# Az Európai Unió C 47/2012

| | ISSN 1977-0979
  doi:10.3000/19770979.C_2012.047.hun |
| --- | --- |
| Az Európai Unió
  Hivatalos Lapja | C 47 |
| | |
| Magyar nyelvű kiadás | Tájékoztatások és közlemények | 55. évfolyam2012. február 17. |

ISSN 1977-0979

doi:10.3000/19770979.C_2012.047.hun

Az Európai Unió

Hivatalos Lapja

C 47

Magyar nyelvű kiadás

Tájékoztatások és közlemények

55. évfolyam2012. február 17.

---

| Közleményszám | Tartalom | Oldal |
| --- | --- | --- |
| | III   Előkészítő jogi aktusok |
| | SZÁMVEVŐSZÉK |
| 2012/C 047/01 | 7/2011. sz. vélemény (az Európai Unió működéséről szóló szerződés 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése szerint) a Közös Stratégiai Kerethez tartozó Európai Regionális Fejlesztési Alapra, Európai Szociális Alapra, Kohéziós Alapra, Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról | 1 |

Közleményszám

Tartalom

Oldal

III   Előkészítő jogi aktusok

SZÁMVEVŐSZÉK

2012/C 047/01

7/2011. sz. vélemény (az Európai Unió működéséről szóló szerződés 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése szerint) a Közös Stratégiai Kerethez tartozó Európai Regionális Fejlesztési Alapra, Európai Szociális Alapra, Kohéziós Alapra, Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról

(az Európai Unió működéséről szóló szerződés 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése szerint)

1

| HU | |
| --- | --- |

HU

---

III Előkészítő jogi aktusok

SZÁMVEVŐSZÉK

| 17.2.2012 | HU | Az Európai Unió Hivatalos Lapja | C 47/1 |
| --- | --- | --- | --- |

17.2.2012

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 47/1

---

7/2011. sz. VÉLEMÉNY

(az Európai Unió működéséről szóló szerződés 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése szerint)

a Közös Stratégiai Kerethez tartozó Európai Regionális Fejlesztési Alapra, Európai Szociális Alapra, Kohéziós Alapra, Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról

2012/C 47/01

TARTALOMJEGYZÉK

| | Bekezdés | Oldal |
| --- | --- | --- |
| BEVEZETÉS ... | 1–2 | 2 |
| I. RÉSZ ... | 3–50 | 2 |
| Általános észrevételek ... | 3–8 | 2 |
| Stratégiai kérdések ... | 3–21 | 3 |
| Európai értéknövelő hatás ... | 9–10 | 3 |
| Tematikus koncentráció ... | 11–13 | 4 |
| Közös stratégiai keret ... | 14 | 4 |
| Partnerségi szerződések ... | 15 | 4 |
| Előzetes feltételrendszer ... | 16 | 4 |
| Utólagos feltételesség (félidős teljesítményértékelés, eredményességi tartalék) ... | 17–18 | 5 |
| Makrogazdasági feltételrendszer ... | 19–20 | 5 |
| Közös cselekvési tervek ... | 21 | 5 |
| Közös irányítási és kontrollrendszer ... | 22–50 | 5 |
| Intézményi kapacitás ... | 22–23 | 5 |
| Tagállami akkreditáció ... | 24–26 | 5 |
| Az irányítás igazoló nyilatkozata ... | 27–29 | 6 |
| Záróelszámolás, fokozatos lezárás és pénzügyi korrekciók ... | 30–37 | 6 |
| Monitoring és értékelés ... | 38–39 | 7 |
| Az ügymenetet gördülékenyebbé tevő, egyszerűbb támogathatósági szabályok ... | 40–43 | 8 |
| A közösség szintjén irányított helyi fejlesztés ... | 44–45 | 8 |
| Pénzügyi eszközök ... | 46–50 | 8 |
| II. RÉSZ – Részletes megjegyzések a bizottsági javaslatról ... | 9 |

Bekezdés

Oldal

BEVEZETÉS ...

1–2

2

I. RÉSZ ...

3–50

2

Általános észrevételek ...

3–8

2

Stratégiai kérdések ...

3–21

3

Európai értéknövelő hatás ...

9–10

3

Tematikus koncentráció ...

11–13

4

Közös stratégiai keret ...

14

4

Partnerségi szerződések ...

15

4

Előzetes feltételrendszer ...

16

4

Utólagos feltételesség (félidős teljesítményértékelés, eredményességi tartalék) ...

17–18

5

Makrogazdasági feltételrendszer ...

19–20

5

Közös cselekvési tervek ...

21

5

Közös irányítási és kontrollrendszer ...

22–50

5

Intézményi kapacitás ...

22–23

5

Tagállami akkreditáció ...

24–26

5

Az irányítás igazoló nyilatkozata ...

27–29

6

Záróelszámolás, fokozatos lezárás és pénzügyi korrekciók ...

30–37

6

Monitoring és értékelés ...

38–39

7

Az ügymenetet gördülékenyebbé tevő, egyszerűbb támogathatósági szabályok ...

40–43

8

A közösség szintjén irányított helyi fejlesztés ...

44–45

8

Pénzügyi eszközök ...

46–50

8

II. RÉSZ – Részletes megjegyzések a bizottsági javaslatról ...

9

AZ EURÓPAI UNIÓ SZÁMVEVŐSZÉKE,

tekintettel az Európai Unióról szóló szerződésre és különösen annak 4. és 5. cikkére, valamint az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (EUMSZ) és különösen annak 174–178. cikkére, 287. cikke (4) bekezdésének (2) albekezdésére, valamint 317., 318. és 322. cikkére;

tekintettel az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25-i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendeletre (1) és annak végrehajtási szabályaira (2);

tekintettel a Tanácsnak a Számvevőszék által 2011. november 11-én kézhez vett véleménykérésére;

tekintettel a Bizottság által egy általános rendeletre irányulóan előterjesztett javaslatra (3), valamint annak az egyes alapokra vonatkozó javaslataira (4);

tekintettel a strukturális és kohéziós alapok kezelésére vonatkozó rendeleteket felülvizsgáló javasolt szabályozási csomagra irányuló hatásvizsgálatra (5);

tekintettel a Bizottság következő című közleményeire: „A gazdasági, szociális és területi kohézióról szóló ötödik jelentéssel kapcsolatos következtetések: a kohéziós politika jövője” (6), „Az uniós költségvetés felülvizsgálata” (7) és „Az Európa 2020 stratégia költségvetése” (8);

tekintettel a Számvevőszék éves és különjelentéseire, valamint a 2/2004. sz., az egységes ellenőrzési modellről szóló véleményére (9), a Számvevőszéknek „A költségvetés reformja, változások Európában” című bizottsági közleményre adott válaszára (10), a Számvevőszék 1/2010. sz., „Az Európai Unió költségvetési pénzgazdálkodásának javítása: kockázatok és kihívások” c. véleményére (11), valamint a költségvetési rendeletet módosító javaslatról szóló 6/2010. sz. számvevőszéki véleményre (12);

mivel az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikke alapján az Unió azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, csak akkor és annyiban jár el, amennyiben a tervezett intézkedés céljai az intézkedés terjedelme vagy hatása miatt közösségi szinten jobban megvalósíthatók;

mivel az Európai Unió működéséről szóló szerződés 174. cikke alapján átfogó harmonikus fejlődésének előmozdítása érdekében az Unió úgy alakítja és folytatja tevékenységét, hogy az a gazdasági, társadalmi és területi kohézió erősítését eredményezze;

mivel az Európai Unió működéséről szóló szerződés 317. cikke felelőssé teszi a Bizottságot azért, hogy a költségvetést a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveit szem előtt tartva hajtsa végre, a tagállamokat pedig arra kötelezi, hogy az előirányzatokat a Bizottsággal együttműködve, ezen elvekkel összhangban használják fel,

A KÖVETKEZŐ VÉLEMÉNYT FOGADTA EL:

BEVEZETÉS

| 1. | Az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA), a Kohéziós Alap (KA), az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA) (a továbbiakban: KSK-alapok (13)) egymást kiegészítő politikai célkitűzéseket fogalmaznak meg, igazgatásukat pedig a tagállamok és a Bizottság egymás között megosztva végzik. A KSK-alapok a 2014–2020-as időszakban – amelynek vezérfonala az Európa 2020 stratégia lesz – az összes kiadás akár 45 %-át is elérhetik (14). Ezért az, hogy az uniós költségvetés mennyiben járul hozzá az Európa 2020 stratégia céljainak megvalósításához, nagymértékben a KSK-alapok felhasználásának eredményes, hatékony és gazdaságos voltán múlik, és ez befolyásolja majd az uniós fellépés hitelességét és legitimitását is. |
| --- | --- |

1.

Az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA), a Kohéziós Alap (KA), az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA) (a továbbiakban: KSK-alapok (13)) egymást kiegészítő politikai célkitűzéseket fogalmaznak meg, igazgatásukat pedig a tagállamok és a Bizottság egymás között megosztva végzik. A KSK-alapok a 2014–2020-as időszakban – amelynek vezérfonala az Európa 2020 stratégia lesz – az összes kiadás akár 45 %-át is elérhetik (14). Ezért az, hogy az uniós költségvetés mennyiben járul hozzá az Európa 2020 stratégia céljainak megvalósításához, nagymértékben a KSK-alapok felhasználásának eredményes, hatékony és gazdaságos voltán múlik, és ez befolyásolja majd az uniós fellépés hitelességét és legitimitását is.

| 2. | A Számvevőszék véleménye szerkezetében lehetőség szerint követi a Bizottságnak az általános rendelet tartalmára vonatkozó indokolását. A vélemény két részből áll: az első általános észrevételeket tartalmaz, a második pedig részletesen elemzi az általános rendelet tervezetét. |
| --- | --- |

2.

A Számvevőszék véleménye szerkezetében lehetőség szerint követi a Bizottságnak az általános rendelet tartalmára vonatkozó indokolását. A vélemény két részből áll: az első általános észrevételeket tartalmaz, a második pedig részletesen elemzi az általános rendelet tervezetét.

I.   RÉSZ

Általános észrevételek

| 3. | Az általános rendeletre irányuló bizottsági javaslat célja olyan közös alapvető szabályok kidolgozása, amelyek az eredményekre való összpontosítás jegyében egyszerűsítik a szakpolitikák végrehajtását, és fokozottan alkalmazzák a feltételrendszert. A javaslat foglalkozik azzal a kérdéssel is, hogy a tagállamokat igazgatási és intézményi kapacitásuk megerősítésével képessé kell tenni nagy mennyiségű uniós forrás kihasználására. A tagállami szinten elosztott források határértékének javasolt csökkentése jelentős szakpolitikai változás, amelynek hatását a Bizottságnak fel kell mérnie. |
| --- | --- |

3.

Az általános rendeletre irányuló bizottsági javaslat célja olyan közös alapvető szabályok kidolgozása, amelyek az eredményekre való összpontosítás jegyében egyszerűsítik a szakpolitikák végrehajtását, és fokozottan alkalmazzák a feltételrendszert. A javaslat foglalkozik azzal a kérdéssel is, hogy a tagállamokat igazgatási és intézményi kapacitásuk megerősítésével képessé kell tenni nagy mennyiségű uniós forrás kihasználására. A tagállami szinten elosztott források határértékének javasolt csökkentése jelentős szakpolitikai változás, amelynek hatását a Bizottságnak fel kell mérnie.

| 4. | Összességében a javaslat lényegében fenntartja a korábbi programozási időszakokban kidolgozott keretrendszert, de – különösen a rendszerek létrehozását és a pénzgazdálkodást illetően – még jobban hangsúlyozza a tagállamok felelősségét. A Bizottság és a tagállamok szerepének és feladatkörének meghatározása továbbra is alapkérdés a kohéziós kiadásokhoz rendelt eszközök megtervezésénél. Az Uniónak állandóan szem előtt kell tartania, hogyan hozhat minőségileg kielégítő eredményeket egy olyan rendszer, amelynek keretében a forrásokat előre elosztják a tagállamok között, azok kihasználása pedig csak implicit cél. A források felhasználásának eredményes bizottsági felügyelete, illetve a Bizottság felé történő elszámolás kötelezettsége növelni fogja a tagállamok képességét, hogy sikeresen használják fel ezeket a pénzeszközöket. |
| --- | --- |

4.

Összességében a javaslat lényegében fenntartja a korábbi programozási időszakokban kidolgozott keretrendszert, de – különösen a rendszerek létrehozását és a pénzgazdálkodást illetően – még jobban hangsúlyozza a tagállamok felelősségét. A Bizottság és a tagállamok szerepének és feladatkörének meghatározása továbbra is alapkérdés a kohéziós kiadásokhoz rendelt eszközök megtervezésénél. Az Uniónak állandóan szem előtt kell tartania, hogyan hozhat minőségileg kielégítő eredményeket egy olyan rendszer, amelynek keretében a forrásokat előre elosztják a tagállamok között, azok kihasználása pedig csak implicit cél. A források felhasználásának eredményes bizottsági felügyelete, illetve a Bizottság felé történő elszámolás kötelezettsége növelni fogja a tagállamok képességét, hogy sikeresen használják fel ezeket a pénzeszközöket.

| 5. | A kohézió terén a kiadásokat komplex eszközökkel kezelik. Hatféle szabályrendszer rétegződik egymásra: közös rendelkezések, általános rendelkezések, az egyes alapokra vonatkozó rendelkezések, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok, végrehajtási aktusok, valamint bizottsági iránymutatások. Egyes esetekben további réteget képeznek a tagállami jogszabályok. A Számvevőszék nyugtázza a kedvezményezettek adminisztratív terheinek csökkentésére irányuló pozitív lépéseket (amilyen pl. az átalányösszegek és standard költségek gyakoribb alkalmazása). Az uniós és tagállami hatóságok azonban továbbra is igen leterheltek, és a jövőben ez valószínűleg még fokozódni is fog. |
| --- | --- |

5.

A kohézió terén a kiadásokat komplex eszközökkel kezelik. Hatféle szabályrendszer rétegződik egymásra: közös rendelkezések, általános rendelkezések, az egyes alapokra vonatkozó rendelkezések, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok, végrehajtási aktusok, valamint bizottsági iránymutatások. Egyes esetekben további réteget képeznek a tagállami jogszabályok. A Számvevőszék nyugtázza a kedvezményezettek adminisztratív terheinek csökkentésére irányuló pozitív lépéseket (amilyen pl. az átalányösszegek és standard költségek gyakoribb alkalmazása). Az uniós és tagállami hatóságok azonban továbbra is igen leterheltek, és a jövőben ez valószínűleg még fokozódni is fog.

| 6. | Habár a rendszer állítólag eredményközpontú, alapvetően mégis továbbra is inputalapú maradt, és ezért inkább a szabályszerűségre, mintsem a teljesítményre irányul. Ez utóbbi célkitűzés sorsa lényegében azon múlik, hogy bevezetnek-e egy eredményességi tartalékot (amely akkor járhat sikerrel, ha sor kerül megfelelő mutatók kidolgozására), illetve közös cselekvési terveket (és ezek keretében a kifizetéseket konkrét célkitűzésekhez, eredménymutatókhoz és az outputhoz kötik) – mindezt annak a feltételezésével, hogy a jelenlegi inputalapú irányítási struktúrára nem lesz tovább szükség. Az előzetes feltételrendszer bevezetése várhatóan kezelhetőbbé teszi a különböző uniós politikák összehangolásának korábban észlelt hiányát is. |
| --- | --- |

6.

Habár a rendszer állítólag eredményközpontú, alapvetően mégis továbbra is inputalapú maradt, és ezért inkább a szabályszerűségre, mintsem a teljesítményre irányul. Ez utóbbi célkitűzés sorsa lényegében azon múlik, hogy bevezetnek-e egy eredményességi tartalékot (amely akkor járhat sikerrel, ha sor kerül megfelelő mutatók kidolgozására), illetve közös cselekvési terveket (és ezek keretében a kifizetéseket konkrét célkitűzésekhez, eredménymutatókhoz és az outputhoz kötik) – mindezt annak a feltételezésével, hogy a jelenlegi inputalapú irányítási struktúrára nem lesz tovább szükség. Az előzetes feltételrendszer bevezetése várhatóan kezelhetőbbé teszi a különböző uniós politikák összehangolásának korábban észlelt hiányát is.

| 7. | A Számvevőszék észrevételezi, hogy megkülönböztetés történik a (valamennyi KSK-alapra vonatkozó) „közös” rendelkezések és a (csak némelyikükre – ERFA, ESZA és KA – vonatkozó) „általános” rendelkezések között. Ez ellentmondásokat hagy a jogi keretrendszerben, és felvetődik a kérdés, hogy nem volna-e célszerűbb, ha az általános rendelet csak a mind az öt alapra alkalmazandó rendelkezéseket (a „közös rendelkezéseket”) tartalmazná, míg az egyéb rendelkezések (az „általános rendelkezések”) az egyes alapokra vonatkozó külön rendeletekben szerepelnének. |
| --- | --- |

7.

A Számvevőszék észrevételezi, hogy megkülönböztetés történik a (valamennyi KSK-alapra vonatkozó) „közös” rendelkezések és a (csak némelyikükre – ERFA, ESZA és KA – vonatkozó) „általános” rendelkezések között. Ez ellentmondásokat hagy a jogi keretrendszerben, és felvetődik a kérdés, hogy nem volna-e célszerűbb, ha az általános rendelet csak a mind az öt alapra alkalmazandó rendelkezéseket (a „közös rendelkezéseket”) tartalmazná, míg az egyéb rendelkezések (az „általános rendelkezések”) az egyes alapokra vonatkozó külön rendeletekben szerepelnének.

| 8. | Végül szeretnénk rámutatni, hogy későbbre maradt a szabályozási követelmények több szempontjának meghatározása, az EUMSZ 290. és 291. cikke értelmében hozható, felhatalmazáson alapuló, illetve végrehajtási aktusok révén. Igen fontos lesz ezért valamennyi érdekelt féllel történő megfelelő előzetes konzultáció révén biztosítani, hogy ezek az aktusok teljes mértékben összhangban álljanak az általános rendeletben meghatározott célkitűzésekkel. A Számvevőszék külön észrevételezi: felhatalmazáson alapuló jogi aktusokkal az uniós jogszabályrendszer kevésbé fontos részeit szokták szabályozni, itt azonban a kohéziós programok jövőbeli rendszerének alapvető fontosságú elemeiről van szó (15). A végrehajtási hatásköröknek a Bizottságra történő átruházását (16) illetően a Számvevőszék megjegyzi: számos esetben nincs meghatározva, hogy milyen, a 182/2011/EU rendelet szerinti (tanácsadó bizottsági vagy vizsgálati) eljárás révén kell ezeket az aktusokat elfogadni. Ennek következtében továbbra sincs meghatározva a Bizottság és a tagállamok szerepe (például a kifizetések felfüggesztése vagy pénzügyi korrekció esetén, lásd az általános rendelet 134. cikkének (2), illetve 137. cikkének (5) bekezdését). |
| --- | --- |

8.

Végül szeretnénk rámutatni, hogy későbbre maradt a szabályozási követelmények több szempontjának meghatározása, az EUMSZ 290. és 291. cikke értelmében hozható, felhatalmazáson alapuló, illetve végrehajtási aktusok révén. Igen fontos lesz ezért valamennyi érdekelt féllel történő megfelelő előzetes konzultáció révén biztosítani, hogy ezek az aktusok teljes mértékben összhangban álljanak az általános rendeletben meghatározott célkitűzésekkel. A Számvevőszék külön észrevételezi: felhatalmazáson alapuló jogi aktusokkal az uniós jogszabályrendszer kevésbé fontos részeit szokták szabályozni, itt azonban a kohéziós programok jövőbeli rendszerének alapvető fontosságú elemeiről van szó (15). A végrehajtási hatásköröknek a Bizottságra történő átruházását (16) illetően a Számvevőszék megjegyzi: számos esetben nincs meghatározva, hogy milyen, a 182/2011/EU rendelet szerinti (tanácsadó bizottsági vagy vizsgálati) eljárás révén kell ezeket az aktusokat elfogadni. Ennek következtében továbbra sincs meghatározva a Bizottság és a tagállamok szerepe (például a kifizetések felfüggesztése vagy pénzügyi korrekció esetén, lásd az általános rendelet 134. cikkének (2), illetve 137. cikkének (5) bekezdését).

Stratégiai kérdések

Európai értéknövelő hatás

| 9. | A Számvevőszék kiemelte: a dolog természetéből adódóan nem valószínű, hogy az európai értéknövelő hatással nem járó kiadási programok keretében az uniós adófizetők pénze eredményes és hatékony felhasználásra találna (17). Ajánlatos volna ezért az európai szintű értéknövelő hatás fogalmát valamely megfelelő politikai nyilatkozatban vagy uniós jogszabályban kifejteni, hogy ez útmutatóul szolgáljon az Unió politikai szervei számára a kiadási prioritások megválasztásánál (18). A jogalkotó hatóságok számára kedvező alkalom nyílna erre a 2014–2020-as időszakra érvényes jogi keret kialakításakor. |
| --- | --- |

9.

A Számvevőszék kiemelte: a dolog természetéből adódóan nem valószínű, hogy az európai értéknövelő hatással nem járó kiadási programok keretében az uniós adófizetők pénze eredményes és hatékony felhasználásra találna (17). Ajánlatos volna ezért az európai szintű értéknövelő hatás fogalmát valamely megfelelő politikai nyilatkozatban vagy uniós jogszabályban kifejteni, hogy ez útmutatóul szolgáljon az Unió politikai szervei számára a kiadási prioritások megválasztásánál (18). A jogalkotó hatóságok számára kedvező alkalom nyílna erre a 2014–2020-as időszakra érvényes jogi keret kialakításakor.

| 10. | Az uniós kiadások értéknövelő hatásának alapvető előfeltétele, hogy olyan egyértelmű és látható előnyöket biztosítsanak az Unió és az uniós polgárok számára, amelyeket nem lehetne pusztán tagállami, regionális vagy helyi szintű kiadások révén elérni (19). Ilyen értelemben javasoltuk, hogy a kiadási programokat az elfogadható outputokat szem előtt tartva dolgozzák át: a programokat alapozzák konkrétan megfogalmazott célkitűzésekre, a kifizetések pedig függjenek a ténylegesen elért eredményektől (20). A Bizottság a költségvetési rendelet módosítására irányuló javaslatában magáévá tette ezt az álláspontot (21), és az általános rendelet tervezetéhez fűzött indokolásban jelezte, hogy a programok következő csoportjának főbb ismérvei közé fog tartozni az eredményekre való összpontosítás (22). A gyakorlatban a költségvetési rendelet módosítására irányuló javaslathoz (23) hasonlóan a kohéziós programok javasolt jövőbeli rendszere is elmarad ettől a célkitűzéstől, és alapvetően továbbra is inputalapú marad. A teljesítményorientált rendszerre való állítólagos átállás egyelőre abban merül ki, hogy bevezették az eredményességi tartalékot és a közös cselekvési terveket. |
| --- | --- |

10.

Az uniós kiadások értéknövelő hatásának alapvető előfeltétele, hogy olyan egyértelmű és látható előnyöket biztosítsanak az Unió és az uniós polgárok számára, amelyeket nem lehetne pusztán tagállami, regionális vagy helyi szintű kiadások révén elérni (19). Ilyen értelemben javasoltuk, hogy a kiadási programokat az elfogadható outputokat szem előtt tartva dolgozzák át: a programokat alapozzák konkrétan megfogalmazott célkitűzésekre, a kifizetések pedig függjenek a ténylegesen elért eredményektől (20). A Bizottság a költségvetési rendelet módosítására irányuló javaslatában magáévá tette ezt az álláspontot (21), és az általános rendelet tervezetéhez fűzött indokolásban jelezte, hogy a programok következő csoportjának főbb ismérvei közé fog tartozni az eredményekre való összpontosítás (22). A gyakorlatban a költségvetési rendelet módosítására irányuló javaslathoz (23) hasonlóan a kohéziós programok javasolt jövőbeli rendszere is elmarad ettől a célkitűzéstől, és alapvetően továbbra is inputalapú marad. A teljesítményorientált rendszerre való állítólagos átállás egyelőre abban merül ki, hogy bevezették az eredményességi tartalékot és a közös cselekvési terveket.

Tematikus koncentráció

| 11. | A Számvevőszék már korábban is rámutatott, hogy a kiadások ésszerű koncentrációja logikusan kedvez annak, hogy az értéknövelő hatással kapcsolatban kitűzött célok megvalósuljanak (24), hiszen kritikus tömeget képezve növeli annak valószínűségét, hogy az uniós beavatkozások érezhető hatással járnak. |
| --- | --- |

11.

A Számvevőszék már korábban is rámutatott, hogy a kiadások ésszerű koncentrációja logikusan kedvez annak, hogy az értéknövelő hatással kapcsolatban kitűzött célok megvalósuljanak (24), hiszen kritikus tömeget képezve növeli annak valószínűségét, hogy az uniós beavatkozások érezhető hatással járnak.

| 12. | A javaslatban (az általános rendelet tervezetének 9. cikkében) az Európa 2020 stratégiából származtatott 11 tematikus célkitűzés szerepel. Ezek együttesen a KSK-alapokból támogatható tevékenységeknek igen széles körére terjednek ki. E tematikus célkitűzések közül az ERFA támogatásainak háromra kellene összpontosítaniuk (25), elsősorban a fejlettebb és az átmeneti régiók vonatkozásában. Az ESZA vonatkozásában négy „tematikus célkitűzés” szerepel a javaslatban (26). E „tematikus célkitűzéseken” belül az ESZA beruházási prioritásainak száma csupán négy (az ESZA-rendelettervezet 4. cikkének (3) bekezdése). Az ERFA ezzel szemben mind a 32 tervezett beruházási prioritást támogathatja (az ERFA-rendelettervezet 5. cikke). Ez szinte bármilyen fajta projekt támogatását lehetővé tenné (27). Végül egy sor tematikus célkitűzést illetően a javaslat nem tartja szükségesnek a koncentrációt (28), következésképpen ezeknél a prioritásoknál még nehezebb lesz elérni a szükséges kritikus tömeget. |
| --- | --- |

12.

A javaslatban (az általános rendelet tervezetének 9. cikkében) az Európa 2020 stratégiából származtatott 11 tematikus célkitűzés szerepel. Ezek együttesen a KSK-alapokból támogatható tevékenységeknek igen széles körére terjednek ki. E tematikus célkitűzések közül az ERFA támogatásainak háromra kellene összpontosítaniuk (25), elsősorban a fejlettebb és az átmeneti régiók vonatkozásában. Az ESZA vonatkozásában négy „tematikus célkitűzés” szerepel a javaslatban (26). E „tematikus célkitűzéseken” belül az ESZA beruházási prioritásainak száma csupán négy (az ESZA-rendelettervezet 4. cikkének (3) bekezdése). Az ERFA ezzel szemben mind a 32 tervezett beruházási prioritást támogathatja (az ERFA-rendelettervezet 5. cikke). Ez szinte bármilyen fajta projekt támogatását lehetővé tenné (27). Végül egy sor tematikus célkitűzést illetően a javaslat nem tartja szükségesnek a koncentrációt (28), következésképpen ezeknél a prioritásoknál még nehezebb lesz elérni a szükséges kritikus tömeget.

| 13. | Végül: míg az ERFA, az ESZA és a KA esetében a támogatás maximális összegét az egyes prioritási tengelyekre kell megállapítani, addig a EMVA-nál és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapnál a támogatás maximális összegét az egyes intézkedések szintjén állapítják meg. Ez a különbségtétel nincsen megindokolva. Jelenleg az EMVA-programoknál a támogatási összegeket egyes prioritási tengelyekre különítik el, ami lehetővé teszi, hogy a költségvetést ne intézkedésenként, hanem célkitűzésenként határozzák meg (és koncentrálják). |
| --- | --- |

13.

Végül: míg az ERFA, az ESZA és a KA esetében a támogatás maximális összegét az egyes prioritási tengelyekre kell megállapítani, addig a EMVA-nál és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapnál a támogatás maximális összegét az egyes intézkedések szintjén állapítják meg. Ez a különbségtétel nincsen megindokolva. Jelenleg az EMVA-programoknál a támogatási összegeket egyes prioritási tengelyekre különítik el, ami lehetővé teszi, hogy a költségvetést ne intézkedésenként, hanem célkitűzésenként határozzák meg (és koncentrálják).

Közös stratégiai keret

| 14. | A közös stratégiai kerettel kapcsolatos rendelkezések (az általános rendelet tervezetének 11. cikke) arra irányulnak, hogy az uniós prioritások célkitűzései és céljai alapján meghatározzák a KSK-alapok fő intézkedéseit. A közös stratégiai keret célja az is, hogy megteremtse a kohéziós alapok, illetve az egyéb uniós szakpolitikák és eszközök (például az EBB pénzügyi eszközei, a kutatási keretprogramok, az európai összekapcsolódási eszköz és a transzeurópai hálózatok, valamint a versenyképességi és innovációs keretprogram) közötti koordináció mechanizmusait. Tekintve, hogy a KSK-alapok jelentős részét javasolták kutatási és innovációs célra, ezen a téren rendkívül fontos lesz a koordináció. A tervezett koordináció lehetővé tenné, hogy az operatív programokban a KSK-alapok általi társfinanszírozás mértékét a különböző uniós finanszírozási források figyelembevételével állapítsák meg, ami potenciálisan növelné az uniós források multiplikátor hatását. |
| --- | --- |

14.

A közös stratégiai kerettel kapcsolatos rendelkezések (az általános rendelet tervezetének 11. cikke) arra irányulnak, hogy az uniós prioritások célkitűzései és céljai alapján meghatározzák a KSK-alapok fő intézkedéseit. A közös stratégiai keret célja az is, hogy megteremtse a kohéziós alapok, illetve az egyéb uniós szakpolitikák és eszközök (például az EBB pénzügyi eszközei, a kutatási keretprogramok, az európai összekapcsolódási eszköz és a transzeurópai hálózatok, valamint a versenyképességi és innovációs keretprogram) közötti koordináció mechanizmusait. Tekintve, hogy a KSK-alapok jelentős részét javasolták kutatási és innovációs célra, ezen a téren rendkívül fontos lesz a koordináció. A tervezett koordináció lehetővé tenné, hogy az operatív programokban a KSK-alapok általi társfinanszírozás mértékét a különböző uniós finanszírozási források figyelembevételével állapítsák meg, ami potenciálisan növelné az uniós források multiplikátor hatását.

Partnerségi szerződések

| 15. | A kiadások eredményorientáltságát ösztönzendő az általános rendelet tervezetének 14. cikke előírja, hogy kölcsönösen elfogadott feltételeket és célokat kell megszabni. E célból a tervezet partnerségi szerződés bevezetését javasolja, ami a jelenlegi programozási időszakhoz képest egy újabb szabályozási réteget jelentene. Megfontolandó azonban, hogy csakugyan szükséges-e ez az újabb rendelkezés, vagy a feltételrendszert és a célokat a programok maguk is megszabhatják, az uniós és a tagállami hatóságok között implicit módon fennálló azon „szerződés” szellemében, amely a jelenlegi programozási időszak operatív programjait jellemzi. |
| --- | --- |

15.

A kiadások eredményorientáltságát ösztönzendő az általános rendelet tervezetének 14. cikke előírja, hogy kölcsönösen elfogadott feltételeket és célokat kell megszabni. E célból a tervezet partnerségi szerződés bevezetését javasolja, ami a jelenlegi programozási időszakhoz képest egy újabb szabályozási réteget jelentene. Megfontolandó azonban, hogy csakugyan szükséges-e ez az újabb rendelkezés, vagy a feltételrendszert és a célokat a programok maguk is megszabhatják, az uniós és a tagállami hatóságok között implicit módon fennálló azon „szerződés” szellemében, amely a jelenlegi programozási időszak operatív programjait jellemzi.

Előzetes feltételrendszer

| 16. | A Bizottság azt javasolja (az általános rendelet tervezetének 17. cikkében és IV. mellékletében), hogy mindegyik alap esetében határozzanak meg egyes előzetes feltételeket. Ez fontos lépés, mely az uniós intézkedések „beavatkozási logikáját” is erősíthetné azáltal, hogy megkönnyíti a KSK-támogatások, illetve az egyéb uniós politikák szükséges integrációját, s végső soron pozitívan befolyásolja a beruházások eredményességét. A Számvevőszék ellenőrzései valóban megerősítik (29), hogy az uniós források felhasználásának nem a legeredményesebb módja, ha a projektek támogatásánál figyelmen kívül hagyják az általánosabb jellegű (például környezet- és vízkészletvédelmi) uniós szakpolitikai követelményeket, illetve a hosszú távú igényeket és prioritásokat a helyzetnek megfelelően meghatározó átfogó fejlesztési terveket. |
| --- | --- |

16.

A Bizottság azt javasolja (az általános rendelet tervezetének 17. cikkében és IV. mellékletében), hogy mindegyik alap esetében határozzanak meg egyes előzetes feltételeket. Ez fontos lépés, mely az uniós intézkedések „beavatkozási logikáját” is erősíthetné azáltal, hogy megkönnyíti a KSK-támogatások, illetve az egyéb uniós politikák szükséges integrációját, s végső soron pozitívan befolyásolja a beruházások eredményességét. A Számvevőszék ellenőrzései valóban megerősítik (29), hogy az uniós források felhasználásának nem a legeredményesebb módja, ha a projektek támogatásánál figyelmen kívül hagyják az általánosabb jellegű (például környezet- és vízkészletvédelmi) uniós szakpolitikai követelményeket, illetve a hosszú távú igényeket és prioritásokat a helyzetnek megfelelően meghatározó átfogó fejlesztési terveket.

Utólagos feltételesség (félidős teljesítményértékelés, eredményességi tartalék)

| 17. | Az új időszakra a Bizottság azt is tervezi, hogy a források 5 %-át csak az elért eredmények függvényében bocsátja rendelkezésre (az általános rendelet tervezetének 18., 19. és 20. cikke). Hasonló eredményességi tartalék már a 2000–2006-os időszakban is létezett, ám az akkor korlátozott sikerrel működött, mivel a félidős értékelés idejére még csak igen kevés kiadást véglegesítettek, és a programok eredményeinek értékelésére sem voltak megfelelő módszerek. A 2007–2013-as időszakban a tagállamok elkezdhették ilyen tartalék működtetését, de alig néhányan éltek ezzel a lehetőséggel. |
| --- | --- |

17.

Az új időszakra a Bizottság azt is tervezi, hogy a források 5 %-át csak az elért eredmények függvényében bocsátja rendelkezésre (az általános rendelet tervezetének 18., 19. és 20. cikke). Hasonló eredményességi tartalék már a 2000–2006-os időszakban is létezett, ám az akkor korlátozott sikerrel működött, mivel a félidős értékelés idejére még csak igen kevés kiadást véglegesítettek, és a programok eredményeinek értékelésére sem voltak megfelelő módszerek. A 2007–2013-as időszakban a tagállamok elkezdhették ilyen tartalék működtetését, de alig néhányan éltek ezzel a lehetőséggel.

| 18. | Az eredményességértékelésnek (az általános rendelet tervezetének I. mellékletében kifejtett) módszere láthatóan továbbra is a pénzügyi végrehajtásra (pénzügyi mutatók) és az outputokra összpontosít, míg a tulajdonképpeni eredményeknek (végeredmények, hatások) kevesebb figyelmet szentel. A hatásvizsgálat értelmében azt is fontolóra kellene venni, hogy lehetséges-e megbízható mutatókat meghatározni arról, hogy miképpen lehet számításba venni az egyes konkrét programoktól független tényezőket, illetve a csak hosszú távon megnyilvánuló eredményeket (30). Az eredményességi tartalék értéknövelő hatását nagymértékben csökkenti, ha túl alacsony szintű, könnyen elérhető célokat tűznek ki, vagy ha az eredményességhez kötött kifizetések végső soron mégis elsősorban a támogatásfelvevő kapacitástól függnek, amint azt a Számvevőszék a 2000–2006-os időszakra nézve észrevételezte. Az eredményességi tartalék elosztását attól is függővé kellene tenni, hogy az operatív programok végrehajtása megfelelő szinten történik-e (31). Ezért úgy kellene rendelkezni, hogy késedelmes programindulás esetén módosuljanak az eredményességértékelés referenciaévei (ezek jelenleg 2016 és 2018). |
| --- | --- |

18.

Az eredményességértékelésnek (az általános rendelet tervezetének I. mellékletében kifejtett) módszere láthatóan továbbra is a pénzügyi végrehajtásra (pénzügyi mutatók) és az outputokra összpontosít, míg a tulajdonképpeni eredményeknek (végeredmények, hatások) kevesebb figyelmet szentel. A hatásvizsgálat értelmében azt is fontolóra kellene venni, hogy lehetséges-e megbízható mutatókat meghatározni arról, hogy miképpen lehet számításba venni az egyes konkrét programoktól független tényezőket, illetve a csak hosszú távon megnyilvánuló eredményeket (30). Az eredményességi tartalék értéknövelő hatását nagymértékben csökkenti, ha túl alacsony szintű, könnyen elérhető célokat tűznek ki, vagy ha az eredményességhez kötött kifizetések végső soron mégis elsősorban a támogatásfelvevő kapacitástól függnek, amint azt a Számvevőszék a 2000–2006-os időszakra nézve észrevételezte. Az eredményességi tartalék elosztását attól is függővé kellene tenni, hogy az operatív programok végrehajtása megfelelő szinten történik-e (31). Ezért úgy kellene rendelkezni, hogy késedelmes programindulás esetén módosuljanak az eredményességértékelés referenciaévei (ezek jelenleg 2016 és 2018).

Makrogazdasági feltételrendszer

| 19. | A Bizottság által javasolt feltételrendszer egyik eleme (az általános rendelet tervezetének 11. és 21. cikke) az, hogy össze kell kapcsolni a kohéziós politikát és az európai gazdasági kormányzást, például a túlzotthiány-eljárás, a túlzott egyensúlyhiány esetén követendő eljárás és a gazdaságpolitikai koordináció európai szemesztere keretében. Kiigazító intézkedések hiányában a Bizottság kérhetné a programok felülvizsgálatát vagy felfüggeszthetné a támogatást. |
| --- | --- |

19.

A Bizottság által javasolt feltételrendszer egyik eleme (az általános rendelet tervezetének 11. és 21. cikke) az, hogy össze kell kapcsolni a kohéziós politikát és az európai gazdasági kormányzást, például a túlzotthiány-eljárás, a túlzott egyensúlyhiány esetén követendő eljárás és a gazdaságpolitikai koordináció európai szemesztere keretében. Kiigazító intézkedések hiányában a Bizottság kérhetné a programok felülvizsgálatát vagy felfüggeszthetné a támogatást.

| 20. | A tervezett makrogazdasági feltételrendszer alkalmazása alapos mérlegelést igényel, hiszen megnehezítheti a KSK-programok végrehajtását, jogbizonytalansággal járhat, és kockázatot jelenthet az érintett partnerek által a partnerségi szerződések keretében tagállami és regionális szinten vállalt hosszú távú kötelezettségek teljesítésére nézve. |
| --- | --- |

20.

A tervezett makrogazdasági feltételrendszer alkalmazása alapos mérlegelést igényel, hiszen megnehezítheti a KSK-programok végrehajtását, jogbizonytalansággal járhat, és kockázatot jelenthet az érintett partnerek által a partnerségi szerződések keretében tagállami és regionális szinten vállalt hosszú távú kötelezettségek teljesítésére nézve.

Közös cselekvési tervek

| 21. | Az uniós támogatások eredményorientáltságának egyszerűsítését és megerősítését szem előtt tartva a Bizottság az ERFA-ra, az ESZA-ra és a KA-ra vonatkozóan közös cselekvési tervek bevezetését javasolja (az általános rendelet tervezetének 93. cikke). Egy ilyen terv a projektek egy egész, egyazon operatív program részét képező csoportját fogja össze, és keretében az uniós támogatások kifizetése közvetlenül a konkrét célok és outputok szem előtt tartásától, a közösen elfogadott részcélértékek betartásától és az eredménymutatóktól függ. Egy ilyen eszköz alternatív, teljesítményorientált intervenciós mechanizmust jelenthet, amennyiben nem pusztán kiegészíti a jelenlegi inputalapú irányítási struktúrát, hanem fel is váltja azt. |
| --- | --- |

21.

Az uniós támogatások eredményorientáltságának egyszerűsítését és megerősítését szem előtt tartva a Bizottság az ERFA-ra, az ESZA-ra és a KA-ra vonatkozóan közös cselekvési tervek bevezetését javasolja (az általános rendelet tervezetének 93. cikke). Egy ilyen terv a projektek egy egész, egyazon operatív program részét képező csoportját fogja össze, és keretében az uniós támogatások kifizetése közvetlenül a konkrét célok és outputok szem előtt tartásától, a közösen elfogadott részcélértékek betartásától és az eredménymutatóktól függ. Egy ilyen eszköz alternatív, teljesítményorientált intervenciós mechanizmust jelenthet, amennyiben nem pusztán kiegészíti a jelenlegi inputalapú irányítási struktúrát, hanem fel is váltja azt.

Közös irányítási és kontrollrendszer

Intézményi kapacitás

| 22. | Ahhoz, hogy az uniós támogatásokat a tartós gazdasági fejlődés érdekében megfelelő módon használják fel, megfelelő intézményi kapacitás szükséges. Ehhez már kezdettől fogva elengedhetetlen, hogy a tagállami irányítási és kontrollrendszerek eredményesen működjenek. A szabályozás azonban önmagában nem elegendő (32). E tekintetben meghatározó az, hogy hogyan járnak el mindennapi gyakorlatukban a bizottsági, illetve a tagállami vezetők, hiszen az uniós szinten nyert bizonyosság nagymértékben a tagállami rendszereken múlik. Például a 2006–2009-es évek kohéziós politikai hibáinak bizottsági elemzése szerint a hibák okai elsősorban az adminisztratív kapacitás, illetve a tagállami irányítási és kontrollrendszerek hiányosságaiban keresendők (33). |
| --- | --- |

22.

Ahhoz, hogy az uniós támogatásokat a tartós gazdasági fejlődés érdekében megfelelő módon használják fel, megfelelő intézményi kapacitás szükséges. Ehhez már kezdettől fogva elengedhetetlen, hogy a tagállami irányítási és kontrollrendszerek eredményesen működjenek. A szabályozás azonban önmagában nem elegendő (32). E tekintetben meghatározó az, hogy hogyan járnak el mindennapi gyakorlatukban a bizottsági, illetve a tagállami vezetők, hiszen az uniós szinten nyert bizonyosság nagymértékben a tagállami rendszereken múlik. Például a 2006–2009-es évek kohéziós politikai hibáinak bizottsági elemzése szerint a hibák okai elsősorban az adminisztratív kapacitás, illetve a tagállami irányítási és kontrollrendszerek hiányosságaiban keresendők (33).

| 23. | A Számvevőszék megjegyzi, hogy az általános rendelet tervezetében kiemelt tematikus célkitűzésként szerepelt „az intézményi kapacitás javítása és a hatékony közigazgatás”, pedig ez nem annyira önmagában vett célkitűzés, hanem a többi tíz tematikus célkitűzés megvalósíthatóságának előfeltétele. Megjegyzendő az is, hogy az ESZA keretében az adminisztratív kapacitás támogatása csak a kevésbé fejlett régiókkal bíró vagy a Kohéziós Alap által támogatható tagállamokra korlátozódik, míg az ERFA-nál ez nem így van, holott a két alap hasonló követelményeket támaszt a tagállami rendszerekkel szemben. |
| --- | --- |

23.

A Számvevőszék megjegyzi, hogy az általános rendelet tervezetében kiemelt tematikus célkitűzésként szerepelt „az intézményi kapacitás javítása és a hatékony közigazgatás”, pedig ez nem annyira önmagában vett célkitűzés, hanem a többi tíz tematikus célkitűzés megvalósíthatóságának előfeltétele. Megjegyzendő az is, hogy az ESZA keretében az adminisztratív kapacitás támogatása csak a kevésbé fejlett régiókkal bíró vagy a Kohéziós Alap által támogatható tagállamokra korlátozódik, míg az ERFA-nál ez nem így van, holott a két alap hasonló követelményeket támaszt a tagállami rendszerekkel szemben.

Tagállami akkreditáció

| 24. | Azzal, hogy akkreditációs eljárást vezet be, a rendelettervezet megnöveli a tagállami irányítási és kontrollszervek adminisztratív kapacitásával kapcsolatos tagállami felelősséget (az általános rendelettervezet 42–44. preambulumbekezdése és 64. cikke). Ez azt a célt szolgálja, hogy a KSK-alapok irányításáért és kontrolljáért felelős valamennyi szervnek át kelljen esnie akkreditációs eljáráson (az általános rendelettervezet 64. cikkének (1) bekezdése). Ily módon a tagállami hatóságok az ERFA, ESZA és KA végrehajtására irányító hatóságokat, illetve adott esetben igazoló hatóságokat akkreditálnának. |
| --- | --- |

24.

Azzal, hogy akkreditációs eljárást vezet be, a rendelettervezet megnöveli a tagállami irányítási és kontrollszervek adminisztratív kapacitásával kapcsolatos tagállami felelősséget (az általános rendelettervezet 42–44. preambulumbekezdése és 64. cikke). Ez azt a célt szolgálja, hogy a KSK-alapok irányításáért és kontrolljáért felelős valamennyi szervnek át kelljen esnie akkreditációs eljáráson (az általános rendelettervezet 64. cikkének (1) bekezdése). Ily módon a tagállami hatóságok az ERFA, ESZA és KA végrehajtására irányító hatóságokat, illetve adott esetben igazoló hatóságokat akkreditálnának.

| 25. | A Számvevőszék véleménye szerint a Bizottságnak – mint a költségvetés végrehajtásáért végső felelősséggel bíró intézménynek – felügyeleti szerepet kell vinnie ebben az eljárásban, csökkentve ezzel annak kockázatát, hogy valamely hiányosságra csak egy későbbi ellenőrzés során derül fény, miáltal gyakoribbá kellene tenni az ellenőrzéseket, cselekvési terveket kellene kidolgozni és pénzügyi korrekciókat kellene végrehajtani (34). A Bizottság feladata volna tehát, hogy megerősítse – például a főigazgatók éves tevékenységi jelentésében –, hogy az irányítási és kontrollszervek megfelelnek a tagállami akkreditáció – a megfelelő felhatalmazáson alapuló jogi aktusban előírt – feltételeinek. Ehhez az egyes programok indulásakor értékelni kellene a tagállamok által szolgáltatott dokumentációt, majd felülvizsgálni a rendszerek működését, például – az indokolásban tett javaslattal összhangban – a kockázatok alapján (35). |
| --- | --- |

25.

A Számvevőszék véleménye szerint a Bizottságnak – mint a költségvetés végrehajtásáért végső felelősséggel bíró intézménynek – felügyeleti szerepet kell vinnie ebben az eljárásban, csökkentve ezzel annak kockázatát, hogy valamely hiányosságra csak egy későbbi ellenőrzés során derül fény, miáltal gyakoribbá kellene tenni az ellenőrzéseket, cselekvési terveket kellene kidolgozni és pénzügyi korrekciókat kellene végrehajtani (34). A Bizottság feladata volna tehát, hogy megerősítse – például a főigazgatók éves tevékenységi jelentésében –, hogy az irányítási és kontrollszervek megfelelnek a tagállami akkreditáció – a megfelelő felhatalmazáson alapuló jogi aktusban előírt – feltételeinek. Ehhez az egyes programok indulásakor értékelni kellene a tagállamok által szolgáltatott dokumentációt, majd felülvizsgálni a rendszerek működését, például – az indokolásban tett javaslattal összhangban – a kockázatok alapján (35).

| 26. | A rendelettervezet kimondja továbbá, hogy a KSK-nak a Bizottsághoz benyújtott éves beszámolóiról véleményt adó ellenőrző hatóságokat a tagállamok jelölik ki. A Számvevőszék szerint a Bizottságnak, mivel e hatóságok munkája bizonyossági forrásként szolgál számára, azok eredményeinek megbízhatóságát rendszereik és teljesítményük vizsgálatával (rendszeres helyszíni ellenőrzések révén) kell biztosítania (36). Rá kell mutatnunk arra is, hogy a Bizottság javaslata nem teszi világossá az éves beszámolóknak, illetve azok ellenőrzésének szerepét. Eszerint széles körű számviteli információkkal kell szolgálni a pénzügyi év félidejében (ami jelenleg nem szükséges a Bizottság beszámolójához), nincs viszont egyértelmű előírás arra nézve, hogy év végén is megbízható információval szolgáljanak (pedig a Bizottság beszámolójához az szükséges volna). A Bizottság javaslatát ezért még több szempontból egyértelműbbé kell tenni. |
| --- | --- |

26.

A rendelettervezet kimondja továbbá, hogy a KSK-nak a Bizottsághoz benyújtott éves beszámolóiról véleményt adó ellenőrző hatóságokat a tagállamok jelölik ki. A Számvevőszék szerint a Bizottságnak, mivel e hatóságok munkája bizonyossági forrásként szolgál számára, azok eredményeinek megbízhatóságát rendszereik és teljesítményük vizsgálatával (rendszeres helyszíni ellenőrzések révén) kell biztosítania (36). Rá kell mutatnunk arra is, hogy a Bizottság javaslata nem teszi világossá az éves beszámolóknak, illetve azok ellenőrzésének szerepét. Eszerint széles körű számviteli információkkal kell szolgálni a pénzügyi év félidejében (ami jelenleg nem szükséges a Bizottság beszámolójához), nincs viszont egyértelmű előírás arra nézve, hogy év végén is megbízható információval szolgáljanak (pedig a Bizottság beszámolójához az szükséges volna). A Bizottság javaslatát ezért még több szempontból egyértelműbbé kell tenni.

Az irányítás igazoló nyilatkozata

| 27. | A megbízhatóság és a pénzgazdálkodási rendszer javításának érdekében a Bizottság azt javasolja, hogy az operatív programok irányító hatóságai állítsanak össze igazoló nyilatkozatot az irányításról (az általános rendelet tervezete 114. cikke (4) bekezdésének e) albekezdése). A nyilatkozat ölelje fel az irányítási és kontrollrendszerek működését, az alapul szolgáló tranzakciók jogszerűségét és szabályszerűségét, valamint a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartását (37). |
| --- | --- |

27.

A megbízhatóság és a pénzgazdálkodási rendszer javításának érdekében a Bizottság azt javasolja, hogy az operatív programok irányító hatóságai állítsanak össze igazoló nyilatkozatot az irányításról (az általános rendelet tervezete 114. cikke (4) bekezdésének e) albekezdése). A nyilatkozat ölelje fel az irányítási és kontrollrendszerek működését, az alapul szolgáló tranzakciók jogszerűségét és szabályszerűségét, valamint a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartását (37).

| 28. | Mint azt már korábban leszögeztük, az, hogy ezek a nyilatkozatok mennyiben nyújtanak megbízhatósági szempontból hasznos információt a Bizottságnak, az az őket megalapozó munka hatókörén és minőségén múlik (38). Ezt az irányítási nyilatkozat modelljének elfogadásáról szóló végrehajtási aktusban egyértelművé kellene tenni. Felhívjuk ezzel kapcsolatban a figyelmet a mezőgazdaság területén feltárt hiányosságokra (39) (egyes kifizető ügynökségek megbízhatósági nyilatkozata nem volt kellően megalapozott, egyes igazoló szervek korlátozott értékű véleménnyel szolgáltak): ha e gondokat nem oldják meg, az korlátozni fogja a nyilatkozatokból a Bizottság számára nyerhető bizonyosságot. |
| --- | --- |

28.

Mint azt már korábban leszögeztük, az, hogy ezek a nyilatkozatok mennyiben nyújtanak megbízhatósági szempontból hasznos információt a Bizottságnak, az az őket megalapozó munka hatókörén és minőségén múlik (38). Ezt az irányítási nyilatkozat modelljének elfogadásáról szóló végrehajtási aktusban egyértelművé kellene tenni. Felhívjuk ezzel kapcsolatban a figyelmet a mezőgazdaság területén feltárt hiányosságokra (39) (egyes kifizető ügynökségek megbízhatósági nyilatkozata nem volt kellően megalapozott, egyes igazoló szervek korlátozott értékű véleménnyel szolgáltak): ha e gondokat nem oldják meg, az korlátozni fogja a nyilatkozatokból a Bizottság számára nyerhető bizonyosságot.

| 29. | A Számvevőszék megjegyzi azt is, hogy a kohéziós kiadásokkal kapcsolatos hatékony és eredményes pénzgazdálkodást ez a nyilatkozat csak akkor tudja majd érdemben tárgyalni, ha a jelenlegi folyamat- és pénzügyivégrehajtás-központú rendszert egy teljesítményalapú rendszer váltja fel, és a teljesítményt egyértelmű kritériumok alapján mérik. Ilyen szempontból, mint már korábban megjegyeztük (lásd a 6. bekezdést), a kohéziós rendszer alapvetően továbbra is inputalapú, és bár az irányító hatóságnak elvileg biztosítania kell mindennapi tevékenységében a hatékony és eredményes pénzgazdálkodást, feladatainak leírása alapvetően mégis csupán szabályszerűségi követelményekhez kapcsolódik (40). |
| --- | --- |

29.

A Számvevőszék megjegyzi azt is, hogy a kohéziós kiadásokkal kapcsolatos hatékony és eredményes pénzgazdálkodást ez a nyilatkozat csak akkor tudja majd érdemben tárgyalni, ha a jelenlegi folyamat- és pénzügyivégrehajtás-központú rendszert egy teljesítményalapú rendszer váltja fel, és a teljesítményt egyértelmű kritériumok alapján mérik. Ilyen szempontból, mint már korábban megjegyeztük (lásd a 6. bekezdést), a kohéziós rendszer alapvetően továbbra is inputalapú, és bár az irányító hatóságnak elvileg biztosítania kell mindennapi tevékenységében a hatékony és eredményes pénzgazdálkodást, feladatainak leírása alapvetően mégis csupán szabályszerűségi követelményekhez kapcsolódik (40).

Záróelszámolás, fokozatos lezárás és pénzügyi korrekciók

| 30. | A Bizottság azt javasolja, hogy vezessenek be éves záróelszámolási eljárást, valamint a lezárult műveletekre és véglegesített kiadásokra nézve éves fokozatos lezárást (az általános rendelet tervezetének 130. és 131. cikke). |
| --- | --- |

30.

A Bizottság azt javasolja, hogy vezessenek be éves záróelszámolási eljárást, valamint a lezárult műveletekre és véglegesített kiadásokra nézve éves fokozatos lezárást (az általános rendelet tervezetének 130. és 131. cikke).

| 31. | Észrevételezzük, hogy az „elszámolásról szóló határozat” (a rendelettervezet 76. cikke szerint) „kiterjed a benyújtott pénzügyi beszámolók teljességére, pontosságára és valódiságára, és nem érinti az esetleges későbbi pénzügyi korrekciókat”. Ha az éves záróelszámolási határozat nem terjed ki az alapul szolgáló tranzakciók jogszerűségére és szabályszerűségére, akkor a Számvevőszék által a mezőgazdasági kiadások területén észlelt problémák (41) valamennyi KSK-alapot érinteni fogják. A Számvevőszék javaslata szerint a 76. cikket összhangba kell hozni a költségvetési rendelet rendelkezéseivel. Amint már a 7/2010. sz. különjelentésünkben is tettük, ismét javasoljuk, hogy jelöljenek ki határidőket az eljárás valamennyi szakaszát illetően, különösen arra nézve, hogy a Bizottság az adott pénzügyi évre vonatkozóan mikor hozzon végleges határozatot. |
| --- | --- |

31.

Észrevételezzük, hogy az „elszámolásról szóló határozat” (a rendelettervezet 76. cikke szerint) „kiterjed a benyújtott pénzügyi beszámolók teljességére, pontosságára és valódiságára, és nem érinti az esetleges későbbi pénzügyi korrekciókat”. Ha az éves záróelszámolási határozat nem terjed ki az alapul szolgáló tranzakciók jogszerűségére és szabályszerűségére, akkor a Számvevőszék által a mezőgazdasági kiadások területén észlelt problémák (41) valamennyi KSK-alapot érinteni fogják. A Számvevőszék javaslata szerint a 76. cikket összhangba kell hozni a költségvetési rendelet rendelkezéseivel. Amint már a 7/2010. sz. különjelentésünkben is tettük, ismét javasoljuk, hogy jelöljenek ki határidőket az eljárás valamennyi szakaszát illetően, különösen arra nézve, hogy a Bizottság az adott pénzügyi évre vonatkozóan mikor hozzon végleges határozatot.

| 32. | A költségvetési rendelet 53b. cikkének (4) bekezdése, valamint a végrehajtási szabályok 42. cikke szerint a záróelszámolási eljárás célja az, hogy a Bizottság megfelelő ellenőrzések elvégzése után megállapítsa az általa elismerten a költségvetésre terhelhető kiadások összegét. Az általános rendelet tervezete értelmében a Bizottság ellenőrzéseire csak a záróelszámolást követően kerülne sor, vagyis ez az eljárás nem venné figyelembe a későbbi pénzügyi korrekciókat. |
| --- | --- |

32.

A költségvetési rendelet 53b. cikkének (4) bekezdése, valamint a végrehajtási szabályok 42. cikke szerint a záróelszámolási eljárás célja az, hogy a Bizottság megfelelő ellenőrzések elvégzése után megállapítsa az általa elismerten a költségvetésre terhelhető kiadások összegét. Az általános rendelet tervezete értelmében a Bizottság ellenőrzéseire csak a záróelszámolást követően kerülne sor, vagyis ez az eljárás nem venné figyelembe a későbbi pénzügyi korrekciókat.

| 33. | A fokozatos lezárással a Bizottság célja az, hogy az adott évre az egyes kedvezményezettek számára szavatolja a kiadások támogathatóságának jogbiztonságát, és csökkentse a dokumentumok hosszú megőrzési idejével kapcsolatos terheket. A záróelszámoláshoz hasonlóan a fokozatos lezárás is további ellenőrzések tárgyát képezheti, ezért nem egyenértékű a műveletek végleges lezárásával. A fokozatos lezárás azonban potenciálisan némi előnnyel is járhat a kohézió területén: az, hogy a tagállami vizsgálatokat és ellenőrzéseket egy korábbi szakaszban kell elvégezni, hatékonyabb megelőző ellenőrzési intézkedéseket tesz lehetővé. Az, hogy az éves beszámoló bemutatása után feltárt szabálytalanság automatikusan nettó pénzügyi korrekciót eredményez (az általános rendelet tervezete 137. cikkének (6) bekezdése), abból következik, hogy a korábbinál már nagyobb mértékben lehet támaszkodni a megnövekedett felelősségű tagállamok visszatérítési kérelmeire. |
| --- | --- |

33.

A fokozatos lezárással a Bizottság célja az, hogy az adott évre az egyes kedvezményezettek számára szavatolja a kiadások támogathatóságának jogbiztonságát, és csökkentse a dokumentumok hosszú megőrzési idejével kapcsolatos terheket. A záróelszámoláshoz hasonlóan a fokozatos lezárás is további ellenőrzések tárgyát képezheti, ezért nem egyenértékű a műveletek végleges lezárásával. A fokozatos lezárás azonban potenciálisan némi előnnyel is járhat a kohézió területén: az, hogy a tagállami vizsgálatokat és ellenőrzéseket egy korábbi szakaszban kell elvégezni, hatékonyabb megelőző ellenőrzési intézkedéseket tesz lehetővé. Az, hogy az éves beszámoló bemutatása után feltárt szabálytalanság automatikusan nettó pénzügyi korrekciót eredményez (az általános rendelet tervezete 137. cikkének (6) bekezdése), abból következik, hogy a korábbinál már nagyobb mértékben lehet támaszkodni a megnövekedett felelősségű tagállamok visszatérítési kérelmeire.

| 34. | Amint fentebb kifejtettük, a kohéziós rendszer többéves folyamatként működik. A Bizottság nem arra törekszik, hogy a kiadások éves rendszerességgel legyenek maradéktalanul szabályszerűek, hanem néhány éves ráhagyással, végső soron az operatív programok lezárási szakaszában igyekszik elérni ezt. Ezt a célt elsősorban a pénzügyi korrekciós mechanizmusok szolgálják, amelyeket mindenekelőtt maguknak a tagállamoknak kell alkalmazniuk. Ha azonban a tagállamok nem korrigálják a szabálytalanságokat, akkor a Bizottság a maga részéről pénzügyi korrekcióra kötelezheti őket. |
| --- | --- |

34.

Amint fentebb kifejtettük, a kohéziós rendszer többéves folyamatként működik. A Bizottság nem arra törekszik, hogy a kiadások éves rendszerességgel legyenek maradéktalanul szabályszerűek, hanem néhány éves ráhagyással, végső soron az operatív programok lezárási szakaszában igyekszik elérni ezt. Ezt a célt elsősorban a pénzügyi korrekciós mechanizmusok szolgálják, amelyeket mindenekelőtt maguknak a tagállamoknak kell alkalmazniuk. Ha azonban a tagállamok nem korrigálják a szabálytalanságokat, akkor a Bizottság a maga részéről pénzügyi korrekcióra kötelezheti őket.

| 35. | A Számvevőszék legutóbbi ellenőrzései megerősítik az imént említetteket (42). A hosszadalmas adminisztratív eljárás sem nyújt biztosítékot arra nézve, hogy a pénzügyi korrekciós mechanizmusok megfelelően kompenzálják a feltárt hibákat, illetve hogy az operatív programok lezárásakor minden lényeges kérdés megoldódik. Arra nézve sincsen bizonyíték, hogy a pénzügyi korrekciós mechanizmusok hatására a rendszerek tartós módon javulnának, s így sikerülne elkerülni a feltárt hibák újbóli előfordulását. Ezt többek között az okozza, hogy a pénzügyi hatás korlátozott (s ezért kevéssé ösztönzi a tagállamokat a rendszerek teljesítményének javítására), mivel a „szabálytalan” kiadások többnyire tagállami forrásból kipótolhatók. Ettől azonban az alapul szolgáló tranzakciók még nem lesznek kevésbé jogellenesek, illetve szabálytalanok, és egyetlen hatásuk az, hogy (a finanszírozásból kizárt) jogellenes/szabálytalan tranzakciók költségei nem az uniós költségvetést, hanem a tagállami költségvetéseket terhelik. Így megeshet, hogy a végső kedvezményezettre mindez semmilyen hatással sincs. |
| --- | --- |

35.

A Számvevőszék legutóbbi ellenőrzései megerősítik az imént említetteket (42). A hosszadalmas adminisztratív eljárás sem nyújt biztosítékot arra nézve, hogy a pénzügyi korrekciós mechanizmusok megfelelően kompenzálják a feltárt hibákat, illetve hogy az operatív programok lezárásakor minden lényeges kérdés megoldódik. Arra nézve sincsen bizonyíték, hogy a pénzügyi korrekciós mechanizmusok hatására a rendszerek tartós módon javulnának, s így sikerülne elkerülni a feltárt hibák újbóli előfordulását. Ezt többek között az okozza, hogy a pénzügyi hatás korlátozott (s ezért kevéssé ösztönzi a tagállamokat a rendszerek teljesítményének javítására), mivel a „szabálytalan” kiadások többnyire tagállami forrásból kipótolhatók. Ettől azonban az alapul szolgáló tranzakciók még nem lesznek kevésbé jogellenesek, illetve szabálytalanok, és egyetlen hatásuk az, hogy (a finanszírozásból kizárt) jogellenes/szabálytalan tranzakciók költségei nem az uniós költségvetést, hanem a tagállami költségvetéseket terhelik. Így megeshet, hogy a végső kedvezményezettre mindez semmilyen hatással sincs.

| 36. | Ezen mechanizmusok eredményessége azon múlik, hogy mennyire ösztönzik a szabálytalan kifizetések visszatéríttetését a végső kedvezményezettektől, illetve hogy mennyivel járulnak hozzá a felügyeleti és kontrollrendszerek tökéletesítéséhez. Ahol az egyedi tranzakciókban feltárt valamely hibákért a végső kedvezményezett hibáztatható, ott visszafizettetési eljárást kell indítani (43). A Bizottságnak ezért csak akkor volna szabad lezárnia valamely szabálytalanságot, ha a tagállam legalábbis kezdeményezett ilyen eljárást. |
| --- | --- |

36.

Ezen mechanizmusok eredményessége azon múlik, hogy mennyire ösztönzik a szabálytalan kifizetések visszatéríttetését a végső kedvezményezettektől, illetve hogy mennyivel járulnak hozzá a felügyeleti és kontrollrendszerek tökéletesítéséhez. Ahol az egyedi tranzakciókban feltárt valamely hibákért a végső kedvezményezett hibáztatható, ott visszafizettetési eljárást kell indítani (43). A Bizottságnak ezért csak akkor volna szabad lezárnia valamely szabálytalanságot, ha a tagállam legalábbis kezdeményezett ilyen eljárást.

| 37. | Végül pedig megvizsgálandó, hogy valós-e a pénzügyi korrekciók alkalmazásának szándéka olyan esetekben, ahol jelentős az elmaradás a részcélértékektől és a céloktól (18. preambulumbekezdés, 20. cikk (4) bekezdése). A Bizottság nem mindig tudja értékelni a tagállamok által szolgáltatott adatok megbízhatóságát, és nem mindig rendelkezik független információforrással (lásd a 39. bekezdést). Meg kell határozni azt is, mi tekintendő a célkitűzésekhez, illetve célértékekhez képest „jelentős” elmaradásnak. |
| --- | --- |

37.

Végül pedig megvizsgálandó, hogy valós-e a pénzügyi korrekciók alkalmazásának szándéka olyan esetekben, ahol jelentős az elmaradás a részcélértékektől és a céloktól (18. preambulumbekezdés, 20. cikk (4) bekezdése). A Bizottság nem mindig tudja értékelni a tagállamok által szolgáltatott adatok megbízhatóságát, és nem mindig rendelkezik független információforrással (lásd a 39. bekezdést). Meg kell határozni azt is, mi tekintendő a célkitűzésekhez, illetve célértékekhez képest „jelentős” elmaradásnak.

Monitoring és értékelés

| 38. | Az általános rendelet tervezetének 24. cikke szerint minden támogatásban részesülő programnak konkrét célkitűzéseket megfogalmazó prioritásokat kell meghatároznia. Mindegyik prioritáshoz megfelelő mutatókat határoznak meg, amelyek értékelik, hogy a kitűzött célokhoz képest hogyan halad a program végrehajtása; e mutatók szolgálnak a teljesítmény monitoringjának, értékelésének és ellenőrzésének alapjául (pénzügyi mutatók a kiadásokra vonatkozóan; outputmutatók a támogatott műveletekre vonatkozóan; eredménymutatók a prioritásra vonatkozóan). E mutatók elsősorban az outputot tartják szem előtt, de azért egyes közbenső eredményeket is figyelembe vesznek. Az irányító hatóságok a programozási időszak során minden prioritási tengelyre vonatkozóan legalább egy értékelést végeznek a beavatkozások hatásait és eredményességét illetően. |
| --- | --- |

38.

Az általános rendelet tervezetének 24. cikke szerint minden támogatásban részesülő programnak konkrét célkitűzéseket megfogalmazó prioritásokat kell meghatároznia. Mindegyik prioritáshoz megfelelő mutatókat határoznak meg, amelyek értékelik, hogy a kitűzött célokhoz képest hogyan halad a program végrehajtása; e mutatók szolgálnak a teljesítmény monitoringjának, értékelésének és ellenőrzésének alapjául (pénzügyi mutatók a kiadásokra vonatkozóan; outputmutatók a támogatott műveletekre vonatkozóan; eredménymutatók a prioritásra vonatkozóan). E mutatók elsősorban az outputot tartják szem előtt, de azért egyes közbenső eredményeket is figyelembe vesznek. Az irányító hatóságok a programozási időszak során minden prioritási tengelyre vonatkozóan legalább egy értékelést végeznek a beavatkozások hatásait és eredményességét illetően.

| 39. | Ebből következően az általános rendelet tervezete a tagállamok számára programmonitoring és programértékelés céljából jelentős mennyiségű adat előállítását írja elő (az általános rendelet tervezetének 41–50. cikke). A Számvevőszék ellenőrzései (44) súlyos hiányosságokra mutattak rá a Bizottsághoz eljuttatott tagállami információk relevanciáját és megbízhatóságát illetően. Ezért, mivel a kifizetésekre mindig a kapott adatok alapján kerül sor, előbb jelentős javulásnak kellene bekövetkeznie az adatszolgáltatás ellenőrzési és kontrolleljárásainak terén ahhoz, hogy az uniós támogatások kifizetése eredményfüggő módon történhessen, annál is inkább, mert a Szerződéssel (az EUMSZ 318. cikkével) összhangban a Bizottság köteles az uniós pénzügyekről az elért eredmények alapján éves értékelő jelentést készíteni. A Bizottság ezért vegye fontolóra, mennyiben lehetséges biztosítani, hogy a tagállamok által szolgáltatott adatok a programok monitoringja, értékelése és teljesítménye szempontjából a relevancia, az összehasonlíthatóság és a megbízhatóság tekintetében elfogadható minőségűek legyenek. |
| --- | --- |

39.

Ebből következően az általános rendelet tervezete a tagállamok számára programmonitoring és programértékelés céljából jelentős mennyiségű adat előállítását írja elő (az általános rendelet tervezetének 41–50. cikke). A Számvevőszék ellenőrzései (44) súlyos hiányosságokra mutattak rá a Bizottsághoz eljuttatott tagállami információk relevanciáját és megbízhatóságát illetően. Ezért, mivel a kifizetésekre mindig a kapott adatok alapján kerül sor, előbb jelentős javulásnak kellene bekövetkeznie az adatszolgáltatás ellenőrzési és kontrolleljárásainak terén ahhoz, hogy az uniós támogatások kifizetése eredményfüggő módon történhessen, annál is inkább, mert a Szerződéssel (az EUMSZ 318. cikkével) összhangban a Bizottság köteles az uniós pénzügyekről az elért eredmények alapján éves értékelő jelentést készíteni. A Bizottság ezért vegye fontolóra, mennyiben lehetséges biztosítani, hogy a tagállamok által szolgáltatott adatok a programok monitoringja, értékelése és teljesítménye szempontjából a relevancia, az összehasonlíthatóság és a megbízhatóság tekintetében elfogadható minőségűek legyenek.

Az ügymenetet gördülékenyebbé tevő, egyszerűbb támogathatósági szabályok

| 40. | Az általános rendelet tervezete előírja, hogy a támogathatósági szabályokat összhangba kell hozni a többi uniós pénzügyi támogatási eszközzel. Érvényben marad ugyanakkor az a jelenlegi, vagyis a 2007–2013-as időszakra bevezetett általános alapelv, amelynek értelmében a támogathatósági szabályokat tagállami szinten (és esetleg az egyes operatív programok szintjén) kell meghatározni (lásd a 39. preambulumbekezdést). A tapasztalatok arra utalnak, hogy ez a két alapelv néha összeütközésbe kerül. |
| --- | --- |

40.

Az általános rendelet tervezete előírja, hogy a támogathatósági szabályokat összhangba kell hozni a többi uniós pénzügyi támogatási eszközzel. Érvényben marad ugyanakkor az a jelenlegi, vagyis a 2007–2013-as időszakra bevezetett általános alapelv, amelynek értelmében a támogathatósági szabályokat tagállami szinten (és esetleg az egyes operatív programok szintjén) kell meghatározni (lásd a 39. preambulumbekezdést). A tapasztalatok arra utalnak, hogy ez a két alapelv néha összeütközésbe kerül.

| 41. | Leszögezi a Számvevőszék azt is, hogy továbbra is élni kell az egyszerűsített költségelszámolás lehetőségével. Indokolja ezt az is, hogy egyes esetekben ennek révén csökkenhet mind a kedvezményezettekre háruló adminisztratív teher, mind a hibák lehetősége. |
| --- | --- |

41.

Leszögezi a Számvevőszék azt is, hogy továbbra is élni kell az egyszerűsített költségelszámolás lehetőségével. Indokolja ezt az is, hogy egyes esetekben ennek révén csökkenhet mind a kedvezményezettekre háruló adminisztratív teher, mind a hibák lehetősége.

| 42. | Az általános rendelet tervezete előírja, hogy az adatokat elektronikusan kell kezelni, és kötelezi a tagállamokat, hogy 2014 végéig hozzák létre azokat a rendszereket, amelyek útján a kedvezményezettek és a végső címzettek minden információt elektronikus adatcsere révén szolgáltathatnak. Ez a javaslat csak akkor lehet működőképes, ha előbb nemcsak a tagállamok és a régiók, hanem a különböző bizottsági főigazgatóságok és tagállami hatóságok is megállapodnak bizonyos műszaki szempontokban és előírásokban. Meg kell határozni azt is, hogy milyen típusú nem pénzügyi adatok szolgáltatását fogják igényelni. |
| --- | --- |

42.

Az általános rendelet tervezete előírja, hogy az adatokat elektronikusan kell kezelni, és kötelezi a tagállamokat, hogy 2014 végéig hozzák létre azokat a rendszereket, amelyek útján a kedvezményezettek és a végső címzettek minden információt elektronikus adatcsere révén szolgáltathatnak. Ez a javaslat csak akkor lehet működőképes, ha előbb nemcsak a tagállamok és a régiók, hanem a különböző bizottsági főigazgatóságok és tagállami hatóságok is megállapodnak bizonyos műszaki szempontokban és előírásokban. Meg kell határozni azt is, hogy milyen típusú nem pénzügyi adatok szolgáltatását fogják igényelni.

| 43. | A Számvevőszék véleménye szerint hasznos az általános rendelet tervezetének az az előírása is, hogy az irányító és az igazoló hatóságok funkcióját össze lehet vonni (113. cikk (3) bekezdése). Egy ilyen intézkedés erősítheti az elszámoltathatóságot, amennyiben egyetlen hatósághoz rendeli a pénzügyi irányítás és ellenőrzés feladatkörét, továbbá csökkenti a tagállamra háruló adminisztrációs, illetve a kedvezményezettekre háruló ellenőrzési terhelést. Ha ellenőrző hatóságként, annak fő funkcióit ellátva egy független ellenőrző szerv lép fel, az elvben biztosítja a feladatkörök megkövetelt szétválasztását. |
| --- | --- |

43.

A Számvevőszék véleménye szerint hasznos az általános rendelet tervezetének az az előírása is, hogy az irányító és az igazoló hatóságok funkcióját össze lehet vonni (113. cikk (3) bekezdése). Egy ilyen intézkedés erősítheti az elszámoltathatóságot, amennyiben egyetlen hatósághoz rendeli a pénzügyi irányítás és ellenőrzés feladatkörét, továbbá csökkenti a tagállamra háruló adminisztrációs, illetve a kedvezményezettekre háruló ellenőrzési terhelést. Ha ellenőrző hatóságként, annak fő funkcióit ellátva egy független ellenőrző szerv lép fel, az elvben biztosítja a feladatkörök megkövetelt szétválasztását.

A közösség szintjén irányított helyi fejlesztés

| 44. | A javaslat valamennyi alapra kiterjesztené azt a (LEADER-re jellemző) megközelítést, hogy a helyi fejlesztést a közösség szintjén irányítsák, s így a hagyományos, fentről lefelé irányuló megközelítés helyett alulról felfelé történő építkezéssel lehessen elérni az uniós célokat. Ez azzal kecsegtet, hogy az együttműködésen alapuló és stratégiai megközelítés, a helyi döntéshozatal és az innovatív intézkedések többletértéket hoznak létre. A Számvevőszék megjegyzi, hogy ez a megközelítés (mind a szabályszerűségre, mind a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásra nézve) magasabb költségekkel és nagyobb kockázatokkal jár, abból adódóan, hogy az uniós költségvetés irányítását helyi akciócsoportok (HACS) veszik át. |
| --- | --- |

44.

A javaslat valamennyi alapra kiterjesztené azt a (LEADER-re jellemző) megközelítést, hogy a helyi fejlesztést a közösség szintjén irányítsák, s így a hagyományos, fentről lefelé irányuló megközelítés helyett alulról felfelé történő építkezéssel lehessen elérni az uniós célokat. Ez azzal kecsegtet, hogy az együttműködésen alapuló és stratégiai megközelítés, a helyi döntéshozatal és az innovatív intézkedések többletértéket hoznak létre. A Számvevőszék megjegyzi, hogy ez a megközelítés (mind a szabályszerűségre, mind a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásra nézve) magasabb költségekkel és nagyobb kockázatokkal jár, abból adódóan, hogy az uniós költségvetés irányítását helyi akciócsoportok (HACS) veszik át.

| 45. | A LEADER-megközelítésről szóló különjelentésében (45) a Számvevőszék megjegyezte, hogy a hatékonyság és az eredményesség érdekében a HACS-oknak konkrétan erre a megközelítésre jellemző intézkedéseket vagy megoldásokat kell kidolgozniuk. A Számvevőszék megállapítása szerint – általában véve – a járulékos költségeket és kockázatokat nem kontrollálták kellően, és a potenciális értéknövelést nem sikerült valóra váltani. |
| --- | --- |

45.

A LEADER-megközelítésről szóló különjelentésében (45) a Számvevőszék megjegyezte, hogy a hatékonyság és az eredményesség érdekében a HACS-oknak konkrétan erre a megközelítésre jellemző intézkedéseket vagy megoldásokat kell kidolgozniuk. A Számvevőszék megállapítása szerint – általában véve – a járulékos költségeket és kockázatokat nem kontrollálták kellően, és a potenciális értéknövelést nem sikerült valóra váltani.

Pénzügyi eszközök

| 46. | A pénzügyi eszközök a beavatkozásnak olyan fajtái, amelyek elvben ösztönzik magánfinanszírozás bevonását, s így biztosítják a források újraelosztását a jövőbeni kedvezményezettek között. A Bizottság azt javasolja, hogy a következő programozási időszakban a vissza nem térítendő támogatások alternatívájaként ösztönözzék ezen eszközök fokozott alkalmazását. |
| --- | --- |

46.

A pénzügyi eszközök a beavatkozásnak olyan fajtái, amelyek elvben ösztönzik magánfinanszírozás bevonását, s így biztosítják a források újraelosztását a jövőbeni kedvezményezettek között. A Bizottság azt javasolja, hogy a következő programozási időszakban a vissza nem térítendő támogatások alternatívájaként ösztönözzék ezen eszközök fokozott alkalmazását.

| 47. | Az általános rendelet tervezete szerint lehetséges kifejezetten a pénzügyi eszközökre vonatkozó előzetes értékelést végezni, uniós szintű pénzügyi eszközöket létrehozni, valamint a „prioritási tengelyek” szintjén az uniós társfinanszírozás mértékét akár 100 %-osra emelni (32., 33. és 110. cikk). |
| --- | --- |

47.

Az általános rendelet tervezete szerint lehetséges kifejezetten a pénzügyi eszközökre vonatkozó előzetes értékelést végezni, uniós szintű pénzügyi eszközöket létrehozni, valamint a „prioritási tengelyek” szintjén az uniós társfinanszírozás mértékét akár 100 %-osra emelni (32., 33. és 110. cikk).

| 48. | A Számvevőszék megjegyzi, hogy a pénzügyi eszközök kockázatokkal és problémákkal járnak (46), például az uniós források felhasználásának elszámolása, ezek felügyelete, vagy a pénzügyi eszközök tulajdonjoga terén, valamint azt illetően, hogy a bizottsági részlegek mennyire képesek viszonylag összetett pénzügyi eszközöket irányítani. |
| --- | --- |

48.

A Számvevőszék megjegyzi, hogy a pénzügyi eszközök kockázatokkal és problémákkal járnak (46), például az uniós források felhasználásának elszámolása, ezek felügyelete, vagy a pénzügyi eszközök tulajdonjoga terén, valamint azt illetően, hogy a bizottsági részlegek mennyire képesek viszonylag összetett pénzügyi eszközöket irányítani.

| 49. | A közelmúlt számvevőszéki ellenőrzései jelentős kétséget ébresztettek a 2000–2006-os és 2007–2013-as ERFA szabályozási keretrendszerének alkalmasságát illetően, mely keretrendszeren belül pénzügyi eszközöket alkalmaztak, illetve alkalmaznak. A Számvevőszék konkrétan ezekre a főbb hiányosságokra mutatott rá: a tőkeáttételi hatásra és a forgóalapra vonatkozó rendelkezések nem megfelelőek; a túl magas juttatásokat pénzügyi eszközökhöz lehet átcsoportosítani; indokolás nélkül kedvezményes elbánásban lehet részesíteni a magánszektort; nem egyértelműek a forgótőke támogathatóságának feltételei. Továbbá: ha egy tagállamon belül egyszerre sok operatív program fut, akkor azok hatása elaprózódik, a pénzalapok esetleg nem érik el a kritikus tömeget, ami késedelmeket okoz. Az általános rendelet jelenlegi tervezete nem foglalkozik kellően ezekkel a hiányosságokkal. |
| --- | --- |

49.

A közelmúlt számvevőszéki ellenőrzései jelentős kétséget ébresztettek a 2000–2006-os és 2007–2013-as ERFA szabályozási keretrendszerének alkalmasságát illetően, mely keretrendszeren belül pénzügyi eszközöket alkalmaztak, illetve alkalmaznak. A Számvevőszék konkrétan ezekre a főbb hiányosságokra mutatott rá: a tőkeáttételi hatásra és a forgóalapra vonatkozó rendelkezések nem megfelelőek; a túl magas juttatásokat pénzügyi eszközökhöz lehet átcsoportosítani; indokolás nélkül kedvezményes elbánásban lehet részesíteni a magánszektort; nem egyértelműek a forgótőke támogathatóságának feltételei. Továbbá: ha egy tagállamon belül egyszerre sok operatív program fut, akkor azok hatása elaprózódik, a pénzalapok esetleg nem érik el a kritikus tömeget, ami késedelmeket okoz. Az általános rendelet jelenlegi tervezete nem foglalkozik kellően ezekkel a hiányosságokkal.

| 50. | A Számvevőszék arra is felhívja a figyelmet, hogy megfelelő monitoring- és felügyeleti kontrollrendszerek működtetése nélkül kockázatos túlszaporítani az olyan területek számát, ahol pénzügyi eszközöket alkalmaznak. A Parlament és a Tanács esetleg meg akar majd győződni arról, hogy a rendelettervezet a támogatást viszonylag hagyományos típusú pénzügyi eszközökre (tőkerészesedés, kölcsönök, garanciák) korlátozza, és nem teszi lehetővé olyan kevésbé átlátható pénzügyi eszközök alkalmazását, amilyenek például a származékos vagy a strukturált pénzügyi eszközök. |
| --- | --- |

50.

A Számvevőszék arra is felhívja a figyelmet, hogy megfelelő monitoring- és felügyeleti kontrollrendszerek működtetése nélkül kockázatos túlszaporítani az olyan területek számát, ahol pénzügyi eszközöket alkalmaznak. A Parlament és a Tanács esetleg meg akar majd győződni arról, hogy a rendelettervezet a támogatást viszonylag hagyományos típusú pénzügyi eszközökre (tőkerészesedés, kölcsönök, garanciák) korlátozza, és nem teszi lehetővé olyan kevésbé átlátható pénzügyi eszközök alkalmazását, amilyenek például a származékos vagy a strukturált pénzügyi eszközök.

II.   RÉSZ

Részletes megjegyzések a bizottsági javaslatról

| Cikk | Észrevétel |
| --- | --- |
| 41. preambulumbekezdés | A jogbiztonság javára válna, ha az általános rendelet tervezete felsorolná a pénzügyi eszközökkel kapcsolatos, az állami támogatásokra alkalmazandó rendelkezéseket. |
| 87. preambulumbekezdés | A Számvevőszék a következőképpen javasolja módosítani a szöveget: „[...] Annak érdekében, hogy a Bizottság által végzett ellenőrzés arányos legyen a kockázattal, a Bizottságnak tudnia kell csökkenteni az operatív programok ellenőrzésével kapcsolatos ellenőrzési munkát, amennyiben nincsenek jelentős hiányosságok, és amennyiben az ellenőrző hatóság megbízható.” |
| 4. cikk, (5) bekezdés | A rendelet alapján nem világos, hogyan kell alkalmazni az arányosság elvét, és hogyan kell értékelni az arányosságot. |
| 4. cikk, (9) bekezdés | Ez a pusztán az eredményességről szóló rendelkezés felesleges, és ellentmondásban áll a 4. cikk (8) bekezdésével, amely a költségvetési rendelet 73. cikkére hivatkozva egyben a gazdaságosság és hatékonyság elveire is hivatkozik. A figyelemmel kísérés, jelentéstétel és értékelés szakaszait mindenképpen ki kellene egészíteni a „tervezés” és „végrehajtás” szakaszaival. |
| 8. cikk | Ez a cikk bevezeti a „szennyező fizet” elvet a másodlagos jogszabályokba. Ugyanakkor például a mezőgazdaság területén az elvet nehéz átültetni a gyakorlatba, akár a felügyeleti és kontrollrendszerek hiányosságait tekintve (nincsenek megfelelő kontrollmechanizmusok; a támogatást inkább annak összegéhez arányítva csökkentik, semmint a környezetre gyakorolt hatás arányában), akár a kifizetések csökkentésének tényleges végrehajtását illetően. A Számvevőszék azt javasolja, hogy az elv érvényre juttatásának érdekében annak alkalmazása az egyes alapokra vonatkozó külön rendeletek megfelelő részeiben, valamint a tagállami programokban legyen előírva. |
| 24. cikk, (3) bekezdés; 40. cikk, (2) bekezdés, h) albekezdés | Az itt előírt mutatók hozzáadódnak a kifejezetten a pénzügyi eszközökre vonatkozó SMART mutatókhoz. Ha ehhez még hozzávesszük a projekttámogatásokra alkalmazandó számos, ám általános jellegű OP-mutatót, újabb amellett szóló érvet kapunk, hogy a pénzügyi eszközök lehetőleg egyetlen OP keretében részesüljenek támogatásban. |
| 28–31. cikk | A „közösség szintjén irányított helyi fejlesztés” fontos mechanizmusa lehet a helyi intézményi kapacitás megteremtésének és korszerűsítésének, az eredményorientált végrehajtás jegyében. Míg a rendelettervezet 21. preambulumbekezdése szerint „a lehetőségek helyi szintű mobilizálásának növelésére [...] meg kell könnyíteni az adott közösség szintjén irányított helyi fejlesztések részvételét [...] a [...] hatáskört a közösség érdekeit képviselő helyi akciócsoportokra kell ruházni.” A legtöbb vidéki (és városi) területnek már vannak a helyi közösség érdekeit képviselő struktúrái, mint az önkormányzatok, azok tanácsai vagy más helyi kormányzati struktúrák. Ezeknek a helyi akciócsoportokkal szemben megvan az az előnyük, hogy hitelesen képviselik a helyi lakosságot, demokratikusan elszámoltathatóak, és rendelkeznek már működő, költségvetést kezelni képes szervekkel. Figyelmet kell fordítani arra, hogy a LEADER megközelítés valóban nagyobb értéknövelő hatást hozzon, mint ha a helyi fejlesztési stratégiák támogatását ezeken a már meglévő szerveken keresztül oldanák meg. |
| 32–40. cikk | Pontosan meg kell határozni a „pénzügyi eszköz” fogalmát. A pénzügyi szektorban ezt a kifejezést olyan értékpapírra vagy szerződésre alkalmazzák, amely a birtokosa (illetve a tulajdonosa) számára valamilyen jogot biztosít. Ezek az eszközök jellemzően kölcsönök, garanciák, saját tőke vagy kvázi-sajáttőke befektetési eszközök, részesedések vagy egyéb kockázattal járó eszközök. Hasonló meghatározással él a költségvetési rendelet módosítására irányuló javaslat (130. cikk) is. Az általános rendelet tervezetének 33. cikke azonban nem utal a fent említett eszközökre, csak azt fejti ki, hogyan lehet hozzájutni pénzügyi eszközökhöz, alapok és alapok alapja útján.
  A rendeletnek pontosítania kellene azt is, hogy forgótőke nyújtása támogatható-e, s ha igen, milyen feltételek mellett, valamint hogy legyen-e felső határa az Uniót terhelő irányítási költségeknek. |
| 32. cikk | A 32. cikk kimondja, hogy a beavatkozást piaci hiányosságokon kívül „nem optimális beruházási helyzetek” is indokolhatják. További pontosítás híján ebből az is következhet, hogy nehezen indokolható pénzügyi eszközök támogatására kerül sor. Az általános rendelet tervezetében világosabban meg kellene fogalmazni, hogy milyen körülmények indokolhatják pénzügyi eszközök uniós támogatását.
  A pénzügyi eszközök kapcsán szigorúan szabályozni kell:






  — | azon bankszámlák használatát, amelyeken KSK-források vannak letétben, |

Cikk

Észrevétel

41. preambulumbekezdés

A jogbiztonság javára válna, ha az általános rendelet tervezete felsorolná a pénzügyi eszközökkel kapcsolatos, az állami támogatásokra alkalmazandó rendelkezéseket.

87. preambulumbekezdés

A Számvevőszék a következőképpen javasolja módosítani a szöveget: „[...] Annak érdekében, hogy a Bizottság által végzett ellenőrzés arányos legyen a kockázattal, a Bizottságnak tudnia kell csökkenteni az operatív programok ellenőrzésével kapcsolatos ellenőrzési munkát, amennyiben nincsenek jelentős hiányosságok, és amennyiben az ellenőrző hatóság megbízható.”

4. cikk, (5) bekezdés

A rendelet alapján nem világos, hogyan kell alkalmazni az arányosság elvét, és hogyan kell értékelni az arányosságot.

4. cikk, (9) bekezdés

Ez a pusztán az eredményességről szóló rendelkezés felesleges, és ellentmondásban áll a 4. cikk (8) bekezdésével, amely a költségvetési rendelet 73. cikkére hivatkozva egyben a gazdaságosság és hatékonyság elveire is hivatkozik. A figyelemmel kísérés, jelentéstétel és értékelés szakaszait mindenképpen ki kellene egészíteni a „tervezés” és „végrehajtás” szakaszaival.

8. cikk

Ez a cikk bevezeti a „szennyező fizet” elvet a másodlagos jogszabályokba. Ugyanakkor például a mezőgazdaság területén az elvet nehéz átültetni a gyakorlatba, akár a felügyeleti és kontrollrendszerek hiányosságait tekintve (nincsenek megfelelő kontrollmechanizmusok; a támogatást inkább annak összegéhez arányítva csökkentik, semmint a környezetre gyakorolt hatás arányában), akár a kifizetések csökkentésének tényleges végrehajtását illetően. A Számvevőszék azt javasolja, hogy az elv érvényre juttatásának érdekében annak alkalmazása az egyes alapokra vonatkozó külön rendeletek megfelelő részeiben, valamint a tagállami programokban legyen előírva.

24. cikk, (3) bekezdés; 40. cikk, (2) bekezdés, h) albekezdés

Az itt előírt mutatók hozzáadódnak a kifejezetten a pénzügyi eszközökre vonatkozó SMART mutatókhoz. Ha ehhez még hozzávesszük a projekttámogatásokra alkalmazandó számos, ám általános jellegű OP-mutatót, újabb amellett szóló érvet kapunk, hogy a pénzügyi eszközök lehetőleg egyetlen OP keretében részesüljenek támogatásban.

28–31. cikk

A „közösség szintjén irányított helyi fejlesztés” fontos mechanizmusa lehet a helyi intézményi kapacitás megteremtésének és korszerűsítésének, az eredményorientált végrehajtás jegyében. Míg a rendelettervezet 21. preambulumbekezdése szerint „a lehetőségek helyi szintű mobilizálásának növelésére [...] meg kell könnyíteni az adott közösség szintjén irányított helyi fejlesztések részvételét [...] a [...] hatáskört a közösség érdekeit képviselő helyi akciócsoportokra kell ruházni.” A legtöbb vidéki (és városi) területnek már vannak a helyi közösség érdekeit képviselő struktúrái, mint az önkormányzatok, azok tanácsai vagy más helyi kormányzati struktúrák. Ezeknek a helyi akciócsoportokkal szemben megvan az az előnyük, hogy hitelesen képviselik a helyi lakosságot, demokratikusan elszámoltathatóak, és rendelkeznek már működő, költségvetést kezelni képes szervekkel. Figyelmet kell fordítani arra, hogy a LEADER megközelítés valóban nagyobb értéknövelő hatást hozzon, mint ha a helyi fejlesztési stratégiák támogatását ezeken a már meglévő szerveken keresztül oldanák meg.

32–40. cikk

Pontosan meg kell határozni a „pénzügyi eszköz” fogalmát. A pénzügyi szektorban ezt a kifejezést olyan értékpapírra vagy szerződésre alkalmazzák, amely a birtokosa (illetve a tulajdonosa) számára valamilyen jogot biztosít. Ezek az eszközök jellemzően kölcsönök, garanciák, saját tőke vagy kvázi-sajáttőke befektetési eszközök, részesedések vagy egyéb kockázattal járó eszközök. Hasonló meghatározással él a költségvetési rendelet módosítására irányuló javaslat (130. cikk) is. Az általános rendelet tervezetének 33. cikke azonban nem utal a fent említett eszközökre, csak azt fejti ki, hogyan lehet hozzájutni pénzügyi eszközökhöz, alapok és alapok alapja útján.

A rendeletnek pontosítania kellene azt is, hogy forgótőke nyújtása támogatható-e, s ha igen, milyen feltételek mellett, valamint hogy legyen-e felső határa az Uniót terhelő irányítási költségeknek.

32. cikk

A 32. cikk kimondja, hogy a beavatkozást piaci hiányosságokon kívül „nem optimális beruházási helyzetek” is indokolhatják. További pontosítás híján ebből az is következhet, hogy nehezen indokolható pénzügyi eszközök támogatására kerül sor. Az általános rendelet tervezetében világosabban meg kellene fogalmazni, hogy milyen körülmények indokolhatják pénzügyi eszközök uniós támogatását.

A pénzügyi eszközök kapcsán szigorúan szabályozni kell:

—

azon bankszámlák használatát, amelyeken KSK-források vannak letétben,

| — | a vonatkozó számviteli és beszámolási előírásokat. |
| --- | --- |

—

a vonatkozó számviteli és beszámolási előírásokat.

Konkrétan minden pénzügyi eszköznek egy külön bankszámlát kell nyitni, hogy azon helyezzék el, illetve arról vegyék ki az összes be- és kiáramló összeget (kezdeti hozzájárulások, hitelek, nem teljesítő garantált hitelfelvevőkkel kapcsolatos befizetések, juttatások, kamatok, visszafizetett források, kezelési költségek).

A pénzügyi eszközökről külön elszámolást kell vezetni, és ezt egyeztetni a bankszámlával. A pénzügyi eszközökről éves pénzügyi kimutatást kell készíteni és ellenőriztetni.

Ilyen előírások híján a javasolt jogi kereten belül fennáll az a veszély, hogy a) pénzügyi eszközök alkalmazásával bújnak ki a tagállami társfinanszírozás kötelezettsége alól; b) az ellenőrök nem tudják feltárni az uniós előírások megsértését.

32. cikk, (2) bekezdés

Amikor a végső kedvezményezettek közforrásokból származó más támogatásban is részesülnek (KSK-alapok, egyéb uniós támogatások, nemzeti/regionális támogatások), akkor a külön nyilvántartás vezetésének követelménye további bonyodalmat jelent, mivel a szolgáltatott adatok nem tükrözik a kapott köztámogatás tényleges szintjét.

Ahhoz, hogy az éves végrehajtási jelentések teljes körűek legyenek, összevont módon kellene beszámolniuk az érintett területen alkalmazott pénzügyi eszközök különböző finanszírozási forrásairól.

33. cikk, (3) bekezdés

A 33. cikk (3) bekezdésének b) albekezdése teret nyit a 143. cikkben említett leendő végrehajtási aktusok által nem szabályozott finanszírozási eszközöknek.

33. cikk, (4) bekezdés, a) és c) albekezdés

Fennáll az a kockázat, hogy jelentős pénzügyi szolgáltatási tapasztalattal nem rendelkező irányító hatóságok is részesülnek támogatásban. Ezenkívül a 33. cikk 4. bekezdésének a) albekezdése lehetővé teszi, hogy egy irányító hatóság – mindaddig, amíg ehhez új befektetési eszközöket hoz létre – újratőkésíthessen egy eladósodott állami bankot vagy alapot, anélkül, hogy új vagy különösen veszélyeztetett kkv-kat finanszírozna.

b) albekezdés i. pont

Az „Európai Beruházási Bank” kifejezést „EBB”-vel kellene helyettesíteni, mivel csak ez utóbbi tekinthető bevett kifejezésnek, és magában foglalja az EBA-t is.

35. cikk

E cikk értelmében olyan kiadásokat lehet elszámolni, amelyeket a pénzügyi eszközök számára egy előre meghatározott, legfeljebb kétéves időszak során kifizettek vagy várhatóan ki fognak fizetni. Nem derül ki, hogy a kifizetési kérelmekbe fel lehet-e venni még fel nem merült kifizetéseket is.

A 35. cikk (3) bekezdése ezenkívül előírja, hogy a pénzügyi eszközök számára kifizetett összegek, illetve a pénzügyi eszközök által a végső kedvezményezetteknek kifizetett összegek közötti különbség figyelembevétele érdekében az elszámolt kiadások összegét ki kell igazítani. Nem világos, hogy ez az előírás csak a kiigazítás közzétételére vonatkozik-e, vagy pedig az összes elkönyvelt támogatható kiadás kiigazítására is.

36. cikk, (1) bekezdés; 55. cikk, (2) bekezdés; 114. cikk, (4) bekezdés

Eszköztípusonként (alapok alapja és egyéb alapok, pénzügyi eszköztípus szerint) meg kell szabni az irányítási költségek felső határát.

Amint az a 2007–2013-as időszakra érvényes általános rendeletre is jellemző volt, ez a rendeletjavaslat sem egyértelmű a garanciákat illetően. Amennyiben történt megbízható finanszírozásihiány-értékelés, akkor a portfóliógaranciák garantált összegeinek a támogatható kiadások között kellene szerepelniük. A 36. cikk (1) bekezdése nem igazít el a tekintetben, hogy a jogosultsági időszakban vállalt portfóliógarancia vajon akkor is támogatható-e, ha az alapjául szolgáló eszközök (pl. hitelek) a programozási időszak lezárása után keletkeztek.

36. cikk, (2) bekezdés

Figyelembe véve az operatív programozás során észlelt késedelmeket, a kockázatitőke-alapok esetében a támogathatósági időszakot meg kellene hosszabbítani (pl. tíz évre). Ha ez teljesül, és az egyenrangúsági (pari passu) elv és a tőkeáttételi előírások is érvényesülnek, akkor az uniós támogatás által meg lehetne növelni a továbbvihető finanszírozás összegét.

37. és 39. cikk

Már a 2007–2013-as időszakra érvényes általános rendeletben sem volt világos, hogy a pénzügyi eszközök számára fizetett uniós támogatásból származó kamatot és egyéb nyereséget fel szabad-e használni ugyanolyan típusú pénzügyi eszköz javára, és ha igen, a lezárás után mennyi ideig (a kamat és a tőkehozam rulírozó jellege). A 39. cikk értelmében a programzárás után megmaradt forrásokat (beleértve a nyereséget és egyéb bevételeket) fel lehet használni támogatási programok finanszírozására, ami azonban korlátozza a rulírozó hatást.

38. cikk, (1) és (2) bekezdés

Az uniós költségvetésre alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló közleményében a Bizottság a pénzügyi eszközök alkalmazását olyan megoldásnak látja, amellyel az uniós finanszírozás tőkeáttételi arányát növelni lehetne. Ez a cikk azonban nem foglalkozik a hatékony és eredményes pénzgazdálkodással kapcsolatos problémákkal:

| — | Különbséget tesz a visszafizetett tőkeforrások és egyéb források között, ami technikailag bonyolultabbá tenné az irányítási költségekre elkülönítendő összeg meghatározását. |
| --- | --- |

—

Különbséget tesz a visszafizetett tőkeforrások és egyéb források között, ami technikailag bonyolultabbá tenné az irányítási költségekre elkülönítendő összeg meghatározását.

| — | Az, hogy a forrásokat újabb beruházásokra „a program vagy programok céljainak megfelelően” kell felhasználni, nem nyúlt kellő jogbiztonságot arra nézve, hogy a közszférában erre valóban alapokat különítenek el. |
| --- | --- |

—

Az, hogy a forrásokat újabb beruházásokra „a program vagy programok céljainak megfelelően” kell felhasználni, nem nyúlt kellő jogbiztonságot arra nézve, hogy a közszférában erre valóban alapokat különítenek el.

| — | Normaként kezeli azt, hogy a befektetők kedvezményes javadalmazásban részesüljenek, anélkül, hogy ezt a tőkeáttételi hatással kapcsolatos vagy egyéb követelményekkel egyensúlyozná ki. Nem szabályozza a befektetőkre vonatkozó kedvezményeket egy adott alap felszámolása esetén. |
| --- | --- |

—

Normaként kezeli azt, hogy a befektetők kedvezményes javadalmazásban részesüljenek, anélkül, hogy ezt a tőkeáttételi hatással kapcsolatos vagy egyéb követelményekkel egyensúlyozná ki. Nem szabályozza a befektetőkre vonatkozó kedvezményeket egy adott alap felszámolása esetén.

| — | A vállalkozásokra vonatkozó többéves program (MAP), illetve (a sajáttőke-eszközöket illetően) a versenyképességi és innovációs keretprogram (VIK) keretében alkalmazott egyenrangúsági (pari passu) elvről nem történik említés. Az uniós támogatás így bármilyen kedvezményes elbánás kockázatának ki van téve. Másik megoldásként a Bizottság utalhatna az érdekegyeztetés elvére is. További pontosítás híján a programzárás után megmaradt uniós források későbbi kkv-k számára történő felhasználása veszélyben van. |
| --- | --- |

—

A vállalkozásokra vonatkozó többéves program (MAP), illetve (a sajáttőke-eszközöket illetően) a versenyképességi és innovációs keretprogram (VIK) keretében alkalmazott egyenrangúsági (pari passu) elvről nem történik említés. Az uniós támogatás így bármilyen kedvezményes elbánás kockázatának ki van téve. Másik megoldásként a Bizottság utalhatna az érdekegyeztetés elvére is. További pontosítás híján a programzárás után megmaradt uniós források későbbi kkv-k számára történő felhasználása veszélyben van.

Továbbá: a 38. cikk (1) és (2) bekezdésében javasoltakkal ellentétben a pénzügyi eszközökbe visszafizetett forrásokat, illetve az azok által szerzett bevételeket nem kellene az operatív program lezárása előtt máshová irányítani: az ilyen forrásokat a megfelelő pénzügyi eszközökbe kellene visszaforgatni.

38. cikk, (3) bekezdés

Nincs meghatározva, hogy meddig kell megőrizni és ellenőrizhetővé tenni a források újrafelhasználására vonatkozó nyilvántartást.

39. cikk

A 39. cikk meghatározza, hogy a pénzügyi eszközökből származó, a KSK-alapoknak kiutalható forrásokat hogyan lehet újra felhasználni (a programzárás utáni tízéves időszak során). Nem világos még azonban, hogyan fogják ezt figyelemmel kísérni.

Üdvözlendő ugyan, hogy a minimális rulírozási időszakot tíz évben határozták meg, ám az már nem, hogy figyelmen kívül hagyják a különböző pénzügyi eszköztípusok sajátosságait, és nem adnak meg pontos tőkeáttételi arányokat és mutatókat.

Nem történik említés a programzárás után támogatás formájában történő újrafelhasználás lehetőségéről.

Abban az esetben, ha a sajáttőke-befektetések a továbbvihető finanszírozásból részesülnek, a program lezárását (2022) követően nem lesz lehetséges kiegészítő befektetéseket eszközölni.

40. cikk, 2. bekezdés, b) és g) albekezdés

A b) alatti „a pénzügyi eszközök és a végrehajtási intézkedések leírása” pontatlan kifejezés; alkalmasabb megfogalmazás olvasható az 1828/2006/EK bizottsági rendelet 44. cikkének (2) bekezdésében, míg a g) bekezdésben zavaróan hathat az olvasóra a közelebbről meg nem határozott „multiplikátor hatás” kifejezés. A 22. preambulumbekezdésben nem „multiplikátor hatásról”, hanem helyesen „a külső tőke bevonásáról” esik szó. Továbbá: a multiplikátor hatás erősen eltérő a sajáttőke-, a hitel- és a garanciaeszközök esetében, és ezt a különbséget az általános rendelet tervezete nem veszi tudomásul.

44. cikk

A tagállamoknak 2023. szeptember 30-ig az ERFA, az ESZA és KA esetében a végrehajtásról szóló zárójelentést, az EMVA és az ETHA esetében pedig éves végrehajtási jelentést kell benyújtaniuk. Nem világos, hogy miért kezelik különbözőképpen egyfelől a strukturális alapokat, másfelől pedig az EMVA-t és az ETHA-t.

51. és 52. cikk

A Számvevőszék véleménye szerint a technikai segítségnyújtásnak a „helyi tartós intézményi kapacitás” megteremtését és korszerűsítését kell támogatnia, ami többet jelent, mint egyetlen projekt kidolgozását és végrehajtását, illetve kapcsolódó műveletek külső szakértők bevonásával történő elvégzését.

56. cikk

Ez a cikk a támogatás olyan új formáit vezeti be, mint a díjak vagy a visszatérítendő támogatás. Ezek meghatározása azonban hiányzik, különösen a díj fogalmáé.

A visszatérítendő támogatás feltételeit részletezni kellene, például az állami támogatási programok esetében.

57. cikk

Nem világos, hogy a lehetséges módszereket milyen szinten kell meghatározni és monitorozni. Az elfogadhatatlan volna, ha a számítási módszereket a kedvezményezettek állapítanák meg.

Nincs tisztázva, hogy az egyszerűsített költségelszámolási módszert olyan költségkategóriáknál is lehet-e alkalmazni, amelyek közbeszerzés tárgyát képezték.

58. cikk

Tisztázni kell, hogy mely közvetlen, illetve közvetett költségek elfogadhatóak.

59. cikk

Pontosabban meghatározandó a „művelet támogatásának időszaka” az 59. cikk (2) bekezdésének c) albekezdésében, valamint a „megengedhető magasabb százalékarány” az 59. cikk (3) bekezdésének b) albekezdésében.

60. cikk, (2) bekezdés, b) albekezdés

Nem világos, hogy a szöveg miért tesz különbséget az alapok két csoportja között.

60. cikk, (2) bekezdés, d) albekezdés

Pontosítást igényel, hogy milyen megállapodásfajtákról van szó.

61. cikk, (1) bekezdés

A 61. cikk (1) bekezdésének világossá kellene tennie, hogy a tagállamnak minden esetben vissza kell térítenie az uniós pénzeszközöket, akár behajtotta azokat a végső kedvezményezettektől, akár nem.

63. cikk, (2) bekezdés

Hasznos volna itt a 62. cikkben rögzített elvekre is hivatkozni.

64. cikk

Hivatkozni kellene a Bizottság által előírt kritériumokra (117. cikk (1) bekezdése).

76. cikk

Nem világos, hogy hogyan kell értelmezni az éves beszámolók valódiságát.

77. cikk

A 77. cikk (2) bekezdéséből úgy tűnhet, mintha pénzügyi korrekciókra csak szabályszerűségi problémák esetén kerülne sor. Ez nem állna összhangban a 20. cikk (4) bekezdésével.

Az általános rendelet tervezete 77. cikkének (4) bekezdése szerint a pénzügyi korrekciók alkalmazására vonatkozó kritériumokat és eljárásokat az egyes alapokra vonatkozó szabályokban határozzák meg, az alapokról szóló rendeletek azonban e tekintetben nem nyújtanak útmutatást.

84. cikk, (4) és (5) bekezdés

Nem világos, hogy ezek az összegek hogyan lesznek tagállamonként felosztva.

90. cikk

Sem fogalmilag, sem jogilag nem indokolható, miért ne lehetne a pénzügyi eszközöket nagyprojektnek tekinteni, ha együttes nagyságuk meghaladja az 50 millió EUR-t.

Ez éppen hogy fontos lehetőség elszalasztását jelenti, hiszen a „nagyprojektként” való elismerés elősegíthetné a megfelelő kritikus tömeggel bíró „alapok alapjának” létrehozását, ha tekintetbe vesszük, milyen jogbiztonsággal számolhat egy „nagyprojektre” pályázatot beadó tagállam.

91. és 92. cikk

A finanszírozási hiány kérdése nincs megoldva; nem világos, hogy a finanszírozási hiányt az időközi kifizetésekre nézve is ki kell-e számítani.

97. cikk, (1) bekezdés

Le kellene szögezni, hogy a Bizottság részt vesz az irányító bizottságok tevékenységében.

100. cikk

Ez a cikk átfedésben van a 43. cikkel.

110. cikk, (7) bekezdés

A Számvevőszék azt javasolja, hogy a Bizottság határozza meg pontosabban a pénzügyi eszközök 100 %-os társfinanszírozási arányának lehetőségét, és kezelje az alábbi kockázatokat:

| — | hogy a KSK-alapok kiszorítják a Bizottság által központilag irányított uniós forrásokat, |
| --- | --- |

—

hogy a KSK-alapok kiszorítják a Bizottság által központilag irányított uniós forrásokat,

| — | hogy a KSK- és az egyéb uniós továbbvihető forrásokat visszavonhatják. |
| --- | --- |

—

hogy a KSK- és az egyéb uniós továbbvihető forrásokat visszavonhatják.

117. cikk, (4) bekezdés

A Bizottság az uniós támogatás összegétől függetlenül valamennyi operatív programra vonatkozóan kérhesse a független könyvvizsgáló szervezet jelentését és véleményét, valamint a cselekvési programok irányítási és kontrollrendszerének leírását.

130. cikk

A Számvevőszék javasolja, hogy az éves irányítási nyilatkozat elkészítésére tűzzenek ki egy további időpontot, mert a tervezett ütemezés csak így tartható.

131. cikk

A javasolt eljárással kapcsolatban több kérdés bizonytalanságban marad, például a már befejezett projektek bevételeinek levonása tekintetében. Az ERFA/KA-ra, illetve az ESZA-ra vonatkozó előírásokat közös nevezőre kellene hozni, vagyis az ESZA-nál a fokozatos lezárást nemcsak a „kiadásokra”, hanem a „műveletekre” és a kapcsolódó kiadásokra is kellene alkalmazni.

132. cikk

Ez az előírás korlátozza a Számvevőszék hatáskörét, és kizárólag a Bizottságnak adja meg a lehetőséget, hogy a rendelkezésreállási időszak meghosszabbítását kérje.

Az új elektronikus rendszerek alkalmazásánál fontos tisztázni, hogy milyen formában lehet dokumentumokat ellenőrzési bizonyítékként elfogadni (vagyis az eredeti dokumentumokkal való egyezőség tanúsítása tagállami szinten – 5. bekezdés, és az elektronikus dokumentumok biztonsági szabványai – 6. bekezdés).

137. cikk, (2) bekezdés

A Számvevőszék javasolja: ne csak azt kössék ki, hogy az átvizsgálásnak a Bizottság beleegyezésével kell történnie, hanem azt is, hogy az utóbbi feladata az átvizsgálás jellegének és mértékének, illetve a levont következtetések megfelelő voltának ellenőrzése.

140. cikk

A Számvevőszék megjegyzi: nincs bizonyíték arra, hogy a 100 000 EUR alatti elszámolható költségű műveletekben kisebb valószínűséggel fordulna elő hiba, mint más műveletekben. A rendeletnek egyértelművé kellene tennie, hogy az ellenőrzések arányos voltának elve hogyan befolyásolja az ellenőrzési hatóságok mintavételét.

Ezt a véleményt a Számvevőszék 2011. december 15-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.

a Számvevőszék nevében

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

elnök

---

(1)  HL L 248., 2002.9.16., 1. o.

1

(2)  A 2342/2002/EK, Euratom bizottsági rendelet (HL L 357., 2002.12.31., 1. o.).

2

(3)  Európai Bizottság, COM(2011) 615.

3

(4)  Európai Bizottság, COM(2011) 612 (Kohéziós Alap); COM(2011) 614 (ERFA); COM(2011) 607 (ESZA); COM(2011) 610 (EGTC); COM(2011) 611 (ETC); COM(2011) 627 (EMVA); COM(2011) 804 (ETHA).

4

(5)  Európai Bizottság, SEC(2011) 1141.

5

(6)  Európai Bizottság, COM(2010) 642.

6

(7)  Európai Bizottság, COM(2010) 700.

7

(8)  Európai Bizottság, COM(2011) 500.

8

(9)  HL C 107., 2004.4.30., 1. o.

9

(10)  Megjelent 2008 áprilisában.

10

(11)  http://eca.europa.eu

11

(12)  HL C 334., 2010.12.10., 1. o.

12

(13)  Közös stratégiai keret, a „KSK-alapok” a közös stratégiai keretből fedezett alapokat jelentik.

13

(14)  Európai Bizottság, COM(2011) 500.

14

(15)  Ilyenek: közös stratégiai keret elfogadása; részletes szabályok elfogadása a pénzügyi eszközöket illetően; a szabálytalanságok jelentésére és a szabálytalanul kifizetett összegek visszatérítésére vonatkozó eljárásokkal kapcsolatos tagállami felelősség; a tagállami ellenőrzések előfeltételei; az irányító hatóságok és igazoló hatóságok akkreditációs kritériumai; az alkalmazandó pénzügyi korrekció szintje; a teljesítmény-keretrendszer, illetve az előzetes feltételrendszer meghatározási módszerének módosítása.

15

(16)  Ilyenek a következőkre vonatkozó határozatok: a partnerségi szerződések jóváhagyása, az eredményességi tartalék elosztása és a tagállamok gazdaságpolitikájához kapcsolódó kifizetések felfüggesztése; az alapok tekintetében pedig: az operatív programok elfogadása, a nagyprojektek jóváhagyása, a kifizetések felfüggesztése és a pénzügyi korrekciók.

16

(17)  Európai Számvevőszék, Dokumentum a költségvetés felülvizsgálatáról, 7. bekezdés.

17

(18)  Európai Számvevőszék, 1/2010. sz. vélemény, 18. bekezdés.

18

(19)  Európai Számvevőszék, Dokumentum a költségvetés felülvizsgálatáról, 8. bekezdés.

19

(20)  Európai Számvevőszék, Dokumentum a költségvetés felülvizsgálatáról, 24. bekezdés.

20

(21)  Európai Bizottság, COM(2010) 260, 4. pont.

21

(22)  Európai Bizottság, COM(2011) 615, 1. és 5.2.2. pont.

22

(23)  Európai Számvevőszék, 6/2010. sz. vélemény, II. és 42. bekezdés.

23

(24)  Európai Számvevőszék, Dokumentum a költségvetés felülvizsgálatáról, 8. bekezdés.

24

(25)  A kutatás, technológiai fejlesztés és innováció erősítése; A kis- és középvállalkozások versenyképességének javítása; Az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé történő elmozdulás támogatása minden ágazatban.

25

(26)  A foglalkoztatás előmozdítása és a munkaerő mobilitásának támogatása; Beruházások az oktatás, képességfejlesztés és élethosszig tartó tanulás területén; A társadalmi befogadás előmozdítása és a szegénység elleni küzdelem; Az intézményi kapacitás javítása és a hatékony közigazgatás.

26

(27)  Az ERFA-támogatások köréből kifejezetten csak igen kevés projektfajta van kizárva (az ERFA-rendelettervezet 3. cikke): ilyenek például a dohány és dohánytermékek gyártásával, feldolgozásával és forgalmazásával, illetve az atomerőművek leszerelésével kapcsolatos projektek; kizárólag a fejlettebb régiókban ilyenek a polgároknak a környezetvédelem, a közlekedés, valamint az információs és kommunikációs technológia terén alapszolgáltatásokat nyújtó infrastrukturális beruházások is.

27

(28)  Az információs és kommunikációs technológia hozzáférhetőségének, használatának és minőségének javítása; Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás, a kockázatmegelőzés és -kezelés előmozdítása; A környezetvédelem és az erőforrás-felhasználás hatékonyságának előmozdítása; A fenntartható közlekedés előmozdítása és a szűk keresztmetszetek megszüntetése a főbb hálózati infrastruktúrákban.

28

(29)  Lásd a 3/2009. és 9/2010. sz. különjelentést (http://eca.europa.eu).

29

(30)  Európai Bizottság, SEC(2011) 1141-I, 62. o.

30

(31)  Lásd az 1/2007. sz. különjelentést (HL C 124., 2007.6.5., 1. o.).

31

(32)  Európai Számvevőszék, 6/2010. sz. vélemény, I. bekezdés.

32

(33)  Európai Bizottság, SEC(2011) 1179.

33

(34)  Különösen igaz ez a közbeszerzési eljárásokra; e terület jó működése a belső piac megvalósításának egyik legfontosabb előfeltétele. Amint azt a Bizottság jelezte (COM(2011) 615, 174. o.), egyedül az e területen tapasztalt jogsértések következtében a kifizetések hibaaránya a jelenlegi programozási időszakban évente átlagosan kb. 2–4 % volt. Ha a tagállami közigazgatás és a kedvezményezettek nem képesek jobban betartani a közbeszerzési szabályokat, az a jövőben is rendszeresen ki fog hatni a kohéziós politikára.

34

(35)  Európai Bizottság, COM(2011) 615, 5.2.3. bekezdés.

35

(36)  Európai Számvevőszék, 2006-os éves jelentés, 5.45. és 5.77. bekezdés; 7/2010. sz. különjelentés (http://eca.europa.eu), 104a. bekezdés.

36

(37)  Az „igazoló nyilatkozat” (angolul: „declaration of assurance”) kifejezés zavart kelthet. A vezetés, illetve az ellenőr szerepét úgy kell meghatározni, hogy biztosítva legyen feladataik egyértelmű jellege és összhangja a bevált gyakorlatokkal.

37

(38)  Európai Számvevőszék, 6/2007. sz. vélemény (HL C 216., 2007.9.14., 3. o.), V. bekezdés.

38

(39)  Európai Számvevőszék, 7/2010. sz. különjelentés a záróelszámolási eljárás ellenőrzéséről, 39–52. bekezdés.

39

(40)  Ezenkívül, ha az igazoló és az ellenőrző hatóság funkcióit tekintjük (az általános rendelet 115. és 116. cikke), azok nem említik a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét.

40

(41)  Lásd a 7/2010. sz. különjelentést.

41

(42)  Lásd a 2005-ös éves jelentés 1.65., valamint 6.33–6.37. bekezdését; a 2010-es éves jelentés 1.25. bekezdését.

42

(43)  A tagállamok kötelesek visszatéríttetni a jogosulatlan kifizetéseket (lásd az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18-i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet 4. cikkét (HL L 312., 1995.12.23., 1. o.), valamint a költségvetési rendelet 53b. cikke (2) bekezdésének c) albekezdését).

43

(44)  5/2010. és 7/2011. sz. különjelentés (http://eca.europa.eu), 2010-es éves jelentés 8.15–8.29. bekezdése.

44

(45)  5/2010. sz. különjelentés.

45

(46)  Európai Számvevőszék, 2010-es éves jelentés, 1.30–1.32. bekezdés; 4.30–4.36. bekezdés; 6/2010. sz. vélemény, 43–47. bekezdés.

46

---