen „gemeenschappelijke” bepalingen (van toepassing op alle GSK-fondsen) en „algemene” bepalingen (alleen van toepassing op een aantal daarvan: EFRO, ESF en CF). Dit leidt tot een onsamenhangend juridisch kader, en de vraag is of het de voorkeur zou verdienen de algemene verordening te beperken tot die bepalingen welke van toepassing zijn op alle vijf de fondsen (de „gemeenschappelijke bepalingen”) en de andere bepalingen („algemene bepalingen”) op te nemen in de fondsspecifieke verordeningen. |
| --- | --- |

7.

De Rekenkamer neemt tevens nota van het onderscheid tussen „gemeenschappelijke” bepalingen (van toepassing op alle GSK-fondsen) en „algemene” bepalingen (alleen van toepassing op een aantal daarvan: EFRO, ESF en CF). Dit leidt tot een onsamenhangend juridisch kader, en de vraag is of het de voorkeur zou verdienen de algemene verordening te beperken tot die bepalingen welke van toepassing zijn op alle vijf de fondsen (de „gemeenschappelijke bepalingen”) en de andere bepalingen („algemene bepalingen”) op te nemen in de fondsspecifieke verordeningen.

| 8. | Ten slotte wil de Rekenkamer er graag op wijzen dat de vaststelling van rechtsvoorschriften ten aanzien van een aantal aspecten wordt uitgesteld naar een later stadium door middel van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen krachtens de artikelen 290 en 291 VWEU. Toereikend overleg vooraf met alle betrokken belanghebbenden zal derhalve van essentieel belang zijn om te verzekeren dat die handelingen volledig stroken met de in de algemene verordening bepaalde doelstellingen. De Rekenkamer merkt in het bijzonder op dat kwesties die moeten worden opgepakt in het kader van gedelegeerde handelingen, die doorgaans bedoeld zijn voor niet-essentiële onderdelen van de EU-wetgeving, in de praktijk vaak betrekking hebben op essentiële onderdelen van de toekomstige cohesieregeling (15). Met betrekking tot de toekenning aan de Commissie van de bevoegdheid (16) om uitvoeringshandelingen vast te stellen constateert de Rekenkamer dat de procedure (advies of onderzoek) voor vaststelling van deze handelingen op basis van Verordening (EU) nr. 182/2011 in een aantal gevallen niet wordt vermeld. Als gevolg daarvan worden de respectieve functies van de Commissie en de lidstaten niet beschreven (bijvoorbeeld in het geval van de schorsing van betalingen en financiële correcties, zie de artikelen 134, lid 2, en 137, lid 5, van de algemene verordening). |
| --- | --- |

8.

Ten slotte wil de Rekenkamer er graag op wijzen dat de vaststelling van rechtsvoorschriften ten aanzien van een aantal aspecten wordt uitgesteld naar een later stadium door middel van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen krachtens de artikelen 290 en 291 VWEU. Toereikend overleg vooraf met alle betrokken belanghebbenden zal derhalve van essentieel belang zijn om te verzekeren dat die handelingen volledig stroken met de in de algemene verordening bepaalde doelstellingen. De Rekenkamer merkt in het bijzonder op dat kwesties die moeten worden opgepakt in het kader van gedelegeerde handelingen, die doorgaans bedoeld zijn voor niet-essentiële onderdelen van de EU-wetgeving, in de praktijk vaak betrekking hebben op essentiële onderdelen van de toekomstige cohesieregeling (15). Met betrekking tot de toekenning aan de Commissie van de bevoegdheid (16) om uitvoeringshandelingen vast te stellen constateert de Rekenkamer dat de procedure (advies of onderzoek) voor vaststelling van deze handelingen op basis van Verordening (EU) nr. 182/2011 in een aantal gevallen niet wordt vermeld. Als gevolg daarvan worden de respectieve functies van de Commissie en de lidstaten niet beschreven (bijvoorbeeld in het geval van de schorsing van betalingen en financiële correcties, zie de artikelen 134, lid 2, en 137, lid 5, van de algemene verordening).

Strategische kwesties

Europese meerwaarde

| 9. | De Rekenkamer heeft benadrukt dat uitgavenprogramma’s die geen Europese meerwaarde opleveren waarschijnlijk nooit een doeltreffend en efficiënt gebruik van EU-belastinggeld vormen (17). Zij heeft derhalve aanbevolen het concept van de Europese meerwaarde te beschrijven in een passende politieke verklaring of in EU-wetgeving teneinde de politieke autoriteiten van de EU een richtsnoer te geven dat gevolgd kan worden bij het bepalen van uitgavenprioriteiten (18). De invoering van het juridisch kader voor de periode 2014-2020 biedt de wetgevende autoriteiten een goede gelegenheid om dat te doen. |
| --- | --- |

9.

De Rekenkamer heeft benadrukt dat uitgavenprogramma’s die geen Europese meerwaarde opleveren waarschijnlijk nooit een doeltreffend en efficiënt gebruik van EU-belastinggeld vormen (17). Zij heeft derhalve aanbevolen het concept van de Europese meerwaarde te beschrijven in een passende politieke verklaring of in EU-wetgeving teneinde de politieke autoriteiten van de EU een richtsnoer te geven dat gevolgd kan worden bij het bepalen van uitgavenprioriteiten (18). De invoering van het juridisch kader voor de periode 2014-2020 biedt de wetgevende autoriteiten een goede gelegenheid om dat te doen.

| 10. | Een essentiële voorwaarde voor de meerwaarde van EU-uitgaven is dat deze voor de EU en voor haar burgers duidelijke en zichtbare voordelen moeten opleveren, die niet verwezenlijkt zouden kunnen worden door uitgaven die uitsluitend worden gedaan op nationaal, regionaal of lokaal niveau (19). In dat perspectief heeft de Rekenkamer voorgesteld de uitgavenprogramma’s te wijzigen wat betreft de aanvaardbare output, waarbij programma’s worden gebaseerd op een aantal concrete doelstellingen en uitbetalingen worden gekoppeld aan de verwezenlijking van resultaten (20). De Commissie onderschreef dit standpunt in haar voorstel tot wijziging van het Financieel Reglement (21) en geeft in de toelichting bij het ontwerp voor de algemene verordening aan dat meer resultaatgerichtheid een van de belangrijkste punten wordt van de volgende reeks programma's (22). Net als het voorstel tot wijziging van het Financieel Reglement (23) voldoet de voorgestelde toekomstige cohesieregeling in de praktijk niet aan deze ambitie en blijft ze in de kern gebaseerd op input. De aangekondigde omschakeling naar een op prestaties gerichte regeling blijft beperkt tot de invoering van een prestatiereserve en gezamenlijke actieplannen. |
| --- | --- |

10.

Een essentiële voorwaarde voor de meerwaarde van EU-uitgaven is dat deze voor de EU en voor haar burgers duidelijke en zichtbare voordelen moeten opleveren, die niet verwezenlijkt zouden kunnen worden door uitgaven die uitsluitend worden gedaan op nationaal, regionaal of lokaal niveau (19). In dat perspectief heeft de Rekenkamer voorgesteld de uitgavenprogramma’s te wijzigen wat betreft de aanvaardbare output, waarbij programma’s worden gebaseerd op een aantal concrete doelstellingen en uitbetalingen worden gekoppeld aan de verwezenlijking van resultaten (20). De Commissie onderschreef dit standpunt in haar voorstel tot wijziging van het Financieel Reglement (21) en geeft in de toelichting bij het ontwerp voor de algemene verordening aan dat meer resultaatgerichtheid een van de belangrijkste punten wordt van de volgende reeks programma's (22). Net als het voorstel tot wijziging van het Financieel Reglement (23) voldoet de voorgestelde toekomstige cohesieregeling in de praktijk niet aan deze ambitie en blijft ze in de kern gebaseerd op input. De aangekondigde omschakeling naar een op prestaties gerichte regeling blijft beperkt tot de invoering van een prestatiereserve en gezamenlijke actieplannen.

Thematische concentratie

| 11. | De Rekenkamer heeft aangegeven dat een weloverwogen concentratie van de uitgaven de meerwaardedoelstelling (24) op het eerste gezicht zou kunnen ondersteunen, daar een kritische massa wordt opgebouwd en de kans toeneemt dat EU-interventies een tastbaar effect hebben. |
| --- | --- |

11.

De Rekenkamer heeft aangegeven dat een weloverwogen concentratie van de uitgaven de meerwaardedoelstelling (24) op het eerste gezicht zou kunnen ondersteunen, daar een kritische massa wordt opgebouwd en de kans toeneemt dat EU-interventies een tastbaar effect hebben.

| 12. | Het voorstel (artikel 9 van het ontwerp voor een algemene verordening) omvat 11 uit de Europa 2020-strategie afgeleide thematische doelstellingen. Gezamenlijk vertegenwoordigen zij een breed scala aan activiteiten die kunnen worden ondersteund met geld uit de GSK-fondsen. De EFRO-steunverlening dient, met name voor meer ontwikkelde en overgangsregio’s, gericht te zijn op drie (25) van deze thematische doelstellingen. Voor het ESF worden vier thematische doelstellingen voorgesteld (26). Binnen deze thematische doelstellingen wordt het aantal investeringsprioriteiten voor het ESF beperkt tot vier (artikel 4, lid 3, van de ESF-ontwerpverordening). Het EFRO zou echter in actie kunnen komen voor elk van de 32 opgenomen investeringsprioriteiten (artikel 5 van de EFRO-ontwerpverordening). Hierdoor zou het mogelijk zijn nagenoeg elk type project te financieren (27). Ten slotte wordt concentratie niet nodig geacht voor een aantal thematische doelstellingen (28), en als gevolg daarvan zal het nog moeilijker worden de voor die prioriteiten benodigde kritische massa te verwezenlijken. |
| --- | --- |

12.

Het voorstel (artikel 9 van het ontwerp voor een algemene verordening) omvat 11 uit de Europa 2020-strategie afgeleide thematische doelstellingen. Gezamenlijk vertegenwoordigen zij een breed scala aan activiteiten die kunnen worden ondersteund met geld uit de GSK-fondsen. De EFRO-steunverlening dient, met name voor meer ontwikkelde en overgangsregio’s, gericht te zijn op drie (25) van deze thematische doelstellingen. Voor het ESF worden vier thematische doelstellingen voorgesteld (26). Binnen deze thematische doelstellingen wordt het aantal investeringsprioriteiten voor het ESF beperkt tot vier (artikel 4, lid 3, van de ESF-ontwerpverordening). Het EFRO zou echter in actie kunnen komen voor elk van de 32 opgenomen investeringsprioriteiten (artikel 5 van de EFRO-ontwerpverordening). Hierdoor zou het mogelijk zijn nagenoeg elk type project te financieren (27). Ten slotte wordt concentratie niet nodig geacht voor een aantal thematische doelstellingen (28), en als gevolg daarvan zal het nog moeilijker worden de voor die prioriteiten benodigde kritische massa te verwezenlijken.

| 13. | Ten slotte wordt voor het ELFPO en het EFMZV het maximale steunbedrag vastgesteld op het niveau van iedere maatregel, terwijl het maximale steunbedrag voor het EFRO, ESF en CF wordt bepaald voor iedere prioriteitsas. Er wordt geen onderbouwing gegeven voor dit onderscheid. Thans worden de bedragen in de ELFPO-programma’s toegewezen aan prioriteitsassen waardoor het mogelijk is budgetten vast te stellen (en te concentreren) per doelstelling en niet per maatregel. |
| --- | --- |

13.

Ten slotte wordt voor het ELFPO en het EFMZV het maximale steunbedrag vastgesteld op het niveau van iedere maatregel, terwijl het maximale steunbedrag voor het EFRO, ESF en CF wordt bepaald voor iedere prioriteitsas. Er wordt geen onderbouwing gegeven voor dit onderscheid. Thans worden de bedragen in de ELFPO-programma’s toegewezen aan prioriteitsassen waardoor het mogelijk is budgetten vast te stellen (en te concentreren) per doelstelling en niet per maatregel.

Gemeenschappelijk strategisch kader

| 14. | De bepaling inzake een gemeenschappelijk strategisch kader (artikel 11 van het ontwerp voor een algemene verordening) dient de doelstellingen en streefdoelen van de prioriteiten van de Unie te vertalen in kernacties voor GSK-fondsen. In het gemeenschappelijk strategisch kader dienen ook coördinatiemechanismen te worden vastgesteld tussen de Cohesiefondsen en ander EU-beleid en -instrumenten (bijvoorbeeld, financieringsinstrumenten van de EIB, kaderprogramma’s voor onderzoek, de Financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen en trans-Europese netwerken, en het Kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie). Gelet op het grote deel van de GSK-fondsen dat wordt voorgesteld voor onderzoek en innovatie, is een dergelijke coördinatie met name op dit terrein van belang. Door de beoogde coördinatie kan bij het bepalen van het medefinancieringspercentage van de fondsen aan operationele programma’s rekening worden gehouden met de verschillende financieringsbronnen van de EU, waardoor de multiplicatoreffecten van de middelen van de Unie mogelijk worden verhoogd. |
| --- | --- |

14.

De bepaling inzake een gemeenschappelijk strategisch kader (artikel 11 van het ontwerp voor een algemene verordening) dient de doelstellingen en streefdoelen van de prioriteiten van de Unie te vertalen in kernacties voor GSK-fondsen. In het gemeenschappelijk strategisch kader dienen ook coördinatiemechanismen te worden vastgesteld tussen de Cohesiefondsen en ander EU-beleid en -instrumenten (bijvoorbeeld, financieringsinstrumenten van de EIB, kaderprogramma’s voor onderzoek, de Financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen en trans-Europese netwerken, en het Kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie). Gelet op het grote deel van de GSK-fondsen dat wordt voorgesteld voor onderzoek en innovatie, is een dergelijke coördinatie met name op dit terrein van belang. Door de beoogde coördinatie kan bij het bepalen van het medefinancieringspercentage van de fondsen aan operationele programma’s rekening worden gehouden met de verschillende financieringsbronnen van de EU, waardoor de multiplicatoreffecten van de middelen van de Unie mogelijk worden verhoogd.

Partnerschapscontracten

| 15. | Teneinde resultaatgerichte uitgaven te bevorderen, wordt in artikel 14 van het ontwerp voor een algemene verordening bepaald dat overeengekomen voorwaarden en streefdoelen moeten worden vastgesteld. Hiertoe wordt in het voorstel de invoering van een partnerschapscontract voorzien; een bijkomende laag ten opzichte van de huidige programmeringsperiode. Er dient echter bekeken te worden of deze extra bepaling nodig is, of dat de voorwaarden en streefdoelen in plaats daarvan in de programma’s zelf kunnen worden opgenomen, waarbij wordt voortgebouwd op het impliciete „contract” tussen de EU en de nationale autoriteiten in de operationele programma’s die in de huidige programmeringsperiode van toepassing zijn. |
| --- | --- |

15.

Teneinde resultaatgerichte uitgaven te bevorderen, wordt in artikel 14 van het ontwerp voor een algemene verordening bepaald dat overeengekomen voorwaarden en streefdoelen moeten worden vastgesteld. Hiertoe wordt in het voorstel de invoering van een partnerschapscontract voorzien; een bijkomende laag ten opzichte van de huidige programmeringsperiode. Er dient echter bekeken te worden of deze extra bepaling nodig is, of dat de voorwaarden en streefdoelen in plaats daarvan in de programma’s zelf kunnen worden opgenomen, waarbij wordt voortgebouwd op het impliciete „contract” tussen de EU en de nationale autoriteiten in de operationele programma’s die in de huidige programmeringsperiode van toepassing zijn.

Ex-antevoorwaarden

| 16. | De Commissie stelt voor (artikel 17 en bijlage IV van het ontwerp voor een algemene verordening) om een aantal ex-antevoorwaarden vast te stellen voor ieder fonds. Dit is een essentiële ontwikkeling die de „interventielogica” van de EU-acties kan versterken door de benodigde integratie van de GSK-financiering met ander EU-beleid te faciliteren en die uiteindelijk een positieve impact kan hebben op de doeltreffendheid van de investeringen. De controles van de Rekenkamer wijzen inderdaad uit (29) dat het financieren van projecten zonder rekening te houden met de bredere voorwaarden van het EU-beleid (bijvoorbeeld bescherming van het milieu en waterbronnen), en zonder een alomvattend ontwikkelingsplan waarin de langetermijnbehoeften en voor de context geschikte prioriteiten worden beschreven, niet de meest doeltreffende wijze is om gebruik te maken van EU-middelen. |
| --- | --- |

16.

De Commissie stelt voor (artikel 17 en bijlage IV van het ontwerp voor een algemene verordening) om een aantal ex-antevoorwaarden vast te stellen voor ieder fonds. Dit is een essentiële ontwikkeling die de „interventielogica” van de EU-acties kan versterken door de benodigde integratie van de GSK-financiering met ander EU-beleid te faciliteren en die uiteindelijk een positieve impact kan hebben op de doeltreffendheid van de investeringen. De controles van de Rekenkamer wijzen inderdaad uit (29) dat het financieren van projecten zonder rekening te houden met de bredere voorwaarden van het EU-beleid (bijvoorbeeld bescherming van het milieu en waterbronnen), en zonder een alomvattend ontwikkelingsplan waarin de langetermijnbehoeften en voor de context geschikte prioriteiten worden beschreven, niet de meest doeltreffende wijze is om gebruik te maken van EU-middelen.

Ex-postvoorwaarden (tussentijdse evaluatie van de prestaties, prestatiereserve)

| 17. | Voor de komende periode is de Commissie tevens voornemens 5 % van de middelen vrij te geven op grond van de behaalde resultaten (artikelen 18, 19 en 20 van het ontwerp voor een algemene verordening). In de periode 2000-2006 bestond een soortgelijke prestatiereserve die maar beperkt succes had vanwege het zeer lage aantal uitgaven dat op tijd was afgerond voor de tussentijdse evaluatie en vanwege het gebrek aan geschikte methoden om de door de programma’s geboekte vooruitgang te beoordelen. In de periode 2007-2013 konden lidstaten een dergelijke reserve invoeren, maar slechts een klein aantal maakte gebruik van deze mogelijkheid. |
| --- | --- |

17.

Voor de komende periode is de Commissie tevens voornemens 5 % van de middelen vrij te geven op grond van de behaalde resultaten (artikelen 18, 19 en 20 van het ontwerp voor een algemene verordening). In de periode 2000-2006 bestond een soortgelijke prestatiereserve die maar beperkt succes had vanwege het zeer lage aantal uitgaven dat op tijd was afgerond voor de tussentijdse evaluatie en vanwege het gebrek aan geschikte methoden om de door de programma’s geboekte vooruitgang te beoordelen. In de periode 2007-2013 konden lidstaten een dergelijke reserve invoeren, maar slechts een klein aantal maakte gebruik van deze mogelijkheid.

| 18. | Uit de methode voor de evaluatie van de prestaties (nader omschreven in bijlage I bij het ontwerp voor een algemene verordening) blijkt dat deze evaluatie nog altijd vooral gericht zal zijn op de financiële uitvoering (financiële indicatoren) en op de output, en slechts in beperkte mate op de resultaten (uitkomsten, impact). Zoals wordt aangegeven in de effectbeoordeling, moet ook worden bekeken of het haalbaar is om een aantal degelijke indicatoren vast te stellen, op welke wijze factoren die geen verband houden met een specifiek programma kunnen worden opgespoord, en op welke wijze rekening kan worden gehouden met resultaten die wellicht pas op de lange termijn zichtbaar worden (30). De toegevoegde waarde van een prestatiereserve neemt aanzienlijk af wanneer er zeer lage en gemakkelijk te behalen streefdoelen worden vastgesteld of wanneer de prestatiebetalingen uiteindelijk voornamelijk gebaseerd zijn op overwegingen ten aanzien van de opname, zoals de Rekenkamer constateerde voor de periode 2000-2006. De toewijzing van een prestatiereserve dient afhankelijk te zijn van een toereikende tenuitvoerlegging van operationele programma’s (31). Derhalve dient te worden bepaald dat de referentiejaren voor de evaluatie van de prestaties — thans 2016 en 2018 — worden gewijzigd bij een vertraagde start van de programma’s. |
| --- | --- |

18.

Uit de methode voor de evaluatie van de prestaties (nader omschreven in bijlage I bij het ontwerp voor een algemene verordening) blijkt dat deze evaluatie nog altijd vooral gericht zal zijn op de financiële uitvoering (financiële indicatoren) en op de output, en slechts in beperkte mate op de resultaten (uitkomsten, impact). Zoals wordt aangegeven in de effectbeoordeling, moet ook worden bekeken of het haalbaar is om een aantal degelijke indicatoren vast te stellen, op welke wijze factoren die geen verband houden met een specifiek programma kunnen worden opgespoord, en op welke wijze rekening kan worden gehouden met resultaten die wellicht pas op de lange termijn zichtbaar worden (30). De toegevoegde waarde van een prestatiereserve neemt aanzienlijk af wanneer er zeer lage en gemakkelijk te behalen streefdoelen worden vastgesteld of wanneer de prestatiebetalingen uiteindelijk voornamelijk gebaseerd zijn op overwegingen ten aanzien van de opname, zoals de Rekenkamer constateerde voor de periode 2000-2006. De toewijzing van een prestatiereserve dient afhankelijk te zijn van een toereikende tenuitvoerlegging van operationele programma’s (31). Derhalve dient te worden bepaald dat de referentiejaren voor de evaluatie van de prestaties — thans 2016 en 2018 — worden gewijzigd bij een vertraagde start van de programma’s.

Macro-economische voorwaarden

| 19. | Als een van de reeks voorgestelde voorwaarden stelt de Commissie tevens voor (artikelen 11 en 21 van het ontwerp voor een algemene verordening) een koppeling tot stand te brengen tussen het cohesiebeleid en het Europees economisch bestuur, zoals de procedure bij buitensporige tekorten, de procedure bij buitensporige onevenwichtigheden en het Europees semester voor coördinatie van het economisch beleid. De Commissie zou bij het uitblijven van herstelmaatregelen kunnen vragen om een herziening van de programma’s of de financiering kunnen opschorten. |
| --- | --- |

19.

Als een van de reeks voorgestelde voorwaarden stelt de Commissie tevens voor (artikelen 11 en 21 van het ontwerp voor een algemene verordening) een koppeling tot stand te brengen tussen het cohesiebeleid en het Europees economisch bestuur, zoals de procedure bij buitensporige tekorten, de procedure bij buitensporige onevenwichtigheden en het Europees semester voor coördinatie van het economisch beleid. De Commissie zou bij het uitblijven van herstelmaatregelen kunnen vragen om een herziening van de programma’s of de financiering kunnen opschorten.

| 20. | De toepassing van de beoogde macro-economische voorwaarden dient zorgvuldig te worden bekeken, aangezien er moeilijkheden uit voort kunnen vloeien voor de tenuitvoerlegging van GSK-programma’s, alsook rechtsonzekerheden en een potentieel risico voor de nakoming van langetermijnverplichtingen die in het kader van de partnerschapscontracten op nationaal en regionaal niveau door de respectieve partners zijn aangegaan. |
| --- | --- |

20.

De toepassing van de beoogde macro-economische voorwaarden dient zorgvuldig te worden bekeken, aangezien er moeilijkheden uit voort kunnen vloeien voor de tenuitvoerlegging van GSK-programma’s, alsook rechtsonzekerheden en een potentieel risico voor de nakoming van langetermijnverplichtingen die in het kader van de partnerschapscontracten op nationaal en regionaal niveau door de respectieve partners zijn aangegaan.

Gezamenlijke actieplannen

| 21. | Met het oog op een vereenvoudiging en versterking van de resultaatgerichtheid van EU-middelen, stelt de Commissie de invoering voor van gezamenlijke actieplannen (artikel 93 van het ontwerp voor een algemene verordening) voor het EFRO, ESF en CF. Deze omvatten een groep projecten in het kader van een operationeel programma, waarbij de EU-middelen direct zijn gekoppeld aan de realisatie van specifieke doelstellingen en output, overeengekomen mijlpalen en resultaatindicatoren. Een dergelijk instrument zou een alternatief, op prestaties gericht interventiemechanisme kunnen vormen indien het de huidige op input gebaseerde beheersstructuur vervangt en niet aanvult. |
| --- | --- |

21.

Met het oog op een vereenvoudiging en versterking van de resultaatgerichtheid van EU-middelen, stelt de Commissie de invoering voor van gezamenlijke actieplannen (artikel 93 van het ontwerp voor een algemene verordening) voor het EFRO, ESF en CF. Deze omvatten een groep projecten in het kader van een operationeel programma, waarbij de EU-middelen direct zijn gekoppeld aan de realisatie van specifieke doelstellingen en output, overeengekomen mijlpalen en resultaatindicatoren. Een dergelijk instrument zou een alternatief, op prestaties gericht interventiemechanisme kunnen vormen indien het de huidige op input gebaseerde beheersstructuur vervangt en niet aanvult.

Gemeenschappelijke beheers- en controleregelingen

Institutionele capaciteit

| 22. | Toereikende institutionele capaciteit is nodig om ervoor te zorgen dat EU-middelen op correcte wijze worden besteed ter ondersteuning van een duurzame economische ontwikkeling. De doeltreffendheid van nationale beheers- en controlesystemen dient derhalve vanaf het begin te worden gewaarborgd. Alleen regelgeving is echter niet voldoende (32). In dit opzicht is het dagelijks optreden van leidinggevenden bij de Commissie en in de lidstaten, wier systemen in belangrijke mate bepalend zijn voor de zekerheid op EU-niveau, van essentieel belang. De analyse door de Commissie van fouten in het cohesiebeleid voor de jaren 2006-2009 wijst bijvoorbeeld op gebreken in de administratieve capaciteit en in de nationale beheers- en controlesystemen als belangrijkste factor om die fouten te verklaren (33). |
| --- | --- |

22.

Toereikende institutionele capaciteit is nodig om ervoor te zorgen dat EU-middelen op correcte wijze worden besteed ter ondersteuning van een duurzame economische ontwikkeling. De doeltreffendheid van nationale beheers- en controlesystemen dient derhalve vanaf het begin te worden gewaarborgd. Alleen regelgeving is echter niet voldoende (32). In dit opzicht is het dagelijks optreden van leidinggevenden bij de Commissie en in de lidstaten, wier systemen in belangrijke mate bepalend zijn voor de zekerheid op EU-niveau, van essentieel belang. De analyse door de Commissie van fouten in het cohesiebeleid voor de jaren 2006-2009 wijst bijvoorbeeld op gebreken in de administratieve capaciteit en in de nationale beheers- en controlesystemen als belangrijkste factor om die fouten te verklaren (33).

| 23. | De Rekenkamer merkt op dat een van de in het ontwerp voor een algemene verordening naar voren gebrachte thematische doelstellingen de „vergroting van de institutionele capaciteit en een doelmatig openbaar bestuur” betreft. Dit vormt eerder een voorwaarde voor de verwezenlijking van de tien andere thematische doelstellingen dan een op zichzelf staande doelstelling. Tevens wordt opgemerkt dat de steun voor administratieve capaciteit voor het ESF beperkt is tot lidstaten met minder ontwikkelde regio’s of regio’s die in aanmerking komen voor het cohesiefonds; dit is niet het geval voor het EFRO, hoewel voor de nationale systemen voor de twee fondsen vergelijkbare voorwaarden gelden. |
| --- | --- |

23.

De Rekenkamer merkt op dat een van de in het ontwerp voor een algemene verordening naar voren gebrachte thematische doelstellingen de „vergroting van de institutionele capaciteit en een doelmatig openbaar bestuur” betreft. Dit vormt eerder een voorwaarde voor de verwezenlijking van de tien andere thematische doelstellingen dan een op zichzelf staande doelstelling. Tevens wordt opgemerkt dat de steun voor administratieve capaciteit voor het ESF beperkt is tot lidstaten met minder ontwikkelde regio’s of regio’s die in aanmerking komen voor het cohesiefonds; dit is niet het geval voor het EFRO, hoewel voor de nationale systemen voor de twee fondsen vergelijkbare voorwaarden gelden.

Nationale accreditatie

| 24. | Met de invoering van een accreditatieprocedure verzwaart de ontwerpverordening de verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de administratieve capaciteit van nationale beheers- en controleorganen (overwegingen 42-44 en artikel 64 van het ontwerp voor een algemene verordening). Het is de bedoeling om alle instanties die verantwoordelijk zijn voor het beheer en de controle van GSK-fondsen een accreditatieprocedure te laten doorlopen (artikel 64, lid 1, van het ontwerp voor een algemene verordening). Nationale autoriteiten accrediteren aldus beheersautoriteiten en, waar nodig, certificeringsautoriteiten voor de uitvoering van het EFRO, ESF en CF. |
| --- | --- |

24.

Met de invoering van een accreditatieprocedure verzwaart de ontwerpverordening de verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de administratieve capaciteit van nationale beheers- en controleorganen (overwegingen 42-44 en artikel 64 van het ontwerp voor een algemene verordening). Het is de bedoeling om alle instanties die verantwoordelijk zijn voor het beheer en de controle van GSK-fondsen een accreditatieprocedure te laten doorlopen (artikel 64, lid 1, van het ontwerp voor een algemene verordening). Nationale autoriteiten accrediteren aldus beheersautoriteiten en, waar nodig, certificeringsautoriteiten voor de uitvoering van het EFRO, ESF en CF.

| 25. | De Rekenkamer is van oordeel dat de Commissie, als eindverantwoordelijke voor de begrotingsuitvoering, een toezichthoudende rol moet hebben in dit proces om het risico te verkleinen dat fouten pas bij latere controles worden opgespoord, wat kan leiden tot meer frequente controles, voorschriften voor actieplannen en financiële correcties (34). Een dergelijke rol houdt voor de Commissie in dat zij, bijvoorbeeld in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directeuren-generaal, bevestigt dat de beheers- en controle-instanties voldoen aan de voorwaarden voor nationale accreditatie zoals die zijn neergelegd in de desbetreffende gedelegeerde handeling. Hiervoor zou het nodig zijn om bij de start van de programma’s de door de lidstaten verstrekte bewijsstukken te beoordelen en vervolgens de werking van de systemen te onderzoeken, bijvoorbeeld op risicobasis, zoals wordt gesuggereerd in de toelichting (35). |
| --- | --- |

25.

De Rekenkamer is van oordeel dat de Commissie, als eindverantwoordelijke voor de begrotingsuitvoering, een toezichthoudende rol moet hebben in dit proces om het risico te verkleinen dat fouten pas bij latere controles worden opgespoord, wat kan leiden tot meer frequente controles, voorschriften voor actieplannen en financiële correcties (34). Een dergelijke rol houdt voor de Commissie in dat zij, bijvoorbeeld in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directeuren-generaal, bevestigt dat de beheers- en controle-instanties voldoen aan de voorwaarden voor nationale accreditatie zoals die zijn neergelegd in de desbetreffende gedelegeerde handeling. Hiervoor zou het nodig zijn om bij de start van de programma’s de door de lidstaten verstrekte bewijsstukken te beoordelen en vervolgens de werking van de systemen te onderzoeken, bijvoorbeeld op risicobasis, zoals wordt gesuggereerd in de toelichting (35).

| 26. | Daarnaast wordt in de ontwerpverordening bepaald dat auditautoriteiten die een advies uitbrengen over de aan de Commissie toegestuurde GSK-jaarrekeningen, worden aangewezen door de lidstaten. De Rekenkamer is van oordeel dat de Commissie, aangezien zij het werk van deze instanties gebruikt als bron van zekerheid, hun systemen (door middel van systematische controles ter plaatse) en prestaties dient te onderzoeken teneinde te verzekeren dat hun werk betrouwbaar (36) is. De Rekenkamer wijst er tevens op dat de rol van de jaarrekeningen en de controle daarvan niet duidelijk is in het voorstel van de Commissie. Uitgebreide boekhoudkundige informatie dient te worden verstrekt halverwege het begrotingsjaar (thans niet verplicht voor de rekeningen van de Commissie), maar er is geen duidelijk voorschrift voor betrouwbare informatie aan het eind van het jaar (informatie die vereist is voor de rekeningen van de Commissie). Het voorstel van de Commissie behoeft derhalve uitgebreide verduidelijking. |
| --- | --- |

26.

Daarnaast wordt in de ontwerpverordening bepaald dat auditautoriteiten die een advies uitbrengen over de aan de Commissie toegestuurde GSK-jaarrekeningen, worden aangewezen door de lidstaten. De Rekenkamer is van oordeel dat de Commissie, aangezien zij het werk van deze instanties gebruikt als bron van zekerheid, hun systemen (door middel van systematische controles ter plaatse) en prestaties dient te onderzoeken teneinde te verzekeren dat hun werk betrouwbaar (36) is. De Rekenkamer wijst er tevens op dat de rol van de jaarrekeningen en de controle daarvan niet duidelijk is in het voorstel van de Commissie. Uitgebreide boekhoudkundige informatie dient te worden verstrekt halverwege het begrotingsjaar (thans niet verplicht voor de rekeningen van de Commissie), maar er is geen duidelijk voorschrift voor betrouwbare informatie aan het eind van het jaar (informatie die vereist is voor de rekeningen van de Commissie). Het voorstel van de Commissie behoeft derhalve uitgebreide verduidelijking.

Beheersverklaring

| 27. | Teneinde de regelingen op het gebied van de zekerheid en het financiële beheer te versterken, stelt de Commissie voor een beheersverklaring in te voeren die moet worden opgesteld door de beheersautoriteiten van de operationele programma’s (artikel 114, lid 4, onder e), van het ontwerp voor een algemene verordening). Die verklaring heeft betrekking op de werking van de beheers- en controlesystemen, de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen en de eerbiediging van het beginsel van goed financieel beheer (37). |
| --- | --- |

27.

Teneinde de regelingen op het gebied van de zekerheid en het financiële beheer te versterken, stelt de Commissie voor een beheersverklaring in te voeren die moet worden opgesteld door de beheersautoriteiten van de operationele programma’s (artikel 114, lid 4, onder e), van het ontwerp voor een algemene verordening). Die verklaring heeft betrekking op de werking van de beheers- en controlesystemen, de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen en de eerbiediging van het beginsel van goed financieel beheer (37).

| 28. | Zoals de Rekenkamer aangaf is het antwoord op de vraag of deze verklaringen voor de Commissie nuttige informatie zullen opleveren voor zekerheidsdoeleinden afhankelijk van de reikwijdte en de kwaliteit van de onderliggende werkzaamheden daarbij (38). Dit moet worden verduidelijkt in de uitvoeringshandeling waarmee het model voor de beheersverklaring wordt vastgesteld. In dit verband vestigt de Rekenkamer de aandacht op de gebreken die zijn aangetroffen op het gebied van landbouw (39) (onvoldoende basis voor de betrouwbaarheidsverklaring van betaalorganen, beperkte toegevoegde waarde van het advies van de certificerende instanties) die, indien ze niet worden verholpen, een beperking zullen vormen voor de zekerheid die de Commissie kan ontlenen aan dergelijke verklaringen. |
| --- | --- |

28.

Zoals de Rekenkamer aangaf is het antwoord op de vraag of deze verklaringen voor de Commissie nuttige informatie zullen opleveren voor zekerheidsdoeleinden afhankelijk van de reikwijdte en de kwaliteit van de onderliggende werkzaamheden daarbij (38). Dit moet worden verduidelijkt in de uitvoeringshandeling waarmee het model voor de beheersverklaring wordt vastgesteld. In dit verband vestigt de Rekenkamer de aandacht op de gebreken die zijn aangetroffen op het gebied van landbouw (39) (onvoldoende basis voor de betrouwbaarheidsverklaring van betaalorganen, beperkte toegevoegde waarde van het advies van de certificerende instanties) die, indien ze niet worden verholpen, een beperking zullen vormen voor de zekerheid die de Commissie kan ontlenen aan dergelijke verklaringen.

| 29. | De Rekenkamer merkt tevens op dat de mate waarin deze verklaring op betekenisvolle wijze een goed financieel beheer van de uitgaven voor cohesie waarborgt, afhankelijk is van een overgang van de huidige gerichtheid op processen en financiële uitvoering, naar een op prestaties gebaseerd systeem met criteria op basis waarvan de prestaties kunnen worden gemeten. In dit opzicht blijft de cohesieregeling, zoals eerder werd opgemerkt (zie paragraaf 6), voornamelijk gebaseerd op input, en hoewel de beheersautoriteit in principe de dagelijkse verantwoordelijkheid draagt voor het waarborgen van goed financieel beheer, heeft de omschrijving van haar taken in feite alleen betrekking op nalevingsvoorschriften (40). |
| --- | --- |

29.

De Rekenkamer merkt tevens op dat de mate waarin deze verklaring op betekenisvolle wijze een goed financieel beheer van de uitgaven voor cohesie waarborgt, afhankelijk is van een overgang van de huidige gerichtheid op processen en financiële uitvoering, naar een op prestaties gebaseerd systeem met criteria op basis waarvan de prestaties kunnen worden gemeten. In dit opzicht blijft de cohesieregeling, zoals eerder werd opgemerkt (zie paragraaf 6), voornamelijk gebaseerd op input, en hoewel de beheersautoriteit in principe de dagelijkse verantwoordelijkheid draagt voor het waarborgen van goed financieel beheer, heeft de omschrijving van haar taken in feite alleen betrekking op nalevingsvoorschriften (40).

Goedkeuring van rekeningen, „jaarlijkse afsluiting” en financiële correcties

| 30. | De Commissie stelt voor, een jaarlijkse procedure in te voeren voor de goedkeuring van de rekeningen en een jaarlijkse afsluiting van voltooide concrete acties of uitgaven (artikelen 130 en 131 van het ontwerp voor een algemene verordening). |
| --- | --- |

30.

De Commissie stelt voor, een jaarlijkse procedure in te voeren voor de goedkeuring van de rekeningen en een jaarlijkse afsluiting van voltooide concrete acties of uitgaven (artikelen 130 en 131 van het ontwerp voor een algemene verordening).

| 31. | De Rekenkamer merkt op dat „het besluit inzake goedkeuring van de rekeningen” (artikel 76 van het voorstel) betrekking heeft op „de volledigheid, nauwkeurigheid en waarachtigheid van de ingediende jaarrekeningen en [...] eventuele latere financiële correcties onverlet [laat]”. Aangezien de jaarlijkse procedure voor goedkeuring van de rekeningen geen betrekking zou hebben op de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen zouden de problemen die de Rekenkamer voor landbouwuitgaven (41) constateerde ook gelden voor alle GSK-fondsen. De Rekenkamer beveelt aan om artikel 76 in overeenstemming te brengen met de bepalingen van het Financieel Reglement. Zoals zij reeds aangaf in haar Speciaal verslag nr. 7/2010, beveelt de Rekenkamer ook aan om tijdslimieten vast te stellen voor alle fasen van de procedure, en in het bijzonder een tijdslimiet voor de Commissie om haar definitieve beschikking te geven voor een bepaald begrotingsjaar. |
| --- | --- |

31.

De Rekenkamer merkt op dat „het besluit inzake goedkeuring van de rekeningen” (artikel 76 van het voorstel) betrekking heeft op „de volledigheid, nauwkeurigheid en waarachtigheid van de ingediende jaarrekeningen en [...] eventuele latere financiële correcties onverlet [laat]”. Aangezien de jaarlijkse procedure voor goedkeuring van de rekeningen geen betrekking zou hebben op de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen zouden de problemen die de Rekenkamer voor landbouwuitgaven (41) constateerde ook gelden voor alle GSK-fondsen. De Rekenkamer beveelt aan om artikel 76 in overeenstemming te brengen met de bepalingen van het Financieel Reglement. Zoals zij reeds aangaf in haar Speciaal verslag nr. 7/2010, beveelt de Rekenkamer ook aan om tijdslimieten vast te stellen voor alle fasen van de procedure, en in het bijzonder een tijdslimiet voor de Commissie om haar definitieve beschikking te geven voor een bepaald begrotingsjaar.

| 32. | Overeenkomstig artikel 53 ter, lid 4, en het uitvoeringsvoorschrift daarbij (artikel 42), is het doel van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen om het bedrag vast te stellen van de uitgaven die ten laste komen van de begroting nadat de Commissie de toepasselijke controles heeft verricht. In het voorstel voor een algemene verordening zouden de controles van de Commissie pas plaatsvinden na de goedkeuring en in dit proces zou derhalve geen rekening worden gehouden met latere financiële correcties. |
| --- | --- |

32.

Overeenkomstig artikel 53 ter, lid 4, en het uitvoeringsvoorschrift daarbij (artikel 42), is het doel van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen om het bedrag vast te stellen van de uitgaven die ten laste komen van de begroting nadat de Commissie de toepasselijke controles heeft verricht. In het voorstel voor een algemene verordening zouden de controles van de Commissie pas plaatsvinden na de goedkeuring en in dit proces zou derhalve geen rekening worden gehouden met latere financiële correcties.

| 33. | Met de jaarlijkse afsluiting tracht de Commissie juridische zekerheid te verschaffen aan de individuele begunstigden over de subsidiabele uitgaven voor een bepaald jaar en de belasting die zij door een lange bewaarperiode voor documenten ondervinden, te verminderen. Evenals bij de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, vinden ook na de jaarlijkse afsluiting nog aanvullende controles plaats, waardoor deze geen definitieve afsluiting van de concrete acties kan vormen. De jaarlijkse afsluiting zou op het gebied van cohesie echter een aantal voordelen kunnen opleveren, aangezien nationale controles en audits in een eerder stadium moeten plaatsvinden waardoor betere preventieve controleregelingen mogelijk worden. Het feit dat iedere na de presentatie van de jaarrekening geconstateerde onregelmatigheid automatisch zal leiden tot een financiële nettocorrectie (artikel 137, lid 6, van het ontwerp voor een algemene verordening) is het gevolg van de toenemende verantwoordelijkheden van de lidstaten en de mate waarin wordt vertrouwd op hun declaraties voor terugbetaling. |
| --- | --- |

33.

Met de jaarlijkse afsluiting tracht de Commissie juridische zekerheid te verschaffen aan de individuele begunstigden over de subsidiabele uitgaven voor een bepaald jaar en de belasting die zij door een lange bewaarperiode voor documenten ondervinden, te verminderen. Evenals bij de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, vinden ook na de jaarlijkse afsluiting nog aanvullende controles plaats, waardoor deze geen definitieve afsluiting van de concrete acties kan vormen. De jaarlijkse afsluiting zou op het gebied van cohesie echter een aantal voordelen kunnen opleveren, aangezien nationale controles en audits in een eerder stadium moeten plaatsvinden waardoor betere preventieve controleregelingen mogelijk worden. Het feit dat iedere na de presentatie van de jaarrekening geconstateerde onregelmatigheid automatisch zal leiden tot een financiële nettocorrectie (artikel 137, lid 6, van het ontwerp voor een algemene verordening) is het gevolg van de toenemende verantwoordelijkheden van de lidstaten en de mate waarin wordt vertrouwd op hun declaraties voor terugbetaling.

| 34. | Zoals hiervoor werd beschreven is de cohesieregeling opgezet als een meerjarig proces. De Commissie streeft niet op jaarbasis naar een volledige conformiteit van de uitgaven, maar enkele jaren later en uiteindelijk in de fase van de afsluiting van operationele programma’s. Financiële correctiemechanismen zijn het belangrijkste instrument voor dit doel. Zij dienen in de eerste plaats te worden toegepast door de lidstaten zelf. Wanneer zij verzuimen onregelmatigheden te corrigeren, kan de Commissie op haar beurt financiële correcties opleggen aan de lidstaten. |
| --- | --- |

34.

Zoals hiervoor werd beschreven is de cohesieregeling opgezet als een meerjarig proces. De Commissie streeft niet op jaarbasis naar een volledige conformiteit van de uitgaven, maar enkele jaren later en uiteindelijk in de fase van de afsluiting van operationele programma’s. Financiële correctiemechanismen zijn het belangrijkste instrument voor dit doel. Zij dienen in de eerste plaats te worden toegepast door de lidstaten zelf. Wanneer zij verzuimen onregelmatigheden te corrigeren, kan de Commissie op haar beurt financiële correcties opleggen aan de lidstaten.

| 35. | Recente controles van de Rekenkamer bevestigen de voorgaande opmerkingen (42). Ondanks een langdurig administratief proces bestaat er geen zekerheid dat financiële correctiemechanismen de ontdekte fouten op adequate wijze compenseren en dat alle materiële kwesties bij de afsluiting van de operationele programma’s zijn opgelost. Er is evenmin bewijs voorhanden waaruit blijkt dat financiële correctiemechanismen leiden tot duurzame systeemverbeteringen om te voorkomen dat ontdekte fouten zich opnieuw voordoen. Een van de redenen is de beperkte financiële impact ervan (en dus een beperkte prikkel voor lidstaten om de prestaties van systemen te verbeteren), aangezien de meeste „onregelmatige” uitgaven worden opgevangen door een buffer van nationale uitgaven. Hierdoor worden de onderliggende verrichtingen echter niet minder onwettig/onregelmatig, en het effect ervan is een verschuiving van de kosten van de (niet-toegestane) onwettige/onregelmatige verrichtingen van de EU-begroting naar de nationale begrotingen. Eindbegunstigden merken daar mogelijk helemaal niets van. |
| --- | --- |

35.

Recente controles van de Rekenkamer bevestigen de voorgaande opmerkingen (42). Ondanks een langdurig administratief proces bestaat er geen zekerheid dat financiële correctiemechanismen de ontdekte fouten op adequate wijze compenseren en dat alle materiële kwesties bij de afsluiting van de operationele programma’s zijn opgelost. Er is evenmin bewijs voorhanden waaruit blijkt dat financiële correctiemechanismen leiden tot duurzame systeemverbeteringen om te voorkomen dat ontdekte fouten zich opnieuw voordoen. Een van de redenen is de beperkte financiële impact ervan (en dus een beperkte prikkel voor lidstaten om de prestaties van systemen te verbeteren), aangezien de meeste „onregelmatige” uitgaven worden opgevangen door een buffer van nationale uitgaven. Hierdoor worden de onderliggende verrichtingen echter niet minder onwettig/onregelmatig, en het effect ervan is een verschuiving van de kosten van de (niet-toegestane) onwettige/onregelmatige verrichtingen van de EU-begroting naar de nationale begrotingen. Eindbegunstigden merken daar mogelijk helemaal niets van.

| 36. | De doeltreffendheid van deze mechanismen is afhankelijk van de prikkel die zij geven om onregelmatige betalingen terug te vorderen van eindbegunstigden en om verbeteringen aan te brengen in de toezicht- en controlesystemen. Voor geconstateerde fouten in individuele verrichtingen, waarbij de eindbegunstigde blaam treft, dienen terugvorderingsacties te worden ingeleid (43). De Commissie mag onregelmatigheden dus alleen goedkeuren indien de lidstaten ten minste een dergelijke procedure hebben ingeleid. |
| --- | --- |

36.

De doeltreffendheid van deze mechanismen is afhankelijk van de prikkel die zij geven om onregelmatige betalingen terug te vorderen van eindbegunstigden en om verbeteringen aan te brengen in de toezicht- en controlesystemen. Voor geconstateerde fouten in individuele verrichtingen, waarbij de eindbegunstigde blaam treft, dienen terugvorderingsacties te worden ingeleid (43). De Commissie mag onregelmatigheden dus alleen goedkeuren indien de lidstaten ten minste een dergelijke procedure hebben ingeleid.

| 37. | Ten slotte moet worden beoordeeld hoe reëel het voornemen is om financiële correcties toe te passen wanneer de tekortkomingen bij het bereiken van mijlpalen of streefdoelen significant zijn (overweging 18, artikel 20, lid 4). De Commissie is mogelijk niet in staat de betrouwbaarheid van de door de lidstaten verstrekte gegevens te beoordelen en beschikt mogelijk niet over onafhankelijke informatiebronnen (zie paragraaf 39). Tevens moet nog worden bepaald wat bij het bereiken van mijlpalen en streefdoelen een „significante” tekortkoming is. |
| --- | --- |

37.

Ten slotte moet worden beoordeeld hoe reëel het voornemen is om financiële correcties toe te passen wanneer de tekortkomingen bij het bereiken van mijlpalen of streefdoelen significant zijn (overweging 18, artikel 20, lid 4). De Commissie is mogelijk niet in staat de betrouwbaarheid van de door de lidstaten verstrekte gegevens te beoordelen en beschikt mogelijk niet over onafhankelijke informatiebronnen (zie paragraaf 39). Tevens moet nog worden bepaald wat bij het bereiken van mijlpalen en streefdoelen een „significante” tekortkoming is.

Toezicht en evaluatie

| 38. | Overeenkomstig het ontwerp voor een algemene verordening (artikel 24) worden in elk gefinancierd programma prioriteiten gesteld door middel van specifieke doelstellingen. Voor elke prioriteit worden indicatoren vastgesteld aan de hand waarvan de vorderingen bij de uitvoering van het programma ten opzichte van de doelstellingen worden beoordeeld als basis voor toezicht, evaluatie, en beoordeling van de prestaties (financiële indicatoren betreffende de toegewezen uitgaven, outputindicatoren betreffende de gesteunde concrete acties, resultaatindicatoren betreffende de prioriteit). Deze indicatoren omvatten hoofdzakelijk output, maar ook een aantal tussentijdse resultaten. Voor iedere prioriteitsas verrichten de beheerautoriteiten ten minste één evaluatie van de effecten en doeltreffendheid van de concrete acties gedurende de programmeringsperiode. |
| --- | --- |

38.

Overeenkomstig het ontwerp voor een algemene verordening (artikel 24) worden in elk gefinancierd programma prioriteiten gesteld door middel van specifieke doelstellingen. Voor elke prioriteit worden indicatoren vastgesteld aan de hand waarvan de vorderingen bij de uitvoering van het programma ten opzichte van de doelstellingen worden beoordeeld als basis voor toezicht, evaluatie, en beoordeling van de prestaties (financiële indicatoren betreffende de toegewezen uitgaven, outputindicatoren betreffende de gesteunde concrete acties, resultaatindicatoren betreffende de prioriteit). Deze indicatoren omvatten hoofdzakelijk output, maar ook een aantal tussentijdse resultaten. Voor iedere prioriteitsas verrichten de beheerautoriteiten ten minste één evaluatie van de effecten en doeltreffendheid van de concrete acties gedurende de programmeringsperiode.

| 39. | Als gevolg daarvan verplicht het ontwerp voor een algemene verordening de lidstaten ertoe om een aanzienlijke hoeveelheid gegevens te produceren voor het toezicht op de programma’s en de evaluatie ervan (artikelen 41-50 van het ontwerp voor een algemene verordening). Controles (44) van de Rekenkamer hebben aanzienlijke tekortkomingen aan het licht gebracht wat betreft de relevantie en betrouwbaarheid van de door de lidstaten aan de Commissie gepresenteerde informatie. De doelstelling om resultaten tot voorwaarden te maken voor het ontvangen van EU-middelen vraagt dus om flinke verbeteringen, omdat deze gegevens aanleiding kunnen geven tot EU-betalingen en als gevolg daarvan voorwerp moeten uitmaken van verificatie- en controleprocedures. Temeer daar de Commissie overeenkomstig het Verdrag (artikel 318 VWEU) de plicht heeft om jaarlijks een evaluatieverslag uit te brengen over de financiën van de EU op basis van de bereikte resultaten. De Commissie dient derhalve na te gaan in hoeverre zij in staat is te waarborgen dat de door de lidstaten met betrekking tot het toezicht op, en de evaluatie en prestaties van programma’s verstrekte gegevens van aanvaardbare kwaliteit zijn op het punt van relevantie, vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid. |
| --- | --- |

39.

Als gevolg daarvan verplicht het ontwerp voor een algemene verordening de lidstaten ertoe om een aanzienlijke hoeveelheid gegevens te produceren voor het toezicht op de programma’s en de evaluatie ervan (artikelen 41-50 van het ontwerp voor een algemene verordening). Controles (44) van de Rekenkamer hebben aanzienlijke tekortkomingen aan het licht gebracht wat betreft de relevantie en betrouwbaarheid van de door de lidstaten aan de Commissie gepresenteerde informatie. De doelstelling om resultaten tot voorwaarden te maken voor het ontvangen van EU-middelen vraagt dus om flinke verbeteringen, omdat deze gegevens aanleiding kunnen geven tot EU-betalingen en als gevolg daarvan voorwerp moeten uitmaken van verificatie- en controleprocedures. Temeer daar de Commissie overeenkomstig het Verdrag (artikel 318 VWEU) de plicht heeft om jaarlijks een evaluatieverslag uit te brengen over de financiën van de EU op basis van de bereikte resultaten. De Commissie dient derhalve na te gaan in hoeverre zij in staat is te waarborgen dat de door de lidstaten met betrekking tot het toezicht op, en de evaluatie en prestaties van programma’s verstrekte gegevens van aanvaardbare kwaliteit zijn op het punt van relevantie, vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid.

Vereenvoudigde en gestroomlijnde regels ten aanzien van subsidiabiliteit

| 40. | Het voorstel voor een algemene verordening voorziet in het harmoniseren van de regels ten aanzien van subsidiabiliteit met andere EU-instrumenten voor financiële steun. Tegelijkertijd wordt het in de huidige periode 2007-2013 geïntroduceerde algemene beginsel dat subsidiabiliteitsregels op nationaal niveau worden bepaald (en mogelijk per operationeel programma), behouden (zie overweging 39). De ervaring leert dat deze twee beginsels soms strijdig kunnen zijn. |
| --- | --- |

40.

Het voorstel voor een algemene verordening voorziet in het harmoniseren van de regels ten aanzien van subsidiabiliteit met andere EU-instrumenten voor financiële steun. Tegelijkertijd wordt het in de huidige periode 2007-2013 geïntroduceerde algemene beginsel dat subsidiabiliteitsregels op nationaal niveau worden bepaald (en mogelijk per operationeel programma), behouden (zie overweging 39). De ervaring leert dat deze twee beginsels soms strijdig kunnen zijn.

| 41. | De Rekenkamer constateert tevens dat het gebruik van vereenvoudigde kostenopties wordt voortgezet. Dit is nuttig omdat het in sommige gevallen kan bijdragen tot een vermindering van de administratieve last voor begunstigden en van de kans op fouten. |
| --- | --- |

41.

De Rekenkamer constateert tevens dat het gebruik van vereenvoudigde kostenopties wordt voortgezet. Dit is nuttig omdat het in sommige gevallen kan bijdragen tot een vermindering van de administratieve last voor begunstigden en van de kans op fouten.

| 42. | Het ontwerp voor een algemene verordening voorziet in het gebruik van elektronisch gegevensbeheer en verlangt dat de lidstaten eind 2014 systemen hebben opgezet waarmee begunstigden en eindontvangers alle inlichtingen door middel van elektronische gegevensuitwisseling kunnen verstrekken. Om dit voorstel operationeel te maken moet een aantal technische aspecten en specificaties overeen worden gekomen binnen de lidstaten en regio’s, maar ook tussen de verschillende directoraten-generaal van de Commissie en de nationale autoriteiten. Tevens moet nog worden bepaald over welke niet-financiële toezichtgegevens verslag moet worden uitgebracht. |
| --- | --- |

42.

Het ontwerp voor een algemene verordening voorziet in het gebruik van elektronisch gegevensbeheer en verlangt dat de lidstaten eind 2014 systemen hebben opgezet waarmee begunstigden en eindontvangers alle inlichtingen door middel van elektronische gegevensuitwisseling kunnen verstrekken. Om dit voorstel operationeel te maken moet een aantal technische aspecten en specificaties overeen worden gekomen binnen de lidstaten en regio’s, maar ook tussen de verschillende directoraten-generaal van de Commissie en de nationale autoriteiten. Tevens moet nog worden bepaald over welke niet-financiële toezichtgegevens verslag moet worden uitgebracht.

| 43. | De Rekenkamer ziet ook het nut in van de bepaling in het ontwerp voor een algemene verordening op basis waarvan de functies van de beheers- en certificeringsautoriteiten kunnen samengaan (artikel 113, lid 3). Dit zou de verantwoording kunnen versterken doordat de verantwoordelijkheid voor het financiële beheer en de financiële controle aan één autoriteit wordt toegewezen, en zou de nationale administratieve last en de controlelast van begunstigden kunnen verlagen. Met het behoud van de auditautoriteit en haar voornaamste functies als onafhankelijke controle-instantie wordt in principe de vereiste scheiding van verantwoordelijkheden gewaarborgd. |
| --- | --- |

43.

De Rekenkamer ziet ook het nut in van de bepaling in het ontwerp voor een algemene verordening op basis waarvan de functies van de beheers- en certificeringsautoriteiten kunnen samengaan (artikel 113, lid 3). Dit zou de verantwoording kunnen versterken doordat de verantwoordelijkheid voor het financiële beheer en de financiële controle aan één autoriteit wordt toegewezen, en zou de nationale administratieve last en de controlelast van begunstigden kunnen verlagen. Met het behoud van de auditautoriteit en haar voornaamste functies als onafhankelijke controle-instantie wordt in principe de vereiste scheiding van verantwoordelijkheden gewaarborgd.

Vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling

| 44. | In het voorstel wordt de aanpak van de vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling (Leader), als methode om de EU-doelstellingen van onderaf te verwezenlijken, in plaats van met een traditionele aanpak van bovenaf, uitgebreid naar alle fondsen. Hiermee wordt een meerwaarde beloofd die voortvloeit uit een op samenwerking gebaseerde en strategische aanpak, en uit lokale besluitvorming en innovatieve maatregelen. De Rekenkamer merkt op dat deze aanpak bijkomende kosten en risico’s (voor zowel de naleving als het goede financiële beheer) met zich brengt die voortvloeien uit feit dat controle over de EU-begroting wordt overgedragen aan lokale actiegroepen (LAG’s). |
| --- | --- |

44.

In het voorstel wordt de aanpak van de vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling (Leader), als methode om de EU-doelstellingen van onderaf te verwezenlijken, in plaats van met een traditionele aanpak van bovenaf, uitgebreid naar alle fondsen. Hiermee wordt een meerwaarde beloofd die voortvloeit uit een op samenwerking gebaseerde en strategische aanpak, en uit lokale besluitvorming en innovatieve maatregelen. De Rekenkamer merkt op dat deze aanpak bijkomende kosten en risico’s (voor zowel de naleving als het goede financiële beheer) met zich brengt die voortvloeien uit feit dat controle over de EU-begroting wordt overgedragen aan lokale actiegroepen (LAG’s).

| 45. | In haar speciale verslag over de Leader-aanpak (45) constateerde de Rekenkamer dat de door de LAG’s ontwikkelde maatregelen of oplossingen specifiek moeten zijn voor deze aanpak om efficiëntie en doeltreffendheid te waarborgen. Over het geheel genomen was de Rekenkamer van oordeel dat de bijkomende kosten en risico’s niet voldoende werden gecontroleerd en dat de potentiële meerwaarde in de praktijk niet werd verwezenlijkt. |
| --- | --- |

45.

In haar speciale verslag over de Leader-aanpak (45) constateerde de Rekenkamer dat de door de LAG’s ontwikkelde maatregelen of oplossingen specifiek moeten zijn voor deze aanpak om efficiëntie en doeltreffendheid te waarborgen. Over het geheel genomen was de Rekenkamer van oordeel dat de bijkomende kosten en risico’s niet voldoende werden gecontroleerd en dat de potentiële meerwaarde in de praktijk niet werd verwezenlijkt.

Financieringsinstrumenten

| 46. | Financieringsinstrumenten zijn een interventievorm die in beginsel als hefboom kan werken voor particuliere financiering en ervoor kan zorgen dat middelen kunnen worden hergebruikt door toekomstige ontvangers. De Commissie stelt voor, het gebruik ervan in de volgende programmeringsperiode te stimuleren en uit te breiden, als alternatief voor niet-terugvorderbare subsidies. |
| --- | --- |

46.

Financieringsinstrumenten zijn een interventievorm die in beginsel als hefboom kan werken voor particuliere financiering en ervoor kan zorgen dat middelen kunnen worden hergebruikt door toekomstige ontvangers. De Commissie stelt voor, het gebruik ervan in de volgende programmeringsperiode te stimuleren en uit te breiden, als alternatief voor niet-terugvorderbare subsidies.

| 47. | Het voorstel voor een algemene verordening voorziet in een specifieke ex-antebeoordeling van financieringsinstrumenten en de mogelijkheid om financieringsinstrumenten op het niveau van de Unie in te stellen, alsmede in een verhoging van het medefinancieringspercentage tot 100 % op het niveau van de „prioritaire as” (artikelen 32, 33 en 110). |
| --- | --- |

47.

Het voorstel voor een algemene verordening voorziet in een specifieke ex-antebeoordeling van financieringsinstrumenten en de mogelijkheid om financieringsinstrumenten op het niveau van de Unie in te stellen, alsmede in een verhoging van het medefinancieringspercentage tot 100 % op het niveau van de „prioritaire as” (artikelen 32, 33 en 110).

| 48. | De Rekenkamer merkt op dat financieringsinstrumenten risico’s en problemen (46) met zich brengen, bijvoorbeeld wat betreft de boekhoudkundige vastlegging van het gebruik van EU-middelen, het toezicht, het „ownership” van de financieringsinstrumenten, en de capaciteit van de diensten van de Commissie om relatief complexe financieringsinstrumenten te beheren. |
| --- | --- |

48.

De Rekenkamer merkt op dat financieringsinstrumenten risico’s en problemen (46) met zich brengen, bijvoorbeeld wat betreft de boekhoudkundige vastlegging van het gebruik van EU-middelen, het toezicht, het „ownership” van de financieringsinstrumenten, en de capaciteit van de diensten van de Commissie om relatief complexe financieringsinstrumenten te beheren.

| 49. | Bij recente controlewerkzaamheden van de Rekenkamer rees aanzienlijke twijfel over de geschiktheid van het juridisch kader van EFRO voor de periodes 2000-2006 en 2007-2013 waarbinnen financieringsinstrumenten ten uitvoer werden of worden gelegd. De Rekenkamer constateerde in het bijzonder de volgende gebreken: de ontoereikendheid van bepalingen inzake het hefboomeffect en het revolveren van fondsen, de mogelijkheid om buitensporige toewijzingen vast te leggen voor financieringsinstrumenten, de mogelijkheid om de private sector zonder onderbouwing een voorkeursbehandeling te geven, de onduidelijke subsidiabiliteitscriteria voor werkkapitaal. Daarnaast kunnen de verstrooiingseffecten van het gebruik van meerdere operationele programma’s binnen één lidstaat leiden tot het oprichten van fondsen met te weinig kritische massa en leidt dit tot vertragingen. Het onderhavige voorstel voor een algemene verordening biedt geen bevredigende oplossing voor deze gebreken. |
| --- | --- |

49.

Bij recente controlewerkzaamheden van de Rekenkamer rees aanzienlijke twijfel over de geschiktheid van het juridisch kader van EFRO voor de periodes 2000-2006 en 2007-2013 waarbinnen financieringsinstrumenten ten uitvoer werden of worden gelegd. De Rekenkamer constateerde in het bijzonder de volgende gebreken: de ontoereikendheid van bepalingen inzake het hefboomeffect en het revolveren van fondsen, de mogelijkheid om buitensporige toewijzingen vast te leggen voor financieringsinstrumenten, de mogelijkheid om de private sector zonder onderbouwing een voorkeursbehandeling te geven, de onduidelijke subsidiabiliteitscriteria voor werkkapitaal. Daarnaast kunnen de verstrooiingseffecten van het gebruik van meerdere operationele programma’s binnen één lidstaat leiden tot het oprichten van fondsen met te weinig kritische massa en leidt dit tot vertragingen. Het onderhavige voorstel voor een algemene verordening biedt geen bevredigende oplossing voor deze gebreken.

| 50. | De Rekenkamer vestigt tevens de aandacht op het risico om het aantal terreinen waarvoor financieringsinstrumenten kunnen worden ingezet uit te breiden zonder ervoor te zorgen dat geschikte toezicht- en controlesystemen zijn ingesteld. Het Parlement en de Raad willen zich er misschien ook van vergewissen of de ontwerpverordening de steun wel uitsluitend beperkt tot betrekkelijk conventionele vormen van financieringsinstrumenten (aandelendeelnemingen, leningen, garanties) en geen toestemming geeft voor steun aan minder transparante financieringsinstrumenten, zoals derivaten of gestructureerde financieringsinstrumenten. |
| --- | --- |

50.

De Rekenkamer vestigt tevens de aandacht op het risico om het aantal terreinen waarvoor financieringsinstrumenten kunnen worden ingezet uit te breiden zonder ervoor te zorgen dat geschikte toezicht- en controlesystemen zijn ingesteld. Het Parlement en de Raad willen zich er misschien ook van vergewissen of de ontwerpverordening de steun wel uitsluitend beperkt tot betrekkelijk conventionele vormen van financieringsinstrumenten (aandelendeelnemingen, leningen, garanties) en geen toestemming geeft voor steun aan minder transparante financieringsinstrumenten, zoals derivaten of gestructureerde financieringsinstrumenten.

DEEL II

Gedetailleerde opmerkingen bij het voorstel van de Commissie

| Artikel | Opmerking |
| --- | --- |
| Overweging 41 | De juridische zekerheid zou toenemen als het ontwerp voor een algemene verordening een opsomming gaf van de specifieke bepalingen inzake staatssteun op het gebied van financieringsinstrumenten. |
| Overweging 87 | De Rekenkamer beveelt aan om de tekst als volgt aan te passen: om ervoor te zorgen dat de omvang van de controle door de Commissie evenredig is aan het risico, moet de Commissie haar controlewerkzaamheden kunnen verminderen voor operationele programma's die geen grote tekortkomingen te zien geven of waarvoor op de auditautoriteit kan worden vertrouwd. |
| Artikel 4, lid 5 | Uit de verordening wordt niet duidelijk hoe het evenredigheidsbeginsel moet worden toegepast en hoe de evenredigheid moet worden beoordeeld. |
| Artikel 4, lid 9 | Deze bepaling, die beperkt blijft tot de doeltreffendheid, is overbodig en in tegenspraak met artikel 4, lid 8, dat verwijst naar artikel 73 van het Financieel Reglement en dus ook naar de beginselen van zuinigheid en doelmatigheid. In ieder geval dienen de fasen „planning” en „uitvoering” te worden toegevoegd aan toezicht, rapportage en evaluatie. |
| Artikel 8 | Dit artikel introduceert het beginsel „de vervuiler betaalt” in het secundair recht. Op het gebied van landbouw bijvoorbeeld, kent de toepassing van dit beginsel echter gebreken in de toezicht- en controlesystemen (ontbreken van relevante controles, verlagingen van subsidies die worden berekend als deel van steun in plaats van als deel van de impact op het milieu) alsmede in de daadwerkelijk handhaving van de verlagingen van betalingen. De Rekenkamer beveelt aan om dit beginsel te versterken door ervoor te zorgen dat het wordt toegepast in de relevante delen van de fondsspecifieke verordeningen en in de programma’s van de lidstaten. |
| Artikel 24, lid 3 en artikel 40, lid 2, onder h) | De vereiste indicatoren komen naast en bovenop de SMART-indicatoren die specifiek worden gebruikt bij financieringsinstrumenten. Gelet op de combinatie van dergelijke indicatoren met talrijke, maar algemene operationeel programma-indicatoren voor subsidies, vormt dit nog een argument om financieringsinstrumenten bij voorkeur te cofinancieren uit één enkel operationeel programma. |
| Artikelen 28-31 | De vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling kan een belangrijk mechanisme worden om de lokale institutionele capaciteit op te bouwen en te verbeteren met het oog op een resultaatgerichte uitvoering. Hoewel overweging 21 van de ontwerpverordening aangeeft dat „om het potentieel op lokaal niveau beter te mobiliseren, [...] het daarom noodzakelijk [is] de vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling [...] te vergemakkelijken.... lokale actiegroepen die de belangen van de gemeenschap vertegenwoordigen [moeten] verantwoordelijkheid krijgen...”, hebben de meeste plattelands- (en stedelijke) gebieden al structuren die de belangen van de locale gemeenschap vertegenwoordigen, d.w.z. gemeentes, raden of andere lokale overheidsstructuren. Deze hebben als voordeel boven de LAG’s dat zij de lokale bevolking vertegenwoordigen, democratische verantwoording afleggen en al besturen hebben opgericht die in staat zijn om budgetten te beheren. Het is belangrijk ervoor te zorgen dat de Leader-aanpak een echte meerwaarde oplevert ten opzichte van het alternatief van financiering voor lokale ontwikkelingsstrategieën via deze bestaande instanties. |
| Artikelen 32-40 | De term „financieringsinstrument” dient te worden beschreven. De term wordt algemeen gebruikt in de financiële sector om effecten of contracten aan te duiden op basis waarvan de houder (of eigenaar) een aanspraak maakt. Dergelijke instrumenten betreffen doorgaans leningen, garanties, aandelen of quasi-aandelenbeleggingen of deelnemingen in andere risicodragende instrumenten. Een vergelijkbare definitie wordt gebruikt in het voorstel tot wijziging van het Financieel Reglement (artikel 130). Artikel 33 van het ontwerp voor een algemene verordening verwijst echter niet naar voornoemde instrumenten, maar naar entiteiten die financieringsinstrumenten verstrekken, d.w.z. een fonds van fondsen en fondsen.
  De verordening zou voorts moeten verduidelijken of en onder welke voorwaarden de verstrekking van werkkapitaal in aanmerking komt voor steun, en of er een maximum zou moeten zijn voor door de ten laste van de EU komende beheerskosten. |
| Artikel 32 | In artikel 32 wordt bepaald dat acties niet alleen gerechtvaardigd zijn bij tekortkomingen van de markt, maar ook in „suboptimale investeringssituaties”. Zonder verdere aanwijzingen zou dit kunnen leiden tot steun voor slecht onderbouwde financieringsinstrumenten. De omstandigheden waarin EU-steun voor financieringsinstrumenten beschikbaar kan worden gesteld dienen meer nauwkeurig te worden beschreven in het ontwerp voor een algemene verordening.
  Voor financieringsinstrumenten dienen strikte regels te worden opgelegd:






  — | over het gebruik van de bankrekeningen waarop de GSK-middelen in bewaring zijn gegeven, en |

Artikel

Opmerking

Overweging 41

De juridische zekerheid zou toenemen als het ontwerp voor een algemene verordening een opsomming gaf van de specifieke bepalingen inzake staatssteun op het gebied van financieringsinstrumenten.

Overweging 87

De Rekenkamer beveelt aan om de tekst als volgt aan te passen: om ervoor te zorgen dat de omvang van de controle door de Commissie evenredig is aan het risico, moet de Commissie haar controlewerkzaamheden kunnen verminderen voor operationele programma's die geen grote tekortkomingen te zien geven of waarvoor op de auditautoriteit kan worden vertrouwd.

Artikel 4, lid 5

Uit de verordening wordt niet duidelijk hoe het evenredigheidsbeginsel moet worden toegepast en hoe de evenredigheid moet worden beoordeeld.

Artikel 4, lid 9

Deze bepaling, die beperkt blijft tot de doeltreffendheid, is overbodig en in tegenspraak met artikel 4, lid 8, dat verwijst naar artikel 73 van het Financieel Reglement en dus ook naar de beginselen van zuinigheid en doelmatigheid. In ieder geval dienen de fasen „planning” en „uitvoering” te worden toegevoegd aan toezicht, rapportage en evaluatie.

Artikel 8

Dit artikel introduceert het beginsel „de vervuiler betaalt” in het secundair recht. Op het gebied van landbouw bijvoorbeeld, kent de toepassing van dit beginsel echter gebreken in de toezicht- en controlesystemen (ontbreken van relevante controles, verlagingen van subsidies die worden berekend als deel van steun in plaats van als deel van de impact op het milieu) alsmede in de daadwerkelijk handhaving van de verlagingen van betalingen. De Rekenkamer beveelt aan om dit beginsel te versterken door ervoor te zorgen dat het wordt toegepast in de relevante delen van de fondsspecifieke verordeningen en in de programma’s van de lidstaten.

Artikel 24, lid 3 en artikel 40, lid 2, onder h)

De vereiste indicatoren komen naast en bovenop de SMART-indicatoren die specifiek worden gebruikt bij financieringsinstrumenten. Gelet op de combinatie van dergelijke indicatoren met talrijke, maar algemene operationeel programma-indicatoren voor subsidies, vormt dit nog een argument om financieringsinstrumenten bij voorkeur te cofinancieren uit één enkel operationeel programma.

Artikelen 28-31

De vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling kan een belangrijk mechanisme worden om de lokale institutionele capaciteit op te bouwen en te verbeteren met het oog op een resultaatgerichte uitvoering. Hoewel overweging 21 van de ontwerpverordening aangeeft dat „om het potentieel op lokaal niveau beter te mobiliseren, [...] het daarom noodzakelijk [is] de vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling [...] te vergemakkelijken.... lokale actiegroepen die de belangen van de gemeenschap vertegenwoordigen [moeten] verantwoordelijkheid krijgen...”, hebben de meeste plattelands- (en stedelijke) gebieden al structuren die de belangen van de locale gemeenschap vertegenwoordigen, d.w.z. gemeentes, raden of andere lokale overheidsstructuren. Deze hebben als voordeel boven de LAG’s dat zij de lokale bevolking vertegenwoordigen, democratische verantwoording afleggen en al besturen hebben opgericht die in staat zijn om budgetten te beheren. Het is belangrijk ervoor te zorgen dat de Leader-aanpak een echte meerwaarde oplevert ten opzichte van het alternatief van financiering voor lokale ontwikkelingsstrategieën via deze bestaande instanties.

Artikelen 32-40

De term „financieringsinstrument” dient te worden beschreven. De term wordt algemeen gebruikt in de financiële sector om effecten of contracten aan te duiden op basis waarvan de houder (of eigenaar) een aanspraak maakt. Dergelijke instrumenten betreffen doorgaans leningen, garanties, aandelen of quasi-aandelenbeleggingen of deelnemingen in andere risicodragende instrumenten. Een vergelijkbare definitie wordt gebruikt in het voorstel tot wijziging van het Financieel Reglement (artikel 130). Artikel 33 van het ontwerp voor een algemene verordening verwijst echter niet naar voornoemde instrumenten, maar naar entiteiten die financieringsinstrumenten verstrekken, d.w.z. een fonds van fondsen en fondsen.

De verordening zou voorts moeten verduidelijken of en onder welke voorwaarden de verstrekking van werkkapitaal in aanmerking komt voor steun, en of er een maximum zou moeten zijn voor door de ten laste van de EU komende beheerskosten.

Artikel 32

In artikel 32 wordt bepaald dat acties niet alleen gerechtvaardigd zijn bij tekortkomingen van de markt, maar ook in „suboptimale investeringssituaties”. Zonder verdere aanwijzingen zou dit kunnen leiden tot steun voor slecht onderbouwde financieringsinstrumenten. De omstandigheden waarin EU-steun voor financieringsinstrumenten beschikbaar kan worden gesteld dienen meer nauwkeurig te worden beschreven in het ontwerp voor een algemene verordening.

Voor financieringsinstrumenten dienen strikte regels te worden opgelegd:

—

over het gebruik van de bankrekeningen waarop de GSK-middelen in bewaring zijn gegeven, en

| — | over de van toepassing zijnde boekhoud- en verslagleggingsvoorschriften. |
| --- | --- |

—

over de van toepassing zijnde boekhoud- en verslagleggingsvoorschriften.

Meer in het bijzonder zou er voor elk financieel instrument één bankrekening geopend moeten worden waarop en waarvan alle in- en uitstromen (aanvangsbijdragen, toegekende leningen, betalingen in verband met garanties voor in gebreke blijvende leningnemers, premies, rentes, teruggestorte middelen, beheerspremies) worden overgemaakt of afgehaald.

Er dient een afzonderlijke boekhouding te worden bijgehouden voor de financieringsinstrumenten, die moet worden aangesloten met de bankrekening. Voor de financieringsinstrumenten dienen jaarrekeningen te worden opgesteld en gecontroleerd.

Indien deze beperkingen niet worden opgelegd ontstaat in het voorgestelde juridisch kader het risico dat a) financieringsinstrumenten worden gebruikt om de verplichting tot nationale medefinanciering te omzeilen en b) dat de controleurs niet in staat zijn deze overtreding van de EU-verordening op te sporen.

Artikel 32, lid 2

Wanneer eindontvangers tevens begunstigden zijn van subsidies uit verschillende overheidsbronnen (GSK-fondsen, andere EU-subsidies, nationale/regionale subsidies), ontstaat door het voorschrift om een afzonderlijke boekhouding bij te houden een bijkomende complicatie, aangezien de verstrekte informatie niet weergeeft welk bedrag aan overheidssteun werkelijk werd ontvangen.

Om volledigheid te garanderen, dienen de jaarlijkse uitvoeringsverslagen op geconsolideerde basis verslag te doen van de verschillende bronnen van gebruikte financiering voor financieringsinstrumenten in het programmagebied.

Artikel 33, lid 3

Artikel 33, lid 3, onder b), laat ruimte voor het bestaan van financieringsinstrumenten die niet worden gereguleerd door toekomstige uitvoeringshandelingen krachtens artikel 143.

Artikel 33, lid 4, onder a) en onder c)

Het risico bestaat dat er beheersautoriteiten worden gesteund die geen noemenswaardige ervaring hebben in financiële dienstverlening. Daarnaast mag een beheersautoriteit krachtens artikel 33, lid 4, onder a), staatsbanken of -fondsen met een overschot aan verplichtingen herkapitaliseren zolang de nieuwe investeringsinstrumenten worden opgezet zonder financiering voor nieuwe MKB-bedrijven of MKB-bedrijven die een hoog risico lopen.

onder b), punt i)

„EIB” en niet „Europese Investeringsbank”, aangezien alleen eerstgenoemde een beschreven term is en het EIF dient te omvatten.

Artikel 35

Dit artikel laat toe om declaraties te doen van aan de financieringsinstrumenten betaalde of naar verwachting te betalen steun in een van tevoren vastgestelde periode van ten hoogste twee jaar. Het is onduidelijk of dit betekent dat het verzoek tot betaling nog niet verrichte betalingen kan omvatten.

Daarnaast vereist artikel 35, lid 3, een correctie van de opgegeven subsidiabele uitgaven voor verschillen tussen het bedrag van de aan de financieringsinstrumenten betaalde steun en het bedrag dat door deze instrumenten werd betaald aan de eindontvangers. Het is niet duidelijk of dit voorschrift slechts betrekking heeft op de bekendmaking van de correctie of ook op de correctie van de totaal vastgelegde subsidiabele uitgaven.

Artikel 36, lid 1, artikel 55, lid 2, en artikel 114, lid 4

Het aftoppen van beheerskosten per type entiteit (fonds van fondsen en andere fondsen per type financieringsinstrument) dient gereguleerd te worden.

Evenals de algemene verordening voor 2007-2013 is het voorstel dubbelzinnig ten aanzien van garanties. Op voorwaarde dat er een goede beoordeling van het financieringstekort heeft plaatsgevonden, dienen gegarandeerde bedragen van portefeuillegaranties als subsidiabele uitgaven te worden beschouwd. In artikel 36, lid 1, wordt niet duidelijk of portefeuillegaranties die zijn verstrekt tijdens de subsidiabele periode wel subsidiabel zijn als de onderliggende instrumenten (bijv. leningen) zijn verstrekt na de sluiting van de programmeringsperiode.

Artikel 36, lid 2

Gezien de geconstateerde vertragingen tijdens de operationele programmering, zou in het geval van durfkapitaalfondsen de uitbreiding van de periode voor subsidiabele uitgaven langer moeten zijn (bijv. tien jaar), hetgeen de EU-fondsen in combinatie met de naleving van de pari passu- en hefboomvoorschriften zou helpen om meer resterende financiering beschikbaar te stellen.

Artikelen 37 en 39

Evenals bij de verordening voor de periode 2007-2013 is het niet duidelijk of rente en andere voordelen als gevolg van steun van de EU aan financieringsinstrumenten gebruikt moeten worden voor hetzelfde soort financieringsinstrumenten en tot hoe lang na de afsluiting dit het geval is (revolverende aard van rente en kapitaalwinsten). Conform artikel 39 mogen resterende middelen (inclusief voordelen en andere verdiensten) gebruikt worden ter financiering van subsidieregelingen, waardoor het revolverende effect beperkt is.

Artikel 38, lid 1 en lid 2

In haar mededeling over de financiële regeling die van toepassing is op de EU-begroting, geeft de Commissie aan dat de behoefte om het hefboomeffect van EU-middelen te vergroten de reden is om gebruik te maken van financieringsinstrumenten. Dit artikel gaat echter niet in op problemen ten aanzien van goed financieel beheer:

| — | het voegt een onderscheid toe tussen terugbetaalde kapitaalmiddelen en andere bronnen, hetgeen kan leiden tot technische moeilijkheden bij het bepalen van het bedrag dat opzij moet worden gezet om de beheerskosten te betalen; |
| --- | --- |

—

het voegt een onderscheid toe tussen terugbetaalde kapitaalmiddelen en andere bronnen, hetgeen kan leiden tot technische moeilijkheden bij het bepalen van het bedrag dat opzij moet worden gezet om de beheerskosten te betalen;

| — | het hergebruik „overeenkomstig de doelen van het programma of de programma’s” biedt geen juridische zekerheid dat de overheidssector middelen opzij zet; |
| --- | --- |

—

het hergebruik „overeenkomstig de doelen van het programma of de programma’s” biedt geen juridische zekerheid dat de overheidssector middelen opzij zet;

| — | de preferentiële beloning van investeerders wordt neergezet als standaard, zonder dat daar hefboom- of andere eisen tegenover staan; de voorkeursbehandeling van investeerders bij de liquidatie van fondsen is niet aan de orde gesteld; |
| --- | --- |

—

de preferentiële beloning van investeerders wordt neergezet als standaard, zonder dat daar hefboom- of andere eisen tegenover staan; de voorkeursbehandeling van investeerders bij de liquidatie van fondsen is niet aan de orde gesteld;

| — | er wordt niet verwezen naar het pari passu-beginsel dat wordt toegepast in het kader van het Meerjarenprogramma voor ondernemingen en ondernemerschap (MAP) en het Kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (CIP) (voor kapitaalinstrumenten); het stelt de EU-fondsen bloot aan eender welke voorkeursbehandeling; De Commissie kan in plaats daarvan ook verwijzen naar het beginsel van de afstemming van belangen. Indien er geen verdere verduidelijking komt, staat de beoogde EU-financiering van toekomstige MKB-bedrijven met resterende middelen op de tocht. |
| --- | --- |

—

er wordt niet verwezen naar het pari passu-beginsel dat wordt toegepast in het kader van het Meerjarenprogramma voor ondernemingen en ondernemerschap (MAP) en het Kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (CIP) (voor kapitaalinstrumenten); het stelt de EU-fondsen bloot aan eender welke voorkeursbehandeling; De Commissie kan in plaats daarvan ook verwijzen naar het beginsel van de afstemming van belangen. Indien er geen verdere verduidelijking komt, staat de beoogde EU-financiering van toekomstige MKB-bedrijven met resterende middelen op de tocht.

Daarnaast zouden aan de financieringsinstrumenten terugbetaalde of door de financieringsinstrumenten verdiende opbrengsten niet elders moeten worden ingezet voordat het operationele programma is afgesloten, zoals wordt voorgesteld in artikel 38, lid 1 en lid 2. Dergelijke middelen moeten terugvloeien naar de desbetreffende financieringsinstrumenten.

Artikel 38, lid 3

De periode gedurende welke de boekhouding met betrekking tot het hergebruik van middelen moet worden aangehouden en gecontroleerd kan worden, is niet aangegeven.

Artikel 39

In artikel 39 wordt het hergebruik van middelen uit de financieringsinstrumenten voor GSK-fondsen beschreven (tien jaar na de afsluiting van het programma). Het is nog altijd niet duidelijk op welke wijze hierop zal worden toegezien.

Hoewel de beschrijving van een minimale revolveerperiode van tien jaar wordt verwelkomd, wordt geen rekening gehouden met de specifieke kenmerken van de verschillende soorten financieringsinstrumenten en worden hiervoor geen hefboomverhoudingen en indicatoren beschreven.

De mogelijkheid om na de afsluiting van het programma middelen te hergebruiken in de vorm van subsidies wordt niet beschreven.

Hierdoor zijn vervolginvesteringen na de afsluiting van het programma (2022) en in het geval van kapitaalfondsen die profiteren van resterende middelen, onmogelijk gemaakt.

Artikel 40, lid 2, onder b) en g)

De gebruikte bewoordingen onder b), „beschrijving van het financieringsinstrument en de uitvoeringsregelingen” is niet nauwkeurig (artikel 44, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie bevat meer exacte bewoordingen), en onder g) wordt de lezer in verwarring gebracht met een „multiplicatoreffect” dat niet wordt beschreven. Overweging 22 verwijst op correcte wijze naar het „hefboomeffect”, en niet het „multiplicatoreffect”. Voorts verschilt het multiplicatoreffect sterk tussen de verschillende kapitaal-, lening- en garantie-instrumenten; een feit dat niet wordt onderkend in dit ontwerp voor een algemene verordening.

Artikel 44

Uiterlijk op 30 september 2023 dienen de lidstaten voor het EFRO, het ESF en het Cohesiefonds een eindverslag over de uitvoering van het programma in, en voor het ELFPO en het EFMZV een jaarverslag over de uitvoering. Het is niet duidelijk waarom er hier een verschil wordt gemaakt tussen de structuurfondsen enerzijds en het EFLP en het EVMZV anderzijds.

Artikelen 51 en 52

De Rekenkamer is van oordeel dat de technische bijstand de opbouw en verbetering van langdurige lokale institutionele capaciteit moet ondersteunen, hetgeen verder gaat dan de opbouw en uitvoering van een enkel project of het uitvoeren van daarmee verband houdende activiteiten met behulp van externe expertise.

Artikel 56

Dit artikel omvat nieuwe vormen van steun zoals prijzen en terugvorderbare bijstand. Er wordt echter, met name voor prijzen, geen beschrijving gegeven.

De voorwaarden voor terugvorderbare bijstand dienen verder te worden uitgewerkt, bijvoorbeeld voor staatssteunregelingen.

Artikel 57

Het is onduidelijk op welk niveau de mogelijke methoden moeten worden bepaald en gemonitord. Het is niet aanvaardbaar dat de berekeningsmethode wordt vastgesteld door de begunstigden.

Het is onduidelijk of de vereenvoudigde kostenmethode ook gebruikt kan worden voor kostencategorieën waarvoor aanbestedingen hebben plaatsgevonden.

Artikel 58

De aanvaardbare directe en indirecte kosten moeten worden verduidelijkt.

Artikel 59

De „steunperiode voor de concrete actie” in artikel 59, lid 2, onder c) en het „toegestane hogere percentage” in artikel 59, lid 3, onder b) moeten worden beschreven.

Artikel 60, lid 2, onder b)

Het is onduidelijk waarom voor de twee groepen fondsen een verschillende aanpak geldt.

Artikel 60, lid 2, onder d)

De beoogde soorten overeenkomsten behoeven toelichting.

Artikel 61, lid 1

In artikel 61, lid 1, moet worden verduidelijkt dat het altijd de lidstaat is die de EU-middelen moet terugbetalen, ongeacht of hij de middelen heeft terugontvangen van eindontvangers.

Artikel 63, lid 2

Het zou dienstig zijn tevens te verwijzen naar de in artikel 62 genoemde beginselen.

Artikel 64

Verwezen dient te worden naar de door de Commissie bepaalde criteria (artikel 117, lid 1).

Artikel 76

Het is onduidelijk wat wordt bedoeld met de waarachtigheid van de jaarrekeningen.

Artikel 77

Artikel 77, lid 2, lijkt te suggereren dat financiële correcties alleen worden toegepast op nalevingskwesties. Dit zou niet stroken met artikel 20, lid 4.

In artikel 77, lid 4, van het ontwerp voor een algemene verordening wordt bepaald dat de criteria en de procedures voor de toepassing van financiële correcties worden vastgesteld in de fondsspecifieke voorschriften, maar de verordeningen voor de fondsen vermelden hierover niets.

Artikel 84, lid 4 en lid 5

Het is niet duidelijk hoe deze bedragen onder de lidstaten zullen worden verdeeld.

Artikel 90

Er is geen conceptueel of juridisch argument om financiële instrumenten niet te beschouwen als grote projecten wanneer de gecombineerde omvang ervan meer dan 50 miljoen euro beloopt.

Sterker nog, er gaat hier een mogelijkheid verloren, aangezien de erkenning als een „groot project” een manier kan zijn om het opzetten van fondsen van fondsen met voldoende kritische massa te stimuleren, gelet op de juridische zekerheid die een lidstaat verkrijgt nadat een aanvraag is ingediend voor een „groot project”.

Artikelen 91 en 92

Het probleem van het financieringstekort wordt niet opgelost, het is onduidelijk of het financieringstekort moet worden toegepast voor tussentijdse betalingen.

Artikel 97, lid 1

Er dient te worden bepaald dat de Commissie altijd deelneemt aan de stuurgroepen.

Artikel 100

Het artikel overlapt met artikel 43.

Artikel 110, lid 7

De Rekenkamer adviseert de Commissie om het kader voor de optie van 100 % medefinanciering voor financieringsinstrumenten nader te beschrijven en om de volgende risico’s aan te pakken:

| — | dat de GSK-fondsen de centraal door de Commissie beheerde EU-fondsen verdringen, |
| --- | --- |

—

dat de GSK-fondsen de centraal door de Commissie beheerde EU-fondsen verdringen,

| — | dat de gecombineerde resterende middelen van GSK- en andere EU-fondsen voorwerp blijven uitmaken van vrijmakingen. |
| --- | --- |

—

dat de gecombineerde resterende middelen van GSK- en andere EU-fondsen voorwerp blijven uitmaken van vrijmakingen.

Artikel 117, lid 4

De Commissie moet voor alle operationele programma’s het verslag en het oordeel van de onafhankelijke auditinstantie kunnen opvragen, alsmede de beschrijving van het beheers- en controlesysteem, ongeacht het bedrag aan EU-steun.

Artikel 130

De Rekenkamer beveelt aan om een extra datum op te nemen waarop de jaarlijkse beheersverklaring moet zijn opgesteld om ervoor te zorgen dat de voorgestelde planning ook werkt.

Artikel 131

Er bestaan verschillende onzekerheden over deze voorgestelde procedure, bijvoorbeeld ten aanzien van de aftrek van opbrengsten voor reeds voltooide projecten. De regelingen voor het EFRO/CF en het ESF moeten op elkaar worden afgestemd, d.w.z. voor het ESF moet de jaarlijkse afsluiting ook gelden voor „concrete acties” en de daarmee samenhangende uitgaven en niet alleen voor „uitgaven”.

Artikel 132

Deze bepaling beperkt de bevoegdheden van de Rekenkamer en geeft alleen aan de Commissie de mogelijkheid om een verlenging van de beschikbaarheidsperiode aan te vragen.

Gelet op de nieuwe elektronische systemen die gebruikt gaan worden is het belangrijk te verduidelijken welke vorm van documenten geaccepteerd kan worden als controle-informatie (d.w.z. het gebruik van certificering van de overeenstemming van documenten op nationaal niveau — punt 5, en de beveiligingsstandaard van elektronische documenten — punt 6).

Artikel 137, lid 2

De Rekenkamer beveelt aan om duidelijk aan te geven dat de Commissie niet alleen akkoord moet gaan met het onderzoek, maar dat zij ook de verantwoordelijkheid draagt om de aard van en mate waarin het onderzoek wordt verricht en de toereikendheid van de getrokken conclusies, te controleren.

Artikel 140

De Rekenkamer merkt op dat er geen bewijs bestaat waaruit blijkt dat concrete acties met subsidiabele uitgaven van minder dan 100 000 euro minder foutgevoelig zijn dan andere concrete acties. In de verordening dient te worden verduidelijkt op welke wijze evenredige controles van invloed zullen zijn op de door de auditautoriteiten te trekken steekproeven.

Dit advies werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 15 december 2011.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

President

---

(1)  PB L 248 van 16.9.2002, blz. 1.

1

(2)  Verordening (EG, Euratom) nr. 2342/2002 van de Commissie (PB L 357 van 31.12.2002, blz. 1).

2

(3)  Europese Commissie, COM(2011) 615.

3

(4)  Europese Commissie, COM(2011) 612 (Cohesiefonds); COM(2011) 614 (EFRO); COM(2011) 607 (ESF); COM(2011) 610 (EGTS); COM(2011) 611 (ETS); COM(2011) 627 (ELFPO); COM(2011) 804 (EFMZV).

4

(5)  Europese Commissie, SEC(2011) 1141.

5

(6)  Europese Commissie, COM(2010) 642.

6

(7)  Europese Commissie, COM(2010) 700.

7

(8)  Europese Commissie, COM(2011) 500.

8

(9)  PB C 107 van 30.4.2004, blz. 1.

9

(10)  Uitgebracht in april 2008.

10

(11)  http://eca.europa.eu

11

(12)  PB C 334 van 10.12.2010, blz. 1.

12

(13)  Gemeenschappelijk strategisch kader; de GSK-fondsen verwijzen naar de fondsen die vallen onder het gemeenschappelijk strategisch kader.

13

(14)  Europese Commissie, COM(2011) 500.

14

(15)  Zoals de vaststelling van een gemeenschappelijk strategisch kader; de vaststelling van gedetailleerde regels inzake financieringsinstrumenten; de verantwoordelijkheden van lidstaten ten aanzien van de procedure voor het melden van onregelmatigheden en de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen; de voorwaarden voor nationale audits, de accreditatiecriteria voor beheers- en certificeringsautoriteiten, de hoogte van de toe te passen financiële correctie, de wijziging van de methode voor de vaststelling van het prestatiekader en het pakket ex-antevoorwaarden.

15

(16)  Zoals besluiten ter goedkeuring van partnerschapscontracten, tot toewijzing van de prestatiereserve en tot schorsing van betalingen in verband met het economische beleid van de lidstaten, en met betrekking tot de Fondsen, besluiten tot vaststelling van operationele programma's, tot goedkeuring van belangrijke projecten, tot schorsing van betalingen en tot vaststelling van financiële correcties.

16

(17)  Europese Rekenkamer, Budget review paper (Nota begrotingsevaluatie), paragraaf 7.

17

(18)  Europese Rekenkamer, Advies nr. 1/2010, paragraaf 18.

18

(19)  Europese Rekenkamer, Budget review paper (Nota begrotingsevaluatie), paragraaf 8.

19

(20)  Europese Rekenkamer, Budget review paper (Nota begrotingsevaluatie), paragraaf 24.

20

(21)  Europese Commissie, COM(2010) 260, punt 4.

21

(22)  Europese Commissie, COM(2011) 615, punten 1 en 5.2.2.

22

(23)  Europese Rekenkamer, Advies nr. 6/2010, paragrafen II en 42.

23

(24)  Europese Rekenkamer, Budget review paper (Nota begrotingsevaluatie), paragraaf 8.

24

(25)  Versterking van onderzoek, technologische ontwikkeling en innovatie; vergroting van de concurrentiekracht van kleine en middelgrote ondernemingen; ondersteuning van de overgang naar een koolstofarme economie in alle bedrijfstakken.

25

(26)  Bevordering van de werkgelegenheid en ondersteuning van arbeidsmobiliteit; investering in onderwijs, vaardigheden en een leven lang leren; bevordering van sociale inclusie en bestrijding van armoede; vergroting van de institutionele capaciteit en een doelmatig openbaar bestuur.

26

(27)  In feite wordt slechts een beperkt aantal categorieën van projecten formeel uitgesloten voor het EFRO (artikel 3 van de EFRO-ontwerpverordening), zoals die welke gaan over de productie, verwerking en afzet van tabak en tabaksproducten of de ontmanteling van kerncentrales; en alleen in meer ontwikkelde regio’s, investeringen in infrastructuur die basisdiensten aan de burger levert op het gebied van milieu, vervoer en ICT.

27

(28)  Verbetering van de toegang tot en het gebruik en de kwaliteit van informatie- en communicatietechnologie; bevordering van de aanpassing aan de klimaatverandering, risicopreventie- en beheer; bescherming van het milieu en bevordering van efficiënt gebruik van hulpbronnen; bevordering van duurzaam vervoer en opheffing van knelpunten in centrale netwerkinfrastructuren.

28

(29)  Zie de Speciale verslagen nrs. 3/2009 en 9/2010 (http://eca.europa.eu).

29

(30)  Europese Commissie, SEC(2011) 1141-I, blz. 62.

30

(31)  Speciaal verslag nr. 1/2007 (PB C 124 van 5.6.2007, blz. 1).

31

(32)  Europese Rekenkamer, Advies nr. 6/2010, paragraaf I.

32

(33)  Europese Commissie, SEC(2011) 1179.

33

(34)  Dit is met name het geval voor aanbestedingsprocedures, een essentiële voorwaarde voor de tenuitvoerlegging van de interne markt. Zoals wordt aangegeven door de Commissie (COM(2011) 615, blz. 167) leiden overtredingen op dit gebied alleen al tot een gemiddeld foutenpercentage bij betalingen van ongeveer 2 tot 4 % per jaar voor de lopende programmeringsperiode. Indien overheidsadministraties en begunstigden in de lidstaten niet in staat zijn de tenuitvoerlegging van de aanbestedingsregels te verbeteren, blijft het cohesiebeleid systematisch fouten vertonen.

34

(35)  Europese Commissie, COM(2011) 615, paragraaf 5.2.3.

35

(36)  Europese Rekenkamer, Jaarverslag 2006, de paragrafen 5.45 en 5.77; Speciaal verslag nr. 7/2010 (http://eca.europa.eu), paragraaf 104, a).

36

(37)  Het gebruik van de term „betrouwbaarheidsverklaring” veroorzaakt mogelijk verwarring. De omschrijving van de functies van de leiding en de controleur dient ervoor te zorgen dat hun taken duidelijk zijn en overeenkomen met de beste praktijken.

37

(38)  Europese Rekenkamer, Advies nr. 6/2007 (PB C 216 van 14.9.2007, blz. 3), paragraaf V.

38

(39)  Europese Rekenkamer, Speciaal verslag nr. 7/2010 „Controle van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen”, paragrafen 39-52.

39

(40)  Bovendien wordt bij de functies van de certificerings- en auditautoriteiten (artikelen 115 en 116 van de algemene verordening) geen gewag gemaakt van het beginsel van goed financieel beheer.

40

(41)  Zie Speciaal verslag nr. 7/2010.

41

(42)  Zie Jaarverslag 2005, paragrafen 1.65 en 6.33-6.37; Jaarverslag 2010, paragraaf 1.25.

42

(43)  Lidstaten zijn gehouden om onverschuldigde betalingen terug te vorderen (zie artikel 4 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312 van 23.12.1995, blz. 1) en artikel 53 ter, lid 2, onder c) van het Financieel Reglement).

43

(44)  Speciale verslagen nrs. 5/2010 en 7/2010 (http://eca.europa.eu), Jaarverslag 2010, paragrafen 8.15-8.29.

44

(45)  Speciaal verslag nr. 5/2010.

45

(46)  Europese Rekenkamer, Jaarverslag 2010, paragrafen 1.30-1.32 en 4.30-4.36; Advies nr. 6/2010, paragrafen 43-47.

46

---