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I Comunicações

Tribunal de Contas

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RELATÓRIO ESPECIAL N.o 10/2006

sobre as avaliações ex post dos programas relativos aos objectivos n.os 1 e 3 para o período 1994-1999 (fundos estruturais), acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2006/C 302/CE)

ÍNDICE

Glossário

ANEXOS:

Anexo I — Repartição da ajuda no âmbito dos fundos estruturais

Anexo II — PIB e taxa de emprego

Anexo III — Crescimento do PIB e fundos estruturais

Anexo IV — Simulações HERMIN e desemprego

Respostas da Comissão

GLOSSÁRIO
ADAPT

Adaptação da mão-de-obra às mutações industriais (iniciativa comunitária para favorecer o emprego e a adaptação da mão-de-obra às mutações industriais)

Comissões de acompanhamento

Comissões que supervisionam a execução estratégica do programa de financiamento

DOCUP

Documento Único de Programação

Efeito de inércia

Mudança verificada entre os destinatários directos de uma intervenção pública ou por eles declarada na sequência de uma intervenção pública, mas que se teria verificado mesmo sem a existência da intervenção

Efeito de deslocação

Efeito obtido numa região elegível em detrimento de outra

FEDER

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FSE

Fundo Social Europeu

IDT

Investigação e desenvolvimento tecnológico

IFOP

Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca

Modelo HERMIN

Modelo macroeconómico utilizado para simular o impacto das intervenções dos fundos estruturais

PAMT

Políticas Activas do Mercado de Trabalho

PME

Pequenas e médias empresas

PO

Programa operacional

QCA

Quadro Comunitário de Apoio

Relatório inicial

Relatório que contém questões de ordem metodológica, como os objectivos de avaliação, o quadro metodológico, os questionários e as organizações a contactar

Relatório de síntese

Relatórios finais elaborados pela Direcção-Geral da Política Regional (para o objectivo n.o 1) e pela Direcção-Geral do Emprego e dos Assuntos Sociais (para o objectivo n.o 3) sobre a avaliação ex post das operações financiadas pelo FEDER e pelo FSE

SÍNTESE

INTRODUÇÃO

Quadro da avaliação

Objectivos básicos estabelecidos para cada avaliação

ÂMBITO DA AUDITORIA

AVALIAÇÃO EX POST DO OBJECTIVO N.O 1 PELA DIRECÇÃO-GERAL DA POLÍTICA REGIONAL

Apreciação do Tribunal relativa à qualidade da avaliação

Observações preliminares

Evolução dos problemas com que as regiões se confrontam desde 1994

Adequação das estratégias adoptadas

Quadro 1

Síntese dos desvios assinalados no ponto 24

Quadro 2

Despesas efectivas (16)

Avaliação da eficácia

Avaliação da eficiência

Avaliação do impacto dos fundos estruturais

Avaliação dos sistemas de gestão

Adequação do quadro de avaliação

Especificação técnica

Adequação da supervisão pela Comissão

Relevância das recomendações para a avaliação dos períodos de programação seguintes

AVALIAÇÃO EX POST DAS OPERAÇÕES DO FSE (NO ÂMBITO DOS OBJECTIVOS N.os 1 E 3) PELA DIRECÇÃO-GERAL DO EMPREGO, DOS ASSUNTOS SOCIAIS E DA IGUALDADE DE OPORTUNIDADES

Apreciação do Tribunal relativa à qualidade da avaliação

Exame das insuficiências dos dados e da análise

Avaliação do impacto das operações do FSE

Quadro 3

Observações sobre as hipóteses abordadas no exame de casos de impacto nas pessoas

Avaliação da igualdade de oportunidades

Outros aspectos examinados

Comentários sobre a avaliação global efectuada pela Comissão

Outras informações dos relatórios nacionais

Adequação do quadro para a avaliação

Recomendações na conclusão da avaliação

CONCLUSÕES

RECOMENDAÇÕES

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 20 de Julho de 2006.

Pelo Tribunal de Contas

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  SEC(2000) 1051 de 26 de Julho de 2000: Comunicação da Comissão «Focus on Results: Strengthening Evaluation of Commission Activities» (Incidência nos resultados: reforçar a avaliação das actividades da Comissão).

(2)  O programa MEANS foi lançado pela Comissão para responder ao pedido de elaboração de uma metodologia de avaliação. A colecção MEANS é constituída por seis volumes relativos à avaliação dos programas socioeconómicos.

(3)  Colecção MEANS, n.o 1, p. 53.

(4)  Incluindo o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) e o Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (IFOP).

(5)  Relatório de síntese, p. 53.

(6)  Designados na sequência do texto como «avaliadores nacionais».

(7)  As avaliações nacionais examinadas referiam-se, para o objectivo n.o 1, à Alemanha, Bélgica, Espanha, Grécia, Itália, Irlanda e Portugal e, para os objectivos n.os 1 e 3 no âmbito do FSE, à Alemanha, Espanha, França, Itália e Reino Unido.

(8)  Ver ponto 5 para os valores globais.

(9)  Relatório de síntese, p. 61-64.

(10)  Relatório de síntese, p. 62.

(11)  Refere-se neste caso à mão-de-obra activa em percentagem da população em idade de trabalhar.

(12)  Relatório de síntese, quadros 2.1, p. 75, 2.5 e 2.6, p. 88-89.

(13)  Relatório de síntese, p. 75.

(14)  Neste contexto, os dados per capita foram calculados na base do conjunto da população nacional.

(15)  Em milhões de euros.

(16)  A elaboração do quadro 2 baseia-se nos dados que figuram no relatório. Pode assim constatar-se que, para os Estados-Membros mencionados no quadro 1, a soma das três colunas deste quadro não corresponde ao valor indicado na coluna «total».

(17)  Para realizar uma avaliação deste tipo, convém determinar e analisar num quadro global as relações causais entre as necessidades, os objectivos estratégicos, os objectivos dos programas/subprogramas/medidas e a afectação dos recursos. Em princípio, necessita igualmente de estabelecer uma classificação das necessidades e das situações socioeconómicas insatisfatórias a que o quadro comunitário de apoio visa responder, bem como de uma hierarquia de factores inerentes a tomar em consideração para garantir que os recursos são orientados de forma óptima relativamente às necessidades a satisfazer.

(18)  Capítulo 3.

(19)  Uma avaliação temática consiste numa análise transversal de um aspecto particular no quadro de várias intervenções de um ou de vários programas executados nos diferentes Estados-Membros ou regiões.

(20)  Avaliação temática do impacto dos fundos estruturais nas infra-estruturas de transporte — relatório final, Novembro de 2000, p. 8.

(21)  Por exemplo, no caso da Irlanda, este resultado significa que, para cada 100 euros investidos na construção e manutenção de uma estrada, o valor do ganho de tempo, das economias relativas ao custo da utilização do veículo e das vantagens em termos de segurança, era de 13 euros por ano. Deste modo, o investimento reembolsa-se efectivamente a si próprio em oito anos. (Avaliação temática do impacto dos fundos estruturais nas infra-estruturas de transporte, p. 8.)

(22)  Ver parte consagrada ao impacto.

(23)  Relatório de síntese, p. 105.

(24)  O comentário relativo a este ponto é o seguinte: embora esta recomendação pareça lógica, importa ter em conta o contexto em que se aplica (Relatório de síntese, p. 105).

(25)  Relatório de síntese, p. 108.

(26)  Relatório de síntese, p. 130.

(27)  Para citar de novo o relatório, pretende-se que o mecanismo mais eficaz para a criação e manutenção dos postos de trabalho é o apoio directo aos investimentos produtivos. Contudo, na medida em que esta afirmação não tem em conta os efeitos de inércia e de substituição, não é possível avaliar a sua eficácia global (Relatório de síntese, p. 130).

(28)  As implicações da fragilidade dos dados e alguns comentários de ordem geral serão examinados posteriormente no presente relatório.

(29)  Especificação técnica, p. 90.

(30)  Relatório de síntese, p. 111.

(31)  Especificação técnica, p. 11.

(32)  Montante superior a 25 milhões de euros para os trabalhos de infra-estrutura e a 15 milhões de euros para os projectos de investimentos produtivos.

(33)  Especificação técnica, p. 13.

(34)  Relatório de síntese, p. 143.

(35)  Relatório de síntese, quadros 4.6, 4.7 e 4.8.

(36)  Como foi indicado anteriormente.

(37)  Relatório de síntese, p. 71.

(38)  Relatório de síntese, p. 72.

(39)  «A inclusão do co-financiamento pelo sector privado é de um interesse discutível no âmbito de uma avaliação do impacto baseada no recurso a um modelo macroeconómico. Além disso, na medida em que um nível elevado de incerteza e de ambiguidade envolve os mecanismos de encadeamento das despesas de co-financiamento pelo sector privado no contexto do quadro comunitário de apoio, não se incluem na nossa análise». Relatório de síntese, p. 71.

(40)  Neste caso particular (projecto Speke Garston no Reino Unido), foram atraídos alguns investimentos complementares do sector privado num montante de 223 milhões de libras esterlinas, que permitiram a criação de 4 600 empregos directos. Relatório de síntese, p. 204.

(41)  Os quatro Estados-Membros que são elegíveis, na sua totalidade, como regiões do objectivo n.o 1.

(42)  A elaboração do modelo HERMIN para a Itália, prevista na especificação técnica, não foi efectuada devido a «dificuldades contratuais». Para as outras regiões, que não dispunham de um modelo HERMIN, foi efectuada uma estimativa designada bottom-up (ascendente).

(43)  O relatório indica que, idealmente, convém utilizar as despesas efectivamente realizadas a título do quadro comunitário de apoio. Mas os respectivos dados não estavam disponíveis para cada Estado-Membro ou região, numa forma desagregada, por prioridade e por ano. Para efeito de uniformidade, utilizámos portanto os dados relativos às despesas programadas que figuram nos documentos relativos ao quadro comunitário de apoio 1994-1999. Se bem que estes documentos indiquem um montante total das despesas bastante preciso, nem sempre dão uma imagem exacta do escalonamento das despesas reais (Relatório de síntese, p. 150).

(44)  Relatório de síntese, p. 161.

(45)  Com efeito, alguns estudos afirmam que o financiamento comunitário dissuade os investimentos nacionais de tal modo que o ritmo de crescimento da economia sem as dotações do quadro comunitário de apoio se apresentaria de modo mais favorável do que é calculado a partir das simulações do modelo HERMIN.

(46)  Esta análise de sensibilidade foi realizada para a Alemanha (novos Länder), Espanha, Grécia, Irlanda e Portugal.

(47)  Relatório de síntese, p. 183-184.

(48)  Isto demonstra a influência positiva dos fundos estruturais no desenvolvimento da programação plurianual, na aplicação do conceito de programa e de gestão por objectivos, no estabelecimento de estruturas e procedimentos de gestão e em particular sistemas de acompanhamento e indicadores, sistemas de garantia da qualidade em matéria de obras públicas, procedimentos de adjudicação de contratos para as ajudas públicas, no desenvolvimento dos sistemas, capacidades e cultura de avaliação, nos procedimentos de selecção e nos sistemas de controlo dos projectos. Os fundos estruturais estimulam o desenvolvimento de estruturas e de capacidades melhor adaptadas ao tratamento dos projectos de desenvolvimento.

(49)  Relatório de síntese, secção 9.1.

(50)  Relatório de síntese, p. 196.

(51)  Parecer n.o 2/2005 sobre a proposta de regulamento do Conselho que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu e ao Fundo de Coesão [COM(2004) 492 final, de 14.7.2004] (JO C 121 de 20.5.2005, p. 18); Relatório especial n.o 7/2003 relativo à aplicação da programação das intervenções do período 2000-2006 no âmbito dos fundos estruturais, ponto 90 (JO C 174 de 23.7.2003, p. 22).

(52)  Estas vantagens são nomeadamente: maior eficácia na elaboração e acompanhamento do programa; selecção dos projectos mais eficaz; maior legitimidade e transparência nas decisões e nos processos de tomada de decisão; maior empenhamento e maior adesão relativamente às realizações do programa, etc. Ver «Avaliação temática sobre o princípio de parceria», p. II.

(53)  Relatório de síntese, p. 188.

(54)  Relatório de síntese, p. 218.

(55)  Relatório anual relativo ao exercício de 2003 pontos 5.22, 5.32 d), 5.33 e 5.34 (JO C 293 de 30.11.2004, p. 162). Relatório anual relativo ao exercício de 2004, ponto 5.30 (JO C 301 de 30.11.2005, p. 143).

(56)  Relatório de síntese, p. 224.

(57)  Relatório de síntese, p. 219.

(58)  Relatório de síntese, p. 221.

(59)  Relativas a avaliações in itinere neste contexto.

(60)  Relatório de síntese, p. 222.

(61)  Por exemplo, «existem provas que confirmam claramente que os acordos de parceria se reforçaram e expandiram e que o processo de tomada de decisão foi objecto de uma maior delegação de responsabilidade a favor dos parceiros do programa» (Relatório de síntese, p. 246).

(62)  Especificação técnica, p. 16.

(63)  Guia metodológico, p. 16-17.

(64)  Os efeitos «líquidos» são calculados subtraindo dos efeitos brutos todos os efeitos de inércia e de deslocação/substituição.

(65)  Em particular, a relação entre os resultados das análises de impacto e os das análises da eficácia e da adequação da estratégia.

(66)  Relatório inicial, p. 7.

(67)  Especificação técnica, p. 102-109.

(68)  Relatório inicial, p. 13. O guia metodológico menciona igualmente algumas questões-chave: «qual foi o impacto global dos fundos estruturais em matéria de ajuda à convergência regional durante o período 1994-1999? Quais foram os efeitos económicos dos investimentos no âmbito dos fundos estruturais em termos de níveis de convergência e de rendimento?» (p. 24).

(69)  Especificação técnica, p. 94–95.

(70)  Por exemplo, o relatório defendeu a ideia de «conceder aos Estados-Membros que dispõem de sistemas de acompanhamento eficazes, uma margem de manobra bastante maior para aplicar as suas próprias regras de acompanhamento no âmbito das iniciativas apoiadas pela UE. Isto permitiria reduzir os custos induzidos e, provavelmente, produzir dados mais relevantes» (Relatório de síntese, p. 249).

(71)  Relatório de síntese, p. 249.

(72)  Relatório de síntese, p. 251.

(73)  Por exemplo, aumento da «flexibilidade» da mão-de-obra activa em resultado da formação.

(74)  Relatório de síntese, p. 124.

(75)  Relatório de síntese, p. 125-126.

(76)  Por exemplo, pode ler-se nestas notas que os números relativos a França, em que o número de beneficiários ascende a 17 milhões, eram verificados duas vezes para evitar duplas contagens, enquanto os números relativos aos Países Baixos (8,7 milhões) eram igualmente verificados duas vezes com equipas nacionais. Além disso, indica-se que não existe grande parte dos dados relativos à Alemanha, à Irlanda e ao Reino Unido — embora se indique que no Reino Unido existem 7,9 milhões de beneficiários e na Irlanda 680 000.

(77)  O quadro 3 reproduz parte do quadro 4.8 do Relatório de síntese.

(78)  Neste caso, refere-se principalmente à igualdade entre homens e mulheres.

(79)  Relatório de síntese, p.173.

(80)  As medidas combinadas englobam acções de orientação e formação intensivas, experiência profissional e acções de formação e incentivos ao emprego e formação.

(81)  Relatório de síntese, p. 122.

(82)  Ver ponto 3.2.8.

(83)  Relatório de síntese, p. 86.

(84)  Relatório de síntese, p. 144.

(85)  Por exemplo, a obtenção de qualificações e os efeitos difíceis de quantificar apresentados no relatório de avaliação do Reino Unido (que representa a «distância percorrida em direcção ao mercado de trabalho»).

(86)  Alguns avaliadores fizeram igualmente esta observação (Espanha e Itália).

(87)  Por exemplo, para casos em Espanha.

(88)  Um exemplo destes foi citado no caso da Alemanha.

(89)  Em especial, a Estratégia Europeia para o Emprego promove ligações mais sólidas entre os mecanismos de financiamento dos programas da UE e outros instrumentos políticos, regulamentos e programas nacionais, incluindo as políticas passivas relativas ao mercado de trabalho.

(90)  Por exemplo, no caso da Alemanha: apoio aos objectivos destinados a camadas desfavorecidas da população, ao desenvolvimento sustentável, à igualdade de oportunidades e aos efeitos de alavanca financeiros para os novos Länder. Da mesma forma, vários outros tópicos foram salientados nos outros relatórios nacionais.

(91)  Relatório nacional, p. 95.

(92)  Relatório sobre os métodos, p. 24-40.

(93)  Relatório sobre os métodos, p. 44-49.

(94)  Ver as avaliações relativas a França, Espanha e Itália.

(95)  Exemplos: a necessidade de reforçar a ligação entre os objectivos planeados e o contexto socioeconómico local (Itália); uma selecção dos beneficiários melhor orientada (França); a expansão de abordagens de intervenção integradas (Reino Unido); o alargamento do âmbito dos programas a acções mais inovadoras e arriscadas (Espanha); o reforço das acções de antecipação no domínio da formação (Espanha); maior atenção às regiões desfavorecidas, dando mais ênfase a variáveis como o desemprego, o desemprego de longa duração e a exclusão social (Espanha).

(96)  Relatório de síntese, p. 188-189 para os objectivos n.os 1 e 3.

(97)  Relatório de síntese, p. 198-204.

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ANEXO I

Repartição da ajuda no âmbito dos fundos estruturais — Recursos disponíveis relativos ao QCA 1994-1999

Repartição da ajuda no âmbito dos fundos estruturais — Recursos disponíveis relativos às Iniciativas Comunitárias 1994-1999 (1)

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(1)  Nomes dos programas relacionados com os fundos estruturais; referências adicionais disponíveis no orçamento da Comissão, subsecção B2.

Fonte: Relatório Especial n.o 16/98 (JO C 347 de 16.11.1998).

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ANEXO II

PIB e taxa de emprego

Quadro 1 (2)

Regressão das variações do PIB per capita em relação às variações das taxas de emprego (CEMPL) e de desemprego (CUNEMP)

Quadro 2 (3)

Regressão das variações médias do PIB per capita em relação às variações médias das taxas de emprego (ACEMPL) e de desemprego (ACUNEMP)

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(1)  Relatório de síntese, p. 62.

(2)  50 observações utilizadas para efeitos de estimativa. BE, IR e DX são variáveis dummy (fictícias) para a Bélgica, a Irlanda e a Alemanha. C1 é a ordenada na origem.

(3)  145 observações utilizadas para efeitos de estimativa. ID, LD, BED e DED são variáveis dummy para a Irlanda, o Luxemburgo, a Bélgica e a Alemanha. C é a ordenada na origem.

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ANEXO III

Crescimento do PIB e fundos estruturais

Quadro 1

Regressão das variações médias do PIB per capita em relação às variações médias das dotações da UE atribuídas per capita (EUSFPC) no âmbito dos fundos estruturais

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ANEXO IV

Simulações HERMIN e desemprego

Quadro 1

Simulações HERMIN

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(1)  Relatório de avaliação relativo à Alemanha (Objectivo n.o 1) (p. 42, 48, 70, 72, 85, 86).

(2)  Relatório de avaliação relativo à Irlanda (p. 61, 92).

(3)  Departamento de Prospectiva e Planeamento (DPP).

(4)  Relatório nacional, p. 210.

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RESPOSTAS DA COMISSÃO

SÍNTESE

INTRODUÇÃO

AVALIAÇÃO EX POST DO OBJECTIVO N.O 1 PELA DIRECÇÃO-GERAL DA POLÍTICA REGIONAL

AVALIAÇÃO EX POST DAS OPERAÇÕES DO FSE (NO ÂMBITO DOS OBJECTIVOS N.os 1 E 3) PELA DIRECÇÃO-GERAL DO EMPREGO

CONCLUSÕES

RECOMENDAÇÕES

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PARECER N.o 6/2006

sobre uma proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que altera e prorroga a Decisão n.o 804/2004/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, que estabelece um programa de acção comunitário para a promoção de acções no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade (Programa «Hércules II»)

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2006/C 302/02)

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, em especial o n.o 4 do artigo 280.o,

Tendo em conta a proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que altera e prorroga o programa de acção comunitário para a promoção de acções no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade (1),

Tendo em conta o pedido de parecer sobre esta proposta formulado pelo Conselho e recebido no Tribunal de Contas em 14 de Julho de 2006,

Tendo em conta o Parecer n.o 8/2003 do Tribunal de Contas, de 11 de Novembro de 2003, sobre o programa de acção comunitário inicial,

Considerando que a proposta de decisão se baseia no n.o 4 do artigo 280.o do Tratado, que estipula que «O Conselho [...] após consulta ao Tribunal de Contas, adoptará as medidas necessárias nos domínios da prevenção e combate das fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade»,

Considerando que o principal objectivo da proposta da Comissão é prorrogar o programa Hércules (2) por um período adicional de sete anos (2007-2013), que a dotação indicativa de 98,5 milhões de euros resulta em parcelas médias anuais de aproximadamente 14 milhões de euros e que o programa fornece ao OLAF os recursos financeiros necessários para o funcionamento da plataforma de serviços oferecida aos Estados-Membros com o objectivo de coordenar a luta contra a fraude ao nível da União Europeia (3),

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 26 de Outubro de 2006.

Pelo Tribunal de Contas

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  COM(2006) 339 final, de 28 de Junho de 2006.

(2)  Decisão n.o 804/2004/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 143 de 30.4.2004, p. 9).

(3)  Relatório especial n.o 1/2005 do Tribunal de Contas, pontos 50 e 76 (JO C 202 de 18.8.2005).

(4)  Grupo Philip Morris.

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