FI L ED

U.S. COURT OF APPEAL S

EL EVENTH CI RCUI T

APRI L 24, 2009

THOMAS K. KAH

N

CL ERK [ D O N O T P U B L I S H ]

I N T H E U N I T E D S T A T E S C O U R T O F A P P E A L S

F O R T H E E L E V E N T H C I R C U I T

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

N o

. 0 8

- 1 4 0 1 1

N o n

- A r g u m e n t C a l e n d a r

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

A g e n c y N o s

. A 9 5

- 2 6 3

- 8 9 4

, A 9 5

- 2 6 3

- 8 9 5

S A N D R O G I N O Z A G O

, S I L V I A L U A N A Z A G O

, A N D R E A C A R O L I N A Z A G O

, A L E S S A N D R A S T E P H A N I A Z A G O

,

P e t i t i o n e r s

,

v e r s u s

U

. S

. A T T O R N E Y G E N E R A L

,

R e s p o n d e n t

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

P e t i t i o n f o r R e v i e w o f a D e c i s i o n o f t h e

B o a r d o f I m m i g r a t i o n A p p e a l s

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

( A p r i l 2 4

, 2 0 0 9 )

B e f o r e C A R N E S

, P R Y O R a n d F A Y

, C i r c u i t J u d g e s

.

P E R C U R I A M :S a n d r o G i n o Z a g o a n d h i s f a m i l y

, n a t i v e s a n d c i t i z e n s o f P e r u

, p e t i t i o n t h i s

C o u r t f o r r e v i e w o f t h e d e c i s i o n o f t h e B o a r d o f I m m i g r a t i o n A p p e a l s t h a t d e n i e d

Z a g o ’ s m o t i o n t o r e c o n s i d e r

. B e c a u s e t h e B o a r d d i d n o t a b u s e i t s d i s c r e t i o n i n

d e n y i n g Z a g o ’ s m o t i o n

, w e d e n y t h e p e t i t i o n f o r r e v i e w

.

I

. B A C K G R O U N D

Z a g o

, h i s w i f

e

, S i l v i a L u a n a Z a g o

, a n d h i s t w o d a u g h t e r s

, A n d r e a C a r o l i n a

Z a g o a n d A l e s s a n d r a S t e p h a n i a Z a g o

, w e r e a d m i t t e d t o t h e U n i t e d S t a t e s a s

n o n i m m i g r a n t v i s i t o r s

. I n M a r c h 2 0 0 2

, Z a g o

, o n b e h a l f o f h i m s e l f

, h i s w i f e

, a n d

t h e i r m i n o r d a u g h t e r s

, f i l e d a t i m e l y a p p l i c a t i o n f o r a s y l u m a n d w i t h h o l d i n g o f

r e m o v a l u n d e r t h e I m m i g r a t i o n a n d N a t i o n a l i t y A c t a n d t h e U n i t e d N a t i o n s

C o n v e n t i o n A g a i n s t T o r t u r e a n d O t h e r C r u e l

, I n h u m a n

, o r D e g r a d i n g T r e a t m e n t o r

P u n i s h m e n t

. Z a g o a n d h i s f a m i l y s o u g h t r e l i e f b a s e d o n t h e i r m e m b e r s h i p i n a

p a r t i c u l a r s o c i a l g r o u p

. Z a g o m a r k e d o n h i s a p p l i c a t i o n t h a t h e h a d n e v e r b e l o n g e d

t o o r a s s o c i a t e d w i t h a p o l i t i c a l p a r t y o r o t h e r o r g a n i z a t i o n i n P e r u

.

Z a g o a l l e g e d i n h i s a p p l i c a t i o n t h a t h e o w n e d t h r e e b a k e r i e s i n L i m a

, P e r u

,

a n d w a s a u p p e r m i d d l e c l a s s b u s i n e s s m a n

. I n 2 0 0 0

, a P e r u v i a n t e r r o r i s t g r o u p

,

S h i n i n g P a t h

, l e f

t a l e t t e r a t o n e o f Z a g o ’ s b a k e r i e s t h a t c o n t a i n e d p a p e r s m a p p i n g

a r o u t e t o h i s h o u s e

, t h e f l o o r p l a n o f h i s d a u g h t e r s ’ p r i v a t e s c h o o l

, a n d r o u t e s t o

l o c a t i o n s t h a t h i s f

a m i l y f r e q u e n t e d

. T h e l e t t e r d e m a n d e d t h a t Z a g o p a y S h i n i n g

P a t h $ 5 0

, 0 0 0 a n d $ 9 0 0 m o n t h l y t o a s s i s t t h e i r “ a r m e d f i g [ h t ]

. ” Z a g o r e p o r t e d t h e

2l e t t e r t o t h e p o l i c e

, w h o a d v i s e d h i m t o h i r e p r i v a t e s e c u r i t y

. A f t e r Z a g o r e c e i v e d

a d d i t i o n a l l e t t e r s a n d s e v e r a l t h r e a t s i n t e l e p h o n e c a l l s a n d h e a n d h i s w i f e w e r e

f o l l o w e d b y s u s p i c i o u s v e h i c l e s

, Z a g o h i r e d t h r e e s e c u r i t y g u a r d s

.

Z a g o a t t a c h e d t o h i s a p p l i c a t i o n f o u r d o c u m e n t s t h a t s u p p o r t e d h i s

a l l e g a t i o n s : ( 1 ) a d e c l a r a t i o n f r o m h i s m o t h e r

, s t a t i n g t h a t t h e f a m i l y l e f t P e r u

b e c a u s e t h e y w e r e “ c o n s t a n t l y i n t i m i d a t e d ” a n d s h e “ f e l t t h a t t h e i r l i v e s r a n

d a n g e r ” ; ( 2 ) a p o l i c e r e p o r t a b o u t i t s i n v e s t i g a t i o n o f t h e t h r e a t s ; ( 3 ) a p e r s o n a l

s t a t e m e n t f

r o m Z a g o r e c i t i n g t h e i n c i d e n t s t h a t l e d h i s f a m i l y t o l e a v e P e r u ; a n d ( 4 )

a d e c l a r a t i o n f

r o m A r n o l d o M a n u e l A v i l a E s p i n o z a

, o n e o f Z a g o ’ s p r i v a t e s e c u r i t y

o f f i c e r s

, t h a t s t a t e d t h e o f

f i c e r s h a d t o p r o t e c t t h e Z a g o f a m i l y o n t w o o c c a s i o n s

.

N o n e o f t h e d o c u m e n t s r e f e r r e d t o a n y p o l i t i c a l a c t i v i t y b y Z a g o

. T h e p o l i c e r e p o r t

s t a t e d t h a t t h e f

i r s t l e t t e r f

r o m S h i n i n g P a t h s a i d i t w a s e x a c t i n g m o n e y f r o m Z a g o

a s t h e “ p r o d u c t o f t h e s h a r e o f w a r

. . . f o r t h e m a i n t e n a n c e o f [ i t s ] a r m e d f i g h t [

, ] ”

a n d t h e f a i l u r e t o p a y t h e m o n e y w o u l d l e a d t o t h e “ e x e c u t i o n o f a j u d g m e n t o f w a r

a g a i n s t t h e t r a i t o r s o f t h e c a u s e ” a n d e n d w i t h “ e x e c u t i o n o f t h e i n f o r m e r a n d t h a t

o f [ h i s ] f a m i l y

. ” T h e r e p o r t c o n c l u d e d t h a t Z a g o h a d b e e n t a r g e t e d b e c a u s e h e w a s

a w e a l t h y b u s i n e s s m a n a n d r e c o m m e n d e d t h a t t h e p o l i c e “ d e t e c t ” a n d “ c o u n t e r a c t ”

t h e t h r e a t s t h a t w o u l d b e “ g u a r a n t e e [ d ] ” t o “ a l l c i t i z e n r e q u e s t s [

. ] ”

Z a g o a l s o a t t a c h e d a w r i t t e n j u d g m e n t b y a P e r u v i a n c o u r t e n t e r e d o n

N o v e m b e r 2 7

, 2 0 0 2

, a g a i n s t t h r e e d e f e n d a n t s f o r “ t h e c r i m e s o f T e r r o r i s m

,

3K i d n a p p i n g a n d B l a c k m a i l ” i n v i o l a t i o n o f P e r u v i a n c r i m i n a l l a w

. T h e j u d g m e n t

s t a t e d t h a t t h e d e f

e n d a n t s w e r e m e m b e r s o f S h i n i n g P a t h a n d “ b l a c k m a i l e d a n d

k i d n a p p e d m a n y p e o p l e

. . . i n o r d e r t o c o l l e c t f u n d s f o r t h e i r o r g a n i z a t i o n f

o r

s u b s e q u e n t r e s u r g e n c e

. ” T h e j u d g m e n t r e c i t e d t h e a t t e m p t e d k i d n a p p i n g o f Z a g o

a n d h i s w i f

e

, t h e s u b s e q u e n t i n v e s t i g a t i o n t h a t l e d t o t h e a p p r e h e n s i o n o f t h e t h r e e

d e f e n d a n t s

, a n d t h e a d m i s s i o n b y t h e d e f e n d a n t s t h a t t h e y t a r g e t e d “ d i f f e r e n t

b u s i n e s s m e n i n t h e c i t y ” t o “ c o l l e c t [ ] f u n d s t o s a t i s f

y t h e i r f i n a n c i a l n e e d s [

. ] ”

B e f o r e h i s e v i d e n t i a r y h e a r i n g

, Z a g o s u b m i t t e d t h r e e o t h e r d o c u m e n t s t o

s u p p o r t h i s a p p l i c a t i o n : a r e p o r t s u b m i t t e d b y t h e i n t e l l i g e n c e s e r v i c e t o t h e

D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r o f P e r u

, f o u r p o l i c e r e p o r t s

, a n d a p e r s o n a l s t a t e m e n t

.

T h e r e p o r t o f t h e i n t e l l i g e n c e s e r v i c e d i s c u s s e d t h e f i r s t e x t o r t i o n l e t t e r r e c e i v e d b y

Z a g o a n d c o n c l u d e d t h a t Z a g o h a d b e e n “ s e l e c t e d a s p a r t o f a b u s i n e s s m a n g r o u p

i n o r d e r t o s u p p o r t t h e S h i n i n g P a t h t e r r o r i s t a r m e d s t r u g g l e

. ” T h e p o l i c e r e p o r t s

r e c i t e d l a n g u a g e f

r o m f o u r l e t t e r s s e n t b y S h i n i n g P a t h t o Z a g o b e t w e e n l a t e

J a n u a r y a n d e a r l y A p r i l 2 0 0 1

. T h e l e t t e r s s t a t e d : “ W e w i l l k i l l y o u f o r d e f a u l t ” ; “ A

w a r j u d g m e n t w i l l b e e x e c u t e d a g a i n s t t r a i t o r s ” ; “ T h e q u o t a p a y m e n t i s

d e m a n d e d ” ; a n d “ Y o u a r e d e m a n d e d t o p a y f o r t h e a r m e d s t r u g g l e s u b j e c t i o n

. ”

I n h i s s t a t e m e n t

, Z a g o p r o v i d e d f u r t h e r d e t a i l s a b o u t t h e f i r s t l e t t e r h e

r e c e i v e d f

r o m S h i n i n g P a t h a n d t h e e v e n t s t h a t l e d Z a g o a n d h i s f a m i l y t o l e a v e

P e r u

. T h e d e m a n d l e t t e r s t a t e d t h a t Z a g o “ b e l o n g e d t o t h e o l i g a r c h y a n d s o [ h e ]

4w a s s e l e c t e d

. . . t o c o n t r i b u t e t o t h e a r m e d f i g h t [

. ] ” Z a g o a l l e g e d t h a t h e d i s c u s s e d

t h e m a t t e r w i t h f

r i e n d W a l t e r G a r c e s G i l a r d i

, t h e U n d e r

- c h i e f o f N a v y I n t e l l i g e n c e

,

w h o c a u t i o n e d h i m t h a t t h e t h r e a t w a s g e n u i n e

. Z a g o s t a t e d t h a t h e h i r e d p r i v a t e

s e c u r i t y t o p r o t e c t h i m a n d h i s f a m i l y

, a n d h i s p e r s o n a l s e r v a n t s i n t e r c e p t e d

t e l e p h o n e c a l l s t h a t “ m a d e r e f e r e n c e t o t h e c o m m u n i s t p a r t y ” a n d t h r e a t e n e d t o k i l l

Z a g o “ l i k e a d o g ” i f h e d i d n o t “ c o n t r i b u t e t o t h e p a r t y a n d t h e a r m e d f i g h t

. ” Z a g o

s t a t e d t h a t h e l e f

t P e r u f o r a m o n t h

, a t w h i c h p o i n t t h e t e l e p h o n e c a l l s “ c a l m e d

d o w n

, ” b u t t h e c a l l e r s s t a t e d t h e y k n e w Z a g o h a d “ l e f t t h e c o u n t r y a n d a s k e d i f

[ h e ] w o u l d b r i n g t h e m o n e y

. ” A f t e r h e r e t u r n e d

, a g r o u p b l o c k e d Z a g o ’ s r o u t e

h o m e a n d r e t u r n e d g u n f i r e f r o m Z a g o ’ s s e c u r i t y g u a r d s

. W h e n Z a g o l e f t f o r t h e

U n i t e d S t a t e s

, h i s w i f

e a n d d a u g h t e r s m o v e d t o t h e h o m e o f h i s w i f e ’ s s i s t e r

.

L a t e r

, a s Z a g o ’ s w i f

e a n d d a u g h t e r s d r o v e t o a f a m i l y b e a c h h o u s e

, “ t w o c a r s w i t h

t i n t e d w i n d o w s t r i e d t o b l o c k t h e i r w a y

, ” a n d h i s w i f e a n d d a u g h t e r s e s c a p e d w h e n

t h e s e c u r i t y g u a r d s “ u s e [ d ] t h e i r w e a p o n s

. ”

T h e g o v e r n m e n t s u b m i t t e d a P r o f i l e o f A s y l u m C l a i m s f

r o m t h e S t a t e

D e p a r t m e n t

. T h e p r o f

i l e e s t i m a t e d t h a t f

i v e p e r c e n t o f a p p l i c a t i o n s f o r a s y l u m

w e r e f i l e d b y i n d i v i d u a l s w h o a l l e g e d t h a t t h e i r “ m e m b e r s h i p i n t h e w e a l t h y

b u s i n e s s a n d / o r l a n d

- o w n i n g c l a s s p u t s t h e m a t p a r t i c u l a r r i s k f r o m t h e S h i n i n g

P a t h

. . . t e r r o r i s t g r o u p [ ]

. ” T h e p r o f i l e e x p l a i n e d t h a t “ [ c ] a r e f u l r e v i e w o f s u c h

a p p l i c a t i o n s o f

t e n r e v e a l s t h a t t h e t e r r o r i s t s ’ m o t i v a t i o n i n s u c h a t t a c k s o r

5m i s t r e a t m e n t i s a i m e d a t e x t o r t i o n o r r a n s o m t o f i n a n c e t h e i r a c t i v i t i e s

. ” T h e

p r o f i l e r e c o m m e n d e d t h a t t h e v i c t i m s r e l o c a t e w i t h i n P e r u b e c a u s e “ t h e t h r e a t i n

a l m o s t a l l s u c h c a s e s i s l o c a l i z e d i n n a t u r e a n d t h e t e r r o r i s t s h a v e l i t t l e

, i f a n y

,

a b i l i t y t o t r a c k v i c t i m s f r o m o n e p a r t o f t h e c o u n t r y t o a n o t h e r [

. ] ”

A t t h e h e a r i n g

, W a l t e r G a r c e s G i l a r d i t e s t i f i e d a b o u t h i s c o n v e r s a t i o n w i t h

Z a g o a n d h i s r e c o m m e n d a t i o n t h a t Z a g o c o n t a c t t h e p o l i c e

. G a r c e s s t a t e d t h a t

S h i n i n g P a t h t h r e a t e n e d Z a g o b e c a u s e “ h e h a d m o n e y

. ” W h e n a s k e d i f t h a t w a s

t h e r e a s o n S h i n i n g P a t h t a r g e t e d Z a g o

, G a r c e s r e s p o n d e d t h a t Z a g o “ a l s o s o l d

b r e a d t o t h e N a v y

. . . [ a ] n d h e c o l l a b o r a t e d w i t h t h e l o c a l p o l i c e

. ” G a r c e s o p i n e d

t h a t c o n d i t i o n s h a d w o r s e n e d i n P e r u s i n c e Z a g o f l e d ; Z a g o c o u l d n o t r e l o c a t e

b e c a u s e S h i n i n g P a t h w a s a c o u n t r y w i d e o r g a n i z a t i o n ; a n d b e c a u s e Z a g o w a s a

t a r g e t o f S h i n i n g P a t h

, h e w o u l d b e k i l l e d i f h e r e t u r n e d t o P e r u

.

Z a g o t e s t i f

i e d t h a t h e w a s a t t a c k e d b e c a u s e o f h i s w e a l t h a n d “ h i s s o c i a l

p o s i t i o n i n P e r u w i t h i n s o c i e t y

. ” Z a g o e x p l a i n e d t h a t h e w a s i n v i t e d t o p u b l i c

e v e n t s a t w h i c h p o l i t i c a l f i g u r e s w e r e p r e s e n t b e c a u s e h e w o r k e d w i t h “ t h e

m u n i c i p a l i t y p r o v i d i n g t h e b r e a d t o t h e s c h o o l s [

, ] ” “ t h e N a v y

, ” a n d w i t h

“ i n t e r n a t i o n a l ” c o m p a n i e s “ l i k e N e s t l e

. ” Z a g o t e s t i f i e d t h a t “ a s f

a r a s [ h e ] k n [ e ] w

,

t h r o u g h [ h i s ] a s s o c i a t i o n s

, s e v e r a l b u s i n e s s m e n w e r e g o i n g t h r o u g h t h e s a m e

s i t u a t i o n

. ” Z a g o k n e w o f o n e “ p e r s o n ” w h o h a d “ r e q u e s t [ e d ] a s y l u m i n C h i l e [ ]

[ a ] n d w h e n h e r e t u r n e d t o s p e n d C h r i s t m a s i n P e r u

, h e w a s a s s a s s i n a t e d

. ”

6T h e i m m i g r a t i o n j u d g e g r a n t e d Z a g o a s y l u m

. T h e i m m i g r a t i o n j u d g e r u l e d

t h a t Z a g o h a d “ c r o s s e d t h e m i n i m u m t h r e s h o l d t o e s t a b l i s h t h a t t h i s i s n o t m e r e l y

a n e x t o r t i o n c a s e

, b u t t h a t t h e S h i n i n g P a t h d o e s i n f a c t h a v e t h e i n t e n t i o n t o

p e r s e c u t e [ Z a g o a n d h i s f a m i l y ] f o r a l i t t l e b i t m o r e t h a n e x t o r t i o n

, b u t r a t h e r

,

b e c a u s e t h e y w e r e m e m b e r s o f t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y a n d a l s o b e c a u s e o f t h e i r

r e f u s a l t o c o o p e r a t e w i t h t h e m a n d t h e i r d e n o u n c i n g t h e s e a c t s t o t h e a u t h o r i t i e s

. ”

T h e i m m i g r a t i o n j u d g e c o n c l u d e d t h a t Z a g o a n d h i s f a m i l y “ b e c [ a ] m e t a r g e t s

b a s e d o n p o l i t i c a l o p i n i o n

. ” T h e i m m i g r a t i o n j u d g e f o u n d t h a t Z a g o w a s a

“ p r o m i n e n t b u s i n e s s o w n e r [ ] i n L i m a

, w h o h a d t i e s t o t h e g o v e r n m e n t b e c a u s e o f

[ h i s ] w a y o f m a k i n g b u s i n e s s w i t h p a r t i c u l a r g o v e r n m e n t e n t i t i e s ” t h a t “ w a s

o b v i o u s l y w e l l

- k n o w n t o t h e S h i n i n g P a t h

, w h o s i n g l e d [ h i m ] o u t

, n o t o n l y f o r w a r

t a x

, b u t a l s o

. . . t o m a k e [ h i m ] a n e x a m p l e o f [ t h e ] r e

- s t r e n g t h e n i n g m o v e m e n t ”

a n d Z a g o w a s “ t a r g e t e d ” b e c a u s e “ t h a t w o u l d e a s i l y p r o v i d e a n e x a m p l e t o o t h e r

b u s i n e s s o w n e r s

. ” T h e i m m i g r a t i o n j u d g e r u l e d t h a t Z a g o w a s e l i g i b l e f o r a s y l u m

“ b e c a u s e o f m e m b e r s h i p i n a p a r t i c u l a r s o c i a l g r o u p a n d b e c a u s e o f a l s o i m p u t e d

p o l i t i c a l o p i n i o n f

o r [ h i s ] r e f

u s a l t o c o o p e r a t e w i t h t h e t e r r o r i s t g r o u p S h i n i n g

P a t h

. ” T h e i m m i g r a t i o n j u d g e d e c l i n e d t o a d d r e s s w h e t h e r Z a g o w a s e l i g i b l e f o r

w i t h h o l d i n g o f r e m o v a l o r r e l i e f u n d e r t h e C o n v e n t i o n

.

T h e g o v e r n m e n t a p p e a l e d t o t h e B o a r d

. T h e g o v e r n m e n t a r g u e d t h a t Z a g o

w a s n o t e l i g i b l e f

o r a s y l u m b e c a u s e h e d i d n o t p r o v e t h a t h e w a s t a r g e t e d f o r

7c r i m i n a l e x t o r t i o n

, r a t h e r t h a n o n a c c o u n t o f a p r o t e c t e d g r o u n d

. T h e g o v e r n m e n t

c o n t e n d e d t h a t Z a g o ’ s m e m b e r s h i p i n t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y d i d n o t q u a l i f y a s a

“ p a r t i c u l a r s o c i a l g r o u p ” a n d t h a t S h i n i n g P a t h p u r s u e d Z a g o

, n o t b e c a u s e o f h i s

p o l i t i c a l o p i n i o n o r a c t i v i t i e s

, b u t i n s t e a d t o f u r t h e r i t s o w n p o l i t i c a l o b j e c t i v e s

.

T h e g o v e r n m e n t a r g u e d t h a t Z a g o d i d n o t e s t a b l i s h h e h a d w e l l

- f o u n d e d f e a r o f

f u t u r e p e r s e c u t i o n b e c a u s e t h e g o v e r n m e n t o f P e r u w a s f i g h t i n g S h i n i n g P a t h ;

Z a g o ’ s e x t e n d e d f

a m i l y r e m a i n e d i n P e r u u n h a r m e d ; a n d Z a g o ’ s w i f e a n d

d a u g h t e r s h a d n o t b e e n h a r m e d a f t e r h e l e f t P e r u

.

T h e B o a r d s u s t a i n e d t h e a p p e a l b y t h e g o v e r n m e n t a n d r u l e d t h a t Z a g o a n d

h i s f a m i l y w e r e n o t e n t i t l e d t o a s y l u m b e c a u s e “ t h e h a r m t h e y f e a r i s n o t d u e i n

p a r t t o a s t a t u t o r i l y p r o t e c t e d g r o u n d

. ” T h e B o a r d f o u n d t h a t Z a g o a n d h i s f a m i l y

w e r e “ t a r g e t e d b e c a u s e o f t h e i r p e r c e i v e d w e a l t h a n d [ Z a g o ’ s ] s o c i a l p o s i t i o n a s a

s u c c e s s f u l b u s i n e s s m a n ” a n d n o t b e c a u s e o f “ t h e i r p o l i t i c a l o p i n i o n s ” o r “ b a s e d

u p o n t h e i r m e m b e r s h i p i n a p a r t i c u l a r s o c i a l g r o u p

. ” T h e B o a r d c o n c l u d e d t h a t

“ w e a l t h y b u s i n e s s m e n a n d t h e i r f a m i l i e s a r e n o t t h e k i n d o f g r o u p ” t h a t t h e

I m m i g r a t i o n A c t p r o t e c t s

, n o r d o t h e y s h a r e a “ c o m m o n

, i m m u t a b l e c h a r a c t e r i s t i c

, ”

b e c a u s e i t s m e m b e r s “ w o u l d m a n i f e s t a p l e t h o r a o f d i f

f e r e n t l i f e s t y l e s

, i n t e r e s t

,

c u l t u r e s a n d p o l i t i c a l o p i n i o n s

. ”

Z a g o m o v e d t h e B o a r d t o r e c o n s i d e r

. Z a g o a r g u e d t h a t t h e B o a r d f o c u s e d

i m p r o p e r l y o n h i s w e a l t h ; e x c l u d e d e v i d e n c e a b o u t h i s c o n n e c t i o n s t o t h e P e r u v i a n

8g o v e r n m e n t ; a n d r e v i e w e d d e n o v o t h e d e c i s i o n o f t h e i m m i g r a t i o n j u d g e

. Z a g o

a s s e r t e d t h a t h e w a s t a r g e t e d b a s e d o n a p o l i t i c a l o p i n i o n i m p u t e d b y S h i n i n g P a t h

a n d b e c a u s e o f h i s p r o m i n e n c e a s a b u s i n e s s m a n

. T h e B o a r d d e n i e d Z a g o ’ s

m o t i o n b e c a u s e Z a g o a n d h i s f a m i l y “ r a i s e [ d ] e s s e n t i a l l y t h e s a m e a r g u m e n t s a s

w e r e r a i s e d o n a p p e a l ” a n d t h e B o a r d “ r e m a i n [ e d ] u n p e r s u a d e d b y [ t h o s e ]

a r g u m e n t s

. ”

A f t e r Z a g o p e t i t i o n e d t h i s C o u r t f o r r e v i e w

, t h e g o v e r n m e n t r e q u e s t e d t h a t

w e r e m a n d t h e c a s e f

o r t h e B o a r d t o c l a r i f

y w h a t s t a n d a r d o f r e v i e w i t a p p l i e d t o

t h e f i n d i n g s o f f

a c t a n d l e g a l c o n c l u s i o n s o f t h e i m m i g r a t i o n j u d g e

. W e g r a n t e d

t h e m o t i o n

. W e v a c a t e d t h e o r d e r t h a t d e n i e d Z a g o ’ s m o t i o n t o r e c o n s i d e r a n d

“ r e m a n d [ e d ] f

o r r e c o n s i d e r a t i o n i n l i g h t o f t h e B o a r d ’ s s c o p e o f r e v i e w u n d e r 8

C F R § 1 0 0 3

. 1 ( d ) ( 3 ) ( i ) [

. ] ”

O n r e m a n d

, t h e B o a r d e x p l a i n e d t h a t i t s r u l i n g w a s “ c o n s i s t e n t w i t h [ i t s ]

l i m i t e d s c o p e o f r e v i e w

. ” T h e B o a r d s t a t e d t h a t i t r e v i e w e d t h e f i n d i n g s o f f

a c t o f

t h e i m m i g r a t i o n j u d g e f o r c l e a r e r r o r a n d r e v i e w e d d e n o v o t h e d e c i s i o n “ a s t o

‘ w h e t h e r t h e f

a c t s d e m o n s t r a t e h a r m t h a t r i s e s t o t h e l e v e l o f p e r s e c u t i o n a n d

w h e t h e r t h e h a r m w a s i n f l i c t e d “ o n a c c o u n t o f

” a p r o t e c t e d g r o u n d

. . . . ” T h e

B o a r d f o u n d n o e r r o r i n i t s “ p r e v i o u s d e t e r m i n a t i o n w h i c h

, a l t h o u g h d i f f e r e n t f r o m

t h e I m m i g r a t i o n J u d g e ’ s c o n c l u s i o n

, w a s n e v e r t h e l e s s b a s e d o n t h e f a c t s p r e s e n t e d

9a n d r e p r e s e n t e d a l e g a l c o n c l u s i o n t h a t [ Z a g o a n d h i s f a m i l y ] f a i l e d t o e s t a b l i s h t h e

r e q u i s i t e n e x u s f

o r a s y l u m a n d w i t h h o l d i n g o f r e m o v a l

. ”

I I

. S T A N D A R D O F R E V I E W

W e r e v i e w t h e d e n i a l o f a m o t i o n t o r e c o n s i d e r f o r a b u s e o f d i s c r e t i o n

.

C a l l e v

. U

. S

. A t t ’ y G e n

. , 5 0 4 F

. 3 d 1 3 2 4

, 1 3 2 8 ( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 7 )

.

I I I

. D I S C U S S I O N

T h e i s s u e b e f

o r e u s i s w h e t h e r t h e B o a r d a b u s e d i t s d i s c r e t i o n w h e n i t d e n i e d

Z a g o ’ s m o t i o n t o r e c o n s i d e r

, n o t w h e t h e r t h e B o a r d e r r e d w h e n i t s u s t a i n e d t h e

a p p e a l b y t h e g o v e r n m e n t a n d e n t e r e d a f i n a l o r d e r o f r e m o v a l

. A n a l i e n m u s t

p e t i t i o n f o r r e v i e w o f a n o r d e r o f r e m o v a l “ n o [ ] l a t e r t h a n 3 0 d a y s a f t e r t h e d a t e o f

t h e f i n a l o r d e r o f r e m o v a l

. ” I N A § 2 4 2 ( b ) ( 1 ) ; 8 U

. S

. C

. § 1 2 5 2 ( b ) ( 1 )

. T h e B o a r d

o r d e r e d Z a g o r e m o v e d o n M a y 2 3

, 2 0 0 6 a n d

, a l t h o u g h Z a g o f i l e d a m o t i o n t o

r e c o n s i d e r w i t h i n t h i r t y d a y s

, Z a g o ’ s m o t i o n d i d n o t t o l l t h e d e a d l i n e f o r f i l i n g a

p e t i t i o n f o r r e v i e w o f t h e e a r l i e r o r d e r

, s e e S t o n e v

. I N S

, 5 1 4 U

. S

. 3 8 6

, 4 0 5

, 1 1 5 S

.

C t

. 1 5 3 7

, 1 5 4 9 ( 1 9 9 5 ) ; D a k a n e v

. U

. S

. A t t ’ y G e n

. , 3 9 9 F

. 3 d 1 2 6 9

, 1 2 7 2 n

. 3 ( 1 1 t h

C i r

. 2 0 0 5 ) ( p e r c u r i a m )

. Z a g o d i d n o t f i l e a p e t i t i o n w i t h i n t h i r t y d a y s o f t h e f i n a l

o r d e r o f r e m o v a l

. Z a g o f i l e d h i s p e t i t i o n f

o r r e v i e w w i t h i n t h i r t y d a y s o f t h e o r d e r

t h a t d e n i e d h i s m o t i o n t o r e c o n s i d e r

.

Z a g o c h a l l e n g e s t h e d e n i a l o f h i s m o t i o n t o r e c o n s i d e r o n t w o g r o u n d s

.

F i r s t

, Z a g o a r g u e s t h a t t h e B o a r d r e v i e w e d t h e d e c i s i o n o f t h e i m m i g r a t i o n j u d g e

10u n d e r a n i n c o r r e c t s t a n d a r d o f r e v i e w

. S e c o n d

, Z a g o a r g u e s t h a t t h e B o a r d i g n o r e d

e v i d e n c e t h a t S h i n i n g P a t h t a r g e t e d h i m b a s e d o n a n i m p u t e d p o l i t i c a l o p i n i o n t h a t

h e s u p p o r t e d t h e P e r u v i a n g o v e r n m e n t a n d b a s e d o n h i s m e m b e r s h i p i n a p a r t i c u l a r

s o c i a l g r o u p o f P e r u v i a n b u s i n e s s m e n

. T h e s e a r g u m e n t s f a i l

.

T h e B o a r d d i d n o t a b u s e i t s d i s c r e t i o n w h e n i t r e j e c t e d Z a g o ’ s a r g u m e n t t h a t

t h e B o a r d h a d a p p l i e d a n e r r o n e o u s s t a n d a r d o f r e v i e w

. A f t e r t h e r e m o v a l f

r o m

t h i s C o u r t

, t h e B o a r d r e v i e w e d t h e f i n d i n g s o f f

a c t b y t h e i m m i g r a t i o n j u d g e f o r

c l e a r e r r o r a n d “ q u e s t i o n s o f l a w

, d i s c r e t i o n

, a n d j u d g m e n t a n d a l l o t h e r i s s u e s i n

a p p e a l f r o m d e c i s i o n s o f i m m i g r a t i o n j u d g e s d e n o v o

. ” 8 C

. F

. R

. § 1 0 0 3

. 1 ( d ) ( 3 )

.

T h e B o a r d e x p l a i n e d t h a t i t h a d r e l i e d o n t h e f a c t s f o u n d b y t h e i m m i g r a t i o n j u d g e

a n d r e a c h e d a d i f

f e r e n t l e g a l c o n c l u s i o n a b o u t w h e t h e r t h o s e f a c t s e s t a b l i s h e d t h a t

Z a g o w a s p e r s e c u t e d o n a c c o u n t o f a p r o t e c t e d g r o u n d

.

T h e B o a r d d i d n o t a b u s e i t s d i s c r e t i o n w h e n i t r e j e c t e d Z a g o ’ s a r g u m e n t t h a t

t h e B o a r d h a d i g n o r e d e v i d e n c e t h a t h e h a d b e e n p e r s e c u t e d b a s e d o n a n i m p u t e d

p o l i t i c a l o p i n i o n

. T h e B o a r d w a s e n t i t l e d t o c o n c l u d e t h a t Z a g o w a s a v i c t i m o f

e x t o r t i o n

. S h i n i n g P a t h n e v e r a c c u s e d Z a g o o f a d v e r s e p o l i t i c a l a c t i v i t i e s o r

d e m a n d e d t h a t h e t e r m i n a t e g o v e r n m e n t c o n t r a c t s o r c e a s e h i s a f f i l i a t i o n w i t h

g o v e r n m e n t p o l i t i c i a n s

. S e e R i v e r a v

. U

. S

. A t t ’ y G e n

. , 4 8 7 F

. 3 d 8 1 5

, 8 2 1

– 2 2

( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 7 )

. S h i n i n g P a t h r e f e r r e d t o Z a g o a s a m e m b e r o f t h e “ o l i g a r c h y ”

a n d a s a “ t r a i t o r

, ” b u t t h e s e t e r m s w e r e i n t e r p r e t e d b y Z a g o a n d t h e P e r u v i a n

11a u t h o r i t i e s t o r e f e r t o Z a g o ’ s e l i t e s o c i a l s t a t u s a s a s u c c e s s f u l b u s i n e s s m a n

, n o t t o

a n y p o l i t i c a l a c t i v i t i e s

. T h i s i n t e r p r e t a t i o n w a s c o n s i s t e n t w i t h t h e r e p o r t o f t h e

S t a t e D e p a r t m e n t t h a t S h i n i n g P a t h e x t o r t e d w e a l t h y b u s i n e s s m e n b e c a u s e o f t h e i r

i n c o m e

.

T h e B o a r d a l s o d i d n o t a b u s e i t s d i s c r e t i o n w h e n i t r e j e c t e d Z a g o ’ s a r g u m e n t

t h a t t h e B o a r d i g n o r e d e v i d e n c e t h a t h e h a d b e e n p e r s e c u t e d b a s e d o n h i s

m e m b e r s h i p i n a s o c i a l g r o u p

. W e d e f e r t o t h e d e f

i n i t i o n b y t h e B o a r d o f

“ m e m b e r s h i p i n a p a r t i c u l a r s o c i a l g r o u p ” a s p e r s o n s w h o h a v e a n i m m u t a b l e

c h a r a c t e r i s t i c o r c o m m o n t r a i t s u c h a s s e x

, c o l o r

, k i n s h i p

, o r

, i n s o m e c a s e s

, s h a r e d

p a s t e x p e r i e n c e s s u c h a s l a n d o w n e r s h i p o r m i l i t a r y s e r v i c e

. C a s t i l l o

- A r i a s v

. U

. S

.

A t t ’ y G e n

. , 4 4 6 F

. 3 d 1 1 9 0

, 1 1 9 6 ( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 6 ) ( d e f e r r i n g t o t h e d e f

i n i t i o n

a p p l i e d b y t h e B o a r d i n M a t t e r o f A c o s t a

, 1 9 I

. & N

. D e c

. 2 1 1

, 2 3 3 ( B I A 1 9 8 5 ) )

.

B a s e d o n t h i s d e f

i n i t i o n

, t h e c o m m o n c h a r a c t e r i s t i c t h a t d e f i n e s a s o c i a l g r o u p

“ m u s t b e o n e t h a t t h e m e m b e r s o f t h e g r o u p e i t h e r c a n n o t c h a n g e

, o r s h o u l d n o t b e

r e q u i r e d t o c h a n g e b e c a u s e i t i s f u n d a m e n t a l t o t h e i r i n d i v i d u a l i d e n t i t i e s o r

c o n s c i e n c e s

. ” A c o s t a

, 1 9 I

. & N

. D e c

. a t 2 3 3

. T h e B o a r d w a s e n t i t l e d t o c o n c l u d e

t h a t S h i n i n g P a t h t a r g e t e d Z a g o b e c a u s e h e h a d a c c e s s t o l a r g e a m o u n t s o f m o n e y

,

n o t b e c a u s e o f a n y p r o t e c t e d c h a r a c t e r i s t i c h e s h a r e d w i t h o t h e r P e r u v i a n

b u s i n e s s m e n

. S e e R u i z v

. U

. S

. A t t ’ y G e n

. , 4 4 0 F

. 3 d 1 2 4 7

, 1 2 5 8 ( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 6 )

( p e r c u r i a m ) ( “ [ E ] v i d e n c e t h a t

. . . i s c o n s i s t e n t w i t h

. . . t h e p e t i t i o n e r ’ s f a i l u r e t o

12c o o p e r a t e w i t h g u e r i l l a s

. . . d o e s n o t c o n s t i t u t e e v i d e n c e o f p e r s e c u t i o n b a s e d o n a

s t a t u t o r i l y p r o t e c t e d g r o u n d

. ” ) ; S a n c h e z v

. U

. S

. A t t ’ y G e n

. , 3 9 2 F

. 3 d 4 3 4

, 4 3 7

– 3 8

( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 4 ) ( p e r c u r i a m )

. Z a g o a s s e r t e d i n h i s a p p l i c a t i o n a n d i n h i s

t e s t i m o n y t h a t h e w a s t a r g e t e d b e c a u s e o f h i s w e a l t h a n d s o c i a l i n t e r a c t i o n w i t h

g o v e r n m e n t o f

f i c i a l s

, n o t f

o r a n y s o c i a l w e l f

a r e o r p o l i t i c a l a c t i v i t y

.

I V

. C O N C L U S I O N

Z a g o ’ s p e t i t i o n f

o r r e v i e w i s D E N I E D

.

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