Gestión de Inteligencia en las 

Américas

Coordinadores

Russell G. Swenson

y

Carolina Sancho Hirane

Universidad Nacional de Inteligencia

Washington, DC

Julio 2015
Esta antología, Gestión de Inteligencia en las Américas, reúne 

las perspectivas de autores de países a través de las Américas. 

Esbozan y evalúan el status y oportunidades para legislación 

y otras opciones de supervisión y control de inteligencia, y 

abarcan varios argumentos por la preservación de los aspectos más benefi ciosos de la autonomía de la función. 

La meta de la NI Press es dar luz a libros de calidad, de manera oportuna, sobre 

temas de interés a las comunidades de inteligencia de los Estados Unidos y de 

otras de la región. Los documentos originando de la NI Press se someten a revisión pre-publicación por ofi ciales mayores del gobierno de los Estados Unidos, 

tanto como por expertos externos.

Este libro ha sido aprobado para una difusión ilimitada por la Ofi cina de Revisión de Seguridad del Departamento de Defensa de los Estados Unidos. Declaraciones sobre hechos, de opinión o de análisis expresadas por los autores son 

solamente de ellos, y no representan las políticas ofi ciales de sus respectivas ofi -

cinas, ministerios o gobiernos. Los autores disfrutan de libertad de expresión 

completa, a la medida que no se presenta información clasifi cada, no se perjudica 

la seguridad operativa, y no se representan erróneamente las políticas ofi ciales de 

los Estados Unidos. Esta libertad académica habilita a los autores ofrecer nuevas 

y a veces contenciosas perspectivas con el propósito de avanzar el debate sobre 

temas claves. Esta publicación se produce bajo autoridad de Título 17, Código 

de Ley de Estados Unidos, secciones 101 y 105. Está en el dominio público, y no 

se puede pedir ni dotar fuero de propiedad intelectual (copyright) en su totalidad. 

Cómo obtener ejemplares del libro: Todos pueden bajar una copia electrónica del 

libro gratis desde la página de la prensa en http://www.NI-U.edu. Empleados del 

gobierno estadounidense pueden pedir un ejemplar gratis mediante comunicación 

con press@NI-U.edu. El público en general puede buscar y comprar ejemplares 

de la Ofi cina Gubernamental de Prensa (GPO) en http://bookstore.gpo.gov.

Editor, NI Press

Offi ce of Research 

National Intelligence University 

Defense Intelligence Agency 

Joint Base Anacostia Bolling

Washington, DC 20340-5100

ISBN 978-1-932946-44-4

Biblioteca del Congreso número de control 2012948537

1962

NATIONAL INTELLIGENCE UNIVERSITY

scientia est lux lucis
Gestión de Inteligencia en las Américas

iii

Contenidos

Tablas .................................................................................................... vii

Ilustraciones ..........................................................................................viii

Prefacio de los Coordinadores ................................................................. ix

Reconocimientos .................................................................................... xi

Introducción

Gestión de la Inteligencia del Estado ......................................................xiii

—Russell G. Swenson

Sección I—Fiscalización de Inteligencia en el Contexto 

Democrático: Dimensiones Éticas y Legales ............................................1

Revisão da Primeira Secção........................................................................3

—Marco Cepik

Leyes de Inteligencia en el Perú y Latinoamérica: Evolución 

Histórica, Jurídica e Institucional .............................................................5

—Andrés Gómez de la Torre Rotta con Arturo Medrano Carmona

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América Central y 

Sudamérica (Tabla)..................................................................................75

—Liza Zúñiga Collado

Guardando os Guardiães: O Controle dos Serviços Secretos

no Regime Democrático .........................................................................89

—Joanisval Brito Gonçalves

Estado de Supervisión y Control Democrático de los Servicios de

Inteligencia (Tabla) ...............................................................................117

—Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

Ética e Inteligencia: Revisión de la Experiencia Europea y 

Norteamericana y su Aplicación en América Latina ..............................121

—Carlos Maldonado Prieto
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

iv

Contenidos (a continuación)

Derechos Humanos y Ética de la Inteligencia: Análisis de Casos 

Cinematográficos .................................................................................143

—Moira Nakousi Salas y Daniel Soto Muñoz

Inteligencia, Medios de Comunicación, y Discurso Político...................167

—Manuel I. Balcázar Villareal

Sección II—Gestión de Inteligencia en la Rama Ejecutiva 

de los Gobiernos ..................................................................................171

Procesos de Toma de Decisión Presidencial en Inteligencia—

una Cuestión Pendiente ........................................................................173

—Guillermo Holzmann

Relación entre Consumidores y Productores de Inteligencia

 en el Nivel Ejecutivo: Un Desafío Permanente .....................................185

—Manuel I. Balcázar Villareal 

Entre el Temor y la Necesidad—un Ensayo de Interpretación 

Histórica ..............................................................................................189

—Jorge Jouroff

La Inteligencia Estratégica y sus Requisitos para la Seguridad 

en América del Sur ...............................................................................201

—Mariano Bartolomé 

Gestión de Inteligencia Económica Gubernamental: 

Una propuesta para examinar en el Área Andina ..................................221

—Álvaro José Venegas González

Gestión de Recursos para la Inteligencia ...............................................249

—Dan Elkins

Cooperación en Inteligencia en el Marco de la Unión de Naciones 

Suramericanos (UNASUR): Posibilidades y Limitaciones .....................269

—Carolina Sancho Hirane

Sección III—Gestión de la Privacidad vs. Seguridad y 

Comunidades de Inteligencia ..............................................................295
Gestión de Inteligencia en las Américas

v

Contenidos (a continuación)

Gestión de la Privacidad vs. Seguridad y Comunidades 

de Inteligencia ......................................................................................297

—José Manuel Ugarte 

Comentarios sobre los Ensayos en la Sección Tres .................................313

—Thomas C. Bruneau

Os desafios Institucionais no Processo de Integração do Sistema de 

Inteligência de Segurança Pública Brasileiro .........................................317

—Priscila Carlos Brandão

Inteligencia en el Ámbito Penitenciario: Condiciones 

para su Relación con la Seguridad Pública ...........................................343

—Liza Zúñiga Collado

Autonomía de Inteligencia, Rendición de Cuentas y 

Seguridad Pública:Fundamentos para su Fiscalización .........................361

—Russell G. Swenson y Zulia Yanzadig Orozco Reynoso

Sección IV—Gestión de Integración—un Reto para los

Servicios de Inteligencia .......................................................................379

Comentario: Educación e Integración en Inteligencia: Una 

Relación Simbiótica ..............................................................................381

—Anne Daugherty Miles

La Formación del Profesional de la Inteligencia Estratégica: 

Realizando Expectativas Nacionales ......................................................385

 —José Gabriel Paz

Manejo y Gestión de la Información de Inteligencia para la 

Seguridad Multilateral del Ciberespacio-Enfoques 

de los Estados Unidos y Brasil ..............................................................425

—Robin Rogers

Captar el Capital Intelectual del Sector de Seguridad: 

Transformar la Conciencia del Entorno del Asesor en un 

Entendimiento Socio-Político dentro de un Ambiente 

de Poder Inteligente (“Smart Power”) ...................................................453

—William S. Brei, Nathalie J. Frensley and Killaurin O. Roberts
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

vi

Contenidos (a continuación)

Conclusiones .......................................................................................489

 —Carolina Sancho Hirane

Notas de Fuentes Citadas .....................................................................497

Índice ...................................................................................................585
Gestión de Inteligencia en las Américas

vii

Contenidos (a continuación)

Tablas

1. Evolución de Legislación en Materia de Inteligencia, 1999-2005 ...... 20

2. Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y 

Derogada en Perú ...................................................................... 27

3. Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica .................................................................. 76

4. Estado de Supervisión y Control Democrático ................................ 117

5. Tipología sobre Formas de Gobierno y Agencias de Inteligencia ...... 145

6. Referencias a los Derechos Humanos en las Leyes de Inteligencia 

Latinoamericanas ...................................................................... 147

7. Fuentes de Controversias entre la Actividad de Inteligencia 

y Protección de los Derechos Humanos Ejemplificadas en

Determinadas Películas ............................................................. 152

8. Ideas que Alimentan las Identidades Únicas ..................................... 159

9. Dos Componentes de Contrainteligencia ........................................ 239

10. Pautas para Acción Colaborativa por un Equipo de Inteligencia 

Económica Estratégica .............................................................. 242

11. Planilla de Resumen de Recursos de Inteligencia ........................... 262

12. Características Diferenciadoras de los Servicios de Inteligencia

Militar, Información Policial e Inteligencia Estratégica .............. 274

13. Miembros de la Comunidad o Sistema de Inteligencia 

en cada país de UNASUR ........................................................ 282

14. Posibilidades de Cooperación en Inteligencia en UNASUR .......... 286

15. Esquema de Sugestões paro o melhoramento da 

Inteligência Nacional ................................................................ 339

16. Parámetros Académicos de las Instituciones de Estudios 

en Inteligencia Estratégica ......................................................... 411

17. Hoja de Evaluación Curricular (ejemplo) ...................................... 412

18. Hoja de Evaluación del Desempeño Laboral (ejemplo) .................. 413

19. Instrucciones de Entrevistar ........................................................... 416

20. Hoja de Evaluación de Conocimientos (ejemplo) .......................... 420

21. Hoja de Resumen de Evaluación Individual (ejemplo) ................... 422
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

viii

Contenidos (a continuación)

Ilustraciones

1. Autonomía de la Inteligencia vs. Supervisión y Control .................... xx

2. Balanceo de Esferas de Información para Decisiones en 

 Seguridad Nacional ............................................................ xxiii

3. Tres Perspectivas sobre Inteligencia y Seguridad Ciudadana ........... xxxi

4. Modelos de Integración de Inteligencia ............................................ xl

5. Principales Justificaciones para las Conductas Inhumanas ................ 162

6. Uff. Que riesgosa tarea la de hoy. Esta información bastará 

 para mañana. ...................................................................... 234

7. Urrg....¡¿Estás diciendo la verdad, toda la verdad y nada 

 más que la verdad?! ............................................................. 237

8. ¡Jefe. Creo que esta vez habrá novedades! ....................................... 240

9. Equipo de Marina Mexicana ......................................................... 372

10. Miembros de la Unidad Especial Operativo de Policía “Zorros” .... 373

11. Equipo Policiá Federal Mexicano .................................................. 376

12. Esquema del Proceso Evaluación Académica de la Institución ........ 405

13. Centros de Ciberseguridad Federal de los Estados Unidos ............. 437

14. Instituciones Brasileñas de Ciberseguridad Gubernamental ........... 438

15. El Ambiente Operacional Complejo de la Misión 

 de Asesoramiento ................................................................ 457

16. Reducir el Espacio entre la Conciencia del Entorno y el 

Entendimiento en un Problema Hipotético de Reforma 

del Sector de Seguridad ........................................................... 467
Gestión de Inteligencia en las Américas

ix

PREFACIO DE LOS COORDINADORES

En cualquier país, la primera línea de protección del pueblo y del sistema de 

gobierno frente a amenazas las proveen, por definición, las instituciones de 

inteligencia del Estado. Destacamos de nuestro interés la inteligencia estratégica; es decir, la función que tiene como finalidad la identificación de amenazas, riesgos y oportunidades nacionales, respecto del campo de seguridad del 

Estado y la seguridad pública o ciudadana. 

Desde la década de los 80 en las Américas, se ha trasladado notablemente 

la responsabilidad para la gestión de una buena parte de la inteligencia del 

Estado desde las manos militares y policiales hacia una sistema o incipiente 

comunidad de inteligencia que cuenta con una variedad de entidades de la 

rama ejecutiva, compuesta por civiles mayoritariamente. Como consecuencia, una adecuada gestión de la función de inteligencia, oportuna y confiable, 

ahora se extiende mas allá de quienes tradicionalmente han desarrollado esta 

función -o buscan hacerlo-, observándose un aumento de entidades civiles 

especializadas que realizan inteligencia, tanto en temas específicos como en la 

integración de todas aquellos asuntos que pudieran afectar tanto los intereses 

nacionales como la seguridad del país. Para avanzar en lo señalado falta entonces reflexionar sobre el rol de la ética profesional, leyes públicas de inteligencia, y supervisión jurídica encargada de efectuar un control adecuado sobre la 

actividad de inteligencia en este ambiente. 

Es el propósito del libro atender los desafíos de los contextos actual y futuro 

de esta función gubernamental. Este propósito nos motiva a identificar, señalar e investigar las huellas del tránsito de responsabilidad de la función, y 

marcar las buenas prácticas en gestión de inteligencia, siempre tomando en 

cuenta el ámbito político, social, tecnológico e económico donde funciona 

esta disciplina cognitiva y muchas veces operativa. 

El presente libro cuenta con las observaciones y hallazgos de dos trabajos 

anteriores de naturaleza académica-aplicada sobre el tema de inteligencia del 

Estado en el hemisferio. El primero, Profesionalismo de Inteligencia en las 

Américas (2003 y 2004),1 que aborda el desarrollo del profesionalismo durante la transición democrática en la región, y su estado a inicios del tercer 

milenio. El siguiente libro, de título Democratización de la Función de Inteligencia: El Nexo de la Cultura Nacional y la Inteligencia Estratégica (2009),2
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

x

se orienta al concepto de cultura nacional de inteligencia como producto y 

condicionante de las interacciones de la clase política con las instituciones 

de inteligencia en muchos de los países. Este tercer libro, La Gestión de Inteligencia en las Américas, del mismo modo adopta una perspectiva temática 

para identificar algunas tendencias regionales o sub-regionales que pueden 

adoptarse para una gestión eficaz de inteligencia del Estado. Asimismo en 

este libro describimos estas tendencias que generan desafíos a la función de 

inteligencia, como también investigamos buenas prácticas realizadas que pueden exportarse, junto con señalar algunos temas y tareas pendientes que es 

necesario a abordar.

El libro aprovecha de autores con amplia trayectoria profesional y con experiencia en puestos educativos y/o gubernamentales. Los ensayos en su conjunto 

presentan un retrato descriptivo y normativo de la función de inteligencia, 

y aspiramos con este trabajo llamar atención con el objetivo de entender y 

mejorar la gestión de inteligencia a través de toda la región. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

xi

RECONOCIMIENTOS

La relación profesional de los editores con sus autores suele ser beneficioso 

para ambos lados, y este ideal colaborativo también caracteriza bien el desarrollo del presente proyecto. Cada autor del libro ha señalado aspectos nuevos 

de los temas respectivos, superando sus trabajos anteriores para destacar las 

mejores prácticas, unas ya vigentes y otras para alcanzar, en el desempeño de 

la gestión de inteligencia a toda escala de aplicación. Los editores, no sólo 

aprecian la perseverancia y paciencia de los autores, sino además reconocen 

el apoyo y el consejo de varios críticos (los comentarios de algunos de ellos 

se encuentran en el libro). Se reconocen Cathryn Thurston, vicepresidenta 

de Investigaciones Académicas de la NIU, por su apoyo de largo plazo del 

proyecto, junto con Trina Walsh, Julia Famularo, Katherine Culclasure y 

George Clifford, de esta oficina; Larry Hiponia, Director, y Steven Carey, del 

Centro de Enlaces Internacionales, por sus gentilezas varias; Adrienne YoungBattle, Denise Hodges y Donna Wilson, por sus destrezas de diseño gráfico y 

preparación de manuscritos para la prensa; también a Andrés González Vargas, profesor en la Universidad Jorge Tadeo Lozano, Bogotá, por sus aportes 

gráficos reproducidos en el ensayo de Álvaro Venegas González. Y finalmente, 

merecen mención el apoyo editorial y de traducción de William Spracher 

de la NIU, Liliana Rodríguez de Argentina, Álvaro Venegas de Colombia, y 

Lydia Marques de la Universidad de Texas. Como de siempre, cualquier error 

de comisión u omisión es responsabilidad de los editores mismos. 

Gestión de Inteligencia en las Américas

xiii

Gestión de la Inteligencia del Estado

Russell G. Swenson

Acuérdate, querida, acuérdate. Todos somos espías de niños;

esa era la única forma de darle sentido al mundo. 

—Amanda Cross, An Imperfect Spy, p. 224.

Los ensayos presentes en este libro examinan el contexto democrático de la 

gestión de inteligencia en las Américas, donde crecientemente, el control judicial y legislativo complementa con un compromiso ético y profesional a la 

práctica de la función. Hemos llegado a depender de la inteligencia para la 

seguridad pública, planificación civil y militar, e incluso nuestro bienestar 

económico. Un director civil de inteligencia de México esboza esta variedad 

de intereses y responsabilidades de inteligencia:

Las amenazas (peligros ya presentes) y riesgos (peligros potenciales) no sólo provienen de los llamados temas duros de 

la seguridad nacional o de las amenazas del exterior, sino 

también del entorno económico, social y político, e incluso 

de factores como el medio ambiente. Fenómenos como las 

tendencias demográficas, las corrientes migratorias, la cohesión y las desigualdades sociales, la economía informal, el 

rezago respecto de la sociedad del conocimiento y el calentamiento global, son también parte de esta agenda de seguridad nacional.3

Tenemos un interés en entender cómo la inteligencia puede comprometer a 

los líderes civiles de un país así como simplificar la implementación de políticas inteligentes en seguridad pública diplomáticas, militares y económicas. 

El mismo funcionario de inteligencia mexicano también señala la previsión 

inequívoca que la inteligencia puede traer a la administración pública relacionada con los asuntos de seguridad nacional:

Esta metodología también le otorga a la agenda nacional un 

carácter preventivo: desactivar los riesgos provenientes de 

esos ámbitos, mediante un adecuado sistema de indicadores 

que permita, en primer lugar, identificar y dimensionar 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xiv

el daño potencial a los componentes constitutivos de la 

seguridad nacional (Estado, territorio, población, orden 

Constitucional, instituciones democráticas, etc.) y, en 

segundo lugar, alertar a las dependencias del gobierno federal 

con información adecuada, en tiempo y forma, para actuar 

con oportunidad. De esta manera, la seguridad nacional se 

convierte en una política transversal.4

La naturaleza de una seguridad nacional que involucra a todo el gobierno, 

promovida y prolongada por la inteligencia, implica la existencia de una amplia gama de aplicaciones estatales de esta tradicional función del gobierno, a 

través de numerosos ministerios ejecutivos o departamentos. A nivel nacional, 

se habla de la inteligencia estratégica, la cual “busca, principalmente, guiar la 

formulación y la ejecución de medidas de seguridad nacional, en tiempos de 

paz, y la conducta de operaciones militares, en tiempos de guerra”.5

Pero más allá de la inteligencia estratégica del Estado, destinada a las más 

altas autoridades, ahora tenemos en la región otro tipo de inteligencia que responde a las necesidades ministeriales o departamentales, y al mismo tiempo 

maneja problemas estratégicos. Como un ejemplo, podemos señalar al Centro de Gestión Operacional del Sistema para la Protección de la Amazonía 

(CENSIPAM),6 que como un miembro permanente del Sistema Brasileño de 

Inteligencia (SISBIN), produce inteligencia para todos sus integrantes. Los 

riesgos y amenazas en la región Amazónica son a menudo transnacionales y 

presentan retos a más de un ministerio brasileño, por lo tanto, por una definición comúnmente empleada, estos son problemas del ámbito estratégico.7

Como otro ejemplo, tenemos disponible una descripción y análisis singular 

sobre la toma de decisiones dentro de la “Célula de Amenazas Financieras” de 

las Fuerzas Aliadas en Irak.8 Esta célula fue la anfitriona de personal de varias 

organizaciones del gabinete de EE.UU., incluyendo las Fuerzas Armadas y 

el Departamento del Tesoro. Analistas en esta unidad regularmente tomaron 

decisiones de consecuencia estratégica como resultado de la orientación que 

proveyeron a las fuerzas operacionales, y por su contribución directa al desarrollo de una campaña estratégica. Estos ejemplos muestran cómo la función 

de inteligencia aún opera en ambientes lejanos de la influencia geográfica de 

la capital nacional, siendo indispensable para un análisis efectivo en contextos 

donde la información exclusiva contribuye a la implementación de políticas 

públicas frente a los retos de seguridad.
Gestión de Inteligencia en las Américas

xv

Hoy en día, el aparato de inteligencia Estatal, incluso en las sociedades más 

globalizadas, se orienta cada vez más hacia el ambiente doméstico. El ambiente doméstico o interno de un país expone tendencias sociales, psicológicas 

y económicas que, reconocidas o no como tales, influencian y reflejan condiciones de seguridad en el resto del mundo. 

Los retos de seguridad que son de índole local e internacional, incluyen delitos cibernéticos, actos violentos de terrorismo, tráfico de drogas, de armas, y 

de seres humanos, junto con contrabando, lavado de dinero, y piratería. Una 

herramienta útil en la vigilancia de quienes pueden generar amenazas a la seguridad de los ciudadanos, y adecuada para generar la información necesaria 

para evitar su concreción es la inteligencia del Estado. Países como los Estados Unidos y la China, con preocupaciones políticas globales, y el hogar de 

muchas empresas multinacionales, dedican recursos en una escala asombrosa 

para mirar hacia el exterior y obtener conocimiento e influencia. Pero en 

buena medida a través del mundo, el gobierno o la función central de inteligencia se orienta al ambiente interno. Esto se puede confirmar observando los 

diagramas organizacionales de servicios de inteligencia de diversos países del 

mundo, quienes dan prioridad administrativa al orden interno.9

Otro fenómeno clave que acompaña a esta orientación interna y que hace 

necesaria la gestión cuidadosa de la función de inteligencia es el énfasis respecto a los derechos de los ciudadanos establecidos y garantizado en las leyes 

de cada país. ¿Hay realmente una reorientación de doctrina de los servicios de 

inteligencia, en la medida que se han consolidado las instituciones democráticas en muchos de los países? ¿Es suficiente el control dentro del servicio o del 

ejecutivo, junto al control externo, para que desde el gobierno no se use la 

inteligencia contra el ciudadano que incomoda a la autoridad política? 

Los encargados de realizar la función de inteligencia, la cual por definición 

incluye asesorar a los funcionarios electos y a los más altos niveles encargados de la gestión pública, sobrellevan la responsabilidad de cultivar y lograr 

un entendimiento profundo en asuntos de corto y mediano plazo y de las 

oportunidades que le acompañan para una acción ejecutiva apropiada. En 

el presente libro, los autores identifican algunos de estos asuntos que están 

cambiando constantemente, pero el objetivo del libro no es tratar de catalogarlos ni resolverlos. En cambio, ofrecemos una exploración de los conceptos, 

los métodos, y la organización de inteligencia con el fin de entenderla como 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xvi

un fenómeno socio-político y económico sujeta a la gestión en cada EstadoNación de la región. 

Se plantea que una gestión de inteligencia eficaz se orientará hacia el intercambio de información entre los servicios de inteligencia del Estado a nivel 

nacional como también con sus homólogos internacionales, de acuerdo al 

apoyo político que brinden las autoridades involucradas en su realización, 

con el fin de reducir o evitar los actos más peligrosos de las redes criminales 

transnacionales. 

Alcanzar este objetivo dependerá no sólo del profesionalismo de los burócratas del gobierno, sino también en la habilidad de la clase política de aplicar 

opciones adecuadas a la naturaleza de la función y oportunas con relación al 

momento en que son requeridas para resolver tensiones claves en el entorno 

del manejo de la inteligencia.

Los cuatro niveles de la gestión de inteligencia

Las cuatro secciones del libro abordan puntos de vista distintos sobre la 

gestión de la inteligencia que son fácilmente distinguibles por su escala de 

responsabilidad. La primera sección estudia el estatus de pesos y contrapesos 

incorporados desde el poder Legislativo y poder Judicial, junto al Ejecutivo, 

para aplicar la supervisión y control de inteligencia en nombre de los ciudadanos del país. En una menor escala institucional, la segunda sección se 

enfoca en las opciones de gestión desde el poder Ejecutivo. La tercera sección 

aborda las opciones enfrentadas por el juego de los servicios de inteligencia, 

o la comunidad de organismos de inteligencia, que debe gestionar la tensión 

entre la privacidad y la seguridad cuando las capacidades de inteligencia son 

aplicadas al ambiente interno en países de la región. Finalmente, los servicios 

de inteligencia, como instrumento de gestión para educar e integrar entidades 

varias del gobierno, se colocan bajo el microscopio en la última sección. 

1. Control y fiscalización de inteligencia en un contexto democrático: pesos 

y contrapesos de los poderes legislativo, judicial y ejecutivo

Conceptos clave: Autonomía de inteligencia, leyes nacionales de inteligencia, 

reglas judiciales, responsabilidad hacia los ciudadanos
Gestión de Inteligencia en las Américas

xvii

Cualquier régimen que ejerce poder concentrado, considerado o no autoritario, podría utilizar a sus servicios de inteligencia ya sea civil o militar como 

“policía política”. Ejemplos connotados aparecen en todos los confines del 

hemisferio, tales como el del Presidente Richard Nixon en su intento de utilizar a la Agencia Central de Inteligencia para encubrir la implicación de su 

administración en la entrada forzada a Watergate10 y el uso de chantajes por 

parte de los jefes del servicio de inteligencia del Presidente Alberto Fujimori 

del Perú para influenciar a funcionarios públicos.11

Con la transición de casi todos los países del hemisferio hacia la condición de 

contar con regímenes democráticos cada vez más sólidos en las últimas décadas, podemos comenzar a evaluar la gestión democrática de varios aspectos 

de la inteligencia nacional en nuestra región de interés. Unas investigaciones 

discuten y comparan el estado de la gestión de la función en Argentina, Brasil, 

Perú y España.12

Matei y Bruneau comentan que la renuencia por parte de los formuladores de 

políticas (presidentes y líderes políticos de alto nivel) en involucrarse con los 

asuntos de reforma de la inteligencia los conduce a soluciones incompletas y 

apresuradas respecto a una mejora de la eficacia de la inteligencia y la posibilidad de asegurar la rendición de cuentas. Su renuencia para abordar la gestión 

integral de inteligencia se debe a varios factores, entre ellos una carencia de 

interés público y de las élites políticas en debatir decisiones administrativas y 

las dudas que genera ser asociados con agencias con cargas negativas, históricamente ligadas a la violación de los derechos humanos. Este distanciamiento 

permite al personal de inteligencia, nuevamente o durante años, una mayor 

libertad para presionar por la liberación de acciones y prerrogativas que disfrutaban en anteriores acuerdos burocráticos autoritarios o de ideología liberal (laissez-faire). Además, los líderes políticos pueden emplear las capacidades 

de inteligencia militar no está cuya actividad no está específicamente abordada 

por leyes o regulaciones.13 Los autores señalan que los incentivos para una 

eficaz reforma a la gestión de inteligencia pueden provenir de múltiples direcciones: como resultado de una exposición internacional que se obtiene con la 

participación en operaciones de paz (el liderazgo de Brasil en operaciones de 

paz en Haití); una apreciación clara de amenazas serias (Brasil-crimen organizado violento); o una crisis debido a la escasez de inteligencia (Argentinaataques terroristas de 1992 y 1994 en Buenos Aires). 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xviii

Adicionalmente, en el año 2004, los medios masivos de comunicación de 

Perú publicaron varios escándalos de inteligencia (escuchas ilegales, venta de 

información clasificada por personal del servicio de inteligencia), los cuales 

llevaron a una restructuración de la base ejecutiva y legislativa del sistema de 

inteligencia del Estado, y a nuevas regulaciones para el personal de inteligencia. En España, al igual que en Perú, iniciativas legislativas y judiciales han 

estado al tanto del activismo de los medios de comunicación, y una cultura 

de inteligencia y seguridad poco a poco ha surgido, encabezada por la comunicación del Ministerio de Defensa a la sociedad civil sobre el tema de inteligencia. Los autores concluyen, no obstante, que “mientras la percepción de 

inteligencia ha cambiado en el mundo académico, todavía tiene que cambiar 

entre los ciudadanos españoles”.14

En Portugal, la legislatura ha impuesto una separación de la producción de 

inteligencia del Estado preventiva sobre las amenazas internas, de la información de policía. La información de la policía es distinta porque aborda prevención de crímenes y la supresión de ellos con el uso de la acción 

policial. En la práctica, esta clara distinción no toma en cuenta una superposición de realidades actuales,15 y no contempla nuevas aproximaciones 

de la inteligencia como es la inteligencia criminal. Sin embargo, la división 

permanece vigente para apoyar en las oportunidades del poder legislativo y 

judicial a distinguir actividades de inteligencia del Estado, las cuales operan 

en secreto y están sujetas a supervisión y control externo, del proceso criminal más transparente, lo cual involucra a los policías y las cortes. No obstante 

desconoce la dimensión aplicada de la actividad de inteligencia en materia 

de crimen organizado y las tendencias delictuales contemporáneas que pueden realizarse desde la función policial. Además, esta estrategia de gestión 

divisiva del tema limita el intercambio de información entre los servicios de 

inteligencia y la policía. 

La cautela política respecto al mundo secreto de inteligencia, incorporado en 

las leyes, se extiende a no permitir a los servicios de inteligencia la conducción de la vigilancia o la intercepción de comunicaciones dentro de Portugal, 

una prohibición que posiblemente cambie con el fin de promover la credibilidad internacional de la inteligencia portuguesa ante los ojos de organismos 

extranjeros, los cuales desean colaborar en casos difíciles relacionados con la 

seguridad transnacional y la criminalidad.
Gestión de Inteligencia en las Américas

xix

Observamos en Portugal una sobrecarga de controles a las acciones de los 

servicios de inteligencia. Se presenta el desafío de encontrar un punto de equilibrio en la gestión de los controles externos, para que no impidan la eficacia 

de los servicios. 

Otro aspecto que se relaciona con lo anterior es el concepto de la ética de 

inteligencia. El sentido ético de profesionales de inteligencia, por el cual decisiones reflexivas deben hacerse en asuntos tales como qué o quién debe ser 

objetivo de recolección, con cuáles medios, y bajo qué circunstancias, reina 

por definición donde las leyes y reglamentos específicos no determinan qué 

decisiones se deben tomar. El camino más claro para una ética de inteligencia justificable reside en la respuesta a la pregunta “¿Cómo está lógicamente 

relacionada la información que se busca con los principios (si hay algunos) 

enunciados en las existentes leyes y regulaciones de inteligencia?”16 Si los 

principios no son apoyados, entonces la información no debe ser recopilada o 

buscada. En la ausencia de leyes relevantes o regulaciones en cada país, sólo la 

gama de pactos internacionales de derechos humanos menos específicos, convenios, y tratados están disponibles para invocarse.17 A veces, aunque raramente, estos pueden ser sustitutos morales e incluso legales para directrices 

nacionales. 

Desde esta perspectiva, vemos que si el gobierno fracasa en poner en marcha, 

y hacer cumplir, leyes y regulaciones apropiadas, entonces un funcionario 

de inteligencia tiene una gran responsabilidad de juicio en el desempeño de 

funciones que fácilmente pueden violar los derechos humanos, como se los 

definen en los códigos internacionales de conducta humana. Bajo un régimen de Estado de Derecho, existe un poderoso incentivo por parte de los 

expertos de inteligencia para apoyar la promulgación de leyes y regulaciones 

de inteligencia. Irónicamente, como varios autores han notado, cuando un 

profesional de inteligencia goza del respaldo de las leyes y regulaciones, es 

más probable que él o ella puedan cumplir sus tareas de una manera más 

agresiva.18 Igualmente, podría atenuarse el entusiasmo para el cumplimiento 

de tareas si existiera en un determinado país una ley de inteligencia que estableciera transparencia al público sobre los detallados procedimientos de la 

función, hasta el punto donde los analistas o recolectores de datos prefiriesen 

elegir no aceptar el riesgo de tomar decisiones en este entorno de información 

típicamente incompleto. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xx

Figura 1. Fuente: Desarrollada por el autor.

El profesionalismo guiado por principios éticos constituye una razón para 

permitir cierto grado de autonomía en la toma de decisiones dentro de los 

servicios de inteligencia. Un grado apropiado de autonomía permite a un 

individuo o agencia construir una sólida reputación de independencia de 

criterio. El entusiasmo y criterio de un experto de inteligencia se aprecia a escala 

internacional por homólogos en otros países quienes son encargados de rastrear 

y neutralizar los objetivos, o recopilar pruebas en apoyo a su investigación, 

dependiendo de la orientación y prioridades de las organizaciones interesadas. 

Un resumen actual de la actividad de cooperación entre los servicios de 

inteligencia internacional explica que la colaboración de inteligencia está 

llegando a un nivel profundo de intercambio interpersonal por lo cual países 

con experiencia en la lucha contra amenazas internas, a menudo pasadas por 

alto en el pasado, se han convertido en los nuevos equipos de capacitación para 

otros que enfrentan desafíos similares.19 Se puede agregar que el prestigio de 

sus servicios de inteligencia pueden convertirse en un indicador público del 

respeto y legitimidad–“ya sea positivo o no”–de una nación, particularmente 

Autonomía de Inteligencia vs. Control

y Fiscalización 

Independencia del

funcionario,sus

derivadas de: 1) 

Responsabilidades

directas 2) Códigos

internacionales de 

comportamiento

Legislatura/Leyespor ciudadanos

Implementación de 

leyes, control 

judicial previo, y

creación de 

regulaciones

Procedimientos 

judiciales-revisión de 

de Inteligencia 
Gestión de Inteligencia en las Américas

xxi

si los servicios de inteligencia del país o su “cultura de espionaje” llegan a ser 

representados en las películas populares.20

La gestión apropiada brinda el logro de confianza en los servicios de inteligencia de un país por parte de los poderes del gobierno más los ciudadanos, 

así como entre los observadores internacionales, y contribuye a la circunstancia ideal por la cual las mejoras en la efectividad y la eficiencia de actividades de inteligencia no disminuyan la aplicación individual o colectiva de 

los derechos humanos. 

En resumen, prácticas apropiadas de gestión de inteligencia pueden ser de 

beneficio para todas las partes de esta función pública. Un observador políticamente orientado ha examinado los argumentos de las coaliciones a favor 

del orden y a favor de los derechos civiles en la región y sugiere que la inteligencia y los asuntos internos de la policía son áreas todavía sin reforma. Él 

pasa a explicar cómo las redes que promueven la movilización de la opinión 

pública pueden aprovecharse de los esfuerzos de reforma para establecer una 

mejorada rendición de cuentas por parte de los funcionarios de inteligencia y 

de la policía. Resulta que a su vez las operaciones de inteligencia y de policía 

pueden ser vistas más claramente en su rol de complementar la protección, en 

lugar de la disminución, de los derechos humanos individuales.21

La integridad de los expertos en inteligencia continúa siendo una preocupación, pero existe un control ejercido por los poderes legislativo, judicial y 

ejecutivo en países de la región para garantizar que la integridad sea reconocida y mantenida. Naturalmente, estos mecanismos no trabajan a la perfección, 

muy como los principios legales y éticos incorporados en leyes y regulaciones 

no son uniformes ni siempre o estrictamente aplicados. Para mantener la integridad de la fuerza laboral de los trabajadores o profesionales de inteligencia 

en su totalidad, de vez en cuando puede ser necesario revelar información 

sobre las prácticas ilegales dirigidas a autores independientes u organizaciones 

de comunicación masiva de modo que la presión pública pueda ayudar a conducir a los servicios de inteligencia a volver a utilizar prácticas autorizadas.22 

La divulgación de información confidencial no autorizada a la prensa ocurre 

ahora con una frecuencia suficiente para sustentar un proceso de revisión prepublicación entre agencias del gobierno y empresas de los principales medios 

de comunicación.23
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xxii

Otra manera en la que una persona “de adentro” puede cumplir con la responsabilidad de mantener la integridad de los servicios de inteligencia es 

publicar un relato de las prácticas reales ya sea en una novela de ficción, o 

como la premisa para una producción cinematográfica.24 Este acercamiento a 

la narración de novelas de espionaje puede lograr la meta principal de educar 

al público, así como también informar a los funcionarios públicos con responsabilidades de supervisión y control, acerca de las motivaciones que conducen al cumplimiento y al no cumplimiento de las normas legales y éticas.

En la primera sección del libro, seis contribuciones esbozan los valores institucionales e incentivos personales que destacan la tensión existente entre 

el ámbito de la autonomía de inteligencia y el control del territorio o supervisión externa. Algunos autores exploran el difícil proceso de crear las leyes de 

inteligencia o mecanismos de control que respondan a los criterios de eficiencia, eficacia, legalidad y legitimidad, las cuales son un tipo de expresión del 

monitoreo externo, mientras otros autores señalan la importancia central y la 

viabilidad de la autonomía mediante una aplicación de la ética en el trabajo 

para funcionarios de inteligencia. Los autores también se dirigen a una reexaminación de los obstáculos que enfrentan las acciones de inteligencia que 

surgen de los procedimientos judiciales y de la percepción negativa por parte 

del público. Un comentario final sobre la responsabilidad de los medios de 

comunicación de cambiar el foco de su atención desde aspectos operacionales 

de inteligencia gubernamental hacia el rol legítimamente estratégico sirve de 

transición a la próxima sección. 

2. Gestión de inteligencia dentro del poder ejecutivo del gobierno

Concepto clave: Efectividad de la información académica y de otras fuentes de 

información empresarial vs. efectividad de los servicios militares y civiles profesionales en asesorar a líderes democráticos

Aunque un típico comandante militar considera que la inteligencia será un 

aporte confiable para la toma de decisiones, un líder civil en una democracia 

aprende a confiar en los asesores que le han ayudado a él o a ella a ganar la 

elección. Sin la oportunidad de construir confianza con el nuevo líder político 

antes de la elección, los servicios de inteligencia de un país pueden estar en 

desventaja para ganarla incluso luego de la elección. Esta idea es reforzada por 

la investigación de un científico político.25 En su investigación, le fue posible 
Gestión de Inteligencia en las Américas

xxiii

obtener información de un instrumento de encuesta presentado a funcionarios del gobierno en EE.UU. y Reino Unido. Sus resultados mostraron que en 

ambos países, la información de fuentes no gubernamentales es utilizada con 

la misma frecuencia que la información gubernamental, inclusive en la toma 

de decisiones relacionadas con la política exterior del país. En contraste, un 

autor israelí sostiene que líderes políticos y regímenes democráticos tienden 

a confiar en las evaluaciones de sus servicios de inteligencia para la toma de 

decisiones con respecto a los asuntos internacionales.26 Sin embargo, estos 

estudios no son claramente aplicables a las decisiones de seguridad interna, 

en donde se escucharán muchas más voces de toda la sociedad, y donde los 

asesores de inteligencia pueden carecer de la combinación de objetividad y 

experiencia para hacer notable su propia voz.

Balanceo de Esferas de Información 

para Decisiones en Seguridad Nacional 

Ventajas del lado no 

gubernamental

Ventajas de la

Inteligencia del 

gobierno 

Decisiones sobre Seguridad

L

V

a

O

Otro documento, de fecha más reciente, sugiere que el restringido punto de 

vista típico de los especialistas del gobierno, quienes simplemente carecen del 

tiempo para absorber el flujo de fuentes abiertas de información además de 

Figura 2. Fuente: Desarrollada por el autor.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xxiv

los muy valiosos datos disponibles de fuentes secretas, no les permite “clarificar asuntos tales como el cambio de clima, seguridad energética, estabilidad 

financiera global o seguridad alimentaria”.27 El autor de este documento reafirma que los principales líderes políticos tienden a no incorporar la evaluación

de los servicios de inteligencia del gobierno en su forma de pensar; al contrario, ansiosamente miran a elementos secretos fragmentarios y “prefieren el 

drama y la claridad de un reporte de una sola fuente a los matices cuidadosos” 

de evaluaciones balanceadas ofrecidas por analistas del gobierno.28

Si se trata un producto estratégico de un cuerpo formal de profesionales de 

inteligencia, o de diplomáticos, las evaluaciones sustantivas realizadas por los 

servicios de inteligencia del Estado probablemente tiene mayor peso que los 

juicios, opiniones, y recomendaciones muy bien sustentadas, de periodistas, 

especialistas de centros de estudios, y tal vez de los amigos de confianza de esos 

quienes toman decisiones políticas. Existen factores importantes los cuales permiten a los profesionales de inteligencia y sus contribuciones diferenciarse de 

las de sus colegas académicos especializados y bien posicionados. Uno es generalmente su acceso directo a aquellos que toman decisiones y forman políticas, 

junto con acceso a los civiles o militares que implementan la política elegida;29

otro es su acceso a fuentes de información secreta, y su disposición a proteger 

lo secreto, así ganando la confianza de quienes toman las decisiones.

Adicionalmente, por virtud de las capacidades del servicio de inteligencia, sus 

funcionarios pueden esperar reunir información bajo condiciones encubiertas 

o clandestinas para confirmar, o preferiblemente, refutar una hipótesis. Esta 

capacidad incluye la oportunidad de colocar información falsa que podría 

conducir al blanco de la inteligencia a revelar sus verdaderas intenciones. Finalmente, los decisores generalmente buscan una garantía de que no habrá 

fuga de información confidencial por parte del profesional de inteligencia, 

una garantía la cual no es difícil cumplir por los profesionales de inteligencia, 

porque ésta es una característica principal de los expertos que trabajan en 

inteligencia.

La gestión de inteligencia es caracterizada por varios temas. Uno de ellos es la 

naturaleza de la relación entre el más alto funcionario electo de un gobierno 

en particular y el personal de inteligencia que ofrece sus evaluaciones, 

prospectiva y juicios en asuntos clave. Es decir: ¿Debería el personal de 
Gestión de Inteligencia en las Américas

xxv

inteligencia intimar con el funcionario al que informan o asesoran hasta el 

punto de tener empatía con esa visión del mundo del funcionario y del tema 

que los preocupa? O por el contrario, ¿Deberían mantener una distancia 

psicológica y política del funcionario? Podemos suponer que cuando cierta 

distancia es mantenida, un profesional de inteligencia es menos propenso a 

conspirar contra el funcionario público.

Empero, algunos observadores estadounidenses e incluso algunos profesionales de la inteligencia recomiendan no mantener una distancia del funcionario 

a cargo de decidir sobre la política o acción del momento. El bien conocido 

Robert Gates, después de ser Director de la Agencia Central de Inteligencia 

y Secretario de Defensa, escribió sus experiencias como Asesor de Seguridad 

Nacional para el Presidente George H.W. Bush. Él descubrió que la tendencia 

del personal de la Comunidad de Inteligencia para mantener una distancia 

psicológica de los funcionarios de la Casa Blanca no logró los resultados que 

debían ser alcanzados.30 Muchos oficiales de inteligencia consideran que “trabajar de modo demasiado cercano” con altos oficiales que toman decisiones 

políticas (es decir, toman en cuenta sus metas políticas) puede llevar a ajustes 

por parte del uno o del otro a los asesoramientos, o a una búsqueda de información predeterminada para justificar una política ya decidida—la esencia 

de la llamada “politización”.Pero desde una aplicada perspectiva académica, 

Richard Betts evalúa los beneficios y costos de la politización, la cual para él 

sale beneficiada cuando la inteligencia “no representa falsedades pero a la vez 

presenta la información de una manera que impide que sea dejada a un lado 

como irrelevante”.31 Para alimentar la utilidad del producto de inteligencia, el 

autor Woodard recomienda que sus practicantes no la consideren simplemente 

como “información sustentadora” pero neutral respecto a las políticas, sino 

que reconozcan el rol directo de la inteligencia en conferir a los que toman 

decisiones una “ventaja decisional”. La inteligencia presenta una ventaja para 

el oficial que toma decisiones cuando el producto resultante es persuasivo. Un 

informe con factores persuasivos se caracteriza en incluir una argumentación 

soportada con evidencias, junto con una retórica y elocuencia responsable.32

Dos autores, oficiales del gobierno de EE.UU., explican por qué el modelo 

de la inteligencia orientada a tomar en cuenta el ambiente político de los que 

toman decisiones no debe ser rechazado. Kerbel y Olcott reconocen la idea de 

que oficiales de alto nivel utilizarán cualquiera de las fuentes de información, 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xxvi

muchas de ellas por fuera del gobierno, pero que de hecho estos oficiales a 

menudo dan la bienvenida a los juicios de inteligencia que son presentados 

personalmente y que se atreven a recomendar una política con respeto a los 

asuntos en cuestión. Además, nos informan que esta tendencia se extiende 

hasta el punto de escuchar la visión de los profesionales de inteligencia acerca 

del posible resultado de la acción recomendada.33

Este punto de vista es exactamente el opuesto a la tradición de la Comunidad de Inteligencia de los EE.UU., originalmente promovida por Sherman 

Kent, de mantener una distancia intelectual entre el juicio de una inteligencia 

“pura” y el mundo político, en el cual personal de la inteligencia no debe ser 

involucrado. El enfoque propuesto por Kerbel y Olcott, que hasta la fecha 

no es empleado plenamente en la Comunidad, podría provocar un cambio 

fundamental en la manera que el personal de inteligencia se aproxima a los 

principales funcionarios que toman decisiones en los EE.UU. Aunque estos dos autores no lo mencionan, hoy la Comunidad de Inteligencia está 

intentando una nueva manera para dirigir la interacción personal entre los 

profesionales de inteligencia y los oficiales principales responsables de las decisiones de política nacional.34 La nueva técnica es llamada “exposición con 

confrontación”, la cual cuenta con el objetivo de mejorar la comunicación 

entre el funcionario de inteligencia y el oficial responsable. La misma consiste 

en una serie de reuniones asistidas por los funcionarios y un oficial, donde 

dos funcionarios de inteligencia toman posiciones contrastadas sobre un tema 

de interés, en un formato de debate. En resumen, esta otra técnica provee al 

personal de inteligencia una decisiva ventaja sobre las fuentes de información 

que compiten en términos de su influencia potencial en decisiones o acciones 

políticas relacionadas con la seguridad.

El fenómeno económico ciertamente juega un papel en la seguridad nacional, 

y por lo tanto, como preocupación va aumentando en la inteligencia.35 Las 

amenazas y oportunidades económicas ilustran muy bien la idea de que pocos 

sectores en un país pueden escapar una influencia extranjera fuerte. La globalización significa que la influencia extranjera es manifestada internamente y es 

por lo tanto un blanco doméstico adecuado para las capacidades de inteligencia del Estado. La incorporación de evaluaciones financieras en el repertorio 

de las capacidades de inteligencia nacional hasta ahora se ha enfocado en el 

crimen organizado, sobre todo porque su actividad se manifiesta con el lavado 
Gestión de Inteligencia en las Américas

xxvii

de dinero. En varios países de la región, vemos ya a las Unidades de Inteligencia 

Financiera del Grupo Egmont, una entidad internacional no gubernamental.36

Pero la difusión de delitos financieros y las amenazas económicas de carácter 

más general señala que habrá un valor indudable en el desarrollo de células del 

gobierno especializados en inteligencia o en equipos con esta orientación.

Como ha señalado un analista de Francia, un gobierno nacional es el último 

guardián contra las amenazas económicas, aun en países miembros de alianzas económicas formales o multilaterales.37 Existe un modelo sugerente de 

cómo los profesionales de inteligencia, como especialistas en el fenómeno 

económico, pueden ser capaces de inferir o imaginar las bases del desarrollo 

económico en cualquier escala, y sus implicaciones para la seguridad nacional. 

Este modelo nos familiariza con una serie de eventos históricos que desde el 

punto de vista de hoy en día creó la forma fundamental de la actual situación 

geoeconómica a nivel mundial.38

¿Sería posible para los funcionarios del gobierno responsables de la evaluación de la inteligencia económica identificar los eventos que en el curso de 

la “historia futura” sean de importancia trascendental a nivel nacional? o, en 

forma alternativa ¿Es necesario contar con evaluaciones y prospectiva hechas 

por expertos del sector financiero? Al respecto, tenemos la opción de adoptar 

una gestión administrativa que emplea reconocidos expertos en los rangos de 

funcionarios de inteligencia del gobierno quienes trabajan, e incluso crean, 

oficinas o agencias adecuadas, y quienes están dispuestos a participar permanentemente en análisis de inteligencia económica, como una especie de prueba 

de su lealtad para el bienestar del Estado y los ciudadanos.

Indudablemente, los líderes de un gobierno pueden buscar asesoría política en 

asuntos de seguridad y defensa doméstica e internacional en cualquier parte, 

y sus servicios de inteligencia deben competir por la atención de los decisores 

políticos junto con otros proveedores de información y asesoría acerca de 

las implicaciones generadas por las opciones políticas. Con suficiente apoyo 

político, un gobierno democrático también puede reducir o aumentar los 

recursos disponibles para financiar actividades de inteligencia. Sin embargo, 

un enfoque de la gestión de inteligencia que asegure la habilidad de análisis a 

largo plazo para entender los asuntos económicos, por ejemplo, y para evaluar 

el valor de la inteligencia del manejo y explotación de información de fuentes 

abiertas a gran escala, sería una buena inversión en las instituciones que por 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xxviii

definición tienen los intereses del Estado como valor central, como tiene el 

conjunto de servicios de inteligencia de un país. 

La ausencia en los últimos años de un masivo despido de los funcionarios es 

un indicador positivo de una gestión prudente. Esta historia reciente se contrasta con la historia menos reciente que incluye el despido imprudente de 

personal de inteligencia experimentado en varios países de la región mientras 

los nuevos gobiernos ejercieron su poder para ajustar la estructura burocrática. Estos abruptos ajustes al personal de inteligencia se han llevado a cabo en 

los Estados Unidos, Argentina, México, Perú y Colombia y en su momento 

ciertamente redujo la amplitud de las experiencias de los individuos que en su 

conjunto normalmente crean un importante conocimiento institucional.39

Al final, la utilidad de los servicios de inteligencia, los cuales presentan ventajas de información sobre fuentes alternativas de información privada, exigen 

atención del Poder Ejecutivo para asegurar un entendimiento exhaustivo y 

corporativo de asuntos de seguridad y de los medios para dirigirlos a través de 

fuentes responsables del gobierno.

Los cuatro ensayos de la segunda sección del libro investigan las oportunidades para la gestión de inteligencia desde el punto de vista de funcionarios 

del poder ejecutivo en las Américas. Se indica por cada autor de la sección 

cómo los recursos nacionales de inteligencia pueden insertarse en el tejido 

de la seguridad ciudadana, vía decisiones ejecutivas que tomen en cuenta las 

capacidades del personal de agencias de inteligencia, junto con los programas 

ahora existentes, o a desarrollar. 

3. La gestión en asuntos de privacidad y seguridad en la comunidad de 

inteligencia

Concepto clave: Uso de inteligencia policial vs. instituciones nacionales de inteligencia para abordar asuntos internos de seguridad

En los últimos años, la adopción de métodos de inteligencia por parte de 

las fuerzas del orden público ha aumentado, y se ha convertido en una 

herramienta para la prevención del crimen. Entre las razones para el enfoque 

en la prevención del crimen, es notable que las actividades delictivas se estén 

convirtiendo en un fenómeno menos casual y a menudo más organizado 

y producto de grupos criminales que traspasan las fronteras nacionales. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

xxix

La naturaleza de la organización de los grupos delictivos implica que sus 

actividades sean planificadas, una tendencia que ofrece una apertura para el 

empleo de métodos preventivos por parte de la policía.

Las mismas motivaciones y tendencias que han resultado en una gama cada 

vez mayor de entidades de inteligencia gubernamental, pueden crear obstáculos a largo plazo para la integración de la comunidad de inteligencia. Por 

ejemplo, en los Estados Unidos pos-9/11, más allá de la creación del Departamento de Seguridad Nacional y la expansión de la Comunidad de Inteligencia Federal, las ciudades de New York, Dallas y Los Ángeles han desarrollado 

capacidades notables de inteligencia, con la aplicación de un enfoque preventivo similar a la del gobierno nacional, pero sin ninguna colaboración de las 

agencias nacionales de inteligencia.40 En un ambiente de recursos abundantes, la tendencia, por lo tanto, ha sido una multiplicación de organizaciones 

de inteligencia, motivadas por la idea de que existió una falta de capacidad 

dedicada a la recopilación de información relevante sobre las necesidades locales en un sentido burocrático o geográfico.

En combinación con la expansión de agencias de inteligencia del gobierno en 

los Estados Unidos, hemos visto la continuidad de un percibido “muro” que 

ha prohibido el intercambio de información y evaluaciones entre el mundo de 

la inteligencia policial e inteligencia de seguridad nacional.41 Certificado por 

autores con amplio conocimiento, este muro divisorio, en efecto, no existió 

como una barrera legal para el intercambio de información o inteligencia.42

Este fue, y es, en efecto, un producto de la naturaleza política de la función de 

inteligencia. Desde el comienzo de la “guerra contra el terrorismo”, en los casos que ha habido un error de omisión, como lo hubo antes del 9/11, líderes 

de inteligencia y observadores externos por igual prefieren culpar al “sistema”, 

en vez de responsabilizar de los errores a individuos o agencias de inteligencia. 

Si existe un problema con respecto al sistema de inteligencia, entonces hay 

algunas preguntas a ser respondidas sobre cómo el sistema opera. Por ejemplo, 

en vista de la separación entre el lado de seguridad policial y el terreno de la 

seguridad nacional, ¿Cómo puede ser integrada la inteligencia a nivel nacional a la información obtenida por la policía? ¿Son los intercambios informales 

entre profesionales de inteligencia suficientes para superar los elementos de 

división que impiden la eficiencia potencial y esperada de la profesión de 

inteligencia al realizar estas tareas?
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xxx

Una respuesta inicial y positiva es ofrecida en un reciente libro escrito por un 

oficial de policía diplomático.43 Él explica que las fuerzas del orden público 

de países en el mundo actualmente y a menudo están de acuerdo en compartir 

información local con sus homólogos de otros países si esta información es de 

valor para la inteligencia del Estado o para fines acusatorios. Ahí existe incluso 

un alto grado de cooperación, en ciertos casos, entre la policía diplomática de 

EE.UU. y la policía local de otros países hasta el punto que los oficiales locales 

pueden decidir en compartir información sin obtener aprobación previa de 

los oficiales nacionales.44 Existe este escenario debido a la distancia política 

generalmente mantenida entre la policía local y las autoridades nacionales. 

Pero, ¿qué sabemos de la existencia y consecuencias de este tipo de compartimentación de información dentro de un determinado país? Y, dados los 

intercambios de información que se producen, ¿cómo podemos desarrollar 

y manejar una estructura de información y una disposición de inteligencia 

del gobierno que logre tomar mayor ventaja institucional de relaciones informales y personales entre el personal de organismos de inteligencia? Es decir, 

¿cómo podemos construir instituciones para promover los intereses internos 

y externos de un país por medio de un intercambio informal de información 

de seguridad para luego crear productos de inteligencia?

Una respuesta en forma de innovación institucional, parece ser encontrada en 

las fuerzas híbridas (de perspectiva nacional y internacional, pero con poderes 

policiales) de orden público que cuentan con misión de seguridad interna 

desde la perspectiva policial, con plena atención de la administración judicial 

de leyes civiles a los derechos humanos. En los Estados Unidos, esta innovación se ve en la Coast Guard, y en Argentina, la Gendarmería Nacional.45

Sin embargo, la policía local y sus capacidades de inteligencia operan principalmente con base en la inteligencia humana, en vez de una disciplina de 

recopilación más técnica como la inteligencia de señales o la inteligencia de 

imágenes, y sirve primariamente a las necesidades locales. Por lo tanto, a pesar 

de que puede haber la necesidad de información nacional para combatir la 

actividad criminal transnacional que tiene expresión local, hay poco incentivo 

por parte de una organización nacional de inteligencia en compartir su información con fuerzas policiales locales porque generalmente la policía nacional 

no recibe datos sobre asuntos de interés de la policía local que podrían a la vez 

ser de interés nacional.46
Gestión de Inteligencia en las Américas

xxxi

De hecho, una presencia amplia y profunda de una institución de policía 

nacional sería necesaria para coordinar y actuar sobre la información recopilada 

en todo lo ancho de un país. Tal presencia de la fuerza de policía nacional puede 

recordar a los residentes del desprestigiado enfoque de “seguridad nacional” 

adoptado por gobiernos autoritarios anteriores, aunque el modelo de policía 

nacional se aplica principalmente a países unitarios, y no tanto a países 

federales. En sociedades democráticas, la “seguridad nacional” a menudo no 

se le asigna un alto valor por parte de los ciudadanos, ya que es algo alejado de 

la vida cotidiana y también algo sobre lo cual tienen poco o ningún poder.47 

Especialmente en gobiernos autoritarios recientes, el concepto de una policía 

nacional está destinado a tener asociaciones negativas. ¿Es posible que un 

marcado aumento en los recursos de inteligencia para la policía regional y 

municipal, en un paradigma descentralizado de recopilación de información 

y regulación, permita la construcción de capacidades para abordar la 

criminalidad nacional o transnacional, y así reducir las preocupaciones de los 

ciudadanos acerca de sus similitudes con la policía política de la “Seguridad 

de Estado”?

Tres Perspectivas sobre Inteligencia y 

Seguridad Ciudadana

• Pocos recursos 

 técnicos

• Conocimiento del 

 panorama social local

• Espacios públicos sin 

 patrullas policiales

• Falta de Inteligencia

 de prisiones

• Policía de localidades

 pueden corromperse

 a manos de patrones

 de crimen

Inteligencia policial

Temas de seguridad ciudadana

Inteligencia nacional • Recursos tecnicos

 extensivos

• Bases de datos

 criminalísticos y

 nacionales

• Ley marcial, militar o

 paramilitar

• Acceso a datos sobre

 crimen organizado

• Visibilidad de alcance

 internacional

• Vulnerabilidad de

 comunicaciones 

 privadas

• Libertad de asociarse

 con otros

• Comportamiento de

 policía local

• Seguridad de 

 prisiones

• Oficiales públicos 

 fidedignos

Figura 3. Fuente: Desarrollada por el autor.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xxxii

El esquema ilustra las ventajas comparativas para la seguridad del ciudadano 

ofrecidas por la policía nacional o servicios de inteligencia que se involucran 

en garantizar la seguridad interior. Cada uno de los cinco puntos de comparación es presentado en el mismo orden en cada columna. Como comentario 

en el último de los cinco puntos, la participación desde el nivel nacionel en 

los asuntos locales es a menudo poco grata, sin embargo, una adhesión visible a las normas internacionales, en las acciones de las fuerzas de seguridad 

nacional, les ayudarían en ganar o mantener una percepción pública positiva 

en el ambiente internacional. 

La policía local guiada por la inteligencia, conocida por los profesionales de 

seguridad como “policía comunitaria”, puede generar información de inteligencia para la seguridad interna al “por menor”. 

Hoy en día, los defensores de la reforma policial a través de 

América Latina tratan de responder a demandas de seguridad 

pública mediante la promoción de modelos de policía comunitaria. Aunque están poco adaptados para llevar a cabo 

el trabajo pesado que requiere la lucha contra organizaciones 

criminales transnacionales, dichos defensores argumentan 

que la policía comunitaria ayuda a desmilitarizar, democratizar, y descentralizar a instituciones del orden público, poniendo un énfasis operacional en el juicio de los agentes en 

el campo y mayor control sobre el uso de fuerza.48

El desarrollo de inteligencia preventiva también implica que será utilizada 

para algún propósito, y la policía local podría perder la confianza en comunidades a las que sirve si la información se añadiera a una base de datos criminales a nivel nacional, por ejemplo, en vez de ser utilizada para el claro beneficio 

de los locales. Esta perspectiva puede ayudar a explicar el por qué bases de 

datos nacionales, tales como la Plataforma México y el Sistema Nacional de 

Información de Justicia y Seguridad Pública (INFOSEG) de Brasil, han demorado en incorporar información de la policía local u otras organizaciones 

de seguridad. No obstante, mientras la criminalidad local se fusiona cada 

vez más con empresas criminales a escala nacional o internacional, también 

aumentan las oportunidades para que la inteligencia regional o de ciudades 

sea institucionalizada. Un caso a señalar proviene de México, y en particular 

del estado del noreste Nuevo León, en donde la ciudad capital es Monterrey.
Gestión de Inteligencia en las Américas

xxxiii

Según indican unos observadores mexicanos, el estado mexicano de Nuevo 

León recientemente adoptó una ley que específicamente penaliza la actividad 

de los “halcones” empleados por organizaciones de tráfico de drogas para espiar la actividad de policías y militares que puedan poner en peligro la libertad de 

acción de los traficantes.49 La estructura federal del gobierno Mexicano ofrece 

a cada estado de la federación la oportunidad de aplicar y adaptar leyes similares para reducir la impunidad de al menos ciertos individuos. Esta medida legal tiene como objetivo los “empleados” locales de organizaciones traficantes, y 

señala una notable intervención de la comunidad en el Estado de Derecho. En 

la medida que esta ley y otras parecidas recaen sobre los delincuentes puede ser 

monitoreada para determinar si la regla fundamental del Estado de Derecho 

está siendo aplicada a la vida diaria de la comunidad en donde la seguridad de 

los ciudadanos está en balance.

Una preocupación seria es que la policía comunitaria, incluida la policía guiada por la inteligencia, está particularmente sujeta a la influencia política local, 

o lo que podría llamarse “corrupción”.50 Un destacado experto en policía 

comunitaria de América Latina explica cómo sucede esto:

Iniciativas de seguridad basadas en los ciudadanos con frecuencia son arregladas por los propios ciudadanos. Las juntas 

de vecindarios y patrullas llegan a ser cooptados por los comisionados del vecindario, por traficantes de droga, o por directores de programas quienes canalizan fondos a sus amigos... 

La mayoría de las comunidades son deficientes en la cohesión, 

finanzas, y experiencia necesitada para formar grupos durables que puedan identificar consistentemente las causas de la 

inseguridad—a no mencionar romper las condiciones donde 

prevalecen el miedo, desconfianza, y violencia que caracterizan las relaciones de ciudadanos con la policía. A la medida 

que las tendencias económicas continúan a poblar las áreas 

urbanas pobres con recién llegados, hasta los vecindarios establecidos experimentan dificultad en mantener organizaciones 

comunitarias, y resulta que encontramos un límite al conocimiento e información que llega a la policía.51

En un ensayo anterior, el mismo autor afirma que en la Ciudad de México, 

completamente el 70% de la policía está asignada a proteger negocios, en 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xxxiv

lugar de actuar como autoridades locales de gobierno y del público mediante 

una ronda de patrullaje en espacios públicos.52 En una nota relacionada, otra 

veterana observadora de las tendencias de justicia criminal en la región señala que en Argentina, el tema de su estudio, los espacios públicos y urbanos 

no patrullados, fuera de las “comunidades cerradas”, continúan creciendo en 

tamaño y en violencia.53 A la luz de estos hallazgos, al grado de que son representativos en la región, la falta de presencia policial en espacios públicos y 

“zonas peligrosas” de comunidades urbanas que son “propiedad” de elementos criminales, en fin ofrece pocas oportunidades e incluso menos incentivo 

para la policía local en áreas urbanas para que éstos recopilen información 

útil para la prevención o para enjuiciar a los criminales. Estas observaciones, 

en conjunto con la cooptación política de actividades policiales en ciudades 

y provincias individuales como se señala en el material citado anteriormente, 

reduce la voluntad de la comunidad para proveer información a la policía. 

A menos que el activismo judicial como es visto en Nuevo León, México, se 

haga más generalizado y eficaz, no se debe esperar de la policía local que contribuya de una manera significativa a la mejora percibida o real de la seguridad 

interna o su par, la seguridad ciudadana.

Uno puede imaginar que las ciudades más grandes de la región podrían tener 

la magnitud de los recursos y visibilidad pública para promover una iniciativa 

de policía basada en la inteligencia eficaz, si no eficiente. Sin embargo, fuera 

de la muy publicada fuerza de inteligencia de New York,54 con su alcance 

internacional, y el éxito limitado retratado en la popular serie de películas 

brasileña Tropa de Elite, que muestra en gran parte el empleo y el manejo de 

inteligencia policial en Río de Janeiro, aún no existen muchas pruebas de que 

las fuerzas del orden público urbano hayan alcanzado el nivel de profesionalismo de inteligencia o integridad que ya se espera de las fuerzas policiales 

nacionales o federales. La ciudad de New York probablemente tenga el establecimiento de inteligencia policial más amplio y notorio de cualquier ciudad 

en el hemisferio, pero sus críticos observan que tiene poca capacidad para el 

análisis, y en contraste con agencias nacionales de inteligencia, sólo cuenta 

con una guía ad hoc respecto a la información a recopilar.55 El desenfrenado 

enfoque de esta ciudad hacia la recopilación de información por su División 

de Inteligencia ha sido difundido ampliamente al público y fuertemente criticado por organizaciones de los derechos humanos así como por la Oficina 

Federal de Investigaciones [FBI].56 Las operaciones domésticas del FBI, en 
Gestión de Inteligencia en las Américas

xxxv

contraste con aquellas de la policía de la ciudad de New York, deben observar 

estrictas normas de libertades civiles.57

Al anticipar la tercera sección de este libro nuestro objetivo ha sido examinar 

algunos de los factores que afectan las capacidades de inteligencia de la policía 

local o urbana, y contrastar aquellos con capacidades de instituciones de inteligencia del Estado para abordar la seguridad interna o seguridad ciudadana 

en el entorno globalizado contemporáneo. En la primera sección del libro en 

donde contrastamos el valor de la autonomía de la inteligencia con relación 

a la supervisión y requisitos de responsabilidad, constatamos que Portugal ha 

separado a la inteligencia policial de la inteligencia de seguridad nacional para 

propósitos de supervisión, pero con un limitado éxito funcional y de gestión. 

En el presente ensayo, vemos que la policía guiada por la inteligencia a un 

nivel sub-nacional, aun cuando cuenta con los recursos necesarios, puede inspirar desconfianza entre los ciudadanos cuya seguridad puede tener un costo 

representado en la falta de libertades civiles. Las fuerzas del orden público 

nacionales o internacionales son más adecuadas para abordar actividades del 

crimen organizado con sus robustas capacidades de inteligencia, pero aun así 

pueden ser los sustitutos inadecuados para las capacidades locales de la policía 

por la percepción de los ciudadanos de su similitud con la “policía política” 

de regímenes autoritarios anteriores.

Estos hallazgos dejan otra opción de gestión de inteligencia internamente 

enfocada para asegurar la seguridad del ciudadano. Esta opción abarca 

una combinación de responsables sobre las capacidades técnicas o de una 

“inteligencia social” de la inteligencia militar nacional que podría ser 

aplicada bajo excepcionales circunstancias en colaboración con el detallado 

conocimiento local de oficiales políticos o de la policía. Este enfoque se 

explora en el ensayo sobre México en esta tercera sección del libro. Otro 

ensayo de la sección aborda la necesidad de generar inteligencia en el sistema 

de prisiones de un país, en donde uno podría esperar obtener perspectivas 

útiles sobre cómo operan las compañías del crimen organizado. Nuevamente, 

una combinación de recursos de inteligencia del Estado y la familiarización 

de la policía local con las características de la franquicia criminal podrían 

aprovechar mejor las oportunidades de recopilación y utilización de 

información obtenida en instituciones penales. Finalmente, esta tercera 

sección del libro destaca un ensayo que esboza la influencia perdurable de 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xxxvi

las instituciones de la inteligencia militar en Brasil, en una manera que nos 

recuerda los obstáculos que se presentan en el logro de la integración de 

una inteligencia civil o paramilitar (de policía) que a la vez se hace de modo 

responsable—bajo la supervisión democrática del tema. 

4. La gestión de una integración de la inteligencia: un desafío de los servicios de inteligencia 

Concepto clave: El intercambio de la información a través de todas las instituciones del Estado y desde los ciudadanos, permite la integración de “conocimientos 

profundos” de los funcionarios de inteligencia junto con los valores de la sociedad. 

Esta situación ideal se promueve mediante una robusta educación profesional en 

inteligencia, la colaboración pública/privada en el contexto del ciberespacio, y 

por un experimento de campo en el área de asesoramiento a altos oficiales en 

un ámbito de compartimiento de información, dentro de un escenario de enlace 

multilateral.

La integración de inteligencia generalmente se concibe como un estado ideal 

de colaboración y cooperación entre instituciones de inteligencia o aceptado 

libremente o percibido como un mandato de los distintos organismos, oficinas o agencias que forman un sistema o comunidad de inteligencia. Pero 

esta visión restringida del fenómeno de integración oculta una concepción 

más amplia que considera a la integración como la reunión de capacidades de 

inteligencia junto con otros flujos de información que en su totalidad crean 

un clima de toma de decisiones y acciones positivas en el tema de seguridad a 

través de toda la sociedad. Aceptar esta visión amplia del rol de “inteligencia” 

en la sociedad, también precisa reconocer que la creación y maduración de 

ella se forma mediante iniciativas de los servicios de inteligencia junto con el 

apoyo de la autoridad política. 

La característica tradicional de los servicios es limitar el acceso a información 

protegida a un grupo pequeño de personas—los funcionarios—que aceptan 

la realidad que son ellos mismos objeto de monitoreo, respecto a sus intenciones de mantener las normas de confidencialidad. Realmente, son estos funcionarios quienes tienen la libertad y responsabilidad de tomar las decisiones 

diarias sobre qué monitorear y compartir con otras entidades, dentro del flujo 

amplio de información, bajo condiciones de cumplir con las leyes y reglamentos vigentes. Mandatos legislativos y ejecutivos sobre la “responsabilidad de 
Gestión de Inteligencia en las Américas

xxxvii

compartir información con otras entidades” típicamente emergen solamente 

después de algún fracaso notable de inteligencia, especialmente una falta de 

identificación y prevención de un evento que tiene importancia política.58

Los tres ensayos de esta sección dan indicaciones de cómo los directores del 

sistema o comunidad de inteligencia, pueden hacer sus aportes con sus propias acciones de gestión, atribuciones y competencias a la seguridad y defensa 

de la nación. Se ve por las perspectivas y vivencias de los autores, que los servicios de inteligencia pueden superar los límites tradicionales de inteligencia 

para así promover el bienestar de la sociedad. 

Los servicios de inteligencia del Estado a menudo tienen una institución—

una escuela civil, a nivel de posgrado—que es la única en permitir a expertos 

dar un paso atrás para ver de nuevo y desde una distancia los detalles de su 

trabajo diario para contemplar el lugar de la inteligencia en su sociedad y 

cómo mejorar su funcionamiento. Parece que las instituciones educativas de 

inteligencia pueden influenciar, a través de su currículo y las habilidades del 

cuerpo docente, a otras instituciones de inteligencia más grandes tales como 

las ramas de inteligencia de las Fuerzas Armadas y los servicios civiles de inteligencia de un Estado. Es decir, las escuelas no sólo reflejan las experiencias 

de los estudiantes y sus organizaciones de origen. En su mejor momento las 

escuelas imaginan e iluminan el fenómeno social y técnico de inteligencia 

del Estado a partir de una perspectiva amplia e incluso teórica, siempre con 

la intención de llevar a cabo una investigación empírica y aplicada. También 

es un lugar donde se puede abordar y colaborar en la internalización de una 

formación ética para el profesional de la inteligencia. 

Sabemos que las escuelas de inteligencia del Estado, ya sean civiles o militares, 

tienen una larga historia en algunos países.59 También percibimos que en 

muchos países de la región, expertos en inteligencia de países amigos asisten 

a clases e incluso participan en su totalidad en los programas de las escuelas 

de inteligencia.60 Una cosa que no se conoce, pero que al mismo tiempo 

puede ser percibida, es la naturaleza y la extensión de interacción personal y 

profesional en las escuelas de inteligencia que regularmente son anfitriones de 

estudiantes extranjeros. Por lo tanto, puede ser que en estas escuelas veamos 

desarrollándose, para alumnos de hoy igual que para los egresados de años 

anteriores, el fenómeno de una cooperación o integración de inteligencia que 

promueve ideas sobre cómo debe gestionarse esta función gubernamental en 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xxxviii

la región. Como se destaca en el ensayo sobre la educación en inteligencia, 

existen varios casos de escuelas nacionales en la región donde se matriculan 

alumnos provenientes de variados sectores de la sociedad, junto a individuos 

con especializaciones en leyes, en asuntos comerciales así como en ocupaciones 

académicas. 

La seguridad cibernética es dominio natural de los servicios de inteligencia, 

ya que la seguridad e integridad de gran parte de la actividad económica contemporánea, como también lo relacionado con las capacidades en defensa, 

dependen de la invulnerabilidad de comunicaciones digitales. La estructura 

de instituciones dedicadas a esta esfera, que son relativamente nuevas en términos de actividad de inteligencia, requiere de una estrategia para blindar la 

seguridad de una amplia gama de actividades económicas en un determinado 

país, tanto como mantener la seguridad cibernética de sus instituciones defensivas, frente a intrusiones y ataques cibernéticos. Hasta la fecha no existe 

esta capacidad por parte de un sistema de inteligencia en ningún rincón de 

la región. Debido a la naturaleza holística de las responsabilidades de desatar acciones preventivas en el área, la seguridad cibernética ofrece un terreno 

fecundo para la integración del sector privado con las capacidades del sector 

público, junto con una combinación de las competencias de expertos civiles 

y militares. 

Podemos suponer que en el ámbito donde la privacidad es más valorada y 

esperada como un derecho humano, específicamente en comunicaciones 

privadas y familiares, hay ahora una mayor vulnerabilidad en la pérdida de la 

privacidad. Aunque podemos encontrar consuelo en culpar a los fisgones del 

gobierno por la pérdida de privacidad en comunicaciones personales, claramente Facebook, Google y otras redes sociales tienen la mayor oportunidad 

y también quizás el mayor incentivo para tomar ventaja de la información 

personal para su propio beneficio. 

Al mismo tiempo, una interceptación menos acentuada por parte del 

gobierno de comunicaciones privadas es vista como una amenaza mayor, y 

sí se puede decir que el gobierno cuenta con poderes de coerción sin igual.61

El uso continuo de servicios tales como Facebook y Google por millones de 

usuarios sugiere que el beneficio obtenido en la fácil forma de la recopilación 

de información personal tiene más peso que cualquier preocupación sobre 

el monitoreo de su mundo privado. Aunque una invasión de la privacidad 
Gestión de Inteligencia en las Américas

xxxix

personal puede ser rechazada por ser sin justificación por algunos, los servicios 

de inteligencia de cada país se enfrentan con el reto de continuar su trabajo. 

Aún dada la posibilidad de una colaboración entre los servicios de inteligencia 

y las empresas de comunicación de un determinado país, si los servicios 

de inteligencia pueden demostrar su integridad ética y legal, al incluir su 

independencia legalmente respaldada frente a autoridades políticas, como se 

sugiere en el ensayo sobre ciber seguridad del presente libro, debe ser menos 

complicado para convencer a los ciudadanos de que su trabajo “sin fines de 

lucro” promueve el beneficio de la seguridad pública y ciudadana.

El transcurso de la integración de la inteligencia ha alcanzado un punto de 

inflexión notable cuando sus practicantes se encuentran en pleno trabajo sin 

poder ni tener que aplicar el término “inteligencia” para identificar la naturaleza de sus actividades y responsabilidades dentro de la administración 

pública. En el caso estadounidense, ha emergido este salto evolutivo debido 

a la implementación de la política internacional que aborda contribuciones 

entre la variada gama de agencias del gobierno, que es llamado Smart Power, 

innovación destinada a lograr un balance de influencias militares y no militares. Bajo este régimen, los objetivos de la política exterior en un entorno de 

colaboración para el desarrollo de instituciones democráticas de seguridad, 

ha resultado en la creación de un aparato novedoso para realizar las actividades de la función de inteligencia. En este caso, la integración de la función 

de inteligencia con Smart Power demanda la invención de un distinto tipo 

de “organización de información” junto con novedosos procedimientos operativos, para reemplazar la versión tradicional de inteligencia que se basa en 

apreciaciones sobre “amenazas”. 

Los servicios de inteligencia, como cualquier organización burocrática, están 

interesados en el instinto de su propia conservación (y crecimiento). El camino más directo a la preservación será típicamente para estos servicios demostrar que ellos tienen un producto valioso, y que pueden encargarse a diario 

de importantes tareas de seguridad. No sólo eso, pero también necesitan demostrarle al público, así como también a los supervisores del gobierno y cuerpos 

de control, que ellos y sus productos son mejores que los de sus potenciales 

competidores en las respectivas sociedades, en anticipar y satisfacer las necesidades de los usuarios oficiales de información e inteligencia en asuntos de 

seguridad interna y externa. Ahora, porque los competidores sí existen en la 

forma de medios de comunicación masiva, académicos profesionales, centros 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

xl

de investigación pública y privada, y efectivamente cualquier otro grupo que 

tenga acceso conveniente a información pertinente que pueda ser verificada, 

los servicios de inteligencia estarán obligados a demostrar su disposición para 

comprender y aplicadamente enfocarse en nuevas amenazas y oportunidades.

Modelos de Integración de Inteligencia 

• Sirven de plataforma

para colaboración

interna e

internacional

• Promueven una

comunidad de

inteligencia-un

símbolo de

integración

• Crean un foro para

debate de eficiencias

de instituciones de

inteligenciaRol de

escuelas de 

inteligencia 

e

• Inteligencia un líder

natural en la

ciberseguridad

• Temas de ciberseguridad

dominan sectores

privado, público, militar

y civil

• Vulnerabilidad y

penetración de

comunicaciones

digitales son amenazas a

la existencia de la

sociedad

cia de la La 

ciberseguridad 

como estímulo a 

la integración 

• "Smart Power" 

minimiza la

exclusividad de la

inteligencia

• Smart Power

promueve la

integración de lo

informativo con lo

operativo

• Se crean distintas

organizaciones y

procedimientos para

realizar la función de

inteligencia

Enfoque de 

todo el 

gobierno 

d

Para mantenerse relevante y confiable, todos los servicios de inteligencia 

se enfrentan al desafío de identificar y emplear personal bien educado y 

confiable; además, de proveer al personal un futuro profesional estable, con 

entrenamiento técnico y desarrollo de conocimientos profundos sobre una 

gama de objetivos o blancos potenciales de los servicios, y luego ofreciéndole 

una educación continua mediante programas de desarrollo profesional de 

clase mundial. 

Los posgrados en inteligencia y un énfasis en el rol de la inteligencia en el 

tema de ciber seguridad sirven para invitar a personas particulares y a las 

instituciones de seguridad a insertarse en el proceso de plena integración del 

ciudadano junto con la del Estado. En el ambiente militar contemporáneo, 

Figura 4. Fuente: Desarrollada por el autor.
Gestión de Inteligencia en las Américas

xli

donde los oficiales de países avanzados se encuentran obligados a inventar 

un proceso creíble para el asesoramiento a oficiales de alto rango del país anfitrión, sobre el diseño y formación de instituciones nacionales responsables 

de la seguridad, encontramos la demanda para cumplir de modo innovador 

con la tarea de recolectar información y lograr su perfección como inteligencia para sustentar la toma de decisiones a nivel nacional. 

En estos ambientes bilateral y multilateral, la recolección y perfeccionamiento 

de información no siempre puede llamarse un proceso de “inteligencia” debido a las sensibilidades locales e internacionales al respecto, y de acuerdo 

con restricciones legales a esta actividad sumamente política. De todos modos, considerados como elementos de la función burocrática, las interacciones personales en el contexto de recoger y procesar información útil para 

propósitos de seguridad nacional, cuenta con los mismos medios y fines que 

tiene el fenómeno de inteligencia nacional o estratégica, como la elaborada 

en cualquier sociedad. Por eso, una conceptualización más comprehensiva 

que antes de la función de inteligencia, creada para cumplir con las demandas 

evolucionadas de la seguridad internacional, se está concretando en términos 

prácticos vía una aproximación fundamental a la gestión de información, sin 

el típico refugio del secreto.

Plan del libro

Los cuatro ámbitos burocráticos estatales de gestión de inteligencia son el 

tema de los ensayos que se presentan a continuación en cuatro secciones. Los 

comentarios que dan inicio a cada sección revisan los trabajos respectivos, y 

corresponden a la reflexión de un observador bien experimentado en el tema 

desde una perspectiva académica y/o profesional, la cual no compete a las 

instituciones en las cuales se desempeñan. 

Gestión de Inteligencia en las Américas

1

Sección I

Fiscalización de Inteligencia en el Contexto 

Democrático: 

Dimensiones Éticas y Legales

Gestión de Inteligencia en las Américas

3

Revisão da Primeira Secção

Marco Cepik

Os ensaios que compõe a primeira parte do livro Gestión de Inteligencia en 

las Américas tratam da legitimidade dos sistemas nacionais de inteligência, 

em especial do aparato legal que regula, controla e fiscaliza a atividade de inteligência. Os textos também examinam o contexto filosófico da inteligência, 

contribuindo para o desenvolvimento de um ethos profissional nos serviços 

governamentais de Inteligência.

O capítulo de Andrés Gómez de la Torre Rotta e Arturo Medrano Carmona 

analisa o modo pelo qual o contexto legal contribuiu para a evolução do sistema de inteligência do Peru, com uma breve mirada em outras experiências 

na região. O ensaio é notável por sua consideração com a evidência empírica. 

De importância particular é a análise dos desenvolvimentos legais recentes 

no Peru (Lei 29915/2012 e Decreto Legislativo 1141/2012), voltados para o 

fortalecimento das conexões entre segurança, defesa e inteligência, bem como 

para a definição do papel da Dirección Nacional de Inteligencia (DINI). 

Em seguida, Joanisval Brito Gonçalves traz uma revisão consistente dos vários 

tipos de controle da atividade de inteligência, no Brasil e em outros países, 

especialmente o Canadá. Ao mesmo tempo, a opinião do autor sobre a Lei de 

Acesso à Informação no Brasil (Lei no 12.527/2011), embora explicitamente 

proferida como opinião doutrinária e de princípio, é sintomática da falta, no 

Brasil, de pesquisas empírica e teoricamente fundamentadas sobre os desafios 

do segredo governamental e do direito à informação, nos termos realizados ao 

longo dos últimos vinte anos nos Estados Unidos.

Carlos Maldonado Prieto, autor do terceiro artigo, aborda o tema da ética 

na atividade de inteligência, construindo um framework analítico apropriado para o assunto. Ele oferece opiniões aguçadas e percepções informadas 

pela observação atenta dos desenvolvimentos institucionais na América Latina e Europa do Leste. Vale esperar que este ou outros autores aprofundem 

a reflexão sobre o nexo entre Inteligência e Direito Público Internacional, 

mencionado brevemente no texto. Afinal, tal nexo embasa a discussão de um 

conjunto potencialmente universal de normas éticas para a atividade internacional de inteligência. Em particular, a questão dos assassinatos políticos 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

4

poderia ser melhor enquadrada como parte do problema teórico mais amplo 

acerca da relação entre ações encobertas e a área governamental responsável 

pela inteligência. Ainda assim, há que se concordar com o autor em relação 

à relevância ética de se tratar os serviços de inteligência como um serviço público no mundo contemporâneo. 

Finalmente, o último artigo desta seção, intitulado Derechos Humanos y Ética 

de La Inteligência: Análise de Casos Cinematográficos, de autoria de Moira 

Nakousi Salas e Daniel Soto Muñoz, debate o dilema dos imperativos da 

atividade de inteligência em uma democracia, onde a necessidade de prevenir 

ou reprimir uma ameaça está em conflito com os custos sociais da restrição 

da liberdade e dos direitos individuais. Como os autores apontam, a indústria 

cinematográfica tem fornecido exemplos úteis a respeito de tais custos nas 

ditaduras. Da violação do direito à intimidade praticada pela polícia política 

da Alemanha Oriental no filme A Vida dos Outros (Das Leben der Anderen), 

de Florian Henckel von Donnersmarck (2006), até a impunidade de um 

criminoso comum que trabalhava para uma agência de segurança durante 

os anos da ditadura militar, no filme argentino O Segredo dos teus Olhos (El 

secreto de sus ojos) de Juan José Campanella (2009), mas principalmente 

através do exame detalhado do filme Unthinkable de Gregor Jordan (2009), 

os autores enfatizam a necessidade de ajustar métodos de inteligência e contra-inteligência para uma moldura judicial e ética com a finalidade de garantir 

o respeito aos direitos humanos.

Juntos, os quatro capítulos da primeira seção constroem de maneira provocativa uma posição firme a respeito dos aspectos legais, éticos e políticos envolvidos no gerenciamento da inteligência nas Américas. 

Marco Cepik é Professor Associado na Universidade Federal do Rio Grande 

do Sul (UFRGS, Brasil - http://lattes.cnpq.br/3923697331385475), também 

Diretor do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV - 

http://www.cegov.ufrgs.br). Contacto: marco.cepik@ufrgs.br.
Gestión de Inteligencia en las Américas

5

Leyes de Inteligencia en el Perú y Latinoamérica: 

Evolucion Histórica, Jurídica e Institucional

Andrés Gómez de la Torre Rotta

con el apoyo de 

Arturo Medrano Carmona

El tercer artículo [de Luis Iberico], alumbra el compromiso comunitario

de una sociedad que toma las riendas de su destino, decide 

refundar al propio Estado y sus servicios.62

—Fernando Cocho Pérez

Introducción

El 27 de enero del 2012, la inteligencia del Estado civil peruana hubiera 

cumplido 52 años, desde el inicio del primer Servicio de Inteligencia del Estado (SIN), órgano rector a nivel político-estratégico. No obstante, el 14 de 

septiembre del 2000, fuimos testigos de la caída del mismo servicio, en execrables circunstancias de sub-empleo o empleo típico de agencias de inteligencia para fines político-partidario personales.

El propósito del presente trabajo es revisar -en el caso del Perú- la historia de 

cuáles fueron los orígenes de la inteligencia civil, cómo evolucionaron las leyes 

y las falencias de las mismas en materia de inteligencia, así como los avances 

legales en materia de inteligencia de Panamá, Colombia, Ecuador, Uruguay, 

Venezuela y Bolivia.

Así mismo, se busca identificar los caminos hacia los controles democráticos 

(fiscalización y control) en materia de inteligencia que los países anteriormente 

citados han seguido. Entre dichos controles tenemos los mecanismos de 

controles externos, los cuales subclasificamos en controles parlamentarios,63

judiciales,64 y económico-financieros.65

Al respecto, debido a la evolución de las leyes surge una interrogante: ¿en un 

Estado de Leyes, cuál es el estado legal en Latinoamérica en materia de control de inteligencia, en términos de tendencias centralizadoras (que dan una 

autonomía o auto-control al poder ejecutivo y sus órganos de inteligencia), 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

6

y tendencias descentralizadoras (que ceden un rol más amplio a los controles 

externos -poderes legislativos y judiciales- también autónomos)?

Tal como dice Diego Navarro Bonilla, “la actividad de Inteligencia se sustenta 

históricamente en el concepto de secreto”;66 sin embargo, lo que se busca es 

conocer las mejoras en materia de inteligencia dentro de contextos democráticos, las mismas que van desde la formación académica adecuada hasta los 

controles democráticos.

Orígenes de la inteligencia en el Perú

Los orígenes históricos de la inteligencia en el Perú se remontan a la creación 

de dependencias de inteligencia militar, dentro de las fuerzas armadas. A fines 

de los años cincuenta los militares crearon la escuela y el servicio de inteligencia en el ejército, y formarían a cuadros de inteligencia en su institución 

posteriores que marcarían una época y etapa. El ejército asimiló entre otros 

aspectos los afrancesados conceptos de seguridad, desarrollo y pacificación, debidos a su filiación francófila, con visión contra-subversiva francesa, particularmente con la experiencia de la guerra de Argelia.67

El establecimiento de un organismo de inteligencia de alcance nacional en 

el nivel político estratégico se hace realidad, como corolario de los años cincuenta en una década plena de modernización institucional del Ejército peruano, y por intermedio de un Decreto Supremo sin número, cuando el 27 

de enero de 1960 se creó el (nominalmente civil) Servicio de Inteligencia 

Nacional (SIN).

Posteriormente, otro Decreto Supremo complementario emitido el 30 de 

septiembre del mismo año, estableció pautas adicionales, desde la perspectiva 

de institucionalizar la relación del SIN dentro del aparato estatal y de los 

órganos incorporados e integrantes. En ese sentido, el Decreto Supremo 

del 30 de septiembre de 1960, de tres escuetos artículos, señalaba en su 

tercer considerando la necesidad de desarrollar la relación del SIN con los 

Ministerios de Estado.68 El empleo de los Decretos Supremos,69 como 

jerarquía normativa para regular inteligencia, deben entenderse en la línea 

de la doctrina jurídica peruana; al respecto, Víctor García Toma señala 

claramente el derrotero: “Se trata de preceptos de carácter general que regulan 

la actividad sectorial y multisectorial a nivel nacional. Se encargan de normar 
Gestión de Inteligencia en las Américas

7

y supervigilar la organización y funcionamiento de los servicios públicos 

nacionales o las actividades de dichas instituciones (...)”.70 Consideramos 

fundamental, en la línea de García Toma, el carácter de servicio público a 

la actividad de inteligencia del Estado y es así que en el año 1960 nace el 

nombre del organismo: “Servicio”.

El SIN peruano se entiende en las lógicas de Guerra Fría de los nuevos servicios de inteligencia latinoamericanos de contención al comunismo y lucha 

contra-subversiva; cuya nomenclatura nos resulta ser bastante conocida: la 

CIDE y el SFICI argentino y brasileño respectivamente (1946), el DFS mexicano (1947) y el SIC-DAS colombiano (1953). Luego seguiría Venezuela, en 

1969, con fuerte apoyo de los Estados Unidos y sus respectivas agencias en la 

creación de la DISIP, durante el gobierno democrático del Presidente Rafael 

Caldera (COPEI).71

Pero ninguno de estos Decretos Supremos peruanos de inteligencia, del año 

1960 consideraron la existencia o puesta en marcha de controles públicos 

sobre la actividad de inteligencia. Debe señalarse que eran coyunturas embrionarias del desarrollo de las instituciones y actividades de inteligencia, que se 

construyeron en el Perú, dentro del contexto de triunfo de las revoluciones 

china (1949) y especialmente cubana (1959), y de la expansión de la técnica 

de guerra no convencional, irregular, insurgente, revolucionaria o subversiva. 

Sin embargo, es rescatable la parte considerativa del Decreto Supremo sin 

número del 27 de enero de 1960:

Que la complejidad del problema que plantea actualmente 

la Defensa Nacional hace necesario contar con organismos 

especiales para el mejor cumplimiento de las funciones que la 

Constitución y las leyes asignan al Presidente de la República.

Aquí encontramos un importante coto o freno al desarrollo de la actividad 

de inteligencia del Estado: ésta se subordina, como ente productor, a un consumidor privilegiado o tomador de decisiones que ejerce de jure funciones establecidas por la constitución y las leyes.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

8

Evolución y distorsiones de la legislación de inteligencia en 

el Perú entre 1960 y 1970

Durante la Guerra Fría el SIN comienza a ser empleado en el Perú para operaciones políticas a mediados de los años sesenta, curiosamente en democracia, 

bajo el primer gobierno del partido Acción Popular del entonces Presidente 

Fernando Belaúnde, colaborando con el Ministerio de Gobierno y Policía con 

la requisa de libros y textos de origen marxista, en el contexto de la aparición 

de guerrillas pro-castristas en territorio peruano (1965), promovidas por el 

modelo insurreccional exportado por Cuba, las que serían reprimidas con alto 

protagonismo de la inteligencia del ejército. Sin embargo, la predominancia 

de la inteligencia militar (especialmente del ejército y marina de guerra) se 

percibe claramente en el Golpe de Estado militar del 3 de octubre de 1968, 

donde la inteligencia del ejército actuaría como eje central, mientras que el 

SIN nada supo de ello, pues sus jefes no fueron consultados para la perpetración del mismo. 

Ante el Golpe de Estado la reacción de los jerarcas del SIN fue paradójica: 

su Jefe, el General Carlos Linares Molfino renunció por su cercanía con el 

depuesto Presidente constitucional Fernando Belaúnde, mientras que su SubJefe, el Coronel Eduardo Segura Gutiérrez se plegó al putsch militar, convirtiéndose posteriormente en el Jefe del SIN.

El 25 de marzo de 1969 el autodenominado Gobierno Revolucionario de las 

Fuerzas Armadas (GRFA) del Presidente de facto, General Juan Velasco emite 

la Ley Orgánica de la Presidencia de la República, Decreto Ley No 17532, 

que en su artículo 2° coloca al SIN en relación de dependencia directa de la 

Presidencia de la República.

Finalmente, el Decreto Ley No 19351, perfecciona el Decreto Supremo del 

30 de septiembre de 1960, en cuanto a la articulación de relaciones y de coordinación entre los integrantes del Sistema de Inteligencia Nacional (SINA). 

No existe alusión alguna en esos dispositivos referente a aspectos relacionados 

con rendición de cuentas, controles democráticos, supervisión o fiscalización.

Un Capitán de Navío de la Marina de Guerra del Perú publica un importante 

trabajo en el año 1973, en la Revista de Marina: “¿Qué es un Servicio de Inteligencia?”72 Él aborda en el citado artículo diversos ángulos de la actividad, 
Gestión de Inteligencia en las Américas

9

problemática, tareas y composición de los servicios de inteligencia, siendo 

probablemente el primer aporte en su género en el país, donde hasta entonces 

habían primado estudios y publicaciones sobre criptografía.

Finalmente, sobre los Decretos Leyes promulgados en esta etapa, la doctrina 

jurídica y constitucional señala claramente su vinculación a los regímenes de 

facto, como fue el clarísimo caso del GRFA (1968-1980), teniendo el Decreto 

Ley No 19351 de 1972 lo que en doctrina jurídica se conoce como la teoría de 

la continuidad, puesto que no habría sido considerado dentro de la caducidad 

con la vuelta a la democracia el 28 de julio de 1980 y habría tenido vigencia 

hasta el 10 de febrero de 1984, cuando es derogado en virtud del artículo 29o 

del Decreto Legislativo No 270.

La guerra contra el terrorismo: 1980-1990

En 1980, el Partido Comunista Peruano – Sendero Luminoso (PCP-SL) 

planteó una guerra revolucionaria no convencional contra el Estado peruano. 

Empleando diversas modalidades delictivas, el PCP-SL obligó una profunda 

revisión de los esquemas de contrainsurgencia, entre ellos del Sistema de Inteligencia Nacional (SINA).

Para tales efectos, la Ley No 2372073 otorgó al poder ejecutivo facultades delegadas para legislar sobre inteligencia, y como resultado de la inconveniente 

abdicación y decline congresal, y dada la celeridad en mejorar la estructura 

y normas de inteligencia nacional, son elaborados los Decretos No 270 y 

No 271 a través de los denominados procedimientos de legislación delegada. 

El primero sobre el SINA, y el segundo referente al Servicio de Inteligencia 

Nacional (SIN). Estos dispositivos fueron diseñados en la intensidad de una 

cruenta y nefasta guerra subversiva, y en la conducción y jefatura, por primera 

vez en la historia del SIN, de autoridades navales. Estimulante fue el establecimiento mediante dichas normas de un Consejo Superior de Inteligencia 

(CSI) que intentó articular la inteligencia en democracia, ya que la idea original venía de la legislación generada por el gobierno militar, de un Decreto Ley 

del año 1972.

Gustavo Gorriti Ellenboghen, destacado periodista peruano, escritor y formador de opinión, en su libro sobre Sendero Luminoso,74 dedica capítulo completo sobre la trama de la inteligencia peruana en la década de los ochenta, 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

10

al que denomina como Coloquio de Ciegos. La guerra de la Inteligencia, y en 

donde analiza de forma descarnada y detallada acerca de las precariedades y 

falencias institucionales del SINA y del SIN, en el contexto de la lucha contra 

el terrorismo, con énfasis en el desempeño de la inteligencia policial y del 

Ministerio del Interior. Gorriti calificó al período del SIN de la década de los 

años ochenta como años vegetativos, y fustiga duramente a su estructura burocrática. Durante el período del primer gobierno de Alan García (1985-1990) 

son designados dos Jefes del Ejército para el SIN, con lo que se continuaba la 

línea militarizada en asuntos de inteligencia.

La policía política o stasi andina, y el Estado depredador: 

1991 – 2000

Con objeto de reorientar la actividad de inteligencia, el gobierno de Alberto 

Fujimori propone una drástica reconversión del Sistema de Inteligencia Nacional en el año 1991. Allí aparece la más controvertida ley peruana elaborada 

en materia de inteligencia: el Decreto Legislativo No 746, la misma que habría 

sido diseñada desde las oficinas de Asesoría Jurídica del propio SIN (OTAJSIN) a inicios de los años noventa, y en donde hubo participación de antiguos 

trabajadores del SIN que provenían de la década de los sesenta y ochenta.

La filosofía del Decreto Legislativo No 746 se encuadraba en los términos de 

perfilar una dependencia de inteligencia peruana, de rasgos muy similares a 

la de los servicios de inteligencia de Europa Oriental de la época de Guerra 

Fría, a lo que frecuentemente hemos denominado como una “Stasi andina”.75

Quienes justificaron el esquema legal de inteligencia entre 1991 y 1992 vendieron su producto como un modelo “exitoso” basado en el “centralismo unificado de mando”, también llamado “modelo de dirección central”, o “centralista 

unificado”, que tendía a evitar la supuesta dispersión interagencial al interior 

del SINA, heredada de 1984. Asombrosamente pero con bastante anterioridad, al igual que el SIN peruano de los años noventa: “Al contrario que los 

servicios secretos de los países democráticos, la Stasi era el puntal del poder 

del Estado”.76 El abogado Luis Piscoya Salinas en su condición de analista del 

frente interno (DINFI) de la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica 

(DINIE –Centro National de Inteligencia– CNI), ha sido uno de los escasos 

interesados en hurgar sobre el modelo centralista de inteligencia peruano.77

Piscoya ha sido especialmente crítico del CNI (2001 – 2006).
Gestión de Inteligencia en las Américas

11

Para dichos efectos el Consejo Superior de Inteligencia (CSI) -ente de coordinación interagencial y modelo colegiado de toma de decisiones- fue eliminado 

de las normas legales de 1991 y 1992. El SIN hasta entonces, sin el CSI “quetodo-lo-puede”, controlaba todo en inteligencia, como la SAVAK del Shá de 

Persia, y los Partidos Comunistas orientales, con sus respectivas policías políticas; el SIN estaba en todas partes.78 Las capturas de mandos terroristas efectuadas en los años 1992, 1993 y 1994, debido a una coyuntura de múltiples 

factores, contribuyeron a fortalecer el espejismo de un modelo centralista de 

inteligencia “exitoso” que marcaba distancias con los supuestos “errores” cometidos en los años ochenta bajo un régimen de inteligencia más reglamentado; adicionalmente, ello resulta ser un cuestionamiento a las administraciones 

militares de inteligencia de esa época, entre ellos los jefes del SIN.

En el período de los años noventa, el SIN contribuiría decisivamente a la 

generación y construcción en el Perú de un típico Estado depredador.

79 Una 

prueba irrefutable de la asombrosa similitud del Decreto Legislativo No 746 

del 11 de diciembre de 1991, con la filosofía y modelo de servicio y acción de 

inteligencia perfilado en la Europa oriental comunista de Guerra Fría, fue el 

artículo 21o

 de la citada norma.80

Luego vendría el Decreto Ley No 25635 de 1992 posterior al autogolpe civil fujimorista. Se trata de una norma bastante parecida a la promulgada en 

1991, salvo por algunos cambios cosméticos.

81

El derrumbe del SIN

El SIN de los años noventa fue puesto en evidencia -entre otros- por el congresista Luis Iberico, al poner en conocimiento de la ciudadanía el video 

Kouri - Montesinos, extraído de las entrañas del SIN, y difundido el 14 de 

septiembre del 2000. Tal fue el impacto de ese suceso que tras el vergonzoso 

derrumbe del SIN cayó un régimen político autoritario, que se sustentó justamente en los servicios de inteligencia como eje de su acción de gobierno.82

Alberto Fujimori cayó con su servicio de inteligencia, del que al parecer 

nunca pudo controlar ni afirmar su propia autoridad política, y a la que él 

contribuyó decisivamente a fortalecerla, reconvirtiéndola nocivamente entre 

1991 y 1992. No olvidemos que Fujimori, en cierta oportunidad, calificaría 

al SIN como el mejor servicio de inteligencia del mundo. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

12

Alberto Bolívar Ocampo, quien desempeñó funciones en el SIN de los noventa -como el suscrito- describe lo que fue el SIN de la década de los noventa: 

Entre 1990 y 2000, Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos convirtieron a la estructura de Inteligencia peruana en 

una muy eficiente maquinaria de espionaje político al interior del país, de control de medios de comunicación y de 

sujeción de voluntades individuales y colectivas, desnaturalizándose totalmente el trabajo de inteligencia (...) las fuerzas armadas y la policía nacional se convirtieron en la mayor 

amenaza a la seguridad nacional del Perú [en referencia a la 

situación de la década de los noventa] (...) internamente se 

dedicaba a labores ajenas a sus verdaderas funciones (...) [en 

relación a la Inteligencia peruana del segundo quinquenio, 

en los años noventa].83

El SIN es desactivado por el propio gobierno de Alberto Fujimori, el mismo 

que contribuyó decisivamente, en la década de los noventa, a “potenciarlo”. 

Lo hizo mediante un Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo (PL No 461–2000/

CR) convertido luego en Ley de Desactivación del Servicio de Inteligencia 

Nacional, Ley ordinaria No 27351, en el mes de octubre del año 2000 (en 

su sexto artículo derogó expresamente el Decreto Ley No 25635 de 1992). 

Previamente, en un último intento del gobierno fujimorista por mantener el 

control de inteligencia, durante el mes de agosto del año 2000, en el contexto 

de la instalada mesa de diálogo de la OEA entre el gobierno y la oposición, 

el poder ejecutivo presentó una inédita proposición legislativa: el Proyecto de 

Ley No 258–2000/CR para la creación de una Central Nacional de Inteligencia, a la que erróneamente se le quiso dotar y dar rango de ley orgánica,84 y 

que entre otros aspectos consideraba la creación de una Junta Consultiva de 

Inteligencia (JCI) como ente de coordinación interagencial entre los organismos componentes del SINA. La citada Junta Consultiva de Inteligencia, intentaba reeditar una suerte de “nuevo” Consejo Superior de Inteligencia, del 

esquema normativo de 1984. Lamentable y patética fue la extensión terminal 

del SIN con el empleo de Decretos de Urgencia (D.U. No 018 y D.U. No 

046, respectivamente, de febrero y abril del 2001) para permitir la continuidad de la producción de inteligencia.
Gestión de Inteligencia en las Américas

13

Aparecen las mejoras: 2000-2012

Ciertamente en la década 2000-2010 hubo errores. Estos se notan especialmente en los intentos por reconstruir nuestro sistema de inteligencia,85 pese 

a existir jefes de inteligencia preparados, probos, honestos, conocedores y 

solventes en estos tres últimos gobiernos consecutivos: de transición (2000-

2001), de Perú Posible (2001-2006) y del APRA (2006-2011).

Sobre el particular, la Defensoría del Pueblo del Perú,86 había tomado conveniente nota de lo acontecido en el trajín de la inteligencia peruana de los 

noventa,87 destinado a formular propuestas para contribuir al diseño de un 

servicio de inteligencia que cuente con los controles democráticos necesarios 

para evitar la comisión de excesos que afecten los derechos de las personas. 

Dicho documento fue elaborado por la Defensoría Especializada en Asuntos 

Constitucionales, cuya versión preliminar fue entregada a los miembros del 

grupo de trabajo sobre inteligencia, facilitado por la Organización de Estados 

Americanos en Lima. El estudio propuso insertar algunos artículos a una futura ley de inteligencia. En las conclusiones del documento señaló que una 

Comisión del Congreso de la República sea la encargada de dedicarse únicamente al tema objeto de la cuestión, dejando claro que la Comisión de 

Defensa Nacional, Orden Interno, no era la idónea para sumir el encargo. 

De esta manera incidió en diseñar adecuadamente algunos procedimientos 

no previstos en las Leyes de Inteligencia de 1991 y 1992, eso es en la aprobación, verificación y cumplimiento de lo que en su momento denominó 

como “Planes Operativos Anuales”, lo que luego sería conocido como “Plan 

Anual de Inteligencia” (PAI). También abordó el tema de la transparencia, el 

secreto88 y secrecía89 de Estado, el principio de publicidad, la información 

clasificada y su manejo, lo que es consecuente con la promulgación en 2002 

de una Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

En el contexto de la inteligencia peruana post-Montesinos, se entiende la 

Ley ordinaria No 27479 promulgada por el Congreso, en el mes de junio de 

2001, aprobada sobre la base de cinco Proyectos de Ley previos durante el 

gobierno de transición del entonces Presidente Valentín Paniagua Corazao 

(Acción Popular), que creó el Consejo Nacional de Inteligencia (CNI) y la 

Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica (DINIE). Fue la primera vez 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

14

que la inteligencia peruana era regulada por una Ley Ordinaria promulgada 

por el Congreso de la República.

La grave y gran sorpresa de la nueva legislación de inteligencia promulgada, 

fue la asombrosa similitud con la letra y espíritu de su antecesora, el Decreto Ley No 25635 de 1992. El calco fue tan nocivo como peligrosamente 

descarado.90

En ese sentido, en el Perú se produjo una situación tan paradójica como inusual, y en extremo grave. La misión de la Universidad de Harvard, Justice in 

Times of Transition, fue convocada en Lima por el Jefe del CNI, el destacado 

periodista Juan Velit, durante el año 2002 para emitir un Informe de su Grupo 

de Trabajo internacional denominado como: Recomendaciones para la reforma 

de la Inteligencia en el Perú a la luz de la experiencia de otros países del mundo. 

El proyecto convocó a destacados expertos internacionales en el tema, para 

estudiar las fortalezas y vulnerabilidades de la legislación sobre inteligencia 

generada en democracia. Nos detenemos en dos de los expertos convocados: 

José Manuel Ugarte de Argentina91 y Manolo Vela de Guatemala. Ambos 

señalaron en los estudios respectivos elaborados para el grupo de tareas de 

Harvard, lo poco conveniente que era copiar artículos cuasi textuales provenientes del Decreto Ley No 25635 de 1992 en la Ley No 27479 del 2001, 

especialmente en el sensible tema operativo de la actuación de inteligencia.

No era la única señal que aparecía en el año 2001, una vez recuperada la 

democracia, parafraseando al mexicano Raúl Benítez Manaut, también del 

Grupo Harvard, como propia de un “Estado autoritario”. El artículo 9o de la 

entonces vigente Ley No 27479, que señalaba textualmente: “El Sector Público 

y Privado proporciona al Sistema de Inteligencia Nacional la información 

que es necesaria para la Seguridad y el Desarrollo Nacional”, no aclaraba 

los procedimientos de envío de la información generada del sector público 

y privado al SINA, supuestamente necesaria para garantizar la “seguridad 

nacional”. En ese artículo asomaba amenazadora presencia, el Decreto 

Legislativo No 746 de 1991 y especialmente su tenebroso y anteriormente 

citado artículo 21o, acorde al patrón clásico y estilo de obtención o colección 

de información de las más recalcitrantes policías políticas comunistas de la 

Europa Oriental de Guerra Fría, como la Stasi germano-oriental, la Securitate 

rumana del dictador Nicolae Ceaucescu, o la NKVD (precursora de la KGB) 

de Yosif Stalin en la ex URSS.
Gestión de Inteligencia en las Américas

15

Prueba de la escasa voluntad política, preocupación y especialmente desidia 

de algunas de las nuevas autoridades sobre el sector inteligencia, es el hecho 

incontrovertible que la Ley No 27479 del 2001 nunca tuvo Reglamento. Ya 

en democracia, en el sector inteligencia hubo insistencia de alguna voz oficialista, que para tal Reglamento de la nueva ley recayera la clasificación de 

Secreto.

La Ley No 27479 incursionó tibia, pero novedosamente -en su artículo 36o, y 

en la Quinta Disposición Transitoria- en el tema de la fiscalización parlamentaria sobre inteligencia.92 Se incidió exclusivamente en el tema de la ejecución 

presupuestal.

Desde el año 2002 ya existían y se acumulaban progresivamente diversos 

Proyectos de Ley para modificar y perfeccionar la Ley No 27479; la disposición de los legisladores de ese momento era evidente. Había que perfeccionar y reorientar esa norma. En el año 2003, se percibió el interés del 

gobierno de turno para diseñar un nuevo marco normativo de la inteligencia 

nacional. Dichos Proyectos de Ley, se encontraban en la Comisión de Defensa 

Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha contra 

las Drogas del Congreso de la República, listos para ser examinados y luego 

acumulados con miras a la elaboración de un pre dictamen93 respectivo, que 

supusiera el ingresarlos a la agenda del debate en la Comisión Parlamentaria, 

con miras a la elaboración de una nueva ley de inteligencia del Estado.

Por otro lado, el Ministerio de Justicia encaró el tema de inteligencia 

con un sugestivo y encomiable aporte.94 Dicho documento desarrolló 

minuciosamente el control judicial sobre operaciones de inteligencia. 

También, una Comisión Especial constituida por el poder ejecutivo, en 

virtud de la Resolución Suprema No 097-2004-PCM,95 emitió su propio 

documento96 donde desarrollaba el tema de los controles democráticos, la 

legitimación, la transparencia y rendición de cuentas. Adicionalmente, la 

citada Comisión elaboró una minuta o borrador de Proyecto de Ley, para la 

creación de una Agencia de Inteligencia Estratégica (AIE), que posteriormente 

el poder ejecutivo hizo suya. El citado borrador o minuta del Proyecto de Ley 

original de la AIE consideró convenientemente la existencia de principios 

reguladores de la actividad de inteligencia (artículo 4o del documento), y 

también de la conformación de una Comisión independiente de inteligencia 

en el Congreso, pero dicho proyecto nunca se convirtió en Ley.97
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

16

En el año 2005, fue promulgada por el Congreso la Ley ordinaria No 28478, 

Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, por la cual se inserta al Sistema de Inteligencia Nacional (SINA), como componente o sub-sistema del 

Sistema de Seguridad y Defensa Nacional (art 4o, b). El capítulo III de la norma, en su artículo 14o señala textualmente que: “El Sistema de Inteligencia 

Nacional forma parte del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional y se estructura para producir inteligencia y realizar actividades de contrainteligencia 

necesarias para la Seguridad Nacional. Se rige por su propia ley y reglamento.” 

Finalmente, luego de 14 Proyectos de Ley previos sobre el asunto, de acumular, pre-dictaminar, dictaminar, aprobar en el pleno, levantar las observaciones del Ejecutivo por la vía del mecanismo de insistencias y allanamientos, 

por la entonces Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, 

Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas, en el mes de enero del 

año 2006, es promulgada por el Congreso la Ley del Sistema de Inteligencia 

Nacional -SINA y de la Dirección Nacional de Inteligencia- DINI, Ley Ordinaria No 28664.98

La citada nueva Ley peruana del 2006 trae varias novedades, por ejemplo: por 

primera vez en la historia normativa peruana sobre la materia, el mecanismo 

de control judicial recayó sobre las denominadas “Operaciones Especiales”,99

definición a través del cual se evitó en todo momento insertar el de operaciones “intrusivas”, “clandestinas”, “invasivas” o “encubiertas”. Así también, 

el Capítulo III, titulado “Control de la Actividad de Inteligencia”, señala minuciosamente en su artículo 20o el mecanismo de control judicial para la 

ejecución de las operaciones especiales:

● Para el control judicial de las operaciones especiales, la Corte Suprema de

 Justicia de la República designa dos Vocales Superiores Ad hoc.

● Las operaciones requieren autorización judicial otorgada por cualquiera

de los dos Vocales Superiores Ad hoc del Poder Judicial... Todo el proceso 

constituye información clasificada como secreta.

● Las operaciones especiales son solicitadas debidamente por el Director 

Ejecutivo de la Dirección Nacional de Inteligencia – DINI a cualquiera de

los dos Vocales Superiores Ad hoc del Poder Judicial.
Gestión de Inteligencia en las Américas

17

● En caso de peligro de la seguridad nacional y por la urgencia de las

circunstancias es necesario realizar una operación especial, el Director 

Ejecutivo de la Dirección Nacional de Inteligencia – DINI, puede 

excepcionalmente autorizarla con cargo a formalizar la solicitud de

inmediato ante el Vocal Superior Ad hoc, quien en el plazo de veinticuatro 

horas puede convalidar o disponer la inmediata paralización de la operación 

especial (...).

● Las resoluciones del Vocal Superior Ad hoc autorizando operaciones 

especiales tienen carácter vinculante para todas las entidades públicas 

y privadas que deben coadyuvar a su realización, debiendo observar las 

disposiciones sobre información clasificada (...).

● La solicitud motivada del Director Ejecutivo de la Dirección Nacional de

Inteligencia – DINI y la resolución que emite el Vocal Superior Ad hoc, se 

tramitan dentro de las veinticuatro horas de presentada; en forma personal

e indelegable.

● Ante resolución denegatoria del Vocal Superior Ad hoc, procede recurso 

de apelación ante la Sala que integra; la apelación se tramita y resuelve en 

el plazo de veinticuatro horas.

En la Ley No 28664, es destacable que las resoluciones del Vocal Superior 

Ad hoc en las que autorizan operaciones especiales que tienen carácter vinculante, son excluyentes para la Unidad de Inteligencia Financiera del Perú 

(UIF-PERÚ) en tanto contravenga su autonomía funcional, técnica y administrativa.100 La UIF-PERÚ está facultada para solicitar, recibir y analizar 

información a través de los Reportes de Operaciones Sospechosas (ROS).101

En materia de fiscalización parlamentaria, es creada una Comisión Ordinaria de Inteligencia, que se independiza de la de Defensa Nacional, Orden 

Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas, tal como lo era 

tradicionalmente. La Ley No 28664 en su artículo 21o señala las atribuciones de la Comisión de Inteligencia, las que no pueden entenderse sin una 

estricta concordancia con el Reglamento del Congreso. El artículo 22o, regula 

la composición de la Comisión de Inteligencia; entre 5 o 7 miembros permanentes o titulares elegidos por el Pleno del Congreso por todo el período 

parlamentario, sin miembros accesitarios102 en estricta concordancia con los 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

18

principios de pluralidad y especialidad. Las sesiones de la Comisión son de 

carácter secreto, sólo cuando las circunstancias así lo ameriten.

La primera prueba de fuego de la citada Ley ocurrió durante dos crisis 

generadas por la fuga de información de un organismo componente del 

SINA: la Dirección de Inteligencia Naval (DINTENAV).103 En los casos 

MARTE-DINTEMAR (2007) y BTR (2009) se transgredió la citada ley 

en cuanto a la obligación de guardar secreto y al manejo de información 

clasificada104 debido a las actividades intrusivas que en ese entonces realizaron 

los organismos privados de inteligencia con personal militar en actividad. En 

cuanto al caso BTR, el personal militar de entonces se encontraba en situación 

de retiro, y se vulneró el monopolio estatal de obtención de información 

clasificada.105

Ante tales efectos y coyunturas descritas, la Comisión Ordinaria de Inteligencia crea un Grupo de Trabajo106 presidido por el congresista José Urquizo 

(Partido Nacionalista), el mismo que emitiría un Informe Final,107 y que 

posteriormente sería aprobado por el Pleno del Congreso. 

Falencias en el andar jurídico e institucional de la inteligencia 

peruana post ley no 28664 del 2006

En este contexto, bien vale la pena recalcar acerca de los errores de percepción, 

cometidos por la primera Presidencia de la Comisión Ordinaria de Inteligencia, estrenada desde la primera legislatura del período legislativo 2006-2007. 

La primera de ellas fue el intentar convertir a la Comisión en consumidora 

o usuaria del producto final de inteligencia. Ello se evidenció cuando dicha 

instancia parlamentaria demandó al Sistema de Inteligencia (SINA) el envío 

regular de Notas de Información, Notas de Inteligencia108 y Estudios Especiales 

de Inteligencia, cuando el poder legislativo no toma decisiones, sólo tiene funciones de fiscalización y legislación en su propio ámbito.

Otro de los errores anteriormente señalados, por parte de esa misma primera 

Presidencia de la Comisión de Inteligencia, fue la contratación de asesores 

provenientes de las fuerzas armadas, que si bien aparentan o dicen ser “expertos en inteligencia”, evidencian desconocimiento del derecho, procedimiento 

y práctica parlamentaria. Un ejemplo de ello es el alambicado Proyecto de 

Ley No 2563/2007-CR. En la citada iniciativa legislativa, nos encontramos 
Gestión de Inteligencia en las Américas

19

con una colección de propuestas contraproducentes, las cuales describiremos 

a continuación:

● Una fórmula legal incoherente, que propone peligrosamente una difusa 

“Dirección Central ” (modificación por adición al artículo 5.2) del SINA

por parte del órgano rector de inteligencia (la DINI), como en el año

1992 con las normas legales del SIN de Fujimori y Montesinos, sin establecer en la Exposición de Motivos, o el Glosario, el alcance administrativo y funcional de tal “dirección central”.

● Introducción del término “Operaciones Encubiertas” en la propuesta para 

la modificación por adición al artículo 20.8, no previsto en la letra y espíritu 

de la vigente Ley No 28664, y no complementa tal término explicando su 

naturaleza o alcances, sea en la Exposición de Motivos o en el Glosario; 

de igual forma sucede con el introducido, y errado concepto de “gastos 

reservados,” el que parece ser confundido con el de Régimen de Ejecución 

Especial.

● Una alambicada duplicidad de conceptos respecto a las atribuciones de la

Comisión de Inteligencia, planteadas a modo de adiciones al artículo 21.3 

de la ley, que revela un desconocimiento de la estricta concordancia de la 

Ley de Inteligencia con el Reglamento del Congreso, que tiene fuerza de

Ley y que establece muy detalladamente los principios y atribuciones del 

accionar de las Comisiones Ordinarias del Congreso.

Sin embargo, no todo es opacidad en el plano legislativo; la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas, 

en condición de Comisión parlamentaria dictaminadora segunda por principio de especialidad, elaboró un Dictamen impecable dotado de rigurosa 

y solvente técnica jurídica, recaído sobre el Proyecto de Ley 2563, en sesión 

ordinaria del 8 de junio del 2010, que tiende a corregir las cosas y marcar una 

clara diferencia en materia de consecuente técnica legislativa. Los dictámenes 

de ambas Comisiones, esperan el sueño de los justos para ser debatidos en el 

pleno del Congreso, existiendo un Oficio de la Comisión de Inteligencia, que 

solicita se priorice en la agenda del pleno.

De esta manera apreciamos que el proceso político que complica la evolución 

de los organismos de inteligencia está relacionado con la correlación de 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

20

fuerzas parlamentarias, políticas y militares, toda vez que ellas permiten llevar 

a cabo los cambios legales respectivos en aras de mejoras en materia legal de 

inteligencia.

Los controles y fiscalización para inteligencia en América

Latina y España

El control judicial y la fiscalización parlamentaria en la Ley peruana No 

28664 del 2006 prosigue de la línea y tendencia de la legislación de inteligencia generada por Brasil, Argentina y Chile sobre el particular.110 Para el año 

2006 desde la óptica de la evolución del derecho y legislación de inteligencia, 

ya nos encontrábamos con un verdadero y estimulante progresión en dicha 

materia (véase tabla No 1):

Tabla 1

Evolución de Legislación en Materia de Inteligencia, 1999 – 2005

PAÍS LEY NOMBRE DE AGENCIA AÑO

BRASIL Ley 9.883 Sistema Brasilero 

de Inteligencia.

SISBIN 1999

ARGENTINA Ley 25.520 Secretaría de 

Inteligencia.

SI 2001

ESPAÑA Leyes Orgánicas 

No 2 y No 11

Centro Nacional 

de Inteligencia.

CNI 2002

CHILE Ley 19.974 Agencia Nacional 

de Inteligencia.

ANI 2004

MÉXICO Ley de Seguridad

Nacional

Centro de Investigación y Seguridad Nacional.CISEN 2005

GUATEMALA Decreto Legislativo 

71-2005

Dirección 

General de 

Inteligencia Civil.

DIGI 2005

Fuente: Leyes de inteligencia de los citados países. Elaboración propia.

Más control, fiscalización, contrapesos y balances políticos, transparencia, rendición de cuentas e involucramiento activo de todos los poderes del Estado 

sobre la actividad de inteligencia, resulta ser el denominador común de estas 

importantes normas promulgadas. Así también, no es menos cierto que en 
Gestión de Inteligencia en las Américas

21

los últimos años con la democracia, la rendición de cuentas y la publicidad 

de los actos de gobierno, la transparencia de gestión y la apertura se ha ido 

perfilando y consolidando en el accionar de este peculiar oficio.111

Avances en materia de control público de inteligencia 

latinoamericana post-ley peruana del 2006

Posteriormente a la Ley peruana de Inteligencia No 28664 del 2006, en Latinoamérica se viene generando una nueva normatividad sobre la materia, orientada hacia los controles democráticos a través de mecanismos de controles 

externos: parlamentarios, judiciales y económico-financieros; esta progresión 

se da con mayor incidencia, desde luego, en el control público sobre la actividad, sistemas y servicios de inteligencia:112

Panamá

El 20 de agosto del 2008 fue promulgado el Decreto Ley No 9,113 que reorganizó el Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional y creó el Servicio Nacional de Inteligencia y Seguridad (SENIS). La norma estableció en 

su Título V el Control Legislativo y Judicial (previo). Si bien esta norma fue 

derogada, debido a vicios de forma en su promulgación,114 constituye un 

aporte importante en el reciente derecho comparado latinoamericano, sobre 

regulación de servicios de inteligencia, al establecer “control judicial” previo 

a través de autorización para adoptar medidas que podrían afectar garantías y 

derechos ciudadanos; además, la resolución judicial que se emita no tendría 

naturaleza contenciosa, y sus resultados carecerían de valor probatorio en procedimientos judiciales o administrativos.

Colombia

El 5 de marzo del 2009, fue promulgada la “Ley No 1288, por medio del cual 

se expiden normas para fortalecer el marco legal que permite a los organismos, 

que llevan a cabo actividades de Inteligencia y Contrainteligencia, cumplir con su 

misión constitucional y legal”.115 El Capítulo III de la citada norma desarrolla 

el tema del “Control y Supervisión”, y específicamente, en materia de control 

parlamentario, el artículo 13o

 crea una “(...) Comisión legal parlamentaria de 

Seguimiento a las actividades de Inteligencia y Contrainteligencia, (...)”.116 

La inexiquibilidad (no ejecutable por vicio de forma debido al proceso en 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

22

cómo se tramitó, el mismo que está en proceso) de la Ley 1288, deja sin soporte legal la inteligencia de este país, por lo que sólo dos proyectos de Ley 

(Proyecto No 189-2009 y 195-2011) buscan salvar este vacío legal.117

A partir de noviembre del 2011, se creó la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), con el fin de llevar a cabo tareas de inteligencia, y no tareas 

policiales.118 Además la DNI tendrá un Inspector General que vigilará el 

cumplimiento de la ley, supervisará la eficacia y eficiencia de las operaciones 

y vigilará la implementación del sistema de controles.119

Ecuador

En este país, el antiguo andamiaje jurídico de la seguridad nacional fue reemplazado: La vieja Ley de Seguridad Nacional de 1979, que establecía la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI) la misma que fue derogada. El gobierno 

de Rafael Correa, con fecha 15 de mayo del 2008, designó una “Comisión 

para la investigación de los servicios de Inteligencia militares y policiales ecuatorianos”, un informe que no confronta a los civiles con los militares, sino 

que sólo trata de corregir los efectos del incidente de Angostura120 debido a 

que se detectaron elementos preocupantes de que habrían vinculaciones con 

organismos de inteligencia externos. 

En ese sentido se entiende la promulgación del Decreto Ejecutivo No 1768 del 

8 de junio del 2009, que crea la Secretaría Nacional de Inteligencia (SENAIN), 

y la nueva Ley de Seguridad Pública y del Estado (Registro Oficial No 35, del 

28 de septiembre del 2009, Suplemento). Esta última norma crea un procedimiento de autorización judicial para llevar a cabo las denominadas “Operaciones Encubiertas” de obtención de información, así como de un esquema de 

rendición de cuentas de gestión de la SENAIN y las más altas autoridades de sus 

entes ejecutores ante la Asamblea Nacional, por intermedio de una Comisión 

Especializada pertinente.

Uruguay

En el caso uruguayo, el diputado José A. Amy (Partido Colorado), presentó un 

Proyecto de Ley en el mes de junio del 2010, para la creación de una Comisión Parlamentaria de Supervisión de los Servicios de Inteligencia. El artículo

4o del proyecto, introduce principios121 a los que deberán ajustarse las au-
Gestión de Inteligencia en las Américas

23

toridades de inteligencia en la recolección y tratamiento de información. La 

Obligatoriedad de guardar secreto, está señalada en el artículo 5o del proyecto. Finalmente la futura Comisión, en virtud de principios parlamentarios, 

como los de pluralidad y proporcionalidad, estará integrada por todos los 

partidos integrantes de la representación nacional. La exposición de motivos 

del proyecto, señala que "la Ley de Inteligencia que se propone y de la cual no 

hay antecedentes, sea elaborada con un amplio acuerdo político y técnico, en tanto 

definirá aspectos sensibles para la seguridad y defensa nacionales, así como para las 

garantías democráticas de los ciudadanos".

Venezuela

En Venezuela hubo un frustrado intento de sanción de la controvertida Ley 

de Inteligencia durante el año 2008, caricaturizada como ley sapo,

122 de muy 

bajos estándares en materia de garantías constitucionales y judiciales, lo que 

motivó su posterior derogación por el propio gobierno bolivariano del mandatario Hugo Chávez. Luego fue creado un nuevo organismo de inteligencia, 

el Servicio Bolivariano de Inteligencia (SEBIN),123 que reemplaza a la policía 

política de la antigua Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención 

(DISIP), mediante Decreto No 7453 de junio del 2010. Dejamos constancia 

de las asombrosas similitudes, en estilo, fondo y forma, de la normatividad de 

inteligencia de la República Bolivariana de Venezuela, generada por el Presidente Hugo Chávez, con la del Perú de los años noventa con Alberto Fujimori 

en el poder y Vladimiro Montesinos como jefe real del SIN.124

Bolivia

En este país ha sido preparado un ante-Proyecto de Ley, a inicios del año 2010 

para la creación de una Dirección de Inteligencia del Estado Plurinacional 

(DIDEP), como nuevo e inédito organismo de inteligencia en el nivel 

político-estratégico para la toma de decisiones. Conforme a este ante-Proyecto 

se contempla el control interno a través de la Unidad de Auditoría Interna, 

la Fiscalización de las actividades de inteligencia corresponde a la Asamblea 

Legislativa Plurinacional a través de una Comisión Especial, y la fiscalización 

administrativa correspondería a la Contraloría General del Estado. Se garantiza 

la protección de los derechos fundamentales y garantías civiles y políticas; y 

no se podrá realizar tareas represivas sin autorización judicial. Actualmente, la 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

24

policía y las fuerzas armadas asumen los roles de inteligencia dentro de cada 

uno de sus sectores. 

Conclusiones

Referente a la pregunta inicial del presente trabajo, podemos concluir que la 

tendencia en materia de inteligencia latinoamericana se orienta hacia su empleo descentralizado a través de los mecanismos de controles externos (controles parlamentarios, judiciales y económico-financieros) bajo regímenes 

democráticos, conforme a las iniciativas parlamentarias (como en el caso de 

Perú elaborado aquí) que introdujo modificaciones legales que permitieron la 

dación de la vigente ley No 28664. Sin embargo, en Colombia el caso del Inspector General de la Dirección Nacional de Inteligencia, genera una iniciativa 

para sustentar un control interno y autónomo a los servicios de inteligencia.

La evolución de los modelos de organismos de inteligencia centralizadores y 

los organismos descentralizadores (que incluyen la introducción de mecanismos de controles) ha sido el fruto de una evolución desde los tiempos en que 

se trasgredían los derechos de las personas, hasta hoy en día en que los citados 

mecanismos de controles externos permiten que las actividades de inteligencia sean más acordes con las tendencias democráticas; esta evolución se debió 

principalmente a los procesos reorganizativos que han sufrido cada uno de los 

organismos de inteligencia de la región.125

A raíz de la reorganización de los organismos de inteligencia, se consideró establecer Comisiones Reformadoras que busquen institucionalizar los cambios democráticos requeridos en dicha materia. El balance es positivo, ya que 

se puede apreciar en las legislaciones vigentes la introducción de controles 

democráticos (mecanismos de controles externos: parlamentarios, judiciales y 

económico-financieros)126 que posibilitan el respeto a los derechos humanos, 

que requieren de autorizaciones judiciales para “operaciones especiales”, y 

cuyos organismos de inteligencia están sometidos a diversos mecanismos de 

controles. La constitución de estas Comisiones permite institucionalizar los 

procesos de reorganizaciones dentro de cada uno de los organismos de inteligencia a través de la discusión y el debate público que garantice el control

social127 a través de la población y de la opinión pública.

En suma, ante las amenazas y riesgos todavía existentes en el Perú creemos, que 

particularmente en la guerra contra el narcotráfico y los remanentes asociados 
Gestión de Inteligencia en las Américas

25

del terrorismo,128 así como contra el crimen organizado, se aprecia la resolución 

de la tensión entre la descentralización de inteligencia a través de los citados 

mecanismos de controles externos y la aplicación de una autogestión eficaz del 

trabajo secreto preventivo.

Adenda

Con posterioridad a la elaboración de este trabajo, el poder ejecutivo del 

Perú, bajo el amparo de Facultades Delegadas otorgadas por el Congreso de la 

República, mediante la Ley No 29915 sobre Reforma del Sistema de Seguridad 

y Defensa Nacional del 12 de septiembre de 2012, promulgó durante el mes 

de diciembre de 2012, el Decreto Legislativo No 1141 de Fortalecimiento 

y Modernización del Sistema de Inteligencia Nacional - SINA y de la Dirección Nacional de Inteligencia - DINI. Así, se produce una suerte de ricorsi de 

política legislativa en el Perú, al regularse nuevamente, tal como lo fue en los 

años 1984 y 1991, por intermedio de Decretos Legislativos al conjunto de 

toda la inteligencia nacional. Debe recordarse que las dos últimas leyes de 

inteligencia existentes en el Perú, la Ley Ordinaria Congresal No 27479 del 

2001 y la Ley Ordinaria Congresal No 28664 del 2006, fueron diseñadas, 

elaboradas y aprobadas enteramente desde el Parlamento nacional, siguiendo 

todos los pasos que establece el procedimiento parlamentario común para la 

elaboración de dichas Leyes Ordinarias.

La idea de formular cambios a la normatividad de inteligencia se incubaría en 

la Comisión de Inteligencia del Congreso de la República,129 al iniciarse el 

proceso congresal 2011-2016, y particularmente, en la Primera Legislatura, 

para el período 2011-2012, bajo la Presidencia de la Comisión de Inteligencia 

del Congresista José Urquizo Maggia (Partido Nacionalista/GANA PERU, de 

la bancada oficialista), quien presentó durante el mes de enero del 2012 un 

paquete de cinco (5) Proyectos de Ley130 para modificar la Ley de Inteligencia No 28664 por entonces vigente. Todos los planteamientos propuestos en 

los citados Proyectos de Ley fueron insertados en el flamante Decreto Legislativo No 1141.

En líneas generales podemos señalar que, a nuestro entender, resulta conveniente 

que el nuevo Decreto Legislativo No 1141 promulgado –el mismo que contiene 

6 títulos y 43 artículos –131 deje intactos y sin mayor variación los controles 

públicos o denominados "democráticos", particularmente el legislativo
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

26

y judicial, y los principios que regulan a la actividad de inteligencia, recogiendo 

en ese sentido la letra y espíritu de su antecesora, la Ley Ordinaria No 28664 

del 2006. El nuevo Decreto Legislativo No 1141 también recoge la línea 

establecida en su antecesora (la Ley No 28664) de mantener un Glosario, 

o conceptos de inteligencia, con la idea de mejorar la operatividad del 

Sistema de Inteligencia y establecer claramente las competencias, funciones 

y objetivos de cada uno de todos los entes que la conforman (artículo 2o, 

"Definiciones" del Decreto Legislativo No 1141). Es lo que se valoró en su 

momento, producto de la experiencia incluida en el texto de la Ley argentina 

No 25520 del 2001 y que las leyes peruanas de inteligencia históricamente 

no contenían. 

Otro aspecto que merece destacarse en el nuevo Decreto es su Título V; Medidas 

de protección del Personal de Inteligencia y de la Actividad de Contrainteligencia

(artículos 38, 39 40 y 41). Dicha propuesta también sería plasmada, con 

matices diferentes, y más bien ampliados, con posterioridad, en el Proyecto 

de Ley 724/2011-CR que propone establecer el Garantizar la integridad 

física y seguridad del personal que participa en actividades de Inteligencia y 

contrainteligencia, que fue presentado el 10 de enero del 2012 en el Congreso. 

Debe recordarse, que en el contexto peruano de amenazas latentes, reales y 

potenciales, referidas al narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado, 

resulta muy necesario que el personal de inteligencia pueda disponer de un 

amparo y respaldo, a través de mecanismos muy específicos de protección 

legal, para el desempeño de sus complicadas labores, especialmente en la 

tarea recolección de información efectuada por fuente humana (HUMINT): 

en Latinoamérica, y su derecho comparado generado sobre la materia, 

Panamá (Decreto Ley No 9, que creó la Secretaría Nacional de Inteligencia 

y Seguridad) y Colombia (Ley No 1288) avanzaron en respectivos sus textos 

legales, con redacciones bastante similares, en esa dirección, durante los años 

2008 y 2009 respectivamente.

En suma reiteramos nuestro postulado en el sentido que proseguimos 

transitando dentro de un escenario y proceso histórico sumamente complejo, 

especialmente reciente, de la inteligencia peruana, caracterizado por luces y 

sombras, y que en la hora y tiempo presente dispone de una nueva ley de forma 

de decreto legislativo – producto de un proceso innovador.132
Gestión de Inteligencia en las Américas

27

Tabla 2

Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y Derogada en Perú

Decreto Legislativo N° 1141

(vigente desde 11 diciembre 2012)

Ley N° 28664 (derogada-vigente 20 

enero 2006 hasta 11 diciembre 2012)

TÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES

CAPÍTULO I

OBJETO, DEFINICIONES Y 

PRINCIPIOS DE LA 

ACTIVIDAD

DE INTELIGENCIA

TÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES

CAPÍTULO I

OBJETO, DEFINICIONES Y 

PRINCIPIOS DE LA

ACTIVIDAD

 DE INTELIGENCIA

Artículo 1.- Objeto

El presente Decreto Legislativo establece 

el marco jurídico que regula la finalidad, 

principios, organización, atribuciones, 

funciones, coordinación, control y fiscalización, que deben observar los componentes del SINA y los que señalen esta 

norma.

Artículo 1.- Objeto de la Ley

La presente Ley establece el marco jurídico que regula la finalidad, principios, 

organización, atribuciones, funciones, 

coordinación, control y fiscalización de 

las actividades de inteligencia que ejecutan los organismos del Sistema de Inteligencia Nacional - SINA.

Artículo 2.- Alcances y Límites

La presente Ley desarrolla los alcances y 

establece los límites que deben observar 

los organismos del Sistema de Inteligencia Nacional - SINA y las que señale la 

presente Ley.

Artículo 3.- Objetivo de la actividad de 

inteligencia

La actividad de inteligencia tiene por 

objetivo proporcionar oportunamente a 

través del Órgano Rector del Sistema de 

Inteligencia Nacional - SINA, al Presidente Constitucional de la República y 

al Consejo de Ministros, el conocimiento 

útil, obtenido mediante el procesamiento 

de las informaciones, sobre las amenazas y 

riesgos actuales y potenciales, que puedan 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

28

Tabla 2 , (continua)

Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y Derogada en Perú

Decreto Legislativo N° 1141

(vigente desde 11 diciembre 2012)

Ley N° 28664 (derogada-vigente 20 

enero 2006 hasta 11 diciembre 2012)

afectar la seguridad nacional y el ordenamiento constitucional de la República.

Artículo 2.- Definiciones

Para los fines del presente Decreto Legislativo y de las actividades reguladas por 

el mismo, se entenderá por:

DISPOSICIONES 

COMPLEMENTARIAS 

PRIMERA: GLOSARIO

1) Inteligencia: Actividad que comprende un proceso sistemático de 

búsqueda, evaluación y análisis de información, cuya finalidad es producir conocimiento útil para la toma de decisiones.

12) Inteligencia: Conjunto de actividades basadas en un ciclo de producción 

consistente en la obtención, recolección, 

búsqueda, acopio y procesamiento y 

difusión de informaciones destinadas a 

un usuario o consumidor final, para la 

toma de decisiones en materia de seguridad nacional, con objeto de prevenir sobre amenazas, riesgos y oportunidades.

2) Contrainteligencia: Parte de la actividad de inteligencia que protege las 

capacidades propias y evita acciones de 

inteligencia de actores que representen 

amenazas para la seguridad.

5) Contrainteligencia: Conjunto de 

actividades estratégicas, operativas y 

normativas destinadas a proteger las 

capacidades nacionales propias frente a 

acciones de inteligencia de enemigos y 

adversarios a la seguridad nacional.

3) Inteligencia Nacional: Conocimiento útil para la formulación y ejecución de 

la política general de gobierno, proporcionado al Presidente Constitucional de 

la República y al Consejo de Ministros, 

con el objeto de garantizar la vigencia 

de los derechos humanos, proteger a la 

población de las amenazas contra su seguridad, defender la soberanía nacional, 

y promover el bienestar general y el desarrollo integral de la Nación. Además, 

comprende a la Inteligencia Militar e 

Inteligencia Policial.
Gestión de Inteligencia en las Américas

29

Tabla 2, (continua)

Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y Derogada en Perú

Decreto Legislativo N° 1141

(vigente desde 11 diciembre 2012)

Ley N° 28664 (derogada-vigente 20 

enero 2006 hasta 11 diciembre 2012)

4) Inteligencia Militar: Conocimiento 

útil sobre las capacidades y vulnerabilidades del poder y potencial militar de 

actores de interés, para garantizar la independencia, soberanía, integridad territorial y el orden constitucional de la 

República.

5) Inteligencia Policial: Conocimiento 

útil sobre las capacidades y vulnerabilidades de actores de interés, nacionales y 

extranjeros, para garantizar, mantener y 

restablecer el orden interno, orden público y la seguridad ciudadana, con la 

finalidad de preservar la gobernabilidad 

y el Estado de Derecho.

6) Canal de Inteligencia: Conducto 

especial, exclusivo y seguro, por el que 

los distintos componentes del SINA intercambien información e inteligencia 

necesarias para garantizar la seguridad 

nacional.

4) Canal de Inteligencia: Es el mecanismo 

que asegura que los órganos componentes 

del Sistema de Inteligencia Nacional 

- SINA intercambien información, 

inteligencia y contrainteligencia necesarias 

para garantizar la seguridad nacional.

7) Apreciación de Inteligencia: Estudio 

metodológico e integral de uno o más 

actores para resolver un problema de 

inteligencia. Se materializa en un documento cuyas conclusiones sirven para el 

planeamiento de las actividades de inteligencia en todo nivel.

1) Campo: Dominio, factor o variable 

sectorial de la seguridad nacional que 

comprende cuatro elementos centrales: 

el político, el económico, el social y/o 

psicosocial y el militar.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

30

Tabla 2, (continua)

Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y Derogada en Perú

Decreto Legislativo N° 1141

(vigente desde 11 diciembre 2012)

Ley N° 28664 (derogada-vigente 20 

enero 2006 hasta 11 diciembre 2012)

2) Campo militar: Dominio, factor 

o variable de la seguridad nacional en 

la que el componente castrense propiamente dicho y las fuerzas armadas se 

constituyen como los elementos centrales de la actividad.

3) Campo no militar: Dominio, factor 

o variable de la seguridad nacional en la 

que los aspectos políticos, económicos y 

sociales se constituyen como los elementos centrales de la actividad.

6) Gastos reservados: Son aquellos destinados a la adquisición, contratación y 

ejecución de bienes, servicios y obras de 

carácter secreto, que de hacerse en forma 

pública, pondría en riesgo la seguridad 

nacional, la integridad del personal de 

inteligencia o sus fuentes de información.

Se clasifican en:

a) Los necesarios para adquirir el 

equipamiento imprescindible para 

la ejecución de las labores de inteligencia y contrainteligencia. 

b) Los necesarios para el desarrollo o 

adquisición de dispositivos inéditos para 

la ejecución de labores específicas de inteligencia o contrainteligencia.

c) Los efectuados para el alistamiento y 

durante la obtención de información de 

fuente cerrada, y fuente abierta cuando 

lo amerite, en la ejecución de las labores 

de inteligencia y contrainteligencia.
Gestión de Inteligencia en las Américas

31

Tabla 2, (continua)

Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y Derogada en Perú

Decreto Legislativo N° 1141

(vigente desde 11 diciembre 2012)

Ley N° 28664 (derogada-vigente 20 

enero 2006 hasta 11 diciembre 2012)

7) Información: Todo acto que revela 

dichos, situaciones y acciones sobre 

hechos que han acontecido, acontecen o 

acontecerán; para comunicar o adquirir 

conocimientos que permitan ampliar o 

precisar los que se poseen sobre una materia determinada.

13) Inteligencia Estratégica: Fase y producto final del ciclo de inteligencia, cuyo 

objeto es constituirse en insumos en el 

proceso de toma de decisiones en el más 

alto nivel gubernamental, en función de 

prevenir y alertar sobre amenazas, riesgos y oportunidades para la seguridad 

nacional.

14) Operaciones especiales: Acciones 

operativas de inteligencia y contrainteligencia, que suponen la transgresión de 

determinados derechos ciudadanos, en 

razón de amenazas a la seguridad nacional, requiriendo previa autorización judicial para su realización.

15) Recursos especiales: Los recursos especiales son las asignaciones económicas 

que efectúa el Ministerio de Economía y 

Finanzas bajo el Régimen de Ejecución 

Especial para atender los gastos de naturaleza reservada.

16) Seguridad Nacional: Condición de 

viabilidad, estabilidad, continuidad y bienestar del Estado y la Nación, a través de 

políticas públicas especializadas sectoriales de defensa y orden interno, inteligencia y en campos o dominios no militares;
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

32

Tabla 2, (continua)

Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y Derogada en Perú

Decreto Legislativo N° 1141

(vigente desde 11 diciembre 2012)

Ley N° 28664 (derogada-vigente 20 

enero 2006 hasta 11 diciembre 2012)

para protegerlo y ponerlo fuera de peligro, ante situaciones de amenaza, daño 

potencial o riesgo.

Artículo 3.- Principios de la actividad 

de inteligencia 

Las actividades de inteligencia se sustentan en los siguientes principios:

TÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES

CAPÍTULO I

OBJETO, ALCANCES Y 

LÍMITES DE LA LEY;

OBJETIVO Y PRINCIPIOS DE LA 

ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Artículo 4.- Principios de la actividad 

de inteligencia

Las actividades de inteligencia se sustentan en los siguientes principios:

1) Legalidad: Los componentes del 

SINA, en el cumplimiento de sus funciones respetan la Constitución Política 

del Perú y las Leyes.

1) Legalidad: Los componentes del 

Sistema de Inteligencia Nacional - SINA, 

en el cumplimiento de sus funciones respetan la Constitución y las Leyes. Las 

operaciones especiales sólo se efectúan 

con autorización de la autoridad competente prevista en la presente Ley.

2) Legitimidad: Las actividades de inteligencia se legitiman en razón de la 

seguridad nacional, respetando el equilibrio entre las necesidades del Estado y 

los derechos de las personas y el respeto 

a la ley.

2) Legitimidad: Las actividades de inteligencia se legitiman respetando el 

equilibrio entre las necesidades del Estado y los derechos de las personas; entre la eficiencia para la obtención de la 

información y el respeto a la Ley; entre 

el control y la discrecionalidad; y, entre 

la magnitud de la amenaza y/o el riesgo 

y la proporcionalidad de los medios empleados según el caso.
Gestión de Inteligencia en las Américas

33

Tabla 2, (continua)

Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y Derogada en Perú

Decreto Legislativo N° 1141

(vigente desde 11 diciembre 2012)

Ley N° 28664 (derogada-vigente 20 

enero 2006 hasta 11 diciembre 2012)

3) Control democrático: La naturaleza 

reservada de las actividades de inteligencia requiere el control especializado de 

otras instancias del Estado, señaladas en 

el presente Decreto Legislativo.

3) Control democrático: La naturaleza 

reservada de las actividades de inteligencia requiere el control especializado de 

otras instancias del Estado, señaladas en 

la presente Ley.

4) Pertinencia: La inteligencia que se 

proporciona debe ser útil para la adecuada toma de decisiones. Se entiende por 

útil cuando satisface oportunamente las 

necesidades de información.

4) Pertinencia: Para la toma de decisiones 

vinculadas al desarrollo de los intereses 

y objetivos nacionales; y las amenazas y 

riesgos actuales y potenciales que afecten 

la seguridad nacional, la inteligencia se 

brinda en forma preventiva y oportuna.

5) Circulación restringida: El conocimiento de las actividades de inteligencia es restringido. La divulgación de 

inteligencia está circunscrita a las entidades públicas autorizadas, en las condiciones previstas en el presente Decreto 

Legislativo.

5) Circulación restringida: El conocimiento de las actividades de inteligencia 

es restringido. La divulgación de inteligencia está circunscrita a las entidades 

públicas autorizadas, en las condiciones 

previstas en la presente Ley.

6) Especialidad: Cada componente del 

SINA produce inteligencia especializada 

en materia de su estricta competencia, 

evitando la duplicidad de funciones.

6) Especialidad: Cada componente del 

Sistema de Inteligencia Nacional - SINA 

produce información especializada en 

materia de su estricta competencia, evitando la duplicidad de funciones.

7) Planificación: Las acciones del SINA 

son planificadas y debidamente presupuestadas para cumplir los objetivos, estrategias y responsabilidades previstos en 

el Plan de Inteligencia Nacional - PIN y 

los Planes Institucionales de Inteligencia 

- PII.

7) Planificación: Las acciones del Sistema 

de Inteligencia Nacional - SINA son planificadas y corresponden a los lineamientos 

del Plan Anual de Inteligencia - PAI.

8) Exclusividad: La ejecución de las actividades de inteligencia a que se refiere 

este Decreto Legislativo, está reservada 

únicamente a los componentes del SINA.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

34

Tabla 2, (continua)

Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y Derogada en Perú

Decreto Legislativo N° 1141

(vigente desde 11 diciembre 2012)

Ley N° 28664 (derogada-vigente 20 

enero 2006 hasta 11 diciembre 2012)

CAPÍTULO II

INFORMACIÓN 

CLASIFICADA

Artículo 4.- Información clasificada de 

inteligencia: reserva y manejo

4.1 Es información clasificada de inteligencia, con el nivel de Secreto, aquella 

que poseen y/o generan los componentes del SINA, y que por su naturaleza 

y contenido constituye una excepción 

al ejercicio del derecho de acceso a la 

información pública, en razón de la seguridad nacional, de conformidad con 

lo establecido en la Ley de Transparencia 

y Acceso a la Información Pública.

4.2 Adicionalmente, es información clasificada de inteligencia:

a) El detalle de los recursos especiales 

asignados a los componentes del SINA.

b) Las resoluciones que autorizan viajes 

al exterior de personal del SINA.

TÍTULO II

SISTEMA DE INTELIGENCIA 

NACIONAL - SINA

CAPÍTULO II

INFORMACIÓN 

CLASIFICADA Y DELITO

Artículo 14.- De la información 

clasificada

14.1 La categoría de clasificación de la 

información que producen los componentes del Sistema de Inteligencia 

Nacional - SINA se efectúa en estricta 

aplicación de la Ley de Transparencia 

y Acceso a la Información Pública y lo 

normado en la presente Ley.

14.2 Cualquier otro tipo de clasificación, 

fuera de lo estrictamente normado, invalida la clasificación, constituyendo información pública.

DISPOSICIONES 

COMPLEMENTARIAS

PRIMERA: GLOSARIO

8) Información clasificada: Es aquella 

contenida en cualquier medio, que por 

razones de seguridad nacional requiere de 

un tratamiento diferenciado de la información de carácter público; y cuyo conocimiento es restringido a los funcionarios 

o autoridades del Estado autorizados expresamente por ley. Las únicas categorías 

de clasificación son las previstas en la Ley
Gestión de Inteligencia en las Américas

35

Tabla 2, (continua)

Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y Derogada en Perú

Decreto Legislativo N° 1141

(vigente desde 11 diciembre 2012)

Ley N° 28664 (derogada-vigente 20 

enero 2006 hasta 11 diciembre 2012)

de Transparencia y Acceso a la Información Pública, a saber: Secreta, Reservada y Confidencial.

9) Información confidencial: Es aquella 

que contiene consejos, recomendaciones 

u opiniones, producidas como parte del 

proceso deliberativo y consultivo previo 

a la toma de una decisión de gobierno, 

que comprometa la seguridad nacional.

10) Información reservada: Es aquella 

que estando en los ámbitos del orden 

interno, las relaciones exteriores y los 

procesos de negociaciones internacionales, su revelación originaría riesgos a la 

seguridad nacional.

11) Información secreta: Es aquella que 

estando referida al ámbito militar, tanto 

en lo externo e interno de la defensa nacional; su revelación originaría riesgo a 

la seguridad nacional.

4.3 Son responsables de la correcta clasificación de la información el titular 

del sector o pliego al que corresponda el 

componente del SINA o los funcionarios designados por éste.

Artículo 14.- De la información 

clasificada

14.3 Son responsables de la correcta clasificación de la información el titular del 

sector o pliego respectivo o los funcionarios designados por éste.

4.4 Los funcionarios y demás personal 

de los componentes del SINA y de las 

instituciones que por razones de función 

tomen conocimiento de información 

clasificada de inteligencia, están obliga 

dos a guardar reserva y mantener su

Artículo 16.- Obligación de guardar 

secreto

Los funcionarlos y demás personal de los 

componentes del Sistema de Inteligencia 

Nacional - SINA y de las instituciones 

que por razones funcionales tomen conocimiento de algún expediente
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

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Tabla 2, (continua)

Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y Derogada en Perú

Decreto Legislativo N° 1141

(vigente desde 11 diciembre 2012)

Ley N° 28664 (derogada-vigente 20 

enero 2006 hasta 11 diciembre 2012)

carácter de secreto aún después del tér 

mino de sus funciones, hasta su desclasificación, bajo responsabilidad.

o contenido de los archivos del Sistema 

de Inteligencia Nacional - SINA, están 

obligados a guardar reserva y mantener 

el carácter clasificado de su existencia y 

contenido aun después del término de 

sus funciones.

Artículo 5.- Acceso de la información 

En uso de sus funciones de control y 

fiscalización, las autoridades, funcionarios o instituciones autorizados por ley, 

pueden solicitar el acceso a información 

clasificada de inteligencia a los componentes del SINA; la que será proporcionada con obligatorio conocimiento de 

la Dirección Nacional de Inteligencia.

Artículo 15.- Acceso a la información, 

manejo y delito

15.1 En uso de sus funciones de control 

y fiscalización, las autoridades, funcionarios o instituciones autorizados por 

Ley, solicitan información clasificada; la 

que se proporciona por los componentes del Sistema de Inteligencia Nacional 

- SINA, bajo responsabilidad.

15.2 La información clasificada, proporcionada a las autoridades, funcionarios 

o instituciones autorizadas por Ley, no 

puede ser divulgada, revelada, ni reproducida bajo ningún medio.

15.3 Las autoridades, funcionarios o 

instituciones autorizados por Ley a 

conocer información clasificada, que divulguen, revelen y/o hagan accesible su 

contenido, cometen delito.

Artículo 6.- Desclasificación de la información

6.1 La desclasificación de información 

clasificada, producida por el SINA, relativa a la seguridad nacional, procede a 

los veinte (20) años.

Artículo 17.- Desclasificación de información clasificada

17.1 La desclasificación de información 

clasificada, producida por el Sistema de 

Inteligencia Nacional - SINA, relativa 

a la seguridad nacional, procede conforme a los siguientes plazos:

a) La información confidencial a los 

diez (10) años de clasificada.
Gestión de Inteligencia en las Américas

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Tabla 2, (continua)

Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y Derogada en Perú

Decreto Legislativo N° 1141

(vigente desde 11 diciembre 2012)

Ley N° 28664 (derogada-vigente 20 

enero 2006 hasta 11 diciembre 2012)

b) La Información reservada a los 

quince (15) años de clasificada.

c) La información secreta a los veinte 

(20) años de clasificada.

Artículo 18.- Sanciones

La inobservancia de lo normado en el 

Capítulo II del Título II de la presente 

Ley, por las personas señaladas en los respectivos artículos, se sanciona conforme 

a las leyes y reglamentos aplicables.

Artículo 19.- Destrucción de 

información innecesaria

Toda información obtenida para la 

producción de inteligencia por el 

Sistema de Inteligencia Nacional - 

SINA, que sea innecesaria para el 

objetivo del sistema por corresponder a 

los derechos fundamentales de la persona 

humana y a la esfera de su vida privada, 

debe ser destruida por los funcionarios 

responsables de los componentes 

del sistema que la detenten, bajo 

responsabilidad de inhabilitación y sin 

perjuicio de las sanciones civiles y/o 

penales que correspondan.

6.2 Transcurrido el plazo señalado en el 

numeral anterior, cualquier ciudadano 

peruano puede solicitar la información

clasificada de inteligencia, la cual podrá ser entregada si el titular del sector 

o pliego al que corresponde el componente del Sistema de Inteligencia Nacional -SINA, con opinión favorable del 

Director de Inteligencia Nacional, considera que su divulgación no constituye 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

38

Tabla 2, (continua)

Comparación de Legislación de Inteligencia Vigente y Derogada en Perú

Decreto Legislativo N° 1141

(vigente desde 11 diciembre 2012)

Ley N° 28664 (derogada-vigente 20 

enero 2006 hasta 11 diciembre 2012)

riesgo para la seguridad de las personas, 

integridad territorial y/o subsistencia 

del sistema democrático. En caso contrario, deberá fundamentar expresamente y por escrito las razones para que 

continúe la clasificación y el período 

que considera que debe continuar clasificado. El documento que fundamenta 

que la información continua clasificada, 

en el plazo de diez (10) días, se pone en 

conocimiento de la Comisión de Inteligencia del Congreso de la República y 

del Consejo de Ministros, la que puede 

ordenar su descalcificación.

6.3 El titular del sector o pliego al que 

corresponde el componente del SINA 

puede renovar la clasificación por un 

nuevo período, informando al Director 

de Inteligencia Nacional y al Consejo 

de Ministros, el cual puede ordenar su 

desclasificación.

6.4 Sólo invocando y fundamentando 

interés nacional y/o público, cualquier 

ciudadano peruano puede solicitar 

la desclasificación de información de 

inteligencia antes del vencimiento del 

plazo. El Presidente del Consejo de 

Ministros y el Ministro del sector al que 

pertenece el componente del Sistema 

de Inteligencia Nacional -SINA, de 

estimarlo pertinente y con opinión 

del Director de Inteligencia Nacional, 

proceden mediante decreto supremo a 

la desclasificación de la información.

17.2 Sólo invocando y fundamentando 

interés nacional y/o público, se puede 

solicitar la desclasificación de información clasificada antes de vencer el 

plazo respectivo. El sector correspondiente se pronuncia a más tardar dentro 

de los treinta (30) días de presentada la 

solicitud.

17.3 El Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro del sector al que 

pertenece el componente del Sistema de 

Inteligencia Nacional - SINA, mediante 

decreto supremo, proceden a la desclasificación de la información.
Gestión de Inteligencia en las Américas

39

Tabla 2

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

SISTEMA DE INTELIGENCIA NACIONAL - SINA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

TÍTULO II

SISTEMA DE INTELIGENCIA 

NACIONAL - SINA

CAPÍTULO I

DEFINICIÓN, OBJETIVOS Y 

ESTRUCTURA DEL SINA Y

PLAN DE INTELIGENCIA 

NACIONAL - PIN

Artículo 7.- Definición del SINA

7.1 El SINA es el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas, instrumentos, organismos y órganos 

del Estado funcionalmente vinculados, 

que bajo la dirección y coordinación de 

la Dirección Nacional de Inteligencia - 

DINI como ente rector, producen Inteligencia Nacional, Inteligencia Militar 

e Inteligencia Policial, y ejecutan medidas de contrainteligencia en las áreas de 

su responsabilidad.

TÍTULO II

SISTEMA DE INTELIGENCIA 

NACIONAL - SINA

CAPÍTULO I

DEFINICIÓN Y 

ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA

DE INTELIGENCIA 

NACIONAL - SINA

Artículo 5.- Definición

5.1 El SINA es el conjunto de instituciones del Estado funcionalmente vinculados, que actúan coordinadamente en la 

producción de inteligencia y ejecución 

de medidas de contrainteligencia, para la 

toma de decisiones, frente a las amenazas 

y/o riesgos actuales y potenciales contra 

la seguridad nacional.

7.2 Los componentes del SINA 

intercambian información vía el canal 

de inteligencia.

5.3 Los componentes que conforman 

el SINA, sin perjuicio de sus dependencias y deberes respecto de los superiores 

jerárquicos de las instituciones a las que 

pertenecen, se relacionan entre sí bajo la 

dirección del Órgano Rector, a través del 

intercambio de información, vía el canal 

de inteligencia y la cooperación mutua.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

40

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

SISTEMA DE INTELIGENCIA NACIONAL - SINA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

7.3 El SINA forma parte del Sistema 

de Defensa Nacional y mantiene 

relaciones técnicas de coordinación con 

la Secretaría de Seguridad y Defensa 

Nacional - SEDENA.

5.2 El SINA forma parte del Sistema de 

Seguridad Nacional.

Artículo 8.- Objetivos

El SINA tiene los siguientes objetivos: 

8.1 Producir el conocimiento útil para 

el proceso de toma de decisiones en 

materia de seguridad nacional. 

8.2 Proteger las capacidades nacionales 

y evitar acciones de inteligencia de 

actores que representen amenazas a la 

seguridad nacional.

Artículo 9.- Estructura del SINA

El SINA está conformado por los 

siguientes componentes:

9.1 Consejo de Inteligencia Nacional - 

COIN

Artículo 6.- Estructura del Sistema de 

Inteligencia Nacional - SINA

6.1 La estructura del SINA está compuesta por:

a) Consejo de Inteligencia Nacional - 

COIN

9.2 Dirección Nacional de Inteligencia 

- DINI

b) Dirección Nacional de Inteligencia - 

DINI

9.3 Órgano de Inteligencia del Sector 

Relaciones Exteriores:

-Dirección General de Asuntos 

 Multilaterales y Globales del Ministerio 

 de Relaciones Exteriores

e) La Dirección General de Asuntos de 

Seguridad y Defensa del Ministerio de 

Relaciones Exteriores
Gestión de Inteligencia en las Américas

41

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

SISTEMA DE INTELIGENCIA NACIONAL - SINA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

9.4 Órganos de Inteligencia del Sector 

Defensa:

- Segunda División del Estado Mayor 

Conjunto de las Fuerzas Armadas

- Dirección de Inteligencia del Ejército 

del Perú

 - Dirección de Inteligencia de la Marina 

 de Guerra del Perú

- Dirección de Inteligencia de la Fuerza 

Aérea del Perú

c) Los organismos de Inteligencia del 

sector Defensa

9.5 Órganos de Inteligencia del Sector 

Interior:

- Dirección General de Inteligencia del 

Ministerio del Interior

- Dirección de Inteligencia de la Policía 

Nacional del Perú

d) Los organismos de Inteligencia del 

sector Interior
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

42

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

SISTEMA DE INTELIGENCIA NACIONAL - SINA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

Artículo 10.- Plan de Inteligencia 

Nacional - PIN

10.1 Para efectos del desarrollo de actividades de inteligencia y contrainteligencia, 

el SINA cuenta con el PIN, que contiene los objetivos, políticas, estrategias

y responsabilidades de sus componentes, 

relacionados con las amenazas a la seguridad nacional y la identificación de 

oportunidades favorables a ella, siendo 

su cumplimiento de carácter obligatorio. Es aprobado por el Consejo de 

Seguridad y Defensa Nacional en abril 

del año anterior a su ejecución, a propuesta del ente rector del SINA.

10.2 El presupuesto de los componentes 

del SINA comprende los fondos necesarios para cumplir y ejecutar los objetivos, 

políticas, estrategias y responsabilidades 

establecidos en el PIN.

10.3 Cada componente del SINA elabora 

su Plan Institucional de Inteligencia 

- PII, en función de los objetivos, 

políticas, estrategias y responsabilidades 

establecidos en el PIN.
Gestión de Inteligencia en las Américas

43

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

SISTEMA DE INTELIGENCIA NACIONAL - SINA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

CAPÍTULO II

COMPONENTES DEL SINA

Artículo 11.- Consejo de Inteligencia 

Nacional - COIN

11.1 La reunión de los jefes de los componentes del SINA constituye la instancia consultiva y de coordinación técnica 

denominada Consejo de Inteligencia 

Nacional - COIN.

6.2 La reunión de los componentes del 

Sistema de Inteligencia Nacional constituye el Consejo de Inteligencia Nacional 

- COIN.

Artículo 7.- Consejo de Inteligencia 

Nacional - COIN, composición y

funciones

7.1 El COIN es la máxima instancia colegiada del SINA, encargado de orientar 

las actividades de inteligencia y contrainteligencia. Tiene carácter deliberativo y 

resolutivo.

7.2 El COIN es presidido por el Director Ejecutivo de la DINI, y lo integran:

a) El Jefe de la Segunda División de Estado Mayor del Comando Conjunto de 

las Fuerzas Armadas - 2da. DIEMCFA.

b) El Director General de Inteligencia 

del Ministerio del Interior - DIGIMIN.

c) El Director de Inteligencia de la 

Policía Nacional del Perú - DIRIN.

d) El Director General de Asuntos de 

Seguridad y Defensa del Ministerio de 

Relaciones Exteriores.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

44

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

SISTEMA DE INTELIGENCIA NACIONAL - SINA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

11.2 El Director de Inteligencia Nacional [de la DINI] es el presidente del 

COIN, que se reúne obligatoriamente 

una vez al mes y cada vez que su presidente lo requiera.

7.2 El COIN es presidido por el 

Director Ejecutivo de la DINI, y lo 

integran: (...)

Artículo 27.- Jerarquía del Director 

Ejecutivo de la DINI

El Director Ejecutivo es el funcionario 

público de mayor jerarquía del SINA y 

preside el COIN.

11.3 Son funciones del COIN:

11.3.1 Revisar el PIN propuesto por 

el ente rector.

Artículo 7.-

7.4 Son funciones del Consejo de Inteligencia Nacional - COIN:

b) Revisar y dar su conformidad al Plan

Anual de Inteligencia - PAI; luego de lo 

cual, lo remite para su aprobación por 

el Consejo de Seguridad Nacional el 

mismo que supervisa y evalúa su 

cumplimiento.

11.3.2 Revisar y opinar sobre los documentos de doctrina.

11.3.3 Recomendar criterios y procedimientos técnicos comunes para los 

componentes del SINA.

c) Aprobar la doctrina, criterios y procedimientos necesarios para la operatividad común de los componentes del 

Sistema de lnteligencia Nacional - SINA.

11.3.4 Emitir opinión sobre las 

actividades de inteligencia consideradas en el PIN.

a) Deliberar y resolver la orientación de 

las actividades de inteligencia y contrainteligencia en función de las amenazas y/o 

riesgos contra la seguridad nacional y el 

Estado democrático de derecho.

11.3.5 Otras que le asigne el Director 

de Inteligencia Nacional.
Gestión de Inteligencia en las Américas

45

Tabla 2, , (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

SISTEMA DE INTELIGENCIA NACIONAL - SINA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

11.4 Participan en el COIN, a invitacióndel Director de Inteligencia 

Nacional, los funcionarios y las personasque se estimen pertinentes para 

el cumplimiento de los objetivos del 

SINA.

7.3 Participan en el Consejo de Inteligencia Nacional - COIN, a invitación, 

los Directores de Inteligencia de las fuerzas armadas; así como las personas y funcionarios que estimen pertinente para 

el objetivo del Sistema de Inteligencia

Nacional - SINA.

Artículo 12.- Ente rector

La Dirección Nacional de Inteligencia - 

DINI es el ente rector del SINA.

Artículo 8.- Dirección Nacional de 

Inteligencia - DINI

8.1 La Dirección Nacional de Inteligencia - DINI es el órgano rector especializado del SINA (...)

Artículo 13.- Órgano de Inteligencia 

del Sector Relaciones Exteriores

13.1 La Dirección General de Asuntos 

Multilaterales y Globales del Ministerio 

de Relaciones Exteriores:

13.1.1 Produce, coordina, centraliza, 

recolecta y canaliza la información 

relevante vinculada con los intereses y 

objetivos permanentes del Estado en el 

ámbito exterior, de conformidad con 

los lineamientos establecidos en el

PIN.

13.1.2 Remite periódicamente la 

información requerida por el ente 

rector del SINA.

13.2 El Director General de Asuntos 

Multilaterales y Globales del Ministerio 

de Relaciones Exteriores debe acreditar 

calificación y experiencia en inteligencia.

Artículo 11.- Dirección General de 

Asuntos de Seguridad y Defensa del 

Ministerio de Relaciones Exteriores

La Dirección General de Asuntos de 

Seguridad y Defensa del Ministerio de 

Relaciones Exteriores coordina, centraliza, recolecta, analiza y canaliza la 

información vinculada con los intereses 

y objetivos permanentes del Estado en el 

ámbito exterior.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

46

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

SISTEMA DE INTELIGENCIA NACIONAL - SINA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

Artículo 14.- Órganos de Inteligencia 

del Sector Defensa

14.1 Los órganos de inteligencia del 

Sector Defensa:

14.1.1 Producen inteligencia militar y

realizan actividades de contrainteligencia en el campo de su especialidad, 

de conformidad con los lineamientos 

establecidos en el PIN.

14.1.2 Remiten periódicamente la 

información e inteligencia requerida 

por el ente rector del SINA.

14.2 La Segunda División del Estado 

Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas dirige, orienta y coordina la producción de inteligencia para las operaciones 

militares, de conformidad con los lineamientos establecidos en el PIN.

14.3 Los jefes de los Órganos de 

Inteligencia del Sector Defensa deben 

acreditar calificación y experiencia en 

inteligencia.

Artículo 9.- Organismos de Inteligencia 

del sector Defensa

La Segunda División de Estado Mayor 

del Comando Conjunto de las Fuerzas 

Armadas dirige, coordina y centraliza 

los órganos de ejecución en la producción de inteligencia especializada para la 

defensa nacional en el campo o dominio 

militar.

Artículo 15.- Órganos de Inteligencia 

del Sector Interior

15.1 Los Órganos de Inteligencia del 

Sector Interior:

15.1.1 Producen la inteligencia 

policily realizan actividades de contrainteligencia en el campo de su especialidad, de conformidad con los 

lineamientos establecidos en el PIN.

Artículo 10.- Organismos de Inteligencia del sector Interior

10.1 La Dirección General de Inteligencia del Ministerio del Interior - DIGIMIN coordina y centraliza la inteligencia 

relacionada al orden interno, seguridad 

pública, seguridad ciudadana, crimen 

organizado y nuevas amenazas transnacionales, que produce la Dirección
Gestión de Inteligencia en las Américas

47

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

15.1.2 Remiten periódicamente la 

información e inteligencia requerida 

por el ente rector del SINA.

15.2 La Dirección General de Inteligenciadel Ministerio del Interior produce 

inteligencia para el SINA y las decisiones 

de la Alta Dirección del Ministerio del 

Interior, en el ámbito de su competencia.

15.3 La Dirección de Inteligencia de 

la Policía Nacional del Perú produce 

inteligencia para el SINA y la Policía 

Nacional del Perú - PNP, en el marco del 

cumplimiento de su misión y funciones.

15.4 El Director General de Inteligencia 

del Ministerio del Interior y el Director 

de Inteligencia de la Policía Nacional 

del Perú, deben acreditar calificación y 

experiencia en inteligencia.

de Inteligencia de la Policía Nacional

y las informaciones que brindan las autoridades políticas.

10.2 La Dirección de InteligenciaDIRIN de la Policía Nacional tiene a su 

cargo la dirección y producción de inteligencia especializada dispuesta por su 

sector.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

48

Tabla 2

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

TÍTULO III

DIRECCIÓN NACIONAL DE 

INTELIGENCIA - DINI

CAPÍTULO I

ESTRUCTURA ORGÁNICA

Artículo 16.- DINI

16.1 La DINI es un organismo público ejecutor, con personería jurídica 

de derecho público, autonomía administrativa, funcional y económica; 

constituye pliego presupuestal propio. 

Su titular es el Director de Inteligencia 

Nacional.

16.2 La DINI depende funcionalmente 

del Presidente de la República y se encuentra adscrita a la Presidencia del 

Consejo de Ministros.

TÍTULO III

DIRECCIÓN NACIONAL DE 

INTELIGENCIA - DINI

CAPÍTULO I

FUNCIONES

Artículo 23.- Órgano Rector del SINA

23.1 La DINI es el Órgano Rector especializado del SINA; con personería 

jurídica de derecho público, autonomía 

administrativa, funcional y económica; 

constituye pliego presupuestal propio.

23.2 La DINI depende funcionalmente 

del Presidente de la República y se encuentra adscrita a la Presidencia del 

Consejo de Ministros.

23.3 Las auditorías y procedimientos 

de rendición de cuentas de los recursos 

asignados, incluyendo los recursos especiales, se rigen por lo dispuesto en la 

presente Ley.

Artículo 8.- Dirección Nacional de Inteligencia - DINI

8.1 La Dirección Nacional de Inteligencia - DINI es el órgano rector especializado del SINA (...)

Artículo 17- Funciones

Son funciones de la DINI:

17.1 Ejercer la rectoría del SINA.
Gestión de Inteligencia en las Américas

49

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

17.2 Producir Inteligencia Nacional 

para el Presidente de la República y el 

Consejo de Ministros para la formulación y ejecución de las acciones y 

políticas, con el objeto de garantizar la 

vigencia de los derechos humanos, defender la soberanía nacional, promover 

el bienestar general y el desarrollo integral de la Nación, y proteger a la población de las amenazas internas y externas contra su seguridad, en especial del 

accionar de organizaciones terroristas, 

del narcotráfico, del crimen organizado 

y otras, nacionales o extranjeras, que atenten o amenacen la plena vigencia del 

Estado democrático.

Artículo 24.- Funciones de la DINI

Son funciones de la DINI:

a) Proveer al Presidente Constitucional 

de la República y al Consejo de Ministros, la inteligencia y contrainteligencia 

necesaria, oportuna y predictiva para el 

proceso de toma de decisiones en materia de seguridad nacional.

17.3 Ejecutar actividades de contrainteligencia en el ámbito de su 

competencia, en concordancia con los 

principios y objetivos de la actividad de 

inteligencia establecidos en el presente 

Decreto Legislativo.

Artículo 8.-

8.1 La DINI (...) tiene a su cargo la 

producción de inteligencia y ejecución 

de medidas de contrainteligencia, en 

los campos o dominios no militares de 

la seguridad nacional, en concordancia 

con los principios de la actividad de 

inteligencia establecidos en la presente 

Ley.

17.4 Consolidar las apreciaciones de inteligencia que remiten los componentes 

del SINA, para la elaboración del PIN.

Artículo 24.-

b) Dirigir, coordinar, centralizar, integrar, procesar y difundir la inteligencia producida por los componentes del 

SINA, en concordancia con el Plan Anual de Inteligencia - PAI.

c) Elaborar la propuesta de Plan Anual de 

Inteligencia - PAI, la misma que remite al 

COIN para su revisión y conformidad.

17.5 Formular el PIN y remitirlo al 

Consejo de Seguridad y Defensa Nacional para su aprobación.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

50

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

d) Articular los componentes del SINA 

en el COIN, empleando el canal de 

inteligencia, en estricta concordancia a la 

ejecución del Plan Anual de Inteligencia 

- PAI.

17.6 Dirigir, supervisar y controlar a 

los componentes del SINA, respecto al 

cumplimiento de lo establecido en el 

PIN.

Artículo 8.-

8.2 Es función de la DINI, dirigir, coordinar, centralizar, integrar, procesar y 

difundir la inteligencia que, con carácter 

obligatorio, le proveen todos los componentes del Sistema de Inteligencia Nacional SINA..

17.7 Asegurar el funcionamiento del canal de inteligencia en el SINA, en concordancia con los principios establecidos 

en el presente Decreto Legislativo.

8.3 Es responsabilidad del Órgano Rector asegurar el canal de inteligencia entre 

los componentes del Sistema de Inteligencia Nacional - SINA.

17.8 Constituir la autoridad técnica 

normativa a nivel nacional en materia 

de inteligencia y contrainteligencia.

17.9 Supervisar y controlar elcumpli

miento de sus normas técnicas.

Artículo 24.-

g) Formular, ejecutar y evaluar el pliego 

presupuestal.

17.10 Establecer, por razones de seguridad nacional, oficinas de coordinación 

y designar funcionarios de enlace en 

los Ministerios y Organismos Públicos, 

cuyos titulares se sujetan a las normas 

técnicas establecidas para dicho fin.

17.11 Informar a la Comisión de Inteligencia del Congreso de la República de 

acuerdo con lo establecido en el presente Decreto Legislativo.

Artículo 24.-

e) Informar periódicamente a la Comisión de Inteligencia del Congreso de la 

República acerca de las actividades del 

SINA y cada vez que dicha Comisión lo 

requiera.
Gestión de Inteligencia en las Américas

51

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

17.12 Remitir periódicamente informes 

de gestión a la Presidencia del Consejo 

de Ministros sobre actividades de inteligencia y logro de metas.

a) Proveer al Presidente Constitucional 

de la República y al Consejo de Ministros, la inteligencia y contrainteligencia 

necesaria, oportuna y predictiva para el 

proceso de toma de decisiones en materia de seguridad nacional.

17.13 Establecer y fortalecer las relaciones de cooperación con organismos de 

inteligencia de otros países.

f) Establecer y fortalecer las relaciones de 

cooperación con organismos similares de 

otros países.

17.14 Formular su Plan Institucional de 

Inteligencia - PII.

17.15 Aprobar y difundir los documentos de doctrina de inteligencia, cuyo 

contenido es de aplicación general por 

el SINA.

17.16 Capacitar y perfeccionar académicamente al personal del SINA.

Artículo 13.- Estandarización de los 

componentes que conforman el SINA

13.1 Los componentes del Sistema 

de Inteligencia Nacional - SINA estandarizarán los requisitos básicos y 

mínimos en sus procesos de selección 

y evaluación de sus recursos humanos; 

incidiendo en aspectos como experiencia en la materia, formación profesional, 

capacitación permanente, experiencia 

docente, evaluación psicológica y rendimiento profesional. La estandarización 

se aplica también en el campo de la doctrina y los procedimientos de trabajo.

13.2 La evaluación del personal, doctrina y procedimientos de los componentes 

del SINA es periódica y permanente.

17.17 Las demás establecidas por ley.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

52

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

Artículo 18.- Estructura orgánica

18.1 El presente Decreto Legislativo establece la estructura básica de la DINI, 

cuyas funciones y atribuciones específicas se establecen en su Reglamento de 

Organización y Funciones. 

CAPÍTULO II

ORGANIZACIÓN

Artículo 25.- Organización básica

25.2 Las funciones de los órganos 

descritos precedentemente se detallan 

en el Reglamento de Organización y 

Funciones de la DINI.

18.2 La estructura orgánica básica de la 

DINI está compuesta por:

18.2.1 Alta Dirección:

a. Dirección de Inteligencia Nacional

b. Dirección Ejecutiva

25.1 La DINI tiene la siguiente organización:

a) Alta Dirección:

a.1 Dirección Ejecutiva

a.2 Subdirección

b) Órganos de Asesoramiento:

b.1 Oficina de Asesoría Jurídica

b.2 Oficina de Planificación y Presupuesto

18.2.2 Órgano de Control 

Institucional

c) Órgano de Control:

c.1 Oficina de Control Institucional

18.2.3 Órganos de Administración

Interna

d) Órganos de Apoyo:

d.1 Oficina de Administración

d.2 Oficina de Soporte Técnico

18.2.4 Órganos de Línea e) Órganos de Línea:

e.1 Dirección de Inteligencia

Estratégica

e.2 Dirección de Contrainteligencia

e.3 Dirección de Informaciones

f) Órgano de Formación, Perfeccionamiento y Doctrina

f.1 Escuela Nacional de Inteligencia

 (ENI)
Gestión de Inteligencia en las Américas

53

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

Artículo 19.- Director de Inteligencia 

Nacional

El Director de Inteligencia Nacional 

es el funcionario público de mayor 

jerarquía de la DINI y del SINA. Es el 

titular de la DINI y su representante 

legal. Preside el Consejo de Inteligencia 

Nacional y asesora al Presidente de la 

República en asuntos de inteligencia.

Artículo 20.- Requisitos para ser Director de Inteligencia Nacional

Para ser designado Director de Inteligencia Nacional se requiere:

20.1 Ser peruano de nacimiento y 

no contar ni haber contado con otra 

nacionalidad.

20.2 Tener expedito el ejercicio de la 

totalidad de sus derechos ciudadanos.

20.3 Acreditar título profesional o grado 

académico de nivel universitario.

20.4 Tener no menos de 35 años.

20.5 No tener cargo político partidario 

alguno.

20.6 Poseer conocimientos y experiencia 

en asuntos relacionados a seguridad, 

defensa y desarrollo nacional.

20.7 No poseer antecedentes penales, 

judiciales ni policiales.

Artículo 28.- Requisitos para ser 

Director Ejecutivo

28.1 Para ser designado Director Ejecutivo se requiere:

a) Ser peruano de nacimiento y no tener otra nacionalidad.

b) Tener expedito el ejercicio de la totalidad de sus derechos ciudadanos.

c) Acreditar título profesional o grado 

académico de nivel universitario.

d) Tener no menos de 40 años.

e) No tener cargo político partidario 

alguno.

f) Poseer conocimientos y experiencia 

en asuntos relacionados a seguridad, 

defensa y desarrollo nacional.

g) No poseer antecedentes penales, judiciales ni policiales vigentes.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

54

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

Artículo 21.- Designación y remoción 

del Director de Inteligencia Nacional

21.1 El Director de Inteligencia Nacional es designado y removido por el Presidente Constitucional de la República, 

mediante Resolución Suprema refrendada por el Presidente del Consejo de 

Ministros.

Artículo 26.- Designación y remoción 

del Director Ejecutivo y Subdirector de 

la DINI

26.1 El Director Ejecutivo (...) son 

designados y removidos por el Presidente 

Constitucional de la República, mediante 

Resolución Suprema refrendada por el 

Presidente del Consejo de Ministros.

21.2 Si el designado es miembro de las 

Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional del Perú en situación de actividad, 

para ejercer el cargo debe previamente 

pasar a la situación de retiro.

Artículo 28.-

28.2 Si el designado por el Presidente 

Constitucional de la República es 

miembro de las Fuerzas Armadas o Policía 

Nacional en situación de actividad, 

para ejercer el cargo debe previamente 

solicitar su pase a la situación de retiro.

21.3 Si el designado es trabajador de la 

DINI, para ejercer el cargo debe previamente renunciar a la institución.

Artículo 22.- Director Ejecutivo

22.1 El Director Ejecutivo es el segundo 

funcionario en jerarquía de la DINI. 

Es la máxima autoridad administrativa 

institucional. Ejerce sus funciones 

de conformidad con lo establecido 

en el Reglamento de Organización y 

Funciones de la DINI.

22.2 Reemplaza al Director de Inteligencia Nacional en caso de ausencia o 

impedimento.
Gestión de Inteligencia en las Américas

55

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

Artículo 23.- Requisitos para ser Director Ejecutivo

Para ser Director Ejecutivo de la DINI 

se deben reunir los mismos requisitos 

que para ocupar el cargo de Director de 

Inteligencia Nacional. 

Artículo 29.- Requisitos para ser Subdirector de la DINI

29.1 Para ser designado Subdirector se 

requiere:

a) Ser peruano de nacimiento y no 

tener otra nacionalidad.

b) Tener expedito el ejercicio de la 

totalidad de sus derechos ciudadanos.

c) Acreditar título profesional o grado 

académico de nivel universitario.

d) Tener no menos de 40 años.

e) No tener cargo político partidario 

alguno.

f) Poseer conocimientos y experiencia 

en asuntos relacionados a seguridad, 

defensa y desarrollo nacional.

g) No poseer antecedentes penales, 

judiciales ni policiales vigentes.

29.2 Si el designado por el Presidente 

Constitucional de la República es miembro de las Fuerzas Armadas o Policía 

Nacional en situación de actividad, para 

ejercer el cargo debe previamente solicitar su pase a la situación de retiro.

Artículo 24.- Designación del Director 

Ejecutivo

El Director Ejecutivo es designado por 

el Presidente de la República mediante 

Resolución Suprema refrendada por el 

Presidente del Consejo de Ministros.

Artículo 26.- Designación y remoción 

del Director Ejecutivo y Subdirector de 

la DINI

26.1 El Director Ejecutivo y Subdirector 

de la DINI son designados y removidos 

por el Presidente Constitucional de 

la República, mediante Resolución 

Suprema refrendada por el Presidente 

del Consejo de Ministros.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

56

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

Artículo 25.- Sometimiento a 

investigaciones

El Director de Inteligencia Nacional y 

el Director Ejecutivo están sometidos en 

cuanto a su gestión a las investigaciones 

que puede iniciar el Poder Ejecutivo, 

el Poder Legislativo, el Poder Judicial, 

el Ministerio Público y la Contraloría 

General de la República.

26.2 En su calidad de funcionarios 

públicos, el Director Ejecutivo y el 

Subdirector están sometidos en cuanto a 

su gestión a las investigaciones que puede 

iniciar la propia administración pública, 

la Contraloría General de la República, 

el Ministerio Público, el Poder Judicial y 

el Poder Legislativo.

CAPÍTULO II

PERSONAL DE INTELIGENCIA

Artículo 26.- Personal de la DINI

26.1 El personal de la DINI se rige por 

el régimen de la actividad privada, conforme el Decreto Legislativo N° 728 y la 

normatividad que resulte aplicable.

CAPÍTULO III

PERSONAL

Artículo 33.- Personal de la DINI

El personal de la DINI se rige por el 

régimen de la actividad privada hasta 

la implementación de las normas que 

regulan la Carrera del Servidor Público 

y el Sistema de Remuneraciones del Empleo Público, conforme lo dispuesto en 

la Ley Marco del Empleo Público, Ley 

N° 28175.

26.2 Para pertenecer a la DINI se debe 

ser peruano por nacimiento y no contar 

ni haber contado con otra nacionalidad.

CAPÍTULO IV

FORMACIÓN

Artículo 34.- Escuela Nacional de 

Inteligencia - ENI

34.1 La ENI es el órgano académico encargado de la formación de personal de 

la DINI y de los analistas de inteligencia y personal de contrainteligencia del 

SINA.
Gestión de Inteligencia en las Américas

57

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

34.2 El Director de la ENI debe poseer como requisito mínimo el grado 

académicode Maestría y acreditar experiencia académica en el ámbito de

inteligencia.

Artículo 27.- Reserva de la información 

sobre el personal de la DINI

Las personas naturales o jurídicas que en 

razón de su función, deban acceder a la 

información contenida en los documentos de gestión y de personal de la Dirección Nacional de Inteligencia, deben 

guardar la reserva de su contenido, bajo 

responsabilidad.

TÍTULO II

SISTEMA DE INTELIGENCIA 

NACIONAL - SINA

CAPÍTULO I

DEFINICIÓN Y 

ORGANIZACIÓN DEL SINA

Artículo 12.- Obligación de informar (...)

12.5 La DINI, conjuntamente con la 

Unidad de Inteligencia Financiera del 

Perú - UIF, sus funcionarios y trabajadores, están sujetos al deber de reserva 

establecido por el artículo 12 de la Ley 

N° 27693 y sus modificatorias, así como 

a la obligación de guardar la reserva que 

dispone la presente Ley.

CAPÍTULO III

RÉGIMEN ECONÓMICO

Y FINANCIERO

 Artículo 28.- Régimen económico

28.1 El presupuesto de la DINI se financia con recursos que recibe del Tesoro

Público y demás fuentes de financiamiento que se aprueben de acuerdo a la 

normatividad. 

28.2 También son recursos de la DINI: 

28.2.1 Los que reciba en donación o 

en virtud de convenios de cooperación 

TÍTULO III

DIRECCIÓN NACIONAL DE 

INTELIGENCIA - DINI

CAPÍTULO V

PRESUPUESTO, RÉGIMEN 

ECONÓMICO Y FINANCIERO

Artículo 35.- Presupuesto

35.1 La Dirección Nacional de Inteligencia - DINI constituye pliego presupuestal propio.

35.2 El Director Ejecutivo y el Subdirector son responsables por el uso
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

58

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

técnica nacional y/o internacional de 

acuerdo con la normatividad vigente; y,

28.2.2 Otros que se establezcan por ley. 

que se otorgue a los recursos asignados 

en el pliego presupuestal y los recursos 

especiales.

Artículo 36.- Régimen económico

El presupuesto de la Dirección Nacional 

de Inteligencia - DINI se financia con 

recursos que recibe del Tesoro Público 

y demás fuentes de financiamiento incorporados por resolución del titular 

del pliego, los que reciba de donación o 

en virtud de convenios de cooperación 

técnica nacional e internacional; y otros 

que se establezcan por Ley.

CAPÍTULO V (debe decir “IV”)

CONTROL INSTITUCIONAL

Artículo 29.- Control Institucional

29.1 El control de las actividades de 

gestión administrativa, económica y financiera de los recursos y bienes de los 

componentes del SINA son realizados 

por los Órganos de Control Institucional de las entidades correspondientes. 

29.2 El control sobre los recursos especiales por parte del Órgano de Control Institucional se efectúa, exclusivamente, verificando la legalidad en el 

fiel cumplimiento de las normas de la 

Directiva dispuesta en los artículos 29 y 

30 del presente Decreto Legislativo.

CAPÍTULO II

ORGANIZACIÓN

Artículo 30.- Control Institucional

30.1 De acuerdo a lo dispuesto en la 

Ley Orgánica del Sistema Nacional de 

Control y de la Contraloría General de 

la República, el control de las actividades 

de gestión administrativa, económica y 

financiera de los recursos y bienes de los 

componentes del SINA son realizados 

en el caso de la DINI por la Oficina de 

Control Institucional; en el caso de los 

demás componentes del SINA por las 

Oficinas de Control Institucional de la 

instituciones a que corresponden.

30.2 El control sobre los recursos 

especiales por parte de la Oficina 

de Control Institucional se efectúa, 

exclusivamente, verificando la legalidad 

en el fiel cumplimiento de las normas de 

la Directiva dispuesta en los artículos 31 

y 32 de la presente Ley.
Gestión de Inteligencia en las Américas

59

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

Artículo 30.- Rendición de cuentas de 

recursos especiales

30.1 Constituyen recursos especiales 

aquellos destinados a atender los gastos de naturaleza reservada de la actividad de inteligencia, que de hacerse en 

forma pública, pondrían en riesgo la 

seguridad nacional, la integridad del 

personal de inteligencia o sus fuentes 

de información. Los recursos especiales 

no pueden ser destinados para cubrir 

aumentos y/o pagos de haberes ordinarios y/o gastos de carácter personal, 

tanto del personal de la DINI como a 

cualquier personal de los componentes 

del SINA.

30.2 El Director de Inteligencia Nacional establece bajo responsabilidad, 

mediante Directiva clasificada como 

secreta, el procedimiento para la autorización, ejecución, sustentación y control 

de la rendición de cuentas de los recursos especiales utilizados por el SINA; 

siendo sus disposiciones de obligatorio 

cumplimiento por todos los componentes del sistema. 

30.3 La Directiva debe contar con la 

previa opinión favorable de la Contraloría General de la República; requisito 

sin el que dicho documento no tiene 

efecto legal alguno.

30.4 Es responsabilidad del Director de 

Inteligencia Nacional poner en conocimiento de los demás componentes del 

Artículo 31.- Rendición de cuentas de 

recursos especiales

31.1 El Director Ejecutivo de la DINI 

establece bajo responsabilidad, mediante Directiva clasificada como secreta, 

el procedimiento para la autorización, 

ejecución, sustentación y control de 

la rendición de cuentas de los recursos especiales utilizados por el SINA; 

siendo sus disposiciones de obligatorio 

cumplimiento por todos los componentes del sistema.

31.2 La Directiva debe contar con la 

previa opinión favorable del Contralor 

General de la República; requisito sin 

el que dicho documento no tiene efecto 

legal alguno.

31.3 El Contralor General de la 

República tiene un plazo improrrogable 

de treinta (30) días calendario, contados 

a partir de la recepción de la Directiva, 

para emitir pronunciamiento.

Vencido el plazo sin pronunciamiento 

se entiende, por silencio administrativo 

positivo, que la Directiva cuenta con la 

opinión favorable correspondiente.

31.4 Es responsabilidad del Director 

Ejecutivo poner en conocimiento de los 

demás componentes del SINA, la Directiva a que alude el presente artículo.

31.5 Constituyen recursos especiales 

los que el Ministerio de Economía y Finanzas entrega para atender los gastos
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

60

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA - DINI

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

SINA, la Directiva a que alude el presente artículo.

30.5 Los funcionarios y demás personal 

del Sistema Nacional de Control garantizan la debida reserva y el carácter de secreto de la información, de conformidad 

dad con lo establecido en el artículo 4° 

del presente Decreto Legislativo. 

30.6 La DINI deberá dar cuenta de uso 

de los gastos de naturaleza reservada de 

la actividad de inteligencia al Presidente 

del Consejo de Ministros por lo menos 

dos (2) veces al año.

reservados del proceso de inteligencia y 

la gestión de contrainteligencia.

31.6 Los recursos especiales no pueden 

ser destinados para cubrir aumentos y/o 

pagos de haberes ordinarios tanto del 

personal de la DINI como a cualquier 

personal de los componentes del SINA.

Artículo 31.- Contrataciones que se 

efectúan con cargo a recursos especiales

Las contrataciones que se efectúen con 

cargo a los recursos especiales a que se 

refiere el artículo anterior, para actividades de inteligencia, que de hacerse en 

forma pública, pondrían en peligro la 

seguridad nacional, las fuentes de información o la integridad del personal 

de los componentes del SINA, tienen la 

clasificación de secreto y se rigen por la 

normativa de la materia.

Artículo 32.- Adquisiciones y

Contrataciones

Las adquisiciones y contrataciones para 

actividades de inteligencia, que de hacerse en forma pública, pondrían en peligro la seguridad nacional, las fuentes de 

información o la integridad del personal 

de los componentes del SINA, tienen 

la clasificación de secreto y se rigen por 

la Directiva contemplada en el artículo 

precedente, no siéndole aplicable Ley especial alguna sobre la materia.
Gestión de Inteligencia en las Américas

61

TLEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

TÍTULO IV

CONTROL DE LA ACTIVIDAD 

DE INTELIGENCIA

CAPÍTULO I

CONTROL JUDICIAL

TÍTULO II

SISTEMA DE INTELIGENCIA 

NACIONAL - SINA

CAPÍTULO III

CONTROL DE LA ACTIVIDAD 

DE INTELIGENCIA

Artículo 32.- Autorización judicial 

para procedimientos especiales de obtención de información

32.1 Los procedimientos especiales de 

obtención de información son ejecutados exclusivamente por los componentes 

del SINA, se utilizan para acceder a información que resulta estrictamente indispensable para el cumplimiento de los 

objetivos de la actividad deinteligencia.

20.5 Las resoluciones del Vocal Superior 

Ad hoc autorizando operaciones especiales tienen carácter vinculante para todas 

las entidades públicas y privadas que deben coadyuvar a su realización, debiendo 

observar las disposiciones sobre información clasificada. El carácter vinculante de las resoluciones antes indicadas es 

excluyente respecto de la Unidad de Inteligencia Financiera del Perú-UIF-Perú, 

en tanto contravenga su autonomía funcional, técnica y administrativa.

20.6 La solicitud motivada del Director Ejecutivo de la Dirección Nacional 

de Inteligencia - DINI y la resolución 

que emite el Vocal Superior Ad hoc, 

se tramitan dentro de las veinticuatro 

horas de presentada; en forma personal e

indelegable.

20.7 Ante resolución denegatoria del 

Vocal Superior Ad hoc, procede recurso 

de apelación ante la Sala que integra; 

la apelación se tramita y resuelve en el 

plazo de veinticuatro horas.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

62

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

32.2 Su ejecución requiere autorización judicial otorgada por cualquiera de los dos (2) Jueces Superiores 

ad hoc del Poder Judicial, designados 

por la Corte Suprema de Justicia de la 

República, conforme al procedimiento 

señalado en el presente Decreto Legislativo. Todo el proceso constituye 

información clasificada como secreta.

Artículo 20.- Control judicial para operaciones especiales

20.1 Para el control judicial de las 

operaciones especiales, la Corte Suprema de Justicia de la RepÚblica designa dos Vocales Superiores Ad hoc.

20.2 Las operaciones especiales requieren autorización judicial otorgada por 

cualquiera de los Vocales Superiores Ad 

hoc del Poder Judicial conforme al procedimiento señalado en la presente Ley. 

Todo el proceso constituye información 

clasificada como secreta.

Artículo 33.- Trámite

33.1 La autorización para la ejecución 

de un procedimiento especial de obtención de información será solicitada 

únicamente por el Director de Inteligencia Nacional, y deberá contener lo 

siguiente:

33.1.1 Identificación de la persona o 

personas que serán afectadas.

33.1.2 Especificación de las medidas 

que se solicitan.

33.1.3 Motivación y duración de las 

medidas solicitadas.

20.3 Las operaciones especiales son solicitadas debidamente motivadas por el 

Director Ejecutivo de la DINI a cualquiera de los dos Vocales Superiores Ad hoc 

del Poder Judicial.

33.2 La resolución judicial que emite el 

Juez Superior ad hoc, se tramita dentro 

de las veinticuatro (24) horas de presentada la solicitud del Director de Inteligencia Nacional, en forma personal e 

indelegable.
Gestión de Inteligencia en las Américas

63

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

33.4 Ante resolución denegatoria del 

Juez Superior ad hoc, procede recurso 

de apelación, el que será resuelto por 

una Sala Superior ad hoc presidida por 

el otro Juez Superior ad hoc y los dos 

Jueces Superiores ad hoc suplentes. De 

no constituirse dicha Sala, resolverá la 

que integra el Juez Superior ad hoc que 

no se pronunció. La apelación se tramita y resuelve en el plazo de veinticuatro 

(24) horas.

33.5 En caso de peligro contra la seguridad nacional y por la urgencia de 

las circunstancias, el Director de Inteligencia Nacional podrá, excepcionalmente, autorizar la ejecución de un 

procedimiento especial de obtención de 

información, con cargo a formalizar la 

solicitud de inmediato ante el Juez Superior ad hoc, quien en plazo de veinticuatro (24) horas puede convalidarlo 

o disponer su inmediata paralización. 

Ante mandato de paralización, procede 

recurso de apelación.

20.4 En caso de peligro contra la seguridad nacional y por la urgencia de las 

circunstancias es necesario realizar una 

operación especial, el Director Ejecutivo 

de la DINI, puede excepcionalmente autorizarla con cargo a formalizar la solicitud de inmediato ante el Vocal Superior 

Ad hoc, quien en el plazo de veinticuatro horas puede convalidar o disponer 

la inmediata paralización de la operación 

especial; y en cumplimiento de la última 

parte del párrafo 21.2 comunica las razones y fundamentos de su decisión.

Artículo 34.- Valor probatorio de los 

informes de inteligencia

En ningún caso los informes de inteligencia tendrán valor probatorio dentro 

de procesos judiciales, administrativos 

y/o disciplinarios, pero su contenido 

podrá constituir elemento orientador 

durante la investigación. En ese caso, la 

autoridad correspondiente deberá observar lo dispuesto en el artículo 5° del 

presente Decreto Legislativo.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

64

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

Artículo 35.- Destrucción de información innecesaria

Toda información obtenida para la producción de inteligencia por el SINA, que 

sea innecesaria para el objetivo del sistema 

por corresponder a los derechos fundamentales de la persona humana y a la esfera de su vida privada, debe ser destruida 

por los funcionarios responsables de los 

componentes del sistema que la detenten, 

bajo responsabilidad de inhabilitación y 

sin perjuicio de las sanciones civiles y/o 

penales que correspondan.

CAPÍTULO II

CONTROL PARLAMENTARIO

Artículo 36.- Control por la Comisión de Inteligencia del Congreso de la 

República y funciones

36.1 La Comisión de Inteligencia del 

Congreso de la República ejerce la fiscalización y control de las actividades 

del SINA.

Artículo 21.- Control por la Comisión de Inteligencia del Congreso de la 

República y funciones

21.1 La fiscalización de las actividades del SINA, por el Congreso de la 

República, es ejercida por la Comisión 

de Inteligencia, o la que haga sus veces.

36.2 La Comisión de Inteligencia puede 

requerir información clasificada y no 

clasificada a todos los componentes del 

SINA, por intermedio de la DINI, así 

como disponer investigaciones de oficio. 

Asimismo, puede requerir información 

clasificada a los Jueces Superiores ad hoc.

21.2 La Comisión de Inteligencia puede requerir información clasificada y 

no clasificada a todos los componentes 

del SINA, por intermedio de la DINI, 

e investigar de oficio. Asimismo puede 

requerir información clasificada a los Vocales Superiores Ad hoc.
Gestión de Inteligencia en las Américas

65

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

36.3 La Comisión de Inteligencia, 

además de las funciones que realiza 

como Comisión Ordinaria del Congreso de la República, está facultada para: 

36.3.1 Tomar conocimiento del Plan 

de Inteligencia Nacional - PIN, y [de] 

los Planes Institucionales de Inteligencia - PII, así como [de] las políticas que 

sobre la materia emitan el ente rector y 

los componentes del SINA. 

36.3.2 Solicitar un informe anual, con 

carácter secreto y por escrito, al ente 

rector del SINA, sobre las actividades 

de inteligencia programadas y ejecutadas por los componentes del SINA, de 

acuerdo al PIN.

21.3 Asimismo, la Comisión de Inteligencia está facultada para:

a) Fiscalizar el Plan Anual de Inteligencia - PAI, así como las políticas que 

sobre la materia emitan los componentes del sistema y el Órgano Rector del 

SINA. 

b) Solicitar un Informe Anual 

con carácter secreto y por escrito 

al Director Ejecutivo de la DINI, 

sobre las actividades de inteligencia 

y contrainteligencia programadas y 

efectuadas.

36.4 El Director de Inteligencia Nacional remitirá un informe anual a la 

Comisión de Inteligencia del Congreso 

de la República, sobre su gestión en el 

logro de metas y objetivos alcanzados.

Artículo 37.- Composición de la 

Comisión de Inteligencia del Congreso 

de la República

37.1 La Comisión de Inteligencia del 

Congreso está integrada por no menos 

de cinco (5) ni más de siete (7) miembros permanentes elegidos por el Pleno 

del Congreso de la República, por todo 

el período parlamentario; respetando los 

criterios de pluralidad y especialidad; 

no pudiendo designarse miembros accesitarios.

Artículo 22.- Composición de la 

Comisión de Inteligencia del Congreso 

de la República

22.1 La Comisión de Inteligencia del 

Congreso está integrada por no menos 

de cinco (5) ni más de siete (7) miembros permanentes elegidos por el Pleno 

del Congreso de la República, por todo el 

período parlamentario; respetando los criterios de pluralidad y especialidad; no pudiendo designarse miembros accesitarios.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

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Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

37.2 Los miembros titulares de la 

Comisión de Inteligencia eligen anualmente a su Presidente. La reelección 

inmediata está permitida.

22.2 Los miembros titulares de la Comisión de Inteligencia eligen anualmente a 

su Presidente. La reelección inmediata 

está permitida.

37.3 Los miembros de la Comisión de 

Inteligencia guardan secreto de la información clasificada de la que tomen 

conocimiento, aún después del término 

de sus funciones.

22.3 Los miembros de la Comisión de 

Inteligencia guardan secreto de la Información clasificada de la que tomen 

conocimiento, aun después del término 

de sus funciones.

37.4 Las sesiones de la Comisión de 

Inteligencia tienen carácter de secretas cuando la naturaleza de los temas 

a tratar lo ameriten; en dicho caso sólo 

participan sus miembros permanentes, 

y por acuerdo mayoritario de los mismos puede autorizarse la participación 

de alguno de sus pares.

22.4 Las sesiones de la Comisión de 

Inteligencia tienen carácter de secretas 

cuando la naturaleza de los temas a 

tratar lo ameriten; en dicho caso sólo 

participan sus miembros permanentes, y 

por acuerdo mayoritario de los mismos 

puede autorizarse la participación de 

alguno de sus pares.

TÍTULO V

MEDIDAS DE PROTECCIÓN DEL 

PERSONAL DE INTELIGENCIA

Y DE LA ACTIVIDAD 

DE INTELIGENCIA

Artículo 38.- Protección de la identidad

38.1 Los procedimientos de protección de identidad del personal y de la 

actividad de inteligencia, tienen carácter 

secreto.

38.2 Los componentes del SINA podrán 

utilizar medios y realizar actividades encubiertas, que resulten necesarios para 

garantizar la seguridad del personal de 

inteligencia y el cumplimiento de los objetivos del SINA en materia de seguridad 

nacional. Corresponde a la DINI dictar 

las normas y procedimientos para este fin.
Gestión de Inteligencia en las Américas

67

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

38.3 Las autoridades y entidades competentes, se encuentran obligadas a expedir 

los documentos de identidad, matrículas, 

licencias, permisos y otros que resulten 

necesarios para garantizar las actividades 

mencionadas en el numeral anterior.

Artículo 39.- Responsabilidades

39.1 Los documentos expedidos de acuerdo a lo regulado en la presente Ley, 

podrán ser utilizados para el trámite de 

documentos públicos y privados, entre 

otros, estrictamente necesarios para el 

cumplimiento de los objetivos de la actividad de inteligencia, sin que ello genere responsabilidades administrativas, 

civiles o penales.

39.2 En caso de investigación por el uso 

de los documentos a que se refiere el 

artículo 38° de la presente Ley, basta la 

presentación de un informe del director 

o jefe del componente respectivo justificando su empleo, para el archivo definitivo de dicha investigación en toda 

instancia.

39.3 El reglamento establecerá las causales de caducidad de los documentos 

expedidos en el marco del presente Decreto Legislativo.

Artículo 40.- De la reserva de

información

El personal de las entidades públicas 

que expida documentos, matrículas, licencias, permisos y otros, en virtud de 

lo normado en la presente norma, está 

obligado a guardar reserva de la información, así como mantener el carácter
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

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Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

clasificado de su existencia y contenido, 

en el marco de lo dispuesto por el artículo 4° del presente Decreto Legislativo.

Artículo 41.- Protección del núcleo

familiar

Los titulares de los sectores a los que 

pertenecen los componentes del SINA, 

garantizan mediante los mecanismos 

que establece el reglamento de la presente ley, la seguridad e integridad del 

personal de inteligencia y de su núcleo 

familiar frente a peligro inminente de 

su vida a consecuencia del desarrollo de 

actividades de inteligencia.

TÍTULO VI

OBLIGACIÓN DE INFORMAR 

DE ENTIDADES PÚBLICAS

 Y PRIVADAS

Artículo 42.- Obligación de informar

42.1 Los titulares, funcionarios y personal, de todas las instituciones conformantes de la administración pública, 

contribuyen con el SINA, brindando 

obligatoriamente la información que 

le sea requerida por el ente rector del 

sistema.

Artículo 12.- Obligación de informar

12.1 Los titulares, funcionarios y personal, de todas las instituciones conformantes de la administración pública, 

contribuyen con el SINA, brindando 

obligatoriamente la información pertinente a los objetivos del Sistema.

42.2 Toda persona natural o jurídica 

contribuye con el SINA, brindando 

obligatoriamente y en forma gratuita, 

la información que sea requerida por el 

ente rector del sistema, vinculada a las 

labores de inteligencia.

42.3 En caso que la información solicitada esté amparada por algún deber de 

reserva, la entrega de tal información no 

constituirá una violación a dicho deber, 
Gestión de Inteligencia en las Américas

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Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

toda vez que la misma continuará bajo 

este principio, al cual se encuentra obligado todo el personal de inteligencia 

en virtud de lo dispuesto en el presente 

Decreto Legislativo.

42.4 Todo el procedimiento constituye 

información clasificada como secreta.

42.5 Están exceptuados de los alcances de este artículo, las informaciones 

protegidas por el secreto profesional, 

intimidad personal y familiar, secreto 

bancario, reserva tributaria y otras que 

la Constitución Política ampare.

42.6 El cumplimiento de la obligación 

de informar dispuesto en el presente 

artículo, no requiere ser complementado 

con la suscripción de ningún convenio o 

acuerdo, bastando únicamente el propio 

mandato legal. El incumplimiento de 

esta disposición acarrea responsabilidad.

12.2 La UIF sólo está obligada a brindar información a la DINI, cuando 

corresponda comunicar al Ministerio 

Público, siempre que lo comunicado 

contenga información que pueda atentar 

contra la seguridad nacional.

12.3 La comunicación de la UIF se cursa 

simultáneamente al Ministerio Público y 

a la DINI.

Artículo 43.- Obligación de informar 

a la Unidad de Inteligencia Financiera 

del Perú

La DINI sólo está obligada a brindar 

información a la Unidad de Inteligencia Financiera del Perú, relativa a

12.4 La DINI sólo está obligada a 

brindar Información a la UIF, relativa a 

lavado de activos y/o financiamiento de 

terrorismo.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

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Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

lavado de activos y/o financiamiento de 

terrorismo.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERA.- Financiamiento

Lo dispuesto en el presente Decreto 

Legislativo se financia con cargo al presupuesto institucional de la DINI, sin 

demandar recursos adicionales al Tesoro 

Público.

SEGUNDA.- Aprobación del

Reglamento

El reglamento del presente Decreto 

Legislativo será aprobado en un plazo 

no mayor a noventa (90) días calendario 

contados desde la publicación del presente en el Diario Oficial El Peruano.

TERCERA.- Aprobación del Reglamento de Organización y Funciones de 

la DINI

El Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la DINI se presentará 

en el plazo máximo de sesenta (60) días 

calendarios contados a partir de la vigencia del presente Decreto Legislativo, 

para su aprobación en el Consejo de 

Ministros de conformidad con la normativa aplicable.

CUARTA.- Recursos humanos

El Cuadro para Asignación de Personal 

(CAP) y el Presupuesto Analítico de 

Personal (PAP) de la DINI se presentarán en el plazo máximo de ciento 

veinte (120) días calendario, respectivamente, de aprobado el Reglamento de
Gestión de Inteligencia en las Américas

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Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

Organización y Funciones (ROF), de 

acuerdo con la normatividad aplicable. 

QUINTA.- Escala remunerativa de la 

DINI

Exonérese a la Dirección Nacional de 

Inteligencia -DINI de lo establecido en 

el artículo 6° de la Ley N° 29951, Ley 

de Presupuesto del Sector Público para 

el Año Fiscal 2013, para la aprobación 

de su escala remunerativa. 

Dicha escala se aprueba conforme a lo 

establecido en la Cuarta Disposición 

Transitoria de la Ley N° 28411, Ley 

General del Sistema Nacional de Presupuesto, previo informe favorable de 

la Dirección General de Presupuesto 

Público, y de la Dirección General de 

Gestión de Recursos Públicos del Ministerio de Economía y Finanzas.

La presente disposición rige a partir del 

2 de enero de 2013, quedando en suspenso y/o sin efecto, según corresponda, 

las normas que se le opongan.

SEXTA.- Capacitación para el personal 

de la administración pública

La DINI ejecuta programas de capacitación para los Jueces Superiores Ad 

hoc del Poder Judicial designados para 

autorizar los procedimientos especiales 

de obtención de información; para la 

Comisión de Inteligencia del Congreso 

de la República; para el personal de la 

Contraloría General de la República que 

realiza las auditorías; para el personal del 

Registro Nacional de Identificación de
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

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Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

inteligencia y contrainteligencia, de 

acuerdo a las necesidades del SINA y de 

la DINI. 

SÉPTIMA.- Conservación de 

clasificación

Las informaciones clasificadas de acuerdo al régimen establecido por la Ley 

28664, y la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, continuarán conservando su clasificación por el 

tiempo señalado en dichas normas. 

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS

PRIMERA.- Nombramiento del primer Director de Inteligencia Nacional y 

Director Ejecutivo de la DINI

El Presidente de la República nombra al 

primer Director de Inteligencia Nacional y al Director Ejecutivo de la DINI, 

dentro de los treinta (30) días siguientes 

a la publicación del presente Decreto 

Legislativo. 

SEGUNDA.- Personal temporal de 

otras entidades

Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú podrán asignar temporalmente y en forma proporcional personal 

militar y policial calificado, de acuerdo 

al perfil requerido por la DINI para el 

cumplimiento de sus funciones. Para dicho efecto, este personal tendrá derecho 

a la Bonificación por Alto Riesgo a la 

Vida prevista en el literal c) del artículo 

8 del Decreto Legislativo N° 1132, Decreto Legislativo que aprueba la nueva 

Estructura de Ingresos aplicable al
Gestión de Inteligencia en las Américas

73

Tabla 2, (continua)

LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA EN PERÚ / Sección: 

CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA

Decreto Legislativo N° 1141 (vigente) Ley N° 28664 (derogada)

personal militar de las Fuerzas Armadas y policial de la Policía Nacional 

del Perú, cuyo pago será por cuenta 

del pliego de origen. Las normas reglamentarias del citado Decreto Legislativo 

establecen las condiciones del otorgamiento de la bonificación mencionada. 

TERCERA.- Recursos especiales

Precísese que los instrumentos y normativa interna que regulan la autorización, 

ejecución, sustentación y control de la 

rendición de cuentas de los recursos especiales utilizados por el SINA, continuarán siendo de plena aplicación hasta 

la aprobación de la directiva a la que se 

refiere el artículo 30° del presente Decreto Legislativo.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS DEROGATORIAS

PRIMERA.- Norma derogatoria

Deróguense la Ley 28664. Ley del 

SINA y de la DINI; así como las demás 

normas que se opongan al presente Decreto Legislativo. 

SEGUNDA.- Vigencia

El presente Decreto Legislativo entra 

en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano.

Fuente: Andrés Gómez de la Torre Rotta.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

74

Biografías de los autores

Andrés Gómez de la Torre Rotta. Peruano. Abogado. Maestría en 

Política y Economía Internacional (Universidad de Belgrano, Buenos 

Aires). Egresado del CHDS-Washington. Cursos de postgrado 

en España (Ciencia Política, Derecho Internacional). Ex Director 

Nacional de Inteligencia Exterior - CNI (2001), ex asesor parlamentario 

en la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, 

Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas y en Comisiones 

Investigadoras del Congreso de la República del Perú (2002-2007). 

Ex Director de la Escuela Nacional de Inteligencia - ENI (2007-2009) 

y docente en la misma (2007-2011). Miembro Asociado del Instituto 

de Estudios Internacionales (IDEI - Pontificia Universidad Católica 

del Perú). Ha participado como conferencista en eventos sobre paz, 

seguridad, defensa e inteligencia entre los años 2009, 2010 y 2011, 

llevados a cabo en Quito (FLACSO), Brasilia (Asociación Brasilera de 

Estudios de Defensa - ABED) y Rio de Janeiro (Agencia de Cooperación 

Social - Brasil & SIPRI-Suecia). Miembro de la Task Force - Grupo 

Perú, Programa de Cooperación de la Seguridad Regional, Fundación 

Friedrich Ebert. Coautor de la obra colectiva: Inteligencia estratégica 

y Prospectiva, publicada por FLACSO-Ecuador, Secretaría Nacional 

de Inteligencia (SENAIN) y AECI-España (2011). Coautor de la 

reciente obra colectiva: Cuestiones de Inteligencia en la Sociedad 

Contemporánea, editada por el Ministerio de Defensa de España, 

Centro Nacional de Inteligencia (CNI) y la Universidad Santiago de 

Compostela (2012). Correo: Andres_gotorer@yahoo.es.

Arturo Medrano Carmona. Peruano. Licenciado en Ciencia Política y 

Asistente para la presente investigación. Estudió en la Escuela de Ciencia Política de la Universidad Nacional Federico Villarreal. Egresado 

del Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN). Participó en el III 

Juego Estratégico Computarizado Nation Lab, organizado por el Comando Sur de los Estados Unidos de Norteamérica – CAEN (2004). 

Especialista en Derecho Administrativo y Procedimientos Administrativos, Colegio de Abogados de Lima (CAL).
Gestión de Inteligencia en las Américas

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Leyes de Inteligencia de Norteamerica,

América Central y Sudamérica

Liza Zéniga Collado 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

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Tabla 3 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

1. País con ley y sistema de inteligencia

País Ley Definición de intelgencia

según la ley

Organismos principales

Argentina Ley 25520 promulgada 

el 3/12/2001. Ley de Inteligencia Nacional, reemplazada por Ley 27126, 8 junio 2015, Agencia Federal de Inteligencia.

Inteligencia Nacional - la actividadconsistente en la obtención, reunión, sistematización y análisis de la información específica referida a los hechos, riesgos y conflictos que afecten la Defensa Nacional y la seguridad interior de la Nación interior de la Nación (Ley 25250, Art.1)

a) Agencia Federal de Inteligencia.b) Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, dependiente del Ministerio de Seguridad Pública.c) Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar, dependiente el Ministerio de Defensa.

Brasil a) Ley 9883 del 

7/12/1999. Instituye el sistema brasileño de inteligencia, crea la Agencia Brasileña de Inteligencia.

Actividad que tiene como fin la obtención, análisis y diseminación de conocimientos dentro y fuera del territorio nacional sobre hechos y situaciones de inmediata o potencial influencia sobre el proceso de acción y decisión gubernamental y sobre la salvaguardia y seguridad de la sociedad y del Estado (Ley 9833, Art. 1, Num. 2) 

a) Agencia Brasileña de Inteligencia (ABIN) 

como órgano central, dependiente dePresidencia.b) Sistema Brasileño de Inteligencia, compuesto por 9 ministerios (a través de distintos órganos), más la Contraloría, la ABIN, el Centro gestor y operacional del Sistema de Protección de la Amazonía y el Gabinete de Seguridad Institucional de la Presidencia.
Gestión de Inteligencia en las Américas

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Tabla 3 , (continua) 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

1. País con ley y sistema de inteligencia

País Ley Definición de inteligencia

según la ley

Organismos principales

Brasil b) Decreto No 3695, 

del 21/12/ 2000. Crea el Subsistema de Inteligencia de Seguridad Pública.c) Decreto No 4376 del 13/09/2002. Dispone la organización y funcionamiento del sistema brasileño de inteligencia. 

c) Subsistema de Inteligencia de SeguridadPública integrado por los Ministros de Justicia, Hacienda, Defensa e Integración Nacional, y el Gabinete de Seguridad Institucional de la Presidencia.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

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Tabla 3 , (continua) 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

1. País con ley y sistema de inteligencia

País Ley Definición de inteligencia

según la ley

Organismos principales

Canadá CSIS Act, 1984. Inteligencia de seguridad es información formulada para ayudar a los 

del gobierno que toman decisiones y crean las políticas del Estado. Sin importar la fuente, esta información provee algo de valor mas allá de la que sea encontrada en informes de otras partes del gobierno o en las noticias diarias.

Servicio de Inteligencia para la Seguridad Canadiense (CSIS), encabeza el sistema informal de inteligencia nacional, dependiente del Parlamento por via del Ministro de Seguridad Pública. Otros organismos: Buro de analisis y seguridad del Ministerio de Relaciones Exteriores, Establecimiento de Seguridad en Comunicaciones, Rama de Inteligencia de las Fuerzas Canadienses, Servicio de Inteligencia Criminal, Centro de Análisis de Negocios e Informes Financieros, Real Policia Montada del Canadá, Agencia de Servicos de Frontera del Canadá, Jefe de Inteligencia de Defensa.

Chile Ley sobre el sistema 

de inteligencia del Estado y creación de la Agencia Nacional de Inteligencia, ley 19974 promulgada el 27/09/2004

El proceso sistemático de recolección, evaluación y análisis de información, cuya finalidad es producir conocimiento útil para la toma de decisiones (Art.2)

a) Agencia Nacional de Inteligencia; como órgano central dependiente del Ministeriodel Interior y Seguridad Pública. b) Dirección de Inteligencia de Defensa del Estado Mayor de la Defensa Nacional.c) Direcciones de Inteligencia de las Fuerzas Armadas.
Gestión de Inteligencia en las Américas

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Tabla 3 , (continua) 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

1. País con ley y sistema de inteligencia

País Ley Definición de inteligencia

según la ley

Organismos principales

Chile d) Las Direcciones o Jefaturas de 

Inteligencia de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública.

Colombia

Ley No 1621, vigente 

desde 17/04/2013.

La función de inteligencia y contrainteligencia es aquella que desarrollan los organismos especializados del Estado del orden nacional, utilizando medios humanos o técnicos para la recolección, procesamiento, análisis y difusión de información, con el objetivo de proteger los derechos humanos, prevenir y combatir amenazas internas o externas contra la convivencia democrática, la seguridad y la defensa nacional, y cumplir los demás fines enunciados en esta Ley. (Ley 1621, Art.2)

La Junta de Inteligencia Conjunta (JIC) es la que producirá estimativos de inteligencia y contrainteligencia para el Gobierno Nacional. Esta Junta está conformada por: a. El Ministro de la Defensa Nacional.b. El Alto Asesor para la Seguridad Nacional.c. El Viceministro de Defensa Nacional. d. El Jefe de Inteligencia Conjunta, en representación del Comandante General de las Fuerzas Militares. e. El Jefe de Inteligencia del Ejército Nacional, en representación del Comandante de esa Fuerza.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

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Tabla 3 , (continua) 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

1. País con ley y sistema de inteligencia

País Ley Definición de inteligencia

según la ley

Organismos principales

Ecuador Decreto Ejecutivo N° 

1768 del 08/06/2009, crea la Secretaría de Inteligencia Ley de Seguridad Pública y del Estado 29/09/2009.

La actividad consistente en la obtención, sistematización y análisis de la información específica referida a las amenazas, riesgos y conflictos que afecten a la seguridad integral. La información de inteligencia es sustancial para la toma de decisiones en material de seguridad. (Art. 14 de la ley)

La Secretaría de Inteligencia es el órgano rector del Sistema Nacional de Inteligencia que está compuesto por:a) Subsistema de Inteligencia Militar, para la defensa nacional.b)Subsistema de Inteligencia Policial, para la protección interna.c) Unidad de Gestión de Seguridad Interna de la Presidencia de la República.d) Otros organismos de inteligencia que se crearen o adscribieren en el futuro.e) Otras instituciones y organismos que posean o produzcan información de interés para los fines de la conducción y seguridad integral del Estado.
Gestión de Inteligencia en las Américas

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Tabla 3 , (continua) 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

1. País con ley y sistema de inteligencia

País Ley Definición de inteligencia 

según la ley

Organismos principales

Estados Unidos

The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004 (IRTPA), Ley Pública 108-485. Decreto Ejecutivo 12333, 1981; Decreto Ejecutivo 13355, 2004; y Decreto Ejecutivo 13470, 2008.

La inteligencia nacional es información recolectada desde dentro o afuera de los Estados Unidos que: A) consistente con la dirección del Presidente, tiene que ver con más de una agencia del gobierno; y B) trata con amenazas a los Estado Unidos, sus pueblos, bienes, o intereses; también el desarrollo, proliferación, o uso de armas de destrucción masiva; o cualquier asunto atinente a la seguridad nacional o de la patria. 

Consejo de Seguridad Nacional, Director de Intelencia Nacional, Centro Nacional de Contraterrorismo, Centro Nacional de Contraproliferacion. Organismos de la Comunidad de Inteligencia: Agencia Central de Inteligencia, Agencia de Inteligencia de Defensa, Agencia de Seguridad Nacional, Oficina de Reconocimiento Nacional, Agencia de Inteligencia Geo-Espacial Nacional, Departamento de Estado (INR), Departamento de Seguridad de la Patria, Departamento (Ministro) de Hacienda, Departamento de Energía, Buró Federal de Investigaciones, Agencia Antidrogas, Servicios de Inteligencia del Ejército, la Armada, la Fuerza Aerea, la Infanteria de Marina y el Guardacostas.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

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Tabla 3 , (continua) 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

1. País con ley y sistema de inteligencia

País Ley Definición de inteligencia

según la ley

Organismos principales

Guatemala Decreto no 71 de 2005. 

Ley de la Dirección General de la Inteligencia Civil y Decreto No.18-2008. Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad.

Si bien no se entrega una definición como tal, se señala que la DIGICI, tiene entre sus funciones “planear, recolectar y obtener información, procesarla, sistematizarla y analizarla, transformándola en inteligencia”. (Decreto 71-2005, Art. 3)

Sistema de Inteligencia National forma parte del Sistema Nacional de Seguridad y se compone de:1) Secretaría de Inteligencia Estratégica.2) Dirección de Inteligencia Civil del 

Ministerio de Gobernación.3) Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional del Ministerio de la Defensa Nacional.
Gestión de Inteligencia en las Américas

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Tabla 3 , (continua) 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

1. País con ley y sistema de inteligencia

País Ley Definición de inteligencia

según la ley

Organismos principales

Honduras Decreto Legislativo 211-

2012, 15/04/2013 abril 2013, crea la Dirección Nacional de Investigación e Inteligencia (DNIE), como organismo independiente, nominalmente civil, dependencia del Consejo Nacional de Seguridad y Defensa. Se crea tambien un Sistema Nacional de Inteligencia, junto con un Comité de Inteligencia Estrategica. 

La DNIE, tendrá como objeto desarrollar actividades de investigación e inteligencia estratégica para proteger los derechos y libertades de los ciudadanos y residentes en el país, prevenir y contrarrestar amenazas internas o externas contra el orden constitucional y ejecutar las políticas públicas que en materia de defensa y seguridad establezca el Consejo Nacional de Defensa y Seguridad.

La DNIE coordina el Sistema Nacional de Inteligencia y preside su Comité de Inteligencia Estratégica. Miembros del sistema son: a) Fuerzas Armadas;b) Policia Nacional;c) Secretaria de Estado en el Despacho de Relaciones Exteriores;d) Unidad de Información Financiera.

Perú Decreto Legislativo 

1141, del 11/12/2012. 

Ley 28664 del 2006.

Actividad que comprende un proceso sistemático de búsqueda, evaluación y análisis de información, cuya finalidad es producir conocimiento útil para la toma de decisiones.(Decreto Legislativo 1141, Art. 2)

Sistema de Inteligencia Nacional (SINA), forma parte del Sistema de Seguridad Nacional y se compone de:a) Consejo de Inteligencia Nacional.b) Dirección Nacional de Inteligencia.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

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Tabla 3 , (continua) 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

1. País con ley y sistema de inteligencia

País Ley Definición de intelgencia

según la ley

Organismos principales

c) Dirección General de Asuntos Multilaterales y Globales del Ministerio de Relaciones Exteriores.d) Defensa: Segunda División de Estado Mayor del Comando Conjunto de las FF.AA.; Direccion de Inteligencia de las FF.AA., respectivamente.e) Interior: Dirección General de Inteligencia del Ministerio del Interior (DIGIMIN) y Dirección de Inteligencia de la Policía Nacional (DIRIN).

Uruguay Se debate en el congreso una ley nacional 

de inteligencia.* Es anticipada que la ley creará una Secretaria de Inteligencia Estrategica de Estado, dependiente de la Presidencia de la República. 

La actividad de inteligencia se desarrollará bajo los principios de protección y defensa de los intereses estratégicos nacionales.

El Sistema Nacional de Inteligencia estará integrado por una Secretaria de Inteligencia del Estado, junto con organismos de los ministerios de Defensa Nacional, Interior, Relaciones Exteriores, y Economía.
Gestión de Inteligencia en las Américas

85

Tabla 3 , (continua) 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

2. Países con ley de agencias centralizadoras de información

País Ley Función del organismo 

civil de inteligencia

Organismos

Costa Rica Ley no 7410 del 

26/05/1994-Ley general de policía, y Decreto ejecutivo 23758 de 1994, sobre Direccion de Inteligencia y Seguridad Nacional.

La Direccion de Inteligencia y Seguridad Nacional realizará operaciones de inteligencia que permitan recopilar y posteriormente verificar la información necesaria. 

Departamento de Inteligencia Policial, de la Fuerza pública. Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional.

El Salvador

Decreto no 554 del 20/09/2001. Ley del Organismo de Inteligencia del Estado

Se señala que la función del organismo es “informar y asesorar al Presidente de la República en materia de inteligencia, lo necesario para la satisfacción de los objetivos nacionales vinculados al desarrollo del país, la seguridad del Estado y la vigencia del régimen democrático, referida especialmente a todos los campos de la seguridad nacional” (Decreto 554, Art. 5)

Organismo de Inteligencia del Estado, dependiente de Presidencia.Centro de Inteligencia Policial de la Policía Nacional Civil.Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Fuerza Armada.

México Ley de Seguridad 

Nacional, 2005. 

CISEN tiene el propósito de generar inteligencia estratégica, táctica El Centro de Investigación y Seguridad Na- cional (CISEN) es un órgano de inteligencia
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

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Tabla 3, (continua) 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

2. Países con ley de agencias centralizadoras de información

País Ley Función del organismo 

civil de inteligencia

Organismos

México, continua

y operativa que permita preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, dar sustento a la gobernabilidad y fortalecer al Estado de Derecho. Su papel es alertar y proponer medidas de prevención, disuasión, contención y neutralización de riesgos y amenazas que pretendan vulnerar el territorio, la soberanía, al orden constitucional, las libertades e instituciones democráticas de los mexicanos, así como el desarrollo económico, social y político del país.

civil dependiente de la Oficina del Presidente. La Policía Federal, el Ejercito, la Armada y la Fuerza Aérea cuentan con oficinas de inteligencia. 

Panamá Ley no. 15, 14 abril 

2010, crea el Ministerio de Seguridad Pública. (Ley no. 8 de 2008 fue abrogada en 2010)

Ninguna A ser determinado por Ministerio de Seguridad Pública
Gestión de Inteligencia en las Américas

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Tabla 3, (continua) 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

2. Países con ley de agencias centralizadoras de información

País Ley Función del organismo 

civil de inteligencia

Organismos

Paraguay Ley 5241, crea el Sistema Nacional de Inteligencia (SINAI), 21 

agosto 2014

Crear conocimiento útil para presentarlos a disposición del Presidente de la República y a los diversos niveles superiores de conducción del Estado, para garantizar la paz y seguridad del Estado, proteger la soberanía nacional, preservar el orden constitucional y el régimen democrático vigente.

Dirección de Inteligencia Estratégica del Ministerio de Defensa Nacional y de Fuerzas Armadas; Ministerio del Interior; Policía Nacional, Secretaría Nacional Antidrogas; Análisis Financiero 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

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Tabla 3, (continua) 

Leyes de Inteligencia de Norteamérica, América 

Central y Sudamérica

2. Países con ley de agencias centralizadoras de información

País Ley Función del organismo 

civil de inteligencia

Organismos

Venezuela Decreto 6865, 11 agosto

2009; Decreto 8792, 31 enero 2012; otros pendientespara dar clarificación a ley de inteligencia, Decreto 6068, de 14 mayo 2008.

El SEBIN tendrá por objeto planficar, formular, dirigir, controlar y ejecutar políticas y acciones de inteligencia y contrainteligencia de carácter civil y sus actuaciones estarán fundamentadas en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, responsabilidad social, preeminencia al respecto de los derechos humanos, la ética, el pluralismo político y sometimiento pleno a la ley. (Decreto 7.453, Artículo 2)

Servicio Boliviariano de Inteligencia Nacional (SEBIN), depende del Ministerio de Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia. Ramas de intelingencia de las Fuerzas Armadas Boliviarianas conjuntas, dependientes del Poder Popular para la Defensa en el ámbito militar.

Tabla 3.Fuente: Liza Zúñiga, con adiciones por los editores. 

* La fuente para los detalles aquí presentados es un informe de un periódico uruguayo, “Actividad de Inteligencia estará regulada por ley”, de 4 junio 2013, disponible en http://www.republica.com.uy/estara-regulada-por-ley/. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

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Guardando os Guardiães: O Controle dos 

Serviços Secretos no Regime Democrático

Joanisval Brito Gonçalves

When oversight has been capable and constructive, it has been a major asset

to the IC [Intelligence Community]. When degraded or misused, it 

has been an albatross around the neck of the intelligence agencies.

—Marvin Ott

International Journal of Intelligence

 and CounterIntelligence (Winter 2003)

Introdução 

Nas democracias modernas, a atividade de inteligência é imprescindível para 

fazer frente às ameaças ao Estado e à sociedade e também para a identificação 

de oportunidades em diferentes áreas. Afinal, o Estado e a sociedade precisam 

ser protegidos, e os tomadores de decisão nas mais altas esferas da Administração pública necessitam de assessoramento nos moldes do realizado pelos 

serviços secretos. 

Entretanto, convém destacar que a atividade de Inteligência não é uma atividade habitual do Estado Democrático. Segundo José Manuel Ugarte, “é uma 

atividade, se bem que permanente, excepcional de referido Estado, reservada 

para o exterior, das questões mais importantes das políticas exterior, econômica e de defesa; e para o interior, àquelas ameaças susceptíveis de destruir o 

Estado e o sistema democrático”.133 Tem-se aí o grande dilema sobre o papel da inteligência em regimes democráticos: como conciliar a tensão entre 

a necessidade premente do segredo (sigilo) na atividade de inteligência e a 

transparência das atividades estatais, essencial em uma democracia? 

Ademais, outra preocupação surge, particularmente nas sociedades democráticas que viveram períodos autoritários em passado recente (a exemplo de países 

da América Latina e do Leste Europeu): como garantir que os órgãos de segurança e inteligência desenvolvam suas atividades de maneira consentânea 

com os princípios democráticos, evitando abusos e arbitrariedades contra 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

90

essa ordem democrática e contra os direitos e garantias fundamentais dos 

cidadãos?134

A maneira com que determinada sociedade lida com o dilema transparência 

versus sigilo, em termos de procedimentos e atribuições dos serviços de inteligência, é um indicador do grau de desenvolvimento da democracia nessa 

sociedade.135 Em democracias consolidadas, a dicotomia transparência das 

ações governamentais versus sigilo da atividade de inteligência é resolvida, por 

definição, com o uso de mecanismos eficientes e efetivos de fiscalização e controle interno e, especialmente, de controle externo, exercido primordialmente 

pelo Poder Legislativo.

O presente ensaio tem por objetivo discorrer sobre as relações entre a atividade de inteligência desenvolvida em regimes democráticos e seus mecanismos de controle. Nesse sentido, pretende-se apresentar os aspectos básicos 

sobre fiscalização e controle no campo da inteligência e os mecanismos por 

meio dos quais os serviços secretos podem ser controlados em uma democracia. Conclui-se com algumas orientações e práticas que podem ser úteis no 

estabelecimento de um arcabouço normativo e institucional para o controle 

dos serviços secretos. Preliminarmente, porém, é conveniente que seja feita 

breve apresentação sobre a atividade de inteligência em si, também chamada 

por alguns de “o ofício do espião”.

Inteligência e democracia

Embora tão antiga quanto a existência humana, a atividade de inteligência é 

pouco conhecida fora do seleto grupo de iniciados que a operam. Nesse sentido, o desconhecimento contribui para que permaneça a tensão entre o sigilo 

necessário e a transparência desejável quando se lida com o tema, em especial 

no que concerne à maneira como a opinião pública percebe os serviços secretos e suas atividades.136

Importante destacar que inteligência se divide, para fins didáticos e algumas 

vezes operacionais, em três funções, missões ou ramos: inteligência (relacionada à reunião e análise de informações para produção de conhecimento); 

contrainteligência (que objetiva proteger seu próprio conhecimento e neutralizar a inteligência adversa); e operações de inteligência (compreendidas 

como as ações, inclusive com recurso a meios e técnicas sigilosos e intrusivos, 
Gestión de Inteligencia en las Américas

91

para a obtenção dos dados protegidos).137

Definida inteligência e sabendo-se que ela pode ser útil no assessoramento ao 

processo decisório, cabe uma constatação: a de que a atividade de inteligência não é “boa nem má”, mas sim um instrumento de grande relevância em 

qualquer regime político. E isso se deve ao fato de que os serviços secretos 

lidam eminentemente com informação, e informação (conhecimento) é poder. Logo, um dirigente habilidoso consegue conduzir melhor suas atividades 

se souber utilizar adequadamente o setor de inteligência.138 E, quando isso 

acontece, seja em democracias, seja em regimes autoritários, os serviços secretos podem-se tornar, eles próprios, tremendamente poderosos.

Destaque-se que, por lidarem com muito poder, os serviços de segurança e inteligência podem extrapolar suas funções e cometer arbitrariedades, inclusive 

contra o Estado e a sociedade que teriam por missão proteger. 

O controle da atividade de inteligência – aspectos gerais139

Um dos fundamentos do regime democrático é o controle 

popular (direto ou indireto) que deve ser exercido sobre as 

instituições e agentes estatais. Hely Lopes Meirelles associa 

regimes democráticos a mecanismos eficientes e eficazes de 

controle sobre o Poder Público e a Administração Pública.140

Segundo Meirelles, o controle da Administração pública é a faculdade de 

vigilância, orientação e “correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce 

sobre a conduta funcional de outro”.141 Utiliza-se a terminologia “controle 

interno” para aquele exercido por órgãos da própria Administração (como 

a Corregedoria-Geral da União, no sistema administrativo brasileiro, ou o 

Auditor-General ou Inspector-General, em modelos anglo-saxônicos), ou 

seja, integrantes do Poder Executivo. Já o “controle externo” é o efetuado 

por órgãos alheios à Administração,142 vinculados geralmente aos Poderes 

Legislativo e Judiciário. Há, ainda, o controle externo popular, relacionado 

ao direito individual do cidadão ou coletivo da sociedade de fiscalizar as ações 

do Estado.143

Alguns esclarecimentos terminológicos: de acordo com a perspectiva anglosaxônica, controle (control) e fiscalização (oversight) estariam em patamares 

distintos. Enquanto control refere-se aos atos quotidianos de gerenciamento 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

92

da Administração, sendo de responsabilidade primordial do Poder Executivo, oversight estaria ligado às atribuições do poder legislativo de fiscalizar se 

o executivo (ou seja, a Administração pública) tem-se conduzido de acordo 

com princípios legais e constitucionais.144 O termo control sob a ótica anglosaxônica poderia ser mais bem traduzido como “supervisão”.

De toda maneira, tanto em termos de control quanto de oversight está presente 

a idéia de accountability, termo que em português relaciona-se à “prestação 

de contas”, em sentido amplo, inerente à atividade pública: “Accountability is 

an information process whereby an agency is under a legal obligation to answer 

truly and completely the questions put it by an authority to which it is accountable 

(for example, a parliamentary intelligence oversight committee)”.145 Destaque-se, 

nesse sentido, que em língua portuguesa não existe tradução para a palavra 

accountability. Essa é uma particularidade que poderia ser associada à maneira 

como tradicionalmente a sociedade brasileira lida com a gestão da coisa 

pública.146

Logo, enquanto o controle envolve um conjunto de parâmetros e limitações 

legais aos quais se deve ater a Administração, a fiscalização refere-se ao legítimo poder de determinadas instituições e autoridades de averiguar o cumprimento das atribuições da Administração pública em conformidade com 

o arcabouço jurídico-normativo, aí incluídos os princípios que regem essa 

Administração.147 Já accountability diz respeito ao dever dos agentes públicos 

de prestar contas sobre seus atos148 e ao dever daqueles com a missão de controlar a Administração pública de fazê-lo, respondendo, por sua vez, ao titular 

maior do poder em uma democracia: o povo.

Convém assinalar ainda que, de acordo com a terminologia anglo-saxônica, 

além de control e oversight, há ainda o controle realizado por revisão (review). 

Neste ensaio, consideraremos “controle” como gênero, enquanto oversight é 

aquela forma de controle realizada ao longo de todo o processo de execução 

dos atos da Administração (a priori, durante a execução, e a posteriori) e review se dá sempre posteriormente. Em termos de controle externo realizado 

pelo poder legislativo, oversight é mais comum em sistemas presidencialistas 

ao passo que nos modelos parlamentaristas o instituto da review é recorrente.

Em países que vivenciaram, no passado recente, governos autoritários, a necessidade de adequar os serviços de segurança estatais ao regime democrático 
Gestión de Inteligencia en las Américas

93

passa pelo desenvolvimento de mecanismos eficientes e eficazes de controle das 

atividades por eles exercidas. O controle contribui não só para que se evitem 

abusos por parte desses órgãos, mas também, e isso é muito importante, para 

modificar sua cultura organizacional e a percepção que a sociedade civil em 

geral tem dessas instituições, de seus agentes e da atividade que exercem.

O controle da atividade de inteligência compreende mecanismos legais que 

estabeleçam as diretrizes e os limites para a atuação dos serviços secretos e, 

também, instituições competentes para o exercício desse controle. Como arcabouço legal, pode-se assinalar desde normas constitucionais que disponham 

sobre direitos e garantias individuais e limites gerais à atuação do Poder Público, até leis e ordens executivas, passando, ainda, por regimentos internos das 

organizações, códigos de ética e instruções e diretrizes emanadas por órgãos 

superiores e pela chefia da agência de inteligência.

No que concerne a pessoas, instituições e níveis de controle, tem-se na própria 

agência ou unidade de inteligência a primeira instância do controle, de caráter 

interno e gerencial. Nesse contexto, a chefia, em diferentes escalões hierárquicos,149 tem um papel fundamental para garantir que o pessoal de inteligência 

atue de conformidade com os preceitos constitucionais e legais e as diretrizes 

para o órgão. Ainda em âmbito interno ao Poder Executivo, há o controle 

exercido por pessoas e instituições não pertencentes à agência, como inspetores gerais, controladorias e, naturalmente, o ministro ao qual se subordina 

o serviço secreto.

Além do controle interno ao Executivo há aquele externo, exercido por outro 

Poder (como o Judiciário ou o Legislativo) ou por instituição independente 

(no Brasil, o Ministério Público). Esse controle externo é essencial para a 

garantia do equilíbrio entre os poderes, especialmente em sistemas presidencialistas, de “freios e contrapesos”. Por último, há o chamado “controle 

popular”, exercido pela sociedade civil por meio de suas instituições (como 

a imprensa, associações e grupos organizados) ou diretamente pelo cidadão 

(por exemplo, quando denuncia irregularidade cometida pelo serviço secreto 

ou recorre ao Judiciário em defesa de direito próprio ou alheio que entenda 

violado).

Em síntese, o controle da atividade de inteligência pode-se dar, basicamente 

em quatro níveis:
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

94

● nível 1: agencial (internamente ao próprio serviço secreto);

● nível 2: interno (feito no âmbito do Poder Executivo, por outros 

órgãos da Administração pública e pelo Ministro de Estado ao qual a 

agência de inteligência está subordinada);

● nível 3: externo (realizado pelo Poder Judiciário, pelo Poder Legislativo

e/ou por um ente independente, como o Ministério Público no

Brasil);

● nível 4: popular (a cargo do cidadão individualmente ou de organiza

ções da sociedade civil).

Dificuldades de controle da atividade de inteligência 

Glenn Hastedt identifica como primeira dificuldade para a fiscalização e o 

controle da inteligência a questão do sigilo inerente à própria atividade.150

De fato, aspecto central da questão repousa no segredo, requisito essencial 

para a eficiência do trabalho desenvolvido pela inteligência. Os serviços de 

informações não podem simplesmente revelar suas atividades, produtos (e algumas vezes até sua organização) publicamente sem que isso lhes gere grande 

vulnerabilidade, inclusive diante de seus congêneres, adversos e, principalmente, de seus alvos.151

Um segundo problema identificado por Hastedt diz respeito ao fato da atividade de inteligência ainda ser muito mais uma arte (craft) que uma ciência. Devido a isso, os profissionais de inteligência tendem a avocar para si 

certa discricionariedade no exercício de suas funções, decisões sobre linhas de 

análise ou condução de operações, elaboração de planos ou mesmo interpretação de dados. Daí que os profissionais de inteligência teriam pouca confiança no conhecimento e na competência de seus controladores, sobretudo se 

esses não tiverem vínculos anteriores com a atividade nem forem assessorados 

por quem os teve.

Fundamental, portanto, que haja nos órgãos de controle pessoal capacitado 

com conhecimento (e, se possível, experiência prática) sobre a área de inteligência. Isso é importante mesmo para que seja possível a identificação de 

condutas irregulares por parte dos controlados. Em outras palavras, aqueles a 

quem contas são prestadas devem saber sobre o que inquirir.
Gestión de Inteligencia en las Américas

95

Terceiro aspecto apresentado por Hastedt diz respeito ao desinteresse dos 

políticos em se envolverem com a atividade de inteligência. É consenso entre 

os autores que estudam o tema que “inteligência não dá voto”, mas pode 

comprometer uma eleição152 e, por isso, políticos preferem não se envolver 

com o assunto.153 Daí a relutância de certos legisladores e até autoridades do 

Executivo de lidarem com os serviços de inteligência, o que pode provocar 

uma ausência de controle ou sua fragilização.

Hastedt assinala outro problema relacionado ao controle da atividade de inteligência. Segundo ele, o debate acerca de como controlar a inteligência complica-se pelo fato dos envolvidos terem diferentes opiniões sobre “o problema 

da inteligência”. Assim, enquanto alguns percebem o controle como essencial 

para prevenir que os serviços de inteligência se engajem em atividades ilegais, 

outros aceitam que leis sejam até desconsideradas pelos oficiais de inteligência 

em prol de valores maiores, como a segurança nacional.154 

De toda maneira, o que é importante estar claro é que deve haver controle, 

mas também esse controle não pode constituir obstáculo para a atividade de 

inteligência, imprescindível para o Estado.155 Afinal, a atividade envolve a 

salvaguarda da segurança nacional e, em última análise, a sobrevivência do 

Estado.156 Além disso, ainda que o controle tenha deficiências, não se pode 

falar em democracia consolidada se os serviços de inteligência não estiverem 

sujeitos à fiscalização e controle dos governantes eleitos.157

No que concerne ao controle externo, em especial o realizado pelo poder 

legislativo, tem-se ainda a legitimação da atividade de inteligência, uma vez 

que os controladores podem ser bons avalistas dos órgãos de informações. 

Entretanto, nesse último caso, pode-se estar diante de um dos “paradoxos do 

controle da atividade de inteligência”.

Paradoxos do controle 

Em um estudo sobre os aspectos gerais do controle da atividade de inteligência, 

convém fazer referência aos “paradoxos” assinalados por Marina Caparini.158

São quatro, ilustram bem a relação entre a inteligência e aqueles com função 

de controlá-la, e podem ser percebidos em diferentes sistemas.

O primeiro paradoxo refere-se à dependência do controlador de informação 

fornecida pelo controlado, pois, para realizarem um controle efetivo, os 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

96

controladores têm que saber o que inquirir. Diferentemente de outras áreas, 

há pouca possibilidade de se desenvolver conhecimento sobre a atividade 

de inteligência a partir de fontes externas. Assim, aqueles que controlam, 

particularmente os políticos, acabam muito dependentes das informações 

fornecidas pelos próprios serviços de inteligência que fiscalizam.159 Mesmo 

nos EUA, esses problemas dificultam o efetivo controle da inteligência por 

parte do Congresso. É o que assinala Amy Zegart, em recente trabalho sobre 

as dificuldades do controle externo dos serviços secretos naquele país.160

De fato, Zegart assinala que as dificuldades dos legisladores em controlar a 

comunidade de inteligência relacionam-se a duas deficiências institucionais 

básicas: a expertise limitada e a fragilidade do poder sobre o orçamento dos 

serviços secretos. Nesse sentido, Zegart destaca que é difícil se realizar um 

efetivo controle quando as atividades estão sob um manto invisível e de complicado acesso mesmo para os legisladores. E lembra a assertiva de Max Weber, segundo o qual “os agentes públicos de carreira (não-eleitos) conhecem 

mais sobre suas organizações que os políticos que as fiscalizam”. Zegart segue 

então observando deficiências como a falta (ou baixa quantidade) de pessoas 

oriundas da comunidade de inteligência tanto entre os parlamentares quanto 

entre as equipes que os assessoram e a pouca familiaridade com um tema que 

é por si mesmo hermético. Não haveria, tampouco, grupos externos e independentes da comunidade de inteligência que pudessem fornecer subsídios 

aos legisladores para o exercício do controle. A dependência das informações 

fornecidas pelos controlados é, praticamente, absoluta.

Como segundo paradoxo tem-se a idéia de que o controlador pode se tornar 

um significativo aliado161 ou adversário ferrenho do controlado, o que pode 

ter grande impacto não só na fiscalização como no fluxo de informação no 

processo. Um relacionamento antagônico entre controlador e controlado, 

sobretudo no controle externo, certamente cria barreiras na comunicação e 

dificulta o controle. Claro que a outra face da moeda é que os controladores 

sejam demasiadamente condescendentes com os controlados a ponto de 

não os fiscalizarem realmente. Esse paradoxo pode encontrar soluções no 

amadurecimento das instituições democráticas, particularmente no que concerne à consciência dos homens públicos das suas funções e da importância de 

valores democráticos em suas atividades. Entretanto também é paradoxal que, 

para que isso ocorra, deva ser desenvolvida uma cultura ética que influencie 
Gestión de Inteligencia en las Américas

97

na mudança de algumas práticas institucionais, o que não é nada simples. A 

situação é agravada porque o tema inteligência não só desperta pouco interesse por parte dos legisladores como também pode lhes causar constrangimentos e antipatias junto a seus eleitores ou mesmo desviar sua atenção de 

outros assuntos mais palpáveis e relacionados a situações que afetem mais 

diretamente a vida daqueles que os elegeram.

Outra questão paradoxal tem a ver com a dicotomia controle funcional versus

controle institucional. Usualmente, fiscalização e controle são feitos com base 

em um mandato institucional, ou seja, os órgãos de controle fiscalizam determinadas instituições e não a atividade em si. Entretanto, cada vez mais as 

funções de segurança nacional, inclusive de inteligência, distribuem-se entre 

diversas agências, órgãos, setores e departamentos da Administração pública, 

de modo que um controle institucional (voltado para uma agência ou órgão 

específico) acaba deixando de lado outras tantas organizações que se ocupem 

do tema. Para a resolução do problema, Reg Whitaker sugere a migração do 

controle do institucionalismo para o funcionalismo. Assim, a fiscalização se 

daria em virtude da atividade exercida, independentemente do órgão que a 

realizasse.162

O último paradoxo assinalado por Caparini refere-se ao do sigilo versus interesse 

público. Nesse sentido, convém destacar que: 1) o sigilo é fundamental 

para o êxito da atividade de inteligência, e o êxito é um interesse público; 

2) entretanto, restrições ao acesso à informação inibem o debate público e 

as iniciativas de controle social; 3) os serviços tendem a “sobreclassificar de 

maneira indiscriminada” ou “supervalorizar” o conhecimento produzido, as 

fontes e mesmo os dados brutos, bem como resistem à desclassificação de 

documentos, o que dificulta a transparência e pode conduzir à “erosão da 

disciplina”.163 Diante desse quadro de excessiva restrição à divulgação de 

inteligência, a reação mais comum costuma ser um aumento no “vazamento” 

de informações. As razões para isso vão de real preocupação com a ilegalidade 

e a violação de princípios democráticos a interesses pessoais (motivados, por 

exemplo, por necessidade financeira, descontentamento com a instituição 

ou rivalidades internas). O destinatário costuma ser a imprensa, vista como 

guardiã da transparência.

Comentando esse assunto, Zegart164 observa a dificuldade mesmo dos 

próprios parlamentares em acessarem documentos e informações produzidos 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

98

ou de posse da comunidade de inteligência. E cita mesmo o órgão mais importante do Congresso dos EUA no que concerne ao controle de contas, o 

Government Accountability Office (GAO), equivalente aos Tribunais de Contas de certos países latino-americanos, tem sido proibido de realizar auditorias 

na CIA e em outras agências de inteligência sob o argumento do imperativo 

de segurança nacional. E relata que isso acontece ainda que haja mais de mil 

funcionários do GAO com credencial de segurança para acessar documentos 

ultrassecretos e pouco mais de setenta autorizados a conhecer as informações 

de mais alto grau de sigilo, as sensitive compartmented information (SCI). Os 

parlamentares, por sua vez, têm acesso limitado a esses documentos, sendolhe vedado a seus assessores pessoais (ainda que disponham de credencial de 

segurança) qualquer contato com muito do que é produzido pela comunidade 

de inteligência. Assim, conclui Zegart, o controle externo fica muito limitado.

Princípios do controle aplicados à atividade de inteligência 

Cada país tem seus distintos sistemas de inteligência e respectivos mecanismos 

de fiscalização e controle, ditados pela cultura e tradições políticas específicas 

de cada nação e da sociedade que a compõe. Nesse sentido, Peter Gill destaca 

que não adianta sugerir que os Estados escolham entre modelos de controle 

que já funcionem em determinado lugar, uma vez que instituições políticas 

não podem ser simplesmente transplantadas de um sistema para outro.165

Mais importante que a reprodução de um modelo institucional é a adoção 

de certos procedimentos e princípios gerais que podem ser aplicados em distintos países e regimes. De acordo com Ugarte,166 aspectos fundamentais do 

controle da atividade de inteligência encontram-se na resposta às seguintes 

perguntas: o quê controlar? Por quê, e para quê e com quê finalidade é necessário controlar essa atividade? Como e com quê meios esse controle será 

exercido e com quê objetivos? A partir desses aspectos, podem ser desenvolvidos mecanismos eficientes de fiscalização e controle.

No que concerne aos princípios de controle, Gill relacionou alguns aplicáveis 

à atividade de inteligência. Apesar de gerais, não são, entretanto, absolutos 

nem excludentes, e se aplicam a três dos quatro “níveis de controle” aqui citados: o agencial, o interno ao Executivo e o externo.

O primeiro princípio geral dispõe que tanto o controle gerencial (control) 

quanto o controle externo (oversight) são aplicáveis a todos os níveis de 
Gestión de Inteligencia en las Américas

99

fiscalização, exceto ao controle popular. Assim, se o controle externo é cabível 

no nível agencial, o controle gerencial também se encontra presente nas 

atribuições do órgão externo (por exemplo, quando o Congresso autoriza 

previamente uma operação de inteligência ou aprova recursos para tal). 

Como segundo princípio geral está a idéia de que quem produz a inteligência 

não pode ser o mesmo ente que a fiscaliza. Isso não quer dizer que aqueles 

que são responsáveis pelas operações de inteligência não devam considerar a 

legalidade e o respeito aos direitos e garantias individuas em suas condutas. 

Entretanto, assinala Gill, “é ingênuo acreditar que ministros ou funcionários 

desejem sujeitar suas ações ao efetivo controle”.167 Daí a importância tanto 

de mecanismos legais quanto de princípios éticos arraigados nas instituições 

de inteligência para coibir eventuais desvios de conduta por parte do pessoal 

da área e, ainda, ordens manifestamente ilegais.

Associado ao segundo princípio está o terceiro, que preconiza que a obrigação 

dos responsáveis pelos serviços secretos de estabelecerem claramente padrões 

e normas que sejam tão públicos quanto possível sem comprometer a segurança. Essas normas e padrões (códigos de conduta, diretrizes, orientações) 

serão mais detalhados à medida que o nível de controle se aproximar mais do 

âmbito interno à própria agência. Registre-se que a questão da necessidade 

de um arcabouço normativo abrangente torna-se ainda mais importante em 

países que adotam o sistema jurídico de origem romano-germânica, como é 

o caso do Brasil e de outras nações latino-americanas.168 Sem leis (no sentido

amplo) claras para orientar e limitar atuação dos serviços de inteligência e 

segurança, o risco de abusos é muito alto. E, repita-se, essas normas têm que 

ser públicas, conhecidas de todos.

Um quarto princípio baseia-se no controle político. Assim, cada sujeito passivo responde ao sujeito ativo do nível superior, a partir do interno à agência. 

Por exemplo, a agência ou serviço de inteligência (nível 1) é o sujeito passivo 

do controle que tem como sujeito ativo um órgão do Poder Executivo externo 

a ela (nível 2). Isso é mais claro de ser percebido em regimes parlamentaristas, 

onde há uma seqüência clara de transferência de autoridade do Parlamento 

para o Poder Executivo (Gabinete) e deste para a Administração (burocracia). 

Não se aplica com tanta precisão em modelos presidencialistas. Ademais, o 

órgão do nível 1 está sujeito ao controle simultâneo tanto das entidades do 

nível 2 quanto dos níveis 3 e 4.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

100

Há um quinto princípio segundo o qual cada entidade controladora reportase à autoridade executiva do seu nível. Ou seja, explica Gill, um ente fiscalizador externo à agência, mas interno ao Poder Executivo, reporta-se ao ministro 

responsável pelo controle daquele nível. Sobre esse aspecto, em países como 

o Brasil há a dificuldade generalizada de se perceber essa relação no que concerne às competências de controle de uns poderes sobre os outros (por exemplo, da necessidade do Executivo se reportar e prestar contas ao Legislativo) e 

da Administração (e do próprio Governo) ao destinatário final das atividades 

estatais, ou seja, à sociedade. Não é à toa que na língua portuguesa não existe 

equivalência aos termos accountability e enforcement.

Um último princípio assinalado por Gill é o da necessidade de ampla cooperação entre os órgãos de controle dos diferentes níveis. Essa necessidade se 

evidencia, sobretudo, quando existe uma comunidade de inteligência (que 

opere em redes169) sob controle mais institucional que funcional. Ademais, ao 

cooperarem e trocarem informação, os organismos controladores se fortalecem 

e ao controle como um todo. Certamente essa cooperação entre órgãos de 

controle não é simples nem fácil. Entretanto, lembra Gill, sem a cooperação, 

a fiscalização se fragmentará e se tornará menos eficaz. Nesse sentido, caso se 

queira que o controle das redes de inteligência seja eficaz, então deverá existir 

também uma fiscalização em rede, ou seja, uma fiscalização funcional.170

Derradeira observação de Gill é que tanto as organizações que exercem control

quanto as que fazem oversight devem ter acesso, ao menos potencialmente, à 

totalidade das informações produzidas pelos serviços fiscalizados/controlados, 

inclusive as operacionais. Apenas dessa maneira é que os sujeitos ativos do 

controle terão condições para avaliar corretamente os controlados. Eis a essência da accountability.

Orientações e práticas de controle da atividade de inteligência 

Passa-se agora a algumas orientações e práticas para o desenvolvimento de 

mecanismos de controle da atividade de inteligência. São, em resumo, procedimentos gerais de controle e podem ser consideradas por quem deseje 

estabelecer um marco legal para a atividade, baseando-se na experiência 

de vários sistemas pelo mundo, dos modelos canadense e norte-americano 

aos estabelecidos na Europa Ocidental e nas democracias recentes do Leste 

Euro-peu, bem como em países da América Latina onde ganha força o 

controle.171
Gestión de Inteligencia en las Américas

101

Separação do aparato de inteligência em diversas organizações

Em termos gerais, mecanismo prático importante para o controle da atividade de inteligência, segundo Bruneau e Dombroski,172 é a separação do 

aparato de inteligência em diferentes agências, de modo a prevenir que uma 

única entidade tenha o monopólio da reunião, produção e fornecimento da 

inteligência. A sugestão é que se distribua a atividade entre órgãos civis e 

militares, policiais, fiscais ou, ainda, entre agências distintas para inteligência 

doméstica e inteligência externa.173

Estabelecimento de mandatos legais para cada organização

No que concerne à agência ou serviço de inteligência, sugere-se, entre outras 

coisas, que o mandato da organização esteja claramente definido e limitado a 

assuntos que sejam detalhadamente explicitados, todos relacionados a ameaças graves à segurança nacional e à sociedade.174 A competência territorial 

desses órgãos também deve ser definida com clareza e todo o poder de ação 

fora do território/jurisdição deve estar acompanhado das correspondentes salvaguardas.175 Sobretudo em países que vivenciam regimes pós-autoritários, é 

importante, ainda, que sejam implementadas garantias legais e institucionais 

com o objetivo de impedir o uso inapropriado do aparato de segurança e inteligência, evitando-se, por exemplo, a partidarização do aparato de inteligência ou seu uso contra opositores políticos.

Criação de mecanismos de controle relacionados aos dirigentes

das organizações

A figura do dirigente máximo do serviço secreto é de extrema importância para a garantia de que a organização opere em conformidade com os 

princípios democráticos e seguindo as orientações gerais e específicas para 

a atividade. Nesse sentido, convém que a legislação estabeleça o processo de 

designação do diretor (ou diretores) do serviço de inteligência, bem como 

atributos exigidos a qualquer candidato a ocupar esse(s) cargo(s) e, ainda, 

fatores que levem à desqualificação do indicado para o posto e à perda do 

cargo. Se possível, mais de um membro do Gabinete (ou do Governo) deve 

participar da escolha e designação do diretor (por exemplo, o Presidente ou 

Primeiro-Ministro e o ministro da pasta ao qual o serviço esteja subordinado). 

A designação do(s) diretor(es) deve ser examinada e confirmada por um ente 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

102

externo ao poder executivo, preferencialmente o poder legislativo ou preposto 

seu, sendo desejável que a oposição parlamentar participe da indicação ou, no 

mínimo, do processo de aprovação do nome do diretor. Tudo isso (especialmente os critérios para designação, nomeação e destituição do diretor) deve 

estar claramente especificado em lei, na qual haja garantias para se evitar que 

pressões indevidas sejam exercidas sobre o diretor, e também para evitar que 

ele use seu cargo de maneira inapropriada ou abusiva.176

Regulamentação dos processos de coleta e busca, manuseio de dados 

e conhecimento e eventual liberação dessas informações ao público

Outro aspecto fundamental para o controle do aparato de segurança e inteligência do Estado diz respeito à obtenção de dados, produção e manuseio 

de informações, bem como ao uso e conservação de arquivos pelos serviços de 

inteligência. A respeito do uso da informação e dos arquivos, é importante que 

a legislação limite sua reunião e manuseio, bem como o acesso a dados e conhecimentos sobre a vida privada e a intimidade das pessoas. Ademais, é conveniente que haja regras claras referentes a prazos para retenção da informação, 

uso dos arquivos, acesso a estes, seu manuseio e destruição e, também, garantias de cumprimento dos princípios internacionais de proteção de dados, com 

auditorias periódicas para fiscalizar o cumprimento da lei. Sobre o assunto, a 

legislação brasileira de acesso a informações passou por significativas mudanças, sendo a mais recente em 2012, com a entrada em vigor da Lei No 12527, 

de 18 de novembro de 2011, a nova Lei de Acesso à Informação (LAI).177 

Registre-se, preliminarmente, que muitas das alterações da referida lei vão de 

encontro às boas práticas assinaladas neste ensaio, gerando para a comunidade 

de inteligência e indo mesmo de encontro a interesses nacionais brasileiros.

Produzida sob a égide do III Plano Nacional de Direitos Humanos (III 

PNDH), a LAI foi iniciativa paralela à proposição da chamada Comissão 

da Verdade, proposta no Governo Lula da Silva e estabelecida pelo Governo Dilma Rousseff para apurar violações aos direitos humanos cometidas entre 1946 e 1988 [aí incluído o período militar (1964-1985)]. A LAI, 

entretanto, parece marcada por um alto grau de revanchismo. O resultado 

foi uma legislação que dá pouca proteção aos segredos de Estado, que determina a disponibilização na rede mundial de computadores (internet) de 

todas as informações e documentos sob a guarda do Estado brasileiro, põe 
Gestión de Inteligencia en las Américas

103

fim à classificação “confidencial” (o que, com a entrada em vigor da Lei, torna 

automaticamente ostensivos, por consequência, todos os dados, informações 

confidenciais existentes no Brasil, sem qualquer outro critério para a desclassificação) e estabelece prazos fixos e improrrogáveis para os documentos classificados como reservados (5 anos) e secretos (15 anos). No que concerne aos 

documentos mais sensíveis, classificados como ultrassecretos, a LAI é taxativa: 

só podem permanecer classificados por até 25 anos, sendo permitida apenas 

mais uma prorrogação por igual período.

Assim, com a nova LAI, qualquer documento do Estado brasileiro ou por 

ele custodiado só pode permanecer sigiloso por, no máximo 50 anos. Isso 

significa que todos os dados, informações e documentos públicos no Brasil 

produzidos até 16 de maio de 1962 são, a partir de 16 de maio de 2012, 

ostensivos e sujeitos a consulta de qualquer interessado, sem que este precise 

justificar as razões para querer ter acesso a essas informações. Apesar da quase 

unanimidade junto a sociedade brasileira sobre o caráter positivo da LAI (sociedade que, de fato, pouco conhece os meandros da própria legislação), há 

aqueles que lhe são críticos, por verem nela um iniciativa irresponsável de permitir acesso irrestrito a toda e qualquer informação, inclusive àquela que pode 

comprometer os interesses do Estado ou pô-lo em risco e à sociedade.178

A atividade de inteligência não deve ser excluída das normas que protegem e 

asseguram o direito à informação, ressalvado o sigilo relacionado a aspectos de 

segurança nacional. Nesse sentido, o Poder Judiciário deve ser capaz de examinar a conduta dos órgãos de inteligência também no que concerne ao recurso 

a poderes especiais. No caso da LAI brasileira, seu art. 21 estabelece expressamente que “não poderá ser negado acesso à informação necessária à tutela 

judicial ou administrativa de direitos fundamentais” e que “as informações ou 

documentos que versem sobre condutas que impliquem violação dos direitos 

humanos praticada por agentes públicos ou a mando de autoridades públicas 

não poderão ser objeto de restrição de acesso.”

Claro que a implementação de leis de acesso à informação não é algo simples. 

Note-se, por exemplo, o caso mexicano, em que a Ley Federal de Transparencia 

y Acceso a la Información Pública Gubernamental (publicada em 11 de junho de 

2002)179 enfrentou uma série de dificuldades para ser implementada, como o 

fato de só regular o direito à informação pública governamental em âmbito 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

104

federal, deixando para os 31 Estados e o Distrito Federal a tarefa de produzir 

algo semelhante nos níveis estadual e municipal.180

Estabelecimento de procedimentos especiais para o uso de inteligência oriunda de intercâmbio com organizações estrangeiras

Questão importante refere-se à inteligência trocada com serviços estrangeiros, 

ou mesmo com organizações internacionais. Nesses casos, o receptor deve 

comprometer-se a reter a informação e utilizá-la observando as mesmas regras estabelecidas pela legislação nacional e às condicionantes estabelecidas 

pela autoridade que a forneceu. No caso brasileiro, a LAI, apesar de seu art. 

36 estabelecer que “o tratamento de informação sigilosa resultante de tratados, acordos ou atos internacionais atenderá às normas e recomendações constantes desses instrumentos”, nada dispõe sobre os documentos classificados 

produzidos a partir desse tratado, por exemplo, no contexto de cooperação 

entre serviços de inteligência. Isso levou a Comissão de Relações Exteriores e 

Defesa Nacional (CRE) do Senado brasileiro a suspender, de forma inédita, 

a tramitação de todo tratado que versasse sobre segurança da informação e 

intercâmbio de informações sensíveis181 e recomendar ao Poder Executivo a 

renegociação de todos os tratados sobre o assunto.182

Estabelecimento de regras sobre direitos de acesso à inteligência 

Na esfera do controle exercido pelo Executivo, é recomendável que a legislação de inteligência contenha regras sobre direitos de acesso diferenciados, 

quais sejam, o direito do Executivo de acesso à informação em poder do serviço de inteligência, e o direito da chefia do órgão de ter acesso ao ministro 

que o controla. O ministro, por sua vez, deve ser responsável por formular, 

total ou parcialmente, as políticas de segurança e inteligência. No caso do 

Brasil, cita-se o exemplo da Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), a qual 

vincula-se por lei ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da 

República (GSI). A Lei No 9883, de 7 de dezembro de 1999, estabelece, em 

seu art. 9o, que “quaisquer informações ou documentos sobre as atividades 

e assuntos de inteligência produzidos, em curso ou sob a custódia da ABIN 

somente poderão ser fornecidos, às autoridades que tenham competência legal para solicitá-los pelo Chefe do Gabinete de Segurança Institucional da 

Presidência da República".183 
Gestión de Inteligencia en las Américas

105

Notificação ao Poder Legislativo sobre operações de inteligência

específicas

Já no que concerne ao controle sobre operações, particularmente as mais intrusivas, é fundamental que estas sejam aprovadas por autoridade competente 

do Executivo de acordo com a legislação estabelecida pelo Parlamento. Destaca-se a prática de se estabelecer a necessidade de notificação ao Legislativo das 

operações a serem desencadeadas, o que é importante, sobretudo, em regimes 

presidencialistas. Bom exemplo disso é a necessidade de consulta à chamada 

“gangue dos oito”, grupo de deputados e senadores no Congresso dos EUA 

que têm credencial de acesso às atividades operacionais mais intrusivas realizadas pela inteligência daquele país.184

Assim, no modelo estadunidense, o Presidente da República tem a obrigação de manter as comissões de controle da inteligência do Congresso total e 

permanentemente informadas sobre todas as operações de inteligência mais 

sensíveis (covert actions), inclusive no que se refere à decisão de desencadeá-las 

e antes de fazê-lo.185 Caso o Presidente entenda que uma operação específica 

possa afetar diretamente os interesses vitais dos EUA, pode limitar essa notificação prévia à “gangue dos oito”, e a quaisquer outros líderes do Congresso 

à sua escolha.186 Foi o que ocorreu no caso da operação que culminou no 

ataque ao local onde se escondia Osama Bin Laden e na morte do terrorista.

Estabelecimento de mecanismos independentes de controle 

externos às organizações de inteligência

Quando o controle é exercido por autoridades independentes, externas aos 

órgãos de segurança e inteligência, mas pertencentes ao Poder Executivo 

(como o ombudsman ou o Inspector General), recomenda-se que o funcionário 

encarregado do controle cumpra requisitos legais e constitucionais para ocupar seu cargo, conte com garantia de inamovibilidade enquanto durar seu 

mandato, tenha poderes legais suficientes para fiscalizar e controlar questões 

de fundo e avaliar provas relacionadas às práticas e atribuições dos órgãos de 

inteligência e, ainda, tenha autoridade absoluta para determinar a forma e o 

alcance de qualquer ordem, relatório ou decisão que resulte do processo de 

fiscalização. A lei deve fixar claramente o alcance e o escopo desse tipo de 

controle, evidenciando a quem (ou a que órgão) o controlador independente 

deve se reportar (por exemplo, ao ministro ao qual se subordina o serviço 

secreto, ao órgão de controle ou mesmo ao Chefe do Poder Executivo).
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

106

Ainda na esfera do Executivo, o último conjunto de sugestões relaciona-se 

às salvaguardas contra eventuais abusos ministeriais. Propõe-se, então, que 

tais salvaguardas estejam claramente estabelecidas pela legislação, assim como 

as garantias contra a politização dos serviços de inteligência. Entre os mecanismos de salvaguarda estão: 1) a determinação legal que todas as ordens, 

diretivas e requerimentos do ministro sejam feitas por escrito e conhecidas 

por um órgão externo de revisão; e 2) a previsão legal de que o ministro deva 

manter o líder da oposição informado sobre suas principais ações e ordens 

ao serviço. Claro que essas recomendações e algumas outras que se seguem 

podem parecer demasiadamente utópicas, mas são sugestões que, se implementadas, poderiam promover mudanças importantes na maneira como os 

serviços secretos são controlados.

Desenvolvimento de serviços de inteligência de Estado, sem

orientação político-partidária

Também em termos de salvaguardas, sugere-se que se estabeleçam mecanismos rígidos para evitar que os serviços de inteligência operem em favor de 

interesses de qualquer partido ou grupo político. Ademais, não devem atuar 

para levantar informações sobre atos de protesto, defesa ou dissenso que façam parte do processo democrático e se realizem de acordo com a lei. Isso, 

entretanto, não pode ser empecilho para que os serviços de inteligência acompanhem organizações que, ainda que legalmente estabelecidas, possam representar ou vir a representar ameaça às instituições democráticas, à segurança 

nacional e à sociedade. 

Controle externo exercido pelo Poder Judiciário

Com referência ao controle externo realizado pelo Poder Judiciário, convém 

assinalar que o juízo ou tribunal competente para receber denúncias e julgar 

ações seja constituído de pessoas que cumpram os requisitos legais e constitucionais para ocupar o cargo, não se admitindo, portanto, tribunal ou juiz de 

exceção. Essas pessoas devem contar com garantia de permanência no cargo 

enquanto durar seu mandato, e terem competência legal para emitir mandados ou quaisquer ordens vinculantes para se chegar a resultados no processo. 

Ademais, até onde seja possível, o processo judicial deve ocorrer de maneira 

transparente e, mesmo em situações em que se exija segredo de justiça, é 

fundamental que se garanta às partes e a seus representantes legais a maior 
Gestión de Inteligencia en las Américas

107

transparência e o direito de acesso ao processo. No Brasil, por exemplo, a legislação penal e processual garante às partes o acesso ao conteúdo do processo 

para o contraditório e a ampla defesa, o mesmo fazendo a nova LAI.

O papel central do poder legislativo no controle da atividade 

de inteligência

É no Parlamento que se encontra a instância máxima de controle externo da 

Administração Pública e, portanto, da atividade de inteligência. Afinal, juntamente com a produção de leis e a aprovação do orçamento, outra atribuição 

inerente ao poder legislativo é fiscalizar o poder executivo e os agentes públicos em suas atividades. Esse controle pode ocorrer individualmente, como 

fundamento da atuação parlamentar, ou pode-se dar por comissões e órgãos 

do poder legislativo e, ainda, por instituições que não sejam constituídas de 

parlamentares, mas que atuem apoiando o Parlamento em suas funções de 

fiscalização e controle.

De maneira geral, os mecanismos de controle à disposição do Parlamento 

são variados. Compreendem, por exemplo, a competência parlamentar para 

apresentar requerimentos de informações, por meio dos quais o deputado 

ou senador pode inquirir uma autoridade pública sobre as atividades por ela 

exercidas (os as de seus subordinados) e cuja negativa de resposta, em muitos 

casos, pode gerar sanções – no Brasil, por exemplo, incorre em crime de responsabilidade o Ministro de Estado que se negar a responder a um requerimento de informações no prazo de trinta dias. Essa prática é corriqueira no 

Parlamento brasileiro. 

A legislação brasileira, de maneira semelhante à estadunidense,188 dispõe sobre a competência dos parlamentares individualmente ou das comissões da 

Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Congresso Nacional para 

convocar Ministros de Estado e convidar qualquer cidadão a comparecer perante elas para tratar de temas de interesse do Parlamento.189 Há, também, as 

Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs), que, de acordo com o art. 58 

da Constituição Brasileira de 1988, “terão poderes de investigação próprios 

das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas” e “serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de 

seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

108

suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que 

promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores”.

É nas comissões, ainda, que são discutidos e aprovados projetos de lei sobre 

inteligência e seu controle. Outra atribuição de controle que pode existir em 

uma comissão é a competência para aprovar nomes do diretor-geral e/ou de 

outros dirigentes dos órgãos de inteligência. Sobre o assunto, a Lei No 9883, 

de 1999, estabelece a competência do Senado Federal para aprovar o nome do 

Diretor-Geral da ABIN, indicado pelo Presidente da República. 

Ainda no exemplo brasileiro, importante registrar os poderes das CPIs para 

controlar e fiscalizar a Administração pública. Podem, por exemplo, realizar 

audiências, públicas ou secretas, para as quais sejam convocados ou convidados autoridades públicas, cidadãos comuns ou representantes de segmentos 

da sociedade civil. No caso específico de CPIs, pode-se mesmo trazer pessoas 

coercitivamente para depor como réus ou testemunhas, uma vez que as CPIs 

têm poderes judiciais em alguns regimes, como no Brasil. 

Assim, no Brasil, o controle parlamentar da Administração pública em geral e 

dos serviços de inteligência em particular se dá por meio de três instrumentos 

distintos: a convocação de Ministros de Estado,190 o requerimento de informações,191 e a realização de audiências públicas.192 Tratam-se os três de mecanismos de controle inerentes ao poder legislativo e, no caso brasileiro, com 

previsão constitucional. Todos são amplamente utilizados pelos parlamentares, assinalando o caráter de controle individual do requerimento de informações193 e o aspecto coletivo dos outros dois procedimentos. No controle 

da atividade de inteligência, desde a discussão sobre o projeto de lei que criou 

a ABIN até as crises mais recentes relacionadas ao setor, como a do furto de 

computadores portáteis da Petrobras que poderiam conter informações sensíveis sobre as reservas de petróleo brasileiras, as autoridades do Poder Executivo têm sido chamadas a prestar contas ao Parlamento por meio de audiências 

públicas ou reservadas, convocações e requerimentos de informações.194

O ideal, de fato, é que haja uma comissão parlamentar específica para atuar 

como órgão de controle externo da comunidade de inteligência. Essa comissão 

pode ser mista (composta por deputados e senadores em modelos bicamerais), 

pode estar em uma das Casas do Poder Legislativo, ou pode mesmo haver duas 

comissões de controle da atividade de inteligência, uma na Câmara Baixa e 
Gestión de Inteligencia en las Américas

109

outra no Senado. Em todos esses casos, convém que o alcance do mandato da 

comissão seja horizontal, isto é, sobre todo o setor de inteligência (aí incluídos 

os departamentos e funcionários auxiliares), e também vertical, incluindo as 

atribuições de fiscalização e controle baseadas em aspectos como: (a) legalidade; (b) eficácia; (c) eficiência; (d) orçamento e contabilidade; (e) cumprimento de normas nacionais e internacionais de proteção aos direitos humanos; 

(f) aspectos políticos e administrativos dos serviços de inteligência.

Já no que concerne à composição do órgão de controle parlamentar, é conveniente que a legislação estabeleça de forma clara que esse órgão pertença ao 

Parlamento, só prestando contas ao próprio Parlamento. Com isso, evita-se a 

criação de entes de controle compostos por parlamentares, mas “subordinados” de alguma maneira ao Executivo.195 

Ainda sobre o ente de controle parlamentar, sua composição deve ser de representantes de todo o espectro político, preferencialmente de forma proporcional à composição partidária no Parlamento. Em regimes parlamentaristas, 

os ministros do Governo devem ser excluídos da lista de possíveis integrantes 

da comissão de controle, do mesmo modo que se deve requerer aos membros 

do Parlamento que renunciem a suas funções na comissão caso sejam designados ministros.196 O presidente do órgão, por sua vez, deve ser eleito pelo 

Parlamento e ou pelos próprios membros da comissão, e não nomeado pelo 

Governo. A exemplo do que ocorre no modelo italiano, uma medida interessante é se estabelecer que a presidência do órgão de controle fique sempre 

a cargo de um membro da oposição. Em outros modelos, a presidência fica 

com um membro da maioria e a vice-presidência com um representante da 

minoria. Isso é importante para garantir que órgão de controle exerça suas 

funções de maneira menos partidária.

O controle orçamentário também é instrumento relevante a serviço do Parlamento. Nesse sentido, recomenda-se que o ente de controle parlamentar 

tenha acesso a todos os documentos pertinentes ao orçamento de inteligência, 

mantidas as salvaguardas para que não ocorram vazamentos de informação 

classificada. Também se defende que a supervisão do orçamento dos serviços 

de segurança e inteligência seja regida pelos mesmos princípios de bom governo que regulam as outras atividades da Administração pública, com exceções 

reguladas por lei. Daí que, sob essa perspectiva, a competência para fiscalizar 

e controlar o orçamento deve ser compartilhada entre a comissão de controle 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

110

temática e a comissão de orçamento do Parlamento. Ademais, assinala-se que 

um Legislativo forte é aquele que tem a prerrogativa de autorizar o orçamento, de modo que os serviços de inteligência só possam utilizar os recursos 

para os fins específicos autorizados e que não lhes seja permitido transferir ou 

contingenciar recursos sem a devida autorização legislativa.

Todas as recomendações dos parágrafos anteriores certamente encontrarão 

resistência para serem implementadas, tanto por parte dos órgãos controlados 

quanto no próprio parlamento. Afinal, ao se atribuir maiores responsabilidades 

de controle sobre a inteligência a deputados e senadores, estar-se-á levando esses parlamentares a se inserirem em um mundo politicamente delicado e desagradável em termos eleitorais. Ressalte-se que são raros os membros do poder 

legislativo interessados em inteligência (e por distintas razões).197 De toda 

maneira, em sistemas político-jurídicos de influência romano-germânica, essas transformações começam pelo estabelecimento de legislação que atribua 

mandatos claros aos órgãos de inteligência e a seus controladores, bem como 

competências fiscalizadoras expressas a esses últimos. E isso requer, sobretudo, 

vontade política.

Em se tratando de órgãos não-parlamentares de controle (mas vinculados ao 

parlamento), os special review bodies, exemplos interessantes estão na Austrália, no Canadá e em Portugal. No caso australiano, havia o Security Appeals 

Tribunal (SAT), presidido por um juiz e com função de receber denúncias 

contra servidores públicos e conduzir investigações sobre candidatos a ocupar 

cargos públicos. O SAT foi extinto em 1996 e suas atribuições transferidas 

para o Administrative Appeals Tribunal (AAT). Em Portugal, há o Conselho de 

Fiscalização do Sistema de Informações da República Portuguesa (CFSIRP).

Efetivando o controle da atividade de inteligência: a experiência 

canadense

O caso canadense merece especial atenção tanto por seu pioneirismo quanto 

pelas características daquele modelo. Em 1984, foi aprovado o CSIS Act, que 

criou o Canadian Security Intelligence Service (CSIS), um serviço civil, voltado 

à segurança interna, mas com mandato para realizar inteligência externa em 

defesa dos interesses canadenses. O CSIS Act criou também um órgão independente de controle externo para o CSIS, o Security Intelligence Review Committee (SIRC), que deveria se reportar ao Parlamento.
Gestión de Inteligencia en las Américas

111

Interessante observar que o CSIS Act ocorria dentro de um movimento sem 

precedentes na história canadense de questionamento, por parte da sociedade, 

das responsabilidades de seu Governo, em particular no que dizia respeito ao 

papel do Estado frente à salvaguarda das liberdades e garantias individuais. 

Apenas dois anos antes, em 1982, havia sido aprovada a Lei Constitucional 

do Canadá, que compreendia a Carta Canadense de Direitos e Liberdades, 

documento máximo do direito canadense de proteção às liberdades civis e aos 

direitos individuais. De fato, com o CSIS Act, desencadeavam-se mudanças 

importantes na atividade de inteligência canadense e na maneira como os 

serviços secretos e a atuação do Estado nessa área eram percebidos e aceitos 

pela sociedade: modificava-se a cultura nacional sobre inteligência e a opinião 

pública passava a debater a missão da inteligência e as prerrogativas do Estado 

na garantia da segurança do cidadão.

Registre-se que as atividades relacionadas à segurança nacional não ficaram 

exclusivamente a cargo do CSIS. Simultaneamente ao CSIS Act, o Parlamento 

aprovou o Security Offenses Act, o qual deu à Real Polícia Montada Canadense 

(RCMP) jurisdição sobre as questões de segurança nacional relacionadas à execução da lei (law enforcement). À medida que aumentaram as preocupações 

com o terrorismo, cresceu também o número de agências e departamentos 

com atribuições em segurança nacional e em inteligência.

Fundamental e inovador na nova lei foi a explicitação dos mecanismos de accountability, fiscalização, controle e revisão. O CSIS Act dedica toda a Parte III 

de seu texto – seções 29 a 56 (de um total de 56 seções) – ao controle do CSIS, 

tanto no âmbito do Executivo quanto do Legislativo – aí incluído o SIRC, suas 

prerrogativas e atribuições. Há, também, a Parte II (seções 22 a 28), voltada ao 

controle exercido pelo Judiciário. Some-se a isso referências às práticas de accountability ao longo das outras seções, como, por exemplo, as determinações 

legais para que o Diretor do CSIS informe tanto o Ministro quanto o SIRC 

sobre os documentos enviados ao Attorney General, e para que o Ministro envie 

cópia ao SIRC de suas orientações ao Diretor do CSIS.198 Portanto, a maior 

parte do texto da lei (cerca de dois terços) volta-se às diferentes modalidades de 

controle da atividade de inteligência conduzida pelo CSIS.199

A grande inovação em termos de controle externo produzida pela legislação 

canadense foi a criação do Security Intelligence Review Committee (SIRC). O 

SIRC é um órgão externo de revisão das atividades do CSIS, que se reporta
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

112

diretamente ao Parlamento. É o único órgão com mandato legal para conduzir a revisão independente e regular das atividades do CSIS.200 Seu papel 

tem sido entendido como de uma instância encarregada de assegurar ao Parlamento e à sociedade canadense que o serviço de inteligência está cumprindo 

plenamente seu mandato tanto no que concerne à segurança do Estado quanto na preservação, em suas atividades, dos direitos e garantias individuais. 

Para cumprir esse objetivo, o SIRC supervisiona as atividades-fim do CSIS e 

investiga as reclamações e denúncias contra o serviço.

O mandato do SIRC é definido nas seções 38 e 39 do CSIS Act. Compete ao 

órgão de controle externo conduzir revisões das atividades-fim do CSIS no 

desempenho de suas funções.201 Outro aspecto importante do mandato do 

SIRC consiste em assegurar que as atividades do CSIS sejam conduzidas de 

acordo com a Lei, com os regulamentos e as instruções do Ministro, e que o 

Serviço não esteja realizando suas atividades de maneira arbitrária, excessiva 

ou desnecessária. Nesse sentido, a preocupação envolve claramente a necessidade de garantia da segurança por meio da atividade de inteligência conduzida 

pelo CSIS diante da consciência de que abusos não podem ser cometidos, mas 

que determinados grupos usam o escudo da proteção aos direitos e liberdades 

individuais para ameaçar o Canadá e seus aliados.202 O SIRC pode, ainda, 

examinar os relatórios do Inspetor-Geral do CSIS para verificar questões particulares e apresentar suas próprias conclusões e recomendações às atividades 

do CSIS.203

Ao SIRC compete, ademais, investigar duas categorias de reclamações: as 

relacionadas a “quaisquer atividades do Serviço” e as sobre recusas relativas 

a credenciamento de segurança de servidores públicos, candidatos a cargos 

públicos ou particulares que celebrem contrato com o governo.204 Há no 

Canadá, ainda, os Comissariados, geralmente com a função de apurar denúncias ou avaliar queixas contra as organizações sob sua jurisdição, como os 

Comissários canadenses para a Communications Security Establishment (CSE) 

e para RCMP.

São essas algumas sugestões para o estabelecimento de mecanismos eficientes de controle dos serviços de segurança e inteligência. Claro que é pouco 

provável que todas sejam adotadas em um modelo. Ademais, a elas podem 

ser acrescentadas outras, oriundas da experiência de outros sistemas políticos 

e de controle e que levem em consideração a realidade com que se lida. Não 
Gestión de Inteligencia en las Américas

113

obstante, essas orientações podem servir para qualquer nação que resolva criar 

mecanismos de fiscalização e controle da atividade de inteligência.

Conclusões 

Sociedades que passaram recentemente por períodos autoritários costumam 

ver a atividade de inteligência com desconfiança, temor e até aversão. Isso se 

deve, geralmente, aos vínculos entre os serviços secretos e o aparato repressor 

das ditaduras. Cria-se, dessa maneira, uma percepção deturpada do papel da 

inteligência na defesa do Estado e da própria sociedade.

Na América Latina, o controle da atividade de inteligência depara-se com 

problemas estruturais que intensificam os paradoxos citados neste ensaio. 

Esses problemas relacionam-se ao passado autoritário recente, durante o 

qual, em diversos países do continente, o aparato de inteligência foi utilizado 

contra a sociedade em apoio a governos autoritários. Ademais, em sistemas 

jurídicos de influência romano-germânica e positivista, mudanças só podem 

ser desencadeadas com a implementação de novos arcabouços legislativos. E, 

nesses casos, duas situações podem ocorrer.

Primeiramente, a inércia legislativa e a falta de interesse da sociedade suficiente 

para pressionar os legisladores fazem com que não sejam aprovadas novas 

leis na área de inteligência. A consequência é que o assunto permanece sem 

regulamentação ou com lacunas legais que acabam permitindo significativa 

discricionariedade na atuação dos serviços secretos e baixo controle por parte 

do Parlamento.

Uma segunda situação que pode ocorrer é a aprovação de leis que, na prática, 

tenham poucos efeitos. Nesses casos, cria-se uma camada superficial de legalidade no sistema jurídico, mas com pouca efetividade em termos de controle. 

É o que tem acontecido, por exemplo, no Brasil, onde, apesar da previsão 

legal de um órgão de controle externo da atividade de inteligência no Parlamento, a legislação não dá suporte suficiente para o exercício efetivo do 

controle, ao mesmo tempo em que é baixo o interesse político em controlar 

os serviços secretos gera pouco envolvimento dos legisladores com o tema.

Além do controle interno organizacional (agencial) e daquele feito pelo Poder 

Executivo, e ainda do controle externo a cargo de autoridades judiciárias, 

legislativas ou outras independentes, há um quarto nível de controle realizado 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

114

pela sociedade civil, ou seja, pelo povo. Esse chamado controle popular pode 

ocorrer por meio de grupos organizados de cidadãos (reunidos, por exemplo, 

em associações, sindicatos ou organizações não-governamentais) ou individualmente, e.g., quando alguém apresenta um reclamação ou entra com uma 

ação contra os serviços secretos. O controle popular também se pode dar por 

meio de requerimentos fundamentados em leis de acesso à informação (como 

a LAI brasileira). A existência de algumas ou de todas essas formas de controle 

popular assinala o nível de maturidade atingido por um país, em termos de 

instituições democráticas. Quando é possível ao povo controlar diretamente a 

comunidade de inteligência, tem-se aí um sinal claro aos serviços secretos para 

que operem em conformidade com princípios democráticos.

Fiscalizar e controlar os serviços secretos não é tarefa fácil em uma democracia. Mesmo em países como os EUA e o Canadá, onde o controle externo dos 

serviços secretos tem décadas de tradição, há problemas de efetividade nessa 

função parlamentar. De fato, controlar externamente a inteligência é algo 

difícil e que exige um esforço dos parlamentares o qual muitas vezes não estão 

dispostos a depreender. 

De toda maneira, o controle dos serviços secretos é importante ferramenta de 

aperfeiçoamento das instituições democráticas. Sem ele, abusos podem ocorrer por parte da comunidade de inteligência, muitas vezes com consequências 

danosas para a própria democracia.

O que se buscou neste ensaio foi se apresentar um panorama geral do controle 

da atividade de inteligência e de seus paradoxos. Também se tentou sugerir alguns mecanismos para aprimorar esse controle. Note-se que nem sempre esses 

mecanismos poderão ser aplicados em sua plenitude, pois cada país tem suas 

particularidades político-jurídico-institucionais. O que é importante ter em 

mente, em todos esses casos, é que ter serviços de inteligência sob controle, 

especialmente externo, é mais salutar que não tê-los.
Gestión de Inteligencia en las Américas

115

Biografia do autor

Joanisval Brito Gonçalves é Consultor Legislativo do Senado Federal do Brasil para a área de Relações Exteriores e Defesa Nacional e Consultor para a 

Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência do Congresso 

Nacional (CCAI), advogado e professor universitário. Foi analista de informações da Agência Brasileira de Inteligência. Doutor em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB) e Especialista em Inteligência de 

Estado pela atual Escola de Inteligência (ESINT) brasileira, dedica-se há mais 

de uma década a estudos e pesquisas na área de inteligência, sendo membro 

de instituições nacionais e internacionais que tratam do tema. É professor 

em cursos de inteligência pelo Brasil, entre os quais a Escola Superior do 

Ministério Público de Minas Gerais, a Escola de Inteligência Militar do Exército, a Academia Nacional de Polícia (do Departamento de Polícia Federal), 

o Instituto Legislativo Brasileiro e a Escola Superior de Advocacia do Distrito Federal. Tem diversas publicações no Brasil e no exterior sobre atividade 

de inteligência, entre as quais os livros Atividade de Inteligência e Legislação 

Correlata e Políticos e Espiões – o controle da atividade de inteligência, ambos 

publicados pela Editora Impetus. Os conceitos e opiniões aqui emitidos são 

exclusivamente do autor e não refletem necessariamente as posições de entidades às quais esteja vinculado. E-mails para contato: joanis@senado.gov.br e 

joanisval@gmail.com.

Gestión de Inteligencia en las Américas

117

Estado de Supervisión y Control Democrático

de los Servicios de Inteligencia 

Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

El tema “estado de la supervisión y el control democrático” aborda el nivel de 

desarrollo de la supervisión y el control de las acciones de los servicios de inteligencia tomadas dentro de los respectivos países del hemisferio. La acción de los 

servicios de inteligencia en el extranjero tienda a ser de naturaleza clandestina.

Tabla 4

Estado de Supervisión y Control Democrático

País Medidas legislativas

Poder Legislativo

Medidas judiciales

Poder Judicial

Países con revisión legislativa y control judicial previo

Argentina Ley de Defensa Nacional 23554 

(1988)205; Comisión Bicameral 

de Inteligencia del Congreso

Ley 27126, Agencia Federal 

de Inteligencia (2015)

Brasil Comissão Mista de Controle das 

Atividades de Inteligência (CCAI)

Los jueces pueden autorizar 

cualquier interceptación 

telefónica a las autoridades 

de policía judicial.

La rama judicial recibe quejas sobre actividades de los 

servicios secretos.

El fiscal del Estado controla 

las fuerzas policiales, pero se 

mantiene un debate sobre si el 

fiscal tiene autorización para 

controlar solamente la investigación criminal o si está facultado también para controlar 

la inteligencia policial.

Estados 

Unidos

Comisiones de inteligencia en 

ambas cámaras del Congreso

desde 1976

Ley de Inteligencia sobre 

Seguimiento de Extranjeros 

(1978), con enmiendas
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

118

Tabla 4, (continua)

Estado de Supervisión y Control Democrático

País Medidas legislativas

Poder Legislativo

Medidas judiciales

Poder Judicial

Países con sólo revisión legislativa sobre servicios de inteligencia

Colombia Comisión Legal (bicameral) 

Parlamentaria

Ninguna

Países con sólo supervisión judicial sobre servicios de inteligencia

Costa Rica 

(existe sólo 

policía—Fueza Pública; no 

hay Ejército)

Ninguna Decreto 23758 (1994),

Capítulo 3, Artículo 13, 

derogado en 2005.

Países con supervisión democrática sobre servicios de inteligencia,

pero no sobre la de las fuerzas armadas

Canadá Comisión (independiente) de Revisión de Inteligencia y Seguridad, 

(1984 hasta la fecha); informe al 

Parlamento

Ley del Servicio de Inteligencia y Seguridad (1984), 

Parte 2

Chile Comisión de Inteligencia en Cámara de DiputadosLey 19974 de 2004. Tribunales de justicia autorizan 

procedimientos especiales de 

obtención de información.

Ecuador Comisión Especial de Inteligencia 

del Congreso

Ley de seguridad Pública y 

del Estado, 2009

Guatemala Comisión Especial de Inteligencia 

del Congreso

Decreto 71 (2005), 

Artículo 4

Honduras Ninguna Será conocida por la Corte 

Suprema de Justicia cualquier queja o acusación de 

violación de la privacidad 

por parte de la Dirección de 

Investigación e Inteligencia.
Gestión de Inteligencia en las Américas

119

Tabla 4, (continua)

Estado de Supervisión y Control Democrático

País Medidas legislativas

Poder Legislativo

Medidas judiciales

Poder Judicial

Países con revisión legislativa y control judicial previo

México Comisión Bicameral de Inteligencia del CongresoLey de Seguridad Nacional 

(2005), Título 3, Capítulo 2

Perú Comisión Bicameral de Inteligencia del CongresoArtículo 20.2 de la Ley 28664 

(2005)

Países sin supervisión democrática sobre servicios de inteligencia

El Salvador Ninguna Ninguna

Nicaragua Ninguna Ninguna

Paraguay Ninguna Ninguna

Uruguay (Ley 

de inteligencia 

en debate ante 

el Congreso 

2013-2014)

Ninguna Ninguna

Fuente: Datos tomados de fuentes varias por los editores.

Este esquema de carácter comparativo sobre el estado de supervisión y control de los servicios de inteligencia de varios países en las Américas no deben 

entenderse como una declaración definitiva, sino una interpretación de las 

actuales tendencias. Es posible que ciertas medidas burocráticas puedan ser 

tomadas en cualquier país para lograr objetivos político-militares por la vía de 

la aplicación de capacidades específicas de inteligencia, especialmente cuando 

existen una variedad de organismos, que bajo condiciones de emergencia o 

guerra, uno u otro de éstos puede ser empleado para acciones operativas que 

puedan evadir la supervisión o el control directo. Por ejemplo, aunque la 

inteligencia militar está por ley sujeta a la supervisión y control en los Estados Unidos, existen operativos, liderados por la función de inteligencia, 

donde aviones sin tripulantes, tanto como fuerzas terrestres, han mantenido 

como objetivo en ciertas partes del mundo al terrorismo, y han sido incluso 

asesinados ciudadanos estadounidenses. Todo esto nos hace considerar si estas 

acciones, ordenadas por el presidente de los EE.UU. como comandante en 

jefe, deben ser objeto de revisión o aprobación por los poderes legislativo y 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

120

judicial.206 Cabe destacar que, si hubieran ocurrido operaciones encubiertas 

de la Agencia Central de Inteligencia, la rama ejecutiva del gobierno tendría 

que informar de antemano a las comisiones de inteligencia del Congreso.207

Así, vemos una instancia de poca, o tal vez, ausente supervisión y control 

de la inteligencia militar de los EE.UU., en comparación con la certeza de 

ello respecto a los organismos civiles de inteligencia. Como prueba adicional 

de cómo varían continuamente las medidas de supervisión y control, las enmiendas a la Ley de Inteligencia para Seguimiento de Extranjeros, de 1978, 

y específicamente la “Ley Patriótica” han flexibilizado las disposiciones de la 

Ley de 1978, eliminando, por ejemplo, el requisito que las personas no estadounidenses estén en condición de actuar al servicio de un poder extranjero 

para poder ser objeto de acciones de recolección (espionaje) de los organismos 

de inteligencia en cualquier lugar de los Estados Unidos.208

Será eficaz la supervisión y el control a la inteligencia en la medida que tomen 

ventaja los controles y balances entre los poderes legislativo, judicial y ejecutivo: Una vigilancia solamente del ejecutivo no es muy útil. La autoridad civil 

sobre las Fuerzas Armadas en su conjunto, depende fuertemente del carácter 

de la supervisión y el control. En el caso de las Fuerzas Armadas permanecen 

independientes unas de otras, y no bajo la sujeción de una vigilancia civil, por 

lo que el predominio militar en las decisiones sobre inteligencia continúa. La 

primacía de la inteligencia militar es tan fuerte que solamente donde existe 

una comunidad de inteligencia o un sistema de inteligencia que incluya organismos civiles así como servicios de inteligencia militar, cuyos miembros 

por fuerza de la ley, no pueden tomar decisiones propias relacionadas con la 

orientación de la inteligencia, y donde exista un control legislativo, nace la 

posibilidad de una supervisión o control eficaz sobre la inteligencia militar. La 

investigación más exhaustiva y comparativa relacionada con la supervisión y 

el control a la inteligencia militar, concluye que la primacía militar en inteligencia es desafiada al irrumpir una reforma al tema de supervisión y control, 

lo cual ocurre solamente cuando las Fuerzas Armadas desempeñan con poca 

claridad su misión nacional.209
Gestión de Inteligencia en las Américas

121

Ética e Inteligencia: Revisión de la Experiencia Europea 

y Norteamericana y su Aplicación en América Latina

Carlos Maldonado Prieto

Introducción

El tema de los principios éticos en la actividad de inteligencia es una cuestión 

de la mayor importancia y actualidad para el futuro de la profesión. Aunque 

algunos pesimistas sostengan que el binomio ética-inteligencia sería una contradicción en sí misma, muchos estudiosos y miembros de la comunidad de 

inteligencia en todo el mundo se encuentran haciendo esfuerzos por demostrar lo contrario.

Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, 

incluyendo las guerras emprendidas en Irak y Afganistán, han revelado una 

faceta operacional donde los principios éticos han sido puestos en cuestión. 

La negativa experiencia de los excesos cometidos por agentes de inteligencia 

en la llamada “guerra global contra el terrorismo” -condiciones aberrantes de 

encarcelamiento de sospechosos sin juicio en Guantánamo o Abu Ghraib, 

cárceles secretas, tortura de sospechosos “a distancia”, es decir, efectuada por 

policías políticas en países árabes alegadamente por encargo de la CIA-, han 

causado no sólo desazón política sino también un severo cuestionamiento 

moral. Consecuentemente, una fortísima reacción de autoridades, académicos y de los propios funcionarios de inteligencia, se ha traducido en un replanteamiento de la actividad. 

Paralelamente, en Europa Oriental y América Latina, regiones que han logrado superar regímenes políticos autoritarios considerados como residuos de 

la guerra fría en retirada, se desarrolla un proceso de reforma de los servicios 

de inteligencia, que incluye la promulgación de leyes que regulan la actividad, 

intentan profesionalizar a sus integrantes, introducir mecanismos de control 

parlamentario y judicial, rendición de cuentas, entre otros.

Tras una discusión académica sobre la importancia de la ética en inteligencia 

y la presentación de algunas experiencias de reforma de servicios de inteligencia, el siguiente trabajo tratará la pregunta de si debe haber un código ético o 

deontológico en inteligencia como ocurre en otras profesiones como médicos, 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

122

abogados o ingenieros. Si así fuera, qué debería contener como elementos 

mínimos.

Definiciones conceptuales

La ética tiene como objeto estudiar los actos que el ser humano realiza de 

modo consciente y libre, o sea, aquellos actos sobre los que ejerce de algún 

modo un control racional. No se limita sólo a ver cómo o por qué se realizan 

esos actos, sino que busca emitir un juicio sobre éstos, que permite determinar si un acto ha sido éticamente bueno o éticamente malo. La ética estudia 

qué es lo moral, cómo se justifica racionalmente un sistema moral, y cómo 

se ha de aplicar posteriormente a los distintos ámbitos de la vida personal y 

social. En la vida cotidiana constituye una reflexión sobre el hecho moral y 

busca las razones que justifican la utilización de un sistema moral u otro.210

Se podría decir que una ética propuesta es el conjunto de normas sugeridas 

por una filosofía o una religión, en tanto que moral vendría a designar el 

grado de acatamiento que los individuos dispensan a las normas imperantes 

en el grupo social. En un sentido práctico, ambos términos se hacen indistinguibles y por ello se los considera equivalentes. El matiz que las delimita está 

en la observación o aplicación práctica de la norma que entraña el mandato 

ético. Por ello, la norma ética siempre será teórica, en tanto que la moral o 

costumbre será su aplicación práctica. Asimismo, la moral se basa en los valores que la conciencia nos dicta, a su vez, basada en costumbres aprendidas. 

Por lo tanto, la moral no es absoluta o universal, ya que su vigencia depende 

de las costumbres de una región, de la misma manera que la ética tampoco 

tiene una validez absoluta al ser ambas imperativos hipotéticos.

Por otro lado, la deontología es la ciencia de la moralidad, pues hace referencia a la rama de la ética cuyo objeto de estudio son aquellos fundamentos del 

deber y las normas morales. Se refiere a un conjunto ordenado de deberes y 

obligaciones morales que tienen los profesionales de una determinada materia. La deontología es conocida también bajo el nombre de “teoría del deber”.

De allí surge la deontología profesional, que referencia al conjunto de principios y reglas éticas que regulan y guían una actividad profesional. Estas 

normas determinan los deberes mínimamente exigibles a los profesionales en 

el desempeño de su actividad. Por este motivo, suele ser el propio colectivo 
Gestión de Inteligencia en las Américas

123

profesional quien determina dichas normas y, a su vez, se encarga de recogerlas por escrito en los códigos deontológicos. También controla y supervisa, 

de alguna manera, la integración de nuevos miembros y el adecuado ejercicio 

de las tareas propias de su profesión. Hoy en día, prácticamente todas las 

profesiones han desarrollado sus propios códigos. Esto ocurre entre médicos, abogados, periodistas, etc. Para mantener el cumplimiento del código 

deontológico de las distintas profesiones es habitual la creación de un colegio 

profesional. Las normas dictadas en el código deontológico son previamente 

pactadas y aprobadas de manera común y unánime por todos los miembros 

de la profesión para la cual se elaboran. Son, por tanto, pautas de conducta 

a seguir cuyo objetivo es realizar un determinado trabajo de forma correcta, 

adecuada y eficiente. 

En el caso de las profesiones que se realizan en el ámbito del Estado, y debido 

a las posibles repercusiones de perspectivas y acciones indebidas, los preceptos 

éticos deben ser aun más firmes. Esto rige, por ejemplo, para los militares 

y los funcionarios que se ocupan de hacer cumplir la ley, es decir, policías, 

jueces, fiscales y otros semejantes y, por extensión, para los integrantes de la 

comunidad de inteligencia, tomando en cuenta que la inteligencia inicialmente se trató de un oficio ejercido principalmente por militares. Desde el 

siglo XIX comenzaron los esfuerzos por humanizar la guerra introduciendo 

determinados preceptos éticos mínimos para preservar la vida de los heridos, 

de los prisioneros y salvaguardar la integridad física de la población civil no 

combatiente. Estos conceptos éticos fueron plasmados en las convenciones 

de Ginebra de 1864, 1906, 1929 y 1949. Asimismo, en 1948 se proclamó la 

Declaración Universal de Derechos Humanos de Naciones Unidas, que entre 

otras cosas consagra los derechos civiles y políticos de las personas y prohíbe 

la tortura y los tratos degradantes. 

La reacción frente al componente de inteligencia en la “Guerra 

Global contra el Terrorismo”

Luego del ataque a Estados Unidos del 11 de septiembre de 2011 y de la 

invasión de Irak del 20 de marzo de 2003, se produjo una gigantesca reacción negativa ante las aparentes fallas de los servicios de inteligencia estadounidenses por no prever los actos terroristas y ante la masiva violación de 

principios éticos elementales de estos mismos servicios amparados en lo que 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

124

el Presidente George W. Bush llamó “guerra contra el terror”. Lo interesante 

a resaltar es que una serie de funcionarios de la comunidad de inteligencia y 

académicos vinculados con ella comenzaron a hacerse presente con estudios 

que están dando cuenta en forma crítica y revisionista de estos fenómenos.211

No es casualidad entonces que en 2006 se creara en Washington D.C. la Asociación Internacional de Ética de Inteligencia (IIEA). Esta organización ha realizado conferencias anuales en EE.UU. y Gran Bretaña reuniendo a muchos especialistas del mundo anglosajón, de Israel, Francia, India y otros países. Desde 

2010 edita incluso la revista International Journal of Intelligence Ethics.

212

Los estudios analizados constatan en primer término que siempre ha habido 

resistencia en los miembros de la comunidad de inteligencia estadounidense a 

aceptar que la actividad se guíe por preceptos éticos, lo que probablemente sea 

extensivo a todos los países que estuvieron envueltos directa o indirectamente 

en la guerra fría. Se cita el ejemplo de Thomas Braden, un ex agente de la CIA, 

quien publicó en 1967 el sugerente artículo “I ́m Glad the CIA is ‘Immoral’” 

[Estoy contento que la CIA sea “inmoral”], argumentando que frente al enemigo Unión Soviética cualquier debilidad significaría derrota.213 O lo dicho 

recientemente por el juez federal Richard Posner: “La inteligencia es la segunda 

profesión más antigua, sólo que con menos moral”.214 Según este pensamiento, que Allison Shelton considera como parte de una corriente filosófica que 

llama teleológica, de donde arranca el realismo y la teoría de la guerra justa, el 

objetivo de la inteligencia sería servir a la seguridad nacional y todo se ordenaría bajo ese objetivo. Por el contrario, la corriente deontológica que proviene 

de la filosofía de Emmanuel Kant, enfatiza lo absoluto de la moral.215

Shelton constata que existe una paradoja inquietante, pues mientras “es un 

hecho que la mayoría (si no todas) las actividades de inteligencia tienen una 

base legal en Estados Unidos, las mismas actividades violan directamente o 

ignoran la ley internacional o de otros países. Yo llamo a esta observación 

paradójica cuando los Estados Unidos se asignan un papel como paladín de la 

democracia en todo el mundo”.216

Por su parte, Pfaff y Tiel consideran que nos enfrentamos a un tema permanente de tensión entre “moderación ética” y “eficacia”. ¿Hasta dónde es 

éticamente aceptable trasgredir los principios y qué diferencia hay en tiempos 

de guerra y en tiempos de paz? Un asunto interesante, pues el asesinato en 
Gestión de Inteligencia en las Américas

125

tiempos de paz es punible e inmoral, mientras que en tiempos de guerra es 

aceptable. Lo mismo sucede con el engaño (identidad falsa de un agente, 

por ejemplo) o la mentira. Ésta siempre es moralmente reprobable, pero no 

siempre incorrecta desde un punto operativo o en términos no morales. Lo 

mismo sucede con la incitación, el soborno, el chantaje y la apropiación.217 

Estos autores concluyen que 

debido a que el trabajo del profesional de la inteligencia es 

indispensable para las tareas de seguridad nacional del Estado, el espionaje en sí mismo es una obligación moral derivada. Esto significa que debemos renunciar a la idea que de 

alguna manera el trabajo del profesional de inteligencia no 

es compatible con los dictados de la moral. Pero dado que el 

camino al infierno está empedrado de buenas intenciones y 

las líneas no se cruzan, se hace imperativo el establecimiento 

de límites morales para que los profesionales de la inteligencia puedan desempeñar sus funciones con la conciencia 

limpia. Esto no sólo es bueno para el profesional, sino que 

es bueno para la profesión, y dada la importancia de la profesión, también para la Nación.218

Por otro lado, Melvin Goodman, un reconocido ex analista de la CIA con 24 

años de experiencia y experto en la Unión Soviética, famoso por escribir en 

2008 el libro Failure of Intelligence: The Decline and Fall of the CIA, señala que 

los presidentes de Estados Unidos tienen la culpa de haber politizado a la CIA 

en las últimas tres décadas. Según Goodman, desde Jimmy Carter nadie se ha 

atrevido a reformar el servicio. En su opinión los cuatro mayores problemas 

que han contribuido a la declinación de la comunidad de inteligencia 

estadounidense son la militarización de la inteligencia que se tradujo en 

una fáctica dependencia de las prioridades del Pentágono; la falta de control 

parlamentario; las acciones ilegales del National Clandestine Service de la CIA, 

creado en 2005, encargado de operaciones especiales militarizadas (de hecho, 

Goodman aboga por separar claramente el clásico análisis de inteligencia de 

las operaciones encubiertas, reduciéndolas al mínimo); y el error del servicio 

de no decirle la verdad al poder político.219

Pese a estas opiniones lapidarias, hay que señalar que al menos los Presidentes 

Franklin Roosevelt y George W. Bush hicieron esfuerzos para sacar lecciones 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

126

de las fallas de inteligencia por los ataques a Pearl Harbor en 1941 y a las Torres 

Gemelas en 2001, y los Presidentes Gerald Ford, Jimmy Carter y Ronald 

Reagan prohibieron que funcionarios del gobierno –un eufemismo para 

indicar a los agentes de la CIA- cometieran asesinatos políticos en el extranjero.

Ford se basó en las conclusiones del Comité Church, por el senador Frank 

Church que lo presidió, que fue establecido por el Senado estadounidense en 

1975 y que, entre otros aspectos, investigó la política de intentos de asesinato 

selectivos de la CIA contra Fidel Castro de Cuba, Patrice Lumumba del Congo, Rafael Trujillo de la República Dominicana, Ngo Dinh Diem de Vietnam 

del Sur y del general René Schneider de Chile durante las administraciones de 

los Presidentes Eisenhower, Kennedy y Johnson. El informe Church condenó 

en duros términos estos abusos: “Consideramos que el asesinato [político] 

viola los preceptos morales fundamentales de nuestra forma de vida.... Rechazamos cualquier noción de que Estados Unidos debe justificar sus acciones 

por los estándares de los totalitarios”.220

De hecho, el Presidente Ford firmó una orden ejecutiva que prohibió los asesinatos. Jimmy Carter hizo lo propio en 1978 y Ronald Reagan lo confirmó 

con su orden ejecutiva 12333 de 1981. Ésta todavía se mantiene vigente. Sin 

embargo, en ninguna de las órdenes ejecutivas se explica el término asesinato. 

Eventualmente podría interpretarse que al menos la primera de ellas fue redactada influenciada por el informe del Comité Church, y que por ello se 

condenara expresamente el asesinato o el intento de asesinato de líderes políticos extranjeros hostiles a Estados Unidos. Pese a ello no hay absoluta certeza 

sobre el significado del término en las ordenes ejecutivos porque ninguno de 

los tres mandatarios hizo comentarios públicos explicando sus actos.221

Un segundo tema en debate es la politización de la inteligencia, es decir la 

anómala relación entre el poder político y los organismos de inteligencia 

que, en una visión ideal, deberían ser profesionales y asépticos políticamente 

hablando. Esta discusión se ha centrado en lo que muchos consideran la manipulación política sobre el motivo para iniciar la segunda guerra del Golfo, 

la supuesta existencia de armas de destrucción masiva por parte del régimen 

de Saddam Hussein y el papel que le tocó cumplir a la comunidad de inteligencia de Estados Unidos.

Nuevamente Goodman arremete contra la CIA al señalar que sus jefes y 

analistas más experimentados violaron todas las normas del proceso de análisis
Gestión de Inteligencia en las Américas

127

de inteligencia ayudando a la administración Bush a construir la justificación 

de la guerra contra Irak. “Hay filtros en las direcciones de inteligencia y operaciones para prevenir la introducción de embustes en los productos finales 

de inteligencia, pero los jefes y los analistas se pasaron una serie de luces 

rojas”.222 Esto significó que se utilizó informes desechados sobre compras 

iraquíes de uranio en Niger para justificar el mensaje del estado de la Nación 

de 2003. Lo mismo ocurrió con la supuesta conexión entre el régimen iraquí 

y Al Qaeda y la leyenda sobre la existencia de armas de destrucción masiva en 

Irak, creyendo las fantasías difundidas por el Comité Nacional Iraquí.

También hay que considerar que la politización de la inteligencia no es un 

fenómeno exclusivamente estadounidense. El reconocido especialista Erich 

Schmidt-Eenboom ha revelado las principales transgresiones llevadas a cabo 

por el Servicio de Inteligencia Exterior de Alemania (BND), para demostrar 

que incluso las democracias más maduras no están libres de prácticas ilícitas 

reñidas con la ética profesional. Él considera que 

la exigencia de establecer un freno por parte del Estado 

a la autonomía de los aparatos de inteligencia, se basa 

en la falsa impresión que se ve aumentada a través de la 

información sensacionalista de la prensa, de que los servicios 

de inteligencia actúan a menudo de espaldas al gobierno 

persiguiendo sus propios fines. Sin embargo, esto ocurre 

sólo en casos excepcionales.223

Asimismo, sostiene que “la supervisión de los jefes de inteligencia y sus subalternos se ejerce conscientemente de manera ligera por parte de la Oficina 

del Canciller [Primer Ministro]. Con ello se pretende interferir lo menos posible en la eficiencia de los servicios, haciendo la vista gorda cuando éstos 

sobrepasan los límites legales”.

Este autor detalla exhaustivamente contravenciones, errores, abusos e ilegalidades cometidas por la inteligencia alemana. Entre las más graves se cuentan:

a) Intervención en el conflicto de la ex Yugoslavia: El BND trató de proporcionarle armas a las fuerzas croatas en 1994 burlando el embargo de la ONU, 

y cooperó con el grupo terrorista kosovar UCK;
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

128

b) Espionaje e infiltración de partidos políticos legales: Desde 2006 aumentan las señales de que el Servicio de Inteligencia Interior (BfV) se dedica a observar con métodos intrusivos a partidos políticos. Es el caso del seguimiento 

de parlamentarios sajones del NPD (ultraderecha) y del líder del Partido de 

Izquierda, Oskar Lafontaine. Esto ya había ocurrido en los años noventa cuando el Partido Verde fue observado e incluso infiltrado. El autor sostiene 

que se trataría de una maniobra de los partidos políticos tradicionales para 

mantener sin cambios el sistema de partidos;

c) Observación de periodistas y científicos: El físico nuclear Klaus Traube 

fue observado ilegalmente por el BfV en 1975; el BND intervino las llamadas 

telefónicas del escritor Günther Wallraff en 1976; el BND ha seguido observando a periodistas;

d) Cooperación con regímenes violadores de los derechos humanos: En la 

lucha contra el terrorismo, el BND no ha dudado en cooperar con países –sobre todo árabes- en que se utiliza sistemáticamente la tortura;224 y

e) Cooperación con criminales de guerra nazis: Los archivos de inteligencia 

han revelado que Klaus Barbie, el “carnicero de Lyon”, cooperó en 1966 desde 

su refugio en Bolivia con el BND. Este criminal de guerra redactó 35 informes sobre temas políticos –posiblemente sobre venta de armas alemanas a 

países sudamericanos-, informes que fueron pagados. Además, el BND sabía 

el paradero de otro criminal nazi, Adolf Eichmann, ocho años antes que los 

agentes israelíes lo secuestraran en Argentina en 1960.225

Una tercera cuestión tiene relación con la profesionalidad, es decir, si los integrantes de la comunidad de inteligencia consideran su quehacer como una 

profesión o no. Si efectivamente la consideran una profesión, allí surge un segundo tema, pues toda profesión posee generalmente un código de ética que 

impone determinados límites y comportamientos a la practica de la misma. 

Unos autores creen que la inteligencia no necesita un código de ética, otros 

creen que sí.

Uno que no cree en la necesidad de los códigos es Stefan Brem, que trabaja 

en la Oficina Federal de Protección Civil en el Ministerio de Defensa suizo, 

y representa bien el modelo europeo de múltiples controles externos sobre la 

actividad de inteligencia. Brem considera que es suficiente que haya reglas y 
Gestión de Inteligencia en las Américas

129

procedimientos claros, un buen control externo, responsabilidad y rendición 

de cuentas (accountability) y transparencia institucional. Y cita las cinco 

principales recomendaciones contenidas en el decálogo “Directrices sobre 

Derechos Humanos y la Lucha contra el Terrorismo” que adoptó el Comité 

de Ministros del Consejo de Europa en julio de 2002. Acatando estas recomendaciones, ningún servicio de inteligencia podría ser acusado de cometer 

excesos o contravenciones a una supuesta ética profesional: 

a) Prohibición de arbitrariedades: Respeto de los derechos humanos, excluyendo toda forma de discriminación o trato racista, y apropiada supervisión de 

los procedimientos; 

b) Legalidad de las medidas antiterroristas: Todas las medidas deben ser legales, y cuando una restrinja los derechos humanos, debe ser definida con 

precisión y ser proporcional al fin perseguido; 

c) Absoluta prohibición de la tortura: Queda prohibida la tortura y los tratos 

degradantes en toda circunstancia, en especial durante el arresto; 

d) Provisiones en la recolección y procesamiento de información personal:

Estos procedimientos deben estar cubiertos por la ley interna y ser proporcionales al fin perseguido, y pudieran ser supervisados por una autoridad independiente; y 

e) Medidas que interfieran con la privacidad de las personas: Medidas como 

allanamientos, intervenciones telefónicas, uso de agentes encubiertos y otras 

deben ser objeto de ley y posibles de revisión por un juez, y el uso de la fuerza 

debe ser proporcional al fin perseguido.226

En el caso alemán, Schmidt-Eenboom sostiene que es necesario reforzar los 

controles políticos para evitar las trasgresiones a la ética profesional. Él ha sugerido la creación de un Inspector de los Servicios de Inteligencia que actuaría 

como un ente investigador institucionalizado en la Oficina del Canciller Federal. La mera existencia de esta institución tendría un efecto beneficioso en la 

actuación diaria de los servicios, reduciendo así posibles castigos arbitrarios. 

Un buen ejemplo ya existe: el Delegado Parlamentario de Defensa que, con 

plenos poderes, vigila que no se produzcan violaciones de los derechos humanos de los soldados.227
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

130

En todo caso, la mayoría de los autores consultados, no solamente estadounidenses y alemanes, sino que de muchos otros países, se inclinan por establecer algún tipo de código de ética profesional para las agencias de inteligencia. 

Un buen ejemplo es el decálogo presentado por Brian Snow, un analista que 

trabajó por 34 años en la Agencia Nacional de Seguridad (NSA) de Estados 

Unidos. Según él, este código debería contener al menos once normas de 

comportamiento:

a) No dañar a ciudadanos estadounidenses o sus derechos establecidos en la

Constitución;

b) Defender la Constitución y el Estado de Derecho, estando limitados por el 

espíritu y la letra de las leyes de los Estados Unidos;

c) La conveniencia no debe ser nunca una excusa para la mala conducta;

d) Ser responsables de nuestras decisiones y acciones y apoyar los procesos de 

la rendición de cuentas para asegurar nuestra adhesión a estos principios;

e) Las declaraciones que hacemos a nuestros clientes, colegas, supervisores y 

al público estadounidense serán verdaderas, y no concebidas para engañar 

u ocultar innecesariamente de ninguna manera;

f) Vamos a tratar de resolver las decisiones éticamente difíciles en favor de los 

requisitos constitucionales, de la verdad y de nuestros conciudadanos;

g) Vamos a abordar las posibles consecuencias de nuestras acciones con antelación, especialmente las consecuencias del fracaso, del descubrimiento y las 

consecuencias no deseadas del éxito;

h) No vamos a tomar decisiones que imponen un riesgo innecesario a los 

inocentes;

i) Si una acción nuestra pudiera dañar a nuestros ciudadanos, solicitaremos la 

autorización de una autoridad nacional externa a la agencia que esté en su 

cadena de mando;

j) Aunque pudiéramos trabajar en secreto, vamos a trabajar de tal modo que 

cuando nuestros esfuerzos sean conocidos, nuestros conciudadanos no se 

avergonzarán de nosotros y de nuestros esfuerzos; y

k) Cumpliremos con todos los acuerdos públicos e internacionales sobre 

derechos humanos que nuestro país ha ratificado.228
Gestión de Inteligencia en las Américas

131

Incluso existe el caso de España, donde en 2010 se dio a conocer que el 

Centro Nacional de Inteligencia (CNI) preparaba un código ético para el 

desempeño de sus funcionarios.229 Meses después se supo que además del 

código de ética se introduciría un control judicial que supone el visto bueno 

de un juez competente para cualquier cooperación de seguimiento o escucha 

en terreno interno, un control externo común en la mayoría de los servicios 

de inteligencia occidentales.230 Sin embargo, el código, que al parecer está 

listo hace mucho tiempo (incluye la independencia política –no puede haber 

militancia activa en partidos políticos- de todos los miembros del CNI y severas sanciones contra la lacra de las frecuentes filtraciones de información), 

ha sufrido la resistencia de muchos funcionarios que aducen que las nuevas 

directrices podrían afectar gravemente la operatividad del servicio. El nuevo 

gobierno conservador de Mariano Rajoy ha asegurado que el código sería 

aprobado en el más breve plazo.231

Por otro lado, también hay los que piensan que los integrantes de la comunidad de inteligencia deben poseer un ethos profesional, que sería más amplio y 

más profundo que un código de ética o deontología profesional, y no puede 

ser impuesto desde fuera. En esa concepción, según Albert Pierce, académico 

de la National Defense University de Washington D.C., el ethos tiene que ver 

más con “quién eres” que con “qué haces”, mientras que el código de ética 

profesional que es una derivación y un desarrollo a partir del ethos, y por 

lo mismo trata de “qué haces”. Es por ello que el ethos sería orgánico, en el 

sentido de que debe crecer desde dentro en un proceso que vaya desde abajo 

hasta arriba y desde arriba hasta abajo en una organización de inteligencia. En 

resumen, se debe tratar de un proceso intelectual de introspección al interior 

del organismo, que dé cuenta de sus funciones profesionales, de su papel en 

el área de la seguridad nacional y en su especificidad como servicio público y 

del Estado.232

Una perspectiva ética sobre las reformas en Europa Oriental 

y América Latina

En los procesos de democratización de los países del llamado socialismo real 

y de redemocratización de América Latina ocurridos en los últimos veinte 

años, uno de los puntos más complejos ha sido la reforma de los servicios 

de inteligencia. Coincidentemente, las cuestiones de ética profesional y de 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

132

control político-institucional que han sido objeto de un amplio debate tanto 

público como especializado en Estados Unidos y en países de Europa Occidental, han tenido gran importancia a la hora de efectuar las reformas y 

asegurar su éxito. Precisamente de Estados Unidos y de Europa Occidental 

ha venido buena parte de los impulsos reformadores y los modelos que se han 

implantado en las nuevas democracias. Se puede afirmar sin ambages que las 

reformas en inteligencia emprendidas en Europa del Este y en América Latina 

son tributarias de la discusión sobre ética en inteligencia que se ha descrito en 

páginas anteriores.

Una transformación ética: inteligencia como servicio público. Luego del colapso de la Unión Soviética y la reorientación de sus aliados europeos, se desmontaron los instrumentos represivos del aparato estatal de partido único. En 

el caso de los servicios de inteligencia, estos países debieron afrontar no sólo 

el clásico desafío de “democratizar la inteligencia”,233 es decir, encontrar un 

adecuado equilibrio entre eficiencia y transparencia, sino que además encarar 

transformaciones profundas de una práctica antidemocrática desarrollada por 

décadas. Estos otros desafíos fueron los siguientes: a) un cambio de doctrina, 

asumiendo que la inteligencia abandonaba la misión de defensa absoluta del 

Estado socialista, convirtiéndose en un servicio público susceptible de escrutinio público y control externo; b) un cambio normativo, estableciéndose un 

marco jurídico para el respeto efectivo de las leyes y evitando la injerencia o 

interferencia de la política; y c) un cambio institucional, organizando adecuadamente la comunidad de inteligencia según las dimensiones del país y sus 

particularidades, disponiendo de cuadros de mando y personal especializado, 

y operando con seguridad e independencia política.234

En la mayoría de los casos, las antiguas agencias de inteligencia fueron disueltas o reformadas completamente, se promulgaron leyes que reglamentan 

claramente las funciones de las agencias y se introdujeron controles de parte 

del ejecutivo, del parlamento y del poder judicial. En Polonia, por ejemplo, las nuevas agencias son supervisadas por un Comité para los Servicios 

Especiales que radica en el Comité de Ministros. En la República Checa, 

siguiendo el modelo británico, en 1991 se estableció el Consejo para la Coordinación de los Servicios de Inteligencia. Por su parte, en Hungría, además 

de los controles ejecutivo, parlamentario y judicial, hay supervisión del Defensor del Pueblo y del Comisionado para la Protección de Datos. En el caso 
Gestión de Inteligencia en las Américas

133

de Eslovaquia, el nuevo Servicio de Información que existe desde 1993 sólo 

realiza labores de análisis y no puede detener personas.235 

La ética de servicio publico fácilmente volteada. Estas reformas, no siempre 

fáciles de incorporar en el quehacer cotidiano de las nuevas o remozadas agencias de inteligencia -todavía hoy se evidencian serias falencias como prácticas 

ilegales, nepotismo, corrupción, clientelismo, chantaje, etc.236- fueron acompañadas por el difícil proceso de incorporación de los ex países socialistas a los 

mecanismos de concertación europea. Esto ha traído consigo a su vez la adopción de cánones de comportamiento democrático que refuerzan el proceso de 

reformas. De hecho, la mayoría de ellos ya son miembros de la OTAN, de la 

Unión Europea, de la zona euro y de la Organización para la Seguridad y la 

Cooperación en Europa (OSCE). Incluso, los más desarrollados económicamente -Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Polonia y República Checason miembros del exclusivo club de países pertenecientes a la Organización 

para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

En el caso latinoamericano, los servicios de inteligencia también adolecen de 

serias falencias éticas y de instrumentalización política, donde 

hay una evidente tensión entre la función de inteligencia y la 

vida democrática de los países. Los servicios de inteligencia 

cultivan el secreto, muchas veces no respetan los derechos de 

los ciudadanos y violan su privacidad. Esto complota contra 

la legitimidad que debe tener esta función esencial.237 

Además, la politización o partidización de la inteligencia es un hecho recurrente 

tanto en la historia como en la actualidad. Esto se expresa en la tendencia al 

clientelismo político que convierte a las agencias de inteligencia, como muchas 

otras dependencias del Estado, en botines de ciertas fracciones de los partidos 

o las coaliciones gobernantes. En casos extremos, los servicios de inteligencia, 

con todo su acervo instrumental (escuchas clandestinas, espionaje selectivo, 

informantes pagados, etc.), son transformados en una policía política al 

servicio de un cierto gobierno y en desmedro de sus opositores.238

La creación de nuevos organismos de inteligencia para estabilizar reformas 

en comportamiento ético. El proceso de reformas en inteligencia ha pasado 

por varias fases, produciéndose avances y retrocesos según la realidad política 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

134

de cada país. Una primera ocurrió en el Cono Sur y Brasil luego que acabaron 

las dictaduras militares. Producto de ello fueron creadas nuevas agencias de 

inteligencia en Brasil (Agencia Brasileña de Inteligencia, en 1999) y Chile 

(Dirección Seguridad Pública e Informaciones y Agencia Nacional de Inteligencia, en 1993 y 2004, respectivamente) o completamente reformadas las 

existentes, como ocurrió en Argentina. Otras fases de reforma han ocurrido 

posteriormente, en especial al término de gobiernos autoritarios, como en 

el caso del Perú en 2001; crisis de seguridad, como en Ecuador en 2008; 

escándalos de corrupción y acciones ilegales, como ocurrió en Colombia a 

partir de 2005, o por efecto de un cambio de régimen político, como es el 

caso de México desde el año 2000.

Probablemente, el caso colombiano del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) es el más dramático de todos. Luego de un proceso de prolongado deterioro institucional, que incluyó el enjuiciamiento de directores, 

jefes y funcionarios, acusados de asesinatos, negocios incompatibles con los 

paramilitares y la guerrilla, espionaje telefónicos -las famosas “chuzadas”- de 

jueces, políticos y periodistas, entre otros muchos delitos, y el establecimiento 

de una Comisión Especial para su reforma en 2005 -que resultó infructuosa-, 

el DAS, creado en 1953, fue formalmente disuelto y reemplazado por una 

nueva organización. Se trata de la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), 

creada a fines de 2011, y que recibirá apoyo especializado de los servicios de 

inteligencia británicos.239

Como señaló lacónicamente el Presidente colombiano Juan Manuel Santos, 

“es triste pero cierto: los cambios en inteligencia nacen de las crisis. Y hay que 

saber aprovechar las crisis”. Esta nueva entidad no supondrá solamente un 

cambio de nombre pues “esta agencia será algo completamente nuevo, que 

nunca ha existido en el país: una agencia civil dedicada de manera exclusiva 

a tareas de inteligencia”. La DNI “no tendrá facultades de policía judicial”, 

tildando de insano que la inteligencia pueda luego llevar a cabo detenciones, 

una práctica que a su juicio evoca momentos sombríos de las dictaduras del 

Cono Sur. Agregó que “esta agencia trabajará en silencio por el bien común”, 

y agregó que “se busca la profesionalización a través de una nueva carrera 

profesional de inteligencia”.240

Paralelamente, el parlamento colombiano aprobó en 2011 una nueva ley de 

inteligencia y contrainteligencia que garantiza plenamente el respeto de los 

derechos humanos. Su artículo 4 señala que 
Gestión de Inteligencia en las Américas

135

la función de inteligencia y contrainteligencia estará limitada en su ejercicio al respeto de los derechos humanos 

y al cumplimiento estricto de la Constitución, la Ley y el 

Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. En especial, la función de 

inteligencia estará limitada por el principio de reserva legal 

que garantiza la protección de los derechos a la honra, al 

buen nombre, a la intimidad personal y familiar, y al debido proceso. Ninguna información de inteligencia y contrainteligencia podrá ser obtenida con fines diferentes de: a) 

Asegurar la consecución de los fines esenciales del Estado, la 

vigencia del régimen democrático, la integridad territorial, 

la soberanía, la seguridad y la defensa de la Nación; b) Proteger las instituciones democráticas de la República, así como 

los derechos de las personas residentes en Colombia y de los 

ciudadanos colombianos en todo tiempo y lugar -en particular los derechos a la vida y la integridad personal- frente 

a amenazas tales como el terrorismo, el crimen organizado, 

el narcotráfico, el secuestro, el tráfico de armas, municiones, 

explosivos y otros materiales relacionados, el lavado de activos, y otras amenazas similares.241

Asimismo, el artículo 37 se refiere a que la obediencia debida242 no

será aceptada 

para los casos en que el servidor público posea información 

relacionada con la presunta comisión de genocidio, 

ejecuciones extrajudiciales, tortura, desplazamiento forzado, 

desaparición forzada, violencia sexual masiva, crímenes 

de lesa humanidad, o crímenes de guerra por parte de un 

servidor público. En cualquier caso los servidores públicos 

de los organismos que desarrollan actividades de inteligencia 

y contrainteligencia podrán denunciar las actividades 

delictivas de las que tengan conocimiento de manera directa 

o mediante representante del organismo de inteligencia y 

en condiciones que permitan garantizar su seguridad e 

integridad, garantizando la protección de fuentes, medios 

y métodos.243
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

136

Un segundo caso a analizar es el ecuatoriano. Aunque allí no se produjo la 

masiva represión política que caracterizó al Cono Sur y Brasil, también en Ecuador ocurrieron excesos en la década de los ochenta. Una Comisión de la Verdad investigó las violaciones de los derechos humanos ocurridas en el período 

1984-2008 cometidas por elementos de las fuerzas armadas, Policía Nacional 

y otros organismos del Estado relacionados con el área de la defensa nacional y 

la seguridad interna, incluidas las agencias de inteligencia. La Comisión comprobó que hubo un total de 456 víctimas, la mayoría de ellas acaecidas entre 

1984 y 1988, coincidente con la presidencia de León Febres Cordero y con el 

período de mayor operatividad del grupo guerrillero Alfaro ¡Vive Carajo!244

A raíz del ataque colombiano a un campamento de las FARC en territorio del 

Ecuador en 2008, se estableció una comisión oficial que investigó los hechos. 

El informe resultante declaró:

La falta de celeridad con la que actuaron los organismos de 

Inteligencia del Estado ecuatoriano para dar a conocer al 

mando político, los graves sucesos acontecidos en territorio 

nacional, así como la oportunidad y eficacia con la que la 

Inteligencia colombiana conoció en detalle estos sucesos, 

hicieron presumir a las más altas autoridades del Gobierno 

ecuatoriano que existía una campaña de ocultamiento de 

la información orquestada por organismos de Inteligencia 

extranjeros.245

Como consecuencia de esa crisis se disolvió la Dirección Nacional de 

Inteligencia en manos de militares y se la reemplazó por la Secretaría Nacional 

de Inteligencia (SENAIN) en 2009. Sin embargo, su desarrollo institucional 

ha sido débil y lento, ha sido blanco de críticas -no habría detectado 

anticipadamente la sublevación policial que remeció al país en septiembre 

de 2010- y ha tenido una gran rotación de directores, pasando de civiles a 

militares retirados y viceversa.246

Emergen instituciones internacionales para promover una ethos profesional 

en inteligencia. Por último, hay que consignar un caso muy peculiar que se 

produjo en Chile. En 1993, en plena democracia, la Armada requisó todos los 

ejemplares de un libro escrito por Humberto Palamara, uno de sus oficiales
Gestión de Inteligencia en las Américas

137

en retiro, y lo sometió a juicio, una muestra palpable de las dificultades que 

debió afrontar la transición democrática en ese país. El autor recurrió de protección a la Corte Interamericana de Derechos Humanos.247 Ésta sentenció en 2006 que el Estado de Chile había violado los derechos de Palamara 

por haber aplicado censura previa, violado las garantías del debido proceso al 

haberlo sometido ilegítimamente a la jurisdicción militar y violado el derecho 

a la propiedad privada, al impedirle el uso y goce de la obra de su creación 

intelectual. Además del pago de indemnización y publicación del libro confiscado, el Estado chileno fue comprometido a la adecuación de la jurisdicción penal militar a los estándares internacionales, es decir, que la jurisdicción 

penal militar debe limitarse a los delitos de función cometidos por militares 

en servicio activo, de forma tal que en ninguna circunstancia un civil se vea 

sometido a la jurisdicción de los tribunales penales militares.

En su libro, reeditado finalmente en 2006 -como parte del cumplimiento 

de la Corte-, Palamara critica severamente la violación por militares de los 

derechos humanos, la utilización de los servicios de inteligencia militares en 

la guerra antisubversiva y aborda la necesidad de adecuarlos a ciertos parámetros éticos: 

A mi parecer, mientras la inteligencia carezca de un código 

de conductas éticas, que oriente la actividad de las personas 

que en ella se desempeñan, se mantendrá vulnerable a satisfacer intereses particulares, de líderes corruptos, que le impedirán alcanzar el prestigio de una profesión. Mientras esta 

situación no varíe vale considerar a inteligencia simplemente 

como una actividad o una ocupación, que reúne personas 

especializadas en los diferentes roles que se deben desarrollar 

en la actividad de inteligencia.248

De acuerdo con este ejemplo, podemos entender que no basta la existencia de 

una ética admirable de una sola persona de entre los cuadros de inteligencia, 

sino que su expresión perdurable puede depender del poder más amplio de un 

conjunto de opiniones expresado por medio de una convención multilateral o 

internacional. Con este ejemplo, Chile ha innovado en aceptar la decisión de 

un ente legal multilateral, lo cual puede establecer un precedente en la región 

respecto al tema de evolución ética en relación a la inteligencia. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

138

Conclusiones

Una breve descripción de los delitos o excesos que se cometen generalmente 

en inteligencia, lleva a concluir que hay tres tipos:

a) Individual: Los de tipo personal que cometen individuos particulares 

(robo, espionaje, venta de material sensible, cobro por extorsión, etc.). Éstos 

pueden ser combatidos con medidas disciplinarias, de seguridad -por ejemplo, mediante oficinas de asuntos internos- y judiciales;

b) Institucional: Los que son cometidos por los servicios de inteligencia son 

producto de fenómenos de exceso de celo, autonomización y corporativismo, 

generalmente en busca de mayor reconocimiento, lucha de competencias entre agencias o incluso por oposición a la línea seguida por la autoridad. Éstos, 

por definición, se llevan a cabo sin el consentimiento o el conocimiento de la 

autoridad política, aunque muchas veces es difícil discernir con exactitud si 

ésta ha tenido conocimiento o no; y

c) Político: Aquellos actos cometidos por mandato de la autoridad política, 

que se cometen institucionalmente (fabricación de pruebas, persecución de 

opositores, periodistas, jueces y otros personajes u organizaciones incómodas).

Estos dos últimos delitos, por ser de carácter institucional, necesitan otros 

métodos para ser combatidos eficientemente. Hay que tener en cuenta que 

los tres tipos de delitos o infracciones descritas son de común ocurrencia 

en todo el mundo. Prácticamente no hay ningún país que esté libre de este 

flagelo. La diferencia está en los niveles de impunidad que pueden variar de 

un lugar a otro. 

Obviamente, aun con una aprobación y observancia plena de preceptos éticos 

por parte del personal de inteligencia, probablemente siempre quedará un espacio imposible de controlar por completo en el comportamiento individual 

de los actores. Pero una cosa completamente distinta son las transgresiones 

consentidas u ordenadas por la autoridad política, tales como la persecución 

o espionaje de individuos u organizaciones incómodas en el propio país, sean 

éstos políticos de oposición, periodistas, jueces, líderes ambientalistas, entre 

muchos otros posibles. Estas transgresiones son, sin duda, mucho más graves, 

y las sociedades deben combatirlas estableciendo mecanismos eficientes para 

evitar su ocurrencia. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

139

Frente a esta realidad y luego de analizar la discusión académica sobre el particular, cabe preguntarse si es necesario optar por la adopción de un código 

de ética profesional en las organizaciones de inteligencia o, por el contrario, 

basta con un poderoso y eficiente sistema de controles externos para evitar las 

contravenciones éticas y excesos de comportamiento. 

Probablemente, lo óptimo será la utilización de ambos criterios, es decir, introducir normas de ética profesional como las descritas en el texto, tanto en 

códigos que puedan adoptar los propios servicios de inteligencia, y reforzar la 

formulación de recomendaciones emanadas de organizaciones internacionales como los casos del Consejo de Europa ya citado o de la Organización de 

Estados Americanos.

Un segundo elemento que se planteó en la discusión académica es el importante papel que juega el ethos profesional. Este fenómeno muy especial que 

declara quiénes somos debe surgir en el seno de las organizaciones de inteligencia, comprueba el valor del concepto para la práctica profesional. Esto se 

consigue y se refuerza no sólo con un proceso de introspección como se señaló 

más arriba, sino que también mediante un trato justo, basado en el mérito 

profesional de individuos, que a su turno implica un desarrollo formativo 

que se inicia con una selección rigurosa del personal, una carrera funcionaria predecible desde el ingreso hasta el término de funciones, una política 

de incentivos, el perfeccionamiento profesional continuo, unos reglamentos 

precisos y rigurosos sobre las diversas funciones y etapas de la carrera, entre 

otras muchas medidas.

Hasta hoy no existe un código universal sobre inteligencia ni nada parecido. 

Asimismo, el ejemplo español que se presentó, demuestra que no es un tema 

fácil de abordar porque despierta natural resistencia al interior de los servicios. 

Todavía no hay suficiente conciencia de que la ética y códigos deontológicos 

sólo van en beneficio de la profesión de inteligencia y en el mejoramiento de 

su imagen en la opinión pública. Es obvio que aquí hay un tremendo desafío 

por delante, que implicará una gran cuota de paciencia, sentido común y 

oportunidad de convencimiento mediante argumentos persuasivos. 

Aquí comienza el muy importante rol que deben jugar legisladores y políticos. Por un lado, la legislación de inteligencia debe actualizarse allí donde no 

ha ocurrido todavía, incorporando todos los preceptos sobre protección de 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

140

los derechos humanos y de la privacidad de las personas. Esta legislación debe 

contener por cierto también las necesarias penas para quienes se vean tentados 

a cometer delitos y excesos que impliquen romper normas éticas profesionales 

mínimas y universalmente consensuadas.

Por otro, hay que apelar también a la responsabilidad de los políticos. Todo 

servicio de inteligencia, tanto aquellos que operan dentro del país como los 

que tienen como misión actuar en el extranjero, deben contar con la tutela 

y el direccionamiento del poder político. Éste es un papel de doble carácter. 

Por un lado, el poder político debe proteger a los organismos entregándoles 

misiones claras y definidas para desempeñar en la forma más eficiente posible 

y, al mismo tiempo, éste debe actuar en la forma más enérgica previniendo cualquier comportamiento reprobable, dando directrices claras sobre los 

límites éticos que no se deben traspasar. De ese modo explícito, los servicios 

no tendrán la dura tarea de decidir por sí mismos hasta dónde llegar en su cometido. Por cierto, el poder político de vez en cuando se cuidará de manipular 

el trabajo de las agencias de inteligencia para sus propios fines, muchas veces 

ajenos al bien común del Estado y la sociedad, lo cual sólo se puede ajustar 

por el electorado.

También es de la mayor importancia el rol que juegan los políticos en la 

designación de directivos y jefes de los servicios de inteligencia. No basta que 

los elegidos sean expertos en temas de seguridad, diplomacia, terrorismo y 

otros temas semejantes, sino que tengan una estatura moral intachable, pues 

su liderazgo será la medida para el desempeño profesional de sus subalternos.

En un país con una sociedad civil realmente empoderada y vigilante de sus 

derechos, tanto la prensa independiente como organismos de diverso tipo 

de esa misma sociedad civil organizada tienen un gran papel que jugar en 

el escrutinio de políticos y servicios de inteligencia. No es casualidad que la 

mayoría de las crisis en inteligencia que han terminado en reformas o nuevas 

legislaciones, se hayan originado en la denuncia de periodistas y otros actores 

sociales. 

Por último, los propios servicios de inteligencia pueden desempeñar un papel 

mucho más activo si quieren mejorar su imagen y cumplir uno de los mandatos más exigidos por la sociedad actual, ser responsables y rendir cuentas 

periódicamente; lo que el mundo anglosajón denomina accountability. Para 
Gestión de Inteligencia en las Américas

141

ello existe una amplia gama de posibilidades, desde la cuenta anual que la 

mayoría de las agencias deben rendir por sus operaciones y gastos presupuestarios frente a los organismos de control parlamentario y gubernamental, 

hasta la proyección de su imagen institucional hacia la comunidad mediante 

páginas web y otros medios de difusión.

Resumiendo, se puede afirmar que el papel de la ética está tomando cada vez 

mayor importancia en el trabajo cotidiano de las agencias de inteligencia en 

todo el mundo. Hay esfuerzos en muchos lugares para inculcar la noción de 

que toda profesión, también la de analistas y operativos de inteligencia, debe 

guiarse por principios éticos sólidamente fundados que deben ser respetados 

a cabalidad. Cada país deberá escoger su camino. En algunos se redactarán 

códigos de ética en inteligencia; en otros, bastará con decálogos y recomendaciones escrupulosas y firmes. Pero sólo de ese modo, esta actividad tantas 

veces cuestionada, tendrá respetabilidad y legitimidad en un mundo plagado 

de incertidumbre. 

Biografía del autor

Carlos Maldonado Prieto, chileno, es licenciado en historia por la

Martin-Luther-Universität, Halle, Alemania, y posee una maestría en 

Política de Defensa de la Academia de Guerra del Ejército de Chile. Ha 

sido socio académico del Instituto de Cooperación para la Seguridad 

Hemisférica (WHINSEC) y ha participado en cursos y seminarios 

organizados por el Centro Hemisférico de Estudios de Defensa (CHDS), 

ambos en Estados Unidos. Ha escrito los libros El Prusianismo en las 

fuerzas armadas chilenas: Un estudio histórico, 1885-1945 (Santiago: 

Documentas, 1988) y La Milicia Republicana: Historia de un ejército civil 

en Chile, 1932-1936 (Santiago: Servicio Universitario Mundial, 1988). 

También ha publicado artículos sobre inteligencia, historia de las fuerzas 

armadas, servicio militar y cuestiones policiales en revistas de Alemania, 

Canadá, Chile, Estados Unidos, Japón, Perú y Suecia, entre otros países. 

Correo: cmaldona99@gmail.com.

Gestión de Inteligencia en las Américas

143

Derechos Humanos y Ética de la Inteligencia:

Análisis de Casos Cinematográficos

Moira Nakousi Salas

y

Daniel Soto Muñoz

Inteligencia y Estado de Derecho

La configuración del Estado de Derecho en Latinoamérica comenzó a principios del siglo XIX coetáneamente con el proceso emancipador. Las nuevas 

repúblicas adoptaron, desde sus orígenes, la filosofía del liberalismo europeo 

y establecieron límites al ejercicio del poder público. Si bien el Estado antropomórfico concentró la capacidad soberana, sin consulta pública, de tomar decisiones y de emitir mandatos obligatorios dentro de su territorio,249 al mismo 

tiempo, definió límites legales para su propia actuación. La principal restricción 

fue impuesta por la obligación de respetar los derechos de la personas.250

En el poder ejecutivo quedó radicada la administración de los bienes comunes 

y la ejecución de las funciones básicas para la supervivencia de la colectividad. 

El monopolio de la fuerza física legítima se convirtió en una función auxiliar 

de los gobernantes. La fuerza es, desde entonces, el último recurso para asegurar la obediencia ciudadana a las normas jurídicas y una garantía de seguridad 

frente a las amenazas internas y externas.251

Desde el origen del Estado moderno, la principal preocupación de los gobernantes ha sido el ejercicio de la soberanía y, en esa aplicación, la mantención 

del equilibrio entre seguridad y libertad. En casi todo el siglo XX, la seguridad estuvo vinculada al mantenimiento de la integridad del Estado, hasta el 

surgimiento, a fines de los años 90, de los conceptos de “seguridad humana” 

y “seguridad multidimensional”, que trasladaron el foco de interés hacia las 

personas.252 En esta evolución, muchas veces las violaciones sistemáticas a 

los derechos humanos fueron justificadas como un mal menor en favor de la 

seguridad del Estado. 

La película “Unthinkable” o “El día del juicio final”, el foco de este ensayo, 

presenta con crudeza el conflicto de intereses que plantean las políticas 

públicas de seguridad y, dentro de ellas, el papel de los sistemas de inteligencia 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

144

en democracia: la eficacia en la prevención y represión de amenazas, versus el 

costo social que significa la restricción de los derechos y las libertades.253 El 

filme plantea una situación extrema y se centra en la discusión sobre la posible 

justificación de actos de la autoridad que potencialmente podrían beneficiar a 

toda la comunidad pero que implicarían suprimir los derechos más elementales 

de algunas personas. El director, no obstante, pone desde el principio al 

espectador del lado de las potenciales víctimas inocentes y, con ello, reduce la 

posibilidad de ofrecer perspectivas claras sobre el verdadero reto de la inteligencia 

en un Estado de Derecho: garantizar la seguridad sin mermar la libertad.254

En el presente trabajo, entretanto, se investigan las opciones inevitables que 

enfrentan los profesionales de inteligencia en un Estado de Derecho.

La comprensión de la seguridad como un medio para conseguir el bien 

común eleva el concepto “securitario” a una dimensión democrática dentro 

de un Estado de Derecho. Los derechos más importantes de las personas son 

el derecho a la vida y a la libertad de acción. La seguridad, por tanto, ocupa un 

rol secundario y es un mero instrumento para garantizar ambos derechos.255

Cada régimen político elabora su propio concepto a partir de este equilibrio y 

así define el modelo de sus agencias de inteligencia. Mientras en los regímenes 

democráticos, por definición, la inteligencia sirve precisamente para afirmar 

la libertad de las personas, en los regímenes totalitarios, y autoritarios, la seguridad se convierte en una ideología que pone a las agencias de inteligencia 

al servicio de los intereses del poder restringiendo la libertad de la gente.

Además, en el Estado de Derecho, todas las instituciones están bajo los límites 

y controles que el ordenamiento jurídico establece, incluidas las agencias de 

inteligencia. Éstas se dirigen principalmente a prevenir amenazas que puedan afectar a la seguridad y la defensa y no tienen capacidad decisoria en 

la conducción del Estado. No obstante, en las dictaduras ideológicas (totalitarismos) o burocráticas (autoritarismos), y a veces incluso bajo regímenes 

democráticos,256 se promueve la idea de la existencia de “enemigos internos” 

que hay que descubrir y castigar. En estos casos, son los servicios secretos 

los encargados de reprimir la posible disidencia.257 Una interesante paradoja 

se produce con la transformación de los servicios secretos de regímenes no 

democráticos que siguen funcionando depuestos los autoritarismos.

El cine ofrece interesantes ejemplos de estos tres modelos de gobierno y sus 

respectivas éticas públicas. La película “La vida de los otros” (“Das Leben der 
Gestión de Inteligencia en las Américas

145

Anderen”) de Florian Henckel von Donnersmarck (2006) expone la implacable y persistente violación al derecho a la intimidad practicada por la Stasi

contra los disidentes del régimen comunista en la República Democrática Alemana.258 El filme argentino “El secreto de sus ojos” de Juan José Campanella 

(2009) trata sobre la impunidad de un criminal común que se integra a una 

agencia de seguridad del régimen militar de turno.259 “Quémese después de 

leerse” (Burn after reading”) de los hermanos Coen (2008) es una irreverente 

comedia que narra el traumático proceso de jubilación de Osborne Cox quien 

se ve forzado a dejar una larga carrera de analista en una importante agencia 

de inteligencia en la cual ha estado sujeto a diversos tipos de controles 260 

(ver Tabla 5).

Tabla 5

Tipología sobre Formas de Gobierno y Agencias de Inteligencia

GOBIERNO TIPO DE AGENCIA EJEMPLOS EN PELÍCULAS

TOTALITARISMO Policía política “La vida de los otros” de F. 

von Donnersmarck (2006)

AUTORITARISMO Agencia de seguridad 

independiente

“El secreto de sus ojos” de J.J. 

Campanella (2009)

ESTADO DE 

DERECHO

Sistema de inteligencia “Quémese después de leerse” de 

los hermanos Coen (2008)

Fuente: Elaboración propia de los autores (2012) a partir de González, Larriba y 

Fernández, "Servicios de Intelligencia y Estado de Derecho:, en José Luis González 

Cussac, coord., Inteligencia (Valencia, Tirant Lo Blanch, 2012), pp. 284-287.

Presentación del caso: la película Unthinkable o El día del juicio final

La Escena: Se encuentra detenida una persona que afirma haber instalado 

tres artefactos nucleares en diversas zonas urbanas del país. Según ha expresado en un video las tres bombas estallarán simultáneamente en cuatro días 

más. Las autoridades han calculado que el material atómico empleado en 

los dispositivos sería capaz de causar entre seis y diez millones de muertes. 

El cautivo se niega a ofrecer voluntariamente la información que permitiría 

desactivar los explosivos o evacuar a las posibles víctimas. ¿Se justifica moral y 

jurídicamente la posibilidad de torturar al autor de este posible atentado para 

salvar la vida de millones de personas? Esta es la controversia que presenta la 

película “Unthinkable” o “El día del juicio final” de Gregor Jordan (2009) y 

así se presenta el problema central que se analizará en este artículo.261
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

146

Inteligencia y derechos humanos

Tomando en cuenta el escenario planteado arriba: Los canales de televisión anuncian la búsqueda de un delincuente prófugo acusado de asesinar a un policía 

y de secuestrar a dos niños. Se encarga a la población dar cuenta del paradero 

del hombre de la fotografía, y de la ubicación de tres lugares que también se 

muestran en la pantalla. La unidad de contraterrorismo del FBI de Los Ángeles 

comienza la misma indagación, pero con una motivación distinta a la informada en la transmisión. La agente Helen Brody recibe la orden de pesquisar a 

un centenar de sospechosos posiblemente vinculados al hombre de las noticias. 

La orden viene del poder central. Se dispone personal de apoyo del mismo FBI 

y de las policías locales para detener a estas personas. Se trata de integrantes de 

supuestas células terroristas islámicas radicados en los Estados Unidos.

Todos los servicios secretos cuentan con alguna tipo de autoridad para aplicar 

medidas que restringen o afectan, de una u otra manera, algunos derechos y 

garantías fundamentales de las personas. La mayoría de las agencias puede, por 

ejemplo, efectuar seguimientos y vigilancias, implementar medidas intrusivas 

que afecten las comunicaciones y emplear agentes encubiertos e informantes. 

Aquellos servicios secretos que efectivamente cuentan con potestades policiales pueden, adicionalmente, ingresar a lugares cerrados y efectuar registros 

en ellos, así como registrar personas, vehículos y equipajes, y, eventualmente 

también, privar de libertad a quienes representan una amenaza.

El Estado de Derecho impone que estas atribuciones se efectúen de manera 

excepcional y bajo ciertas condiciones, y sujetas a controles, ya sea del poder 

ejecutivo, el legislativo o el judicial. Atendiendo la necesidad de control externo en la mayoría de los sistemas de inteligencia estos procedimientos especiales los ejecutan las policías bajo la supervisión judicial. Como complemento 

los agentes deben guardar secreto de su cometido, de sus resultados y de las 

informaciones que lleguen a su conocimiento en ese desempeño. 

Los sistemas de inteligencia Latinoamericanos están estructurados por 

legislaciones que explícitamente establecen la finalidad de preservar el 

orden constitucional. Estas leyes, además, les exigen a los organismos de 

inteligencia adecuar sus métodos de búsqueda de información a las exigencias 

constitucionales y legales. Todas estas normas hacen referencias imperativas a 

la obligación de respetar los derechos humanos (ver Tabla 6). 
Gestión de Inteligencia en las Américas

147

Tabla 6

Referencias a los Derechos Humanos en las Leyes 

de Inteligencia Latinoamericanas

ESTADO LEY DE 

INTELIGENCIA

ARTÍCULOS CONSTITUCIÓN

 VIGENTE

ARTÍCULOS

ARGENTINA 25.520 de 2001 3, 4 y 5 1994 8,14,15, 18,20, 

33, 75 No.22, 

23, 24, 86

BRASIL 9.883 de 1999 1.1 1998 1, 4.II, 5.XLI, 

LXXVII.1, 17

CHILE 19.974 de 2004 3, 4 y 34.c 1980 1, 5 inciso 2, 19.

COLOMBIA 195 de 2011 2, 4, 14, 

15 y 24

1991 11-41, 91-95, 

118, 164, 214, 

222, 277, 282

ECUADOR Ley Registro Oficial 

N°35 de 2009

4, 19, 23, 

30 y 33

2008 10, 11, 18, 27

41, 51, 57, 58,

 66, 83, 93, 156,

158, 163, 171, 

384, 398, 416, 

417, 423, 424, 

426, 428,

 436

MÉXICO Ley de Seguridad 

Nacional de 2005

25 y 31 1917 2.A.II, 2.B.VIII, 

21, 102.B

PERÚ 28.664 de 2005 3 y 4 1993 1-3, 14, 44

VENEZUELA Ley Gaceta Oficial 

38.940 de 2008

10 y 24 1999 1-3,19-31, 46, 

55, 76, 132, 

152, 261, 271, 

272, 278, 280, 

281, 326, 337, 

339, 350

Fuente: Elaboración propia de los autores (2012).

Para evitar la posible colisión entre los intereses del Estado con los de las personas, las tareas intrusivas de los servicios de inteligencia deben sujetarse a las 

condiciones de legitimidad que imponen, tanto el ordenamiento jurídico interno, como el derecho internacional de los derechos humanos. No basta con 

que los sistemas de inteligencia estatales sean creados por una ley, sino que es 

necesario que sus actividades se adecuen también a la norma legal.262 Sólo el 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

148

respeto al principio de legalidad permitirá que los resultados de las agencias 

de inteligencia sean efectivamente útiles a la gestión estratégica del Estado.

En la práctica, las normas internacionales ajustables a la actividad de inteligencia y contrainteligencia son las mismas que regulan las investigaciones 

policiales.263 Algunos casos de ficción útiles para ilustrar su aplicación se pueden encontrar en las películas que se mencionan a continuación y que se esquematizan en la tabla 7. Éste resume los posibles conflictos de intereses que 

pueden presentar los procedimientos especiales de obtención de información 

con el derecho internacional de los derechos humanos.

Seguimientos y vigilancias

Los seguimientos consisten en maniobras físicas o tecnológicas, presenciales o 

a distancia, que permiten mantener un blanco previamente seleccionado bajo 

observación continua. Las vigilancias son rastreos de igual naturaleza que se 

ejecutan de manera más estática. 

En la práctica, mientras el blanco circula por espacios públicos, y éste no 

advierte que está siendo examinado, no sufre una perturbación aparente 

en el ejercicio de sus derechos. No obstante, la posibilidad que el Estado 

pudiese estar observando a las personas continuamente y almacenando esta 

información afecta, en el fondo, la seguridad jurídica de las personas. Esta 

incertidumbre es mayor si la actividad estatal pueda afectar la esfera privada 

o íntima. Una inseguridad de este tipo dañaría la garantía de predictibilidad 

de la actividad estatal.

La observación ininterrumpida de las actividades cotidianas de los ciudadanos puede generar una limitación psicológica que impida el libre ejercicio de 

los derechos de circulación, una perturbación al derecho de asociación,265 y 

podría afectar incluso la presunción de inocencia, revirtiendo la carga de la 

prueba frente a eventuales imputaciones delictivas.266

La película “Contacto en Francia” (“The French Connection”) muestra el extendido seguimiento que efectúa el implacable policía Jimmy “Popeye” Doyle 

a los integrantes de “la conexión francesa”, liderada por el criminal francés 

Alain Charnier. La persecución se efectúa, con técnicas y resultados dispares, 

y se extiende por toda la ciudad para descubrir la participación criminal de los 

diversos personajes de la trama.267
Gestión de Inteligencia en las Américas

149

Medidas intrusivas en las comunicaciones

En la actualidad las intervenciones o interceptaciones de las comunicaciones 

pueden extenderse a la apropiación de correspondencia postal, la intervención telefónica o de sistemas y redes informáticas, a las escuchas y la grabación 

telemática.

El problema más delicado que pueden generar estas medidas intrusivas, es, 

nuevamente, la posibilidad de la injerencia arbitraria del Estado en la privacidad e intimidad de las personas. Se debe considerar que el derecho a la 

intimidad importa la obligación del Estado de tutelar la confidencialidad, o 

inviolabilidad del hogar, proteger las comunicaciones y las relaciones familiares, y el derecho de las personas a desarrollar su personalidad.268

Por eso tenemos en nivel internacional el “Código de conducta para 

funcionarios encargados de hacer cumplir la ley” de 1979.269 Su artículo 4 

impone, también a los agentes de inteligencia la obligación de proteger la 

intimidad: “las cuestiones de carácter confidencial de que tengan conocimiento 

los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se mantendrán en secreto, 

a menos que el cumplimiento del deber o las necesidades de la justicia exijan 

estrictamente lo contrario”.

En el filme “La vida de los otros” (“Das Leben der Anderen”), un corrupto 

ministro de República Democrática Alemana dispone que la Stasi intervenga 

y grabe cada una de las comunicaciones privadas, e incluso íntimas, que un 

dramaturgo disidente sostiene en el interior de su casa. Las motivaciones del 

ministro Hempf no son estrictamente políticas y termina afectando de forma 

dramática la vida pública y privada del escritor Georg Dreyman y su novia la 

actriz Christa María Sieland. 

Agentes encubiertos, infiltrados e informantes

Los agentes encubiertos son funcionarios que ocultan su identidad oficial con 

el fin de obtener información para el proceso de inteligencia. Eventualmente, 

éstos pueden introducirse en organizaciones criminales o terroristas de modo 

clandestino, y reciben el nombre de “agentes infiltrados”. Los informantes, 

también llamados informadores, por su parte, son personas que no pertenecen a los servicios de inteligencia y suministran antecedentes, normalmente, 

a cambio de retribuciones.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

150

Los problemas comunes que presentan estos tres tipos de actores (agentes encubiertos, infiltrados e informantes) derivan de sus identidades secretas. Esto 

dificulta tanto la validez de los medios de prueba que puedan conseguir como 

la posibilidad de defensa de los imputados, quienes por ejemplo, no tienen 

la posibilidad de examinar los testigos anónimos. Desde ambas perspectivas, 

este secretismo afecta las garantías del debido proceso de ley.270

El empleo de informantes presenta además algunos problemas éticos importantes. A menudo están estrechamente vinculados a la delincuencia, actúan 

motivados por la protección que les da el Estado, y los contactos que mantienen con los agentes son secretos. Este proceso puede ser riesgoso para el 

sistema porque los informantes pueden aprovechar sus contactos para cometer delitos en la impunidad, o pueden alentar a otros a cometer delitos para 

recibir dinero a cambio de esa misma información. Por otra parte, la reserva y 

el manejo de dineros pueden incentivar la corrupción.271

“Los Infiltrados” (“The Departed”) de Martin Scorsese (2006), no es una 

película que recae estrictamente sobre servicios de inteligencia, pero presenta 

interesantes personajes y situaciones relacionadas con agentes encubiertos, 

infiltrados e -inesperados- informantes. El policía William “Billy” Costigan 

Jr. se introduce en la organización criminal de Francis “Frank” Costello. Al 

mismo tiempo que trabaja para revelar la estructura y operaciones de esta 

organización mafiosa, debe identificar un “topo” que ha sido incrustado en la 

Unidad de Investigaciones Especiales.272

Entrada y registro en lugares cerrados y registro de personas

La entrada y registro en lugares cerrados, también conocido como “registro de 

morada” o “registro domiciliario”, busca información para el proceso de inteligencia. Se practica evidentemente, en lugares en los que el propietario no 

tiene intención de facilitar voluntariamente la exploración y afecta, esencialmente, el derecho de inviolabilidad del domicilio.273 Este derecho, además, 

está concebido como una garantía del debido proceso para evitar la recolección ilegal de pruebas incriminatorias. 274

El registro de personas, vehículos o equipaje, también denominado “requisa”, 

es una medida invasiva, que se practica directamente sobre el afectado, para 

encontrar objetos que puedan proporcionar datos útiles a una investigación. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

151

Los derechos y garantías en juego son los mismos del caso anterior. Dos condiciones importante para su ejecución son que el sexo del agente que lo practica 

debe ser el mismo que el del afectado,275 y que se efectúen en privado para 

minimizar la afectación de la dignidad y el decoro de la persona fiscalizada.276

El caso que presenta “La Ciudad de las Tormentas” (“The Green Zone”) de 

Paul Greengrass (2010)277 introduce la actividad de inteligencia en un conflicto armado y expone los trances de la aplicación del derecho en una zona 

de ocupación. El filme ejemplifica la forma como la calidad de la inteligencia 

puede influir decididamente en el diseño e implementación de operaciones 

militares y policiales. En la historia, la mayoría de los procedimientos especiales de obtención de información son ejecutados por militares. Esboza que 

los resultados de estas maniobras pueden ser nefastos cuando se confunde 

el régimen jurídico aplicable para el uso de la fuerza y no se distingue correctamente entre “law enforcement” -dentro del ámbito nítidamente de los 

derechos humanos, con “conduct of hostilities”-bajo la esfera del derecho internacional humanitario.

Privación de libertad

Existen distintas formas de privación de libertad legítimas practicadas por 

la autoridad. Estas incluyen la detención por delito flagrante (comúnmente 

denominado arresto), la detención por orden judicial o por disposición 

de la autoridad administrativa, la reclusión por sentencia judicial, la 

institucionalización por razones de salud, o la internación por motivos 

cautelares. La privación de libertad puede efectuarse en establecimientos 

públicos o privados, y su principal característica es el sometimiento de una 

persona a un régimen de privación de su autonomía ambulatoria.

Todos los tipos y casos de privación de libertad, incluyendo los que pudieran practicar agentes de inteligencia de policía, están sujetos a la obligación 

de respeto al derecho a la integridad personal y el trato humano.278 Las

garantías más importantes, en este sentido son las que aseguran la indemnidad 

de la persona inmediatamente después de haberse practicado su aprehensión 

material: el detenido tiene el derecho de conocer las razones de su detención, 

ser llevado sin demora ante un juez, y ser juzgado dentro de un plazo razonable.279 Posteriormente, mientras dura su cautiverio, se debe garantizar 

un trato humano y el respeto a la dignidad inherente a todo ser humano.280 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

152

Los principios anteriores excluyen la posibilidad de que una persona reciba 

“legítimamente” tortura física o moral o sea expuesto a técnicas de interrogación inhumanas o degradantes.

El conflicto más serio con los derechos humanos, se da en las detenciones 

“preventivas” y en la práctica de interrogatorios abusivos contra sospechosos de participación en organizaciones terroristas. La película “La Batalla de 

Argelia” (“La Battaglia di Algeri”) de Gillo Pontecorvo (1966) recrea las operaciones de contrainteligencia efectuadas por Francia en la guerra de liberación argelina. El Coronel Mathieu comienza restringiendo la libertad de desplazamiento de la población argelina y, luego, dispone detenciones aleatorias 

para implementar brutales técnicas de interrogación que permitan develar las 

cúpulas del Frente de Liberación Nacional.281

Tabla 7

Fuentes de Controversias entre la Actividad de Inteligencia y Protección 

de los Derechos Humanos Ejemplificadas en Determinadas Películas

ACTIVIDAD DE

INTELIGENCIA

CONTROVERSIA JURÍDICANORMAS EN 

CONFLICTO

EJEMPLOS 

EN PELÍCULAS

SEGUIMIENTOS Y 

VIGILANCIAS

Presunción de 

inocencia

Declaración 

Universal (art.11), 

Pacto Internacional de Derechos 

Civiles y Políticos 

(PIDCP) (art.14), 

Convención 

Americana (art.8)

“Contacto en 

Francia” de W. 

Friedkin (1971)

MEDIDAS 

INTRUSIVAS 

EN LAS 

COMUNICACIONES

Derecho a la 

intimidad, honra 

y dignidad

Declaración 

Universal (art.12), 

Convención 

Americana (art.11)

“La vida de 

los otros” de F. 

von Donnersmarck (2006)

AGENTES ENCUBIERTOS, 

INFILTRADOS E 

INFORMANTES

Derecho a examinar a los testigosDeclaración 

Universal (art.10), 

PIDCP (art.14), 

Convención 

Americana (art.8)

“Los Infiltrados” de M. 

Scorsese (2006)
Gestión de Inteligencia en las Américas

153

Tabla 7, (continua)

Fuentes de Controversias entre la Actividad de Inteligencia y 

Protección de los Derechos Humanos Ejemplificadas en 

Determinadas Películas

ACTIVIDAD DE INTELIGENCIACONTROVERSIA JURÍDICANORMAS EN 

CONFLICTO

EJEMPLOS 

EN PELÍCULAS

ENTRADA Y REGISTRO

EN LUGARES CERRADOS

Y REGISTRO DE 

PERSONAS

Derecho a la 

libertad y seguridad personales

Declaración 

Universal (arts 3 

y 11.2), PIDCP 

(arts. 9, 11, 14 y 

15), Convención 

Americana (arts. 

5, 7, 9 y 10)

"La Ciudad de 

las Tormentas" 

de P. Greengrass (2010)

PRIVACIÓN DE LIBERTAD Integridad 

personal y trato 

humano

Declaración 

Universal (art.5), 

PIDCP (art.5), 

Convención 

Americana 

(art.5), Convención contra la 

Tortura, Conjunto 

de Principios para 

Protección de Personas Detenidas

“La batalla de 

Argelia” de G. 

Pontecorvo 

(1966)

Fuente: elaboración propia de los autores (2012)

Análisis de caso cinematográfico: película El día del juicio final

Sólo es posible un “examen de conformidad” parcial de las actuaciones de 

las agencias de “Unthinkable” con los estándares internacionales. La película 

no se detiene en razonar jurídicamente los procedimientos, sino que los 

plantea, y justifica, como cuestiones normales ante una situación de emergencia nacional:

a) Al comienzo de la película el agente Phillips muestra a Helen Brody

un expediente, hecho llegar por error, desde la CIA al FBI. En él 

aparece una fotografía de Humphries (un desconocido) tomada en

una vigilancia ilegal. Se debe recordar que la CIA no tiene competencia para recolectar información de inteligencia relacionada con 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

154

 ciudadanos estadounidenses, dado que, su misión es obtener infor-

 mación de la inteligencia y contrainteligencia extranjera.282

b) A continuación, el mismo Phillips junto a un compañero irrumpe, 

 sin autorización judicial, en la casa de Humphries y, tras el fracaso 

 de esta primera intervención, entran otros dos agentes que rescatan a

 los primeros, detienen a Humphries y registran su morada. 

c) El FBI declara que cuenta con información de 80 personas que es-

 tarían vinculadas, de una u otra manera, en actividades terroristas. 

 Todos estos datos han sido obtenidos presumiblemente desde fu-

 entes cerradas, pero se ignora la legalidad del proceso. Respecto de

 todos estos sospechosos se ordena sin más: “debemos interrogar a sus

 familias, sus amigos, sus compañeros de trabajo, cada potencial vín-

 culo terrorista que hayan estado rastreando durante los últimos

 nueve meses y debemos hacerlo ahora mismo”. Estas detenciones 

 masivas serían ilegales y arbitrarias.

d) Paralelamente, el presunto terrorista, Younger-Yusuf se encuentra

 privado de libertad en un lugar secreto. No se le han dado a conocer

 hasta ahora las justificaciones legales de su detención, pues fue apre-

 hendido por su actitud “sospechosa” y es mantenido allí tras haber 

 afirmado que puso tres bombas de destrucción masiva. El motivo

 no declarado de la detención sería, entonces la autoinculpación. El

 detenido no ha sido llevado ante un juez y no existe intención de

 parte de sus captores de que éste sea juzgado por algún delito dentro 

 de un plazo razonable. Es decir, en la detención de este presunto ter-

 rorista no se han cumplido ninguna de las obligaciones internacio-

 nales mínimas.

Inteligencia y tortura

La escena: Steven Arthur Younger, alias Yusuf Atta Mohamed, se encuentra 

detenido desde hace 24 horas. Como sabemos, se entregó voluntariamente 

a la policía local y tras su aprehensión ha afirmado que instaló tres artefactos 

nucleares. Nadie lo vio instalándolos, ni nadie sabe tampoco donde podrían 

ubicarse. Contrainteligencia ha confirmado su participación en la adquisición de material radiactivo años atrás y ha ratificado que cuenta con cono-
Gestión de Inteligencia en las Américas

155

cimientos y experiencia en desactivación de bombas y armas nucleares. Las 

fuerzas armadas tienen el control de la situación, porque, legalmente están 

facultadas para actuar en casos de emergencia nacional con el fin de “reprimir 

cualquier insurrección, asociación ilícita o conspiración”. Hasta el momento, 

Younger-Yusuf ha sido objeto de apremios autorizados: “no ha sido golpeado 

pero ha sido expuesto al calor, el frío, la privación de sueño, el ruido, las luces 

brillantes, y a las amenazas de violencia”. Un representante del gobierno da 

instrucciones a una persona enviada por una agencia de inteligencia de defensa. Henry Harold Humpries, alias “H”, es el experto que aplicará tormentos 

al detenido para que proporcione la información que permita salvar la vida de 

millones de personas.

En general se entiende por tortura cualquier acto mediante el cual se aplica 

intencionalmente dolor o sufrimientos graves, físicos o psicológicos a una 

persona.283 Su uso repugna al pensamiento moderno284 y se encuentra expresamente prohibida tanto por el derecho internacional, como por la totalidad de los ordenamientos penales. No obstante, existe una tendencia reciente 

que plantea la posibilidad de su justificación moral y jurídica en casos en que 

infringir daños a unos pocos puede servir para beneficiar a muchos. Este es el 

argumento de la película “Unthinkable”, que desarrolla el ya clásico caso de la 

“bomba de relojería” también denominado “TickingTime-Bomb Scenario”.285

Las premisas fácticas sobre las que se sostiene el caso son las siguientes: se ha 

instalado un dispositivo automático en un lugar desconocido, éste causará incuantificables víctimas, el autor se encuentra detenido pero se niega a proporcionar 

la información. La conclusión de estas premisas sugiere como en la película que 

estaría justificado torturar al detenido para obtener esta información que salvará 

la vida de inocentes. Como consecuencia los partidarios de la tortura proponen 

regularla jurídicamente para evitar un uso indiscriminado y sin control.

Estas premisas, no obstante, son totalmente refutables.

La primera objeción al escenario de la bomba es su construcción artificiosa. 

Sólo sabríamos que la persona detenida puso una bomba si la vimos instalándola. En ese caso no habría que interrogarlo para conocer su ubicación. En 

“Unthinkable”, se detiene a alguien que se culpa asimismo, que da detalles filmados de sus preparativos, y que luego, guarda silencio durante los primeros 

días de su cautiverio. Inaudito. En la práctica si se aceptara este argumento 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

156

se debiesen detener cotidianamente decenas de personas sospechosas y quizás 

tras cientos de “asépticos” maltratos se podría detectar un explosivo.

La segunda objeción es que en este ejercicio se olvida que no hay torturas 

benéficas que puedan admitir una graduación “aceptable” de tratos vejatorios. 

La violencia siempre tiene efectos dañinos para quien la recibe, para quien la 

ejerce y para quien la presencia.

La tercera objeción es que la información obtenida mediante tormentos es de 

mala calidad y no se puede conseguir en un breve lapso. Los casos en los que 

se promueve su uso están normalmente urgidos por una amenaza inminente. 

La excepción al escenario normal de la bomba es el de “Unthinkable”, que da 

cuatro largos días para emplear todo tipo de técnicas de interrogatorio contra 

el sospechoso que incluyen el ahogamiento con una bolsa plástica, castración, 

golpes de bastón, prolongadas sesiones de colgaduras, electricidad, extracción de uñas, manos clavadas con un punzón, “spray” irritante en los oídos, 

extracción de muelas sin anestesia, inmersión temporal en agua, la observación de un homicidio y la amenaza de un grave mal a los propios hijos. Todo 

esto matizado con la sonata para piano Opus 13 “Patética” de Beethoven y 

algunos masajes proporcionados por la agente Helen Brody al imperturbable 

Younger-Yusuf.

El caso del escenario de la bomba se vincula a la inteligencia porque equivocadamente se asocia la tortura con las técnicas de interrogatorio. Esto resulta 

profundamente erróneo. Primero, porque los servicios de inteligencia, en 

general, no tienen facultades de policía; y, segundo, porque en un Estado de 

Derecho los órganos estatales deben adecuar sus métodos a la ley y la tortura 

se encuentra tipificada como un delito. 

La tortura no es, ni puede ser, una práctica válida para la búsqueda de información en “fuentes cerradas”. La barbarie no es una herramienta de la 

inteligencia y sólo puede vincularse a agencias espurias bajo sistemas políticos dictatoriales. Un autor chileno cuya obra generó controversia286 ha sostenido, con razón, que “la guerra sucia no forma parte de las actividades 

que por doctrina debe desarrollar la inteligencia”.287 Agrega que una de las 

características de la guerra sucia fue la institucionalización de la tortura dado 

el desprecio de la doctrina de la seguridad nacional por la vida y la dignidad de las personas. Señala, además, que la tortura, independientemente del 
Gestión de Inteligencia en las Américas

157

método que aplique, es siempre un acto cruel sin justificación ética y que 

respeto de principios humanos (vida y dignidad) permite “distinguir a un 

delincuente de una persona honrada”. El razonamiento de Palamara es sencillo y concluyente.

Gestión de la inteligencia

La Escena: La actuación de Younger-Yusuf genera en sus captores una sensación de desconfianza generalizada, junto a angustiantes sentimientos de 

vulnerabilidad e indefensión. El sistema de inteligencia estatal ha sido completamente burlado: por un lado, el FBI cuenta con un equipo especializado 

que no logró descubrir la conexión que podía existir entre el detenido y 

agrupaciones terroristas dentro del país; por otro, ni la CIA, ni otras agencias de la comunidad de inteligencia, fueron capaces de detectar que un ex 

funcionario militar había dejado las filas con un profundo resentimiento, y 

que luego se había vinculado con inteligencias hostiles. En este escenario de 

fracasos e incertidumbres, se encarga a Henry Harold Humpries, alias “H”, 

que emplee tormentos contra el detenido para obtener la información que 

confirme la existencia de las bombas y permita su ubicación.

Identidades únicas

El origen de la tortura genera una interrogante importante. ¿En qué momento y qué tipo de personas son las que toman una decisión tan fría y calculada 

como la de infligir dolor inhumano a otra? En otras palabras cómo es posible 

que grupos de personas, organizaciones y aparatos estatales, puedan institucionalizar una práctica tan abominable como el castigo físico insufrible. Qué 

elementos subyacen en una decisión como ésta, y qué consideraciones hace 

quien ejecuta los tormentos para minimizar la importancia del dolor ajeno.

Uno de los mayores problemas que enfrenta la humanidad es la violencia perpetrada entre los mismos seres humanos. Son cientos de millones de víctimas a 

lo largo de la historia ocasionadas por las guerras, la agresión interpersonal, la 

tortura, y actos similares. Muchas de éstas se han explicado por motivaciones 

políticas, religiosas, étnicas o de género, y en otros casos sólo por la odiosidad 

entre grupos “enemigos”.288 En general, es difícil comprender cómo se crean 

y diferencian estos grupos, conformados por hombres y mujeres que, por 

encima de cualquier otra consideración, son personas comunes y corrientes. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

158

Categorizar es un proceso natural y automático en el ser humano. La función 

principal de la categorización es facilitar la comprensión de la complejidad 

de la información recibida. Este ejercicio permite la adaptación cognitiva y 

conductual.289 Desde los primeros años de vida ordenamos y seleccionamos 

cosas, situaciones y personas. Todo agrupamiento, no obstante, conlleva una 

simplificación puesto que, al destacar los rasgos comunes, y como consecuencia, se acentúan las diferencias con los objetos separados. 

En la categorización social existe también esta tendencia a exagerar las diferencias con las personas pertenecientes a categorías distintas, y, al mismo 

tiempo, a minimizar las que existen dentro de los integrantes de la misma. 

Surge, así, el “endogrupo” (“nosotros”) y el “exogrupo” (“los otros”). Dentro 

del endogrupo se crea una espontánea atracción y predisposición positiva hacia sus miembros, que Tajfel denomina “discriminación gratuita”. 

En las primeras imágenes “Unthinkable”, se presenta al antagonista mientras 

graba, una y otra vez, el discurso en que revela la existencia de los dispositivos nucleares. Se lo identifica primero como una persona normal y nerviosa. 

Luego se conoce su verdadera identidad cuando revela su nombre árabe y 

expresa sus torcidas maquinaciones. A partir de entonces, el hombre joven y 

perturbado deja de ser parte del endogrupo y se convierte en una amenaza.

La “identidad social”, entendida como conciencia compartida de pertenecer 

a un mismo grupo o categoría social, ha sido definida como “parte del auto 

concepto de un individuo que deriva del conocimiento de su pertenencia a un 

grupo (o grupos) social junto con el significado valorativo y emocional asociado a dicha pertenencia”.290 Se generan sentimientos de calidez, fortaleza, 

protección y orgullo. Se despliega un recurso -o “capital”- social que ayuda a 

desarrollar los compromisos de solidaridad y militancia que dan consistencia 

al grupo.291

Esta lealtad y favoritismo por el endogrupo, sin embargo, no constituyen 

antecedentes obligados de hostilidad hacia el exogrupo. La odiosidad surge 

cuando se percibe una amenaza (real o imaginada) a la integridad de esta 

identidad. En el concepto de los captores, Younger-Yusuf es una amenaza 

cierta, porque ya ha sido capaz de matar a más de 50 personas en un atentado 

explosivo inesperado, lo cual ha ocurrido después de su detención. YoungerYusuf, por su parte, se presenta como un patriota, un hombre que está en la 
Gestión de Inteligencia en las Américas

159

posición de las personas religiosas y sometidas por el gobierno a la tortura 

hasta la muerte.292 A juicio del detenido, en contraste, la autoridad gubernamental es también una amenaza permanente para el mundo islámico porque 

diariamente mata esa misma cantidad de gente inocente.

Las agencias de inteligencia gubernamentales de “Unthinkable” funcionan en 

equipos pequeños, bien adoctrinados y equipados. Todos portan identificaciones corporativas que lucen de manera vistosa y con orgullo (tanto así, que 

Helen Brody debe esforzarse por cuidar su vestimenta al cruzar la calle para 

no exhibir su arma de fuego). Lo mismo ocurre con los militares, quienes 

se muestran como depositarios de conocimientos insondables y ejecutores 

eficientes de las órdenes del poder central. Todos los discursos reafirman una 

pertenencia definida.

La ilusión de una identidad única o “afiliación singular”, hábilmente cultivada o débilmente reprimida, puede convertirse en un poderoso incentivo 

para violentar a los miembros de otro grupo y es el punto de partida de la 

persecución, la tortura y el exterminio.293 De las desconfianzas y amenazas 

hacia el exogrupo -reales, imaginadas, o bien, intencionadamente introducidas- surge la figura del enemigo.294 Éste, con sus intenciones siniestras, 

justifica todas las acciones en su contra y permite asentar la propia identidad 

(ver Tabla 8).

Tabla 8

Ideas que Alimentan las Identidades Únicas

CAUSAS TIPO DE AFILIACIÓN SINGULAR

SUPERIORIDAD DEL 

ENDOGRUPO

Etnocentrismo. Grupo elegido, 

privilegiado por la naturaleza, o llamado 

a una misión sublime.

SENTIMIENTO DE INJUSTICIA Creencia en la existencia de agravios y 

humillaciones inaceptables, que afectan 

su territorio, derechos y libertades.

VULNERABILIDAD Amenaza real o percibida de 

vulnerabilidad frente a otro grupo.

DESCONFIANZA Del exogrupo sólo se pueden esperar 

desgracias. Puede ser paranoia colectiva 

o historia real de agravios sufridos.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

160

Tabla 8

Ideas que Alimentan las Identidades Únicas

CAUSAS TIPO DE AFILIACIÓN SINGULAR

INDEFENSIÓN Percepción colectiva de pérdida de 

control, dependencia y desamparo, que 

llevan a la insurgencia y confrontación.

FINES Y OBJETIVOS La grandeza a la que está destinada el 

endogrupo, justifica cualquier medio.

Fuente: Elaboración de los autores, basada en Amalio Blanco Abarca, “La Condición 

de ‘Enemigo’: El Ocaso de la Inocencia,” en Manuel Cancio Melia y Laura Pozuelo 

Pérez, coords., Política criminal en vanguardia: Inmigración clandestina, terrorismo, 

criminalidad organizada (Navarra, España: Editorial Aranzadi SA, 2008), pp. 296 

and 297.

Younger-Yusuf, a los ojos de sus captores, se encuentra en una categoría sospechosa: nació en Estados Unidos, pero creció en Islamabad y habla farsi y 

árabe. En el fondo, aunque sea estadounidense, pertenece a otro grupo, al 

mismo de las personas de las fotografías de la red elaborada por el FBI. Su 

foto, que estaba en un diario mural contiguo al del gráfico, es puesta junto a 

los sospechosos árabes. Torturar al detenido se convierte en una razón de Estado. Los captores quitan al detenido su nacionalidad y con ello su identidad 

de persona. Brody trata de refutar la legitimidad de practicar la tortura a un 

supuesto “combatiente ilegal” que, en el fondo, es un ciudadano estadounidense, pero una autoridad presente dictamina: “Así fue hasta ayer, ahora no 

tiene nacionalidad”. 

Del recelo a la inhumanidad

Albert Bandura afirma que “dadas las condiciones sociales adecuadas, gente 

decente, ordinaria, puede ser conducida a realizar cosas extraordinariamente 

crueles”.295

En efecto, los personajes más brutales de la película son gente de rutinas muy 

comunes. Alias “H” es un buen marido y padre ejemplar pero, al mismo 

tiempo, es capaz de causar los mayores sufrimientos a un hombre cautivo. 

La agente Brody encara a Rina, mujer de alias “H”, y le reprocha la incongruencia de vivir con un hombre que no es normal, a lo que ella exclama: 
Gestión de Inteligencia en las Américas

161

“¿Normal? Deje que le cuente algo. Perdí a mi primera familia en Bosnia. 

Tres hombres vienen a mi casa. Me violan frente a mi familia y después matan 

a todos. A mi niño pequeño lo matan el último. Esos eran mis vecinos, me 

conocían. Hombres muy normales”. Rina por su parte, es una mujer hermosa, de modales agraciados, y aparentemente frágil. Su pasado, no obstante, 

revela hechos impensables según relata alias “H”: “¿Le contó el final de la 

historia? ¿lo que ocurrió cuando recuperaron el poblado y capturaron a los 

tres hombres?. Ella mató a sus esposas e hijos frente a ellos. Y justo cuando llegaban nuestras tropas mató a esos tres hombres. La arrestaron y la pusieron a

mi custodia”. 

Los estándares morales actúan normalmente como auto reguladores 

de la conducta, sin embargo, existen mecanismos por los que se puede 

desvincular el comportamiento de los patrones de moralidad. Bandura 

lo llama “desenganche” o “abdicación” moral selectiva.296 En las fases 

tempranas de desarrollo, la conducta es regulada por dictámenes externos y 

sanciones sociales. En el curso de la socialización, cada persona va adoptando 

estándares morales que le sirven de guía y base para la autorregulación de la 

conducta. El ejercicio de esta moralidad tiene un comportamiento dual: un 

forma inhibitoria -el poder de restringirse de comportarse inhumanamente- y 

una proactiva, expresada en el poder de comportarse humanamente. La gente 

busca “hacer lo correcto” para no caer en auto devaluaciones.

Estos estándares morales, sin embargo, no actúan de manera invariable. La 

activación o desactivación selectiva de este control personal, enmarcada por 

factores ambientales, sociales y psicológicos, permite que una misma persona 

se comporte de diferente manera en situaciones distintas. Las personas normalmente no se involucran en actividades consideradas “inaceptables” mientras no las hayan justificado. Este proceso de justificación moral permite que 

la conducta reprensible sea personal y socialmente admisible. No se trata de 

transformar las estructuras de personalidad o de valores, sino más bien, en 

redefinir la moralidad de las acciones reprobables de tal modo que puedan ser 

emprendidas libres de autocensura. 

En el Figura 5 se muestran los posibles puntos de quiebre del autocontrol 

moral, que permitirían justificar la perpetración de inhumanidades.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

162

AUTOR CONDUCTA

REPROBABLE

EFECTOS

LESIVOS

VÍCTIMA

• El autor se

 siente vÍctima

• Obediencia a la

 autoridad

Minimización

negación o

reinterpretacion de

las consecuencias

• Deshumanizaci

• AtribuciÓn de la

 culpa

• Distanciamiento

DESPLAZAMIENTO

DE LA RESPONSABILIDAD

DILUCÓN

DE LA RESPONSABILIDAD

Figura 5. Principales Justificaciones para las Conductas Inhumanas.

Fuente: Elaboración de los autores (2012), adaptado de Albert Bandura, “Moral Disengagement in the Perpetration of Inhumanities,” Personality and Social Psychology 

Review, 3, no. 3 (1999), p. 194.

A menudo, el ejecutor de la violencia se considera una víctima: ha sido humillado, derrotado, tratado injustamente. Esto le da derecho a atacar, ya sea en 

defensa propia, o como una forma de reparación. La obediencia a la autoridad 

y la participación en una empresa grupal permiten también que la responsabilidad se desplace y se haga difusa. La conducta reprobable se legítima 

apelando a la reciprocidad frente a las acciones del enemigo. Estando en juego 

el honor o la supervivencia del grupo, además, empieza a imperar la “moral 

del resultado”, es decir: el fin justifica los medios. El lenguaje ayuda a suavizar los significados de las transgresiones a través de eufemismos, tales como: 

“defensa”, “limpiar”, “incidente”, “daño colateral”, “retirar”, etc. Otra forma 

de debilitar el control moral es a través de la distorsión de las consecuencias 

de las propias acciones: negarlas o minimizarlas, o bien desacreditar la evidencia es útil en este sentido. Finalmente, con respecto a la víctima, se toma 

la mayor distancia posible, tanto física (facilitado por las armas modernas), 

como psicológica (al atribuirle el ser distinto, traidor, infiel, etc.). Si se le 

quita su humanidad, asimilándola con algún parásito, animal o enfermedad,

• Justicación Mor

• Comparación 

 ventajosa

• Uso de eufemismos
Gestión de Inteligencia en las Américas

163

no sólo es más dable atacarla, sino que se reformula la acción como beneficiosa y necesaria. 

En “Unthinkable” las autoridades se sienten ridiculizadas por una amenaza 

catastrófica que no previeron. Esto les autoriza para defenderse privando 

de libertad a alguien arbitrariamente. Se debe obedecer a la autoridad central: 

“El alto mando cree que todos deberíamos hacer lo que creamos mejor por 

nuestro país y su gente”. La presencia del representante del gobierno resta responsabilidad a los mandos militares. El General Paulson da órdenes al Coronel Kerkmejian y éste a sus soldados, pero el verdugo no tiene un jefe directo 

y la agente del FBI asiste como observadora. Se trata de una tarea colectiva 

que un solo hombre ejecuta pero que todos aprueban indirectamente. Es una 

actuación reprochable para algunos y quizás ilegal, pero si ocurre el desastre, 

ellos mismos se representan, desaparecerá la legalidad completamente.297 La 

tortura, explica alias “H”, no se está aplicando a una persona en particular, 

sino que se está consiguiendo información del único modo posible para enfrentar la debilidad y el temor. Mediante la reformulación, la comparación, y 

el uso de eufemismos, se llega, finalmente, a justificar la conducta inhumana, 

importando sólo el resultado que desean.

Conclusiones

Es tarea de la gestión de inteligencia aplicar la ética pública. El “deber ser” 

del agente de inteligencia, en un Estado de Derecho, se debe estructurar sobre fundamentos legales y éticos basados en el respeto de la dignidad de la 

persona. El profesionalismo de los servicios de inteligencia implica una sólida 

formación legal y valórica, y una permanente supervisión interna capaz, entre 

otras cosas, de inhibir el surgimiento de eventuales “identidades recelosas” 

que alienten actuaciones desmesuradas en situaciones de crisis.

La película “Unthinkable” o “El día del juicio final” de Gregor Jordan (2009) 

presenta una versión actualizada del ya clásico caso de la “bomba de relojería”, 

también llamado “TickingTime-Bomb Scenario”. En él se plantea la posibilidad -o “necesidad”- de extraer información mediante suplicios para salvar 

la vida de muchas personas inocentes. Un análisis serio de la película y del 

entorno de la inteligencia policial permite concluir que las premisas sobre las 

cuales se estructura el caso es excesivamente artificiosa, y una interpretación 

psicológica de la misma sugiere que no puede justificarse la tortura como 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

164

una herramienta para la búsqueda de información, incluso en un escenario

de crisis. 

Esta película y otras mencionadas en el ensayo ofrecen una reseña útil de las 

buenas y malas prácticas de los servicios de inteligencia, entre los que operan en un Estado de Leyes. En su totalidad, permiten generar una discusión 

teórica, de importantes alcances prácticos, sobre la necesidad de adecuar los 

métodos de inteligencia, y contrainteligencia, a los parámetros jurídicos y 

éticos de los derechos humanos. 

Referencias de Filmografía

CONTACTO EN FRANCIA, [DVD]. William Friedkin. Estados Unidos,

 D’Antoni Productions, Schine –Moore Pro.

EL DIA DEL JUICIO FINAL, [DVD]. Gregor Jordan, Estados Unidos, 

Lleju Productions and Films y Sidney Kimmel Entertainment 

International: 2009. (97 min).

EL SECRETO DE SUS OJOS, [DVD]. Juan José Campanella, Argentina, 

Tornasol Films, Haddock Film, 100 Bares, Telefe y otros: 2009. 

(129 min).

QUÉMESE DESPUÉS DE LEERSE, [DVD]. Joel y Ethan Coen. Estados 

Unidos, Bronx Community College, University Avenue at West 

181 Street, Bronx, New York City y otros: 2008. (96 min).

LA BATALLA DE ARGEL, [DVD]. Gillo Pontecorvo. Italia y Argelia, 

Igor Fil y Casbah Film: 1966. (121 min).

LA CIUDAD DE LAS TORMENTAS, [DVD]. Paul Greengrass. Estados 

Unidos, Universal Pictures, Studio Canal y Relativity Media: 

2010. (115 min).

LA VIDA DE LOS OTROS, [DVD]. Florian Henckel von Donnersmarck, 

Alemania, Wiedermann & Berg Filmproduktion, Bayerischer 

Rundfunk, Arte y Creado Film: 2006. (137 min).

LOS INFILTRADOS, [DVD]. Martin Scorsese. Estados Unidos, 

Warner Bros. Pictures, Plan B Entertainment, Initial Entertainment: 

2006. (151 min).
Gestión de Inteligencia en las Américas

165

Una versión distinta de este artículo apareció en las jornadas de derecho público 

2012 en la Pontificia Universidad Católica de Valparaiso, Chile. 

Biografías de los autores

Moira Nakousi Salas. Médico Psiquiatra. Psiquiatra clínica y miembro del 

Consejo de Calificación Cinematográfica de Chile. moira.nakousi@gmail.com.

Daniel Soto Muñoz. Abogado, Profesor e investigador de la Academia de 

Ciencias Policiales de Carabineros (ACIPOL). Consultor en derechos humanos y derecho humanitario. dansotocl@yahoo.es. 

Gestión de Inteligencia en las Américas

167

Inteligencia, Medios de Comunicación y Discurso Político

Manuel I. Balcázar Villarreal

Una fiscalización eficaz de la inteligencia en el contexto democrático depende 

de una relación confiable entre los responsables del desempeño de la función 

inteligencia estratégica y, por otro lado, la clase política en tanto representan 

los intereses de los ciudadanos. Para interceder en esa relación, la opción más 

directa y eficiente es el empleo electivo y concienzudo de los medios masivos 

de comunicación para abordar el tema de la importancia estratégica y los usos 

legítimos de inteligencia. Sin embargo, hasta la fecha se nota una falta del 

mismo y grandes oportunidades para desarrollar esta relación. 

A partir de la primera década del siglo XXI, con entorno de seguridad complejo a nivel nacional y crisis internas en varios países del hemisferio occidental, así como el auge democrático para la elección de gobernantes, los 

servicios de inteligencia han cobrado mayor presencia en el discurso político 

y los medios de comunicación.

Sin embargo, se registra una paradoja para el concepto de inteligencia, ya que 

aún cuando tiene mayor presencia en medios y los jefes políticos hablan con 

más frecuencia del término, más confusión se genera, al no abordar el tema 

con el rigor apropiado o desde la visión de actores especializados, como puede 

ser la academia o los organismos gubernamentales responsables del tema.

Las referencias mediáticas encontradas generalmente hacen alusión a las organizaciones de inteligencia para la seguridad, difundiendo en ocasiones los 

“logros” (capturas) de sus servicios con el apoyo de los directores para posicionar su organización o imagen pública, siendo esto meras referencias que 

poco ayudan a un debate serio del tema. Ejemplos se encuentran en las recientes capturas de presuntos traficantes de drogas en Argentina, Colombia y 

México.298

Otro de los elementos que vincula a la inteligencia con los medios de comunicación son las filtraciones de productos o revelaciones de personal de los servicios de inteligencia, en activo o retirados, que la mayoría de las veces cometen 

estas infidencias por resentimiento con sus organizaciones y los métodos con 

que se otorgan los recursos o ascensos al interior de las mismas. Este tipo de 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

168

revelaciones suelen tener menos frecuencia pero mayor impacto para las organizaciones de inteligencia, ya que normalmente su contenido está diseñado 

para dañar a las organizaciones por personas que conocen el funcionamiento 

de la actividad y el ciclo de inteligencia.

Sin embargo, pese a ser difundidas en distintos medios de comunicación, 

este tipo de revelaciones encuentran poco eco en la opinión pública no especializada, que está más familiarizada con la inteligencia contra amenazas 

específicas, como pueden ser “peligrosos criminales”, “malvados terroristas” 

o “personajes desquiciados”, que se presentan en medios de comunicación 

como oportunamente capturados por las fuerzas de seguridad y ganan notoriedad especial.

Esto muestra una propensión mediática a tratar los temas de inteligencia 

exclusivamente desde una vertiente operativa, que es la que trasciende frecuentemente a los círculos políticos, que gradualmente incorporan el uso del 

término a sus discursos como sinónimo de investigación con resultados aptos 

para ser difundidos. 

Así la inteligencia en su vertiente operativa ha comenzado a utilizarse con más 

frecuencia por los cuerpos de policía para transmitir en medios de comunicación sus logros en la captura de delincuentes. Sin embargo no se difunden 

planes delictivos frustrados por la acción policial, o acciones preventivas para 

la reducción de índices delictivos, que implicaría un manejo de la inteligencia 

estratégica más desarrollado, que hasta ahora se encuentra lejos de las policías.

De esta manera es frecuente encontrar en los medios de comunicación declaraciones o comunicados de prensa en los que se informa que las policías 

realizaron “tareas”, “trabajos” o “labores” de inteligencia para debilitar a la 

delincuencia, logrando normalmente la captura de armas, cartuchos, personas, vehículos y equipos de comunicación. Sin embargo poco se sabe de las 

tareas de inteligencia financiera para afectar las estructuras de las organizaciones delictivas, ya que ello implica mayor complejidad técnica y el manejo de 

otras vertientes de inteligencia.

Pese a las confusiones conceptuales que genera el tratamiento policial de la 

inteligencia en medios de comunicación, se aprecia una muy buena relación 

entre medios y jefes de policía, que construyen carreras políticas, logran mayor 
Gestión de Inteligencia en las Américas

169

presupuesto o se posicionan frente a otras agencias gracias a la difusión operativa del concepto de inteligencia, que les ayuda a construir una percepción 

pública de profesionalismo y generar expectativas por arriba de las capacidades 

existentes. Al respecto tanto México, Colombia y Perú han tenido en las dos 

últimas décadas casos con estas características. 

Esta circunstancia nos remite al tratamiento de la inteligencia a mediados 

del siglo XX en varios países de Centro y Sudamérica, que empleaban las 

capacidades de investigación de sus policías para fines políticos asociados a la 

estabilidad y control, que limitó las capacidades y desarrollo de los servicios 

de inteligencia, al desarrollar esquemas de profesionalización asociados a la 

vertiente operativa y no estratégica, privilegiando aptitudes físicas de sus elementos sobre las analíticas. 

La imposición del enfoque de inteligencia operativo sobre el estratégico ha 

derivado en prácticas empíricas mayoritariamente operativas dentro de las 

organizaciones de inteligencia, que actualmente persiste en algunos países, y 

“seduce” a los funcionarios que encabezan servicios de inteligencia por primera vez cuyo contacto previo con la inteligencia es normalmente mediático.

Otra de las vertientes que da cuenta de la relación entre medios e inteligencia 

es el espionaje político y la revelación de conversaciones o videos en situaciones comprometedoras de actores políticos, que no tiene ningún objetivo 

de inteligencia, sino busca generar confrontaciones políticas o arruinar carreras, mediante los escándalos que detonan las filtraciones de conversaciones privadas. Al respecto los espiados suelen responder con cuestionamientos 

sobre la legalidad o ética para la intervención y registro de actos privados, 

tratando de evitar explicar el contenido de sus actos. 

Debe mencionarse que esta práctica de espionaje suele tener mayor recepción 

en los medios de comunicación y sociedad en general, generando una percepción distorsionado del concepto de inteligencia, que se aborda en genérico, 

sin especificar características de inteligencia gubernamental y, generando 

como resultado una cultura incorrecta en la materia.

Con estas percepciones distorsionadas que son generadas en el seno del 

empirismo de organizaciones que realizan actividades de inteligencia, y 

reproducidas por los medios de comunicación, la clase política gradualmente 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

170

y de manera tímida han comenzado a incorporar el concepto de inteligencia a 

sus discursos, haciendo de el una respuesta política o una oferta institucional 

con la que se comunican con la sociedad y transmiten tranquilidad al prometer 

que se realizará inteligencia para enfrentar un riesgo o amenaza en específico.

Todas estas circunstancias representan un reto para la gestión de inteligencia 

en el Siglo XXI, frente a un contexto mediático de desinformación sobre la 

naturaleza de la inteligencia, que refleja en el discurso político y algunas propuestas de políticas públicas o acciones de gobierno una conceptualización de 

inteligencia que apoya al mantenimiento del desarrollo inercial de las burocracias de inteligencia, limitando la capacidad de analizar, debatir, mejorar y 

profesionalizar los servicios de inteligencia.

La alternativa para revertir este proceso disfuncional en el triángulo inteligencia, medios de comunicación y discurso político puede construirse desde los medios de comunicación, estableciendo vínculos con investigadores y 

académicos, además de revisar literatura especializada sobre inteligencia para 

contextualizar los reportes gubernamentales, además de cuestionar y evaluar 

el discurso y propuestas políticas de los tomadores de decisiones, que ante la 

confusión parecen haber iniciado el uso abusivo del concepto de inteligencia.

Manuel I. Balcázar Villarreal es Maestro en Administración Pública por el 

Instituto Nacional de Administración Pública (INAP-México); graduado del 

Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS), de la Universidad de 

la Defensa Nacional (NDU), Washington, DC. Cursó el Seminario de Prevención del Delito del Centro de Estudios sobre Seguridad Ciudadana de la 

Universidad de Chile, obteniendo la distinción máxima. En 2008 fue becario 

del Departamento de Estado Norteamericano en el curso de Asuntos del Crimen Organizado Internacional. Fue Director General Adjunto de Seguridad 

Nacional en la Presidencia de la República (México). Actualmente es docente 

del Diplomado de Seguridad Nacional de la Universidad Iberoamericana 

y consultor independiente. Es autor del libro La influencia de las maras en 

México: un problema de inteligencia gubernamental (INAP, 2007); así como del 

volumen Inteligencia Estratégica en el Contexto Mexicano, publicado en 

2012 por el Tecnológico de Monterrey, entre otros.

Correo: ibavil@hotmail.com.
Gestión de Inteligencia en las Américas

171

Sección II

Gestión de Inteligencia en 

la Rama Ejecutiva de los Gobiernos

Gestión de Inteligencia en las Américas

173

Procesos de Toma de Decisión Presidencial en 

Inteligencia—una Cuestión Pendiente

Guillermo Holzmann

Resumen

El presente artículo plantea un análisis descriptivo, desde una óptica politológica, orientado a identificar el rol y características de los productos de 

Inteligencia en los desafíos derivados de los procesos de toma de decisión 

presidencial en democracias emergentes de América Latina para enfrentar los 

escenarios de desarrollo político en su amplia cobertura. Para ello, se analiza 

el contexto en el cual se desenvuelve el proceso decisional democrático. Este 

estudio constituye la primera parte de un esfuerzo más amplio que permita 

establecer las características objetivas tendientes a superar las insuficiencias y 

vacíos institucionales en el uso de los productos asociados a un sistema nacional de inteligencia.

Introducción 

El proceso de globalización ha demostrado que aquellos países que no se 

adaptan a las condiciones y exigencias provenientes del sistema internacional, 

especialmente en lo económico y en lo político, reducen drásticamente sus 

posibilidades de alcanzar niveles importantes de crecimiento con el fin de 

generar la plataforma necesaria para consolidar el desarrollo de sus sociedades. 

En este sentido, surge como un imperativo la necesidad de replantear y ampliar la identificación de intereses nacionales, más allá de los clásicos expresados 

en documentos oficiales.299 Ello implica una metodología que permita, de 

manera explícita y bajo criterios deductivos e inductivos, analizar y establecer 

los desafíos tradicionales y nuevos, bajo parámetros que superen, por ejemplo 

y como mínimo, los períodos presidenciales, y con una fórmula de legitimidad compartida por la elite y comprendidos y asumidos por la sociedad.

Las visiones sobre la dinámica mundial en sus distintas dimensiones poseen 

una diferencia notable entre aquellos países desarrollados, que lideran el proceso de cambios estructurales asociados a la globalización, en comparación con 

los ubicados en América Latina, para quienes este proceso los obliga a enfrentar aspectos no resueltos del siglo XX (pobreza, desigualdad, confrontación 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

174

ideológica entre capitalismo y comunismo y la permanente búsqueda de un 

desarrollo social, entre otros), sino también y en forma simultánea asumir 

el desafío de insertarse plenamente en el entorno mundial. Estas cuestiones 

exigen, entre otros aspectos, una incorporación de factores y variables para 

el diseño de políticas públicas asociadas a nuevos roles del Estado y gobiernos más eficientes y oportunos. En suma, se trata de un escenario donde las 

condiciones mínimas de gobernanza se implementan conforme las capacidades de cada gobierno, privilegiando aspectos de estabilidad y gobernabilidad. La exigencia de adaptación tiene un impacto directo en el diseño de los 

procesos decisionales a nivel ejecutivo, donde es necesario dar cuenta de las 

deudas sociales y políticas del pasado y simultáneamente se precisa establecer 

caminos futuros bajo condiciones de oportunidad y anticipación decisional. 

En efecto, uno de los elementos de mayor significación en la conducción 

política del Estado en el siglo XXI, está asociada a la capacidad del manejo y 

procesamiento de información para establecer escenarios futuros. De interés 

es la correspondiente identificación de factores y variables, en los cuales se 

reconozcan probables amenazas, riesgos y oportunidades en horizontes de 

mediano y largo plazo. De esa manera, se puede aportar a un proceso de toma 

de decisión gubernamental, en un esquema democrático de características 

complejas, y sometido a la influencia de múltiples intereses correspondientes 

a distintos actores estatales, no estatales y privados, tanto nacionales como 

extranjeros. 

Los países de América Latina presentan notables diferencias en sus grados 

de desarrollo y niveles de crecimiento. Si bien pueden ser catalogados como 

países emergentes, ello difiere de la percepción existente frente a la situación 

de Brasil, India y otras potencias medianas. La calidad de país emergente,300

supone la generación de condiciones y la consolidación de características 

políticas, económicas y sociales determinantes para el logro de una adecuada 

inserción internacional para la satisfacción de los intereses nacionales. Lo 

razonable sería plantear que los países de América Latina poseen similares 

desafíos que las potencias medianas pero sin tener una plataforma socioeconómica y política similar. Es justamente en la convergencia de objetivos 

estratégicos de países que comparten intereses similares donde se requiere una 

mayor preocupación en la producción de inteligencia estratégica.
Gestión de Inteligencia en las Américas

175

En este contexto, la existencia de un sistema de inteligencia en el nivel estatal, cuyos productos sean un insumo considerado seriamente en el proceso 

decisional y que integre los distintos organismos de inteligencia que cada 

país posee y establezca una diferenciación nítida entre los distintos niveles 

en los cuales la inteligencia se puede desarrollar, constituye una exigencia 

de la globalización. Su límite está asociado a los requerimientos del régimen 

democrático y, en especial, a la presencia de adecuados controles y procesos 

de regulación política.

Así, cada Estado ha enfrentado, en distinta forma, el desafío de modernizar, 

transformar y/o crear sistemas de inteligencia orientados a satisfacer las necesidades de los procesos decisionales, con un evidente cambio respecto a su 

función en la guerra fría que se centraba, básicamente, en la identificación 

y neutralización de amenazas ya sea de origen interno o externo y que respondían a la definición de un enemigo concreto y, por tanto, privilegiaba 

una respuesta de carácter militar. No obstante ello, tal proceso enfrenta en 

la actualidad obstáculos políticos, económicos y, en especial, conceptuales 

para establecer el sistema de inteligencia más adecuado a cada país. Ello es 

particularmente válido para los países de América Latina clasificados como 

emergentes. Los niveles de decisión presidencial requieren de organismos de 

inteligencia basados en una construcción sistémica acorde sus intereses de 

proyección global, regional y nacional, donde las capacidades militares y policiales son necesarias pero no suficientes para abordar los nuevos escenarios.

Relación inteligencia y política

Los Estados en América Latina han tenido una evolución diversa sobre los 

sistemas de inteligencia y sus organismos, conforme sean las perspectivas 

desde la cual se construyan sus aproximaciones. Están aquellas provenientes 

de la academia y centros de estudios con una evidente influencia de Sherman 

Kent; otros están basadas en el aporte de la inteligencia militar. Otros tipos 

dan cuenta de una evolución con distintas características, hasta las visiones 

más políticas e ideológicas respecto a su rol y funciones en los regímenes 

dictatoriales o autoritarios y su vinculación con la violación de derechos 

humanos.301 A ellas se suma una percepción social basada en particulares 

cosmovisiones mostrando una débil cultura de inteligencia en los distintos 

niveles de la sociedad.302
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

176

Desde la década de los 80’s, cada país ha desarrollado y modificado sus estructuras de inteligencia bajo condiciones democráticas expresadas en legislación, controles y niveles de conducción civil que incorporan características 

orientadas a establecer la coordinación de los organismos militares y policiales 

y, en algunos casos, generar organismos superiores de soporte y apoyo a la 

conducción política.

Más allá de los recursos humanos e institucionales diseñados y establecidos por los países para configurar su sistema de inteligencia, un problema 

central es la construcción de una relación efectiva entre quienes producen 

inteligencia (producción de información útil), los niveles de toma de decisión en los cuales se inserta y, finalmente, la consideración que sobre los 

insumos anteriores tenga el decisor para definir la acción a implementar. 

Para los países de América Latina el imponer la definición de una vinculación institucional, funcional y eficiente constituye un imperativo para obtener condiciones de ventaja en la exploración en impactos, oportunidades 

y neutralización de riesgos y amenazas que afectan el nivel superior de la 

conducción gubernamental.

Sin embargo, la construcción de una relación efectiva y productiva entre los 

usuarios de inteligencia y los productores exige que la información y el análisis de inteligencia sea oportuno, profesional y confiable, considerando que el 

decisor también accede a otros insumos provenientes de asesores, centros de 

estudios o Think Tank cuya finalidad es influir en la agenda gubernamental, 

presionar por determinadas decisiones o simplemente plantear argumentos 

para defender intereses.

De esta forma, el producto de inteligencia precisa conocer la orientación del 

decisor con la finalidad de entregar un insumo o producto adecuado a sus 

necesidades del momento, donde la anticipación respecto a los objetivos o 

ejes prioritarios del decisor es un aspecto central. Del mismo modo, la inserción de la inteligencia en el proceso decisional debe tener un tratamiento 

diferenciado respecto a otros insumos, debido a su naturaleza no-partidista y 

centrada en los objetivos del Estado expresados en el Gobierno. 

Por ello, la necesidad de una institucionalidad sólida orientada a la optimización del proceso decisional es fundamental. El diseño de los procesos decisionales y la presencia de una institucionalidad adecuada, permanente en 
Gestión de Inteligencia en las Américas

177

el tiempo y reconocida en la gestión estatal constituyen un déficit en varios 

sistemas de América Latina. Un sistema de inteligencia adecuado cuenta con 

una diferenciación clara entre los niveles junto con incorporar controles y 

protocolos en el manejo de información tendiente a evitar su filtración o 

mal uso. A ello es preciso incorporar prácticas de coordinación efectivas para 

labores interagenciales al interior del Gobierno.

Un sistema de inteligencia en pleno funcionamiento, con sus respectivos 

niveles, controles democráticos y recursos adecuados significa una institucionalidad definida desde el nivel superior del Estado, evitando la hipertrofia de 

organismos básicos, como es el caso de la inteligencia militar o policial. Al no 

existir una estructura civil de mayor nivel y profesionalismo, terminan desarrollando una inteligencia táctica, operacional y estratégica y además nacional, 

con lo cual se desvirtúan sus roles y funciones y se deslegitima el sentido de 

un sistema nacional de inteligencia.

En aquellos países que mantienen un diseño institucional tradicional en términos de una arquitectura organizacional del Estado más rígida y con menor 

capacidad de adaptabilidad y coordinación interagencial en sus procesos, como 

sucede con varias democracias en América Latina,303 la utilidad de la inteligencia en el más alto nivel político suele transitar en, al menos, los siguientes usos:

a. La inteligencia es utilizada con fines específicos para mantenerse en

el poder y neutralizar posibles adversarios o justificar la propia acción política en una mirada coyuntural o de corto plazo. En este caso

la inteligencia se personaliza y politiza.

b. La inteligencia se concibe en términos reduccionistas y focalizada

al control y neutralización de conflictos sociales o riesgos -si es que

no amenazas- a la permanencia del gobierno de turno. En este caso, 

se trataría del uso de la inteligencia para el control social.

c. La inteligencia política está al servicio del gobernante y su gobierno.

Los demás organismos de inteligencia cumplen su función con distintos grados de autonomía según criterios institucionales que no 

necesariamente coinciden plenamente con los gubernamentales.

Adicionalmente, la tendencia a designar “personas de confianza política” antes que asegurar calidad, eficiencia y oportunidad en los equipos de análisis 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

178

impide la capitalización de experiencias, la incorporación de buenas prácticas 

y un sentido ético en el desarrollo de las actividades de la inteligencia para el 

nivel político.

Al prevalecer el criterio de confianza política en los niveles de análisis, la tendencia natural será la producción de inteligencia de corto plazo y centrada en 

aspectos específicos de interés gubernamental, dejando de lado la construcción de escenarios y la identificación de los factores de cambio que, en términos domésticos o internacionales, pueden afectar directamente los intereses 

del país y su seguridad. En este sentido se produce una paradoja: por una 

parte se produce inteligencia de corto plazo que ayuda a decisiones reactivas 

frente a los acontecimientos de corto plazo y se evita la producción de inteligencia de largo plazo y estimativa que podría dar mejores factores de éxito al 

gobierno de turno. Ello termina produciendo una desprofesionalización de la 

inteligencia estratégica de Estado y una desnaturalización de las funciones y 

roles de los organismos de inteligencia en los distintos niveles del sistema. El 

resultado inevitable es la inexistencia de una continuidad en el proceso decisional de nivel estratégico cuyos costos aumentan en forma correlativa con los 

cambios de dirección en la conducción del sistema de inteligencia.

Bajo estos parámetros, por ejemplo, la interrelación con otros organismos 

de inteligencia de países amigos, es afectada de modo negativo al no existir 

horizontes de mediano y largo plazo en los análisis, con lo cual no se logra un 

intercambio profesional de información y de análisis en temas comunes para 

los países, privilegiándose un trabajo más informal con cada organismo por 

separado y cuyo resultado es un lento proceso de deslegitimación del sistema 

de inteligencia, por bajos estándares de profesionalización. Las implicancias 

son variadas y no siempre de interés del decisor, no obstante la exigencia internacional de mantener un sistema validado como interlocutor en ámbitos 

de interés internacional.304

Los productores de inteligencia estratégica (entendida como Nacional o Presidencial) muchas veces no juegan un rol fundamental en los procesos decisionales de los gobernantes en temas de estrategia nacional ni en temas de 

seguridad nacional. Más aún, cabe cuestionarse si los tomadores de decisión 

tienen la posibilidad o capacidad de usar los productos de inteligencia. Las 

preguntas derivadas de este planteamiento son diversas y de amplio espectro, 

pues suponen una auditoria al proceso de toma de decisiones estratégicas.
Gestión de Inteligencia en las Américas

179

Sobre la vinculación entre inteligencia y política305 se precisa mayores estudios 

para abordar ya no sólo las dificultades históricas heredadas de distintos procesos políticos, sino para establecer los desafíos que existen a futuro. En cada 

país de América Latina existen especialistas civiles y militares que han aportado 

a la comprensión de la inteligencia y sus implicancias en política. No obstante 

ello, consideramos todavía escasa la bibliografía306 existente. La problemática 

dice relación con las características del sistema de inteligencia, su capacidad 

real de coordinación y dirección, como también los estándares profesionales y 

éticos asociados a su capital humano. De allí se derivan los desafíos en cuanto 

a reclutamiento, metodologías de análisis y capacidad de generar escenarios de 

anticipación. Desde la perspectiva política, tenemos la necesidad de avanzar en 

una mayor y mejor cultura de inteligencia, el diseño de procesos decisionales 

asociados a una burocracia especializada en el nivel presidencial que se mantenga en el tiempo y pueda ejercer la interlocución política con los organismos 

del sistema, especialmente con su ente coordinador.

Un estudio de Ohad Leslau307 -y que referiremos a continuación- revisa algunas aproximaciones interesantes de considerar al momento de establecer los 

lineamientos teóricos acerca del rol de la inteligencia durante los procesos de 

toma de decisión. Dichos estudios pueden ser divididos en tres tipos, de acuerdo al nivel de análisis involucrado: individual, organizacional-burocrático, 

y estatal.

En el nivel individual, se examina cómo el carácter de específicos decisores 

y productores de inteligencia influye en forma determinante en el producto 

de inteligencia. Ello supone focalizarse en las características sicológicas de 

cada uno de los actores -decisor o productor- asumiendo distintos enfoques 

con la finalidad de estudiar la relación que se establece entre el decisor y el 

producto de inteligencia recibido. Desde una perspectiva distinta se abordan 

las características psicológicas del proveedor de inteligencia. Con ello se busca 

establecer la manera en que la metodología utilizada en los análisis y el perfil 

sicológico de los productores de inteligencia puede ser determinante en la 

forma en que su labor es percibida y recibida por los decisores.

Este tipo de estudios, conforme señala Leslau, suelen estar influidos por 

estudios normativos, los cuales distinguen entre aquellos analistas que 

desarrollan la inteligencia en forma profesional y aquellos que proveen 

inteligencia política. Los primeros son cautelosos y cuidadosos para solo 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

180

ofrecer su opinión técnica y profesional, sin abordar los aspectos políticos, 

mientras que los segundos poseen mayor involucramiento en los factores que 

definen el escenario político. La necesidad de un espacio de convergencia en 

el entorno inmediato del gobernante es crucial para establecer una relación 

fluida y confiable.

Las investigaciones referidas al nivel organizacional-burocrático están basadas 

en los trabajos teóricos de Graham Allison.308 En ellos se explica que los organismos de inteligencia juegan un rol equivalente al de otras agencias e instituciones gubernamentales y estatales. De esta forma, el grado de influencia 

del producto de inteligencia está determinado por el estatus y prestigio de la 

agencia de inteligencia al interior de la burocracia gubernamental. De esta 

forma, si un organismo de inteligencia se encuentra más cercano a los círculos 

de poder y decisión, como es el caso de Cancillería o Ministros de Interior o 

Presidencia, su grado de influencia en el proceso decisional se incrementa.309

Las investigaciones sobre el rol de la inteligencia a nivel presidencial, dan cuenta de cómo ciertas características de un Estado definen el grado de influencia 

por el cual el producto de inteligencia contribuye al proceso de toma de decisiones. Las tres variables principales en que se concentran estos estudios son: el 

tipo de régimen, la gravedad de la amenaza que se enfrenta, y la “cultura de inteligencia”. Se concluye que el producto de inteligencia tendrá mayor legitimidad, por sus controles e inserción en el sistema decisional de política exterior 

cuando se trata de regímenes democráticos antes que totalitarios o autoritarios, 

en virtud de que el objetivo de regímenes de esta naturaleza responden a la 

proyección del líder y su pensamiento, confundiendo los intereses nacionales 

con los objetivos políticos del dictador que empiezan por su mantención en el 

poder a todo evento. El caso de Corea del norte es probablemente el ejemplo 

más real en este sentido. Otro punto a considerar en el ámbito de la influencia 

de los organismos de inteligencia se relaciona con la identificación de amenazas a valores esenciales del Estado, en estos casos la inteligencia se transforma 

en un factor dominante en el proceso de toma de decisiones.

En esta perspectiva, Leslau plantea algunas debilidades de los estudios reseñados, en términos de sus reales capacidades para medir y explicar la influencia de la inteligencia en cuestiones de decisión nacional. Por una parte, 

señala la falta de una explicación más amplia, en términos de variables, respecto a cuándo y cómo el producto de inteligencia influye en los procesos
Gestión de Inteligencia en las Américas

181

decisionales de nivel presidencial. Ello considerando las distintas dimensiones 

y niveles de análisis necesarios para obtener productos de inteligencia acorde 

a las expectativas y necesidades de los decisores. La segunda debilidad se refiere a la metodología de estudio en este campo. Al efecto, las investigaciones 

se centran en casos específicos o en un solo decisor desde donde se plantean 

generalizaciones no confiables en sus conclusiones. A nuestro entender, es 

necesario considerar el proceso de toma de decisión en un sentido sistémico, 

con sus factores y externalidades, donde los productos de inteligencia alimentan distintos niveles, empezando por el presidencial. Ello define productos 

diferenciados y especializados.

En América Latina la carencia de institucionalidad presidencial que incluya la 

inteligencia, bajo parámetros adecuados de gobernanza, constituye un problema en términos de carecer de insumos relevantes para la gestión estratégica 

superior del Estado y el Gobierno. Se trata de una cuestión estructural respecto a la instalación de una alta burocracia a nivel presidencial que responda 

a un criterio de permanencia y supere cada período gubernamental y una 

cuestión funcional asociada a la necesidad de procesar análisis y genera opciones con sentido estratégico más allá de las necesidades gubernamentales de 

corto plazo. 

En suma, la gestión de inteligencia en las ramas ejecutivas de los gobiernos de 

América Latina en general, es aun débil en términos organizacionales, estructurales, de procesos y profesionalismo. 

Sin embargo, en la medida que aumenta el grado de inserción internacional 

de un país, definitivamente la exigencia de coordinación interagencial y la 

existencia de sistemas de inteligencia y organismos especializados -más allá de 

lo militar y lo policial- constituyen un requisito para los decisores políticos. 

Igualmente, existe la necesidad de replantear la legislación sobre inteligencia 

para obtener reglamentos y productos de inteligencia destinados a consolidar 

y cooperar a la gestión integral del Estado.

Reflexión final y presentación de artículos 

En este capítulo se abordan aspectos necesarios de estudiar y debatir en términos de diagnóstico de los escenarios de la inteligencia y sus problemáticas 

asociadas. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

182

Mariano Bartolomé, por ejemplo, en su ensayo “La Inteligencia Estratégica 

y sus requisitos para la seguridad de América del Sur”, desarrolla un amplio 

diagnóstico respecto a los desafíos que enfrenta la inteligencia estratégica en 

Sudamérica. Por una parte se reconoce la persistencia de las visones tradicionales de conflicto derivadas del realismo en las relaciones internacionales, 

cuya principal responsabilidad recae en las capacidades militares en el área de 

la defensa y aquellas que estando más asociadas al crimen organizado y bajo 

un prisma asimétrico complican en distintas dimensiones del desarrollo a los 

países, especialmente en lo que se refiere al impacto del terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de personas. Una perspectiva que enfatiza no sólo la necesidad de contar con un sistema de inteligencia maduro sino con una gestión de 

sus productos orientados al decisor gubernamental.

Por su parte, Álvaro Venegas en su artículo, “Gestión de Inteligencia Económica Gubernamental—una propuesta para examinar en el área Andina”, desde la 

particularidad de la realidad de Colombia y la evolución de su situación de seguridad y la necesidad de contar con un sistema de inteligencia de mayor cobertura, plantea una propuesta orientada al diseño de un sistema interconectado, 

en términos horizontales y verticales, con la finalidad de generar un Sistema de 

Inteligencia Económica Gubernamental (IEcG), con lo cual integra a distintos 

subsistemas que interconectados optimizan la capacidad de procesamiento de 

información, la posibilidad de anticipación y la generación de productos de 

inteligencia y contrainteligencia. Es una propuesta que merece una detenida 

lectura y su respectivo debate y reflexión, tanto por su extensión como por las 

condiciones políticas y sociales exigibles para su implementación.

Carolina Sancho emprende un desafío significativo al estudiar y analizar 

las posibilidades de cooperación en el marco de UNASUR. Sistematiza la 

literatura al respecto y propone criterios para una configuración que en parte 

emula el proceso europeo para generar una orgánica al interior de UNASUR. 

No obstante su presentación, recoge adecuadamente los problemas que plantea la cooperación entre servicios de inteligencia, agencias o sistemas cuando 

no hay una cultura de inteligencia o no existen parámetros democráticos capaces de generar confianzas al interior del Estado y no existen costumbres 

y tradiciones de compartir información o análisis. El planteamiento teórico 

desarrollado plantea una exigencia de profesionalismo en la conformación 

de los organismos de inteligencia y una necesidad política y conceptual de 
Gestión de Inteligencia en las Américas

183

crear visiones convergentes respecto a los tipos de desarrollo de los sistemas 

de inteligencia que sean consistentes con la evolución de los países desarrollados. Entre otras cosas implica profundizar en la inteligencia orientada a las 

amenazas con aquella destinada a identificar oportunidades y riesgos.

Finalmente, Dan Elkins en “Gestión de Recursos para la Inteligencia” aborda 

un aspecto relevante de la gestión de inteligencia en una dimensión no siempre considerada. Elkins recomienda un diálogo sustantivo de gerentes de inteligencia con los parlamentos en términos presupuestarios y de programas 

sobre los recursos y el necesario equilibrio entre personal, presupuestos y misiones de los organismos de inteligencia, lo cual importa el manejo de herramientas, lenguaje y prácticas que posibiliten un trabajo eficiente, transparente 

y con capacidad de dialogar con los asignadores de recursos en el Estado y 

convencer además a quienes deciden sobre ello. Una propuesta técnica avalada por la experiencia personal del autor y que para el caso de América Latina 

constituye un aporte hacia un necesario profesionalismo de la actividad.

En síntesis, y aun cuando es evidente, no es suficiente contar con organismos 

de inteligencia para asegurar productos de utilidad en los niveles decisionales 

del Ejecutivo en la realidad de América Latina. Del mismo modo, no basta 

con la existencia de un Sistema para concluir que se produce información 

útil para el nivel presidencial. Todo organismo de inteligencia por definición 

produce o debiera producir información útil. Sin embargo una pregunta 

relevante es el destinatario de dicha información. Los organismos de inteligencia resultan poco útiles si no existe una claridad de objetivos que oriente 

el trabajo de análisis, los productos, destinatarios y las áreas de prioridad 

gubernamentales en términos de distintos horizontes de tiempo. A ello se 

suma, la necesidad de controles adecuados, efectivos y razonables desde el 

legislativo, el poder judicial y la auditoria de procesos.

En vista del actual nivel de la inteligencia en América Latina, y conforme los 

trabajos presentados en este capítulo algunas deficiencias importantes de considerar. Por una parte, la necesidad de fortalecer la cultura de inteligencia entre 

la elite política de cada país y, en especial, en los gobiernos, para obtener un 

mejor debate y propuestas realistas y efectivas a las problemáticas del país y no 

tanto a las preocupaciones cortoplacistas de los gobiernos de turno. Por otra, 

la existencia de un núcleo de asesoría presidencial con una burocracia permanente y donde los cambios sean de sus directivos en cada gobierno, resulta ser un 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

184

espacio ideal para la incorporación de la producción de inteligencia en el proceso decisional presidencial, independiente de aquella información útil que se 

haga llegar directamente al Presidente.310 Es decir, una burocracia profesional 

tanto en la asesoría como en los organismos estratégicos de la inteligencia. Allí, 

las propuestas de Bartolomé, Venegas y Elkins tienen la posibilidad cierta de 

estudios, evaluación y propuestas de alternativas decisionales en escenarios de 

mediano y largo plazo, y bajo criterios de eficiencia con adecuados controles 

políticos, económicos, normativos y judiciales.

Finalmente, en este capítulo se abre un espacio de crecimiento en las reflexiones y propuestas sobre los temas de inteligencia en una de las áreas donde se 

requiere mayores aportes para nivelar la calidad de los productos que entregan 

los sistemas actualmente existentes y mostrar líneas de desarrollo futuro para 

su perfeccionamiento.

El autor Prof. Guillermo Holzmann es Magíster en Ciencia Política. Doctorando en Estudios Americanos, Mención Relaciones Internacionales. Académico de la Universidad de Valparaíso de Chile y la Universidad Adolfo

Ibañez de Chile. Es Director del Nodo Chile de Escenarios y Estrategias 

(EYE), Miembro Fundador de Centro Latinoamericano de Globalización 

y Prospectiva, Miembro de la Red Latinoamericana de Prospectiva. Ex 

Subdirector del Instituto de Asuntos Públicos, Creador y Coordinador del 

Diploma “Metodología de Análisis de Inteligencia” en la Universidad de 

Chile. Asesor del Banco Internacional de Desarrollo en el Programa de Formación de Analistas de Inteligencia para Aduanas. Comentarista y analista

político en diversos medios de comunicación nacional e internacional.

Socio-Director de ANALYTYKA Consultores. Contacto: guillermo.holzmann

@gmail.com; guillermo.holzmann@uv.cl.
Gestión de Inteligencia en las Américas

185

Relación entre Consumidores y Productores de 

Inteligencia en el Nivel Ejecutivo: Un Desafío Permanente

Manuel I. Balcázar Villareal

Quizá uno de los mayores retos para cualquier servicio de inteligencia sea la 

relación entre productores y consumidores, tanto por su complejidad como 

diferencia de ambientes en los que operan unos y otros. Las circunstancias 

más frecuentes en las que se enfrentan tanto consumidores como productores 

de inteligencia pueden hacer de su relación un gran espacio de entendimiento, o un conflictivo e ineficiente proceso en el que ambas partes se culpan 

entre si, sin que la inteligencia desarrolle su función principal para el proceso 

de toma de decisiones.

Organizaciones y políticos

Pese a una mutua pertenencia al sector gubernamental, tanto productores 

como consumidores de inteligencia provienen de ambientes diferentes. Mientras la mayoría de los productores desarrollan sus carreras en organizaciones 

de inteligencia, en las que el secreto y la reserva son parte de los principios 

doctrinarios, los políticos se forman en un ambiente público y abierto, en el 

que el diálogo y acercamiento con la sociedad son una constante.

Esta situación de origen marca un fuerte diferencia entre los dos ambientes, 

que se acompaña de mitos asociados a la inteligencia, en los que se suelen 

atribuir capacidades extraordinarias a los servicios de inteligencia, y afectan 

el funcionamiento de la relación entre productores y consumidores. Adicionalmente debe considerarse que los servicios de inteligencia tienen una fuerte 

cultura organizacional que les da sentido en el largo plazo, sin embargo las 

desvincula de la coyuntura política y emergencias nacionales que el tomador 

de decisiones o consumidor tiene que resolver, y para lo cual espera apoyarse 

en los productores de inteligencia. Por su parte los políticos normalmente 

provienen de distintas ideologías partidistas o movimientos sociales, que si 

bien se articulan en torno al Estado – Nacional, al momento de su elección 

están influenciados por una gran diversidad de necesidades y demandas urgentes que resolver. 

En algunas ocasiones por la formación o trayectoria de los tomadores de 

decisiones su relación con la inteligencia nacional es escasa o nula, por lo 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

186

cual van desarrollando su propio conocimiento junto con las tareas de gobierno, lo cual puede representar también un obstáculo para los servicios de 

inteligencia.

Percepción del tiempo

Adicionalmente el uso del tiempo en las organizaciones de inteligencia y en 

los políticos tiene una racionalidad totalmente distinta, mientras a nivel organizacional hay certeza de permanencia y una trayectoria histórica, el líder 

político cuenta con períodos de 4 o 6 años de gobierno, que resultan reducidos para la atención de problemas nacionales.

Esta situación da a los productores y sus organizaciones una sensación de 

trascendencia y tal vez cierta autonomía frente a la problemas coyunturales, 

que no necesariamente tienen que resolver, ya que pueden tomar matices 

políticos, sociales o mediáticos, que habitualmente están desligados de la producción de inteligencia. En contraparte los líderes políticos tienen una mayor 

percepción de urgencia, que se incrementa con crisis o emergencias nacionales a las cuales están obligados con precisión y en poco tiempo. 

Bajo este contexto es normal que los consumidores soliciten a los productores 

insumos para la atención de problemas específicos, lo cual hace que el trabajo 

de los productores se enfoque en el corto y, eventualmente, mediano plazo, 

sin que se desarrollen las plenas capacidades de inteligencia estratégica en el 

contexto nacional.

También debe de considerarse que los líderes políticos tienen un sentido que 

se orienta principalmente hacia la resolución de compromisos urgentes para 

cumplir con saturadas agendas, en las que las organizaciones de inteligencia y 

sus productos forman parte de un amplio mosaico de información, donde la 

inteligencia solo resalta en el caso de emergencias, normalmente de seguridad, 

diplomáticas o humanitarias.

Esto hace que el desarrollo de la inteligencia nacional normalmente oscile 

entre la vertiente táctica y la operativa, que es la que los productores generan 

de acuerdo a las necesidades de los consumidores, logrando con ello empatía 

por parte de estos últimos, al sentirse atendidos y escuchados, con un amplio 

menoscabo para el desarrollo de capacidades estratégicas, que tienen poco 

espacio en las agendas por no ser percibidas con rentabilidad electoral, ya que 
Gestión de Inteligencia en las Américas

187

los resultados de decisiones estratégicas de inteligencia difícilmente los podrá 

capitalizar el mismo consumidor que las asume.

Percepciones a resolver

Quizá el principal dilema en la relación entre productores y consumidores 

está en la percepción y expectativas que tienen unos de otros y la manera en 

que se conocen y acercan estos dos componentes de la inteligencia, y que 

frecuentemente tienen más desencuentros que encuentros.

Ocasionalmente los productores pueden ser en extremo complacientes con 

los consumidores, ya que de ellos depende el presupuesto y desarrollo de las 

organizaciones de inteligencia, cayendo en la respuesta positiva reiterada a todas las peticiones del consumidor, sin valorar su viabilidad, impacto y utilidad 

para el tomador de decisiones, lo cual es sumamente perjudicial para el desarrollo de capacidades de inteligencia y profesionalización, ya que hace de las 

organizaciones dedicadas a la producción de inteligencia “cotos” o “feudos” 

de poder que se mantienen por la complacencia al consumidor, y no por la 

relevancia de los productos.

Otro punto central es la comunicación y la confianza que existe entre el consumidor y los productores, ya que mientras más fuerte sea el vínculo, más 

amplias son las posibilidades de generar productos que sean valorados, apreciados y útiles. En estos últimos elementos la entrega y presentación de los 

productos de inteligencia tienen un rol central, ya que de ello depende el 

interés y atención que pueda prestar un alto decisor en el nivel ejecutivo.

También la conceptualización propia de inteligencia en los consumidores 

puede ser un gran apoyo u obstáculo, pues ello define la interacción con 

otros actores más allá del ámbito presidencial (ejecutivo), que en el Poder 

Legislativo tiene un referente natural de pesos y contrapesos que puede ser de 

gran apoyo en la edificación y/o actualización de una política de inteligencia 

nacional, sin embargo consideraciones de orden político pueden empañar 

esta relación con una política de información restringida que en el largo plazo 

solamente reduce las capacidades nacionales en la material.

La incertidumbre, tanto de productores como de consumidores suele ser otro 

de los elementos polémicos en la relación. Para los productores en ocasiones 

no tienen la debida retroalimentación de los consumidores y desconocen la 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

188

utilidad de sus productos en la toma de decisiones, por ello, la comunicación y 

confianza con los consumidores es central. Por su parte, para los consumidores 

la duda se encuentra en el detalle de información que deben o pueden conocer sobre un tema en particular de acuerdo a sus responsabilidades, lo cual se 

vuelve más crítico si se maneja en la vertiente operativa de inteligencia.

Resolución de un dilema

Finalmente se considera que existe la posibilidad de modernizar los conceptos 

y doctrina que se aplican en las organizaciones de inteligencia, así como dar 

un enfoque más transversal a las mismas, es decir, que sean impulsadas hacia 

los gobiernos estatales y oficinas públicas más allá del sector seguridad y defensa. Esto permitirá avanzar hacia una “segunda generación” que trascienda 

el paradigma de inteligencia tradicional de mediados del siglo XX, basado en 

un enfoque central. Puede ser que un enfoque más transversal apoye en el fortalecimiento de la cultura de inteligencia y sea la base para un acercamiento 

entre productores y consumidores, ya que así sería realizada una perspectiva 

estratégica de inteligencia, la cual tiende a asemejarse a la visión amplia del 

mundo deseado de los políticos y al que preferentemente deben acercarse los 

servicios de inteligencia, sin menoscabo de la calidad en sus productos.

Conclusiones

Aún cuando todos los componentes del ciclo de inteligencia tienen gran importancia, la diseminación o explotación de la misma en la relación productores – consumidores es crucial para cerrar el ciclo y garantizar que los productos 

generados cumplan con sus objetivos.

La relación entre consumidores y productores requiere un proceso de aprendizaje mutuo y reconstrucción permanente de capacidades, en las que los procesos de comunicación son fundamentales para el proceso de modernización 

y profesionalización en la gestión de los servicios de inteligencia.

Manuel I. Balcázar Villarreal fue Director General Adjunto de Seguridad 

Nacional en la Presidencia de la República (México). 
Gestión de Inteligencia en las Américas

189

Entre el Temor y la Necesidad—

un Ensayo de Interpretación Histórica

Jorge L. Jouroff

La necesidad de la información

El proceso mundial de globalización, que no supone el fin de la historia sino 

su continuidad, plantea los mismos problemas de antaño pero de otra forma 

y a nivel mundial. La llamada revolución en la información, en particular el 

uso de internet, han masificado el acceso a la información y aumentado la 

cantidad disponible a nivel público en forma exponencial.

La avalancha de datos y la necesidad de comprender el mundo imponen entonces las dos premisas fundamentales: la calidad de la información, es decir, 

saber seleccionar de entre la cantidad de datos los relevantes al asunto en 

cuestión, y, como siempre, la metodología del análisis, el marco conceptual. 

Con las nuevas tecnologías de la información, los datos abundan, pero es 

necesario saber leerlos, como en cualquier ciencia. La comprensión del proceso global, el análisis, es lo que transforma la información en inteligencia y 

a su vez, en un insumo clave para la toma de decisiones y la conducción del 

Estado. Es la propia complejidad del proceso lo que va evidenciando la necesidad de dejar de lado la práctica de tomar decisiones basadas en la intuición -o 

las supuestas “verdades evidentes”- mas que en el conocimiento propiamente 

dicho.

De ahí la importancia de la inteligencia estratégica, con sus variantes.311

Como toda inteligencia, ésta supone también la acumulación, sistematización 

y gestión del conocimiento. Una tarea que no puede ser sólo de un gobierno, 

sino que necesariamente debe abarcar un período bastante más prolongado, 

y por tanto, la estabilidad de un sistema. La estabilidad siempre ha sido un 

concepto relativo hablando en períodos históricos, pero es estabilidad al fin. 

Por ello supone ciertos consensos políticos.

La gestión del conocimiento

Como vemos, hay más de un equilibrio. Si partimos de la base que el gobierno no sólo debe gestionar sino fundamentalmente conducir, entonces, 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

190

es ineludible el conocimiento de esa marcha objetiva del proceso social. La 

producción de conocimiento científico, supone no sólo la recolección de datos y su análisis, sino su interpretación, a través de un ordenamiento que nos 

permita comprender el mundo en que vivimos. De esa forma es que podemos 

predecir las tendencias posibles del desarrollo, y a través de la gestión, conducir 

de la manera más adecuada posible.

Nuevamente debemos volver a la tarea sistemática, prolongada, paciente, de 

recopilación y análisis para comprender el valor de la inteligencia estratégica 

como una forma de producción del conocimiento. De ahí su valor como asesoramiento no al gobierno de turno, sino al gobierno del país.

El sistema democrático de gobierno

La gestión en el sistema democrático, por lo anterior, debe cuidar también un 

determinado equilibrio entre los poderes, como propia garantía del mismo. 

El manejo del poder tras bambalinas y los secretos en la toma de decisiones 

predominaban en la época de los Imperios. La inteligencia, naciente, no escapaba a ello. Actualmente, es necesaria una mayor transparencia y control 

civil, como bases de la confianza a nivel político e institucional.

Y surge la eterna pregunta: ¿Quién controla a los controladores?

Una respuesta posible puede ser el auto-control mediante una perspectiva 

ética por parte de los practicantes, derivada de la educación y la responsabilidad que impone la autonomía de decision dentro de los servicios especializados de información e inteligencia. Esta posibilidad se ha ensayado muchas 

veces, con escaso éxito, como muestra la historia.

Otra posible respuesta es el fortalecimiento de los controles institucionales. 

Desde el propio poder ejecutivo, con controles de otros organismos, externos, 

al control Legislativo, la supervisión (un término quizás más adecuado que 

control) intenta establecer un equilibrio entre las necesidades del gobierno y 

las necesarias garantías. Expresa, además, el necesario convencimiento que 

dichos organismos estarán al servicio del gobierno y la sociedad y no del gobierno de turno.

Entendamos que no hay garantías absolutas. Pero sí se observa el principio que 

para supervisar hay que conocer, y, en un orden democrático, quien supervisa 
Gestión de Inteligencia en las Américas

191

debe conocer. Existe un delicado equilibrio entre el secreto necesario -a vecesy las garantías democráticas.

Implica, también, estabilidad en el sistema democrático mismo, y el convencimiento de los actores de la propia estabilidad. De esa forma, aunque siempre 

permanecerá la necesidad de la supervisión y el mantenimiento de los equilibrios, la necesidad podrá prevalecer sobre el temor, siempre y cuando seamos 

capaces de construir organismos eficaces a la labor del gobierno y el Estado.

En América Latina será necesario superar además el justificado temor a la autonomización de dichos organismos, dado su rol en la represión y las dictaduras del Cono Sur en la segunda mitad del siglo pasado. Pero también es 

necesario recordar que dichas situaciones se produjeron fundamentalmente 

por decisiones políticas, y no porque los organismos se hubieren “desbordado” 

o “autonomizado”, aunque ese riesgo siempre exista. Hablamos de decisiones 

que se tomaron en la esfera de la conducción política (primero civil y luego, 

por supuesto, militar, pero en calidad de conducción.)

Es en ese sentido que el compromiso democrático debe prevalecer y establecer 

los controles y garantías necesarios para el propio sistema a la vez que rediseña o crea los organismos necesarios para proveer al gobierno de la necesaria 

inteligencia estratégica.

Breves comentarios sobre los temas relevantes

La presente obra constituye un enorme esfuerzo en ese sentido: intenta contribuir tanto a la divulgación como al necesario debate sobre estos temas, sin 

los tabúes de antaño. Completa las dos anteriores sobre profesionalismo y 

democratización de la inteligencia.312

Los ensayos del presente capítulo, en conjunto, intentan mostrar un panorama 

del desarrollo de la gestión de los organismos de inteligencia, así como de determinados problemas relacionados, y la gama de sus resoluciones, logrando, 

además cubrir un panorama mayor que la propia nacionalidad de los autores.

La inteligencia estratégica

El argentino Mariano Bartolomé comienza con una observación fundamental: con alguna excepción, no existe producción de inteligencia estratégica 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

192

propiamente dicha en el Cono Sur. Luego de definir acertadamente los períodos dictatoriales en América del Sur, en los cuales no había producción de 

inteligencia, salvo la operativa, repasa los casos más relevantes del período 

actual y concluye con la escasa o nula producción de verdadera inteligencia 

estratégica. Ello no supone que no existan personas capacitadas en los servicios de inteligencia, y pone varios ejemplos, pero no es aprovechada por el 

Estado como un sistema, y sobre todo, para la toma de las decisiones a nivel 

de conducción política. 

El problema empieza con la misma definición de “inteligencia estratégica”, 

donde el autor comprende tres acepciones:

¿Qué es lo que define como “estratégica” a la inteligencia? Desde el punto de 

vista del autor, en base a la experiencia del caso argentino, suele adjetivarse 

como estratégica a la actividad de inteligencia en tres situaciones diferentes. 

En primer término, cuando su producto se basa en insumos proporcionados 

por otros organismos o agencias (por ejemplo, órganos militares); en este caso, 

el organismo encargado de la elaboración de inteligencia estratégica carece de 

medios de reunión de información propios, sino que se nutre de la inteligencia confeccionada previamente por las instituciones que integran el sistema o 

comunidad, según sea el caso. Segundo, cuando el producto pretende apuntar 

al mediano y largo plazos; y en tercer lugar, cuando el producto es particularmente importante o relevante. En este trabajo, entendemos que la inteligencia estratégica es el producto de inteligencia para empleo del máximo poder 

decisorio, que trasciende a la inmediatez y la coyuntura para identificar en 

relación al Estado, con un horizonte temporal mayor, tanto amenazas reales o 

potenciales, como oportunidades.

A nuestro entender, de la misma forma que en estrategia el carácter de la tarea 

determina su clasificación, y no los medios empleados, la sola mención de 

“estratégica” nos lleva a pensar en los objetivos más relevantes (que hacen a 

la propia naturaleza del Estado), y, por ello mismo, a mediano o largo plazo. 

Dado que refiere a la conducción del Estado, reviste el carácter de asesoría al 

más alto nivel, integrándose, de esa forma, al sistema democrático. 

Ello fue (y es) particularmente notorio en Brasil, y desde hace ya cierto tiempo. 

Justo es reconocer que el desarrollo en ese país comenzó con la llamada “Escuela de la Sorbonne”, que dio escritores que pensaban el Brasil en términos 
Gestión de Inteligencia en las Américas

193

globales y de geopolítica, y lo proyectaban, notoriamente Travassos y los militares Golbery Da Couto e Silva y Meira Mattos, entre otros.313 En el resto de 

América del Sur hubo intentos también en Argentina314 y Chile, ésta última 

vinculada sobre todo al pensamiento naval, pero, a diferencia de Brasil, no existía la potencialidad en la base material que le diera viabilidad al proyecto. No 

por casualidad surgieron en períodos de ajuste del sistema mundial. Brasil, 

no sólo por sus características continentales, sino también por la persistencia 

en el proyecto, con la planificación y ductibilidad necesarias, logró integrar 

el corto con el mediano y largo plazo, desde el golpe de Estado de 1964 en 

adelante. Hoy es el país con mayor potencialidad de América del Sur, y, como 

bien señala el autor, desarrolló no sólo escuela sino también agencias a nivel 

estratégico.

Surge una interesante cuestión: si bien, como vimos, son los países con mayor 

tamaño y potencialidad los que han desarrollado inteligencia estratégica, ésta 

es necesaria por igual a todos, dada la integración al mercado mundial. De 

esa forma, países “pequeños”, como Paraguay y Uruguay, han hecho (y hacen) 

esfuerzos por remodelar los sectores de defensa e inteligencia. Ello se refleja en 

el siguiente parágrafo de Bartolomé:

La Inteligencia Estratégica constituye una herramienta fundamental en el marco de los esfuerzos que despliega el Estado 

moderno para prevenir, combatir y neutralizar las amenazas 

transnacionales que afectan a su sociedad y los ciudadanos 

que la integran. Acertadamente se ha dicho, en relación a 

tales amenazas, que “requerirán de una mejor comprensión, 

información y análisis, que sea entregada en forma oportuna 

y eficaz, para que los respectivos conductores políticos opten por las mejores decisiones”. Este rol ha sido resumido 

por Luís Alberto Sallaberry, en esa época titular de la ABIN 

brasileña, como una “asesoría estratégica” a la Presidencia de 

la República. 

Este rol de “asesoría” subraya el hecho que la inteligencia estratégica es así 

concebida como fundamentalmente analítica y no operativa. 

Resaltan, además, tres cuestiones: en primer lugar, no sólo qué inteligencia 

queremos, sino qué tipo de inteligencia tenemos posibilidades de desarrollar; 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

194

en segundo lugar, las formas organizativas con las que estructurar dicho 

sistema; y en tercer lugar: ¿Cuáles serían las probables áreas de análisis?

América Latina no dispone de recursos humanos adiestrados en abundancia, 

pero sí dispone de capacidad para desarrollar inteligencia humana, y estructurar la cooperación interagencial en lo interno como la cooperación regional 

de forma de optimizar los resultados.

La forma que adopte el sistema es más compleja; Bartolomé hace la observación exacta:

De todas maneras, la fisonomía que adopte la cooperación 

estará supeditada a la forma de estructuración de los organismos de inteligencia. ¿Constituyen estas agencias una 

comunidad donde la cabeza ejerce tareas de coordinación, 

o por el contrario conforman un sistema donde su cabeza 

ejerce una función de control?

Hemos remarcado que la mayoría de las veces existen varias agencias de inteligencia, pero no un sistema o una comunidad, pues éste último supone 

no sólo la mera existencia de un grupo de agencias, sino su coordinación

y complementariedad, y la interconexión de las partes. Supone, por tanto, 

un plan de recolección de inteligencia a nivel nacional, acorde a las prioridades definidas.

Uno de los aspectos importantes a resolver es si el sistema se constituye manteniendo la coordinación entre las distintas agencias o si la coordinación 

comienza a adquirir un rol más activo en la conducción del sistema, transformándose de coordinación en un órgano rector. En ese sentido se están 

discutiendo en nuestros países, a nivel parlamentario, las alternativas y lo que 

implican cada una de ellas.315 El rediseño también puede implicar las áreas 

de seguridad y defensa, por tanto, hay casos que los cambios afectan a varios 

sectores, y con ellos, a las agencias que existen en su órbita, redefiniendo los 

perfiles y las dependencias. 

El ensayo de Álvaro Venegas, colombiano, nos ilustra sobre la inteligencia 

económica gubernamental, que se entiende como “el conocimiento resultante 

de un plan de búsqueda, reunión, evaluación, difusión y protección de 

información relacionada con fenómenos y actores económicos nacionales 
Gestión de Inteligencia en las Américas

195

e internacionales, que representen un desafío o una oportunidad para los 

intereses nacionales”. Expresamente lo distingue del espionaje económico, al 

formar equipos de análisis a nivel gubernamental, como forma de contribuir 

a la toma de decisiones a ese nivel. 

Vincula el ciclo clásico de inteligencia: recopilación-análisis-difusión, con la 

teoría de Sims, que, además, incluye las funciones de anticipación y manipulación (contrainteligencia), a fin de anticiparse y debilitar al adversario. En 

palabras del autor, la teoría de Sims “ofrece un medio sistemático y medible 

del éxito en determinadas actividades, para evaluar un estudio de caso en

su aplicación”.

Aparece aquí su utilidad, en tanto sea comprendida así por los gobiernos, 

destinatarios de la información. En este sentido, la producción de inteligencia 

ya no se limita al clásico concepto de amenaza, sino que, a través del método, 

pretende contribuir en áreas claves como la economía, percibiendo oportunidades y dibujando posibles escenarios.

El tema de los recursos descrito con sobriedad y precisión por Dan Elkins, demuestra un enfoque pragmático y experiente del tema. Con dos precisiones: 

se refiere a un sistema, sofisticado, como el sistema de inteligencia norteamericano, que no tiene par en América Latina, ni por los recursos, ni por la extensión de los medios que dispone. En ese sentido, maneja conceptos propios 

de esa realidad. Sin embargo, valen las generales de la ley: al presupuesto, concebido como la expresión numérica de la política, se agrega el tema de la gestión

de los recursos mismos. Segundo, maneja un concepto “clientelar” en cuanto 

a los resultados, no siempre válido en estas latitudes.

Si somos capaces no de copiar el método, sino de adaptarlo, nos da una serie 

de lecciones; para comenzar, identifica cuatro niveles de interés gubernamental en el tema, nombrados por el brasileño Gonçalves, en su ensayo de la 

primera sección del presente libro: 1) agencia–interno, dentro de una agencia 

de inteligencia en particular; 2) ejecutiva–realizado por dentro de la rama 

ejecutiva por entidades de la administración que no se tratan de inteligencia 

y por el Departamento o Ministerio en que se pertenece la agencia de inteligencia; 3) externo–ejercido por la rama judicial, por la rama legislativa, y/o 

por una entidad independiente; y 4) popular–donde se aplican los intereses 

de ciudadanos individuales u organizaciones de la sociedad civil.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

196

Es decir, dos niveles dentro del ejecutivo, dentro de la propia agencia y otro 

por fuera de ésta; un tercero, que en nuestro caso estaría referido más al control parlamentario que judicial, y un cuarto que denomina “popular”. 

Un aporte adicional es la distinción entre eficacia y eficiencia: usualmente, 

estamos acostumbrados a medir los éxitos en el resultado de las misiones, más 

allá de los costos necesarios para lograrlo. Al respecto, a través de criterios 

de mensuración; propone una serie de preguntas que pueden servir como 

indicadores en los dos sentidos: el éxito operativo y el manejo presupuestal, 

entendiendo por eficacia al primero y definiendo al segundo (eficiencia) como 

el uso racional y óptimo, en sentido económico, de los recursos asignados. 

La lección es que el punto de vista económico es tarea fundamental para la 

continuidad de la tarea.

El ensayo finaliza con una serie de recomendaciones prácticas, abarcando 

de este modo el ciclo completo: definiciones básicas, criterios de medición, 

definición de metas, criterios de evaluación. Es importante estudiar el tema, 

además, puesto que en nuestra región se está comenzando a conformar un 

sistema de inteligencia, y la experiencia ajena nos puede permitir avanzar más 

velozmente en este sentido. 

Para finalizar, la chilena Carolina Sancho en una investigación abarcativa, nos 

plantea la importancia de la cooperación en materia de inteligencia, en particular en UNASUR. Aquí, la primera dificultad viene dada por las propias estructuras nacionales, que no son homogéneas ni tienen los mismos cometidos 

en los distintos países; no obstante, la necesidad de la cooperación se impone 

por dos causas: por un lado, la creciente globalización, que obliga a aunar 

fuerzas, y por otro, casi como consecuencia, las amenazas o desafíos comunes.

Debido a esa contradicción entre los intereses comunes frente a la globalización y los intereses propiamente nacionales, es que la cooperación puede -y 

debe- ser muy amplia pero nunca absoluta (ilimitada, como dice la autora), 

entendiendo por cooperación no sólo el intercambio de información sino la 

capacidad de trabajar en conjunto en aras de los intereses comunes. 

Está sobreentendido que dicha cooperación presupone pactos y alianzas políticas regionales que, en el marco de los gobiernos democráticos, posibiliten y 

hagan viable dicha cooperación. Esto se manifiesta en “la convergencia de 
Gestión de Inteligencia en las Américas

197

las políticas de seguridad, defensa y relaciones exteriores, como también, homogeneidad en los niveles de seguridad de las agencias y la capacidad de sus 

funcionarios”.

Cabe destacar los pactos regionales, los bilaterales, y los acuerdos surgidos de 

los organismos internacionales, puntuales, que a menudo se superponen. En 

América Latina existen dos grandes alianzas regionales: el Mercado Común 

del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad Andina de Naciones (CAN). 

Reseñando el caso de la Unión Europea, pasa luego al MERCOSUR, destacando cooperación en el ámbito de la inteligencia criminal las Reuniones de 

Ministros del Interior del Mercosur (la autora distingue también la cooperación antiterrorista). Destaca como herramienta perfectibles AMERIPOL y 

CLACIP, aunque señala que no tienen control político.

En materia de defensa, si bien es cierto que no existen aún herramientas institucionalizadas a nivel de subregión de cooperación en materia de inteligencia 

de defensa o de inteligencia estratégica nacional externa, pensamos que la 

UNASUR ahora constituye un primer paso en este sentido. 

Se note que sí existe la Red Sudamericana de Comunicaciones Protegidas 

(SURNET), dirigida por el Comando Sur de Estados Unidos como posible 

base de cooperación en inteligencia. Además, en el ámbito de la inteligencia 

financiera, destaca el Grupo de Acción Financiera Sudamericana (GAFISUD) 

y la Oficina Regional de Enlace de Inteligencia (RILO), en la cooperación de 

información de aduanas.

Si vamos más allá de lo estrictamente puntual, vemos que, desde fines de 

la mitad del siglo pasado, ha habido un proceso continuo de salida de las 

dictaduras, afianzamiento de los sistemas democráticos, e, impelidos por los 

intereses comunes y la creciente globalización, un proceso de construcción de 

mecanismos regionales de defensa de esos mismos intereses comunes.

En Europa ese proceso, sobre la base del fin de la segunda guerra mundial y 

tratándose de potencias capitalistas desarrolladas, lleva mucho más tiempo 

que en nuestro continente, debiendo readecuarse continuamente a las nuevas realidades. Uniones aduaneras, complementación industrial, proyectos 

industriales comunes, en el marco de una alianza europea con la potencia 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

198

dominante (la OTAN) que ya enmarcaba las políticas de defensa, y por tanto, 

de cooperación en inteligencia, todo se mantuvo pese a las variadas reformulaciones de sus misiones, justamente porque se mantenía vigente la idea de 

una Europa unida.

El proceso en América Latina tiene similitudes y diferencias: son países periféricos, no centrales, en términos políticos y económicos, pero con una cada 

vez mayor integración al mercado mundial, y, por tanto, pese a las diferencias 

históricas, con una mayor conciencia de ello y de la defensa de sus intereses, 

a la vez que de la complementariedad con la economía mundial. Ese proceso 

ha llevado a la creación de los mecanismos actuales, perfectibles, y seguramente llevará a la creación de otros, pero lo importante es que el proceso que 

comenzó con pactos bilaterales, luego MERCOSUR y luego, en defensa, el 

más reciente UNASUR, es estable y está en construcción. Es lógico también 

que se superpongan los tratados y organismos bilaterales y aún regionales ya 

existentes, y seguramente coexistirán por un largo período, pues expresan herramientas de alianzas que también siguen vigentes.

Por último, vale la pena volver al inicio, y reconocer que el desarrollo desigual 

dificulta el avance en la materia, pero la conciencia en los objetivos comunes 

y la irreversibilidad del proceso de globalización nos debería impulsar a persistir 

en la conformación de los organismos de información comunes. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

199

Jorge L. Jouroff cursó estudios de Ciencias Económicas en la Facultad de 

Ciencias Económicas y de Historia en la Facultad de Humanidades y Ciencias, Universidad de la República. Ha publicado Seguridad Pública y Derechos 

Humanos, Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo, marzo del 2005. Su 

ensayo sobre el sistema de inteligencia de Uruguay, “Inteligencia y cultura: 

Una propuesta para Uruguay”, fue publicado por la National Defense Intelligence College, Washington, en 2009. 

Se ha desempeñado como representante partidario ante la Comisión Central 

de Programa del Frente Amplio; miembro pleno de las Comisiones de Defensa Nacional y de Seguridad Ciudadana, asesor en temas de la especialidad a 

nivel de la bancada parlamentaria. Ha sido Director General de Secretaría del 

Ministerio del Interior (ROU) y se desempeñó en Presidencia de la República, en el Sistema Nacional de Emergencias, como asesor del Programa de Naciones Unidas de Desarrollo. También se desempeñó como Gerente General 

del SEMEJI (sistema de medidas para jóvenes en infracción). Actualmente se 

desempeña como profesor en la Escuela Policial de Estudios Superiores y, en 

el área privada, como consultor. Mails de contacto: admijor@adinet.com.uy 

y jorgejou@yahoo.com. 

Gestión de Inteligencia en las Américas

201

La Inteligencia Estratégica y Sus Requisitos para

 la Seguridad en América del Sur

Mariano Bartolomé

Introducción

En América del Sur, la cuestión de la inteligencia nacional no sólo no ocupa 

espacios relevantes dentro de la producción científica local, sino que su presencia en ese ámbito es escasa en el mejor de los casos, y nula en el peor. Específicamente en el país de origen del autor del presente trabajo, con la notable 

excepción de la obra de Ugarte, los escasos trabajos académicos existentes 

remiten a enfoques policiales o a lecturas empresariales y de administración 

de negocios.316 A la hora de explorar las causas de ese estado de cosas, aparece 

como una primera razón el desconocimiento que existe en la ciudadanía sobre 

lo que la inteligencia significa, facilitando que en el imaginario colectivo se 

instalen percepciones que normalmente suelen estar alejadas de la realidad.

Esas imágenes suelen tipificar a los organismos estatales de inteligencia como 

instrumentos a través de los cuales los regímenes autoritarios que signaron a 

la subregión hasta la década del 80, perpetraron violaciones y atropellos a los 

derechos civiles y las libertades individuales de los ciudadanos. 

Los procesos de democratización que se iniciaron en América del Sur hace tres 

décadas y su progresiva consolidación desde ese momento hasta el presente, 

facilitaron el control civil sobre los organismos de inteligencia, incluyendo la 

formación de especialistas en la materia y el diseño de una carrera profesional 

para aquellos que se desempeñarán como funcionarios estatales. Sin embargo, 

no siempre se logró la instauración de una cultura política que sustente el 

legítimo rol de la inteligencia en una democracia, precondición esencial para 

lograr que el mencionado control civil sea pleno y efectivo.317

Por esa causa, a pesar de la consolidación de la democracia en el espacio sudamericano, en algunos sectores de las sociedades de los países que lo integran 

persisten las distorsiones sobre la inteligencia, asociándola a organismos que 

emplean de manera irrestricta los recursos (humanos, materiales, financieros) públicos con metas asociadas más a objetivos puntuales del gobierno de 

turno que a intereses nacionales, y que suelen estar exentos de las prácticas 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

202

de control y accountability características de una democracia sana, o sencillamente no las cumplen con el pretexto de poner en riesgo la eficiencia de sus 

actividades.318

Esporádicamente salen a la luz episodios que alimentan ese tipo de percepciones. Sólo por citar algunos ejemplos, en Brasil la situación se planteó cuando se 

imputó a la Agencia Brasileña de Informaciones (ABIN) de efectuar escuchas 

telefónicas no autorizadas por la justicia al presidente y los miembros del Supremo Tribunal Federal (STF), la máxima instancia judicial del país.319

En Venezuela se acusó al Servicio Bolivariano de Inteligencia Nacional 

(SEBIN), creado en junio de 2010, de amedrentar y hostigar a eurodiputados 

que se habían trasladado a esa nación caribeña a monitorear la transparencia 

de los comicios y el respeto a la libertad de expresión para medios de 

comunicación no alineados con el gobierno.320 También se indica que el 

SEBIN, bajo manejo y supervisión de especialistas cubanos, intercepta los 

correos electrónicos de miles de venezolanos en su país y en Miami; una parte 

significativa de los correos intervenidos pertenecería a activistas, periodistas, 

militares, diplomáticos venezolanos en el extranjero y conocidos líderes de 

oposición.321

Pero el caso de mayor trascendencia tuvo lugar en Colombia, cuando se 

comprobó judicialmente que el Departamento Administrativo de Seguridad 

(DAS) realizaba tareas de espionaje interno sobre decenas de congresistas de 

los opositores Polo Democrático y Partido Liberal, dirigentes políticos, magistrados y líderes de entidades de la sociedad civil. Las actividades del organismo incluyeron interceptaciones de comunicaciones (las llamadas “chuzadas”), 

seguimientos e infiltraciones, y motivaron que tres ex jefes del Departamento 

fueran procesados por espionaje interno, uno de los cuales fue condenado a 

25 años de cárcel.322

Frente a esta percepción que resulta de una negativa mezcla de desconocimiento y preconceptos, entendemos que conviene establecer los límites y alcances 

del concepto inteligencia. Concebida como una actividad, hace ya más de una 

década la definimos como “aquella que brinda información procesada, útil y 

oportuna, sobre alguna situación específica y que contribuye a optimizar el proceso de toma de decisiones”. Dicho de otro modo, la actividad de inteligencia 

provee al usuario no sólo de información, sino también de un insight específico 
Gestión de Inteligencia en las Américas

203

que le permite reducir los niveles de incertidumbre, facilitando el citado proceso decisorio.323

La referencia al “procesamiento”, por su parte, indica el fuerte sesgo cualitativo de esta disciplina, en tanto hace referencia a una acción específica de 

agregación y tratamiento analítico en una pirámide informacional, formada 

en la base por datos brutos y, en el vértice, por conocimientos reflexivos.324

En líneas generales, en la medida en que el proceso antes descripto alude a la 

acción de gobierno se hace referencia a la inteligencia nacional o inteligencia de 

Estado, cuestión sobre la cual no existen mayores discusiones semánticas en 

los marcos normativos y doctrinarios sudamericanos. Sin embargo, las certezas tienden a desdibujarse al momento de hablar de inteligencia estratégica,

concepto sobre el cual no se observan consensos.

En este punto resulta imprescindible señalar la extrema heterogeneidad que 

se observa en América del Sur en lo que se refiere a las actividades estatales 

de inteligencia. De manera similar a lo que se registra en los campos de la 

Defensa y la Seguridad, en materia de inteligencia las naciones sudamericanas muestran importantes diferencias tanto orgánicas como funcionales. Las 

múltiples diferencias alcanzan, entre otras cuestiones, las atribuciones de los 

organismos (incluyendo la cuestión de las facultades policiales); su control 

por parte del poder legislativo; su relación con el poder judicial en términos 

de ejecución de actividades intrusivas; y la participación militar en actividades 

de inteligencia en el marco interno.325 

¿Qué es lo que define como “estratégica” a la inteligencia? Desde el punto de 

vista del autor, en base a la experiencia del caso argentino,326 suele adjetivarse 

como estratégica a la actividad de inteligencia en tres situaciones diferentes. 

En primer término, cuando su producto se basa en insumos proporcionados 

por otros organismos o agencias (por ejemplo, órganos militares); en este 

caso, el organismo encargado de la elaboración de inteligencia estratégica 

carece de medios de reunión de información propios, sino que se nutre de la 

inteligencia confeccionada previamente por las instituciones que integran el 

sistema o comunidad, según sea el caso. Segundo, cuando el producto pretende 

apuntar al mediano y largo plazos; y en tercer lugar, cuando el producto es 

particularmente importante o relevante. En este trabajo, entendemos que la 

inteligencia estratégica es el producto de inteligencia para empleo del máximo 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

204

poder decisorio, que trasciende a la inmediatez y la coyuntura para identificar 

en relación al Estado, con un horizonte temporal mayor, tanto amenazas 

reales o potenciales, como oportunidades.327

Debido a esta situación de pluralidad y diversidad de enfoques, no todos 

los países sudamericanos llevan adelante tareas de inteligencia estratégica. 

Quienes efectivamente lo hacen, en tanto, no necesariamente lo efectúan con 

esa denominación y las instituciones encargadas de elaborar ese producto exhiben notorias diferencias entre sí.

En definitiva, las particularidades que se observan en relación a la inteligencia 

estratégica en América del Sur influyen en el sesgo prescriptivo que tendrá el 

presente trabajo, que pretende responder a la siguiente pregunta: ¿cuáles son 

los requisitos que deben cumplir las labores de inteligencia estratégica que 

desarrollan o deben desarrollar las naciones sudamericanas?

El dinámico escenario de seguridad de América del Sur

En materia de seguridad América del Sur muestra un escenario que se presenta como contradictorio, según cuál sea la lente con el cual se lo analice. 

Desde un punto de vista tradicional, de clara raíz westfaliana, en el cual las 

cuestiones de seguridad se enmarcan en dialécticas interestatales y se expresan clave militar, soslayando la naturaleza multidimensional del fenómeno, la 

realidad sudamericana es verdaderamente excepcional. Sin embargo, la situación es mucho menos placentera cuando se aborda la seguridad en términos 

no convencionales.

Las amenazas no convencionales a la seguridad reconocen apenas tres regularidades: sus protagonistas son actores no estatales; no siempre emplean la 

violencia como herramienta racional de política y, en caso de usarla, lo hacen fuera de los formatos tradicionales asociados a la lógica clausewitziana, 

incursionando en lo que usualmente se conoce como asimetría. Más allá de 

esos tres elementos, esta esfera se caracteriza por su heterogeneidad, que se 

incrementa por diferentes procesos de securitización,

328 dando lugar a una 

situación que fue simbólicamente definida como “incertidumbre estratégica” 

o “mundialización del miedo”.329 Es decir, una permanente percepción de 

inseguridad que alcanza a todos los individuos, sin que puedan evitarlo, en 

la cual los peligros y amenazas no reconocen una fuente clara ni limitaciones 

territoriales o políticas a su accionar. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

205

Dentro de la agenda no convencional de la seguridad se insertan las amenazas transnacionales. Tanto por sus dimensiones como por su complejidad, en 

América del Sur se destacan el terrorismo y la criminalidad organizada, que se 

vinculan con “áreas grises” funcionales a esos dos fenómenos. 

Por ejemplo, se destaca la organización peruana Sendero Luminoso (SL), que 

viró del terrorismo al narcotráfico y a mediados de la década pasada, retomó 

las acciones armadas en el Valle de los Ríos Apurimac y Ene (VRAE) y extendió sus actividades más allá de Perú, confirmando su transnacionalidad. 

Así, comenzó a practicar robos a bancos en Bolivia y a vender droga en barrios 

de clase baja de la ciudad de Buenos Aires.330

Otro caso que debe mencionarse es el de las Fuerzas Armadas Revolucionarias 

de Colombia (FARC), abundando las evidencias del nivel de complejidad y 

transnacionalidad que alcanzaron sus acciones criminales. Esas constancias 

se incrementaron dramáticamente a partir de la información obtenida de los 

computadores personales de Raúl Reyes, encontrados en el campamento de 

Angostura donde fue abatido ese jefe insurgente en marzo del año 2008, en el 

marco de la Operación Fénix.331

A estos formatos híbridos de narcoterrorismo se agregan un conjunto de entidades que han apelado a la violencia como metodología, aunque no quedan 

claras aún sus metas verdaderas ni su capacidad operativa. En este último 

renglón merecen mencionarse las Células Revolucionarias Brigada Mauricio 

Morales, de Chile; el Movimiento Revolucionario de Liberación Carapaica, 

de Venezuela; y sobre todo el Ejército Popular Paraguayo (EPP): un grupo 

que es fruto del reagrupamiento de antiguos miembros del Partido Patria 

Libre y, aunque se autodefine como revolucionario de principios marxistasleninistas, sus actividades están claramente orientadas al lucro mediante la 

realización de secuestros extorsivos a importantes ganaderos.332

En cuanto a la criminalidad organizada, Sudamérica se encuentra plenamente 

inserta en los esquemas globales de esta amenaza transnacional cuyas dimensiones son verdaderamente enormes: Específicamente, el crimen organizado 

sudamericano no puede ser analizado ni comprendido sin tener en cuenta lo 

que ocurre en esta materia en el resto de América Latina, e inclusive todo el 

hemisferio. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

206

Según datos de la OEA, la violencia criminal tiene en América Latina carácter 

“pandémico” y le cuesta a sus ciudadanos más de US$ 16 mil millones anuales; por otro lado, la región tiene apenas el 8% de la población mundial, 

pero acapara más del 40% de los homicidios y casi el 70% de los secuestros 

extorsivos que se cometen en el planeta cada año.333 De acuerdo a evaluaciones de una ONG especializada en violencia urbana, 24 de las 25 ciudades 

más violentas del mundo son latinoamericanos, con la única excepción de la 

estadounidense New Orleans en el vigésimo primer lugar. La lista la encabeza 

la hondureña San Pedro Sula con una tasa de homicidios superior a 159 casos 

cada 100 mil habitantes (159/00000), seguida por Ciudad Juárez en México 

con 148/00000.334

En América Latina se encuentran presentes diferentes manifestaciones de 

criminalidad, aunque no con igual intensidad. Nítidamente se destaca por 

su gravedad la producción y tráfico ilícitos de drogas. En este panorama, 

América del Sur juega un rol clave: sin tomar en cuenta volúmenes marginales de heroína y cannabis, el subcontinente es responsable por la totalidad 

de la cocaína que se produce a nivel mundial. En su último reporte anual, la 

UNODC consigna que la superficie dedicada a los cultivos ilegales asociados 

a esa droga ronda las 149 mil hectáreas. De ese total, el 41% corresponde a 

Colombia, un porcentaje levemente inferior a Perú y el 20% residual a Bolivia. La cocaína generada por esas tres naciones andinas constituye la punta 

de un iceberg de dimensiones globales. Aunque no se conoce con certeza el 

monto de estos ilícitos, la UNODC calcula esa cifra (sobre todo en base a 

promedios de los precios de comercialización minorista en diferentes mercados) entre US$75 mil millones y US$100 millones anuales.335

Este flagelo transnacional y la violencia que conlleva se expanden por toda 

América del Sur, adoptando en cada país diferentes fisonomías de acuerdo a 

las características y condiciones locales. Ya se ha hecho referencia a las FARC 

y SL, pero no pueden dejar de mencionarse las llamadas “Bandas Criminales 

Emergentes” (BACRIM) colombianas, ni alertar sobre el crecimiento de los 

carteles criminales de Brasil.

El gobierno de Colombia ha tipificado a las BACRIM como el nuevo enemigo armado del Estado. El narcotráfico es la piedra basal de las actividades 

de estas bandas, que hoy totalizan aproximadamente unos 7 mil efectivos, 

casi tantos como las FARC.336 Los carteles criminales de Brasil, en tanto, 
Gestión de Inteligencia en las Américas

207

se asientan en los barrios de bajos recursos (favelas) de las ciudades más importantes del país; desde allí se dedican sobre todo al tráfico de drogas, y en 

forma subsidiaria a otros ilícitos como prostitución, juego clandestino, tráfico 

de armas, contrabando y extorsión. Debido a sus dimensiones y peligrosidad 

resaltan el Primer Comando de la Capital (PCC) en San Pablo, mientras en 

Río de Janeiro se destaca especialmente el Comando Vermelho (CV). 

Además de la producción y comercialización de drogas, con especial énfasis 

en la cocaína, en América del Sur se registran otras importantes manifestaciones de la criminalidad organizada, de clara dinámica transnacional. En este 

sentido, el tráfico de armas desempeña un papel crucial. Se podría suponer 

que en la región de América Latina concentra casi la mitad de las armas ilegales en circulación a nivel global, si se toman por ciertas las estimaciones 

del Centro para la Información de Defensa (DIC) de Washington, quien las 

calculó en más de 80 millones.337

En América del Sur los flujos ilegales de armas muestran una alta heterogeneidad. En parte provienen de países europeos (sobre todo de su sector oriental) 

o de la extinta Unión Soviética, empleando en sentido inverso las rutas que 

se utilizan para traficar cocaína al Viejo Continente. Los puntos de ingreso 

son terminales portuarias de diferentes países sudamericanos (Brasil, Venezuela, Ecuador) y centroamericanos (Panamá y sobre todo Nicaragua). También 

proceden de los stocks militares y policiales de la región, sustraídas de sus arsenales, arrebatadas a sus usuarios o directamente vendidas por estos últimos.

El inventario de armas existentes en manos de los grupos terroristas y criminales que operan en América del Sur, producto de su tráfico y comercialización ilegales, es extremadamente variado. Incluye desde armas de puño y 

subametralladoras, hasta modernos lanzacohetes AT-4 Saab Bofors como los 

incautados a las FARC, pasando por diferentes fusiles de asalto cal. 5,56 mm 

y 7,62 mm, ametralladoras antiaéreas rusas MAG-30 y lanzacohetes RPG 

como los empleados por SL para derribar helicópteros militares. Las oportunas detenciones de los traficantes mundiales de armas Monzer al-Kassar y 

Viktor Bout, en 2007 y 2008 respectivamente, dejaron al descubierto cuáles 

serían los niveles que podría alcanzar este ilícito en América del Sur si no 

tuvieran efecto los mecanismos internacionales de detección e interdicción: 

lanzamisiles antiaéreos portátiles (MANPADs) de origen ruso Strela-II e Igla, 

en ambos casos a las FARC.338
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

208

Finalmente, en materia de tráfico de personas, aunque América del Sur ocupa 

un lugar marginal dentro de los principales flujos mundiales en esta materia, 

este flagelo se hace presente sobre todo en la forma de la trata de personas. 

Existen corrientes de trata de personas que se originan en América del Sur y se 

proyectan hacia América del Norte (EE.UU. y Canadá), Europa (sobre todo 

España, Italia y Francia) e incluso Asia (como es el caso de Japón y Corea).339

La inteligencia estratégica frente al desafío de seguridad

en América del Sur

El escenario descripto en las páginas anteriores afecta a las políticas públicas 

que las naciones sudamericanas llevan adelante en materia de inteligencia, 

tomando a la seguridad (en tanto safety) como demanda ciudadana, exigiendo 

una optimización de las labores de inteligencia estratégica, en caso de que ya 

existan, o su desarrollo en forma urgente, si no es de esa manera. La inteligencia estratégica constituye una herramienta fundamental en el marco de los 

esfuerzos que despliega el Estado moderno para prevenir,340 combatir y neutralizar las amenazas transnacionales que afectan a su sociedad y los ciudadanos que la integran. Acertadamente se ha dicho, en relación a tales amenazas, 

que “requerirán de una mejor comprensión, información y análisis, que sea 

entregada en forma oportuna y eficaz, para que los respectivos conductores 

políticos opten por las mejores decisiones”.341 Este rol ha sido resumido por 

Luís Alberto Sallaberry, en esa época titular de la ABIN brasileña, como una 

“asesoría estratégica” a la Presidencia de la República.342

En mayor o menor grado, diferentes naciones sudamericanas parecen encaminarse a la satisfacción de ese requisito clave como es contar con una adecuada 

inteligencia estratégica. Quienes no contaban con ese insumo han comenzado 

a dar los primeros pasos en ese sentido.

Una de esas naciones es Paraguay, donde hace un tiempo el presidente Lugo 

ordenó la modernización de la cartera de Defensa y la optimización de sus 

tareas, incluyendo la conformación de un organismo apto para elaborar 

inteligencia estratégica, del cual carecía el país. En línea con las directivas 

presidenciales, ese ministerio organizó por primera vez un curso de inteligencia 

para formar a efectivos militares afectados a las operaciones contra el EPP y 

grupos que se dedican al crimen organizado y tráficos ilegales que atentan 

contra la estabilidad y el desarrollo nacional. “El objetivo es preparar, capacitar 
Gestión de Inteligencia en las Américas

209

y especializar los recursos humanos necesarios para hacer frente a las amenazas 

emergentes”, expresó en la apertura del curso el director del Instituto de Altos 

Estudios Estratégicos (IAEE), general Lezcano Dávalos.343

Otro caso relevante es el uruguayo, donde la modernización alcanzó tanto al 

Estado Mayor de la Defensa (ESMADE), cargo creado por la Ley de Defensa 

Nacional promulgada a comienzos del año 2010, como a la Dirección Nacional de Información e Inteligencia (DNII), entidad más bien policial que depende del Ministerio de Interior. En el caso del ESMADE, su titular incluyó 

entre las funciones del organismo el alertar a las autoridades políticas sobre un 

conjunto de desafíos y nuevas amenazas a la integridad del Estado nacional, a 

través de una focalización de las actividades de la inteligencia (en clara referencia a la Dirección Nacional de Inteligencia del Estado, DINACIE, órgano 

creado en 1999 e inserto en ese ministerio). Entre otras cuestiones, mencionó 

específicamente el narcoterrorismo, las migraciones masivas de población, las 

epidemias, las agresiones al medio ambiente, el tráfico de órganos y personas, 

el estallido de conflictos generados por desigualdades sociales, el avance de 

la marginalidad, la circulación de armas, los movimientos de capital en los 

que se recurre a la informática, el traslado de residuos tóxicos, el terrorismo 

tecnológico y el espionaje en el mundo de la industria.344

Respecto a la DNII, su máximo responsable ha declarado que la misión básica 

del organismo a su cargo consiste en obtener información que, a través del 

proceso de análisis y prospectiva, pueda transformarse en inteligencia estratégica, descripta como un tipo de inteligencia cuya función consiste en identificar 

riesgos y amenazas a los derechos y libertades de los ciudadanos, la integridad 

del Estado y la estabilidad de las instituciones democráticas. En esta línea, la 

inteligencia estratégica elaborada por la Dirección debe contribuir al diseño de 

una estrategia gubernamental que minimice o evite aquellos riesgos que puedan 

perjudicar los intereses y la soberanía de Uruguay.345 En este punto, se percibe 

un efecto colateral negativo de los esfuerzos que se llevan adelante en Uruguay 

para producir inteligencia estratégica: la duplicación de esa tarea, pues el titular 

de la DNII ha indicado que la institución a su cargo la elabora, mientras algunas lecturas establecen que esa función debe ser realizada por la DINACIE.346

No puede faltar, en esta referencia a los procesos que llevan adelante los Estados sudamericanos para dotarse de una inteligencia estratégica adecuada a 

las circunstancias, el caso de Colombia. Los escándalos de espionaje interno 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

210

que rodearon al DAS, mencionados al inicio del presente trabajo, culminaron 

en su disolución por parte del Presidente Juan Manuel Santos y la posterior 

constitución de una Dirección Nacional de Inteligencia (DNI, inicialmente 

denominada Agencia Nacional de Inteligencia, ANI). La Dirección es una entidad de carácter civil adscrita a la Presidencia de la República y, en contraste 

al antiguo DAS, sólo cumplirá con funciones de inteligencia y contrainteligencia, dejando amplio espacio para el desarrollo de una perspectiva estratégica sobre el tema. Las demás funciones del DAS pasarán a cargo de otras 

instituciones del Estado. Así, miles de funcionarios del antiguo organismo 

pasaron al Cuerpo Técnico de Investigaciones (CTI) de la Fiscalía; al ministerio de Interior (protección de personalidades); a la cartera de Relaciones 

Exteriores (control migratorio); y a la Policía Nacional.347 

Resulta extremadamente difícil prescribir un modelo de inteligencia estratégica para los países sudamericanos, debido a la extrema heterogeneidad que se 

observa en materia de inteligencia en esta parte del continente. Sin embargo, 

tomando nota de esas diferencias, consignadas al principio del presente trabajo, desde nuestro punto de vista existen cuatro condiciones básicas que debe 

cumplir la inteligencia estratégica en América del Sur, para enfrentar de manera 

eficaz las amenazas transnacionales que caracterizan su escenario de seguridad. 

1. En primer lugar, en lo relativo a las fuentes, la revalorización en la base 

de la pirámide informacional de las fuentes las humanas (HUMINT), que 

confirman su importancia crucial incluso en esta época en que los avances 

tecnológicos permiten un aumento de las inteligencias de señales e imágenes, 

principalmente satelital. Por un lado, existen limitaciones y condicionantes 

para la captación de señales u obtención de imágenes por medios tecnológicos 

que no son aplicables, o pueden ser superadas por fuentes humanas. Por otra 

parte las imágenes y señales obtenidas por medios tecnológicos, más allá de su 

valor, pueden resultar insuficientes a la hora de efectuar evaluaciones políticas, 

puesto que no tienen en cuenta el factor humano, la principal variable independiente en todo análisis de escala estratégica. 

Como acertadamente sostiene un especialista peruano, la HUMINT suele 

constituir la mejor vía -cuando no la única- para obtener información sobre 

actores cuya instancia decisoria se restringe a un núcleo restringido de personas que desarrollan sus tareas en un contexto hermético y endogámico cuya 

penetración requiere considerables dosis de tiempo.348
Gestión de Inteligencia en las Américas

211

Probablemente no existan mejores ejemplos de la importancia de contar 

con una adecuada HUMINT, complementada (pero nunca reemplazada) 

por sólidas inteligencias de señales e imágenes, que los que proporcionó en 

los últimos tiempos el gobierno colombiano en su combate a las FARC. Así 

lo demuestran las operaciones en las cuales fueron abatidos sus líderes Raúl 

Reyes (“Operación Fénix”, marzo de 2008), Jorge Briceño (“Operación Sodoma”, septiembre de 2010) y Alfonso Cano (“Operación Odiseo”, octubre de 

2011), y rescatada una docena de rehenes del grupo, incluyendo la dirigente 

política y ex candidata presidencial Ingrid Betancourt (“Operación Jaque”, 

junio de 2008).

Tomando como ejemplo a la Operación Fénix, en forma independiente de 

sus aristas más controvertidas, vinculadas con la violación de la integridad 

territorial de otra nación, esa acción fue el fruto de una vasta y compleja operación de inteligencia. La reconstrucción de los hechos obliga a remontarse 

al mes de febrero del año anterior, cuando en el seno de la Policía Nacional 

se constituyeron siete grupos especiales que actuarían por separado y cuya 

misión era localizar a cada uno de los miembros del Secretariado de las FARC. 

Uno de esos equipos se trasladó a la selvática zona del Putumayo, lindera 

con Ecuador, donde solía detectarse esporádicamente a Reyes. Las pacientes 

labores de inteligencia desarrolladas en el lugar empezaron a dar resultados, 

cuando uno de los agentes encubiertos logró ganarse la confianza de un integrante del esquema de seguridad del jefe insurgente.

A lo largo del tiempo, a través de ese contacto se fue incrementando el conocimiento sobre las actividades y desplazamiento de Reyes y su estructura, hasta 

conocerse de antemano la inminente instalación de uno de sus campamentos del lado ecuatoriano de la frontera binacional. Por esa época los agentes 

colombianos también obtuvieron el número del teléfono satelital que usaba 

el guerrillero para sus comunicaciones, que comenzó a ser monitoreado. El 

desenlace de la operación es conocido: establecida con exactitud la ubicación 

del campamento, gracias al monitoreo telefónico, el mismo fue atacado por 

bombas láser arrojadas por aviones de la Fuerza Aérea, tras lo cual desembarcaron en el lugar comandos helitransportados del Ejército y policiales.349

2. En segundo término, para lidiar contra las amenazas transnacionales que se 

observan en América del Sur, una adecuada inteligencia estratégica debe enfatizar en la cuestión de la cooperación, en un doble plano: el interinstitucional,
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

212

o interagencial dentro de un mismo Estado, y el intergubernamental entre 

dos o más países, sea de manera directa o en el marco de organismos internacionales. En la primera de esas esferas, se ha alegado que la misma complejidad de las situaciones que deben analizar los organismos de inteligencia exige 

la articulación de respuestas interdisciplinares donde todos sus agentes intercambien puntos de vista.350 A esto se debe agregar que el debate e intercambio de apreciaciones y perspectivas contribuye a limitar las distorsiones que 

se pueden generar en un proceso de análisis, tales como apego a las visiones 

tradicionales o la adopción de posturas corporativas.351

De todas maneras, la fisonomía que adopte la cooperación estará supeditada 

a la forma de estructuración de los organismos de inteligencia. ¿Constituyen 

estas agencias una comunidad donde la cabeza ejerce tareas de coordinación, 

o por el contrario conforman un sistema donde su cabeza ejerce una función 

de control?352 Y en caso de componer un sistema, su grado de centralización 

constituye una variable esencial. 

En América del Sur se han llevado adelante en los últimos tiempos interesantes 

iniciativas que contribuyen directa o indirectamente a la profundización y 

optimización de la cooperación interagencial en materia de inteligencia. Tres 

ejemplos concretos pueden citarse en este sentido, correspondientes a Colombia, Ecuador y Uruguay. 

En Uruguay durante la administración del Presidente Tabaré Vázquez se creó 

la figura de Coordinador Nacional de Inteligencia, dependiente de la Presidencia de la República, estableciéndose a través de un decreto que su titular 

se encuentra facultado para requerir apoyos y toda la información disponible 

que posean los organismos de inteligencia estatales.353 En Ecuador una 

comisión ad hoc determinó en el año 2008 que la Dirección de Inteligencia 

del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas tenía grandes debilidades 

en materia de procesamiento y análisis estratégico de la inteligencia, debido 

a la falta de coordinación entre los subsistemas militares que lo integraban, 

justificando una profunda reforma llevada adelante al año siguiente que derivó en la creación de la Secretaría Nacional de Inteligencia (SENAIN).354 

Poco después en Colombia se creó, en base a la experiencia estadounidense, el 

Consejo de Seguridad Nacional, con dependencia directa del Presidente de la 

República y la función de coordinar las labores de los ministerios de Defensa, 

Relaciones Exteriores, e Interior y Justicia.355 
Gestión de Inteligencia en las Américas

213

Respecto al plano intergubernamental, desde el mismo momento en que toda 

amenaza transnacional excede las fronteras de un Estado para expandirse a dos 

o más unidades políticas, su tratamiento no puede limitarse a acciones unilaterales sino que debe trascenderlas para alcanzar entendimientos bi o multilaterales. En ambas opciones, la postura de los actores participantes puede variar, 

limitando sus objetivos a la reducción de los efectos de la amenaza sobre las 

propias sociedades (glocalización), o trascendiendo esa meta para apuntar a la 

neutralización de las causas últimas que la motivan (globalización).356

La lógica cooperativa en materia de Seguridad Internacional ha sido reafirmada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), indicando que un 

nuevo mecanismo de seguridad global debe descansar en tres pilares básicos: 

que las amenazas actuales no reconocen fronteras nacionales; que están interconectadas entre sí; y que deben ser enfrentadas simultáneamente en los 

planos estatal, regional y global. Así, ningún Estado puede sólo por sus propios esfuerzos tornarse invulnerable a las amenazas no convencionales actuales, 

protegiendo a su población y despreocupándose de la situación de sus vecinos, 

pues la responsabilidad de su seguridad es compartida con otros Estados.357

En el ámbito sudamericano, Perú constituye una muestra válida de la 

conducta a seguir en esta materia. Cuando comenzaron a incrementarse 

en el territorio de ese país las acciones de los carteles criminales de México, 

elevándose además su nivel de violencia, desde el poder ejecutivo local se 

promovió una mayor cooperación de inteligencia entre los organismos locales 

y sus contrapartes mexicanos.358 Idénticos llamamientos se efectuaron en 

oportunidad de la realización en Lima de una Reunión de Jefes de Organismos 

Encargados de Combatir el Tráfico Ilícito de Drogas en América Latina 

y el Caribe (HONLEA); en esa ocasión el presidente peruano reclamó la 

articulación de mecanismos de cooperación entre los sistemas de inteligencias 

latinoamericanos, para combatir de manera eficaz la legalización de activos 

ilícitos procedentes del narcotráfico.359

El caso de la Triple Frontera merece ser citado como ejemplo concreto de una 

adecuada cooperación intergubernamental de tipo multilateral en materia 

de inteligencia estratégica en la región. Luego de los atentados terroristas de 

1992 y 1994 se constituyó el llamado Comando Tripartito, integrado por Argentina, Brasil y Paraguay; con posterioridad se agregaron Uruguay y Chile en 

calidad de miembros invitados. Su objetivo esencial era aumentar y mejorar
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

214

la seguridad de esa zona geográfica a través de la cooperación de las fuerzas 

policiales y de seguridad de los tres países, en materias tales como narcotráfico 

y otras expresiones de crimen organizado; contrabando y falsificación; terrorismo; legalización de activos y tráfico de personas.

En el marco del Comando operó la llamada Mesa de Inteligencia, antecesora 

del posterior Centro Regional de Inteligencia (CRI). A través de ese sistema, 

los jefes locales de los organismos de inteligencia desplegados en el lugar compartían información sensitiva y coordinaban acciones encubiertas cuya meta 

era obligar a las organizaciones terroristas o criminales asentadas en la zona a 

desarticular sus redes/células y migrar hacia otras plazas, al verse obstaculizados sus negocios ilícitos.360

Simultáneamente a la constitución del Comando Tripartito, fueron montados 

una quincena de Unidades de Coordinación Conjunta (UCCs) en diferentes 

puntos fronterizos bilaterales entre Argentina, Paraguay, Brasil y, como incorporación novedosa, Uruguay. Las unidades están integradas por las fuerzas 

policiales y/o de seguridad desplegadas en el lugar, a ambos lados de la frontera, y sus jefes son quienes la coordinan. A semejanza de lo implementado en 

la Triple Frontera, las UCC sirven para el intercambio de información oportuna y confiable entre las partes, contribuyendo a la prevención y combate al 

crimen organizado y los delitos transfronterizos.361

Un lustro después de la constitución de la iniciativa de seguridad de los tres 

gobiernos, y sin duda bajo la influencia de los atentados del 11S, se constituyó el llamado Grupo 3 + 1 sobre Seguridad en Triple Frontera, sumándose 

EE.UU. como cuarto miembro (esta incorporación le agrega “globalidad” a 

una iniciativa que hasta el momento tenía un perfil “glocal”). Su finalidad consistió en intercambiar información sobre terrorismo y crimen organizado en la 

zona, compartir puntos de vista y perspectivas sobre la materia en un marco de 

confianza, y elaborar estrategias preventivas en estos aspectos.362 Finalmente, 

en el marco de este Grupo en el año 2006 se puso en funciones el referido 

Centro Regional de Inteligencia (CRI), para incrementar los niveles de cooperación entre los cuatro países involucrados respecto a la provisión de inteligencia sobre la logística y financiación a grupos terroristas internacionales. 

El esquema 3+1 vigente en la Triple Frontera, con participación de EE.UU, 

indica la importancia que reviste para las naciones sudamericanas la
Gestión de Inteligencia en las Américas

215

cooperación con actores extrarregionales en materia de inteligencia, a través 

de mecanismos multilaterales. Más cerca en el tiempo, otro avance en esta 

materia se registró a mediados del año 2010, en ocasión de la V Cumbre de la 

Comunidad Latinoamericana y del Caribe de Inteligencia Policial.363 En esa 

oportunidad el gobierno mexicano decidió compartir con las demás naciones 

latinoamericanas y caribeñas la llamada “Plataforma México”: una enorme 

base de datos que, entre otras cosas, alberga el Sistema Único de Información 

Criminal para todo el país. El objeto de la iniciativa fue optimizar la eficacia 

de la lucha contra el crimen organizado en el continente, teniendo en cuenta 

la expansión de los grupos aztecas hacia otras partes del continente.364

3. De cara a las amenazas transnacionales, la tercera condición básica que 

debe cumplir la inteligencia estratégica en América del Sur consiste en proporcionar a sus usuarios un producto de alta calidad, a tono con la complejidad de los tiempos que corren, cuyo empleo sea útil en los procesos de toma 

de decisiones. Ese uso, por otra parte, debe trascender el análisis del objeto 

de estudio y su evolución probable, para contribuir claramente al diseño de 

opciones alternativas realistas disponibles para el decisor.365

El salto cualitativo que plantea esta tercera condición se basa en las dos anteriores; es decir, tanto en una HUMINT en cantidad y calidad adecuadas, 

como en una sincera y fluida cooperación interagencial e intergubernamental. Pero también involucra otras cuestiones. Una de ellas es la renovada 

importancia de disciplinas y campos del conocimiento que en otras épocas tenían una jerarquía periférica, pero que hoy son imprescindibles para

comprender de manera adecuada, manejar y prevenir las amenazas que deben enfrentarse. 

En este sentido, los temas más importantes de la agenda de la Seguridad Internacional contemporánea, como los conflictos armados intraestatales y las 

amenazas transnacionales, entre ellas el terrorismo y la criminalidad organizada, se encuentran íntimamente vinculados con factores culturales que les 

dan sentido y un perfil propio e intransferible. Estos factores ayudan a evitar 

generalizaciones y estandarizaciones inapropiadas, y limitan la utilidad de las 

analogías históricas.366 La antropología, la historia, el estudio de religiones 

comparadas y la sociología, entre otras áreas de conocimiento, protagonizan 

esa jerarquización.367
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

216

Otra cuestión a tener en cuenta en este punto apunta a la revalorización 

de los productos basados en fuentes abiertas (OSINT); en este sentido,

la clave es incorporar al proceso de análisis un mayor caudal de información 

pública con alta especialización temática, con distintos formatos y diferentes 

procedencias. Dentro de la OSINT deben incluirse los llamados “outsiders”, 

personalidades con profundos conocimientos sobre una temática específica, 

que están en capacidad de proveer nuevos y valiosos puntos de vista a la 

estructura de inteligencia (además de contribuir a la limitación de las 

mencionadas distorsiones que pueden producirse en un proceso de análisis 

endogámico).

Un excelente ejemplo de elaboración de un producto analítico de alta calidad basado en HUMINT, cooperación interagencial, OSINT y outsiders, lo 

proporciona Colombia con su “Anuario Estadístico del Sector de la Defensa 

y la Seguridad 2003-2009”, elaborado por la cartera de Defensa como documento público de consulta sobre la lucha contra la criminalidad y el terrorismo durante ese período de siete años. El reporte también consigna cifras 

y tendencias en materia de delitos seleccionados (por ejemplo, secuestros), 

terrorismo, narcotráfico y otras formas de criminalidad organizada.

De acuerdo al ministerio de Defensa, el Anuario mejora el almacenamiento 

de datos, el diseño y aplicación de metodologías de análisis, el seguimiento y 

evaluación de las acciones de los actores estudiados y, sobre todo, el proceso 

de toma de decisiones dentro del sector y a nivel político. Además, facilita la 

interacción estatal con el mundo académico, facilitando su participación en el 

diseño de políticas públicas en materia de Seguridad y Defensa.368

4. La cuarta y última condición básica que debe cumplir la inteligencia estratégica sudamericana consiste en el desarrollo de una adecuada capacidad 

para identificar tendencias y diseñar escenarios de mediano y largo plazos 

sobre sus temas de interés, que trasciendan la coyuntura y el corto plazo.369 

Evaluaciones de este tipo, basadas en enfoques metodológicos predictivos o 

prospectivos, son elaboradas desde hace décadas por múltiples actores no estatales que han fluctuado entre informes reservados sobre cuestiones puntuales, 

y apreciaciones de nivel estratégico y carácter público. Esta prolífica tradición 

reconoce entre sus últimos exponentes a la obra “Los Próximos 100 Años”, 

donde el autor George Friedman elabora un escenario global para la segunda 

mitad del corriente siglo.370 
Gestión de Inteligencia en las Américas

217

Lejos de constituir un patrimonio reservado a académicos o empresarios, los 

estudios de mediano y largo plazos constituyen cada vez más un área de interés 

para la inteligencia estratégica, con el objeto de disminuir los márgenes de 

imprevisibilidad e incertidumbre que enfrentan los decisores. Una pauta en 

este sentido fue proporcionada hace pocos años por el Consejo Nacional de 

Inteligencia (NIC) de EEUU, un organismo gubernamental coordinado por el 

Director Nacional de Inteligencia cuyo objetivo es proporcionar análisis y evaluaciones sobre cuestiones internacionales al titular del poder ejecutivo y otros 

usuarios de máximo nivel. Hace pocos años el Consejo emitió el documento 

Tendencias Globales 2015: Un Mundo Transformado referido a la evolución de 

las principales cuestiones que hoy protagonizan al tablero internacional.371

Se ha postulado con acierto que, de cara a las amenazas no tradicionales a la 

seguridad que pesan sobre las sociedades latinoamericanas, la inteligencia estratégica juega un papel central llevando adelante análisis prospectivos que den 

“la voz de alarma” y contribuyan a la confección de planes de acción y contingencia.372 En este sentido, las estimaciones de inteligencia a mediano y largo 

plazos constituyen insumos esenciales para el logro de acuerdos políticos que 

permitan la aplicación de políticas y estrategias estatales de Defensa y seguridad constantes y coherentes, más allá de los eventuales cambios de gobierno. 

Desde esta perspectiva, los mencionados acuerdos constituyen los pilares para 

una derrota definitiva de flagelos como el terrorismo y el narcotráfico.373

Conclusiones finales

En las páginas precedentes hemos confirmado que en materia de seguridad, 

América del Sur presenta dos facetas claramente diferenciadas entre sí, según 

cuál sea el cristal a través del cual se analice su situación. Desde un enfoque 

tradicional, con una fuerte influencia teórica del realismo, que se concentra 

en las relaciones que se establecen entre actores estatales y realiza la dimensión 

militar del poder nacional, el espacio geográfico sudamericano muestra 

bajos niveles de conflictividad, la consolidación de una Zona de Paz y una 

creciente institucionalización cuyo mejor ejemplo es el Consejo de Defensa 

Sudamericano (CDS).374 

En cambio, la realidad sudamericana en materia de seguridad se modifica 

drásticamente si nuestra perspectiva se aparta de la tradicional matriz westfaliana de conflicto entre Estados, para incursionar en el campo de las amenazas 

protagonizadas por actores no estatales que no siempre emplean la violencia 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

218

como herramienta racional de política, y de usarla, lo hacen en forma asimétrica. En este marco, se destacan por su peligrosidad y dimensiones dos 

amenazas transnacionales cuyo despliegue espacial aprovecha la existencia de 

áreas grises donde se observa una fragilización estatal y la caída de los niveles 

de gobernabilidad. Una de esas amenazas es el terrorismo, sea en un formato 

puro o degradado a partir de su reorientación hacia la criminalidad; la otra 

es precisamente el crimen organizado bajo la forma de los tráficos de drogas, 

armas y personas.

Frente a este panorama, resulta imperativo que las naciones de América del 

Sur desarrollen una adecuada inteligencia estratégica, entendida como un 

producto de inteligencia para empleo del máximo poder decisorio, que trasciende a la inmediatez y la coyuntura para identificar en relación al Estado, 

con un horizonte temporal mayor, tanto amenazas reales o potenciales, como 

oportunidades. 

El alto grado de heterogeneidad que se observa en la región en materia 

de inteligencia torna extremadamente difícil la propuesta de un modelo 

concreto de inteligencia estratégica a adoptar por los países sudamericanos. 

No obstante, más allá de las diferencias, un combate eficaz contra las 

amenazas transnacionales exige que la inteligencia estratégica cumpla con 

cuatro condiciones básicas: en primer lugar, una adecuada valorización de 

las fuentes humanas (HUMINT), que no se vea afectada por el auge de otras 

formas de inteligencia más vinculadas con el avance tecnológico; segundo, 

fluidos niveles de cooperación interagencial e intergubernamental, en este 

caso respecto a cuestiones o áreas geográficas de interés común; en tercer 

término, la generación de un producto de alta calidad, apto para ser empleado 

en procesos de toma de decisiones; finalmente, la capacidad para identificar 

tendencias y diseñar escenarios de mediano y largo plazos, mediante el uso de 

metodologías predictivas o prospectivas.

Previsiblemente, el logro de estas cuatro condiciones demande importantes 

esfuerzos en dos niveles, el de la dirigencia política y el de los organismos de 

inteligencia, respectivamente. En el primer caso, sancionando modernas leyes 

de inteligencia que adecuen esta actividad a los tiempos presentes, disocien 

esta actividad de las tareas de corte represivo y establezcan adecuados mecanismos de control democrático y respeto a los derechos y libertades individuales. En el segundo, aplicando en las mencionadas instituciones profundos 
Gestión de Inteligencia en las Américas

219

cambios de paradigmas organizacionales, doctrina, formación y capacitación 

del personal, y relacionamiento con otros sectores de la sociedad, en especial 

el ámbito académico. Estos son los desafíos de los próximos tiempos.

Biografía del autor

Mariano Bartolomé: Graduado y Doctor en Relaciones Internacionales (Universidad del Salvador, USAL). Master en Sociología (IVVVVE, Academia 

de Ciencias de la República Checa). Investigador Postdoctoral en Seguridad 

Internacional, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, 

CONICET). Profesor en la USAL, Universidad de Buenos Aires (UBA) y Universidad Nacional de Lanús (UNLa). Director del Posgrado en Políticas Públicas de Seguridad, Universidad de Morón (UM). Correo: marianobartolome

@yahoo.com.ar.

Gestión de Inteligencia en las Américas

221

Gestión de Inteligencia Económica Gubernamental

Una propuesta para examinar en el Área Andina 

Álvaro José Venegas González

Para los países occidentales la lucha contra el terror global necesitará

librarse cada vez más en el terreno económico.Este es uno de los

casos que requieren de una intervención estatal más grande y

un papel más reducido del mercado y de los intereses creados.

—George Magnus, economista senior 

Swiss Bank Corporation (UBS) 

El prudente ve el mal y se esconde, pero los 

ingenuos pasan y reciben el daño.

—Proverbios 22:3

El propósito

Este ensayo propone ampliar el alcance estratégico de la inteligencia en vista 

de cómo esta función del gobierno puede tratar con el juego de intereses 

económicos en contienda en el ámbito de seguridad interna y externa de 

cualquier Estado. Consideramos la creación de una entidad estratégica de 

inteligencia que vislumbre los desafíos económicos del Estado para posibilitar su supervivencia y aun la prosperidad en el sistema internacional. En la 

región andina, un Estado y su gobierno tiene interés por expandir y fortalecer 

su infraestructura energética e ideológica; el comercio ilícito y la captación 

ilegal de dinero, fenómeno y delitos de orden económico de impacto en la 

seguridad nacional de los países vecinos. Estos antecedentes acompañados 

de evidencias justificarían la evaluación y aplicación sistemática de la Teoría 

de Realismo Adaptativo, respecto de los procesos de inteligencia, para poder 

desarrollar una perspectiva económica estratégica apta para el más alto nivel 

decisional gubernamental.375

El escenario

Por tomar apenas algunos testimonios de estudiosos en inteligencia y 

economía, existe la necesidad y no es para menos, prestar mayor atención a la 

vulnerabilidad de los gobiernos sobre los dramáticos cambios en los roles del 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

222

Estado-Nación y la inseparable transformación condicionada por el contexto 

económico internacional.

Si los banqueros y las finanzas internacionales están corroyendo a los Estados desde arriba; los terroristas y los 

traficantes de drogas retan el poder del Estado desde abajo,

haciendo uso de la tecnología y de las redes internacionales 

que actúan alrededor y a través de los Estados, para buscar 

sus objetivos al tratar de exigir la aprobación o elusión del 

control estatal.376

La realidad estratégica de la inteligencia está inserta en lo que el almirante Pierre 

Lacoste llama el segundo mundo, donde “los problemas son más ambiguos que 

en el primero, las preocupaciones de seguridad exterior e interior están aún más 

estrechamente ligadas en el contexto de la universalidad, de la globalización y 

de la desregulación de las economías y por ende se torna cada vez más difícil 

establecer una distinción entre los intereses nacionales y los sectoriales”.377

Como en el caso anterior, el economista Moisés Naím,378 afirma que las reformas 

para promover la economía de mercado durante la década de los 90, debilitó 

el control de los gobiernos sobre las fronteras y aumentaron los incentivos 

a las organizaciones criminales (pseudoempresas), dispuestas a erosionar las 

economías, aumentar su capacidad corruptora y socavar la autoridad de los 

Estados en los mercados ilícitos de armas, drogas, seres humanos, propiedad 

intelectual y dinero. Es por ello que el problema obedece a la frágil reacción del 

poder estatal para anticipar los planes y acciones de estos actores no estatales, 

cobijados en una zona gris de transacciones legales e ilegales.

Contribuyendo a enrarecer aún más el escenario, Carlos Lleras Restrepo, 

economista y expresidente colombiano, señalaba hace algo más de dos décadas “Tan graves o más graves que los actos terroristas de las guerrillas son 

los asaltos al patrimonio de los particulares y de las entidades públicas”,379

de manera que es cada vez más cuestionable, como el país no ha estado preparado para prevenir oportunamente este flagelo. 

De esta forma, Lacoste, Naím y Lleras colocan de manifiesto las debilidades y 

amenazas al Estado y en medio de semejante panorama ha de suponerse que 

los organismos de inteligencia gubernamental y de contrainteligencia no poseen la capacidad de abarcar la reunión, análisis y transmisión de perspectivas 
Gestión de Inteligencia en las Américas

223

“procesables” sobre el amplio campo de juego de intereses económicos. En 

tal caso, emerge la pregunta obedecida a un ambiente económico de globalización, privatización y liberalización ¿no sería mejor dejar esa labor al sector 

privado, que en su libertad de acción pueda atender el tema desde una perspectiva más especializada y dinámica?

Precisamente, si el auge y la consolidación de la inteligencia privada excede la 

capacidad de la comunidad de inteligencia, al orientar y mejorar la capacidad 

de acceso y procesamiento de información económica privilegiada de países 

con diferencias políticas y actores en competencia con poder desestabilizador; 

depender y delegar esta responsabilidad sería riesgoso para la seguridad nacional si no hay claridad en la frontera legal y la regulación del Estado, que 

evite la ilegalidad de éstos al obtener información sensitiva de utilidad para la 

defensa exclusiva de sus intereses privados. 

En este contexto sobresale un argumento del país ibérico,

Por un lado, en relación con el desempeño de funciones que 

lindan o recaen dentro de lo "inherentemente gubernamental", aunque se admite, como regla general, que las empresas privadas no deben ser admitidas en el desempeño de este 

tipo de funciones, la práctica muestra, que el recurso al sector 

privado puede resultar imprescindible en algunos ámbitos.380

Una precisión adicional al planteamiento anterior, reside en la repercusión 

sobre cualquier acción crítica de contrainteligencia de proveedores privados, 

para reducir la capacidad de inteligencia de un servicio de inteligencia opositor, especialmente en el exterior, puede dar origen a la ruptura de relaciones 

entre países y, en el caso más extremo, hasta a una guerra armada que indebidamente involucre a toda una nación.

Justamente la inteligencia debe ser una herramienta competitiva que proteja 

los intereses nacionales en tiempos de escasez o abundancia, al favorecer las 

condiciones de seguridad en pro de un desarrollo y crecimiento. En concurso 

con el tejido económico representado en gremios con alta reputación y corporaciones socialmente responsables, que con su influencia en las políticas de 

los gobiernos, no favorezcan exclusivamente sus intereses en desmedro del fin 

supremo del Estado, el bien común. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

224

De hecho, el empleo gubernamental de los funcionarios de inteligencia y 

expertos en economía, negocios y finanzas internacionales dependerá de si 

las respuestas son de aplicación práctica y reveladora, como resultado de 

hechos fiables de información abierta; acompañados de la recolección de información, la transmisión, la anticipación y la degradación de los esfuerzos

de los oponentes (contrainteligencia), funciones críticas de la teoría del realismo adaptativo.

Tomando en cuenta la anterior intención ilustrativa, ¿Cuál sería el alcance y la doctrina de un equipo de trabajo oficial para contribuir al logro

de los objetivos estratégicos de la Inteligencia Económica Gubernamental 

(IEcG)?

Antecedentes de una perspectiva teórica

La IEcG, una definición formal

En el contexto gubernamental puede definirse y enfocarse la IEcG, como 

el conocimiento resultante de un plan de búsqueda, reunión, evaluación, 

difusión y protección de información relacionada con fenómenos y actores 

económicos nacionales e internacionales, que representen un desafío o una 

oportunidad para los intereses nacionales. Esto para diferenciarlo básicamente 

del espionaje económico, que por definición oficial es la actividad clandestina 

e ilegal llevada a cabo por un gobierno extranjero y/o una empresa privada, 

tendiente a obtener acceso a información privilegiada de la economía de un 

país, con el fin de obtener una ventaja económica.381

De tal manera, que sólo cuando se estudien casos e investigaciones reales de 

espionaje económico, en gran medida poco documentados, podría surgir un 

nuevo marco legislativo, el derecho penal del enemigo. Bajo esta denominación se hace referencia al derecho penal que trata a los infractores como 

enemigos, es decir, como meras fuentes de peligro que deben ser neutralizadas 

del modo que sea.382

Del mismo modo, la IEcG es posible entenderla como una disciplina que 

busca vislumbrar las debilidades y retos a la defensa y el mantenimiento 

de las capacidades de producción, el empleo y las políticas de desarrollo de 

un Estado para garantizar sus posibilidades de supervivencia en el sistema 

internacional. Precisamente, un área clave de cuidado para la inteligencia
Gestión de Inteligencia en las Américas

225

gubernamental como sustento a la política y protección del sistema económico en general, incluiría la comprensión de las intenciones de los competidores económicos internacionales; el análisis de tendencias económicas y 

negociaciones y la asesoría a los políticos para que entiendan las “reglas del 

juego económico” (desinformación, regulaciones, dumping, sobornos, cabildeo, boicots, bloqueos, embargos, entre otras) y como son practicadas por 

los competidores. 

Situación doctrinal de la IEcG

Con alguna reserva, son vagos los conocimientos e investigaciones de inteligencia en los países andinos que se enfoquen en las actividades económicas 

de negocios y financieras compatibles con la inteligencia gubernamental, a 

excepción de Venezuela383 y en algún modo Ecuador, país con débiles medidas de inteligencia operativa financiera en prevención y detección oportuna 

de operaciones contra el lavado de activos y la financiación del terrorismo.384

Ciertamente poca es la literatura relacionada sobre el tema y el alcance de la 

IEcG; no obstante, al examinar la realidad académica española en esta materia, existe un intento por atender esta necesidad, que revela cómo la inteligencia pública se orienta a la obtención de información que aporte luz sobre la 

afectación a la seguridad nacional por medio de la gestión clandestina y confidencial del recurso humano; en contraste con una inteligencia económica alimentada mayormente de un sistema de observación, monitorización y explotación de fuentes abiertas de información que interactúa con la inteligencia de 

empresa, a su vez involucrada con una red colaborativa que le entrega inputs

gubernamentales del extranjero, en algunos casos con información obtenida 

mediante espionaje de los servicios secretos del Estado.385

Así, en la práctica, a pesar de las ágiles reformas económicas implementadas 

años atrás para la liberación del mercado, expuesto a los obstáculos de rivales 

internacionales, existe un lento desarrollo de la doctrina en inteligencia estatal en el mundo académico y de seguridad doméstica y regional. De más 

está decir que para la perspectiva española y esta propuesta, una manera de 

centrar epistemológicamente la IEcG y la inteligencia económica es abordarlas como combinación de unas disciplinas que surgen a partir de la aplicación convergente de todos los esfuerzos públicos y privados en el ámbito 

de la sociedad. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

226

Inteligencia / Economía—Como pueden Acercarse

los Practicantes 

Una comparación entre la labor e inclinaciones del practicante de inteligencia y el experto en economía y ciencias afines suele verse distante e incluso 

incompatible, debido a que el ciudadano conoce más la tarea del economista 

que generalmente trata con datos públicos y tiene un mayor reconocimiento 

público y social. Cabe consignar que además, 

A primera vista, los economistas y analistas de inteligencia 

parecen operar en separadas esferas, unos tratan con problemas económicos, los otros investigan temas de seguridad. 

El economista trabaja con gran cantidad de datos, mientras 

el analista de inteligencia con datos que pueden ser secretos. 

Las estimaciones del economista son basadas en métodos cuantitativos formales, mientras que el analista de inteligencia 

a menudo hace sus evaluaciones basadas en la especulación 

y "sensaciones viscerales e instinto".386

No se puede perder de vista que la inteligencia tiene la responsabilidad de 

producir un conocimiento sobre las posibles intenciones del adversario, basado en datos e informaciones en ocasiones incoherentes y difíciles de adquirir; consecuentemente, la calidad y crédito de la información está sujeta a 

un proceso que demostrará la capacidad deductiva e inferencial del analista. 

Puede decirse que el comportamiento profesional de los economistas reside 

en el amplio desarrollo teórico de su disciplina académica. Es decir, cualquier 

economista respalda sus argumentos haciendo referencia a los resultados de los 

experimentos de políticas públicas (mediante el empleo de datos públicos, producto de políticas económicas que hace algún tiempo entraban en vigor), así 

contribuyendo con la teoría y la aplicación ética de su perspectiva disciplinar. 

Al contrario, el especialista en inteligencia expone un punto de vista menos 

legítimo por ser menos examinado, dada su escasa experiencia personal y 

capacidad individual de producir inferencias basadas en datos incoherentes 

y escasos.

Para el caso colombiano, otro aspecto común a estas dos actividades es no 

contar con una masa de economistas con un mayor prestigio educativo,387 de 
Gestión de Inteligencia en las Américas

227

tecnologías de punta, de conocimiento sistematizado y la resistencia a seguir 

unos protocolos; situación que alienta una “cultura” del uso de la intuición no 

óptima para un proceso decisional. 

Entonces, a raíz de la inexistencia de una IEcG ¿Puede la presentación de una 

teoría de inteligencia, asociada a los problemas de competencia económica en 

el Área Andina, servir para la mejora y la capacidad profesional de un equipo 

de IEcG?

Aplicación teórica—la teoría de Sims

En el escenario internacional la influencia de esta clase de responsabilidades, 

enfrentar contendientes no es nueva y supone que estos no subestiman el 

concepto de inteligencia, entendida por Sims como el conocimiento útil resultante de la reunión de información, análisis y difusión de la misma a favor de la causa de los decisores, que les brinde decisiones ventajosas respecto 

de sus rivales.388 Básicamente la teoría de Sims, se constituye, hasta ahora, 

como la aproximación más real de apoyo a este propósito investigativo, que 

identifican cuatro funciones críticas de amplio alcance: reunión, transmisión, 

anticipación, y manipulación (para influir y deteriorar la capacidad del opositor)389 y ofrece un medio sistemático y medible del éxito en determinadas 

actividades, para evaluar un estudio de caso en su aplicación.

Visión empírica: la IEcG en el proceso decisional en Colombia

Estudio factual 1: seguridad externa

Antecedente: En el contexto geopolítico vivido por el país, la estatal Petróleos 

de Venezuela - PDVSA mostró interés en comprar la Empresa Colombiana 

de Gas - Ecogas, la más amplia red para el transporte de gas natural que distribuye el 45% del gas domiciliario en Colombia, y en asociarse con la refinería del puerto de Cartagena. Ésta sería una extensión lógica del ducto para 

gas y crudo que la empresa planea construir a través de Colombia de manera 

de transportar combustibles desde Venezuela a Panamá, dijo [el ex presidente 

de PDVSA Luis] Giusti.390 

Todo esto preocupó a expertos y dirigentes de Colombia, ante la posibilidad 

de ceder el control de un sector estratégico a los objetivos políticos más allá de 

los económicos de Hugo Chávez, en razón a la alta carga ideológica empleada 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

228

al momento de hacer uso de su arma estratégica, la diplomacia petrolera,391

para desarrollar su llamada Revolución Bolivariana y fortalecer su liderazgo 

en Hispanoamérica. Para aclarar la magnitud del riesgo y amenaza,

En opinión de [Juan Manuel] Santos [ex ministro de la defensa y hoy presidente de Colombia], las intenciones del 

presidente venezolano, Hugo Chávez, de invertir en el sector de petróleo y gas colombiano pueden ser "peligrosas" 

debido a que más que un interés económico se percibe una 

motivación política ... El gas natural beneficia a miles de usuarios colombianos y en caso de algún inconveniente político con Chávez, éste puede simplemente cerrar la "llave" de 

suministro del combustible y perjudicar a la nación.392

A ello se suma el hecho de que PDVSA iba extendiendo sus actividades 

más allá de la economía insertándose en la política exterior, las relaciones 

económicas internacionales, la estrategia de alianzas externas y las políticas 

de defensa de la nación, todas marcadas por el componente anti-imperialista. 

Se convierte así PDVSA en uno de los instrumentos clave para la ejecución 

de los lineamientos de seguridad y defensa, junto con la Fuerza Armada.393

Por alarmista que parezca lo anterior, esto no es más que una cara del problema, pues en esta frontera tratar el comercio ilícito como mero “contrabando” y a quienes participan en él como a simples “criminales”, reduciendo la 

solución a su aspecto “policial”, constituye un error,394 en razón a que las 

fronteras crean oportunidades de obtener beneficios para las redes de contrabandistas a la vez que debilitan a los Estados-nación al limitar su capacidad 

de frenar las embestidas de las redes globales que dañan a sus economías, corrompen a sus policías y socavan sus instituciones.395

De este mismo modo, podrá existir un férreo control fronterizo a los bienes, 

servicios y mano de obra ilícitos que pasan a uno u otro lado de la frontera, 

pero determinados cargos públicos claves, juzgarán más importante defender 

el lucrativo comercio ilícito e intereses económicos y políticos de las redes 

delictivas y así mantener y fomentar el surgimiento de nuevos centros de 

poder económico criminal.396 

Evaluación de inteligencia: desde el punto de vista defensivo, es de suponer que Chávez haya enfocado la vigilancia en los agentes económicos, los
Gestión de Inteligencia en las Américas

229

recursos naturales, el proceso de industrialización de estos y el comercio internacional de Colombia, por lo que el conocimiento por él obtenido sea un 

arma para una potencial acción bélica, donde la sorpresa estratégica puede 

pasar de lo económico a lo militar. 

Frente a tan sombrío panorama, no puede ser un despropósito considerar las 

palabras del economista francés Fréderic Bastiat, que encajan en una realidad 

de frontera donde el comercio ilícito se ha mantenido por años, “cuando a 

las mercancías no se les permite cruzar las fronteras, los soldados lo harán” o 

“sí el algodón, el azúcar y el arroz pueden cruzar fronteras, entonces quizás 

los terroristas no serán capaces de hacerlo”,397 máximas bien probadas en 

círculos de planificación estratégica, que encajan con las medidas económica 

y militar de la vecina nación regentada por un gobernante que ha restringido 

los negocios con Colombia y robustecido su aparato militar en la línea de 

frontera, de modo que hace uso de la fuerza disuasiva por medio de las sanciones económicas y su poderío militar para modificar las preferencias de un 

Estado más débil.398

El proceso de decisión: en los últimos años han surgido dificultades en las relaciones económicas y comerciales con Venezuela y se percibe que funcionarios 

de los círculos gubernamentales, consultores privados y fondos de promoción comercial, entre otros, hayan hecho hincapié en las virtudes de probidad 

y prudencia para reunir información esencial gracias a la socialización con 

diplomáticos extranjeros y a la evaluación de sus impresiones, en apoyo a empresas de sectores estratégicos en expansión o en dificultades que puedan correr el riesgo de ser adquiridas o intervenidas por el gobierno venezolano.399

Al final estos eventos deberían conducir a que agentes gubernamentales y 

particulares de Colombia, busquen ejercer influencia o defender sofisticadamente la posición de los intereses nacionales en el exterior y acudir a una 

red de integrantes del servicio de inteligencia gubernamental, encargada de 

llevar el pulso a los acontecimientos de esta naturaleza, reunir información 

e identificar con anticipación las acciones políticas con afectación a las inversiones, los capitales y el comercio exterior nacional. 

A todas luces, se estaría en presencia de unos actores atados a la definición 

de la inteligencia del realismo adaptativo, que tiene por objeto explicar el 

impacto de la información y su gerencia sobre los resultados de la contienda 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

230

entre Estados u otros actores en el sistema internacional; es decir, que dirigen 

la información y explican su impacto para advertir, anticipar y contener los 

propósitos de la otra parte. 

Después de todo, a pesar de la presencia en Colombia de funcionarios y empresarios en posiciones de liderazgo político y económico con poca experiencia en el mundo de la inteligencia, no es extraño resaltar que en los negocios, 

la política o los deportes, el propósito de la inteligencia es la misma: obtener 

una mejor información sobre los planes relevantes del oponente, capacidades, 

normas, y el terreno a menudo por medio del conocimiento secreto.400

Cabe insistir en que el imperativo de los funcionarios con poder político será 

tomar determinaciones y producir resultados con rapidez y confianza, para 

eso un reto será comprender la importancia y la atención a los asuntos de la 

IEcG, su función anticipatoria, y la naturaleza de los problemas relacionados 

con este ámbito de la inteligencia de Estado. En estas condiciones, el poco 

entendimiento de mecanismos de la inteligencia les conducirá a altos niveles 

de incertidumbre dentro de la gestión de gobierno debido a la falta de mayor 

juicio de lo que conocen, de lo que no conocen y de lo que quieren conocer. 

Estudio factual 2: seguridad interna

Antecedente: a causa de la perturbación social generada en el año 2008 por 

un alto número de ciudadanos perjudicados por la confianza puesta en captadores no legales de dinero (pirámides), en algunos departamentos del sur 

del país (Cauca, Nariño y Putumayo), donde la presencia de cultivos ilícitos 

y el poder económico del narcotráfico ha sido alta, la administración Uribe 

declaró el Estado de Emergencia Social, para suspender, intervenir y endurecer las penas contra esta clase de prácticas. Esta decisión centró su interés 

en recuperar y reintegrar los dineros para mejorar el clima de negocios en las 

regiones afectadas.

Compatriotas. El delito de captación masiva e ilegal de dinero, 

cualquiera sea la modalidad, cualquiera sea la ficción detrás 

de la cual se esconda, cualquiera sea la carta de presentación,

es un delito contra el orden económico y social, genera profundas perturbaciones sociales [...] Y generalmente se combinan esos faltantes de dinero con robos del dinero, porque 
Gestión de Inteligencia en las Américas

231

estas entidades no tienen vigilancia de instituciones oficiales, 

además no cumplen los requisitos de la ley y todo termina 

en una grave perturbación social.401

A su vez, se han dado a conocer los presuntos nexos entre la captadora ilegal y 

uno de los frentes de las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), así como las desavenencias surgidas con la cúpula de esta organización 

obedecidas al manejo financiero de uno de sus frentes. 

Aunque a cuenta gotas, las autoridades han venido revelando por estos días el contenido de lo que al parecer es el 

computador de alias "Édgar Tovar", jefe del frente 48 de las 

Farc que delinque en Putumayo. Como se sabe, David Murcia Guzmán, el cerebro del [Grupo holding] DMG, tenía su 

epicentro en Puerto Asís y fue desde allí que comenzó a expandir su negocio. [ ... ] Dice la Policía que el computador, 

hallado durante la Operación Fortaleza realizada el pasado 

20 de enero, guardaba la lista de sanciones del secretariado 

de las Farc a este grupo por haber invertido 15 mil dólares 

(unos 30 millones de pesos) en DMG, sin autorización de lo 

que ellos llaman Estado Mayor.402

Evaluación de inteligencia: quedó claro que la práctica ilegal de estos “empresarios”, colocó en riesgo la seguridad del Estado, ya que se hizo evidente la alta 

tasa de afectados, que condujo al incremento de la inseguridad e inconformismo que habría sido capitalizado por el terrorismo. 

El gobernador de Putumayo, Felipe Guzmán, denunció ante 

el Presidente Álvaro Uribe que las Farc estarían aprovechando 

del descontento de la gente por el tema de las pirámides 

para poner al pueblo contra el gobierno. El funcionario 

aseguró que desde el pasado domingo las Farc han utilizado 

explosivos, han amedrentado a los campesinos y han 

difundido panfletos para influenciar a los habitantes de las 

regiones más afectadas por el tema de las pirámides.403

Más allá de la afectación a la seguridad, Eduardo Sarmiento, decano de la 

Facultad de Economía de la Escuela Colombiana de Ingeniería, informó a la 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

232

prensa que el gobierno “se enredó” en una discusión semántica de si eran o no 

pirámides, “cuando lo que debieron hacer fue evaluar sus balances y declaraciones de renta y allí se hubieran dado cuenta de que los pasivos superaban el 

activo y había un riesgo”.404

El proceso de decisión: el gobierno de ese entonces no obtuvo un conocimiento 

claro de la situación como resultado de esos posibles datos, información, 

evidencias y evaluaciones de inteligencia, presentados sin un apropiado contexto 

debido a la naturaleza especializada de la información. Declaró el ex ministro 

de Hacienda Juan Camilo Restrepo, “Creo que hubo tardanza injustificada 

por parte del Gobierno en tomar medidas preventivas. El problema de las 

pirámides venía advirtiéndose hace más de un año, o año y medio”.405

No es ligero, ni arbitrario, pensar que este hecho dejó entrever la ausencia 

de una IEcG que se adelantara a situaciones de esa naturaleza y alertara a los 

centros de poder de decisión, para evitar la tardía reacción gubernamental a 

pesar de las advertencias. 

Una doctrina aplicada a la IEcG: las funciones críticas del 

realismo adaptativo 

Conocido es que las amenazas a las economías nacionales parecen de imposible eliminación; no obstante, aplicar preventivamente acciones de inteligencia y contrainteligencia a potenciales conductas punibles contra el orden 

en los sectores y actividades económicas prioritarias, conduciría a mejores 

consideraciones para atenuarlas. Efectivamente, una obtención del insumo 

informativo contribuirá a que el gobierno adopte decisiones administrativas 

o de carácter penal, para combatir las acciones desestabilizadoras y delincuenciales que se mueven entre la esfera legal e ilegal. En esta parte del ensayo, se 

muestran las condiciones para ofrecer un esquema que daría luz a una IEcG 

operacional. 

Al concebir la IEcG como una actividad en el ámbito económico externo, 

como sería de aplicación al primer estudio del caso, la incorporación de un 

programa de inteligencia y contrainteligencia económica tendría que medir el 

efecto en las relaciones con los países andinos, iniciativa que podría socavar la 

confianza y paralizar los esfuerzos diplomáticos con naciones en las que tradicionalmente existe una mutua dependencia económica y que actualmente son 
Gestión de Inteligencia en las Américas

233

propensas a tener diferencias políticas y ser hostiles con los actores afectados 

por estas. 

Desde esta base de entendimiento, a continuación se enseña la implementación sistemática de cuatro funciones críticas para una IEcG en los sectores económico, financiero y de comercio internacional, pues la atención 

de la inteligencia y la contrainteligencia no podrían cubrir todo el espectro 

económico, observación que conduciría a un objetivo poco realista en razón 

a su magnitud y diversidad. 

Por supuesto, la información que relacione a todos los países andinos no está 

disponible debido a la naturaleza secreta de la misma. Bajo esta condición limitante de información incompleta, se experimenta una realidad que desafía la 

tarea de los profesionales de inteligencia e ilustra mayormente la teoría de Sims.

Reunión de información

En términos que reflejan la visión de Sims, esta función debe contar con 

fuentes de inteligencia abierta y humana para apoyo de la IEcG; en legaciones 

diplomáticas, representaciones comerciales y empresas públicas y privadas, 

y el empleo de seleccionados, confiables y avezados agentes de inteligencia 

que adquieran clandestinamente -por espionaje- la información económica, 

comercial y financiera mediante el uso de métodos y fuentes de inteligencia. 

A su vez, la participación de un equipo de inteligencia dará una oportunidad 

laboral para economistas y otras profesiones afines, que familiarizados con 

la actividad y habilidades en inteligencia, conozcan información de primera 

mano sobre las instituciones y los agentes con poder e influencia económica 

en el exterior y accedan a su círculo interno para así obtener, procesar y difundir información sobre los blancos de interés. Como sostiene un informe 

de la revista Semana,

La mayoría de los agentes secretos son hombres callados y 

muy discretos, capaces de infiltrar sin mayor sospecha altos círculos diplomáticos, gubernamentales o empresariales. Mimetizados en perfiles que van desde estudiantes de

intercambio, empresarios, turistas y trabajadores de una 

multinacional, la gran mayoría difícilmente utilizaría un 

arma para conseguir sus objetivos. Por el contrario, uno de 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

234

ellos le dijo a SEMANA que su misión se asimila más a la 

de un procesador de datos que se dedica a recopilar información valiosa, procesarla y entregarla a su gobierno.406

Consecuentemente con la inteligencia humana o reunión de información con 

injerencia en el plano económico, según revelaciones de El Espectador:

El condenado ex director de Inteligencia Fernando Tabares aportó 

nuevos detalles a la Corte. Relató que la Embajada de Venezuela en Colombia acreditó a 80 funcionarios que hacían 

inteligencia para el gobierno Chávez, que el DAS encontró 

órdenes de operaciones de la Dirección de Inteligencia de ese

país (Disip) en ese sentido y se destapó que algunos estamentos económicos, militares y hasta políticos del país fueron 

“penetrados”.407

Desde un punto de vista de contrainteligencia, estas evidencias, permiten 

considerar que la IEcG colombiana esté centrada en la reunión de noticias y 

Figura 6. Uff. Que riesgosa 

tarea la de hoy. 

Esta información 

bastará para mañana.

Fuente: Cortesía Andrés 

González (GOVA). 
Gestión de Inteligencia en las Américas

235

reportes de las condiciones económicas en áreas vitales para la seguridad nacional, a la vez que es guiada por las observaciones efectuadas a la inteligencia 

venezolana favorecida con un amplio rango de operaciones, debido al poder 

financiero sustentado por la actividad petrolera que le permite mayor acción 

y movilidad frente a sus rivales. 

Anticipación

Dos capacidades esenciales constituyen esta función. Una relacionada con la 

habilidad de reunir información independientemente de las preferencias habituales o la aprobación de los responsables políticos y la otra con la habilidad 

de crear la necesidad de proveer advertencias inesperadas y la identificación de 

nuevos competidores o adversarios.408

Luego habrá de considerarse el estímulo a la iniciativa individual de competentes expertos que asuman riesgos a hacer algo más allá de lo estipulado, 

así fuere inconsistente con la visión de los decisores mas no de los objetivos 

de éstos, para conocer y advertir quiénes son los nuevos adversarios y el 

alcance de su poder en el mundo de las relaciones económicas, de negocios 

y financieras internacionales, así como la capacidad de proteger las fuentes y los métodos para reducir las vulnerabilidades. Así se explica que la 

IEcG debe prever los desafíos y oportunidades a los que generalmente los 

responsables políticos dan poca atención, y alertar a esos a quienes pueden 

ser excluidos de los círculos más cercanos a la formulación de la política 

económica pública. 

Evidentemente, algunos de los problemas económicos son el resultado de acciones políticas de países extranjeros y en otras circunstancias, a desatinadas 

declaraciones de influyentes actores domésticos. De este modo, Colombia 

no fue capaz de anticipar la crisis comercial con Venezuela debido, entre 

otras medidas, al control de cambios que alegó Venezuela por razones de 

interés nacional y que ha tenido al borde de la quiebra a los exportadores colombianos por la demora en la entrega de divisas para pagarles.409 De igual 

manera, las declaraciones de los dirigentes gremiales de Analdex (Asociación 

Nacional de Exportadores) y Andi (Asociación nacional de Industriales) sobre el golpe de Estado que sacó temporalmente del poder a Chávez (abril 

2002) y que generó el veto a algunas empresas colombianas instaladas en el 

vecino país.410
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

236

Como en los casos anteriores, a raíz de la Operación Fénix (marzo 2008) en 

la que el Ejército de Colombia abatiera a “Raúl Reyes”, cabecilla de las Farc, 

en territorio ecuatoriano, que llevaron al deterioro de las relaciones entre Ecuador y Colombia, el gobierno de Rafael Correa decidió imponer una salvaguardia cambiaria (julio 2009) a Colombia por su política monetaria,411 por 

lo que la consabida afectación al intercambio comercial comenzó a manejarse 

en el terreno político.

En este sentido, se develó la ausencia de emisarios que bajo el refinado y discreto empleo de fuentes humanas, obtuvieran información privilegiada para anticipar estos acontecimientos y mitigar riesgos políticos con implicaciones para 

la seguridad y los intereses económicos de Colombia en Venezuela y Ecuador. 

Por consiguiente, la aplicación de estas capacidades para anticipar nuevos riesgos puede verse entorpecida por la resistencia de los decisores a los cambios de 

la agenda, la atención a múltiples actores en contienda, el rechazo a nueva información que no sea consistente con sus prioridades, la parroquial visión del 

mundo, objetivos distintos a los económicos que revistan mayor importancia 

en lo coyuntural y en el peor de los casos posibles intereses creados. 

Transmisión 

Identificado el adversario y su poder habrá de conocerse a quien transmitir 

esa información, función que requerirá la confianza entre el proveedor de 

inteligencia y el decisor, confianza, que podría estimarse de acuerdo a la proximidad del servicio de inteligencia con el decisor y fundamentada en la prioritaria entrega de información con un alto alcance y utilidad para la toma 

de decisiones. 

Una precisión adicional hace referencia a que cuando la inteligencia concibe 

su misión como independiente y aislada del decisor, surgirá una fractura que 

puede ser una fuente de rivalidad por el poder, por lo que la transmisión de la 

inteligencia decaerá o fracasará; sin embargo, una excesiva proximidad al decisor también es inconveniente si conduce a la incapacidad para anticipar sus 

errores. De ahí que el Presidente Chávez hizo uso de dos servicios de inteligencia (nacional y extranjera), para ampliar su visión y escucha al informarse de 

manera oportuna y con tiempo para actuar y evitar errores, y con la intención 
Gestión de Inteligencia en las Américas

237

de blindarse en el evento de distanciarse de alguna de estas agencias.

Figura 7. Urrg....¡¿Estás diciendo la verdad, toda la verdad y nada más que 

la verdad?!

Fuente: Cortesía Andrés González (GOVA).

La injerencia cubana en Venezuela “tiene escandalizados hasta a los propios 

chavistas” 412. Relata Américo Martín, ex guerrillero y político venezolano estudioso del tema cubano, 

En este momento se multiplican en el ámbito militar y de 

inteligencia y contrainteligencia. Hay una densa penetración 

ideológica. Miembros de milicias, militares profesionales y 

centenares de dirigentes se están formando en Cuba -asegura 

Martín-. Chávez percibe como enemigos a los disidentes 

y en la medida en que retrocede, denuncia magnicidios y 

golpes. No confía en sus seguidores, exige lealtad absoluta, y 

sólo se siente seguro rodeado de enviados de Fidel.413

De manera similar puede considerarse que el decisor reúna su propio conocimiento en inteligencia, mediante la transmisión de información de individuos

particulares alejados de la opinión pública y en posiciones de poder; empero, 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

238

él deseará extender sus ojos y oídos mediante un servicio de inteligencia que 

evalúe los datos recogidos en su nombre y con la creación de mecanismos de 

rendición de cuentas y vigilancia que garanticen la lealtad a su causa y política. 

Esta perspectiva se comenta de modo irónico en un periódico caraqueño: 

Cuando digo un pueblo sin memoria, me refiero a que los 

venezolanos olvidan el acuerdo bilateral con La Habana que 

permite a personal policial y de seguridad estatal cubano realizar en Venezuela tareas de espionaje y policiales. Cuando 

digo un pueblo malagradecido, me refiero a la ingratitud de 

los venezolanos por el control del Departamento de Seguridad de Cuba (G2) de los servicios de inteligencia, de identificación e inmigración, y los registros públicos y notarías; 

vigilando con ello al ciudadano, su identidad, documentos 

personales y propiedades.414

Esta opinión periodística evidencia que la visión de seguridad de un líder 

político (Chávez y su apoyo a la injerencia cubana en asuntos de seguridad) 

no siempre es compartida por todos los venezolanos. Además, en términos 

de transmisión de perspectivas de inteligencia a la máxima autoridad, sería 

claro que el valor de un hombre de confianza puede medirse si genera una 

alerta o no a su mandatario sobre los ingeniosos puntos de vista ocultos de 

los adversarios. 

Contrainteligencia

En un mundo globalizado y competitivo como el que rige las relaciones 

económicas y comerciales entre los Estados, existe la tendencia a vulnerar la 

ley mediante el espionaje. Es por ello por lo que la razón para la aplicación de 

medidas de contrainteligencia, obedezca a la necesidad de contrarrestar la acción del oponente que menoscaba la eficiencia misional de una forma u otra 

del servicio. Por tanto, la existencia de la primera se debe a la segunda. 

Dice el realismo adaptativo que en un conflicto de intereses hay dos maneras 

de tomar una decisión ventajosa. Bien mediante la reunión de la mejor información sobre las actividades del adversario, o distorsionando la información 

del oponente mientras protege la propia (contrainteligencia); esta última 

cuenta con dos componentes, defensivo y ofensivo.
Gestión de Inteligencia en las Américas

239

Tabla 9

Dos Componentes de Contrainteligencia

CONTRAINTELIGENCIA

Defensivo: La protección informativa del servicio 

mediante el bloqueo a la recolección de información 

de otro servicio. 

Forma pasiva (preventiva): Incluye el empleo de: 

vigilantes, bóvedas de seguridad, desertores, interrogatorios, espías y similares.

Forma activa (operativa): Involucra el seguimiento 

a espías, o la provocación y burla al servicio hostil al 

tomar parte en la revelación de sus métodos por medio de señuelos para distraer su atención. Con esto se 

busca evidenciar una plena acción de actividad hostil 

de individuos u organizaciones sospechosas.

Ofensivo: No es bloquear las operaciones del oponente. Es cambiar o romper las intenciones del adversario al jugar con su mente. Su propósito es defender 

las propias operaciones para desviar la información 

del oponente. Obtener ventajas para sí mismo mediante el uso de mecanismos que permitan la manipulación o el sesgo de las capacidades de inteligencia 

de los demás, para con ello impactar su actividad de 

inteligencia y perspectiva de supervivencia. 

CONTRAINTELIGENCIA

Forma pasiva (preventiva): Involucra prácticas ficticias o camuflaje. Fachadas de personas con disimiles 

trabajos o personas con interés en establecer por medio de la empatía una “amistad” u otra intensión, 

que tenga como fin oculto el obtener información 

sensible.

Forma activa (operativa): Involucra el uso de agentes dobles y el engaño. Es decir el responsable 

ayuda al engaño para conducir al adversario a falsos juicios mediante el reclutamiento de agentes 

dobles con habilidades musicales, coreográficas, 

etc. La acción de desinformación se basa en ocultar las actividades, los intereses informativos especifÍícos e intenciones del servico de inteligencia, y el desvío de la atención de quienes realizan 

el espionaje hacia otros objetivos de menor valor. 

Fuente: Creado por el autor.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

240

Un ejemplo notorio que involucra al gobierno venezolano con asuntos de 

inteligencia y economía, se da a conocer con el siguiente señalamiento a un 

funcionario de inteligencia militar:

José Gregorio ‘Cheo’ Guzmán llegó a Colombia en 2003 

como oficial de la embajada de Venezuela, con el supuesto 

encargo de facilitar negocios entre empresarios de ambos 

países. Aunque su cargo no era de primera línea, en poco 

tiempo empresarios y políticos se dieron cuenta de que éste 

era el hombre de Chávez en Bogotá. Reconocido militante 

del partido Patria para Todos, se le conoce por ser muy 

cercano al Palacio de Miraflores, a pesar de que mantiene 

un bajo perfil.415

Conforme con este episodio que saca a la luz la función de contrainteligencia 

colombiana defensiva-activa porque “en poco tiempo empresarios y políticos 

se dieron cuenta de que éste era el hombre de Chávez en Bogotá” y que tal vez 

abarcó actividades como el seguimiento a este individuo, entre otras, caracte 

ística ajustada a la descripción de la tabla anterior.

Figura 8. ¡Jefe. Creo que esta vez habrá novedades!

Fuente: Cortesía Andrés González (GOVA).
Gestión de Inteligencia en las Américas

241

A esto hay que adicionar otro antecedente sobre la irregular manipulación 

económica en favor de la política expansionista chavista en el país, develada 

en las presiones de los enviados del gobierno bolivariano de Venezuela, con 

órdenes explícitas para usar recursos privados de la empresa [Monómeros

Colombo Venezolanos] en la financiación de personas y entidades cercanas al 

movimiento bolivariano en Colombia.416

Pasando a la literatura militar y en el ámbito del orden público interno, otra 

reseña que ilustra la misma función con la aplicación del componente ofensivo 

en su forma activa y pasiva, son las importantes vivencias de un suboficial del 

Ejército de Colombia en la década de los 60; que gracias a las operaciones 

encubiertas y la aplicación de fachadas, el engaño, la manipulación y otros 

mecanismos influyeron en la voluntad, la información y las acciones de los 

bandoleros rurales que en ese entonces, como en la actualidad, robustecían sus 

finanzas mediante la extorsión, la exigencia de “impuestos” y otras acciones 

criminales acompañadas del apoyo de acaudalados propietarios o de políticos 

de alguna significación en las provincias.417

En resumen

Así en la práctica y frente a las evidencias anteriores, se espera que una herramienta clave para considerar la aplicación real de estas funciones en la IEcG, 

sea el reconocimiento del ciclo de inteligencia como una labor pública, así el 

proyecto de ley estatutaria 195, en su artículo 4 literal c, señala que la información de inteligencia y contrainteligencia podrá ser obtenida con el fin de 

proteger los recursos naturales y los intereses económicos de la nación, asunto 

que reconoce la injerencia de los organismos de inteligencia en resguardar 

la inversión, el comercio, el desarrollo económico y por tanto la seguridad 

económica nacional.418

En síntesis, los puntos anteriores revelan en su totalidad una aplicación 

sistemática de los principios de IEcG, por parte de los servicios secretos y 

otros actores atentos a fenómenos económicos que generan problemas a la 

seguridad nacional. Seguidamente, aparece un cuadro que esquematiza los 

puntos a tener en cuenta a la hora de reconocer una importante y cuidadosa 

gestión de los servicios de inteligencia y otras entidades económicas gubernamentales, que con su colaboración profesional puedan fortalecer la comunidad de inteligencia. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

242

Tabla 10 

Pautas para Acción Colaborativa por un Equipo de Inteligencia

Económica Estratégica

Funciones Sims Actividad Entidades

Reunión de

Información

Identificar los actores económicos claves, su reputación y sus 

capacidades. (Situación financiera, planes de desarrollo y 

relaciones económicas y comerciales con el exterior).

Acordar el desarrollo de apreciaciones, análisis y aportes investigativos con académicos y 

consultores públicos y privados 

del ámbito económico. 

Reunir información relacionada con la intromisión de 

grupos armados ilegales y 

agentes corruptores en asuntos 

económicos.

Monitorear la economía nacional e internacional en la Web 

y suscripciones especializadas. 

Planificar y apoyar objetivos de 

política exterior.

Planeación Nacional.

Hacienda y Crédito Público (Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF y la Dirección 

de Impuestos y Aduanas 

Nacionales - DIAN).

Ministerio de Comercio, 

Industria y Turismo.

Ministerio de Relaciones 

Exteriores.

Ministerio de Minas y 

Energía.

Gremios económicos - 

Consejo Gremial Nacional 

y Cámaras de Comercio.

Anticipación

Prever los intercambios ilegales 

en mercados negros y oportunidades que favorezcan la 

corrupción.

Acudir a agentes experimentados que valoren los riesgos a intereses económicos nacionales 

en el exterior.

Planeación Nacional.

Hacienda y Crédito Público (Unidad de Información y Análisis Financiero – UIAF y la Dirección 

de impuestos y Aduanas

Nacionales -DIAN).

Ministerio de Relaciones 

Exteriores.
Gestión de Inteligencia en las Américas

243

Tabla 10, (continua)

Pautas para Acción Colaborativa por un Equipo de Inteligencia

Económica Estratégica

Funciones Sims Actividad Entidades

Transmisión

Divulgar evaluaciones de riesgo 

y advertencias frente a amenazas de naturaleza económica, 

de negocios y finanzas internacionales. 

Planeación Nacional.

Gremios económicos – 

Consejo Gremial 

Nacional y Cámaras 

de Comercio.

Contrainteligencia

Neutralizar operaciones de inteligencia de actores hostiles 

que amenacen los activos e 

infraestructura estratégica y 

seguridad económica nacional.

Vigilar zonas urbanas y rurales 

con proyectos en desarrollo de 

alto impacto ambiental y valorización de tierras.

Operar en áreas donde no hay 

información abierta y en las 

que el sector privado no pueda 

acceder.

Atender requerimientos informativos especiales.

Hacienda y Crédito 

Público (Unidad de Información y Análisis Financiero – UIAF y Dirección 

de Impuestos y Aduanas 

Nacionales – DIAN).

Ministerio de Comercio, 

Industria y Turismo.

Ministerio de Agricultura.

Fuente: Creado por el autor.

Un acercamiento a la IEcG a nivel estratégico dentro de la 

comunidad de inteligencia

La seguridad nacional orientada al cumplimiento de unos objetivos nacionales, resalta el desarrollo económico. En ese orden de ideas, en el marco 

del interés nacional, la incipiente IEcG se ha encaminado prioritariamente 

en obtener información para desmontar la estructuras de apoyo de actores 

armados por fuera de la ley, y a prevenir atentados contra la infraestructura 

económica crítica del país; es decir, se sabe actuar a nivel operacional dada la 

vasta actividad terrorista en esos blancos. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

244

Ahora bien a escala estratégica, el terrorismo en Colombia combina todas las 

formas de lucha y emplea la guerra económica tangible al dañar la infraestructura económica estratégica (represas, oleoductos, vías, aeropuertos, sistema 

de transmisión eléctrica, etc.), por lo que ha obligado a la cooperación entre 

gobiernos e inversionistas para proteger sus intereses en ambas vías.419

Pasando a otro plano, Colombia cuenta con una institución de inteligencia 

financiera de carácter estratégico. El establecimiento en 1995 del Grupo 

Egmont que reúne las Unidades de Inteligencia Financiera del mundo 

incluyó la Unidad de Información y Análisis Financiero de Colombia 

-UIAF- para intercambiar información con las demás UIF del mundo, lo 

que facilita luchar contra delitos de lavado de activos y financiación del 

terrorismo.420

La UIAF como parte de la comunidad de inteligencia del país, cumple una 

función a nivel de inteligencia y contrainteligencia operacional, dentro de un 

andamiaje estratégico internacional. Su misión es prevenir y detectar operaciones relacionadas con el lavado de activos y la financiación del terrorismo, 

mediante la centralización, sistematización y análisis de información con el 

fin de entregarla a las autoridades competentes. Por lo visto en su gestión, el 

perfil profesional para el cumplimiento de su misión muestra homogeneidad 

entre la formación y el nivel académico de los funcionarios de la UIAF, el 

77,6% de los funcionarios son profesionales, el 54,7% han realizado un estudio avanzado a nivel de especialización o maestría.421

Es por ello que la IEcG inserta en una sociedad de la información, debería 

contar con alianzas estratégicas con el mundo privado, de similar naturaleza a 

las tareas de reporte efectuadas por la UIAF, información para hacer vigilancia 

y seguimiento a actividades sospechosas, como una respuesta inevitable al 

sano crecimiento del Estado y la economía, en lugar de ser vista en el imaginario colectivo como una práctica conspiradora. 

En lo que respecta a hablar sobre la problemática del comercio ilícito en 

Colombia, a lo largo de la historia este ha sido una constante, por lo que 

corresponde considerar que en la Ley de Inteligencia se contemple en la comunidad de inteligencia422 la incorporación de la Dirección de Impuestos y 

Aduanas Nacionales (DIAN) para intercambiar información con la Oficina 

Internacional de Enlace e Inteligencia (RILO), red mundial de aduanas de 
Gestión de Inteligencia en las Américas

245

todo el mundo, que maneja datos relacionados con las actividades ilícitas en 

materia aduanera.

Por otra parte, el documento Conpes (Consejo Nacional de Política Económica y Social),423 inserto en el Plan Nacional de Desarrollo “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos 2006–2010”, en concordancia con lo estipulado 

en la Carta Política,424 contempló un proceso de fortalecimiento de la inteligencia y la contrainteligencia estatal, para afianzar los logros que venían 

produciéndose en materia de seguridad; sin embargo, a nivel de la inteligencia 

civil el proceso no se dio en razón a los frustrados intentos por renovarla y las 

persistentes malas prácticas internas, que desataron una gravísima falla en la 

seguridad conocida por la opinión pública nacional e internacional, situación 

que la han conducido a un cambio de diseño con dedicación exclusiva a las 

labores de inteligencia y contrainteligencia de Estado como esfuerzo hacia 

una visión de futuro.425

De hecho es admisible pensar en una desconexión disciplinar entre la 

economía y la inteligencia, que impide al servicio interpretar con antelación 

y exactitud una multiplicidad de fenómenos económicos con impacto en la 

seguridad nacional, y que demanda la creación de una unidad especializada 

que articule con la comunidad de inteligencia,426 y difunda programas en 

análisis e inteligencia para comprensión y los límites de estas en los analistas 

económicos, de negocios y financieros, especializados en el cotejo y análisis 

sistemático de información en las actividades del mundo oscuro del comercio 

legal e ilegal que incluyan las redes utilizadas por el terrorismo,427 la delincuencia organizada y la corrupción en los sectores público y privado. 

Así las cosas, el hecho de que la IEcG llegue a ser de miramiento y de apoyo 

a la acción gubernamental y las relaciones internacionales, supone considerar 

que la asociación y el uso de un conocimiento compatible entre economistas 

y analistas de inteligencia, sea una condición que fortalezca las decisiones de 

gobierno y por qué no para la elaboración de políticas públicas.

Una estrategia a contemplar para ampliar la visión de la

inteligencia nacional

Es deber del Estado proteger la vida y bienes de sus ciudadanos, por eso una 

acción en defensa de estas en el lugar y momento indicado, previa evaluación 

del alcance exacto de amenazas percibidas como reales e inminentes, podría 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

246

ser válida, si previene un acto que implique una grave afectación de los intereses económicos nacionales; sin embargo, el Estado debe hallar un equilibrio 

entre las garantías a la seguridad con el respeto a las libertades civiles y los 

derechos humanos.

En fin, una amenaza de primer orden tal como la guerra económica tangible 

terrorista desafía la existencia de la nación al haber un ganador y un perdedor (juego de suma cero), aunque un observador de cambios estratégicos 

sugiere que la geo-economía ha reemplazado a la guerra [tradicional]: “todo 

el mundo, al parecer, está de acuerdo en que los métodos de comercio están 

desplazando a los métodos militares - con el capital disponible en lugar del 

poder de fuego, la innovación civil en lugar de progreso militar - técnico y la 

penetración del mercado en lugar de cuarteles y bases”.428

De tal modo, se entra a una nueva apreciación del hecho que la guerra 

económica es amplia y continua, y va más allá de los targets tangibles. Entonces, para que el esquema institucional actual esté preparado para prevenir y 

atender esta clase de desafíos cabe preguntar ¿Cómo podrá ajustarse la IEcG 

a este nuevo paradigma?. 

Para ello, sería fundamental tomar en cuenta el sano interés y las opiniones de 

actores diferentes al Estado sobre la actividad de inteligencia, pues como señala Nicolás Urrutia, investigador de la Fundación Ideas para la Paz, en medio 

de los escándalos del DAS, se ha pasado por alto que a pesar de las recriminaciones que enlodan el debate, tanto gobierno como oposición coinciden en 

una realidad de a puño: “Colombia necesita espías.[...] Y en esto coinciden 

unos y otros las decisiones vitales del Estado deben estar mejor informadas, y 

el proceso de obtener información necesariamente pasa por el espionaje”.429

En vista del problema planteado, es decir, conocer el alcance y la doctrina de 

un equipo de trabajo oficial para contribuir al logro de los objetivos estratégicos de la inteligencia de Estado, conviene señalar algunas actividades útiles 

para entender, implementar y obtener resultados deseados de una IEcG capaz 

de superar los retos en los dos estudios de seguridad externa e interna, arriba 

mencionados. 

Parece válida la opción de incluir una integrada y colaboradora red de trabajo, 

desde la que los agentes del Estado y la sociedad civil (gremios económicos, 

academia, etc.) sean parte del diseño, la formulación, la retroalimentación 

y la inspección de ideas que guarden relación con el desarrollo de cada una 
Gestión de Inteligencia en las Américas

247

de las funciones de Sims, desafío de una IEcG vinculante y apta para lograr 

una alianza con todos estos actores, pero la iniciativa para la construcción de 

alianzas parecería más compleja de lo que parece, como consecuencia de la 

relación entre el gobierno y los actores sociales, en razón a lo afirmado por la 

investigadora de la Universidad Externado de Colombia, Marta Ardila:

Tanto el sector empresarial como el académico resultan 

relevantes en el proceso de toma de decisiones. El primero 

incide de manera individual por medio de empresarios de 

sectores específicos o de representantes de conglomerados 

nacionales y también de manera organizada a través de gremios o de las Cámaras de Comercio. El poder económico de 

estos sectores permite presionar ciertas decisiones y políticas, tanto en el plano nacional como en el internacional, 

aunque su participación depende de una coyuntura política. 

En cambio el sector académico es más disperso y tiende a 

desconfiar de las acciones gubernamentales. Se considera 

que muchos de los planteamientos del establecimiento se 

quedan en el nivel retórico, sin un acercamiento real hacia 

los actores no gubernamentales.430

Por lo visto, la creación de un sistema de IEcG genera reservas en los actores 

no gubernamentales, que de superar y potenciar las sinergias informativas y 

conocimiento entre el Estado y la sociedad civil colombiana, podría ser un 

arma competitiva económica como elemento fundamental de la seguridad.

Ahora, más allá de las técnicas de vigilancia reactivas u otras acciones tácticas, 

hay que agregar a la IEcG una agenda de actuación pública a nivel estratégico, 

previa valoración jurídica, que justifique la posibilidad de reunir y difundir 

información para generar advertencias económicas en los círculos económicos y en entidades públicas, entre otros, para que la inteligencia y el mundo 

económico público y privado local se movilicen frente a las variadas amenazas 

y desafíos generados por actores opuestos a los fines del Estado.

Pero para poder progresar en esa dirección, no deja también de ser importante 

establecer que parte de la atención de la inteligencia gubernamental se 

deba orientar al mundo económico externo, y evitar que los especialistas 

se involucren en actividades indebidas asociadas con el ambiente político 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

248

interno, para que estén por fuera de una multiplicidad de intereses en 

pugna y conexiones deshonrosas “locales” y así desarrollar un alto nivel de 

profesionalismo.

Biografía del autor

Álvaro Venegas González, colombiano, egresado de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de La Salle en Bogotá y ex 

servidor público del extinto Departamento Administrativo de Seguridad - 

DAS. Actualmente promueve la Cultura Nacional de Inteligencia, gracias al 

tratamiento de temas relacionados con la inteligencia estratégica y seguridad nacional. Ha sido colaborador de las revistas Aquimindia, AAinteligencia de Chile y Nova et Vetera - ESAP de Colombia. Contacto: aljovego@

hotmail.com. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

249

Gestión de Recursos para la Inteligencia

Dan Elkins

Otros autores aquí han notado el rol evolutivo de los poderes legislativos 

nacionales sobre el control o vigilancia a las agencias de inteligencia. La capacidad del legislativo para llevar a cabo una vigilancia adecuada recae en la 

habilidad del personal asesor, así como de oficiales designados, para entender 

el panorama general de los programas de inteligencia, y cómo cada agencia 

del sistema nacional de inteligencia puede contribuir al logro de los objetivos 

programados. Especialistas en la gestión de recursos de cada agencia tienen 

la obligación de mantener un diálogo con expertos del tema en sus agencias, 

con el fin de preparar planes y presupuestos financieros que serán revisados 

por oficiales gubernamentales de finanzas, de la rama ejecutiva o legislativa. 

De hecho, especialistas en la gestión de recursos y funcionarios de inteligencia 

pueden obtener verdaderos beneficios mediante la interacción con colegas, no 

sólo de su organismo, sino también con sus homólogos de toda la comunidad 

de inteligencia; del mismo modo, los expertos en el tema se benefician con 

el intercambio que suele ocurrir diariamente con sus colegas mientras ellos 

persigan objetivos de inteligencia y planes de operación. 

El autor de este ensayo está bien familiarizado con la gestión de recursos y los 

procesos presupuestales de la Comunidad de Inteligencia de los Estados Unidos, es más, los principios y las prácticas que él ha observado y ha experimentado son aplicables también en cualquier otro país, en donde se espera que 

las agencias de inteligencia rindan cuentas a los ciudadanos que protegen, y a 

las oficinas gubernamentales designadas para supervisar y proveer los recursos 

necesarios a éstas para desarrollar sus respectivas misiones. 

Los principios y las prácticas descritas en este ensayo son, pues, aplicables a 

todos los niveles de responsabilidad, como se identificaron en el ensayo de 

Gonçalves: 1) agencia—interno, dentro de una agencia de inteligencia en 

particular; 2) ejecutiva—realizado dentro de la rama ejecutiva por entidades 

de la administración alejadas de la inteligencia y por el departamento o ministerio a la que la agencia de inteligencia está subordinada; 3) externo—ejercido 

por la rama judicial, por la rama legislativa, y/o por una entidad independiente; y 4) popular—donde se abordan los intereses de los ciudadanos u 

organizaciones de la sociedad civil. De interés especial aquí son las prácticas 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

250

que permiten a los especialistas de gestión de recursos y a los reconocidos 

profesionales de inteligencia, llevar a cabo la rendición de cuentas al manejo 

interno de los recursos de las agencias de inteligencia. 

Hay tres clases de profesionales que pueden beneficiarse de la lectura de este 

ensayo. El primer grupo está conformado por profesionales en las prácticas y 

procesos de gestión de recursos que se explicará más adelante. En el segundo 

grupo están los profesionales “funcionales,” quienes dirigen y conducen las 

misiones de inteligencia y actividades conexas (reunión de información, análisis, producción, seguridad, entrenamiento de inteligencia, administración de 

la información, etc.). La financiación de las propuestas elaboradas por los 

profesionales de recursos es generalmente dirigida a satisfacer las necesidades 

que han sido identificadas por los profesionales funcionales. Finalmente, los 

supervisores de inteligencia, que tienen amplias responsabilidades de gestión 

de los recursos, necesitan estar familiarizados con los principios que guían el 

trabajo de los especialistas en recursos para asegurar que esos principios son 

aplicados. 

El uso eficaz y eficiente de recursos

El éxito en los esfuerzos de una organización para asegurar suficientes recursos, bien puede depender de su trayectoria en el uso eficaz y eficiente de esos 

recursos adquiridos a través de los esfuerzos anteriores. Uno de los roles principales de una oficina de gestión de recursos es determinar las necesidades de 

recursos de la organización y tomar la iniciativa en los esfuerzos por satisfacer 

esas necesidades. Sin embargo, la responsabilidad para asegurar el uso eficaz 

y eficiente de los recursos existentes descansa en todos los miembros de la organización. Esto incluye a los líderes que establecen las políticas, los gerentes 

de rango medio y alto que vigilan la implementación de estas políticas, y todo 

el personal cuyas actividades son gobernadas por éstos. El logro de la misión 

depende en gran parte en la ética de trabajo, la moral y la productividad de 

todos los involucrados.

Medición de la eficacia y la eficiencia en la utilización de recursos

Definiciones. Para ser eficaz, una organización tiene que lograr avances satisfactorios respecto al cumplimiento de sus fines y objetivos. Sin tomar en cuenta unas pequeñas excepciones, la misión principal de cualquiera organización
Gestión de Inteligencia en las Américas

251

de inteligencia es satisfacer las necesidades de sus clientes, es decir, entregar la 

cantidad y calidad de inteligencia útil y a tiempo a los clientes.

Así lo es, si estos clientes son hacedores de política pública a nivel nacional, 

comandantes militares, planificadores, o cualquier otro. Para ser, al mismo 

tiempo eficiente, una organización debe satisfacer esas necesidades de sus 

clientes de manera rentable, conveniente y altamente productiva, con un 

mínimo de derroche en esfuerzos o recursos. Por lo tanto, se puede decir que, 

mientras que la eficacia se mide por los resultados obtenidos, la eficiencia 

se mide por la forma en que se logran estos resultados. Esto significa que la 

eficacia impacta directamente el cumplimiento de la misión, mientras que la 

eficiencia afecta directamente el costo de llevar a cabo esa misión.

Es muy posible ser eficaz, incluso sin la eficiencia, cuando los suficientes recursos pueden ser dedicados a aliviar un problema. Pero cuando los presupuestos 

son limitados, pocas organizaciones pueden largamente tolerar la ineficiencia 

sin control. Tal situación por lo general obliga a la desviación de los escasos recursos de las operaciones cruciales, para mantener el funcionamiento 

ineficiente(s). Estas operaciones cruciales pueden, a su vez, estar forzando a su 

personal a trabajar aún más duro de lo habitual, para estar al día. Pero incluso 

esto representa sólo una solución a corto plazo, por lo que entonces este curso 

de acción no puede ser mantenido indefinidamente. 

Criterios de medición. Para medir qué tan bien una organización está funcionando, en términos de capacidad de cumplir su función con base en los 

recursos disponibles, tenemos que responder una serie de preguntas. De esta 

manera, podemos no sólo determinar si la organización es eficiente y eficaz, 

sino también, si existe algún problema que vaya reduciendo la eficacia y/o 

la eficiencia, que tal vez pueda ser aliviado con recursos adicionales. Y, si 

éste es el caso, podríamos usar los resultados de esta investigación como base 

para documentar la necesidad de recursos adicionales como una propuesta de 

apoyo financiero.

Ya que este ensayo trata específicamente de recursos de inteligencia, nosotros 

asumiremos que la organización está evaluada en el terreno de la inteligencia. 

Empezaremos por plantear cuatro preguntas y explorar sus posibles respuestas. Después interpretaremos el significado de cada una. Debemos tener en 

cuenta, en la medida que avancemos, qué factores varios pueden afectar la 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

252

eficacia y la eficiencia. Nuestro fin no es sólo identificar estos factores en su 

sentido negativo, sino también considerar posibles soluciones para esos que 

son adversos.

Pregunta 1. ¿Ha identificado correctamente la organización a sus clientes?

La mayoría de las organizaciones contestarían afirmativamente. Mientras que 

es absolutamente posible que una organización ignore algunos clientes potenciales, esta debería, al menos, ser capaz de documentar al menos un cliente 

válido que necesite de sus productos y servicios. Los clientes no necesitan 

necesariamente ser los responsables políticos o los militares de alto nivel (los 

consumidores finales de la inteligencia). En realidad pueden ser otros organismos de inteligencia que necesitan esta información para realizar el análisis, la 

producción, o cualquier otra tarea, como parte de sus operaciones.

Una respuesta negativa a esta pregunta es una alerta. Cualquier organización 

de inteligencia que no ha claramente identificado a sus clientes podría estar en 

dificultades para prevenir reducciones durante épocas de austeridad, y de no 

sobrevivir incluso en condiciones de ajustes financieros muy severos. Después 

de todo, si no haya nadie que demande la producción informativa de la organización, ¿Quién se quejará si esa producción se reduce o se elimina?

Algunos lectores de este ensayo declararán que lo que motiva las operaciones 

de una organización de inteligencia no son los clientes, sino su misión. Dirán 

que, siempre que la agencia satisface la(s) misión(es) sujeta(s) para ello en la 

ley, por una orden ejecutiva, o por algún otro tipo de directiva o mandato, 

la agencia está actuando con eficacia. Esto es cierto sólo en la medida que la 

misión original que descansa en un mandato legal siga siendo válida. En la 

medida que el mundo cambia, así, también, las políticas y las prioridades de 

los líderes políticos y comandantes militares. Del mismo modo, también lo 

hacen las necesidades de los consumidores de inteligencia. Así que, independientemente de la intención del mandato, a menos que haya todavía clientes 

regentados por la inteligencia, la eficacia de la organización no se puede medir 

únicamente en esos términos.

Corolario a la Pregunta 1. De igual importancia a la identificación 

de quienes son sus clientes, cabe la necesidad de mantener un listado 

de éstos actualizado. Es necesario revisar esta lista continuamente 

para tomar en cuenta los cambios cada vez que nuevas organizacio-
Gestión de Inteligencia en las Américas

253

nes se crean, se eliminan, se les cambia de nombre, se reorganizan, o 

se consolidan.

Pregunta 2. Ha la organización determinado, ¿cuáles son las necesidades de 

sus clientes? 

Incluso sin saber exactamente lo que sus clientes necesitan, una organización 

puede, por suerte, proporcionar inteligencia útil. Es muy probable, sin embargo, 

que la organización pierda su valioso tiempo, esfuerzo y recursos en producir 

inteligencia de poca o ninguna utilidad para cualquier cliente. Por no haber demostrado una clara necesidad de sus productos, una organización de inteligencia puede hacer que se vuelva vulnerable a los recortes, o aún a la eliminación.

Corolario a la Pregunta 2. Igual como en el caso del primer corolario, una actualización del listado de las necesidades del cliente es 

vital para una eficaz operación de inteligencia. 

Pregunta 3. ¿Está la organización satisfaciendo las necesidades de sus clientes? Desde el punto de vista de la eficacia, esta es una pregunta fundamental. 

Asumiendo que la organización ha identificado a sus clientes y sus necesidades informativas, la eficacia depende del grado de éxito logrado en satisfacer 

esas necesidades. La única manera para determinar esto es a través de la retroalimentación recibida del cliente. La eficacia puede mejorarse considerablemente si se hacen ajustes, basados en la misma retroalimentación. 

Pregunta 4. ¿Está la organización satisfaciendo las necesidades de sus clientes de una manera rentable y eficiente? Aquí, vamos más allá de la eficacia, 

para dar atención al concepto de la eficiencia. Aunque este aspecto quizás no 

sea fundamental en períodos de abundantes recursos, se hace más y más importante cuando carecemos de fondos. La siguiente comparación ilustra bien 

esta importante distinción entre la eficacia y la eficiencia:

La entidad más afectada, y el juez último más importante, 

respecto de la existencia de eficacia en una organización de 

inteligencia es el cliente. La entidad más afectada por su 

eficiencia es la organización misma. Los jueces últimos para 

medir la eficiencia de esta organización son los funcionarios 

que revisan y aprueban las peticiones para fondos sometidas 

por la organización, y son éstos los que evalúan la manera en 

que la organización utiliza sus recursos.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

254

El análisis de las respuestas. Cada una de las cuatro preguntas sólo se ocupa 

de un aspecto específico del funcionamiento de una organización de inteligencia en la medida que se identifica la satisfacción de las necesidades de sus 

clientes. A continuación, se presenta en la siguiente evaluación las implicaciones de las respuestas positivas y negativas a estas preguntas:

Respuestas a todas las cuatro preguntas ... SÍ

Desde el punto de vista de gestión de recursos, la organización es exitosa y debería estar en una fuerte posición competitiva para asegurar 

y mantener control de los recursos que ésta necesita.

Respuestas a las Preguntas 1-3 ... SÍ

Respuesta a la Pregunta 4 ... NO

Si nos interesa solamente la eficacia, podemos sentirnos satisfechos 

con los resultados y terminar nuestra reexaminación de la organización. Si, por el contrario, nos encontramos en un entorno donde 

los recursos financieros son escasos, probablemente desearemos examinar las razones debidas a la falta de eficiencia de la organización 

para tomar medidas correctivas.

Respuestas a las Preguntas 1 y 2 ... SÍ

Respuestas a las Preguntas 3 y 4 ... NO

Este es el principal caso para un estudio más detallado. El organismo 

tiene que detectar la razón por la cual está fallando en satisfacer adecuadamente las válidas necesidades de los clientes, y después tomar 

medidas apropiadas para remediar la situación.

Respuesta a la Pregunta 1 ... SÍ

Respuestas a las Preguntas 2-4 ... NO

La organización debe trabajar con sus clientes para desarrollar y mantener al día el listado de requerimientos. Al cumplir esta tarea, se 

debe evaluar la capacidad del organismo para satisfacer estas necesidades y el grado de eficiencia con que se logra esto.

Respuesta a la Pregunta 1 ... NO

Si la organización no sabe quiénes son sus clientes, ¿cómo podría 

identificar sus necesidades o determinar si están satisfaciendo algunas 

de estas necesidades? La posición competitiva de la organización es 

muy débil, en términos de capacidad de conseguir recursos nuevos y 

mantener control sobre los recursos que ya tiene.
Gestión de Inteligencia en las Américas

255

Los factores que pueden impedir el logro de la eficacia y/o la eficiencia. Si la 

organización ha determinado que conoce a sus clientes y cuales son sus necesidades, pero no es capaz de satisfacer estos requerimientos, se debe hacer un 

esfuerzo para determinar las causas subyacentes de esta debilidad. De todas las 

razones posiblemente responsables de esta falla, las siguientes son las causas 

más probables. No obstante la complejidad de la situación, las insuficiencias 

generalmente se encajan dentro de uno de tres tipos principales:

Liderazgo / deficiencias gerenciales. Estos involucran problemas, tales 

como una mala planificación, conflictos de personalidad, luchas internas, falta de comunicación, políticas inapropiadas o contraproducentes, procedimientos ineficientes, moral baja, malas relaciones 

interpersonales entre empleados, ambiente de trabajo hostil, etc.

Debilidades estructurales. Aquí son incluidas cosas tales como un 

sistema de organización que no funciona, cadenas de responsabilidad 

confusas, operaciones internas engorrosas e ineficientes, inadecuada 

distribución física de las instalaciones, condiciones de trabajo inseguras o físicamente no confortables, falta de interacción con entidades 

externas, etc.

Deficiencias de recursos. Estas son la escasez de fondos para operar, 

para compra de equipo o para emplear personal. Ya sea real o percibido, éste es el problema más común mencionado por la mayoría 

de organizaciones como la causa principal de su incapacidad para 

satisfacer las necesidades de sus clientes.

Cómo superar la falta de eficacia y de ineficiencia 

Búsqueda de remedios. Ahora vamos a dirigir nuestra atención de los problemas a las soluciones, mientras exploramos las maneras más apropiadas para 

superar las debilidades descritas con anterioridad. No todos estos remedios 

pueden, o deberían incluir recursos adicionales. De hecho, en muchos casos, 

la organización cuenta con todos los recursos que necesita para resolver sus 

problemas, pero sus líderes no están al tanto de la verdadera naturaleza de 

estos problemas o no están dispuestos a tomar las medidas necesarias para 

solucionarlos. Sin embargo, existen otros remedios que, de hecho, dependen de asistencia externa, ya sean fondos o asesoría por parte de expertos.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

256

Consideraremos cada uno de los tres tipos de problemas mencionados arriba, 

y discutiremos sus soluciones.

Liderazgo o remedios gerenciales. Ya que este tipo de problema es interno 

a la organización – usualmente causada por las personalidades, por la burocracia, por la cultura institucional, o por otra causa similar, casi siempre 

debe ser resuelto internamente. Esta solución requiere que el liderazgo de la 

organización tome los riesgos necesarios para permitir que el cambio se lleve 

a cabo. Además, el personal de todos los rangos administrativos debe estar 

dispuesto a participar en el proceso de cambio. Esto es apropiado si los pasos 

correctivos fueron determinados a través de medidas internas o recomendaciones de consultores externos de gestión. 

Organizaciones que sufren de problemas de liderazgo o gerenciales regularmente ignoran lo obvio e insisten en buscar soluciones a través del proceso 

presupuestal. Sin embargo, los que revisan las propuestas para fondos adicionales de estas organizaciones pueden ser escépticos en que ese dinero adicional resolverá el problema. En tal caso, los revisores examinarán las peticiones 

con mucho cuidado y buscarán evidencia de exactamente cómo serán usados 

los fondos adicionales para resolver el problema.

Remedios para los problemas estructurales. Problemas estructurales (de la 

organización) pueden ser causados por fuerzas ya sean internas, externas, o 

una combinación de las dos. Para resolverlos, la organización tiene que identificar las características y el alcance del problema, tomar acciones internas 

para solucionar el problema (en la medida de lo posible), y trabajar con otras 

organizaciones para hacer frente a los aspectos comunes del problema.

Es posible que, incluso si todas esas medidas son tomadas con éxito, puedan 

ser necesarios algunos recursos financieros o de personal adicionales. Si es 

así, las solicitudes de estos recursos adicionales en el presupuesto pueden ser 

fortalecidos al mostrar como éstos complementarán las medidas correctivas 

que ya se han tomado para resolver el problema.

Una excelente manera para hacer esto es establecer y mantener una arquitectura de inteligencia que identifique las capacidades actuales y deseadas, 

los roles y misiones organizacionales, las interrelaciones funcionales, y otras 

características de un “plan maestro” de inteligencia. Algunas arquitecturas 
Gestión de Inteligencia en las Américas

257

se sobreponen, ya que abordan cuestiones que requieren la cooperación y la 

interacción entre múltiples organizaciones, comandos y agencias. Al trabajar 

juntos para resolver los problemas de interés común, una serie de organizaciones individuales puede formar relaciones simbióticas. Ellos pueden poner en 

común sus recursos, actuar como cajas de resonancia a las ideas de los demás, y 

compartir los frutos que eventualmente brotan de estos esfuerzos. Por lo tanto, 

una coordinación a escala conjunta de las arquitecturas es una manera mucho 

más eficiente y eficaz de conseguir los resultados deseados que tener cada organización que procurar aplicar su estrategia de arquitectura de forma aislada. 

Remedios presupuestales. Si una organización determina que su ineficacia 

verdaderamente es debido a la falta de recursos, el proceso presupuestal sería 

la manera apropiada para la búsqueda de una solución. Recursos financieros 

o de personal adicionales podrían ser buscados a través de esfuerzos de programación y presupuestación. Recursos financieros también podrían buscarse 

en el corto plazo a tráves de acciones de reprogramación o una solicitud de 

fondos adicionales. Los administradores de recursos de la administración deben trabajar con el personal asignado de las oficinas que sufren el déficit. 

Juntos, determinarán cuáles recursos financieros y/o de personal necesitan 

las oficinas para superar las deficiencias, y luego desarrollar la descripción 

del proyecto, la justificación que lo sostiene, y el perfil de costos (es decir, 

la relación de recursos requeridos) que se incluirán en la propuesta. Una vez 

que la propuesta haya sido finalizada y presentada para su consideración en 

el proceso presupuestal, los administradores de recursos la seguirán a través 

del sistema de gestión de recursos. Este camino conducirá, con suerte, hasta 

la inclusión de los recursos deseados en el aprobado presupuesto nacional.

En los Estados Unidos, la adquisición de estos recursos es a través del proceso 

presupuestal que por lo general requiere un mínimo de dos años. Hay, sin embargo, fuentes alternativas de fondos, que no requieren involucrar tal tiempo y 

proceso, a saber: a) Fondos del presupuesto actual de una oficina que pueden 

estar a disposición de otra oficina que los necesite para abastecer un requisitosin-fondos (RSF); b) Acciones de reprogramación que traen a la organización 

recursos adicionales desde otra organización; y c) Apropiaciones suplementarias. Si bien cada uno de ellos es una fuente potencial de financiación a 

corto plazo, ninguno podría ofrecer una solución para resolver un déficit que 

requiere sostenibilidad durante muchos años. Además, los fondos recibidos a 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

258

través de la segunda y tercera fuentes son generalmente diseñados para llenar 

los requisitos específicos que ya han sido identificados en el momento en que 

el dinero llega a la organización. La información sobre cómo se pueden buscar 

los recursos para satisfacer las necesidades en curso se discutirá más adelante en 

este ensayo. Lo que se presenta debería ser útil tanto para los administradores 

de recursos quienes trabajan el proceso presupuestal, como para los profesionales de inteligencia que quieran ofrecer a los administradores de recursos la 

más alta calidad de información para ayudar en la búsqueda de los recursos 

que necesitan los profesionales de inteligencia para llevar a cabo sus misiones.

Gestión de la propuesta de presupuesto 

Si una organización está buscando financiación para un nuevo requerimiento 

o reuniendo sus datos para un proyecto de presupuesto anual, la documentación requerida contendrá los mismos componentes básicos (ya sea para un 

solo requerimiento nuevo o por cada dato individual en la propuesta anual). 

Estos componentes son: a) Una descripción clara de lo que se necesita y como 

será desarrollado y empleado; b) Una justificación del por qué esto es necesario y qué puede esperarse que suceda si no se cumple el requerimiento; y 

c) Un resumen de los recursos que establecen los costos proyectados a través 

de los años y que son necesarios para satisfacer el requerimiento. Una propuesta efectiva presenta una imagen clara y completa del requerimiento y de la 

manera en que la organización tiene la intención de satisfacerlo, y presenta esa 

visión en un estilo que puede ser entendido claramente por cualquier persona 

que deba leerla o revisarla. Cuanto más se entienda a cerca de los fundamentos básicos de desarrollo y comercialización de una propuesta de financiación, 

mayor será la posibilidad de éxito en la adquisición de los recursos necesarios. 

Una descripción vaga e incompleta del requerimiento puede afectar seriamente una propuesta de financiación. Con esto en mente, podemos ahora 

examinar las medidas a seguir en el desarrollo de una solicitud de fondos de 

alta calidad y que tiene todos los ingredientes necesarios.

Adaptando la solicitud para la audiencia

Es importante tener en cuenta a todos aquellos que estarán involucrados en 

el proceso de revisión y aprobación a través del cual pasará la propuesta en su 

camino hacia la aprobación final. Esto significa que las descripciones y justificaciones de los proyectos deben ser apropiadas para la cadena de aprobación a 
Gestión de Inteligencia en las Américas

259

través de la cual viaja la propuesta. Cuanto más alto es la jerarquia del revisor en 

esta cadena de aprobación, mayor será la probabilidad de que él o ella carecerán 

de los antecedentes y experiencia para entender los detalles muy técnicos y especificaciones (más adelante se hablará acerca de cómo manejar esta situación).

En el caso de un proyecto asociado con un activo de la inteligencia militar táctica, tendrá que hacer frente a diferentes problemas que a uno que es 

más de naturaleza estratégica. Dado que estas propuestas, sin duda, pasarán a 

través de diferentes cadenas de aprobación, cada una debe ser presentada de 

tal manera que pueda ser entendida por todos aquellos que participan en su 

revisión/aprobación. Y en cada caso, es muy probable que haya oficiales, tanto 

militares como civiles, en el proceso de revisión con diferentes antecedentes, 

experiencias e intereses.

Desarrollando y articulando un concepto. El punto de partida para la creación de una propuesta es identificar exactamente lo que se necesita y cómo 

el proyecto se ajustará a la operación en curso, siempre y cuando sea aprobado e implementado. Es particularmente importante anticipar el impacto 

que su implementación tendrá sobre las cargas de trabajo existentes para los 

empleados, los equipos, el espacio y las instalaciones. Esto requiere que la persona que presenta la propuesta deba usar dos tipos de pensamiento crítico: 1) 

global y 2) estratégico (o programático). Ahora, vamos a examinar cada tipo 

y estudiar las implicaciones de cada cual.

Pensamiento global. Los que emplean este tipo de pensamiento consideran 

el alcance total de la necesidad, no sólo de sus ingredientes básicos, sino de 

todos los recursos requeridos - para cumplir plenamente lo que debe hacerse 

para alcanzar el fin deseado. Ellos consideran factores tales como suministros, 

equipo, mobiliario, servicios, construcción o renovación de instalaciones, viajes, 

capacitación, etc. El pensamiento global también requiere la ponderación de 

las posibles compensaciones que pueden afectar los costos y la viabilidad del 

proyecto. Esto incluye factores tales como la compra frente al arrendamiento, y 

el uso de contratistas frente a nueva mano de obra (y en el caso de nueva mano 

de obra, si debe ser militar o civil). Gracias a este tipo de pensamiento, el autor 

de las iniciativas propuestas trata de anticipar cualquier cosa que podría forzar 

ajustes en las operaciones una vez que el proyecto está en ejecución.

Pensamiento estratégico / programático. Aquí, hay que considerar las implicaciones presupuestales de las necesidades, a mediano y largo plazo, más allá 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

260

de los costos iniciales de implementación. De especial interés, son los costos 

a ser incluidos en presupuestos futuros, como reemplazo, repuestos, mantenimiento, y reposición de equipo mayor y de sistemas. Para pensar estratégicamente, hay que tratar de: a) anticipar todos los costos asociados con el establecimiento de una capacidad; b) reducir al mínimo la posibilidad de costos 

extras durante la implementación que sobrepasen la cantidad aprobada; y c) 

asegurar que, al finalizar la implementación, la capacidad esté funcionando de 

tal manera que satisfaga o exceda las expectaciones.

Redactando la propuesta 

Independientemente del exacto formato usado por una determinada organización, una propuesta de financiación contiene cuatro componentes fundamentales: una descripción del programa deseado, una justificación, una 

declaración del impacto, y un perfil de costos. A continuación una explicación de cada uno de estos componentes.

Descripción del programa. He aquí donde comienza la parte narrativa de la 

propuesta. Se debe comenzar con un breve listado de categorías específicas 

de recursos a ser adquiridos, tales como el personal (es decir, posiciones militares y/o civiles y/o apoyo de contratistas); suministros, equipo, muebles, y 

similares (computadores y equipo electrónico, bienes fungibles, equipos de 

comunicación, televisores y muebles de oficina); servicios (diseño y desarrollo 

de software, la recolección y análisis de inteligencia, capacitación del personal, 

el diseño y desarrollo curricular, servicios de consultoría, etc); la construcción 

o renovación de instalaciones y, por último, cualquier otra cosa que pudiese 

ser financiada a través del proyecto, como los viajes y los viáticos, compra de 

licencias de software, el arrendamiento de las líneas de comunicaciones, y las 

horas de vuelo para misiones de reconocimiento aéreo. A continuación, debe 

presentarse una breve exposición de los fines perseguidos por la que los recursos han de ser adquiridos.

La mayor parte de la descripción debe ser una explicación detallada de cómo 

se utilizarán los recursos que se pretenden usar para el logro del propósito 

previsto por el proyecto. Debe ser lo más exhaustivo, pero conciso y breve en lo 

posible, y debe incluir un calendario de ejecución y las principales límitantes. 

Para ser eficaz, la explicación debe demostrar un pensamiento programático, 

es decir, una comprensión clara de lo que se requiere para iniciar y llevar a 

cabo plenamente la capacidad de propuesta. La descripción debe ser clara, 
Gestión de Inteligencia en las Américas

261

concisa, y al grano, evitando el lenguaje excesivamente técnico con una jerga 

llena de siglas y abreviaciones (Sería muy buena idea ofrecer las palabras 

completas cada vez que una sigla o abreviación aparezca por primera vez.). 

La descripción debe ser capaz de ser entendida por los revisores en todos los 

niveles de la cadena de aprobación. En el caso de ser útil proveer detalles muy 

técnicos para los revisores suficiente familiarizados con tal información, éstos 

se pueden presentar en un párrafo distinto más tarde en la sección narrativa, 

o en un apéndice o documento adjunto. Todo en la parte expositiva debe 

ser internamente coherente y con pleno apoyo de los números en el perfil de 

costos (que se describirá más adelante).

Justificación. La justificación identifica la necesidad fundamental de la misión, las razones por las cuáles se necesita el proyecto así como una explicación del impacto anticipado de no ser aprobado ni financiado el mismo. 

La necesidad de la misión se refiere a fines y objetivos identificables que serán 

sostenidos gracias a la capacidad solicitada y/o cómo el proyecto responderá 

a la orientación de alto nivel dirigida a la organización. Para ser eficaz, una 

justificación tiene que ser escrita de tal manera que convenza a los evaluadores 

que el proyecto y el gasto de recursos verdaderamente valen la pena, y que el 

proyecto representa el mejor de todas las opciones o alternativas disponibles para 

el logro de la misión establecida. 

Declaración del impacto. Ya que la justificación explica los beneficios ofrecidos por el proyecto, la declaración del impacto indica el costo de no aceptar y 

financiar el proyecto. Explica los efectos negativos que resultarán si no se encuentran los fondos necesarios para el proyecto. Una declaración del impacto 

también explica las implicaciones o ramificaciones de este impacto negativo 

sobre la seguridad nacional, al apoyo a fuerzas militares en combate, o algún 

otro interés fundamental. La declaración va más allá de las circunstancias 

negativas que probablemente resultarán de la no aprobación del proyecto, a 

las razones por las cuales los evaluadores deben interesarse por este suceso. En 

algunos casos, el impacto negativo puede ser la falta de aprovechar los ahorros 

cuantificables en dinero, personal, o tiempo, si el proyecto no es aprobado.

Perfil de financiamiento. Este es el resumen de recursos, en la forma de una 

tabla/cuadro de datos en la cual se presentan los costos financieros y de personal

del proyecto. En la parte de arriba estarán los costos financieros para cada año 

fiscal en el que estaría el financiamiento requerido, y en la sección inferior 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

262

están los datos del personal (en términos de números de posiciones militares 

y civiles). Estos datos serán exhibidos en la tabla siguiente (asumiendo que los 

costos financieros se desglosan por categorías de asignación, como se hace en 

el Departamento de Defensa de los Estados Unidos).

Tabla 11

Planilla de Resumen de Recursos de Inteligencia

Categoría Año Fiscal 2 Año Fiscal 3 Año Fiscal 4 Año Fiscal 5 Año Fiscal 6

O&M

Obtención

IDP&E

ConMil

PersMil

Costo 

Total

Oficial

Incorporado

Civil

Personal 

Total

O&M=Operación y Mantenimiento; 

IDP&E=Investigación, Desarrollo, Prueba, y Evaluación;

ConMil=Construcción Militar; PersMil=Personal Militar

Fuente: Creado por el autor.

Los costos presentados en el perfil deben ser explicados, en una breve descripción antes o después de la tabla. Esta técnica dará a los evaluadores una base 

para determinar si los datos de la tabla son razonables, ya que se les explican 

los factores que fueron usados en la preparación de las cifras para cada celda 

de la tabla. Esto es especialmente importante con datos financieros compuestos de gastos múltiples de la misma categoría. La intención es otorgar a los 

evaluadores de la propuesta una idea mucho más clara de lo que va a ser 

comprado durante cada año. Esto podría proteger a la propuesta de recortes 

arbitrarios, ya que los evaluadores serán capaces de medir el impacto que causaría un recorte al proyecto.
Gestión de Inteligencia en las Américas

263

El mercadeo de la propuesta 

Debe ser claro, en este punto, que el desarrollo de una propuesta de financiamiento en conjunto requiere de mucho tiempo y energía personal. Pero el 

trabajo no termina ahí. Incluso si la propuesta está clara y construida correctamente, los oficiales encargados de la gestión de recursos no pueden bajar los 

brazos y dejar el destino del proyecto en manos de la Providencia. Ellos tienen 

que participar directamente en el proceso de revisión para entender profundamente la propuesta. Hay que dotar a la propuesta del más transparente proceso 

posible en la etapa en que se formula el presupuesto financiero anual. Después 

de todo, nadie sabe mejor que el gestor de la propuesta lo que el proyecto es 

capaz de hacer y lo mucho que puede beneficiar a la organización.

Paralelo a la propuesta está el mercadeo que toma lugar en todos los niveles 

de la organización, como parte de la competencia entre supervisores de nivel 

intermedio, que se esfuerzan en ganar el favor de sus superiores gracias a la 

aceptación de los proyectos. A su vez, los jefes de división, compiten por ganar 

el favor de los individuos y grupos con liderazgo como parte del proceso de 

deliberaciones y de toma de decisiones. En muchos organismos, los datos y 

cifras extraídos de propuestas por escrito se resumen en “tablas de diagramación” 

usadas en sesiones de información formal e informal, y, eventualmente, en 

presentaciones que toman lugar en reuniones de decisión. Todo esto se hace 

con el propósito de seleccionar, de entre una amplia gama de proyectos, algunas 

“piedras preciosas” dignas de consideración por la jefatura, para ser incluidas en 

el programa presupuestal final de la organización. En fin, los líderes de más alto 

rango seleccionarán los proyectos que a su juicio ofrecen la mejor oportunidad 

para lograr las prioridades del director o del comandante. 

Principios presupuestales para supervisores o directores 

de oficina

Responsabilidades de los supervisores de recursos

Los que gestionan o dirigen actividades funcionales proveen generalmente 

a especialistas en recursos muchos de los datos que se usan para preparar y 

justificar propuestas financieras. Si se dan cuenta o no, todos los supervisores 

de los organismos de inteligencia tienen responsabilidades en el área de recursos, incluyendo los siguientes:
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

264

La defensa de recursos existentes. El proceso presupuestal se ocupa no sólo de 

la búsqueda de recursos para el futuro, sino también en la defensa de los que 

forman parte del presupuesto actual. En períodos de disminución o por lo 

menos de no aumento presupuestal, los únicos fondos disponibles para requisitos nuevos se encuentran dentro del presupuesto de la organización misma. 

Esta situación dicta que la organización ofrezca ítems en su propio programa 

aprobado como compensación para fundar algunos de los ítems nuevos en su 

propuesta del ciclo presupuestal corriente. Pues, gerentes siempre tienen que 

estar preparados en defender sus recursos actuales para que no sean destinados para el pago de cuentas en otras áreas. La misma preparación resultará 

útil si tienen que proveer información durante una “convocación de datos”, 

que suele referirse a un “Por si acaso me roban recursos”. En estos ejercicios, 

los supervisores tienen que indicar lo que creen vaya a pasar respecto a sus 

capacidades de operación, si sus presupuestos fueran recortados en una cantidad arbitraria, como del 5 o 10%. En cada una de estas situaciones, todas 

las oficinas tienen que defender los fondos que ya tienen en sus presupuestos 

financieros, simplemente para no perder algunos de esos fondos. Por eso, el 

conocimiento de lo básico del proceso de presupuesto puede ser muy beneficioso, incluso para los gerentes que no hayan previsto la necesidad de buscar 

recursos adicionales, por lo menos en el momento actual.

La atención a requerimientos sin fondos. Todas las organizaciones intentan 

exigir los recursos presupuestarios (los destinos finales de fondos) en la medida posible, para evitar la pérdida presupuestal para gastos de fondos que hasta 

el momento no han sido efectuados. Por eso experimentamos a mediano y fin 

de año, una revisión de la “ejecución” del presupuesto, con el fin de encontrar 

cualquier fuente presupuestal que probablemente no va a ser ejecutada al final 

del año fiscal. Estas revisiones generalmente identifican fondos superavitarios 

en algunas líneas que pueden ser redirigidos a proyectos fundamentales que 

carecen de fondos. La competencia por este exceso de fondos generalmente 

involucra un proceso similar al programa anual y a lo usado cada año para 

formar la propuesta presupuestal anual (pero en este caso, usualmente con 

poco tiempo para preparar la propuesta). Por eso, los que pueden producir, 

rápidamente, una propuesta que indica la necesidad de recursos adicionales 

ocupan buena posición para recoger algo de este exceso de dinero. 

Recurso humano y manejo de personal. Los supervisores en cada nivel de 

una organización de inteligencia son responsables del manejo del recurso
Gestión de Inteligencia en las Américas

265

humano asignado. Esto incluye actividades tales como: a) revisiones periódicas a reportes que identifiquen deficiencias en la cantidad de personal civil 

y/o militar, para asegurar que el recurso humano asignado sea el adecuado 

para cubrir la carga laboral; b) revisiones a las descripciones de posiciones 

militares y civiles para asegurar que reflejen correctamente los quehaceres de 

los funcionarios; y c) participación, cuando sea necesario, en la planificación e 

implementación de reorganizaciones. Estos supervisores también dirigen una 

amplia gama de actividades asociadas con la gestión de personal, lo que puede 

afectar la productividad de todos o muchos de los empleados.

Administrar espacio y equipo. Normalmente, los supervisores son responsables por la condición física del espacio de trabajo y por todo el equipo alojado en este espacio. Estas responsabilidades tienen implicaciones fiscales, ya 

que es preciso que haya fondos adecuados en el presupuesto para mantener 

espacio y equipo, para comprar equipo de reemplazo, y para renovar el espacio 

de trabajo. 

Contratación. Los supervisores de una organización tienen un rol crítico en la 

preparación de los documentos relacionados con contratos para la compra de 

materiales y/o servicios. Ellos tienen que proveer gran parte de la información 

requerida por la oficina de contratos para preparar el formulario de declaración de trabajo o declaración de objetivos que acompañará la propuesta de 

petición a ser publicada a los proveedores que deseen someterse a licitación 

para ganar el contrato. Mucha de esta información puede ser extraída de la 

descripción del proyecto incluido en la propuesta original, que fue usado para 

solicitar los fondos necesarios del proyecto que está siendo implementado por 

el contrato en cuestión.

Implementar los planes de gastos. La mayoría de los supervisores tienen un 

“plan de gastos”, que es una herramienta usada para mantener un saldo corriente de fondos disponibles, para cualquier parte del año fiscal. Esta herramienta ayuda al gerente a cumplir sus quehaceres relacionados con asegurar 

que hay, en cualquier momento, suficientes fondos en el presupuesto para: 

a) Pagar todos los gastos anticipados durante el año y b) Evaluar el impacto 

potencial de las necesidades de financiación no previstas y que surjan durante 

el año. Su uso principal es alertar al gerente de deficiencias potenciales que 

podrían requerir fondos adicionales o forzar la terminación o disminución 

de ciertas actividades planeadas. Una manera en que los supervisores pueden
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

266

medir la capacidad de sus subordinados en su propia gestión de gastos del 

plan de presupuesto es hacer el seguimiento a los compromisos, las obligaciones y el desembolso de fondos. 

Visión estratégica

Cada supervisor y gerente de oficina de inteligencia está obligado a tratar de 

establecer una familiaridad funcional con el aparato y los procesos de gestión 

de recursos de su país. También, estos oficiales tienen que desarrollar un estilo apropiado para negociar la inevitable política burocrática que acompaña 

la competencia por fondos adecuados destinados a programas de inteligencia. Al mismo tiempo, necesitan saber cómo dialogar con los colegas quienes 

controlan la asignación de personal y espacio/provisiones, el uso ocasional 

de servicios contratados, y otros recursos que pueden afectar la capacidad de 

cumplir las misiones y responsabilidades asignadas. Hablando de tales responsabilidades, no olvidemos la importancia de entender el lado substantivo de 

la empresa de inteligencia. Es decir, se necesita saber el papel fundamental del 

presupuesto para el alcance de las misiones de la organización, y la necesidad 

de gastar recursos financieros de la manera más eficaz y eficiente posible. Desde 

la perspectiva de las vivencias del autor, los principios y las prácticas descritas 

aquí son indispensables para responder a este reto de enormes proporciones.
Gestión de Inteligencia en las Américas

267

Epílogo

Al iniciar este ensayo, el autor enfatizó la importancia para los especialistas de 

la gestión de recursos de inteligencia de mantener su experiencia en el tema. 

Ahora, la información que aquí se presenta con énfasis en los principios vigentes, debe ayudar al lector a apoyar este objetivo. 

Esta información debe ser aún más útil como una guía básica para el personal 

asignado a las oficinas responsables del desarrollo y ofrecimiento de propuestas y planes presupuestales. Se dieron ejemplos de propuestas presupuestales 

eficaces y los criterios específicos para medir la eficacia de una propuesta. Esta 

información debe ser útil, no sólo para las oficinas que preparan propuestas, 

sino también para el personal responsable de revisar éstas. A pesar de todas 

las buenas intenciones, cualquier persona responsable de revisar y hacer las 

recomendaciones que determinarán la respuesta a las propuestas financieras, 

debe tener un útil y completo juego de herramientas para poder juzgar los 

diversos aspectos de las propuestas y determinar la calidad de éstas. La eficiencia y eficacia del uso de recursos requiere de la atención de toda persona 

en la cadena de gestión de recursos, porque, al fin de todo, la última fuente de 

fondos y la razón entera para la existencia de un sistema nacional de seguridad 

e inteligencia son uno solo - nuestros conciudadanos quienes no sólo necesitan sentirse seguros, sino estar seguros, mientras que persiguen sus sueños de 

soberanía.

Biografía del autor

Dan Elkins, experto reconocido nacionalmente en la gestión de los recursos 

de inteligencia. Es un oficial naval de inteligencia jubilado, con experiencia 

militar en criptología, inteligencia de imágenes, planificación de recursos y 

de personal, gestión y coordinación de la reserva militar, y entrenamiento 

y educación de inteligencia. Durante más de dos décadas, él ha dictado 

clases en gestión de recursos para el Defense Intelligence College y su sucesor 

institucional (ahora la Universidad Nacional de Inteligencia) y también en el 

Centro Conjunto de Entrenamiento Militar de Inteligencia en Washington, 

DC. En febrero de 1995, estableció la DWE Enterprises, una compañía en 

consultoría sobre la gestión de recursos de inteligencia, y ha servido como 

miembro de la facultad de la Academia de Inteligencia y Seguridad. El señor 

Elkins ha impartido enseñanza a más de 10,000 personas de la Comunidad 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

268

de Inteligencia y del Departamento de Defensa de los Estados Unidos, los 

cuerpos administrativos de varios comités del Congreso, dos laboratorios 

nacionales, y varias empresas privadas. Él recibió su B.A. en español en 

1975 y su M.B.A. en Finanzas en 1980, de lo que es ahora la Universidad 

de Massachusetts en Lowell. Es el autor de las ediciones 2004, 2006, 2010 

y 2014 del libro Managing Intelligence Resources (Gestión de Recursos de 

Inteligencia-DWE Press), la referencia bibliográfica más examinada del país en 

el área de la gestión de recursos de inteligencia y defensa. Correo electrónico:

dwelkins2@cs.com. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

269

Cooperación en Inteligencia en el Marco de la Unión de 

Naciones Suramericanos (UNASUR): 

Posibilidades y Limitaciones

Carolina Sancho Hirane

Axelrod al hablar de cooperación comienza con

 una pregunta clave "¿En qué condiciones emergerá

la cooperación en un mundo de egoístas sin una autoridad central"? 431

Los países europeos van asumiendo progresivamente

 que los riesgos y amenazas ya no son diferentes

 para cada país sino que son transnacionales,

 y que los riesgos compartidos sólo pueden enfrentarse

con soluciones comunes.432

La cooperación en inteligencia en organismos multilaterales es consecuencia 

de amenazas y riesgos a la seguridad de los países que forman parte de estos 

organismos y su finalidad es generar una capacidad preventiva para evitar la 

realización de aquellos riesgos y amenazas que en forma consensuada han sido 

definidos como un peligro a la seguridad de los países miembros. Al considerar que la cooperación en inteligencia puede concretarse de modo formal e 

informal, como también, que ésta entre países de UNASUR es realizada en 

el marco de otros organismos multilaterales de cooperación en inteligencia, 

se constata que en el marco de UNASUR la cooperación en inteligencia de 

algún modo existe433 y hay muchas acciones por realizar para mejorarla en 

términos cualitativos y cuantitativos.

Para estos efectos, y para consideración de la gestión de inteligencia desde el 

poder ejecutivo de los gobiernos respectivos, se ha buscado hacer una aproximación a las posibilidades y limitaciones de cooperación en inteligencia en el 

marco de UNASUR. En este sentido junto a las posibilidades de concreción 

de esta práctica, son identificados los requisitos que es necesario cumplir para 

su efectivo desarrollo. La pregunta que ha orientado esta reflexión es “¿Cuáles 

son los obstáculos a la cooperación eficaz en inteligencia en UNASUR, y 

cómo pueden ser superados?” Adelantando el resultado de este trabajo podremos identificar requisitos mínimos a cumplir para su realización eficaz. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

270

Este artículo comienza con una aproximación teórica a la cooperación en inteligencia que permitirá una mejor comprensión de sus fundamentos, posteriormente será descrita su tipología obtenida a través diversas aproximaciones 

académicas sobre la materia, con la finalidad de poder aplicarlas posteriormente al caso de UNASUR.434

Cooperación en inteligencia: aproximación teórica 

Desde la teoría435 se reconoce que entre los países hay cooperación y competencia 

en materia de inteligencia. En este sentido, los Estados son particularmente 

reticentes a subordinar sus agencias de inteligencia a los requerimientos 

extranjeros y siendo ya difícil el debate dentro de un mismo Estado sobre 

cuánta información el Estado debe tener de sus ciudadanos y compartir 

entre agencias ejecutivas, decidir cuánta de esa información compartir con 

agencias extranjeras pareciera ser aun más complejo. No obstante, las relaciones 

interagenciales se enmarcan dentro de un contexto de procesos burocráticos, y 

el cómo los distintos servicios procesan y diseminan la información obtenida es 

una función propia de cada agencia y servicio de seguridad.436

La creación de flujos relevantes de información compartida y la coordinación 

ante amenazas comunes es una capacidad que se construye en el tiempo y en 

base a las distintas interacciones entre servicios. Asimismo, nuevas amenazas 

suponen desafíos a estas agencias de seguridad, que en orden de incrementar 

su eficiencia se ven en la necesidad de compartir información y/o funciones 

con servicios extranjeros. Generar, profundizar y mejorar estos lazos es uno 

de los desafíos a la hora de enfrentar amenazas como el terrorismo, el crimen y/o delito organizado, o el narcotráfico, entre otras, que requieren de 

una profunda y mejorada cooperación entre los servicios de inteligencia para 

abordarlas en forma efectiva.

La cooperación en inteligencia en el marco de organismos multilaterales no 

es un tema nuevo. Por ejemplo, la idea de un “servicio de inteligencia de las 

Naciones Unidas”437 se planteó en círculos norteamericanos a fines de la 

guerra fría y debido a las tensiones internas que generaba la creación de este 

organismo fue descartada la proposición. 

Desde esta perspectiva, la idea de cooperación en inteligencia en organismos 

multilaterales es un tema recurrente, cuando se analiza la manera de enfrentar 
Gestión de Inteligencia en las Américas

271

en forma eficaz amenazas transnacionales y/o el resguardo de los bienes públicos mundiales.438 En efecto, comienza a ser frecuente que en numerosas publicaciones se indique la urgente necesidad que tienen los países para cooperar 

en materia de inteligencia, si el objetivo es enfrentar de modo creíble y con razonables niveles de eficacia y eficiencia las amenazas, riesgos, vulnerabilidades 

y oportunidades existentes en materia de seguridad de los países. Reforzando 

la idea del valor de la cooperación en inteligencia para el tratamiento de las 

amenazas transnacionales, como por ejemplo el terrorismo, se señala que: 

la comunidad de inteligencia estadounidense, junto con 

los servicios de inteligencia extranjeros, deberían trabajar 

en crear una base de datos que identifique y siga la pista 

de los combatientes extranjeros, sus asociados conocidos 

y mentores espirituales. Si dicha base de datos se hubiera 

creado durante la guerra afgana, Estados Unidos habría estado mucho mejor preparado para la subsecuente campaña 

terrorista del Al Qaeda.439

A lo anterior se adiciona, la experiencia de Hans Blix440 -quien fue director 

de la Comisión de las Naciones Unidas para el Seguimiento, Verificación e 

Inspección de Armas de Destrucción Masiva (AMD) para Irak-, en materia 

de interacción con servicios de inteligencia y los informes que ellos entregan 

sobre temas de interés multilateral (específicamente en su experiencia referida 

a la existencia de AMD en Irak), como también, la obtención de datos e información necesaria para su elaboración. Resultado de lo que le correspondió 

constatar en el cargo ocupado, él plantea que es insuficiente nutrirse exclusivamente de datos, información y/o inteligencia de los servicios de los países 

respectivos, por cuanto, los intereses nacionales, pueden ser diferentes a los 

intereses de la organización (multilateral) y ésta última no tiene herramientas 

para conseguir sus objetivos y no tiene más alternativa que aceptar lo que se 

le entrega y a partir de eso, tomar una postura.

Desde su perspectiva, reflexionando en torno a la estructura más adecuada 

para la efectiva cooperación en organismos multilaterales, la conformación 

de un servicio multilateral que produzca inteligencia con agentes de servicios 

nacionales puede generar poca credibilidad a nivel internacional, considerándose 

por parte de los actores de comunidad internacional que los servicios nacionales 

están actuando a través del organismo multinacional, afectando de este modo, 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

272

negativamente la imagen de profesionalismo que requiere todo servicio de 

inteligencia, particularmente si se ubica en un organismo multilateral. 

Sin embargo, en una etapa inicial de la conformación de una entidad de 

inteligencia en un organismo multilateral internacional, la participación de 

funcionarios de los servicios de inteligencia nacionales puede constituir un 

primer paso en el camino de la cooperación. Una segunda etapa en esta materia puede ser con funcionarios propios de la entidad de inteligencia multilateral, los cuales asesoran a sus autoridades (del organismo multilateral) en los 

temas de su interés estratégico, de acuerdo a las atribuciones y competencias 

asignadas. En este sentido, la experiencia de Naciones Unidas en las misiones 

de Operaciones de Paz, muestra la limitada utilidad de la función inteligencia, de acuerdo a la manera en que ésta ha sido implementada desde una 

perspectiva organizacional.441 No obstante, se reconocen positivos avances en 

su estructuración y ejecución que podrían servir como experiencia para una 

mayor ampliación del uso de la función inteligencia aplicado a las necesidades 

de organismos internacionales multilaterales como la ONU.442

Aunque existen experiencias de cooperación en inteligencia,443 que pueden 

ser extrapoladas y adaptadas al caso de UNASUR, ellas están sin explorar. 

En este sentido, Ugarte evidencia las posibilidades existentes en este tema al 

recordarnos uno de los objetivos específicos del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) que es “promover el intercambio de información y análisis 

sobre la situación regional e internacional, con el propósito de identificar 

los factores de riesgos y amenazas que pueden afectar la paz regional o mundial”.444 Asimismo, el autor a partir de la revisión de los objetivos del Centro 

de Estudios Estratégicos de Defensa (CEED) del CDS, reconoce la existencia 

de una función de análisis estratégico y de inteligencia estratégica,

445 en varias 

de las tareas encomendadas. 

En este sentido, es factible la cooperación en inteligencia en el marco de UNASUR, no obstante, ello requiere de un delicado trabajo que revise las posibilidades, limitaciones y formas en que ello pueda concretarse, teniendo en 

consideración que es condición necesaria para su realización, la existencia de 

beneficios superiores a los perjuicios que ello puede generar para cada uno 

de los actores involucrados. Sobre este punto, Julia Pulido recuerda el interesante punto que “si las ganancias relativas conseguidas por cada Estado en el 

proceso de cooperación de inteligencia no producen a largo plazo una mejora 
Gestión de Inteligencia en las Américas

273

evidente en la posición relativa de unos sobre otros, ni se plantea este tipo de 

percepción, entonces sí se puede producir una cooperación efectiva”.446

Desde una perspectiva académica, puede observarse promisorias oportunidades en Latinoamérica447 al constatar comunes intereses en el estudio y 

tratamiento de la actividad como disciplina en la teoría y práctica. Se genera 

de esta manera, un primer paso para avanzar en el análisis de las amenazas, 

vulnerabilidades y oportunidades en los temas de seguridad Suramericanos de 

los países que componen UNASUR, que puede posteriormente ser la base en 

la gestión de acciones comunes y multinacionales en la materia. 

Tipologías de cooperación en inteligencia 

La cooperación en inteligencia, entendida como la “disponibilidad y la capacidad de diversas organizaciones y profesionales de inteligencia de trabajar 

juntos para lograr objetivos comunes”,448 implica considerar que “nunca es 

ilimitada por estrecha que sea la alianza entre los países, o el conjunto de 

países que la practican”.449 Asimismo, puede ser abordada desde diferentes 

categorías de análisis450 las cuales corresponden a:

A. Naturaleza de formalización en las interacciones, puede ser formal o 

informal. En este sentido, la informalidad corresponde a la inexistencia de 

acuerdos, convenios, actas que establezcan el interés institucional de intercambiar información de los servicios de inteligencia según determinadas 

consideraciones. En la práctica, “frecuentemente la cooperación formal encuentra un modo más flexible de instrumentación en el intercambio de notas entre los gobiernos que comprende, antes que en tratados expresos”.451

Asimismo, la “cooperación formal, permanente e íntima, obviamente rara, 

requiere una fuerte comunidad de intereses y de políticas exteriores entre los 

países participantes”.452 Un ejemplo de cooperación formal, corresponde 

al caso de los delegados o enlaces de un servicio de inteligencia en otro 

diferente al cual éste pertenece. 

B. La cantidad de actores involucrados, puede ser bilateral o multilateral. 

En este sentido, la “cooperación más frecuente es la bilateral, que tiene 

múltiples expresiones en todo el mundo .... La cooperación multilateral, 

más rara, supone una alianza estrecha y lazos fuertes entre los países que la 

suscriben”.453
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

274

C. La áreas temáticas y/o ámbitos de la actividad del Estado, que corresponden a la identificación de tres ámbitos de acción de los servicios de inteligencia, definido por su objeto de interés. Estos tres ámbitos se explican bajo 

el supuesto de que “existen al menos tres grandes necesidades que se cubren 

con sus respectivos tipos de inteligencia: la inteligencia militar, la inteligencia estratégica y la información454 policial o criminal”.455 Estos tipos de 

inteligencia son detallados a continuación y son sintetizados en el esquema, 

donde son presentados como tipos puros. No obstante, se reconocen matices en cada uno de ellos que pueden hacerlos diferentes a lo indicado, en 

un momento y lugar determinado (por ejemplo, actualmente en el caso de 

México, dado que las fuerzas armadas y por extensión la inteligencia militar 

tiene como objeto de interés el narcotráfico, delito históricamente bajo la 

responsabilidad de la policía, similar situación puede constatarse en el caso 

colombiano). 

Tabla 12

Características Diferenciadoras de los Servicios de Inteligencia Militar,

 Información Policial e Inteligencia Estratégica

Inteligencia 

militar

Información 

policial

Inteligencia

estratégica

Objeto de su actividad Amenazas Delitos Amenazas y delitos

Bien protegido Fronteras Orden público Seguridad del Estado

Origen de la amenaza Exterior Interior Interior - Exterior

Producto suministrado Mediato Mediato Final

Finalidad de su actuación Preventiva – 

reactiva

Preventiva –

reactiva

Preventiva

Mecanismos judiciales No Sí A veces

Fuente: Antonio Díaz, Miguel Revenga, Oscar Jaime, y Rafael Martínez, “Hacia una política europea de inteligencia”, Revista Política Exterior (España) XIX, no. 106 (agosto 2005).

Desde una perspectiva de la cooperación multilateral en inteligencia, Díaz 

identifica varios niveles en los cuales puede ocurrir:

i. “El macro nivel, que está basado en acuerdos internacionales o tratados; (...) Implica acuerdos multinacionales establecidos con el objeto de 

establecer existentes o nuevos marcos para el intercambio multilateral de 
Gestión de Inteligencia en las Américas

275

información o bien otras formas de cooperación activa entre servicios de 

inteligencia;

ii. El meso nivel, que se encarga de las prácticas operacionales y procesos, 

(...) engloba la estandarización de métodos de comunicación, confección de informes, regulación y periodificación de reuniones a diferentes 

niveles y contacto permanente con oficiales de enlace; 

iii. El micro nivel, que lidia con las investigaciones individuales o acciones 

sobre casos específicos (...) se refiere a la cooperación o la provisión de 

información sobre un caso específico; una situación que a menudo será 

decidida ad hoc en el nivel inferior en base a situaciones concretas que se 

presenten”.456

En síntesis de la cooperación en inteligencia, puede ser analizada desde diferentes perspectivas, de acuerdo al nivel de formalidad con la cual se encuentra 

institucionalizada, la cantidad de actores (en este caso países) que participan 

en ella y los ámbitos o materias que contempla. La consideración de todas 

estas categorías permite identificar la densidad de la cooperación en inteligencia, en diferentes zonas geográficas que cuenten con acuerdos de asociación. 

A continuación revisaremos el caso de UNASUR.

Limitaciones y posibilidades de cooperación en inteligencia

La cooperación en inteligencia en organismos multilaterales con participación 

de países Suramericanos, tiene raíces históricas, en el marco del conflicto Este 

– Oeste457 en la cual la cooperación entre los países indicados y EE.UU., 

estuvo fundamentalmente basada en el tema ideológico, es decir, evitar que 

el comunismo se convierta en opción política en Latinoamérica. Sin embargo, desde entonces hasta ahora se han producido cambios sustantivos en la 

cooperación en inteligencia entre los países que forman parte de esta zona 

geográfica. En efecto, como se presenta abajo, la cooperación inteligencia en 

la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y en el Mercado Común del Sur 

(MERCOSUR) y MERCOSUR ampliado (considera además a países asociados)458 se observan patrones de cooperación diferentes.

Igualmente, al nivel hemisférico, se observa una hegemonía estadounidense 

en materia de cooperación en entidades de información e inteligencia, de 

oficinas u organismos encabezados por sí mismo y en otros casos, operando
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

276

con países que forman parte de la Organización de Estados Americanos 

(OEA).459 En la medida que funcionarios de los servicios de inteligencia de 

países Suramericanos puedan llegar a conocerse más directamente, bajo los 

auspicios de organizaciones tales como por ejemplo la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), el Joint Inter-Agency 

Task Force-South (JIATF-S), y el Comité Interamericano Contra el Terrorismo (CICTE), existe la posibilidad de alcanzar un grado mayor de confianza 

mutua. En este sentido, una manera de mejorar cooperación entre ellos es a 

partir de la generación de instancias de conocimiento entre los representantes 

de los países y entre sus especialistas y directivos. 

Asimismo, también la Unión Europea (UE) ofrece experiencias positivas en 

materia de organismos multilaterales que enfrentan amenazas comunes (por 

ejemplo la Oficina de Policía Europea -EUROPOL-, el Centro de Situación, 

entre otros). A partir de éstos es posible constatar la factibilidad de cooperar 

en materia de inteligencia en organismos multilaterales. A continuación se 

hará referencia a la actual experiencia de cooperación en el marco de la UE. 

En efecto, la experiencia europea servirá para ilustrar las posibilidades actuales 

de cooperación en la materia, de cumplirse algunas requisitos mínimos, tales 

como: convergencia de las políticas de seguridad, defensa y relaciones exteriores, junto a la existencia de homogeneidad en las prácticas de seguridad de 

las agencias y la capacidad profesional de sus funcionarios. 

Unión Europea y cooperación en inteligencia

La historia de la construcción europea tiene su origen primigenio en el intento de que no se volviera a producir un conflicto armado devastador entre 

europeos. Para eso se controlaron a través de Europa los elementos principales de la industria del armamento: el acero y el carbón, en la Comunidad 

Europea de Acero y Carbón. Sus inicios se remontan a los años cincuenta

y tiene un hito trascendental en 1993 cuando el Tratado de la Unión Europea (TUE) entra en vigencia. Hoy día son 28 los países miembros provenientes de los cuatro puntos cardinales de la geografía política y humana del 

viejo continente.

La construcción de la capacidad de inteligencia, compuesta de comités, grupos de trabajo e instalaciones de monitoreo, ha sido un proceso de largo 

aliento, meticuloso y gradual. A ello se suma otra cualidad esencial en las 
Gestión de Inteligencia en las Américas

277

actividades de la UE. Todo acto de cooperación, intercambio de información 

y participación en los diversos organismos comunitarios se realiza sobre la 

base de la completa y total voluntariedad. Dicho de otro modo, ningún Estado miembro es obligado a prestar su concurso en ningún tipo de iniciativas.

Tanto el Parlamento británico como la propia UE han establecido principios 

rectores para alcanzar una cooperación exitosa en inteligencia. Según los británicos, los principios son cuatro: 1) Confianza en la inteligencia humana; 

2) Consciencia de que inteligencia y política van intrínsecamente unidos; 3) 

Importancia de la ética y 4) Necesidad de que la UE tenga capacidades conjuntas accesibles a todos. Por su parte, la UE ha elaborado cinco principios 

para la cooperación en inteligencia: 1) Solidaridad entre los Estados miembros 

de la Unión; 2) Naturaleza voluntaria de las contribuciones de estos Estados; 

3) Clara comprensión de la amenaza terrorista y pleno uso de los análisis de 

amenazas disponibles; 4) Coordinación entre pilares en apoyo del común objetivo de la Unión de combatir el terrorismo y colaboración con socios relevantes, 

y 5) El consiguiente respeto a la propiedad y efectividad de las mismas.460

Uno de los elementos centrales que subraya la cooperación en inteligencia 

europea y que se da en el discurso de todos los ámbitos de la vida política, 

económica, social y cultural europea, aparte de la necesaria voluntad política 

para cooperar, tiene que ver con las amenazas que debe enfrentar la UE. Las 

actuales amenazas son trasnacionales y no están circunscritas geográficamente, 

es decir, son globales. La lista de amenazas es variada y van desde el terrorismo 

islámico, pasando por la migración ilegal, el crimen cibernético, el crimen 

organizado, hasta el cambio climático, la piratería, la escasez de alimentos, la 

seguridad de los recursos, las pandemias y las enfermedades. 

Por cierto, hay consciencia en la UE que el abordar estas amenazas contribuye 

a la seguridad económica del continente y que la inestabilidad regional 

puede poner en peligro los “intereses europeos”, como señala el británico

William Shapcott, ex director del Centro de Situación (SitCen), un organismo de análisis estratégico de la UE.461 Hoy ningún país por separado 

está en condiciones de hacer frente a los desafíos de un mundo incierto e 

inestable. Por ello, se constata que a nivel europeo existe la necesidad de 

consultas y análisis continuos en inteligencia al menos sobre las siguientes temáticas: 1) Seguridad militar; 2) Seguridad económica; 3) Seguridad 

interna (terrorismo y radicalismo/extremismo, entre otros); 4) Seguridad
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

278

tecnológica; 5) Seguridad operativa en el manejo de crisis y de conversaciones de paz y en el caso de guerras y tensiones militares; 6) Contraespionaje, 

y 7) Seguridad informática.462

Inteligencia estratégica

Una de las instancias pioneras en la UE para tratar temas de cooperación interestatal en inteligencia estratégica fue el Club de Berna, creado en 1971. En 

él se reúnen anualmente los directores de inteligencia de los distintos servicios 

europeos para establecer la agenda de cooperación concerniente a la seguridad 

del continente. Desde 1999, comienza a tratarse temas relativos al terrorismo, la interceptación de comunicaciones, la encriptación y ciberterrorismo, 

y desde el año 2000 se suman cuestiones relativas al rol de las agencias de 

inteligencia en la integración europea.463

El Centro de Análisis de Inteligencia de la Unión Europea 

(EU IntCen)

El primer organismo permanente destinado al análisis de inteligencia estratégica denominado Centro de Situación (SitCen) fue creado en la década de los 

noventa en el seno de la Unión Europea Occidental (UEO), una organización 

de defensa y seguridad formada por los Estados miembros de la UE y de la 

OTAN que dejó de existir en 2011. La mayoría de sus organismos fueron 

incorporados a la UE. En 1999 el SitCen fue incorporado íntegramente al 

ámbito de la UE. Su misión fue “la producción de análisis de inteligencia 

como apoyo a las políticas europeas”, en palabras de su fundador,464 misión 

que se mantiene en la actualidad, sin embargo, actualmente ha cambiado la 

denominación de la entidad a Centro de Análisis de Inteligencia de la Unión 

Europea (EU IntCen). 

Desde el año 2011 (enero) el Centro de Inteligencia de la Unión Europea 

(EU IntCen) es parte del Servicio Europeo de Acción Exterior (EEAS),465 el 

cual tiene por misión proporcionar análisis de inteligencia, alerta temprana 

y conocimiento de la situación a la Alta Representante de la UE, como también, al EEAS mismo y a los diversos órganos de decisión de la UE en los 

campos de la política exterior y de seguridad común (PESC) y política europea de seguridad y defensa (PESD) y en materia de contra el terrorismo, así 

como a los Estados miembros de la UE.466
Gestión de Inteligencia en las Américas

279

La importancia del EU IntCen reside en que es el punto de fusión de inteligencia civil y militar, y que también tiene la capacidad para convertirse en 

operativo ante situaciones de crisis. Este Centro tiene varias funciones. Por 

una parte, es centro de análisis de situación en tiempo real, también tiene una 

responsabilidad en la tarea de resguardar la estructura de seguridad interna de 

la UE. A su vez, posee un papel en el acercamiento y la complementariedad 

a nivel europeo, debido a que se dedica a redactar análisis sobre las diversas 

amenazas que afectan a la UE por medio de la recolección de los datos que los 

distintos servicios de inteligencia de los Estados miembros le hacen llegar.467

Uno de los mayores problemas que enfrentó el SitCen fue la resistencia de los 

servicios de inteligencia de los diversos países a la hora de compartir información. Ése es el motivo de que sólo algunos países de la UE, no los 27 de la 

época, estuviesen presentes allí con su personal. Sin embargo, debido a que 

los análisis podían llegar a ser más comprensivos y amplios que aquellos de 

los servicios nacionales, a los que muchas veces les ha faltado precisamente la 

visión de conjunto que se puede lograr en el seno de los organismos directivos 

de la UE ha motivado la participación de los países en esta instancia. Por otro 

lado, no se puede soslayar que el Centro también ha despertado ciertas sospechas a nivel político. En 2010, el Parlamento Europeo ordenó un estudio para 

corroborar cómo se puede supervisar mejor las actividades del SitCen, pues 

hasta ese momento el Centro actuaba sin ningún control democrático.468

No obstante, el haberlo convertido en el año 2011 en entidad que asesora a 

la Alta Representante de la UE, da cuenta de cómo ha ganado un prestigio 

asociado al valor del trabajo que desarrolla para asesorar a la más altas autoridades de la UE.

Una agencia europea de inteligencia

Desde hace años se ha discutido, y no solamente en un plano académico, la 

posibilidad de que la UE tenga su propia agencia supranacional de inteligencia. Esta polémica se ha encendido cada vez que el continente se ha visto 

afectado por atentados terroristas de magnitud como los ocurridos en Madrid 

(2004) y en Londres (2005). Incluso el Parlamento Europeo, a raíz de una 

investigación sobre la polémica red de escuchas ECHELON,469 ha señalado 

que “es inconcebible que los servicios de inteligencia sean la última y única 

área no afectada por el proceso de integración europea”.470
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

280

Las primeras ideas surgieron en los años sesenta en el seno de la OTAN, 

cuando algunos funcionarios plantearon establecer formas más coordinadas 

de compartir inteligencia en Europa. Sin embargo, la misma dinámica de 

la guerra fría y las rivalidades entre Estados Unidos y Francia abortaron la 

idea.471 Luego de la caída del Muro de Berlín nuevamente apareció el tema 

en la discusión entre académicos, “su papel, decían, sería el de coordinación 

pasando del análisis de la información suministrada por otros organismos y 

servicios de inteligencia extranjeros a posteriormente realizar su propia captación de información”.472

Precisamente, los Estados menos desarrollados y más pequeños -entre los que 

destacan Austria, Bélgica, Grecia e Irlanda- son los que alientan la idea de 

una agencia europea de inteligencia.473 Han sido los países pequeños los que 

se han encargado de reflotar varias veces el tema de una agencia europea. Sin 

embargo, todo indica que por ahora no habrá una agencia europea, pues los 

países más grandes, especialmente Alemania, España, Francia, Gran Bretaña 

e Italia, conocidos en el ambiente de inteligencia como el G5, confían más 

en sus capacidades nacionales y dudan del efecto positivo de un organismo 

supranacional. Consideran que sólo terminaría duplicando los esfuerzos nacionales y subsidiando a las agencias de inteligencia de los países más débiles. 

Otro factor es que sólo 8 de los 28 Estados miembros de la UE poseen un 

servicio de inteligencia exterior. Y en el caso de los países nórdicos el principal 

esfuerzo de inteligencia radica en la labor de la policía. Esta falta de criterios organizativos comunes puede hacer muy dificultosa la tarea de compartir

inteligencia.474

Actualmente la UE presenta un interesante modelo de cooperación en inteligencia, en diferentes ámbitos de esta función de Estado (especialmente estratégica y policial). Aunque como modelo, está en proceso de construcción, 

ya se puede observar acciones en cooperación a nivel meso y macro, según la 

tipología de Díaz.475 La UE lleva un importante camino avanzado en materia 

de cooperación en inteligencia, resultado de la homologación de políticas de 

seguridad y defensa entre los países de la UE, como también de la coordinación de éstas dos a nivel de UE. Varias de las prácticas observadas pueden 

orientar las relaciones de cooperación en inteligencia a los países de UNASUR. 

Habiendo hecho una breve revisión al caso de la UE, revisaremos la situación de cooperación en inteligencia en Suramérica, dadas las diversas
Gestión de Inteligencia en las Américas

281

organizaciones multilaterales de inteligencia que se encuentran en esta zona 

geográfica.

Posibles bases para cooperación en inteligencia en UNASUR

Tal como nos recuerda Ugarte, “hasta el momento no han surgido mecanismos institucionales de cooperación en inteligencia en el ámbito de UNASUR, 

ni existe cooperación en inteligencia que tenga a dicho proceso de integración 

como referencia”.476 Sin embargo, existen al menos cuatro motivos que permiten argumentar a favor de una posible cooperación en inteligencia en el 

marco de UNASUR. 

El primer motivo está referido a la existencia de amenazas, riesgos, vulnerabilidades a la seguridad de los países, como también de oportunidades factibles 

de cooperación en inteligencia que se desprenden del documento constitutivo 

de UNASUR, que señala, en su páraffo q: 

[L]a coordinación entre los organismos especializados de los Estados 

Miembros, teniendo en cuenta las normas internacionales, para fortalecer la lucha contra el terrorismo, la corrupción, el problema mundial 

de las drogas, la trata de personas, el tráfico de armas pequeñas y ligeras, 

el crimen organizado transnacional y otras amenazas, así como para el 

desarme, la no proliferación de armas nucleares y de destrucción masiva, 

y el desminado; la experiencia previa que tiene la mayoría de los países de 

Suramérica en cooperación en inteligencia, que puede vertirse en el área 

de UNASUR.477

Junto a lo anterior, se adiciona el interés en cooperar en materias de defensa, 

señalándose en el mismo documento: “s) el intercambio de información y de 

experiencias en materia de defensa”. Como asimismo en materias referidas 

a: “t) la cooperación para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, y u) 

la cooperación sectorial como un mecanismo de profundización de la integración suramericana, mediante el intercambio de información, experiencias 

y capacitación”.478

Un segundo motivo, que permite creer en la factibilidad de la cooperación 

en los temas indicados está dado por la capacidad de inteligencia que tiene 

cada uno de los países de la zona suramericana. Se constata que la mayoría 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

282

de éstos están en condiciones de cooperar en materia de: inteligencia militar, 

inteligencia policial o criminal e inteligencia estratégica, por cuanto, existen 

organismos que realizan esta actividad en la mayoría de los países de UNASUR.479 El cuadro que se presenta a continuación es elaborado a partir

de documentos legales que indican las entidades nacionales que realizan

inteligencia como parte de un sistema o comunidad de inteligencia nacional.

Tabla 13

Miembros de la Comunidad o Sistema de Inteligencia 

en cada país de UNASUR

Tipo de 

Inteligencia País

Agencia 

Nacional

Inteligencia 

Militar

Inteligencia 

Policial

Cancillería Inteligencia 

Financiera

Argentina X X X

Bolivia X X

Brasil X X X X X

Chile X X X

Colombia X X X X

Ecuador X X X

Guyana X X

Paraguay X X

Perú X X X X

Surinam X X

Uruguay X X X X

Venezuela X X X

Fuente: Elaboración de la autora, 2013.

El tercer motivo, es que todos tienen experiencia de cooperación en inteligencia en alguna de las clásicas dimensiones de la función inteligencia indicadas 

en el acápite anterior: militar, policial, o estratégica. En efecto, todos los países 

de Suramérica, en mayor o menor medida participan en diferentes instancias de cooperación en inteligencia, que califican como instancias informales.

Aunque esta cooperación no se realiza bajo del marco de UNASUR, los países 

de esta asociación tienen experiencia en estas prácticas. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

283

En el caso de la inteligencia estratégica, existe el “Foro Iberoamericano de 

Directores de Servicios de Inteligencia”,480 que se realizan periódicamente en 

diferentes países Iberoamericanos. Chile fue sede en Viña del Mar el año 2003. 

Este tipo de encuentros permite iniciar o potenciar el triángulo conocimiento 

– confianza – cooperación, aspecto clave para alcanzar una cooperación en 

inteligencia de carácter formal. 

En el caso de la inteligencia policial, las policías cooperan en inteligencia en 

diferentes instancias, entre las cuales destacan: la Comunidad Latinoamericana y del Caribe de Inteligencia Policial (CLACIP) y la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL), que concreta la cooperación en 

inteligencia a través de intercambio de información entre países, conferencias, 

seminarios, cursos de capacitación y en la elaboración y promoción de producción de documentos estandarizados para abordar determinadas materias 

de interés policial.481 Por ejemplo, Chile participa activamente en estas instancias y cuenta con oficiales chilenos designados que se dedican particularmente a la relación con estas entidades (en Carabineros de Chile y la Policía 

de Investigaciones de Chile, respectivamente). 

En el caso de la inteligencia militar, los países Sudamericanos y el Comando 

Sur de Estados Unidos forman parte una red denominada “Red Sudamericana 

de Comunicaciones Protegidas SURNET, instrumentada por el Comando 

Sur de las Fuerzas Armadas estadounidenses”.482 Asimismo, se han realizado 

varios Simposios o Congresos (según la versión) sobre inteligencia regional, 

donde han asistido los Jefes de Inteligencia de la defensa de las Américas e 

invitados de otros países aliados (Europa). En Chile, el año 2011, fue sede de 

este encuentro, en 2012, en Brasilia, y en 2013, Guatemala. 

Adicionalmente hay dos organismos multilaterales de inteligencia en los cuales participan países de Suramérica, se trata del Grupo de Acción Financiera 

Latinoamericana (GAFILAT) y la Oficina Regional de Enlace de Inteligencia 

(RILO). El propósito de GAFILAT, es 

trabajar hacia el desarrollo y aplicación de una estrategia 

mundial integral para combatir el lavado de dinero y

financiamiento del terrorismo .... El esfuerzo incluye alentar 

a la creación del delito de lavado de dinero en relación con 

delitos graves, el desarrollo de sistemas legales para investigar 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

284

y enjuiciar estos delitos, el establecimiento de sistemas para 

notificar las transacciones sospechosas, [y] la promoción de 

la asistencia judicial recíproca.483

Se orienta a fomentar la formación de las personas involucradas en los esfuerzos contra el lavado de dinero e identificar los factores regionales que deben 

tenerse en cuenta en la aplicación de las medidas contra el lavado de dinero. 

Los países Suramericanos miembros de GAFILAT son: Argentina, Bolivia, 

Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay.484

En el caso de RILO (Regional Intelligence Liaison Office) estamos ante 

una red mundial para el intercambio de información entre 

las Aduanas de todo el mundo, que maneja datos relacionados con las actividades ilícitas relativas a materias aduaneras, 

y que opera bajo el marco de la OMA [Organización Mundial de Aduanas] (...) Esta red mundial de intercambio de 

información está apoyada por CEN [Customs Enforcement 

Network], que es un sistema de información que contiene 

datos acerca de las incautaciones de mercancías y actividades 

controladas por las aduanas de todo el mundo.485

En cada una de las regiones donde está RILO, existen puntos nacionales de 

contacto (NCP), que en el caso de los países de Suramérica corresponde a: 

Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. 

Un cuarto motivo, está dado por la experiencia en cooperación en inteligencia en organismos multilaterales de carácter geográficos como son el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad Andina de Naciones 

(CAN). En el caso de MERCOSUR, éste “se ha constituido un mecanismo 

institucionalizado de cooperación en seguridad pública e inteligencia criminal”486 al nivel de que en diferentes 

oportunidades y órganos de la RMI [Reunión de Ministros 

de Interior de MERCOSUR] se ha planteado la posibilidad 

relativa a la posible futura constitución de un órgano 

multinacional de análisis en inteligencia criminal (...), sin 

perjuicio de la existencia de mecanismos no formales, la 
Gestión de Inteligencia en las Américas

285

cooperación permanente e institucionalizada en materia de 

inteligencia en el MERCOSUR y MERCOSUR Ampliado 

ha estado limitada a la inteligencia antiterrorista y en menor 

grado, a otros aspectos de inteligencia criminal, no habiéndose 

llegado, aún en este último aspecto, a crear un ámbito 

permanentemente institucionalizado que comprendiera 

también a los aspectos fundamentales del delito organizado.

487

En el caso de la CAN la cooperación en inteligencia “tuvo por característica, 

a diferencia de la que tiene lugar en el MERCOSUR, la confusión de los 

ámbitos de la seguridad pública y la defensa”.488 Tal como lo explica Ugarte 

la cooperación en inteligencia en el ámbito de la CAN fue 

organizada -fundamentalmente, ... en relación a determinados delitos – fundamentalmente narcotráfico, tráfico de 

armas- con participación de las fuerzas armadas en aspectos 

de seguridad interna y sin constituir ámbitos institucionales 

de cooperación en inteligencia (...) Con posterioridad, tal 

cooperación evolucionó hacia órganos de cooperación en inteligencia y en seguridad pública de alcance regional, carentes 

de institucionalización y de control político: CLACIP (Comunidad Latinoamericana y del Caribe de Inteligencia Policial) y AMERIPOL (Comunidad de Policías de América).489

Lo anteriormente indicado tiene ventajas y desventajas y no es el sentido en 

este trabajo hacer un juicio evaluativo al respecto, sólo nos limitamos a describir situaciones observadas. 

En efecto, CLACIP-AMERIPOL 

podría constituir una buena base para una cooperación 

institucionalizada en inteligencia criminal en la totalidad 

de los países Latinoamericanos y del Caribe – que, en caso 

de concretarse, resultaría de inestimable valor para la lucha 

contra el delito organizado. Para ello sería necesaria la firma 

de un tratado entre los respectivos países y la creación 

de órganos de administración y control, para lo cual 

EUROPOL -órgano al cual AMERIPOL, de algún modo, 

procuró imitar- podría constituir un buen modelo.490
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

286

Desde esta perspectiva, la posibilidad de cooperación en inteligencia resulta 

evidente pudiendo apreciarse una evolución en América Latina y el Caribe 

zonas geográficas que “han pasado de la casi exclusividad de la antigua 

cooperación hemisférica, a la creciente gravitación de las subregionales, y del 

predominio de la antigua cooperación fundada en el Conflicto Este – Oeste, 

al crecimiento de la cooperación en inteligencia basada en la seguridad 

pública”.491

El siguiente cuadro nos indica las posibilidades actuales de cooperación en 

inteligencia, en tres ámbitos. En el caso de la inteligencia militar y de la defensa, ésta puede concretarse en el ámbito del CDS en materia de: ataques 

cibernéticos a la defensa; ayuda ante situaciones de catástrofes y la protección 

de los recursos naturales, temas de interés según se ha establecido. Asimismo, 

refuerza la posibilidad de cooperación la indicación de intercambio de información en materias de defensa, para lo cual es condición necesaria, mas 

no suficiente que exista una coincidencia entre las políticas de seguridad y 

defensa de UNASUR – tal como es en el caso de la UE. También es posible 

desarrollar una base de datos común que alimentada con información que los 

países proporcionen, permita ser consultada por los países Suramericanos y 

que sea administrada por las direcciones de inteligencia de defensa en cada 

uno de los países de UNASUR, replicando así el modelo de SURNET, pero 

en este caso exclusivamente para UNASUR. 

Tabla 14

Posibilidades de Cooperación en Inteligencia en UNASUR

Tipo de Inteligencia

Posibilidades según Tratado 

Constitutivo de UNASUR

Inteligencia 

militar

Inteligencia 

policial y/o 

criminal

Inteligencia

estratégica

q) la coordinación entre los organismos especializados de los Estados 

Miembros ... 

X X X

s) el intercambio de información y de 

experiencias en materia de defensa X

t) la cooperación para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana X
Gestión de Inteligencia en las Américas

287

Tabla 14, (continua)

Posibilidades de Cooperación en Inteligencia en UNASUR

Tipo de Inteligencia

u) la cooperación sectorial como 

un mecanismo de profundización 

de la integración suramericana ...

X X X

Fuente: Elaboración de la autora, 2013. 

En el caso de la cooperación en inteligencia militar, puede concretarse, por 

ejemplo, por medio de cursos comunes donde sea abordada la función inteligencia, lo cual puede hacerse en el curso de formación para civiles en defensa, 

como también, en el curso avanzado de política de defensa, que actualmente 

son impartidos en el marco del CDS. En estos cursos pueden incorporar 

tanto el tema de las actividades de inteligencia, como parte de los estudios de 

seguridad, como asimismo, la asignatura de inteligencia que permite conocer 

el modo en que funciona en cada uno de los países de UNASUR. 

También, es posible enseñar técnicas comunes de análisis para identificar y 

prospectar temas de común interés, que en el marco de CDS, debiera estar 

asociado a amenazas externas comunes. En este sentido, la incorporación del 

tema de inteligencia como materia de estudio y en cursos de capacitación, se 

conversó en la reunión de Colombia en el 2012, en el encuentro de Ministros 

de Defensa de UNASUR. 

En el caso de la inteligencia policial o criminal, la cooperación en UNASUR 

puede darse en el Consejo Suramericano en materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinación de Acciones contra la Delincuencia Organizada 

Transnacional.492

Con relación a la inteligencia estratégica, la cooperación es posible concretarla 

por medio de encuentros de Jefes de Servicios de inteligencia. Éstos se reúnen 

para abordar temas solicitados por los Jefes de Estado, relacionados con dos 

tipos de materias: problemas específicos de países que afectan a otros países 

y es de interés conocer su impacto y anticipar posibles escenarios a enfrentar. 

Por cuanto, puede involucrar a varios países, por ejemplo, lo cual hace válida 

la extensión de cooperación en el ámbito multilateral.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

288

Otra posibilidad para la cooperación en inteligencia es conocer el modo en 

que es entendido y prospectado por medio de escenarios situaciones que 

ocurren fuera del espacio geográfico de Suramérica, pero que puede afectarla 

seriamente. Por ejemplo, la crisis económica de la UE, la desaceleración del 

crecimiento chino, una guerra entre Corea del Norte y del Sur, la primavera 

árabe, un ciberataque a la infraestructura crítica de algún país suramericano 

o de un(os) país(es) fuera de esta zona geográfica con el cual hay una importante relación de intercambio de bienes y servicios entre otros.493

Una buena práctica observada en el caso de la UE puede ser replicada acá, 

se trata del EU IntCen instancia desde donde pueden ser monitoreados los 

eventos indicados, con participación de un grupo multidisciplinario de especialistas expertos (no funcionarios de los servicios de inteligencia) en las 

materias a las cuales se hace seguimiento. La finalidad de esta institución sería 

detectar anticipadamente posibles crisis regionales o fuera de la región para 

dar una alerta temprana de ello, generando así una capacidad preventiva que 

permita evitar la crisis o al menos una gestión beneficiosa del conflicto, desde 

la perspectiva de los intereses de los países de Suramérica. 

Los informes que emita esta entidad pueden ser enviados a los encargados de 

inteligencia estratégica, policial y/o militar si hay materias de su interés. Cabe 

destacar la importancia que los temas abordados por esta entidad, haya sido 

previamente solicitado en la reunión de los Jefes de Estado de UNASUR, a 

quienes se les debe reportar periódicamente, independiente que en ocasiones se 

envíe copia a organismo especializado de UNASUR competente en la materia.

Factores que limitan la cooperación internacional

Actualmente, “una cooperación institucionalizada en materia de inteligencia 

en los aspectos relativos a las relaciones internacionales, seguridad internacional y defensa, lucha hoy con la diversidad de intereses, la existencia de diversas concepciones de la seguridad y la defensa, y la persistencia de diferencias 

importantes pendientes en materia de política exterior, aunque nada pareciera 

insalvable en el mediano plazo”.494 En este sentido, adquiere importancia 

identificar aquellos aspectos que limitan la cooperación en inteligencia con la 

finalidad de iniciar el camino hacia una institucionalización y estandarización 

de este proceso. 

Para referirnos a esta materia, será considerada la cooperación en inteligencia en forma genérica y no según los ámbitos de aplicación. No obstante, se 
Gestión de Inteligencia en las Américas

289

menciona algún aspecto específico en cada ámbito, sólo en caso que sea de 

particular relevancia al argumento planteado. 

La primera limitación a identificar para cooperar en inteligencia, está 

relacionada con la inexistencia en algunos países de organismos de inteligencia 

homólogos para relacionarse entre instituciones similares de los diferentes 

países. En efecto, la carencia de interlocutores válidos para comunicarse, 

entregar y/o solicitar datos, información y/o inteligencia, como asimismo, 

realizar una actividad de investigación y/o análisis u operativa conjunta 

impide el eficaz intercambio de información. 

Actualmente, la mayoría de los países de UNASUR cuenta con organismos 

de inteligencia en el ámbito estratégico, militar y policial. Aunque hay países 

que no cuentan con organismos en alguno de estos ámbitos, ello no implica 

que la actividad no se realice. Sin embargo, en tales casos, para efectos de 

cooperación ésta se encuentra prácticamente imposibilitada de realizarse. La 

disponibilidad de instancias de cooperación genera incentivos para los países 

que no cuentan con estos organismos para crearlos y así acceder a una fuente 

de información disponible. 

Desde una perspectiva cultural, es necesario que cada país cuente con capacidad para confirmar la validez de la información recibida y que ésta sea 

una exclusiva fuente de información, por cuanto, si la información entregada 

es equivocada generará una profunda desconfianza que limitará la posterior 

cooperación, no sólo por haber recibido información equivocada, sino también por los daños eventuales que pueda generar el análisis basado en la información incorrecta. 

En este sentido, se reconoce que la información obtenida a través de la cooperación en inteligencia, no suple las capacidades propias para generar los datos 

o información y generar inteligencia propia que permitirá satisfacer las necesidades del consumidor (autoridad política para su proceso decisional). Son 

las limitadas capacidades del propio servicio las que justifica la cooperación 

en inteligencia, pues podrá accederse a información que adicionada a la obtenida permitirá confirmar o descartar hipótesis o escenarios con respecto a 

determinados fenómenos.495

Asimismo, “el tradicional enfoque de otro país y de sus capacidades de inteligencia como un enemigo probable -aun cuando pueda ser aliado- dificulta 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

290

la cooperación”.496 Ello es particularmente relevante, en la zona geográfica 

de UNASUR, por cuanto, entre varios países de Suramérica han existido 

serios conflictos de seguridad. No obstante, el reconocimiento de que “hay 

siempre más información potencialmente disponible que lo que una agencia 

puede recolectar por sí misma”, junto al hecho de que “la globalización ha 

sido crucial para reconfigurar el crimen organizado dentro de un contexto 

nuevo y claramente transnacional”497 y con ello generar problemas que afectan la seguridad internacional de los países a partir de la existencia de 

amenazas transnacionales, ha producido esta urgente necesidad de potenciar 

la cooperación en inteligencia. Sin embargo, la identificación de amenazas 

comunes es solamente el primer paso hacia cooperación en inteligencia, y en 

este sentido, podemos señalar que constituye una condición necesaria más 

no suficiente para su logro. 

Profundizar en el proceso de cooperación en inteligencia hasta llegar a la institucionalización, estará condicionado por la posibilidad de avanzar en la 

trilogía conocimiento – confianza – cooperación. Considerando que la etapa 

final de la cooperación en inteligencia, después de “conocimiento, confianza, y 

cooperación”, puede ser institucionalizarla, “estudios en el campo de la cooperación policiaca internacional muestran que la informalidad es un prerrequisito de la confianza: sin la consolidación de una red informal, la cooperación 

policiaca no prosperará”.498 En el caso de todos los países Suramericanos, 

hemos observado que existe en mayor o menor medida cooperación en inteligencia, de índole policial tanto como militar. Pero sus características se asemejan a una cooperación no institucionalizada (por no estar respaldada por un 

tratado firmado por el Presidente de la República, ratificada en el Congreso 

Nacional y sujeto a controles que van más allá de los organismos que realizan 

la cooperación).499

En efecto, si existe un alto nivel de corrupción en el país y/o percepción del 

mismo en relación a los servicios de inteligencia, especialmente en la opinión 

de otros servicios de inteligencia nacionales, la cooperación internacional en 

inteligencia será mínima o nula, por cuanto, la confianza no logra establecerse. 

Lo mismo ocurre cuando existe una alta rotación de funcionarios en los servicios de inteligencia, que se asocia con la falta de profesionalismo. En el caso 

de los países de UNASUR, estas situaciones han ocurrido, y aunque ello no ha 

sido periódico ha dañado seriamente la confianza en el servicio, y con ello las 

oportunidades de cooperación en inteligencia no son frecuentes.500
Gestión de Inteligencia en las Américas

291

Consolidando las ventajas de cooperación en inteligencia

Profundizar en la cooperación requiere transitar la cooperación informal hacia un estado más formal, es decir, tender hacia la institucionalización de 

sus procesos, lo cual ofrece ventajas como por ejemplo, al otorgar mayores 

niveles de seguridad en el intercambio de información. Otra ventaja puede 

emerger de una mejor calidad de la formación profesional de los funcionarios, debido a un proceso de entrenamiento o educación formal que puede 

extenderse a todo el personal de los servicios de inteligencia, generando así 

un perfil más profesional y elevando la confianza de las diferentes agencias de 

los países de la zona suramericana. A la vez, hay que tener presente la posibilidad que las iniciativas basadas en relaciones informales no sean suprimidas 

por la misma institucionalización, es decir, la formalización de las relaciones 

y procesos no suple a la relación de información, sino que lo complementa 

y profundiza. 

En este sentido, “el establecimiento de un mecanismo de cooperación formal 

con vocación de permanencia, además de suponer un mínimo de instrumentación de carácter secreto, suele suponer reuniones periódicas entre los participantes, personal de enlace, estándares comunes de clasificación, y medidas de 

seguridad de contra inteligencia equivalentes”.501 En esta perspectiva, la inexistencia de lo anteriormente descrito, genera una situación de cooperación 

en inteligencia limitada en UNASUR, resultado de acuerdos de intercambio 

de información separados que no se da en el marco de esta asociación sino 

que como resultado de diversos convenios en los que participan los países que 

forman parte de Suramérica. 

En síntesis, los países de UNASUR no tienen acuerdos de cooperación en 

inteligencia, aunque el tema ha sido profusamente mencionado en varias reuniones, el tema no está incorporado a la agenda. No obstante, los países 

que componen UNASUR cuentan con organismos de inteligencia y poseen 

experiencia de cooperación en inteligencia en el marco de otras instancias 

internacionales multilaterales. Avanzar en la ampliación de esta cooperación 

(que abarque a todos los países de UNASUR) y profundización de ésta requiere la superación de una serie de limitaciones que hoy existen entre la que 

destaca la necesidad de homogeneizar y hacer coincidentes la política exterior 

y de defensa de los países de UNASUR, tarea hoy pendiente pero que va en 

ese camino. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

292

Conclusiones

Son identificados al menos cuatro motivos que justifican la promoción de la 

cooperación en inteligencia en el marco de UNASUR. El primero referido a 

la constatación de amenazas comunes, establecidas en el Tratado Constitutivo 

de UNASUR. Asimismo, un segundo motivo se relaciona con la existencia 

mayoritaria en los países Suramericanos de una capacidad en inteligencia 

policial, militar y estratégica. Un tercer motivo considera la experiencia de 

éstos -aunque principalmente informal- de cooperación en inteligencia en organismos temáticos multilaterales de cooperación en inteligencia (por ejemplo, RILO, GAFI, CLACIP). Finalmente, un cuarto motivo se encuentra en 

la experiencia de cooperación en inteligencia – orientado fundamentalmente 

a la seguridad pública y ciudadana, observada en organismos multilaterales 

como MERCOSUR y CAN. Ello permite justificar la afirmación que los 

países de Suramérica pueden avanzar hacia una cooperación más formal en 

inteligencia en el marco de UNASUR.

Según lo revisado, no existen acuerdos de cooperación en inteligencia firmados en UNASUR por parte de las más altas autoridades de este organismo 

multilateral Suramericano. No obstante, existe una informal cooperación en 

inteligencia entre los países Suramericanos. 

Esta cooperación informal es resultado de diversos convenios firmados entre 

organizaciones homólogas de inteligencia en el marco de instancias multilaterales diferentes de UNASUR, que sin embargo, considera a muchos de estos 

países. Es el caso en el ámbito policial de CLACIP realizado en el marco Latinoamericano y del Caribe; en el ámbito de la inteligencia estratégica, a través 

del foro Iberoamericano de Directores de Servicios de Inteligencia y; en el 

ámbito de la inteligencia militar, mediante la base de datos en red SURNET 

administrada por las direcciones inteligencia de defensa de países americanos 

organizado a instancia del Comando Sur de EE.UU. 

La experiencia de la UE en este sentido puede ilustrar las posibilidades, constatándose la pertenencia y necesidad para el caso de UNASUR de contar 

con un Centro de Situación (SitCen), que asesore a los más altas autoridades 

nacionales y de UNASUR y realice la fusión de la inteligencia estratégica, 

militar y policial para identificar escenarios que afecten la seguridad de los 

países Suramericanos, como también, en lugares geográficos donde los países 
Gestión de Inteligencia en las Américas

293

de UNASUR tengan intereses estratégicos. Asimismo, este SitCen, puede ser 

una útil herramienta en la prevención de crisis y manejo de conflictos que 

afecten conjuntamente a los países de UNASUR.

Asimismo, la realización de cursos en temas relacionados con la seguridad de 

los países y las amenazas que ellos enfrentan en el marco de UNASUR ofrece 

una oportunidad para estandarizar la formación en materia de inteligencia, 

avanzando de este modo en una homologación del lenguaje y las técnicas de 

análisis en el tema, abriendo la oportunidad para futuras investigaciones y 

operaciones conjuntas, por ejemplo, en temas relacionadas con el delito y/o 

crimen organizado.

Finalmente la elaboración de bases de datos interoperables permitirían el intercambio de información en tiempo real entre los países que forman parte de 

UNASUR en los temas que han declarado de común preocupación. Lo anterior sólo puede concretarse si es posible avanzar en la trilogía “conocimiento 

– confianza – cooperación”, que en materia de inteligencia en UNASUR se 

encuentra entre la etapa 1 y 2 de la trilogía. En este sentido, la principal 

limitación al progresar en la cooperación está dado por la falta de confianza, 

en las personas y sus instituciones, reflejado muchas veces en escándalos en 

los servicios de inteligencia, la alta rotación de sus funcionarios y la salida de 

algunos de ellos quienes han llegado a la cárcel inclusive, impidiendo de este 

modo la generación de confianza mínima para lograr la cooperación. 

Cabe destacar la relación entre cooperación información y formal, en términos que son complementarias y no es deseable la sustitución de una por 

la otra. En efecto, acuerdos de cooperación que traten de limitar el contacto 

informal entre los servicios y sus funcionarios, traerán como consecuencia la 

limitación a la cooperación, pues el mecanismo de coordinación entre ambos 

servicios se verá afectado. 

Al concluir, es importante señalar que la existencia de un estado informal de 

cooperación en inteligencia, no constituye una situación negativa, al contrario puede ser considerado como un positivo primer paso en el que es necesario avanzar por parte de los gobiernos de los países de Suramérica, como 

también, las altas autoridades de UNASUR. En los dos ámbitos, se puede 

acelerar este proceso colocando el tema de la inteligencia en la agenda de 

temas a considerar en sus reuniones. Al respecto se han observado tímidas 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

294

iniciativas que no han logrado prosperar, quedando en evidencia que es necesario un mayor liderazgo en el tema. 

Biografía de la autora

Carolina Sancho Hirane se ha desempeñado como Jefa del Departamento de 

Crimen Organizado del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, también 

ha sido Jefa de la Cátedra de Inteligencia en la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) de Chile donde imparte docencia en 

materia de inteligencia a nivel pre grado, post grado y postítulo. Asimismo, ha 

sido profesora en la Escuela de Gobierno y Gestión Pública de la Universidad 

de Chile con la asignatura “Análisis de Conflictos Internacionales actuales”, 

en la Universidad de Santiago de Chile ha impartido la asignatura de "Construcción de Procesos de Paz" en la licenciatura de Relaciones Internacionales 

y en la Academia de Guerra Aérea la asignatura de “Inteligencia”, entre otras 

instituciones académicas. Tiene Título Profesional de Administrador Público 

de la Escuela de Gobierno, Gestión Pública Ciencia Política, y Magíster en 

Ciencia Política, Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile. Está 

doctoranda en la Universidad de Zaragoza (España). Correo: csanchohirane@

yahoo.es.
Gestión de Inteligencia en las Américas

295

Sección III

Gestión de la Privacidad vs. Seguridad y

Comunidades de Inteligencia

Gestión de Inteligencia en las Américas

297

Gestión de la Privacidad vs. 

Seguridad y Comunidades de Inteligencia

José Manuel Ugarte

Hay entre aquellos empleados en la comunidad de inteligencia y seguridad de 

nuestro país...quienes sienten que tienen una licencia para operar libremente 

fuera de los dictados de la ley e incluso para actuar como lo creen oportuno. 

Los funcionarios públicos de cualquier nivel, cualquiera sea su posición, como 

cualquier otra persona, deben respetar y honrar las leyes de los Estados Unidos.

—Juez Barrington Parker502

Derechos individuales, privacidad y actividad de inteligencia

El tema de esta sección impone una descripción de los desafíos que plantean 

determinadas características de la actividad de inteligencia para la privacidad 

de los habitantes y de los procedimientos establecidos para la protección de dicha privacidad. La actividad de inteligencia, por sus características, puede entrar en colisión con los derechos individuales. Ese conflicto no tiene la misma 

solución en un Estado democrático, que en un Estado totalitario; tal como la 

referida actividad no tiene características similares en uno y otro caso.503

Como hemos señalado en otras oportunidades,504 la actividad de inteligencia 

posee características -como el secreto que protege identidades, fuentes, métodos y operaciones- que contradicen principios fundamentales del Estado 

democrático, como la publicidad de los actos de gobierno. También emplea 

un instrumental concebido para la penetración de la privacidad. 

Esta contradicción entre una característica fundamental del sistema republicano y un aspecto de la actividad de inteligencia es salvada a través de los 

límites y el control. De ello se deriva que en un Estado democrático, la actividad de inteligencia debe ser esencialmente, limitada, particularmente en lo 

que se refiere al interior del país.

En dicho ámbito, entendemos que el objeto de la actividad de inteligencia 

-incluyendo a la contrainteligencia- debe estar constituido por las concretas 

amenazas a la seguridad del Estado, provocadas por actividades dirigidas

contra él por países extranjeros, o por organizaciones extranjeras o nativas que 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

298

procuren atentar contra el Estado, cambiar por medios ilegales su sistema de 

gobierno, o atentar contra las autoridades del país o el legítimo ejercicio por 

parte de éstas de sus atribuciones.

En el exterior del Estado, la actividad de inteligencia debe estar dirigida a prevenir o conjurar amenazas contra la seguridad del Estado, incluyendo las que 

tengan por objeto la seguridad de los países aliados; y a promover intereses nacionales, particularmente en materia de política exterior, defensa, o economía.

El control de los órganos y actividades de inteligencia debe ser aceptado y 

asumido como una consecuencia del carácter republicano y democrático del 

Estado, y la exigencia de legitimidad y de eficacia que dicho carácter plantea 

para toda institución gubernamental. Consideramos adecuado destacar que en 

un sistema democrático plenamente vigente, no debería existir contradicción 

entre la protección de la privacidad por una parte, y la seguridad y las comunidades de inteligencia por otra. Ello así, porque el profesional de inteligencia 

de un Estado de tales características sabe que la vigencia de los derechos individuales forma parte del Estado que debe defender a través de su actividad. 

Un aspecto de los límites y de los controles, es la protección de la privacidad. Reconocida en los textos constitucionales de la generalidad de los Estados Americanos, habremos de recordar aquí que en América, la Convención 

Americana de Derechos Humanos505 (artículo 11) estableció el “derecho 

de toda persona ... al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad” como la prohibición contra “injerencias arbitrarias o abusivas en la vida 

privada de las personas, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación”, como al “derecho a la 

protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques”.

Habremos de referirnos aquí a los instrumentos establecidos en la legislación 

destinados a su protección, sin dejar de reconocer la importante contribución 

que hacen al fin indicado la existencia de adecuados controles de la actividad 

de inteligencia, así como la estricta delimitación de las competencias en materia de inteligencia interior.506

Los instrumentos específicos de protección de la privacidad

Constituyen medios de protección de la privacidad respecto de la actividad de inteligencia, los requisitos autorizatorios para el empleo por parte 
Gestión de Inteligencia en las Américas

299

de tal actividad, dentro del propio país, de medios y procedimientos de interceptación de comunicaciones telefónicas, telegráficas, por facsímil, o de 

transmisión de voces, paquetes de datos u objetos a distancia, incluyendo la 

interceptación de la correspondencia y del correo electrónico. También, para 

la captación electrónica de conversaciones privadas, el ingreso en domicilios 

privados, el seguimiento y otras formas de vigilancia. 

Estos requisitos autorizatorios son de otorgamiento judicial en diversos 

países, tales como los países americanos, España y Unión Sud-Africana, constituyendo parte del control judicial de la actividad de inteligencia, integrado 

también por aspectos como control de protección del derecho de acceso a la 

información, protección de datos personales, y de trasgresiones a la ley realizadas con motivo de la actividad de inteligencia – mientras en la mayoría de 

los países europeos, el otorgamiento de la autorización está a cargo de ministros del órgano ejecutivo, generalmente con controles posteriores. 

Los controles de medidas intrusivas de la privacidad tienen por finalidad 

verificar que estas acciones tengan por finalidad aquellas invocadas para su 

realización, y que la intrusión en la privacidad quede reducida al mínimo posible.507 Entre aquellos países en los cuales existe el control judicial de actos 

intrusivos de la privacidad pueden advertirse dos modalidades diversas. La 

primera, es la que establece que el control sea realizado por jueces y tribunales 

ordinarios -tal como se efectúa en Canadá y en Argentina- y la segunda, es 

la realización de dicho control por un tribunal especial, bien que constituido 

por magistrados judiciales, como sucede con el tribunal previsto en el Título 

50, Capítulo 36, Subcapítulo I, apartado 1803 del Código de Estados Unidos 

para expedir autorizaciones de vigilancia electrónica para propósitos de inteligencia—Foreign Intelligence Surveillance Act (FISA).

En este último supuesto, interviene un tribunal conformado a través de la 

elección por el Presidente de la Corte Suprema estadounidense de once jueces 

de corte de distrito de siete de los circuitos judiciales, que constituyen un tribunal con jurisdicción relativa a solicitudes para realizar vigilancia electrónica 

dentro del territorio de Estados Unidos, existiendo también un tribunal de 

revisión constituido por tres jueces de los tribunales de apelación de distrito 

designados del mismo modo. 

Las leyes sobre inteligencia pueden limitarse a prever las interceptaciones 

de comunicaciones, como sucede con la Ley N° 25520 argentina -no 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

300

contemplando otros medios intrusivos de la privacidad- mientras que leyes 

de otros países prevén bajo el rótulo “procedimientos especiales de obtención 

de información” detallándolos, como la Ley N° 19974508 chilena no sólo 

la interceptación de comunicaciones de todo tipo -incluyendo las postalessino también la escucha y grabación electrónica incluyendo la audiovisual, 

previéndose además la facultad para los jefes de los organismos de inteligencia 

de utilizar sin autorización judicial informantes e incluso la facultad otorgada a 

los jefes de organismos policiales y militares sin autorización judicial, de utilizar 

como agentes encubiertos a funcionarios que se introduzcan en organizaciones 

sospechosas de actividades criminales, dentro de las competencias de su servicio 

y limitados al resguardo de la seguridad nacional de Chile y a su protección de 

las amenazas del terrorismo, narcotráfico y delito organizado. 

La Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad establece con 

detalle las actividades sujetas a autorización judicial, incluyendo, además de la 

interceptación de comunicaciones, obtener cualquier información, registro, 

documento o cosa y con tal finalidad, a entrar en cualquier lugar, obtener 

acceso a alguna cosa, buscar, remover, examinar, tomar extractos de, hacer 

copias de, o registrar de cualquier otra manera, o instalar, mantener o remover 

algún cosa, cubriendo en definitiva virtualmente todas las posibilidades de 

acción intrusiva.509

Con relación a la ejecución de la medida, en lo que a interceptación de comunicaciones se refiere, existen supuestos que confían la ejecución de la medida al propio organismo de inteligencia, como sucede con la Ley N° 25520 

argentina, o bien otros como la Ley N° 19974 chilena, que dispone que las 

interceptaciones de comunicaciones solicitadas por la Agencia Nacional de 

Inteligencia -ANI- deben ser ejecutados por la Fuerza del Orden y Seguridad 

que se indique en la resolución respectiva, quien debe dar cuenta al Director 

de la ANI de la operación y de sus resultados.510 

Finalmente, existen en Latinoamérica leyes orgánicas sobre inteligencia o de 

establecimiento de controles sobre aquélla que no comprenden disposiciones 

relativas a protección de la privacidad que pueden hallarse en otras leyes, 

como la Ley N° 9883 brasileña. También la Ley Estatutaria N° 195/2011 de 

Colombia participa de esa característica511 así como la Ley N° 750 de Seguridad Democrática de Nicaragua512 o la Ley Marco del Sistema Nacional de 

Seguridad de Guatemala.513
Gestión de Inteligencia en las Américas

301

Con relación al caso brasileño, cabe destacar la presencia en la Constitución 

de 1988, de una disposición que garantiza la inviolabilidad de las comunicaciones, salvo orden judicial que puede emitirse exclusivamente para fines de 

investigación criminal o instrucción procesal penal, aspecto reglamentado por 

la Ley N° 9296 (1996) limitando la interceptación de comunicaciones a la 

investigación de delitos serios, y asignando la ejecución de la medida exclusivamente a la policía. Como puede verse, la interceptación de comunicaciones 

para inteligencia quedó excluida del orden jurídico brasileño.

En materia de protección de la privacidad, otro medio de importancia es la 

protección de datos personales, respecto de la actividad de inteligencia. En 

Latinoamérica, las leyes orgánicas en materia de inteligencia no contienen 

referencias a la protección de datos personales respecto de tal actividad, -bien 

que la generalidad de los países de la región poseen normas legales e incluso 

constitucionales sobre la materia- con la única excepción de la Ley Estatutaria 

195/2011 colombiana, que posee disposiciones de eficacia limitada, por hallarse su cumplimiento bajo control prácticamente exclusivo del órgano ejecutivo, no previéndose posibilidades de acceso y de rectificación, actualización, 

o supresión por parte de los habitantes. Se trata de una protección débil, si se 

la compara con casos extrarregionales como la Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 del Reino de Holanda.514

Comentarios a los artículos integrantes de esta sección

Profesora Dra. Priscila Brandão

El artículo de Priscila Carlos Brandão nos proporciona un análisis de la problemática del Sistema de Inteligencia Brasileño (SISBIN) y dentro de él, del 

Subsistema de Inteligencia para la Seguridad Pública (SISP). 

Además de analizar el nacimiento, la evolución y las dificultades experimentadas por el SISP, y, en general, por la inteligencia criminal brasileña, el artículo presenta una realidad que es común a otros países latinoamericanos: 

la subsistencia en diversos países de la región, tras el Conflicto Este-Oeste, 

de modelos de inteligencia caracterizados por un organismo de inteligencia 

civil con muy amplias competencias en materia de inteligencia no sólo en 

el área exterior y en contrainteligencia, sino también en inteligencia interna 

a la nación. En el caso brasileño, la competencia de la ABIN comprende, 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

302

“la producción de conocimientos destinados a asesorar al Presidente de la 

República”515 siendo “agencia central” del SISBIN. Asimismo, el SISBIN 

incluye también a la inteligencia criminal, bajo el nombre de “inteligencia de 

seguridad pública”. También refiere Priscila Carlos Brandão otro problema 

muy frecuente en Latinoamérica, cual es la persistencia tras el Conflicto EsteOeste -con conceptos doctrinarios similares a los entonces vigentes- de organismos de inteligencia militares que incluyen en sus competencias la seguridad 

interior. Frente a esa realidad, también se fue produciendo en Brasil -y en la 

región- ante el desafío representado por el delito organizado, el surgimiento 

de la inteligencia criminal516 frente a la tendencia de organismos de inteligencia civiles y militares de incursionar en esa temática.

Esto explica que al constituirse el SISP, haya sido la ABIN -pese a su condición 

de organismo de inteligencia gubernamental o de Estado- designada “agencia 

central”, con preferencia a los órganos específicos del área- y que aún al 

enmendarse ello con la designación como “agencia central” a la Secretaría 

Nacional de Seguridad Pública (SENASP-MJ), el SISP estuviera constituido 

predominantemente por organismos estrictamente ajenos al área. También, 

que al crearse el Consejo Especial del SISP (CE-SISP) destinado a establecer 

normas para las actividades de inteligencia para la seguridad pública, bajo la 

presidencia del Secretario Nacional de Seguridad Pública (SENASP), igualmente 

el predominio fuera para representantes de organismos no pertenecientes 

estrictamente al ámbito de inteligencia criminal,517 mientras que los órganos 

de inteligencia de seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal, lo 

integraran sólo como miembros eventuales, sin derecho a voto.518

Otras peculiaridades señaladas por Priscila Brandão: la debilidad, en términos 

de medios humanos y materiales, de la Coordinación General de Inteligencia 

(CGI) y consiguiente dificultad para desempeñar las importantes funciones 

que como agencia central del SISP le asignara la Resolución N° 1/2009 de la 

SENASP-MJ, en materia de orientación y supervisión del SISP; la orfandad 

normativa en que se desenvuelve la actividad de inteligencia de seguridad 

pública, y el fracaso de las gestiones tendientes a la presentación y tramitación 

de un proyecto de ley sobre inteligencia de seguridad pública; la oposición 

por parte de la ABIN y las fuerzas armadas al dictado de una Doctrina de Inteligencia de Seguridad Pública -bien que ésta fuera finalmente aprobada- no 

constituyen a nuestro criterio sino consecuencias del mismo fenómeno, por 
Gestión de Inteligencia en las Américas

303

cierto no exclusivamente brasileño, sino, en buena parte, común a Latinoamérica: la puja, por parte de los organismos de inteligencia civiles e incluso 

en algunos países de los militares, por retener e incluso incrementar su participación en materia de delito organizado, frente al paulatino desarrollo, en 

América Latina, de la inteligencia criminal, a cargo de las policías y también, 

en Argentina y Guatemala, de organismos de inteligencia criminal. En la Argentina, este organismo es la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal de 

la Policía Federal y en Guatemala es la Dirección General de Inteligencia Civil 

(DIGICI) del Ministerio de Gobernación.519

Debe también computarse dentro del fenómeno descripto, que la Doctrina 

de Inteligencia para la Seguridad Pública (DNISP) brasileña de 2009, verdadero logro del país (única en Latinoamérica) esté basada, en realidad, en los 

procedimientos correspondientes a la inteligencia de Estado o gubernamental, propia de la ABIN.520

Creemos que lo que incide en las características y desempeño del SISP brasileño es su ya señalada composición, en la que los participantes del ámbito de la 

inteligencia criminal constituyen una minoría. Ello se refleja con toda claridad en el artículo 7° de la reglamentación del SISP aprobada por la Resolución N° 1/2009 de la SENASP-MJ, donde se establece que su actividad 

tiene como “foco principal”, la seguridad pública, entendida éste como delito 

organizado y otras formas de delitos graves y de gran repercusión social, pero 

también como “foco secundario ... hechos relativos a la dinámica social que 

puedan atentar contra la seguridad interna” e incluso un “foco político e administrativo”, con “hechos relativos a la demanda social”. Esto pertenece, 

en el mejor de los casos, al mundo de la inteligencia de seguridad y no a la 

seguridad pública.

En nuestra opinión, la solución de la cuestión no pasa por la autonomía de 

la inteligencia policial ni por conferir carácter informal al intercambio de 

información en materia de inteligencia criminal, sin dejar de reconocer los 

hallazgos de Michael D. Bayer en The Blue Planet.

521 Aunque es exacto que el 

intercambio informal de informaciones entre funcionarios policiales basado 

en el conocimiento y la confianza personal constituye un poderoso auxiliar 

para la investigación de los delitos, y que por ello es útil, no creemos que 

pueda constituir la regla, menos aún entre participantes de distintos países. 

Consideramos que en cuestiones en las que están en juego la libertad de las 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

304

personas, los ámbitos de cooperación bajo control de los Estados respectivos 

o de organismos internacionales formalmente constituidos -tales como EUROPOL en el ámbito europeo, o INTERPOL en el ámbito internacional, o 

los ámbitos de cooperación construidos en los procesos de integración latinoamericanos-522 debe constituir la regla.

Lo que en realidad cabe extraer del inusualmente rico artículo de Priscila 

Brandão, es que los problemas puestos de manifiesto por la autora vienen en 

buena medida de la utilización en materia de inteligencia criminal de métodos, procedimientos y normas (incluyendo el uso excesivo de la clasificación) 

propios de la inteligencia gubernamental o de Estado, pero inadecuados para 

la inteligencia criminal.

Es que existe una verdadera diferencia de naturaleza entre la inteligencia criminal, por una parte, y la inteligencia de Estado y la inteligencia militar, por la 

otra. La inteligencia criminal es la aplicación de la metodología propia de la 

actividad de inteligencia, especialmente en materia de análisis, a la actividad 

policial y de seguridad púbica.523 Se ha definido a la “inteligencia criminal 

como ... la creación de un producto de conocimiento de inteligencia que 

apoya la toma de decisiones en las áreas de accionar policial, reducción del 

delito, y prevención del delito”.524

Por esa razón, en aquellos países en los cuales la inteligencia criminal ha tenido mayor desarrollo -muy especialmente el Reino Unido, Canadá, Australia, 

Italia, la República Federal de Alemania- la inteligencia criminal se rige por 

leyes diversas a la actividad de inteligencia en sentido estricto; no integra los 

sistemas de inteligencia nacionales -aunque, obviamente, existan vasos comunicantes- y posee normas y procedimientos diversos. Totalmente a diferencia de Latinoamérica, donde se rige por las mismas normas propias de 

la actividad de inteligencia e integra los sistemas de inteligencia nacionales, 

careciendo de una doctrina propia, excepción hecha de Brasil en que, como 

se ha visto, la doctrina vigente reconoce una fuerte influencia de la inteligencia de Estado. La característica latinoamericana de incluir a los órganos de 

inteligencia policial y a los organismos de inteligencia criminal como miembros plenos de sus sistemas de inteligencia, sujetándolos a las mismas normas 

vigentes para los organismos de inteligencia strictu sensu, no está presente en 

los países de mayor desarrollo institucional en la materia, que con contadas
Gestión de Inteligencia en las Américas

305

excepciones, han sabido mantener una distinción entre la actividad de inteligencia y la actividad policial.

Creemos que la solución de los problemas planteados en Brasil por Priscila 

Brandão -pero vigentes en Latinoamérica- se encuentra en una ley sobre 

inteligencia criminal, que norme todos los aspectos de esta actividad con 

criterios propios de ésta; y una doctrina de inteligencia criminal que, como 

lo hace el Modelo Nacional de Inteligencia inglés (NIM) elaborado en base 

a la iniciativa de la Asociación de Jefes de Policía de Inglaterra y Gales y 

el liderazgo del entonces Servicio Nacional de Inteligencia Criminal inglés,525 esté elaborada específicamente para la actividad policial y de seguridad pública.

Lejos de estimular la compartimentación y la excesiva clasificación, el NIM 

estimula el intercambio de información entre las instituciones policiales participantes, a través de la actuación en tres niveles -local, regional y nacionalinternacional-, la elaboración de productos de inteligencia estandarizados, 

para facilitar su intercambio y utilización, promoviendo la organización y la 

adecuada utilización del conocimiento, sistematizando las normas y procedimientos de actuación entre los participantes.

El éxito del Modelo ha dado lugar a la conformación, en EUROPOL, de un 

Modelo Europeo de Inteligencia elaborado siguiendo su orientación.526

Mag. Liza Zúñiga Collado

Liza Zúñiga Collado plantea en su artículo temas entre los que destacan la 

conveniencia y necesidad de la creación y funcionamiento de un órgano de 

inteligencia en el ámbito penitenciario, y un análisis de la instrumentación 

legislativa de la actividad de inteligencia en América Latina.

Chile -como sucede en la gran mayoría de los países del mundo, inclusive 

latinoamericanos- cuenta ya con un órgano de inteligencia dentro de 

Gendarmería de Chile, institución que en ese país tiene a su cargo la función de 

vigilancia y contribución a la reinserción de las personas privadas de libertad.527

Se trata del Departamento de Investigación y Análisis Penitenciario, cuya 

misión consiste en “estudiar y analizar información relevante en materia de 

seguridad penitenciaria” hallándose entre sus funciones, la de “Recolectar y 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

306

procesar información relativa a la seguridad penitenciaria con el objeto de 

asesorar a la autoridad institucional en la toma de decisiones”.528

En Chile se ha integrado la inteligencia penitenciaria a la inteligencia criminal. En efecto; en Chile, a poco de creado el Ministerio del Interior y de 

Seguridad Pública en 2011, tuvo lugar la creación del Centro Estratégico de 

Análisis del Delito (CEAD).529 Se trata de un órgano de inteligencia criminal530 (análisis del delito)531 a partir de información generada por las instituciones protagonistas del sistema penal: Gendarmería de Chile, Carabineros de Chile, Policía de Investigaciones, Poder Judicial y Ministerio Público, 

quienes suministran información delictual a través de la Plataforma Integrada 

de Servicios Electrónicos del Estado, conformándose un Sistema Unificado 

de Datos Criminales, un Observatorio Nacional de Seguridad Pública y, fundamentalmente, una Sala de Análisis del Delito, que integran analistas del 

Ministerio del Interior y Seguridad Pública, de Gendarmería de Chile, de 

Carabineros de Chile y de Policía de Investigaciones. De particular interés 

resulta la Sala de Análisis del delito, a través de la cual, realizándose análisis 

espacial, temporal, personal, ambiental, y de modus operandi del delito, se 

pretende obtener con el auxilio de herramientas informáticas patrones y tendencias delictivas, destinadas a facilitar la prevención y represión del delito. 

Cabe señalar que, de modo de facilitar el trabajo de la Sala de Análisis del 

Delito, en fecha reciente -19 de diciembre de 2012- se ha procedido a la 

firma en Chile, del acuerdo entre representantes del Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia, Gendarmería de Chile, Carabineros de 

Chile, Policía de Investigaciones, Servicio Nacional de Menores y Servicio 

de Registro Civil e Identificación, de creación del Banco Unificado de Datos 

Criminales (BUD).

Como puede advertirse, en Chile, el servicio penitenciario no sólo aporta información sino también sus propios analistas, participando de modo integral 

en el suministro de información criminal y en su análisis.

Algo similar sucede en Argentina, donde también el Servicio Penitenciario 

Federal cuenta con un órgano de inteligencia, el Departamento de Inteligencia 

Penitenciaria, que suministra información a la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, organismo de inteligencia al cual la Ley N° 25520 de Inteligencia Nacional asigna la función relativa a la producción de inteligencia 

criminal (art. 9). En la medida en que se percibe una aproximación similar por 
Gestión de Inteligencia en las Américas

307

parte de otros países de la región, se puede concluir aquí que la inteligencia 

penitenciaria constituye un importante auxiliar de la lucha contra el delito.

Cierto es que en las leyes de inteligencia de los países latinoamericanos no 

figuran tales órganos de inteligencia...como tampoco lo hacen, en la generalidad de las leyes de inteligencia de otras regiones del mundo.532 Lo que 

sucede es que el aporte de la inteligencia penitenciaria es, fundamentalmente, 

a la inteligencia criminal, a la lucha contra el delito, no a la inteligencia estratégica nacional o de Estado. Por otra parte, la misión fundamental de las 

instituciones penitenciarias es el cumplimiento de las penas privativas de libertad y la resocialización de los internos, no la inteligencia estratégica; lo que 

no significa negar la importancia que tiene la inteligencia penitenciaria para 

la prevención y represión del delito, ni la necesidad de asegurarle adecuados 

canales de comunicación con oficiales representativos de la inteligencia nacional o estratégica, idealmente a través de la inteligencia criminal.

Como es sugerido en el trabajo de Liza Zúñiga Collado, la actividad legislativa con relación a la inteligencia en América Latina es uno de los fenómenos 

más llamativos dentro del ámbito de la defensa nacional y seguridad interior 

latinoamericanos en los últimos años, más allá de que en muchos casos haya 

limitaciones y defectos y, por sobre todo, que sea preciso avanzar desde las 

reformas formales hacia las reformas reales.533

Dr. Russell Swenson y Mag. Zulia Yanzadig Orozco Reynoso

En este trabajo se abordan aspectos relativos a la cooperación internacional 

y la coordinación nacional en la actividad de inteligencia, y su incidencia en 

la vigencia de los derechos individuales y en la eficiencia y eficacia en dicha 

actividad.

Ello, a partir del análisis de un artículo de Elizabeth Sepper534 en el que se alerta 

sobre las negativas consecuencias, para la vigencia de los derechos humanos -y 

en general, para la legitimidad y eficacia de la actividad de inteligencia- que 

se derivarían del carácter discrecional y no sujeto a controles del intercambio 

internacional de inteligencia. Se nota el auge de dicho intercambio en los 

últimos años, especialmente en materia de terrorismo y delito organizado, 

particularmente a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001. 

También es indicada y condenada por Sepper la circunstancia de establecerse 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

308

lazos con organismos de inteligencia de países con gobiernos autoritarios, que 

obtendrían información bajo tortura, de bajo nivel de confiabilidad.

Frente a ello, la autora citada propuso medidas tales como reafirmar el control 

sobre los organismos de inteligencia, fortalecer las regulaciones internas sobre 

tales organismos en relación a la cooperación con sus similares en el mundo, 

así como los estándares profesionales y éticos vigentes en la materia. También 

propuso Sepper incrementar la cooperación internacional en materia de inteligencia criminal respecto del delito organizado trasnacional e incluso en 

materia de terrorismo.

Analizando el citado artículo, los autores, compartiendo en general la preocupación de Sepper, expresaron sus dudas en cuanto a la posibilidad de sujetar 

a un régimen legal estricto la cooperación en materia de inteligencia, ante la 

característica propia del derecho internacional de carecer de fuerza coercitiva, 

señalando por otra parte que la autonomía en la toma de decisiones dentro 

del ámbito de la inteligencia es una característica inherente a dicha actividad, 

y destacando por otra parte que en la práctica, más que los controles externos 

ejercidos por órganos legislativos y judiciales, es la culturización o transmisión de normas o estándares transmitidos por Estados líderes, lo que produce 

cumplimiento de las normas internacionales.

Lo que en realidad sobrevuela en el artículo que comentamos -y también en 

el de Sepper- son las limitaciones que experimenta el control de inteligencia, 

por las características de la actividad y muy especialmente, por el secreto que 

protege los tratados y memorandos de entendimiento y sobre todo, la inteligencia obtenida a través de ellos. 

A nuestro juicio la carencia de un orden coactivo único en el derecho internacional no es la dificultad fundamental para el control de la cooperación 

internacional en inteligencia, dado que cada funcionario de inteligencia es 

responsabilizable conforme a la ley de su propio país, ya sea por actos cometidos en su propio territorio, o en el exterior, en el ejercicio de la función pública535 – no existiendo, por cierto, inmunidad penal alguna para 

los funcionarios de inteligencia frente a la ley de su propio país, y ni siquiera 

respecto de la ley del país del extranjero en que se encuentren, salvo que 

cuenten con cobertura diplomática, o los acuerdos sobre inmunidad que 

conciertan algunos países.
Gestión de Inteligencia en las Américas

309

En realidad, en materia de cooperación en inteligencia existe para el control 

una dificultad clásica representada por el secreto, y es que habitualmente, los 

acuerdos de cooperación en inteligencia, cualquiera sea su jerarquía, formales 

o informales, incluyen la protección de la inteligencia suministrada por la 

contraparte, que no puede ser objeto de revelación sin permiso expreso de 

quien la suministrara. La ruptura de estos acuerdos, además de la responsabilidad ante el país que se entienda perjudicado, tiene como consecuencia 

el descrédito del país receptor como contraparte en materia de inteligencia.

No podemos sino compartir, en base a la experiencia internacional el escepticismo de Sepper respecto a la eficacia de la transmisión de los estándares 

y normas de conducta profesionales desde aquellos países líderes a los otros 

con los cuales interactúan, para lograr la vigencia de los derechos humanos, 

reconociendo su eficacia en otros aspectos. Suele predominar el interés del 

país que demanda inteligencia, sin excesiva preocupación respecto de los procedimientos empleados. Los ejemplos citados por Sepper son elocuentes.

Creemos que es posible perfeccionar los controles. Aunque los vigentes en 

países de alto desarrollo institucional son notablemente superiores a los vigentes en Latinoamérica536 también tienen limitaciones; muy agudamente, Sepper recuerda que muchos países con controles sofisticados, poseen uno o más 

organismos de inteligencia con controles mucho menos intensos.537 Aunque 

no parece fácil que los tratados sobre cooperación en inteligencia o los memorandos de entendimiento tengan carácter público -como sugiere Sepper- los 

primeros, que deben ser objeto de ratificación parlamentaria, debieran ser 

cuidadosamente debatidos en sesiones secretas y los segundos, considerados 

y examinados por los órganos de control externo e interno de la actividad de 

inteligencia.

Particularmente el control de la actividad de inteligencia en Latinoamérica 

requiere drásticas mejoras.538 También cabe destacar la necesidad, como 

señala Peter Gill, de que el crecimiento de la cooperación internacional 

en inteligencia sea acompañado por un crecimiento de la cooperación 

internacional entre los órganos de control de la actividad.539

Uno de los principales problemas antes señalados -la obligación de preservación del secreto de la inteligencia recibida de terceras partes- puede ser 

en parte encarado favoreciendo la conformación de ámbitos multilaterales 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

310

de cooperación en inteligencia, particularmente ámbitos regionales, que incluyan órganos de control multinacional. En materia de cooperación internacional en inteligencia, podemos encontrar un único ejemplo que reúne los 

caracteres de formal, multinacional, profunda y permanente el de UK/USA 

– descripto con ejemplar precisión, hace ya tiempo, en el clásico libro The 

Ties That Bind.

540 En el marco de alianzas, pero con menor profundidad, se 

presentan los casos de la NATO y de la Unión Europea, entre otros – sin que 

la participación en alianzas, frecuentemente, libere a los países miembros de 

la tentación de producir inteligencia respecto de sus aliados, como lo recuerda 

Martin S. Alexander.541

La cooperación regular en inteligencia, constituye un fenómeno del siglo 

XX,542 representando un verdadero patchwork de acuerdos multilaterales y bilaterales de todas clases y de todos los grados de intimidad posibles, modulados 

por los alineamientos políticos de los Estados y sus políticas exteriores.543 Se 

está cumpliendo lo afirmado por Gregory F. Treverton, en el sentido que para 

la inteligencia estadounidense, “los consumidores se multiplicarían”.544

La necesidad de la cooperación en inteligencia deriva de la imposibilidad por 

parte de un Estado de obtener por sí toda la información necesaria. Por otra 

parte, al creciente costo de las operaciones de inteligencia se suma la capacidad de algunos organismos de operar con mayor eficacia en ciertas regiones 

o lugares.545

Indudablemente, uno de los factores que influyen en las características que 

hoy posee la cooperación internacional en inteligencia es la creciente tendencia de empleo de la actividad para auxiliar en la investigación de serios delitos. 

En América Latina el fenómeno es más intenso aún; organismos de inteligencia con amplias facultades y actividad volcada al interior de sus países. Han 

dirigido su actividad hacia el delito organizado, disputando terreno con las 

policías y los organismos de inteligencia criminal.546

La actividad de inteligencia de Estado, así como la militar, no son adecuada 

para investigar delitos. Su personal no conoce las normas procesales para la 

obtención de pruebas y su incorporación al debido proceso. Sus identidades, 

fuentes y métodos son secretos; la obvia exigencia de la defensa, e incluso del 

Ministerio Público y del Juez, por conocer y controlar la forma de obtención 

de las pruebas, puede representar un serio riesgo para los propios secretos, y 
Gestión de Inteligencia en las Américas

311

también para los pertenecientes a otros países. Creemos que la actividad de 

inteligencia no puede sin desnaturalizarse desempeñar un rol policial.

Consideramos por ello que la actividad de inteligencia debe tender a concentrarse en su auténtico rol, que justifica sus ya señaladas características: la 

protección contra las amenazas para la seguridad del Estado en el interior del 

país y en el exterior, además de tal protección, la búsqueda de oportunidades 

para la política exterior del país. 

El constante desarrollo de la inteligencia criminal, tanto en el mundo, como 

en Latinoamérica, así como el idéntico desarrollo de la cooperación subregional, regional e internacional en dicha materia, abre el camino hacia una 

lucha activa y eficaz y al propio tiempo respetuosa de los derechos humanos, 

contra el delito organizado e incluso contra el terrorismo, sin negar la subsistencia de un rol para la inteligencia contra este último.

El paulatino establecimiento de ámbitos de cooperación subregional en 

inteligencia criminal en América Latina547 marca un camino interesante. 

También lo ha hecho la Unión Europea en el marco de la cooperación en 

Justicia y Asuntos del Interior, y especialmente a través de la Constitución de 

EUROPOL, organismo de inteligencia criminal multinacional de la Unión 

Europea. EUROPOL constituye un modelo a seguir. Consecuentemente, 

y como lo señala John Casey, “las estructuras de policiamiento de la Unión 

Europea son sin lugar a dudas los más fuertes ejemplos de colaboración policial 

regional”.548

La cooperación en inteligencia criminal representa la cooperación entre 

policías y entre organismos de inteligencia criminal, constituidos fundamentalmente por policías y por analistas sin estado policial. En definitiva, ocurre 

entre funcionarios conocedores de la legislación penal y procesal penal, así 

como de la cooperación con los órganos judiciales y con el ministerio público 

en el proceso penal, con una vigencia mucho más limitada del secreto. El excesivo secretismo existente en el SISP brasileño referido por Priscila Brandão, 

se debe, en realidad, a la aplicación de una doctrina basada más en conceptos 

de inteligencia de Estado, que en conceptos propios de la inteligencia criminal.

La construcción de ámbitos institucionalizados subregionales de cooperación 

en inteligencia criminal concebidos sobre el modelo de EUROPOL, capaces 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

312

de encarar eficazmente la diversidad de desafíos y necesidades de cada 

subregión en Latinoamérica -o bien en UNASUR para América del Surcombinada con un órgano de apoyo hemisférico, podría constituir la base 

para una lucha eficaz contra el delito organizado trasnacional e incluso contra 

el terrorismo en la región, contribuyendo a superar en ella los riegos expuestos 

en el trabajo de Sepper. 

José Manuel Ugarte es Doctor de la Universidad de Buenos Aires (área 

Derecho Administrativo), abogado y especialista en Derecho Administrativo 

y Administración Pública por dicha Universidad, de la que es profesor en 

grado y postgrado, así como profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Católica de Santiago del Estero (DABA), profesor en la Maestría en 

Derecho Administrativo de la Universidad Abierta Interamericana, y profesor 

de la Carrera de Especialización en Gestión para la Defensa organizada por 

la Universidad de Tres de Febrero y la Escuela de Defensa Nacional. Correo: 

manuguart@gmail.com.
Gestión de Inteligencia en las Américas

313

Comentarios sobre los Ensayos en la Sección Tres

Thomas C. Bruneau

Cualquiera que sepa algo sobre cómo funcionan realmente las agencias de 

inteligencia en las nuevas democracias, entenderá que no es fácil tener certeza 

sobre los temas en detalle a excepción de la naturaleza de sus estructuras formales. También es muy difícil recopilar información confiable. No es sorprendente entonces, que estos tres capítulos se basan en una variedad amplia 

y distinta de recursos de información incluyendo documentos, libros, artículos, y entrevistas. En vez de ser informes de investigaciones empíricas, estos 

capítulos buscan expresar en cierto sentido cómo funciona la inteligencia en 

varios países, con un enfoque particular en Brasil y México. Más específicamente, estos tres capítulos contribuyen a nuestro conocimiento relacionado 

con el contexto burocrático de estructuras y procedimientos de inteligencia. 

El ensayo escrito por Priscila Carlos Brandão demuestra que a pesar de que 

Brasil ha estado involucrado en un esfuerzo de una década para crear un 

sistema nuevo de inteligencia, centrado en la Agencia Brasileña de Inteligencia (ABIN), de hecho, todavía hay mucho en el “sistema” que es redundante, 

superpuesto y opaco. Efectivamente, el sistema de inteligencia de las fuerzas armadas, sobrevive, y todavía tiene un “papel permanente de seguridad 

interna”, mientras el Servicio de Información Nacional (SIN) -la rama de 

inteligencia de la dictadura militar que gobernó a Brasil entre 1964 y 1985- 

fue eliminado a principios de los años 90. Como Brandão señala, es muy 

importante que en Brasil, la ABIN no tenga la autoridad legal para interceptar llamadas o comunicaciones del internet, sino debe depender de la Policía 

Federal para estos recursos fundamentales de inteligencia. En mi opinión, esta 

limitación restringe profundamente la efectividad de la ABIN y puede ser la 

causa de escándalos interminables, mientras que la agencia intenta compensar 

esa falta de atribución.

El capítulo escrito por Swenson y Orozco se basa en gran parte en un artículo 

de Elizabeth Sepper del Texas International Law Journal (otoño del 2010) el 

cual crítica fuertemente el intercambio internacional de inteligencia generalizado y sin control. Los autores así exploran el contexto para el intercambio de inteligencia y se concentran en los fundamentos jurídicos para 

ciertas actividades de inteligencia. En cuanto a cómo la inteligencia puede
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

314

contribuir a la seguridad pública, emplean lecciones principalmente de la experiencia de México. Mirando más específicamente a la Policía Federal Mexicana, demuestran que su competencia y habilidades, en función de los recursos disponibles para ella, varían de estado a estado dentro de ese país, y que 

las mejoras en inteligencia respecto a la seguridad del ciudadano a nivel local 

dependerá en encontrar modos éticos para integrar capacidades nacionales y 

militares de inteligencia junto con la acción preventiva de la policía, tal vez 

incluso adelante de un marco jurídico nacional por desarrollar.

La contribución de Zúñiga argumenta a favor de la recopilación de inteligencia en el ambiente penal como una actividad legítima, aunque experimental, de mejorar las prácticas de gestión de la recopilación de información del 

sistema de justicia nacional. Al revisar el marco jurídico para las actividades 

de inteligencia en distintos países, ella descubre que en Chile, su país de atención, y en la mayoría de los países de la región, la frágil base legal para 

la recopilación de inteligencia deja mucho espacio institucional libre para 

la innovación burocrática capaz de promover una expansión razonable de la 

función de inteligencia. 

Lo que sobresalta en estos tres ensayos son varios puntos que nosotros en el 

Centro para Relaciones Civiles-Militares hemos encontrado que son comunes 

o típicos en nuestro trabajo en varios gobiernos democráticos recientes. Estos 

incluyen lo siguiente: Necesitan contar con todos los recursos de información 

imaginables para comenzar a decir algo sobre la función de inteligencia; existe una ausencia de, o fundamentos jurídicos ambiguos para la función de 

inteligencia; hay una división confusa de trabajo entre las diferentes agencias 

de inteligencia, incluyendo las agencias militares y civiles; y además se ve 

ambigüedad en cuanto a quién hace precisamente qué y a quién se provee el 

producto final de inteligencia.

Estos estudios también sugieren que un desafío adicional consiste en cómo 

definir, mucho menos medir, la eficacia de las agencias de inteligencia. Estos 

son los desafíos que cualquier persona interesada en inteligencia debe tratar, 

aunque podemos adivinar que nunca puede ser logrado de manera muy 

satisfactoria.
Gestión de Inteligencia en las Américas

315

Thomas C. Bruneau. Profesor Distinguido de Asuntos de Seguridad Nacional en la Escuela Naval de Postgrado en Monterrey, California, donde sirve 

como Administrador del Programa para Latinoamérica y enseña cursos cortos 

sobre reforma de inteligencia en el Centro de Relaciones Civiles y Militares. 

Su más reciente libro, coeditado con Florina Cristiana Matei, es The Routledge 

Handbook of Civil-Military Relations (2012). Correo electrónico: tbruneau@

nps.edu. 

Gestión de Inteligencia en las Américas

317

Os desafios Institucionais no Processo de Integração do 

Sistema de Inteligência de Segurança Pública Brasileiro

Priscila Carlos Brandão

Neste paper temos a oportunidade de analisar o processo de integração do 

Subsistema de Inteligência de Segurança Pública (SISP) -componente do 

Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN)- ao longo da última década. Interessa analisar seu estágio atual, bem como estabelecer propostas que visam 

aperfeiçoá-lo.

Legitimidade e eficácia para a inteligência no Brasil

Para haver governabilidade549 na área de inteligência é necessária uma 

definição clara de quem a governa, para que, e como se governa. Mas antes de 

tudo, é preciso fixar de maneira clara o que é inteligência. Ainda que doutrinariamente não exista confusão, na prática, a deficiência da implementação 

da doutrina na área de segurança pública no país por um lado, e da definição 

conceitual implícita na doutrina militar por outro, fazem com que a atuação 

da inteligência se configure como uma zona muito cinzenta no país, marcada 

por espaços de ambiguidade. Os riscos apresentados pela presença dessa indeterminação são variados, e vão desde a hipertrofia dos poderes, ao sacrifício 

dos direitos fundamentais, gerando perda de eficácia e eficiência.550

Apenas a partir de uma definição amplamente compreendida e legitimada 

pela sociedade e por aqueles que dela se servem ou a executam, que é 

possível definir uma direção, um projeto para o setor. O que entra em um 

segundo ponto de extrema importância sobre o sistema: quem o gerencia, nas 

perspectivas política e técnica, e quem a executa, no sentido operacional. O 

gerenciamento do sistema de inteligência, para ser eficiente, depende de fatores 

externos e internos. Na esfera externa, depende que haja, no âmbito do Poder 

Executivo, a definição de uma política de inteligência para o país, e de um 

Plano de inteligência especificamente direcionado para as respectivas áreas. 

A definição destas políticas e estabelecimento destas metas deve estar afinada 

com os objetivos de um determinado governo. Ou seja, embora a atividade 

de inteligência tenha que adquirir uma institucionalidade e legitimidade 

que a caracterizam como função de Estado, a definição de suas metas estão 

diretamente relacionadas ao projeto político de um determinado governo. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

318

Depende dos interesses daqueles que são responsáveis pela definição do 

Plano. A função da atividade é de Estado, mas as definições de prioridades são 

estabelecidas pelo governante que ocupa o poder em determinado momento. 

A definição de planos direciona, mas não determina de forma inexorável, 

as ações a serem desenvolvidas. É preciso haver um determinado grau de 

flexibilidade, considerando a incerteza do ambiente ao qual nos referimos. 

Como argumenta o especialista brasileiro em Estudos Estratégicos, Domício Proença, em recente diálogo com a autora, para governar a inteligência 

é preciso saber que inteligência é esta, para que serve, para quem, qual o seu 

custo, quais as salvaguardas lhes são concedidas, quais os limites e controle 

existentes, e como ela tem sido desempenhada.551

Vale esclarecer que estes fatores não podem e nem devem ser resolvidos apenas de forma autônoma, no interior das agências que compõem o sistema, 

ou pelo próprio sistema, mas deve haver uma adequação entre as políticas 

definidas no âmbito político, e as metas atribuídas a cada um destes órgãos, 

considerando sua principal atividade fim.

Por outro lado, dizer que quem governa a inteligência o faz a partir de fora 

do sistema, não diminui o grau de relevância dos gestores internos, alegadamente, aqueles que têm, ou deveriam ter, além de conhecimentos administrativos, conhecimentos profissionais específicos da atividade, capazes de revelar 

os recursos e prioridades adequados para seu emprego. O uso dos recursos 

precisa resultar de uma avaliação conjunta, entre quem governa e quem administra, e deve atender às diversas temporalidades impostas pelas demandas. 

Nessa avaliação deve ser considerado o que é politicamente satisfatório, com 

o que é profissionalmente adequado.552 Emerge destas considerações, o conceito de eficiência na gestão da função de inteligência. 

Inteligência na área de segurança pública

O debate na Ciência Política sobre as funções da atividade de inteligência, 

sobretudo da inteligência criminal em contextos democráticos, tem sido marcante na América Latina, a exemplo da discussão apresentada pelo cientista 

político argentino, no inicio do milênio:

Colocando como centro el afianzamiento de la governabilidad, la formulación e implementación de políticas destinadas
Gestión de Inteligencia en las Américas

319

a atender los problemas vinculados a la seguridad pública 

debe superar la visión unívoca y reduccionista de seguridad 

= policía, o seguridad = represión, para integrarse en un esfuerzo común en donde las políticas de seguridad y la política 

criminal, se conjugan en el marco de la dimensión social.533

No setor de Segurança Pública no Brasil, a complexidade de áreas abrangidas 

pela atividade de inteligência interna dentro do contexto da Segurança Institucional demanda alguns esclarecimentos. De acordo com relevante parte 

da literatura internacional, a inteligência interna subdivide-se em duas áreas. 

Primeiro, a inteligência de segurança (security intelligence), ou inteligência doméstica (domestic intelligence), como conhecida no caso dos Estados Unidos, 

relacionada à identificação de ameaças potenciais à segurança do Estado. A 

segunda é a área de inteligência criminal (criminal intelligence), conhecida 

nos Estados Unidos como Inteligência para a Imposição da Lei (Law Enforcement Intelligence/LEI), e está relacionada ao apoio às funções investigativas 

policiais e ao provimento da ordem pública e justiça criminal. Entretanto, no 

Brasil, as funções compreendidas na esfera da segurança interna (inteligência 

de segurança doméstica e inteligência criminal), encontram-se imiscuídas na 

definição de Inteligência de Segurança Pública. O problema desta mescla não 

é relativo a uma necessidade de pura reprodução taxonômica, e sim, ao desafio que acarreta para o desempenho eficiente da atividade, e à capacidade de 

gestão dos sistemas de inteligência.

Em seu trabalho Segurança tem saída (2006), Luiz Eduardo Soares estabeleceu 

um diagnóstico sobre a segurança pública no país e destacou dois grandes 

problemas: a péssima qualidade da gestão no setor, e a obsolência das estruturas corporativas.554 Para o autor, um modelo de gestão empresarial seria uma 

condição necessária, ainda que não suficiente, para se pensar em realizar uma 

condução eficiente da política de segurança pública no Brasil: “conhecendo 

o problema para o qual tem que oferecer resposta; planejando o que vai ser 

feito; avaliando o que foi feito; identificando erros e acertos, e monitorando 

todo o circuito”.555

Vários fatores são ponderados por Soares. O fato de os gestores das organizações não terem formação e nem conhecimento na área administrativa; 

de os cargos administrativos não terem como base competência e confiança; 

de as nossas instituições de segurança pública serem refratárias a alterações; 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

320

bem como o fato de serem corporativistas, a relação entre as corporações, 

que deveriam agir em cooperação, são marcadas por rivalidade e disputas 

mesquinhas.556

Ao analisar este apego conservador ao corporativismo, Soares clama pela necessidade de se compreender quais reformas são necessárias para a construção 

de um sistema de segurança pública eficiente. Segundo o balanço do autor: 

Nossas polícias são máquinas pesadas e lentas, nada 

inteligentes e criativas, que não valorizam seus policiais e 

nem preparam adequadamente, não planejam nem avaliam 

o que fazem, não aprendem com os erros porque não os 

identificam, não conhecem os problemas sobre os quais 

atuam (os policiais, individualmente, sabem muito, a polícia, 

como instituição, nada sabe); não cultivam o respeito e a 

confiança da população (...); cometem um número imenso 

de crimes, quando sua tarefa é evitá-los ou conduzir à Justiça 

os perpetradores.557

Para além de toda a rivalidade, ainda destaca problemas estruturais que dificultam a cooperação. O primeiro seria a falta de padronização de um sistema de 

comunicação profissional, que permitisse um adequado compartilhamento de 

dados, sempre úteis para a produção de inteligência na área de segurança pública. Cada polícia tem seu modo próprio de formar seus quadros, com cursos 

realizados em prazos e formatos distintos, não há nem mesmo um ciclo básico 

comum. Cada uma das polícias tem modo próprio de classificação de informações, dificultando o processo de interação. Não há um sistema nacional efetivo 

que organize estas instituições, as quais comportam-se como unidades isoladas 

que se rivalizam e raramente cooperam entre si. Até mesmo no âmbito das 

polícias abrigadas no Ministério da Justiça, -Polícia Federal e Polícia Rodoviária 

Federal- pouco diálogo existe. Diante deste cenário ineficaz, Soares questiona: 

como seria possível criar uma cultura profissional, um sistema eficiente, amparado em uma linguagem técnica capaz de ser compartilhada?558

Considerando as premissas estabelecidas pelo autor em 2006 e válidas para 

2012, de que para o começo de um processo de mudança salutar para o sistema de segurança pública do país é necessário desenvolver um planejamento efetivo, capacitação, avaliação sistemática, valorização dos profissionais, 
Gestión de Inteligencia en las Américas

321

avaliação dos procedimentos e controle, quais propostas práticas, no campo 

de inteligência, poderiam ser pensadas para reforçar a reforma e integração 

dos órgãos responsáveis pela atividade no setor de segurança pública, cujos 

problemas são apenas reflexos deste caos anteriormente narrado? Antes de 

seguirmos às propostas propriamente ditas, passemos a uma revisão crítica 

do cenário institucional atual, o qual ainda não desenvolveu uma reforma 

consistente para a produção de um sistema menos corporativista. O que não 

implica que esta reforma não seja possível e não esteja, ainda que a passos 

lentos, em andamento. 

A institucionalização do Subsistema de Inteligência da

Segurança Pública 

Em 20 de junho de 2000, durante a gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso, foi divulgado o Plano Nacional de Segurança Pública/PNSP, 

que em seu Compromisso No 4 previa a implementação do Subsistema de 

Inteligência de Segurança Pública/SISP, no âmbito do Sistema Brasileiro de 

Inteligência, a ser integrado por órgãos das esferas “federal, estadual e municipal, tendo por objetivo identificar ameaças à segurança pública, subsidiar, (...) 

com conhecimentos necessários, a adoção de providências para a manutenção 

da segurança pública."559

Inicialmente, o SISP foi regulamentado por meio do Decreto 3.448, de 05 

de maio de 2000, tendo a ABIN [Agencia Brasileira de Inteligência (no país, 

a agência possui responsabilidades tanto em relação à área externa, quanto 

interna, com amplo predomínio da última)] como órgão central, e seu diretor-geral como presidente. Não obstante, em meio a uma disputa de poderes 

envolvendo o Ministério da Justiça/MJ e o Gabinete de Segurança Institucional/GSI, viabilizada pela generalidade com que os conceitos de inteligência 

e de sistema foram tratados na lei que regulamentou o SISBIN,560 um novo 

decreto foi elaborado, retirando da ABIN o posto de órgão central do SISP, 

atribuindo-lhe à Secretaria Nacional de Segurança Pública/SENASP-MJ.561

Caberia ao SISP “coordenar e integrar as atividades de ISP em todo o país, 

bem como suprir os governos federal e estaduais de informações que subsidiem a tomada de decisões neste campo.” (Art 1o). 

Além da SENASP, como seu órgão central, o SISP, possui como componentes 

operacionais os Departamentos de Polícia Federal/DPF e a Polícia Rodoviária 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

322

Federal/DPRF, no âmbito do MJ; além de alguns órgãos do Ministério da 

Fazenda; do Ministério da Integração Regional; do Ministério da Defesa; do 

GSI (ABIN e Secretaria Nacional Antidrogas/SENAD), além das polícias civis e militares562 dos 26 Estados e do Distrito Federal, esses últimos, integrados mediante convênios. 

Caberia aos representantes do SISP “identificar, acompanhar e avaliar ameaças 

reais ou potenciais de segurança pública e produzir conhecimentos e informações que subsidiem ações para neutralizar, coibir e reprimir atos criminosos de 

qualquer natureza.” (Arto 2, §3). Ainda que se tratasse de um conceito vago, 

tornou-se o único conceito disponível para orientar os debates em torno dos 

marcos doutrinários e regulatórios a partir de então produzidos. 

O decreto também determinou a criação do Conselho Especial do Subsistema 

de Inteligência de Segurança Pública (CE/SISP), órgão de deliberação coletiva, com a finalidade de estabelecer normas para as atividades de inteligência 

de segurança pública/ISP (Art 3o). Como membros permanentes estavam o 

Secretário Nacional de Segurança Pública (responsável por presidi-lo) e os 

representantes dos órgãos acima mencionados, à exceção dos estados, que 

participariam apenas como membros eventuais, sem direito a voto. 

Em dezembro de 2001 a Secretaria Nacional de Segurança Pública promoveu 

o I Seminário Nacional sobre a atividade de Inteligência de Segurança 

Pública.

563 Entre as posições consensuadas, a ISP foi apresentada como 

uma ferramenta de análise de fenômenos relacionados à segurança pública, 

entre os quais se destacam a identificação da forma e atuação de organizações 

criminosas e das novas modalidades de crimes, a elaboração do perfil das 

pessoas envolvidas, sejam autores ou vítimas, para auxiliar na solução de 

procedimentos investigatórios policiais, além de subsidiar o planejamento da 

gestão de segurança pública, através do fornecimento de dados, informações e 

conhecimentos.564 Em relação ao “estado da arte” dos órgãos de inteligência 

estaduais, foi constatado que não se tratava de sistema formalizado na maioria 

dos Estados, reforçando a necessidade de viabilizar o ajuste das estruturas 

existentes e o desenvolvimento de determinado grau de padronização. Também 

foi constatada a deficiência da qualificação profissional na área, a carência 

de equipamentos específicos para o desempenho da atividade, a necessidade 

do desenvolvimento de uma mentalidade de inteligência compatível com os 

objetivos do Plano Nacional de Segurança Pública e com os preceitos legais 
Gestión de Inteligencia en las Américas

323

vigentes, a ausência de doutrina especifica para a ISP, e por fim, a ineficiência 

das medidas de contra-inteligência. 

Entre os principais desafios do funcionamento dos sistemas estaduais de ISP, 

destacou-se a necessidade de estabelecimento de uma “mão-dupla” no fluxo 

informacional entre os órgãos estaduais e federais componentes do SISP, 

a instituição de mecanismos que possibilitassem a ligação técnica entre os 

órgãos de inteligência vinculados hierarquicamente a secretarias distintas, e 

a manutenção de um sistema voltado única e exclusivamente para a área de 

segurança pública. Em termos de capacitação foi constatada a necessidade 

de formar profissionais e aperfeiçoar os policiais para a área de ISP. Sobre 

os procedimentos relacionados à interceptação telefônica foi relatada uma 

série de dificuldades encontradas pelos operadores, bem como fornecidos 

subsídios para a reelaboração de um novo marco regulatório. Por fim, em 

relação à discussão sobre projetos estaduais da área de ISP, foi sugerido que 

se realizasse treinamento dos recursos humanos, observando-se o perfil do 

futuro profissional da área de ISP, buscando-se aperfeiçoar os profissionais 

de ISP dos órgãos existentes, e proporcionar seus devidos aparelhamento/

reaparelhamentos.565

O Grupo de Trabalho responsável pela elaboração da doutrina finalizou seu 

trabalho em 2001, cujo desenho, de acordo com as conversações estabelecidas 

entre autora com alguns participantes, refletia as Orientações Doutrinárias 

do SISBIN, utilizada pela ABIN (que tampouco possuía uma “Doutrina” 

regulamentada). 

Em um segundo seminário sobre ISP promovido em 2002, a SENASP 

divulgou a criação, bem como procurou fomentar sua utilização sistemática, 

da Rede Nacional de Informações de Segurança Pública (RENISP).566 A 

RENISP foi a solução tecnológica criada para a transmissão de dados, na 

modalidade criptografada, instalada em todos os órgãos que compunham o 

SISP. Foi paulatinamente implementada, face à dependência da adesão dos 

estados. 

A partir de 2003, com a entrada do sociólogo Dr. Luis Eduardo Soares 

na condução da Secretaria Nacional de Segurança Pública, vários esforços 

foram empreendidos, no sentido de promover interação/integração, a 

exemplo da criação da Coordenadoria Geral de Inteligência,567 e capacitação 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

324

dos profissionais da área. Para tanto, foi elaborado o primeiro Curso de 

Aperfeiçoamento de Inteligência de Segurança Pública/CAISP, projetado pelo 

estado em parceria com especialistas do país na área, cujo processo de criação e 

implementação foi muito rico, dada a natureza das ferramentas oferecidas.568

Elogiado por uns, criticado por seus “academicismos” por outros, o primeiro 

curso de impacto promovido pela Secretaria Nacional de Segurança Pública 

foi capaz de fincar raízes e iniciar um processo de interação, ainda que informal, entre componentes dos vários órgãos do sistema, ensejando, posteriormente, a criação do Instituto de Inteligência Criminal (INTECRIM) e do 

atual Capítulo Brasil do International Association of Law Enforcement Intelligence Analysts (IALEIA). Entretanto, a dramática saída do secretário nacional 

Luis Eduardo Soares ainda em 2003, somado ao descaso com que o encerramento do curso foi tratado pelo novo secretário,569 relegaram o curso ao 

quase esquecimento. 

Posteriormente, a sobreposição de funções que ocorreu na Coordenadoria 

Geral de Inteligência (CGI) no período da organização dos Jogos Pan-Americanos de 2007, o reduzido tamanho da equipe, a falta de prioridade com que 

o tema inteligência foi e ainda é tratado nas esferas políticas (não obstante 

seja sempre apresentado como a solução de todos os problemas para a segurança pública), emperrou o processo de encerramento da doutrina, que havia 

sido vencido em sua etapa mais difícil, a que dependia da interlocução dos 

operadores do sistema. E foi neste momento que a gestão da CGI, diante da 

necessidade de apresentar os retornos em termos de investimentos financeiros 

e políticos produzidos ao longo dos dois períodos de debate, encerrou esta 

segunda fase, aprovando a Doutrina Nacional de Inteligência de Segurança 

Pública/DNISP, junto a uma minoria dos membros que a debateram, suprimindo-lhe vários itens, e divulgando-a, ostensivamente, sem que um acordo 

para tanto, tivesse sido realizado. A terceira fase tem seu capítulo final com 

a aprovação da DNISP junto ao Conselho Especial/CE em 22 de julho de 

2009,570 na gestão do secretário Ricardo Balestreri. 

A aprovação da DNISP junto ao Conselho Especial durante a gestão do 

delegado Luiz Fernando Corrêa (2003/2007) como Secretário Nacional de 

Segurança Pública, havia sido indefinidamente postergada, considerando-se 

o envolvimento da CGI com a segurança dos Jogos Pan-Americanos, e a expectativa que foi criada por esta gestão, junto aos representantes estaduais,
Gestión de Inteligencia en las Américas

325

de levar ao CE uma proposta de reformulação da legislação para a área de 

inteligência de segurança pública, que incluísse a participação plena dos representantes estaduais junto ao Conselho. Esta iniciativa foi realmente executada, a proposta foi levada ao CE e aprovada em reunião realizada aos 5 de abril 

de 2005.571 No entanto, não chegou a ser politicamente implementada, uma 

vez que dependia da apresentação de um Projeto-Lei junto ao Congresso Nacional, de iniciativa do Poder Executivo, que alterasse a Lei 3695, o que nunca foi realizado. Tal inércia na condução da proposta de alteração nos deixa 

em dúvida se a apresentação da proposta junto ao CE teria sido apenas uma 

manobra para acalmar os ânimos dos representantes estaduais, ou se havia, 

de fato, interesse na alteração. No que tange a este debate, a segunda gestão 

mais duradoura da CGI (órgão da Secretaria Nacional de Segurança Pública 

responsável pela integração dos operadores de inteligência) no governo Lula, 

conduzida pelo então secretário Ricardo Balestreri, foi marcada por uma postura política explicitamente mais “precavida” do que a anterior, no sentido de 

evitar se tornar refém de qualquer pacto político que pudesse ocorrer entre os 

estados na área de ISP, e postulou um papel mais efetivo de representante dos 

interesses estaduais, ao criar o Conselho Nacional de Chefes de Organismos 

de Inteligência (CNCOI).572

Outro processo “deixado pelo caminho” pela gestão de Luiz Fernando Corrêa 

foi a institucionalização dos Cursos de Especialização de Inteligência de Segurança Pública. Em 2006, por iniciativa dos gestores do setor de inteligência de 

segurança pública do estado do Mato Grosso, foi realizado o primeiro curso 

de especialização em Inteligência de Segurança Pública do país. Tratou-se de 

um projeto piloto, previsto para ser reproduzido em outros estados, cujo retorno imediato em termo de investimentos foi a promoção de uma efetiva 

interlocução dentro do subsistema de inteligência estadual, realizado a partir 

da interação entre seus componentes/alunos.573 Não obstante, assim que iniciaram as tratativas para a segurança dos Jogos Pan-Americanos, a prioridade 

relativa ao profissionalismo e a integração do SISP foi abandonada.

A gestão da CGI (Coordenadoria Geral de Inteligência) no período do Secretário Balestreri apresentou maior interesse (modo geral, a equipe como um 

todo), em imprimir um processo menos reativo e menos pautado por uma 

política de barganhas. Entre 2008 e 2009, sobretudo, promoveu uma nova 

formatação para o banco de dados sobre informações criminais, o Sistema 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

326

Nacional de Informações de Justiça e de Segurança Pública (INFOSEG), que 

foi transformado em uma rede, a Rede de Integração Nacional de Informações de Segurança Pública; alterou o modo de acesso à RENISP, que passou a ocorrer por meio de um modelo pendrive criptografado, promovendo 

mais flexibilidade; criou o Conselho Nacional de Chefes de Organismos de 

Inteligência, (um conselho representativo dos estados junto ao Conselho Especial do Secretaria de Inteligência de Segurança Pública); e promoveu uma 

regulamentação efetiva da doutrina. 

A exemplo do que ocorreu anteriormente, a CGI também teve seu processo 

de implementação de políticas de capacitação e integração do sistema preterido em função de sua atuação na articulação do sistema de segurança da agenda esportiva do país, as novas preocupações ocorreriam em torno dos Jogos 

Olímpicos (2016) e da Copa do Mundo de futebol (2014). Mas sem dúvida, 

a atuação desta gestão implementou passos importantíssimos para o processo 

de institucionalização da Secretaria de Inteligência de Segurança Pública, apesar de aquém das promessas de integração e capacitação esperadas. 

Atividade de inteligência de segurança pública: 

doutrina e conceito 

Explicitei com riqueza de detalhes as negociações, demandas e sugestões elaboradas pelos gestores em torno do tema Inteligência de Segurança Pública. 

Entre os debates estabelecidos, um tema que alcançou consenso em meio a 

uma discussão conflitiva e desgastante, diz respeito ao entendimento sobre a 

função da atividade no país. Ficou claro nos debates, que a atividade possui 

função subsidiária, produz conhecimento para auxiliar o tomador de decisão 

ou para subsidiar policiais responsáveis por produzir a prova. São finalidades 

da inteligência de segurança pública, entre outras, apoiar diretamente, com 

informações relevantes, as operações policiais de prevenção, patrulhamento ostensivo e investigação criminal e auxiliar na investigação de delitos.574

Entretanto, entender que a inteligência policial não tem como atividade fim a 

produção de provas, e sim, de conhecimentos, tem sido um dos maiores desafios empíricos do sistema. Os documentos produzidos na área de inteligência 

normalmente são classificados ou restritos, bem como seus operadores estão 

sujeitos a sigilos funcionais, e para que se tornem prova é preciso desclassificálos, expor os métodos, técnicas e agentes da área, acarretando um custo altíssimo
Gestión de Inteligencia en las Américas

327

para a produção desta prova. Compreender os limites entre inteligência em 

sua fase pré-delitual e pós-delitual tem sido um dos grandes dilemas no país, 

principalmente porque, uma vez explicitados, são delimitados os responsáveis 

e os meios disponíveis para sua produção. 

Por mais paradoxal que pareça, apesar da existência da Lei 9296, de 24 de 

julho de 1996, que regula a possibilidade de realização da interceptação telefônica no país, foi apenas a partir da aprovação da Doutrina Nacional de 

Inteligência de Segurança Pública em 2009, que ficou explícito que é vedado 

aos responsáveis pela atividade de inteligência a realização de interceptações 

que não ocorram no âmbito de uma investigação. As Ações de Inteligência Policial (judiciária) definidas na doutrina são aquelas que envolvem o emprego de 

técnicas especiais que visam a obtenção de dados negados e dependem de autorização judicial (constituem-se de indícios, evidências ou provas de autoria 

ou materialidade de um crime), a qual é concedida apenas no decorrer de uma 

investigação. O resto do sistema que desenvolve a atividade de inteligência 

de segurança pública no país, o que inclui segurança interna, não possui os 

mandatos necessários para o cumprimento de suas funções, evidenciando a 

fragilidade de nossa legislação. Diferentemente do Federal Bureau of Investigation dos Estados Unidos, que após os atentados de 11 de setembro de 2001 

passou a acumular novas e grandes capacidades de inteligência doméstica e 

inteligência criminal,575 a Polícia Federal, para desencadear o processamento de informações e produção de análises relativas à penetração de supostos 

membros de uma rede terrorista no país, não possui os mandados relativos à 

coleta intrusiva, a não ser que já tenha sido identificado um crime precedente, 

como por exemplo, tráfico de armas, lavagem de dinheiro etc. Assim como a 

ABIN também não. A falta de mandados, considerando todos os princípios 

que devem regê-los (legitimidade, proporcionalidade etc.) esvazia o potencial 

destas funções na esfera da pró-atividade e da contra-inteligência no país. Daí 

a resistência inicial dos militares e da ABIN à criação de uma doutrina especificamente voltada para a área de segurança pública.

Por outro lado, a Constituição do país permite aos militares, como missão 

secundária das Forças Armadas, atuarem em defesa da lei e da ordem. 

Neste sentido, ainda que atualmente o conceito de “inimigo interno”, 

característico da Guerra Fria, não conste na atual Política de Defesa Nacional, 

sua permanência durante várias décadas como principal pilar das políticas 

militares, com destaque para o período da ditadura, faz com que ainda exerça 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

328

grande influência na definição das ações do setor de inteligência militar. No 

país é muito significativo o fato de que pouquíssimo esforço foi realizado 

pelos governos civis após a transição, no sentido de produzir um conceito que 

esclarecesse quais situações ou atores poderiam ser definidos como ameaça, e 

estabelecesse a diferença entre defesa interna, segurança, e defesa do Estado de 

Direito.

O Capítulo XVI do Decreto 7364/10, que regulamenta a estrutura do Ministério da Defesa, reconhece que é competência das Forças Armadas, “quando 

couber”, a “garantia da lei e da ordem, visando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, na garantia da votação 

e da apuração eleitoral, bem como sua cooperação com o desenvolvimento 

nacional e a defesa civil e no combate a delitos transfronteiriços e ambientais”.576 Esta disposição infra constitucional é delimitada em sua maior parte 

pelos próprios militares que a interpretam, basicamente ignorando o “quando 

couber” ou “a iniciativa de qualquer um destes”, e o traduzem em capacidades 

permanentes das Forças Armadas. 

A definição de área de competência do Ministério da Defesa/MD, que vai 

desde a função de polícia nas fronteiras, garantia da ordem, defesa das pessoas 

e do patrimônio, à garantia da apuração eleitoral e da defesa civil, se bem que 

minimiza-se a capacidade da inteligência militar no que diz respeito à sua 

atividade fim, visto que seus recursos humanos, tecnológicos e orçamentários 

são restritos,577 transforma o MD em um dos elementos mais maleáveis da 

estrutura administrativa, utilizável em todos os momentos em que o Estado é 

incompetente, a partir dos órgãos apropriados, de cumprir sua função.

Vale ressaltar que nos últimos anos, a Doutrina de Segurança Nacional passou 

por diversas adaptações no Brasil. Contudo, conforme é possível perceber no 

discurso militar ainda presente, sua característica fundamental é o conflito 

permanente, e é esse quadro de conflito que subordinava e ainda subordina 

as demais atividades, à lógica de segurança do Estado, em detrimento da segurança individual. 

Recentemente a Revista Carta Capital (19/10/2011), de grande circulação 

e prestígio no país, divulgou trechos de um documento intitulado “Manual 

de Campanha – Contra-Inteligência”, que nos fornece indícios inequívocos 

sobre a permanência deste tipo de mentalidade, e de como as expressões são 

manipuladas, de forma a legitimar e justificar a atuação dos militares, junto 
Gestión de Inteligencia en las Américas

329

às esferas internas. Não negamos de maneira alguma a necessidade de um 

Manual de Contra-Inteligência, como também não negamos a presença de 

pseudo-ONGs no país, a existência de biopirataria etc. No entanto, temos 

que atribuir a César, o que é de César. Em trecho que define quais atores devem ser considerados “Elementos Adversos”, esclarece o Manual:

Grupos, movimentos sociais, entidades e organizações não 

governamentais e mesmo órgãos governamentais, de cunho 

ideológico ou não – atuando no país e no exterior – ou por 

segmentos autônomos, elementos radicais ou a eles vinculados, que defendem mudanças radicais e revolucionárias, 

ultrapassando, em seus programas e bases doutrinárias de 

caráter político-ideológicas, religiosas e étnicas, os limites da 

legalidade institucional do Estado democrático de direito, e 

cujos procedimentos ilegais possam vir a comprometer a ordem 

pública e até mesmo a ordem interna do país.

578

Ao mesmo tempo em que procura legitimar a atuação das forças armadas no 

campo interno, a partir do momento em que estas forças adversas ultrapassem

os limites da legalidade institucional e cuja ação possa vir a comprometer a 

ordem pública ou a ordem interna do país, nitidamente ignora o princípio da 

proporcionalidade, ao colocá-los como elementos continuamente passíveis de 

acompanhamento, a não ser que consideremos a ação do Movimento dos Sem 

Terra (MST) ou a Greve dos Correios, por exemplo, uma ameaça tão grave 

à institucionalidade do país, que não possa ser acompanhada pelos órgãos 

de inteligência do setor de segurança pública. Aliás, mesmo no que tange ao 

acompanhamento destes movimentos por parte dos órgãos civis de inteligência, ainda é possível questionar algumas de suas validades, em um Estado 

democrático de direito. Algo está errado ao se naturalizar estes componentes, 

marcadamente característicos de um Estado autoritário, o qual não suporta a 

adversidade de opiniões. Assumir a necessidade da atuação das Forças Armadas nesta esfera de atuação seria como assumir que somos um Estado incapaz 

de lidar com a própria dinâmica de governabilidade de um país democrático. 

Segundo Domício Proença Júnior e Eugênio Diniz, a Doutrina de Segurança 

Nacional (DSN) ainda deslegitima a divergência de opiniões e demoniza o 

conflito, impossibilitando o debate democrático. Suprime, de forma simplória, a complexidade do processo decisório das sociedades modernas, seja 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

330

numa ditadura, seja numa democracia.579 É crucial esclarecer que a critica 

aos entendimentos nascidos da DSN não se encerra em condições principais, 

em sua inadequação à democracia, ou seu apego a considerações pseudocientíficas, cabalmente desmentidas pela história. De acordo com os autores, 

a crítica à DSN é imprescindível em função do risco real que sua aplicação 

pode trazer à busca de metas políticas – para a gestão concreta dos assuntos 

de segurança e defesa.580

Priorizar o campo interno significa orientar o potencial das forças armadas 

para uma missão que lhe é secundária. E considerando o protagonismo que o 

país vem assumindo paulatinamente no cenário internacional, isto é inadmissível. Não há dúvidas de que urge um processo de transformação e modernização do nosso modelo de inteligência e sua adequação aos temais tais como 

terrorismo (muito diferente do termo subversão, do qual os militares tem um 

grande apreço), e espionagem estrangeira.581

Inteligência de segurança pública, inteligência policial e 

investigação policial

Critério unificador entre investigação policial e análise investigativa 

de inteligência, é que ambas estão condicionadas pelas regras jurídicas 

que balizam a admissibilidade das provas. Aspecto diferenciador, é que a 

inteligência policial produz conhecimento que confirma evidências, indícios 

ou provas que possibilitem identificar a autoria e materialidade do crime, e 

que seu trabalho não se encerra com a investigação. Na inteligência policial, 

existe um sistema de retroalimentação de informação, que desencadeia um 

processo cíclico de produção de conhecimento de inteligência. A partir 

do momento que são coletadas novas informações e novas análises são 

produzidas, aumenta-se a possibilidade de se desencadear novas investigações 

e aí sucessivamente, transformando a análise investigativa em análise 

estratégica. Segundo Mônica Lacerda, “o produto do seu processo analítico 

integra-se a um banco de dados e é utilizado para a previsão e prevenção 

de eventos indesejáveis, neste sentido, não atuando mais como inteligência 

policial investigativa, mas preventiva”.582

No caso das operações de inteligência de segurança pública voltadas para a 

prevenção de delitos, crimes e graves perturbações da ordem pública (análise 

estratégica), operações muitas vezes levadas a cabo pela polícia ostensiva no 
Gestión de Inteligencia en las Américas

331

Brasil, e não pela polícia investigativa, os parâmetros para a admissibilidade 

da utilização de meios intrusivos de busca de dados negados são muito menos 

claros. A atividade se manifesta no âmbito extra penal, no qual as regras ainda 

são difusas e imprecisas e, por conseguinte, prevalece um leque de opções e 

decisões mais discricionário para o gestor público.

As possibilidades de minimizar as ameaças implícitas no desenvolvimento da 

atividade de inteligência de segurança pública em sua função estratégica estão 

diretamente relacionadas à capacidade da autoridade administrativa competente, baseada em parâmetros normativos específicos, de direcionar a atividade de inteligência. A gestão eficaz da função depende de coibir o uso de métodos intrusivos e fomentar a capacitação dos analistas, de modo a maximizar 

o processo de produção de inteligência baseado em fontes ostensivas e bancos 

de dados organizados de forma inteligente e compreensível.

Propostas práticas no campo de inteligência para reforçar

a reforma do setor de segurança pública

Fórmula indiscutível para potencializar a capacidade de inteligência de segurança pública no país está relacionada ao processo de institucionalização da 

prática de intercâmbio informal de dados, realizada entre os vários seguimentos vinculados à área, independentemente do tipo de instituição e da prática 

de policiamento, se ostensivo ou preventivo. 

Em seu recente trabalho, The Blue Planet, Michael Bayer (2010) buscou 

comprovar como a não absorção das capacidades produzidas por meio da 

troca informal de dados, realizadas entre agências policiais de todo o mundo, 

tem sido um dos maiores equívocos da campanha de combate ao terrorismo 

promovido pelos estadunidenses: “formal relationships are helpful, informal 

relationships are powerful”.583 Segundo o autor, algumas características 

inerentes dos órgãos policiais as transformam no mais potente instrumento 

de combate à criminalidade complexa e, por extensão, ao terrorismo. Sob 

esta lógica, para que as ações terroristas sejam desencadeadas, várias ações 

criminosas são anteriormente realizadas, de forma a viabilizar sua consecução 

material: tráfico de drogas, de pessoas, extorsão, lavagem de dinheiro, 

comércio ilegal de armas e outras. Estas ações constituem o foco de ação das 

agências policiais. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

332

Ainda que as premissas apresentadas pelo autor sejam válidas, sobretudo para 

a interação entre agências de países distintos (ou seja, que não disputam entre

si poder, orçamento e capacidade de influência), podem ser estabelecidas 

como metas de comportamento para as agências policiais brasileiras, vistas 

como um referencial para o estabelecimento de uma grande rede, capaz de 

viabilizar um tipo de coleta que o autor qualifica como “um arrastão” de dados de vários tipos.

Entre as principais premissas colocadas pelo autor destacamos: 1) a capacidade que a polícia tem de se adaptar, ajustar e agir rapidamente, no sentido de 

alcançar respostas que demandam ação imediata;584 2) o fato de que existe 

um sentimento de pertencimento entre as várias corporações policiais, considerando que têm missões em comum – manutenção da segurança e da ordem –, e inimigos comuns – os criminosos, que os estimula a cooperar entre 

si (neste sentido, o autor interpreta o corporativismo policial a partir de seu 

lado positivo, a “Culture of the badge” exprimiria uma tendência à cooperação entre órgãos similares);585 3) a capilaridade destas agências é outro fator 

positivo, pois permite aos policiais atuarem nos mais variados níveis (estadual, 

federal, local), nos mais distintos lugares (metrópoles, vilas, bairros, guetos), 

sendo que esta cooperação transcende religiões, etnias, preferências políticas, 

e outras fronteiras que poderiam inviabilizar a cooperação. Daí a atuação em 

todo The Blue Planet! É justamente em função desta capilaridade, acrescidos do know how em investigações, que as agências policiais, por meio de 

seus contatos informais, têm uma capacidade única de “ligar os pontos”;586

4) a independência que possuem em relação aos centros de poder – principalmente se comparados aos serviços de inteligência, eles mesmos órgãos de 

poder de um determinado governo –, o que permite uma autonomia mínima, 

necessária para o desenvolvimento das missões destas agências.587

Em resumo, o sentimento de pertencimento, a independência em relação 

aos centros de poder, e a capilaridade devem ser observados enquanto instrumentos de extrema importância para o combate à criminalidade do país. Tais 

premissas representariam um conjunto de condições necessárias para a troca 

de informações, ainda que não suficientes. A promoção de um intercâmbio 

fluente de informações entre policiais também demanda confiança, a base 

de todo o processo de circulação da informação. Segundo Bayer, dois fatores 

são fundamentais para imprimir confiança: o sentimento de pertencimento

(presumido) e a reciprocidade.588 Para que dados circulem de maneira
Gestión de Inteligencia en las Américas

333

informal é preciso, ou que já tenha havido contato entre agentes, ou que, 

amparado na expectativa de que quando necessário será possível contar com a 

ajuda daquele que pede auxílio, um agente sempre ajudará seu colega. 

Interessante destacar que no país tanto os policias quanto outros agentes da 

área de inteligência de segurança pública sabem o valor e a importância de 

se compilar e acessar determinados bancos de dados, da necessidade de um 

fluxo informacional multidirecional, e no entanto, fatores variados ainda fazem com que as agências policiais não cooperem entre si, privilegiando o lado 

negativo do corporativismo, ou seja, a disputa de território, em detrimento 

do cumprimento de sua missão primária: a segurança dos cidadãos. 

Mas porque privilegiar a troca informal de dados? Em primeiro lugar, as informações divulgadas por meios informais (baseadas na confiança ou no voto de 

confiança), muitas vezes enriquecem os dados já disponibilizados por canais 

burocráticos. Em segundo lugar, o ritmo da troca burocrática de informações 

não atende a necessidade de agilidade dos órgãos policiais. Requerimentos 

realizados por meios formais demandam muito tempo para ser atendidos, 

necessitam ser escritos, transmitidos, registrados, analisados, debatidos, considerados, aprovados ou desaprovados, para daí serem ou não respondidos. 

Isto pode levar dias, semanas, meses. A troca de informações entre policias, 

feita “cop to cop”, pode levar minutos, o tempo de um telefonema, uma troca 

de fax, de um e-mail etc. E em uma dinâmica que depende de informações 

disponíveis, para que um caso “não esfrie” ou que alguém mais seja prejudicado, o fator tempo é crucial.

Bayer procura demonstrar em seu livro como, ao transferir a lógica de funcionamento das ummahs para o mundo globalizado, instituições como a AlQaida tiraram muito mais proveito da tecnologia de comunicações, do que 

os próprios estadunidenses.589 As unidades sociais islâmicas, denominadas 

ummahs, guardam relação com a ideia árabe de asabiyah, que se refere a um 

tipo de solidariedade social, à consciência de grupo, a uma coesão, no sentido 

de pertencimento, identidade. E foi justamente por meio desta lógica, que 

estabeleceram uma fantástica rede, de transmissão segura de comunicações, 

ainda que informal.

Mas também não bastam apenas a noção de pertencimento e a confiança, há 

no país outra lógica que precisa ser invertida: a de compartimentação, para 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

334

a de interação. É preciso promover o compartilhamento, e neste sentido, as 

agências policiais têm mais uma vantagem sobre os órgãos de inteligência: os 

órgãos policiais, diferente das esferas de inteligência, produzem informações 

que são, obrigatoriamente, produzidas em obediência às regras do direito penal. Os parâmetros para a admissibilidade da utilização de meios intrusivos 

de busca de dados negados são muito claros, o que gera informações muito 

mais confiáveis. E se a informação dos colegas, ainda que à distância pode ser 

confiável, então é factível a reciprocidade entre agentes de um mesmo país, a 

troca em tese é mais atrativa, pois o interesse é comum. 

Esta inversão da cultura de compartimentação necessita ser realizada tanto 

extra, quanto intra-muros. Dentro de uma mesma instituição, a informação 

muitas vezes não circula, é privatizada enquanto instrumento de poder de 

determinadas autoridades. Não obstante, fato consumado é que a globalização e a expansão tecnológica promoveram maior autonomia para as esferas 

intermediárias no que diz respeito ao acesso à informação, e neste sentido, 

houve um determinado deslocamento do poder. Isto não implica desordem 

e desobediência hierárquica, pelo contrário, apenas reforça o papel das chefias no desenho e estímulo à criação de sistemas de troca de informação. Informação retida desnecessariamente não deve ser entendida como aumento de poder pessoal, e sim, como perda de possibilidade de atuação eficaz

e eficiente. 

Mas como operacionalizar este fluxo informal de informações? Neste sentido, 

duas questões devem ser observadas: quem promove e controla a circulação 

dos dados, e que dados serão disponibilizados. No país, a Secretaria Nacional 

de Segurança Pública possui a função de fomentar a integração dos vários 

órgãos vinculados ao Subsistema de Inteligência de Segurança Pública e já 

coordena um sistema de troca de informações de inteligência, denominado 

Rede Nacional de Informações de Segurança Pública. Não obstante, estas trocas obedecem uma lógica formal, orientada pela doutrina que regula os pedidos de busca, a criação de Relints (relatórios de inteligência), condições de 

circulação etc, tratam-se de informações classificadas. Neste sentido, voltamos 

para o problema da agilidade. Torna-se crucial para o país o desenvolvimento 

de uma nova arquitetura de inteligência, na qual as agências compartilhem 

informações sensíveis, que seriam validadas e operacionalizadas, sob o regime 

de um protocolo único. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

335

Segundo Bayer, um dos grandes problemas relacionados à troca de informações diz respeito à cultura ainda existente, de se classificar todo tipo de 

nformações. É uma das faces mais visíveis da disputa de territórios empreendidas nos setores de inteligência, que ainda agem dentro da lógica de Guerra 

Fria. A informação classificada se torna inacessível a uma grande porcentagem de locais, nos quais seria extremamente necessária. Na perspectiva do 

autor, outro problema seria o fato de que, ao se classificar uma informação, 

desperta-se o interesse sobre a mesma, tornando-a objeto de desejo, o que lhe 

imprime maior vulnerabilidade.590

Na nova legislação brasileira encontramos em informações passíveis de classificação, aquelas cujo conhecimento público comprometeria as atividades 

de inteligência ou de investigação, relacionadas à prevenção ou repressão de 

infrações (Art. 23, Item VIII).591 Mas como definir realisticamente quais informações, principalmente no ambiente criminal, deveriam ser classificadas, 

e quais não deveriam ter sua circulação restrita em relação aos vários órgãos 

que dela poderiam tirar proveito, para uma ação legítima? A proposta implementada por Bayer nos aponta alguns caminhos que promoveriam uma inversão da lógica tão difundida do período de Guerra Fria, inadequada para 

o enfrentamento dos complexos problemas impostos pela globalização da 

tecnologia de comunicação: não classificar informações, a menos que haja 

uma probabilidade concreta de este conhecimento causar danos à segurança 

nacional.592 Ainda que o termo “segurança nacional” seja obscuro, o que o 

autor defende é que uma informação não deve ser classificada apenas porque 

desta forma: a) ocultaria uma violação à lei, um erro ou uma ineficiência 

administrativa; b) apenas visasse prevenir um constrangimento a uma pessoa, 

organização ou agência; c) impedisse a competição entre órgãos ou; d) prevenisse ou atrasasse a divulgação de uma informação que não requeira proteção, 

em interesse da segurança nacional.593

Ao denunciar a cultura da super-classificação das informações, que visa substancialmente esconder informações políticas constrangedoras e eliminá-las 

da esfera de competição interburocrática, Bayer atesta que apesar de a comunidade de inteligência recorrer a este procedimento com o discurso de 

se proteger fontes e métodos, e a comunidade policial invocar a classificação 

para a proteção de suas investigações, existem muitas ocasiões em que pode 

haver cooperação em torno de vários temas. “A classificação é tipicamente 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

336

uma decisão política, e não uma ação técnica”.594 A saída seria substituir a 

classificação pela categorização de informação sensível. Por sua capacidade 

de auto-regulação, a troca de informações sensíveis estimularia, segundo o 

autor, uma transmissão mais segura do dado, uma vez que: a informação que 

circula sem classificação não seria objeto de cobiça como o é a informação 

classificada; há sempre a preocupação, por parte do próprio agente policial, 

de que ao se vazar uma informação, corre-se o risco de “queimar” um caso 

pela libertação de qualquer informação sem autorização; e pelo fato de que 

as informações penais são claramente protegidas por lei e seu vazamento é 

considerado crime. É importante ficar atento ao fato de que cuidado com a 

circulação é diferente da eliminação da circulação da informação.595 O uso 

dos critérios acima mencionados já fornecem dicas para a transformação da 

categorização das informações, de classificadas, para sensíveis.

Seria de extrema importância que a administração do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública, sob responsabilidade da Secretaria Nacional 

de Segurança Pública, desenvolvesse cursos não apenas para a divulgação da 

Doutrina, engendrando um currículo mais padronizado para os profissionais 

de inteligência, mas que também fomentasse uma nova cultura de indexação da informação provendo, materialmente, os equipamentos e softwares 

necessários para viabilizar um acesso mais amplo aos vários bancos de dados 

existentes no pais, capazes de contribuir com o tema da segurança pública. 

Tais cursos, compostos por membros das mais distintas organizações, não 

apenas promove a aproximação entre estes profissionais, como permite o desenvolvimento de confiança mútua, elemento fundamental para a troca de 

informação e na atuação pré-delitual. 

Diagnósticos e prognósticos

Em resumo, o que podemos dizer acerca do desenvolvimento de um sistema 

integrado de inteligência no país? No Brasil, as funções compreendidas na 

esfera da segurança interna (inteligência de segurança/doméstica e inteligência criminal/Law Enforcement intelligence), encontram-se imiscuídas na 

definição de Inteligência de Segurança Pública, o que é extremamente problemático, na medida em que apenas a atividade de inteligência desenvolvida 

no âmbito de uma investigação policial possui mandato para realizar a coleta 

intrusiva de dados.
Gestión de Inteligencia en las Américas

337

A padronização da linguagem e dos procedimentos também é de importância crucial para promover eficácia e legitimidade dentro do Subsistema de 

Inteligência de Segurança Pública, pois se o seu desenvolvimento depende de 

bons profissionais, é necessário um elemento balizador dos conceitos e valores 

que devem orientá-los. A utilização da Doutrina Nacional de Inteligência 

de Segurança Pública, aprovada pelo Conselho Especial em julho de 2009, 

ainda não compõe o universo de práticas implementadas pelo Subsistema de 

Inteligência de Segurança Pública. Primeiro, porque ainda não existe um interesse efetivo de interação, por parte das corporações envolvidas, que force a 

aplicação do “vocabulário” comum. O “dever ser” dos sistemas de inteligência 

permanece como um imperativo categórico muito aquém da nossa realidade. 

Nem mesmo no âmbito do executivo federal, a doutrina se implementa.596 

Este fator pode invalidar sua utilidade, já que não chega a quem precisa. Entre 

os sistemas estaduais, ainda inexiste um trabalho de cooperação ou interação 

institucionalizado, seja formal ou informal (redes sociais). Não há no país, 

em termos práticos, um entendimento padrão sobre os componentes fundamentais de inteligência de segurança pública, inviabilizando a definição das 

prioridades no desenvolvimento de ações políticas e uma administração de recursos conforme as orientações mais adequadas para o contexto democrático.

É claro que a padronização sobre os conceitos e técnicas utilizadas no âmbito 

da Inteligência de Segurança Pública não garante, por si só, a capilaridade 

do sistema. É preciso comprometimento, confiança, uma mudança na cultura de classificação das informações, bem como um órgão responsável por 

promover a integração do sistema, amparada pelos pressupostos da doutrina, 

capaz de fomentar a confiança entre seus componentes, para que os produtos 

realmente sejam produzidos de acordo com os padrões definidos, e para o 

que é mais importante, para que circulem de forma inteligível. Conforme 

pudemos averiguar em recente tendência internacional, a útil troca de informações sensíveis pode ocorrer tanto por meios formais, quanto informais 

(redes profissionais sociais), saber quem deve produzir informações, saber o 

que determinadas expressões significam, e haver uma confiança mínima entre 

as instituições, são requisitos mínimos para que a troca ocorra, independentemente dos meios. 

Quanto à eficácia do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública criado 

em 2000, não foi ainda, absolutamente, capaz de promover uma interação 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

338

satisfatória entre as distintas corporações. Entre os desafios identificados pelos gestores e operadores da atividade no período imediatamente posterior 

à sua criação,597 a maioria ainda está presente: falta de mandatos, de capacitação, de gestão eficiente, de padronização, cooperação. Apenas dois, dos 

poucos problemas inicialmente identificados, foram sanados: a aprovação de 

uma nova doutrina, e a criação de uma rede interna, capaz de promover a 

transmissão segura de informações classificadas. O sistema Rede Nacional de 

Informações de Segurança Pública foi criado com o intuito de atender esta 

demanda, não obstante, ainda não é um recurso amplamente utilizado. Na 

medida em que a falta de confiança e de cooperação entre distintos órgãos 

ainda imperam, as soluções informais/pessoais, não institucionalizadas, são 

vistas como a melhor opção. 

Ou seja, apesar de o discurso sobre a necessidade de se produzir mais e melhores informações sobre os crimes e os criminosos no país ser moeda corrente, 

ainda não alcançamos na área de segurança pública um grau de especialização 

e proeminência capaz de gerar o que em outros países já se chama de policiamento liderado pela inteligência (intelligence-led policing).598 Uma prioridade 

seria então, precisamente, construirmos no país uma cultura capaz de perceber as respostas e os resultados operacionais imediatos desta integração. A 

produção do conhecimento no trabalho policial, e mesmo no sistema criminal, em seu sentido amplo, depende fundamentalmente da sinergia produzida 

entre os ganhos tecnológicos viabilizados pela infra-estrutura de Tecnologia 

de Informações e Comunicações, pela qualidade dos bancos de dados, e pela 

riqueza de informações entranhadas na própria atividade operacional (preventiva e investigativa). 

O desenvolvimento de um sistema de inteligência de segurança pública no 

Brasil ainda demanda valorização da atividade por parte dos gestores da 

segurança pública, conhecimento sobre suas funções, fomento à sua integração, 

cooperação, capacitação e, sobretudo, humildade aos gestores para conservarem 

os avanços anteriormente alcançados. Se administrar a inteligência depende 

do desenvolvimento de um arcabouço capaz de conduzi-la, como um gestor 

conseguirá definir seus componentes essenciais e definir os recursos técnicos e 

profissionais necessários, se não compreende e valoriza a atividade? Como será 

possível fomentar capacitação, integração, propor reformas, melhoria em sua 

regulamentação, sem o estabelecimento claro sobre suas esferas de atuação? 
Gestión de Inteligencia en las Américas

339

Tal desconhecimento inviabiliza uma condução efetiva da atividade, que 

vai além da sua administração. Administrar um subsistema de inteligência 

de segurança pública, o que tem sido feito, apesar dos vários altos e baixos, 

é muito distinto de conduzir uma política de inteligência, nossa demanda 

efetiva. Sem o atendimento deste requisito, os graus de governabilidade do 

sistema continuarão seriamente comprometidos.

Urge no Brasil a revisão dos mecanismos legais que regulamentem a coleta de 

informações tanto por parte das polícias quanto da chamada inteligência de 

Estado. A ABIN, por exemplo, não possui mandato para interceptar comunicações de qualquer tipo. Se a atividade de inteligência lida com conflito de 

vontades e serve para obter informações que são protegidas e/ou negadas, o 

que justificaria a existência de um órgão de inteligência (nesse caso, no mais 

alto nível de condução do Estado), sem este tipo de mandato executivo para 

o exercício da inteligência e contra-inteligência? Fica a pergunta, apresento 

algumas respostas:

Quadro síntese:

Tabela 15

Esquema de Sugestões paro o melhoramento da Inteligência Nacional 

Critério de Eficácia Situação Atual Propostas

Definição clara do Conceito de Inteligência de 

Segurança Pública: deve 

ser amplamente compreendido e legitimado 

por aqueles que dela se 

servem.

Ambigüidade conceitual Especificar as áreas relevantes de atuação (Defesa, Segurança Pública e 

Relações Internacionais), 

delimitando a área de atuação de cada um dos componentes da comunidade 

de inteligência.

Definir quem governa, 

quem gerencia, quem executa, como se governa.

Ambigüidade sobre os 

papeis atribuídos a civis, 

militares e policiais no 

processo de produção do 

conhecimento: ameaça à 

privacidade e outros direitos civis

Definir a atribuição de 

cada um dos órgãos dentro do sistema, considerando sua natureza, local 

dentro do subsistema e, 

principalmente, sua atividade fim.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

340

Tabela 15, (continua)

Esquema de Sugestões paro o melhoramento da Inteligência Nacional 

Critério de Eficácia Situação Atual Propostas

Definir como se governa: 

planejar, capacitar, avaliar 

e valorizar profissionais da 

área.

Pendência na aprovação 

da Política Nacional de 

Inteligência

Aprovação da Política, 

que orientará os Planos 

e metas para cada uma 

das respectivas áreas, de 

acordo com os objetivos 

políticos do governo.

Padronização Pendência na divulgação 

da Doutrina Nacional de 

Inteligência de Segurança 

Pública

Promoção de encontros 

e cursos que promovam 

aproximação entre componentes e padronização 

de linguagem.

Cooperação Corporativismo 

Conservador

Promoção de processos 

de integração, capazes de 

gerar uma leitura positiva 

do corporativismo, que 

promova sentimento de 

pertencimento, desapego 

à propriedade da informação e preocupação com a 

atividade fim: manutenção da ordem pública e 

preservação dos Estado de 

Direito.

Gestão eficiente Não corrigem erros, 

porque não os detectam, 

falta interlocução entre as 

“castas”. 

Quebrar o abismo existente entre operadores de 

inteligência (que sabem 

muito) e gestores, com os 

quais pouco dialogam.

Compartilhamento de informaçõesGuarda corporativa ou 

privada da informação

a) Institucionalização dos 

procedimentos informais 

de coleta e manuseio de 

dados, por meio da aproximação entre colegas. 

(Poderia ser promovido 
Gestión de Inteligencia en las Américas

341

Tabela 15, (continua)

Esquema de Sugestões paro o melhoramento da Inteligência Nacional 

Critério de Eficácia Situação Atual Propostas

pela Secretaria Nacional 

de Segurança Pública, por 

meio de Protocolo Seguro). b) Fomento da cultura 

de compartilhamento, em 

detrimento da de compartimentação. 

Fonte: Compilado pela autora.

Biografia da autora

Priscila Brandão é doutora em Ciências Sociais pela Universidade Estadual 

de Campinas (2005), Pós-Doutora em Governança e Governabilidade no 

Combate ao Narcotráfico (National Defense University/2010) e atualmente 

desenvolve pós-doutorado pela Universidade de Burgos/Espanha, sobre profissionalização na área de inteligência. Desde janeiro de 2006 é professora adjunta da Universidade Federal de Minas Gerais. Possui experiência na área de 

História, com ênfase em História das Instituições Políticas Contemporâneas, 

atuando principalmente nos temas sobre ditadura militar, comunidade de 

inteligência, Abin, América Latina e Inteligência Criminal. Desenvolve pesquisa sobre a implementação do Subsistema Brasileiro de Inteligência de 

SeguraPública/SISP e do sistema de inteligência do Departamento de Polícia Federal, do Ministério da Justiça (DPF-MJ). É consultora dos governos 

Federal e de alguns governos estaduais, para a área de inteligência criminal. 

É líder do Diretório de Pesquisa do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico: Inteligência Governamental; e coordenadora 

do Centro de Estudos Estratégicos e Inteligência Governamental da UFMG. 

Autora de SNI e ABIN. Rio de Janeiro, EDFGV, 2002; Serviços Secretos e 

Democracia, Niterói, Editora Impetus, 2010 e vários outros artigos sobre o 

tema. Ver currículo completo em: http://lattes.cnpq.br/5546418263728807.

Gestión de Inteligencia en las Américas

343

Inteligencia en el Ámbito Penitenciario: 

Condiciones para su Relación con la Seguridad Pública

Liza Zúñiga Collado

Introducción

¿Por qué es deseable el desarrollo de tareas de inteligencia estratégica en el 

ámbito carcelario? ¿Por qué tendría valor estratégico? ¿Cómo se puede lograr 

la gestión de la función de inteligencia en este ámbito? Éstas son las preguntas que guían el presente artículo, en el cual se presenta un acercamiento a 

dos áreas que parecen no juntarse, pero que tienen una relación debido a la 

inserción de la inteligencia en la seguridad pública. No existen estudios ni del 

ámbito penitenciario ni desde la inteligencia que aborden esto, que se podría 

considerar un nuevo ámbito de aplicación de la inteligencia, por lo tanto, las 

ideas aquí planteadas se presentan a modo de reflexión y desafío pendiente. 

La revisión de diferentes casos en América Latina, desde la normativa, orientará esta discusión y mostrará que los espacios están abiertos en algunos casos, 

aunque lejos de concretar la inserción del sistema carcelario en la función de 

inteligencia. 

Para responder a las preguntas planteadas, se comienza con una justificación 

teórica basada en el concepto de reformas del sector seguridad que se desarrolló en la década de los noventa y del cual se tomará la idea de sistema de 

seguridad, pues otorga la posibilidad de desarrollar una red de organismos 

que colaboren entre sí, respetando los ámbitos de competencia de cada uno, 

pero asegurando un nivel de coordinación mínimo que permita el desarrollo 

del sector y de cada institución de forma complementaria. Bajo este marco 

conceptual se plantea la necesidad de incluir al sistema penitenciario en las 

labores de inteligencia, con el objetivo de que no sea un mero receptor de 

decisiones judiciales y políticas criminales, sino que tenga un rol activo en el 

sistema de seguridad estatal.

Para sustentar la discusión, en el segundo punto se presenta la conformación 

de las agencias de inteligencia en América Latina, señalando la presencia de 

leyes, definiciones y organismos que la componen. En ello se aprecian dos 

grupos de países: aquellos que han logrado avanzar hacia leyes de inteligencia 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

344

con sistemas, que con más o menos elementos constituyen un sistema de 

inteligencia que contempla definiciones, principios de actuación, límites y 

controles a la labor de inteligencia y una red de organismos que en distintos 

ámbitos colaboran a ese fin; en tanto, un segundo grupo de países muestra 

un escaso o nulo desarrollo en este ámbito. Lo que une a ambos grupos es 

que perdura, de manera general, una concepción tradicional de inteligencia 

basada en la inteligencia estratégica, la militar y la policial.

Con lo anterior en vista, el tercer y último punto presenta las condiciones 

que debieran darse para que la inteligencia abarque también el ámbito penitenciario, pues más allá de que la jurisprudencia o una política pública lo 

indiquen, lo cierto es que el sistema carcelario de América Latina arrastra una 

crisis que, en las condiciones actuales, hace imposible -o muy difícil- la implementación de servicios de inteligencia en el sector, o incluso la consideración 

de ella. No obstante, es una tarea necesaria que ayudaría a mejorar la administración de las cárceles e integrar al sistema de seguridad a una institución 

largamente postergada. Es cierto que pensar en servicios de inteligencia en 

el sector carcelario es ambicioso debido a la situación carcelaria de la región, 

pero es factible desarrollarla en la medida de lo posible y en cuanto el sistema 

comience al mismo tiempo a superar sus múltiples deficiencias. 

Sistema de seguridad: cooperación para la seguridad 

multidimensional

Si bien la idea de sector seguridad como un todo nació en la década de los 

noventa en el contexto de los países de Europa del Este que debían reorganizar y, por tanto, reformar sus instituciones de seguridad, es igualmente aplicable a otros contextos, como países en vías de desarrollo o desarrollados, que 

bajo este concepto pueden perfeccionar sus instituciones de seguridad. En 

América Latina, el contexto de reconfiguración política no fue el mismo que 

en Europa del Este, por el tipo de conflicto vivido, pero sí hubo en la misma 

década una serie de reformas post dictaduras militares, en la era de la llamada 

“tercera ola de democratización”. La mayoría de estas reformas estuvieron 

centradas en restablecer o reconfigurar el liderazgo civil y político sobre las 

fuerzas armadas, así como separar la acción policial de la militar y hacer de estas instituciones cuerpos obedientes y no deliberantes.599 Pero en este proceso 

de reforma inicial no se consideraron otros actores del sector, especialmente 
Gestión de Inteligencia en las Américas

345

del área de justicia. Así, los servicios carcelarios no fueron integrados y en las 

dos últimas décadas fueron el recipiente de políticas criminales cada vez más 

punitivas, con penas de mayor duración y nuevos delitos, pero sin un contrapeso de política penitenciaria que se encargara de las cárceles. En consecuencia, los recintos de privación de libertad continuaron recibiendo cada vez 

más reclusos sin mayores modificaciones en el personal, en la infraestructura 

y en los programas disponibles para una población penal más numerosa y 

con características diferentes, en algunos casos más violenta y organizada. La 

situación descrita está presente, con matices, en toda América Latina.

Pero, ¿por qué incluir a los servicios carcelarios en el sistema de seguridad? De 

acuerdo al concepto amplio de seguridad de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) “La seguridad del pueblo y la 

seguridad de los Estados son mutuamente reforzantes. Una amplia gama de 

instituciones del Estado y otras entidades pueden ser responsables de asegurar 

aspectos de seguridad”. Dentro de este concepto amplio, la OCDE define al 

sector seguridad como

término usado para describir un sistema de seguridad que 

incluya a todos los actores, sus roles, responsabilidades y acciones, trabajando en conjunto para administrar y operar el 

sistema de una forma congruente con las normas democráticas y principios de buen gobierno. De esta forma contribuye 

al buen funcionamiento del marco de la seguridad.600

De esta definición se desprenden dos elementos que justifican la incorporación de las cárceles en el sector. El primero es que se incluye a todos los actores, ya sean centrales (como las fuerzas armadas, las policías, los servicios de 

inteligencia y similares), administrativos y de control (ministerios, comisiones legislativas, administración financiera), de justicia (instituciones penales, 

cortes, comisiones de derechos humanos) y fuerzas no estatales (como los 

servicios de seguridad privada). En este sentido el sistema carcelario forma 

parte del sector aunque no sea un actor central en sentido de las instituciones 

armadas. El segundo, es que el sistema debe contribuir al buen gobierno y al 

funcionamiento del sector. Esto es, fomentar la gobernabilidad, dado que la 

seguridad es una de las bases fundamentales que permiten el desarrollo de las 

personas. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

346

Respecto del concepto de gobernabilidad en el ámbito de la seguridad, se 

destaca aquí el adoptado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que señala lo siguiente: la gobernabilidad democrática de la seguridad 

ciudadana es la capacidad institucional por parte de las autoridades legítimas 

de diseñar, implementar y evaluar políticas de prevención y control de la violencia y el delito.601 De ella es necesario destacar tres de sus componentes: 

(i) se refiere a la gobernabilidad en un sistema democrático, es decir, donde 

existen -básicamente- autoridades civiles electas por la ciudadanía en procesos 

libres; (ii) apunta a la idea de seguridad ciudadana, es decir, aquélla que va 

más allá de las instituciones armadas tradicionales (como la policía) e implica 

a la ciudadanía, es decir, un concepto más integral de la seguridad; y (iii) 

implica medidas tanto preventivas, como de control. Esto último es especialmente importante en el ámbito penitenciario, pues si bien forma parte 

del sistema penal y, por ende, su enfoque está en el control de quien ha quebrantado la ley, también es susceptible de políticas preventivas, que apunten 

esencialmente a disminuir la reincidencia.

Si bien América Latina ha avanzado en políticas de seguridad ciudadana con 

participación comunitaria, en programas de prevención de todo tipo y en 

determinadas reformas ministeriales y policiales, las cárceles han permanecido casi intactas, sin políticas penitenciarias, con escasos resultados positivos 

que responden más bien a programas y esfuerzos aislados. Esto ha sucedido 

por una parte, porque tradicionalmente las policías y el poder judicial no 

han visto a la administración penitenciaria como un igual en el sistema de 

justicia criminal, perpetuando la idea de que el personal penitenciario es sólo 

personal de custodia y no de justicia;602 y, por otra parte, porque no es políticamente rentable para los gobiernos demostrar que son capaces de desarrollar 

un sistema carcelario en el marco del respeto a los derechos humanos, por el 

contrario, los tomadores de decisiones han creído que enviar más personas 

a la cárcel -sin importar lo que allí adentro suceda- es la mejor manera de 

responder a las demandas ciudadanas por mayor seguridad, conocido como 

populismo punitivo.603 

Como contraparte se ha instalado en América Latina, al menos discursivamente, 

la idea de seguridad humana y luego, la de seguridad multidimensional, que 

concuerdan con la mirada de sistema para el conjunto de las instituciones 

de seguridad. El origen de esta conceptualización de la seguridad como un 
Gestión de Inteligencia en las Américas

347

fenómeno multidimensional se remonta en la OEA a la Declaración sobre 

Seguridad de las Américas del año 2003, cuyo enfoque sostiene que la 

seguridad en el Hemisferio es de alcance multidimensional, 

incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del 

Hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la 

justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto, la 

promoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, 

la cooperación y el respeto a la soberanía nacional.604

Este nuevo concepto es semejante a la idea de seguridad humana -impulsada 

por el PNUD y en particular por los gobiernos de Canadá y Japón a principios de la década del noventa- de la cual se ha destacado positivamente su 

enfoque en las personas y su naturaleza integradora, así como su carácter 

multidimensional y su acento en el multilateralismo y la cooperación, aunque 

al mismo tiempo su campo de acción resulta muy amplio e introduce la dimensión seguridad en otras áreas del desarrollo.605

En consecuencia, si la seguridad tiene dimensiones múltiples, porque diversos 

son los orígenes de las amenazas, también deben ser múltiples los organismos 

encargados de hacerles frente, en el entendido de que no es posible descansar 

en la labor de una o dos instituciones. En este sentido, el rol de las cárceles 

es fundamental en el control de la delincuencia común y organizada, pudiendo desarrollar inteligencia en su ámbito de acción, pero también estando 

facultados para colaborar con los órganos centrales. De esa forma pueden 

contribuir a una mejor gestión de los organismos carcelarios, colaborando en 

el proceso decisional y en el uso óptimo de la información con que cuentan 

las instituciones carcelarias que resulta esencial para la seguridad institucional 

y pública. Con ello las administraciones penitenciarias pueden mejorar su 

propia seguridad y ser un aporte para el resto, permitiéndoles pasar también 

de un rol pasivo a uno más activo en el sistema de seguridad.

Función de inteligencia y función penitenciaria

La inteligencia estratégica es una labor diseñada para proveer de un panorama que se requiere para planificar el futuro, es decir, se trata de información 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

348

clave para la toma de decisiones. El proceso de producción de inteligencia 

requiere de planificación, desarrollo de sistemas y métodos para recolectar información y, finalmente, hacer análisis y administrar la organización. 

Según estos principios es un proceso que puede ser aplicado a muchas áreas, 

pero la inteligencia estratégica estuvo por mucho tiempo concentrada en el 

ámbito de la defensa nacional. Sin embargo, hoy incluso el ámbito empresarial aplica este concepto y, en materia de asuntos públicos, la comunidad 

de inteligencia también debe tomar en su accionar cuestiones económicas

y sociales. 

Entre las cuestiones sociales, resulta evidente que la delincuencia es un área 

donde se puede y se debe realizar un análisis de inteligencia que permita 

planificar las estrategias para enfrentar un fenómeno cambiante. El análisis 

de inteligencia en materias de seguridad pública permitiría una mejor planificación de las estrategias, tanto policiales como de prevención social, frente a una delincuencia que cambia y busca permanentemente nuevas formas 

de cometer delitos, asimismo permitirá tomar decisiones con más y mejor 

información para el mantenimiento del orden público. En Estados Unidos, 

por ejemplo, entre la década de los 50 y los 60 se hizo necesaria la labor 

de inteligencia penitenciaria para monitorear el movimiento de las pandillas 

dentro de las cárceles que estaban desafiando al sistema, y a poco a poco se 

fueron desarrollando grupos especial para esta labor con personal dedicado 

y entrenado para ello.606 El actual nivel de coordinación de la delincuencia 

organizada dentro de las cárceles y de pandillas -esto último especialmente en 

Centroamérica- es una señal de que la inteligencia se está haciendo cada vez 

más necesaria en las cárceles.

La inteligencia policial es un área asumida por la mayoría de las policías latinoamericanas, ya sea por medio de unidades de prevención o departamentos 

de inteligencia policial, o indirectamente en departamentos de investigación 

criminal. Sin embargo, las administraciones carcelarias no han incorporado 

la inteligencia entre sus labores, limitándose a la custodia de los reclusos y en 

menor medida, a los programas de reinserción. Se trata además, de un área en 

la que a falta de investigación empírica, se suelen hacer generalizaciones basadas en reportes de prensa, por lo que puede haber una distancia considerable 

entre la realidad y el imaginario social respecto de las cárceles. El problema es 

cuando ese imaginario está presente también en los tomadores de decisiones, 
Gestión de Inteligencia en las Américas

349

por ello es necesaria la inteligencia carcelaria y la investigación empírica sobre 

las características de la población penal.

¿Por qué la inteligencia debería ser aplicada al ámbito carcelario? Principalmente por dos razones. La primera porque, como se ha señalado, se trata 

de un actor del sistema de seguridad, por lo tanto, para que este sistema sea 

gobernable en su conjunto y eficaz en su implementación, es necesaria la 

coordinación entre actores. En este sentido, la administración penitenciaria 

tiene mucho que aportar desde su labor de custodia de la población privada 

de libertad, por las dinámicas que se generan dentro de la cárcel que ilustran las relaciones de poder, inequidad, orden y conflicto.607 El personal de 

custodia es ojos y oídos de analistas de inteligencia, pues debido al contacto 

diario con los reclusos pueden proveer de información relevante.608 Además, 

la cárcel es el símbolo más potente del poder del Estado para castigar, pero al 

mismo tiempo muestra las fallas de éste para integrar a todos los ciudadanos 

en un sistema de normas. Esto hace que sea indispensable considerarla dentro 

del sistema de instituciones de seguridad, porque es un elemento quepuede 

revelar aspectos sociales que, a su vez, permitan el perfeccionamiento gradual 

de políticas públicas orientadas a los grupos envueltos en la delincuencia. 

La segunda razón radica en que el desarrollo de inteligencia en el ámbito 

penitenciario le será útil a la propia administración del sistema carcelario para 

planificar su accionar futuro, para realizar cambios en su política y anticiparse 

a hechos que amenacen la seguridad interna, como los motines e intentos de 

escape. Para esto, es vital que el personal penitenciario tenga el entrenamiento 

adecuado y conozca el movimiento de los reclusos. Los arreglos informales 

entre ambos grupos son, sin duda, una fuente de información que tiene 

además efectos en el orden de los recintos carcelarios: alivian las tensiones y 

déficits del sistema, mantiene bajo control a los prisioneros más conflictivos 

y refuerza el estatus de los reclusos líderes.609 La inteligencia como proceso 

sistemático de recolección, evaluación y análisis de información, es aplicable 

al ámbito carcelario, donde las decisiones que se tomen tienen directa influencia en la seguridad de las personas -reclusos y funcionarios- por lo cual 

requiere de un reconocimiento. Su responsabilidad puede recaer en monitorear, identificar y documentar miembros de pandillas o de organizaciones 

criminales coordinándose con agentes externos, como policías y oficiales

de justicia.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

350

Legislación de inteligencia y la oportunidad para un sistema

integrado de seguridad 

Tanto la defensa, como protección de amenazas externas, el orden y la seguridad interna y la provisión de justicia son tareas exclusivas del Estado por 

tener el monopolio del uso de la fuerza; por lo tanto, todas ellas deben ser el 

primer círculo de un sistema de inteligencia. El poder judicial puede tener un 

rol de control, decidiendo, por ejemplo, sobre el uso de determinados medios 

de recolección de información. Pero organismos que dependen de él también 

pueden hacer inteligencia, como los sistemas penitenciarios. La consideración 

del poder judicial como órgano de supervisión y control de la inteligencia 

solamente ha sido recogida por aquellos países que tienen una legislación 

específica en materia de inteligencia.610

Varios países de la región han desarrollado una legislación sobre inteligencia 

nacional (véase Tabla 3). Algunas son más completas que otras e incluyen 

definiciones básicas, actores del sistema, roles y mecanismos de control (véase 

Tabla 4). En otros casos hay decretos que constituyen un organismo, pero 

señalan muy poco sobre otros aspectos (como en El Salvador).

En el caso de Argentina, dice la Ley de Inteligencia (Art. 13 de Ley 25520, 

del 2001) que la Secretaría de Inteligencia puede “Requerir a todos los órganos de la Administración Pública Nacional la información necesaria para 

el cumplimiento de sus funciones”. Ahí vemos una oportunidad para unintercambio de información e inteligencia entre oficiales del sistema penitenciario y el sistema nacional de inteligencia de la nación. A la distancia de casi 

una década, se señalan entre las funciones del Ministerio de Seguridad de la 

Nación (creado en 2010) “entender en la producción de inteligencia e información que compete a las Fuerzas de Seguridad y las Fuerzas Policiales”,611

es decir, tiene un rol de inteligencia en cuanto las policías que este Ministerio 

coordina realizan tal labor. Hay mención de inteligencia penitenciaria del Servicio Penitenciario Federal en la ley argentina 27126 de 2015, que transfiere 

a la nueva Agencia Federal de Inteligencia las competencias y el personal que 

se requiera de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal. 

En el caso de Chile, la ley que crea la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI) 

tampoco señala la participación de Gendarmería (el organismo encargado de 

la administración y custodia de las cárceles) entre las instituciones que forman
Gestión de Inteligencia en las Américas

351

parte del sistema de inteligencia. Similar al caso argentino, contempla la inteligencia militar, la estratégica y la criminal, esta última entregada a las fuerzas de orden y seguridad, es decir, las policías; aunque señala que la ANI 

puede requerir de la Dirección Nacional de Gendarmería la información que 

sea de su ámbito de responsabilidad y que se relacione con la competencia de 

la ANI, ante lo cual Gendarmería está obligada a otorgar información. En 

este caso, la inteligencia criminal, entendida como policial “Comprende el 

procesamiento de la información relacionada con las actividades de personas, 

grupos y organizaciones que de cualquier manera afecten o puedan afectar las 

condiciones del orden público y de la seguridad pública interior” (Ley 19972, 

Art. 22). Estas organizaciones o grupos siguen en muchos casos funcionando 

desde las cárceles, por lo cual es necesario que Gendarmería forme parte de 

este sistema de manera más directa y no sólo cuando la ANI lo requiera. Si 

Gendarmería realizara de manera permanente inteligencia e institucionalizara 

esta labor, podría ser un aporte sustantivo al sistema. En efecto, se hace especial mención a ésta en la ley citada, reconociendo su importancia.

En Brasil, el principal órgano que es la Agencia Brasileña de Inteligencia 

(ABIN), depende de la Presidencia de la República y tiene como fin “planear, ejecutar, coordinar, supervisar y controlar las actividades de inteligencia 

del país” (Ley 9833, Art. 3). La ley señala que serán parte del sistema de 

inteligencia los órganos de administración pública federal que directa o indirectamente pueda producir conocimientos de interés para las actividades de 

inteligencia, en especial los responsables por la defensa externa, la seguridad 

interna y las relaciones exteriores (Ley 9833 de 1999, Art. 2). Esto deja la 

puerta abierta para que el Departamento Penitenciario Nacional, del Ministerio de Justicia, eventualmente, forme parte de este sistema. Luego, mediante 

el Decreto No. 3695 del 21/12/2000, el gobierno brasileño creó el Subsistema de Inteligencia de Seguridad Pública, integrado por los Ministros de Justicia (Interior), Hacienda, Defensa e Integración Nacional, y el Gabinete de 

Seguridad Institucional de la Presidencia. Esta nueva organización es dirigida 

por la Secretaría Nacional de Seguridad Pública del Ministerio de Justicia. 

El órgano ejecutivo es el Consejo Especial del Subsistema de Inteligencia de 

Seguridad Pública, en el que participan: el secretario nacional de seguridad

pública -quien lo preside-; un representante del órgano de inteligencia del 

Departamento de Policía Federal y otro de la Policía Rodoviaria; dos representantes del ministerio de Hacienda; dos del Ministerio de Defensa; uno 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

352

del Gabinete de Seguridad Institucional de la Presidencia; uno de la Defensa 

Civil y uno de la ABIN. Como se aprecia, no hay ningún representante del 

Departamento Penitenciario. 

En el caso de Perú, la Dirección General de Inteligencia del Ministerio del 

Interior (DIGIMIN) es la encargada de coordinar y centralizar la inteligencia 

relacionada al orden interno, la seguridad pública, el crimen organizado y 

las nuevas amenazas transnacionales. Si bien la ley menciona un “campo no 

militar” donde se incluyen los asuntos políticos, económicos y sociales, no 

se menciona como parte del sistema al Ministerio de Justicia ni al Instituto 

Nacional Penitenciario.

En Guatemala, por medio de los Acuerdos de Paz de 1996, se limitó el accionar de la Dirección de Inteligencia del Ejército al ámbito de la defensa. De 

ese modo la Dirección General de Inteligencia Civil (DIGICI) como órgano 

civil, queda encargada de la inteligencia para proteger del crimen organizado 

y delincuencia común, y a los intereses políticos, económicos, sociales, industriales, comerciales, tecnológicos y estratégicos del país, es decir, su accionar 

está en muchos ámbitos internos, entre ellos, incluye la inteligencia criminal. 

Al depender de la misma cartera que la Policía Nacional Civil y la Dirección 

General de Centros Penales y estar en la misma línea de dependencia directa 

del Ministro de Gobernación, se puede suponer un nivel de coordinación. 

De hecho, entre las funciones de la DIGICI está “recabar y centralizar la información proveniente de las dependencias del Ministerio de Gobernación”, 

que incluiría el Sistema Penitenciario. Pero hasta la fecha no se menciona en 

ningún documento un rol particular para ninguna de ellas. 

El Jefe de Estado de Ecuador, Rafael Correa, señala en 2009 (Acuerdo Ministerial 026) que el Sistema Nacional de Inteligencia (SNI) operará con base 

en el nuevo Plan Nacional de Inteligencia.612 El Acuerdo indica que la Secretaría de Inteligencia es el órgano rector del Sistema Nacional de Inteligencia 

que planifica, norma y coordina la búsqueda, procesamiento y producción de 

Inteligencia. Este sistema está compuesto por el Subsistema de Inteligencia 

Militar, para la defensa nacional, el Subsistema de Inteligencia Policial, para 

la protección interna y la Unidad de Gestión de Seguridad Interna de la Presidencia de la República. Señala además que participarán “otros organismos de 

inteligencia que se crearen o adscribieren en el futuro” y “otras instituciones 

y organismos que posean o produzcan información de interés para los fines 
Gestión de Inteligencia en las Américas

353

de la conducción y seguridad integral del Estado”. En definitiva, tampoco 

considera la inteligencia penitenciaria, aunque deja abierta la posibilidad 

de que se creen nuevos organismos que formen parte del sistema, pero por 

el momento se basa en la inteligencia militar, policial y un organismo civil

que coordina.

En 2011, Colombia inicia el proyecto de Ley Estatutaria No 195, que regula 

los organismos de inteligencia y contrainteligencia. Fue creado para superar 

el vacío legal dejado por la derogación de la ley 1288, del 2009. Impulsado 

por el poder ejecutivo desde el Ministerio de Defensa, el Proyecto considera 

definiciones, límites, fines, funciones y principios que regulan la actividad de 

inteligencia y contrainteligencia. Si bien existe el concepto de “comunidad de 

inteligencia” presente en la ley, no hay un organismo coordinador de carácter 

civil que centralice la actividad. Para esta labor de coordinación se ha conformado la Junta de Inteligencia Conjunta (JIC) que se reúne regularmente 

para analizar los asuntos relacionados con la seguridad y defensa del Estado, 

coordinar las actividades de inteligencia y contrainteligencia, y asegurar la 

cooperación entre los distintos organismos que las llevan a cabo. Esta Junta 

está conformada por el Ministro de la Defensa Nacional, Alto Asesor para la 

Seguridad Nacional, Viceministro de Defensa Nacional, el Jefe de Inteligencia Conjunta (en representación del Comandante General de las Fuerzas), 

los Jefes de Inteligencia del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, el Director 

de Inteligencia Policial, el Director de la Unidad de Información y Análisis 

Financiero (UIAF) y el “Director de cualquier otro organismo de inteligencia 

y contrainteligencia facultado por Ley para llevar a cabo tales actividades”. 

Se señala también que las entidades públicas y privadas podrán cooperar con 

los organismos de inteligencia y contrainteligencia y que en caso de que la 

información solicitada esté amparada por la reserva legal, los organismos de 

inteligencia y las entidades públicas y privadas podrán suscribir convenios interinstitucionales de mutuo acuerdo para lograr los intercambios. En definitiva, tampoco incluye al sistema penitenciario, aunque deja abierta la puerta 

para que se incluyan otros organismos.

De los demás países, Nicaragua no tiene una ley de inteligencia ni un concepto de sistema y la Dirección de Información para la Defensa es un órgano 

del Ejército, no del Ministerio. Como señalan el artículo 51 del Decreto 25 

(del 2007) -que reforma el Reglamento de la Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo- y el artículo 26 del Código de 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

354

Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar (Ley 181 del 1994), “la 

Dirección de Información para la Defensa está destinada a obtener, procesar 

y analizar la información de actividades que atenten contra la soberanía, la 

integridad territorial de la nación y el orden constitucional. En ningún caso 

podrá realizar actividades de inteligencia política y se subordinará al Presidente de la República en su carácter de Jefe Supremo de la Fuerza de Defensa 

y Seguridad”. Por su parte, la Dirección de Contra Inteligencia Militar “es 

un organismo militar especializado, que está designado para la protección 

de la Institución, para la prevención de actividades delictivas y de acciones 

que se den a lo interno de la Institución que atenten contra la integridad de 

la misma”. También está destinada para garantizar la protección física de los 

mandos, de las instalaciones militares y de los bienes y recursos del Ejército 

(Ley 181, Art. 27). 

En este caso la inteligencia está restringida al ámbito militar y de la defensa, 

pues aún cuando en 1993 se creó una Dirección de Asuntos de Inteligencia 

-como órgano civil, dependiente de la Presidencia- está conformado por tres 

subdirectores de la misma órbita militar y policial: un representante del Ministerio de Gobernación, otro de la Policía Nacional y un tercero de la Dirección 

de Información para la Defensa. Si bien la ley determina que puede ampliarse 

el número de subdirectores y entre sus materias figuran principalmente delitos como el tráfico y contrabando de diversas especies, no contempla por el 

momento la participación de otros organismos como el Sistema Penitenciario 

Nacional. En este caso la Policía Nacional Civil (PNC) y el Sistema Penitenciario Nacional dependen del mismo Ministerio de Gobernación, pero no 

hay una instancia formal donde se coordinen. La PNC por su parte tiene una 

unidad de inteligencia policial dentro de las llamadas “especialidades nacionales”, dependiendo directamente de la Dirección Nacional, sin embargo, la 

definición de sus funciones no aparece en la Ley de Policía Nacional.

En Costa Rica tampoco existe una ley de inteligencia. Es la ley que regula las 

fuerzas policiales (del 1994) la que determina la existencia de la Dirección 

de Inteligencia y Seguridad Nacional (DIS), como órgano informativo del 

Presidente de la República en materia de seguridad nacional. Funciona bajo 

el mando exclusivo del Presidente de la República, quien podrá delegar, en el 

Ministerio de la Presidencia, la supervisión del cumplimiento de las funciones 

de este cuerpo policial. Sin embargo, lo que figura en el organigrama policial 

no es la DIS, sino el Departamento de Inteligencia Policial está inserto en la 
Gestión de Inteligencia en las Américas

355

Dirección de Operaciones de la Policía. Al no tener fuerzas armadas esta es la 

única instancia de inteligencia con la que cuenta. Pero la ley no señala los ámbitos de aplicación, sólo señala que su función es “detectar, investigar, analizar 

y comunicar al Presidente de la República o al Ministro de la Presidencia, 

la información necesaria para prevenir hechos que impliquen riesgo para la 

independencia o la integridad territorial o pongan en peligro la estabilidad 

del país y de sus instituciones”. Sin embargo, a raíz de un escándalo sobre 

uso de información para extorsión por parte de la DIS, en febrero de 2011 se 

presentó un proyecto de ley para derogar esta dirección.613

En Honduras, que tampoco cuenta con una ley de inteligencia, tampoco existe 

un organismo que regule y controle las actividades de inteligencia a nivel estatal 

siendo la Dirección de Información Estratégica del Estado Mayor Conjunto de 

las Fuerzas Armadas la encargada de satisfacer la mayoría de los requerimientos 

de información e inteligencia ordenados por el gobierno. Además, la Policía 

Nacional tiene un área de inteligencia, pero no se menciona un posible rol del 

sistema penitenciario, aunque depende de la misma policía.

En Bolivia, que tampoco tiene una ley de inteligencia o una agencia rectora 

del sistema, los organismos que realizan inteligencia de manera independiente 

están en el ámbito militar, policial y político, este último por la Dirección 

Nacional de Inteligencia del Estado del Ministerio de Gobierno. No obstante, 

hay una preocupación por parte de la autoridad política con respecto a regular 

esta función a través de una ley, habiendo ingresado un proyecto de ley sobre 

la materia en el congreso. Dicho proyecto señala que el gobierno centralizará 

las labores de inteligencia con la creación de una Dirección de Inteligencia 

del Estado Plurinacional (DIDEP). Además del trabajo realizado tradicionalmente por militares y policías, la DIDEP contará con el aporte de cinco 

ministerios para la llamada “inteligencia estratégica”, que se nutrirá con la 

información ofrecida por los despachos de Relaciones Exteriores, Economía, 

Autonomía, Planificación del Desarrollo y el de Lucha Contra la Corrupción. 

Se menciona, en otros asuntos, que tendrá dos controles, el interno, a cargo 

de la Asamblea Plurinacional, y uno externo, por el Consejo Supremo de 

Defensa, pero sobre el sistema carcelario como posible colaborador, no se 

pronuncia.614 

En Uruguay, luego de diversos cuestionamientos al accionar del coordinador 

de inteligencia del Estado, y de que el propio poder ejecutivo enviara un 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

356

proyecto de ley de inteligencia,615 finalmente el 23 de noviembre de 2011 

se votó en la Asamblea General la creación de una comisión especial que se 

dedique a la redacción de una ley nacional de inteligencia.616

Uruguay y Costa Rica son dos países donde la actual institucionalidad está 

en discusión, aunque aún no ha sido modificada, pero el hecho de que se 

comience a discutir -aunque sea a partir de escándalos por el mal o incorrecto 

uso de la información- es positivo, pues otorga la oportunidad de mejorar los 

mecanismos de coordinación y el control de sector. Estos debates son fundamentales, pues un problema central respecto de la democracia y su relación 

con la inteligencia es el limitado acceso a la información: la información de 

inteligencia existe pero su acceso está “limitado a quienes controlan directamente el sistema, excluyendo al público general, a la academia y, a menudo, 

a los representantes democráticamente elegidos”.617 Un sistema democrático 

implica no sólo elecciones libres, sino también, respecto a la inteligencia, mecanismos de control, transparencia y rendición de cuentas. Desde ese punto de 

vista, pero también porque la inteligencia estratégica es un asunto de política 

pública, puede y debe ser discutida por el público, lo cual no significa que la 

información que maneja sea igualmente pública. Si un gobierno democrático 

va a tener un servicio de inteligencia efectivo, esos temas deben ser discutidos 

en público.618 Estas instancias son las ideales para una reflexión acerca de los 

ámbitos e instituciones que pueden realizar inteligencia, abriendo la discusión 

a áreas mas allá del ámbito militar y policial.

Condiciones para que exista inteligencia carcelaria 

Se han señalado las razones que desde la teoría y lo deseable, apuntan a incluir el ámbito penitenciario entre los organismos que realizan inteligencia. 

También se ha visto que, en la práctica, pocos países latinoamericanos dejan abierta -de manera indirecta- la posibilidad de colaboración del ámbito 

penitenciario (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Guatemala) y 

si bien se ha visto un avance en la última década respecto de las legislaciones 

que regulan la actividad de inteligencia, permanecen los desafíos en el ámbito 

penitenciario para poder incorporarlo a la comunidad de inteligencia. No se 

presentarán aquí datos que abundan en estudios específicos sobre las cárceles 

de América Latina,619 sino más bien se señalarán tres áreas deficitarias que 

impiden por el momento la integración de la función de inteligencia al ámbito penitenciario y de este mismo a un sistema nacional de inteligencia: 
Gestión de Inteligencia en las Américas

357

• Infraestructura carcelaria deficiente: no sólo la cantidad

de espacio es insuficiente para la cantidad de reclusos, sino

que también la calidad de la misma. Como consecuencia de

ello se presentan altos niveles de sobre- población y hacinamiento, pésimas condiciones sanitarias, altos niveles de violencia y mala distribución de los reclusos de acuerdo a sus

características. Con estas condiciones se dificulta la labor

de seguridad y el control de la población penal por parte

del personal de custodia. Además, son condiciones que facilitan el contagio criminógeno y la comisión de delitos

desde la cárcel. Así, cualquier labor de inteligencia se dificulta, y se hace cada vez más necesaria, pues el imperante desorden interno mantiene relaciones tensas, siempre al borde

de motines, incendios, huelgas y hechos de violencia. Es un

contexto donde muchas veces es preciso para los guardias negociar con los internos para mantener cierto nivel de control.

Si esos acuerdos informales no se respetan, se pone en riesgo

la seguridad de todos. No obstante, aún en estas condiciones

debe existir algún mecanis mo para recoger y canalizar información e inteligencia que permitan tomar mejores decisiones

para gestionar la actividad penitenciaria y prevenir los hechos

mencionados.

• Débil formación profesional: para mantener un diálogo

entre pares con los organismos de inteligencia del ámbito

militar, estratégico y policial, es indispensable mejorar la

formación y capacitación del personal peniten-ciario. En

muchos casos se forman en sólo pocos meses, en otros so

policías que luego de un curso de formación (también breve)

pasan al ámbito penitenciario, y en otros ni siquiera existe

una escuela de formación. Entregar a los funcionarios una

formación profesional, que contemple nociones de seguridad

pública, criminología, inteligencia, estrategia, derecho y administración, entre otros, es clave para que ésta área se integre

con propiedad al sistema de seguridad, más allá que la naturaleza de su función así lo indique.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

358

• Controles de seguridad insuficientes: a los niveles de 

hacinamiento que dificultan el control, se suma la falta de 

implementación de tenologías que apoyen esta labor, como 

bloqueos de señales de teléfonos móviles y detectores de metales y drogas. Instrumentos que apoyen la labor de seguridad 

permitirían disminuir los delitos cometidos desde las cárceles, 

así como mejorar las revisiones a las visitas.

En definitiva, en América Latina en general, existe un acercamiento demasiado centralizado, que no permite iniciar un proceso de experimentación regional o provincial, por ejemplo, respecto al valor para la seguridad pública 

de su aplicación en el ámbito carcelario. Distinto es el caso del sistema de inteligencia estadounidense, en que, de manera efectiva, los agentes carcelarios 

no sólo pueden experimentar con la aplicación de métodos de inteligencia al 

interior de sus cárceles, sino que también tienen la opción de colaborar con 

los órganos centrales de inteligencia para intercambiar información penitenciaria, por ejemplo, a través de la Joint Intelligence Sharing Initiative (Iniciativa Conjunta de Intercambio de Inteligencia) entre el Federal Bureau of 

Investigation (Agencia Federal de Investigación, FBI por su sigla en inglés) y 

el Federal Bureau of Prisons (Agencia Federal de Prisiones, BOP por su sigla 

en inglés) y del Regional Information Sharing System Program (Programa del 

Sistema Regional de Inteligencia conjunta, RISS por su sigla en inglés) que es 

lo que hace posible la prevención de la violencia y el resguardo de la seguridad 

institucional y pública.620

Para enfrentar estos desafíos se requiere de una modernización institucional. 

Esta modernización puede comenzar con la revisión y actualización de las 

normas, leyes orgánicas y decretos que regulan el funcionamiento, la misión 

y funciones de las administraciones penitenciarias, que se actualicen dentro 

de una idea de sistema de seguridad, incorporando la colaboración con otras 

instituciones. Asimismo, una nueva normativa debería contemplar el desarrollo de escuelas de formación profesionales para los encargados de la administración y la seguridad penitenciaria. 

Dentro de estos cambios debiera considerarse también la clara distinción de 

estructuras encargadas de la seguridad y aquellas encargadas de la reinserción, 

esto ayudaría a una mejor distribución presupuestaria y de funciones, pues 

los presupuestos suelen concentrarse en gastos de personal para la seguridad, 
Gestión de Inteligencia en las Américas

359

con montos inferiores para programas de reinserción social. Una unidad o 

departamento de inteligencia se ubicaría en el sector dedicado al control y 

seguridad de los centros penales, en colaboración permanente con las policías 

y el poder judicial. 

De este modo, con estructuras de administración claras, recintos modernos y 

con adecuado nivel de seguridad, más personal profesional, se podría integrar 

la administración de los penales a un sistema de seguridad que contempla la 

inteligencia penitenciaria, como apoyo indispensable especialmente a aquella 

realizada en el ámbito policial. Se trata de una coordinación que debe explicitarse, pues, como se ha visto, hasta el momento el rol de los sistemas 

penitenciarios es de eventual apoyo, cuando sean requeridos por estructuras 

de inteligencia civil, policial o militar, sin continuidad ni permanencia. Pero 

sin la formación y los recursos profesionales adecuados, este apoyo no dará 

necesariamente los resultados esperados y el sistema penal no tendrá el lugar 

que le corresponde en un sistema de seguridad moderno que debe trabajar 

cooperativamente.

Conclusiones

Volviendo a las preguntas planteadas en la introducción, se puede señalar 

primero, que la inteligencia estratégica es deseable en el ámbito carcelario 

porque se requiere, por via de intercambios de información e inteligencia, 

posicionar a las cárceles como un actor activo de la seguridad y la impartición 

de justicia, dado que desde allí también se organizan delitos de distinto tipo. 

La labor de inteligencia penitenciaria permitiría mejorar la propia gestión 

y seguridad de las cárceles y realizar un contacto más eficiente con órganos 

externos como la policía y el poder judicial.

En términos estratégicos, el valor de la aplicación de inteligencia dentro 

de instituciones carcelarias, y de compartir información e inteligencia con 

otros nodos del sistema nacional de seguridad, radicaría en que permitiría 

una mejor articulación de los medios para conseguir los objetivos de la 

seguridad. Si se considera en la estrategia de seguridad la trilogía de medios, formas y objetivos en una visión cooperativa, entonces la inteligencia 

penitenciaria tiene valor en tanto es un medio que también suma información para el objetivo superior de seguridad. Esta visión permitiría salir 

de una mirada más tradicional de ambos lados: de que las administraciones 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

360

carcelarias dejen de considerar que su información es relevante sólo para 

ellos y de que los otros actores (fuerzas armadas, policías y poder judicial 

esencialmente) comiencen a verla como una contraparte igualitaria, válida 

y legítima. 

Por último, la gestión eficaz de la función de inteligencia se puede lograr

mejorando las inhumanas y poco seguras condiciones carcelarias, pero también estableciendo personal entrenado y dedicado a la producción de información, en lugar de sólo tener guardias y administradores bien preparados. 

Para ello es necesario que, quienes se encargan de gestionar el sistema penitenciario y el de seguridad y defensa, vean al personal penitenciario de investigación e inteligencia como parte de la comunidad y desarrollen mecanismos 

comunes de entendimiento y comunicación con el propósito de compartir 

inteligencia y administrar los riesgos de mejor forma.

De acuerdo a las leyes revisadas, los países de América Latina (Centro y Sudamérica) están lejos aún de llegar a una reflexión sobre sus sistemas de inteligencia que abarque las cárceles. Las nuevas leyes realizadas en la última década 

con el fin de modernizar la inteligencia no han abordado esta área, conservando visiones tradicionales de la tarea de inteligencia centrada en el mundo 

militar y policial, aunque dejando abierta -de forma muy vaga- la posibilidad 

de que otros organismos colaboren, pero en un rol secundario. No obstante, 

dados los niveles de inseguridad y las manifestaciones complejas de la delincuencia organizada es una reflexión necesaria que debería conllevar a una 

mejora legal, de gestión y de profesionalización del sector seguridad como 

conjunto. Este paso hacia adelante debería incluir la inteligencia táctica, es 

decir, producción de información para el corto plazo para investigaciones, 

operativos o problemas, e inteligencia estratégica, para apoyar planes de largo 

plazo, identificar problemas y planificar recursos y políticas en la seguridad 

carcelaria que tiene también un correlato en el mundo exterior a la cárcel.

Biografía de la autora

Liza Zúñiga Collado Cientista Político, Magíster en Ciencia Política, mención relaciones internacionales por la Pontificia Universidad Católica 

de Chile. Correo electrónico: llzuniga@uc.cl
Gestión de Inteligencia en las Américas

361

Autonomía del Aparato de Inteligencia, Rendición de 

Cuentas y Seguridad Interna: Bases para la Supervisión

Russell G. Swenson y Zulia Yanzadig Orozco Reynoso

¡Ojalá algún poder nos diera el pequeño regalo de vernos

a nosotros mismos como nos ven los demás!

—Robert Burns, “A un canalla”, Verso 8

La amistad que se observa entre los funcionarios de inteligencia le da la 

oportunidad a los servicios de inteligencia de un país de poder ganarse 

la confianza de otros servicios de inteligencia que operan en el mundo, 

permitiendo la transmisión de información de inteligencia de manera efectiva 

e internacional. Sin embargo, este mismo sentimiento entre la comunidad de 

inteligencia permite que un punto de vista parroquial se introduzca y limite 

la auto-reflexión necesaria para darle mayor profesionalismo a sus agremiados. 

Por suerte, algunos observadores astutos, y externos, de prácticas de inteligencia 

han permitido dar un vistazo al rol social de los servicios de inteligencia que 

permite el crecimiento profesional entre sus practicantes auto-reflexivos.

Un ejemplo notable de un artículo escrito por alguien ajeno a la comunidad 

de inteligencia, y con una percepción útil, se publicó recientemente en el 

Texas International Law Journal.

621 El presente ensayo señalará el cómo y 

por qué este ensayo legal puede considerarse una afirmación de la sabiduría 

esencial contenida en la famosa frase de Robert Burns. Todos reconocemos 

que la exposición directa a una cultura extranjera nos permite apreciar la 

nuestra desde una perspectiva fresca y con renovada apreciación. Así también, es cierto que cuando tenemos la opportunidad de aprender una lengua 

extranjera comenzamos a entender y apreciar las sutilezas de nuestro propio 

idioma. Estos hechos aplican al ensayo de Elizabeth Sepper. Para un miembro 

de la comunidad de inteligencia, versado en las artes liberales y las ciencias, la 

perspectiva ajena de una disciplina desconocida como el Derecho presenta el 

reto de entrar en terrenos intelectuales desconocidos. El llegar a entender, en 

este caso, genera el dividendo de ver a la función de inteligencia de manera 

holística, tomando en cuanta los intereses de los ciudadanos en un equilibrio 

significativo de la discreción y la seguridad pública.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

362

En el entendido de que el profesionalismo se genera dentro de la comunidad 

de inteligencia, debemos comenzar con una definición básica del concepto. 

Entre los servidores públicos, el profesionalismo significa saber suficiente 

sobre el ambiente institucional, social y cultural en el que se trabaja de tal 

manera que se reconozca cuando se promueve el bienestar de la sociedad a 

la que se sirve, incluyendo, significativamente, si se respetan los principios 

contenidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las 

Naciones Unidas.

Nuestra autor, Elizabeth Sepper, como es de esperarse, comienza con una revisión bien organizada de la literatura relevante a su tema. Se ve que las redes 

de transmisión de inteligencia internacionales son extensas y en crecimiento, 

además de gobernarse a sí mismas, pero con una rendición de cuentas insuficiente por sus acciones ante otros países. Observa que prácticamente todos 

los servicios de inteligencia en el mundo comparten inteligencia y que este 

compartir se basa primordialmente en relaciones personales e informales en 

lugar de tener la autoridad formal de arreglos legales duraderos. Como resultado, existe un déficit tanto en la rendición de cuentas interna como la supervisión externa. En especial le preocupa que la autonomía de la comunidad 

de inteligencia le da la vuelta a las salvaguardas democráticas prescritas en la 

ley interna y los tratados internacionales. Además, sugiere cómo hacer que 

el compartir internacional llevado a cabo por las agencia de internacionales 

rinda mayores cuentas a los gobiernos y las normas legales internacionales.

El siguiente ensayo surge de la reflexión de los autores sobre la contribución 

de Sepper y se alimenta de la familiaridad con la creciente literatura del tema, 

así como por un lado, de más de cuatro décadas de observar y participar en la 

comunidad de inteligencia de los Estados Unidos (EE.UU.), y por el otro, de 

observación de la actividad de inteligencia mexicana.

El medio ambiente del intercambio de inteligencia internacional

Varios factores se han combinado para impulsar el desarrollar de relaciones 

bilaterales y, en ocasiones, redes multilaterales extensas dedicadas a compartir información entre servicios de inteligencia, con relaciones informales aún 

entre países ideológicamente distintos. Sabemos, por ejemplo, a través de la 

literatura sobre el tema, que la Agencia Central de Inteligencia de los EUA 

(CIA por sus siglas en inglés) tiene más de 400 acuerdos de intercambio de 
Gestión de Inteligencia en las Américas

363

inteligencia con agencias extranjeras (un promedio de más de dos por país) 

mientras que la Gran Bretaña tiene 120 acuerdos de esta naturaleza.622 Las 

necesidades imperantes de la Segunda Guerra Mundial promovieron este 

fenómeno estando la Oficina de Servicios Estratégicos, precursora de la CIA, 

a la vanguardia. El ambiente en la comunidad de inteligencia luego de la 

Guerra Fría introdujo factores aún más decisivos.

La revolución informática que permite la constitución veloz de organizaciones 

ilícitas, que aumenta su capacidad de acción y que les permite ser altamente 

móviles, ha creado un medio ambiente que exige una cobertura mundial de 

pistas para conocer su paradero y actividades.623 El intercambio de inteligencia ha crecido para cubrir esta exigencia. Otro factor poco notado que genera 

mayor demanda de intercambio de inteligencia alrededor del mundo es el 

hecho poco sorprendente de que los servicios nacionales no son eficientes en 

todas las esferas de inteligencia. La eficacia estadounidense en capacidades de 

inteligencia técnicas, por ejemplo, es socavada por deficiencias en inteligencia 

humana (HUMINT).624 Por tanto, existen fundamentos para que un país 

intercambie información escasa proveniente de una rama de inteligencia con 

Estados cuyas habilidades se encuentren en otras áreas.

Donde el intercambio de inteligencia entre dos socios prospectivos no es 

parte de una red duradera basada en la confianza mutua, existe una estrategia alternativa para generar intercambios útiles. Esta estrategia se conoce 

como “contrato de relación” un concepto económico que explica cómo socios económicos potenciales pueden cooperar asegurando que ninguna de las 

parte tenga incentivo suficiente para incumplir el contrato o engañar al socio. 

Como demuestra el politólogo James Igoe Walsh, una relación jerárquica, 

donde un Estado más poderoso puede ejercer supervisión sobre las actividades de inteligencia de otro, es exitosa en superar el peligro constante de que 

la información intercambiada sea deliberadamente incorrecta o inexacta.625

Como ejemplo se puede citar la relación entre los servicios de inteligencia 

estadounidenses y colombianos en las operaciones contra el tráfico de drogas 

y los grupos rebeldes.

Dentro de redes formales y conocidas tales como la OTAN (para la inteligencia militar) y entre las agencias de señales de inteligencias angloparlantes 

del Reino Unido, EUA, Canadá y Australia/Nueva Zelanda (UKUSA), el 

intercambio de inteligencia ocurre bajo los auspicios de agencias de gobierno 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

364

especializadas en lugar de instituciones de política exterior típicas como el 

Departamento de Estado de EUA o los Ministerios de Relaciones Exteriores. 

Además, y esto es lo que más preocupa a Elizabeth Sepper, la decisión de iniciar o terminar con el intercambio es tomada únicamente por funcionarios de 

inteligencia y por tanto no está sujeta a la supervisión pública o democrática. 

En la comunidad de inteligencia estadounidense, por lo menos, las acciones 

de inteligencia encubiertas (negables) deben ser aprobadas por el Presidente 

y reportadas en tiempo a los comités de inteligencia correspondientes.626 Sin 

embargo, no existe dicha provisión con respecto a otras decisiones o acciones 

de inteligencia.

Si bien es posible que los gobiernos ejerzan presión y control, especialmente sobre sus servicios de inteligencia civiles, usando los contratos de relación como 

explica Walsh, la esfera internacional básicamente carece de leyes, debido a la 

ausencia general de la extraterritorialidad de las mismas.627 En este escenario, 

los derechos humanos pueden violarse con relativa impunidad, sobretodo por 

las acciones secretas y negables de organizaciones de inteligencia.

Debido al escrutinio dado a la inteligencia estadounidense, sabemos de un 

tipo de violación a los derechos humanos que puede ocurrir regularmente. Tal 

como relata un observador académico de la comunidad de inteligencia, recuerda ocasiones en que funcionarios de inteligencia, en su presencia, recordaban ocasiones en que en países no mencionados la CIA había “reclutado jefes 

de policía locales para encarcelar a ciudadanos locales con cargos falsos hasta 

que dichos ciudadanos confesaran a los funcionarios de la CIA lo que querían 

saber (pero no era de importancia para los jefes de policía locales)”.628 Este 

ejemplo encaja dentro del contexto de la colaboración y el intercambio de 

inteligencia internacional, si bien no es un ejemplo propiamente de un intercambio. Ejemplifica el ambiente sin reglas que impera en las operaciones de 

inteligencia internacionales.

La preocupación de Sepper es que los servicios de inteligencia pueden dar 

notoriedad no deseada a sus respectivos Estados, especialmente a través 

de actos imprudentes. Esta preocupación la lleva a sugerir que el aparato 

legal tiene una participación esencial como árbitro social de las prácticas

de inteligencia.
Gestión de Inteligencia en las Américas

365

El aparato legal como árbitro de la práctica profesional

de inteligencia

El material que puede ser estudiado por la comunidad académica legal abarca 

toda la sociedad y la variedad casi infinita de interacciones entre las personas. Se busca estudiar la creación de reglas que gobiernan dicha interacción y 

ajustar las leyes a las normas sociales. Sepper ha decidido explorar la frontera 

del comportamiento extra-nacional de parte de funcionarios públicos cuyos 

actos como empleados de agencias de inteligencia están fuera del alcance de 

los sistemas legales nacionales. Si bien los miembros de la comunidad de inteligencia argumentarían que su propia ética profesional es la que guía los 

límites de su actuar en la esfera internacional, Sepper opina que dicha ética es 

un sustituto pobre para las leyes que reflejarían de mejor manera los intereses 

a largo plazo del cuerpo político donde habitan dichos agentes.

La razón principal de la desconfianza de Sepper hacia los servicios de inteligencia es que, sobre todo en relaciones de intercambio internacional de inteligencia, dependen de sus propios procesos de toma de decisiones en lugar de 

dar cuentas a las normas sociales. Este rasgo independiente de la comunidad 

de inteligencia lleva a falta de transparencia. Dicha falta de transparencia, a 

su vez, se deriva de la serie de decisiones a favor de la opacidad que comienza 

con la protección especial que se da a la información compartida, debido a la 

insistencia de la agencia fuente de dicha información. Obviamente, si dicha 

información se vuelve pública, y se rastrea a la fuente, facilitando conocer los 

métodos de obtención (incluyendo la identidad de informantes), entonces el 

receptor de dicha información no es de fiar.

El ser de confianza es el sine qua non fundamental para los intercambios futuros de información útil. Sepper documenta las razones de su desconfianza 

mostrando que los servicios de inteligencia pueden aprovecharse de este arreglo de no-divulgación para evadir restricciones legales existentes, en especial 

aquellas que protegen a los ciudadanos de un país de ser víctimas de intromisión en sus comunicaciones personales, etc. Un ejemplo de mal uso de la 

confianza de un socio fue cuando los servicios de inteligencia estadounidenses 

vigilaban a ciudadanos noruegos a pesar de que la policía noruega tenía prohibido hacerlo.629
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

366

La tendencia de los servicios de inteligencia de volverse menos transparentes conforme se vuelven más autónomos va contra las expectativas o normas 

democráticas. Inclusive el descubrimiento de actos históricos llevados a cabo 

por los servicios de inteligencia de un país, a través de procedimientos formales de desclasificación, pueden complicarse si existe información extranjera.630 De nuevo, dicha información tiene protección especial para generar 

la confianza necesaria para intercambios futuros. Además, Sepper observa que 

la vacilación de miembros de la comunidad de inteligencia de revelar fuentes 

y métodos a través del sistema legal, limita la posibilidad de los medios públicos para supervisar las acciones del gobierno.631 Cuando hay información 

extranjera, el incentivo de los servicios de inteligencia de negarse a compartir 

dicha información con otras agencias nacionales también aumenta la vulnerabilidad de la población con respecto a grupos internacionales cada vez más 

peligrosos. En el caso de los EUA, la investigación retrospectiva sobre el ambiente de información previo a los ataques del 11 de septiembre revela varias 

instancias en que dicha información se retuvo demasiado entre las agencias 

con orientación externa dentro de la comunidad de inteligencia y los ataques 

tuvieron éxito.632

Los académicos legales estudian la aplicación de las normas sociales a la esfera 

internacional desde la perspectiva del Derecho Internacional, basándose en 

especial en el cierto éxito que se ha tenido en crear convenciones internacionales, a las cuales pueden adherirse los Estados.633 Sin embargo, la falta de 

mecanismos de coerción que acompañen a dichas convenciones significa que 

no se alcanza el umbral de rendición de cuentas entre agencias gubernamentales.634 Esta falta de rendición de cuentas obligatoria, salvo en aquellos casos 

en que dos Estados aceptan jurisdicción internacional para resolver disputas, 

significa que en el Derecho Internacional, al igual que ocurre en el caso de 

agencias internacionales que operan en la esfera internacional, la presión entre 

pares es el recurso principal para indicar lo que es aceptable o no. Sigue sin 

existir una manera coercitiva de guiar o restringir actos de inteligencia por 

parte de leyes y acuerdos nacionales o supranacionales.

Por tanto, a pesar de la buena intención por parte de los académicos legales de 

incorporar a las agencias de inteligencia, y en especial sus actos y acuerdos de 

intercambio internacionales, a la esfera de aquellos comportamientos sancionados por las normas sociales, la falta persistente de rendición de cuentas que 
Gestión de Inteligencia en las Américas

367

vemos aplicada al comportamiento estatal con respecto a las convenciones 

internacionales existentes, insta a buscar un enfoque alternativo para lograr 

dicha incorporación, al menos en el estado actual de desarrollo o evolución de 

un diálogo legal que involucre normas internacionales y sanciones efectivas.

La variedad y extensión de comportamientos no-democráticos mostradas en 

las prácticas de intercambio de inteligencia internacionales, documentadas 

por Sepper, deben llevar a una exploración seria de estrategias alternativas 

para lograr la rendición de cuentas democrática así como la supervisión de las 

prácticas de inteligencia, tanto en la esfera interna como internacional.

Manteniendo una tradición de autonomía en la toma de 

decisiones dentro de los servicios de inteligencia

Los jugadores de tenis están familiarizados con el valor dado a que los propios 

participantes señalen cuando una pelota cae fuera debido a que, aun cuando 

lo señale el oponente, ambos jugadores reconocen que el jugador más cercano 

a la pelota tiene la mejor oportunidad de dar el fallo correcto. Es más, cada jugador tiene una buena razón para no hacer trampa – construir una reputación 

de integridad dentro de un círculo de buenos jugadores. De manera similar, 

en los servicios de inteligencia nacionales, cuando se debe tomar una decisión 

crítica sobre la credibilidad de una fuente o la validez de la información, el 

agente en campo o el analista especializado, y no el asesor de seguridad nacional del Presidente o el comité de supervisión legislativo, debe dar cuentas 

de lo que puede ser una decisión de inteligencia fundamental. Además, y esto 

aplica tanto para jugadores de tenis como para miembros de la comunidad 

de inteligencia, rara vez se toman decisiones individuales sin el escrutinio de 

al menos unos cuantos espectadores o colegas. Un punto de vista ético con 

respecto a la rendición de cuentas profesional surge de la conciencia y participación en la legitimización colegial y condicional de nuestras acciones y 

decisiones. La evolución de esta conciencia ha contribuido a la creación de 

una nueva revista internacional, en inglés, sobre ética en la comunidad de 

inteligencia.635

El reconocimiento y respeto a la ética profesional apoya continuar con la 

autonomía sustancial del proceso de toma de decisiones en los servicios de 

inteligencia para incluir la esfera del intercambio de información internacional señalada por Sepper como ideal para tener una rendición de cuentas más 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

368

formal y amplia. Por definición, la función de los servicios de inteligencia 

es ocupar y actuar en el nicho entre las necesidades de información de los 

líderes políticos y las fuentes incompletas, y difíciles de obtener, tanto en territorio nacional como extranjero. En este ambiente de información incierto 

y políticamente denso, la autonomía de la toma de decisiones en inteligencia 

se vuelve esencial como la base de juicios independientes y objetivos y, de 

manera colectiva, de la operación independiente de una agencia.

La tradición existente de autonomía en la toma de decisión de los servicios de 

inteligencia es una costumbre que tiene su origen en la esfera militar. Esto se 

debe a que en las organizaciones militares relativamente fraccionadas y jerárquicas, la inteligencia está diseñada para, y se espera que tome la iniciativa por 

delante de la logística, las operaciones e incluso la planeación, sobre todo al 

tratarse de decisiones estratégicas. Una amistad especial surge entre miembros 

de la comunidad de inteligencia militar que comparten secretos que no pueden 

divulgar incluso a sus colegas de operaciones. Esta exclusión aumenta su autonomía y los separa de los “impuros” que no conocen los secretos ni las fuentes 

y métodos utilizados para obtenerlos. La exclusividad y división derivada de la 

inteligencia militar, en cuanto contribuye a la sensación de un “club” exclusivo, 

se extiende a arreglos de enlace extranjeros donde agencias nacionales, por lo 

general civiles, como la Agencia de Seguridad Nacional de los EUA (NSA por 

sus siglas en inglés) operan con autonomía profesional extensa.636

Al observar el panorama del escenario internacional con miras a examinar 

la toma de decisiones ética pero autónoma de los servicios de inteligencia, 

Sepper argumenta que un proceso de culturización, y no la efectividad de 

posibles sanciones punitivas, explica porque las agencias de inteligencia tienden a alinearse a estándares de comportamiento dictados por las principales 

agencias de seguridad internacionales. Varios autores, cuya obra ha revisado, explican que la “vergüenza” y el “rechazo” entre miembros de un grupo 

relativamente pequeño y cohesionados como la comunidad de inteligencia 

consiguen ejercer presión negativa efectiva. Incentivos positivos incluyen las 

“muestras públicas de aprobación”.637 Sepper argumenta que los EUA y el 

Reino Unido, en particular, han culturizado a sus socios para que adopten 

estándares de comportamiento relativamente arbitrarios.638 Es de notar que 

el Reino Unido es muy sensible a críticas extranjeras hacia la competencia 

profesional de sus servicios de inteligencia como muestra su intento de evitar 
Gestión de Inteligencia en las Américas

369

la publicación de The Spycatcher, que expone las acciones ilegales e incompetentes dentro del servicio de inteligencia interno civil, el MI5, cuyo autor fue 

el director general adjunto de dicha agencia.639 

Estados con poder político como los EUA, a través de los actos y reputación 

de sus agencias de inteligencia, pueden culturizar (con o sin incentivos financieros y de entrenamiento) a socios existentes y potenciales para que usen el 

polígrafo para contratar empleados, aceptar el término “anti-terrorismo” para 

agrupar actividad criminal y políticamente orientada y finalmente, para desarrollar y emplear agencias de seguridad nacional (de inteligencia militar así 

como agencias civiles con orientación internacional) en lugar de instituciones 

policíacas nacionales o incluso internacionales.640 Por tanto no es el “control” externo ejercido por poderes judiciales, legislativos o ejecutivos que hace 

que la toma de decisiones en materia de inteligencia cumpla con la norma 

internacional, sino más bien es el proceso social de culturización a estándares 

profesados por Estados líderes y poderosos.

Debe reconocerse una reserva con respecto a la rendición de cuentas interna 

de los servicios de inteligencia. Dicha reserva es que la rendición de cuentas 

entre los servicios de inteligencia de seguridad nacional existe como una serie 

de decisiones inmediatas y no como una preocupación a largo plazo o consistente. El lograr mayor consistencia requiere de mayor atención a tendencias 

de largo plazo esbozadas por ideas e ideales políticos con alcance global. Otra 

razón por la cual estos servicios carecen de representación establecida por parte 

del cuerpo político entero de sus países es que las agencias civiles en particular son instituciones relativamente nuevas, que datan cuando mucho desde la 

Segunda Guerra Mundial y, en su forma actual, desde el fin de la Guerra Fría. 

De manera importante, la sensación de inmediatez que permea la rendición de 

cuentas en los servicios de inteligencia deriva de una enfoque necesario en el 

actuar futuro en lugar del transcurso de la historia, lo que los vuelve más o menos aislados de la base de ética y rendición de cuentas de la sociedad en general 

donde las leyes que representan el zeitgeist evolutivo de la sociedad se han desarrollado y aplicado con base en la voluntad popular y el proceso político. Por 

tanto, debido a la preocupación de que las instituciones y personal de los servicios de inteligencia de seguridad nacional rindan cuentas de manera general 

y sean sujetos a supervisión legal, debemos buscar un modelo funcional y universal de institución de seguridad nacional que puede ostentar legítimamente 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

370

los beneficios de la autonomía de la toma de decisiones en el proceso de recolección de información de inteligencia, y al mismo tiempo representar las 

normas de comportamiento y actitud de su sociedad en general.

El modelo de inteligencia policial para la supervisión y rendición 

de cuentas profesional

La sustitución del concepto de “seguridad pública” en lugar de “seguridad 

nacional”, la mayor popularidad de la actividad policíaca comunitaria y el 

surgimiento de la actividad policíaca basada en inteligencia en varias partes 

del mundo señalan mayor integración del interés local con el nacional en cuanto a la seguridad personal y la responsabilidad cívica.641 Michael Herman, 

observador prominente de asuntos de inteligencia internacionales afirma que 

“Si bien un solo Estado (o coalición de Estados) puede ganar una guerra, un 

tratado de comercio o una disputa fronteriza, la mayoría de los Estados se benefician de menor narcotráfico o terrorismo – no es un juego suma cero”.642

¿Puede aplicarse lo mismo a lo que ocurre en un país? Para que lo anterior 

sea cierto en un solo país en particular, debe haber una aplicación equitativa 

de medidas para mejorar la seguridad pública a lo largo de todo su territorio. 

Dada la movilidad de organizaciones criminales sofisticadas, si esta mejora 

geográficamente equitativa no ocurre, entonces la eliminación de la actividad criminal que atenta contra la seguridad pública puede llevar a que dicha 

actividad surja en aquellos lugares donde no es combatida con vehemencia. 

Como bien saben aquellos familiarizados con el género “Western”, el aplicar 

la “ley y el orden” en las regiones remotas dependía de la demanda local por 

un alguacil confiable, respaldado por agentes federales despachados regionalmente. Este hecho hace que la policía comunitaria y guiada por inteligencia sea el nuevo elemento esencial en la frontera de información donde las 

tensiones entre la actividad criminal y la seguridad pública exigen solución. 

También es de esperarse que las organizaciones criminales hayan descubierto 

la sinergia entre la planeación con base en inteligencia y el reclutamiento local 

en sus propias operaciones.

Sepper argumenta que si los miembros de la comunidad de inteligencia 

permitieran que sus prácticas fueran revisadas por el sistema judicial en sus 

respectivos países, entonces “el arresto y enjuiciamiento de los sospechosos, y 

no su detención y tortura...detendría los abusos y generaría apoyo popular”. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

371

Recomienda además que “se debe considerar al terrorismo como un acto 

criminal – que debe ser tratado a través de los sistemas legales de acuerdo 

con la ley, la democracia y los derechos humanos”.643 Con la etiqueta del 

terrorismo, el sistema de inteligencia de los EUA se ha culturizado a sí 

mismo y a sus socios para que mantengan actos anti-terroristas internos 

e internacionales con motivos ideológicos fuera del sistema legal de la 

policía, los abogados y jueces.644 De manera coloquial, los funcionarios de 

inteligencia temen que fuentes y métodos sean expuestos en las cortes. Sepper, 

sin embargo, argumenta que “las cortes son adeptas en encontrar soluciones 

creativas para proteger información y permitir una defensa eficaz”.645 Agrega 

que “la participación de las cortes tiene varias ventajas claras. Promueve el 

interés de la inteligencia occidental por la precisión y búsqueda de la verdad, 

que facilita la protección de los Estados democráticos, objetivo fundamental 

de la misión de dichas agencias”.646

Un resultado de la tendencia de mantener la inteligencia de seguridad nacional 

al margen de los sistemas policiales y legales es que las agencias policíacas han 

tenido que desarrollar redes internacionales e informales que dependen de la 

buena voluntad individual y la habilidad de los funcionarios gubernamentales para compartir información sensible sin contar con la aprobación formal 

de funcionarios de alto rango.647 Debido a su naturaleza informal y no-oficial, este enfoque puede derivar en la falta de fondos continua de la actividad 

policíaca comparada con lo que se destina a instituciones de seguridad nacional/inteligencia que se arropan y actúan bajo la bandera del “anti-terrorismo”.

Por supuesto que el enfoque “anti-terrorista” contra el comportamiento ilícito gana apoyo popular cuando figuras claves y odiadas son capturados o 

asesinados. Sin embargo, el enfoque de justicia criminal recomendado por 

Sepper, que consiste en usar mayormente agencias policíacas, guiadas por 

sus capacidades de recolección de inteligencia, contra cualquier objetivo, 

con o sin motivación ideológica, a fin de lograr ambos aspectos clave de 

la rendición de cuentas (transparencia y ser sujeto a sanciones negativas o 

positivas), continua recibiendo relativamente pocos fondos.648 Donde esto 

ocurre, hay una desconexión (y no simple tensión) entre la falta de recursos 

destinados para cumplir con la exigencia social de seguridad pública a través 

del marco legislativo y legal, y la abundancia de recursos disponibles para los 

servicios de inteligencia nacional, que no rinden cuentas.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

372

Figura 9. Equipo de marina mexicana

Fuente: Foto por Zulia Orozco

Como ejercicio para reducir esta desconexión, una nueva ley fascinante en el 

estado mexicano de Nuevo León es una iniciativa sub-nacional poco común 

que debe ayudar el esfuerzo de la justicia contra grupos narcotraficantes que 

utilizan “halcones” para espiar a la policía.649 En dicha ley, de acuerdo con 

dos investigadores de inteligencia estratégica del Tecnológico de Monterrey, se establecen, por primera vez, sanciones criminales para aquellos que 

sirven de halcones durante operaciones de narcotraficantes en el estado. Este 

recurso legal respaldará cualquier esfuerzo de los operativos policiales para 

identificar e interrogar al menos a los que participan en esta forma de colaboración local con los grupos criminales. La posibilidad de ir a la cárcel puede incentivar a los halcones capturados a proporcionar mayor información 

sobre la actividad criminal. Por el momento, esta iniciativa se ha limitado a 

un estado de México pero, si se emplea de manera exitosa, puede indicar un 

cambio en la tendencia de asignar recursos nuevos en mayor medida a las 

fuerzas de seguridad pública nacionales.

Podría preguntarse si las agencias policíacas, cuando realizan operaciones de 

inteligencia, cumplen con preceptos internos de rendición de cuentas en su 
Gestión de Inteligencia en las Américas

373

toma de decisiones. Debido a que las instituciones policíacas están enraizadas 

en el sistema legal de un país, y dado que su recolección de evidencia pasa por 

un proceso abierto y oral en la corte, dicho proceso otorga la transparencia 

que es un aspecto importante de la rendición de cuentas. ¿Existen además 

sanciones contra el obviar procesos legales formales (debido proceso)? En esta 

instancia, como una medida de rendición de cuentas que busca asegurar que 

los derechos humanos no sean violados por funcionarios de la ley en la recolección y uso de información de inteligencia, se observa que la afinidad 

cultural del uso del polígrafo entre agencias de inteligencia militar y civil 

estadounidenses para actividades de contra-inteligencia se ha extendido a socios en la materia. En México, por ejemplo, el polígrafo se ha usado como 

una “prueba de confianza” aplicada incluso a empleados veteranos.650 Con la

confianza de que tanto la transparencia y las sanciones negativas están presente, se cubren ambos aspectos de la rendición de cuentas.

Las agencias policíacas comunitarias, paramilitares, cuando emplean violencia desproporcionada, son acusadas de adoptar un estilo militar demasiado 

agresivo. La militarización de las agencias policíacas tiene una contraparte 

potencial al nivel nacional e internacional: la policialización del ejército. La 

policialización puede concebirse como la tendencia del ejército a usar en 

menor medida la fuerza descubierta. Un ejemplo de este enfoque desde la 

Figura 10. Miembros de la unidad especial operativo de policía "Zorros"

Fuente: Foto por Zulia Orozco
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

374

perspectiva de la inteligencia es las operaciones de inteligencia militares de los 

Estados Unidos en Iraq y otros países.651 Como describe un participante, los 

operativos del Comando Conjunto de Operaciones Especiales han comenzado a utilizar en menor medida los métodos de interrogación coercitiva para 

obtener información de detenidos comunes quienes son liberados si su información resulta ser útil y veraz.

Si un propósito central del personal militar interno es usar sus capacidades de 

inteligencia para encontrar informantes y desarrollar relaciones comunitarias, 

entonces se vuelve posible que el ejército utilice métodos menos coercitivos. 

Un ejército guiado por actividades de inteligencia para afilar las herramientas 

de las fuerzas de seguridad nacional, no debe ser sorprendente dado que la 

inteligencia tradicionalmente ha sido reconocida como el elemento guía dentro de las funciones militares especializadas. ¿Se observa en este escenario un 

modelo para la integración de la policía local con capacidades de inteligencia 

nacional apoyadas por instituciones militares o civiles nacionales?652

La Policía Federal Preventiva653 mexicana es la institución más avanzada del 

país, en términos de su función de inteligencia preventiva. Cuenta con todos 

los recursos necesarios para sus propias investigaciones. La labor de investigación de los autores revela que la policía estatal más avanzada de México 

(aquella del estado de Querétaro) cuenta con bases de datos que le permite 

generar inteligencia preventiva. Esta herramienta permite a las organizaciones 

policíacas comparar información criminal y tomar acciones proactivas; sin 

embargo, la mayoría de las instituciones estatales responsables de la seguridad 

pública (como ocurre en los estados de Yucatán o Zacatecas) carecen de personal calificado y, además, los agentes temen ejercer al máximo su rol institucional, ya que el Estado mexicano no puede asegurar su seguridad personal 

contra el crimen organizado.654

Hechos recientes en México ofrecen un estudio de caso de como la recolección de información por parte de la policía local ha sido usurpada por fuerzas 

militares. En diversas localidades de México, las fuerzas militares han desplazado a las policías locales.

Una entrevista de uno de los autores a un funcionario de policía local que trabajaba en un municipio donde el ejército ha tomado control de la seguridad, 

revela algunas de las dinámicas que acompañan la pelea entre las instituciones 
Gestión de Inteligencia en las Américas

375

locales y las de seguridad nacional e inteligencia. El funcionario expresó que a 

pesar de que cuentan con el equipo técnico necesario para alertar al Gobierno 

Mexicano sobre la presencia de actividad criminal, a través de la Plataforma 

México (la base de datos principal sobre el crimen organizado), las autoridades 

administrativas del municipio prohibieron agregar comentarios o subir información a la plataforma sobre situaciones serias como tiroteos o secuestros. La 

razón tras esta orden era claro: el temor.

De acuerdo con la persona entrevistada, las autoridades policíacas administrativas temían que se dieran dos escenarios, el primero de los cuales es ya 

realidad:

1. Temor de que el Gobierno Federal enviara más tropas al área, y

2. Temor de que el Gobierno Federal no destinara recursos financieros 

para programas de seguridad pública como el Fondo de Asistencia de 

Seguridad Pública (FASP) y los Subsidios para la Seguridad Pública 

en los Municipios (Subsemun).

Sin embargo, luego de una reflexión personal sobre las consecuencias potenciales y las sanciones administrativas que podrían resultar de estas acciones negligentes, el personal administrativo cambió de parecer y decidieron permitir 

el subir información sobre cualquier situación a la base de datos. De cualquier 

manera, el entrevistado confirmó que, dada la situación tan violente, el personal militar asumió el control completo de las instalaciones policíacas locales 

en 2011. De acuerdo con un agente, los policías fueron cesados sin discusión 

alguna y luego estaban a disposición de un programa de certificación, y el 

ejército permanece a cargo de la seguridad del pueblo.

Desde una perspectiva ciudadana, en años reciente, el fenómeno de la seguridad pública se ha visto como un problema cada vez mayor. Sin embargo, esto 

es cuestión de percepción, ya que los datos son variables. De acuerdo con el 

Instituto Ciudadano para el Estudio de la Inseguridad, la confianza pública 

en la Policía, comparada con la que se tiene en el Ejército, es relativamente 

baja.655 Los datos de encuestas revelan desconfianza e incluso una relación 

fragmentada entre la policía y la comunidad, debido evidentemente a la opacidad, corrupción, ineficiencia e inefectividad de la labor policíaca que incluye, 

entre otras cosas, la tarea peligrosa de inteligencia policíaca.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

376

Figura 11. Equipo policía federal mexicano

Fuente: Foto por Zulia Orozco

Una condición para el éxito de la inteligencia policíaca, como parte DE una 

agencia de seguridad auténtica y de servicio a la comunidad, suponiendo que 

obtengan paridad presupuestal con las instituciones de seguridad nacional, 

será la evolución de la sociedad hacia cortes independientes y acusatorias así 

como procesos judiciales exitosos. La mejor información de inteligencia proviene de participantes que informan a las autoridades gubernamentales sobre 

actos criminales futuros; por tanto, los programas de protección de testigos 

son necesarios para familias completas para mostrarle a informantes potenciales que provee información no es una sentencia de muerte. En sociedades 
Gestión de Inteligencia en las Américas

377

donde las familias completas pueden ser víctimas, es esencial para el proceso 

judicial que existan informantes gubernamentales encubiertos cuya identidad 

pueda ser protegida. En ausencia de elementos de inteligencia humana que 

puedan entrar en los círculos íntimos de criminales locales,656 la mejor alternativa es de naturaleza “técnica” – la capacidad probada de la interceptación 

de comunicaciones que proporcionan evidencia criminal relativamente sólida. 

El producto de la inteligencia técnica no revela la identidad del recolector, aun 

cuando algunos detalles para la recolección efectiva fuesen proporcionados por 

informantes “internos”. Dichos individuos pueden permanecer en el anonimato en la corte. Un escenario probable sería que el informante surgiera de la 

localidad afectada y que la tecnología para recolectar y procesar las comunicaciones fuese un recurso estatal o nacional. En este escenario, la ética comunitaria y los recursos provenientes de un gobierno representativo se unen para 

obtener las preferencias individuales y colectivas de la ciudadanía, trayendo a 

fruición por tanto el ideal ético de atar la actividad de inteligencia a los valores 

de la sociedad.

Descubrir el modelo preferido para la supervisión y rendición de 

cuentas democrática en materia de inteligencia

Tal como señala la académica legal Elizabeth Sepper, la autonomía desmedida 

de las prácticas de intercambio de inteligencia internacionales debe abordarse 

para proteger los ideales democráticos. La revisión de su trabajo por parte de 

los autores, desde una perspectiva de inteligencia gubernamental, va de un 

examen de validez de su argumento de que el sistema legal de una democracia 

puede lograr correctamente una reducción en la autonomía de los servicios 

de inteligencia, a una evaluación de los enfoques alternativos que pueden 

lograr un nivel adecuado de rendición de cuentas y supervisión en materia de 

inteligencia. La supervisión existe dentro de un marco legal diseñado e implementado por los poderes legislativo y judicial en una democracia eficaz. La 

rendición de cuentas implica apertura por parte de las agencias de inteligencia 

profesionales a que sus prácticas sean inspeccionadas así como la aplicación 

de sanciones negativas y positivas, incluyendo especialmente la aplicación de 

prioridades presupuestales, a su trabajo.

Resulta que el deseo por parte de los académicos legales de lograr una función 

arbitral con respecto a la conducción de la actividad de inteligencia, al menos 

a nivel internacional, aún no logra la rendición de cuentas deseada. Esto se 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

378

debe principalmente a que no existe un mecanismo confiable para sancionar 

dicha actividad. Las agencias policíacas guiadas por actividades de inteligencia pueden lograr la rendición de cuentas auténtica y, debido a que son parte 

integral del sistema judicial, están orientadas de origen hacia el rigor de la 

supervisión legal.

Una versión distinta de este artículo apareció en el sitio electrónico del Instituto de Seguridad y Democracia (Insyde), un centro de estudios en seguridad, 

en http://www.insyde.org.mx/shownews.asp?newsid=708.

Biografías de los autores

Russell G. Swenson trabajó desde 1988 como profesor, y desde 1995 hasta 

2008 como Director de Investigación Aplicada en el Colegio de Inteligencia 

de Defensa Nacional (NDIC por sus siglas en inglés), ahora la Universidad 

Nacional de Inteligencia. También ha sido director de la NI Press desde su 

creación en 2006. Es autor y editor de numerosas publicaciones sobre el proceso de inteligencia (http://www.niu.edu/ni-press/press.html). Anteriormente, 

trabajó como analista de inteligencia y lingüista en la Fuerza Aérea estadounidense y como profesor de Geografía en la Universidad Occidental de Illinois. 

Cuenta con estudios de licenciatura de la Universidad de Kansas (Geografía, 

Español, Estudios Latinoamericanos) así como de posgrado de la Universidad 

de Wisconsin-Milwaukee (Maestría y Doctorado en Geografía). Ha sido galardonado con la Medalla de Mérito en inteligencia nacional. Ya jubilado, continúa colaborando con funcionarios e investigadores en el área de inteligencia 

estratégica. Correo electrónico: drintel2@yahoo.com.

Zulia Yanzadig Orozco Reynoso cuenta con Maestría en Derecho y Licenciatura en Sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México. Colaboró como investigadora de diversos proyectos en el Instituto de Seguridad 

y Democracia. Fue coordinadora institucional para el Informe de Seguridad 

Ciudadana en América Latina, 2013. Es el primer informe regional del sistema de Naciones Unidas, especializado en temas de seguridad ciudadana y 

desarrollo humano en 19 países latinoamericanos. Sirvió de titular del área de 

investigación de Rectoría, de la Universidad Nacional Autónoma de México 

(UNAM). Se especializa en temas de violencia y seguridad y está doctoranda 

en la Universidad Nacional Autónoma de México. Correo electrónico: zulia.

orozco.pnud@gmail.com.
Gestión de Inteligencia en las Américas

379

Sección IV

Gestión de Integración—

un Reto para los

Servicios de Inteligencia

Gestión de Inteligencia en las Américas

381

Educación e Integración en Inteligencia: 

Una Relación Simbiótica

Anne Daugherty Miles

Como es mencionado en la tercera sección del libro, puede existir una 

“pared”, real o percibida, que inhibe el intercambio de información y prospectiva entre el mundo de la inteligencia policial y la de seguridad nacional. 

Adicionalmente, la separación funcional y geográfica puede crear o acrecentar las diferencias de cultura organizacional o de tecnología que impiden los 

deseos de colaboración. A veces estos obstáculos pueden ser superados por 

una iniciativa legislativa. En la década de los 80, por ejemplo, el Congreso 

de EE.UU. dirigió la necesidad prioritaria de integrar culturas especificas del 

servicio operativo de las Fuerzas Armadas, aprobando una ley conocida como

“Goldwater Nichols Act”,

657 la cual ordenó y premió la adopción de una “acción conjunta”, y a la vez obligó a una “educación militar profesional conjunta”. La relación de la educación con la deseada “acción conjunta” se concretó, 

y se dedicaron los recursos para la transformación del entonces existente sistema de educación militar con énfasis en la integración. 

José Paz, en su contribución, “La Formación del Profesional de la Inteligencia Estratégica: Realizando Expectativas Nacionales”, sugiere que una orientación más conjunta o holística a la educación en inteligencia será el principal 

derrotero para lograr un nivel de integración funcional y de pensamiento 

innovador para hacer frente a problemas urgentes, como la ciberseguridad. 

Paz argumenta que la educación en inteligencia crea “conocimientos profundos”, y que sus huellas perdurarán durante toda la trayectoria profesional. 

Adicionalmente, cree que la libertad académica es menester, junto con el espacio psicológico, para la creatividad, una ampliada interacción personal, y 

fuerte investigación. Seguidamente, Paz cree que la educación es el vehículo 

para enseñarnos a pensar de modo crítico, cuestionar suposiciones, y afinar 

las destrezas de analizar cuidadosamente y de pensar en términos abstractos. 

Cada vez más, los problemas que amenazan la seguridad ciudadana y nacional de nuestros respectivos países necesitan de actores diversos para sustentar 

una colaboración en beneficio de un análisis de largo plazo que sea a la vez 

holístico, bien pensado, y estratégico. Parece no haber otro lugar mejor que 

una escuela de posgrado para afinar las destrezas y desarrollar una red de
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

382

contactos y amigos duraderos. Eso queda claro especialmente si se asocian actores no sólo de los sectores de la defensa, de la inteligencia y de la aplicación 

de la ley, sino también de las comunidades académicas y del ámbito de los negocios. Efectivamente, en su ensayo, Paz argumenta que estas instituciones de 

educación ocupan el espacio perfecto para mediar los universos paralelos de 

los sectores público y privado. Mientras muchas de las instituciones de educación en inteligencia optan por mantener sus aulas cerradas a los que no se 

identifican como miembros de los servicios de inteligencia, Paz recomienda lo 

contrario – que las escuelas se abran a todos los interesados: “el secreto es propio para los temas en los que la ley lo prescribe, pero éste no puede extenderse 

al mundo académico”. Este autor prefiere relegar el régimen del secreto para 

los cursos de entrenamiento, y una apertura a sedes educativas para dar una 

luz a los grandes problemas de la actualidad – aquellos problemas que requieran para su solución la sabiduría colectiva de las mejores mentes de la nación. 

“[N]o es necesario ni conveniente incursionar en cuestiones secretas para que 

lo académico tenga éxito, más aún cuando en la actualidad gran parte de las 

actividades de inteligencia se desarrollan a partir de fuentes abiertas”.658

Como es sugerido en el ensayo introductorio del libro, hemos llegado a depender de una inteligencia oportuna y precisa para la “seguridad pública, la 

planeación civil y militar, e incluso hasta para nuestro bienestar económico.” 

Son tan acentuadas las manifiestas amenazas, que surge la necesidad de una 

integración de todas las fuentes de inteligencia -sean del sector público o 

privado- como una demanda inmediata e imperativa. 

Esta es, de hecho, la idea central del ensayo de Robin Rogers sobre la seguridad del ciberespacio, el segundo trabajo de esta sección. En su ensayo, Rogers 

encierra admirablemente la necesidad de una integración de todos los niveles 

del gobierno para compartir la información que tenga que ver con las pretensiones de intrusiones y de ataques desde el ciberespacio en todas las esferas 

de lo público y lo privado. Nos hace recordar que estas pretensiones ocurren 

diariamente, y que la integración es necesaria, o parafraseando sus palabras, el 

ingrediente esencial de esta coordinación es compartir información, ya sea información patentada, información para la aplicación de la ley o información 

de inteligencia. 

Rogers destaca la falta de un esfuerzo integrado de todos los recursos gubernamentales, y de sus niveles varios, para enfrentar la amenaza que surge en el 
Gestión de Inteligencia en las Américas

383

terreno de la seguridad cibernética. El crimen cibernético es de índole “interméstico”,659 en el sentido que se ve en ello igualmente un desafío doméstico 

e internacional, y por eso se supone una amplia gama de actores involucrados 

en el área de seguridad gubernamental. Los otros dos ensayos plantean una 

resolución práctica para la superación de los obstáculos al intercambio e integración de información entre países, problema mencionado también por 

Rogers. El ensayo de Paz presenta una solución educacional; Brei et al. recomiendan la construcción de un equipo de trabajo innovador. Ambos se orientan al logro de interacción colaborativa, junto con el pensamiento integrado. 

El ensayo de Rogers toma en cuenta los ensayos de las primeras tres secciones 

del libro que destacan varios obstáculos a la colaboración esperada para el intercambio de información. Nos recuerda que las barreras incluyen las dudas 

sobre qué se debe compartir, “territorialismo” institucional, cuestiones de confianza, y problemas respecto al abuso potencial de libertades civiles y derechos 

humanos. Incluidos como obstáculos al intercambio de información son los 

que resultan de una separación institucional – tanto geográfico como funcional. Rogers agrega a su ensayo que “Estos obstáculos se ven agravados cuando 

los países necesitan intercambiar información de inteligencia entre sí.” 

El ensayo de Brei, Frensley y Roberts, (los tres veteranos de la Fuerza de Asistencia de Seguridad Internacional—ISAF—de Afganistán) evidencia cómo 

una misión dedicada a asesorar y promover el desarrollo de instituciones gubernamentales a nivel nacional, requiere de una filosofía innovadora en la 

creación y manejo de información para lograr una gestión adecuada de interrelaciones personales y profesionales con homólogos de la nación anfitriona. 

Se explica cómo la formación de un equipo pudo superar los límites legales 

y organizacionales que normalmente son asociados con operaciones formales 

de inteligencia. Su habilidad para transformar la perspectiva del cuerpo asesor 

del “conocimiento situacional” dependía de la combinación profunda y amplia de la información social política tanto de los EE.UU. y de los ministerios 

del gobierno. Los autores están de acuerdo con el deseo de una alianza para 

abrirse a todo, y escriben sobre las formas empleadas para mantener las relaciones basadas en la confianza con sus homólogos. Creen que el equipo de su 

creación “captura las perspectivas generadas por sus diferentes componentes 

a nivel operativo y las transforma en conocimientos compartidos por toda la 

organización.”
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

384

Los autores plantean que “toda misión de asesoramiento del sector seguridad 

es iniciativa de ‘smart power’”. Con esto quieren decir que su misión era una 

contribución por parte de soft power a la estrategia smart power, la cual incorporaba elementos de hard power (asociado con fuerza militar o el “garrote” 

económico), y soft power (asociado con diplomáticos o la ayuda humanitaria o 

la “zanahoria”). El invertir recursos en alianzas o mediante otro tipo de colaboración es ingrediente imprescindible del soft power, según su definición por 

Joseph Nye y otros. Se puede decir que este ensayo así indica que la adopción 

de un equipo de esta índole es asociada con el éxito de este tipo de misión, y 

en consecuencia, se hace válida la estrategia.

En su totalidad, estos tres ensayos revelan unas verdades sobre el valor de la 

educación y la integración en inteligencia. En el primer plano, Rogers considera a ambas como ingredientes imperativos para resolver grandes problemas 

que tocan la seguridad del ciberespacio. El argentino Paz considera que la integración refuerza la innovación cuando existen instituciones de educación 

en el tema de carácter amplio, sirviendo a todo un sistema o comunidad de 

inteligencia. Finalmente, Brei et al. describen un proceso de integración en el 

que el acto mismo de integración de inteligencia educa no sólo a esos quienes 

la reciben, sino también a todos aquellos que la hacen. De hecho, Brei et al. 

sostiene que una meta principal de la integración en inteligencia debe ser la 

creación de “capital intelectual”, es decir, conocimientos que existen como 

producto de “la materia intelectual cruda generada por los funcionarios.” 

Tte. Cnel. Anne Daugherty Miles (en retiro de la USAF) cuenta con un 

doctorado en Políticas Americanas de Georgetown University. Desde 1995, 

ha sido parte del cuerpo docente de la Universidad Nacional de Inteligencia. 

Sus especialidades son el manejo de recursos y el proceso de formulación de 

políticas, ambos temas orientados al ámbito estadounidense doméstico, tanto 

como al contexto de políticas internacionales. En 2009, la Dra. Miles sirvió 

como socio del grupo asesor para la Comisión de Fuerzas Armadas en la Cámara de Diputados, y en 2010, como Asistente Legislativa para un Diputado 

de esa institución. Su apremiado ensayo sobre “La Educación Profesional en 

Inteligencia” se puede encontrar en la página de la International Association 

for Intelligence Education http://www.iafie.org/. Correo: amiles@crs.loc.gov.
Gestión de Inteligencia en las Américas

385

La Formación del Profesional de la Inteligencia 

Estratégica: Realizando Expectativas Nacionales

José Gabriel Paz

Dimidium facti, qui coepit, habet; sapere aude, incipe.

(Quien ha comenzado, está a medias: atrévete a saber, empieza!)

—Horacio, “Epistularum liber primus” Epístola II

Introducción

Sin duda alguna, la actividad humana de mayor relevancia, es la transmisión 

de conocimiento, y esto es así por cuanto la cantidad de información que la 

especie humana transmite genéticamente es insuficiente para el desempeño 

social de un individuo,660 es por ello, que la educación es un proceso indispensable para la existencia y subsistencia del hombre. 

La educación es una actividad permanente que se inicia en el ámbito familiar 

y en su contexto social, y es continua porque se da a lo largo de toda vida. 

Se inicia en la edad pre-escolar y alcanza los postgrados, re-entrenamientos, 

calificaciones y autoeducación, lo que permite al ser humano mediante la capacitación constante, mejorar su calidad de vida y su desempeño laboral.661

Esa tarea de capacitación constante que cumple la educación, adquiere una 

gran importancia cuando se trata de formar a los individuos en niveles superiores del conocimiento, donde es necesario alcanzar calidades y cualidades 

sustantivas que les permitirán desarrollarse para cumplir funciones en la sociedad y en las instituciones. Sin embargo, la tarea educativa toma dimensión 

superlativa, cuando se trata de formar al personal de ciertas organizaciones 

del Estado, como son las estructuras de inteligencia estratégica, en las que se 

cumplen complejas y especificas labores.

Así, el presente trabajo busca determinar algunos criterios a tener en cuenta 

en una formación profesional de excelencia, y cómo se podría evaluar el mérito de la educación en términos prácticos. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

386

Responsabilidad institucional y educativa en la profesionalización del personal de inteligencia

La profesionalización es el pilar de una organización de inteligencia estratégica sólida, estable, con objetivos claros y con una cultura institucional sustentada en principios y valores. Para ello deben contar con una burocracia 

estable, especializada, originada en un sistema de reclutamiento y de selección 

apropiado basado en rigurosos criterios, que promueva la educación superior 

como condición de ingreso, que cumpla con procesos de formación y capacitación que garanticen la calidad técnica de su material humano, y que a su 

vez conforme una carrera que brinde posibilidades de ascensos en función a 

criterios de aptitud y bajo los principios de objetividad, igualdad de oportunidades, mérito y capacidad. 

Ciertamente la profesionalización ya ha dejado de ser un proceso empírico o 

pragmático, puesto que el conocimiento se convierte cada vez más en una exigencia necesaria para la calificación que las actuales circunstancias requieren. 

Así, las capacidades profesionales de quienes trabajan en el ámbito de la inteligencia, van desde el nivel técnico hasta el nivel de postgrado universitario, 

donde en todos los casos se requiere el conocimiento profundo de las diversas 

ramas de su ámbito de investigación.

Pero es misión ineludible de la organización de inteligencia la búsqueda de la 

calidad institucional y la excelencia en su personal. Por ello deberá contar con 

profesionales formados en centros educativos de alto nivel académico, que 

además de dotarlos de las capacidades y destrezas, y de desarrollar o amplificar 

las habilidades y aptitudes nativas especificas y necesarias para su función, 

generen en el individuo valores y hábitos que generen el respeto a la ley y a 

los derechos humanos, que cimienten en ellos una conciencia ética, solidaria, 

reflexiva y crítica, así como también, promuevan la lealtad y el amor a su país 

y a su profesión. 

Debe ser una meta institucional en la organización de inteligencia de cada 

país, el velar permanentemente por mantener a su personal dentro de elevados estándares de calidad académica. También deberían ser metas, que la 

enseñanza se enmarque en el sistema educativo del país al que pertenezca, 

que se cumpla dentro de instituciones de educación superior, (sea con recursos educativos propios de la organización o a través de otras instituciones
Gestión de Inteligencia en las Américas

387

educativas), que sea posible que los estudios se lleven a cabo dentro del nivel 

de postgrado, y que se desarrollen procesos de reentrenamiento o recertificación basado en un programa de educación continuada. 

Para brindar la educación del nivel que se pretende, se requiere de apertura 

académica, creatividad, interacción y dinamismo, aunque pareciera que estos 

criterios se contraponen con el secreto del ámbito profesional. Sin embargo, 

debe tenerse en cuenta que el secreto es propio para los temas en los que la 

ley lo prescribe, pero no para lo académico, no es necesario ni conveniente 

incursionar en cuestiones secretas para que lo académico tenga éxito, más aún 

cuando en la actualidad gran parte de las actividades de inteligencia se desarrollan a partir de fuentes abiertas a las que puede acceder cualquier ciudadano 

común, y sólo una ínfima parte de esta actividad tiene que ver con informaciones obtenidas a través de medios excepcionales.662

El concepto de amplitud académica debe primar tanto para el tratamiento libre de los temas en el marco educativo, como para la participación de amplios 

sectores de interés en esta temática.663

La amplitud educativa, es necesaria por cuanto 

los centros de formación pública de inteligencia no pueden 

hoy restringirse únicamente a la preparación de su propia 

burocracia de analistas de inteligencia y agentes o gestores 

de contrainteligencia, sino que deben ampliar su radio de 

acción y preparar a otros funcionarios públicos diferentes 

en el conocimiento y cultura de inteligencia, como los parlamentarios miembros de las comisiones especializadas de inteligencia y, especialmente, de sus asesores legales y técnicos, 

que en muchos casos, sus criterios y formación de derecho 

público, constitucional y procedimiento parlamentario en 

la elaboración de leyes de inteligencia o en la realización de 

tareas de fiscalización, debe ser complementado con conocimientos en asuntos de seguridad nacional e inteligencia. El 

mismo camino debe tomarse en el caso de jueces y magistrados del Poder Judicial encargados de autorizar las operaciones especiales de inteligencia y de sus funcionarios adjuntos y 

auxiliares de administración de justicia.664
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

388

El valor y necesidades educativas del personal de inteligencia

Los analistas de información, los servicios de estudio, análisis y prospectiva, y 

los equipos de planificación estratégica, confluyen en la tarea de producción 

de inteligencia estratégica.

En general los analistas conforman el personal especializado que desarrolla 

la tarea de análisis dentro del organismo de inteligencia, realizan el estudio 

valorativo de la información sin refinar del que se deducirán los elementos 

validos o útiles para el consumo específicos de inteligencia. O sea, deberán 

realizar una tarea deductiva de los elementos, en la que se extraen productos 

significativos como la valoración de la fuente, la interpretación de procesos 

y de su contexto, así como establecer su significación como instrumento de 

inteligencia. Junto a los analistas están los servicios de estudio, análisis y prospectiva, que son grupos de expertos multidisciplinarios integrado por profesionales de diferentes disciplinas (economistas, sociólogos, miembros del 

servicio de Relaciones Exteriores, tecnólogos, políticos, militares, y otros) que 

aportan conocimientos específicos. En algunos casos, estos servicios son encargados a instituciones públicas o privadas, tal como universidades, centros 

de estudio, y similares.

Merece recordarse que la estructura de inteligencia estratégica trabaja exclusivamente “...para servir únicamente a su ‘Cliente’ o ‘Consumidor(es)’. El 

cliente es el que necesita la información para tomar decisiones, usualmente 

es el Presidente, y algunos colaboradores cercanos como los Ministros. Sólo 

a él o a ellos...”.665 Por ello la tarea del analista es trascendente en la medida 

que proveerá al decisor de más alto nivel del Estado un producto que es 

indispensable, cual es el conocimiento necesario para la comprensión de su 

entorno, el ajuste de su estrategia, la adopción de medidas de intervención 

e influencia en la realidad y el desarrollo de operaciones de información y 

desinformación y de contrainteligencia en el terreno de la seguridad y la 

defensa nacional.666

Pasan por las manos de los analistas requerimientos sobre temas disímiles, 

tales como asuntos relativos a la política nacional e internacional, la competencia política y económica entre los países, educación, estrategia, el avance 

tecnológico, los problemas medioambientales, los delitos, la energía, la exploración científica y espacial, la investigación operativa, los conflictos, las 
Gestión de Inteligencia en las Américas

389

sustancias peligrosas, las amenazas a la seguridad nacional, los medios de 

transporte, infraestructura critica, la producción agraria, y muchos otros, así 

como también todas las concepciones del desarrollo tecnológico destinadas 

a obtener, almacenar y procesar el “quantum informativo” requerido por la 

decisión al más alto nivel. Estos son algunos de los sumamente extensos ámbitos de injerencia propios del analista de inteligencia estratégica, y por ellos 

las cualidades académicas que requieren deben ser sobresalientes.

En su labor, el analista de inteligencia, deberá 

observar el trasfondo de los sucesos, revisar en profundidad 

los grandes temas del país y el mundo, rescatar de la historia 

todo aquello que conserve vigencia, descubrir tendencias, 

definir nuevas líneas de aproximación a los interrogantes sin 

explicación, descorrer el velo engañoso de las interpretaciones simplistas, bosquejar el posible futuro.667

El conocimiento y la inteligencia, no pueden generarse mediante herramientas tecnológicas. La información se busca y se gestiona; el conocimiento se 

crea668 y esta es una labor eminentemente humana e insustituible, puesto que 

no existen herramientas tecnológicas para la gestión del conocimiento que lo 

suplanten. En todo caso, las herramientas existentes sólo pueden ser comprendidas y utilizadas en el marco del contexto que imponen la planificación 

y los métodos y técnicas de la gestión del conocimiento.669 Por ello, el gran 

valor de los analistas de inteligencia radica en sus capacidades intelectuales, su 

conocimiento tácito acumulado y el dominio de las herramientas de auxilio 

técnico.670

Por ello es que resulta indispensable la adecuada formación y capacitación del 

profesional dentro del más alto nivel educativo, a fin que adquiera el dominio 

del método científico de investigación, la pericia en los procesos de pensamiento analítico riguroso ajustados a métodos estrictos de razonamiento y 

análisis para avanzar en la profundización de conocimientos, el manejo de 

herramientas de abordaje que le permitan comprender y desentrañar la trama 

oculta y recóndita de la realidad, así como las habilidades para aplicar los procedimientos e instrumentos propios de la gestión del conocimiento, todo lo 

que, junto a la competencia personal, habilidad creativa y juicio inteligente, 

darán como consecuencia el resultado deseado. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

390

Educación superior y excelencia educativa

Dentro del marco de la educación superior, el postgrado es la última fase de la 

educación formal, es el máximo nivel educativo al que puede acceder un graduado universitario. Este es el terreno desde donde se promueve la formación 

de especialistas y expertos, o sea de donde surgen los recursos humanos vitales 

para el desarrollo de un país, y por tanto resulta ser también más apropiado 

para el profesional de la inteligencia estratégica, en la medida que implica 

el desarrollo de un proceso sistemático, selectivo y altamente exigente. Es el 

espacio académico en el que se propicia las actividades de creación intelectual 

en el campo científico, tecnológico y humanístico, y por consiguiente, desde 

donde se genera el conocimiento trascendente. 

Este elevado nivel educacional, se caracteriza por la realización de un conjunto 

de procesos de formación que se orientan a la producción de conocimiento, 

-lo que se logra a través de la elaboración intelectual propia de la investigación 

científica-, dando como resultado el surgimiento de teorías e innovación tecnológica, cumpliendo además con las necesidades de especialización o actualización profesional a través de tres categorías académicas reconocidas en los 

sistemas de educación formal: la Especialización, la Maestría (o Master) y el 

Doctorado.671 Esta clasificación es relativamente uniforme en casi todos los 

sistemas educativos de América,672 y si bien el Diplomado no integra esta 

categoría académica, estos estudios deben ser considerados en mérito al prestigio de la institución que lo otorga, a la calidad académica del programa de 

estudios y a sus exigencias.

La conducción de la estructura académica requiere saber del funcionamiento 

de los procesos educativos, continuado ejercicio del profesorado universitario, haber dirigido programas educativos, probada investigación académica, 

conocimientos de gestión institucional y poseer títulos de educación superior 

acordes con su función. Es deseable que conozca las necesidades, saberes, perfil profesional, técnicas específicas y todo aquello necesario para la formación 

y capacitación de un profesional de la inteligencia. Igualmente toda la estructura directiva, docente y técnico-administrativa del centro de estudios debe 

poseer un nivel de idoneidad suficiente.

No resulta aceptable la participación de profesores empíricos y la inexistencia de una planta docente profesional y estable, y menos aún que esto sea 
Gestión de Inteligencia en las Américas

391

suplido por la anárquica participación de conferencistas, o por una serie de 

cursos y seminarios inconexos en términos de una preferida continuidad curricular y cognitiva. Este tipo de inconsistencias revela la falta de currículo, 

la carencia de planes de estudios estables, y exhiben un voluntarismo propio 

de una burocracia profana en el conocimiento de la gestión de los procesos 

educativos.

En muchos países, los centros de enseñanza que asumen la formación profesional de los recursos humanos de inteligencia no adhieren a los postulados 

de la educación formal de su país, no son instituciones educativas acreditadas, y no tienen títulos reconocidos por el sistema educativo al que deberían 

pertenecer. La institución educativa que carece de mecanismos de control y 

evaluación adecuados se ve perjudicada en la calidad de los procesos de enseñanza/aprendizaje y sus resultados; ven afectados los procesos de producción 

y transferencia de conocimientos; les impide mejorar la calidad del sistema en 

cuanto a su articulación e integración con relación a las demandas y necesidades reales; y la limita en cuanto a la calidad institucional y la solidez de las 

capacidades y mecanismos de gestión sobre sus distintos procesos.

La falta de una "cultura de evaluación institucional" en las entidades educativas, hace prevalecer una racionalidad interna de auto-reproducción, basada 

en decisiones burocráticas y corporativas, que menoscaba el proceso de educación, y deja la institución sin un juicio externo respecto a los fines, eficacia 

y eficiencia, capacidad, pertinencia, y calidad de los servicios y actividades. 

Por otra parte, los mecanismos estatales de asignación de recursos continúan 

operando frecuentemente en forma inercial y automática, manteniendo los 

subsidios a la oferta tradicional de servicios, sin una vinculación de la provisión de recursos anualmente con la "responsabilidad formal", la calidad, el 

desempeño, la productividad, y los resultados.673

Estructuras de educación en inteligencia en la región 

Pareciera que los conceptos expresados sobre calidad académica podrían resultar difíciles de alcanzar, pero hay numerosas alternativas que permiten 

lograr una educación de excelencia y obtener un profesional de gran aptitud 

para su tarea. De hecho, algunos países han considerado la educación superior 

como la alternativa más adecuada en los esfuerzos por la profesionalización 

de su personal.674 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

392

Se pueden identificar tres tendencias en la forma de realizar la educación 

profesional: 1) la organización de inteligencia realiza la educación profesional 

a través de su propia estructura académica, en forma autónoma, 2) la organización de inteligencia posee su propia estructura académica, pero parte 

de la gestión educativa la realizan centros académicos externos, y 3) la organización de inteligencia pone en manos de una estructura académica externa 

la ejecución de la totalidad del proceso educativo. En este caso, puede tratarse 

de una universidad o de un centro de estudios de las fuerzas armadas.

A continuación se presentan las diferentes formas elegidas por algunas de las 

organizaciones de inteligencia del continente, para dar respuesta a sus necesidades de educación para el profesional de la inteligencia estratégica, donde 

se podrán percibir las importantes diferencias en cuanto a su estructuración, 

nivel académico y calidad educativa. Asimismo, a través de la tabla presentada 

como Anexo 1, se podrán verificar las principales diferencias en cuanto a las 

características de los centros de formación civiles y militares, así como si se 

tratan de centros acreditados, de postgrado y si su acceso se encuentra abierto 

a civiles.

a. ARGENTINA

En Argentina, la Secretaria de Inteligencia, posee como órgano educativo a la 

Escuela Nacional de Inteligencia (ENI). Se ha optado por un sistema mixto 

por el que la ENI, a través de un convenio con la Universidad Nacional de 

La Plata, brindan en conjunto el Magister en Inteligencia Estratégica Siglo 

XXI.675 Está inserto en el sistema de educación superior nacional y tiene 

por objetivo principal otorgar a los graduados una formación compuesta 

de conocimientos generales, específicos e interdisciplinarios y habilidades 

metodológicas necesarias para su aplicación en diversas áreas del conocimiento y del quehacer público o privado. Su oferta académica es abierta a todos los 

interesados sean o no pertenecientes a la comunidad de inteligencia. Desde 

el 2013 el convene ENI - Universidad de la Plata se encuentra suspendido. 

La Ley Nacional de Inteligencia del 2001 (Ley 25520) ha propiciado el crecimiento académico de la estructura educativa de inteligencia dentro del sistema educativo nacional, así, el artículo 29 dispone que los estudios cursados 

en la ENI podrán ser objeto de convalidación por parte del Ministerio de 

Educación de la Nación, conforme a las leyes y reglamentaciones vigentes. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

393

También, a través del artículo 30, se impulsa el relacionamiento y la colaboración institucional con universidades y centros de estudios.

El Instituto de Inteligencia de las Fuerzas Armadas (IIFA), una institución 

conjunta que depende del Estado Mayor Conjunto, también posee una carrera acreditada -una especialización en análisis estratégica- la cual se ofrece a 

aspirantes civiles tanto como militares. 

b. BOLIVIA

La Dirección de Inteligencia del Estado (DIE) es el organismo de inteligencia 

estratégica de Bolivia, con personal primariamente militar, con participación 

de civiles, y si bien carece de una institución educativa de ese nivel, la Escuela 

de Inteligencia del Ejército es la que provee la capacitación de la mayor parte 

del recurso humano. 

La Escuela Militar de Inteligencia del Ejercito “Gral. De Ejercito Joaquín 

Zenteno Anaya” posee como oferta académica el Diplomado en Inteligencia Estratégica y el Diplomado en Información Estratégica. Están dirigidas 

a formar personal profesional militar, policial y civil, orientadas a capacitar 

para quienes tienen a cargo la tarea de asesorar en los procesos de decisión de 

organizaciones e instituciones públicas y privadas a través de la producción 

de información e inteligencia estratégica, utilizando métodos de análisis prospectivos y diversas técnicas de análisis de información y datos. 

Asimismo, la Escuela de Comando Estado Mayor del Ejército “Mariscal Andrés de Santa Cruz”, dicta una Maestría en Inteligencia Estratégica, dirigida a 

civiles y militares. Su objetivo es proporcionar los conocimientos y capacidad 

de participar en el análisis y producción de la inteligencia estratégica y asistencia a los responsables en los diferentes niveles con una visión integradora y 

trascendente en el ámbito de la defensa y seguridad nacionales.

c. BRASIL

La Agência Brasileira de Inteligência (ABIN) posee su propio elemento de educación, la Escola de Inteligência (ESINT) -continuadora de la Escola Nacional 

de Informações (EsNI)-, es quien tiene la responsabilidad de preparar funcionarios públicos de la administración pública de nivel federal y estadual 

integrados en el Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN), civiles y militares, 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

394

para responder a las necesidades de inteligencia del sistema nacional a través 

de programas específicos de entrenamiento, cursos y seminarios. 

También la Escola Superior de Guerra, dicta el Curso Superior de Inteligência 

Estratégica (CSIE), dirigido a preparar a civiles y oficiales superiores de las 

fuerzas armadas para cumplir funciones de inteligencia estratégica en los organismos de la administración nacional vinculados al SISBIN.

d. CHILE

En Chile no hay una institución educativa dentro de la Agencia Nacional de 

Inteligencia (ANI), por ello es que la formación del personal se realiza a través 

de universidades e instituciones educativas de las fuerzas armadas.

Varios programas han sido desarrollados en Chile desde fines de la década 

de los 1990, algunos han quedado discontinuados, y otros se han integrado 

a otras carreras relacionadas a la defensa y a la seguridad, donde subsisten los 

estudios sobre temas de inteligencia. 

Hasta el año 2009, la Universidad de Chile, a través del Departamento de 

Ciencia Política del Instituto de Asuntos Públicos, desarrolló un programa 

de Diploma Metodología de Análisis en Inteligencia Estratégica, cuyo objeto 

era formar profesionales capacitados para asesorar los procesos de toma de 

decisión en organizaciones e instituciones públicas y privadas a través de la 

producción de inteligencia estratégica. Estaba dirigido a profesionales, estudiantes de último año de una carrera universitaria, personal de instituciones 

de militares y policiales o pertenecientes a las áreas de análisis y/o inteligencia.

También la Academia de Guerra del Ejército (ACAGUE) desarrolló un programa de Magister en Ciencias Militares con Mención en “Inteligencia Estratégica” organizado en tres etapas. La primera, en común con los estudios del 

programa de Ciencias Militares. La segunda etapa era cumplida en la Universidad de Chile, otorgándose un Diploma de Inteligencia Estratégica. Cumplidas 

ambas etapas, se da inicio al trabajo tutorial y de elaboración de la Tesis.

Ya que el programa de la Universidad de Chile está en hiato, junto con el de 

ACAGUE, actualmente la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) -institución de educación superior dependiente del Ministerio de Defensa Nacional-, dicta el Diplomado “La Función Inteligencia en 
Gestión de Inteligencia en las Américas

395

el Estado Contemporáneo”, siendo su objetivo colaborar con la formación de 

una cultura nacional de inteligencia y mostrar la importancia que esta tiene 

en la sociedad.

Es importante tener en consideración que las experiencias educativas chilenas 

ya sea en instituciones oficiales o universidades, han sido útiles a los fines de la 

profesionalización y ha generado el interés de la comunidad académica, conformándose en ese ámbito un importante núcleo de producción intelectual.

e. COLOMBIA

La educación en inteligencia ha sido una tarea de la Academia Superior de 

Inteligencia y Seguridad Pública, dependiente del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), con cursos específicos y especializaciones dictadas 

en sus escuelas. Sin embargo, su calidad educativa ha sido objeto de críticas e 

incluso, el “Informe de la Comisión Especial para el DAS” de marzo de 2006 

ha realizado observaciones respecto de su currículo, de la falta de calidad en 

su profesorado, la necesidad de adopción de procesos de evaluación externa, 

entre otras recomendaciones.676

A fines del 2011, el DAS fue reemplazado por la Agencia Nacional de Inteligencia, quedando por tanto indefinida la suerte de la Academia.

Por otra parte, el Ejército de Colombia tiene la Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia “BG Ricardo Charry Solano” (ESICI). Es una institución universitaria con reconocimiento oficial del Ministerio Nacional de Educación 

de Colombia desde el 2002 y mantiene su acreditación mediante procesos 

de autoevaluación y de evaluación institucional. Su finalidad es la de formar, 

capacitar, especializar y reentrenar al personal de las Fuerzas Militares, civiles, 

organismos del estado a nivel nacional e internacional, en inteligencia, con 

el fin de atender las necesidades institucionales. La ESICI dicta una Maestría 

en Inteligencia Estratégica y Prospectiva así como también Especializaciones 

y Diplomados en diferentes temas de la especialidad, y se encuentra entre sus 

planes desarrollar programas de maestrías y doctorado.677

También la Universidad Militar Nueva Granada, posee un Diplomado en 

Inteligencia Estratégica dirigido a funcionarios del sector privado y público, 

miembros de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional en actividad y retiro, 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

396

integrantes de los cuerpos de seguridad del Estado, estudiantes universitarios, 

sectores académicos y en general a interesados en el estudio y análisis de los 

factores estratégicos.

f. ECUADOR

En el año 2009, con la Ley de Seguridad Publica y del Estado y el Decreto 

1768, se crea la Secretaria Nacional de Inteligencia (SENAIN) dependiente 

de la Presidencia de la Nación. Es el órgano rector del Sistema Nacional de 

Inteligencia, produce y proporciona inteligencia político-estratégica en forma 

permanente y oportuna para el nivel político de decisión, con el fin de prevenir y neutralizar los riesgos y amenazas que atenten la Seguridad Pública y 

del Estado. Si bien está entre sus planes el establecer una nueva Escuela de 

Inteligencia para la capacitación de sus miembros, en la actualidad, la mayor 

parte del personal proviene de centros de formación y capacitación de inteligencia militar. 

g. ESTADOS UNIDOS

Estados Unidos posee numerosas instituciones educativas que tienen oferta 

académica sobre Inteligencia Estratégica ya sean pertenecientes a las diversas 

agencias del Estado civiles y militares, como así también universidades. 

En agosto de 2011 inicia sus actividades la Universidad Nacional de Inteligencia, (National Intelligence University) creada a partir de la estructura 

del National Defense Intelligence College (NDIC).678 Es una institución de 

educación superior y de investigación y tiene por fin la preparación de los 

miembros de la comunidad de inteligencia, miembros de las fuerzas armadas 

y de empleados federales de la estructura de Seguridad Nacional. Posee autorización del Congreso de los EE.UU. para expedir títulos universitarios y se 

encuentra acreditada ante The Middle States Association of Colleges and Schools. 

Entre los numerosos programas que se desarrollan, se destacan: Licenciatura 

en Ciencias de Inteligencia (BSI), Maestría en Ciencias de Inteligencia Estratégica (MSSI), Maestría en Ciencia y Tecnología de Inteligencia (MSTI).

La Agencia Central de Inteligencia (CIA) tiene a su cargo el Center for the 

Study of Intelligence, que es una institución educativa profesional que tiene 

por finalidad promover el estudio, el debate y la comprensión del rol de la 

inteligencia en la sociedad norteamericana. Entre las extensas actividades
Gestión de Inteligencia en las Américas

397

académicas que desarrolla para la difusión de la inteligencia, edita la revista 

Studies in Intelligence que fuera fundada por Sherman Kent en 1955.

Junto con las instituciones educativas de inteligencia oficiales, se encuentran 

numerosos centros de estudios que se dedican a ofrecer programas de educación superior en temas de inteligencia estratégica, tal el caso de Loyola University of Maryland, Mercyhurst University (de Erie, Pennsylvania), Institute of 

World Politics o del Naval Postgraduate School. 

h. GUATEMALA

La Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, Decreto Numero 18-

2008, surge con el objeto de establecer las normas jurídicas de carácter 

orgánico y funcional necesarias para la realización coordinada de las actividades de seguridad interior, exterior y de inteligencia por parte del Estado 

de Guatemala.

Crea además el Consejo Nacional de Seguridad y bajo su dependencia, al Instituto Nacional de Estudios Estratégicos en Seguridad que es la estructura 

orientada a formar, profesionalizar y especializar el recurso humano idóneo, 

mediante la dirección y coordinación de diferentes instituciones de enseñanza 

del Estado en materia de seguridad, impulsando programas de diplomados, 

licenciaturas, maestrías y doctorados. Su tarea es la de garantizar la excelencia 

profesional en el ejercicio de la función del personal y la igualdad de oportunidades para el ingreso y ascenso, y de establecer el sistema de carrera profesional 

de todos los organismos que conforman el Sistema Nacional de Seguridad.

La Secretaría de Inteligencia del Estado (SIE), es una estructura vinculada 

al Consejo Nacional de Seguridad que forma parte del Sistema Nacional de 

Seguridad, y por tal razón el Instituto Nacional de Estudios Estratégicos en 

Seguridad participa en la formación y capacitación del personal de inteligencia. A su vez el Acuerdo Gubernativo Número 413-2008, dicta el Reglamento Orgánico de la Secretaria de Inteligencia, creando en el Capítulo 

III, Artículo 46, la Unidad de Capacitación y Becas, órgano administrativo 

encargado de formar y promover la capacitación permanente del personal 

profesional, técnico y administrativo de la SIE. La Unidad también tiene a 

su cargo la elaboración del plan estratégico para la capacitación del personal 

de la Secretaria. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

398

i. MEXICO

A partir de la década del los 1980 algunas instituciones del ámbito militar 

como el Colegio de la Defensa y Centro de Estudios Superiores Navales incursionaron en la enseñanza de la inteligencia desde la temática de la Defensa 

Nacional. El Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) institución civil creado en 1989, tomó a su cargo la formación y capacitación del 

personal de inteligencia, mediante el Curso en Defensa Nacional y el Programa en Estudios Estratégicos, junto a una innumerable cantidad de diplomados, cursos, talleres y seminarios (que en muchos casos nada tienen que ver 

con la especialidad679) para personal de la institución y de otros organismos 

del Estado, conformando una oferta educativa verdaderamente anárquica.

La profusa oferta académica resultó insuficiente e inadecuada para cubrir las 

necesidades del CISEN, y como revela Guillermo Valdez Castellanos, 

los investigadores y analistas requieren de una formación especializada en inteligencia y contrainteligencia y en México 

no existe ninguna escuela que ofrezca ese tipo de formación; 

incluso la materia de seguridad nacional es prácticamente 

desconocida en las universidades del país. La cultura de 

seguridad nacional en México está en pañales. Lo anterior 

significa que el Centro tiene que ser autosuficiente en la formación de su personal.680

Así es que se comienza a pensar en la posibilidad de crear una nueva estructura educativa que satisfaga las necesidades del CISEN.

El 16 de abril de 2009, es publicado en el Diario Oficial de la Federación el 

“Acuerdo por el que se crea la Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (ESISEN)”, estructura 

educativa que depende del Centro de Investigación y Seguridad Nacional 

(CISEN). La norma de creación la define como una institución educativa 

con capacidad académica en materia de inteligencia civil para la seguridad 

nacional. Establece también que impartirá los planes y programas de estudios 

aprobados por la Secretaria de Educación. 

Si bien inicialmente la convocatoria de ingreso está dirigida a las entidades 

gubernamentales relacionadas con la inteligencia y la seguridad nacional, está 
Gestión de Inteligencia en las Américas

399

prevista la apertura de su oferta académica al público general. La ESISEN 

busca promover los estudios, la reflexión y la cultura sobre temas de inteligencia y seguridad nacional, tanto al interior de las instituciones gubernamentales como entre la ciudadanía. A través de los recursos técnicos del CISEN se 

pondrán a disposición de estudiosos e interesados externos referencias bibliográficas, documentos y otros materiales no reservados que puedan contribuir 

a este propósito.681

Es importante señalar que el Instituto Tecnológico de Monterrey, posee desde 

el 2008 en su Escuela de Graduados en Administración Pública y Políticas 

Públicas (EGAP), una Cátedra de Investigación en Inteligencia Estratégica, 

que tiene como objetivo desarrollar y estudiar conceptos y metodologías en 

el área de inteligencia, desarrollar y establecer una estrategia de difusión en el 

área así como promover la adopción e institucionalización del conocimiento 

generado. En el marco de dicha Cátedra se desarrolla el Curso de Desarrollo 

y Administración de Sistemas de Inteligencia Estratégica, y también se realiza 

investigación y publicaciones.

j. PARAGUAY

En Paraguay, la Dirección de Inteligencia (DI) del Ministerio del Interior y la 

Dirección de Política y Estrategia (DIE) del Ministerio de Defensa, son las estructuras que tienen responsabilidades en materia de Inteligencia Estratégica. 

El personal de ambas estructuras es formado principalmente en instituciones 

educativas de inteligencia de las fuerzas armadas.

El Instituto de Altos Estudios Estratégicos (IAEE) tiene a su cargo el desarrollo del Curso de Inteligencia Estratégica (CIE), concebido como un diplomado de especialización. El IAEE es una institución de educación superior 

del sector público dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, que desarrolla especializaciones y maestrías en temas relativos a la defensa nacional. 

El Curso de Inteligencia Estratégica está dirigido al personal de las fuerzas armadas, a la comunidad de inteligencia y líderes de la conducción del Estado. 

Se orienta a lograr el eficaz desempeño del personal en las funciones asignadas 

dentro de las agencias u organismos de inteligencia.

La estructura docente del CIE está conformada por un grupo de instructores 

del Ejército Argentino, -provistos por el programa de cooperación con 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

400

el Ministerio de Defensa de la República Argentina- que participan junto 

a conferencistas de diversas instituciones oficiales paraguayas tales como la 

Fiscalía Antisecuestros, la Secretaría de Prevención de Lavado de Dinero 

(SEPRELAD), el Departamento Técnico Aduanero de Vigilancia Especial 

(DETAVE), la Comisión de Derechos Humanos, entre otras.

k. PERU

En el caso de Perú, la Dirección Nacional de Inteligencia tiene dentro de su 

estructura a la Escuela Nacional de Inteligencia (ENI) y en ese ámbito se desarrollan los cursos y seminarios de diversos niveles en materia de inteligencia. 

En esta institución se realiza el Curso Superior de Inteligencia Estratégica, 

que tiene a su cargo la capacitación de funcionarios de la Dirección y del 

Sistema Nacional de Inteligencia, así como de diferentes organismos públicos. Es interesante notar que la Reglamentación de la Ley No 28664 que regula el Sistema Nacional de Inteligencia, establece en el Artículo 23o que para 

ser nombrado Director de la Escuela Nacional de Inteligencia se debe poseer 

el grado académico de maestría.

A su vez, el Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN) dicta un Diplomado en Inteligencia Estratégica que está dirigido a políticos, funcionarios 

del sector público, empresarios, profesionales, militares, policías y agregados 

militares. El CAEN es la Institución de perfeccionamiento del más alto nivel 

del Sistema Educativo del Sector Defensa del Perú, depende de la Dirección 

General de Política y Estrategia del Ministerio de Defensa. Es una institución 

de enseñanza superior de postgrado y otorga títulos de Especialización, de 

Magister y Doctor en temas de Defensa. 

También el Instituto Peruano de Políticas Públicas, a través de un convenio 

con la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, desarrolla el programa 

de Especialización en Inteligencia Estratégica y Democrática, dirigido a profesionales, estudiantes de último año de una carrera universitaria, personal 

de instituciones militares, policiales o que trabajen en las áreas de análisis y/o 

inteligencia.

l. ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA)

A pesar de tratarse de una organización internacional, la OEA a través de la 

Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), 
Gestión de Inteligencia en las Américas

401

-órgano dependiente de la Secretaria de Seguridad Multidimensional (SSM)-, 

posee un programa educativo para formar expertos en inteligencia estratégica. 

Las actividades se desarrollan mediante la Escuela Regional de la Comunidad 

Americana de Inteligencia Antidrogas (ERCAIAD), antes llamada Escuela 

Regional Andina de Inteligencia Antidrogas, que fuera fundada en 1999. Este 

centro especializado de la CICAD tiene sede en Bogotá, y su finalidad es el de 

proporcionar entrenamiento académico en inteligencia estratégica y operacional, orientado al campo de la inteligencia anti-drogas, siendo los participantes 

provenientes principalmente de servicios de inteligencia, policía, y otras instituciones involucradas en la lucha contra el tráfico de drogas en los países 

del Grupo de Inteligencia Andina -Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, 

Perú y Venezuela-, así como otros los países de habla hispana miembros de 

la OEA. 

La actividad académica se centra en cursos y seminarios de entrenamiento 

sobre inteligencia estratégica y operacional, que se llevan a cabo en diferentes 

países americanos y son desarrollados por expertos provenientes de Canadá, 

Francia, Alemania, España, Suecia y Estados Unidos, así como de los países 

miembros de la OEA y de organizaciones internacionales como INTERPOL 

y UNODC. En ese ámbito se desarrolla el Curso de Inteligencia Estratégica: 

Estructura lógica de análisis y prospectiva del narcotráfico en el hemisferio al 

2020. Su programa ha tenido un proceso de evaluación académica independiente, dando como resultado que su calidad académica es la adecuada.

m. URUGUAY

La Dirección Nacional de Inteligencia de Estado, institución perteneciente 

al Ministerio de Defensa de Uruguay, no posee estructura de educación de 

su dependencia, realizándose la formación del personal en el ámbito militar.

El Instituto Militar de Estudios Superiores perteneciente al Ejército Nacional Uruguayo, integrando el Sistema de Enseñanza del Ejército, desarrolla 

un Curso de Inteligencia Estratégica. Está dirigido a Personal Militar Superior en actividad con Curso de Estado Mayor o Curso Básico Inteligencia, 

funcionarios de la Dirección Nacional de Inteligencia de Estado y personal 

que cumpla tareas en Organismos de Inteligencia de Estado. Este centro de 

estudios, desde el año 2001 tiene reconocimiento oficial como institución 

universitaria.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

402

También, el Centro de Altos Estudios Nacionales (CALEN) dependiente del 

Ministerio de Defensa, tiene previsto iniciar en el transcurso del año 2012 un 

Curso de Inteligencia Estratégica,682 dirigido a la formación de analistas de la 

comunidad de inteligencia local. La iniciativa está orientada a que este curso 

forme parte de un conjunto de actividades académicas que permitan acceder 

a una Maestría en Defensa Nacional.

n. VENEZUELA

El Decreto 7453 del primero de junio de 2010, crea el Servicio Bolivariano de 

Inteligencia Nacional (SEBIN). Es un organismo de inteligencia y contrainteligencia interior y exterior de naturaleza civil, que depende del Ministerio 

del Poder Popular para el Interior y Justicia. Posee como estructura académica 

al Centro de Estudios de Inteligencia (CEI), y tiene por misión diseñar, planificar, ejecutar y supervisar las actividades y programas de formación, capacitación, actualización, adiestramiento en servicio y especialización con el 

fin de garantizar la formación integral de acuerdo a los objetivos funcionales 

en materia de inteligencia y contrainteligencia. Se centra en cursos de nivel 

básico y son sólo para su personal, aunque gran parte de la capacitación de 

sus funcionarios es mayormente realizada a través de la estructura educativa 

de las fuerzas armadas.

El Ministerio del Poder Popular para la Defensa desarrolla mediante la Universidad Militar Bolivariana de Venezuela (UMBV),683 cursos de diferentes niveles 

en materia de inteligencia militar, dirigidos a personal militar y miembros de 

los cuerpos de seguridad del Estado. La universidad cuenta con la Escuela de 

Guerra Conjunta de las Fuerzas Armadas Bolivarianas (antes Centro de Estudios Avanzados Militares), la Escuela de Inteligencia y Operaciones Psicológicas 

de las Fuerzas Armadas Bolivarianas “G/B Daniel Florencio O ́Leary”, y el Instituto de Altos Estudios de la Defensa Nacional “Gran Mariscal de Ayacucho 

Antonio José de Sucre” (IAEDEN), realizándose en estas instituciones estudios 

relacionados principalmente con temas de seguridad y defensa. 

El análisis de las estructuras educativas de inteligencia de la región, muestra 

diferencias en cuanto a sus modalidades y capacidades, y si bien en algunos casos han optado por alternativas de calidad académica, resulta difícil 

determinar en forma estricta la excelencia de su resultado. En tal sentido 

para establecer la calidad académica del profesional obtenida en la gestión de
Gestión de Inteligencia en las Américas

403

enseñanza/aprendizaje, se requiere de un proceso de evaluación, que con bases 

científicas, permitirá establecer el nivel de la educación obtenida por el recurso humano. Por lo antes expresado se ha considerado conveniente presentar a 

continuación, un modelo de proceso de evaluación académica del personal de 

una estructura de inteligencia gubernamental, que en forma ilustrativa sirva 

de guía de aplicación en las organizaciones de la región.

Proceso de evaluación de la calidad de formación académica del 

recurso humano en inteligencia

El proceso de evaluación es un procedimiento técnico conformado por normas y objetivos sumamente precisos, que permite tener una clara idea del 

funcionamiento institucional en toda su gestión, de sus capacidades, sus fortalezas y debilidades y de las mejoras que deben realizarse en aspectos técnicos, procedimentales, y de personal, a fin de alcanzar los objetivos deseados. 

Es una tarea que deberá realizarse dentro de la organización en forma permanente y exhaustiva.

La organización debe poseer un plan de evaluación institucional, -del que deriven planes operativos-, que permita orientar en cuanto a los objetivos, que 

sirva para establecer que es lo que se debe evaluar, quien evalúa y a quienes, 

que determine qué tipo de información se debe colectar en el proceso, que 

defina el motivo de la evaluación, la construcción de indicadores, el establecimiento de criterios de evaluación, la recolección de datos y su valoración, la 

forma de obtener los productos de la evaluación y como aprovecharlos, así 

como las pautas para elaborar el informe, su difusión, y los mecanismos para 

la instrumentación de un proceso de cambio si correspondiera. 

Un aspecto importante en todas las organizaciones es la de determinar la calidad y eficiencia del recurso humano que posee. Algunos indicadores de éstas 

son la forma en la que desempeña su trabajo y su nivel educativo, así como 

sus cualidades y capacidades, posibilitando un apropiado proceso de toma de 

decisiones en diversos aspectos de la política de personal de la organización, 

en especial en cuanto a los cambios necesarios en el comportamiento, las 

destrezas o los conocimientos que se requieren para su función. En la gestión 

del personal la evaluación proporciona previsibilidad, permitiendo elaborar 

planes para el mejor aprovechamiento de los recursos humanos, proveyendo 

criterios para la mejora del rendimiento y calidad laboral. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

404

La evaluación del recurso humano, también permite identificar los requerimientos académicos de la organización, por cuanto sus resultados podrán servir para establecer las reales necesidades de formación, capacitación, 

adiestramiento y entrenamiento del personal, pero para que sea válido, representativo y útil se debe incluir en el proceso a todos los profesionales de 

la organización. Esta tarea puede realizarse a través de diferentes métodos, 

aplicando técnicas e instrumentos tales como el empleo de tests psicométricos, muestras de trabajo, procedimientos de observación, entrevistas, cuestionarios o cualquier otro procedimiento de recogida de datos, debiéndose 

emplear aquellos que resulten más confiables para obtener un resultado relevante, veraz, estable, verificable, cotejable y confrontable.

Es posible desarrollar un modelo genérico para ejemplificar como debería ser 

un proceso de evaluación académica de la institución que permita establecer 

el grado de influencia de la educación en la calidad del profesional. Para esto 

habrá que tener en cuenta en la estrategia de evaluación la necesidad de considerar un elemento objetivo -como son títulos académicos y de capacitación 

del profesional-, y relacionarlo con apreciaciones basadas en su trabajo tales 

como aplicación de conocimientos, calidad, eficiencia, y capacidad de análisis. Esto permitirá determinar -en el marco de un estudio individual y de 

conjunto- si existe una relación real entre el nivel educativo con el resultado 

de la labor profesional. 

A tal fin, se puede desarrollar este proceso ilustrativo -que se presenta en 

forma sucinta, simplificada y a modo de prototipo- en base a la aplicación de 

cuatro estrategias de evaluación: a. Evaluación curricular, b. Evaluación del 

desempeño laboral, c. Evaluación personal por entrevista y d. Evaluación de 

conocimientos. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

405

PLAN DE EVALUACION

PLAN OPERATIVO DE EVALUACION

EvaluaciÓn

curricular

EvaluaciÓn del

desempeño

laboral

EvaluaciÓn 

personal por

entrevista

EvaluaciÓn de

conocimientos

Resumen de evaluaciÓn

Informe de evaluaciÓn

Determinación de 

estrategias, métodos, 

técnicas e instrumentos

Producto final resultado 

del análisis de todas las 

evaluaciones individuales

Determinación de 

puntajes y aplicación de 

criterios de evaluación 

Figura 12. Esquema del Proceso Evaluación Académica de la Institución

Fuente: Creado por el autor.

Las características de las estrategias de evaluación elegidas para este ejemplo 

son las siguientes:

a. La evaluación curricular permite establecer el nivel académico y de 

capacitación del profesional, considerando los distintos niveles académicos que ha alcanzado en su proceso educativo. Para ello, a través de escalas, 

se evalúan los conocimientos, aptitudes, prácticas, técnicas y habilidades 

acreditadas con los títulos, grados, diplomas, certificados y constancias de 

capacitaciones realizadas, que guarden relación con las funciones que desempeña, valorizando cada una de ellas con un puntaje. Así, por ejemplo 

debería confeccionarse una hoja de evaluación (ver Anexo 2) con una tabla 

que permita establecer los factores de evaluación y las escalas asignadas, lo 

que arrojará un puntaje parcial y la suma de estos dará un resultado final 

de esta etapa.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

406

b. La evaluación del desempeño laboral, permite examinar las tareas 

de los funcionarios, estableciendo destrezas en su desempeño así como 

la calidad y éxito de sus resultados. Los factores a considerar en la evaluación de desempeño están en relación con los objetivos de la evaluación, 

teniendo en cuenta factores institucionales, individuales y de rendimiento. 

Esta tarea puede ser efectuada por el jefe inmediato o supervisor, a través 

de un análisis de puesto, y cada uno de los campos analizados debe ser 

valorizado con un puntaje, que quedará plasmado en una hoja de evaluación (ver Anexo 3). 

c. La evaluación personal por entrevista sirve para comprobar el grado 

de conocimientos en las funciones que desempeñan los miembros de la organización, así como también se puede verificar su rendimiento en relación 

con el nivel académico alcanzado, y en el plano profesional-institucional 

es posible determinar si existe una vinculación entre sus logros académicos y su evolución dentro de la estructura a la que pertenece. Esta tarea 

se realiza a través de una entrevista y mediante un formulario que estará 

dividido en dos secciones, una correspondiente a la guía de la entrevista 

y otra de evaluación. El entrevistador deberá determinar la importancia 

de cada factor con respecto a las exigencias del trabajo y documentar su 

opinión, considerando las impresiones y los puntos más importantes de la 

información obtenida durante la entrevista, expresando sus comentarios, 

así como las cualidades notables y puntos débiles, todo lo que deberá ser 

consolidado en un resumen de evaluación (ver Anexo 4).

d. La evaluación de conocimientos tiene por objeto establecer el grado 

de conocimientos básicos, generales y específicos vinculados a las funciones que le son propias. Se puede efectuar a través de un test o cuestionario y permite indagar sobre cuestiones vinculadas a la organización, los 

métodos y técnicas empleadas en su trabajo, así como una amplia gama 

de conocimientos que se supone el profesional debe manejar en su tarea 

cotidiana. La ventaja del cuestionario es que puede ser realizado por escrito, insume relativamente poco tiempo y puede abarcar gran número de 

personas. Para ello, es necesario que su diseño sea elaborado de manera 

que permita obtener respuestas correctas e información útil para su posterior valoración (ver Anexo 5). 
Gestión de Inteligencia en las Américas

407

Para establecer las conclusiones finales del proceso, el resultado logrado de las 

distintas etapas de la evaluación -curricular, del desempeño laboral, de la entrevista personal y de la evaluación de conocimientos-, deberá ser homogenizado a través del puntaje y catalizado mediante un criterio de valorización684

de los puntajes obtenidos en los distintos instrumentos, los que consolidados 

en el resumen de evaluación (ver Anexo 6), proporcionarán un puntaje final y 

la calificación final, resultando de esta operatoria una información que refleja 

los niveles individuales. El informe final de todo el proceso de evaluación 

realizado en la institución, será un cruzamiento de la información extraída 

de la totalidad de los elementos evaluables de todo el personal de la organización, dando como resultado un producto que permitirá apreciar a través 

de parámetros el grado de calidad profesional y académica del personal a nivel 

institucional, la relación entre el nivel académico y el rendimiento laboral, así 

como permitirá realizar sinnúmero de conclusiones en cuanto a aspectos del 

material humano que se posee, exponiendo las necesidades, limitaciones y 

capacidades del componente profesional.

Conclusiones

Las organizaciones de inteligencia estratégica debe tener una constante preocupación sobre la educación del recurso humano, y conforme las características del profesional deseado, deberá fijar con claridad su política educativa 

para que sea ejecutada, ya sea a través de un órgano académico propio o a 

través de otros centros educativos. 

Comparto la opinión de otro observador en cuanto a la relevancia de estructurar un elemento de educación en la organización de inteligencia, basados en el conocimiento a impartir y la forma en que se deben satisfacer sus 

necesidades de perfeccionamiento, capacitación, profundización y/o inducción que requieren los especialistas en inteligencia estratégica.685 Esto es 

así puesto que es necesario que las alternativas educativas surjan de lo profundo de la estructura, y que exista la generación de un proceso innovador y 

multidimensional, nutrido del conocimiento, del saber, de las experiencias y 

vivencias de la realidad a la que pertenece, pero básicamente propio y adecuado a su realidad. 

Las diferentes opciones que los organismos de inteligencia han buscado para 

dar solución a la educación de su personal de los países analizados, muestran 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

408

una variada gama de alternativas, en el que las más avanzadas, se encuentran 

dirigidas a la educación superior, cumpliendo con procesos de evaluación y 

acreditación académica, orientándose así a criterios de excelencia institucional. 

En algunos países la influencia militar en la enseñanza de la inteligencia estratégica ha tenido su correlato en la forma de concebir la educación en los centros de formación y capacitación específicos, y muchas veces los criterios de 

profesionalismo organizacional son reemplazados por condiciones de grado y 

ascenso propias de la carrera militar. Sin embargo, en algunos casos, son centros de estudios reconocidos por el sistema de educación superior, donde los 

programas que se dictan son abiertos y no se encuentran limitados sólo a militares o a los miembros de la comunidad de inteligencia sino que tienen cierta 

amplitud para la participación de otros sectores de interés de la sociedad.

La inclusión en la universidad de los estudios de inteligencia, es considerada 

como un paso muy positivo para el mejoramiento de la calidad educativa de 

la disciplina y es adecuado para neutralizar la desconfianza en cuanto a sus 

contenidos académicos. En tal sentido, el especialista peruano Alberto Bolívar 

Ocampo, señala: “un aspecto de Inteligencia que se puede considerar muy 

adelantado en la región...es el dictado de cursos de Inteligencia en universidades. Esto es bastante para ‘perder el miedo’ a tratar académicamente un 

tema vital para la salvaguarda de los intereses nacionales de cualquier país”.686

El vínculo entre la organización de inteligencia y el medio académico es de 

suma importancia y debe ser fortalecido en beneficio de la institución, dado 

que como lo expresa Jaime Castillo Arias, 

es innegable la capacidad y el potencial que disponen los 

centros de educación superior e investigación privada, 

porque la información que disponen o que puedan obtener 

a través de su estructura e incluso en lo particular de los expertos que en las diferentes áreas existe, constituyen un componente fundamental al momento de realizar un análisis de 

Inteligencia nivel estratégico. En este aspecto la importancia 

de estos centros, se encuentra dada por el posicionamiento 

alcanzado en base a la transparencia y libertad académica 

existente. Esto será el referente para que sea considerada la 

información que producen estas instituciones (o el potencial 
Gestión de Inteligencia en las Américas

409

de hacerlo), especialmente a través de los enlaces que dispone con otros centros universitarios o de investigación especialmente en el exterior; cabe indicar que de esta libertad 

académica saldrá favorecido el análisis, ya que contará con 

un insumo idóneo para alcanzar los resultados que permitan 

realizar el asesoramiento adecuado.687

La apertura de la oferta educativa y el tratamiento de las cuestiones de inteligencia en las aulas universitarias, tiene como resultado la democratización 

del conocimiento, haciendo que el tema de la inteligencia estratégica sea más 

asequible al mundo académico, permitiendo su discusión y difusión, impulsando los estudios e investigación sobre la especialidad y el desarrollo de 

“think tanks”, produciendo la generación y actualización de la teoría y su 

gemela operativa, la “doctrina”, todo lo que en definitiva permite acrecentar 

la cultura de inteligencia. 

El personal que trabaja en el mundo de la inteligencia estratégica requiere de 

un amplio espectro de conocimientos, de un nivel de excelencia acorde con la 

alta responsabilidad y la complejidad de su tarea, por lo cual debe ser formado 

con solidez académica para obtener un profesional de alto rendimiento.

Por ello es importante tener en cuenta que, para que los profesionales de la 

inteligencia alcancen 

un alto nivel de conocimiento y experticia -no medida por la 

cantidad de cursillos y diplomados-, deberá fomentarse una 

constante relación con la academia para generar un compromiso con la excelencia gracias al acceso a especializaciones, 

maestrías y doctorados; viejo anhelo de muchos, frustrado 

por las comprensibles altibajos presupuestales que han representando un lastre económico a ese proceso formativo de largo 

plazo y la carencia de iniciativas legislativas que den mayores 

oportunidades para los aspirantes a esa formación.688

La calidad del recurso humano está sujeta no sólo a las condiciones personales 

del individuo, sino también será producto del proceso educativo por el que 

haya pasado. Por esta razón, cualquiera sea la forma en que la institución 

educativa de inteligencia resuelva la cuestión educativa, es indispensable que 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

410

permanentemente supervise el enlace y la coherencia entre las necesidades 

educativas de la organización de inteligencia, la calidad y cualidades del elemento 

académico, los contenidos de los programas de estudio y su adecuación a los 

perfiles profesionales. También es necesario, realizar procesos de evaluación 

permanentes a fin de establecer con precisión los requerimientos institucionales 

en cuanto la formación, capacitación, adiestramiento y entrenamiento del 

personal, los niveles académicos deseables, así como numerosa información 

necesaria para el mejor aprovechamiento de los recursos humanos.

Pero debe recordarse que en el ámbito de la educación, -a pesar de los conocimientos y títulos académicos-, el profesional de la inteligencia siempre tendrá frente a sí dos posibilidades: la del aprendizaje continuo y permanente o la 

de la ignorancia gradual e irreversible. Es la organización la que en definitiva 

deberá encargarse de que su personal no caiga en la inercia y en el abandono 

intelectual y académico, porque en el mundo cambiante en el que vivimos el 

conocimiento pierde vigencia rápidamente y la desidia educativa conduce en 

poco tiempo a la ignorancia. 

Biografía del autor

José Gabriel Paz, J.D., Ed.M., Director del Instituto de Investigaciones en 

Geopolítica, Defensa y Seguridad de la Universidad del Salvador (Argentina), 

Director del Master en Defensa y Seguridad Hemisférica (USAL-CID, Washington DC), Director del Master en Defensa y Seguridad Centroamericana 

(USAL-CDN, Honduras), Profesor de las materias: “Geopolítica”, “Organismos Internacionales”, “Terrorismo Internacional” y “Amenazas Transnacionales” en la Universidad del Salvador (Argentina). Asesor del Center for Latin 

American Economy and Trade Studies del Chihlee Institute of Technology de Taiwan. Graduado de: “Curso de Postgrado de Inteligencia Estrategica” (ESG) 

Argentina, “Curso de Postgrado en Geopolitica” (ESG) Argentina, “Seguridad 

Nacional” (Galil College), Israel, “Army Instructor” (U.S. Army), EE.UU. Autor del libro, Bases normativas para el establecimiento de la paz y la seguridad 

internacional, Tomo 1 y Tomo 2, Editorial Universidad Libros (2000). Ha escrito numerosos artículos, entre ellos: “El ambiente antártico y las amenazas 

a la seguridad ambiental global,” Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia, 

Buenos Aires, Vol. I, No 1, 2003. Contacto: paz.jose@yahoo.com.
Gestión de Inteligencia en las Américas

411

Anexo 1 (Tabla 16)

Parámetros Académicos de las Instituciones de

Estudios en Inteligencia Estratégica

País Centro 

Educativo 

Civil

Acreditado Post 

grado

Acceso 

abierto#

Centro 

Educativo 

Militar

Acreditado Post 

grado

Acceso 

abierto##

Argentina ENI X X X IIFA X X X

Bolivia ECEME X X

Brasil ESINT X ESG X X

Chile UChile(*)(**) X X X ANEPE X X

Colombia Incierto(**) ESICI X X X

Ecuador (**)

Estados 

Unidos

Universidades 

varias

X X X NIU X X

Guatemala INEES(**) CD y

CESN

México ESISEN X X

Paraguay X X

Perú ENI X X CAEN X X

Uruguay IMES X X

Venezuela CEI(**) UMBV

(*) A través de la Academia de Guerra del Ejército.

(**) Programa incierto o discontinuado.

# Para las instituciones civiles, el estado “abierto” significa que hay participación para funcionarios de todo el gobierno y para profesionales civiles.

## Para las instituciones militares, el estado “abierto” significa que hay participación de militares extranjeros. Son excepciones el caso de Perú, donde el CAEN sirve a personal civil del 

gobierno y está abierto a la sociedad, y el caso de Uruguay donde el IMES sirve a personal 

civil del gobierno.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

412

Anexo 2 (Tabla 17)

Hoja de Evaluación Curricular (Ejemplo)

Apellidos y nombres: ...........................................................................................

CLASIFICACION

Cargo Funcional: ..................................................................................................

Área en que trabaja:....................................... Fecha de Ingreso....................... 

Nivel 

Educativo

Tipo de titulación o 

actividad académica

Escala Cantidad de 

actividades

Puntaje 

final

Postgrado Maestría 100 pts

Postgrado Maestría 80 pts

Postgrado Especialización 60 pts

Grado Titulación universitaria 

mayor a cuatro años

50 pts

Grado Titulación universitaria 

menor a cuatro años

40 pts

Técnico Técnico Superior 30 pts

Capacitación Diplomas, Certificados 

y Constancias por actividades mayores a un año

30 pts

Capacitación Diplomas, Certificados y 

Constancias por actividades 

menores a un año hasta seis

meses

20 pts

Capacitación Diplomas, Certificados y 

Constancias por actividades 

menores a seis meses

10 pts

Puntaje total

OBSERVACIONES: 

-----------------------------------------------------------------------------------

---------------------------------------------------------------------------------

Realizado por:________________________ Fecha:_____________

(La información incluida en esta hoja es meramente ilustrativa a efectos de 

orientar en el ejemplo presentado)
Gestión de Inteligencia en las Américas

413

Anexo 3 (Tabla 18)

Hoja de Evaluación del Desempeño Laboral (Ejemplo)

TOTAL DE PUNTAJE OBTENIDO GRADOS DE CALIFICACION

(Seleccione el grado que refleja la calificación de acuerdo al instructivo) 

A excelente

B bueno

C aceptable

D regular

E insatisfactorio

FACTORES DE

VALORIZACION

InsatisfactorioRegular Aceptable Bueno Excelente

FACTORES INSTITUCIONALES

DOMINIO 

DE LA 

FUNCION 

Considera 

dominio y familiarización del 

evaluado con las 

actividades del cargo 

que desempeña.

8

No posee 

conocimientos ni 

habilidades 

para el 

desempeño 

del cargo.

16

Conoce sus 

obligaciones 

sin llegar 

al dominio. 

24

Conoce sus 

obligaciones 

satisfactoriamente.

32

Conoce bien 

sus 

obligaciones y 

cada día se 

supera en el 

mejor desempeño 

de sus labores.

40

Conoce 

perfectamente

sus 

obligaciones 

y demuestra 

condiciones 

excepcionales para 

su trabajo.

CUMPLIMIENTO

DE LAS 

NORMAS

Considera el dominio y la familiarización del evaluado 

con las normas que 

regulan su actividad.

8

No ajusta a 

las normas 

y carece de 

conocimiento de las 

mismas.

12

El 

cumplimiento de las 

normas es 

limitado.

10

Da

cumplimiento a las 

normas 

satisfactoriamente.

14

Da 

cumplimiento

a las normas 

y tiene 

comprensión.

18

Excelente 

cumplimiento y gran 

comprensión de las 

normas.

RESPONSABILIDAD 

Considera la actualización del evaluado 

para solucionar en 

forma oportuna 

situaciones difíciles. 

8

Requiere 

supervisión 

permanente 

por sus 

continuos 

errores.

12

Necesita 

Frecuente 

mente 

supervisión.

20 

Requiere 

eventual 

supervisión.

28

Requiere 

supervisión en 

casos especiales.

30 

No requiere 

supervisión.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

414

Anexo 3 (Tabla 18), (continua)

Hoja de Evaluación del Desempeño Laboral (Ejemplo)

FACTORES INDIVIDUALES

CONOCIMIENTO

Considera el conocimiento académico 

del evaluado en 

relación a su trabajo.

8

No posee 

conocimiento 

académico 

16

Posee limitado conoc i m i e n t o 

académico. 

No lo aplica 

a su trabajo.

24

Posee conocimiento 

académico 

que aplica 

con limitaciones a 

su trabajo.

32

Posee conocimiento 

académico 

suficiente 

que aplica a 

su trabajo.

40

Posee 

sobresaliente 

conocimiento 

académico 

que aplica a 

su trabajo.

CAPACIDAD DE 

ASESORAMIENTO DE 

INFORMACION

Considera la habilidad para transmitir 

c o n o c i m i e n t o s , 

ideas y sugerencias. 

8

Dificultades 

para 

analizar las 

cuestiones 

a su cargo y 

sacar conclusiones.

16

Suele tener 

dificultades 

en el análisis 

y al relacionar ideas. 

24

Analiza integralmente las 

cuestiones 

sometidas a 

su estudio.

32

Analiza 

satisfactoriamente las situaciones en su 

trabajo

específico. 

40

Sobresaliente 

analítica en 

el ejercicio de 

su especialidad. Analiza 

y evalúa con 

sobresaliente 

precisión.

ANALISIS 

Considera la aplicación de sus 

capacidades 

intelectuales para el 

análisis sistemático 

de información.

8

Carece de 

capacidad 

de análisis.

12

Muestra 

limitaciones 

en desarrollo 

de análisis.

24

Desarrolla 

análisis en 

forma 

aceptable. 

32

Posee una elevada capacidad 

de análisis.

40 

Su capacidad 

de análisis es 

sobresaliente.

FACTORES DE RENDIMIENTO

GRADO DE 

CUMPLIMIENTO 

DE LAS TAREAS

Considera el empeño del evaluado 

para cumplir con 

sus deberes

8

Es lento en 

sus labores y 

generalmente las 

incumple.

16

Cumple con 

sus labores 

para salir 

del paso.

24

Cumple 

sus labores 

en forma 

aceptable.

32

Pone empeño 

para cumplir 

con sus labores.

38

Es muy 

cumplidor en 

sus labores.

CALIDAD DE 

TRABAJO 

REALIZADO

Considera la 

aplicación del 

conocimiento, experiencia y minuciosidad que el evaluado 

pone en su trabajo. 

8

Comete 

errores con 

frecuencia y 

su trabajo es 

insatisfactorio.

16

Cumple con 

limitaciones 

su trabajo, 

debe mejorar la calidad.

24 

Cumple su 

trabajo en 

forma 

aceptable.

32 

Hace su trabajo 

con exactitud, 

pulcritud y 

minuciosidad.

40

Su trabajo 

es excepcional, de alta 

calidad y se 

supera cada 

vez más.
Gestión de Inteligencia en las Américas

415

Anexo 3 (Tabla 18), (continua)

Hoja de Evaluación del Desempeño Laboral (Ejemplo)

CANTIDAD DE 

TRABAJO 

REALIZADO

Considera el volumen de trabajo que 

habitualmente 

puede desarrollar 

el evaluado. 

4

Su trabajo 

es escaso.

8

Tiene 

limitaciones 

en cuanto a 

su cantidad.

16

La cantidad 

es aceptable.

20

Pone empeño 

para realizar la 

mayor cantidad 

de trabajo.

24

Se esfuerza 

por producir 

cada vez 

mayor 

cantidad de 

trabajo.

OBSERVACIONES:

-----------------------------------------------------------------------------------------

----------------------------------------------------------------------------------------

-----------------------------------------------------------------------------------------

Realizado por:________________________________ Fecha:_____________ (La información incluida en esta hoja es meramente ilustrativa a efectos de orientar en el ejemplo 

presentado).
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

416

Anexo 4 (Tabla 19)

Instrucciones de Entrevistar

Uso de la guía de la entrevista

Para prepararse para la entrevista, repase los formularios de especificaciones 

de personal, desarrolle un juego de preguntas generales y específicas a ser 

tratadas durante la entrevista, en la guía de entrevista establezca el número 

de preguntas a formular y anote preguntas adicionales pertinentes. Proceda 

basándose en la guía de la entrevista, empleando las preguntas de introducción para cada área y otras preguntas selectas. Mezcle preguntas y aseveraciones y use frases de introducción para quitar la apariencia de interrogatorio. 

Las preguntas se presentan en forma condensada para ahorrar espacio.

Uso de la sección de evaluación del candidato

Evalúe al candidato con respecto a los factores principales de acuerdo a su 

opinión. Finalizada la entrevista, convierta sus notas en una evaluación. Al 

hacer la evaluación final debe determinar la importancia de cada factor con 

respecto a las exigencias laborales. Debe documentar sus impresiones y los 

puntos más relevantes de la información obtenida en los espacios establecidos para “comentarios”, “cualidades notables”, “puntos débiles” y “resumen 

total”. Preste especial atención a las cualidades notables y los puntos débiles 

que se relacionen con los requisitos críticos del trabajo. Luego, transfiera su 

evaluación del candidato con respecto a cada factor a la tabla de resumen 

de evaluación. 

GUÍA DE LA ENTREVISTA

1. Comience relatándome su experiencia de trabajo en la organización de 

inteligencia, desde su primer trabajo hasta su puesto actual. Por cada trabajo 

quiero saber lo que hacía, lo que agradaba, lo que desagradaba, su sueldo y 

cualquier logro especial.

2. ¿Qué nivel de estudios y que capacitaciones académicas posee? ¿Le han 

servido sus estudios para aplicarlos a su trabajo? 

3. ¿Qué conocimientos de sus estudios académicos cree que le han sido de 

mayor utilidad para su trabajo? ¿Cuáles cree que deben ser los conocimientos que deberían enfatizarse para que sean más útiles a su profesión?
Gestión de Inteligencia en las Américas

417

Anexo 4 (Tabla 19), (continua)

Instrucciones de Entrevistar

4. ¿Puede darme uno o dos ejemplos en los que sus conocimientos académicos le han sido de utilidad en su trabajo?

5. ¿Sus conocimientos académicos hacen su trabajo más eficaz que otros que 

trabajan con usted y que no poseen similares estudios? 

6. ¿Cree que la organización a la que pertenece valora los títulos académicos 

que posee? ¿Ha notado un mayor crecimiento profesional por tener títulos 

académicos, tales como ascensos, reconocimientos, mayor salario?

7. ¿Cree que existe una correlación entre los grados académicos obtenidos 

con una mayor relación con funcionarios del gobierno, académicos y miembros de organizaciones similares de otros países?
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

418

Anexo 4 (Tabla 19), (continua)

Instrucciones de Entrevistar

Hoja de Entrevista Personal (Ejemplo)

I. DATOS GENERALES : 

CLASIFICACION

Nombres y Apellidos: ................................................................... 

Cargo Funcional: ................................................................... 

Fecha de ingreso: ............................ 

II. ENTREVISTA PERSONAL

CRITERIOS: 

Presentación hasta 10 puntos : ( ) 

 (Mide actitudes y personalidad) 

Seguridad y Convencimiento, hasta 20 puntos : ( )

 (Mide Comprensión y Habilidad) 

Razonabilidad, hasta 10 puntos : ( ) 

 (Mide Capacidad de Análisis)

Adaptabilidad, hasta 10 puntos : ( ) 

 (Mide Ubicación en su Trabajo)

Conocimientos, hasta 20 puntos : ( )

(Mide Conocimientos específicos- Relación Institucional)

III. CONSIDERACIONES DEL EVALUADOR 

Comentarios: 

..............................................................................

Cualidades 

notables:

..............................................................................

Puntos débiles:

..............................................................................

Resumen total:

...........................................................................

Puntaje:...............
Gestión de Inteligencia en las Américas

419

Anexo 4 (Tabla 19), (continua)

Instrucciones de Entrevistar

GRADOS DE CALIFICACION

(Seleccione el grado que refleja la calificación)

A excelente

B bueno

C aceptable

D regular

E insatisfactorio

Realizado por:________________________ Fecha:_____________

Firma del evaluado:.......................................... 

(La información incluida en esta hoja es meramente ilustrativa a efectos de

orientar en el ejemplo presentado)
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

420

Anexo 5 (Tabla 20)

Hoja de Evaluación de Conocimientos (Ejemplo)

Apellidos y nombres: ................................................................................ 

CLASIFICACION

Cargo Funcional: ......................................................................................

Fecha de Ingreso....................... 

Responda las siguientes preguntas: Puntaje

1 La Inteligencia Estratégica es una ciencia o un arte? 

Fundamente su opinión.

2 Qué herramientas tecnológicas para la gestión del conocimiento 

conoce? Descríbalas.

3 Cuál es el concepto de Seguridad Nacional vigente?

4 Cuáles son los presupuestos éticos de la profesión? 

Proporcione ejemplos.

5 Describa el significado de la “sorpresa estratégica” 

de carácter diplomático.

6 Cómo se relaciona la cultura nacional del país con la inteligencia 

estratégica nacional? 

7 De acuerdo a las normas legales vigentes, cuáles son las 

características, atribuciones y limitaciones de la organización 

a la que pertenece?

8 Qué tareas cumple el Cuarto Departamento del Estado Mayor

del Ejército Popular de Liberación de China?

9 Qué relación tiene la Inteligencia Estratégica con las

oportunidades estratégicas?

10 El principio dialógico, el principio recursivo y el principio 

hologramático, conforman los tres principios básicos de un 

método de pensamiento. Identifique y describa el método 

de que se trata.

Puntaje total
Gestión de Inteligencia en las Américas

421

Anexo 5 (Tabla 20), (continua)

Hoja de Evaluación de Conocimientos (Ejemplo)

GRADOS DE CALIFICACION

(Seleccione el grado que refleja la 

calificación)

A excelente

B bueno

C aceptable

D regular

E insatisfactorio

OBSERVACIONES: 

------------------------------------------------------------------------------------

------------------------------------------------------------------------------------

------------------------------------------------------------------------------------

Realizado por:________________________ Fecha:_____________

(La información incluida en esta hoja es meramente ilustrativa a 

efectos de orientar en el ejemplo presentado)
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

422

Anexo 6 (Tabla 21)

Hoja de Resumen de Evaluación Individual (Ejemplo)

DATOS GENERALES: CLASIFICACION 

Nombres y Apellidos: ................................................................... 

Cargo Funcional: .....................................Fecha de ingreso: ........................ 

I. EVALUACION CURRICULAR

PUNTAJE OBTENIDO: .................. 

II. DESEMPEÑO LABORAL

PUNTAJE OBTENIDO: ................. 

III. ENTREVISTA PERSONAL

PUNTAJE OBTENIDO: .................

IV. EVALUACION DE CONOCIMIENTOS

PUNTAJE OBTENIDO: .................

FACTOR VALOR

1

2

3

4

Subtotal

PUNTAJE FINAL OBTENIDO EN EL PROCESO DE 

EVALUACION INDIVIDUAL: .....

GRADOS DE CALIFICACION

(Seleccione el grado que refleja la 

calificación según instructivo)

A excelente

B bueno

C aceptable

D regular

E insatisfactorio
Gestión de Inteligencia en las Américas

423

Anexo 6 (Tabla 21)

Hoja de Resumen de Evaluación Individual (Ejemplo)

OBSERVACIONES: 

-------------------------------------------------------------------------------------

-------------------------------------------------------------------------------------

Realizado por:________________________ Fecha:_____________

(La información incluida en esta hoja es meramente ilustrativa a efectos de orientar 

en el ejemplo presentado)

Fuente: Tablas/anexos creados por el autor.

Gestión de Inteligencia en las Américas

425

Manejo y Gestión de la Información de Inteligencia para 

la Seguridad Multilateral del CiberespacioEnfoques de los Estados Unidos y Brasil 

Robin M. Rogers

La complicación política y legal en lo virtual

es mucho más difícil de lo que es en otros ámbitos.

-William Lynn III689

Preparando el escenario

Diariamente, informes de prensa afirman que algún gobierno, compañía o grupo 

de ciudadanos han sido “atacados” a través del ciberespacio. Con frecuencia, 

estos informes son exagerados, incluyendo palabras que pueden provocar una 

respuesta desproporcionada a los actuales eventos. Esto no quiere decir que el 

ciberespacio no sea un lugar peligroso. Mucha gente activa en el ciberespacio 

representa una amenaza para la seguridad nacional, seguridad económica e 

inclusive para la seguridad personal. Algunas de estas personas actúan por 

su cuenta; algunos como parte de una banda criminal o grupos de activistas 

políticos; y algunos actúan como agentes para potencias extranjeras — ya

sea para cometer espionaje o para llevar a cabo lo que muchos definirían como 

“operaciones militares”. 

Los responsables de inteligencia pueden tomar ventaja de un esfuerzo coordinado entre las comunidades del sector privado, orden público, militar e 

inteligencia para defender el ciberespacio. El ingrediente esencial de esta coordinación es el intercambio de información — ya sea información de dominio 

privado, información de orden público o de inteligencia. Los obstáculos para 

el intercambio de la información incluyen no sólo incertidumbre acerca de 

qué compartir, sino también qué podría o qué debería ser intercambiado. 

Estos obstáculos son combinados cuando los países necesitan intercambiar 

información de inteligencia entre sí. 

Desde la perspectiva de un responsable de inteligencia, este ensayo estudia 

y refuerza la importancia del intercambio de información, primero al tratar 

el tema de la terminología común e inclusive el lenguaje, luego al tratar 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

426

la amenaza que los actores en el ciberespacio representan para la seguridad 

nacional, económica y personal. Las acciones que Estados Unidos y Brasil 

están tomando para responder a la amenaza cibernética ilustran los desafíos 

para manejar de manera inteligente la información de inteligencia y el ensayo 

concluye con la exploración de posibles mejoras en las políticas y prácticas del 

manejo de la información de seguridad cibernética.

Necesidad de aceptar la amenaza del ciberespacio

Uno de los problemas más desconcertantes para los responsables de inteligencia es cómo describir la amenaza especificada, en la que los responsables de 

inteligencia usan términos de diferentes ámbitos del mundo de los especialistas militares, de inteligencia, y del orden público. Además, varias culturas 

del sector privado (incluyendo la industria de internet), de medios de comunicación masiva, e inclusive de la seguridad cibernética utilizan diferentes 

términos para la misma cosa — ya sea para describir un evento ordinario o 

una amenaza inminente. De igual manera, en ocasiones, los representantes de 

estos sectores usan un mismo término que tiene diferentes significados.

Un punto lógico para comenzar es ofrecer una propia definición del ciberespacio. En los Estados Unidos hay varias definiciones. La Cyberspace Policy Review lo define como la “infraestructura de comunicación e información digital 

interconectada globalmente”.690 Esa misma apreciación define al ciberespacio más detalladamente como “la red interdependiente de infraestructuras

de tecnología de información, e incluye internet, redes de telecomunicación, 

sistemas informáticos, y procesadores y controles insertados en industrias 

críticas”.691 Un sitio de Tecnología de Información (IT) lo define como una 

“metáfora para describir el terreno no físico creado por sistemas informáticos”.692 Otro concepto surge en la República Checa, con el uso de términos 

igualmente generales: “El ciberespacio es actualmente utilizado para describir 

el ámbito total de recursos de información disponibles a través de redes informáticas”.693 

Eludiendo otras caracterizaciones del ciberespacio, este ensayo emplea una 

definición más precisa: “El ciberespacio es un dominio operacional cuyo 

carácter único y distintivo está rodeado por el uso de aparatos electrónicos 

y el espectro electromagnético para crear, guardar, modificar, compartir y 

explotar información vía sistemas basados en tecnología de comunicación 
Gestión de Inteligencia en las Américas

427

de información interconectada (ICT) y sus infraestructuras relacionadas”.694 

Puede parecer que se necesiten muchas palabras para describir a una entidad 

“virtual”. Una razón para emplear esta definición, sin embargo, es que se la 

puede aplicar a muchas de las culturas mencionadas anteriormente. Se aplica 

a "objetos electrónicos” y “sistemas” e “infraestructuras”, y abarca la manera 

en que las personas “explotan” aquellas cosas para crear y utilizar información. 

La definición se detiene antes de incluir información por sí misma como parte 

del ciberespacio.695

Definir el ciberespacio ayuda a entender lo que sucede ahí. Este ensayo se concentra en dos de las cosas negativas que ocurren dentro de ese espacio: ataque 

e intrusión. Parafraseando una fuente en línea, “un ataque ciberespacial es una 

explotación deliberada de sistemas de computadoras, compañías dependientes 

de la tecnología y redes. Los ataques ciberespaciales usan códigos maliciosos 

para alterar la configuración del manejo lógico de la computadora, que pueden 

resultar en datos comprometidos o crímenes ciberespaciales, tales como el robo 

de información o de identidad”.696 Mientras que esta definición puede servirle 

a las comunidades mencionadas anteriormente, no se ajusta bien a las comunidades militares o de inteligencia. La razón es que un “ataque” de cualquier 

tipo puede resultar en una acción militar, incluyendo una guerra. Cualquier 

definición sobre un ataque ciberespacial debe ser más preciso. En este ensayo, 

entonces, un “ataque ciberespacial” es el uso del ciberespacio para interrumpir, 

negar, degradar, destruir o manipular la información que reside en computadoras y redes informáticas, o las computadoras y redes mismas.697

La Oficina Federal de Investigación de Estados Unidos (FBI), usa un concepto más comprensivo que “ataque”- ellos prefieren el término “intrusión 

cibernética.”698 Mientras que el FBI no proporciona una definición estándar, 

por alcance, la intrusión cibernética puede ser definida cómo el “acceso a una 

computadora (o red o sistema) sin autorización o exceder acceso autorizado, 

y obtener información mediante esta conducta.”699 El enfoque aquí es cómo 

obtener acceso no autorizado. Mientras que el Instituto Nacional de Normas y Tecnología de Estados Unidos (NIST) no se refiere específicamente 

a “intrusión cibernética”, sí se refiere a “intrusión de red” y también usa ese 

término para referirse al acceso a redes no autorizado.700

En algunos casos, computadoras privadas, redes, o sistemas701 pueden comunicar o contener información clasificada de seguridad nacional. En ciertos 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

428

casos, la información privada puede estar protegida con las leyes de propiedad 

intelectual. Y en otros casos, la información privada puede relacionarse con 

cuentas personales, emails y fotografías. 

En los últimos dos casos, la intrusión cibernética puede ser vista claramente 

como un crimen ciberespacial. En el primer caso (robo de información clasificada u otra información de seguridad nacional) la acción debería ser considerada como espionaje ciberespacial. El espionaje es un crimen también; la 

diferencia entre el espionaje y el crimen ciberespacial generalmente determina 

cuales órganos del gobierno son responsables de la protección en contra del 

acto o de procesar a aquellos que cometieron el crimen. Las organizaciones de 

contrainteligencia, que pueden ser parte de las comunidades de orden público, militares o de inteligencia (en cualquier combinación) están generalmente 

interesadas en el espionaje ciberespacial. 

Cuando se piensa acerca de información de inteligencia que apoya los esfuerzos nacionales para defenderse de cualquier amenaza de operación hostil en el 

ciberespacio, ya sea un ataque o intrusión, el entender quién es responsable de 

la defensa es importante. Las organizaciones de inteligencia necesitan familiarizarse con las necesidades de información de la organización que apoyan. 

La necesidad de colaborar simultáneamente con organizaciones de contrainteligencia y orden público introduce culturas adicionales, y por lo tanto demandas adicionales de información, a los responsables de inteligencia. 

La idea de “atribución” es un interés similar para cualquier responsable de 

inteligencia con el deber de apoyar los esfuerzos de seguridad cibernética. La 

atribución determina “la identidad o ubicación de un atacante o un intermediario del atacante.”702 La identidad podría incluir información de identificación, tal como el nombre, número de cédula, información de cuenta o alias. 

La ubicación puede ser virtual o física y puede incluir a los intermediarios — 

aquellas entidades mediante las cuales un atacante (o intruso) pasa del camino 

al objetivo. Los intermediarios pueden ser voluntarios o involuntarios, y a la 

determinación de su alianza se suma la tarea de establecer su atribución.

La variedad de fuentes citadas para las pocas definiciones mencionadas anteriormente le recuerda al responsable de inteligencia de las muchas culturas 

con un interés en defender el ciberespacio. El desafío es asegurar que la información intercambiada entre varias culturas sea entendida por el receptor al 

igual que por el transmisor. Un responsable de inteligencia tendría en cuenta 
Gestión de Inteligencia en las Américas

429

que las diferencias del idioma (Portugués/Inglés) y cultura (Brasil/Estados 

Unidos) son importantes al compartir información. Una comprensión en 

común de los conceptos utilizados para caracterizar amenazas de operaciones 

hostiles del ciberespacio también demanda nuestra atención. 

Amenazas del ciberespacio: necesidad de reconocer conceptos

Muy a menudo, una amenaza en el ciberespacio se iguala con un efecto creado allí. Para evitar esta confusión, los responsables de inteligencia, como 

en otras otras comunidades cibernéticas, pueden desagregar el concepto con 

una fórmula estándar para determinar la amenaza: intención + capacidad = 

amenaza. Según esta fórmula, cualquiera con la capacidad para provocar un 

efecto negativo también debe tener la intención de utilizar esa capacidad para 

ser una posible amenaza.

El Cañón de Ion de Baja Órbita (LOIC) ilustra cómo una herramienta puede 

permitir al actor cambiar de ser una amenaza posible a una real. Utilizada 

para propósitos legales, el LOIC es una herramienta que evalúa cómo una 

red puede soportar cargas pesadas de actividad. Utilizada como un arma 

de ataque ciberespacial, puede sobrecargar las redes al punto de hacerlas 

colapsar — creando así denegación de servicio. El LOIC es gratis y un video 

de YouTube le muestra al espectador como utilizarlo.703 Esto significa que 

virtualmente cada persona que usa internet puede obtener la capacidad para 

llevar a cabo un ataque o intrusión cibernética. La capacidad no es un factor 

limitante.

En el ciberespacio, la intención requiere de una comprensión matizada. Una 

capacidad de botnet704 permite a la persona controlar remotamente muchas 

otras computadoras (o inclusive redes). Obtener el control de las computadoras es generalmente una intrusión cibernética, a menos que los dueños de 

las computadoras controladas hayan consentido ser controlados. De cualquier 

manera, la botnet resultante es una capacidad. La persona controlándola podría querer provocar un ataque distribuido de denegación de servicios. O la 

intención simplemente puede ser el utilizar la botnet para facilitar el acceso no 

autorizado a otras computadoras, información o redes. En el primer caso, el 

efecto es un ataque ciberespacial. En el segundo caso, el efecto es una intrusión 

cibernética. Una intrusión cibernética pudo haber ocurrido cuando la botnet

fue simplemente creada. La amenaza en ambos casos es el actor, no el efecto. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

430

De acuerdo a ese modelo, los responsables de inteligencia pueden proporcionar u obtener información sobre tres categorías de amenazas. La primera es 

el actor estatal; la segunda el actor no estatal; y la tercera un actor solitario. 

Como ha demostrado la experiencia, estas categorías no son exclusivas — un 

actor que pertenece a una puede pertenecer a más de una. La lealtad de un 

actor complica la decisión de un responsable de inteligencia para compartir 

información sobre las amenazas en el ciberespacio: una vez que establece la 

atribución personal, ¿es posible hacer una conexión con un conjunto de actores más grande?

Durante muchos años, las compañías privadas de seguridad cibernética, junto 

con organizaciones gubernamentales que lidian con la tecnología de la información, policiales e inteligencia pusieron al actor Estado-Nación al tope 

de las amenazas cibernéticas. De muchas maneras, todavía lo es. El Equipo 

de Preparación Informática de Emergencia de EE.UU., (US-CERT), declara 

que los programas de Estado-Nación

son únicos al representar una amenaza a lo largo del espectro total de objetivos que podrían perjudicar los intereses 

de los Estados Unidos. Estas amenazas varían desde propagandas a alteraciones menores de sitios Web a espionaje y 

serias perturbaciones, con la pérdida de vidas y interrupción 

prolongada de los servicios prestados por la infraestructura. 

Entre la matriz de amenazas cibernéticas, como se ve hoy en 

día, sólo los programas patrocinados por el gobierno están 

desarrollando capacidades con el prospecto futuro de provocar daño generalizado de larga duración.705

Inclusive con las advertencias del pasado, ahora no vigentes, indican que 

más de 120 países cuentan con o se encuentran desarrollando capacidades de 

ataque o intrusión ciberespacial.706

Se asume que no todos los actores de Estado-Nación tienen capacidades 

sofisticadas. Algunas Estados-Nación no democráticas pueden de hecho 

emplear sus capacidades contra lo que ellos perciben como amenazas internas, 

por lo tanto su intención es clave para determinar la amenaza.

Algunos actores estatales parecen tener mayor interés en las intrusiones cibernéticas, con el objetivo de obtener información de seguridad nacional. Así, el 
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431

Secretario de Defensa de EE.UU. Leon Panetta, en 2012 confirmó que China 

es responsable de obtener información clasificada de computadoras y sistemas 

del Departamento de Defensa de Estados Unidos.707

Los actores no estatales aparecen en muchas formas. Los criminales ciberespaciales son quizás la primera variedad que resalta, y están generalmente 

motivados por la codicia. La amenaza por parte de la mayoría de los criminales ciberespaciales no es el ataque ciberespacial -excepto en casos donde la extorsión esté involucrada- sino que éstos crean intrusiones en su mayoría para 

obtener datos o acceder a información de cuentas financieras. Tal actividad 

puede ser atribuida a individuos dentro de un país, de hecho la “organización” 

Shadowcrew condujo operaciones de intrusión en una escala global desde el 

año 2002 al 2004, robando información de crédito o identidades de individuos de numerosos Estados.708 Una publicación reciente de Pricewaterhouse 

Coopers Brazil Ltda indica que el crimen ciberespacial era la segunda actividad 

criminal en Brasil en el año 2011.709 La compañía de seguridad de internet

Norton, en su reporte de crimen ciberespacial para el año 2011, declara que 

el costo total neto del crimen ciberespacial en los Estados Unidos para el año 

2011 fue de $139.6 billones, mientras que la pérdida neta a nivel mundial fue 

de $388 billones.710

La mayoría del crimen ciberespacial en países líderes es llevado a cabo en 

contra del sector privado, lo cual incluye a personas físicas. Las intrusiones 

cibernéticas contra objetivos de seguridad nacional (información clasificada, 

información guardada por gobiernos o por contratistas del gobierno) no son 

usualmente conducidas por criminales ciberespaciales, pero a veces sí por 

actores no estatales tales como los hackers patrióticos que delinquen desde 

China o grupos activistas de hackers tales como Anonymous o Lulzsec.

Como ejemplo de actores no estatales que llevan a cabo intrusiones cibernéticas tenemos la “confrontación” entre hackers chinos patrióticos y aquellos 

de las Filipinas sobre derechos de pesca en el Scarborough Shoal, (o, como los 

chinos se refieren a ella, Isla Huangyan). Los hackers chinos patrióticos, en 

protesta contra el gobierno Filipino luego de que la Marina filipina intentó 

arrestar a algunos pescadores chinos por pescar ilegalmente en el área, interrumpieron los sitios gubernamentales filipinos. Estas acciones no fueron por 

intrusos del gobierno chino, sino por parte de hackers chinos patrióticos actuando independientemente.711 Mientras que estos “hackers patrióticos” no 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

432

estatales están involucrados en un comportamiento criminal, generalmente 

no lo hacen con fines de lucro monetario. 

Otro grupo no estatal que representa una amenaza hostil en el ciberespacio 

son los activistas hackers. Mientras que éstos han estado conduciendo intrusiones por varios años, la amenaza que representan se ha convertido en la 

misma que la de algunos actores estatales, aun si el motivo es diferente. La 

revista Wired ha reportado que los activistas hackers han superado a los criminales ciberespaciales en el 2011.712 La compañía de seguridad cibernética 

Kaspersky colocó el incremento del “activismo hacker” al tope de las nuevas 

amenazas del 2011.713 Los activistas hacker tales como los grupos Anonymous

y Lulzsec están entre aquellos de mayor interés para las comunidades de orden 

público y de seguridad nacional. 

Anonymous es una colección amorfa de individuos que buscan, en general, 

protestar por lo que ellos consideran objetable, tales como la Iglesia de la 

Cienciología, o los esfuerzos para detener a Wikileaks.714 Sus protestas 

pueden ser en forma de ataques dirigidos a la denegación de servicio, donde 

un sitio en particular, servidor o computadora es inundado con mails o 

pedidos hasta el punto en que el sitio, servidor o computadora es forzado a 

cerrar. Otras protestas intentan alterar un sitio, muchas veces remplazando 

información o imágenes con declaraciones sobre sus propias habilidades. 

Pero otra perspectiva es llevar a cabo una intrusión cibernética que roba 

información, generalmente nombres, mails u otra información personal 

del dueño de la cuenta. La motivación es protestar — y generalmente las 

protestas son a una escala global. Muchas de las actividades de este grupo 

pueden ser consideradas como crímenes ciberespaciales mientras sean 

dirigidos contra organizaciones privadas. Afirma haber interrumpido sitios de 

varias organizaciones gubernamentales británicas,715 una acción que tiende a 

cruzar de una actividad criminal a una amenaza a la seguridad nacional. 

Lulzsec es un grupo de individuos (activistas hackers) mucho más pequeño 

que tiene metas con menor definición (o sin metas más allá de la diversión 

en crear caos), pero usan las mismas herramientas como Anonymous para 

expresar sus puntos de vista a través del ciberespacio. Este grupo reclama 

responsabilidad por varias intrusiones y ataques. Las intrusiones incluyen el 

robo de información administrativa y del usuario de sitios de Sony. La motivación, aparentemente, fue demostrar que la seguridad cibernética de Sony
Gestión de Inteligencia en las Américas

433

no era muy buena.716 Lulzsec también ha reclamado haber atacado, utilizando denegación de servicio (DDoS), varios sitios del gobierno brasileño,717 el 

sitio de una organización afiliada al FBI llamada Infraguard,

718 al igual que 

sitios de la Agencia Central de Inteligencia de EE.UU. (CIA) accesibles al 

público.719 Al igual que Anonymous en algunos casos, este grupo de activistas 

hackers representan un desafío tanto para las comunidades de orden público 

(la intrusión a Sony e Infraguard) y de seguridad nacional (los ataques contra 

los sitios de los gobiernos de Estados Unidos y Brasil).

Una tercera amenaza de acción hostil en el ciberespacio es el actor individuala veces llamado hacker. Un ejemplo de actor solitario es Kevin Mitnik, una 

vez descrito como uno de los criminales informáticos más buscados en los 

Estados Unidos.720 Mitnik fue acusado de haber obtenido acceso no autorizado a un gran número de compañías y sistemas informáticos, y de robar información de tarjetas de crédito de más de 20,000 personas a nivel mundial. 

Mitnik declaró que su motivación en esta actividad de hacker fue “aprender, 

no causar daño”.721

Un ataque (tal como la DDoS) puede ser visto como un acto criminal, o 

como un acto que puede caber bajo la Ley de Conflicto Armado y así provocar una respuesta militar. Una herramienta utilizada para llevar a cabo un 

ataque DDoS puede ser la misma herramienta usada para denegar acceso a las 

cuentas bancarias de los clientes o denegar acceso a un comandante militar a 

sus fuerzas de despliegue. Sin embargo, la respuesta apropiada para el uso de 

esta herramienta debería variar dramáticamente. Las decisiones legales y de 

políticas (nacional e internacional) deberían ser utilizadas para determinar 

la respuesta. Los responsables de inteligencia, oficiales del orden público, o 

personas que trabajen para instituciones privadas de seguridad cibernética 

deberían poder proporcionar la información útil para la toma necesaria de 

decisión legal y de política. 

Una intrusión representa un desafío similar, pero los responsables de 

inteligencia enfrentan aún más incertidumbre con respecto al intercambio de 

información sobre la intrusión. Ambos, ataques e intrusión deben comenzar 

con un actor de amenaza obteniendo acceso no autorizado a un sistema o red. 

En algunos casos las herramientas y vulnerabilidades que emplea un actor 

de amenaza para una intrusión sería la misma herramienta y vulnerabilidad 

empleada para un ataque. Determinar la intención de un amenazador se 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

434

convierte en la clave y a veces no se sabe hasta que el ataque (o intrusión) 

ha ocurrido. Ya que la acción misma debería determinar la respuesta, es muy 

difícil saber si las fuerzas de defensa de orden público y militares deberían ser 

responsables de la prevención o respuesta al incidente. 

Evaluación de las ciberamenazas por parte del responsable 

de inteligencia

Un responsable de inteligencia eficaz debe tener un conjunto de requerimientos

con los cuales trabaja. Aquellos requerimientos (algunos pueden llamarlos información demandada) guiarán al responsable para saber contra quién tienen 

que recopilar información y de igual importancia, saber quién hadicho que la 

necesita. Este último aspecto es importante por varias razones — saber quién 

quiere/necesita la información de inteligencia puede ayudar al responsable de 

inteligencia entender por qué existe esa necesidad, quién más quiere/necesita 

la información de inteligencia, y cómo (en qué formato) se debe entregar la 

información. 

Los observadores de seguridad cibernética de la tecnología de información de 

gobierno, legistas, académicos y del sector privado han proporcionado opiniones sobre quién es responsable dentro y fuera del gobierno de la protección 

contra amenazas de acción hostil en el ciberespacio. Las opiniones varían y son 

la causa de debates continuos. Las preguntas que marcan al debate incluyen: 

1) ¿Quién es responsable de proteger la información de seguridad nacional e 

infraestructura crítica de la nación, y cuál es esa infraestructura?; un corolario 

a esta pregunta es ¿Quién establecerá las reglas de enfrentamiento para acciones ofensivas y defensivas contra oponentes ciberespaciales?; 2) ¿Quién es el 

responsable de proteger la infraestructura que las sociedades necesitan ahora 

ya que sus operaciones dependen de la seguridad del ciberespacio, y que es 

aquella infraestructura?; 3) ¿Quién es responsable de proteger la propiedad 

intelectual?; y 4) ¿Quién protegerá el acceso a la información privada asociada 

con la identidad de documentos y cuentas bancarias? Los responsables de inteligencia no deberían responder tales preguntas, pero sin embargo sí podrían 

beneficiarse del conocimiento de estas respuestas para así poder asegurar que 

pueden proporcionar el nivel apropiado de información a aquellos que son 

responsables. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

435

El presente ensayo no puede responder a todas esas preguntas, pero como una 

disciplina que conjuga la recolección de información proactiva, el manejo 

de información, el análisis como eje de la actividad, y la responsabilidad de 

desarrollar estrategias de evaluación para los líderes nacionales, la función de 

inteligencia y sus responsables están en posiciones favorables para proporcionar una comprensión inicial o evaluación neta del conflicto ciberespacial. 

Además, debido a que la Comunidad de Inteligencia de Estados Unidos tiene 

un fuerte programa para evaluar amenazas y oportunidades tanto externas 

como internas, y la comprensión propia de lo familiar es a veces mejorada por 

la referencia a algo menos familiar, pero que presenta un conjunto similar de 

circunstancias, este ensayo examinará el estado de los ajustes a la seguridad 

cibernética de Brasil como un referente para mejorar nuestra comprensión de 

la situación de Estados Unidos. 

En el 2001, el Congreso de Estados Unidos reconoció esto cuando promulgó 

una ley por la cual los “negocios privados, gobierno, y el aparato de seguridad 

nacional depende cada vez más de una red interdependiente de infraestructuras críticas de información y físicas, incluyendo telecomunicaciones, energía, 

servicios financieros, agua, y sectores de transportación.”722 Esa red interdependiente es el espacio cibernético. El Banco Mundial reporta que en el año 

2010, 75% de las personas en los Estados Unidos, y un poco más del 40% de 

la población de Brasil, estaban activos en el espacio cibernético.723

Muchos gobiernos de la región arriendan las líneas de comunicación comerciales, e inclusive los aparatos comerciales. Las Fuerzas Armadas de Estados Unidos dependen de algunas líneas de comunicación alquiladas724 y esas 

líneas son parte del dominio cibernético. Así la información crítica militar y 

de infraestructura puede estar o pasar a través del mismo espacio cibernético 

como la información de propiedad intelectual de una compañía privada, o 

la información bancaria de un ciudadano privado. En los Estados Unidos, 

el personal y agencias responsables de proteger la infraestructura cibernética 

incluyen al Departamento de Defensa, Seguridad Nacional, Justicia y Comercio, al igual que la Comunidad de Inteligencia en general.725

Siete Centros de Seguridad Nacional Cibernética de los Estados Unidos 

apoyan a las comunidades de inteligencia, defensa, civil, orden público/contrainteligencia en el Gobierno de los Estados Unidos. Al menos tres de ellos también proporcionan apoyo y guía a usuarios no gubernamentales.726
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436

La figura 13 muestra los centros, comunidades a las cuales pertenecen principalmente, y qué autoridades/responsabilidades tienen. También se enumeran 

las funciones las que cada uno supuestamente debe dedicarse.

Nótese que estos centros no incluyen de forma directa ninguna empresa comercial u organización académica. Sin embargo, U.S. CERT y el NCCIC (mediante centros regionales y temáticos para compartir y analizar información 

(ISACs)), sí ofrecen datos a la industria del internet y a otras entidades 

privadas. Además, el NCIJTF da apoyo a otras agencias reguladoras y de las 

fuerzas del orden. Cualquier centro puede ofrecer información de utilidad 

a otros. Pero el NCCIC es responsable de tal coordinación. En cuanto a los 

aspectos internacionales de la ciberseguridad, los representantes del Departamento del Estado estadounidense juegan un rol directamente en algunos de 

los centros, para supervisar acciones relacionadas con el exterior.

Un responsable de inteligencia que responde a demandas de información 

similares para el gobierno de Brasil también enfrenta un desafío complejo. 

Tal como en los Estados Unidos, muchas organizaciones están involucradas 

en proveer seguridad cibernética para el gobierno y la sociedad. La figura 14 

muestra a algunas de estas organizaciones, sus funciones y sus responsabilidades. CERT.br, el Equipo de Respuesta a Emergencia Informática de Brasil, 

funciona de manera parecida al US-CERT.727 SERPRO es una compañía 

pública/privada que proporciona procesamiento de información para muchos 

sectores civiles del Gobierno Federal de Brasil.728

La Policía Federal de Brasil es la organización policial primaria para la seguridad cibernética,729 aunque la policía de los diferentes estados que componen 

la República Federativa de Brasil también es responsable de la aplicación de 

la ley en el espacio cibernético.730 La Oficina del Fiscal Federal de Brasil y el 

Ministerio de Justicia también están involucrados en la gestión del proceso 

judicial contra actividades cibernéticas criminales. Estas dos tienen responsabilidades similares a las del FBI de EE.UU. El Centro de Defensa Cibernética de Brasil (CDCIBER) es la organización federal encargada de proteger la 

red militar y gubernamental, al igual que la información de infraestructura de 

Brasil en conjunto.731 Al Ejército de Brasil se le ha dado la ventaja de crear y 

manejar esta organización, que tiene responsabilidades similares a las del Comando Cibernético de Estados Unidos. El GSI de Brasil (Gabinete de Seguridad Institucional) desempeña una función paralela a la de la Comunidad de 
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Centros de Ciberseguridad Federal de los Estados Unidos

Funciones:1. Analizar actividad ciberespacial2. Colaborar con otros centros3. Recolectar información4. Investigar5. Monitorear actividad6. Responder (a alertas, efectuando mitigación, y otros)

NCIJTF : National Cyber investigative Joint Task Force (FBI)IC-IRC: Intelligence Community Incident Response Center (DNI)NCCIC: National Cybersecurity and Communications IntegrationCenter (DHS)U.S. CERT: U.S. Computer Emergency Response Team (DHS)NTOC: National Threat Operations Center (DoD/DNI)DC-3: Defense Cyber Crime Center (DoD)U.S. CYBERCOM: U.S. Cyber Command (DoD)

Responsabilidad/Autoridad:

Consciencia de situaciónCoordinación gubernamental/privadaSeguridad nacionalInteligencia sobre el extranjero

Código de colores: 

Comunidad de InteligenciaMilitarInstituciones de hacer cumplir la leyOtros del gobierno federal/sector privado

IIII

U.S. CERT1, 2, 3, 5, 6

I

I

I

I

I

I

I

I

I

I

I

I

I

NCIJTF2, 3, 4, 5, 6

NCCIC1, 2, 3, 6

DC-3 1, 2, 4

NTOC1, 2, 5, 6 U.S. CYBERCOM 1, 5, 6

I

I

I

IC-IRC1, 2, 3, 5, 6

Figura 13. 

Fuente: Desarrollada por el autor. Datos del 2012.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

438

Instituciones Brasileñas de Ciberseguridad Gubernamental

Funciones:1. Análisis de actividad ciberespacial2. Efectuando colaboración con otros centros3. Recolección de información4. Investigación5. Monitoreo de actividad6. Respondiendo (a alertas, efectuando mitigación, y otros)

GSI: Gabinete de Segurança Institucional - InteligênciaCERT.br: Centro de Estudos, Resposta e Tratamento de Incidentesde Segurança, por parte del CGI.br: Comité Gestor de Internet en BrasilCDCIBER: Centro de Defesa Cibernética (MoD)Policia nacional: Ministério de JustiçaSERPRO: Serviço Federal de Processamento de Dados

Responsabilidad/Autoridad:

Consciencia situacionalCoordinación gubernamental/privadaSeguridad nacionalInteligencia sobre el extranjero

Código de colores: 

Comunidad de InteligenciaMilitarInstituciones de hacer cumplir la leyOtros del gobierno federal/sector privado

IIII

Polícia nacional 1, 3, 4

I

I

I

I

I

I

I

CERT.br 1, 2, 3, 5, 6

SERPRO5 CDCIBER 1, 5, 6

I

I

GSI1, 3, 5

Figura 14. 

Fuente: Desarrollada por el autor. Datos del 2012.
Gestión de Inteligencia en las Américas

439

Inteligencia de Estados Unidos. La Agencia de Inteligencia de Brasil (ABIN), 

una organización civil, está dentro del GSI.732 Finalmente, el Departamento 

de Seguridad de Información y Comunicación (DSIC) proporciona seguridad cibernética para el Poder Ejecutivo del Gobierno de Brasil.733

Entre las ilustraciones de los esfuerzos de seguridad cibernética de Estados Unidos

y Brasil destacan los intereses superpuestos de varias organizaciones responsables de tratar acciones hostiles del ciberespacio. Mientras que algunas estructuras son paralelas, hay una diferencia muy obvia representada en las líneas de 

comunicación/intercambio de información. Las líneas son virtualmente inexistentes para Brasil, mientras que el número de líneas entre los centros de Estados 

Unidos pueden generar tanto intercambio de información que la detección de 

reportes repetitivos y circulantes puede convertirse en un problema. 

En entrevistas, el General José Carlos dos Santos, comandante del CDCiber, 

indicó que se encontraba trabajando para establecer relaciones cercanas con el 

GSI, al igual que SERPRO.734 Sin embargo, tales esfuerzos aparentemente no 

son aplicados a lo largo de la comunidad. Un policía civil experto en asuntos 

del espacio virtual, Emerson Wendt, comentó que el Comité Directivo de Internet de Brasil (CGI.br) simplemente recibe información, y no la intercambia 

con otras organizaciones con responsabilidades de seguridad cibernética.735

CERT.br, una organización subordinada a CGI.br, es responsable de los reportes de incidentes de seguridad informática en Brasil cuyo papel y autoridad en proporcionar advertencias no es claro aún.736

Así como un responsable de inteligencia apoya los esfuerzos de Estados Unidos para defender al espacio cibernético, un responsable de inteligencia de 

Brasil tiene la oportunidad de anticipar y advertir las amenazas cibernéticas, 

teniendo en cuenta los distintos arreglos institucionales del país, establecidos para gestionar varios aspectos de ataques cibernéticos actuales y futuros, 

junto con las intrusiones. Al parecer, un responsable de inteligencia de Brasil 

enfrenta un servicio de intercambio de información menos complejo que el 

de los Estados Unidos. 

Seguridad del ciberespacio desde una perspectiva de inteligencia

Las ilustraciones de los centros de seguridad cibernética en los Estados Unidos 

y en Brasil nos dan una idea de la superposición de intereses, autoridades, 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

440

y responsabilidades para defender el espacio cibernético. Las preguntas que 

rodean a un ataque o intrusión son por supuesto numerosas, e incluyen, 

entre otras cosas: ¿Qué pasó luego de obtener acceso no autorizado? 

¿Fue algo alterado o robado? ¿Fue una repetición de un evento anterior? 

¿Sabemos cuál fue el código (o herramienta) de acceso a la computadora 

usado? Los responsables de inteligencia deberían responder a muchas de 

estas preguntas (u otras relacionadas) para que él o ella puedan gestionar 

de manera inteligente las acciones de inteligencia necesarias y restringir 

o prevenir futuros eventos. Las agencias de inteligencia responsables de 

la seguridad cibernética pueden anticipar la interacción con el conjunto 

completo de centros en sus respectivos países. La interacción incluirá un 

intercambio de información mutuo. 

Un escenario hipotético ayudará a iluminar la dinámica de un evento ciberespacial accionable en el diverso contexto del medio ambiente institucional de 

seguridad cibernética de Brasil y de Estados Unidos. (Para asegurarse de que 

este es un escenario claramente hipotético, se referirá a los países A, B, C, etc., 

e individuos o grupos de intrusos cibernéticos 1, 2, 3, etc.) Suponga que un 

grupo de intrusos (#1) obtuvo acceso no autorizado a un sitio Web gubernamental del país A (y a la base de datos conectada a él). Una vez que ganó 

acceso, el grupo comenzó a descargar información y a cambiar el sitio Web. 

El grupo intruso (una mínima alianza que incluye individuos de los países A, 

B, C, D) luego vendió o entregó algo de información de esa base de datos a 

otros intrusos (#2, #3, y #4), en los países E y F.

Los cambios del sitio Web parecían solamente alteraciones al principio, pero 

los investigadores gubernamentales del ciberespacio descubrieron que algunos de los datos fueron destruidos. Los defensores también encontraron dos 

programas que los grupos de intrusos dejaron: uno entra la información de 

ingreso de cualquiera que visita el sitio Web automáticamente y la envía a un 

servidor en el país C. El otro programa trataría de tomar control de cualquier 

computadora del gobierno cuyo usuario descargaría un archivo en concreto. 

Los defensores gubernamentales del espacio virtual pudieron desactivar inmediatamente los dos programas que dejaron. 

Algunas de las bases de datos contenían información personal de los empleados del gobierno, al igual que de ciudadanos privados; información usada 

para el desarrollo de políticas gubernamentales, contratos del gobierno con 
Gestión de Inteligencia en las Américas

441

compañías para el apoyo de la defensa nacional, orden público y servicio de 

salud nacional y finalmente, información del administrador de sistemas, incluyendo palabras claves que permitían niveles variados de acceso a las bases 

de datos. Aunque ninguna de las base de datos estaban catalogadas de acceso “clasificado”, algunas de las políticas gubernamentales e información de 

contratos se encontraban ahí y eran sin duda confidenciales. Los empleados 

gubernamentales y ciudadanos privados estarían preocupados debido a que su 

información privada fue accedida sin autorización. 

Entusiasmo para compartir información de incidentes 

en ciberseguridad

Debido a que este escenario entraña una amenaza doméstica y extranjera al 

gobierno del país A, al sector privado y a los ciudadanos privados, todas las 

comunidades discutidas en este ensayo necesitarán aprender lo suficiente para 

proteger sus operaciones futuras en el ciberespacio. Como muestra la discusión, cada una de las cuatro comunidades (de inteligencia, militar, aplicación de la ley, y sector privado) -las cuales, para este ensayo, incluyen la 

industria de internet en su totalidad- inicialmente tienen sólo conocimiento 

parcial del caso. 

Al ser participantes claves, los responsables de inteligencia querrán saber 

quién fue el intruso para poder monitorear una futura actividad del actor 

extranjero que constituye el grupo intruso #1, y de los otros intrusos, idealmente para proporcionar advertencias contra intrusiones futuras. Ellos querrían saber qué pasó — detalles suficientes del ataque para permitirles buscar 

otras indicaciones y asociaciones que puedan ayudarles a entender por qué 

la intrusión ocurrió en primer lugar. Ese “qué” en este caso podría ser las 

herramientas y tácticas que los intrusos utilizaron al igual que los metadatos 

sobre la información que se encontraba en las bases de datos. La información 

real dentro de las bases de datos probablemente estaría más allá de la autoridad del responsable de inteligencia para adquirir, pero podría ser accesible 

para organizaciones de contrainteligencia. Los responsables de inteligencia 

desearían saber también por qué. Esto les podría dar una mejor perspectiva 

o una proyección prospectiva del nivel de amenaza a la seguridad nacional. 

La comunidad militar, y en particular la inteligencia militar, estaría interesada 

en el evento por varias razones, especialmente la naturaleza del acceso que 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

442

obtuvieron los intrusos a la información de contratos de defensa. Ellos 

también estarían interesados en por qué los intrusos destruyeron información, 

así constituyendo la definición de un ataque. Si la comunidad militar es 

responsable por el CERT nacional más allá de su propia red, entonces la 

necesidad de información detallada se extiende aún más.737 

La comunidad de orden público (LE) y especialmente cualquier unidad especializada en desarrollar inteligencia, tiene quizás la necesidad más amplia 

de información en este escenario. Ellos necesitan saber a quién procesar y 

qué evidencia puede ser útil para el procesamiento criminal en la corte. La 

comunidad de orden público necesita detalles sobre qué sucedió para así determinar qué leyes han sido violadas. Ya que hay miembros domésticos y 

extranjeros del grupo intruso #1, la comunidad de orden público lidiaría con 

cortes nacionales e internacionales al intentar el proceso judicial. La necesidad 

de información de la comunidad de orden público sobre los intrusos relacionados puede depender de las leyes cibernéticas en el país A. 

La comunidad del sector privado parece tener menos necesidades diversas en 

este escenario, pero ese criterio inicial puede ser erróneo. Por ejemplo, quiénes 

son los intrusos puede o no ser importante desde el punto de vista de una reacción inmediata, pero lo que sucedió y por qué sucedió son importantes sin 

duda alguna. El sector privado en su mayoría, especialmente aquel asociado 

con contratistas gubernamentales, también quisiera saber qué información 

fue descargada y de las herramientas y tácticas empleadas. Lo que fue descargado sería importante desde un punto de vista tanto operacional como 

legal. La información de herramientas y tácticas le permitiría al sector privado 

prepararse mejor para proteger las redes dentro de su propio ámbito. Dependiendo de ese ámbito (y las leyes del país A), las oficinas de seguridad cibernética del sector privado también podrían necesitar saber algunos detalles sobre 

la información que fue robada, para poder alertar a aquellos individuos del 

hecho de la intrusión.

Teniendo el conocimiento de lo que varias comunidades de seguridad cibernética necesitan saber, y por qué, sigue siendo la base crítica para el intercambio de información de inteligencia. Le permite a los responsables de 

inteligencia, quienes tienden a tener una perspectiva amplia del incidente, 

saber qué información deben tratar de reunir, que se le puede permitir a ellos 

saber qué fuentes deben buscar y qué métodos pueden utilizar para obtener 
Gestión de Inteligencia en las Américas

443

información de aquellas fuentes. Sin embargo, existen impedimentos para 

la obtención e intercambio de información, que se pueden considerar problemáticos o restrictivos, aun para las agencias de inteligencia nacional.

Impedimentos para el intercambio de información

en ciberinteligencia

Claro que los responsables de inteligencia tienen la obligación de reunir información de amplia gama, pero también tienen la obligación de proteger la 

información que obtuvieron738 y las fuentes y métodos utilizados para obtenerla. La segunda obligación puede complicar el cumplimiento de la primera. 

El escenario anterior puede ser utilizado para generar una discusión de algunos aspectos de aquella complicación. 

Un responsable de inteligencia eficaz debería asegurar que su organización 

tenga acceso legal a una variedad de fuentes de información. Parte de esa 

información puede ser obtenida de manera abierta. Obtener esa información 

de otras fuentes puede requerir métodos alternativos de carácter clandestino o 

encubierto. A veces la fuente de información puede determinar el nivel de clasificación e inclusive el modo en el que la información es manejada. A veces 

la misma información, sin importar los métodos utilizados para obtenerla, 

determinará la clasificación. Y a veces, es su combinación que puede requerir 

de una clasificación más alta. Además de las restricciones que acompañan a 

la clasificación de información, la mayoría de los responsables de inteligencia también encontrarán restricciones al compartirla ampliamente, especialmente fuera de la comunidad de inteligencia. 

En el caso del escenario anterior, un organismo de inteligencia puede obtener 

información de inteligencia sobre quienes formaron parte del grupo intruso 

#1, al igual que la identidad de los intrusos #2 y #3. Esta información pudo 

haber provenido de fuentes y métodos que requieren un nivel medio de clasificación al igual que de algunas fuentes que requieren de un más alto nivel 

de clasificación. El organismo también pudo haber obtenido información 

sobre las herramientas y las tácticas empleadas por el grupo de intrusos. La 

información sobre las herramientas y las tácticas pudo haber provenido de las 

fuentes de más alto nivel; y además la información debe ser tratada a través 

de medios especiales. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

444

El punto central con respecto a las restricciones de clasificación y diseminación es cuidar la información, las fuentes y los métodos. De este manera, 

sólo aquellos con acceso al nivel de seguridad apropiado deberían poder obtener la información. En la mayoría de los gobiernos, los consejeros o ministros de seguridad nacional de alto nivel podrían obtener las autorizaciones 

necesarias para ver toda la información sobre los intrusos #1, #2 y #3, más 

los detalles de sus herramientas y tácticas. Sin embargo, la información en los 

más altos niveles de clasificación y autoridad puede no estar disponible para 

la mayoría de los miembros militares, las comunidades de orden público o del 

sector privado. Es por eso, como fue sugerido anteriormente, que sería muy 

útil tener la información sobre incidentes cibernéticos manejada por unidades 

especializadas de inteligencia de las comunidades militares y LE constituidas 

por individuos con acceso a información de alto nivel de inteligencia, para 

asegurar que toda la información potencialmente relevante esté disponible en 

sus respectivos ámbitos de operación.

Cuando el personal o unidades militares especializadas o de la inteligencia de 

LE no están disponibles, ¿qué puede hacer un responsable de inteligencia para 

ayudar a satisfacer las necesidades de información de aquellos sin el necesario 

nivel de autorización? Una propuesta para contestar esto es descrita en una 

Directiva de la Comunidad de Inteligencia de Estados Unidos:

La utilidad es maximizada cuando los clientes reciben o pueden descubrir rápidamente y extraer o solicitar inteligencia, 

información y análisis de modo que la utilicen fácilmente y 

puedan intercambiar con sus colegas, subordinados, y superiores. WMU [Write for Maximum Utility- Redactar para 

Utilidad Máxima] asegura que la inteligencia, información 

y análisis son producidos para facilitar su utilidad continua 

-ya sea en su totalidad o en porciones coherentes- de esta 

manera habilita la diseminación más extensa e incrementa 

su uso.739

El concepto de WMU realmente describe una meta más que una acción. 

Otra sección de la directiva se refiere al “saneamiento”, insinuando que esta 

es una de las acciones que puede cumplir con la meta. La directiva no define 

“saneamiento”, proceso alusivo a quitar la fuente o método de información 

que originalmente requería marcación/manejo a un nivel alto de seguridad, 
Gestión de Inteligencia en las Américas

445

para que la información de inteligencia sea reportada a un nivel más bajo de 

seguridad. La directiva requiere que “los productos saneados nunca deberán 

rendir hechos u opiniones de manera inconsistente con sus versiones clasificadas más altas — hechos, opiniones, niveles de confidencialidad, y lenguaje 

probabilístico deben ser congruentes.”740 Teniendo todo esto en cuenta, los 

responsables de inteligencia deberían poder proporcionar los detalles sobre las 

actividades descritas en el escenario, dependiendo del nivel de acceso de seguridad del destinatario pretendido. Esta técnica se puede aplicar a esfuerzos 

de intercambio nacional e internacional. 

La comunidad de inteligencia puede no tener la autoridad para compartir 

información de inteligencia con el sector privado. En los Estados Unidos, 

algunos miembros de la comunidad de inteligencia son autorizados a intercambiar información de inteligencia sólo con otras agencias federales.741 Hay 

excepciones a esa restricción, pero la restricción es de todos modos una que 

los responsables de inteligencia deben considerar, especialmente en vista del 

peligro que representa la aparición del favoritismo si la información es compartida sólo con algunos y no todos los representantes del sector privado.

Los responsables de inteligencia también pueden enfrentar la oposición de 

otras comunidades para intercambiar cualquier información que puedan 

tener con la comunidad de inteligencia. Esta oposición puede ser resultado 

de la cultura organizacional de las otras comunidades, ya sea por la falta de 

confianza o la idea de que el conocimiento es poder (y ganancia). 

El intercambio internacional de información en ciberinteligencia

Muchas naciones tienen acuerdos específicos para el intercambio de información con otros. La mayoría de los acuerdos son de comunidad a comunidad; ya sea, fuerza militar a fuerza militar, agencia de orden público a agencia 

de orden público, e inteligencia a inteligencia. Con respecto al escenario 

presentado, el país A puede tener un acuerdo con el país C para intercambiar 

información entre comunidades de orden público, pero no necesariamente 

entre comunidades de inteligencia. El sector privado también intercambia 

información internacionalmente. De hecho, algunas partes del sector privado son internacionales en sí, con intereses y capacidades de obtención de 

información en muchas naciones.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

446

Además de acuerdos de nación a nación, muchas naciones adscriben a organizaciones multilaterales. En el escenario, todos los miembros pertenecen a la 

Organización de Estados Americanos (OAS), la cual ha establecido acuerdos 

de intercambio de información involucrando a un número de comunidades 

mencionadas en este ensayo. También tiene una estrategia de seguridad cibernética que resume la importancia del intercambio de información sobre una 

amenaza y prácticas de seguridad cibernética no sólo dentro de los Estados 

miembros, sino también con empreas privadas. Esta estrategia fue creada por 

el grupo de trabajo de la Secretaría de Asuntos Legales de la OAS y específicamente trata un asunto de confianza:

Ya que mucha de la información que CSIRTs [Equipos de 

Respuesta a Incidentes de Seguridad Informática] tienen 

que intercambiar es de dominio privado o no sensible, la 

confianza debe ser desarrollada entre todos los participantes 

como un elemento esencial de la red hemisférica. Para construir estas relaciones de confianza, CSIRTs deberían ser creados para poseer... una infraestructura segura para manejar 

información confidencial; la habilidad de comunicarse de 

forma segura con las partes interesadas; y procedimientos 

para protegerse contra la diseminación inapropiada de información. Los miembros Estados siempre mantendrán el 

derecho a decidir el tipo de información que será intercambiada a través de sus CSIRTs designados.742

Este documento, y la filosofía que abarca, es un paralelo estrecho al enfoque 

sugerido anteriormente, a través del cual dentro de un solo país, es útil tener 

unidades de inteligencia especializadas en las organizaciones militares de inteligencia e inteligencia policiaca para facilitar el intercambio de información 

de inteligencia sobre incidentes cibernéticos. 

Explorando posibles mejoras al intercambio de información

en ciberseguridad 

La seguridad nacional del espacio cibernético se ha convertido en más que 

un asunto de “todo el gobierno”– es una preocupación de toda la nación, y 

como tal supone un desafío mayor para aquellos que necesitan intercambiar 

información sobre amenazas, específicamente especialistas de inteligencia y 
Gestión de Inteligencia en las Américas

447

sus responsables. La comunidad de inteligencia es, en la mayoría de las naciones, la entidad líder para el monitoreo del contexto extranjero en el cual 

intenciones cibernéticas y capacidades de base criminal o ideológicas toman 

forma. Con esta amplitud de responsabilidades, es lógico que la exploración 

más a fondo para posibles mejoras en las políticas y prácticas de intercambio 

de información a través del sistema de defensa cibernética sea asumida desde 

una perspectiva de inteligencia. Este tipo de exploración es un objetivo de esta 

última sección del ensayo.

La previa discusión acerca del intercambio de información de inteligencia 

sobre la amenaza generada por acciones hostiles en el espacio cibernético 

trató políticas y prácticas actuales, al menos en términos generales. Pero ¿y 

si los responsables de inteligencia pudieran influenciar aquellas políticas y 

prácticas? ¿Qué podrían elegir para influenciar? Los siguientes puntos toman en cuenta la idea de que algunos aspectos de estas recomendaciones ya 

pueden ponerse en práctica, pero también que aún no han sido formalizados 

o institucionalizados. 

1. Incorporar flexibilidad en el proceso de requerimientos de inteligencia. En 

los Estados Unidos, al menos, el proceso formal de requerimientos de inteligencia funciona bastante bien; establece las demandas del consumidor y busca 

explicar por qué aquella necesidad es importante y prioritaria. Sin embargo, 

hay momentos cuando un servicio de inteligencia puede, perfectamente de 

forma legal, descubrir algo que es de gran importancia, pero que todavía no 

ha sido identificado como una necesidad. Los procesos de requerimientos de 

inteligencia deben ser lo suficientemente flexibles para adaptarse a ese escenario.

2. Considerar si la comunidad de inteligencia debería tener la autoridad para 

monitorear dentro de la sociedad la amenaza de actividades hostiles en el espacio cibernético. Por supuesto, el equilibrio entre la seguridad y privacidad 

o libertad es un asunto crítico al contestar esta pregunta. La misma sociedad 

necesitará resolver dónde ese equilibrio puede ser afectado. ¿Puede un responsable de inteligencia influenciar de manera ética y moral la decisión de 

la sociedad? Quizás – si no hay otra manera más que informar a la sociedad 

sobre la amenaza y establecer confianza. Parece ser que la comunidad de inteligencia, con sus arreglos existentes de supervisión legislativa y judicial, es la 

apropiada para ejercer esa autoridad.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

448

3. Tratar al espacio cibernético como un dominio culturalmente distinto. 

“Cambiar la cultura” del intercambio de información dentro de la burocracia es una de las cosas más fáciles de decir y probablemente una de las más 

difíciles de cumplir. Una de las cosas que los responsables de inteligencia 

pueden hacer es asegurarse que intercambien lo que las leyes, las políticas 

y las regulaciones permiten. Otra cosa que los responsables de inteligencia 

deben hacer es explicar, en términos claros, por qué pueden o no compartir 

información: 

● Qué compartir (¿y en qué nivel de seguridad?)? En los Estados 

Unidos, la política actual establece qué información debe ser clasificada, cómo debe ser manejada y quién la puede ver. Un tema, 

para algunos, es si las leyes y reglas existentes están siendo aplicadas 

apropi-adamente a la inteligencia relacionada con el ciberespacio. Al 

menos una autoridad opina que el rol de la inteligencia en el ciberespaci necesita ser definido e implementado de manera diferente. El 

General Michael Hayden, antiguo Director de la Agencia de Seguridad Nacional y de la Agencia Central de Inteligencia, recomienda 

que formulemos una serie de preguntas difíciles sobre la seguridad 

ciberné-tica y la protección de la información en este dominio. Por 

ejemplo, “¿qué constituye para el siglo veintiuno una expectativa razonable de privacidad?743 En este contexto, los responsables de la inteligencia podrían beneficiarse de una reevaluación general del concepto de privacidad e información privada en el espacio ciberné tico, 

como dice el General Hayden “Google y Facebook saben mucho más 

sobre la mayoría de nosotros en comparación con lo que nosotros 

compartimos con el gobierno.”744

● ¿Con quién compartir? Hay un incremento de posibles clientes 

para la información de inteligencia relacionadas con las amenazas del 

espacio cibernético:

● Las restricciones actuales prohíben a los responsables de inteligencia intercambiar información directamente con ciertos clientes 

(Estado federal, policías locales o intercambios congrupos de indígenas). Mientras haya buenas razones porque esto debería ser el 

caso para la mayoría de la inteligencia (incluyendo debates no resueltos sobre los derechos del gobierno federal vs. los de los estados,
Gestión de Inteligencia en las Américas

449

y sobre quién paga o quién regula qué), creemos que respecto a 

las amenazas en el ciberespacio, la situ-ación es diferente. Los limites físicos no significan mucho en el ciberespacio, y la lógica de la 

simetría sugiere que una defensa sensata contra las amenazas cibernéticas igualmente no tendrían que ser restringidas geográficamente 

mediante, por ejemplo, una diferenciación entre amenazas internas 

y externas.

● Compartir información de inteligencia entre miembros del sector 

privado es muy difícil de hacer, y puede estar prohibido en algunas 

instancias. La razón puede ser entendible: el problema de cómo evitar

mostrar favoritismo, la existencia de diferencias en la confianza de algunos establecimientos sobre otros, y demás. Sin embargo, una sinergia importante será obtenida cuando los responsables de la inteligencia 

puedan intercambiar información con el sector privado y el gobierno 

federal por igual. La Senadora de Estados Unidos Dianne Feinstein 

envió recientemente una carta al Presidente Obama recomendando 

un cambio en esta área. La carta incluyó un llamado para una Orden 

Ejecutiva que “dirigiría a la Comunidad de Inteligencia y el Departamento de Seguridad Interna a proporcionar la mayor cantidad de 

información posible al sector privado sobre amenazas cibernéticas, 

incluyendo información clasificada”.745 La prensa de Estados Unidos 

indicó que el Presidente iba contemplando la acción ejecutiva.746 De 

manera similar, la Sede de Comunicaciones del gobierno británico 

ha desarrollado un programa llamada “Seguridad Cibernética para 

Negocios” según se ha reportado. Una de sus metas es establecer el 

intercambio coop-erativo de información entre la inteligencia británica y el sector privado británico.747

● Compartir información de seguridad cibernética de maneramultilateral, nunca ha sido una decisión fácil, y debería ser apoayda 

por una claridad en las reglas para el intercambio interno dentro de 

países. El objetivo puede ser entendido y promovido al tratar a continuación la pregunta final. 

4. Identificar una agencia existente de inteligencia, orden público o defensa 

o crear a una nueva para centralizar la seguridad y defensa del ciberespacio a 

lo largo de los dominios públicos y privados. De hecho, para cualquiera que 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

450

lidia con la amenaza de acción hostil en el ciberespacio, sabiendo quien está 

a cargo de la recopilación de información, su análisis y su uso para la identificación de amenazas cibernéticas y el apropiado proceso judicial es casi imposible, debido a las tantas comunidades nacionales, cada una con diferentes 

responsabilidades y jefes. Si los responsables de inteligencia pudieran influenciar cualquier política y prácticas del poder ejecutivo, debería ser aquí. Ya sea 

la comunidad de orden público, inteligencia o defensa, alguien debe estar a 

cargo. Las leyes, órdenes ejecutivas, guías de políticas y regulaciones necesitan 

ser escritas y poner a una sola entidad a cargo para que todas las comunidades 

puedan identificar sus roles a la hora de defender su nación y sus aliados. 

En cualquier país, la entidad necesitaría tres conjuntos de autoridades/responsabilidades (o su equivalente): inteligencia extranjera, orden público, y 

regulador (que fije las reglas). En los Estados Unidos, una organización que 

tiene este conjunto de autoridades y responsabilidades es la Guardia Costera 

de Estados Unidos. Quizás esa organización, de la manera que gestiona sus 

responsabilidades de inteligencia, orden público y regulación, podría servir 

como un modelo para la organización de seguridad del espacio cibernético. 

La Guardia Costera fue eficaz en combinar las capacidades de inteligencia 

junto con las responsabilidades de aplicación legal y reglamentos durante la 

Era de la Prohibición en la historia de los Estados Unidos, cuando un alto 

volumen de bebidas alcohólicas ilegales entraron a los Estados Unidos de 

contrabando desde barcos cercanos a la costa, una actividad coordinada por 

grupos del crimen organizado.748

De igual importancia, la entidad necesitará establecer y mantener confianza 

entre los ciudadanos de los Estados Unidos:

● Confianza en que la privacidad personal y seguridad nacional 

puedan ser complementarias en práctica, en vez de estar siempre en 

desacuerdo, con ideales separados y en competencia. Esto tendrá 

que ser una vía de doble sentido. La sociedad debe determinar si 

puede confiar en que el gobierno monitoree ciertas actividades en el 

ciberespacio hasta los mismos niveles donde el sector privado de hecho 

ya monitorea. El gobierno (especialmente las partes responsables por 

la seguridad del espacio cibernético) debe mantener la confianza de la 

sociedad que protegerá la privacidad como es establecida por las leyes 

que la sociedad acepta.
Gestión de Inteligencia en las Américas

451

● Confiar en que el gobierno y el sector privado puedan trabajar 

juntos para intercambiar información. Esto también es una vía de 

doble sentido. El gobierno debe confiar en que el sector privado proteja la información confidencial. El sector privado debe confiar en 

que el gobierno protegerá la propiedad intelectual y la información 

confidencial. Ambos deben confiar en que utilizarán el intercambio 

de información para propósitos previstos y autorizados por la ley y 

la política.

Biografía del autor

Robin M. Rogers posee un título de posgrado en Inteligencia Estratégica de 

la Universidad de Inteligencia de Defensa (ahora la Universidad Nacional de 

Inteligencia - UNI) y otro título de posgrado en historia de la Universidad de 

Maryland. Sirvió en la Fuerza Aérea de los Estados Unidos durante 30 años, 

jubilándose como Coronel. Posteriormente, trabajó para el Departamento 

de Defensa en inteligencia como analista y maestro de análisis antes de hacer 

transición a una posición de política corporativa. En la actualidad, se encuentra laborando en la UNI, donde utiliza su experiencia combinada en inteligencia, cibernética y política para desarrollar el currículo relacionado con las 

operaciones de ciberespacio para la universidad. Email: Rogers@dodiis.mil. 

Gestión de Inteligencia en las Américas

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© Este ensayo copyright 2014. Todos derechos reservados.

Captar el Capital Intelectual del Sector de Seguridad:

Transformar la Conciencia del Entorno del Asesor

en un Entendimiento Socio-Político dentro de un 

Ambiente de Poder Inteligente (“Smart Power”)

William S. Brei

Nathalie J. Frensley

Killaurin O. Roberts 

Mientras que este “Apogeo Afgano” comienza a declinar y más restricciones

financieras y políticas entran en vigencia, vamos a tener que serimente 

dar poderes a los mentores como una organización. Sus ventajas sociales 

tácticas con sus homólogos tendrán que ser fusionadas en impactos 

operacionales reales. De otra manera, las metas estratégicas de la 

Alianza se convertirán en una situación delicada como lacáscarafina 

de un huevo y las naciones comenzarán a acusarse el uno al otro.

— Mentor Operacional de la OTAN y Comandante del Equipo de Enlace, 

Comentarios durante la Noche de Cigarros, Octubre del 2010, Afganistán.

Los comentarios informales del Comandante destacan las complejidades que 

enfrentan todas las misiones de asesoramiento desde el nivel de distrito al nivel 

ministerial, en el entorno de “Poder Inteligente” en Afganistán. Estas complicaciones, como se explican en adelante, se derivan de problemas de soberanía 

por parte del país anfitrión tanto como de los países donadores, que por un 

lado intensifican la necesidad de entender mejor el ambiente socio-político de 

los países anfitriones y que por otro lado se crean otros obstáculos y fuertes 

restricciones al lograrlo. En este trabajo, presentamos el concepto del Equipo 

de Red Socio-político y Análisis de Comportamiento (SNBAT), utilizado en 

Afganistán desde el 2010 hasta principios del 2012, en apoyo a una misión 

multinacional, a un campo de asesoramiento al nivel ministerial encargado de 

construir las capacidades y las aptitudes de las Fuerzas de Seguridad Nacional 

de Afganistán (ANSF).749 Se ofrece el concepto SNBAT como una estrategia 

y modelo de reforma para el uso de las misiones de asesoramiento en el sector de seguridad, con la finalidad de mejorar el entendimiento socio-político 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

454

acerca de sus países anfitriones contrapuestos, dentro del ambiente de hoy 

políticamente cargado de “Poder Inteligente”. 

Especialmente en estos ambientes multilaterales de Poder Inteligente, se ve una 

tendencia de las naciones anfitriones asesoradas de tener relaciones y acciones 

políticas relativamente independientes y autónomas, de acuerdo con sus afirmaciones de la importancia de mantener su soberanía.750 Como explicamos 

abajo, el éxito de las misiones de asesoramiento depende del entender el ambiente socio-político que afecta la nación anfitriona. En tiempos anteriores, habrían sido los órganos de inteligencia los que proveerían información al equipo 

de asesoramiento para el desarrollo de su conciencia del ambiente local. Pero, 

como veremos, la aplicación de la política conocida como Poder Inteligente nos 

ha llevado a la coyuntura donde estos órganos de inteligencia se encuentran 

ante restricciones adicionales a sus acciones. Esto se debe en parte al énfasis en la 

soberanía de la nación anfitriona, pero también son contribuyentes las dificultades de la coordinación multinacional de inteligencia. Además, la naturaleza 

sensible de la misión de asesoramiento impide a las organizaciones de inteligencia proveer o aparentar el suministro de información socio-política detallada o 

análisis para los asesores, dado el miedo de perder la confianza de los colegas 

del país anfitrión. Por lo tanto, el cuerpo de asesores en un ambiente de Poder 

Inteligente necesita solucionar el problema de cómo cumplir sus necesidades 

apremiantes de entendimiento de la situación en una misión que requiere compromiso cara a cara con altos representantes del país anfitrión. 

Nosotros confrontamos este problema dentro del encuadramiento del capital 

intelectual. Captar, recopilar, desarrollar y preservar el capital intelectual de 

una organización son los medios para transformarla en una organización de 

aprendizaje. La estrategia de SNBAT, en un contexto de misión de asesoramiento, es aplicar la administración estratégica del capital intelectual para 

permitir que una misión de asesoramiento realice las funciones de inteligencia 

que han sido tradicionalmente militares y civiles sin los riesgos negativos de 

una misión que acompañan la participación en una burocracia centralizada 

de inteligencia. La naturaleza de SNBAT, que opera completamente y solamente dentro de la misión de asesoramiento, ayuda a asegurar la confidencialidad de las relaciones que son simultáneamente personales y profesionales 

para los asesores, aun cuando el equipo combina información individual del 

asesor para crear un vistazo general coherente del ambiente socio-político de 

la misión del asesor. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

455

Los autores extraen de sus experiencias con el Desarrollo del Ejército Nacional Afgano (ANA DEV), un elemento multinacional de asesoramiento 

ministerial de la OTAN, Misión de Entrenamiento - Afganistán (NTMA), para sugerir cómo las misiones de asesoramiento en ambientes de Poder 

Inteligente pueden crear una capacidad orgánica de administración de capital intelectual para captar, preservar y combinar coherentemente los conocimientos y experiencias socio-políticas de los asesores y mejorar la eficacia 

de la misión. Al competentemente conectar los puntos desconectados, al 

captar el conocimiento en contexto, al entregar información y conocimiento 

directamente al punto de ejecución, y al adoptar un largo punto de vista 

histórico -los cuatro elementos del desarrollo de capital intelectual del ANADEV SNBAT- se construye un entendimiento socio-político de conciencia 

del entorno del asesor. 

Poder inteligente y la demanda de análisis socio-política en 

ambientes de asesoramiento militar

Las Fuerzas Especiales de Estados Unidos se han responsabilizado históricamente de asesorar a las fuerzas de seguridad extranjeras. Una consecuencia 

reciente del ascenso del Poder Inteligente en la política de seguridad nacional y extranjera de los Estados Unidos es el aumento de participación de las 

fuerzas convencionales751 en el asesoramiento de la Reforma del Sector de 

Seguridad (SSR), particularmente a niveles de fuerzas de seguridad nacional 

(ministerial).752 

El Poder Inteligente “enfatiza la necesidad de un ejército fuerte, pero también 

invierte fuertemente en alianzas, asociaciones, e instituciones de todos los 

niveles para expandir la influencia estadounidense y establecer la legitimidad 

de las acciones estadounidenses.”753 El enfoque del Poder Inteligente combina los tipos de poderes “duros” de coerción e inducción por un lado, con 

tipo de poderes “blandos” de atracción y co-opción, por el otro.754 El énfasis 

de Poder Inteligente en las alianzas, las asociaciones, e instituciones, requiere 

considerar la soberanía nacional no tanto en términos relativos de ganancia 

(de suma cero; gana uno, pierde otro) sino más en términos absolutos de ganancia (suma variable; ganan ambos).755

Desarrollo del Sector de Seguridad -la gama completa de actividades que 

asume una nación y sus asociados para mejorar la manera de proporcionar 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

456

protección, seguridad y justicia a sus ciudadanos756- es una clave de la actividad del Poder Inteligente.757 La reforma del sector de seguridad restablece o 

reforma las “instituciones y las posiciones ministeriales claves que mantienen y 

proporcionan supervisión para la protección y seguridad de la nación anfitriona y su gente” (nuestro énfasis).758 El asesoramiento de sector de seguridad 

particularmente a nivel ministerial, enfatiza el lado blando del Poder Inteligente porque los asesores deben “articular las sugerencias a sus...contrapartes 

persuasivamente” en vez de “directamente implementar cambios necesarios 

para el SSR.”759 Ciertamente, el éxito de los “asesores depende de su habilidad de dar recomendaciones de manera que los cambios sean aceptables para 

aquellos que asesoren.”760

El Poder Inteligente tiene tres componentes: fusión de poderes militares, 

diplomáticos y de desarrollo,761 promoción de democracia y una economía 

de mercado,762 y participación en operaciones multilaterales con aumento 

de participación de las Naciones Unidas.763 Cada componente afecta al ambiente de operación de asesoramiento del Sector de Seguridad. El asesoramiento del Sector de Seguridad se realiza en un ambiente de promoción de 

democracia, típicamente donde un gobierno responsable y transparente ha 

sido quebrado y donde la construcción de democracia tal vez no sea popular con los intermediarios influyentes locales. En Afganistán, el multilateralismo del Poder Inteligente sucede dentro de la estructura de la alianza de 

la OTAN, la cual al mismo tiempo opera bajo un mandato de las Naciones 

Unidas. Varias requisitos únicos764 complican el comando y la coordinación 

de las misiones multinacionales de asesoramiento.765 El desarrollo del Sector 

de Seguridad sucede en conflicto, posconflicto y/o ambientes de estado débil 

donde el ejército de la nación anfitriona y autoridades civiles coordinarían 

planes y actividades junto a oficiales militares, diplomáticos y de desarrollo de 

la comunidad internacional quienes coordinarían sus acciones igualmente.766
Gestión de Inteligencia en las Américas

457

Figura 15. El Ambiente Operacional Complejo de la Misión de Asesoramiento

Fuente: Creado por los autores.

El Poder Inteligente expande el ámbito y nivel de entendimiento que los 

asesores del sector de seguridad ministerial necesitan sobre el ambiente sociopolítico y de comportamiento en el cual trabajan. Algunos elementos específicos de ese ambiente incluyen: 

● Las historias individuales de sus homólogos y sus relaciones formales e

informales con la organización de seguridad de la nación anfitriona;

● El historial de la organización de seguridad y las relaciones formales e

informales dentro de las estructuras más amplias de poder gubernamental, incluyendo otros ministerios gubernamentales y unidades; 

● La historia social y las relaciones dentro y entre los grupos sociales,

incluyendo a los actores de la sociedad civil, económica y religiosos.

El rostro humano de estos requerimientos generales es ilustrado en las siguientes historias.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

458

Un asesor estaba frustrado sobre la cantidad de tiempo que su colega pasaba 

en reuniones con individuos fuera del Ejército Nacional Afgano (ANA) y el 

Ministerio de Defensa (MoD). El colega había pasado casi la mayoría de su 

carrera militar en una de las escuelas de entrenamiento del ANA, comenzando antes de la guerra Afgana-Soviética. Su historial de carrera le dio la 

habilidad única de averiguar reclamos de ex muyahidines quienes buscaban 

unirse al ANA en rango acreditado basándose en su servicio previo a la 

guerra Afgana-Soviética. Cuando esto fue llevado a la atención del asesor, 

se hizo claro que las “visitas sociales” del General para discutir eventos que 

ocurrieron hacia más de tres décadas, de hecho fueron deberes importantes 

para asegurar el profesionalismo, dada la pérdida de los expedientes oficiales 

durante uno de los tantos conflictos de Afganistán. El asesor ahora también 

se dio cuenta que este General era una fuente única para entender la historia 

y evolución de la doctrina, maniobras y entrenamiento de ANA. 

La Fuerza Internacional de Asistencia de Seguridad (ISAF) insistió que un 

individuo con muy buenas conexiones en el centro de un escándalo público 

debiera de ser removido de sus deberes, y le fue asegurado que eso ocurriría. 

Un analista fuera del ANA-DEV escribió un informe de amplia circulación 

alegando que un líder del MoD era participante del escándalo debido a 

su aparente lentitud para cumplir con esas garantías. El analista no tuvo 

en cuenta que el líder del MoD, de la misma etnicidad que el individuo 

que fue removido del servicio, estaba asegurando el apoyo de los ancianos 

del clan para la remoción del último y así previniendo las apelaciones a las 

lealtades de los clanes para revertir la decisión. Además, el líder del MoD y 

el individuo a ser removido estaban en diferentes facciones políticas dentro 

del grupo étnico. Adicionalmente, el analista no tomó en cuenta que las 

normas sociales Afganas previenen el “despido” de un colega que es par en 

estatus o un compatriota étnico; sin embargo, se permite moverlos lateralmente a otra posición. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

459

Una contraparte había sido degradada a una posición menor dentro del MoD 

unos años antes por el presidente, haciendo que los asesores principales ya 

no lo reconocían como un jugador poderoso en el liderazgo militar. El asesor 

actual averigüó, sin embargo, que este individuo era el anciano superior de 

una tribu históricamente influyente. Investigaciones adicionales sugirieron 

que a lo largo de la historia moderna de Afganistán, un número desproporcionadamente alto de sirvientes civiles fueron extraídos de esta tribu. En esta 

instancia, el estatus influyente de la contraparte eclipsó y compensó robustamente, por lo que fue una degradación en la oficina solamente. 

Los conocimientos socio-políticos permiten un entendimiento de razones 

que pueden estar detrás de las acciones de un contraparte que parece no tener 

propósito salvo obstaculizar y retrasar. Dicho conocimiento también apunta a 

“influyentes” que “pueden lograr resultados” dentro de una estructura de autoridad que permanece oculta ante un forastero. En resumen, los asesores con 

entendimiento extenso del ambiente operativo, al contrario de la conciencia 

superficial de las convenciones culturalmente apropiadas de compromiso sociales, son capaces de sacar provecho al conocimiento social. 

Sobre ratones y ratoneras: Entender las necesidades de 

administración de información y conocimientos únicos de la

misión de asesoramiento

Cuando fue creado, el ANA-DEV asimiló varias organizaciones que durante 

décadas anteriores habían contribuido al asesoramiento y a la orientación del 

Ministerio de Defensa Afgano (MoD).767 Los planes trimestrales de desarrollo ministeriales individualizados producidos por asesores (MDPs) con objetivos definidos, logros, y medidas de éxito, fueron establecidos para monitorear 

y evaluar el progreso hacia la profesionalización de las oficinas de asistentes 

ministeriales, secciones del personal, y unidades especiales del MoD Afgano. 

Como parte de las evaluaciones trimestrales, se esperaba que los asesores 

produjeran lo que era conocido como “Mapas de Terreno Humano” sobre 

sus contrapartes. Los asesores del ANA-DEV tenían extensa información y 

conocimientos sobre el ambiente socio-político. Sin embargo, los asesores 

no tenían información y análisis para apoyar o corroborar su conocimiento 

en un profundo contexto histórico y/o en relación a las redes sociales de los 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

460

ambientes contemporáneos a veces cambiantes – políticos, sociales o religiosos. Además, los “Mapas de Terreno Humano” fueron restringidos a una 

sola diapositiva y estructurados para producir tablas de “ego” sin red o representaciones diagramáticas Venn de información de amplios grupos sociales variados. Se perdieron las oportunidades para combinar la conciencia del 

asesor individual de las partes del ambiente socio-político de su contraparte 

en un entendimiento más amplio de la situación organizativa de la misión de 

asesoramiento del MoD Afgano como una organización de seguridad profesionalizada, como una organización de seguridad dentro de un ambiente gubernamental político, y como una organización de seguridad gubernamental 

potente políticamente. 

Peor que la pérdida de oportunidades que resultan de la falla del “Mapeo 

de Terreno Humano”, fue la evaporación del conocimiento de los asesores 

y su influencia con sus contrapartes ya que su servicio militar se terminó. 

En ese momento, el ANA-DEV no tenía capacidades de administración de 

conocimiento en sitio para captar y retener su información socio-política y 

de comportamiento único. Sin la captura y retención de la información del 

asesor, un cuerpo de corporación de conocimiento de asesoramiento no podría ser desarrollada para los asesores de segunda, tercera y cuarta generación. 

Las contrapartes afganas vieron por sí mismas la falta general de conocimiento corporativo acumulado y reconocieron el nivel débil de conciencia de principiante de sus realidades socio-políticas por parte de la mayoría de los nuevos 

asesores. Desde la perspectiva de asesoramiento, para utilizar la analogía de 

ratón y ratonera, ANA-DEV no buscó captar y retener información con el 

propósito de construir una ratonera como sería el caso de una organización 

formal de inteligencia; sino que, ANA-DEV vio el posible capital intelectual 

de sus asesores como un medio para construir un ratón más perseverante e 

informado en un ambiente cambiante y turbulento. 

La singularidad de la información de la relación de 

asesoramiento

Los asesores individuales de ANA-DEV típicamente pasaron un año en Afganistán. Durante ese año, un asesor pasaría entre 15 y 40 horas por semana 

con sus homólogos, dependiendo de la intimidad de la relación. A veces los 

asesores viajaban con sus homólogos. Algunos asesores entablaron diálogos 

basados en el respeto demostrado al haber hecho un esfuerzo para avanzar 
Gestión de Inteligencia en las Américas

461

más allá de la competencia elemental en los idiomas Darii o Pashto. El tiempo 

amplio que un asesor del ANA-DEV pasaba típicamente con una contraparte 

proporcionó tremenda visibilidad y oportunidad para ganar conocimientos 

sobre las tendencias de comportamiento y decisiones de un solo individuo, 

influenciado por eventos históricos, influencia política, y membresía de facción y grupos dentro de la MoD y ANA, Gobierno de la República Islámica 

de Afganistán (GIRoA) y la amplia sociedad afgana. Los pocos que sirven 

en Afganistán, incluyendo analistas de inteligencia que trabajan en la gran 

Base de Operaciones Avanzadas (FOBs), tienen tanta visibilidad y tiempo de 

contacto con superiores afganos como los asesores a las Fuerzas de Seguridad 

Nacional Afgana (ANSF) en los Ministerios de Defensa y del Interior. 

El trabajo diario de un asesor proporcionaba acceso al conocimiento disponible gratuitamente, aunque singularmente único, sobre su contraparte 

individual. Por ejemplo, los asesores a veces trabajaban con sus contrapartes 

en desarrollar políticas. Las políticas del MoD tienen ambas firmas y espacios 

para la firma. Las líneas de firma del Ministro del MoD pueden proporcionar, 

a aquellos dispuestos a traducir de Darii o Pashto, un nombre completo, del 

cual es posible identificar no sólo la familia pero también afiliaciones sub-tribales y tribales o clanes, logros académicos, preferencias en formas de dirigirse, 

y a veces comandos u oficios que se tienen. En algunos casos, el espacio de 

firma contenía declaraciones sobre acciones y aspiraciones. Además, debido 

a que los espacios de firma eran escritos por la contraparte afgana, ellos sirvieron como una “presentación social propia”768 en maneras que los currículos 

convencionales no podrían hacerlo. 

La singularidad del conocimiento de un asesor viene de la obtención y retención de la confianza de su homólogo. Esto conlleva a dos consecuencias. 

Primero, los conocimientos desarrollados de una relación de asesoramiento los 

hace intrínsecamente sensibles, pero no por la naturaleza de un conocimiento 

cualquiera. Más bien los conocimientos del asesor son intrínsecamente sensibles, debido a que si su contraparte percibe una falta de discreción por parte 

de su asesor, la confianza y el respeto en su relación se erosionaría. Segundo, 

una consecuencia relacionada es que muchos asesores, aunque ansiosos en 

analizar el ambiente socio-político y el rol de su contraparte en él, resiste 

el compromiso con organizaciones de inteligencia por preocupación sobre 

cómo la información incluida en su diálogo será utilizada fuera de la misión 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

462

de asesoramiento. Muchos asesores en NTM-A identificados por sí mismos 

como “Correctores, No Recopiladores” y sus evasiones de organizaciones de 

inteligencia, se intensificaron mientras el episodio infame de Wikileaks se 

desarrollaba. 

Desempacar el problema: La administración estratégica del 

capital intelectual de los asesores

Cuando mentores y asesores, tales como Comandantes del OMLT, aseguraron que las “ventajas tácticas sociales....tendrán que ser fusionadas en impactos operacionales reales”, el liderazgo del ANA-DEV entendió que esto 

significa recopilar la conciencia y conocimiento de un asesor individual en 

un entendimiento completo del ambiente organizativo, socio-político y de 

comportamiento del MoD. El liderazgo del ANA-DEV no vio el hueco del 

entendimiento completo como un problema causado por la falta de aprendizaje y la aplicación de principios y técnicas de asesoramiento, el inicial conocimiento de cada país específico, o la experiencia en Afganistán por parte 

de los asesores. Muchos miembros de servicio uniformado que asesoraron, 

completaron múltiples periodos de servicio en Afganistán. Muchos asesores 

contratistas habían pasado tres años o más en Afganistán. El liderazgo del 

ANA-DEV había valorizado altamente el conocimiento que los asesores 

trajeron de su preparación antes de su despliegue, incluyendo el extensivo 

entrenamiento en idiomas e información específica del país dado a “Afganistán-Pakistán Hands” (APH) y a los asesores del Ministerio de Defensa 

(MoDA).769 Muy al contrario, el liderazgo del ANA-DEV, en las palabras del 

coronel canadiense, entendió que “demasiada información desorganizada y 

sin poder utilizar ésta hecha por los asesores, en vez de proveer menos información, está previniendo que la misión de asesoramiento se convierta en una 

organización de aprendizaje.” 

Desde el aumento de conocimientos e información de economía a mediados 

de los años 90, el manejo estratégico del capital intelectual y el aprendizaje organizativo han sido reconocidos como central para la competitividad de una 

organización y para cumplir con sus metas eficientemente. La introducción 

de un volumen influyente sobre el capital intelectual nota que 

en parte, el desafío de la administración es orquestar la 

transformación de materia prima intelectual generado por 
Gestión de Inteligencia en las Américas

463

individuos a capital intelectual – conocimientos recopilados de manera que puedan ser invertidos directamente en el 

mismo sentido como los activos de una empresa... Las organizaciones poseen depósitos inmensos no estructurados de 

información informal, en los cuales la ausencia de programas de capital intelectual es distribuida de manera casual por 

la mente de individuos y una plétora de medios de registro 

de datos tales como memos, libros, mensajes de voz, archivos y bases de datos. E inclusive activos intelectuales menos 

tangibles están incluidos implícitamente en el trabajo de la 

organización misma – en su cultura y en sus rutinas y procesos informales. Al formar capacidades intelectuales más 

deliberadamente desde este mar de material intelectual sin 

estructura, la administración puede más fácilmente invertir 

dicho capital en oportunidades con el objetivo de cumplir 

requerimientos estratégicos de conocimiento.770

El capital intelectual y el aprendizaje organizativo están separados pero son 

componentes relacionados de adaptación organizativa a un ambiente externo 

impredecible. Cuando un proceso para convertir la capacidad intelectual en 

capital organizativo está siendo utilizado, una organización de aprendizaje 

puede surgir. Dicha organización facilita el aprendizaje por sus miembros y 

se transforma continuamente.771 Lo hace al captar el conocimiento generado 

por sus diferentes componentes a nivel operativo y forjando esos conocimientos en información corporativa compartida a lo largo de la organización. 

La administración estratégica del capital intelectual, para fomentar una organización de aprendizaje, tiene tres características generales. La primera es 

“conectar a lo desconectado” al proporcionar una fundación de información 

para “crear y conectar a comunidades....con intereses y tareas similares.”772 En 

un contexto de asesoramiento, esto involucra recopilar la información y conocimiento de cada asesor derivado de cada relación individual de asesoramiento 

en un entendimiento general del ambiente de asesoramiento de la misión. 

Cuando esto se logra, los asesores empiezan a mejorar su entendimiento de los 

sistemas y procesos más grandes que restringen las acciones de sus homólogos. 

La segunda es facilitar “la captura del conocimiento en contexto... [porque las 

organizaciones] pragmáticamente no pueden...requerir que los profesionales 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

464

aborden preguntas generales sobre su conocimiento como un proceso fuera 

del flujo de trabajo normal. [Las organizaciones] necesitan acumular...conocimiento que representa sus contextos particulares....”773 Cuando se aplica al 

asesoramiento, esto significa que el capital intelectual de una misión debe tener competencias y debe mantener conocimientos de políticas actuales sobre la 

institución de seguridad, el proceso de asesoramiento, y de las interacciones 

entre los dos, al igual que tener conocimiento sobre el ambiente socio-político 

más amplio de la institución de seguridad. 

El tercer elemento de la administración estratégica promueve que la organización de aprendizaje “capte el capital intelectual en contexto [y] enviándolo directamente al punto de ejecución. El capital intelectual formado e 

invertible tiene relativamente poco valor, a menos que sea enviado donde 

y cuando sea necesario.”774 Para una misión de asesoramiento, esta tercera 

característica subraya la necesidad de que la capacidad de capital intelectual 

se origine desde adentro y que se dedique al asesoramiento de misiones con el 

propósito de asegurar su valor para el aprendizaje organizativo. 

Un cuarto elemento adicional que promueve el aprendizaje organizativo es 

la recopilación del conocimiento institucional histórico de la organización, 

además de su conocimiento actual. Diferentes organizaciones cuentan con 

una variedad de metas y necesidades estratégicas, algunas -tales como misiones de asesoramiento- tienen que estar al lado extremo de la adaptación 

a cambios ambientales externos. Para las misiones de asesoramiento, esos 

cambios pueden incluir políticas domésticas en el país de origen del asesor, 

políticas de alianza/coalición, y políticas de la nación anfitriona al igual que 

la evolución de la profesionalización y la capacidad del homólogo de la institución de sector de seguridad. En el ambiente altamente incierto de una misión de asesoramiento del sector de seguridad, las necesidades de aprendizaje 

organizativas de esa misión serán más parecidas a aquellas organizaciones que 

enfrentan una renovación estratégica. Un contexto de renovación estratégica 

coloca necesidades adicionales en una organización de aprendizaje, requiriendo la renovación de “organizaciones para explorar y aprender nuevas formas 

mientras simultáneamente aprovechando lo que ya han aprendido.”775

Para una misión de asesoramiento comprometida en asesorar reacciones 

“normales” versus las “abnormales” a cambios en ambientes turbulentos, su 

requerimiento de conocimientos demanda que su capacidad para manejar 
Gestión de Inteligencia en las Américas

465

su capital intelectual tome una perspectiva histórica relativamente larga al 

contextualizar y recopilar el conocimiento del asesor. Por esto y por las tres 

razones previas, es muy poco probable que una entidad de afuera de la misión 

de asesoramiento pudiera administrar exitosamente el capital intelectual de 

tal manera que pueda contribuir para volver a formar la misión en una organización de aprendizaje. 

Construir el capital intelectual del ANA-DEV: Cómo la conciencia 

del entorno del asesor es orgánicamente transformada en un 

entendimiento socio-político de la misión de asesoramiento

La pregunta central que el ANA-DEV enfrentó al convertirse en una organización de aprendizaje se redujo a “Cómo se puede crear un entendimiento eficaz del ambiente socio-político del MoD de la conciencia del entorno 

poseído por la combinación de asesores individuales, particularmente en un 

contexto de datos e información abundante?” Aunque preguntas similares 

son centrales al trabajo de muchos profesionales, incluyendo los académicos y 

los trabajadores en desarrollo, quizás no es sorprendente que esta pregunta ha 

sido estudiada intensivamente en el mismo contexto del análisis de inteligencia. La Publicación de la Doctrina Conjunta 2-00 (JDP 2-00) “Entendimiento y Apoyo de Inteligencia para Operaciones Conjuntas” del Ministerio de 

Defensa del Reino Unido, ha lidiado más directamente al tratar de responder 

doctrinalmente esta pregunta fundamental.776 No obstante, como se explica 

abajo, la combinación de las necesidades únicas de asesoramiento y los límites 

en el análisis de inteligencia previene que inclusive aún esta dirección emergente y valiosa cumpla con las necesidades de la misión de asesoramiento en 

ambientes de Poder Inteligente. 

JDP 2-00 marca al entendimiento como “referencia a la adquisición y el desarrollo de conocimiento para obtener una perspectiva (saber por qué algo ha 

sucedido o está sucediendo) y visión (ser capaz de identificar y anticipar lo 

que puede pasar).777 Lograr el entendimiento exige nuestro “desarrollo de la 

perspectiva más inclusiva de un actor, grupo, ambiente, o situación.”778 La 

conciencia del entorno, “la apreciación de lo que se está pasando, pero no 

necesariamente por qué se pasa”,779 necesariamente viene primero, pero por 

si mismo permanece como un paso insuficiente hacia adquirir entendimiento. 

Sin embargo, podemos observar que un “análisis de la conciencia del entorno 

brinde una gran comprensión (conocimiento) del problema.”780 Con una 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

466

comprensión temprana del problema, “la opinión basada en el conocimiento 

completo”781 (en el sentido de ser capaz de estimar relaciones lógicas entre 

causas y consecuencias del problema) puede proporcionar la previsión que 

lleva a ser capaz de identificar escenarios anticipados. 

JDP 2-00 distingue el entendimiento desde la conciencia del entorno al atribuir a entender un “nivel de análisis y profundidad de comprensión que permite que la opinión sea aplicada eficazmente.”782 Aplicar este concepto a una 

misión de asesoramiento requiere dos modificaciones menores. Estas modificaciones se aplican a las limitaciones de cualquier apoyo de análisis fuera de la 

misión de asesoramiento para cumplir con la información socio-política de la 

misión de asesoramiento y sus necesidades de entendimiento.

Primero, cuando una misión de asesoramiento se compromete con una institución ministerial, mediante sus numerosos asesores, está en realidad secuencialmente comprometida con sus respectivas contrapartes individuales. Consecuentemente, los contextos de misión de asesoramiento incluyen múltiples 

contrapartes que hacen parte de la red social o de otra manera se agrupan 

entre ellos pero cada uno tiene un asesor con una concentración exclusiva en 

ellos. Para entender las redes sociales y los grupos dentro del ministerio asesorado, hay una necesidad de un ámbito de comprensión integral - una fusión 

de las perspectivas de todos los asesores - además de la profundidad identificada y enfatizada por JDP 2-00. El ámbito de comprensión, además de la 

profundidad de comprensión, nos retorna a la necesidad del capital intelectual de conectar a lo desconectado y tomar el punto de vista histórico largo. 

Segundo, JDP 2-00 pone énfasis en identificar el nivel apropiado de análisis. Sin embargo, para que este concepto sea relevante para una misión de 

asesoramiento, hay una necesidad de múltiples niveles de análisis para poder 

entender mejor a las simultáneas influencias gubernamentales, organizativas 

y sociales del ministerio en el comportamiento de una contraparte individual. 

Esto corresponde al principio del capital intelectual de captar el conocimiento en contexto. 

Consecuentemente, la aplicación del concepto de entendimiento del JDP 

2-00, en una misión de asesoramiento, pide que se preste mayor atención a 

los múltiples niveles de análisis y del ámbito mayor de comprensión espaciotemporal que permite que la opinión sea aplicada eficazmente.783
Gestión de Inteligencia en las Américas

467

Figura 16. Reducir el Espacio entre la Conciencia del Entorno y el Entendimiento en un Problema Hipotético de reforma del Sector de Seguridad

Fuente: Creado por los autores. Conciencia del Entorno La apreciación de lo que está ocurriendo, pero no necesariamente el por qué está ocurriendo “Mi colega es joven, con mucha experiencia y es un general brillante, pero dice que no será promovido debido a su etnicidad. Las figuras 

del balance étnico en el Ministerio demuestran que van por buen camino. ¿Porqué está preocupado mi colega?”-- pregunta hecha por un asesor perspicaz con buen entrenamiento quien aprecia la situación y reconoce la necesidad de obtener un entendimiento 

revelador.

La relación entre etnicidad y grupos de edad se establece (Chi-square = 58.08, df=6, Yates Chi-square = 52.3) por análisis y el problema es comprendido: Aunque los objetivos del equilibrio étnico global total han sido cumplidos, el Ministerio continua con un desequilibrio étnico entre los grupos de edad.

¿Es esto causado por• la interferencia gubernamental en el Ministerio para el equilibrio étnico?• influencia social-tribal o de clan en el ejército?• indiferencia por parte de líderes a futuros colegas oficiales?• otra dimensión social o influencia de factores que está siendo equilibrada en vez del equilibrio étnico?

MúltiplesNiveles deAnálisis

{

Entendimiento PrevistoPoder identificar y anticipar lo que pueda ocurrir

• El desequilibrio étnico dentro de grupos de edad puede significar que la orientación inter-generacional entre homólogos 

no esté sucediéndose como es necesaria para que el desarrollo de la capacidad tome fuerza.•No considerar el factor del equilibrio étnico en las tareas de asesoramiento puede significar un refuerzo inconsciente del desequilibrio en el Ministerio.

MúltiplesNiveles deAnálisis

{

OpiniónEstimación de relaciones lógicas entre causas y consecuencias del problema

Pregunta Clave: ¿Hay una 

AnálisisDesarrollar la perspectiva más inclusiva en un actor, grupo, ambiente, y/o situación.

relación significativa entre la edad y la etnicidad en el Ministerio?

Edad por Grupo Étnico Tabla de Contingencia

Grupos Étnicos

A B C

Grupos de Edad por Año

31-40 10 5 15

41-50 20 20 1051-60 20 30 1061-70 50 5 5

Ámbito de 

Comprensión:Toda la información de los asesores sobre la edad y la etnicidad de sus homólogos

}

Equilibrio Étnico % (Objetivo 50/30/20)

A

B

C

En general 50 30 20

Grupo de Edad 31-40 10 8 3841-50 20 33 25

51-60 20 50 25

61-70 50 8 13

Comprensión: Entendimiento ReveladorPor qué algo ha sucedido o está sucediéndose
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

468

El diagrama muestra un ejemplo de progresión desde la conciencia de entorno inicial al entendimiento de las dinámicas socio-políticas, de relación y 

de comportamiento que afectan a una misión de asesoramiento ministerial. 

En este ejemplo hipotético de un problema emergente de equilibrio étnico 

dentro del Ministerio de seguridad, los primeros cinco pasos para cerrar el 

espacio entre conciencia y entendimiento comienzan con un solo elemento 

de Conciencia del Entorno de un asesor bien entrenado. El homólogo del 

asesor hace una declaración que el asesor reconoce como insólito cuando las 

expectativas son que las políticas de equilibrio étnico están teniendo éxito. 

La preocupación del colega, dado sus calificaciones y edad, es reconocida por 

el asesor como un posible problema debido a la relación de la última con el 

contraparte y el conocimiento operativo de la planificación de la misión de 

asesoramiento y logros para el equilibrio étnico. El asesor, debido a la proximidad y relación con su colega, está también realizando una evaluación experta para averiguar si la preocupación del contraparte es por interés personal 

o falta de autoestima en el componente de equilibrio étnico de profesionalización y capacidad de construcción. Los analistas (de inteligencia) fuera de la 

misión de asesoramiento, que no tienen el conocimiento detallado y experto 

del asesor sobre la relación y de la misión operacional de asesoramiento, podrían no reconocer la declaración de la contraparte como un indicador de un 

posible problema sistémico de equilibrio étnico. Además, un analista externo 

típicamente permanece removido del ritmo rápido y ajustes veloces que son 

aspectos inevitables de una misión de asesoramiento de campo. 

El segundo paso es el Análisis y esto requiere, como en todos los esfuerzos 

analíticos, identificar a la perspectiva más inclusiva de un actor, grupo, ambiente y/o situación para poder identificar correctamente la pregunta de 

investigación. En este ejemplo, el asesor reconoce la necesidad de entender 

si la contraparte está motivada solamente por ambición o por preocupaciones profesionales sobre los ideales de justicia y profesionalismo dentro 

de las políticas de equilibrio étnico. Responder a las preguntas del asesor 

requiere mucha más información que cualquier perspectiva deducida mediante una sola relación de asesoramiento. Para desarrollar la perspectiva 

necesariamente inclusiva, requiere un ámbito de comprensión que abarca 

las perspectivas de todos los asesores sobre las edades y etnicidades de sus 

homólogos.784
Gestión de Inteligencia en las Américas

469

Eso es más fácil decirlo que hacerlo. Determinar la edad de las contrapartes no 

es tan directo como uno puede asumir. Muchas veces, las biografías oficiales 

no contienen esta información (aunque espacios para firmas -discutido anteriormente- puede y sí proveen pistas). El conocimiento detallado de patrones 

de avance en rangos en el antiguo ejército antes de la asistencia de fuerzas de 

seguridad, al igual que el conocimiento de eventos históricos -no siempre son 

conocidos y documentados en recursos disponibles en el Oeste- son útiles 

para estimar la edad si el asesor siente que sería inapropiado hacer preguntas 

para confirmarlo. Otra complicación es que la edad de la contraparte en archivos del ministerio, que en algunos países puede afectar el retiro y estado de 

la promoción, puede diferir de la edad verdadera y ser más importante. Una 

complicación final -y la más importante- es cómo identificar límites significantes para agrupar a los diferentes grupos de edades. Los militares crecen y 

cortan la fortaleza de sus tropas como un tema de competencia política doméstica del “control de armas” para fondos – como estamos viendo el hoy día 

en los Estados Unidos. A veces los militares tienen límites significantes para 

grupos de edades basados en eras de campañas militares – por ejemplo, en los 

EE.UU., las referencias a “Corea”, “Vietnam”, “Antes del 11/9”, “Después 

del 11/9” y otros muy cargados con experiencias personales, progresión en la 

carrera, y otros significados con énfasis doctrinal. Los ejércitos de otros países 

no son muy diferentes. 

Es difícil para los asesores tratar de lidiar con esos temas sobre la edad de la 

contraparte, y aún más para los analistas fuera de la misión de asesoramiento. 

Esto es porque el ámbito de comprensión -conectar al desconectado y tomar 

el punto de vista histórico largo en un contexto de misión de asesoramientorequiere acceso a todos los conocimientos de los asesores sobre todos los 

homólogos que los asesores quizás no pueden darse cuenta de lo que tienen. 

Los analistas externos, sin haber adquirido ellos mismos el entendimiento 

operacional de la misión de asesoramiento, no sabrán cómo ayudar a los 

asesores a lograr sus conocimientos. Un segundo problema yace en el análisis 

de la profundidad espacial-temporal, en que el conocimiento de historias 

nacionales, regionales, y de antes de la reforma del ejército publicadas 

localmente, al igual que entender cómo identificar a tribus y subgrupos 

étnicos y facciones (tales como de espacio de firma, como antes discutido) 

y la habilidad de leer el idioma de la contraparte, son importantes para 

asistir a un asesor a alcanzar y articular los conocimientos que tienen acerca 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

470

de sus homólogos. La profundidad del análisis -captar el conocimiento en 

contexto en este ejemplo de asesoramiento- será más estrecho y especializado. 

En este ejemplo hipotético, responder a la “pregunta de edad” incluirá el 

conocimiento experto sobre el personal del Ministerio, la promoción, y las 

políticas de mérito. 

El tercer paso es la Comprensión, que produce un entendimiento extenso. 

La comprensión está estrechamente relacionada al análisis pero difiere de ésta 

en que la comparación adicional o manipulación de datos son realizadas para 

poder refinar el entendimiento del por qué algo ha sucedido o está sucediéndose. Considere las tablas en el diagrama anterior. En este ejemplo hipotético, 

la tabla de contingencia de Edad por Etnicidad fue producida al agregar la información de todos los asesores sobre la edad y etnicidad de sus colegas (y, cuando era necesario, realizar una investigación adicional para estimar la edad). 

Sin embargo, estos hallazgos no podrían fortalecer a los líderes de la misión 

de asesoramiento con el entendimiento extenso de cómo esto podría suceder, 

a pesar de cumplir con las sumas totales del porcentaje objetivo de equilibrio 

para los grupos étnicos. Para proveer esta perspectiva, las proporciones generales de equilibrio étnico necesitan ser comparadas con las proporciones de 

equilibrio étnico que fueron separadas por grupos de edad. 

Llegar a la etapa de Comprensión en un contexto de asesoramiento ministerial 

muchas veces podrá requerir la captura del saber-cómo en un contexto sobre 

las funciones que están removidas de una preocupación de amenaza por parte 

de los analistas (de inteligencia) fuera de la misión de asesoramiento. En este 

ejemplo, la identificación y entendimiento del equilibrio étnico es ofuscado 

por sumas totales y entonces requiere saber y tener acceso a información sobre 

el personal del Ministerio, como la promoción, las políticas de mérito y los 

procedimientos. La fuente experta sobre este conocimiento e información será 

de hecho la misma misión de asesoramiento, la cual hace con que los analistas 

externos sean más dependientes en la misión de asesoramiento en vez de que la misión de asesoramiento dependa de los analistas externos para producir comprensión.

El entendimiento se logra con el cumplimiento de la Comprensión. Sin embargo, el entendimiento de perspectiva de la Comprensión es sobre el por qué 

algo existe o ha ocurrido. Para anticipar lo que puede pasar más allá del evento 

inicial, se requiere el cuarto paso, o sea la Decisión, por lo que significamos 

estimar las relaciones lógicas entre causa y consecuencia del problema. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

471

Una misión de asesoramiento a nivel ministerial se compromete con una institución del sector de seguridad, la cual es una organización con dinámicas 

internas afectadas por dinámicas gubernamentales y de sociedad externas 

(ver Figura 15). La organización del ministerio de seguridad asesorada tendrá múltiples “constituyentes” ubicados dentro de múltiples niveles de la 

organización (soldados, comandos, comandos subordinados, sedes, etc.) del 

gobierno y la sociedad. Consecuentemente, una misión de reforma del sector de seguridad a nivel ministerial necesita múltiples niveles simultáneos de 

análisis para poder considerar todas las ubicaciones posibles donde las causas 

y consecuencias del problema pueden pasar. El cuarto paso es la Decisión, 

con su énfasis en múltiples niveles de análisis, la cual hace posible al Entendimiento Previsivo, el quinto y último paso para progresar de la conciencia 

del entorno al entendimiento. El Entendimiento Previsivo se refiere a ser 

capaz de identificar y anticipar lo que podría suceder, dado las relaciones 

lógicas identificadas entre causas y consecuencias del problema. Al igual que 

con la Decisión, el Entendimiento Previsivo depende de múltiples niveles 

de análisis. Sin embargo, los analistas fuera de la misión de asesoramiento 

pueden organizarse para enfocar su trabajo en un solo nivel (estratégico, operacional o táctico) en vez de múltiples niveles anidados. Esto podría llevar 

a un partidismo sistemático y resultar en omitir una clase de relaciones de 

causa-consecuencia posibles y futuros, resultados que pueden ser relevantes 

a la misión de asesoramiento. 

Obstáculos adicionales legales y multinacionales en subcontratar 

la administración estratégica del capital intelectual de los asesores

A estas alturas examinamos dos tipos generales de obstáculos que limitan la 

habilidad de organizaciones de inteligencia (tradicionales) de apoyar las necesidades de análisis socio-político de una misión de asesoramiento de la reforma 

del sector de seguridad a nivel ministerial. El primer tipo ocurre por la preocupación de comprometer a las relaciones de contrapartes, debido a la sospecha 

asociada con la interacción de asesores con el personal de inteligencia. Si parece 

haber consultas regulares con personal de inteligencia conocido, los asesores 

pueden correr el riesgo de que la misión de asesoramiento se convierta en ser, 

de hecho, los activos de recolección de inteligencia humana. También existe 

una preocupación generalizada de que la información intercambiada fuera de 

la misión de asesoramiento podría surgir en canales abiertos (Ej. Wikileaks). 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

472

El segundo tipo ocurre por las necesidades únicas de un asesor de nivel ministerial. Aun si las organizaciones de inteligencia pudieran legalmente apoyar 

a la misión de asesoramiento, los autores han discutido anteriormente cómo 

y por qué los asesores a nivel ministerial podrían ser los clientes más difíciles 

de complacer. El recurso de la organización de inteligencia y sus limitaciones 

de acceso al igual que el énfasis en la amenaza, limitan severamente sus habilidades de apoyar a los asesores a nivel ministerial. En Afganistán, los recursos 

de inteligencia militar a nivel operacional y de sede son limitados y se aplican 

juiciosamente sólo para apoyar al mandato de ISAF para la asistencia de seguridad en contrarrestar la insurgencia. Los requerimientos de prioridad de 

información (PIRs)785 responden para involucrar una definición atada firmemente a la amenaza - dónde se ubica, qué tiene y qué es lo que puede hacer. Ya 

que el ANA-DEV estaba concentrado en construir capacidades en las fuerzas 

de seguridad afganas, y no preocupado con la amenaza de seguridad directamente, la inteligencia militar operacional no estaba en posición para tratar de 

las necesidades del ANA-DEV. 

Los límites legales y multinacionales de la campaña, crean obstáculos adicionales para las organizaciones de inteligencia, apoyando a las necesidades 

socio-políticas de misiones de asesoramiento a nivel ministerial. 

● Las advertencias únicas del manejo de información nacional y 

clasificaciones de inteligencia nacional obstaculizan acciones 

multinacionales y/o el interc ambio de información. La simple 

existencia del Comando de Transición de Seguridad-Afganistán 

de los EE.UU. (CSTC-A), un elemento organizativo exclusivo 

a nivel nacional inicialmente separado de la Misión de Entrenamiento de la OTAN-Afganistán, opera fuera de la alianza para 

poder controlar las contribuciones nacionales y participación en 

la operación.786 Con respecto a la clasificación de inteligencia, 

debido al ambiente ambiguo de seguridad de información multilateral, las políticas para clarificar los elementos de información 

que necesitan protección, no pudieron ser emitidas. El ISAF no 

tenía la autoridad de imponer una política de clasificación de seguridad coherente y unificada porque el ambiente multinacional 

incluía a voluntarios tanto nacionales como bilaterales de tropas 

contribuyentes aceptadas por GIRoA que caían fuera del paraguas 

unificado de la OTAN.
Gestión de Inteligencia en las Américas

473

● Algunos colegas afganos han pasado tiempo en los Estados Unidos, se han afiliados a corporaciones de los EE.UU. e inclusive se 

han casado con ciudadanos estadounidenses. Por lo tanto, estos afganos caen bajo la categoría de “Personas de EE.UU.” con protecciones legales contra recopilación de inteligencia estadounidense. 

● La mayoría de los asesores contratistas en Afganistán están empleados

bajo la Declaración de Trabajo (SOWs) que les impide de proporcionar información derivada de asesoramiento a organizaciones de 

inteligencia.

● Más críticamente, Afganistán es una aliado soberano y el mandato de NTM-A está sujeto a la renovación anual por el Consejo de 

Seguridad de las Naciones Unidas. La Comunidad de Inteligencia 

de los EE.UU. está legalmente restringida en cómo puede colaborar con el gobierno soberano de una nación aliada, y el ISAF tiene 

roles, autoridades y responsabilidades limitadas bajo los mandatos 

del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. 

En el dominio de asesoramiento, ANA-DEV era funcionalmente una Fuerza 

de Tareas tanto en su estructura y porque el Comandante tenía Requerimientos de Información Crítica (CCIRs). Dado el análisis único de información 

de la misión de asesoramiento, la administración de conocimiento y las necesidades de protección y preservación de la relación de asesoramiento, la mayoría de estos CCIRs no podría ser cumplidos fuera del ANA-DEV si todos los 

requerimientos legales de la Alianza debían sostenerse. 

Resolver el problema

El liderazgo del ANA-DEV estaba al tanto de la pérdida del capital intelectual del asesor al redesplegar y se movió para detener esta pérdida de entendimiento e influencia. El comando de ANA-DEV aprobó una propuesta 

inicial permitiendo a los autores a trabajar en equipo para crear una capacidad 

interna que entrevistaría a asesores superiores para captar sus conocimientos y 

experiencias, desarrollar y refinar esta información con su contexto histórico 

y cultural, y luego educar a los sucesores de los asesores. Este equipo sirvió 

como una capacidad orgánica para captar, analizar, y mantener el capital intelectual de la misión al crear “continuidad mejorada” de los conocimientos e 

influencia de los asesores. Al cumplir con todas las cuatro características de la
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

474

administración estratégica del capital intelectual, esta capacidad interna facilitaría que la misión del asesor se convirtiera en una organización de aprendizaje. 

El equipo también tuvo la tarea de desarrollar los procedimientos operativos 

estándar para la administración, y retener y proteger la información del asesor 

de naturaleza sensible para una relación de asesoramiento. Este equipo de 

análisis e investigación con personal de asesores, realizarían deberes adicionales, incluyendo el desarrollo de estudios de facción y órdenes de batalla para 

el MoD y Personal General, creando proyectos de investigación de “únicas 

oportunidades” a pedido del asesor individual y del liderazgo al igual que iniciar una encuesta trimestral extensa y comprensiva del conocimiento de los 

asesores sobre las actitudes de sus homólogos en cuanto a proyectos e iniciativas de reforma del sector de seguridad. 

El ANA-DEV no vio el tener capacidades de investigación y análisis orgánicos 

como no tener una invitación a participar en el campo de juego de la inteligencia. Lejos de eso, el ANA-DEV como una misión de asesoramiento, estaba 

preocupada principalmente con impedir cualquier posible amenaza para sus 

relaciones equivalentes. Una capacidad de investigación y análisis orgánica con 

personal compuesto por asesores bajo el control operativo de ANA-DEV y sin 

requerimientos de reportar a organizaciones familiares mitigaron todo el riesgo 

asociado con una misión de asesoramiento, tratando con inteligencia en un ambiente de Poder Inteligente con propósitos más allá de la protección por fuerza. 

Para cumplir con las necesidades de ANA-DEV, los miembros del servicio 

necesitaban ser voluntarios altamente motivados dentro del ANA-DEV, que 

disfrutaban de buenos diálogos y la confianza de sus compañeros asesores. 

Ellos necesitaban tener un conocimiento profundo de la cultura, política, historia y el idioma afgano. Lo más importante es que los miembros del equipo 

necesitaban traer capacidades analíticas relevantes, conocimiento de métodos 

de las ciencias sociales, y experiencia en investigación aplicada para tener presente en el análisis y entendimiento los nuevos desarrollos de cada día. 

El concepto requería que cada miembro desafiara la filosofía convencional, 

separaría hechos de opiniones y suposiciones, y continuamente persiguiera 

nueva información y conocimiento. Todos los miembros del equipo necesitaban tener el mismo grado de acceso a información oficialmente protegida, y 

tener mayor conocimiento sobre ésta y ser estrictamente observante de los códigos éticos relevantes y restricciones legales. Después de un mes de evaluación
Gestión de Inteligencia en las Américas

475

de las mejores prácticas, de crear Procedimientos Estándar de Operación y 

protocolos de entrevista e instrumentos, y diseñar productos fundamentales 

que podrían ser actualizados regularmente, ANA-DEV estableció el primer 

equipo de Red Socio-Política y Análisis de Comportamiento (SNBAT). 

El SNBAT fue establecido como un elemento dedicado y orgánico dentro 

del ANA-DEV y bajo el control directo del Comandante del ANA-DEV o 

su ayudante. El control directo incluyó el requerimiento de una autorización 

escrita por el Comandante del ANA-DEV para la distribución de cualquier 

producto de análisis. El Comandante necesitaba que el SNBAT fuese flexible 

y comunicativo con el CCIRS, el cual reflejaba el ambiente de asesoramiento 

dinámico y altamente fluido. El personal de SNBAT participaba activamente 

en las reuniones diarias de asesoramiento y conferencias del ANA-DEV, no 

sólo como asesores del MoD pero también para anticipar necesidades futuras y 

cambiantes de información. Ya que estas reuniones eran cerradas típicamente 

para todos salvo los asesores del ANA-DEV, la relación dedicada y orgánica era 

vital para la aprobación y cooperación de los asesores con el SNBAT. 

Aunque el SNBAT del ANA-DEV fue el primer de su tipo para el asesoramiento ministerial, fue diseñado para aplicarse a los huecos de conocimiento 

basados en las mejores prácticas de esfuerzos anteriores. Mientras que el concepto de SNBAT está integrado en la necesidad de la misión de asesoramiento 

para un apoyo de análisis único, los autores encontraron los mejores modelos 

para balancear la flexibilidad y el control del comandante en cómo se organizaron los Equipos de Control de Análisis (ACTs), los “Equipos de Transición Militar Incrementados” (MiTTs) en Irak, y en los Equipos de Apoyo de 

Inteligencia de Compañía (CoISTs). El pequeño y enfocado ACT podía y sí 

brindó valor en Irak cuando los comandantes de la Brigada les dieron órdenes 

de enfocarse en donde la “niebla de la guerra” era un posible peligro para la 

operación. Los “MiTTs Incrementados” en Irak fueron capaces de completar 

espacios de información luego de recibir la autonomía de sus brigadas. Los 

CoISTs son otro ejemplo del uso de personal orgánico a la misión operativa 

para aplicarse a los huecos de conocimiento. 

Dotación de personal para el ANA-DEV SNBAT 

El ANA-DEV inicialmente proporcionó personal para el equipo al capitalizar 

algunos de sus asesores de Afganistán-Pakistán Hands (APH). El programa
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

476

“Hands” de los Jefes de Estado Mayor de los EE.UU. ha desarrollado un 

cuadro de personal civil y militar con entendimiento de Darii o Pashto mediante cuatro meses de instrucción de inmersión de lenguaje, junto a la familiarización con “la cultura, la religión, la dinámica tribal, los estructuras 

y procesos del gobierno central y provincial, las estructuras y procesos de la 

seguridad afgana, entre otros temas de especialización.”788 Luego, cuando 

un miembro del equipo fundador redesplegó, ese asiento fue ocupado por 

un Asesor del Ministerio de Defensa (MoDA). El programa de MoDA de 

la Agencia de Cooperación de Seguridad de Defensa de los EE.UU. “está 

diseñado para forjar relaciones a largo plazo que refuerzan al ministerio de 

defensa del estado socio. El programa combina a civiles superiores del Departamento de Defensa con requerimientos identificados de socios... Mientras desplegados, los asesores intercambian experiencia con sus homólogos en 

especialidades de defensa similares.”789 El entrenamiento de MoDA incluye 

un curso extenso de siete semanas que cubre el entrenamiento del asesor, un 

conocimiento cultural de Afganistán y una familiarización con el país, al igual 

que instrucción en el idioma Darii.790

Proveer personal al SNBAT con asesores de “Hands” y del MoDA, hizo posible mantener al SNBAT bajo la autoridad del comandante de ANA-DEV. 

En teatro militar, “Hands” y MoDAs están puestos bajo el control operativo 

de los comandos a los cuales son asignados. El estatus de control operacional 

del equipo orgánico de SNBAT contribuyó a ganar la confianza y el apoyo 

de los asesores y líderes de Desarrollo de ANA, ya que ningún conflicto de 

intereses podría surgir con respecto a una necesidad de producir, compartir, 

o archivar productos o reportes para la promoción o el apoyo a otras cadenas 

de comando. 

Una actividad clave del SNBAT era entrevistar a asesores del ANA-DEV para 

captar su conocimiento y beneficios de experiencia. Para ser completamente 

eficaz, además de captar el conocimiento socio-político, la entrevista tenía 

que ser un intercambio de experiencias e ideas que estimulaban al asesor 

invitado a recordar y compartir perspectivas valiosas, a compartir momentos 

de entendimiento y malentendidos entre culturas, y a pensar sobre nuevas 

técnicas de interacción que contribuyeron o pudieran mejorar el diálogo 

con su homólogo de la nación anfitriona. Para asegurar que las entrevistas 

captaran información en los dos sentidos, el personal del SNBAT tenía que 

ser hábil en conocimiento socio-político de Afganistán y en el asesoramiento 
Gestión de Inteligencia en las Américas

477

ministerial y también ser capaz de poner a gusto a sus colegas durante las 

entrevistas. 

Administración de información y manejo de datos del ANA-DEV

La administración de información era una responsabilidad principal del SNBAT. Aunque los datos de los asesores no son típicamente relevantes en cuanto 

a amenazas, son altamente sensibles en relación al desarrollo de relaciones de 

asesoramiento. El equipo obtuvo todos los datos para asegurar la supervisión 

del comandante, y excedió los requerimientos establecidos de unidad inquilina de manera consistente con la obligación ética para maximizar la seguridad 

del asesor. El SNBAT consideraba a los asesores como siendo intrínsecamente 

“propietarios” de su información y los trataban como teniendo control de 

originador sobre su información y con ese control a ser “adquirido” por sus 

sucesores. Esto efectivamente puso a los asesores en control de hasta a qué 

punto su información sería utilizada en productos de SNBAT. Después que 

productos derivados fueran producidos, sólo el Comandante podría designar 

su distribución y empleo. El conocimiento funcional mutuo de los repositorios de información de teatro militar facilitó la distribución de lanzamiento 

de productos del SNBAT ordenado por el Comandante. 

La administración de conocimiento del SNBAT requiere apreciación por la 

biblioteconomía. Los asesores generalmente intercambian libros y artículos 

útiles durante sus estadías. La oficina del SNBAT se convirtió en el sitio 

de la Biblioteca de Asesores, la cual los miembros del SNBAT expandieron 

con compras de libros publicados localmente, particularmente con libros de 

historia. Esta característica creció en importancia mientras el equipo aprendió 

más acerca de explicaciones de grupos étnicos de eventos históricos, algunos de 

los cuales variaban considerablemente con opiniones generales y explicaciones 

oficiales. También, entender las complejidades de la política afgana y la 

historia social entre los 60s y 70s fueron cruciales para entender los eventos 

formativos y las redes sociales forjadas durante las carreras iniciales de los 

homólogos afganos mayores del MoD. 

Productos del ANA-DEV SNBAT 

El razonamiento principal detrás de la creación del SNBAT es mantener la 

continuidad de asesoramiento para mitigar la pérdida de las ventajas tácticas sociales, las perspectivas, y los conocimientos que el asesor saliente ha 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

478

desarrollado durante su año de asesoramiento. Para producir el primer Resumen de Continuidad de Asesoramiento, se requirió diseñar un instrumento 

de entrevista extenso en tanto ámbito y profundidad que (a) captaran el ámbito completo del conocimiento del asesor y relación con su homólogo y (b) 

capturaría la perspectiva del asesor en la relación con su homólogo dentro del 

MoD, dentro del GIRoA, y dentro de la sociedad afgana. 

El instrumento de entrevista era extenso, con más de 38 páginas de preguntas 

que típicamente tomaba entre 5 a 6 horas. La duración era necesaria para 

poder captar el alcance completo de la experiencia de asesoramiento del año. 

Los entrevistadores del SNBAT inicialmente pensaron que los asesores se resistirían y se rehusarían a sentarse para la entrevista debido a su duración. 

Sin embargo, después de algunas declinaciones iniciales, el SNBAT llegó a 

cumplir su meta de entrevistar exitosamente y completamente a la mayoría 

de los asesores superiores salientes después del primer mes de operación del 

equipo. Este logro se debió a la propagación por boca de que la entrevista, 

aunque larga, hizo un buen trabajo en captar las experiencias de los asesores 

a lo largo de su año de asesoramiento. Los autores también encontraron que 

los mensajes del SNBAT aliviaban las preocupaciones del asesor sobre ser 

juzgado. El SNBAT nunca sacó conclusiones sobre la relación de asesoramiento basándose en que cada relación de asesoramiento era única y porque 

el éxito de la relación de asesoramiento también está igualmente en las manos 

de su homólogo. Después del éxito del periodo de prueba inicial, el liderazgo 

del ANA-DEV hizo con que la entrevista de continuidad de asesoramiento 

fuese obligatoria para aquellos asesores que fueran desplegados nuevamente. 

El instrumento de entrevista del SNBAT tenía cuatro secciones: la evaluación 

de su colega, la interacción de su homólogo con otros, la historia personal 

de su contraparte, y ubicación de la oficina, horario, y ritmo del homólogo. 

Dentro de cada sección había grupos de preguntas similares diseñadas para 

ayudar al asesor a recordar una variedad de subtemas. 

Dos características adicionales del instrumento eran particularmente útiles: 

un inventario descriptivo de personalidad, y medios descriptivos para que un 

asesor pudiera identificar los niveles de habilidades cognitivas/aprendizaje de 

su colega. Estos brindaban a los asesores un léxico para describir a sus colegas. Los autores insertaron estas características porque la información de los 

rasgos de personalidad de sus homólogos y niveles de aprendizaje son muy 
Gestión de Inteligencia en las Américas

479

importantes para los asesores nuevos. Las respuestas de los asesores salientes a 

estas preguntas establecieron una base para que los futuros asesores pudieran 

tener una base de comparación si habían preocupaciones sobre el estado cognitivo y emocional de su colega.

El SNBAT también hizo uso de los análisis de redes sociales. Las misiones de 

asesoramiento crecen continuamente, cambian y entran en transición. Los 

colegas del ministerio de asesoramiento pueden ser recientemente designados, 

promovidos, retirados, y/o movidos lateralmente. Idealmente, los puntos de 

fricción y de falla deberían ser identificados antes de que la organización socia 

se estrese para absorber e implementar un cambio institucional requerido por 

la organización de asesoramiento. Con una capacidad de análisis de red social, 

el comandante puede identificar relaciones que pueden facilitar u obstaculizar 

el esfuerzo de asesoramiento y facilitar o dificultar la capacidad de cambio 

dentro de la organización socia. 

Esta capacidad era la columna para un segundo producto cumulativo del 

SNBAT. El SNBAT produjo un “Orden de Batalla” distinguido por identificación y capas de facciones y grupos sociales informales dentro del Ministerio de Defensa y Personal General. El razonamiento detrás de este producto 

fue el reconocimiento que la influencia informal a veces importa al igual 

que la autoridad formal durante el periodo de flujo interino de la reforma 

del sector de seguridad cuando estándares profesionales aconsejados de la 

institución de seguridad están siendo identificados, codificados, y propagados. Los asesores estaban al tanto de estos diferentes tipos de poderes791

y de cómo la influencia podría superar a la autoridad al detrimento de la 

profesionalización militar. El SNBAT extrajo conocimientos del grupo de 

asesores para identificar fuentes de grupo social y de facción de influencia 

mas allá de las amplias categorías de membresía étnica. Tanto el Resumen de 

Continuidad de Asesoramiento y el Orden de Batalla requerían varios meses 

de acumulación de capital intelectual antes de que comenzaran a brindar una 

vista panorámica de patrones y relaciones. 

Una tercera iniciativa de producto del SNBAT fue una encuesta trimestral 

de asesores. Este producto fue diseñado para captar actitudes y opiniones 

indirectamente dentro del MoD sobre iniciativas de políticas de misión de 

asesoramiento y progreso hacia cumplir con esas iniciativas. El cuestionario 

de la encuesta trimestral era una mezcla de preguntas abiertas y cerradas que 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

480

investigaban las actitudes del MoD hacia los objetivos de la misión actual y 

permitía a los asesores notar las preocupaciones emergentes de sus homólogos. Esta encuesta variaba del resumen de Continuidad de Asesoramiento 

al concentrarse principalmente en lo contemporáneo (sólo con contenido 

histórico limitado) y por ser una total foto instantánea de actitudes en un 

tiempo relativamente corto. El liderazgo de ANA-DEV y sus asesores, de este 

modo, tuvieron su primer entendimiento extenso de actitudes y opiniones 

en el MoD sobre iniciativas actuales y preocupaciones emergentes analizadas 

desde un contexto de factores socio-políticos y de separaciones. 

Con el paso del tiempo, el SNBAT comenzó a recibir pedidos de “estudios 

de una sola oportunidad”. El SNBAT respondió a pedidos de información 

por parte de los asesores sobre muchos temas variados, incluyendo la relación entre los géneros, el gobierno tradicional y la resolución de disputas, las 

facciones sociales, la sociedad civil, los aspectos sociales de salud y atención 

médica, la historia general, la organización social religiosa, y las diferencias en 

actitudes entre Kabul y otras áreas, entre otros.

El ciclo de vida del SNBAT y la aplicabilidad futura del concepto

de SNBAT

Las misiones de asesoramiento del sector de Seguridad no son permanentes. 

Todas las misiones de asesoramiento buscan, en las palabras del líder superior 

del NTM-A, “trabajar hasta quedarse sin trabajo”. Mientras los asesores trabajan 

para concluir su misión exitosamente, transiciones y cambios personales 

ocurrirán, incluyendo cambios a capacidades orgánicas tales como el SNBAT.

Cerca de finales del 2011, NTM-A reorganizó a algunos de sus comandos 

subordinados incluyendo el ANA-DEV, en vista de la nueva meta de una transición de las funciones de seguridad a ANSF en 2013. Unos meses después, el 

ANA-DEV como comando subordinado terminó su existencia separada y se 

fusionó con otro. El ANA-DEV SNBAT, por ser orgánico a ese comando, así 

dejó de operar. La declinación del ANA-DEV SNBAT fue natural y racional: 

como una capacidad orgánica y dedicada al comando, cuando ese comandose 

reorganizó o se eliminó, el SNBAT siguió esas mismas fortunas organizativas. 

Si el SNBAT hubiera continuado operando aparte de la misión de asesoramiento y bajo un razonamiento diferente de manejar el capital intelectual de esa 

misión, ésta se hubiera integrado al campo de inteligencia inapropiadamente.
Gestión de Inteligencia en las Américas

481

Mientras el ANA-DEV declinaba, el ciclo de vida organizativo entero del 

ANA-DEV SNBAT pasó por una prueba de concepto de forma exitosa. Por 

haber hecho esto, el concepto del SNBAT en su ciclo de vida entero podrá ser 

aplicado a otras misiones de asesoramiento en el futuro. 

Con ese propósito: ¿qué pueden aprender las futuras misiones de asesoramiento del ANA-DEV y de su SNBAT, fuera de la campaña de Afganistán de la OTAN, que desean preservar y usar el capital intelectual de sus 

asesores? 

● Todas las misiones de asesoramiento del sector de seguridad son 

iniciativas del Poder Inteligente. El Poder Inteligente no sólo 

incrementa la necesidad de entendimiento socio-político, pero 

también el ámbito y los niveles de necesidad de entendimiento 

socio-político.

● El entendimiento socio-político del ambiente de asesoramiento 

no se trata de simplemente agregar las perspectivas del asesor 

individual; las perspectivas del asesor deben ser combinadas en 

una corporación coherente de capital intelectual.

● El capital no es producido por unos pocos asesores socio-políticos 

astutos; sino que el capital intelectual requiere las contribuciones de cada persona dentro de la organización de asesoramiento

teniendo encuenta las relaciones existentes.

● Las misiones de asesoramiento deben ser proactivas en la complación, el análisis, la fusión y la retención del capital intelectual. 

Si las misiones de asesoramiento no hacen nada, los ciclos de 

reemplazo de asesores provocarán periodos de éxodos cíclicos 

del capital intelectual, que requieren una cantidad de tiempo 

considerable e interacción para reconstituirse - si es que pueden 

ser reconstruidos. Cuando las organizaciones son proactivas en 

mantener su capital intelectual, se convierten en organizaciones 

de aprendizaje.

● La administración estratégica del capital intelectual es una activida organizativa orgánica e interna porque el capital intelectual es 

el componente crítico para convertirse en una organización de 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

482

aprendizaje. Una misión de asesoramiento que subcontrata su 

administración del capital intelectual fuera de las organizaciones, 

renuncia a convertirse en una organización de aprendizaje.

● La administración estratégica del capital intelectual de una misión

de asesoramiento por una organización externa (especialmente 

por una organización de inteligencia) crea riesgos incluyendo 

el compromiso potencial de una relación de homólogos, vacilación por parte de los asesores a contribuir al capital intelectual, homólogos que pueden ser personas de los EE.UU. con 

protecciones legales contra la recolección de inteligencia de los 

EE.UU., y asuntos de soberanía.

● La administración estratégica del capital intelectual de una misión de asesoramiento por organizaciones externas está condenada 

al fracaso en el cumplimiento de las necesidades socio-políticas 

de la misión de asesoramiento. El entendimiento socio-político 

de la misión de asesoramiento yace en el análisis de políticas 

y conocimiento de las capacidades de construcción de la institución de seguridad. La fuente experta para estas entidades gemelas de conocimiento es la misma misión de asesoramiento, 

la cual hace que un analista externo sea más dependiente de la 

misión de asesoramiento con que la misión de asesoramiento sea 

dependiente del analista externo.

● Los miembros del SNBAT necesitan tener un dialogo fuerte 

con, y tener confianza en el cuerpo de asesoramiento. Todos los 

miembros del equipo deben tener el mismo grado de acceso a 

información oficialmente protegida e igualmente contribuir al 

análisis sin importar su posición en el equipo. Cada miembro 

del equipo debe tener conocimiento de la historia, la cultura, la 

política, y la sociedad de la nación anfitriona y tener destreza en 

un idioma. Además, los miembros del equipo deben traer diversas habilidades avanzadas al equipo y los miembros del equipo 

deben reconocer y respetar esas habilidades.

● Los miembros del equipo de SNBAT necesitan estar bajo el 

contr operativo del comandante de la misión y nadie más. El 
Gestión de Inteligencia en las Américas

483

control directo del comandante debe incluir el control sobre la 

distribución de cual quier producto de análisis.

● Los asesores mantienen control sobre su información, y ese control sería heredado por sus sucesores. El SNBAT retiene la información de los asesores para asegurar su entrega del asesor 

originario al asesor sucesor.

Conclusión: Los beneficios indirectos y residuales del SNBAT 

desde la perspectiva de un administrador de inteligencia

A lo largo de este ensayo, los autores han analizado las necesidades del capital 

intelectual, los problemas, y la solución desde la perspectiva de los comandantes que lideran las misiones de asesoramiento en ambientes de Poder Inteligente complejos. La triada del aumento de necesidades de entendimiento 

socio-político, la discreción en el compromiso directo de la misión operacional con las naciones anfitrionas en asociaciones, y el manejo orgánico y estratégico del capital intelectual, no es único a las misiones de asesoramiento. Estas son necesidades para cualquier misión operacional asociada con la nación 

anfitriona y serán intensificadas en contextos de campañas multinacionales. 

Estas son consecuencias de desarrollo del Poder Inteligente y, al igual que la 

subida del Poder Inteligente, tiene consecuencias para el lado operacional de 

la reforma del sector de seguridad, también tendrá consecuencias para el lado 

de inteligencia. 

Sin embargo, la explicación de los autores del por qué las actividades del SNBAT de una misión de asesoramiento deben permanecer aparte y separadas de 

las organizaciones de inteligencia tradicionales, no significa que las actividades 

del SNBAT existieron en oposición a las organizaciones de inteligencia u a 

otras misiones. La autonomía no es equivalente a la oposición, y los beneficios 

indirectos y residuales pueden acumularse en los servicios de inteligencia. Sin 

embargo, para que esto suceda, se requiere que la inteligencia se abstenga de 

ver las iniciativas del SNBAT como un recurso a ser absorbidos, incorporados 

y asignados. Esto no será un desafío, ya que existen paralelos en los cuales la 

Comunidad de Inteligencia de los EE.UU. ha beneficiado indirectamente 

y residualmente al mantener la autonomía e independencia de esfuerzos de 

investigación y análisis de campos fuera de la inteligencia.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

484

Con el creciente valor que la Comunidad de Inteligencia pone en el análisis 

cultural,791 se está volviendo difícil distinguir los productos analíticos de varias especializaciones de análisis de inteligencia de las publicaciones académicas o de la medida de asistencia de desarrollo y puntos de referencia de estudios de campo por parte del especialista de evaluación. Las aguas se vuelven 

aun más lodosas cuando uno considera que los productos de cada profesión 

incluyen protección de la información analizada, aunque en diferentes formas. El analista de inteligencia clasifica el producto dentro de un sistema que 

regula estrictamente quién tendrá acceso a ello. El académico está obligado 

legalmente y éticamente a proteger la identidad de sus fuentes de investigación colaboradoras bajo las leyes federales de los EE.UU. de protección del 

sujeto humano. El especialista de medidas de desarrollo y evaluación debe 

realizar su investigación bajo el principio de “no causar daño”. Por semejantes 

que sean los productos y los imperativos para proteger la información, los factores que determinan si las investigaciones y el análisis constituyen o no a un 

producto de inteligencia son la organización que la desarrolla y la audiencia o 

el cliente que la ha pedido. La Comunidad de Inteligencia se beneficia de los 

estudios académicos y de los de punto de referencia de desarrollo que están 

disponibles abiertamente y públicamente a todos. Los administradores de inteligencia reconocen que tratar de absorber, incorporar y asignar al académico 

universitario o al especialista en desarrollo organizacional extranjero podría 

poner en riesgo la habilidad de realizar investigaciones de aquellos individuos 

y de contribuir al conocimiento público desde el cual la Comunidad de Inteligencia también se beneficia. 

Aunque los beneficios indirectos y residuales de la iniciativa del SNBAT son 

diferentes, buscar absorber, incorporar y asignar una misión operativa del SNBAT podría igualmente poner en riesgo la habilidad de realizar investigaciones y análisis para producir aquellos beneficios. ¿Cuáles son esos beneficios 

indirectos y residuales para la Comunidad de Inteligencia?

● El primer y principal beneficio es de menos pedidos de misiones 

de asesoramiento para información. La iniciativa de una misión 

de asesoramiento del SNBAT permite que la inteligencia se concentre en la amenaza (su fuerza tradicional). La capacidad del 

SNBAT hace esto al concentrarse en fortalecer directamente a los 
Gestión de Inteligencia en las Américas

485

asesores con conocimiento, no en construir una base de conocimiento que no podrán acceder directamente.

● Un segundo beneficio, particularmente para el creciente enfoque 

de la Comunidad de Inteligencia en el análisis cultural, es aumentar 

el número de gente con especializaciones en temas socio-políticos. 

El SNBAT fortalece a los asesores al incrementar el ámbito y amplitud de su conocimiento sobre las relaciones entre el ministerio 

de asesoramiento, el gobierno nacional y los gobiernos/comandos 

subnacionales. Mientras que los asesores son “correctores, no recopiladores”, estos conocimientos mejorados en tendencias individ ales y de relaciones sociales, políticas y de comportamiento, 

están en una categoría de conocimiento fundamental comparable 

a conocimientos académicos publicados que los analistas de inteligencia encuentran útil y buscan.

● Un tercer beneficio se origina por parte de los esfuerzos de 

asesormiento del sector de seguridad para construir las habilidades 

y lascapacidades de inteligencia de la nación socia. Este esfuerzo 

requiere que el personal de asesoramiento sean individuos con experiencia en inteligencia quienes están y permanecen bajo el comando operacional de la misión de asesoramiento. El requerimiento de comando opera cional, para la seguridad de la misión de 

asesoramiento, necesariamente suspende la relación de ese asesor 

con cualquier organización de inteligencia por la duración del despliegue. Sin embargo, los beneficios indirectos de las perspectivas 

de conocimiento base que dicho asesor puede ganar y regresar con 

él al volver a desplegar son muy diferentes a los que se acumulan 

por simplemente ser un “desplegado” como un activo de análisis 

de la organización. La mentoría verdadera y la construcción de relaciones (al contrario de sólo mantener contacto) permite que el 

individuo tenga acceso a ontologías sociales, políticas y culturales y conocimiento etnográfico. Esta es una inversión de capital 

humano inestimable en el analista y uno hecho posible por la 

administración estratégica de la misión de asesoramiento de su 

propio capital intelectual.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

486

● Un cuarto beneficio resulta de la solución del SNBAT en proteger la información sensible del asesor. Los ambientes de Poder Inteligente Multilaterales producen organizaciones multinacionales 

que muchas veces avanzan antes de establecer políticas y guías de 

inteligencia unificadoras que operaciones de naciones individuales dan porsentado. Con el SNBAT, la información del asesor 

puede ser protegida de una divulgación no deseada sin tomar por 

defecto las soluciones inaplicables de una sola nación a una organización gobernada por mandatos internacionales. 

Otros beneficios indirectos y residuales le ocurrirá sin duda al lector. Sin embargo, cualquiera de esos beneficios se acumulará sólo mediante la autonomía 

de la capacidad de la misión de asesoramiento del SNBAT.

Los autores han explicado cómo el ambiente de Poder Inteligente da forma a 

las misiones de asesoramiento, sus necesidades de entendimiento socio-político, y sus limitaciones en cumplir con esas necesidades. Mientras que el Poder 

Inteligente representa un paso evolucionario en la seguridad nacional de los 

EE.UU. y la política exterior, sus esfuerzos de inteligencia y sus operativos 

asociados también deben adoptarse. El ANA-DEV SNBAT es una ilustración 

de cómo los sucesores de los autores pueden adaptarse de forma organizativa 

a los ambientes de Poder Inteligente. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

487

Biografías de los autores

El Coronel William S. Brei asesoró al Ministerio de Defensa Afgano mientras 

servía en el programa Afganistán-Pakistán Hands. El fue el fundador y primer 

Jefe del ANA-DEV SNBAT. Durante despliegues anteriores, sirvió en la Base 

Aérea en 2002 y en 2005 como director del Aeropuerto Internacional Mazare Sharif. Se retiró de la Fuerza Aérea de los Estados Unidos en el 2012 después 

de una carrera de 28 años. WSBrei@yahoo.com

Nathalie J. Frensley, Ph.D. asesoró al Ministerio de Defensa Afgano mientras servía en el programa Afganistán-Pakistán Hands. Ella fue la fundadora y 

primera Directora de Investigación del SNBAT y la segunda Jefa del SNBAT. 

Anteriormente, ella fue una Científica Asociada de Investigaciones en el Instituto para Tecnología Avanzada, en la Universidad de Texas en Austin. Autor 

Correspondiente. NJFrensley@gmail.com.

El Mayor Killaurin O. Roberts asesoró al Ministerio de Defensa Afgano 

mientras servía en el programa Afganistán-Pakistán Hands. El fue el fundador 

y primer Suboficial de Asesoramiento del SNBAT. Anteriormente, el sirvió 

en la OTAN como Jefe de Fusión de Teatro del ISAF y de las Fuerzas de los 

EE.UU. como Mentor de Inteligencia Operativa durante los auges de Irak y 

Afganistán. Killaurin.Roberts@us.army.mil.

Gestión de Inteligencia en las Américas

489

Conclusiones

Carolina Sancho Hirane

El libro Gestión de Inteligencia en las Américas, constituye la tercera parte de 

una colección que comienza con el libro Profesionalización de la Inteligencia 

del 2004 y aborda el tema de la inteligencia gubernamental desde la perspectiva de quienes la concretan, los funcionarios que trabajan en los servicios y 

mira este tema desde la perspectiva de la profesionalización constatando los 

avances en la materia en diferentes países de la región americana. De esta 

manera, fue posible reconocer a los desafíos en cuanto a la formación y capacitación, que en ese período enfrentaban los servicios de inteligencia y el 

camino que habían seguido para llegar a ese estado. 

Un segundo libro de la colección, fue presentado en 2009, titulado Democratización de la función Inteligencia, complementando la primera entrega al abordar el significado que ha tenido para los servicios de inteligencia en la región 

americana, el desempeñarse en el marco de sistemas políticos democráticos, 

junto con revisar el modo en que la cultura de inteligencia estratégica (del 

Estado) influyó en el tipo de inteligencia realizada en los diferentes países 

analizados en una perspectiva histórica y actual. De esta manera, se abordó 

el tema del contexto en el cual habían trabajado y trabajan los servicios de 

inteligencia de países de las américas hasta ese momento. 

Este tercer libro, se adiciona a las anteriores entregas al abordar el tema del 

funcionamiento de los servicios de inteligencia hoy en la región americana, 

a partir de los desafíos que actualmente enfrentan al tener que desempeñarse 

en un contexto modificado por el fenómeno de la globalización. Dada la 

existencia de crecientes amenazas transnacionales a la seguridad, los países 

co-existen juntos, enfrentando a los desafíos nacionales propios de cada país 

que cada vez con mayor frecuencia presentan características similares en los 

diferentes Estados-nación de la región, con actores (estatales y no estatales) 

externos a los servicios de inteligencia cada vez más exigentes en cuanto a 

la eficiencia, eficacia, legalidad y transparencia en su funcionamiento. 

Igualmente, los servicios de inteligencia necesitan de recursos, capacidades, 

competencias y liderazgo acorde con los requerimientos, rol y misión que 

se les asigna, aun cuando se reconoce sin desconocer por ello la diversidad 

político, social, cultural, administrativa e histórica en esta zona geográfica. No 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

490

obstante, debido a la semejanza de los casos analizados en la zona indicada, 

nos permitimos desde la perspectiva de inteligencia hablar en términos 

genéricos de la “región americana”, sin desconocer por ello la variedad de 

realidades ella presenta. 

La pregunta que ha orientado este esfuerzo académico ha sido, ¿cómo abordar 

estos desafíos diversos entre si y provenientes de distintos ámbitos y niveles 

de análisis?. La respuesta puede encontrarse a partir de cuatro ejes de análisis, 

presentados como secciones que dan cabida a varios artículos cada uno de 

los cuales presentan diferentes enfoques analíticos del tópico planteado. En 

efecto, los cuatros ejes a partir del cual se estructura el libro son: fiscalización 

de la inteligencia; gestión de la inteligencia desde el ejecutivo; gestión de la 

privacidad versus la seguridad y actuales desafíos de las comunidades de inteligencia y; gestión de la integración en inteligencia.

El primer eje, centrado en el marco legal bajo el cual funcionan los servicios de inteligencia, revisa la evolución de la regulación jurídica de diferentes 

países de la región americana hasta lo que existe actualmente, permitiéndonos 

constatar, que el control externo de los servicios de inteligencia en los países 

de las américas es en la mayor parte de éstos reciente y ha existido un proceso 

de aprendizaje a partir de escándalos y malas prácticas que han ocurrido en 

estos servicios públicos. Asimismo, la experticia en materia de fiscalización 

de servicios de inteligencia por parte del congreso o parlamento es reciente y 

su profundidad se ha conseguido por medio de la práctica en el desarrollo de 

esta actividad, no obstante se constata la necesidad de avanzar en este camino 

iniciado recientemente si lo comparamos con la fiscalización que estas mismas instituciones realiza a otras funciones públicas. 

En esta perspectiva, uno de los puntos críticos en el control de los servicios de 

inteligencia está dado por el secreto, propio de la función inteligencia, clave 

para el desarrollo de su rol, tareas y misiones pero contrapuesto a uno de los 

principios del actuar público en sistemas políticos democráticos, observándose 

de este modo un dilema entre eficiencia en la gestión de un servicio público 

y legitimidad y transparencia de la función pública que desarrollan. Debido a 

que en esta ecuación está en juego la calidad misma de la democracia, como 

también, el apoyo que requiere para su gestión desde otros actores públicos, 

un adecuado control, que permita en espacios limitados y protegidos (por el 

compromiso del secreto de quienes accedan a esta información) dar cuenta 
Gestión de Inteligencia en las Américas

491

de las acciones desarrolladas, su metodología y los objetivos buscados resulta 

clave para promover dentro de los servicios de inteligencia, una gestión 

responsable que genere los estímulos correctos para el adecuado uso de la 

discrecionalidad entregada por el legislador. Poco a poco los países en las 

Américas progresan en este camino que en ocasiones presenta retrocesos y 

nuevos avances, permitiéndonos observar que por medio del ensayo y el error 

se construye una institucionalidad en la materia. 

En efecto, uno de los principales aspectos críticos en el control de los servicios 

de inteligencia -la mayor discrecionalidad (que tienen en comparación con 

otros servicios públicos e inclusive entre los de seguridad) y el secreto- da 

fuerza a la importancia de promover y fortalecer la ética de cada uno de sus 

funcionarios. La dificultad de ejemplificar con casos verídicos la naturaleza y 

magnitud del problema, ha sido suplido por excelentes obras cinematográficas que permiten conocer en forma masiva la problematización de este asunto, facilitando la identificación de los dilemas a enfrentar y los valores que se 

contraponen (entre las más destacadas se encuentra libertad, seguridad, privacidad y respeto a los derechos humanos), dejando muchas veces abierto el 

debate y estimulando su discusión pública, privada e institucional, el cual sólo 

a través de la práctica ética de la función puede ofrecer respuestas concretas a 

las paradojas observadas. 

En este sentido, el tema de la ética, emerge como una de las respuestas al 

problema, en sus distintos niveles de análisis y en los diferentes aspectos del 

funcionamiento de un servicio de inteligencia. Son variadas las formas en las 

cuales puede reforzarse a la ética en el trabajo de inteligencia, por ejemplo, 

por medio de códigos de ética, materia en la que existe escaso trabajo en la 

región. Sin embargo, junto a un adecuado y oportuno control externo puede colaborar en generar incentivos para el uso correcto de las atribuciones y 

competencias propias de los servicios de inteligencia, en particular esa mayor 

discrecionalidad y el secreto que poseen en comparación al resto de los servicios de la administración pública del Estado. 

El segundo eje, centrado en la gestión de la inteligencia desde el poder Ejecutivo, aborda varias aristas en la materia. Una de ellas relacionada con el modo 

en que la función estatal de inteligencia se inserta en el proceso de toma de 

decisiones de las más altas autoridades políticas y las consecuencias que ello 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

492

produce en la relación productor – consumidor de inteligencia. También es 

revisada la manera en que es entendida la inteligencia estratégica, pues existe bastante prejuicio y confusión sobre el tema, sin embargo, hay algunos 

requisitos que éste debe cumplir para que sea considerada así, aun cuando se 

reconocen diferentes enfoques de la noción. Asimismo, al revisar los ámbitos 

de aplicación de la inteligencia en su nivel estratégico desde una perspectiva 

estatal contemporánea, se reconoce en el tema económico una dimensión 

que requiere mayor preocupación de los países americanos, pues siendo un 

factor clave en la estabilidad, crecimiento y desarrollo de los Estados, desde 

la perspectiva de la función estatal de inteligencia, se encuentra insuficientemente explorada y explotada. 

Junto a lo anterior dos temas más son tratados. La relación entre inteligencia 

y presupuesto, relación muchas veces dejada de lado al tener poca capacidad los directivos de inteligencia de justificar adecuadamente sus necesidades 

económicas, afectando con ello en ocasiones, la obtención de recursos que 

condicionara el desarrollo de las tareas y misiones programadas. En este sentido, es necesario en inteligencia, contar con habilidades para dimensionar y 

explicar en forma clara y precisa los recursos que son necesarios para cumplir 

los requerimientos formulados desde el nivel político y que se traducen en 

tareas específicas para los servicios de inteligencia.

Finalmente, es tratado un aspecto frecuentemente polémico en los servicios 

de inteligencia, la cooperación en inteligencia, actividad inicialmente mirada 

con sospecha, por diferentes motivos entre los que destaca el miedo a vulnerar 

el secreto, dejar al descubierto vulnerabilidades, creer que las diferencias entre 

países y/o servicios son superiores a las similitudes, considerar que las materias 

en las cuales se compite impide relacionarse en aquellas donde hay intereses 

parecidos. Sin embargo, la creciente proliferación de amenazas transnacionales a la seguridad, como también, las declaraciones de los gobiernos de la 

región americana en instancias de encuentro multilaterales donde reconocen 

comunes amenazas a su seguridad, permiten mirar positivamente futuros progresos en cooperación en inteligencia en Suramérica. Esta afirmación se refuerza al constatar la experiencia que tiene cada uno de los países de esta zona 

geográfica en la función estatal de inteligencia (estratégica, militar y policial), 

como también su reconocida capacidad para cooperar en estos temas a nivel 

multilateral en cada uno de los ámbitos mencionados. En este sentido, queda 
Gestión de Inteligencia en las Américas

493

abierto el desafío para su realización en el marco de UNASUR, por medio de 

diferentes actividades que actualmente se desarrollan en otras instancias de 

cooperación, que sin embargo, pueden extrapolarse al organismo multilateral 

mencionado. 

El tercer eje versa sobre la gestión de la tensión entre privacidad y seguridad, como también, sobre las comunidades de inteligencia y algunos de los 

desafíos que actualmente enfrentan. Respecto a la tensión entre seguridad y 

privacidad, cabe recordar que en principio la información de datos personales 

y sensibles de los ciudadanos son privados y en forma excepcional, transitoria 

y por justificados motivos cabe hacer una excepción al principio para acceder 

a información privada de los ciudadanos. En el marco del trabajo de los servicios de inteligencia, la mayor parte de éstos regulados por leyes de última 

generación, se ha establecido el procedimiento por medio del cual se accede 

a los datos de los individuos, previa autorización de una entidad externa a los 

servicios de inteligencia. Sin embargo, ello no siempre ha funcionado como 

se esperaba, es decir como un control que haga contrapeso a la capacidad 

(discrecionalidad) entregada a servicios de inteligencia de acceder a la información privada de los ciudadanos y que al acceder a ella no se haga mal uso 

de esta información. 

En este sentido, las actuales tecnologías de la información y la comunicación (TIC) -junto al amplio uso de medios de comunicación social- facilitan para los servicios de inteligencia el acceso a gran cantidad de información dejando definitivamente en el pasado el problema del acceso a la 

información, dando paso a los desafíos del procesamiento de ésta, en términos de su valoración, clasificación y análisis principalmente. Por otro lado, 

quedan dudas respecto a la legitimidad de acceder a gran cantidad de información en forma masiva y sin límite de tiempo, contraviniendo en este 

sentido los clásicos principios que han guiado el acceso a información privada 

de los ciudadanos, que como se ha indicado corresponde a excepcionalidad,

transitoriedad y justificación evidente (existencia de indicios y/o pruebas). 

Estamos ante una discusión pendiente que requiere consensos internacionales 

sobre esta práctica, pues el resultado del debate de este tema tendrá consecuencias para buena parte de las democracias que actualmente tienen servicios 

de inteligencia regulados por ley. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

494

Desde una perspectiva nacional, la creciente necesidad de dar mayor especificidad al desarrollo de la función estatal de inteligencia, lleva al cuestionamiento 

del modo en que se integran los diferentes sistemas o comunidades nacionales 

de inteligencia. La necesidad de definir y formular estructuras de inteligencia 

criminal y penitenciaria, entre otras, obliga a revisar sus características propias, tales como sus similitudes y diferencias con aquellos organismos tradicionales de inteligencia (estratégico o gubernamental, policial, militar) y la 

relación que tendrán entre éstos. El modo como ha sido enfrentado el desafío 

en algunos países en América y Europa constituyen interesantes experiencias 

para analizar y evaluar la posibilidad de extrapolar a más países de la región 

americana a partir de la identificación de buenas prácticas y lecciones aprendidas. 

Finalmente el tema de la cooperación y coordinación interagencial también 

requiere revisión desde una perspectiva de legislaciones nacionales y rendición 

de cuentas, con la finalidad de asegurar que éste se efectúe en los términos 

establecidos y para los fines autorizados, pues en ello se juega la legitimidad 

y legalidad de esta práctica, como también, su apoyo internacional y de la 

opinión pública. 

El cuarto eje desarrollado en este libro, contempla el tema de la gestión de la 

integración en inteligencia, como un reto para los servicios de inteligencia. Su 

desarrollo contempla tres aristas. Una de ellas es la educación en inteligencia, 

como una política permanente que da respuesta a la necesidad de actualización y profundización de temas y materias por parte de los funcionarios 

de inteligencia, lo cual es responsabilidad de los servicios de inteligencia. El 

estímulo y monitoreo de una formación que promueva una permanente actualización y una continua integración de las capacidades de los servicios de 

inteligencia, debido a que los organismos de inteligencia no pueden darse el 

lujo de tener personas que trabajen en ellos y se encuentren desactualizados y 

cada vez más alejados del conocimiento y comprensión de todas las ramas del 

gobierno y sus órganos de recolección y análisis para entender un mundo cada 

vez más dinámico y complejo. 

En esta perspectiva, existen diversos programas académicos de utilidad para 

funcionarios de inteligencia en el nivel estratégico, destacándose aquellos 

ofrecidos en el ámbito universitario, en contraposición a los que pueden 

ofrecer sus propias instituciones, pues éstos se justifican en actividades 
Gestión de Inteligencia en las Américas

495

secretas, pero no cuando son abordados temas generales que requieren una 

comprensión multidisciplinaria con énfasis en el debate y análisis crítico. 

Asimismo, se reconoce la existencia de programas académicos referidos a la 

función inteligencia en la región que han contribuido a dar un tratamiento 

especializado al tema a nivel de especialistas de la actividad, pero no en forma 

exclusiva ni excluyente. 

La segunda arista es resultado de la TIC e ilustra cada una de las características 

del fenómeno de globalización, el cual condiciona el modo en que es realizada 

buena parte de las actividades cotidianas. Nos referimos al ciberespacio, descrita como la quinta dimensión de la guerra desde una perspectiva militar, 

que sin embargo, es mucho más que eso. Constituye el ambiente en el cual 

hoy las personas realizan cada vez más actividades diarias, desde comunicarse 

hasta efectuar transacciones bancarias y el desarrollo de una creciente cantidad de tareas laborales. 

En este ambiente, resulta difícil distinguir las fronteras nacionales y las posibilidades de cooperación entre personas son ilimitadas, generando desafíos a 

la administración del ciberespacio o gestión de seguridad en ello, en términos 

de coordinación y creación de entidades a cargo de estas relaciones entre diversas organizaciones afines. La naturaleza de este ambiente da pleno sentido 

a nociones como “glocal” e “interméstico”, particularmente cuando se trata 

de evitar ataques o apropiación indebida de información. Pues una acción se 

puede realizar desde un lado opuesto del mundo donde se ubica el servidor 

afectado y puede tener consecuencias letales para un sistema y posiblemente 

la comunidad afectada que depende de éste (por ejemplo, en el caso de reactores nucleares). Asimismo, un ataque hacia un página web puede originarse 

en cualquier lugar del mundo y traerá consecuencias serias para los locales que 

requieran hacer uso de ella, ejemplo frecuente de esto, ocurre con los accesos 

a correos electrónicos de páginas institucionales e inclusive de bancos comerciales, en el sistema financiero.

Asimismo, el acceso a gran cantidad de información disponible, obliga a revisar el modo en que es posible acceder a esta información, las condiciones 

bajo las cuales se accede a ella y las características que debe tener este procedimiento. En este sentido, tanto la ciberseguridad en el ciberespacio, como el 

acceso a la información en éste para fines de inteligencia, plantea desafíos en 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

496

la forma en que tradicionalmente han sido entendidas ambas prácticas. Ello 

requiere un ajuste que considere un marco legal que lo regule y otorgue legitimidad política por medio de la oportuna disponibilidad de información a la 

opinión pública y un adecuado sistema de rendición de cuentas que garantice 

la inexistencia de abusos de parte de la autoridad autorizada a acceder a esta 

información. 

La tercera arista considera la integración de información en un entorno 

común para los países que participan en misiones conjuntas multilaterales. 

En el caso de una misión de este tipo, como por ejemplo los Estados Unidos 

en Afganistán, vemos una construcción innovadora de recolección y análisis 

de campo, la cual reemplaza a la función tradicional de inteligencia. Este 

ejemplo innovador, de una gestión de información integrada, muestra cómo 

ésta puede ocupar un rol similar a la inteligencia misma, en un ámbito donde 

capacidades unilaterales de inteligencia no están bienvenidas, o de hecho son 

ilegales. 

En síntesis, la gestión de la inteligencia en la región americana en sistemas 

políticos democráticos y en un contexto de globalización es una tarea compleja, debido a los diferentes temas que es necesario considerar en su funcionamiento, los diversos actores involucrados en ellos y la especificidad de las 

materias a tratar. Ninguna persona por si sola puede hacerlo y por ello el enfoque multidisciplinario resulta clave para una exitosa aproximación al tema. 

Este libro ha buscado ser un aporte en este sentido. Esperamos y confiamos 

en haber aportado en este camino.
Gestión de Inteligencia en las Américas

497

Notas de Fuentes Citadas

1 Russell G. Swenson y Susana C. Lemozy, coords., Profesionalismo de Inteligencia en las Américas (Washington, DC: Joint Military Intelligence College, 2004), 

disponible en http://www.ni-u.edu/ni_press/pdf/Intelligence_Professionalism_in_the_

Americas.pdf.

 2 Russell G. Swenson y Susana C. Lemozy, coords., Democratización de la Función 

de Inteligencia: El Nexo de la Cultura Nacional y la Inteligencia Estratégica (Washington, DC: National Defense Intelligence College, 2009), disponible en http://www.

ni-u.edu/ni_press/pdf/Democratización_de_la_Función_de_Inteligencia.pdf.

 3 Guillermo Valdés Castellanos, Director, Centro de Investigación y Seguridad 

Nacional (CISEN) desde 2007 hasta 2011, en CISEN: 20 Años de Historia—Testimonios (México: CISEN, 2009), pp. 12-13. CISEN es la agencia de inteligencia 

civil de México.

4 Castellanos, ibid, p. 13.

5 Washington Platt, Produção de Informaçoes estratégicas, trad. Mayor Álvaro 

Galvão Pereira y Capitão Heitor Aqino Ferreira (Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército/Livraria Agir, 1974), p. 31.

6 Referirse a la breve descripción de SENSIPAM en la página principal del Sistema 

para la Protección del Amazonas (SIPAM) en http://www.sipam.gov.br/. Consultado 

12 agosto 2012.

7 Referirse, por ejemplo, a la definición de “inteligencia nacional” en la Ley Pública 

de EE.UU. 108—458, Ley de Reforma de Inteligencia y Prevención de Terrorismo de 2004, sección 1012. Disponible en http://www.nctc.gov/docs/pl108_458.

pdf. Consultado 14 agosto 2012.

8 J. Edward Conway, “Analysis in Combat: the Deployed Threat Finance Analyst”, 

Small Wars Journal (julio 2012). Disponible en http://smallwarsjournal.com/jrnl/art/

analysis-in-combat-the-deployed-threat-finance-analyst. Consultado 30 julio 2012.

9 Referirse a la Federación de Científicos Americanos, Programa de Recursos de 

Inteligencia, en http://www.fas.org/irp/world/index.html.

10 Richard Helms, A Look over My Shoulder: A Life in the Central Intelligence Agency 

(New York: Random House, 2003), pp. 3-13.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

498

11 Clifford Krauss, “Tapes Spy Chief Left Behind Scandalize Peru”, New York 

Times, 3 febrero 2001. Disponible en http://www.nytimes.com/2001/02/03/

world/tapes-spy-chief-left-behind-scandalize-peru.html?pagewanted=all&src=pm. 

Consultado 1 agosto 2012.

12 Florina Cristiana Matei y Thomas C. Bruneau, “Policymakers and Intelligence 

Reform in the New Democracies”, y Maria do Céu Pinto, “Portugal’s Intelligence 

Evolution in the Post-9-11 World”, ambos en International Journal of Intelligence 

and CounterIntelligence 24, no. 4 (invierno 2011/2012), pp. 656-691, y 25, no. 1 

(primavera 2012), pp. 160-177, respectivamente. Matei y Bruneau también cubren 

Polonia, Rumania y Rusia en su ensayo.

13 Gregory Weeks, “A Preference for Deference: Reforming the Military’s Intelligence Role in Argentina, Chile and Peru”, Third World Quarterly 29, no. 1 (2008), 

pp. 49-58. El autor determina que de estos tres países, sólo Argentina ha colocado 

actividades de inteligencia militar bajo supervisión civil.

14 Matei and Bruneau, op. cit., p. 682.

15 Céu Pinto, op. cit., pp. 165-167.

16 En los Estados Unidos, por ejemplo, la Orden Ejecutiva 12333 (1981), en su 

2da parte, detalla las prohibiciones de actividades de recopilación. http://www.archives.gov/federal-register/codification/executive-order/12333.html. En adición, partes individuales de la Comunidad de Inteligencia pueden tener pautas adicionales. 

Por ejemplo, Procedures Governing the Activities of Department of Defense Intelligence Components that Affect United States Persons, December 1982, disponible en 

http://atsdio.defense.gov/documents/52401-R.html. Documento consultado 2 agosto 

2012.

17 Corte de los Derechos Humanos Interamericanos, Demanda en el caso de 

Humberto Antonio Palamara Iribarne (Caso 11571) en contra de la República de 

Chile, 13 abril 2004.

18 Richard J. Aldrich, “Beyond the Vigilant State: Globalization and Intelligence”, 

Review of International Studies 35 (2009), p. 900.

19 Ibid, p. 898. Para una apreciación de la importancia de información informal 

y la colaboración de inteligencia entre las fuerzas policiales, ver Michael D. Bayer, 

The Blue Planet: Informal International Police Networks and National Intelligence

(Washington, DC: National Intelligence University Press, 2010). Disponible en 

http://www.ni-u.edu/ni_press/pdf/The_Blue_Planet.pdf.
Gestión de Inteligencia en las Américas

499

20 Aldrich, op. cit., p. 900.

21 Claudio Fuentes, “Political Dimensions of Security Transformation in Latin 

America”, Institute of Development Studies Bulletin 40, no. 2 (marzo 2009).

22 Por ejemplo, referirse a la fuente anónima de información de la Comunidad de 

Inteligencia para el libro de James Bamford, The Shadow Factory: The Ultra-Secret 

NSA from 9/11 to the Eavesdropping on America (New York: Doubleday, 2008), p. 1.

23 Referirse a Gary Ross, Who Watches the Watchmen?—The Conflict between National Security and Freedom of the Press (Washington, DC: National Intelligence 

University Press, 2011). Disponible en http://ni-u.edu/ni_press/pdf/Who_Watches_

the_Watchmen.pdf. Consultado 11 agosto 2012.

24 Podemos tomar de ejemplos dos novelas interesantes: Jesús Emilio García Acosta, El Ave del Pantano: Una Novela sobre la Inteligencia Estatal—el Segundo arte más 

antiguo de la humanidad y el primero de los dioses (Bogotá: Editorial la Serpiente 

Emplumada, 2007) y Bravo León, El Espía Francés: Crimen, Corrupción y Tráfico de 

armas en Chile (Santiago: Origo Ediciones, 2011). 

25 Referirse, por ejemplo, a los resultados de un estudio por el científico político 

Elizabeth A. Bloodgood, “What Do Decision-Makers Know?: The Sources and 

Evaluation of Information in Foreign Policy”, documento presentado originalmente 

en la reunión anual de la Asociación de Estudios Internacionales, febrero de 2003, 

en Portland, Oregón, disponible en http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_

research_citation/0/6/4/5/6/pages64568/p64568-1.php. Consultado 12 agosto 2012.

26 Ohad Leslau, “The Effect of Intelligence on the Decisonmaking Process,” International Journal of Intelligence and CounterIntelligence 23, no. 3 (otoño 2010), pp. 

426-448.

27 Stevyn D. Gibson, “Future Roles of the UK Intelligence System”, Review of 

International Studies 35 (2009), pp. 920-921. 

28 Ibid., p. 923.

29 Referirse a Richard J. Aldrich, op. cit., pp. 891, 896-898. El autor señala en el día 

de hoy, debido a la estrecha relación existente entre la inteligencia y las operaciones, 

los “servicios secretos están haciendo menos análisis y prospectiva, y más ‘resolución, aplicación e interrupción’”. Bajo este punto de vista, la “rendición” de ciertas 

personas a la base de Guantánamo por parte de los servicios de inteligencia de los 

Estados Unidos fue más para derrumbar la estructura de Al Qaeda que extraerle 

información.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

500

30 Robert M. Gates, “An Opportunity Unfulfilled: The Use and Perceptions of Intelligence at the White House”, Washington Quarterly 12, no. 1 (invierno de 1989): 

35-44.

31 Richard K. Betts, Enemies of Intelligence: Knowledge and Power in American National Security (New York: Columbia University Press, 2007), p. 67. Todo el capítulo 4 está dedicado a este tema.

32 Nathan Woodard, “Tasting the Forbidden Fruit: Unlocking the Potential of 

Positive Politicization”, Intelligence and National Security 28, no. 1 (febrero 2013), 

pp. 91-108.

33 Josh Kerbel y Anthony Olcott, “The Intelligence-Policy Nexus: Synthesizing with Clients, not Analyzing for Customers”, Studies in Intelligence 54, no. 4 

(diciembre de 2010), p. 5-7.

34 Referirse a una explicación del contexto para esta técnica en David T. Moore, 

Sensemaking: A Structure for an Intelligence Revolution (Washington, DC: National 

Intelligence University Press, 2011), pp. 64, 66.

35 En 2009, por ejemplo, el Director Nacional de Inteligencia de los EE.UU. declaró que “Una preocupación principal en el corto plazo para los Estados Unidos 

es la crisis económica global, junto con sus implicancias geopolíticas”. Véase Senate 

Select Committee on Intelligence, Intelligence Community Annual Threat Assessment, febrero 2009, p. 2. Disponible en http://intelligence.senate.gov/090212/blair.

pdf. Consultado 30 Noviembre 2012.

36 Referirse a http://www.egmontgroup.org/. La relevancia de instituciones no gubernamentales en el ámbito de la inteligencia financiera está prevista en Gregory F. 

Treverton, “Intelligence and the Market State”, Studies in Intelligence 10 (invierno/

primavera de 2001).

37 Cedric Chaffaut, “La unión europea, la geoeconomía y el patriotismo”,

Aainteligencia (edición impresa) 1, no. 3 (marzo de 2008), pp. 50-53.

38 Este modelo informa el libro William J. Bernstein, A Splendid Exchange: How 

Trade Shaped the World (New York: Atlantic Monthly Press, 2008).

39 Russell G. Swenson y Susana C. Lemozy, Democratización de la Función de Inteligencia: El Nexo de la Cultura Nacional y la Inteligencia Estratégica (Washington, 

DC: National Defense Intelligence College, 2009), p. xxvi. Disponible en www.

ni-u.edu/ni_press/pdf/Democratización_de_la_Función_de_Inteligencia.pdf.
Gestión de Inteligencia en las Américas

501

40 Referirse a Timothy Connors, “Putting the “L” into Intelligence-Led Policing: 

How Police Leaders Can Leverage Intelligence Capability,” International Journal of 

Intelligence and CounterIntelligence 22, no. 2 (verano de 2009), pp. 237-245. También Christopher Dickey, Securing the City: Inside America’s Best Counterterror Force 

– the NYPD (New York: Simon and Schuster, 2009).

41 Como bien documentado en Mark Riebling, Wedge: The Secret War between the 

FBI and CIA (New York: Alfred A. Knopf, 1994).

42 Richard K. Betts, op. cit., p. 172.

43 Michael D. Bayer, op. cit.

44 Ibid., pp. 109-111.

45 See Kevin Wirth, The U.S. Coast Guard Programs Enters the Intelligence Community (Washington, DC: National Defense Intelligence College, 2007), available at 

http://www.ni-u.edu/ni_press/pdf/The_Coast_Guard_Intelligence_Program%20.pdf; 

Eric Ensign, Intelligence in the Rum War at Sea, 1920-1933 (Joint Military Intelligence College, 2001), available at http://ni-u.edu/ni_press/pdf/Intelligence_RUM_

WAR.pdf; and Martin Edwin Andersen, “A Roadmap for Beating Latin America’s 

Transnational Criminal Organizations,” Joint Force Quarterly 62 (julio de 2011), p. 

86. Disponible en www.ndu.edu/press/latin-america-transnational-criminal.html. 

Consultado 4 agosto 2012.

46 Como se menciona en el ensayo sobre policía e inteligencia en México (Swenson 

y Orozco), sección “El modelo de inteligencia policial para la supervisión y rendición 

de cuentas profesional”, y en James E. Steiner, “Improving Homeland Security at 

the State Level: Needed—State-Level Integrated Intelligence Enterprises”, Studies in 

Intelligence 53, no. 3 (octubre de 2009). Disponible en https://www.cia.gov/library/

center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/csi-studies/studies/vol.-53-no.-3/improving-homeland-security-at-the-state-level.html. Consultado 10 agosto 2012.

47 Leslie A. Donovan, “Citizens as Intelligence Volunteers: The Impact of Value 

Structures”, International Journal of Intelligence and CounterIntelligence 18 (verano 

de 2005), p. 241.

48 Martin Edward Andersen, op. cit.

49 Mario Villarreal Díaz y Juan José Rico Urbiola, “La penalización de las actividades de inteligencia hostil en los órdenes subnacionales de gobierno en México: el caso ‘Nuevo León’”, en José Julio Fernández Rodríguez et al., Cuestiones de
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

502

Inteligencia en la Sociedad Contemporánea (Madrid: Ministerio de Defensa, Instituto Español de Estudios Estratégicos, 2011), pp. 175-185. Disponible en http://

www.portalcultura.mde.es/Galerias/publicaciones/fichero/Cuestiones_inteligencia.pdf. 

Consultado 10 agosto 2012.

50 Para un ejemplo tomado de México, referirse a Efraín Medina Valenzuela, “La 

inteligencia como herramienta facilitadora del trabajo policial,” AAinteligencia 

(marzo de 2007). Disponible en http://www.aainteligencia.cl/?p=220. Consultado 

12 agosto 2012.

51 Mark Ungar, Policing Democracy: Overcoming Obstacles to Citizen Security in 

Latin America (Washington, DC: Woodrow Wilson Center Press, 2011), p. 67.

52 Mark Ungar, “The Privatization of Citizen Security in Latin America: From 

Elite Guards to Neighborhood Vigilantes”, Social Justice 34, nos. 3-4 (2007), p. 23.

53 Lucia Dammert, “La inseguridad urbana en Argentina: Diagnóstico y perspectivas”, pp. 283-315, en Fernando Carrión, ed., Seguridad ciudadana, ¿espejismo o 

realidad? (Quito: FLACSO Ecuador, 2002), pp. 301-307.

54 Referirse a Christopher Dickey, op. cit.

55 Jeff Stein, “NYPD Intelligence Detectives Go Their Own Way”, Washington Post, 

10 noviembre 2010. Disponible en http://voices.washingtonpost.com/spy-talk/2010/11/

nypds_foreign_cops_play_outsid.html. Consultado 11 agosto 2012.

56 Mark Munson, “Assessing the New York Police Department’s Intelligence Efforts 

Targeting American Muslims”, Small Wars Journal (marzo de 2012). Disponible en 

http://smallwarsjournal.com/jrnl/art/assessing-the-new-york-police-department’s-intelligence-efforts-targeting-america’s-muslims. También referirse a Small Wars Journal

Editors, “NYPD Intelligence Division: The Homegrown Threat”, Small Wars Journal (agosto de 2007). Disponible en http://smallwarsjournal.com/blog/nypd-intelligence-division-the-homegrown-threat. Ambos consultados 11 agosto 2012.

57 U.S. Department of Justice, The Attorney General’s Guidelines for Domestic FBI 

Operations, 29 septiembre 2008. Disponible en: http://www.justice.gov/ag/readingroom/guidelines.pdf. Consultado 11 agosto 2012.

58 El “Patriot Act” del 2001 (Public Law 107-56—Títulos VII, VIII and IX) de 

los Estados Unidos, vigente desde los ataques de 9/11, junto con el Intelligence 

Reform and Terrorism Prevention Act del 2004 (Public Law 108–458—Title 1, 

section 1016) son ejemplos. De modo similar, el presidente del Ecuador, Rafael 
Gestión de Inteligencia en las Américas

503

Correa, comenzó, en 2008, una revisión fundamental del sistema ecuatoriano de 

inteligencia aparentemente como resultado de su evaluación y renuncia de los métodos defectuosos de inteligencia ecuatoriana demostrados frente a la invasión colombiana en territorio nacional, donde se situaba una base de las FARC en el mes 

de marzo de ese año.

59 Russell G. Swenson, “Intelligence Education in the Americas,” International 

Journal of Intelligence and CounterIntelligence 16, no. 1 (Spring 2003): 108-130.

60 Véase, por ejemplo, la oportunidad mencionada en la página de la Escuela de 

Inteligencia del Ejército de Chile: http://www.escint.cl/ (bajo “Curso Extranjeros”). 

Consultado el 11 September 2011. 

61 Katitza Rodríguez, “The Politics of Surveillance: The Erosion of Privacy in Latin 

America”, Electronic Frontier Foundation, 22 Julio 2011. Disponible en https://

www.eff.org/deeplinks/2011/07/politics-surveillance-erosion-privacy-latin-america.

Consultado 11 agosto 2012.

62 Fernando Cocho Pérez, “Aprender la historia, comprender el entorno, saber para 

cambiar”, Inteligencia y seguridad: Revista de análisis y prospectiva, Madrid: No 8 (junio-noviembre 2010). Luis Iberico es congresista peruana. El agregado es del autor. 

63 “Control parlamentario de los servicios de inteligencia (...). Los Estados democráticos cuentan con diversos instrumentos y procedimientos para que el poder ejecutivo rinda cuentas sobre las actividades de los servicios de inteligencia ante el poder 

legislativo. (...). Las medidas adoptadas son propias y particulares de cada país y, 

generalmente, han aparecido vinculadas con el descubrimiento de casos concretos 

de funcionamiento irregular o de fracasos de sus servicios. Tampoco existe una doctrina general sobre el carácter y los límites del control a establecer, ya que se debe 

conciliar el imperativo de conocimiento y fiscalización de los servicios de inteligencia, por parte de los representantes de la nación, con la necesidad de preservar 

y proteger el secreto de la inteligencia producida y de las actividades realizadas, de 

los medios utilizados y de las fuentes de información usadas para su producción” 

[sic]. En: Miguel Ángel Esteban Navarro (coord.), Glosario de Inteligencia (Editado 

por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa de España, Imprenta 

Ministerio de Defensa de España, 2007), p. 66.

64 “Control judicial de los servicios de inteligencia (...). Normativa, procedimientos 

y órganos mediante los que el poder judicial vela por el respeto de la legalidad en 

general y de los derechos y libertades de los ciudadanos en particular por parte de los 

servicios de inteligencia durante el ejercicio de sus funciones. (...)” [sic]. Ibíd., p. 65.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

504

65 “Control económico de los servicios de inteligencia (...). Normativa, procedimientos y órganos dispuestos para que los servicios de inteligencia rindan cuentas del uso 

de su presupuesto y los gastos en los que han incurrido durante el ejercicio de sus 

funciones. (...)”. [sic]. Ibíd., p. 65.

66 Diego Navarro Bonilla, ¡Espías¡ Tres mil años de información y secreto (Madrid: 

Plaza & Valdez, 2009), p. 122.

67 Véase Fernando Rospigliosi, Montesinos y las Fuerzas Armadas: Cómo controló 

durante una década las instituciones militares, primera edición (Lima: IEP, diciembre 2000), pp. 70-73; Jorge Rodríguez Beruff, Los militares y el poder—Un ensayo 

sobre la doctrina militar en el Perú: 1948-1968, primera edición (Lima: Mosca Azul 

editores, 1983); Dirk Kruijt, La Revolución por Decreto: El Perú durante el gobierno 

militar, Serie Democracia y Fuerza Armada, No 9 (Lima: IDL, 2008).

68 En ambas normas, del 27 de enero y del 30 de septiembre de 1960, se encuentra 

la firma del Presidente de la República, el refrendo de varios Ministros de Estado y 

el voto aprobatorio del Consejo de Ministros (en el considerando), con lo que las 

citadas normas cumplen y contienen los requisitos de forma.

69 El Decreto Supremo es: “una norma dada y aprobada por la más alta instancia 

del órgano ejecutivo, que es el Presidente de la República...”, en Marcial Rubio 

Correa, El Sistema Jurídico: Introducción al Derecho, sexta edición, corregida y aumentada (Lima: Fondo Editorial PUCP, 1993), p. 140. (Colección de textos jurídicos de la Pontíficia Universidad Católica del Perú).

70 Víctor García Toma, La Ley en el Perú: Técnica de elaboración, interpretación, 

aplicación e integración, primera edición (Lima: Editorial Jurídica GRIJLEY, febrero 

1995), p. 49.

71 Los acrónimos, de acuerdo con su secuencia de presentación, refieren a Secretaría de Inteligencia, Servicio Federal de Informaciones, Dirección Federal de 

Seguridad, Servicio de Inteligencia Colombiana, Departamento Administrativo de 

Seguridad, Dirección Nacional de los Servicios de Inteligencia y Prevención, Comité de Organización Política Electoral Independiente (un partido político).

72 Alejandro Valdivia Pedemonte, “¿Qué es un servicio de inteligencia?” Revista 

de Marina (noviembre-diciembre 1973—Lima: Marina de Guerra del Perú), pp. 

626-629.

73 La ley No 23720 fue promulgada el 13 de diciembre de 1983 y fue publicada al 

día siguiente de su promulgación.
Gestión de Inteligencia en las Américas

505

74 Gustavo Gorriti, Sendero: Historia de la guerra milenaria en el Perú (Lima: Planeta, 2008). 

75 Esta denominación ha sido creada por Andrés Gómez de la Torre sobre la base 

de lo señalado en: Dirk Kruijt y María del Pilar Tello, “De los reformistas militares a la Dictadura civil: La política militar peruana desde los años sesenta hasta 

el presente”, en Kees Koonings y Dirk Kruijt (eds.). Ejércitos Políticos: Las Fuerzas 

Armadas y la Construcción de la Nación en la Era de la Democracia, Serie: América 

Problema, 17, trad. Gabriela Ramos, primera edición (Lima: IEP, 2003), p. 97. 

76 Anna Funder, STASILAND: Historias del otro lado del Muro de Berlín (Madrid: 

Tempus, 2009), p. 73.

77 Luis Piscoya, “Inteligencia en el Perú: conceptos organizativos y manejo de crisis”, en, por varios autores, Apuntes para una nueva visión de la Seguridad Nacional 

(Lima: Instituto de Estudios Políticos y Estratégicos – IDEPE, 2004).

78 Véase Andrés Gómez de la Torre, “Del SIN al CNI y la DINI”, en Andrés Gómez de la Torre (comp.). SIN Arcana Imperii: Inteligencia en democracia, Primera 

edición (Lima: Foro Libertad & Seguridad, 2007), pp. 93-94.

79 J. Patrice McSherry, Los Estados depredadores: la Operación Cóndor y la guerra 

encubierta en América Latina (Santiago de Chile: LOM ediciones, 2009).

80 “Artículo 21o.- El Personal del Servicio de Inteligencia Nacional acreditará su 

condición de tal mediante un Carné de Identidad, que le facilitará el acceso a todas 

las reparticiones públicas y privadas, las mismas que, bajo responsabilidad penal, 

deberán obligatoriamente, permitir el acceso a sus instalaciones, y proporcionar la 

información y el apoyo requeridos para cumplimiento de las tareas encomendadas”, 

en Decreto Legislativo No 746, Ley del Sistema de Inteligencia Nacional.

81 Este período de la inteligencia peruana resulta muy bien recreado en: Dirk 

Kruijt y María del Pilar Tello, op. cit.

82 Véanse: Fernando Rospigliosi, Montesinos y las Fuerzas Armadas: Cómo controló 

durante una década las instituciones militares (Lima: Instituto de Estudios Peruanos 

- IEP, 2000) y Carlos Iván Degregori, La década de la antipolítica: Auge y huida de 

Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos (Lima: IEP, 2001); también Jane MarcusDelgado y Martín Tanaka, Lecciones del final del fujimorismo, Colección Mínima 

(Lima: IEP, 2001), p. 47.

83 Alberto Bolivar Ocampo, “Prefacio”, en Russell G. Swenson y Susana C. Lemozy 

(coords.) Profesionalismo de inteligencia en las Américas, edición revisada (Washington, 

DC: Joint Military Intelligence College, 2004), pp. 11-12. El agregado es del autor.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

506

84 “Una Ley Orgánica es aquella que se requiere constitucionalmente para regular 

ciertas materias. Se oponen o distinguen de la ley ordinaria a nivel de competencias. 

Habitualmente para la aprobación de leyes orgánicas son necesarios requisitos extraordinarios como por ejemplo, mayoría absoluta o cualificada” [sic]. Disponible en 

http://es.wikipedia.org/wiki/Ley_Org%C3%A1nica. Consultado 19 abril 2012.

85 Andrés Gómez de la Torre, “Perú: Frustraciones en los intentos por reconstruir 

su sistema de inteligencia”, en Russell G. Swenson y Susana C. Lemozy (coords.), 

op. cit., pp. 155-185.

86 La Defensoría del Pueblo del Perú es un ente gubernamental creado por la Constitución Política de 1993 para la protección de los derechos humanos en el país.

87 Defensoría del Pueblo, “La reforma y control de los servicios de inteligencia”, 

Revista de la Defensoría del Pueblo, Debate Defensorial, no. 3 (Mayo 2001), pp. 263-

290. Disponible en http://www.defensaydemocracia.org/uploads/2/0/5/7/2057202/defensoria-pueblo_reforma-control-servicios-inteligencia.pdf. Consultado 13 marzo 2012.

88 Según la Real Academia de la Lengua Española, el secreto se define como: “Cosa 

que cuidadosamente se tiene reservada y oculta”, en: http://www.rae.es/rae.html. 

Consultado 8 febrero 2012.

89 “La única secrecía digna de confianza en cuestiones de Estado (...) es la que 

no solamente se impone el silencio, sino la que mantiene una reticencia juiciosa y 

considerada en asuntos en los que se percibe que el silencio es conveniente, aunque 

no se le haya impuesto. La fidelidad a los intereses públicos y a la confianza oficial 

y a la amistosa, exige un ejercicio cuidadoso de juicio sobre lo que se va a decir y lo 

que no, muchas veces cuando no se impone abiertamente el mandato de guardar el 

secreto (...)”, en http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=111976. Consultado 8 febrero 2012.

90 Merece señalarse la extraordinaria y peligrosa similitud de los artículos 4o y 8o de 

la Ley No 27479 del 2001, con los artículos 2o y 4o del Decreto Ley No 25635 de 

1992. Andrés Gómez de la Torre, “Evolución reciente y contextos de la legislación 

de inteligencia: El caso del Perú”, en Laura Chamorro (ed.), Sistemas de Inteligencia 

comparados: Aportes al caso peruano, primera edición (Lima: IDEPE, 2010), pp. 

37-116.

91 Véase una obra precursora: José Manuel Ugarte, Legislación de inteligencia: Legitimidad y eficacia (Guatemala: Washington Office on Latin America y Asociacion 

para el Estudio y Promocion de la Seguridad en Democracia, 2000). Ugarte junto 

con Jaime Garreta y Marcelo Fabián Saín fueron los impulsores y creadores de la 

Ley de Inteligencia nacional No 25520 del 2001 en Argentina.
Gestión de Inteligencia en las Américas

507

92 Ley No 27479, Ley del Sistema de Inteligencia Nacional (SINA), 11 junio 2001. 

“Artículo 36o— Fiscalización. Corresponde a la Comisión Ordinaria de Inteligencia del Congreso de la República fiscalizar el funcionamiento y ejecución de los 

recursos presupuestales del Consejo Nacional de Inteligencia, de conformidad con 

las normas constitucionales, Reglamento del Congreso y disposiciones legales vigentes”. Disposiciones Transitorias, “Quinta – La Comisión de Defensa Nacional, 

Orden Interno e Inteligencia del Congreso de la República asumirá las funciones de fiscalización hasta la creación de la Comisión Ordinaria de Inteligencia

del Congreso”.

93 Un pre dictamen es una minuta o borrador del dictamen que se eleva a la Comisión Parlamentaria, luego dicho dictamen pasa al Pleno del Congreso, y si se aprueba 

pasa a ser autógrafa de Ley.

94 Ministerio de Justicia, Documento de Estudio 001-2004/JUS, El servicio de 

inteligencia en un Estado de Derecho, mayo 2004. Disponible en http://www.defensaydemocracia.org/uploads/2/0/5/7/2057202/minjus_servintel-est-derecho.pdf. Consultado 12 febrero 2012.

95 Véase: Resolución Suprema No 097-2004-PCM, Constituyen Comisión Especial 

encargada de implementar medidas aprobadas para la reestructuración del Consejo Nacional de Inteligencia, publicada en el Diario Oficial El Peruano, 22 marzo 2004.

96 Perú, Ley del Sistema de Inteligencia Nacional y de la Agencia de Inteligencia Estratégica. Disponible en http://www.idepe.org/pdf/proyecto_inteligencia.pdf. Consultado 

12 marzo 2012.

97 Referente a este tema, véase: Andrés Gómez de la Torre, “Comisiones reformadoras de inteligencia: Experiencias latinoamericanas recientes (2001-2009)”, en 

Fredy Rivera Vélez (coord.), Inteligencia estratégica y prospectiva, primera edición 

(Quito: FLACSO-SENAIN-AECID, mayo del 2011), pp. 185-186. 

98 Ley del Sistema de Inteligencia Nacional – SINA y de la Dirección Nacional de 

Inteligencia – DINI, Ley No 28664. Disponible en http://www.congreso.gob.pe/ntley/

Imagenes/Leyes/28664.pdf. Consultado 10 marzo 2012.

99 “Operaciones especiales. Acciones operativas de inteligencia y contrainteligencia, 

que suponen la transgresión de determinados derechos ciudadanos, en razón de 

amenazas a la seguridad nacional, requiriendo previa autorización judicial para su 

realización” [sic], en Ley del Sistema de Inteligencia Nacional - SINA y de la Dirección 

Nacional de Inteligencia – DINI, Ley No 28664, Primera Disposición Complementaria, Glosario.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

508

100 Ley No 28664. Disponible en http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/

Leyes/28664.pdf. Consultado 6 marzo 2012. La UIF-PERÚ es miembro de The 

Egmont Group of Financial Intelligence Units, “El objetivo del Grupo Egmont es 

proporcionar un foro para las UIF de todo el mundo para mejorar la cooperación 

en la lucha contra el lavado de dinero y financiación del terrorismo y de fomentar la 

aplicación de los programas nacionales en este campo”. Disponible en http://www.

egmontgroup.org/. Consultado 6 marzo 2012.

101 Mediante Ley No 29038, la Unidad de Inteligencia Financiera del Perú (UIFPERÚ) fue incorporada a la Superintendencia de Banca, Seguros, y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS).

102 Un miembro accesitario es un término parlamentario peruano, cuyo sinónimo 

es “suplente”.

103 Referente al caso “MARTE-DINTEMAR” de la venta de información de inteligencia. Disponible en http://www.desdeeltercerpiso.com/cat/carlos-barba/. Consultado 

09 marzo 2012; referente al caso “BTR” véase url: http://www.larepublica.pe/06-10-

2011/caso-btr-gustavo-gorriti-cuenta-la-historia-de-los-correos-truchos. Consultados 9 

marzo 2012.

104 Véanse el Capítulo II del Título II de la Ley No 28664, especialmente los 

artículos 14o, 15o y 16o; y el Capítulo III del Título II, especialmente los artículos 

20o y 21o.

105 Véanse los artículos 3o y 5o de la Ley No 28664.

106 Este Grupo de Trabajo se crea en concordancia con el Reglamento del Congreso, que tiene fuerza de ley y regula las actividades y funcionamiento de las Comisiones Ordinarias Parlamentarias.

107 El citado informe se encuentra en los archivos del Congreso de la República 

del Perú.

108 Según el Manual de Inteligencia Estratégica del SINA, las Notas de Información 

deben ser formuladas “(...) en forma clara, precisa y concisa, dando respuesta a las 

principales interrogantes: qué o quién, cuándo, dónde, cómo y por qué o para qué” 

[sic], y las Notas de Inteligencia son el paso final del Procesamiento de las Informaciones. Véase en: Manual de Inteligencia Estratégica del SINA, Tomo I, Escuela de 

Inteligencia Nacional – ESIN, 1994, pp. 56 y 74.
Gestión de Inteligencia en las Américas

509

109 Proyecto de Ley No 2563-2007-CR, Proyecto de Ley que modifica la Ley No 

28664, Ley del Sistema de Inteligencia Nacional – SINA y de la Dirección Nacional de 

Inteligencia – DINA. Disponible en http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/

CLProLey2006.nsf. Consultado 6 marzo 2012.

110 Referente al control judicial, véase: Brasil, Ley No 9883, art. 3o Parágrafo Único; Argentina: Ley No 25.520, Título VI, art. 18o al 22o; Chile: Ley No 19.974, 

Título V, art. 23o al 32o. Y, referente al control parlamentario, véase: Brasil: Ley No 

9883, art. 6o; Argentina: Ley No 25.520, Título VIII, art. 31o al 41o; Chile: Ley No 

19.974, Título VI, art. 33o al 37o.

111 Referente a la transparencia en información de inteligencia véanse los artículos 

acerca de la captura de “Artemio” Gustavo Gorriti, “Crepúsculo en la madrugada”, 

revista Caretas. Disponible en http://www.caretas.com.pe/Main.asp?T=3082&S=&id

=12&idE=1000&idSTo=0&idA=57237&NL=1. Y, “Cazando a ‘Artemio’”, revista 

Caretas. Disponible en http://www.caretas.com.pe/Main.asp?T=3082&S=&id=12&i

dE=1000&idSTo=0&idA=57238. Consultados 9 marzo 2012.

112 Referente al tema, véase el trabajo precursor en: José Manuel Ugarte, “El control de la actividad de Inteligencia: Realidad actual y tendencias hacia el futuro – 

Un análisis centrado en América Latina”, presentado en Santiago de Chile, Center 

for Hemispheric Defense Studies, REDES 2003; así también, véase: Andrés Gómez 

de la Torre, “Servicios de Inteligencia y democracia en América del Sur. ¿Hacia una 

segunda generación de reformas normativas?”, Agenda Internacional (Instituto de 

Estudios Internacionales, IDEI-PUC), Año XVI, No 27, 2009, pp. 119-130.

113 Decreto Ley No 9, del 20 de agosto del 2009. Disponible en http://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/26109/GacetaNo_26109_20080822.pdf. Consultado 12 

marzo 2012.

114 Véase Proyecto de Ley No 026, del 12 de agosto del 2009. Disponible en 

http://www.asamblea.gob.pa/apps/seg_legis/PDF_SEG/PDF_SEG_2000/PDF_

SEG_2009/2009_P_026.pdf. Consultado 12 marzo 2012.

115 El 5 de marzo del 2010, la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) y la Corporación Reiniciar presentaron una demanda de inconstitucionalidad por una serie 

de vicios de forma en la tramitación, y también por vicios de fondo en los que 

incurrieron varios artículos de la citada ley. El texto de la síntesis de la demanda 

de inconstitucionalidad de la ley de inteligencia y contrainteligencia se encuentra disponible en http://www.coljuristas.org/Portals/0/S%C3%ADntesiseligencia.pdf. 

Consultado 29 noviembre 2010.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

510

116 Para un comentario del caso colombiano referente a espionaje y la declaración de inconstitucionalidad de la Ley de Inteligencia y Contrainteligencia por 

la Corte Constitucional, también véase: Alejo Vargas Velásquez, “La Inteligencia 

está de moda”, El Colombiano.com [En línea] (2010). Disponible en http://www.

elcolombiano.com//BancoConocimiento/L/la_inteligencia_esta_de_moda/la_inteligencia_esta_de_moda.asp. Consultado 2 Diciembre 2010. 

117 Andrés Gómez de la Torre y Raúl Santiago Calle Peña, Inteligencia en los Andes: 

Avances y retrocesos (Centro Andino de Estudios Estratégicos - CENAE), julio 2011, 

p. 6. También disponible en http://www.resdal.org/producciones-miembros/inteligencia-en-los-andes2.pdf. Consultado 12 marzo 2012.

118 Véase “Agencia que reemplaza al DAS no será policial,” en http://www.elpais.

com.co/elpais/colombia/noticias/agencia-reemplaza-das-sera-policial. Consultado 10 

febrero 2012.

119 “Dirección Nacional de Inteligencia tendrá un Inspector General que vigilará el cumplimiento de la ley”, véase en http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2011/

Noviembre/Paginas/20111104_15.aspx. Consultado 9 marzo 2012.

120 “Angostura marcó un antes y un después en las FFAA”. Disponible en http://

www.hoy.com.ec/noticias-ecuador/angostura-marco-un-antes-y-un-despues-en-lasffaa-328808.html. Consultado 9 marzo 2012.

121 Estos principios se encuentran contemplados en el citado Proyecto de Ley: 

“Artículo 4o.- En la recolección y tratamiento de la información, las autoridades 

de inteligencia deberán ajustar su actuación a los siguientes principios: Legitimidad

(sometimiento pleno a la ley, derecho y actuación de acuerdo a la subordinación y 

responsabilidad orgánicas). Eficiencia (adecuada relación entre los medios puestos a 

disposición y la calidad y oportunidad del producto obtenido – la inteligencia). Financiamiento (origen y aplicación adecuados de los fondos asignados a los servicios, 

incluso los reservados). La estricta observancia de la legalidad de aquellos procedimientos que, inevitablemente, requieran de actividades invasivas de la privacidad 

de los individuos. La estricta observancia de los principios de necesidad y diseminación. Se requerirá la información necesaria para la correcta y cabal ejecución de 

las funciones en cada una de las áreas anteriormente definidas, y se resguardará para 

tales fines. Asegurar que la información no sea empleada en beneficio específico de 

persona, organización privada o partido político alguno” [sic].

122 Decreto No 6067 (derogado), con Rango, Valor y Fuerza de Ley, del Sistema 

Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia, Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No 38940, 28 mayo 2008.
Gestión de Inteligencia en las Américas

511

123 Referente al SEBIN, véase http://www.intelpage.info/servicio-bolivarianode-inteligencia-nacional-sebin.html. Consultado 9 marzo 2012.

124 Para mayores alcances, véase: Andrés Gómez de la Torre Rotta, “Comisiones reformadoras de Inteligencia: experiencias latinoamericanas recientes (2001-

2009)”, en Fredy Rivera Vélez, op. cit, pp. 190-191. 

125 Esta evolución u “hoja de ruta” surgió a partir de los siguientes pasos: “a) 

Escándalo; b) Constitución y establecimiento de una comisión evaluadora / investigadora; c) Informe final de la comisión que incluye conclusiones y recomendaciones, entre ellas la necesidad de un nuevo marco normativo para fortalecer el 

sector; d) Proyecto de ley, generalmente preparado por el poder ejecutivo (Ecuador, 

Costa Rica) y / o con aportes de otros proyectos de ley generados desde el congreso 

(Perú, Colombia); y, e) Nuevo marco normativo con énfasis en leyes de inteligencia 

que incluyan mecanismos de contrapeso político frente al sistema de inteligencia 

y controles democráticos desde el congreso (control externo) y judicial (control 

paralelo)”, citado en: Andrés Gómez de la Torre Rotta. “Servicios de Inteligencia”, 

op. cit., p. 127. También véase: Andrés Gómez de la Torre Rotta, “Comisiones reformadoras”, op. cit., pp. 179-180. 

126 Este tema se encuentra desarrollado en, Andrés Gómez de la Torre Rotta, 

“Comisiones reformadoras”, op. cit., pp. 177-196. 

127 “El control social, probablemente el más importante de todos, pues se trata 

del escrutinio independiente que pueden ejercer la prensa, los partidos políticos, la 

opinión pública, los académicos y los centros de estudio”, citado en, Carlos Maldonado, “Desafíos de los servicios de inteligencia en la región andina”, en Andrés 

Gómez de la Torre (comp.), SIN Arcana Imperii: Inteligencia en democracia (Lima: 

Foro Libertad & Seguridad, abril del 2007), p. 273.

128 Véase José Julio Fernández Rodríguez y Daniel Sansó-Rubert Pascual, “El recurso constitucional a las fuerzas armadas para el mantenimiento de la seguridad 

interior: el caso de Iberoamérica”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, XLIII, 

No 128 (México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, mayo-agosto 

2010), pp. 737-760. Así también véase Kate Martin, “Domestic Intelligence and 

Civil Liberties”, SAIS Review, XXIV, No 1 (invierno-primavera 2004), pp. 7-21. 

En el caso peruano el Proyecto de Ley No 1374/2006-PE y el Dictamen No 17 del 

citado proyecto, permitieron la dación de la Ley No 29166, denominada Ley que 

establece reglas de empleo de la fuerza por parte del personal de las fuerzas armadas en 

el territorio nacional, donde se establece la tendencia legislativa peruana de habilitar 

a las fuerzas armadas en tareas de orden interno o apoyo en el restablecimiento del 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

512

mismo. Disponible en http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/29166.pdf. 

Consultado 13 marzo 2012.

129 La Ley 29915 delegó al poder ejecutivo la oportunidad de legislar, durante un 

periodo de 90 días, sobre “Reforma del sistema de seguridad y defensa nacional con 

el objeto de fortalecer su constitución y funcionamiento”. Véase http://www.mef.gob.

pe/contenidos/servicios_web/conectamef/pdf/normas_legales_2012/NL20120912.PDF.

130 Se trata de los Proyectos de Ley 721/2012-CR, 722/2012-CR, 724/2012-CR, 

728/2012-CR y 730/2012-CR.

131 Véase el texto completo del Decreto en http://dataonline.gacetajuridica.com.pe/

gaceta/admin/elperuano/2012-11-12/11-12-2012.PDF. 

132 Teóricamente, el congreso peruviano podría declarar no constitucional el Decreto Legislativo 1141, aunque parece improbable que lo hagan. En todo caso, el 

proceso de redacción e implementación del decreto queda en manos de la rama 

ejecutiva. 

133 José Manuel Ugarte, “Controle público da atividade de inteligência: a procura de legitimidade e eficácia”, em Brasil, Congresso Nacional, Anais do Seminário 

Atividades de Inteligência no Brasil: Contribuições para a Soberania e a Democracia, de 

6 a 7 de novembro de 2002 (Brasília: Agência brasileira de inteligência-Abin, 2003), 

pp. 89-145.

134 Thomas Bruneau, “Intelligence and Democratization: The Challenge of Control 

in New Democracies”, The Center for Civil-Military Relations – Naval Postgraduate 

School, Monterey California – Occasional Paper # 5 (março 2000).

135 Peter Gill, Policing Politics: Security Intelligence and the Liberal Democratic State 

(London: Frank Cass, 1994).

136 O vocábulo “inteligência” foi incorporado à doutrina brasileira a partir da 

década de 1990, após a redemocratização, substituindo a terminologia “informações”, mais adequada à língua portuguesa. As razões dessa mudança foram, sobretudo, de ordem política, de modo a se tentar banir termos associados ao regime 

militar – como também aconteceu com a expressão “segurança nacional”. Fica o 

esclarecimento de que, atualmente no Brasil, “informações” é entendido como “inteligência”, que também não é a mesma coisa de “informação”, esta última mais 

relacionada com um conjunto de conhecimentos reunidos sobre determinado assunto. A esse respeito vide, de nossa autoria, Atividade de Inteligência e Legislação 

Correlata, segunda edição (Niterói: Impetus, 2011).
Gestión de Inteligencia en las Américas

513

137 Apesar de alguns autores que escrevem sobre atividade de inteligência no Brasil 

falarem de “ações encobertas” e “ações clandestinas”, esses termos são completamente alheios à doutrina brasileira de inteligência, não sendo usados pelos profissionais da área no País. No Brasil, fala-se de “operações de inteligência”; o restante 

constitui terminologia alienígena e sem qualquer emprego pelos brasileiros.

138 Ainda na Antigüidade, em sua obra clássica sobre estratégia, A Arte da Guerra, 

o general chinês Sun Tzu (século IV a.C.) trata da importância do emprego de 

espiões pelos governantes e generais. O mestre chinês dedica seu último capítulo 

inteiramente à atividade de inteligência como fator essencial para a vitória e lembra 

que “se um soberano iluminado e seu comandante obtêm a vitória sempre que 

entram em ação e alcançam feitos extraordinários, é porque eles detêm o conhecimento prévio e podem antever o desenrolar de uma guerra. (...) Este conhecimento 

prévio, no entanto, não pode ser obtido por meio de fantasmas e de espíritos, nem 

pode ser obtido com base em experiências análogas, muito menos ser deduzido 

com base em cálculos das posições do sol e da lua. Deve ser obtido das pessoas 

que, claramente, conhecem as situações do inimigo. (...) Há cinco tipos de espiões 

que podem ser utilizados: espião nativo, espião interno, espião convertido, espião 

descartável e espião indispensável. (...) Quando se emprega os cinco tipos de espiões 

simultaneamente, o inimigo não consegue desvendar os métodos de operação. É 

extremamente complicada e se torna uma arma mágica para o soberano derrotar seu 

inimigo”, Sun Tzu, A Arte da Guerra (Rio de Janeiro: Bibliex, 2003).

139 Para uma perspective mais aprofundada do controle da atividade de inteligência, inclusive com o desenvolvimento dos temas que serão apresentados a seguir 

vide, de nossa autoria, Políticos e Espiões – o controle da atividade de inteligência

(Niterói: Impetus, 2010).

140 Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 21a

 edição (São Paulo: 

Malheiros, 1996), p. 574.

141 Ibid., p. 574.

142 Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 13a edição 

(São Paulo: Malheiros, 2001), p. 212.

143 Meirelles, op. cit., p. 576.

144 Jans Born, “Towards Effective Democratic Oversight of Intelligence Services: 

Lessons Learned from Comparing National Practices”, em Connections – Quarterly 

Journal, III (dezembro 2004): pp. 1-12.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

514

145 Greg Hannah, Kevin O’Brien, Andrew Rathmell, Technical Report: Intelligence 

and Security Legislation for Security Sector Reform, prepared for the United Kingdom’s 

Security Sector Advisory Team, (Cambridge, RAND Europe, June 2005), p. 12.

146 Curiosamente, outro termo que não encontra tradução em português é 

enforcement.

147 Sobre os princípios que regem a Administração Pública Brasileira, vide Bandeira de Mello, op. cit., Capítulo II; Meirelles, op. cit., pp. 82-87; e Fernanda Marinela, 

Direito Administrativo, 4a Edição (Niterói: Impetus, 2010), pp. 26-63.

148 Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), DCAF 

Intelligence Working Group, Intelligence Practice and Democratic Oversight – A 

Practitioner’s View, DCAF Occasional Paper No. 3 (Geneva, July 2003), p. 1.

149 Do encarregado de caso de determinada operação ao diretor-geral, passando 

pelos chefes do setor ou departamento, todos têm a obrigação de exercer o controle 

gerencial sobre seus subordinados.

150 Glenn P. Hastedt, ed., Controlling Intelligence (London: Frank Cass, 1991), p. 

13.

151 DCAF Intelligence Working Group, op. cit., p. 2.

152 Bruneau, op. cit., pp. 23-24.

153 Thomas Bruneau e Steven Boraz, eds., Reforming Intelligence – Obstacles to 

Democratic Control and Effectiveness (Austin: University of Texas Press, 2007), p. 13.

154 Hastedt, op. cit., pp. 14-15.

155 Ugarte, op. cit., p. 102.

156 Marina Caparini, “Challenges of Control and Oversight of Intelligence Services in 

a Liberal Democracy”, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, 

Conference paper presented at the Workshop on Democratic and Parliamentary 

Oversight of Intelligence Services, Geneva, 2002.

157 Bruneau e Boraz, op. cit., pp. 12-13.

158 Caparini, op. cit.

159 Mary Sturtevant, “Congressional Oversight of Intelligence: One Perspective”, 

American Intelligence Journal, National Military Intelligence Association (Summer 
Gestión de Inteligencia en las Américas

515

1992). Disponível em: http://www.fas.org/irp/eprint/sturtevant.html. Sturtevant era 

membro do U.S. Senate Select Committee on Intelligence.

160 Amy B. Zegart, “The Domestic Politics of Irrational Intelligence Oversight”, 

Political Science Quartely, 126, no.1 (2011). 

161 Caparini usa o termo “advocate”.

162 Reg Whitaker, “Designing a Balance between Freedom and Security”, em Joseph 

Fletcher, ed., Ideas in Action: Essays on Politics and Law in Honour of Peter Russell 

(Toronto: University of Toronto Press, 1999), pp. 144-145.

163 Caparini, op. cit.

164 Zegart, op. cit.

165 Peter Gill, “Security and Intelligence Services in the United Kingdom”, em 

Jean-Paul Brodeur e Dennis Tollberg, eds., Democracy, Law and Security – Internal 

Security Services in Contemporary Europe (Aldershot, UK: Ashgate Publishing Limited, 2003), p. 4.

166 José Manuel Ugarte, Control público de la actividad de inteligencia: Europa y 

América Latina, una visión comparativa, trabalho apresentado ao seminário internacional “Post-Globalización: Redefinición de la Seguridad y la Defensa Regional en 

el Cono Sur”, organizado pelo Centro de Estudios Internacionales para el Desarrollo, em Buenos Aires, 2002.

167 Peter Gill, Policing Politics: Security Intelligence and the Liberal Democratic State 

(London: Frank Cass, 1994), p. 251.

168 Nos modelos jurídicos de influência romano-germânica, a existência de um arcabouço legal efetivo é essencial para orientar as ações dos agentes públicos, uma vez 

que, em se tratando de administração pública, “o que não estiver previsto na lei, não 

existe”. Isso é interessante ao limitar de forma significativa a discricionariedade do 

agente ou administrador público. Ademais, é importante que todas as condutas determinadas aos agentes públicos estejam previstas em lei. No Brasil, por exemplo, país 

cujo sistema jurídico-normativo, além da origem romano-germânica, é altamente 

influenciado pelo positivismo do século XIX, entende-se que, enquanto no campo 

privado se pode fazer tudo que a lei não proíba, na esfera pública só se pode fazer 

aquilo que for expressamente autorizado por lei. Aspectos interessantes do modelo 

brasileiro relacionam-se a momentos históricos em que regimes de exceção se “legitimavam” por meio do estabelecimento de novos arcabouços legais. Nesse sentido, 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

516

pode acontecer em sistemas de influência romano-germânica que dentro do próprio 

Estado se produzam leis e autorizações abusivas que orientem agentes públicos.

169 Peter Gill, “A Inteligência, Controle Público e Democracia”, tradução de Maria 

Isabel Taveira, em Brasil, Congresso Nacional, Anais do Seminário Atividades de 

Inteligência no Brasil: Contribuições para a Soberania e a Democracia, de 6 a 7 de 

novembro de 2002 (Brasília: Abin, 2003), p. 70.

170 Ibid., p. 79.

171 Entre as fontes para a síntese que será aqui apresentada estão os trabalhos 

produzidos pelo Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), 

pelo Conselho da Europa, recentes obras publicadas com estudos de casos de controle da atividade de inteligência pelo mundo e, naturalmente, a experiência prática 

deste autor. Informações mais detalhadas sobre orientações e práticas estão disponíveis em nosso livro Políticos e Espiões – o controle da atividade de inteligência, 

op. cit.

172 Thomas Bruneau e Kenneth Dombroski, “Reforming Intelligence: The Challenge of Control in New Democracies” (separata), pp. 16-17.

173 Muitos países, entre os quais EUA, Israel, França, Grã-Bretanha, Alemanha, 

Portugal, Rússia, adotam essa divisão entre serviços de inteligência externa e de 

segurança interna.

174 A título de exemplo, sugere-se consulta ao sítio do BfV, o serviço de inteligência 

doméstica alemão, no qual se encontra claramente a disposição das ameaças com as 

quais o serviço deve lidar: http://www.verfassungsschutz.de. Acesso 10 novembro 2011.

175 A dificuldade de fazê-lo se encontra, por exemplo, no sistema estadunidense, 

no caso da distribuição de competências entre a CIA e o FBI e as limitações à atuação da NSA. Apesar das melhorias na implementação de certas ações, na contrainteligência ainda não foram resolvidos os conflitos de jurisdição, como assinala 

Mark Riebling em Wedge: The Secret War between the FBI and CIA (New York: 

Alfred A. Knopf, 1994). 

176 Pode-se, por exemplo, estabelecer normas sobre a permanência do Diretor no 

cargo, como um mandato específico, ou regras para destituí-lo em caso de abuso de 

autoridade ou de outras condutas consideradas comprometedoras de sua função.

177 Para o inteiro teor da LAI, e do Decreto que a regulamenta, vide https://www.

planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm (em português).
Gestión de Inteligencia en las Américas

517

178 Sobre o assunto, vide os comentários do Senador e ex-Presidente da República 

Fernando Collor de Mello referentes ao Projeto de Lei da Câmara (PLC) No 41, 

de 2010, que deu origem à LAI (http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.

asp?p_cod_mate=96674) e à própria LAI, por ocasião da entrada em vigor da Lei 

(http://joanisval.com/2012/05/26/ainda-sobre-a-lei-de-acesso-a-informacao/). Também 

em nosso site pessoal fazemos alguns comentários sobre a LAI e suas tecnicalidades 

(www.joanisval.com).

179 Para a Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental mexicana vide www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/244.doc.

180 Sobre o assunto, vide Mexico’s Access to Information Index, 29 abril 2010 (disponível em http://www.article19.org/data/files/pdfs/press/mexico-access-to-informationindex.pdf. Acesso 20 maio 2012) e “O Sistema Mexicano de Transparência e Acesso à 

Informação Pública Governamental”, de Ernesto Isunza-Vera (texto elaborado para 

o Seminário regional “Sociedade civil e as novas institucionalidades democráticas 

na América Latina: dilemas e perspectivas”, Brasília, 9-12 de novembro de 2008, e 

disponível em http://www.inesc.org.br/equipe/ivonem/MEXICO%20Acesso%20a%20

informacao.pdf. Acesso 24 maio 2012).

181 De acordo com o art. 49, I, da Constituição Brasileira, é competência exclusiva 

do Congresso Nacional “resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos 

internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio 

nacional”. Com isso, qualquer tratado assinado pelo Brasil deve ser submetido à 

apreciação da Câmara dos Deputados e do Senado Federal antes de ser ratificado.

182 A decisão da CRE que criou o precedente se deu a partir da aprovação do 

relatório do Senador Aloysio Nunes Ferreira sobre o Projeto de Decreto Legislativo 

No 238, de 2011 (No 46, de 2011, na origem), que “aprova o texto do Acordo 

entre a República Federativa do Brasil e o Reino da Espanha Relativo à Segurança 

de Informações Sigilosas, assinado em Madri, em 17 de setembro de 2007”. O 

texto do relatório está disponível em http://www6.senado.gov.br/mate-pdf/103774.

pdf. Acesso 1 maio 2012.

183 Para acessar a Lei No 9883, de 1999, vide http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/

LEIS/L9883.htm (em português).

184 A “gangue dos oito” é composta pelo presidentes e vice-presidentes das 

comissões de inteligência da Câmara e do Senado e pelos líderes da maioria e da 

minoria das duas Casas.

185 National Security Act 1947, as amended, Sec. 503 [50 U.S.C. 413b] (b) and (c).
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

518

186 Sobre o assunto, vide “Sensitive Covert Action Notifications: Oversight Options for Congress”, Congressional Research Service Report for Congress, R40691, 

April 6, 2011, disponível em http://assets.opencrs.com/rpts/R40691_20110406.pdf. 

Acceso 1 janeiro 2012; e "Gang of Four’ Congressional Intelligence Notifications” 

(Congressional Research Service Report for Congress, R40698, 18 marzo 2011, disponível em http://assets.opencrs.com/rpts/R40698_20110318.pdf. Acceso 1 janeiro 

2012. Ambos de Alfred Cumming.

187 Exemplo são movimentos sociais ou grupos políticos que preguem a subversão, 

a tomada do poder pela força ou a instabilidade institucional como meio de alcançar seus objetivos políticos.

188 Vide “Congressional Oversight of Intelligence: Current Structures and Alternatives”, de L. Elaine Halchin e Frederick M. Kaiser, Congressional Research Service 

Report for Congress, RL32525, 14 marzo 2012. Disponível em http://assets.opencrs.

com/rpts/RL32525_20120314.pdf. Acceso 1 junio 2012.

189 A Constituição Brasileira de 1988 dispõe, em seu art. 50, que a “Câmara dos 

Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar 

Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à 

Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto 

previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem 

justificação adequada” e que os “Ministros de Estado poderão comparecer ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados, ou a qualquer de suas Comissões, por sua 

iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva, para expor assunto de 

relevância de seu Ministério”.

190 “A convocação de ministros é utilizada com parcimônia pelo Plenário das Casas 

legislativas (...). Entre 1988 e 2004, foram 201 convocações apresentadas na Câmara e 126 no Senado: um total de 344 em dezesseis anos – menos de 1 convocação 

por parlamentar na Câmara, e 1.5 no Senado, apesar da aparência de que a Câmara 

domina o cenário. (...) Relembro que as convocações de ministros e outras autoridades nas comissões, onde essa é uma prática comum, não estão incluídas.” Leany 

Barreiro Lemos, Controle Legislativo em Democracias Presidencialistas: Brasil e EUA 

em perspectiva comparada, Tese de Doutorado (Brasília: Universidade de Brasília, 

2005), p. 89.

191 “(...) [O requerimento de informações] é feito por escrito e apresentado no 

plenário de uma das casas, onde é lido e submetido à votação, e deve ser aprovado 

por maioria simples. Os requerimentos de informação não podem conter pedido 

de providência, consulta, sugestão, conselho ou interrogação sobre propósito da 
Gestión de Inteligencia en las Américas

519

autoridade a quem se dirija e, para todos os efeitos, se equiparam ao pedido de 

remessa de documentos. A recusa ou não-atendimento do pedido no prazo de 30 

dias, bem como a prestação de informações falsas, importa em crime de responsabilidade. (...) Os requerimentos de informação aparecem quantitativamente como os 

instrumentos “preferidos”: desde a promulgação da Constituição, em outubro de 

1988, até 31 de dezembro de 2004, foram apresentados 15.341 requerimentos de 

informação na Câmara dos Deputados e 3.097 requerimentos de informação no 

Senado Federal, totalizando 18.438.” Lemos, op. cit., p. 87.

192 “(...) Previstas no art. 58 da Constituição Federal de 1988, as audiências são realizadas tanto para instruir matéria, tratar de assunto de interesse público relevante, 

quanto para realizar o controle e poderá ser realizada inclusive por solicitação de entidade da sociedade civil, sindicatos, associações e solicitar depoimento de qualquer 

autoridade ou cidadão. (...) Os dados aqui apresentados cobrem todas as audiências 

realizadas no período de 1988 a 2004 para o Senado, e de 1995 até 2004 para a 

Câmara dos Deputados. No total, foram 1.495 audiências, 865 das quais ocorridas 

na Câmara e 630 no Senado, exclusivamente no seu sistema de comissões.” Lemos, 

op. cit., pp. 91-92.

193 “Um incentivo para o uso dos requerimentos é o baixo custo para sua 

apresentação. É uma ação predominantemente individual. Basta apresentar sua 

proposição, que será lida e aceita, e posteriormente encaminhada ao ministério 

ou órgão devidos. (...) Não há, portanto, a necessidade de negociar nas instâncias 

formais –lideranças, comissões, blocos, partidos– o apoio para essa iniciativa, ou 

que submeter a voto de maioria. O requerimento também não altera o status quo 

e, assim, o Congresso não incorre também no risco de alterar as políticas públicas 

numa direção desconhecida. Não gera obrigações ou custos. Isso não quer dizer 

que não seja uma ação real de controle. Ele pode ser um instrumento estratégico de 

importância, ao abordar assuntos sensíveis, e para se barganhar ações legislativas ou 

alocação de recursos.” Lemos (2005), op. cit., pp. 87-88.

194 Ressalte-se que a prática no Congresso não é de convocar ministros de Estado – 

medida vista como de significativo desgaste, pois seu descumprimento enseja crime 

de responsabilidade. Para evitar o constrangimento desnecessário de autoridades 

do executivo, costuma-se substituir a convocação pelo “convite” para audiências 

públicas ou sessões reservadas. As autoridades do executivo, ao menos as da áreas 

de inteligência, costumam atender prontamente aos convites do poder legislativo. 

Sobre o assunto, vide Lemos, op. cit., e Maria Helena de Castro Santos, “Controles 

parlamentares e os militares no Brasil: audiências públicas e requerimentos de informações, 1995-2004”, em Mariana Llanos, Ana Maria Mustapic, (orgs.), Controle 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

520

Parlamentar na Alemanha, na Argentina e no Brasil (Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer, 2005), pp. 113-139.

195 Isso já aconteceu, por exemplo, no Canadá, quando uma comissão de parlamentares (e não uma comissão parlamentar ou “do Parlamento”) foi criada para fiscalizar questões relacionadas à comunidade de segurança e inteligência. A comissão 

acabou muito limitada em suas ações e atuou conforme os interesses e orientações 

do Governo, ou seja, do Primeiro-Ministro. A esse respeito, vide Stuart Farson, 

“Parliament and its Servants: Their Role in Scrutinizing Canadian Intelligence”, 

em David Stafford e Rhodri Jeffreys-Jones, (eds.), American-British-Canadian Intelligence Relations 1939-2000 (London: Frank Cass, 2000), p. 243 e ss.

196 Tratam-se de medidas de garantia da independência da comissão de controle.

197 Sobre o assunto, vide Zegart, op. cit.

198 “6. (1) The Director, under the direction of the Minister, has the control and 

management of the Service and all matters connected therewith. (2) In providing the 

direction referred to in subsection (1), the Minister may issue to the Director written 

directions with respect to the Service and a copy of any such direction shall, forthwith 

after it is issued, be given to the Review Committee.” CSIS Act, section 6, (1), (2).

199 “The CSIS Act established, in law, a comprehensive regime for the security intelligence function in Canada: a civilian agency with no executive terms of reference; with 

clearly (and where appropriate, precisely) defined mandate and powers; subject to a rigorous, inter-related system of political and judicial controls; and, importantly, subject to 

independent, arm’s-length review. The centrepiece of that system for accountability, control and review was and is the unique combination of the Security Intelligence Review 

Committee (SIRC) and the Inspector General (IG) — the former reporting, through the 

Minister, to Parliament; the latter, in a more specialized but complementary way, acting 

as the Minister’s ‘eyes and ears’ on the Service”, Canadian Security Intelligence Service, 

Backgrounder No 17, Control, Accountability and Review, May 2005. Disponível 

em http://www.csis.gc.ca/en/newsroom/backgrounders/backgrounder17.asp. Acceso 25 

fevereiro 2012. 

200 “The Security Intelligence Review Committee is the only body with the legal mandate and expertise to carry out ongoing, independent review of the activities of CSIS. 

SIRC was established under the CSIS Act (1984) to provide assurance to the Parliament 

of Canada and to Canadians that CSIS is acting in accordance with the law, policy and 

Ministerial Direction in the performance of its duties and functions. In doing so, SIRC 

seeks to ensure that CSIS respects the fundamental rights and freedoms of Canadians.” 
Gestión de Inteligencia en las Américas

521

Canada, Security Intelligence Review Committee (SIRC), SIRC Annual Report 

2006–2007 – An Operational Review of the Canadian Security Intelligence Service

(Ottawa: Public Works and Government Services Canada, 2007), p. 3.

201 Essas funções do CSIS estão definidas nas seções 12 a 17 do CSIS Act.

202 “SIRC recognizes that the conduct of security intelligence agencies can prompt 

impassioned debate about whether the ends can ever justify the means. We also have 

first-hand knowledge that there are individuals who will seek to exploit Canada’s rights 

and freedoms in order to harm our country, our citizens and our neighbors and friends 

around the world. (...) SIRC recognizes that police and security intelligence agencies 

in the post 9/11 world must deal with daunting challenges, including globalized and 

technologically sophisticated terrorist groups. We also know that the relative safety that 

Canadians enjoy is thanks in large part to the efforts of these same agencies on our behalf. But the obligation to ensure public safety ought not to reduce in any way respect for 

the rule of law”, SIRC Annual Report 2006-2007, pp. v-vi.

203 “40. For the purpose of ensuring that the activities of the Service are carried out 

in accordance with this Act, the regulations and directions issued by the Minister under 

subsection 6(2) and that the activities do not involve any unreasonable or unnecessary 

exercise by the Service of any of its powers, the Review Committee may (a) direct the 

Service or Inspector General to conduct a review of specific activities of the Service and 

provide the Committee with a report of the review; or (b) where it considers that a 

review by the Service or the Inspector General would be inappropriate, conduct such a 

review itself”, CSIS Act, section 40.

204 CSIS Act, seções 41 a 46.

205 Artículo 15 de la Ley de Defensa Nacional de 1988 destaca conceptos de defensa nacional y seguridad interna, y prohíbe la participación de la inteligencia de 

las Fuerzas Armadas en asuntos relacionados con temas de política interna.

206 “Predator Drones and Unmanned Aerial Vehicles”, New York Times, 30 julio 

2012 (actualizado). Disponible en http://topics.nytimes.com/top/reference/timestopics/

subjects/u/unmanned_aerial_vehicles/index.html. Consultado 15 agosto 2012. Véase 

también, “How the Pentagon’s Top Killers Became (Unaccountable) Spies”, Wired 

Magazine, 13 febrero 2012. Disponible en www.wired.com/dangerroom/2012/02/

jsoc-ambinder/. Consultado 15 agosto 2012.

207 Según U.S. Congress, Fiscal Year 2010 Intelligence Authorization Act, Ley 

Pública 111–259, 7 octubre 2010, Section 326, Subtitle D. Disponible en http://

intelligence.senate.gov/pdfs111th/111259.pdf. Consultado 15 agosto 2012.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

522

208 El acto de 1978 controla solamente acciones de seguimiento, por parte de 

organismos de la comunidad de inteligencia de los EEUU, dentro del país. Para esbozo del Acto de 1978 y sus enmiendas, véase sitio del Center for National Security 

Studies en http://www.cnss.org/fisa.htm. Consultado 15 agosto 2012.

209 Gregory Weeks, “A Preference for Deference: Reforming the Military’s Intelligence Role in Argentina, Chile and Peru”, Third World Quarterly 29, no. 1 (2008), 

p. 57.

210 “El término ‘ética’ deriva de la palabra griega que significa ‘costumbre’ y, por 

ello, se ha definido con frecuencia la ética como la doctrina de las costumbres, sobre 

todo en las direcciones empiristas. Las virtudes éticas son para Aristóteles aquellas 

que se desenvuelven en la práctica y que van encaminadas a la consecución de un 

fin, en tanto que las dianoéticas son las virtudes propiamente intelectuales. En la 

evolución posterior del sentido del vocablo, lo ético se ha identificado cada vez más 

con lo moral, y la ética ha llegado a significar propiamente la ciencia que se ocupa 

de los objetos morales en todas sus formas, la filosofía moral”. Mientras que “moral 

se deriva de mos, costumbre, lo mismo que ‘ética’ de ήθος y por eso ‘ética’ y ‘moral’ 

son empleados a veces indistintamente. En algunas lenguas, y en español entre ellas, lo moral se opone a lo físico, y de ahí que las ciencias morales comprendan, en 

oposición a las ciencias naturales, todo lo que no es puramente físico en el hombre 

(la historia, la política, el arte, etc.), es decir, todo lo que corresponde a las producciones del espíritu subjetivo y aun el espíritu subjetivo mismo. Y, finalmente, lo 

moral se opone comúnmente a lo inmoral y a lo amoral en cuanto lo que se halla 

insertado en el orbe ético se opone a lo que se enfrenta con este orbe o permanece 

indiferente ante él. Lo moral es en tal caso lo que se somete a un valor, en tanto 

que lo inmoral y lo amoral son, respectivamente, lo que se opone a todo valor y lo 

que es indiferente al valor”. En José Ferrater Mora, Diccionario de la Filosofía, 5ta

edición (Buenos Aires: Editorial Sudamericana, 1964), vol. I, pp. 594-595, y vol. 

II, pp. 232-233.

211 La lista de autores es larga. Muchos fueron o siguen siendo miembros de la 

comunidad de inteligencia estadounidense; otros enseñan e investigan en universidades de América del Norte y Europa Occidental, o son altos funcionarios de gobierno de reputadas democracias occidentales. Algunos de ellos se encuentran citados 

en este trabajo: Stefan Brem, Jan Goldman, Melvin Goodman, Albert Pierce, Erich 

Schmidt-Eenboom y Brian Snow.

212 Hasta ahora lamentablemente, tanto en sus conferencias como en su revista, la 

IIEA nunca ha tratado temas sobre América Latina. En este artículo se han revisado 

varios trabajos publicados por ella.
Gestión de Inteligencia en las Américas

523

213 Allison M. Shelton, “Framing the Oxymoron: A New Paradigm for Intelligence Ethics”, Intelligence and National Security 26, no. 1 (2011), p. 25.

214 Jan Goldman, “Ethics Phobia and the US Intelligence Community: Just Say 

‘No’, A Symposium on Intelligence Ethics”, Intelligence and National Security 24, 

no. 3 (2009), p. 374. Este autor, profesor en el National Defense Intelligence College en Washington D.C., considera que “eticafobia” es el miedo a la contemplación 

del tema de una conducta ética.

215 Shelton, op. cit., pp. 28-30.

216 Ibid, p. 26.

217 Tony Pfaff y Jeffrey R. Tiel, “The Ethics of Espionage”, Journal of Military Ethics 3, no. 1 (2004), pp. 11-14.

218 Ibid, pp. 14-15.

219 Melvin A. Goodman, Revamping the CIA, Issues in Science and Technology Online (invierno 2001). Disponible en http://www.issues.org/18.2/goodman.html. Consultado 23 Agosto 2012.

220 U.S. Senate, Alleged Assassination Plots Involving Foreign Leaders: An Interim 

Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect 

to Intelligence Activities (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 20 

noviembre 1975), pp. 257-258. Disponible en http://www.aarclibrary.org/publib/

church/reports/ir/pdf/ChurchIR_4_Findings.pdf. Consultado 23 agosto 2012. 

221 Elizabeth B. Bazan, “Assassination Ban and E.O. 12333: A Brief Summary”, 

Congressional Research Service Report RS21037, 4 enero 2002, pp. 1-3.

222 Melvin A. Goodman, “CIA Failures of Tradecraft and Intelligence Prior to the 

Second Iraq War”, en Intelligence Ethics: The Definitive Work of 2007, Michel Andregg, ed. (St. Paul, Minnesota: Center for the Study of Intelligence and Wisdom, 

2007), p. 32. Disponible en http://www.gzmn.org/pdfonline/IntelligenceEthics2007-

MA.pdf. Consultado 23 agosto 2012.

223 Erich Schmidt-Eenboom, “Geheimdienste in Demokratien”, Welttrends: 

Zeitschrift für internationale Politik und vergleichende Studien 14, no. 51 (2006), p. 17.

224 Ibid, pp. 14-23.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

524

225 Schlächter von Lyon, “Nazi-Verbrecher Barbie war BND-Agent”, Der Spiegel, 

15 enero 2011; y Michael Kimmelman, “50 Years After Trial, Eichmann Secrets 

Live On”, New York Times, 5 septiembre 2011. 

226 Stefan Brem, “Special Ethics for Special Services”, en Intelligence Ethics: The 

Definitive Work of 2007, Michael Andregg, ed., op. cit., pp. 11-13. Las 10 directrizas pueden encontrarse en http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/176C046F-C0E6-

423C-A039-F66D90CC6031/0/LignesDirectrices_EN.pdf. Consultado 23 agosto 

2012.

227 Schmidt-Eenboom, op, cit., p. 24.

228 Brian Snow, “Intelligence Community ‘Mission Ethics’: A Symposium on Intelligence Ethics”, Intelligence and National Security 24, no. 3 (2009), p. 385.

229 “El CNI prepara un ‘código ético’ del agente secreto”, ABC, Madrid, 25 junio 

2010.

230 “El código ético de los espías estará listo en primavera”, El Confidencial Digital, 

Madrid, 7 marzo 2011. 

231 “El código ético del CNI”, El Confidencial Digital, Madrid, 12 enero 2012.

232 Albert C. Pierce, “The Value of an Ethos for Intelligence Professionals”, en Intelligence Ethics: The Definitive Work of 2007, Michael Andregg, ed., op. cit., pp. 9-10.

233 Florina Cristiana Matei y Thomas Bruneau, “Explaining Failures and Successes in the Democratization of Intelligence”, Panel sobre “Politics of Intelligence 

Governance” en The ECPR’S General Conference, Potsdam, Alemania, 10-12 Septiembre 2009, pp. 2-3.

234 Rafael José de Espona, “Los servicios de inteligencia en los países post-soviéticos”, Inteligencia y Seguridad 8 (2010), p. 77.

235 Julia Pulido Gragera, Los servicios de inteligencia rusos: Influencia de la nueva 

Rusia en el actual sistema de seguridad (Madrid: Centro Superior de Estudios de la 

Defensa Nacional, 2010), pp. 138-143.

236 Matei y Bruneau, op. cit., pp. 15 y sigs.

237 Carlos Maldonado Prieto, “Desafíos de los servicios de inteligencia en la región 

andina”, en SIN Arcana imperii: Inteligencia en democracia, Andrés Gómez de la 

Torre Rotta, ed. (Lima: Foro Libertad & Seguridad, 2007), p. 267.
Gestión de Inteligencia en las Américas

525

238 Carlos Maldonado Prieto, “Dilemas antiguos y modernos en la inteligencia 

estratégica en Sudamérica”, Security and Defense Studies Review 9 (2009), p. 54.

239 “Creación de nueva Agencia Nacional de Inteligencia recibe apoyo del Gobierno Británico”, Radio Santa Fe, Bogotá, 9 noviembre 2011. Efectivamente, el Presidente Juan Manuel Santos y el asesor para la seguridad nacional, Sergio Jaramillo, 

se reunieron en Londres a fines de noviembre de 2011 con John Sawyer, director del 

MI6. Véase http://unidad-intel-latinoamerica.webnode.com.ar/news/presidente-santoscrea-nueva-agencia-de-inteligencia-colombiana-con-apoyo-del-reino-unido-/. Consultado 23 agosto 2012.

240 “Colombia crea una nueva agencia de inteligencia tras haber liquidado anterior”, EFE, 4 noviembre 2011. 

241 También se señala que en ningún caso la información de inteligencia y contrainteligencia será recolectada, procesada o diseminada por razones de género, 

raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, pertenencia a una organización sindical, social o de derechos humanos, o para promover 

los intereses de cualquier partido o movimiento político o afectar los derechos y 

garantías de los partidos políticos de oposición. En Ley de Inteligencia y Contrainteligencia de Colombia. Véase http://colarebo.files.wordpress.com/2011/05/leyde-inteligenia-y-contrainteligencia-pdf.pdf. Consultado 23 agosto 2012.

242 La obediencia debida se entendió tradicionalmente en América Latina como 

una situación que exime de responsabilidad penal por delitos cometidos en el 

cumplimiento de una orden impartida por un superior jerárquico en el ámbito 

castrense, a la que el subordinado no puede sustraerse. Sin embargo, luego de las 

dictaduras militares de las décadas de 1970 y 1980, la jurisprudencia cambió radicalmente, adaptándose al derecho internacional humanitario que no reconoce a la 

obediencia debida como eximiente de responsabilidad penal.

243 Ley de Inteligencia y Contrainteligencia de Colombia. Disponible en 

http://www.colarebo.files.wordpress.com/2011/05/ley-de-inteligenia-ycontrainteligencia-pdf.pdf. Consultado 23 agosto 2012.

244 Fredy Rivera, “La Inteligencia ecuatoriana: Tradiciones, cambios y perspectivas”, en su Inteligencia Estratégica y Prospectiva, op. cit., pp. 62-63.

245 Ibid, pp. 59-60.

246 Carlos Maldonado Prieto, “La sublevación policial en Ecuador”, Revista Atenea 

Digital, 2 octubre 2010. Disponible en http://www.ateneadigital.es/RevistaAtenea/
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

526

REVISTA/articulos/GestionNoticias_3055_ESP.asp; y Carlos Maldonado Prieto, 

“Desafíos para la Inteligencia Estratégica Latinoamericana”, Revista Atenea Digital, 26 noviembre 2010. Disponible en http://www.ateneadigital.es/RevistaAtenea/

REVISTA/articulos/GestionNoticias_3432_ESP.asp. Consultados 23 agosto 2012. 

247 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Demanda en el caso de Humberto Antonio Palamara Iribarne (Caso 11.571) contra la República de Chile, 13 

de abril de 2004.

248 Humberto Palamara, Ética y servicios de inteligencia (Valparaíso, Armada de 

Chile, 2006), pp. 65-66.

249 Giorgio Del Vecchio, Crisis del derecho y crisis del Estado (Madrid, Librería 

General de Victoriano Suarez, 1935), p. 96. 

250 José Luis Cea Egaña, “Estado constitucional de derecho, nuevo paradigma jurídico”, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, N° 11 (2005), pp. 47-50.

251 Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad. Por una teoría general de la política (México DF: Fondo de Cultura Económica, 2006).

252 Véase Lucía Meza y Daniel Soto, “Seguridad, derechos humanos y democracia: 

¿un nuevo paradigma?”, Revista IIDH, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, N°49 (2010), pp. 239-263.

253 Diego Torrente, Desviación y delito (Madrid, Alianza Editorial, 2001).

254 Fernando Velasco Fernández, “Democracia y Servicios de Inteligencia: Ética 

para qué?,” in José Luís González Cussac (coord.), Inteligencia (Valencia, Tirant Lo 

Blanch, 2012), p. 464.

255 Ibid, p. 474.

256 Véase Mark Riebling, Wedge: The Secret War between the FBI and CIA (New 

York: Alfred A. Knopf, 1994), pp. 121-125.

257 José González Cussac, Beatriz Larriba Hinojar y Antonio Fernández Hernández, “Servicios de Inteligencia y Estado de Derecho”, en José Luís González Cussac 

(coord.), op. cit., pp. 283-287.

258 LA VIDA DE LOS OTROS, [DVD]. Florian Henckel von Donnersmarck, 

Alemania, Wiedermann & Berg Filmproduktion, Bayerischer Rundfunk, Arte y 

Creado Film: 2006.
Gestión de Inteligencia en las Américas

527

259 EL SECRETO DE SUS OJOS, [DVD]. Juan José Campanella, Argentina, 

Tornasol Films, Haddock Film, 100 Bares, Telefe y otros: 2009.

260 QUÉMESE DESPUÉS DE LEERSE, [DVD]. Joel y Ethan Coen. Estados 

Unidos, Bronx Community College, University Avenue at West 181 Street, Bronx, 

New York City y otros: 2008.

261 EL DIA DEL JUICIO FINAL, [DVD]. Gregor Jordan, Estados Unidos, Lleju 

Productions and Films y Sidney Kimmel Entertainment International: 2009.

262 González, Larriba y Fernández, op. cit, p. 316.

263 Naciones Unidas, Derechos humanos y aplicación de la ley, Manual de capacitación en derechos humanos para policía (Ginebra, Alto Comisionado para los 

Derechos Humanos, Centro de Derechos Humanos, 1997), pp. 59-66.

264 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 13.3) y Convención Americana (artículo 22.3). 

265 Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 20), Pacto Internacional 

de Derechos Civiles y Políticos (artículo 20), Declaración Americana de los Derechos 

y Deberes del Hombre (artículo XXII), Convención Americana sobre Derechos 

Humanos (artículo 16), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y 

Culturales (artículo 8), Convenio 87 sobre la libertad sindical y la protección del 

derecho de sindicación (artículos 2 a 5), Convención sobre los Derechos del Niño 

(artículo 15), Convención internacional sobre la protección de los derechos de 

todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (artículos 26 y 40). 

266 Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 10 y 11), Declaración 

Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículo XVIII y XXVI), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 14 y 15), Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 8 y 9), Convención sobre los Derechos 

del Niño (artículo 40) y Conjunto de Principios para la protección de todas las 

personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión (principio 17).

267 CONTACTO EN FRANCIA, [DVD]. William Friedkin. Estados Unidos, 

D’Antoni Productions, Schine-Moore Productions: 1971.

268 Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 6 y 12), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 16, 17), Declaración Americana 

de los Derechos y Deberes del Hombre (articulos V, IX, X, XVII), Convención 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

528

Americana sobre Derechos Humanos (artículos 3, 11 y 14), Convención sobre los 

Derechos del Niño (artículo 16).

269 Adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas en su Resolución 

34/169 de 17 diciembre 1979.

270 Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 10 y 11), Declaración 

Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículos XVIII y XXVI), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículos 14 y 15), Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 8 y 9). 

271 Naciones Unidas, op. cit., p. 63.

272 LOS INFILTRADOS, [DVD]. Martin Scorsese. Estados Unidos, Warner 

Bros. Pictures, Plan B Entertainment, Initial Entertainment: 2006.

273 Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 12), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 17), Declaración Americana de los 

Derechos y Deberes del Hombre (artículo IX), y Convención Americana sobre 

Derechos Humanos (artículo 11). 

274 Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 11), Declaración 

Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículo XXVI), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 14.2), Convención Americana sobre 

Derechos Humanos.

275 Daniel O’Donnel, Derecho internacional de los derechos humanos. Normativa, 

jurisprudencia y doctrina de los sistemas universal e interamericano (Santiago, Oficina 

Regional para América Latina y el Caribe del Alto Comisionado de las Naciones 

Unidas para los Derechos Humanos, 2007), p. 526. 

276 María Eugenia Ullman et al., Derechos Humanos, Seguridad Ciudadana y Funciones Policiales: Módulo instruccional (San José, Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2011), pp. 85-89.

277 LA CIUDAD DE LAS TORMENTAS, [DVD]. Paul Greengrass. Estados 

Unidos, Universal Pictures, Studio Canal y Relativity Media: 2010.

278 Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 5); Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículos I, XXV, XXVI); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 7 y 10); Convención Americana

sobre Derechos Humanos (artículo 5); Convención contra la Tortura y otros
Gestión de Inteligencia en las Américas

529

Tratos o penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; Convención Interamericana 

para Prevenir y Sancionar la Tortura, Reglas mínimas para el tratamiento de los 

reclusos; Conjunto de principios para la protección de todas las personas sometidas 

a cualquier forma de detención o prisión; Principios básicos para el tratamiento 

de los reclusos; y Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores 

privados de libertad. 

279 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 9.2) y Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 7.4).

280 Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo XXV 

párrafo 2), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 10) y Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 5 párrafo 2).

281 LA BATALLA DE ARGEL, [DVD]. Gillo Pontecorvo. Italia y Argelia, Igor 

Fil y Casbah Film: 1966.

282 Central Intelligence Agency, “Does the CIA spy on Americans? Does it 

keep a file on you?” Disponible en https://www.cia.gov/about-cia/faqs/index.

html#spyonamericans. Consultado 17 abril 2011.

283 La Convención contra la Tortura y Otros Tratos o penas Crueles, Inhumanos 

o Degradantes de 1984 establece en su artículo 1: “A los efectos de la presente 

Convención, se entenderá por el término “tortura” todo acto por el cual se inflija 

intencionadamente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o 

mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión, 

de castigarla por un acto que haya cometido, o se sospeche que ha cometido, o 

de intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razón basada 

en cualquier tipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufrimientos sean 

infligidos por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones 

públicas, a instigación suya, o con su consentimiento o aquiescencia. No se 

considerarán torturas los dolores o sufrimientos que sean consecuencia únicamente 

de sanciones legítimas, o que sean inherentes o incidentales a éstas”. La Convención 

Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura de 1985 define en el artículo 

2: “Para los efectos de la presente Convención se entenderá por tortura todo acto 

realizado intencionalmente por el cual se inflijan a una persona penas o sufrimientos 

físicos o mentales, con fines de investigación criminal, como medio intimidatorio, 

como castigo personal, como medida preventiva, como pena o con cualquier otro 

fin. Se entenderá también como tortura la aplicación sobre una persona de métodos 

tendientes a anular la personalidad de la víctima o a disminuir su capacidad física 

o mental, aunque no causen dolor físico o angustia psíquica” ... “No estarán 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

530

comprendidos en el concepto de tortura las penas o sufrimientos físicos o mentales 

que sean únicamente consecuencia de medidas legales o inherentes a éstas, siempre 

que no incluyan la realización de los actos o la aplicación de los métodos a que se 

refiere el presente artículo”.

284 Pablo Bonorino afirma que el liberalismo aborrece la tortura por su íntima 

conexión con la tiranía y porque constituye la negación más extrema de la dignidad 

humana. Mediante ella el torturador aplasta, aterroriza y humilla a su víctima con 

el propósito de dominarla mediante el dolor. Este ha sido el objetivo de su uso tras 

las victorias militares, como mecanismo de dominación política mediante el terror, 

como castigo y como procedimiento de extracción de confesiones en la justicia absolutista. Véase Pablo Bonorino Ramirez, “Retorno de la tortura: la carga ideológica 

de la ficción televisiva”, Revista Académica, N° 51 (2011), pp. 111-112.

285 Ibid, pp. 109-125.

286 Humberto Antonio Palamara Iribarne demandó al Estado de Chile porque en 

1993, mientras se desempeñaba como empleado civil de la Armada, se le prohibió 

publicar su libro “Ética y Servicios de Inteligencia”. La publicación no autorizada 

del texto y las declaraciones públicas de disconformidad efectuadas por el autor 

en contra de la actuación del Juzgado Naval de Magallanes, le significaron la incautación de los ejemplares, la eliminación de la información del disco duro de su 

computador, prisión preventiva por 11 días y la condena definitiva por los delitos 

de “incumplimiento de deberes militares”, “desobediencia” y “desacato”. La Corte 

Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) condenó al Estado de Chile a 

reformar la justicia militar. (Caso Palamara Iribarne vs. Chile (2005): Corte Interamericana de Derechos Humanos, 22 noviembre 2005).

287 Humberto Antonio Palamara Iribarne, Ética y Servicios de Inteligencia (Valparaíso: Armada de Chile, 2006), p. 147.

288 Amalio Blanco Abarca, “La Condición de ‘Enemigo’: El Ocaso de la Inocencia,” en Manuel Cancio Meliá and Laura Pozuelo Pérez, (coords.), Política Criminal 

en Vanguardia: Inmigración Clandestina, Terrorismo, Criminalidad Organizada (Navarra, Spain: Editorial Aranzadi SA, 2008), pp. 257-258.

289 Henri Tajfel, Human Groups and Social Categories: Studies in Social Psychology

(Cambridge: Cambridge University Press, 1981), p. 145.

290 Blanco Abarca, op. cit., pp. 292-293.
Gestión de Inteligencia en las Américas

531

291 Amartya Sen, Identity and Violence: The Illusion of Destiny (New York, W. W.: 

Norton & Company, 2007), pp. 1-8.

292 Younger-Yusuf reprocha a sus captores: “Do it! Do it! I love my country, you 

people crap on it! I love my religion, you people spit on it! Just remember something, I’m 

here because I wanna be here! I let myself be caught, because I’m not a coward! I chose 

to meet my oppressors face to face! You call me a barbarian? Then what are you? What, 

you expect me to weep over 50 civilians? You people kill that number every day! How 

does it feel Brody? This is not about me! This is about you! How does it feel? You have no 

authority here! None! There is but one authority, and it is not you! You are a blight, you 

are a cancer! How does it feel Brody?”

293 Sen, op. cit., p. 175.

294 Alias “H”: “There is no H. and Younger... there’s only victory and defeat. The winner gets to take the moral high-ground, because they get to write the history books. The 

loser... just loses. The only miscalculation in your plan... was me”.

295 Albert Bandura, “Moral Disengagement in the Perpetration of Inhumanities”, 

Personality and Social Psychology Review, 3, no. 3 (1999): p. 200.

296 Véase Bandura, op. cit.

297 Jack Saunders, el director del FBI y jefe de Helen Brody exclama en su desesperación: “If those bombs go off there will be no f*#@ing Constitution!”

298 En noviembre de 2012 el Ministro de Seguridad de Argentina, Sergio Berni, 

ante la captura de un presunto traficante precisó que: “que una vez que los cuerpos 

de inteligencia de Argentina descubrieron que López Londoño había ingresado al 

país a fines del año pasado, comenzó la investigación para dar con su paradero”. 

De http://www.animalpolitico.com/2012/11/capturan-al-narco-mas-importante-delmundo/. Consultado 23 enero 2014.

En Colombia fue capturado en noviembre de 2013 un ex paramilitar, al respecto la prensa señaló sobre la captura que: “Desde la Dirección de Inteligencia de 

la Policía (DIPOL), informaron que sus gustos por el dinero, la buena comida 

y las mujeres siempre representaron su punto débil”. De http://www.r Depp.com.

pe/2013-12-08-narcotraficante-colombiano-pantera-cayo-por-tener-tres-mujeresnoticia_653495.html. Consultado 23 enero 2014.

Durante 2011 el Ministro de Gobernación de México, Alejandro Poiré dio a conocer la “Operación Huesped”, para detener al hijo de Muammar Gaddafi, Saadi. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

532

Al respecto el ex ministro señaló que: “los servicios de inteligencia civil mexicanos detectaron un plan de internación ilegal de Saadi Gaddafi y de su familia a 

México, para lo cual se procedió conforme a los protocolos y los procedimientos

correspondientes”. De http://www.cronica.com.mx/notas/2012/620994.html. Consultado 24 enero 2014.

299 Ver las diferentes versiones de los Libros Blancos de Defensa de países de 

América Latina. Ver en: www.resdal.org. 

300 La calidad de país emergente se reconoce a partir de sus características económicas y los altos estándares de desarrollo que los indicadores internacionales evidencian. Implica un proceso de reforma y transformación en el ámbito financiero, 

económico, social, laboral, tributario y del sector público. 

301 Ver José Manuel Ugarte, “Las estructuras de inteligencia en América Latina”, 

Foreign Affairs en Español (primavera 2002), p. 60; Carlos Maldonado, “Servicios 

de Inteligencia en Sudamérica: Estado de situación en perspectiva comparada”, Instituto de Cooperación para la Seguridad Hemisférica -WHINSEC, (Fort Benning, 

Georgia, Estados Unidos: junio de 2002).

302 Ver Russell G. Swenson y Susana Lemozy, (coords.), Profesionalismo de Inteligencia en las Américas (Washington, DC: Joint Military Intelligence College, 2004).

303 La Gobernanza se ha transformado en un concepto operacional destinado a 

evaluar el comportamiento y evolución de las democracias conforme indicadores 

que dan cuenta de su capacidad de adaptabilidad y cumplimiento de parámetros 

internacionales para expresar la solidez institucional de los países. América Latina 

avanza en responder a las nuevas formas de avaluar el régimen democrático de distintas maneras. Ver http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp. 

304 Los mayores requerimientos se concentran en las actividades asociadas a crimen organizado, incluyendo terrorismo, narcotráfico, lavado de activos entre varios 

otros. Respecto de ellos, la interacción con organismos extranjeros se hacen directamente con los encargados de cada tema en las organizaciones respectivas, sean 

policiales, militares u otras. 

305 A riesgo de ser redundante, cuando nos referimos a la relación entre inteligencia y política, lo hacemos considerando la forma en que se usa la producción de inteligencia nacional en la toma de decisiones del gobernante, considerando que la seguridad, en su amplio espectro de preocupaciones, es un pilar

del desarrollo.
Gestión de Inteligencia en las Américas

533

306 Entre otros: Michael Hermann, Intelligence Power in Peace and War (Cambridge: Cambridge University Press, 1996); Richards K. Betts, Enemies of Intelligence (New York: Columbia University Press, 2007). El Centro Sherman Kent 

para Analisis de Inteligencia tiene varios trabajos sobre el tema. Ver para el caso 

de América Latina: Thomas C. Bruneau and Steven C. Boraz, eds., Reforming Intelligence: Obstacles to Democratic Control and Effectiveness (Austin: University of 

Texas Press, 2007). También Russell G. Swenson y Susana C. Lemozy, (coords.), 

Democratización de la Función de Inteligencia: El Nexo de la Cultura Nacional y la 

Inteligencia Estratégica (Washington, DC: National Defense Intelligence College, 

2009); José Manuel Ugarte, 2002, op. cit., p. 60.; Carlos Maldonado, 2002, op. cit.

307 Ohad Leslau, “The Effect of Intelligence on the Decisionmaking Process”, 

International Journal of Intelligence and Counterintelligence 23 no. 3 (2010), pp. 

426-448.

308 Graham T. Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis 

(Boston: Little Brown, 1972).

309 Ver Yaacov Y.I. Vertzberger, “Bureaucratic-Organizational Politics and Information Processing in a Developing Country”, International Studies Quarterly, vol. 

28, no. 1 (1984), pp. 69-95.

310 Las estructuras de asesoría presidencial de EE.UU., Francia y Reino Unido 

suelen ser señalados como ejemplos de sistemas exitosos, donde se incorpora en 

términos amplios y regulados el aporte de los productos del sistema de inteligencia. En América Latina el aporte del sistema de inteligencia están escasamente 

regulados y hay poca bibliografía al respecto. Una aproximación general se ve en: 

Deborah Stone, Policy Paradox. The Art of Political Decisión Making, edición revisada (New York y London: Norton & Company, 2002); Michael Nelson, ed.. The 

Presidency and the Political System, 9th. ed. (Washington, DC: CQ Press, 2010); 

Michelangelo Vercesi, “Cabinets and Decision-Making Processes: Re-assessing 

the Literature”, en Journal of Comparative Politics vol. 5, no. 2 (julio 2012), disponible en http://www.cpupi.si/assets/jcp/JCP-Issue-8-July-2012.pdf. Para el caso 

de Chile ver Maria de los Angeles Fernández y Eugenio Rivera Urrutia, eds., La 

Trastienda del Gobierno (Santiago de Chile: Catalonia, 2012). La conformación 

de estructuras funcionales de apoyo al proceso de decisión a nivel presidencial es 

un tema pendiente en la bibliografía asociada al rol y función de los sistemas de 

inteligencia en América Latina.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

534

311 Entendemos por inteligencia estratégica la producción de conocimiento sobre 

áreas o problemas vitales para el interés nacional, con el fin de asesorar al más alto 

nivel político a fin de anticipar, prevenir y resolver situaciones de amenaza o riesgo 

para el estado democrático.

312 Russell G. Swenson y Susana C. Lemozy, Profesionalismo de inteligencia en las 

Américas, op. cit. y Democratización de la función de inteligencia, op. cit.

313 Véase Nicolás Boscovich, “Pensamiento geopolítico brasileño”, en Geopolítica

No. 34, 1986, Buenos Aires. También, más reciente, Lucas Figueiredo, Ministério 

do silêncio (São Paulo: Editora Record, 2005).

314 Particularmente la revista “Estrategia”, dirigida por el General Juan E. 

Guglialmelli.

315 Un buen ejemplo es la ley de inteligencia en Uruguay, aún en trámite parlamentario. La ley de defensa se aprobó hacia fines de 2008.

316 En este sentido, podemos citar a Carlos Repalli, Inteligencia Criminal en el Siglo 

XXI (Buenos Aires: Lajouane, 2009). Del mismo autor, Inteligencia Criminal para la 

legislación de la Nación Argentina, (Buenos Aires: Lajouane, 2007). También, en materia económica, Walter Felix Cardoso, Guía de Inteligencia Empresarial: Enfrentando 

el ambiente de la alta competencia (Buenos Aires: Seguridad y Defensa, 2006). 

317 Thomas Bruneau, “Controlling Intelligence in New Democracies”, International Journal of Intelligence and Counterintelligence 14 no. 3, (otoño 2001), pp. 

323-341.

318 Armando Borrero Mansilla ha explicado cuál es la lógica de los organismos 

de inteligencia que, con anuencia del gobierno o sin ella, esquivan o ignoran los 

mecanismos de control. De acuerdo a este intelectual colombiano, como la información es poder, el poder da seguridad y la seguridad da mejores posibilidades de 

supervivencia, la transparencia se invalida porque pone en peligro a la comunidad 

que se dice defender. Ver al respecto Armando Borrero Mansilla, “De Wikileaks a 

la trivialidad y al olvido: Reir, llorar...o rezar”, Razón Pública, 13 diciembre 2010.

319 “Temen crisis institucional en Brasil por escuchas ilegales”, Infobae, 1 septiembre 2008.

320 “Hijo de puta, no vuelva a este país”, ABC (Madrid), 28 septiembre 2010.

321 “Cubanos realizan espionaje digital en Venezuela”, Infolatam, 16 junio 2011.
Gestión de Inteligencia en las Américas

535

322 Véase “Los papeles secretos del DAS”, Semana.com, 17 septiembre 2011. Disponible en http://www.semana.com/nacion/papeles-secretos-del-das/164304-3.aspx.

Consultado 7 abril 2012.

323 Véase en este sentido Mariano Bartolomé y Javier Ortíz: “Apuntes sobre la inteligencia en la Posguerra Fría”, Seguridad Estratégica Regional (SER) N° 8 (1995), 

pp. 71-79. También Mariano Bartolomé, “El Desafío de la inteligencia estratégica”, 

informe de investigación N° 1 (Buenos Aires: Instituto de Investigaciones sobre 

Seguridad y Crimen Organizado—ISCO, Universidad Católica de Salta, diciembre 

1999).

324 Marco Cepik, Espionagem e Democracia (Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003), 

pp. 27-28.

325 Cada uno de estos temas, a su vez, admite diferentes matices. Sólo por dar un 

ejemplo entre tantos posibles, en materia de control de las actividades de inteligencia por parte del congreso: ¿Lo hará una única comisión, o más de una? ¿Sería 

una comisión bilateral, o se insertaría en una de las cámaras legislativas? ¿Será una 

comisión creada con ese objeto, o la tarea la asumirá alguna comisión preexistente, 

como la que atiende las cuestiones de defensa? ¿Los organismos de inteligencia 

tienen la obligación de elevar informes periódicos a sus instancias de control, o 

solamente cuando se lo requieren?

326 El caso argentino muestra los dilemas que pueden presentarse en torno a la 

inteligencia estratégica: aunque doctrinariamente el concepto es empleado, la Ley 

25520 que regula la actividad no lo menciona y la entrada en vigencia de ese instrumento legal implicó el cierre de la Central Nacional de Inteligencia (CNI) que 

llevaba a cabo esa tarea.

327 Merece mencionarse aquí la única actividad académica que el autor conoce sobre debates entre funcionarios de inteligencia, asesores parlamentarios y académicos 

sobre los contenidos y alcances de la inteligencia estratégica, sus características específicas y desafíos hacia el futuro. Adoptó la forma de un seminario titulado “La inteligencia estratégica en la reformulación del Estado”, se realizó durante buena parte 

del año 1992 en la Escuela Nacional de Inteligencia y su informe final fue publicada 

por la revista de esa institución. Ver “La inteligencia estratégica en la reformulación 

del Estado”, Revista de la ENI III:1 (Buenos Aires, 1994), pp. 143-152.

328 Desde una perspectiva constructivista, la “securitización” es un proceso discursivo y político mediante el cual una comunidad política decide tratar algo como 

una amenaza hacia un objeto de referencia valuado, habilitando la adopción de 

medidas urgentes y excepcionales para contrarrestar tal amenaza.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

536

329 Ángel Tello, “La incertidumbre estratégica”, en Mariano Bartolomé (comp.), 

Seguridad y defensa en tiempos de bicentenario: Visiones desde Argentina y Chile (Buenos Aires: Instituto de Publicaciones Navales, 2010), pp. 21-34; Natalie Pabón 

Ayala, “Las relaciones cívico-militares en la política de seguridad democrática”, 

en Alejo Vargas Velásques (ed.), Perspectivas actuales de la seguridad y la defensa en

Colombia y América Latina, Colección Gerardo Molina No 15 (Bogotá: Universidad Nacional de Rosario, 2008), pp. 51-64.

330 “Senderistas se capitalizan en Bolivia”, La Razón, 7 marzo 2009; “Cómo funciona el mayor centro de venta de drogas”, Clarín, 18 abril 2010.

331 Consideramos verídicos los reportes emitidos por el gobierno colombiano respecto a la información contenida en las computadoras personales de Raúl Reyes, 

y también consideramos fiable la verificación efectuada por INTERPOL, cuyos 

detalles son públicos. Ver en este sentido OIPC-INTERPOL, Informe forense de 

Interpol sobre los ordenadores y equipos informáticos de las FARC decomisados por Colombia (Lyon: OIPC-INTERPOL, 2008).

332 Mariano Bartolomé, “Secuestros extorsivos y reivindicaciones campesinas: la 

rara alquimia del Ejército Popular Paraguayo”, Analítica, 5 mayo 2010. Disponible 

en http://www.analitica.com/va/internacionales/opinion/3857731.asp. Consultado 11 

abril 2012.

333 Cifras emitidas por el Secretario General de la esa organización, José Miguel 

Insulza en julio de 2009, en su intervención en la Conferencia Interamericana de 

Seguridad Pública celebrada en Montevideo. En Mariano Bartolomé, “Situación 

del crimen organizado en América Latina”, Ágora Internacional, No 10 (noviembre 

2009), pp. 16-20.

334 El reporte también indica que 5 de las 10 ciudades más violentas del mundo 

son mexicanas; 45 de las 50 ciudades más violentas se sitúan en el continente americano y 40 en América Latina; la jurisdicción subnacional más violenta del mundo 

corresponde a Honduras y 3 de las 10 jurisdicciones subnacionales más violentas 

del mundo son hondureñas; y que 19 de las 50 jurisdicciones nacionales más violentas del mundo se ubican en México y en Centroamérica. Para mayores datos, 

ver Consejo Ciudadano para la Seguridad Publica y la Justicia Penal: Metodología del 

ranking (2011) de las 50 ciudades y las 50 jurisdicciones subnacionales más violentas 

del mundo (México, DF, 12 enero 2012).

335 United Nations Office on Drugs and Crime, World Drug Report (Vienna: 

UNODC, 2011), pp. 85-126.
Gestión de Inteligencia en las Américas

537

336 Mariano Bartolomé, “Colombia: Bandas Criminales (BACRIM)”, Reconciliando Mundos, No 7, (septiembre-octubre 2011), pp. 16-22.

337 Rachel Stohl y Doug Tuttle, “The Small Arms Trade in Latin America,” NACLA Report on the Americas 41, No 2 (marzo-abril 2008), p. 14. También Fernando 

Gualdoni y Javier Lafuente, “Las armas ilegales desangran Latinoamérica”, El País, 

25 mayo 2009.

338 “Tráfico de armas en los Andes”, El Universal, 27 abril 2008.

339 Grupo de Estudiantes de Relaciones Internacionales de la Universidad de Palermo (GERIUP), “Tráfico de personas en América del Sur”, Informes del GERIUP, 

19 octubre 2011.

340 En este punto, el aspecto preventivo resulta fundamental. Alega un informe 

del Banco Internacional de Desarrollo (BID) (véase http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/

getdocument.aspx?docnum=876738) que una adecuada inversión en prevención reduce entre seis y siete veces las sumas que se deben erogar para lidiar ex post con los 

efectos de la amenaza, una vez consumada. De Jorge Serrano Torres, Las potencialidades de una doctrina y un sistema de inteligencia criminal para desarticular al crimen 

organizado y afianzar la seguridad ciudadana en el Perú, (Lima: Projusticia-Centro 

de Estudios para el Desarrollo de la Justicia, noviembre 2011). Personalmente consideramos que en algunas cuestiones puntuales como el terrorismo, la reducción 

puede ser aun mayor.

341 Carlos Gutiérrez Palacios, “El papel de la inteligencia estratégica ante los desafíos regionales”, Revista Atenea, 6 octubre 2010.

342 “Narcotráfico debe verse como una amenaza para toda la región, dijo el jefe de 

inteligencia brasileña”, El Tiempo, 13 agosto 2009.

343 “Forman a militares para combatir al EPP”, ABC Color, 1 marzo 2011; “Defensa tendrá más poder sobre las fuerzas armadas, reconoce el ministro”, ABC Color, 

3 marzo 2011.

344 “Claves de la reforma de las fuerzas armadas”, La República, 7 marzo 2011.

345 “Video: Colman (DNII) duda de la existencia de un ejército paralelo”, La Red 

21, 17 marzo 2011.

346 Ver en este sentido Luis Casal Beck, “Una inteligencia segmentada”, La Red 

21, 1 abril 2011.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

538

347 “El DAS deja de existir para dar paso a la Agencia Nacional de Inteligencia”, 

Semana.com, 31 octubre 2011. Para una buena recopilación de los antecedentes de

disolución del DAS, los diferentes proyectos de ley que abordaron su reemplazo 

y otras cuestiones vinculadas, ver “Agencia Central de Inteligencia de Colombia”, 

Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política, Boletín No 144 (noviembre 

2009).

348 Serrano Torres, op. cit.

349 Un pormenorizado detalle de esta operación en “Así cayó Raúl Reyes”, Cambio, 

12 marzo 2008.

350 María Amparo Tortosa Garrigós, “Cómo se están redefiniendo las agencias de 

inteligencia: Las nuevas amenazas y conflictos requieren de un nuevo tipo de cooperación”, Safe Democracy, 12 enero 2009.

351 Roger Zane George, “Beyond Analytic Tradecraft”, International Journal of 

Intelligence and CounterIntelligence 23, no. 2 (June 2010).

352 La especialista chilena Carolina Sancho propone una interpretación diferente 

sobre las características de un sistema o una comunidad de inteligencia. Mientras 

el primer concepto se circunscribe a la interacción entre los organismos de inteligencia, el segundo incluye diversos organismos públicos, y cada uno de ellos tiene 

un aporte sustantivo y sistemático que realizar en temas de interés estratégico para 

el país. En Carolina Sancho Hirane, “Servicios de Inteligencia en las Américas: Estado del debate y desafíos pendientes”, en Mariano Bartolomé (comp.), Seguridad 

y defensa en tiempos de bicentenario: Visiones desde Argentina y Chile (Buenos Aires: 

Instituto de Publicaciones Navales, 2010), pp. 149-168.

353 “Mujica no aceptó la renuncia de Grégori, el Coordinador Nacional de Inteligencia”, La Red 21, 1 abril 2011.

354 “Comando conjunto de fuerzas armadas asumió control del Sistema de Inteligencia”, El Universo, 18 octubre 2010.

355 “Colombia: Santos crea la figura del Consejero de Seguridad Nacional”, Infolatam, 20 septiembre 2010.

356 Félix Arteaga, “Una década de cambios en la seguridad tras el 11-S: de la globalización a la glocalización”, Real Instituto Elcano, ARI 125/2011, 6 septiembre 

2011.
Gestión de Inteligencia en las Américas

539

357 Oficina de las Nacionales Unidas, Un mundo más seguro: la responsabilidad que 

compartimos. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y 

el cambio, A/59/565, 2 diciembre 2004. Disponible en http://www.un.org/spanish/

secureworld/report_sp.pdf. Consultado 7 abril 2012.

358 “Sendero Luminoso es hoy un museo de cera del terrorismo que había en el 

Perú”, El Comercio, 7 septiembre 2010.

359 “Zares antidrogas buscan combatir lavado de activos del narcotráfico”, El Nuevo Herald, 5 octubre 2010.

360 Mario Baizán, “Cooperación internacional en la zona de la Triple Frontera”, 

mimeo (Buenos Aires: Fundación de Estudios Políticos para el Tercer Milenio –

FUPOMI, 2004). Disponible en http://www.fupomi.com.ar/img/TripleF.pdf. Consultado 7 abril 2012.

361 La información pública sobre estas unidades de coordinación es escasa, y más 

aún en formatos académicos. Entre las pocas fuentes disponibles, se propone Ramón 

Quiroga, “Políticas de seguridad y defensa en América del Sur”, ponencia expuesta 

en el V Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos, Buenos Aires, octubre 2002.

362 Pablo Martínez, Triple Frontera: un modelo de cooperación antiterrorista (Montevideo: Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS), Conferencia Subregional de Defensa “Seguridad Transnacional y Gobernabilidad”, noviembre 2005).

363 La Comunidad Latinoamericana y del Caribe de Inteligencia Policial fue 

creada en el año 2005, con el objetivo de capacitar personal de inteligencia y facilitar el intercambio de información entre las partes. Hoy está integrada por casi 

treinta países, además de cuatro observadores externos: la ONU, la Organización 

de Estados Americanos (OEA), EUROPOL y España, representado por el Centro 

Nacional de Inteligencia (CNI) español.

364 “México compartirá su plataforma de inteligencia con América Latina y el 

Caribe”, Agencia EFE, 3 julio 2010.

365 Richard Kugler, Policy Analysis in National Security Affairs: New Methods for a 

New Era (Washington, DC: National Defense University Press, 2006), pp. 37-38.

366 El empleo de analogías históricas es un recurso válido en los análisis de política 

internacional contemporánea, como en inteligencia estratégica. Sin embargo, no 

son válidas las perspectivas que sostienen que todo fenómeno internacional relevante de la actualidad es análogo a algún caso histórico, sin excepción. Un ejemplo 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

540

de esta lectura se observa en Robert Kaplan, El retorno de la antigüeda: La política 

de los guerreros (Barcelona: Editorial B, 2002).

367 Existen numerosas referencias a la importancia de estas áreas de conocimiento 

en el análisis estratégico actual. A modo de ejemplo, véanse Bjørn Moller, “Ethnic 

Conflict and Postmodern Warfare: What is the Problem? What could be done?”, 

COPRI, Working Paper, October 1996; Eric de la Maissonave, Incitation à la Reflexion Stratégique (Paris: Economica, 1998); Alain Joxe, El Imperio del Caos (Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 2003); y United States Army, Counterinsurgency Field Manual (Chicago: The University of Chicago Press, 2007).

368 “Colombia ya cuenta con un nuevo material estadístico del Sector de la Defensa y la Seguridad”, Infodefensa.Com, 7 septiembre 2010.

369 Aquí entendemos a los escenarios en la forma en que los conceptúa el Saint 

Gall Center for Futures Research: “imágenes del futuro, que representan un proceso, están basados en una metodología, incorporan el conocimiento de expertos y 

facilitan el aprendizaje organizacional”.

370 George Friedman, The Next 100 Years. A Forecast for the 21st Century (New 

York: Anchor Books, 2010). 

371 National Intelligence Council, Global Trends 2015: A Transformed World

(Washington, DC: U.S. Government Printing Office, noviembre 2008). 

372 José Miguel Pizarro, “América Latina: la guerra que ya no podemos evitar”, 

Revista AAInteligencia 2010-3. Véase http://www.aainteligencia.cl. 

373 Rogelio Nuñez, “Sendero Luminoso: de guerra maoísta a cártel”, Revista Atenea, 14 febrero 2011.

374 El CDS constituye una arquitectura de seguridad regional que comenzó a ser 

elaborada por los doce países de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) 

luego de la crisis desatada por el ataque militar colombiano a un campamento de 

las FARC ubicado en territorio ecuatoriano, en marzo del año 2008. Su institucionalización tuvo lugar en Santiago de Chile en marzo de 2009 y en el documento 

fundacional, titulado Declaración de Santiago de Chile las partes acordaron construir 

una identidad propia de América del Sur en esta materia, que tome en cuenta las 

características subregionales y nacionales, y que contribuya al fortalecimiento de la 

unidad de América Latina y el Caribe. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

541

375 Se agradecen los aportes gráficos de Andrés González Vargas (GOVA), catedrático de la Universidad Jorge Tadeo Lozano de Bogotá y el estímulo de Ámparo 

Vásquez Gallo, esposa del autor.

376 Gregory Treverton, “Intelligence and the ‘Market State’”, Studies in Intelligence

10 (Winter/Spring 2001), p. 71.

377 Pierre Lacoste, Una nueva estrategia para la inteligencia (Buenos Aires: Escuela 

Nacional de Inteligencia, 1999), p. 8. El primero mundo es el oficial, el de los 

Estados soberanos responsables, miembros de la Organización de las Naciones Unidas, que están obligados a aceptar las reglas y los códigos de conducta del derecho 

internacional. 

378 Ver Moisés Naím, Ilícito: Cómo traficantes, contrabandistas y piratas están cambiando el mundo (México: Random House Mondadori, 2007).

379 Carlos Lleras Restrepo, “Los escándalos financieros”, Revista Nueva Frontera

(Bogotá), julio de 1988.

380 Pilar Pozo Serrano, “Externalización de funciones de inteligencia: oportunidades y riesgos a la luz de la experiencia estadounidense”, Inteligencia y Seguridad: 

Revista de análisis y prospectiva, No. 6 (junio-noviembre 2009), p 19. Disponible en 

www.uv.es/~pozop/externalizacioninteligencia.pdf. Recuperado 1 diciembre 2014.

381 “Espionaje. El que indebidamente obtenga, emplee o revele secreto político, 

económico o militar relacionado con la seguridad del Estado, incurrirá en prisión 

de cuatro (4) a doce (12) años”. Código Penal Ley 599 de 2000. Título XVII: Delitos contra la existencia y seguridad del Estado, capítulo II, artículo 463.

382 “La configuración de un derecho penal del enemigo se hace patente en las 

legislaciones penales contemporáneas con independencia de si puede considerarse 

legítima o no. La constatación de este dato, aunque produzca en algunos un fuerte 

rechazo, no puede negarse. En la legislación penal peruana puede apreciarse con 

facilidad esta orientación de la regulación penal en el caso de los delitos de terrorismo, narcotráfico, criminalidad organizada, violación sexual de menores de edad 

y corrupción de funcionarios...Los delitos económicos no han adquirido todavía 

el rechazo social que posiblemente si ha alcanzado en Europa y, por lo tanto, no se 

ha desarrollado un derecho penal del enemigo para los delincuentes económicos”. 

Percy García Cavero, Derecho Penal Económico, Tomo I (Lima: Editorial Jurídica 

Grijley, 2007), pp. 103 y 105. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

542

383 Afirmó el presidente venezolano Hugo Chávez: “La Dirección de los Servicios 

de Inteligencia y Prevención (Disip), ahora Servicio Bolivariano de Inteligencia 

Nacional (Sebin), organismo que en el pasado era un cuerpo represivo, de choque. 

Los funcionarios andaban en la calle con motos, ‘chapeando’, atemorizando, pero 

ese organismo es para hacer inteligencia económica, internacional, inteligencia 

de Estado”. “PNB [Policía Nacional Bolivariana] cuenta con 2.426 funcionarios 

en sus primeros seis meses de funcionamiento”. Agencia Venezolana de Noticias, 

20 julio 2010. Disponible en: http://www.avn.info.ve/node/5988. Recuperado 20

julio 2011.

384 Se puede deducir que no existe una política de Estado y un plan estratégico 

como país para prevenir el lavado de activos, ni para combatir el financiamiento 

del terrorismo. En 2010, el Grupo de Acción Financiera Internacional incluyó a 

Ecuador en la lista negra de países sin leyes contra el lavado de dinero. Ver Eldiario.

ec 18 febrero 2010, en http://www.eldiario.com.ec/noticias-manabi-ecuador/144026-

incluyen-a-ecuador-en-lista-negra-de-lavado-de-dinero/. También Patricio X. Sánchez, Ramiro Crespo Fabara y Patricio Starnfeld Llamazares, “Prevención de lavado 

de activos frente a la concienciación: Conferencia sobre lavado de activos y financiamiento del terrorismo”, en Inteligencia Estratégica y Prospectiva, coordinador Fredy 

Rivera Vélez op. cit., pp. 239-264. 

385 Andrés Montero Gómez y José Martín Ramírez, “Inteligencia económica 

como vector internacional de seguridad”, Real Instituto Elcano, 21 abril 2008. Disponible en: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_

GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/defensa+y+seguridad/dt18-2008. 

Recuperado 8 enero 2011.

386 Ohad Leslau, “Intelligence and Economics: Two Disciplines with a Common 

Dilemma”, International Journal of Intelligence and Counterintelligence 20, no. 1 

(2007), p 106.

387 “Aquellos que sólo pueden mostrar el título de primer nivel de educación superior (‘economista’) no son contratados para hacer el diagnóstico y tratamiento 

de las principales ‘enfermedades económicas’ del país... Para alcanzar ese nivel hay 

que acumular más capital educativo haciendo un Ph.D, preferentemente en los 

Estados Unidos ... Lo que podemos comprobar es la proliferación de Facultades 

de Economía, la masificación de los graduados y su marginación de los centros de 

toma de decisiones”. Marco Palacios, “Saber es poder: el caso de los economistas 

colombianos”, en De populistas, mandarines y violencias, luchas por el poder (Bogotá: 

Editorial Planeta, 2001), pp. 119 y 134. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

543

388 “Esta teoría de inteligencia tiene como propósito explicar por qué los Estados van a la guerra cuando los cálculos de su poder sugieren que ellos perderán y 

porque algunos Estados ganan contiendas a pesar de ser militarmente inferiores”.

Jennifer Sims, “Defending Adaptive Realism: Intelligence Theory Comes of Age”, en

Intelligence Theory: Key questions and Debates, ed. Peter Gill, Stephen Marrin, y 

Mark Phythian (London & New York: Routledge, 2009), p. 154.

389 Sims, ibid, p. 154.

390 “Refinería de Cartagena y ducto serían viables”, Petróleo y Gas, 8 noviembre 

2005. Disponible en: http://www.bnamericas.com/news/petroleoygas/Refineria_de_

Cartagena_y_ducto_serian_viables. Recuperado 28 septiembre 2011.

391 “Rubens Ferreira de Mello escribe en su Tratado de Derecho Diplomático: 

Entre las acusaciones que se hacen a la diplomacia, una de las más frecuentes es la 

que se refiere al papel, no siempre confesable, representado por ella en ciertas épocas 

de la historia, al servicio de gobiernos poco escrupulosos, autorizando cuestiones de 

prestigio o de hegemonía. Esa manera de proceder es conocida con el nombre de 

diplomacia secreta (...) Lo cierto es que fines de prestigio e intentos hegemónicos 

han merodeado en muchos de los gabinetes donde se maneja la política exterior, y 

no pocas veces se han traducido en instrucciones precisas y concretas a los agentes 

plenipotenciarios”. Diego Uribe Vargas, Colombia y la Diplomacia Secreta (Bogotá: 

Universidad Jorge Tadeo Lozano y Academia Colombiana de Historia, 2005), pp. 

28 y 29.

392 “Inversiones de Chávez en el país son peligrosas: ex ministro Santos”, El 

Colombiano.com, 8 noviembre 2005. Disponible en: http://www.elcolombiano.

com/BancoConocimiento/O/olac_santos_se_refiere_a_interes_de_chavez_colprensa_

lcg_08112005/olac_santos_se_refiere_a_interes_de_chavez_colprensa_lcg_08112005.

asp. Recuperado 12 diciembre 2010.

393 Claudia Curiel Leidenz, “La economía durante la Revolución Bolivariana”, en 

Hugo Chávez: una década en el poder (Bogotá: Centro de estudios Políticos e Internacionales, Universidad del Rosario, 2010), p. 414. 

394 Moisés Naím, op. cit., p. 55.

395 Ibid, p. 24.

396 “Hay mucho contrabando ilegal a lo largo de la frontera entre Colombia y 

Venezuela que involucra drogas, gasolina y automóviles. Si bien la región de la frontera tripartita, donde se encuentran Brasil, Paraguay y Argentina, es más conocida 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

544

como concentradora de contrabando en América Latina, la frontera entre Colombia y Venezuela es quizás aún más porosa y canaliza vastas cantidades de cocaína y 

otros productos básicos... Y si bien no tienen [las bandas criminales] una agenda

nacional como los líderes de las AUC (Autodefensas Unidas de Colombia), entienden 

que su poder crece y las empresas criminales prosperan siempre que tengan buenas 

conexiones con los políticos locales”. Vanda Felbab-Brown, Las economías ilegales y 

el contrabando en Colombia: Los señores de las moscas (Washington, DC: Brookings

Institution, 21st Century Defense Initiative), 22 febrero 2011. Disponible en http://

www.brookings.edu/opinions/2011/0222_colombia_felbabbrown.aspx?sc_lang=es. 

Recuperado 28 septiembre 2011.

397 William J. Bernstein, A Splendid Exchange, How trade Shaped the World (New 

York: Atlantic Monthly Press, 2008), p. 376. 

398 “Hay varias razones para creer que las fuerzas armadas de Venezuela no son 

tan pro-bélicas como Chávez lo quisiera, una clave es que las fuerzas armadas son 

las mayores beneficiarias del comercio lícito e ilícito con Colombia y los EE.UU.” 

Javier Corrales, “Cambios en el tipo de régimen y la nueva política exterior de Venezuela”, en Hugo Chávez: una década en el poder, op. cit., p. 477.

399 Tal aseveración surge a raíz de la intuición y experiencia profesional del autor.

400 Sims, op. cit., p. 62. 

401 Alocución Presidencial del 17 noviembre 2008. Disponible en http://web.

presidencia.gov.co/boletin/boletin_no2_17112008.html. Recuperado 05 marzo 2009.

402 “Las Farc también ‘invirtieron’ en DMG”, Revista Semana, 19 febrero 2010. 

Disponible en: http://www.semana.com/nacion/farc-tambien-invirtieron-dmg/

135207-3.aspx. Recuperado 22 septiembre 2011.

403 “Gobernador de Putumayo: las Farc estarían aprovechando crisis por las 

pirámides para poner al pueblo contra el gobierno”, Radio Caracol, 2 diciembre 

2008. Disponible en: http://www.caracol.com.co/nota.aspx?id=722564. Recuperado 

5 marzo 2009.

404 “A responder por pirámides”, El Espectador.com, 24 noviembre 2008. Disponible 

en: http://www.elespectador.com/impreso/articuloimpreso93236-responder-piramides. 

Recuperado 5 marzo 2009.
Gestión de Inteligencia en las Américas

545

405 “En el caso de las pirámides, ‘faltó gobierno”, El Espectador.com, 15 noviembre 2008. Disponible en: http://m.elespectador.com/impreso/cuadernilloa/entrevistade-cecilia-orozco/articuloimpreso90777-el-caso-de-piramides-falto-go. Recuperado 5 

marzo 2009.

406 “¿Quién espía en Colombia?”, Informe especial, Semana.com, 21 julio 2003. 

Disponible en: http://www.semana.com/nacion/quien-espia-colombia/71742-3.aspx. 

Recuperado 18 noviembre 2010.

407 “Las revelaciones de Tabares y Peñate”. El Espectador.com, 1 enero 2011 Disponible 

en: http://www.elespectador.com/impreso/judicial/articulo-242994-revelacionesde-tabares-y-penate. Recuperado 18 enero 2011.

408 Sims, op. cit., p. 156.

409 “En el caso de los exportadores colombianos, cuando Chávez cerró la frontera 

comercial a mediados de 2009, había una deuda de los venezolanos con ellos cercana 

a US$900 millones. El cierre de la frontera comercial fue acompañado de un acto 

igualmente hostil: el no otorgamiento de divisas para el pago de las exportaciones 

ya efectuadas”. Disponible en http://lanota.com/index.php/CONFIDENCIAS/

Venezuela-no-le-paga-a-los-exportadores-colombianos.html. Recuperado 09 diciembre 

2011.

410 “Desde el punto de vista de la política comercial, además, con la posición crítica del gobierno de Chávez hacia el ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas) 

se había hecho imposible que Colombia y Venezuela tuvieran una misma posición 

en las negociaciones hemisféricas. La coordinación era muy difícil, según Javier 

Díaz, presidente de Analdex, y eso ahora va a mejorar: Carmona es un convencido 

en el libre comercio”. Véase “Colombia: bien librada”, El Tiempo, 14 abril 2002. 

Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1384048. Recuperado 05 junio 2011. “Una carta enviada por el presidente de la Andi, Luis Carlos 

Villegas, al entonces presidente de Fedecámaras y por algunas horas presidente de 

Venezuela, Pedro Carmona, se convirtió en la manzana de la discordia del gobierno 

de Hugo Chávez con una parte del empresariado colombiano”. En “Empresarios 

descontentos”, El Tiempo, 8 julio 2003. Disponible en http://www.eltiempo.com/

archivo/documento/MAM-1014926. Recuperado 5 junio 2011.

411 “El gobierno [ecuatoriano] “argumenta que existió aproximadamente un 40 

por ciento de devaluación” del peso colombiano, mientras que, según las cifras 

que maneja la Cámara de Comercio ecuatoriana-colombiana, “técnicamente no 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

546

se ha dado esa devaluación”, dijo el presidente de la institución, Milton Delgado”. Ecuador pone en vigencia “salvaguardia cambiaria” contra Colombia. Disponible en http://spanish.peopledaily.com.cn/31617/6699818.html. Recuperado 12 

enero 2012.

412 Alphonso Chardy, “Chavez Expanding Influence of Cuban Advisers,” Miami 

Herald, 8 mayo 2004.

413 “La tenaza cubana,” Semana.com, 13 February 2010. Disponible en http://www.

semana.com/mundo/tenaza-cubana/134903-3.aspx. Consultado 12 enero 2012.

414 Un pueblo sin memoria y malagradecido, Eluniversal.com (Caracas), 18 junio 

2011. Disponible en http://www.eluniversal.com/2011/06/18/un-pueblo-sin-memoria-y-malagradecido.shtml. Recuperado 13 septiembre 2011.

415 “Juego de espías”, Semana.com, 25 agosto 2007. Disponible en http://www.

semana.com/nacion/juego-espias/105816-3.aspx. Recuperado 3 septiembre 2011.

416 “El chavismo estaría financiando políticos en el territorio nacional. Renuncias 

en Monómeros por supuesta actividad chavista en Colombia”, Elespectador.com, 

14 agosto 2008. Disponible en http://www.elespectador.com/impreso/politica/articuloimpreso-renuncias-monomeros-supuesta-actividad-chavista-colombia. Recuperado 25 

septiembre 2011.

417 Sgto. Salazar Evelio Buitrago, Zarpazo, otra cara de la violencia: Memorias de un 

suboficial del ejército de Colombia (Bogotá: Ministerio de Defensa, 1968), p. 169.

418 Constitución Nacional, artículo 2. “Son fines esenciales del Estado: servir a 

la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los 

principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, 

administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un 

orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas 

las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás 

derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del 

Estado y de los particulares”.

419 “EE.UU. asume la protección del petróleo colombiano”, El Clarín, 11 febrero 

2002. Disponible en http://edant.clarin.com/diario/2002/02/11/i-02415.htm. Recuperado 28 septiembre 2011.
Gestión de Inteligencia en las Américas

547

420 Ver http://www.egmontgroup.org/.

421 Unidad de Información y Análisis Financiero, República de Colombia, Descripción de cargos, funciones y perfiles, sin fecha. Disponible en http://www.uiaf.gov.

co/index.php?idcategoria=677. Recuperado 13 agosto 2011.

422 Proyecto de Ley Estatutaria N° 195 de 2011, artículo 3. – Organismos que 

llevan a cabo la función de inteligencia y contrainteligencia. La función de inteligencia y contrainteligencia es llevada a cabo por las dependencias de las fuerzas 

militares y la Policía Nacional organizadas por éstas para tal fin, la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), y por los demás organismos que faculte 

para ello la Ley. Estos organismos conforman la comunidad de inteligencia y son 

los únicos autorizados para desarrollar actividades de inteligencia y contrainteligencia. Todos los organismos que lleven a cabo estas actividades estarán sujetos al 

cumplimiento de la presente ley de manera integral. 

423 “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática: Fortalecimiento de 

las Capacidades del Sector Defensa y Seguridad”.

424 Constitución Nacional, artículo 339. “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo 

conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalaran los propósitos y objetivos 

nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano 

plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y 

ambiental que serán adoptadas por el Gobierno....”.

425 Clara Elvira Ospina, “¿Inteligencia o intimidad?”, Revista Poder360, 18 septiembre 2010. Disponible en http://www.poder360.com/article_detail.php?id_article

=4755. Recuperado 12 febrero 2011.

426 Tal como la gama de pasos tomados por los EE.UU., documentado por Allain Juilet en “Principios y Aplicación de la Inteligencia Económica”, Inteligencia y

seguridad: Revista de análisis y prospectiva, No 1 (Diciembre 2006), p. 15. Disponible 

en http://www.intelligence-economique.gouv.fr/IMG/pdf/Article_Alain_Juillet_

pour_revue_espagnole.pdf. Recuperado 30 mayo 2011.

427 Según Naím, op. cit., p. 55, el terrorismo internacional, por lo que empezamos 

a saber, sigue los pasos del comercio ilícito mundial y emplea los mismos instrumentos y servicios de la nueva economía global para difuminarse, y así ocultarse, en 

las ciudades y los países. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

548

428 Edward Luttwak, “From Geo-Politics to Geo-Economics”, The National Interest 20, no. 3 (verano 1990), p. 17. 

429 Nicolás Urrutia, “Colombia necesita espías”, Semana.com, 11 marzo 2009. 

Disponible en http://www.semana.com/opinion/colombia-necesita-espias/121626-3.

aspx. Recuperado 11 junio 2009.

430 Marta Ardila, Actores no Gubernamentales y Política Exterior (Bogotá: Centro de 

Estudios Internacionales, Universidad de los Andes, 2009), p. 115.

431 Martin Nowak, Supercooperadores (España: Grupo Zeta, 2012), p. 55.

432 Sonia Alda y Héctor Saint-Pierre, (coords.), Gobernabilidad y democracia

(Chile: RIL / UNESP / IUGM, 2012), p. 219.

433 Se destaca que en el marco de UNASUR no hay formalmente un mecanismo 

de cooperación en inteligencia. Todos los países soberanos del continente de Suramérica son miembros de UNASUR. 

434 Forma parte del proyecto de investigación de ANEPE extramuro código no 

ext/12/2012, desarrollado por la autora, durante el período 2012 – 2013, titulado 

“Cooperación en Inteligencia y UNASUR: Posibilidades y Limitaciones”. Se agradece la colaboración del cientista político Jean Gutiérrez.

435 Julia Pulido, “El papel de la Inteligencia en la PESD (Política Europea de Seguridad y Defensa)”, Cuadernos de Estrategia (Ministerio de Defensa de España) N° 

130, 2005; Robert Clark, Intelligence Analysis, segunda edición (Washington, DC: 

CQ Press, 2007); Antonio Díaz Fernández, (coord.), Miguel Revenga y Oscar Jaime, 

Cooperación Europea en Inteligencia (España: Thomson Reuters y IUGM, 2009).

436 Mathieu Deflem, “Global Rule of Law or Global Rule of Law Enforcement? 

International Police Cooperation and Counterterrorism”, Anuario de la American 

Academy of Political and Social Science, vol. 603, Law, Society, and Democracy: Comparative Perspectives, (enero 2006), pp. 240-251.

437 Rhodri Jeffreys-Jones, Historia de los Servicios Secretos Norteamericanos (España: 

Editorial Paidós, 2004), p. 32. 

438 Inge Kaul y otros, Bienes Públicos Mundiales (México: Oxford, 2001).

439 Peter Bergen y Alec Reynolds, “De nuevo, la contraofensiva a las acciones occidentales”, Revista Foreign Affairs en Español, vol. 84, N° 6 (enero-marzo 2006). 

Publicado por el Instituto Tecnológico Autónomo de México, México. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

549

440 Hans Blix, ¿Desarmando a Irak? (España: Planeta, 2004). 

441 Al respecto ver Eduardo Aldunate, Misión en Haití (Chile: Centro de Estudios 

Bicentenario, 2007); Eduardo Aldunate, Las razones políticas y morales de la misión 

ONU en Haití (España: FRIDE, 2008). Disponible en http://www.fride.org/download/COM_UN_Haiti_ESP_abr08.pdf.

442 Melanie Ramjoue, "Improving United Nations Intelligence: Lessons from 

the Field", GCSP Policy Paper no. 19 (agosto 2011), Geneva Centre for Security 

Policy. Disponible en http://www.gcsp.ch/content/download/6457/59721/download.

443 Julia Pulido, op. cit.; Antonio Díaz, Miguel Revenga, Oscar Jaime, y Rafael 

Martínez. “Hacia una política europea de inteligencia”, Revista Política Exterior (España), vol. XIX, N° 106 (agosto 2005). 

444 Estatuto de Consejo de Defensa Suramericano, artículo 5, letra B, Consejo de 

Defensa Suramericano: Crónica de su gestación (Chile: Ministerio Defensa Nacional, 

2009), p. 169. Documento obtenido del Grupo de Trabajo del Consejo de Defensa 

Suramericano.

445 José Manuel Ugarte, “El Consejo de Defensa Suramericano: Naturaleza, balance provisorio, perspectivas y desafíos”, en Hans Mathieu y Catalina Niño (eds.), 

Anuario 2010 de la Seguridad Regional en América Latina y el Caribe (Colombia: 

Friedich Ebert Stiftung, 2010), p. 34.

446 Julia Pulido, op. cit., p. 288.

447 Andrés Gómez de la Torre, “Intereses académicos compartidos: hacia una comunidad iberoamericana de inteligencia”, Inteligencia y Seguridad: Revista de Análisis y Prospectiva, No 2. Universidad Rey Juan Carlos, España (Cátedra Servicios de 

Inteligencia y Sistemas democráticos) y Universidad Carlos III de Madrid (Instituto 

Juan Velásquez de Velasco de Investigación para la Seguridad y Defensa), 2007.

448 Andrea Carvalho y Miguel Esteban, “Los servicios de inteligencia: entorno 

y tendencias”, en José González (coord.), Inteligencia (España: Tirant lo Blanch, 

2012), p. 92. 

449 José Manuel Ugarte, “Aportes y propuestas para la cooperación de Inteligencia”, Revista Política y Estrategia (ANEPE) No 120 (julio-diciembre 2012), p. 163.

450 Para efectos de esta parte del trabajo se han considerado los aportes de Antonio Díaz, (coord.), Miguel Revenga, y Oscar Jaime, op. cit., y José Manuel Ugarte, 

“Aportes y propuestas para la cooperación de Inteligencia” op. cit. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

550

451 José Manuel Ugarte, “Aportes y propuestas para la cooperación de inteligencia”, op. cit., p. 161. 

452 Ibid, p. 161.

453 Ibid., p. 161.

454 En este tema hay diversas denominaciones para hacer referencia a la inteligencia orientada al delito y la prevención de situaciones que pueden afectar seriamente 

la seguridad pública. En este sentido podemos encontrar denominaciones como 

inteligencia policial, inteligencia criminal e información policial y hacen referencia 

al mismo objeto de estudio con variaciones en la amplitud de concepto, como en 

los organismos involucrados. En UNASUR, son las policías las encargadas de la 

inteligencia policial y es más característicos de España hablar de servicios de información policial, término ocupado en esta clasificación, referido a que ha sido 

extraída de un texto cuyos autores son españoles. Asimismo, cabe consignar que 

algunos autores –y también en algunos países– distinguen la inteligencia policial y 

la inteligencia criminal. 

455 Antonio Díaz, (coord.), Miguel Revenga, y Oscar Jaime, op. cit., p. 25. 

456 Ibid, p. 62.

457 José Manuel Ugarte, “Aportes y propuestas para la cooperación de Inteligencia”, op. cit., p. 190.

458 MERCOSUR está integrado por Argentina, Brasil, Paraguay (suspendido), 

Uruguay, Venezuela y Bolivia (en proceso de adhesión). Asociados a este organismo 

son Chile, Colombia, Perú, Ecuador, Guyana (en proceso de ratificación) y Surinam 

(en proceso de ratificación). Cuando se indica MERCOSUR ampliado, se hace referencia a los integrantes de este organismo junto con sus miembros asociados.

459 Véase Celina B. Realuyo, “Collaborating to Combat Illicit Networks Through 

Interagency and International Effort”, capítulo 14 de Michael Miklaucic y 

Jaqueline Brewer, Convergence: Illicit Networks and National Security in the Age of 

Globalization (Washington, DC: National Defense University, 2013). Disponible 

en http://www.ndu.edu/press/convergence.html. Consultado 13 abril 2013. 

460 Antonio Díaz Fernández, “Modelos de servicios de inteligencia en Europa y 

Latinoamérica”, en Rafael Martínez y Joseph Tulchin, El Rompecabezas: Conformando la seguridad desde las dos orillas (España: Centre d’Informació i Documentació Internacionals a Barcelona-CIDOB, 2006), p. 14.
Gestión de Inteligencia en las Américas

551

461 Tim Schumacher, Europas Geheimdienst: Das Joint Situation Centre, 2011. Disponible en http://www.imi-online.de/2011/06/02/europas-geheimdienst/. Consultado 

15 febrero 2013. 

462 Hans-Georg Wieck, Multilaterale Zusammenarbeit der Geheimen Nachrichtendienste im Nordatlantischen Bündnis (NATO) – Ein Modell für die

Europäische Union?, p. 1. Disponible en http://www.hans-georgwieck.com/data/

Eu%E4ische_Zusammenbarbeit_der_ND_Vortrag%20_042008.pdf. Consulta efectuada 20 enero 2013. 

463 Julia Pulido, “El papel de la inteligencia en la PESD”, Cuadernos de Estrategia, 

N° 130. Ministerio de Defensa de España, 2005, p. 282.

464 Julia Pulido, “Inteligencia: la 'savia' de la Unión Europea”, Inteligencia y Seguridad: Revista de Análisis y Prospectiva N° 7 (Diciembre 2009– Mayo 2010). Cátedra 

Servicios de Inteligencia y Sistemas democráticos (Universidad Rey Juan Carlos) 

Instituto Juan Velázquez de Velasco de Investigación para la Seguridad y Defensa 

(Universidad Carlos III de Madrid), España, pp. 92-93.

465 El organigrama donde es posible ver esquemáticamente el lugar donde se ubica 

actualmente este organismo, está disponible en http://eeas.europa.eu/background/

docs/organisation_en.pdf.

466 Chris Jones, “Secrecy reigns at the EU’s Intelligence Analysis Centre”, Statewatch. Disponible en http://www.statewatch.org/analyses/no-223-eu-intcen.pdf. También fue consultado Iikka Sami, Parlamento Europeo. Disponible en http://www.

europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/sede/dv/sede041011cvsalmi_

/sede041011cvsalmi_en.pdf.

467 Julia Pulido, “Inteligencia: la 'savia' de la Unión Europea”, op. cit., p. 87-107. 

468 Tim Schumacher, op. cit.

469 Francisco Veiga, “ECHELON, en control directo”, en El desequilibrio como orden: Una historia de la posguerra fría 1990 – 2008 (España: Alianza Editorial, 2009).

470 Antonio Díaz Fernández, op. cit., p. 14.

471 Antonio Díaz, Miguel Revenga, Oscar Jaime y Rafael Martínez, Hacia una 

política europea en inteligencia, Revista Política Exterior (España) , Vol XIX, N° 

106 (Agosto 2005), p. 31.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

552

472 Antonio Díaz Fernández, op. cit., p. 32.

473 Antonio Díaz Fernández, “Evolución de la cooperación europea en inteligencia”, Varia Historia (Belo Horizonte), 28, N° 47 (2012), pp. 184-185.

474 Antonio Díaz, Miguel Revenga, Oscar Jaime, y Rafael Martínez, op. cit., p. 26.

475 Ejemplos al respecto pueden encontrarse en Antonio Díaz, (coord.), Miguel 

Revenga, y Oscar Jaime, Cooperación en Inteligencia (España: Thomson Reuters / 

IUGM, 2009) y en Anselmo del Moral Torres, Cooperación Policial en la Unión 

Europea (España: Dirección General de la Policía, Ministerio del Interior / Dykinson, 2011).

476 José Manuel Ugarte, “Aportes y propuestas para la cooperación de Inteligencia”, op. cit., p. 194.

477 Tratado Constitutivo de UNASUR. Disponible en http://www.unasursg.org/

index.php?option=com_content&view=article&id=290&Itemid=339. Consultado el 

1 febrero 2013. 

478 Tratado Constitutivo de UNASUR. 

479 Un mayor desarrollo se encuentra en el proyecto de investigación extramuro 

no ext/12/2012, autora Carolina Sancho Hirane, “Cooperación en Inteligencia y 

Unasur: Posibilidades y Limitaciones”, ANEPE, Chile. 2013. 

480 “Valores, principios y seguridad en la comunidad Iberoamericana de Naciones”, Cuaderno de Estrategia No 126, IEEE / Ministerio de Defensa España. Disponible en http://www.ieee.es/Galerias/fichero/cuadernos/CE-126.pdf. Consultado 10 

enero 2013. 

481 Al respecto se recomienda revisar las páginas institucionales de cada uno de 

estos dos organismos, las cuales han sido consultadas en 15 noviembre 2012. La 

página WEB de CLACIP está disponible en http://www.clacip.org/. La página WEB 

de INTERPOL está disponible en http://www.interpol.int/es/. 

482 National Research Council of the National Academies, Maritime Security Partnerships (Washington, DC: The National Academies Press, 2008), p. 217. 

483 Extraído de la página Web de GAFISUD. Disponible en http://www.fatf-gafi.

org/pages/financialactiontaskforceofsouthamericaagainstmoneylaunderinggafisud.html. 

Consultado 15 noviembre 2012. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

553

484 Extraído de la página Web de GAFISUD. 

485 Extraído de la página Web de Aduanas de Chile. Disponible en http://www.

aduana.cl/prontus_aduana/site/artic/20070227/pags/20070227233346.html. Consultado 1 marzo 2013. 

486 José Manuel Ugarte, “Aportes y propuestas para la cooperación de inteligencia”, op. cit., p. 175.

487 Ibid., p. 175.

488 Ibid., p. 176.

489 Ibid., p. 182.

490 Ibid., p. 183.

491 Ibid., p. 194.

492 Véase la página web en http://www.unasursg.org/inicio/documentos/consejossectoriales/consejo-suramericano-en-materia-de-seguridad-ciudadana-justicia-ycoordinacion-de-acciones-contra-la-delincuencia-organizada-trasnacional. 

493 Richard A. Clarke y Robert K. Knake, Guerra en la red (España: Ariel, 2011).

494 José Manuel Ugarte, “Aportes y propuestas para la cooperación de inteligencia”, op. cit., pp. 157-158.

495 Al respecto se recomienda Javier Jordán, “Introducción al análisis de inteligencia”, Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI), España (2011). Disponible en http://seguridadinternacional.es/gesi/es/contenido/introducci%C3%B3n-alan%C3%A1lisis-de-inteligencia; y Richards J. Heuer, Jr., Psychology of Intelligence 

Analysis (Washington, DC: Center for the Study of Intelligence, 1999). Disponible 

en https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/

books-and-monographs/psychology-of-intelligence-analysis/. Búsqueda de ambos efectuada 10 octubre 2012. 

496 José Manuel Ugarte, “Aportes y propuestas para la cooperación de inteligencia”, op. cit., p. 160.

497 Mónica Serrano, “Crimen transnacional organizado y seguridad internacional: 

cambio y continuidad”, en Mats Berdal y Mónica Serrano, (comps.), Crimen trans-
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

554

nacional organizado y seguridad internacional (México: Fondo de Cultura Económica, 2005), p. 47.

498 Mónica Den Boer, “Cooperación para la aplicación de la ley y crimen transnacional organizado en Europa”, en Mats Berdal y Mónica Serrano, op. cit., p. 174.

499 Asimismo, una institucionalizada cooperación en inteligencia como se plantea 

en este trabajo, también enfrenta desafíos. Al respecto resulta de interés la experiencia de EE.UU. en esta materia. Sobre este tema se recomienda, Bridget Rose 

Nolan, “Information Sharing and Collaboration in The United States Intelligence 

Community: An Ethnographic Study of the National Counterterrorism Center”, 

PhD dissertation, University of Pennsylvania, 2013.

500 Ejemplo de ello ha ocurrido recientemente en el caso de Bolivia, cuando el 

máximo jefe antidrogas fue detenido por participar en el negocio de este ilícito. 

Su arresto ha afectado la cooperación en inteligencia, particularmente con Chile, 

porque el servicio de inteligencia que encabezaba queda desprestigiado y muy particularmente porque su detención fue en territorio chileno en una operación conjunta con la DEA (Drug Enforcement Administration) de EE.UU. Al respecto se 

recomienda “Ex Zar antidrogas boliviano se declara culpable en EE.UU. de tráfico de drogas a través de Chile”, La Tercera, 24 junio 2011. Disponible en http://

diario.latercera.com/2011/06/24/01/contenido/pais/31-73881-9-ex-zar-antidrogasboliviano-se-declara-culpable-en-eeuu-de-trafico-a-traves-de.shtml. Consulta efectuada 5 febrero 2013.

501 José Manuel Ugarte, “Aportes y propuestas para la cooperación de inteligencia”, op. cit., p. 161.

502 Juez Barrington Parker, refiriéndose a Richard Helms, ex Director de Inteligencia Central, acusado de mentir a una comisión del congreso durante su mandato, 

para proteger los secretos de la CIA. Citado por Paul Gordon Lauren, “Ethics and 

Intelligence”, en Intelligence, Policy and Process, ed. por Alfred C. Maurer, Marion 

D. Tunstall y James M. Keagle (Boulder, Colorado: Westview Press, 1985), p. 72.

503 Sobre las diversidades entre la actividad de inteligencia en un Estado democrático y en un Estado totalitario, véase José Manuel Ugarte, “Sistemas de Inteligencia 

y Democracia”, en Bernardo Arévalo de León (comp.), Función Militar y Control 

Democrático (Ciudad de Guatemala: UNOPS, El Amanuense, 2001), pp. 182-185.

504 José Manuel Ugarte, "Aportes y propuestas para la cooperación de inteligencia", op. cit., pp. 177-236.
Gestión de Inteligencia en las Américas

555

505 Adoptada en San José, Costa Rica el 22 noviembre 1969. Véase http://www.oas.

org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.htm. 

Consultado 23 enero 2013.

506 Sobre este aspecto, Peter Gill señaló que “un mandato legal restricto [para 

los organismos de inteligencia de seguridad] no es una condición suficiente para 

el control de estos organismos...pero es una condición necesaria”. Véase Policing 

Politics: Security Intelligence and the Liberal Democratic State (London: Frank Cass, 

1994), p. 127.

507 José Manuel Ugarte, El control público de la actividad de inteligencia en América 

Latina (Buenos Aires: Editorial Ciccus, 2012), p. 88. 

508 Título V, De los procedimientos especiales de obtención de información, artículos 

23 a 32. 

509 Sección 21, subsección 3 de la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia de 

Seguridad. 

510 En Chile, la denominación de fuerzas del orden y la seguridad corresponde a 

las instituciones de naturaleza policial, en el caso Carabineros de Chile y la Policía 

de Investigaciones.

511 Bien que establece que “en todo caso, la interceptación de comunicaciones 

estará sujeta a los procedimientos establecidos por el artículo 15 de la Constitución 

y el Código de Procedimientos Penal” (artículo 42, tercer párrafo).

512 Ello, sin perjuicio de establecer la existencia de control judicial de la seguridad 

democrática en los términos establecidos por la legislación del país, artículo 6, 

numeral 4 y artículo 13 de la referida ley 750, del 2010. Disponible en http://

legislacion.asamblea.gob.ni/Normaweb.nsf/b92aaea87dac762406257265005d21f7/

8c11614758755b3a062578240073f60a?OpenDocument. Consultado 12 octubre 

2012. 

513 Decreto Legislativo N° 18-2008. Sin perjuicio de establecer el control judicial 

sobre las actividades que por mandato constitucional y legal requieran dicho control, remite a las leyes sobre la materia (artículo 34).

514 Disponible en https://www.aivd.nl/english/aivd/the-intelligence-and/#Documents. 

Consultado 10 octubre 2012. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

556

515 Ley N° 9883, artículos 1 apartado 2 y 4. Véase de José Manuel Ugarte, “El 

ámbito normativo de la inteligencia interior en América Latina”, Revista Vária 

História, 28, N° 47 (Belo Horizonte), junio 2012. Disponible en http://www.scielo.

br. Consultado 15 diciembre 2012. 

516 Hemos descripto el fenómeno representado por el surgimiento en América Latina de la inteligencia criminal, en nuestros artículos “La actividad de inteligencia en 

América Latina y el surgimiento de la inteligencia criminal”, ponencia presentada 

en Latin American Studies Association, Montreal, 2007, hoy disponible, entre otras 

localizaciones, en www.resdal.org (consultado 10 octubre 2012) y en “La evolución 

de la actividad de inteligencia y de la inteligencia criminal en América Latina: Actualidad, dificultades, perspectivas y propuestas”, Rio de Janeiro, 2009, hoy incluida 

en el libro de José Manuel Ugarte, Actividad de Inteligencia y Democracia en América 

Latina (Saarbrücken, Alemania: Editorial Académica Española, 2011).

517 Representantes del órgano de inteligencia de la Policía Federal y del ámbito operacional de la Policía Caminera Federal, dos representantes del Ministerio de Hacienda 

-de las áreas de control de actividades financieras y de investigación tributaria- dos 

representantes del Ministerio de Defensa, un representante del Gabinete de Seguridad Institucional de la Presidencia de la República, un representante de Defensa Civil 

del Ministerio de Integración Nacional, y un representante de la ABIN.

518 Aunque ello procuró ser posteriormente atenuado por la creación del Consejo Nacional de Jefes de Organismos de Inteligencia de Seguridad Pública–

CONCOI -previsto en la Resolución No. 1/2009 de la SENASP-MJ- resulta evidente 

el carácter de paliativo que tuvo tal creación, ante la menor importancia de este último 

órgano, respecto del primero. 

519 No creo que pueda considerarse estrictamente al Centro Estratégico de Análisis del Delito de Chile como un organismo de inteligencia criminal, dado que su 

rol se limita a efectuar análisis del delito sobre la información que le remiten las 

instituciones que en Chile cumplen los roles fundamentales en el sistema penal; 

y, por otra parte, que el análisis es realizado por analistas que representan a tales 

instituciones. Es decir, no tiene capacidades propias para cumplir las funciones del 

ciclo de la inteligencia.

520 En el interesante blog Inteligencia Policial, en el artículo “Inteligencia de 

Seguridad Pública y DNISP- Aspectos Iniciales”, colocado por el delegado 

de Policía Civil y profesor Emerson Wendt, se afirma que “la DNISP quedó 

literalmente con un contenido ‘clásico’ de inteligencia de Estado y pocos conceptos, 

directivas, y acciones específicas de inteligencia de seguridad pública o, hasta más 
Gestión de Inteligencia en las Américas

557

específicamente, de inteligencia policiales, fueron insertados”. Disponible en http://

www.inteligenciapolicial.com.br/2010/03/inteligencia-de-seguranca-publica-e.html. 

Consultado 19 noviembre 2012. 

521 Michael D. Bayer, The Blue Planet: Informal International Police Networks and 

National Intelligence (Washington, DC: National Defense Intelligence College, 

2010).

522 Remitimos sobre este aspecto a, exposición de José Manuel Ugarte, “Actividad 

de inteligencia en el hemisferio y el espíritu de las Conferencias de Ministros de las 

Américas: Cooperación subregional y regional y fortalecimiento institucional en la 

materia”, Conferencia Subregional 2011, Center for Hemispheric Defense Studies 

y Ministerio de Defensa Nacional de Chile, Santiago de Chile, 19-22 julio 2011.

523 Véase de José Manuel Ugarte, “La inteligencia criminal en la seguridad pública 

argentina”, en Enrique del Percio (coord.), Prejuicio, crimen y castigo (Buenos Aires: 

Editorial Sudamericana, 2010).

524 Jerry H. Ratcliffe, Integrated Intelligence and Crime Analysis: Enhanced Information Management for Law Enforcement Leaders, Second Edition (Washington, DC: 

COPS-Police Foundation, 2007), p. 8.

525 Sobre el Modelo Nacional de Inteligencia inglés, remitimos a, de José Manuel 

Ugarte, “La inteligencia Criminal en el Reino Unido y Canadá”, 2a Parte, Revista 

de Policía y Criminalística, No 18 (marzo de 2007), Editorial Policial, Buenos Aires.

526 Una breve referencia sobre el Modelo Europeo de Inteligencia, se encuentra en, 

de Hugo Brady, Europol and the European Criminal Intelligence Model: A Non-state 

Response to Organised Crime (España: Real Instituto Elcano, 2007), disponible en 

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_eng/Print?WCM_GLOBAL_

CONTEXT=/wps/wcm/connect/elcano/Elcano_in/Zonas_in/ARI126-2007. Consultado 4 enero 2013. Cabe destacar también en materia de intercambio de información policial, en la Unión Europea, del Consejo de Europa, los Programas de La 

Haya (2005/C 53/01) y de Estocolmo (2010/C 115/01).

527 Decreto-Ley 2859 de 1979, artículo 1°, texto según Ley N° 20426, disponible 

en www.leychile.cl. Consultado 25 diciembre 2012. 

528 Información contenida en la página de Gendarmería de Chile, www.gendarmeria.gob.cl. Consultado 26 diciembre 2012. 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

558

529 Inició sus actividades el 19 de abril de 2011. Amplios detalles sobre el CEAD 

pueden obtenerse en http://www.seguridadpublica.gov.cl. Consultado 4 enero 2013. 

530 En América Latina, la doctrina de inteligencia suele distinguir entre “organismo de inteligencia”, organismo técnico especializado en inteligencia, con capacidades para cumplir todas las funciones del ciclo de inteligencia, y “órgano de inteligencia”, capacitado para cumplir sólo parte de tales funciones. El órgano chileno 

referido, el Centro Estratégico de Análisis del Delito de Chile, constituiría estrictamente un órgano de análisis.

531 Adherimos a la concepción (fundamentalmente inglesa y australiana) que considera al análisis del delito, parte de la inteligencia criminal.

532 En efecto; en Estados Unidos, la Orden Ejecutiva No 12333, de 1981, no menciona expresamente al Federal Bureau of Prisons, dependiente del Departamento

de Justicia, entre los elementos de la Comunidad de Inteligencia. Tampoco en el 

Reino Unido, la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 hace mención de la 

inteligencia penitenciaria, como en Italia la Ley del 2007 no los incluye dentro 

del Sistema de Información para la Seguridad de la República (artículo 2), como 

tampoco lo hace la Ley Orgánica de los Servicios de Inteligencia y Seguridad de 

1998 del Reino de Bélgica ni ninguna ley orgánica de inteligencia, hasta donde 

llega nuestra memoria.

533 Véase de José Manuel Ugarte, “La actividad de inteligencia en América Latina: De las reformas formales a las reformas legales”, ponencia presentada en Latin 

American Studies Association, San Francisco, disponible, entre otras localizaciones, 

en www.aainteligencia.cl. Consultado 20 diciembre 2012. 

534 Elizabeth Sepper, “Democracy, Human rights, and Intelligence Sharing”, Texas 

International Law Journal, no. 46 (otoño 2010), p. 150.

535 El artículo 1 del Código Penal argentino establece que “Este código se aplicará: 1) Por delitos cometidos o cuyos efectos deban producirse en el territorio de 

la Nación Argentina, o en los lugares sometidos a su jurisdicción; 2) Por delitos 

cometidos en el extranjero por agentes o empleados de autoridades argentinas en 

desempeño de su cargo. Normas similares existen en otros países.

536 Remitimos para una visión comparativa a, de José Manuel Ugarte, El Control 

Público de la Actividad de Inteligencia en América Latina (Buenos Aires: Editorial 

CICCUS, 2012).
Gestión de Inteligencia en las Américas

559

537 Por lo general, los organismos de inteligencia militares o dependientes de los 

Ministerios de Defensa.

538 Los órganos de control externo de la actividad de inteligencia en Latinoamérica 

carecen de facultades para acceder a materias clasificadas, o deben recurrir para ello 

a algún tipo de intermediación; así como, en su mayoría, de personal y medios 

materiales adecuados para ejercer sus responsabilidades. 

539 Peter Gill, “Democratic and Parliamentary Accountability of Intelligence Services After 9/11”, en Hans Born y Marina Caparini (eds.), Democratic Control of 

Intelligence Services (Ashgate, UK: Aldershot, 2007), p. 213. 

540 Jeffrey T. Richelson y Desmond Ball, The Ties That Bind: Intelligence Cooperation 

between the UKUSA Countries (Sydney, Australia: Allen & Unwin, 1985). Como 

formal y permanente, esta cooperación comprendió a Estados Unidos de América, 

Reino Unido, Australia, Canadá y Nueva Zelandia en materia de inteligencia de 

señales (SIGINT), instrumentada en el Acuerdo UK/USA o Tratado Secreto, 

con división de áreas de responsabilidad, configurando posteriormente el sistema 

ECHELON. El acuerdo sumó de manera parcial e incompleta a otros países. 

541 Martin S. Alexander, “Introduction: Knowing Your Friends, Assessing Your 

Allies–Perspectives on Intra-Alliance Intelligence”, en Martin S. Alexander, (ed.), 

Knowing Your Friends (London: Frank Cass, 1998), pp. 1-17.

542 Michael Herman, Intelligence Power in Peace and War, quinta reimpresión (Cambridge, UK: Royal Institute of International Affairs, Cambridge, 2003), p. 200.

543 Michael Herman, op. cit. pp. 203-204.

544 Gregory F. Treverton, Reshaping National Intelligence for an Age of Information 

(Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2001), p. 219.

545 Shlomo Schpiro, The Communication of Mutual Security: Frameworks for European-Mediterranean Intelligence Sharing (Israel: Department of Political Studies, 

Bar-Ilan University, 2001), pp. 4-5. Disponible en http://www.nato.int/acad/fellow/99-01/shpiro.pdf. Consultado 5 enero 2013. 

546 Además de lo que puede extraerse sobre ello del trabajo de Priscila Brandão 

en comentario, véase de José Manuel Ugarte, Un nuevo examen de las estructuras 

de inteligencia en América Latina, Mirador de Seguridad (Managua, Nicaragua: 

Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, 2006), disponible en http://

www.fasoc.cl/files/observatorio/OBS44172ac9ed839.pdf. Consultado 20 diciembre 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

560

2012; “La actividad de inteligencia en América Latina y el surgimiento de la 

inteligencia criminal”, ponencia presentada en Latin American Studies Association, 

Montreal, 2007, disponible en www.resdal.org/lasa/lasa07-ugarte.pdf. Consultado 

20 diciembre 2012; y “La evolución de la actividad de inteligencia y de la 

inteligencia criminal en América Latina”, ponencia presentada en Latin American 

Studies Association, Rio de Janeiro, 2009, incluído en el libro, de José Manuel 

Ugarte, Actividad de inteligencia y democracia en América Latina (Saarbrücken, 

Alemania: 2011).

547 Hemos descripto ese interesante fenómeno en el trabajo “Actividad de 

inteligencia en el hemisferio y el espíritu de las Conferencias de Ministros de las 

Américas: Cooperación subregional y regional y fortalecimiento institucional en 

la materia”, ponencia presentada en la Conferencia Subregional del Cono Sur, 

Santiago de Chile, julio de 2011. 

548 John Casey, Policing the World: The Practice of International and Transnational 

Policing (Durham, North Carolina: Carolina Academic Press, 2010), p. 155.

549 Governabilidade implica a capacidade de um determinado sistema sóciopolítico para governar a si mesmo, no contexto de outros sistemas mais amplos.

550 Para uma discussão sobre a importância da definição conceitual na área de 

inteligência ver Rodrigo Iennaco, Inteligência Criminal e Denúncia Anônima (Belo 

Horizonte: Arraes Editores, 2011). 

551 Domício Proença em comunicação pessoal com a autora.

552 Idem.

553 Eduardo Estevez, “Estructuras y su aplicación en policías en proceso de reforma,” em Inteligencia policial—compilación de textos (Guatemala: Instituto de 

Enseñanza para el Desarrollo Sostenible, 2000), p. 38.

554 Corporativismo aqui deve ser compreendido pelo seu aspecto negativo, no 

qual colegas de uma determinada instituição esforçam-se por escamotear seus erros em relação às instituições similares, atuando como um corpo fechado, dotado 

de dinâmica própria, e que prima pela rivalidade pura e simples, face às diferenças 

histórico-institucionais, ao invés de atuar em cooperação. 

555 Luiz Eduardo Soares (Edição 1 - 2006), Segurança tem saída (Rio de Janeiro: 

Sextante, 2011), p. 33.
Gestión de Inteligencia en las Américas

561

556 Ibid., pp. 36, 63.

557 Ibid., p. 117.

558 Ibid., p. 118.

559 http://www.dhnet.org.br/3exec/novapolicia/plano_segpub.htm. 

560 Para esta discussão, ver: Priscila Brandão, Serviços Secretos e Democracia no Cone 

Sul (Niterói: Impetus, 2010).

561 Decreto 3695, 21 dezembro 2000.

562 No Brasil, as “polícias militares” são parte das forças armadas apenas enquanto 

força de reserva (artigo 144 da Constituição). São instituições subordinadas dos 26 

estados e do Distrito Federal, e têm como função a manutenção da ordem pública, 

enquanto a Polícia Civil é responsável por realizar investigações criminais.

563 Relatório Ministério da Justiça – I Seminário Nacional sobre Atividade de Inteligência de Segurança Pública, Blue Tree Park, Brasília-DF, 5, 6 e 7 de dezembro 

de 2001.

564 Ibid.

565 Ibid.

566 Programa – II Seminário Nacional sobre a Atividade de Inteligência de Segurança Pública, 27 a 29 de novembro de 2002 em Brasília-DF.

567 Decreto No 4685, 29 abril 2003. 

568 Rômulo Gomes Fonini, Compartilhamento de informações entre os órgãos de 

inteligência de segurança pública no país, monografia apresentada à Fundação Escola 

Superior do Ministério Público/Newton Paiva (Belo Horizonte, 2010). 

569 Vários depoentes afirmaram terem se assustado com a diferença, em termos 

de atenção, concedida aos alunos e ao curso propriamente dito, principalmente na 

cerimônia de encerramento.

570 Portaria 22, 22 julho 2009, publicada no Diário Oficial.

571 Entrevista realizada sob condição de sigilo, em Brasília, 26 julho 2006.

572 Resolução No 1, CESISP, 15 julho 2009.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

562

573 Entrevista realizada com Anderson Aparecido dos Anjos, aluno da especialização, atual Subsecretário Estadual de Inteligência, do governo do Mato Grosso. 

Entrevista realizada em Cuiabá, em fevereiro de 2009.

574 Doutrina Nacional de Segurança Pública. Versão impressa, desclassificada, de 

distribuição restrita, divulgada entre os presentes durante encontro realizado por 

ocasião dos preparativos para o XV Jogos Pan-Americanos, em julho de 2007. 

575 Robert Blitzer, “Attorney General Guideline Changes Impacting FBI Intelligence 

Collection Operations”, The George Washington University Homeland Security Policy Institute, 15 junho 2011. Disponível em http://securitydebrief.com/2011/06/15/

attorney-general-guideline-changes-impacting-fbi-intelligence-collectionoperations/. Acessado 27 dezembro 2011.

576 Decreto 7364, 23 novembro 2010. Disponível em http://www.jusbrasil.com.br/

legislacao/1025747/decreto-7364-10. Acessado 19 dezembro 2011.

577 Para uma análise sobre o orçamento militar ver: Patricia de Oliveira Mattos, 

“Orçamento e Defesa Nacional: uma análise da participação do setor de defesa no 

orçamento federal de 2000 a 2009”, em: III Seminário de Estudos: Poder Aeroespacial 

e Estudos de Defesa - Anais, 2010. v. II. pp. 439-459. Disponível em: http://www.

unifa.aer.mil.br/seminario3_pgrad/trabalhos/patricia-de-oliveira-matos.pdf. Acessado 

3 janeiro 2012.

578 Leandro Fortes, “Nós, os inimigos”, Seção Seu País Revista Carta Capital, edição 668, 14 outubro 2011. Disponível em http://www.cartacapital.com.br/politica/

nos-os-inimigos-2/. Acessado 3 janeiro 2012. Destaque da autora.

579 Domício Proença Júnior e Eugênio Diniz, Política de Defesa no Brasil: uma 

análise crítica (Rio de Janeiro: Edições Humanidades, 1998). 

580 Ibid., p. 42.

581 Neste debate agradeço a interlocução estabelecida com Roberto Numeriano, 

autor de Serviços Secretos: a sobrevivência dos legados autoritários (Recife: Editora 

Universitária, 2010), e Vladimir Brito, autor de Sistemas de Inteligência no Brasil 

e nos Estados Unidos, monografia de especialização (Fundação Escola Superior do 

Ministério Público de Minas Gerais 2009) e O papel informacional dos Serviços 

Secretos, Dissertação de Mestrado (Pós-Graduação em Ciência da Informação, Universidade Federal de Minas Gerais, 2011). 
Gestión de Inteligencia en las Américas

563

582 Mônica Barroso Ferreira Lacerda, “Processo cíclico e análise de inteligência 

policial”, artigo recebido pela autora para publicação junto ao livro Inteligência de 

segurança pública: Teoria e prática no controle da criminalidade, em 1 junho 2009.

583 Michael Bayer, The Blue Planet: Informal International Police Networks and National Intelligence (Washington, DC: National Defense Intelligence College, 2010), 

p. 19.

584 Ibid., p. 100.

585 Ibid., pp.17-18.

586 Ibid., pp. 13-15.

587 Ibid., pp. 20-21.

588 Ibid., p. 18.

589 Ibid., p. 37.

590 Ibid., pp. 57, 59.

591 Para informações detalhadas, ver a nova lei que regula o acesso à informação no 

país: Lei 12527, 18 novembro 2011. 

592 Bayer, op. cit., p. 52.

593 Idem.

594 Ibid., p. 53. 

595 Ibid., pp. 56, 59. 

596 A Polícia Federal, por exemplo, possui sua própria doutrina em processo de 

re-elaboração, sendo que a versão anterior (desatualizada) ainda é inacessível a boa 

parte dos operadores de inteligência.

597 Relatório Ministério da Justiça – I Seminário Nacional sobre Atividade de Inteligência de Segurança Pública, Blue Tree Park, Brasília-DF, 5, 6 e 7 de dezembro 

de 2001.

598 Ver por exemplo Edmund F. McGarrell, Joshua D. Freilich, e Steven Chermak, 

“Intelligence-led Policing as a Framework for Responding to Terrorism”, Journal 

of Contemporary Criminal Justice, 23, No 2 (maio 2007), pp. 142-158. Também, 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

564

Gregory F. Treverton, e outros, Moving Toward the Future of Policing (Washington, 

DC: RAND Corporation, 2011), pp. 32-39. Disponível em www.rand.org/content/

dam/rand/pubs/.../2011/RAND_MG1102.pdf. Acessado 9 janeiro 2012. 

599 Para mayor detalle véase Lucia Dammert (coord.), Reporte del sector seguridad 

en América Latina y el Caribe (Santiago, FLACSO Chile, 2007).

600 Organization for Economic Cooperation and Development, Security System 

Reform and Governance (Paris, OECD, 2005), p. 20. Disponible en http://www.

oecd.org/dataoecd/8/39/31785288.pdf. Consultado 1 Julio 2012.

601 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, 2009, p. 31. Disponible en http://www.oas.org/es/cidh/

docs/pdfs/SEGURIDAD%20CIUDADANA%202009%20ESP.pdf. Consultado 1 

julio 2012.

602 Louis Garzarelli, “Correctional Administrators’ Attitudes: Making a Difference 

in Correctional Intelligence Gathering and Sharing”, Corrections Today (diciembre 

2004), p. 119.

603 Edgardo Amaya, Populismo punitivo: el irracionalismo penal de hoy [En blog 

Seguridad y Justicia Penal], 19 septiembre 2006. Disponible en http://seguridadyjusticia.blogspot.com/2006/09/populismo-punitivo-el-irracionalismo.html. Consultado 1 

julio 2012. 

604 Organización de Estados Americanos, Declaración sobre Seguridad de las Américas (2003), Sección II (2) del documento, disponible en www.oas.org/csh/ces/documentos/ce00339s02.doc. Consultado 1 julio 2012.

605 Claudia Fuentes y Francisco Rojas, Promover la seguridad humana, marcos éticos, normativos y educacionales en América Latina y el Caribe (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, 2005), p. 52.

606 Garzarelli, op. cit., p.118.

607 Ben Crewe, “The Sociology of Imprisonment”, en Yvonne Jewkes, ed., Handbook on Prisons (Portland, Oregon: Willan Publishing, 2007), pp. 123-151.

608 Brian Parry, “Intelligence: The key to Gang Suppression”, Corrections Today 

(abril 2006), p. 42.

609 Crewe, op. cit., p. 125.
Gestión de Inteligencia en las Américas

565

610 Dammert, op. cit., p. 123.

611 Ministerio de Seguridad, Presidencia de la Nacion, “Misión” (No 8). Disponible en http://www.minseg.gob.ar/misión. Consultado 1 julio 2012.

612 “El gobierno crea la Secretaría de Inteligencia mediante un decreto”, Diario en 

línea Hoy [Ecuador], 11 junio 2009. Disponible en http://www.hoy.com.ec/noticiasecuador/el-gobierno-crea-la-secretaria-de-inteligencia-mediante-un-decreto-352782.

html. Consultado 1 julio 2012.

613 José María Villalta, Proyecto de ley Derogatoria de la Dirección de Inteligencia y Seguridad del Estado y reforma de la Ley General de Policía, Ley No 7410, 

26 mayo 1994, y sus reformas. 

614 “Un proyecto crea inteligencia estratégica para asistir a Evo”, Radio FM Bolivia, 15 enero 2010. Disponible en http://www.fmbolivia.com.bo/noticia21536-unproyecto-crea-inteligencia-estrategica-para-asistir-a-evo.html. Consultado 1 julio 2012.

615 “Mujica tiene en su escritorio texto del nuevo proyecto de inteligencia,” La 

Red 21 [Montevideo, Uruguay], 27 febrero 2011. Disponible en http://www.lr21.

com.uy/politica/442693-mujica-tiene-en-su-escritorio-texto-del-nuevo-proyecto-deinteligencia. Consultado 1 julio 2012.

616 “Crean comisión para redactar ley de inteligencia”, El País [Montevideo, 

Uruguay], 23 noviembre 2011. Disponible en http://www.elpais.com.uy/111123/

ultmo-608285/ultimo-momento/crean-comision-para-redactar-ley-de-inteligencia/. 

Consultado 1 julio 2012.

617 Dammert, op. cit., p. 115.

618 Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman, Strategic Intelligence for American 

National Security (Princeton: Princeton University Press, 1989). 

619 Para mayor detalle véase Lucia Dammert y Liza Zúñiga, La cárcel: problemas y 

desafíos para las Américas (Santiago: FLACSO Chile, 2008).

620 Parry, op. cit., pp. 42-45 y Garzarelli, op. cit., pp. 118-121.

621 Elizabeth Sepper, “Democracy, Human Rights and Intelligence Sharing,” 

46, no 1, Texas International Law Journal (otoño 2010), pp. 151-207. Para una 

apreciación más amplio del tema, véase International Intelligence Cooperation and 

Accountability, Hans Born, Ian Leigh y Aidan Wills, eds. (London y New York: 

Routledge, 2011). 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

566

622 Gregory F. Treverton, Reshaping National Intelligence in an Age of Information

(New York: Cambridge University Press, 2001), 137 y Michael Herman, “11 September: Legitimizing Intelligence?” International Relations 16, 2 (2002), p. 233.

623 Moisés Naím, Illicit: How Smugglers, Traffickers and Copycats are Hijacking the 

Global Economy (New York: Doubleday, 2005). Al igual que Sepper, Naím señala 

que el bajo mundo criminal se mueve en espacios internacionales y supranacionales 

sin gobernanza y opta por la colaboración informal entre países y culturas.

624 H. Bradford Westerfield, “America and the World of Intelligence Liaison,” 

Intelligence and National Security 11, no 3 (julio 1996), pp. 523-524.

625 James Igoe Walsh, The International Politics of Intelligence Sharing (New York: 

Columbia University Press, 2010), p. 4.

626 U.S. Code, Título 50, Capítulo 15, Subcapítulo III, Sección 413b. Disponible 

en http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2009-title/html/USCODE-2009-title50-

chap15-subchapIII-sec413b.htm.

627 Con algunas excepciones tales como la ley anti-corrupción de EUA – el Acta de 

Prácticas Corruptas Extranjeras de 1977 que regula los actos de corporaciones estadounidenses en licitaciones internacionales y para asegurar transparencia en prácticas financieras y de contabilidad, y la entrega supranacional pero poco frecuente 

de criminales notables a la Corte Penal Internacional. 

628 Westerfield, op. cit., p. 541.

629 Martin Rudner, “Hunters and Gatherers: The Intelligence Coalition Against 

Islamic Terrorism,” International Journal of Intelligence and CounterIntelligence 17 

(2004), p. 215.

630 Alasdair Roberts, “Entangling Alliances: NATO’s Security of Information Policy and the Entrenchment of State Secrecy,” Cornell International Law Journal 36 

(2003), pp. 353-354.

631 Sepper, op. cit., nota 99.

632 The 9/11 Commission Report: Final Report of the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States, Official Government Edition (Washington: US 

Government Printing Office, 2004), pp. 256, 258, 266, 268, 275-276.

633 Ejemplos de convenciones internacionales incluyen la Convención de Ginebra 

para la protección de no-combatientes y el trato a prisioneros de guerra; diversos 
Gestión de Inteligencia en las Américas

567

tratados de derechos humanos internacionales; la Convención sobre el Comercio 

Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, y la Convención 

de Derecho del Mar de las Naciones Unidas.

634 Robert O. Keohane, “The Concept of Accountability in World Politics and 

the Use of Force”, Michigan Journal of International Law 24 (2003), p. 1124. El 

umbral de rendición de cuentas requiere dos elementos: 1) un mecanismo efectivo 

para indagar el raciocinio del proceso de toma de decisiones y 2) sanciones costosas 

para transgresores.

635 International Journal of Intelligence Ethics, ISSN 2151-2868, una revista semianual que comenzó en la primavera del 2010.

636 Por ejemplo, desde el punto de vista de un observador externo de la NSA, la 

comunidad UKUSA constituye “un órgano supranacional único, con sus propias 

leyes, juramentos y lenguaje, ocultos al público.” James Bamford, Body of Secrets: 

Anatomy of the Ultra-Secret National Security Agency–From the Cold War to the Dawn 

of a New Century (New York: Doubleday, 2001), pp. 403-404.

637 Ryan Goodman y Derek Jinks, “How to Influence States: Socialization and International Human Rights Law,” University of Chicago and Harvard Law School, 

Public Law & Legal Theory Research Paper Series, Paper no 95, p. 41, argumenta 

que la culturización ejercida por algunos Estados que lleva a otros a adoptar prácticas positivas de respeto a los derechos humanos depende en mayor medida de 

señales de comportamiento positivos y por tanto “no tanto de las propiedades de la 

regla como las propiedades de la relación del actor con la comunidad.” Artículo disponible en www.law.uchicago.edu/files/files/g2-Jinks.pdf. Consultado 25 julio 2012.

638 Sepper, op. cit., p. 164.

639 Peter Wright, Spy Catcher: The Candid Autobiography of a Senior Intelligence 

Officer (New York: Viking, 1987). De la portada: “...el gobierno británico se ha 

esforzado enormemente para evitar la publicación (de este libro)...”

640 Véase Michael D. Bayer, The Blue Planet: Informal International Police Networks and National Intelligence (Washington, DC: National Intelligence University, 

2010), p. 34 y el capítulo 2 de forma general. Documento disponible en http://

www.ndic.edu/press/18507.htm.

641 Para leer acerca del ascenso del concepto de seguridad pública, véase la Organización de Estados Americanos en http://www.oas.org/en/topics/public_security.asp. 

Véase también International Peace Institute (antes International Peace Academy), 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

568

Police Reform Through Community-Based Policing: Philosophy and Guidelines for Implementation (New York: 2004), disponible en http://pksoi.army.mil/doctrine_concepts/

documents/UN/POLICE_REFORM.pdf, para una reseña de diversas iniciativas. El 

crecimiento de la actividad policíaca basada en inteligencia es discutida por Jerry H. 

Ratcliffe, Intelligence Led Policing (Portland, Oregon: William Publishing, 2008).

642 Esta es la conclusión que Sepper obtiene de Michael Herman, “Ethics and 

Intelligence After September 2001,” Intelligence and National Security 19, no 2 (verano 2004), véanse de forma especial páginas 346-350.

643 Sepper, op. cit., p. 202.

644 La evidencia más conocida de esta tendencia es la entrega secreta a Estados 

socios de “combatientes ilegales extraordinarios” seleccionados. Véase Dana Priest, 

“CIA Holds Terror Suspects in Secret Prisons,” Washington Post, 2 noviembre 2005, 

disponible en http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2005/11/01/

AR2005110101644.html. Consultado 3 enero 2013.

645 Sepper, op. cit., p. 203.

646 Sepper, op. cit., pp. 203-204.

647 Bayer, op. cit., capítulo 5.

648 Si bien las cifras comparativas son difíciles de verificar debido a las prioridades 

internas de diversas agencias, las cifras presupuestales de inteligencia de seguridad 

nacional contra aquellas de agencias policíacas indica el desequilibrio. El Director 

de Inteligencia Nacional solicitó un presupuesto de 55 mil millones de dólares para 

el ejercicio fiscal 2012 para el Programa de Inteligencia Nacional, que no incluye el 

presupuesto de inteligencia militar, según lo reportado por Steven Aftergood en Secrecy News, 15 Febrero 2011, disponible en http://www.fas.org/blog/secrecy/2011/02/

intelbud_request.html. En contraste, el FBI solicitó únicamente 8.3 mil millones 

para todas sus actividades en el año fiscal 2011. Véase http://www.fbi.gov/news/testimony/the-fbi-budget-for-fiscal-year-2011.

649 Mario Villareal Díaz y Juan José Rico Urbiola, “La penalización de las actividades de inteligencia hostil en los órdenes subnacionales de gobierno en México: el 

caso Nuevo León,” en José Julio Fernández Rodríguez et al., Cuestiones de Inteligencia en la Sociedad Contemporánea (Madrid: Ministerio de Defensa, Instituto Español de Estudios Estratégicos, 2001), pp. 175-185. Disponible en http://www.portacultura.mde.es/Galerias/publicaciones/fichero/Cuestiones_inteligencia.pdf. Consultado

25 julio 2012.
Gestión de Inteligencia en las Américas

569

650 Jeanna Cullinan, “Veracruz, Mexico, Fires 980 Police in Corruption Purge,” 20 

de octubre de 2011, http://insightcrime.org/insight-latest-news/item/1729-veracruzmexico-fires-980-police-in-corruption-purge. Consultado 3 enero 2013.

651 Spencer Ackerman, “How the Pentagon’s Top Killers Became (Unaccountable) 

Spies,” Wired Magazine, 13 febrero 2012. Disponible en www.wired.com/dangerroom/2012/02/jsoc-ambinder/. Consultado 2 septiembre 2012.

652 Una serie de reportes sobre operaciones militares en el estado mexicano de Veracruz a finales de 2011 fue secundado por un reporte de selección de funcionarios 

policiales en dicho estado, lo que constituye un ejemplo de la interacción de una 

institución de seguridad nacional con agencias policíacas. Algunos artículos relevantes son: “México: envían más tropas a Veracruz para contener violencia,” Noticias 

24, 5 octubre 2011, http://www.noticias24.com/actualidad/noticia/330158/mexicoenvian-mas-tropas-a-veracruz-para-contener-violencia/; Ronan Graham, “Mexico 

Installs Federal Forces in Operation to Secure Veracruz,” 6 octubre 2011, http://www.

insightcrime.org/criminal-groups/mexico/gulf-cartel/item/1667-mexico-installs-federal-forces-in-operation-to-secure-veracruz; “Veracruz suma 980 policías despedidos”,

El Universal, 10 octubre 2011, http://www.eluniversal.com.mx/estados/82622.html. 

Consultados 3 enero 2013.

653 La co-autora entrevistó a miembros de la policía federal, local y municipal así 

como a personal del Ejército mexicano, cuyas labores incluyen aspectos internos de 

seguridad nacional.

654 Es de notar que, en comparación con el ejército, un policía en México no 

cuenta con apoyo para obtener vivienda, mientras que el ejército tiene prestaciones 

excelentes como la obtención de créditos de vivienda, de auto, seguros de alta calidad, instalaciones educativas y recreativas, etc.

655 Véase las tablas 8 y 9 de ICESI (2008) ENSI – 5, encuesta de inseguridad en 

http://drcureces.files.wordpress.com/2009/12/icesi-5a-encuesta-nacional-sobre-inseguridad.pdf.

656 La penetración de “el narco” por parte de elementos de inteligencia humana 

es tan rara que es digno de noticia cuando ocurre. Véase Ginger Thompson, “U.S. 

Agencies Infiltrating Drug Cartels Across Mexico”, New York Times, 24 octubre 

2011. Disponible en http://www.nytimes.com/2011/10/25/world/americas/unitedstates-infiltrating-criminal-groups-across-mexico.html?pagewanted=1&_r=3. Consultado 3 enero 2013.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

570

657 Ley pública 99-433, “Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986.” 

658 Pablo Martínez, “Los nuevos desafíos de la inteligencia en la Republica Argentina,” Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia, 1, No

 1, Segunda Época (2003), 

p. 21.

659 Rogers no usa este término, pero es un neologismo que expresa perfectamente 

bien el entorno de crímenes en el ciberespacio. El término apareció por primera vez 

en la década de los 70, y sigue siendo usado por estudiosos de ciencias políticas.

660 Rosalba Gamez Alatorre, “Información o formación, en el ciberespacio”, Contexto Educativo, Revista Digital de Educación y Nuevas Tecnologías, 4, No 23 (2002).

661 Ana Rosa Velazco Lozada, “La educación continua como instrumento de desarrollo en el siglo XXI”, Tendencias, Revista de la Universidad Blas Pascal, 5, No 10 

(2011), p. 3.

662 Pablo Martinez, “Los nuevos desafíos de la inteligencia en la Republica Argentina”, Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia, 1, No 1, Segunda Época (2003), 

p. 21.

663 A modo de ejemplo, la Escuela Nacional de Inteligencia de Argentina (ENI), 

cuenta con una maestría estructurada dentro del sistema oficial de educación superior con el soporte académico de la Universidad Nacional de La Plata, desde el año 

1999. Su oferta es abierta y es requisito de admisión a la carrera que el aspirante 

posea un título de grado universitario. En el transcurso de su existencia han participado profesionales universitarios de diferentes disciplinas como abogados, cientistas políticos, ingenieros, licenciados en relaciones internacionales, y similares.

664 Andrés Gómez de la Torre Rotta, “Quien vigilará a nuestros vigilantes? (Reinventando a Juvenal ante el foro de Roma en Perú y Sudamérica)”, Inteligencia y 

Seguridad: Revista de Análisis y Prospectiva (España) No 5 (diciembre 2008-mayo 

2009), pp. 49-50.

665 Paul Chaves, “Los espías no bastan: Definiendo las políticas públicas en materia de servicios de inteligencia en Costa Rica”, REDES 2001 (Research and Education in Defense and Security Studies) Center for Hemispheric Defense Studies, 

Washington, DC, 22-25 May 2001.
Gestión de Inteligencia en las Américas

571

666 Miguel Ángel Esteban Navarro, et al., “Gestión del conocimiento y servicios 

de inteligencia: la dimensión estratégica de la información”, El profesional de la 

información, 12, No 5 (2003), p. 270.

667 Mensaje del Secretario de Inteligencia de Estado, Acto de clausura del VII 

Curso Especial de Perfeccionamiento en Inteligencia Estratégica Nacional SIGLO 

XXI, Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia, 7, No 1 (Primer Trimestre 1998), 

p. 10.

668 Jesús Tramullas Sas, “Tecnologías para la gestión del conocimiento y la generación de inteligencia”, I Seminario sobre Gestión del Conocimiento y Servicios de 

Inteligencia en el siglo XXl, Universidad Carlos III de Madrid, Boletín Oficial del 

Estado, Instituto Español de Estudios Estratégicos (Madrid, Ministerio de Defensa, 

abril 2003), p. 67.

669 Tramullas Sas, op. cit., p. 70.

670 Diego Navarro Bonilla, “Introducción”, Cuadernos de Estrategia 127, Estudios 

sobre inteligencia: fundamentos para la seguridad internacional, grupo de trabajo 

5/03 (Instituto Español de Estudios Estratégicos, Ministerio de Defensa, España, 

2003), p. 20.

671 Especialización: En su transcurso se debe demostrar manejo y aplicación 

instrumental de conocimientos y la elaboración, presentación y aprobación de un 

trabajo final o tesina. Maestría o Master: Es un conjunto de actividades organizadas 

en un área específica del conocimiento destinadas al análisis profundo y sistematizado 

de la disciplina y a una adecuada formación metodológica para la investigación, 

demostrada a través del desarrollo de una Tesis. Doctorado: Los Estudios de 

Doctorado se orientan a formar investigadores para generar aportes significativos al 

conocimiento en un área específica del saber, desarrollando la capacitación para la 

realización de un trabajo de investigación original en forma de Tesis. 

672 Rocío Santamaría Ambriz, “Los desafíos del postgrado en América Latina”, 

Colección EDUAL 6, México (1995), p. 21. 

673 Walter Barutia Feijoo, “Acreditación universitaria, retos y oportunidades”, Estudios en Ciencias Administrativas, Universidad Nacional Mayor San Marcos, Facultad de Ciencias Administrativas Unidad de Postgrado, Peru, 1, No 1 (2003), pp. 

209-210.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

572

674 Se pueden considerar ejemplos de la adopción de la educación superior para 

la profesionalización del personal de inteligencia, los casos de Argentina (Maestría ENI-Universidad de la Plata), Chile (Magister ACAGUE-Universidad de 

Chile) o Estados Unidos (Master’s Universidad Nacional de Inteligencia/National 

Intelligence University), aunque cada uno de estos países ha adoptado modalidades 

diferentes en su aplicación.

675 Carlos Gustavo Arrieta P., et al., “Informe de la Comisión Especial para el 

DAS”, Bogotá, 2006. Entre otros conceptos críticos, se destaca la siguiente observación: “uno de los puntos que recomienda con mayor insistencia la Comisión, es la 

necesidad de establecer una evaluación externa y periódica de la formación impartida por la Escuela. En efecto, es imprescindible el establecimiento de un riguroso 

sistema de 'control de calidad', el cual debería ser realizado de manera inmediata y, 

posteriormente, por lo menos, cada 5 años. En ese mismo sentido, la Comisión recomienda la implementación de programas de actualización permanentes después 

de que el personal deje la Escuela de formación, de manera que pueda actualizarse 

periódicamente en las modernas tendencias de la obtención, procesamiento y análisis de la inteligencia y la contrainteligencia.”.

676 Véase http://www.esici.edu.co/. 

677 Dispone su catálogo de cursos y publicaciones de su prensa el sitio http://www.

ni-u.edu/index.html.

678 Relación de cursos impartidos por el CISEN (2000-2008). Véase en 

http://www.cisen.gob.mx/site/pdfs/doc_desclasificados/21_2008_CURSOS_

CAPACITACION_2000-2008.pdf. Consultado 16 mayo 2012.

679 Guillermo Valdez Castellanos, “Inteligencia para la Seguridad Nacional en 

el Siglo XXI”, CISEN: 20 años de historia—Testimonios (México: CISEN, febrero 

2009), pp. 14-15. Disponible en http://www.cisen.gob.mx/site/pdfs/actualidad/La_

Inteligencia_seguridad_nacional_Valdes.pdf. Consultado 16 mayo 2012.

680 Véase http://www.cisen.gob.mx/site/cisen.htm. 

681 Entrevista al Director del CALEN, General José Burone, 10 enero 2012 en 

La Republica Digital. Véase http://www.diariolarepublica.net/2012/01/calen-dictaraprimer-curso-de-inteligencia-estrategica/. Consultado 10 mayo 2012. 

682 Gaceta Oficial N° 39.502 de 3 septiembre 2010 de Venezuela, por Decreto N° 

7662, se crea la Universidad Militar Bolivariana de Venezuela (UMBV).
Gestión de Inteligencia en las Américas

573

683 A través de este criterio de valoración se puede jerarquizar determinada evaluación o actividad asignándole mayor peso.

684 Russell G. Swenson, “¿Para qué sirve una escuela de inteligencia nacional?” 

Conferencia Magistral, Escuela Nacional de Inteligencia, Perú, 2007.

685 Alberto Bolivar Ocampo, “Prefacio”, en Profesionalismo de inteligencia en las 

Américas (Joint Military Intelligence College, Center for Strategic Intelligence Research, 2004), p. 13. Disponible en http://www.ni-u.edu/ni_press/pdf/Intelligence_

Professionalism_in_the_Americas.pdf. Consultado 5 junio 2012.

686 Jaime Castillo Arias, “Sistemas de inteligencia: Perspectiva doctrinal para realizar un análisis integral”, Inteligencia estratégica y prospectiva (Quito: Facultad Latinoamericano de Ciencias Sociales-FLACSO y Secretaría Nacional de Inteligencia 

del Ecuador, 2011), p. 98.

687 Álvaro José Venegas González, “Comportamiento profesional en un área de 

análisis de inteligencia civil estatal colombiana”, Nova et Vetera (Colombia) 19, No 

63 (2010), p. 131.

688 William Lynn III, co-creador del concepto de una “Cuarta generación” de guerra, 

hablando en el Centro para Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), Fórum de 

Seguridad Global 2012, 11 abril 2012. Disponible en http://csis.org/files/attachments/

120411_FightingACyberWar_GSF_Transcript.pdf. Consultado 11 agosto 2012.

689 Presidente de EE.UU., Cyberspace Policy Review, 2009, p. 1. Disponible en 

http://www.whitehouse.gov/assets/documents/Cyberspace_Policy_Review_final.pdf. 

Consultado 24 julio 2012.

690 Ídem. Esta definición más completa viene del documento del Poder Ejecutivo, 

Directiva Presidencial de Seguridad Nacional 54 / Directiva Presidencial de Seguridad 

Interna 23. La mayor parte de este documento es clasificado. 

691 IT Business Edge, definición del “Espacio cibernético”. Disponible en http://

www.webopedia.com/TERM/C/cyberspace.html. Consultado 24 julio 2012.

692 Cyberspace.cz, definición “Espacio cibernético”. Disponible en http://www.cyberspace.cz/. Consultado 24 julio 2012.

693 Dan Kuehl, “From Cyberspace to Cyberpower: Defining the Problem”, en 

Cyberpower and National Security (Washington, DC: National Defense University 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

574

Press, 2009). Disponible en www.carlisle.army.mil/dime/getDoc.cfm?fileID=181,

p. 4. Consultado 24 julio 2012.

694 Aunque una discusión completa sobre las implicaciones legales de no incluir 

“información” como parte de la definición está más allá del ámbito de este ensayo, 

una complicación para lograr eso aparecería en aquellos países que aplican leyes de 

fraude a un intruso que obtiene acceso no autorizado en el espacio cibernético (ver 

descripción de la discusión sobre “intrusión” en el presente ensayo), y luego también aplican leyes de robo para la información que fue accedida.

695 Technopedia, definición de “Ciber ataque”. Disponible en http://www.

technopedia.com/definition/24748/cyberattack. Consultado 24 julio 2012.

696 Esta definición viene en parte del Jefe del Estado Mayor Conjunto de EE.UU., 

JP 1-02 U.S. Department of Defense Dictionary of Military Terms. Disponible en 

http://www.dtic.mil/doctrine/new_pubs/jp1_02.pdf. Consultado 24 julio 2012.

697 Esta definición viene de la información presentada en el sitio Web de la Oficina Federal de Investigacion de EE.UU. Disponible en http://www.fbi.gov/about-us/

investigate/cyber/computer-intrusions. Consultado 25 julio 2012.

698 Esta es una definición general parafraseada de la Oficina de Imprenta del Gobierno de EE.UU., Título 18, Código de EE.UU. § 1030, “Fraud and Related 

Activity in Connection with Computers.” Disponible en http://www.gpo.gov/fdsys/

pkg/USCODE-2011-title18/pdf/USCODE-2011-title18-partI-chap47-sec1030.pdf. 

Consultado 25 julio 2012.

699 Departamento de Comercio de EE.UU., Publicación Especial del Instituto 

Nacional de Estándares y Tecnología 800-12, An Introduction to Computer Security: The NIST Handbook (Washington, DC: Octubre 1995). Disponible en http://

csrc.nist.gov/publications/nistpubs/800-12/800-12-html/index.html. Consultado 30 

Agosto 2012.

700 “Privado” en este uso indica acceso limitado. Por lo tanto, una computadora o 

red del gobierno que requiere de una clave individual u otra autorización específica 

es considerada privada, tal y como una computadora y red del sector privado es 

considerada como privada. 

701 David A. Wheeler y Gregory N. Larsen, Techniques for Cyber Attack Attribution, IDA Paper P-3792 (Washington, DC: Instituto para el Análisis de Defensa, 

octubre 2003), p. 1. 
Gestión de Inteligencia en las Américas

575

702 Aquellos curiosos sobre LOIC simplemente pueden buscar “LOIC” en Google. 

703 Para más detalles sobre botnets y los efectos que pueden causar, véase “Bots & 

Botnet: An Overview.” Disponible en http://www.sans.org/reading_room/whitepapers/

malicious/bots-botnet-overview_1299. Consultado 25 julio 2012.

704 U.S.-CERT, “Cyber Threat Source Descriptions”. Disponible en http://www.

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705 John Brodkin, “Government-sponsored cyber attacks on the rise, McAfee says”, 

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com/news/2007/112907-government-cyberattacks.html. Consultado 25 julio 2012.

706 Anna Mulrine, “China is a lead cyberattacker of US military computers, Pentagon reports”, Christian Science Monitor, 18 mayo 2012. Disponible en http://

www.csmonitor.com/USA/Military/2012/0518/China-is-a-lead-cyberattacker-of-USmilitary-computers-Pentagon-reports. Consultado 26 julio 2012.

707 Joel Brenner, America the Vulnerable (New York: Penguin Press, 2011), pp. 

27-28. Todo el capítulo 2 (pp. 25-43) presenta un resumen útil sobre la actividad 

criminal. 

708 Price WaterhouseCoopers Brazil, Ltda, Cybercrime: Protecting Against the Growing Threat—Global Economic Crime Survey, noviembre de 2011. Disponible en 

http://www.pwc.com/en_GX/gx/economic-crime-survey/assets/GECS_GLOBAL_REPORT.pdf. Consultado 26 julio 2012.

709 Norton.com. “Cybercrime Report for 2011”, Disponible en http://now-static.

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islands claimed by China and Philippines goes online”, The Register. 27 abril 2012. 

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714 Asociación de Prensa, “Anonymous claims responsibility for taking down government sites”, The Guardian, 8 abril 2012. Disponible en http://www.guardian.

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715 Olson, op. cit., pp. 280-282.

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720 Kevin Mitnik, Ghost in the Wires: My Adventures as the World’s Most Wanted 

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721 Oficina de Imprenta del Gobierno de EE.UU., 42 USC § 5195c – Critical 

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722 Véase Google.com. en http://www.google.com/publicdataexplore?ds=d5bncppjof8f9

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724 El Acta de Seguridad de Administración de Información Federal de EE.UU. del 

2002 asigna responsabilidad y autoridad a agencias federales y otras organizaciones 

del Poder Ejecutivo para proporcionar ciber seguridad. Para más información sobre 

esta ley, véase Oficina de Imprenta del Gobierno de EE.UU., 44 U.S.C. § 3541 - 

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726 Véase la página de inicio de http://www.cert.br/en/ para más detalles sobre la 

misión y subordinación del CERT.br. Consultado 17 agosto 2012.

727 Para un breve resumen del SERPRO, véase http://www.securities.com/Public/

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728 Luiz Fabricio Thaumaturgo Vergueiro, “Brazilian Security Structure”, Federación de Científicos Americanos del Programa de Investigación de Inteligencia. 

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729 Unión Europea, EU/COE Joint Project on Regional Cooperation against Cybercrime: Specialised cybercrime units - Good Practice Study, Version 9, noviembre de 

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. 6 (abril 2011), p. 

22. Disponible en portugués en http://wwwabingov.br/modules/mastop_publish/files/

files_4e3ae31e2c097.pdf. Consultado 5 septiembre 2012.

735 Para más información, véase http://www.cert.br/en/. Consultado 12 septiembre 

2012.

736 Cualquiera de las comunidades que pueda ser responsable por el CERT nacional debería tener mayor información sobre la intrusión. No podría proporcionar 

atribución (quien) inmediatamente, pero podrá distinguir algunos de los detalles 

sobre donde se originó la intrusións — o por donde pasó. La situación del país A 

puede ser que hay varios CERTs superpuestos que todos podrían tener conocimiento sobre la intrusión. Si ese fuese el caso, entonces la importancia del intercambio 

de información es aún mayor: cualquiera de los CERTs pueden tener información 

importante que los otros no tienen. La superposición de las responsabilidades de 

CERT es importante para los responsables de inteligencia porque puede incrementar el número de organizaciones con las cuales la información de inteligencia sobre 

intrusiones necesita ser intercambiada. 

737 La obligación de proteger información, al menos para la Comunidad de Inteligencia de EE.UU., se extiende a la protección de la información de personas 

de EE.UU. que puede ser recopilada casualmente en un esfuerzo para recopilar 

inteligencia extranjera. La ley de EE.UU. limita estrictamente con quien se inter-
Gestión de Inteligencia en las Américas

579

cambia esa información, e inclusive donde se deposita, si es depositada en primer 

lugar. La discusión detallada de este impedimento está más allá del ámbito de este 

ensayo, pero para más lectura, véase Oficina de Imprenta del Gobierno de EE.UU 

(GPO), 50 USC 36, “Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978, Amendments 

Act of 2008”. Disponible en http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-110pub1261/html/

PLAW-110publ1261.htm. Consultado 5 septiembre 2012. En los Estados Unidos, 

los estados de la unión tal vez puedan dirigirse al tema de seguridad cibernética de 

modo más comprehensiva y agresiva, de acuerdo con la visión de Michael J. Glennon, en su “State-Level Cybersecurity”, Policy Review (febrero-marzo 2012).

738 Oficina del Director de Inteligencia Nacional de EE.UU., Directiva de la Comunidad de Inteligencia Numero 208 “Write for Maximum Utility”, 17 diciembre 

2008. Disponible en http://dni.gov/files/documents/ICD/icd_208.pdf. Consultado 24 

agosto 2012.

739 Idem.

740 Gobierno de EE.UU., Orden Ejecutiva 12333, párrafo 1.7, “U.S. Government 

Intelligence Activities”, 4 diciembre 1981. Disponible en http://www.gpo.gov/fdsys/

pkg/FR-2008-08-04/pdf/E8-17940.pdf. Consultado 28 agosto 2012. 

741 Organización de Estados Americanos, “A Comprehensive Inter-American Cybersecurity Strategy: A Multidimensional and Multidisciplinary Approach To Creating a Culture of Cybersecurity”, 2004. Disponible en http://www.oas.org/juridico/

english/cyb_pry_strategy.pdf. Consultado 29 agosto 2012.

742 Gen. Michael V. Hayden, “The Future of Things Cyber”, Strategic Studies 

Quarterly (primavera 2011), p. 4. Disponible en http://www.au.af.mil/au/ssq/2011/

spring/hayden.pdf. Consultado 5 septiembre 2012. 

743 Idem.

744 Senadora Dianne Feinstein, “Feinstein Calls on Obama to Protect Computer Networks from Cyber Attacks”, 28 agosto 2012. Disponible en http://www.

feinstein.senate.gov/public/index.cfm/press-releases?ID=8c64f8e4-6780-4a4f-88ebcd26a8839aae. Consultado 6 septiembre 2012.

745 Chris Strohm, “Obama Weighs Broad Program to Defend Networks from 

Cyber Attacks”, Businessweek.com, 30 agosto 2012. Disponible en http://www.

businessweek.com/news/2012-08-30/obama-weighs-broad-program-to-defendnetworks-from-cyber-attacks. Consultado septiembre 2012.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

580

746 “GCHQ to advise senior business leaders on how to fight cyber attacks”, Telegraph.co.uk, 6 septiembre 2012. Disponible en http://www.telegraph.co.uk/news/

uknews/defence/9521715/PLS-PIC-AND-PUB-GCHQ-to-advise-senior-businessleaders-on-how-to-fight-cyber-attacks.html. Consultado 6 septiembre 2012.

747 Eric Ensign, The Rum War at Sea, 1920-1933 (Washington, DC: Joint Military 

Intelligence College, 2001). Disponible en http://www.ni-u.edu/ni_press/pdf/Intelligence_Rum_War.pdf. Consultado 11 July 2014.

748 ISAF Security Force Assistance Guide, abril 2013. https://ronna-afghan.

harmonieweb.org/CAAT/Shared%20Documents/20130505_NIU_SFA_Guide.pdf. 

Consultado 5 agosto 2013. También ver Liz Panarelli, The Role of the Ministerial 

Advisor in Security Sector Reform (Washington, DC: Instituto de la Paz de EE.UU., 

abril 2009). Disponible en http://www.usip.org/files/resources/USIP_0409.PDF. 

Consultado 7 mayo 2013. 

749 Esto también se sostiene por un régimen internacional legal, a lo cual tienen 

que someterse las fuerzas del extranjero una vez reconocida la soberanía del país 

anfitrión. El Mayor Andrew R. Atkins proporciona una excelente discusión sobre 

las complejidades del reconocimiento de soberanía de una nación anfitriona en 

operaciones militares. Ver “Doctrinally Accounting for Host Nation Sovereignty 

During U.S. Counterinsurgency Security Operations,” Military Law Review, 212 

(verano 2012), pp. 70-132. 

750 Sarah Meharg y Aleisha Arnush, aunque no se refieran directamente al 

Poder Inteligente, hacen un argumento similar cuando notan que “de acuerdo 

con el Manual de Campo (FM) 3-07 del Ejército de Estados Unidos, Stability 

Operations (2008) [también enfatiza en su Manual de Campo (FM) sucesor 3-22, 

ver fn. 6 a continuación], SSR es una actividad que puede reforzar intervenciones 

diplomáticas y de defensa mientras reduce las amenazas de seguridad a largo plazo al 

construir capacidades para sociedades estables, prósperas y pacíficas”. Ver su Security 

Sector Reform: A Case Study Approach to Transition and Capacity Building (Carlisle, 

Pennsylvania: Peacekeeping Stability Operations Institute Paper, Security Studies 

Institute, U.S. Army War College, diciembre 2010, p. 7. Disponible en http://

www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pubs/display.cfm?pubid=960. Consultado 7

octubre 2012.

751 Véase Departamento del Ejército de los Estados Unidos, Manual de Campo 

(FM) 3-22 Apoyo del Ejercito a la Cooperación de Seguridad (Enero 2013), 

párrafos 4-57 y 4-58: “La tarea de asesoramiento para el nivel gubernamental [SSR] 

está dirigida a asesorar al personal de alto rango del gobierno extranjero a su nivel 
Gestión de Inteligencia en las Américas

581

nacional, federal, departamental o ministerial. Las agencias de los Estados Unidos 

fuera del Departamento de Defensa proporcionan asesoramiento no militar. La 

tarea de asesoramiento a nivel gubernamental debe incluir un esfuerzo de gobierno 

entero, integrando agencias de los Estados Unidos como el Departamento de 

Estado, Tesoro y Justicia....el Departamento de Defensa inició los Asesores del 

Ministerio de Defensa (conocidos como MoDA), un programa para fomentar 

relaciones a largo plazo que fortalecen al ministerio de defensa de una nación socia”.

752 Richard L. Armitage y Joseph S. Nye, Jr., CSIS Commission on Smart Power

(Washington, DC: Center for Strategic and International Studies, 2007). Disponible en http://csis.org/files/media/csis/pubs/071106_csissmartpowerreport.pdf. Consultado 13 julio 2012. En el presente trabajo adoptamos una perspectiva agnóstica 

con respecto a la política de Poder Inteligente, y limitamos nuestra atención a los 

resultados operacionales asociados con reforma del sector de seguridad y el manejo 

de servicios de inteligencia. 

753 Véase Joseph A. Nye para un explicación completa de este concepto de poder 

blando en seguridad nacional y asuntos externos en Power: The Means to Success in 

World Politics (New York: Public Affairs, 2004), y Bound to Lead: The Changing 

Nature of American Power (New York: Basic Books, 1990).

754 En entrevista hecha por John J. Hamre a los estudiosos de Poder Inteligente, 

Richard L. Armitage y Joseph Nye, ellos indicaron estar de acuerdo que esta política 

necesariamente incluye “el ceder de un grado de soberanía nacional”, especialmente 

“cuando se tratan de instituciones internacionales” (Hamre) pero “toda relación 

exitosa requiere concesiones mutuas” (Armitage) y “los beneficios son mayores que 

nuestros costos” (Nye). Véase “Smart Power: John J. Hamre talks with Joseph Nye 

& Richard Armitage” The American Interest, Vol. 3, no. 2 (noviembre/diciembre 

2007), pp. 34-41. 

755 Sarah Meharg y Aleisha Arnush, op cit., p. iii.

756 David Axe, “The Limits of Smart Power,” The American Prospect, 21, no. 10, 

(diciembre 2010), pp. 23-27; Nicholas J. Armstrong, “Afghanistan 2014-2024: Advising for Sustainability,” Small Wars Journal (4 mayo 2012). Disponible en http://

smallwarsjournal.com/author/nicholas-j-armstrong. Consultado 4 octubre 2012.

757 Manual de Campo del Departamento del Ejército de Estados Unidos 3-22, 

párrafo 1-61. 

758 Liz Panarelli, op. cit, p. 2.
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

582

759 Ibid., p. 2. 

760 Joseph S. Nye, The Future of Power (New York: PublicAffairs, 2011).

761 Suzanne Nossel, “Smart Power: Reclaiming Liberal Internationalism,” Foreign 

Affairs, 83, edición 2 (marzo/abril 2004), pp. 131-142. 

762 Johanna Mendelson Forman, “Investing in a New Multilateralism – A Smart 

Power Approach to the United Nations,” Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, Iniciativa de Poder Inteligente (enero 2009). Disponible en http://

csis.org/files/media/csis/pubs/090128_mendelsonforman_un_smartpower_web.pdf, pp. 

1-14. Consultado 5 agosto 2013.

763 Stephen M. Saideman and David P. Auerswald, “Comparing Caveats: Understanding the Sources of National Restrictions upon NATO’s Mission in Afghanistan,” International Studies Quarterly, 56 (marzo 2012), pp. 67-84. 

764 William B. Caldwell y Nathan K. Finney, “Building Police Capacity in Afghanistan: The Challenges of a Multilateral Approach,” Prism, 2, no. 1 (diciembre 

2010), pp. 121-129. Disponible en http://www.ndu.edu/press/lib/images/prism2-1/

Prism_121-130_Caldwell-Finney.pdf. Consultado 16 octubre 2012.

765 Dennis Steele, “The Closers,” Army Magazine, 60, no. 4 (Abril 2010), pp. 

58-66. La 3ra División de Infantería tuvo la tarea de proporcionar apoyo a los 

Equipos de Reconstrucción Provincial del Departamento de Estado, mientras realizaba su misión de asesoramiento y asistencia al desarrollo de las fuerzas iraquíes 

de seguridad; Nicole Ball proporciona una explicación extensa de las intersecciones 

funcionales en la reforma del sector de seguridad en “Enhancing Security Sector 

Governance: A Conceptual Framework for UNDP,” Consultant Report (octubre 

2002), Tabla 1, p. 14. Disponible en http://www.ssrnetwork.net/uploaded_files/3202.

pdf. Consultado 5 septiembre 2012. 

766 LTG William B. Caldwell, IV, con Derek S. Reveron, “Surging Security Force 

Assistance in Afghanistan,” Military Review (noviembre-diciembre 2011), p. 19.

767 Erving Goffman, The Presentation of Self in Everyday Life (New York: Doubleday, 1959). Ver Mark R. Leary y Ashley Batts Watson, “Personality and Persona: 

Personality Processes in Self-Presentation,” Journal of Personality, 79, no. 6 (diciembre 2011), pp. 889-916 para una excelente extensión de los conceptos seminales 

de Goffman.
Gestión de Inteligencia en las Américas

583

768 Para más información sobre el programa de Asesores del Ministerio de Defensa ver http://www.defense.gov/home/features/2011/0211_moda/. Para el programa 

Afghanistan-Pakistan Hands ver http://www.jcs.mil/page.aspx?id=52. 

769 David A. Klein, “The Strategic Management of Intellectual Capital: An Introduction” en The Strategic Management of Intellectual Capital, David A. Klein, (ed. )

(Woburn, MA: Butterworth-Heinemann, 1998), pp. 2-3. 

770 Mike Pedler, John Burgoyne, y Tom Boydell, The Learning Company: a Strategy 

for Sustainable Development, segunda edición (London: McGraw-Hill, 1997). 

771 David A. Klein, op. cit., p. 3.

772 Ibid., p. 4. 

773 Ibid., p. 4. 

774 Mary M. Crossman, Henry W. Lane y Roderick E. White, “An Organizational 

Learning Framework: From Intuition to Institution,” Academy of Management Review, 24, no. 3 (1999), p. 522, citando James G. March, “Exploration and Exploitation in Organizational Learning,” Organization Science, 2 (1991), pp. 71-87. 

775 Ministerio de Defensa del Reino Unido, Entendimiento y Apoyo de Inteligencia 

a Operaciones Conjuntas. tercera ed. Publicación de Doctrina Conjunta 2-00, 30 

agosto 2011. 

776 Ibid., pp. 1-7.

777 Ibid., pp. 1-8.

778 Ibid., pp. 1-8.

779 Ibid., pp. 1-8.

780 Ibid., pp. 1-8.

781 Ibid., pp. 1-8.

782 Ibid., pp. 1-8.

783 En algunas instancias la relación de asesoramiento es muy cercana y el asesor 

se considera como un confidente. Cuando esto sucede, la contraparte puede ofrecer un entendimiento detallado al revelar una explicación completa del problema. 

Aunque es extraordinariamente valioso para un asesor y el liderazgo de la misión de 
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

584

asesoramiento tener dicha perspectiva directa, no obstante ésta debe ser corroborada porque la contraparte puede, sin perjuicio, ser mal informada o malinterpretar 

el problema. 

784 El Director de Planes Operativos y Desarrollo de Fuerza Conjunta (J-7), 

Operaciones Conjuntas, Publicaciones Conjuntas 3-0 (3 agosto 2011), pp. III-11. 

785 Patricia A. Weitsman, Dangerous Alliances: Proponents of Peace, Weapons of War 

(California: Stanford University Press, 2004), p. 35. Ella analiza las variaciones en 

el nivel de compromiso entre los miembros aliados desde una perspectiva histórica.

786 Thomas Scott Gibson (TRADOC), “CALL publishes Company Intelligence 

Support Team Handbook,” Centro de Lecciones Aprendidas del Ejército, Fort Leavenworth (25 enero 2009). Disponible en http://www.army.mil/article/33509/callpublishes-company-intelligence-support-team-handbook/. Consultado 5 agosto 2013,

787 Jefes de Estado Mayor, AFPAK Hands (APH) Resumen General del Programa (26 de agosto de 2011). Disponible en http://www.jcs.mil//content/

files/2011-09/090811135844_AFPAK_Hands_Program_Brief.pdf. Consultado 27 

octubre 2012. 

788 Véase http://www.defense.gov/home/features/2011/0211_moda/. Consultado 6 

julio 2013.

789 David A. Klein, op. cit., p. 3.

790 Tony Bush, en Theories of Educational Leadership and Management (Reino Unido: Sage Publications, Ltd., 2010), extrae de la literatura de dinámicas organizativas 

para resumir de manera sucinta siete distinciones entre autoridad organizativa e 

influencia.

791 Véase Michael T. Flynn, James Sisco, y David C. Ellis, “Left of Bang: The Value 

of Sociocultural Analysis in Today’s Environment,” Prism, 3, no. 4, 2 Junio 2013, 

pp. 13-21. Disponible en: http://www.ndu.edu/press/lib/pdf/prism3-4/prism12-21_

flynn-sisco-ellis.pdf.; nota: El énfasis de la Agencia Nacional de Inteligencia 

Geoespacial sobre la geografía humana igualmente con las características físicas e 

inteligencia de imágenes (Agencia Nacional de Inteligencia Geoespacial, “NGA 

Strategy 2013-2017,” disponible en: https://www1.nga.mil/About/NGAStrategy/

Documents/19639_NGA%20Strat%20Pub_Public_Web.pdf, consultado 3 junio 

2013. También véase la Oficina del Subsecretario de Inteligencia de Defensa 2010, 

formalización de Inteligencia en Base a Actividades (ABI) y Análisis de Dominio 

Humano (HAD). 
Gestión de Inteligencia en las Américas

585

ÍNDICE (términos en español y portugués)

ABIN (Agência Brasileira de Inteligência) 76, 104, 108, 193, 202, 208, 301-

303, 313, 321-323, 337, 339, 341, 351-352, 393, 439

Academia 115, 141, 165, 167, 175, 219, 246, 267, 294, 356, 394-395, 409, 

411

Acceso

Abierto 189, 392, 411

a fuentes xxxi, 223-224, 443, 461, 469 

a información protegida xxxvi, xl, 36, 299, 356, 427, 429, 433-

 434, 440-441, 444, 474, 482, 493, 495

a información pública 13, 34-35, 72, 103

a oficiales xxiv, 470

Limitado 472, 484

Actividad

Académica 390-413

Clandestina 224

de asesoramiento 279

de contrainteligencia 16, 21, 148, 239, 373

de cooperación xx, 453-486

Delictiva xxviii, xxx, xxxiii, xxv, 300, 354, 369-370, 375, 429, 431-

 441

Económica xxxviii, 225, 228, 232, 235, 244-245, 284

Intrusiva 18, 148, 203

Militar xxxiii

Policial xxxiii-xxxiv, 305, 370-371

Sucia 156, 161

Terrorista 154, 205-206, 243
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

586

Acuerdos

Burocráticos xvii

de cooperación 281-293 

de intercambio de información 309-310, 363, 445-446

Informales 357 

Internacionales 197, 273, 308, 366

Políticos 217, 352

Públicos 130 

Adiestramiento 402, 404, 410

Aduana 184, 197, 242-244, 284

Advertencias 232, 235, 243, 247, 430, 439, 441, 472

Afganistán 121, 383, 453-486

Agente (véase Inteligencia)

Agilidad(e) 333-334

Alemania 127, 141, 164, 280, 304, 401

Alerta xiv, 31, 86, 206, 209, 232, 235, 238, 252, 265, 278, 288, 307, 375, 

 437-438, 442

Aliado 96, 112, 132, 283, 289, 298, 310, 450, 473

Ambiental 138, 161, 243, 306, 388, 410, 464

AMERIPOL (Comunidad Americana de Policía) 197, 285 

ANI (Agencia Nacional de Inteligencia, Chile) 20, 78-79, 282, 350, 356, 

 394

Anticipar (faceta de inteligencia) xxxv, xxxix, 195, 222, 230, 235-236, 259-

 260, 287, 349, 439-440, 465, 467, 470-471, 475

Apreciaciones xvii, xxxix, 29, 49, 212, 216, 242, 246, 361, 404, 426, 465,

 467, 477

Aprendizaje 188, 391, 403, 410, 454, 462-465, 474, 478, 481-482, 490

Argelia 6, 152-153, 164
Gestión de Inteligencia en las Américas

587

Argentina

Gestión de inteligencia xvii, 213-214, 303, 306, 356

Inteligencia estratégica 128, 134, 193, 282

Ley de inteligencia 20, 26, 76, 117, 147, 299-300, 350

Personal de inteligencia xxviii, 392, 400, 411 

Asesoramiento xxv, xxxvi, xli, 52, 190, 384, 409, 414, 453-486

Atentados 145, 158, 213-214, 243, 279, 307, 327

Autonomía (véase Inteligencia)

Autoritarismo 144-145,

BACRIM (Bandas Criminales, Colombia) 206

Bilateral xli, 197-198, 214, 238, 273, 310, 362, 472

Bolivariana (véase Inteligencia)

Bolivia 5, 23, 87, 128, 205-206, 282, 284, 355, 393, 401, 411

Brasil

Agência Brasileira de Inteligência 104, 134, 202, 208, 313, 321, 

 351, 393

Control de inteligencia 3, 93-94, 100, 107, 113, 117

en Haití xvii

Actividad policial xxxii, xxxiv, 206, 305, 319, 331-332, 336

Doctrina de inteligencia 99, 195, 303-304

Gestión de inteligencia xvii, 92, 193

Inteligencia militar xxxvi

Legislación de inteligencia 20, 76-77, 102, 107-108, 147, 300, 335

Ley de acceso a información 3, 103-104, 114

Rendición de cuentas en inteligencia 301

SISBIN (Sistema Brasileira de Inteligência, Brasil) xiv, 20, 301-302, 

 317, 321, 323, 393-394
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

588

SISP (Subsistema de Inteligência de Segurança Pública, Brasil) 301-

 303, 311, 317, 321-323, 325, 341

SNI (Sistema Nacional de Informação, Brasil) 341, 352, 393

Sistema de inteligencia brasileña xiv, 91, 282, 301-302, 313, 317-

 341, 411

y el ciberespacio 425-451

Burocracia (véase Inteligencia)

CAEN (Centro de Altos Estudios Nacionales, Perú) 74, 400, 411

CALEN (Centro de Altos Estudios Nacionales, Uruguay) 402

Calidad

Académica 386, 390-391, 401-423

de formación profesional 177, 291, 386-423

de información 156, 189, 226, 258

de productos de inteligencia 184, 188, 215-216, 218, 251

Institucional de inteligencia 151, 386

Canadá 3, 78, 110-112, 114, 118, 208, 299, 304, 347, 363, 401

Capacitación xx, 51, 71, 219, 259-260, 281, 283, 287, 357, 385-

386, 389-390, 393-410, 416, 489

Carabineros 165, 283, 306

Castro, Fidel 126

Cartel

Centralizar xxxii, 49-50, 352, 355, 449

Chile

Inteligencia militar 136-137, 156, 193

Inteligencia penitenciaria 305-306, 314, 343-360

Legislación de inteligencia 20, 78-79, 134, 147, 300

y comunidad de inteligencia 282, 350, 411

y cooperación en inteligencia 196, 283-284
Gestión de Inteligencia en las Américas

589

y rendición de cuentas 118

China xv, 7, 420, 431

CIA (Agencia Central de Inteligencia, Estados Unidos) 121, 124-126, 153, 

 157, 363-364

Ciberseguridad xl, 381, 436-451, 496

CICAD (Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas) 

 276, 400-401

CICTE (Comité Interamericano contra el Terrorismo) 276

CISEN (Centro de Investigación y Seguridad Nacional, México) 20, 85, 398-

 399

Civil (véase Inteligencia)

CLACIP (Comunidad Latinoamericana y del Caribe de Inteligencia 

 Policial) 197, 283, 285, 292

Clandestina (véase Actividad)

Coca 206-207

Cognitiva ix, 157, 391, 478

Colaboración (véase Inteligencia)

Colombia

Bacrim 206

Chuzadas 134, 202

DAS (Departamento Administrativo de Seguridad) 1, 134-136, 202

Expectativas 169, 211, 216, 222

Inspector general de inteligencia 22, 24

Inteligencia económica 182, 194, 221-248

Ley de inteligencia 5, 21, 26, 79, 118, 147, 212

y personal de inteligencia xxviii, 246-248

Comercio 221, 228-229, 233, 241-247, 331, 370, 435

Compartilhamento 320, 334, 340-341
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

590

Competencia xxxvii-xxxviii, 26, 33, 47, 49,94, 100-101, 104, 106-110, 138,

 153, 223, 227, 263-264, 266, 270, 272, 298, 300-302, 

 314, 319, 328, 343, 351, 353, 368, 388-389, 450, 461, 

 464, 469, 488-489

Confiable (véase Inteligencia)

Confianza

de altos oficiales xxii, xxiv, 178, 187-188, 190, 230, 236

Persona de confianza 172, 238

Pública en inteligencia xxxv, 182, 190, 232, 408

y cooperación en inteligencia 276-277, 283, 289-291, 293, 303, 

 361, 363, 365-366, 383, 445, 454, 474, 476, 482

y servicios de inteligencia xxi, xxxii, 211, 214, 375, 450

Confidencial (información) xxi, xxiv, xxxvi, 35-36, 103, 149, 225, 441, 446, 

 451

CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social, Colombia) 245

Consejo

de Defensa Suramericano 217, 272

de Europa 129, 139

de Inteligencia Nacional 41, 43-45, 53, 83, 217

de Ministros 27-28, 38-39, 48-49, 51, 54-55, 60, 70

de Seguridad Pública 21

Gremial Nacional y Cámaras de Comercio 242-243

Nacional de Inteligencia 13

Nacional de Política Económica y Social 245

Superior de Inteligencia 9, 11

Conselho

de Fiscalização do Sistema de Informações da República Portuguesa

 110
Gestión de Inteligencia en las Américas

591

Especial do Secretaria de Inteligência de Segurança Pública 302,

 326-327

Especial do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública 322, 

 324,351

Nacional de Chefes de Organismos de Inteligência 325-326

Contrainteligencia 16, 21, 26, 28-31, 40, 42-44, 49-52, 56, 60, 65, 

 72, 79, 87, 90, 134-135, 148, 152-154, 164, 182, 195, 210, 

 222-224, 232-234, 237-245, 297, 301, 353, 387-388, 395, 

 398, 402, 428, 435, 441

Contraparte 186, 213, 309, 346, 360, 373, 456, 459-461, 466, 468-469, 

 471, 478

Contrapesos xvi, 20, 93, 187, 345, 491

Contratistas 259-260, 431, 442, 462, 473

Cooperación (véase Inteligencia)

Coordinación de inteligencia

Interagencial 8, 11-12, 27, 40, 43, 50, 132, 177, 179, 181, 194, 

 212, 214, 257, 302, 307, 343, 348, 352-353, 356, 359, 

 382, 397, 425, 436-438, 492

Militar 176, 267

Multinacional 270, 280-281, 286-287, 293, 454, 456, 493

Corporativismo 138, 320, 332-333, 340

Corrupción xxxiii, 133-134, 150, 242, 245, 281, 290, 355, 375

CSIRT (Equipo de Respuesta de Incidentes de Seguridad Informática) 446

Cuba 7-8, 25, 126, 202, 237-238

Debate ii, xxvi, xl, 4, 15, 24, 84, 95, 97, 111, 117, 119, 126, 132, 167, 182-

 183, 191, 212, 246, 270, 318, 322, 324-325, 329, 356, 

 396, 434, 448, 491, 494-495

Debilidades 124, 163, 180-181, 212, 222, 224, 255, 302, 403

Democratización (véase Inteligencia)

Desclasificación (véase Inteligencia)
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

592

Desinformación 170, 225, 239, 388

DIDEP (Dirección de Inteligencia del Estado Plurinacional, Bolivia) 23, 355

DIGICI (Dirección General de Inteligencia Civil, Guatemala) 82, 303, 352

DIGIMIN (Director General de Inteligencia del Ministerio del Interior, 

 Perú) 43, 46, 84, 352

Dignidad 151-152, 156, 163, 298

DINACIE (Dirección Nacional de Inteligencia del Estado, Uruguay) 209

DINI (Dirección Nacional de Inteligencia, Perú) 3, 10, 13, 16-17, 19, 25, 

 40-73

DINIE (Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica, Perú) 10, 13

Diplomado 390, 393-395, 397-400, 407

DISIP (Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención, Venezuela) 

 7, 23, 234

Divulgación xxi, 33, 37, 191, 365, 486

DNI (Dirección Nacional de Inteligencia, varios países) 22, 83, 134, 209-

 210, 303, 437

DNII (Dirección Nacional de Información e Inteligencia, Uruguay) 209

DNISP (Doctrina de Inteligencia para la Seguridad Pública, Brasil) 303, 324

Doctrina (véase Inteligencia)

Doutrina (véase Inteligencia)

Ecuador 5, 22, 74, 80, 118, 134, 136, 147, 207, 211-212, 225, 236, 282, 

 284, 352, 356, 396, 401, 411

Educación (véase Inteligencia)

Eficacia xvii, xix, xxii, 22, 87, 109, 124, 136, 144, 196, 215, 250-255, 257,

 267, 271, 298, 301, 307, 309-310, 314, 317, 337, 339-

 341, 363, 391, 455, 490

Eficiencia xxi-xxii, xxix, xl, 22, 32, 87, 94-96, 109, 127, 132, 177, 183-184, 

 196, 202, 238, 250-255, 267, 270-271, 307, 317-318, 375, 

 391, 403-404, 490-491

Egmont, Grupo xxvii, 244
Gestión de Inteligencia en las Américas

593

Ejecutivo (véase Poder)

Endogrupo 158-159

Equipo

de análisis 177, 195, 233

de asesoramiento 375, 430, 436, 446, 453-454, 473-478, 482

de inteligencia económica 227, 242-243 

de trabajo 159, 211, 224, 246, 383-384, 388

Error xxix, 11, 13, 18, 125, 127, 153, 228, 236, 413-414, 491

Escenario xxx, xxxvi, 26, 146, 155-157, 164, 173-175, 178-181, 184, 195,

 204, 208. 210, 216, 218, 221-222, 227, 287-289, 292,

 364, 368, 374-375, 377, 425, 440-443, 445-447, 466

Escuchas xviii, 133, 149, 202, 279

ESG (Escuela Superior de Guerra, varios países) 410, 411

ESICI (Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia, Colombia) 395, 411

ESINT (Escola de Inteligência, Brasil) 115, 393, 411

ESISEN (Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional, México) 398, 

 399, 411

ESMADE (Estado Mayor de la Defensa, Uruguay) 209

Espionaje xxi-xxii, 12, 120, 125, 128, 133-134, 138, 169, 195, 202, 209,

 224-225, 233, 238-239, 246, 278, 425, 428, 430

Estados Unidos xv, xxviii, xxix-xxx, 3, 7, 74, 81, 117, 119-121, 123-126,

 130, 132, 141, 146, 160, 164, 197, 249, 257, 262, 268, 

 271, 280, 283, 297, 299, 319, 327, 348, 362, 396, 401, 

 411, 425-451, 455, 469, 473, 486, 496

Estrategia xviii, xxxviii, 33, 42, 178, 184, 192, 209, 214, 217, 228, 245, 

 257, 283, 348, 357, 359, 363, 367, 384, 388, 399-400,

 404-405, 435, 446, 453-454

Ética (véase Inteligencia)

Etnicidad 458, 467-468, 470
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

594

Europa 3, 10-11, 14, 100, 121, 129, 131-133, 139, 197-198, 208, 276, 280,

 283, 344, 492

EUROPOL (Oficina de Policía Europea) 276, 285, 304-305, 311

Evaluación xxiii-xxiv, xxvi-xxvii, xxix, 28, 51, 78, 83, 161, 184, 194, 196,

 206, 210, 216-217, 221, 224, 226, 228-229, 231-232, 

 243, 245, 254, 262, 349, 377, 391, 395, 401, 403-408,

 410, 412-416, 420-422, 434-435, 448, 459, 468, 474, 478, 

 484

Evidencia xxv, 3, 11, 18, 100, 105, 133, 162, 189, 205, 221, 232, 234, 238-

 239, 241, 256, 272, 294, 327, 330, 373, 377, 383, 442

Evolución xli, 5, 7-9, 19-20, 24, 137, 143, 175, 182-183, 189, 205, 215, 

 217, 228, 231, 285-286, 301, 329, 363, 367, 376, 406, 

 458, 464, 486, 490

Externa (véase Inteligencia)

Facebook xxxviii, 448

FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) 136, 205-207, 211, 

 231, 236

FBI (Buro Federal de Investigación, Estados Unidos) xxxiv, 146, 153-154, 

 157, 160, 163, 358, 427, 433, 436-437

Federal xiv, xxix, xxxi, xxxiii-xxxiv, 4, 81, 86, 103-104, 107-108, 115, 124,

 128-129, 202, 302-304, 306, 313-314, 320-322, 327, 332, 

 337, 341, 351, 358, 370, 374-376, 393, 396, 427, 436-

 438, 445, 448-449, 484

Financiera (véase Inteligencia)

Fiscalización (véase Inteligencia)

FLACSO (Facultad Latinoamericano de Ciencias Sociales) 74

Fracaso (véase Inteligencia)

Francia xxvii, 124, 148, 152, 164, 208, 280, 401

Fronteira 328, 332

Frontera xxviii, 78, 211, 213-214, 222-223, 228-229, 274, 365, 370, 495

Fuerzas armadas
Gestión de Inteligencia en las Américas

595

y derechos humanos 136, 302

y inteligencia xxxvii, 6, 8, 12, 18, 24, 30, 78, 83, 87, 118, 120, 154,

 212, 274, 285, 313, 355, 393-394

Fujimori, Alberto xvii, 10-12, 19, 23

GAFILAT (Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica) 197, 283-284 

Gendarmería xxx, 305-306, 350-351

Geopolítica 193, 410

Gerencia 4, 92-93, 98-99, 229, 255-256, 317, 339, 414, 456

Gestionar xvi, xxxvii, 189, 357, 360, 439-440

Globalización xxvi, 173, 175, 184, 189, 196-198, 213, 222-223, 290, 489

Gobernabilidad(e) 29, 86, 174, 218, 317, 329, 339, 341, 345-346

Grabación 149, 300

Guatemala 14, 20, 82, 118, 283, 300, 303, 352, 356, 397, 411

Guerra

Contra terrorismo xxix, 9, 121, 123-124

Económica 244, 246

Fría 7-8, 10-11, 14, 121, 124, 175, 270, 280, 327, 335, 363, 369

No convencional 7

Subversiva 6, 9, 137, 152

Sucia 156-157

Tiempos de xiv, 124

Guerrillero 136, 211, 237

Guyana 282, 284

Hacer cumplir la ley (law enforcement) 123, 149, 437-438

Halcón xxxiii, 372 

HUMINT (Inteligencia de Origen Humana) 26, 210, 211, 215-216, 218, 

 363

IAEE (Instituto de Altos Estudios Estratégicos, Paraguay) 209, 399
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

596

Identidad(e) 66, 67, 125, 149-150, 157-160, 163, 238, 297, 310, 333, 365, 

 377, 427-428, 431, 434, 443, 484

IIFA (Instituto de Inteligencia de las Fuerzas Armadas, Argentina) 393, 411

Ilícito 206-207, 213-214, 221-222, 228-230, 244, 371

Impunidad(e) xxxiii, 4, 138, 145, 150, 364

Incertidumbre 141, 148, 157, 187, 203-204, 217, 230, 425, 433

Independiente/independente (véase Inteligencia)

Indicador xiii, xx, xxviii, 90, 196, 403, 468

Infraestructura 221, 243-244, 288, 345, 357, 389, 426-427, 430, 434-436,

 446

Injerencia 132, 149, 234, 237-238, 241, 298, 389

Institucionalidad(e) 176-177, 181, 317, 329, 356, 491

INSYDE (Instituto de Seguridad y Democracia, México) 378 

IntCen (Centro de Inteligencia, Unión Europea) 278-279, 288

Integración (de inteligencia) ix, xxix, xxxvi-xxxix, xl, 77, 123, 193, 198, 278-

 279, 281, 287, 304, 351, 356, 370, 374, 379, 381-384, 

 391, 490, 494, 496

Inteligencia

Agente de xxxii, 93, 96, 121, 124-126, 128-129, 146, 149-154, 

 163, 211-212, 233, 239, 271, 300, 326, 333-334, 367, 387

Autonomía de xv, xx, xxii, xxxv, 5, 17, 48, 61, 127, 151, 177, 186, 

 190, 303, 308, 332, 334, 355, 361-378, 475, 483, 486

Bolivariana 23, 402

Burocracia de 99, 170, 179-181, 183-184, 256, 386-387, 391, 448, 

 454

Civil ix, xiii, xxxvii, xl, 5-6, 11, 20, 22-23, 37,64, 67, 82-83, 85-87,

 110, 120, 134, 177, 179, 210, 245, 303, 352-354, 359, 

 364, 368-369, 393, 398

Colaboración en xx, xxix, xxxv-xxxvi, xxxix, xl, 241, 277, 311, 356,

 358-359, 364, 372, 381, 383-384, 393, 438
Gestión de Inteligencia en las Américas

597

Como Servicio Público 4, 7, 131-133, 491

Confiable ix, xxii, xl, 167, 176, 180-181, 214, 233, 313, 370, 378, 

 404

Cooperación en xx, xxx, xxxvi-xxxvii, 40, 51, 57-58, 74, 128, 131, 

 133, 182, 194, 196-198, 211-216, 218, 244, 257, 269-294, 

 304, 307-311, 344-347, 353, 399, 475-476, 492-495

Democratización de 131, 191, 201, 344, 409, 489

Desclasificación y 36-39, 366

Doctrina de xv, 6, 9, 44, 51-52, 132, 156, 159, 185, 203, 219, 224-

 225, 232, 246, 302-305, 311, 409, 458, 465, 469

Doutrina de 3, 317, 322-324, 326-329, 334, 336-338, 340 

Educación en xxxvi, xxxviii, xl, 190, 267, 291, 381-423, 494

Ética en ix, xix, xxii, xxiv, xxxvii-xxxix, 1, 3, 4, 12, 87, 93, 96, 121-

 164, 169, 190, 207, 221, 226, 250, 277, 335, 365, 367-

 369, 377, 383, 385-386, 447, 477, 484, 491

Externa xxii, xxxix, 49, 79, 83, 96, 101, 105, 110, 114, 130, 197, 

 227-230, 255, 287, 317, 321, 350, 362, 366, 435

Financiera xiv, xxiv, xxvi-xxvii, 17, 57-58, 61, 69, 83, 168, 197, 

 225-248, 263-268, 282

Fiscalización de xvi, xx, 1, 5-170, 387, 490

Fracaso de xxxvii, 130, 153, 157, 302, 482

Independiente/Independente 83, 145, 195, 235-236, 252, 355, 

 365, 368

Limitaciones de 204, 269-294, 298, 307-309, 313, 407, 414, 420, 

 466, 472

Militar xvii, xxxv, xxxvi, 6, 8, 22, 28-29, 40, 46, 80, 115, 119-120, 

 137, 175, 177, 240, 259, 274, 282-283, 286-287, 292, 

 302, 304, 328, 351-354, 363, 368-369, 373-374, 396, 402, 

 437-438, 441, 472

Multilateral xxvii, xxvi, 41, 45, 84, 137, 213, 215, 269-294, 310, 

 362, 425-486, 492-493, 496
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

598

Operacional xiv, xxii, xxxii, 76, 121, 171, 232, 243-244, 275, 317, 

 334, 338, 401, 442, 468, 472

Penitenciaria 305-307, 343-360, 494 

Policial xxviii, xxix-xxv, 10, 22, 28-29, 40, 80, 85, 117, 163, 168, 

 177, 215, 274, 282-283, 285-294, 303-305, 326-327, 330, 

 336, 344, 348, 351-360, 370, 381, 493-494

Preventiva xviii, xxxii, xxxviii, 33, 152, 168, 214, 232, 239, 269,

 274, 288, 314, 330, 338, 346, 374

Profesionalismo de xvi, xx, xxxiv, 163, 169, 177, 181-183, 191,

 248, 272, 290, 361-362, 408, 458, 468

Recolección y xix, xli, 14, 19, 23, 26, 28, 78-79, 120, 129, 150,

 190, 194, 224, 239, 260, 279, 349-350, 370-371, 373-

 374, 377, 435, 438, 471

Recopilación y xxix-xxxi, xxxiv-xxxv, xxxviii, 190, 195, 314, 450, 

 464, 473 

Requerimientos de 243, 264, 270, 355, 388, 410, 434, 447, 457, 

 463, 472-474, 476-477, 490, 492

Seguimiento y 21, 117, 120, 131, 146, 148, 152, 202, 216, 239-

 240, 244, 266, 271, 288, 299

Socia xxxv

Teoría de 195, 221, 224, 226-227, 233, 270, 273, 356, 409

Transformación de 132, 144, 222, 381, 462

Transmisión de 222, 224, 227, 236-238, 243-244, 361-362, 385 

Interagencial 10-12, 177, 181, 194, 212, 215-216, 218, 270, 494

INTERPOL (Organización Internacional Criminalística de Policía) 283, 

 304, 401

Interrogación 152, 374

Intrusivo (véase Inteligencia)

Investigador 129, 170, 246-247, 372, 398, 440

Irak xiv, 121, 123, 127, 271, 475
Gestión de Inteligencia en las Américas

599

ISAF (Fuerza Internacional de Apoyo, Afganistán) 383, 457-458, 472-473

Israel xxiii, 124, 128, 410

Italia 109, 164, 208, 280, 304

Jefatura 9, 79, 263

Judicial (véase Poder)

Lealtad xxvii, 158, 237-238, 386, 430, 458

Legalidad(e) xxii, 32, 58, 97, 99, 109, 113, 127, 129, 148, 154, 163, 169, 

 223, 329, 490, 494

Legislativo (véase Poder)

Legitimidad(e) xx, xxii, 3, 32, 133, 141, 147, 160, 173, 180, 298, 307, 317, 

 327, 337, 455, 491, 494, 496

Liderazgo xvii, 140, 228, 230, 255-256, 263, 294, 305, 344, 459, 462, 473-

 474, 478, 480, 490

Limitaciones (véase Inteligencia)

LULZSEC (grupo hactivista) 431-433

Manejo xvi, xxvii, xxxiv, 13, 18, 34, 36, 150, 168, 174, 177, 183, 190, 196, 

 202, 231, 250, 264, 278, 293, 383, 389, 425-427, 435, 

 444, 462, 472, 477, 483

Medir 180, 196, 232, 238, 251-253, 262, 266-267, 314

MERCOSUR (Mercado Común del Sur) 197-198, 275, 284-285, 292

Mercyhurst University 397

Metodología xii, 173, 179, 181, 189, 205, 216, 218, 304, 394, 399, 491

México xiii, xxviii, xxxii-xxxv, 20, 85-86, 118, 134, 147, 167, 169, 206, 213, 

 215, 274, 313-314, 372-375, 378, 398, 411

Militar (véase Inteligencia)

Monitorear xxxvi, 202, 242, 348-349, 437, 441, 447, 459

Montesinos, Vladimiro 11-13, 19, 23

Moralidad 122, 161

Multilateral (véase Inteligencia)
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

600

Multinacional xv, 233, 271, 273-274, 284, 310-311, 453-456, 471-472,

 483, 486

Nepotismo 133

Neutralizar xx, 90, 177, 193, 208, 243, 322, 396, 408

Nicaragua 119, 207, 300, 353

Obediencia debida 135

OEA (Organización de los Estados Americanos) 12, 206, 276, 347, 400-401

Operacional (véase Inteligencia)

Oportunidad xiv, xv, xviii, xxii, xxiv, xxvi, xxviii, xxxii-xxxv, xxxviii, xl, 11, 

 28, 31, 42, 89, 136, 139, 167, 174, 176-177, 183, 192, 

 195, 204, 213, 215, 218, 224, 228, 233, 235, 242, 263, 

 271, 273, 281, 284, 290, 293, 297, 311, 317, 350, 356, 

 361, 367, 386, 397, 409, 420, 435, 439, 460-461, 463, 

 474, 480

OSINT (Inteligencia de Fuentes Abiertas) 216

OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) 133, 197, 278, 280, 

 363, 453, 455-456, 472, 481 

Pandillas 348-349

Paradigma xxxi, 188, 219, 246

Paraguay 87, 119, 193, 205, 208, 213-214, 282, 284, 399-400, 411

Peligro xiii, xvi, xxxiii-xxxiv, 14, 17, 19, 32, 60, 63, 68, 168, 204, 207, 218,

 224, 228, 269, 277, 355, 363, 366, 375, 389, 425, 445, 

 475

Penal xxxv, 37, 53, 55, 64, 67, 107, 137, 155, 224, 232, 301, 306, 308, 311,

 314, 331, 334, 345-346, 349, 352, 357, 359

Penitenciaria (véase Inteligencia)

Perfil 10, 11, 21, 72, 179, 194, 214-215, 233, 240, 244, 257, 260-262, 291,

 322-323, 390, 410

Periodistas xxiv, 9, 14, 123, 128, 134, 138, 140, 202

Personal (véase Inteligencia)
Gestión de Inteligencia en las Américas

601

Persuasivo xxv, 139

Perú xvii-xviii, xxviii, 3, 5-73, 83, 119, 134, 147, 169, 205-206, 210, 213, 

 282, 284, 352, 400-401, 408, 411

Plurinacional 23, 355

Poder

Ejecutivo xvi, xxii, xxviii, 5, 9, 12, 15, 25, 56, 143, 146, 190, 213, 

 217, 269, 353, 355, 439, 450

Judicial xvi, 16, 56, 61-62, 71, 117-119, 132, 183, 203, 306, 346, 

 350, 359-360, 387

Legislativo xvi, xviii, 18, 56, 90, 92, 94-95, 102, 105, 107-108, 110, 

 117-119, 187, 203

Policial (véase Inteligencia)

Portugal xviii, xix, xxxv, 110

Prácticas (de inteligencia) ix-xi, xiii, xviii, xxi-xxii, xxv, xxxix, 18, 122-123, 

 128, 132-134, 138-139, 145, 148, 150-152, 155-157, 160, 

 164, 169, 177-178, 183, 189-190, 196, 201, 205, 223-226,

 230-231, 239, 241, 244-245, 249-250, 266, 269, 273, 275-

 276, 280, 282, 314, 361, 364, 367, 320, 377, 405, 426, 

 446-447, 475, 490, 494, 496

Prensa xxi, 93, 97, 127, 140, 168, 232, 348, 425, 449

Prestigio xx, 137, 180, 226, 279, 328, 390

Preventiva (véase Inteligencia)

Principios

Cooperativos 277-278

Doctrinarios de inteligencia 15, 23, 87, 98-100, 185, 241, 249-250

Éticos de inteligencia xx, 121-165, 493

Legales de inteligencia xix, xxi, 27, 32-33, 84, 92, 344, 353

Parlamentarios de inteligencia 19, 23

Presupuestales 263-266
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

602

Privacidad xvi, xxviii, xxxviii, 118, 129, 133, 140, 149, 295, 297-301, 339, 

 447-448, 450, 490-491, 493

Profesionalización (véase Inteligencia)

Prospectiva xxiv, xxvii, 209, 218, 381, 388, 395, 401, 441

Psicológico xv, xxv, 51, 148, 155, 161-163, 179, 381, 402

RCMP (Real Policía Canadiense Montada) 111-112

Reciprocidad(e) 162, 332, 334

Reclutamiento 179, 239, 370, 386

Recolección (véase Inteligencia)

Recopilación (véase Inteligencia)

Rendición de cuentas (Accountability) xvii, xxi, 8, 15, 20-22, 48, 59, 73, 

 121, 129-130, 238, 250, 356, 361-362, 366-367, 369-373, 

 377-378, 494, 496

Represión 136, 144, 191, 306-307, 319

Requerimientos (véase Inteligencia)

Revanchismo 102

RILO (Oficina Regional de Enlace de Inteligencia) 197, 244, 283-284, 290, 

 292

Salvaguarda 95, 101, 106, 109, 111, 123, 318, 362, 408

SEBIN (Servicio de Inteligencia Bolivariano, Venezuela) 23, 87, 202, 402

Secretismo 150, 311

Seguimiento (véase Inteligencia)

SENAIN (Secretaría Nacional de Inteligencia, Ecuador) 22, 136, 212, 396

SENASP (Secretaria Nacional de Segurança Pública, Brasil) 302-303, 321, 

 323

Sinergia 247, 338, 370, 449

SNBAT (Equipo de Red Socio-política y Análisis de Comportamiento)

 453-486
Gestión de Inteligencia en las Américas

603

Social (véase Inteligencia)

Sociedad(e)

Civil xviii, 140, 195, 202, 246-247, 249, 457, 480

del conocimiento xiii

STASI (Ministerio de Seguridad del Estado, República Democrática de 

 Alemania) 10, 14, 145, 149

Supervisar 22, 50, 190, 249, 279, 351, 366, 402, 436

Supervivencia 143, 162, 221, 224, 239

Supranacional 279-280, 366

SURNET (Red Sudamericana de Comunicaciones Protegidas) 197, 283, 

 286, 292

Tecnología 189, 222, 227, 333, 335, 338, 377, 381, 396, 426-427, 430,

 434, 493

Tensiones xvi, xxii, 25, 124, 133, 270, 278, 349, 370-371, 493

Teoría (véase Inteligencia)

Territorio xiv, xxii, 8, 76, 86, 101, 136, 143, 159, 213, 236, 291, 308, 333, 

 335, 368, 370

Terrorismo

Financiación de 69-70, 225, 244, 283

Lucha contra xxix, 9-10, 81, 111, 119, 121, 123-129, 146, 205, 

 276-278, 281, 311-312, 331, 369-371

Testigos 5, 150, 152, 376

Tortura 121, 123, 128-129, 135, 145, 152-160, 163, 308, 370

Transformación (véase Inteligencia)

Transmisión (véase Inteligencia)

Transparencia xix, 13, 15, 20-21, 34-35, 72, 87, 89-90, 97, 103, 107, 129, 

 132, 190, 202, 356, 365, 371, 373, 408, 490, 491

UNASUR (Unión de Naciones Suramericanos) 182, 196-198, 269-294, 

 312, 493
Russell G. Swenson y Carolina Sancho Hirane

604

Uruguay 5, 22, 84, 87, 119, 193, 198, 209, 212-214, 282, 284, 355-356, 

 401, 411

Validez 122, 150, 289, 367, 377

Venezuela 5, 7, 23, 87, 147, 202, 205, 207, 225, 227, 229, 234-238, 240-

 241, 282, 284, 401-402, 411

Verificar 85, 112, 299, 392, 406

Vigilancia xv, xviii, 91, 120, 146, 148, 152-153, 228, 231, 238, 241, 247,

 249, 299, 305, 400

Vulnerabilidad(e) xxxi, xxxviii, xl, 14, 29, 94, 157, 159, 221, 235, 271, 273, 

 281, 335, 366, 433, 490

Wikileaks 432, 462, 471