FI L ED

U.S. COURT OF APPEAL S

EL EVENTH CI RCUI T

J UNE 9, 2010

J OHN L EY

CL ERK [ P U B L I S H ]

I N T H E U N I T E D S T A T E S C O U R T O F A P P E A L S

F O R T H E E L E V E N T H C I R C U I T

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

N o

. 0 9

- 1 3 9 5 1

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

D

. C

. D o c k e t N o

. 0 9

- 0 0 6 5 0

- C V

- T

- 1 7

- T B M

D A N N E R C O N S T R U C T I O N C O

. , I N C

. ,

a F l o r i d a c o r p o r a t i o n

, G A T E W A Y R O L L

- O F F S E R V I C E S

, L P

,

a N e v a d a l i m i t e d p a r t n e r s h i p

,

P l a i n t i f f s

- A p p e l l e e s

,

v e r s u s

H I L L S B O R O U G H C O U N T Y F L O R I D A

,

a p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n o f t h e S t a t e o f F l o r i d a

,

D e f e n d a n t

- A p p e l l a n t

.

R E P U B L I C S E R V I C E S O F F L O R I D A

, L I M I T E D P A R T N E R S H I P

,

W A S T E M A N A G E M E N T I N C

. O F F L O R I D A

,

I n t e r v e n o r s

- A p p e l l a n t s

._ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

A p p e a l f r o m t h e U n i t e d S t a t e s D i s t r i c t C o u r t

f o r t h e M i d d l e D i s t r i c t o f F l o r i d a

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

( J u n e 9

, 2 0 1 0 )

B e f o r e D U B I N A

, C h i e f J u d g e

, M A R T I N a n d C O X

, C i r c u i t J u d g e s

.

D U B I N A

, C h i e f J u d g e :

H i l l s b o r o u g h C o u n t y e s t a b l i s h e d a f r a n c h i s e s y s t e m f

o r w a s t e c o l l e c t i o n

,

o n e n o w c h a l l e n g e d u n d e r t h e a n t i t r u s t l a w s b y a s e r v i c e p r o v i d e r a n d a c u s t o m e r

.

T h e d i s t r i c t c o u r t h e l d t h a t t h e f r a n c h i s e s y s t e m i m p l e m e n t e d b y t h e c o u n t y

c o n s t i t u t e d a h y b r i d r e s t r a i n t

— o n e w h e r e t h e g o v e r n m e n t e n f o r c e s t h e

a n t i c o m p e t i t i v e p r a c t i c e s o f p r i v a t e p a r t i e s

. A c c o r d i n g t o t h e d i s t r i c t c o u r t

,

b e c a u s e s u c h a h y b r i d r e s t r a i n t e x i s t e d

, i t c o u l d n o t a d d r e s s t h e a n t i t r u s t i m m u n i t y

o f t h e s t a t e a c t o r s

. T h e d i s t r i c t c o u r t ’ s c o n c l u s i o n w a s i n c o r r e c t

, a n d w e r e v e r s e i t s

o r d e r d e n y i n g i m m u n i t y

. E v e n i f t h e S h e r m a n A c t p r e e m p t s a s t a t e p r a c t i c e

, i f i t i s

u n d e r t a k e n b y s t a t e a c t o r s p u r s u a n t t o a n e x p r e s s e d a n t i c o m p e t i t v e s t a t e p o l i c y

,

t h e n t h o s e a c t o r s a r e i m m u n e f r o m l i a b i l i t y

.

I

. B A C K G R O U N D

A p p e l l a n t H i l l s b o r o u g h C o u n t y

, F l o r i d a ( “ t h e c o u n t y ” )

, t o g e t h e r w i t h

I n t e r v e n o r

- A p p e l l a n t s W a s t e M a n a g e m e n t

, I n c

. o f F l o r i d a a n d R e p u b l i c S e r v i c e s

2o f F l o r i d a ( c o l l e c t i v e l y “ A p p e l l a n t s ” ) a p p e a l t h e d i s t r i c t c o u r t o r d e r d e n y i n g t h e

c o u n t y ’ s m o t i o n t o d i s m i s s f e d e r a l a n t i t r u s t c l a i m s b r o u g h t b y D a n n e r

C o n s t r u c t i o n C o

. a n d G a t e w a y R o l l

- O f f S e r v i c e s

, L P ( c o l l e c t i v e l y “ D a n n e r a n d

G a t e w a y ” ) o n t h e b a s i s o f s t a t e a c t i o n i m m u n i t y

.

I n 1 9 8 3

, t h e F l o r i d a l e g i s l a t u r e p a s s e d t h e H i l l s b o r o u g h C o u n t y S o l i d W a s t e

D i s p o s a l a n d R e s o u r c e R e c o v e r y A c t

. 1 9 8 3 F l a

. L a w s 1 6 6 ( C h a p t e r 8 3

- 4 1 5 ) ( “ t h e

A c t ” )

. T h e A c t e m p o w e r e d t h e c o u n t y t o t a k e “ e x c l u s i v e c o n t r o l o v e r t h e

c o l l e c t i o n a n d d i s p o s a l o f s o l i d w a s t e ” w i t h i n t h e c o u n t y

. I d

. a t 1 6 9

– 7 0 ( S e c t i o n

4 )

. T h e A c t f

o r b i d s a n y p e r s o n o r e n t i t y

, e x c e p t t h e c o u n t y o r i t s f r a n c h i s e e s a n d

l i c e n s e e s

, t o c o l l e c t o r d i s p o s e o f s o l i d w a s t e w i t h i n t h e c o u n t y

. I d

.

P u r s u a n t t o t h e A c t

, t h e c o u n t y p a s s e d a n o r d i n a n c e t o i m p l e m e n t i t s

r e g u l a t o r y p o w e r o v e r t h e a r e a ’ s w a s t e d i s p o s a l

. S e e H i l l s b o r o u g h C o u n t y

, F l a

.

O r d i n a n c e 9 6

- 3 4 ( N o v

. 1 3

, 1 9 9 6 ) a m e n d e d b y O r d i n a n c e 9 7

- 8

, O r d i n a n c e 9 7

- 1 1

,

O r d i n a n c e 0 3

- 1 5 ( “ t h e o r d i n a n c e ” )

. T h e o r d i n a n c e e s t a b l i s h e d a t w o

- p r o n g e d

f r a n c h i s e s y s t e m f

o r w a s t e d i s p o s a l

, o n e f o r r e s i d e n t i a l c u s t o m e r s a n d o n e f o r

c o m m e r c i a l c u s t o m e r s

. T h e c o u n t y a w a r d s f r a n c h i s e s w i t h i n t h e s e r v i c e a r e a t o

w a s t e d i s p o s a l s e r v i c e s

, i d

. § 3 ( k )

, a n d t h e B o a r d o f C o u n t y C o m m i s s i o n e r s

d e t e r m i n e s t h e c o l l e c t i o n c h a r g e s a s s e s s e d t o r e s i d e n t i a l c u s t o m e r s

. I d

. § 3 ( i )

. F o r

c o m m e r c i a l e n t i t i e s

, t h e c o u n t y a l s o a w a r d s f r a n c h i s e s t o d i s p o s a l s e r v i c e s

, i d

. §

34 ( g )

, b u t i t d o e s n o t s e t c o l l e c t i o n r a t e s

, l e a v i n g t h o s e t o n e g o t i a t i o n b e t w e e n t h e

f r a n c h i s e e s a n d c o m m e r c i a l c u s t o m e r s

. I d

. § 4 ( f )

.

D a n n e r

, a c o m m e r c i a l c u s t o m e r l o c a t e d w i t h i n t h e c o u n t y

, a n d G a t e w a y

, a

d i s p o s a l s e r v i c e n o t a w a r d e d a f r a n c h i s e b y t h e c o u n t y

, f i l e d s u i t t o e n

j o i n

c o n t i n u e d a p p l i c a t i o n o f t h e o r d i n a n c e

. D a n n e r a n d G a t e w a y a l l e g e d t h a t t h e

o r d i n a n c e c a u s e d t h e m h a r m b y a r t i f i c i a l l y i n f

l a t i n g t h e c o s t o f c o m m e r c i a l w a s t e

d i s p o s a l s e r v i c e s a n d u n l a w f u l l y b a r r i n g s e r v i c e p r o v i d e r s f r o m c o m p e t i n g i n t h e

m a r k e t

. D a n n e r a n d G a t e w a y a s s e r t e d v i o l a t i o n s o f t h e S h e r m a n A c t

, 1 5 U

. S

. C

. §

1 ( 2 0 0 6 ) ( C o u n t s I a n d I I ) a n d v a r i o u s v i o l a t i o n s o f s t a t e l a w ( C o u n t s I I I

- V )

.

A c t i n g p u r s u a n t t o t h e o r d i n a n c e

, t h e c o u n t y a w a r d e d t h r e e f r a n c h i s e s t o

w a s t e d i s p o s a l s e r v i c e s f o r t h e c o u n t y ’ s c o m m e r c i a l e n t i t i e s

. D a n n e r a n d G a t e w a y

a l l e g e t h a t t h e c o u n t y ’ s r e s t r i c t i o n o n t h e s i z e o f t h e c o m p e t i t i v e m a r k e t e s s e n t i a l l y

a u t h o r i z e s t h e f

r a n c h i s e e s t o c o l l u d e a n d i m p o s e f i x e d p r i c e s o n t h e i r c u s t o m e r s

.

T h e y a r g u e t h a t t h i s a r r a n g e m e n t g i v e s t h e f r a n c h i s e e s a d e g r e e o f g o v e r n m e n t a l

p o w e r o v e r t h e i r c u s t o m e r s

, w h o a r e f o r c e d t o u s e t h e i r s e r v i c e s

, r e f e r r i n g t o i t i n

t h e a n t i t r u s t l e x i c o n a s a “ h y b r i d r e s t r a i n t ” b e c a u s e i t a l l o w s p r i v a t e p a r t i e s t o

e n f o r c e t h e i r p r i c i n g d e c i s i o n s w i t h g o v e r n m e n t a l a u t h o r i t y

. A d d i t i o n a l l y

, t h e y

a r g u e t h a t t h e A c t u n d e r w h i c h t h e o r d i n a n c e w a s p r o m u l g a t e d r e q u i r e s t h e c o u n t y

t o i m p o s e p r i c e c o n t r o l s o n c o m m e r c i a l c o l l e c t i o n s e r v i c e

. F i n a l l y

, t h e y a r g u e t h a t

4t h e c o u n t y ’ s c r e a t i o n o f a t w o

- t i e r e d p r i c i n g s y s t e m

— w h e r e t h e f r a n c h i s e e s m u s t

c h a r g e b e l o w

- m a r k e t r a t e s t o r e s i d e n t i a l c u s t o m e r s a n d t h e r e f o r e m u s t r e c o u p t h e i r

l o s s e s f r o m c o m m e r c i a l c u s t o m e r s

— f o r c e s t h e p r i c e

- f

i x i n g t h e y a l l e g e

.

T h e c o u n t y m o v e d t o d i s m i s s t h e c o m p l a i n t ’ s a n t i t r u s t c l a i m s ( C o u n t s I a n d

I I ) o n t h e b a s i s o f s t a t e a c t i o n i m m u n i t y

. T h e I n t e r v e n o r

- A p p e l l a n t s a r e t w o o f t h e 1

t h r e e f r a n c h i s e e s o f t h e c o u n t y t h a t p e r f o r m c o m m e r c i a l w a s t e d i s p o s a l

, a n d t h e

d i s t r i c t c o u r t p e r m i t t e d t h e m t o i n t e r v e n e a f t e r i t d e n i e d t h e c o u n t y ’ s m o t i o n

.

A p p e l l a n t s n o w c o l l e c t i v e l y c h a l l e n g e t h e d i s t r i c t c o u r t o r d e r d e n y i n g t h e m o t i o n

t o d i s m i s s o n t h e b a s i s o f s t a t e a c t i o n i m m u n i t y

.

I I

. S T A N D A R D O F R E V I E W

W e r e v i e w d e n o v o t h e d e n i a l o f a m o t i o n t o d i s m i s s b a s e d o n s t a t e a c t i o n

i m m u n i t y

. S e e B o l t v

. H a l i f a x H o s p

. M e d

. C t r

. , 9 8 0 F

. 2 d 1 3 8 1

, 1 3 8 4 ( 1 1 t h C i r

.

1 9 8 4 ) ( a p p l y i n g d e n o v o r e v i e w t o l e g a l q u e s t i o n o f s t a t e a c t i o n i m m u n i t y )

.

The c ounty

actua lly moved to dismiss the entire complaint, but the district court orde r 1

addre ssed only

the fe dera l antitrust claims and order ed the c ounty to answer

the re mainder of

the

complaint. On appe al, we a ddress only the dec ision respec ting the f eder al antitrust claims. We

have jur isdiction to hear this appea l under the c ollatera l order doc trine bec ause the immunit y

asser ted her e includes immunity from suit. See 28 U.S.C. §§ 1291, 1292 (2006); Cohen v.

Bene ficial Indus. Loan C orp. , 337 U.S. 541, 546, 69 S. C t. 1221, 1225–26 (1949) (e stablishing

three -par t test for collate ral orde rs excepted f rom the final judg ment require ment for

appea lability ); Martin v. Me m’l Hosp. at Gulfport , 86 F.3d 1391, 1394–97 ( 5th Cir. 1996)

(explaining that orde rs deny ing c laims of state ac tion imm unity are immediately

appea lable

under Cohen ); Commuter Transp. Sys., Inc. v . Hillsborough C ounty Aviation Auth. , 801 F.2d

1286, 1289–90 (11th Cir. 1986) (holding that an orde r deny ing summar

y judgme nt on state

action immunity

g rounds was immediate ly appea lable).

5I I I

. D I S C U S S I O N

T h e f i r s t k e y p r i n c i p l e g o v e r n i n g t h i s d i s p u t e i s t h a t t h e a n t i t r u s t l a w s w e r e

n o t i n t e n d e d t o a p p l y t o a c t i o n s t a k e n b y s t a t e g o v e r n m e n t s

. S e e P a r k e r v

. B r o w n

,

3 1 7 U

. S

. 3 4 1

, 3 5 0

– 5 1

, 6 3 S

. C t

. 3 0 7

, 3 1 3 ( 1 9 4 3 )

. I n P a r k e r

, t h e S u p r e m e C o u r t

e s t a b l i s h e d a g e n e r a l i m m u n i t y f r o m a n t i t r u s t l i a b i l i t y f

o r s t a t e g o v e r n m e n t a l

a c t o r s a c t i n g p u r s u a n t t o s t a t e l a w

, a c o n c e p t n o w o f t e n d e n o m i n a t e d “ P a r k e r

i m m u n i t y ” o r “ s t a t e a c t i o n i m m u n i t y

. ” S e e i d

. I n a l a t e r c a s e i n v o l v i n g

C a l i f o r n i a ’ s e f

f o r t t o e n f o r c e r e s a l e p r i c e m a i n t e n a n c e

, t h e S u p r e m e C o u r t

d e v e l o p e d a t w o

- p a r t t e s t f o r s t a t e a c t i o n i m m u n i t y

. S e e C a l

. R e t a i l L i q u o r

D e a l e r s A s s ’ n v

. M i d c a l A l u m i n u m

, I n c

. , 4 4 5 U

. S

. 9 7

, 1 0 0 S

. C t

. 9 3 7 ( 1 9 8 0 )

.

“ F i r s t

, t h e c h a l l e n g e d r e s t r a i n t m u s t b e o n e c l e a r l y a r t i c u l a t e d a n d a f f i r m a t i v e l y

e x p r e s s e d a s s t a t e p o l i c y ; s e c o n d

, t h e p o l i c y m u s t b e a c t i v e l y s u p e r v i s e d b y t h e

S t a t e i t s e l f

. ” I d

. a t 1 0 5

, 1 0 0 S

. C t

. a t 9 4 3 ( i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s o m i t t e d )

( u l t i m a t e l y h o l d i n g t h a t t h e s t a t e d i d n o t a d e q u a t e l y s u p e r v i s e t h e p r i v a t e p r i c i n g

d e c i s i o n s t h a t i t e n f

o r c e d )

.

T h e s e c o n d k e y p r i n c i p l e i s t h a t w e n e e d a p p l y t h e t w o

- p a r t M i d c a l t e s t o n l y

w h e n t h e s t a t e s t a t u t e o r o r d i n a n c e i s p r e e m p t e d b y t h e f e d e r a l a n t i t r u s t l a w s

. S e e

R i c e v

. N o r m a n W i l l i a m s C o

. , 4 5 8 U

. S

. 6 5 4

, 6 6 2 n

. 9

, 1 0 2 S

. C t

. 3 2 9 4

, 3 3 0 1 n

. 9

( 1 9 8 2 )

. C h a l l e n g e s t o s t a t e a c t i o n n o t p r e e m p t e d b y t h e S h e r m a n A c t f a i l

. S e e

6F i s h e r v

. C i t y o f B e r k e l e y

, C a l

. , 5 7 4 U

. S

. 2 6 0

, 2 7 0

, 1 0 6 S

. C t

. 1 0 4 5

, 1 0 5 1 ( 1 9 8 6 )

( h o l d i n g t h a t o r d i n a n c e w a s n o t a p e r s e v i o l a t i o n o f t h e S h e r m a n A c t a n d

c o n c l u d i n g t h a t “ [ w ] e n e e d n o t a d d r e s s w h e t h e r

. . . [ i t ] w o u l d b e e x e m p t u n d e r t h e

s t a t e

- a c t i o n d o c t r i n e f

r o m a n t i t r u s t s c r u t i n y ” )

. P r e e m p t i o n o c c u r s o n l y i f t h e r e i s

a n “ i r r e c o n c i l a b l e c o n f

l i c t ” b e t w e e n t h e s t a t e s t a t u t e a n d t h e a n t i t r u s t l a w s :

O u r d e c i s i o n s i n t h i s a r e a i n s t r u c t u s

, t h e r e f o r e

, t h a t a s t a t e

s t a t u t e

, w h e n c o n s i d e r e d i n t h e a b s t r a c t

, m a y b e c o n d e m n e d u n d e r t h e

a n t i t r u s t l a w s o n l y i f i t m a n d a t e s o r a u t h o r i z e s c o n d u c t t h a t

n e c e s s a r i l y c o n s t i t u t e s a v i o l a t i o n o f t h e a n t i t r u s t l a w s i n a l l c a s e s

, o r

i f i t p l a c e s i r r e s i s t i b l e p r e s s u r e o n a p r i v a t e p a r t y t o v i o l a t e t h e

a n t i t r u s t l a w s i n o r d e r t o c o m p l y w i t h t h e s t a t u t e

.

R i c e

, 4 5 8 U

. S

. a t 6 5 9

, 6 6 1

, 1 0 2 S

. C t

. a t 3 2 9 9

– 3 3 0 0

.

W h e t h e r s t a t e r e g u l a t i o n i s p r e e m p t e d d e p e n d s l a r g e l y o n t h e c h a r a c t e r o f

t h e r e g u l a t i o n

. I f t h e s t a t e a c t s u n i l a t e r a l l y

, s u c h a s b y i m p o s i n g r e n t c o n t r o l s

, s u c h

a c t i o n c a n n o t b e p r e e m p t e d b y t h e a n t i t r u s t l a w s a n d t h e a n t i t r u s t c h a l l e n g e f a i l s

.

F i s h e r

, 4 7 5 U

. S

. a t 2 7 0

, 1 0 6 S

. C t

. a t 1 0 5 1 ( h o l d i n g t h a t c i t y ’ s r e n t c o n t r o l

o r d i n a n c e w a s n o t a n u n l a w f u l p r i c e

- f i x i n g s c h e m e b e c a u s e t h e c i t y a c t e d

u n i l a t e r a l l y )

. I f

, h o w e v e r

, t h e s t a t e e m p o w e r s a p r i v a t e a c t o r t o v i o l a t e t h e a n t i t r u s t

l a w s

, b y

, f

o r e x a m p l e

, i m p o s i n g p r i c e c o n t r o l s o n d o w n s t r e a m d i s t r i b u t o r s

, t h e n

t h e s t a t e h a s c r e a t e d a “ h y b r i d r e s t r a i n t ” t h a t i s p r e e m p t e d i f i t c o n s t i t u t e s a p e r s e

v i o l a t i o n o f t h e a n t i t r u s t l a w s

. I d

. a t 2 6 7

– 6 8

, 1 0 6 S

. C t

. a t 1 0 5 0 ; 3 2 4 L i q u o r C o r p

.

v

. D u f f y

, 4 7 9 U

. S

. 3 3 5

, 3 4 2

– 4 3

, 1 0 7 S

. C t

. 7 2 0

, 7 2 4

– 2 5 ( 1 9 8 7 ) ( h o l d i n g t h a t N e w

7Y o r k ’ s r e s a l e p r i c e m a i n t e n a n c e s c h e m e f o r l i q u o r w a s p r e e m p t e d b y t h e S h e r m a n

A c t )

.

T h e t h i r d a n d f

i n a l k e y p r i n c i p l e r e l a t e s o n l y t o a p p l y i n g s t a t e a c t i o n

i m m u n i t y t o m u n i c i

p a l o r d i n a n c e s t h a t a r e p r e e m p t e d b y t h e a n t i t r u s t l a w s

. T h e

S u p r e m e C o u r t s u b s t a n t i a l l y c l a r i f i e d a n d r e v i s e d t h e t w o

- p r o n g e d M i d c a l t e s t a s i t

a p p l i e s t o m u n i c i p a l o r d i n a n c e s i n T o w n o f H a l l i e v

. C i t

y o f E a u C l a i r e

, 4 7 1 U

. S

.

3 4

, 1 0 5 S

. C t

. 1 7 1 3 ( 1 9 8 5 )

. F i r s t

, t h o u g h t h e f i r s t p r o n g r e q u i r e s a c l e a r l y

a r t i c u l a t e d a n d a f

f i r m a t i v e l y e x p r e s s e d s t a t e p o l i c y o f a n t i t r u s t i m m u n i t y f o r t h e

m u n i c i p a l i t y

, t h e p r o n g i s s a t i s f i e d w h e n a n t i c o m p e t i t i v e c o n d u c t i s a “ f o r e s e e a b l e

r e s u l t ” o f t h e s t a t e ’ s a u t h o r i z i n g s t a t u t e

. I d

. a t 4 2

, 1 0 5 S

. C t

. a t 1 7 1 8

. E x p l i c i t

s t a t e m e n t s b y t h e s t a t e l e g i s l a t u r e t h a t i t a n t i c i p a t e d a n t i c o m p e t i t i v e e f f e c t s a r e n o t

r e q u i r e d

. I

d

. S e c o n d

, t h e f

i n a l p r o n g

, r e q u i r i n g a c t i v e s t a t e s u p e r v i s i o n o f t h e

r e g u l a t o r y s c h e m e

, i s n o t r e q u i r e d w h e n t h e d e f e n d a n t i s i t s e l f a m u n i c i p a l i t y a n d

n o t a p r i v a t e a c t o r

. I

d

. a t 4 6

– 4 7

, 1 0 5 S

. C t

. a t 1 7 2 0

.

A m u n i c i p a l i t y i s s h i e l d e d f r o m a n t i t r u s t l i a b i l i t y i f i t s a c t i v i t y i s u n d e r t a k e n

“ p u r s u a n t t o a c l e a r l y e x p r e s s e d s t a t e p o l i c y ” a u t h o r i z i n g a n t i c o m p e t i t i v e c o n d u c t

.

T o w n o f H a l l i e

, 4 7 1 U

. S

. a t 4 0

– 4 1

, 1 0 5 S

. C t

. a t 1 7 1 7

. A s t a t e p o l i c y i s “ c l e a r l y

e x p r e s s e d ” w h e n t h e s t a t e s t a t u t e a u t h o r i z i n g a n t i c o m p e t i t i v e c o n d u c t “ c l e a r l y

c o n t e m p l a t e s ” s u c h a r e s u l t

, o r w h e r e t h e “ a n t i c o m p e t i t i v e e f f e c t s l o g i c a l l y w o u l d

8r e s u l t

. ” I

d

. a t 4 2

, 1 0 5 S

. C t

. a t 1 7 1 8

. I n t h i s c i r c u i t

, a n e n t i t y s e e k i n g s t a t e a c t i o n

i m m u n i t y m u s t s h o w : “ ( 1 ) t h a t i t i s a p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n o f t h e s t a t e ; ( 2 ) t h a t

,

t h r o u g h s t a t u t e s

, t h e s t a t e g e n e r a l l y a u t h o r i z e s t h e p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n t o p e r f o r m

t h e c h a l l e n g e d a c t i o n ; a n d ( 3 ) t h a t

, t h r o u g h s t a t u t e s

, t h e s t a t e h a s c l e a r l y a r t i c u l a t e d

a s t a t e p o l i c y a u t h o r i z i n g a n t i c o m p e t i t i v e c o n d u c t

. ” F e d

. T r a d e C o m m ’ n v

. H

o s p

.

B d

. o f D i r s

. o f L e e C o u n t

y

, 3 8 F

. 3 d 1 1 8 4

, 1 1 8 7

– 8 8 ( 1 1 t h C i r

. 1 9 9 4 )

.

W e a s s u m e

, w i t h o u t d e c i d i n g

, t h a t t h e c h a l l e n g e d o r d i n a n c e i s p r e e m p t e d b y

t h e S h e r m a n A c t

. E v e n s o

, t h e c o u n t y h a s d e m o n s t r a t e d t h a t a l l t h r e e c r i t e r i a o f 2

t h e s t a t e a c t i o n i m m u n i t y t e s t a r e s a t i s f i e d

. T h e r e i s n o d i s p u t e t h a t t h e c o u n t y i s a

p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n o f t h e s t a t e

. T h e p a r t i e s t u s s l e o v e r t h e s e c o n d a n d t h i r d

c r i t e r i a

, w h i c h a r e r e a l l y j u s t a n e x t r a p o l a t i o n o f t h e “ c l e a r l y e x p r e s s e d s t a t e p o l i c y

r e q u i r e m e n t ” c o n t a i n e d i n T o w n o f H a l l i e

. A n e x a m i n a t i o n o f t h e H i l l s b o r o u g h

C o u n t y S o l i d W a s t e D i s p o s a l a n d R e s o u r c e R e c o v e r y A c t

, 1 9 8 3 F l a

. L a w s 1 6 6

,

r e s o l v e s b o t h q u e s t i o n s i n t h e c o u n t y ’ s f a v o r

.

T h e A c t e x p l i c i t l y p r o v i d e s t h a t “ t h e c o u n t y s h a l l h a v e e x c l u s i v e c o n t r o l

Neither in the complaint, in brief, nor at ora l arg

ument did Danner

and Ga teway ’s 2

counsel c larify

whether their cha lleng e to the ordina nce w as fa cial or a s-applied. Reg ardle ss of

whether the statute is challeng ed on its fac e or in its application, our r eview of the state a ction

immunit y question is the same. I A Philli p E. Are eda & Her bert Hove nkamp, Antitrust Law ¶

221a (3d e d. 2006) (“ I n both [ fac ial and as- applied] cases, onc e the inconsistenc y sufficie nt to

war rant prima f

acie pree mption is found, the statute or prac tice survives the test only if these

additional require ments are met . . . .”). To r eac h the immunity question in this i nterlocutory

appea l, we will assume that the Sher man Act pr eempts both the statute on its fac e and the

county ’s applica tion of the ordinanc e.

9o v e r t h e c o l l e c t i o n a n d d i s p o s a l o f s o l i d w a s t e

. ” I d

. a t 1 6 9

– 7 0 ( S e c t i o n 4 )

. I t

f u r t h e r p r o v i d e s t h a t “ [ n ] o p e r s o n e x c e p t t h e c o u n t y

, i t s f r a n c h i s e e

, l i c e n s e e

, l e a s e e

[ s i c ]

, o r o t h e r d e s i g n a t e d p e r s o n s h a l l

. . . e n g a g e i n t h e c o l l e c t i o n a n d d i s p o s i t i o n

o f s o l i d w a s t e

. ” I

d

. S u c h l a n g u a g e c o n f

e r s o n t h e c o u n t y t h e r i g h t t o e x e r t c o n t r o l

o v e r t h e s o l i d w a s t e c o l l e c t i o n a n d t o l i m i t o r e x c l u d e p r i v a t e c o m p e t i t o r s f r o m t h e

m a r k e t

.

T h e f i n a l p r o n g o f t h i s c i r c u i t ’ s s t a t e a c t i o n i m m u n i t y t e s t t u r n s o n t h e

p r e s e n c e o f a c l e a r l y a r t i c u l a t e d p o l i c y p e r m i t t i n g a n t i c o m p e t i t i v e c o n d u c t

. I n

g e n e r a l

, t h i s c o u r t h a s h e l d t h a t w h e n t h e s t a t e c o n f e r s o n a m u n i c i p a l i t y t h e p o w e r

t o r e g u l a t e t h e p r o v i s i o n o f p u b l i c s e r v i c e s

, i t d o e s s o m i n d f u l o f t h e i n e v i t a b l e

a n t i c o m p e t i t i v e e f

f e c t s s u c h p o w e r w i l l h a v e

. S e e

, e

. g

. , M c C a l l u m v

. C i t y o f

A t h e n s

, G a

. , 9 7 6 F

. 2 d 6 4 9

, 6 5 4 ( 1 1 t h C i r

. 1 9 9 2 ) ( h o l d i n g t h a t s t a t e a c t i o n

i m m u n i t y s h i e l d e d c i t y f r o m a n t i t r u s t c l a i m s s t e m m i n g f r o m i t s e x c l u s i v e

o p e r a t i o n o f w a t e r w o r k s

, a s a u t h o r i z e d b y s t a t u t e )

. T h e p r o v i s i o n s o f s e c t i o n 4 o f

t h e A c t

, a s d i s c u s s e d a b o v e

, s h o w t h a t t h e s t a t e i n t e n t i o n a l l y c o n f e r r e d u p o n t h e

c o u n t y e x c l u s i v e p o w e r t o a d m i n i s t e r a n d r e g u l a t e w a s t e c o l l e c t i o n

. T h a t

a n t i c o m p e t i t i v e r e s u l t s w e r e f o r e s e e a b l e i s a g i v e n

— s u c h a g r a n t o f e x c l u s i v i t y

i m p l i e s a n t i c o m p e t i t i v e p u r p o s e

. S e e C o m m u t e r T r a n s p

. S y s

. , I n c

. v

. H i l l

s b o r o u g h

C o u n t y A v i a t i o n A u t h

. , 8 0 1 F

. 2 d 1 2 8 6

, 1 2 9 0 ( 1 1 t h C i r

. 1 9 8 6 ) ( a p p l y i n g s t a t e a c t i o n

10i m m u n i t y t o c l a i m s a g a i n s t s t a t e a g e n c y t h a t r e g u l a t e d t h e n u m b e r o f l i m o u s i n e

o p e r a t o r s t h a t c o u l d s e r v i c e t h e l o c a l a i r p o r t p u r s u a n t t o i t s a u t h o r i t y t o d e v e l o p

a n d a d m i n i s t e r p u b l i c a i r p o r t s )

.

A n a d d i t i o n a l i n d i c a t i o n t h a t t h e l e g i s l a t u r e f o r e s a w t h e a n t i c o m p e t i t i v e

e f f e c t s o f o r d i n a n c e s p r o m u l g a t e d u n d e r t h e A c t a p p e a r s i n s e c t i o n 1 9

. I n t h a t

s e c t i o n

, t h e l e g i s l a t u r e s p e c i f i c a l l y e x e m p t e d f

r o m a p p l i c a t i o n o f t h e F l o r i d a

A n t i t r u s t A c t t h e e x e r c i s e o f p o w e r s u n d e r t h e A c t

. 1 9 8 3 F l a

. L a w s 1 7 6

. T h i s

s e r v e s a s a n o t h e r i n d i c a t i o n t h a t t h e s t a t e l e g i s l a t u r e w a s i m m i n e n t l y a w a r e o f t h e

a n t i c o m p e t i t i v e r e s u l t s t h a t w o u l d f l o w f r o m t h e e x c l u s i v i t y a r r a n g e m e n t

.

D a n n e r a n d G a t e w a y r e p e a t e d l y a s s e r t t h a t t h e c o u n t y o r d i n a n c e a n d i t s

a p p l i c a t i o n a r e n o t s a v e d b y s t a t e a c t i o n i m m u n i t y b e c a u s e t h e y d o n o t c o m p l y

w i t h t h e A c t ’ s t e r m s

. S p e c i f i c a l l y

, t h e y a r g u e t h a t t h e A c t r e q u i r e s t h e c o u n t y

,

w h e n i m p l e m e n t i n g a f

r a n c h i s e s y s t e m

, t o e s t a b l i s h r a t e c o n t r o l s o n t h e

c o m m e r c i a l c o l l e c t i o n s e r v i c e s

. T h e y c o n t e n d t h a t t h e c o u n t y ’ s f a i l u r e t o e s t a b l i s h

r a t e c o n t r o l s p r e v e n t s s t a t e a c t i o n i m m u n i t y f r o m s h i e l d i n g t h e c o u n t y b e c a u s e n o

s t a t e l a w a l l o w s t h e c o u n t y t o e n a c t i n c o m p l e t e o r u n c o m p l i a n t r e g u l a t i o n s

.

D a n n e r a n d G a t e w a y ’ s g e n e r a l l e g a l a s s e r t i o n

— t h a t a c h a l l e n g e d o r d i n a n c e

m u s t c o m p l y w i t h s t a t e l a w i n o r d e r t o b e s h i e l d e d b y t h a t l a w

— h a s g r e a t l o g i c a l

a p p e a l

. T h e p r o b l e m t h e y f a c e i s n o t t h e l e g a l c o n c e p t

, h o w e v e r

, b u t t h e

11a p p l i c a t i o n o f t h a t c o n c e p t t o t h e c a s e a t h a n d

. S i m p l y p u t

, D a n n e r a n d G a t e w a y ’ s

i n t e r p r e t a t i o n o f t h e A c t

, a n d t h e i r c o n t e n t i o n t h a t i t r e q u i r e s t h e c o u n t y t o s e t t h e

r a t e s f o r c o l l e c t i o n s e r v i c e s

, i s i n a c c u r a t e

.

D a n n e r a n d G a t e w a y r e p e a t e d l y p o i n t t o t w o p r o v i s i o n s o f t h e A c t t h a t t h e y

c l a i m r e q u i r e t h e c o u n t y t o s e t r a t e s f o r c o m m e r c i a l c o l l e c t i o n : s e c t i o n s 5 ( 8 ) a n d 8

.

S e e 1 9 8 3 F l a

. L a w s 1 7 2

– 7 4

. B o t h o f t h e s e s e c t i o n s s p e a k s p e c i f i c a l l y t o “ s o l i d

w a s t e d i s p o s a l a n d r e s o u r c e r e c o v e r y s y s t e m [ s ]

, ” a t e r m d e f i n e d u n d e r t h e A c t

d e a l i n g w i t h t h e “ f

a c i l i t i e s ” u s e d t o s t o r e a n d c o n v e r t s o l i d w a s t e

, s u c h a s l a n d f i l l s

.

1 9 8 3 F l a

. L a w s 1 6 8 ( S e c t i o n 2 ( 8 ) )

. T h e s e s e c t i o n s d o c l e a r l y e s t a b l i s h t h e c o u n t y ’ s

a u t h o r i t y t o r e g u l a t e r a t e s c h a r g e d b y t h e s e “ f a c i l i t i e s

, ” b u t n o w h e r e d o t h e y s p e a k

o f t h e c o u n t y ’ s o b l i g a t i o n t o s e t r a t e s f o r t h o s e w h o c o l l e c t a n d t a k e t h e w a s t e t o

t h e s e f a c i l i t i e s

. B e c a u s e t h e r e i s n o a c t u a l p r o v i s i o n o f t h e A c t w h i c h r e q u i r e s t h e

c o u n t y t o s e t r a t e s f

o r t h e c o l l e c t i o n o f w a s t e

, t h e c o n t e n t i o n t h a t t h e o r d i n a n c e

f a i l s t o c o m p l y w i t h t h e s t a t e a u t h o r i z a t i o n i s e r r o n e o u s

. 3

T h e c r u x o f t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s d e c i s i o n w a s t h i s : “ t h e C o u n t y h a s e n g a g e d i n

a ‘ h y b r i d r e s t r a i n t ’ o n t r a d e

, a s a l l e g e d b y D a n n e r

, [ a n d ] t h e C o u n t y h a s c o m m i t t e d

a p e r s e v i o l a t i o n o f t h e S h e r m a n A c t a n d i s n o t e n t i t l e d t o i m m u n i t y u n d e r t h e

Danne r and G atewa

y also arg ue that the or dinance conflicts with other pr ovisions of 3

state law not re lated to the ena bling statute. F or our pur poses, the fa ct that a loca l ordinance may

conflict with a diff

ere nt state law may

prese nt a state lawcause of ac tion, but the noncompliance

does not rise to the leve l of a fe dera l antitrust violation.

12P a r k e r d o c t r i n e

. ” A s t h e f r a m e w o r k d i s c u s s e d a b o v e r e v e a l s

, t h i s c o n c l u s i o n w a s

l e g a l e r r o r ; e v e n i f t h e S h e r m a n A c t p r e e m p t s a s t a t e l a w o r m u n i c i p a l o r d i n a n c e

,

t h e c o u r t m u s t s t i l l c o n d u c t t h e P a r k e r / M i d c a l i n q u i r y t o d e t e r m i n e i f t h e

d e f e n d a n t i s e n t i t l e d t o i m m u n i t y

. S e e M i d c a l

, 4 4 5 U

. S

. a t 1 0 3

, 1 0 0 S

. C t

. a t 9 4 2

( h o l d i n g t h a t t h e c h a l l e n g e d p r a c t i c e v i o l a t e d t h e S h e r m a n A c t b u t c o n t i n u i n g t o

e x a m i n e i t u n d e r P a r k e r ) ; F i s h e r

, 4 7 5 U

. S

. a t 2 6 5

, 1 0 6 S

. C t

. a t 1 0 4 8 ( “ L e g i s l a t i o n

t h a t w o u l d o t h e r w i s e b e p r e

- e m p t e d u n d e r R i c e m a y n o n e t h e l e s s s u r v i v e i f i t i s

f o u n d t o b e s t a t e a c t i o n i m m u n e f r o m a n t i t r u s t s c r u t i n y u n d e r P a r k e r

. . . . ” )

. O u r

a n a l y s i s o f t h e a p p l i c a b i l i t y o f s t a t e a c t i o n i m m u n i t y s h o w s t h a t t h e c o u n t y i s

i m m u n e f

r o m t h i s s u i t e v e n i f i t s a c t i o n s a r e p r e e m p t e d b y t h e S h e r m a n A c t

.

E v e n t h e d i s t r i c t c o u r t

, i n s p i t e o f i t s f a u l t y a p p l i c a t i o n o f t h e s t a t e a c t i o n

i m m u n i t y f

r a m e w o r k

, a c k n o w l e d g e d t h a t P a r k e r s t a t e a c t i o n i m m u n i t y s h o u l d

s h i e l d t h e c o u n t y ’ s c o n d u c t u n d e r t h e o r d i n a n c e

. T h e a u t h o r i z i n g s t a t e l e g i s l a t i o n

c o n t e m p l a t e d

, a n d m o s t l i k e l y i n t e n d e d

, t h e a n t i c o m p e t i t i v e e f f e c t s t h a t r e s u l t e d

w h e n t h e c o u n t y p r o m u l g a t e d i t s o r d i n a n c e

. T h e o r d i n a n c e c o m p l i e s w i t h t h e

a u t h o r i z i n g s t a t u t e

, w h i c h a l l o w s t h e c o u n t y t o t a k e e x c l u s i v e c o n t r o l o f w a s t e

c o l l e c t i o n

. B e c a u s e t h e c o u n t y h a s a c t e d p u r s u a n t t o a c l e a r l y a r t i c u l a t e d

a n t i c o m p e t i t i v e p o l i c y o f t h e s t a t e

, w e c o n c l u d e t h a t i t s a c t i o n s a r e i m m u n e f r o m

a n t i t r u s t l i a b i l i t y

.

13I V

. C O N C L U S I O N

T h i s a n t i t r u s t c h a l l e n g e t o a t r a d i t i o n a l a r e a o f s t a t e a n d m u n i c i p a l r e g u l a t i o n

f a i l s b e c a u s e o f t h e a p p l i c a b i l i t y o f s t a t e a c t i o n i m m u n i t y

. T h e c o u n t y

, a c t i n g i n i t s

a u t h o r i z e d c a p a c i t y a s r e g u l a t o r o f w a s t e c o l l e c t i o n s e r v i c e s

, i s i m m u n e f r o m

a n t i t r u s t l i a b i l i t y a s a s t a t e a c t o r

. N o n e o f t h e f e d e r a l a n t i t r u s t c l a i m s n o w o n

a p p e a l c a n s t a n d a g a i n s t t h e c o u n t y

, a n d t h e d i s t r i c t c o u r t s h o u l d h a v e o r d e r e d

d i s m i s s a l

. W e r e v e r s e t h e d i s t r i c t c o u r t o r d e r d e n y i n g d i s m i s s a l o f C o u n t s I a n d I I

a n d r e m a n d f

o r f u r t h e r p r o c e e d i n g s r e g a r d i n g t h e r e m a i n i n g c o u n t s

.

R E V E R S E D A N D R E M A N D E D

.

14M A R T I N

, c o n c u r r i n g :

I c o n c u r i n t h e m a

j o r i t y ’ s a n a l y s i s o f t h e s t a t e a c t i o n i m m u n i t y i s s u e b u t

w r i t e s e p a r a t e l y t o e l a b o r a t e o n i t s a s s u m p t i o n t h a t t h e c h a l l e n g e d o r d i n a n c e i s

p r e e m p t e d b y S e c t i o n 1 o f t h e S h e r m a n A c t

. S e e S l i p

. O p

. a t 9

.

T h e m a j o r i t y ’ s d i s c u s s i o n o f t h e “ s e c o n d k e y p r i n c i p l e ” s u g g e s t s t h a t

p r e e m p t i o n m a y b e f

o u n d o n l y w h e n t h e c h a l l e n g e d s t a t u t e o r o r d i n a n c e c o n f l i c t s

w i t h S e c t i o n 1 o n i t f

a c e

. S l i p

. O p

. a t 7 ( c i t i n g R i c e v

. N o r m a n W i l l i a m s C o

. , 4 5 8

U

. S

. 6 5 4

, 6 6 1

, 1 0 2 S

. C t

. 3 2 9 4

, 3 3 0 0 ( 1 9 8 2 ) )

. A s t h e S u p r e m e C o u r t s t a t e d i n

R i c e

, t h i s o c c u r s w h e n t h e “ c o n d u c t c o n t e m p l a t e d b y t h e s t a t u t e i s i n a l l c a s e s a

p e r s e v i o l a t i o n

. ” R i c e

, 4 5 8 U

. S

. a t 6 6 1

, 1 0 2 S

. C t

. a t 3 3 0 0 ( e m p h a s i s a d d e d i n

p a r t )

. I f i n a t l e a s t o n e c a s e

, t h e c o n d u c t m u s t b e a n a l y z e d u n d e r t h e r u l e o f r e a s o n

,

t h e l a w

, i n t h e a b s t r a c t

, d o e s n o t c o n f l i c t w i t h S e c t i o n 1

. I d

.

B u t f e d e r a l p r e e m p t i o n m a y a l s o b e f o u n d w h e n a p l a i n t i f

f c h a l l e n g e s

p a r t i c u l a r a p p l i c a t i o n s o f a s t a t e o r l o c a l l a w

. 1 P h i l l i p E

. A r e e d a & H e r b e r t

H o v e n k a m p

, A n t i t r u s t L a w

, ¶ 2 1 7 d & n

. 9 3

, a t 3 7 2

– 7 3

, ¶ 2 2 1

, a t 4 2 ( 3 r d e d

. 2 0 0 6 )

.

S u c h a n “ a s a p p l i e d ” c h a l l e n g e a s k s w h e t h e r a p a r t i c u l a r a p p l i c a t i o n o f t h e l a w

c o n f l i c t s w i t h S e c t i o n 1 i n t h a t i t r e s u l t s i n a r e s t r a i n t o f t r a d e t h a t i s e i t h e r p e r s e

i l l e g a l o r i l l e g a l u n d e r t h e r u l e o f r e a s o n

. T h e t w o

- p a r t M i d c a l t e s t f o r s t a t e a c t i o n

i m m u n i t y t h u s a p p l i e s n o t o n l y t o a l a w t h a t c o n f l i c t s w i t h S e c t i o n 1 o n i t s f a c e

, a s

1 5t h e m a

j o r i t y s u g g e s t s

, b u t a l s o t o a l a w t h a t c o n f l i c t s w i t h S e c t i o n 1 o n l y i n i t s

a p p l i c a t i o n

. I d

.

1

A s t h e m a

j o r i t y c o r r e c t l y n o t e s

, w e n e e d n o t c o n s i d e r w h e t h e r s t a t e a c t i o n

i m m u n i t y a p p l i e s u n l e s s t h e s t a t u t e o r o r d i n a n c e c o n f l i c t s w i t h t h e S h e r m a n A c t

.

S l i p

. O p

. a t 6

. T h u s

, w i t h r e s p e c t t o f a c i a l c h a l l e n g e s

, t h e r e i s n o n e e d t o e n g a g e i n

t h e i m m u n i t y i n q u i r y i f t h e c h a l l e n g e d s t a t u t e o r o r d i n a n c e d o e s n o t r e s u l t i n a n p e r

s e i l l e g a l r e s t r a i n t o f t r a d e i n a l l c a s e s

. R i c e

, 4 5 8 U

. S

. a t 6 6 2 n

. 9

, 1 0 2 S

. C t

. a t

3 3 0 1 n

. 9

. T h i s i s t r u e b e c a u s e a b s e n t s u c h a f i n d i n g a f

a c i a l c h a l l e n g e f

a i l s a s a

m a t t e r o f l a w

. S e e i d

. a t 6 6 1

– 6 2 & n

. 9

, 1 0 2 S

. C t

. a t 3 3 0 0 & n

. 9 ( “ A n a l y s i s u n d e r

t h e r u l e o f r e a s o n r e q u i r e s a n e x a m i n a t i o n o f t h e c i r c u m s t a n c e s u n d e r l y i n g a

p a r t i c u l a r e c o n o m i c p r a c t i c e

, a n d t h e r e f o r e d o e s n o t l e n d i t s e l f t o a c o n c l u s i o n t h a t

a s t a t u t e i s f

a c i a l l y i n c o n s i s t e n t w i t h f e d e r a l a n t i t r u s t l a w s

. ” )

.

B u t t h e s a m e i s n o t t r u e w h e n t h e p l a i n t i f f b r i n g s a n “ a s a p p l i e d ” c h a l l e n g e

.

T h i s i s b e c a u s e t h e s u c c e s s o f a n “ a s a p p l i e d ” c h a l l e n g e d o e s n o t t u r n o n a f i n d i n g

t h a t a l l a p p l i c a t i o n s o f t h e c h a l l e n g e d l a w w o u l d b e p e r s e i l l e g a l

. T h u s

, w e m u s t

g o f u r t h e r a n d a s k w h e t h e r t h e c h a l l e n g e d s t a t u t e o r o r d i n a n c e

, a s i t i s a p p l i e d t o

For a conf lict to ex ist, of course, the conduct c ontemplated by the statute or or dinance 1

must also constitut e a “ hy brid” ra ther than a

“unilater al” r estraint. F isher v. City of B erke ley

, 475 U.S. 260, 266–69, 106 S. C t. 1045, 1049–50 (1986); see also 324 L iquor Corp. v. Duff y , 479

U.S. 335, 345 n.8, 107 S. C t. 720, 726 n.8 (1987). This is so beca use a unilate ral re straint cannot

conflict with Section 1 in light of the fac t that it lacks the nec essar y element of

conce rted a ction.

Fisher , 475 U.S. at 266–69, 106 S. Ct . at 1049–50.

1 6t h e p l a i n t i f f

, r e s u l t s i n a r e s t r a i n t o f t r a d e t h a t i s e i t h e r p e r s e i l l e g a l o r u n l a w f u l

u n d e r t h e r u l e o f r e a s o n

. O n l y i f w e a n s w e r t h a t q u e s t i o n a f f i r m a t i v e l y d o e s i t

b e c o m e n e c e s s a r y t o c o n s i d e r w h e t h e r s t a t e a c t i o n i m m u n i t y a p p l i e s

.

T h e m a j o r i t y i s c o r r e c t t h a t w e m a y a s s u m e w i t h o u t d e c i d i n g t h a t t h e

c o u n t y ’ s o r d i n a n c e c o n f l i c t s w i t h S e c t i o n 1

. T h e m a j o r i t y i s a l s o c o r r e c t i n n o t i n g 2

t h a t D a n n e r a n d G a t e w a y h a v e b e e n l e s s t h a n c l e a r i n d e s c r i b i n g t h e i r c h a l l e n g e t o

t h e c o u n t y ’ s o r d i n a n c e a s f a c i a l

, “ a s a p p l i e d

, ” o r b o t h

. T o t h e e x t e n t t h e y b r i n g a 3

f a c i a l c h a l l e n g e

, I t h e r e f o r e a s s u m e t h a t t h e c h a l l e n g e d c o n d u c t c o n s t i t u t e s ( 1 ) a

h y b r i d r e s t r a i n t t h a t i s ( 2 ) a p e r s e v i o l a t i o n o f S e c t i o n 1 i n a l l c a s e s

. I n s o f a r a s

p l a i n t i f f s a r e m a k i n g a n “ a s a p p l i e d ” c h a l l e n g e

, I a s s u m e t h a t t h e c h a l l e n g e d

c o n d u c t c o n s t i t u t e s ( 1 ) a h y b r i d r e s t r a i n t t h a t i s ( 2 ) e i t h e r p e r s e i l l e g a l o r u n l a w f u l

u n d e r t h e r u l e o f r e a s o n

. I n e i t h e r c a s e

, t h e m a j o r i t y c o r r e c t l y h o l d s t h a t s t a t e

a c t i o n i m m u n i t y a p p l i e s

. I t h e r e f o r e c o n c u r i n t h e m a

j o r i t y ’ s s t a t e a c t i o n a n a l y s i s

a n d i t s c o n c l u s i o n t h a t D a n n e r a n d G a t e w a y ’ s a n t i t r u s t c l a i m s m u s t b e d i s m i s s e d

.

This is ty pical bec ause r esolution of the state a ction immunit y issue may

avoid the 2

sometimes-thorny

question of whethe r the c onduct contemplate d by the statute or or dinance falls

within a cate g ory

of re straints that are per se illega l, or failing that, having to undertake the fa ctintensive inquiry

require d by

the rule of

rea son.

At oral a rg ument, Danne r and G atewa y declined to labe l their cha lleng e. I rea d their 3

complaint, howeve r, as only a cha lleng e to how the c ounty has applied the ordinanc e. On its

fac e, the or dinance does not limit the number of exclusive franc hisees. The county could

there fore g rant fr anchise s to all play ers in the mar ketplace , including G atewa y . Neither

does the

ordinanc e manda te or provide a for mula by which the c ounty

must set residential ra tes. The

ordinanc e ther efor e does not re quire the c ounty to set the “be low marke t” re sidential rates tha t

alleg edly forc e the f

ranc hisees to collude on the c ommercia l side of their businesses.

1 7