Promoção da Protecção dos Civis

UM TRABALHO DE PESQUISA DO CENTRO DE ESTUDOS ESTRATÉGICOS DE ÁFRICA

Por Paul D. Williams

Setembro 2010

Promoção da Protecção dos 

Civis nas Operações de Paz: 

Perspectivas de África
O Centro de Estudos Estratégicos de África

O Centro de Estudos Estratégicos de África apoia o desenvolvimento 

de políticas estratégicas dos EUA que visam a África, oferecendo 

programas académicos de alta qualidade e relevantes, fomentando a 

consciencialização e o diálogo sobre as prioridades estratégicas dos 

EUA e assuntos relacionados com segurança em África, criando 

redes de líderes militares e civis africanos, americanos, europeus e 

internacionais, assistindo as autoridades dos EUA na formulação de 

políticas eficazes para África e articulando as perspectivas africanas a 

autoridades dos EUA.
Promoção da Protecção dos 

Civis nas Operações de Paz: 

Perspectivas de África

Por Paul D. Williams

Centro de Estudos Estratégicos de África

Trabalho de Pesquisa No. 1

Washington, D.C.

Setembro 2010
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As opiniões, conclusões e recomendações expressas ou implícitas 

são dos contribuintes e não refletem necessariamente a opinião do departamento de defesa dos estados unidos ou qualquer outro órgão do governo 

federal. Aprovado para divulgação pública; distribuição ilimitada.

Pode ser citada ou reproduzida qualquer parte deste estudo, sem 

autorização, desde que seja referido o nome da fonte original. A Tipografia 

da CEAA agradece que lhe seja enviada uma cópia das reproduções ou 

críticas.

Primeira impressão, Setembro de 2010.
iii

Conteúdo

Conteúdo..............................................................................iii

Resumo .................................................................................. 1

O Desafio da Protecção dos Civis ......................................... 4

Origens da Agenda de Protecção Contemporânea ............... 7

Desafios Enfrentados pela Agenda de Protecção .................16

O Papel Essencial da Recolha de Informações e 

Análise das Ameaças à Protecção dos civis...........................31

Transformação da Análise em Acção: Algumas Lições para 

Melhorar a Protecção dos Civis............................................41

Conclusões e Recomendações............................................. 52

Anexo A ............................................................................... 59

Notas.................................................................................... 66

Sobre o autor ....................................................................... 72

1

Promoção da Protecção dos Civis

Resumo

A protecção dos civis é um assunto essencial da segurança africana. 

Nas últimas duas décadas foram massacrados cerca de 600.000 civis 

em 27 países africanos. Dezenas de milhões mais foram deslocados ou 

pereceram de causas indirectas desses ataques e dos conflitos armados 

no continente. Os civis são as principais vítimas das guerras de África 

e, por isso, um cada vez maior número de resoluções do Conselho de 

Segurança das Nações Unidas destacam forças de manutenção da 

paz para os protegerem. Muitos consideram que a protecção de civis 

constitui a essência da manutenção da paz. Esta é razão do princípio 

unanimemente endossado e mandatado pela ONU designado 

“responsabilidade de proteger” – a ideia de que os governos têm a 

responsabilidade de impedir e reduzir o genocídio, os crimes contra a 

humanidade, os crimes de guerra e a limpeza étnica. A protecção de 

civis é também uma parte fundamental na forja de acordos políticos 

duradouros porque qualquer acordo de paz que tolere a persistência da 

violência contra os civis não disponibilizará uma fundação sólida para 

construção de estruturas de governação legítima. 

Mas a protecção de civis nas zonas de guerra em África coloca 

grandes desafios. Entre os mais importantes destacam-se a necessidade 

de conceber sistemas eficazes de recolha e análise de informações que 

detectam padrões de atrocidades e de formular estratégias e abordagens 

operacionais que permitam aos militares proteger os civis da violência 

física. Apesar de difícil, a protecção dos civis pode ser intensificada 

se as políticas das operações de paz se basearem numa concepção de 

protecção a vários níveis, uma análise sólida das dinâmicas do conflito 

em questão, uma visão clara da estratégia que orienta as actividades de 

protecção e a entrega de suficientes recursos ao pessoal de manutenção 

da paz para levarem a efeito as cruciais tarefas operacionais e tácticas. 

O desafio mais estratégico a longo prazo é como deter eficazmente os 

ataques aos civis. Pode-se progredir respondendo com força para pôr 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

2

cobro a essas atrocidades e punir os que as perpetram; fortalecendo as 

restrições internacionais legais e normativas sobre o comportamento 

contra civis; e estabelecendo forças de segurança por todo o continente 

que apoiem estas regras. A curto prazo, a ênfase prática deve 

concentrar-se no fortalecimento da “cadeia de acções” da protecção dos 

civis – a cadeia de actividades para todas as organizações envolvidas 

na protecção incluindo o planeamento de missões pré mandatadas, 

a formulação de mandatos para operações de paz, o destacamento de 

pessoal e as suas actividades de campo no terreno.

Este estudo é composto por seis partes principais. As ilustrações 

empíricas são retiradas principalmente do Ruanda (1993 a 1994), 

da República Democrática do Congo (2001 até ao presente), e do 

Sudão (2004 até ao presente) porque estes países sufreram um extenso 

envolvimento internacional e alguns dos desafios à protecção dos 

civis mais graves e duradouros de África. Por exemplo, só no Sudão 

e na República Democrática do Congo, quase 35.000 civis foram 

massacrados em episódios de violência unilateral desde 1990. Apesar 

de serem amplamente encaradas como falhas catastróficas, as operações 

de paz nestes países também produziram alguns dos mais inovadores 

exemplos de como as políticas de protecção podem ser melhoradas no 

futuro.

Após delinearmos os desafios da protecção dos civis, a próxima 

secção oferece uma síntese das origens desta agenda resumindo 

as linhas de pensamento e políticas inter-relacionadas e políticas 

que a promoveram. Estes constituem desenvolvimentos no direito 

internacional, especificamente no direito humanitário internacional, 

no direito penal internacional e no direito internacional dos direitos 

humanos; uma ênfase crescente nas actividades de protecção por várias 

agências humanitárias; a prontidão do Conselho de Segurança da ONU 

para discutir questões relacionadas com a protecção dos civis e tornar 

a protecção numa componente fundamental dos seus mandatos de 

manutenção da paz; a disposição de vários acordos regionais em África 
3

Promoção da Protecção dos Civis

para fazerem a mesma coisa; e a ascensão à proeminência do princípio 

da “responsabilidade de proteger”.

A terceira secção debate os quatro maiores desafios que a agenda 

da protecção dos civis coloca às forças de manutenção da paz no 

terreno: (1) estabelecimento de definições práticas e expectativas que 

podem orientar decisões operacionais; (2) problemas operacionais e 

jurídicos associados com o trabalho nas zonas de guerra em África; (3) 

a falta de recursos apropriados; e (4) desafios políticos decorrentes, em 

grande medida, de um compromisso insuficiente por parte de estados e 

organizações poderosas.

A quarta e quinta secções estabelecem como as políticas de 

protecção dos civis podem ser melhoradas. Especificamente, a quarta 

secção debate como as operações de paz devem recolher e analisar 

sistematicamente informações sobre que tipos de protecção serão 

oferecidas e a quem, contra quê (ameaças) e através de que agentes. A 

quinta secção analisa as opções políticas e militares disponíveis. No que 

diz respeito à acção militar, são debatidos dois cenários: as situações em 

que as atrocidades ocorrem enquanto as forças de manutenção da paz já 

se encontram presentes no respectivo país e os casos em que ocorrem na 

ausência das forças de manutenção da paz. Após isto, o estudo examina 

a importante questão de como o poder militar aos níveis estratégico, 

operacional e táctico podem ser utilizados para melhorar a actual 

proteção dos civis e para ajudar a impedir as atrocidades no futuro.

A secção de conclusão oferece dez recomendações gerais para uma 

política mais eficaz no seio das organizações que tornaram a protecção 

dos civis parte das suas competências:

◆ A dissuasão é o objectivo para fortalecer as normas globais

◆ Planear conceitos operacionais claros e fortalecer o consenso 

internacional à sua volta

◆ Ser realista e controlar as expectativas

◆ Investir em líderes excelentes para as operações de paz
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

4

◆ Investir nas forças de manutenção da paz

◆ Investir nas capacidades de inteligência

◆ Investir na reflexão

◆ Estar preparado para coagir os perpetradores

◆ Manter a intervenção militar humanitária na agenda

◆ Não desistir da reforma do sector da segurança

O Desafio da Protecção dos Civis

Há muito que as forças de manutenção da paz vem tentado 

proteger os civis que se encontram em situações de perigo. Pode-se 

dizer que o primeiro mandato oficial de protecção de civis em África foi 

emitido às forças de manutenção da paz em 1960 quando o SecretárioGeral das Nações Unidas (ONU), Dag Hammarskjöld, autorizou 

as forças de manutenção da paz instalados no Congo a ministrarem 

“protecção contra actos de violência... a todas as pessoas, brancas ou 

negras”. Hammarskjöld argumentou que isto fosse feito com base no 

facto de “não se poder considerar que a proibição de intervenção das 

forças de manutenção da paz em conflitos internos se aplica à matança 

disparatada de civis ou de lutas decorrentes de hostilidades tribais.” 

Salientou que também estava “no espírito da Declaração Universal 

dos Direitos do Homem e da Convenção sobre o Genocídio.”1 Em 

cumprimento destas ordens, as forças de manutenção da paz da 

ONU estabeleceram áreas seguras, interpuseram-se entre os civis 

e os perpetradores das atrocidades e retaliaram com força quando 

estes campos foram atacados, protegendo, assim, cerca de 36.200 

pessoas.2 Desde aí que as forças de manutenção da paz têm vindo a 

ser frequentemente confrontados com a matança de civis em massa; 

de Abyei a Aro Sharow, de Bunia a Byarenga, do Kigali a Kiwanja, de 

Makeni a Makombo, a lista de locais de massacres já é longa e continua 

a alongar-se. 
5

Promoção da Protecção dos Civis

Neste contexto, ser bem-sucedido quanto à protecção dos civis é 

de extrema importância para o próprio conceito da manutenção da paz 

– os mandatos cada vez mais o exigem e a legitimidade das operações de 

paz dependerão desse sucesso. Em última instância, o objectivo a longo 

prazo de qualquer estratégia de protecção em África ou em qualquer 

outro local, deve ser impedir os ataques aos civis. Para isto, as forças de 

manutenção da paz devem não apenas responder vigorosamente para 

pôr cobro e punir os perpetradores dessas atrocidades, mas os governos 

mundiais devem fortalecer as restrições legais e normativas sobre o 

comportamento contra os civis e estabelecer forças de segurança por 

todo o continente que apoiem estas regras. Apesar de se ter registado 

um progresso significativo em todas estas áreas, a ênfase prática deve 

ser colocada em fortalecer o que tem sido descrito como a “cadeia de 

acções” da protecção dos civis – ou seja, a cadeia de actividades para 

todas as organizações envolvidas na protecção incluindo o planeamento 

de missões pré-mandatadas, a formulação de mandatos para operações 

de paz, o destacamento de pessoal e o seu campo de actividades no 

terreno.3

A protecção dos civis é um assunto essencial na segurança de 

África por várias razões. Primeiro, o custo humano das guerras de África 

é astronómico. Os civis são as principais vítimas destes conflitos e, 

apesar de muitos sucumbirem à doença e aos efeitos da desnutrição, um 

número significativo é abatido.4 Desde 1990, o Uppsala Conflict Data 

Program registou o massacre de mais de 570.000 civis em vinte e sete 

países africanos5.

A segunda razão porque a protecção dos civis é importante é que 

um cada vez maior número de resoluções do Conselho de Segurança da 

ONU destaca mantenedores da paz para o fazerem. Consequentemente, 

isto tornou-se o padrão ouro pelo qual muitas operações de paz 

contemporâneas em África são julgadas, especialmente pelas operações 

locais e pela imprensa. Como foi observado pelo precursor Relatório 

Brahimi há uma década, num cada vez maior número de situações 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

6

“as forças de manutenção da paz podem não só ter uma justificação 

operacional para a utilização da força [para proteger civis] mas serem 

moralmente compelidos a fazê-lo.”6 Por isso, ao longo do tempo, 

a protecção dos civis tem-se tornado essencial não apenas para a 

legitimidade e sucesso das operações de manutenção da paz individuais 

mas também para a credibilidade de todo o sistema da ONU.

Em terceiro lugar, a protecção dos civis é também “uma 

componente essencial para uma paz política sustentável” uma vez 

que qualquer acordo de paz que tolere a continuação da violência 

contra civis não disponibilizará uma fundação sólida sobre a qual criar 

estruturas de governação legítima.7 Em relação ao conflito no Darfur, 

por exemplo, a reunião de alto nível da União Africana e da ONU em 

Addis Ababa em Novembro de 2006 concluiu que a segurança dos civis 

era um pré-requisito para o avanço com vista a uma solução política.8

Em termos mais gerais, isto significa que a protecção bem-sucedida dos 

civis é uma componente essencial de uma estratégia de saída viável 

para a maioria das operações de paz.

A quarta razão porque a protecção dos civis é tão importante é 

que forma o cerne da agenda da “responsabilidade de proteger” (R2P). 

A ideia de que os governos têm a responsabilidade de impedir e pôr 

cobro ao genocídio, aos crimes contra a humanidade, aos crimes de 

guerra e à limpeza étnica foi endossada pela Cimeira Mundial da ONU 

em Outubro de 2005 e ocupa um lugar central na nova arquitectura 

de paz e segurança de África conforme consta no Artigo 4(h) da Lei 

Constitutiva da União Africana (UA). E, como a Task Force de 

Prevenção do Genocídio (GPTF) recentemente argumentou, na 

qualidade de um dos governos que apoiou o princípio R2P, os Estados 

Unidos devem considerar pôr cobro aos massacres, uma questão de 

segurança nacional assim como uma parte essencial do apoio ao 

direito humanitário internacional, às leis da guerra, ao direito penal 

internacional e ao direito internacional dos direitos humanos.9 O facto 

de a R2P ter sido mencionada na Estratégia de Segurança Nacional 
7

Promoção da Protecção dos Civis

dos E.U.A. de 2010 indica que este princípio adquiriu considerável 

aceitação geral.10 Tendo isto em consideração, também é importante 

observar que em 24 de Maio de 2010, o Presidente dos E.U.A., Barack 

Obama, assinou a Lei de Desarmamento do LRA e de Recuperação do 

Norte do Uganda. Trata-se de uma legislação revolucionária segundo 

a qual a Administração Obama obriga-se a desenvolver uma estratégia 

regional para proteger civis na África Central dos ataques do LRA, para 

trabalhar com vista à apreensão da liderança dessa organização e para 

apoiar a recuperação económica do Norte do Uganda.

Finalmente, as questões relacionadas com a protecção dos civis 

encontram-se centralmente localizadas no nexo entre os desafios 

colocados pela segurança, desenvolvimento e crises humanitárias 

que África enfrenta. Em resultado disso, o encontro de soluções para 

o enigma da protecção dos civis tem implicações de longo alcance no 

progresso sustentado do continente. 

Origens da Agenda de Protecção Contemporânea

Apesar do longo historial de tentativas para proteger os civis, só 

há relativamente pouco tempo é que o assunto tem sido objecto de um 

debate sério e sustentado no Conselho de Segurança da ONU e em 

outras organizações internacionais relevantes, especialmente a UA, a 

Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (ECOWAS), 

a União Europeia (UE), e a Organização do Tratado do Atlântico Norte 

(NATO). Para ilustrar a amplitude do debate basta considerar que o 

General Guidelines for Peacekeeping (diretrizes gerais para a manutenção 

da paz) publicado pelo Departamento de Operações de Manutenção da 

Paz da ONU (DPKO) em Outubro de 1995, mais de 18 meses após o 

genocídio do Ruanda, fez uma única referência à protecção de civis; e a 

referência foi feita para questionar a ideia que as forças de manutenção 

da paz deviam criar “áreas seguras” para protecção dos civis porque 

prejudicaria a relação das forças de manutenção da paz com as partes 

em conflito e mancharia a sua imparcialidade. O documento não 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

8

mencionou o genocídio, os massacres ou os crimes contra a humanidade 

e afirmava sem rodeios que “a manutenção da paz e a utilização da força 

(exceptuando em defesa própria) deveriam ser encaradas como técnicas 

alternativas e não como pontos adjacentes numa continuidade.”11

O interesse actual na protecção dos civis deriva de seis linhas de 

pensamento e políticas interligadas desenvolvidas como reacção a 

diferentes aspectos do sofrimento dos civis durante a guerra:12

Desenvolvimentos no Direito Internacional

O esforço global para fortalecer o direito humanitário 

internacional (IHL), o direito penal internacional e o direito 

internacional dos direitos humanos tornou-se o substrato legal para 

a protecção dos civis. Após a Segunda Guerra Mundial, o IHL foi 

desenvolvido e codificado nas quatro Convenções de Genebra (1949), 

nos dois protocolos adicionais (1977), e numa variedade de protocolos 

abrangendo a utilização de Certain Conventional Weapons (certas armas 

convencionais) de 1980, 1995, 1996 e 2008. De particular importância 

destaca-se o Artigo 3 comum às Convenções de Genebra de 1949, que 

comprometia as partes envolvidas em conflitos não internacionais a 

respeitarem os direitos humanos de todos os colocados hors de combat 

(fora de acção/de combate), e a Convention on Protection of Civil Persons

(convenção sobre a protecção das pessoas civis (Convenção IV), que 

— entre outras coisas — oferecia protecção legal a não-combatentes 

em territórios ocupados. O primeiro Protocolo de Genebra (1977) 

alargava a protecção concedida aos não-combatentes insistindo que os 

ataques armados se circunscrevessem apenas aos objectivos militares 

(Artigo 52, Protocolo I). Os combatentes foram proibidos de atacar 

não-combatentes ou os seus bens, apesar das chamadas instalações de 

“utilização dupla” terem continuado a ser consideradas alvos legais. 

O Artigo 51(5) tornou ilegais os ataques a objectos militares “capazes 

de causar” um número excessivo de vítimas civis e proibiu o alvo 

indirecto a não-combatentes. O Protocolo I também insistiu que, em 
9

Promoção da Protecção dos Civis

caso de dúvida, deve-se assumir que as pessoas são não-combatentes. O 

princípio da discriminação estabelecida no Protocolo também dispunha 

os fundamentos legais e morais para as convenções posteriores que 

proibiam as armas consideradas inerentemente indiscriminadas e é 

agora uma parte fundamental do direito penal internacional.13 Assim, 

o IHL criou um padrão normativo da protecção dos civis que não só 

proíbe certas armas e comportamento mas também pretende punir os 

perpetradores de crimes individuais ou em massa. Particularmente desde 

o fim da Guerra Fria, vários tribunais internacionais e o novo Tribunal 

Penal Internacional tomaram medidas significativas para apoio desta 

agenda acabando com a tradicional impunidade de que desfrutavam os 

perpetradores de graves violações do IHL e dos direitos humanos.

Agências Humanitárias

Tradicionalmente, as agências humanitárias consideravam a 

“protecção” responsabilidade dos “intervenientes mandatados” como 

o Comité Internacional da Cruz Vermelha (ICRC), o Fundo da ONU 

para a Infância (UNICEF) e o Alto Comissariado da ONU para os 

Refugiados (UNHCR) para promoverem a protecção legal dos direitos 

humanos individuais. Assim, os dirigentes do ICRC equalizaram a 

protecção com a verificação da conformidade do governo com o IHL 

em casos de detenção. Pelo seu lado, a UNICEF foi mandatada para 

desenvolver mecanismos de notificação em relação à protecção de 

crianças em conflitos armados enquanto a UNHCR foi mandatada pela 

Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados, 

de 1951 e pelo Protocolo posterior (1967) a disponibilizar protecção 

legal aos refugiados. As outras organizações de assistência em caso 

de catástrofe entendem a protecção como uma parte natural da sua 

distribuição imparcial de assistência humanitária. Isto começou a 

mudar nos anos 90 quando algumas organizações reconheceram que 

a assistência humanitária eficaz dependia da segurança e estabilidade. 

Em casos extremos, esta visão salientou que a disponibilização de 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

10

assistência sem protecção poderia produzir a chamada “well-fed-dead” 

– civis aos quais foram dados alimentos, alojamento e apoio médico 

por agências humanitárias apenas para virem a ser mortos por grupos 

armados. O resultado foi uma abordagem mais ampla da protecção 

adoptada por vários intervenientes e codificada pelo Inter-Agency 

Standing Committee (comité permanente interagencial) após 1999. 

Isto, por sua vez, produziu várias teorias e estratégias diferentes para o 

desenvolvimento, gestão e avaliação de programas de protecção.14

O Conselho de Segurança da ONU

Desde 1998 que o Conselho de Segurança da ONU tem vindo 

a debater de forma explícita uma agenda de protecção dos civis 

relativamente ampla e dispersa que tem englobado a conformidade com 

o IHL, questões operacionais relacionadas com as operações de paz e 

acesso humanitário, assim como o papel do Conselho na resposta às 

emergências e no enfrentamento dos problemas relacionados com o 

desarmamento.15 Em 17 de Setembro de 1999, o Conselho adoptou 

unanimemente a Resolução 1265. Isto expressou a sua “disposição” 

para considerar “medidas apropriadas” em resposta “a situações de 

conflito armado em que os civis são vitimados ou em que a assistência 

humanitária aos civis está a ser deliberadamente obstruída;” o Conselho 

solicitou aos estados que ratificassem os principais tratados de direitos 

humanos e que trabalhassem no sentido de porem cobro à “cultura de 

impunidade” propondo acções judiciais contra os responsáveis pelo 

genocídio, pelos crimes contra a humanidade e por “sérias violações do 

direito humanitário internacional”; e expressou a vontade do Conselho 

em explorar como os mandatos de manutenção da paz poderiam ser 

reestruturados para uma maior protecção dos civis em perigo. Em 

Outubro de 2002 o Conselho adoptou a sua primeira Aide-Mémoire 

sobre protecção dos civis que veio a ser posteriormente adoptada e 

desenvolvida pelo Gabinete das Nações Unidas para a Coordenação dos 
11

Promoção da Protecção dos Civis

Assuntos Humanitários (OCHA) para guiar o seu trabalho.16 Em Abril 

de 2006 o Conselho de Segurança emitiu outra resolução que foi um 

marco de referência na protecção dos civis (número 1674). Esta reiterou 

o seu pedido de acesso às agências humanitárias, afirmou a disposição 

do Conselho em agir em casos em que os civis são deliberadamente 

alvejados e reafirmou o princípio da “Responsabilidade de Proteger” (ler 

abaixo). Em 2007, O Secretário-Geral das Nações Unidas Ban Ki-moon 

exigiu medidas para fortalecimento do direito ao acesso humanitário 

e a criação de um grupo de trabalho para explorar as formas como o 

compromisso do Conselho com a protecção se podia traduzir em 

resultados tangíveis para as populações em perigo.17 No entanto, só 

em Novembro de 2009, através da Resolução 1894, é que o Conselho 

reconheceu a necessidade de traçar directrizes operacionais abrangentes 

sobre as tarefas e responsabilidades das forças de manutenção da paz em 

relação à protecção de civis. 

Mandatos de Manutenção da Paz

O Conselho de Segurança das Nações Unidas há muito que 

destaca operações de paz com objectivos específicos de protecção apesar 

de raramente a protecção dos civis ser referida de forma explícita como 

o objectivo central da missão. Na realidade, só depois da publicação 

do Relatório Brahimi em 2000 é que se tornou doutrina oficiosa 

da ONU que as forças de manutenção da paz que testemunhassem 

violência contra civis “estariam autorizadas a pôr-lhe cobro, dentro 

dos seus meios.”18 A partir de 1999 com a Missão da ONU na Serra 

Leoa (UNAMSIL), o Conselho de Segurança tem vindo a invocar 

o Capítulo VII da Carta das Nações Unidas para criar mandatos de 

protecção. No entanto, estes têm sido sempre condicionados a vários 

impedimentos geográficos, temporais e de capacidades. Algumas das 

características mais significativas desses mandatos são resumidas na 

tabela 1.
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

12

Tabela 1: Características dos mandatos das missões 

de manutenção da paz realizadas em África pela ONU 

desde 1999

Missão País Datas ‘Proteger 

civis sob 

ameaça 

de violência 

iminente’

‘Sem 

prejudicar a 

responsabilidade da 

nação 

anfitriã’

‘Dentro 

das 

capacidades e 

áreas de 

destacamento’

‘Todos 

os meios 

necessários’

UNAMSIL Serra Leoa 22 Out. 

1999-31 

Dez. 2005

Sim Sim Sim Não

MONUC RDC 30 Nov. 

1999-presente

Sim Não Sim Sim

UNMIL Libéria 19 Set. 

2003-presente

Sim Sim Sim 

(parcial)

Não

UNOCI Costa do 

Marfim

4 Abr. 

2004-presente

Sim Sim Sim Sim

ONUB Burundi 22 Maio 

2004-1 

Jan. 2007

Sim Sim Sim Sim

UNMIS Sudão 24 Mar. 

2004-presente

Sim Sim Sim Sim

UNAMID Sudão 31 Julho 

2007-presente

Sim Sim Sim Não

MINURCATChade e 

República 

Central 

Africana 

25 Set. 

2007-presente

Sim Não Sim Sim

Percentagem de mandatos com 

componente

100% 75% 100% 62.5%

Fonte: Adaptado de Protecting Civilians in the Context of UN Peacekeeping Operations, de 

Victoria Holt e Glyn Taylor com Max Kelly (New York: UN DPKO/OCHA, Novembro de 

2009), pág. 45.
13

Promoção da Protecção dos Civis

Instituições regionais

A agenda de protecção também tem sido fomentada ao nível 

regional com várias organizações internacionais africanas a fazerem 

tentativas para incorporarem as questões relacionadas com a protecção 

nas suas competências. Por exemplo, um manual preliminar para 

profissionais militares africanos compilado em 2000 afirmava que “a 

protecção básica do direito à vida e dignidade de não-combatentes é um 

elemento fundamental de todas as operações militares. Se os membros 

de uma PSF (Força de Apoio à Paz) destacados como combatentes 

testemunham crimes de guerra mas não tomam qualquer acção para os 

deterem, eles próprios tornam-se parte desse crime de guerra.” Definia 

a protecção como uma tarefa de manutenção de paz que envolvia 

a “criação de um ambiente seguro” que incluiria “a protecção dos 

direitos humanos básicos e a protecção das pessoas, comunidades e 

instalações.” O manual prosseguia sugerindo que “nas áreas em que o 

consentimento é frágil e se verifica oposição à operação no seu todo, as 

tarefas de protecção realizam-se com mais eficácia através de uma força 

de apoio à paz.”19 Por seu lado, a UA tem disponibilizado um veículo 

para o desenvolvimento da protecção dos civis. Especificamente, com a 

entrada em vigor da Lei Constitutiva da União Africana, em 2001, o seu 

Artigo 4(h) consagra o direito da União a intervir nos assuntos dos seus 

estados membros em questões relacionadas com o genocídio, os crimes 

de guerra e os crimes contra a humanidade. Directamente relacionado 

com o Artigo 4(h), um dos seis cenários oficiais projectados para a 

African Standby Force (força africana de alerta) era uma intervenção 

em “situações de genocídio em que a comunidade internacional não 

intervenha imediatamente.”20 Presumivelmente, o principal objectivo 

desse tipo de operação seria a protecção dos civis, vítimas do genocídio 

em questão. Apesar de não autorizada em referência ao Artigo 4(h), a 

operação de paz da UA no Darfur (AMIS) incluía uma componente de 

protecção dos civis no seu mandato.
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

14

Em 2006 a UA tinha concluído uma versão preliminar da doutrina 

harmonizada das chamadas operações de apoio à paz, segundo a qual “a 

protecção do direito básico à vida e à dignidade dos não-combatentes 

é um elemento fundamental de todas as PSOs.” Prosseguia também 

enumerando uma variedade de tarefas militares relevantes para essa 

protecção incluindo a protecção das agências de assistência, a criação 

e manutenção de corredores humanitários, a protecção aos campos 

de refugiados, “a restauração da segurança humana ajudando, assim, a 

evitar os abusos dos direitos humanos”, a apreensão dos criminosos de 

guerra.21

Mais ou menos ao mesmo tempo na África Ocidental, a ECOWAS 

elaborava a versão preliminar do Code of Conduct for the Armed Forces 

and Security Services of West Africa, de 2006 (código de conduta para as 

forças armadas e os serviços de segurança da África Ocidental). Apesar 

de este documento lidar principalmente com o princípio dos soldados 

“não prejudicarem ninguém”, também menciona formas de protecção 

mais proactivas. Por exemplo, em conformidade com os Artigos 7 e 20, 

as forças armadas têm de “disponibilizar a devida protecção, refúgio e 

assistência a todas as pessoas em necessidade” e de “proteger os direitos 

e segurança da população civil, incluindo a integridade física das 

pessoas.”22

A Responsabilidade de Proteger

Em Outubro de 2005, os líderes mundiais adoptaram 

unanimemente o princípio da “Responsabilidade de Proteger” (R2P) 

nos parágrafos 138 a 140 do Documento Final da Cimeira Mundial 

da ONU. Em Abril de 2006 o Conselho de Segurança reafirmou 

o princípio na resolução 1674. Conforme acordado pelos estados 

membros, o R2P assenta em três pilares.23 Primeiro, cada estado deve 

usar os meios necessários e apropriados para proteger a sua própria 

população do genocídio, dos crimes de guerra, da limpeza étnica e dos 
15

Promoção da Protecção dos Civis

crimes contra a humanidade e da incitação aos mesmos. O segundo pilar 

refere-se ao compromisso da “comunidade internacional” em estimular 

e ajudar os estados a exercerem as responsabilidades estabelecidas 

no primeiro pilar. O terceiro pilar refere-se à responsabilidade 

internacional para responder através da ONU de uma forma atempada 

e decisiva quando as autoridades nacionais falham manifestamente em 

proteger a sua população dos quatro crimes identificados anteriormente. 

Em 2007 o Secretário-Geral da ONU, Ban Ki-moon, identificou a 

tradução do R2P “das palavras à acção” como uma das suas principais 

prioridades e designou um Conselheiro Especial para este assunto.24

O princípio também se tornou parte da linguagem de trabalho do 

envolvimento internacional com crises políticas como na Operação 

das Nações Unidas e da União Africana no Darfur (UNAMID) e os 

esforços diplomáticos para resolver o conflito pós-eleitoral no Quénia. 

Conforme definido pela ONU, o R2P limita-se aos quatro crimes de 

genocídio, crimes contra a humanidade, limpeza étnica e crimes de 

guerra. É, por isso, importante observar que, apesar de centralmente 

relacionadas com a protecção dos civis nas operações de paz, as duas 

não são sinónimas porque a protecção dos civis envolve uma gama mais 

variada de questões que os quatro crimes R2P.

Apesar de inter-relacionadas, estas seis fontes de actividades 

de protecção reflectem as preocupações e interesses particulares dos 

respectivos intervenientes envolvidos. É por isso que realçam diferentes 

significados e abordagens da protecção. Ironicamente, isto produziu 

uma situação em que um dos pontos fortes da norma da protecção dos 

civis — a amplitude e intensidade do consenso normativo que o apoia 

— é também uma fonte de fraquezas porque o acordo total não refere o 

que é que a protecção significa, o que é que engloba e que agentes estão 

melhor colocados para a ministrarem. Isto levantou vários desafios 

importantes e deixou lacunas e tensões na agenda de protecção dos 

civis contemporânea.
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

16

Desafios Enfrentados pela Agenda de Protecção

A protecção dos civis dos efeitos negativos dos conflitos armados 

em África levanta enormes desafios. Esta secção debate estes desafios 

sob quatro títulos: (1) desafios analíticos envolvendo a criação de 

definições e directrizes operacionais; (2) desafios ambientais decorrentes 

de problemas associados com o trabalho em zonas de guerra em 

África; (3) desafios relacionados com a falta de recursos apropriados; 

e (4) desafios políticos decorrentes largamente de um compromisso 

insuficiente da parte dos estados e organizações poderosos.

Desafios Analíticos

O alcance da protecção dos civis será impossível sem uma visão 

clara de quem são os “civis”, o que é que a “protecção” significa e como 

é que pode ser alcançada na prática. Em termos abstractos, os civis 

podem ser definidos em traços gerais como não-combatentes. O desafio 

é que as operações de paz modernas em África têm frequentemente 

envolvido situações em que distinguir civis dos combatentes pode 

ser difícil. Além disso, quando respondem aos desafios específicos dos 

massacres, a categoria abrangente de “vítimas” e “perpetradores” não 

são sempre substitutos úteis porque as pessoas que se inserem em cada 

categoria podem mudar ao longo do tempo à medida que o equilíbrio 

das forças se altera no terreno.

Relativamente à “protecção”, a principal falha tende a situarse entre as organizações humanitárias, que encaram a protecção em 

termos de cumprimento dos direitos humanos e normas jurídicas de 

um lado, e de outro lado as instituições militares, que tendem a ver a 

protecção em termos mais limitados relacionados com a defesa física 

de certos “indivíduos, comunidades e instalações” ou áreas seguras 

desmilitarizadas.25 Infelizmente, as directrizes oficiais da ONU oferecem 

pouca elucidação sobre o significado da protecção. Por exemplo, o 

Handbook on UN Multidimensional Peacekeeping Operations (manual das 
17

Promoção da Protecção dos Civis

operações de manutenção da paz multidimensionais da ONU), de 2003 

e o UN Principles and Guidelines (princípios e directrizes da ONU), de 

2008, não dão respostas claras.26 Este último refere-se em termos gerais 

à necessidade das forças de manutenção da paz protegerem os civis mas 

não entra em detalhes úteis. A questão era tão ambígua que, em Julho 

de 2009, os autores de um importante estudo comissionado pela DPKO/

OCHA sobre protecção dos civis concluíram que “nenhum documento 

do Conselho [de Segurança] dá uma definição operacional do que é que 

a protecção dos civis representa para as missões de manutenção da paz, 

nem o Conselho comissionou o Secretariado que pode ser o órgão mais 

apropriado para desenvolver esse tipo de orientação, para o fazer.”27

Em resumo, a queixa comum em todo o cenário internacional da 

manutenção da paz é que, quando se trata de questões relacionadas com 

a protecção de civis, “a um nível muito prático, não é sempre evidente 

para as tropas e para a polícia o que é que se espera delas.”28

Neste estudo, a protecção dos civis é conceptualizada em termos 

de uma “cebola” com várias camadas (ver figura 1).29 Isto enfatiza que 

a protecção pode ser encarada em termos minimalistas (sobrevivência 

física) ou maximalistas (gozo dos direitos) e, assim, como um 

conceito que contém várias camadas interligadas. Idealmente, os civis 

poderiam desfrutar do seu todo, mas, na prática, podem perder as 

camadas exteriores de protecção e ainda assim, sobreviver, apesar de, 

obviamente, alguns indivíduos terem maior resistência que outros; no 

entanto, o anel interior da protecção física é essencial para todas as 

outras camadas.

A perspectiva da “cebola” apresenta vários benefícios. Primeiro, 

encontra-se alinhada com as actuais especificações preliminares da ONU 

e da UA sobre o assunto. Na ONU, o Draft DPKO/DFS Operational 

Concept on the Protection of Civilians in UN Peacekeeping Operations

encontra-se organizado à volta de uma abordagem à protecção de três 

camadas, que envolve a promoção de um processo político de resolução 

de conflitos; a disponibilização de protecção relativamente à violência 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

18

física e o estabelecimento de um ambiente de protecção que aumenta 

a segurança e apoia os direitos dos civis.30 Da mesma forma, o AU’s 

Draft Guidelines for the Protection of Civilians by Peace Support Missions 

define actualmente a protecção de civis como “todas as actividades 

orientadas para obtenção do respeito dos direitos das pessoas” 

reconhecidos em conformidade com os relevantes instrumentos legais 

independentes incluindo os relacionados com acções humanitárias 

internacionais, direitos humanos, refugiados e direito penal.

31 Apesar 

de ambos estes documentos serem versões preliminares, sugerem que 

ambas as organizações estão muito mais perto de adoptarem definições 

operacionais da protecção.

Um segundo benefício é que permite que sejam estabelecidas 

distinções entre diferentes aspectos da ampla agenda de protecção. 

Assim, o resto deste estudo centra-se no anel interior do conceito de 

Figura 1: A “Cebola” da Protecção dos civis

Disponibilizacao

de condições

Gozo dos

direitos humanos

Fornecimento das

necessidades básicas

Protecção

sica da 

violência

iminente
19

Promoção da Protecção dos Civis

protecção (i.e. protecção física da violência iminente) e, a um nível 

menor, a disponibilização de necessidades básicas porque é aqui que as 

operações militares de paz podem desempenhar os papéis de protecção 

mais importantes. Isto também é evidente na evolução da prática de 

manutenção da paz em África. No seu 2010 Darfur Protection Strategy, 

por exemplo, a acção de protecção da UNAMID é explicitamente 

restrita “a duas actividades interligadas, protecção física e protecção do 

espaço humanitário.”32 Além disso, como destacou a versão preliminar 

do DPKO/DFS, “as operações de manutenção da paz são, geralmente, 

a única entidade internacional responsável por desempenhar um papel 

directo na disponibilização de protecção da violência física; nesse 

aspecto, têm uma responsabilidade única entre os intervenientes na 

protecção.”33 Por vezes, “a sua presença por si só é um dissuasor eficaz 

contra a violência.”34 No entanto, em outras alturas, terão que planear 

e envolver-se activamente em “actividades de protecção” explícitas. 

É claro que as camadas exteriores continuam a ser importantes 

para qualquer abordagem abrangente mas são, geralmente, melhor 

disponibilizados pelas agências de assistência humanitária e de 

desenvolvimento.

Com este conceito da protecção em mente, a prioridade das 

autoridades encarregadas de formular políticas é assegurar que as 

operações de paz possam envolver-se em “actividades de protecção” 

eficazes. Isto, por sua vez, requer que as actividades de protecção 

estejam ligadas a uma estratégia política, definida como “o processo de 

selecção de objectivos e de escolha de meios adequados para os alcançar 

com as restrições de recursos enfrentadas.”35 É através da utilização de 

uma estratégia que os decisores estabelecem prioridades e aplicam os 

seus recursos. Neste contexto, assim que as actividades de protecção 

forem definidas como uma prioridade, uma questão essencial é saber 

como utilizar o poder militar para alcançar fins humanitários. Como 

concluiu o projecto Operações de Resposta a Massacres (MARO), ao 

nível estratégico, uma parte significativa do problema é que se tem 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

20

verificado uma falta de “pensamento sistemático sobre como as forças 

militares podem responder “a situações de massacre.36 As fontes de 

orientação encontram-se mais facilmente ao nível operacional mas 

os principais documentos como o mandato da missão, as cláusulas de 

qualquer acordo de paz local ou uma constituição transicional têm, 

muitas vezes, sido vagos, fragmentados, ambíguos ou contraditórios. Ao 

nível táctico, são as regras de empenhamento (ROE) que estabelecem 

os parâmetros para actividades de protecção legítimas através da 

clarificação “dos diferentes níveis de força que podem ser utilizados em 

várias circunstâncias, como é que cada nível de força deve ser usado e 

quais autorizações devem ser obtidas pelos comandantes.”37

Apesar de alguns desacordos conceptuais genuínos sobre o 

significado e abordagens da protecção ao nível estratégico, é muito 

mais difícil argumentar que os actuais procedimentos militares ao nível 

táctico são um dos principais inibidores da acção de protecção eficaz. 

Segundo o estudo do DPKO/OCHA as “ROE não são um dos maiores 

impedimentos das missões da ONU que realizam acções robustas para 

protegerem civis, incluindo a utilização proactiva de força letal quando 

necessário.” Nomeadamente, as ROE que delineiam claramente quando 

e como usar a força para fins humanitários existem há muito. Um 

exemplo actual é a Regra No. 1.9 das ROE da UNMIS (Abril de 2005) 

que afirma: “é autorizada a utilização da força, incluindo força letal, para 

proteger civis, incluindo trabalhadores de assistência humanitária, sob 

ameaça iminente de violência física, quando as autoridades competentes 

não se encontram em posição de prestar assistência imediata. Sempre 

que possível, deve-se tentar obter autorização do comando superior 

imediato para utilização da força.”38 Nem é essa ROE uma invenção 

recente. Em Novembro de 1993, por exemplo, o Comandante Roméo 

Dallaire das Forças da UNAMIR elaborou a versão preliminar das ROE 

da missão, em grande medida, com base nas da anterior operação da 

UNTAC no Camboja mas acrescentando um parágrafo que permitia 

às suas tropas utilizarem forças letais para impedirem crimes contra a 
21

Promoção da Protecção dos Civis

humanidade: “Também poderá haver actos criminosos com motivações 

étnicas ou políticas cometidos durante este mandato que, moral e 

legalmente, exigirão à UNAMIR que utilize todos os meios disponíveis 

para acabar com eles. Entre os exemplos, destacam-se execuções, 

ataques a pessoas deslocadas ou a refugiados.”39 Estas ROE foram 

emitidas como a Directiva No. 2 do Comandante das Forças e enviadas 

para a sede da ONU e para as capitais de todos os países contribuintes 

com tropas (TCCs) para a UNAMIR. Após efectuar algumas leves 

alterações em resposta às preocupações levantadas pela Bélgica e pelo 

Canadá, Dallaire “considerou o silêncio [que se seguiu] em todas as 

frentes como aprovação tática.”40 Em resumo, as provas das missões 

anteriores e em curso sugerem que as ROE de manutenção da paz não 

são um impedimento fundamental da realização de tarefas de protecção 

eficazes. Os problemas mais graves derivam das dificuldades impostas 

por alguns ambientes operacionais complexos, dos limitados recursos 

disponíveis para as forças de manutenção da paz e de uma falta de 

vontade política dos governos locais e contribuintes e dos comandantes 

das missões.

Desafios Ambientais

As zonas de conflito em África criam desafios jurídicos e 

operacionais para os que tentam proteger os civis. Em termos 

jurídicos, exceptuando quando soldados estrangeiros ocupam o 

território em questão, “existe apenas um regime jurídico muito 

rudimentar para regular” o relacionamento entre os habitantes 

locais e as forças de intervenção. O que existe é antes uma mistura 

de obrigações derivadas do direito humanitário internacional 

(IHL) e alguns tratados sobre direitos humanos.41 Enquanto estas 

obrigações são relativamente claras no que diz respeito às acções 

proibidas, são muito menos claras relativamente às obrigações 

proactivas das forças de manutenção da paz na questão da 

protecção dos civis.
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

22

Em termos operacionais, as zonas de guerra em África são 

ambientes complexos e fluidos com várias características que dificultam 

as actividades de protecção. Primeiro, geralmente há uma falta de 

fronteiras claras que dificulta as abordagens da separação tradicional 

e interposição. Em segundo lugar, alguns grupos direccionam 

deliberadamente segmentos da população civil por razões políticas ou 

económicas. Por exemplo, só no Sudão e na RDC, foram massacrados 

35.000 civis desde 1990.42 A protecção dos civis pode, por isso, situar-se 

no lado oposto ao principal objectivo de um partido em tempo de guerra. 

Em terceiro lugar, estas zonas de conflito são geralmente populadas por 

vários (por vezes experientes em combate) grupos armados, milícias 

e quadrilhas de criminosos, muitos dos quais podem não ter cadeias 

de comando claras ou eficazes.43 Isto dificulta instigar à obediência 

constante dessas facções assim como tornando o consentimento frágil 

e flutuante. Em quarto lugar, estes intervenientes muitas vezes exibem 

um leque variado de estratégias políticas desde tentativas de captura do 

poder estatal ou de um segmento do território até pouco mais do que 

a acumulação de recursos. Isto significa que as forças de manutenção 

da paz têm, muitas vezes, de dispor de abordagens únicas para lidarem 

com cada parte do conflito. Em quinto lugar, estes ambientes muitas 

vezes abrangem vastas áreas geográficas incluindo secções de terreno 

muito difícil e têm infra-estrutura física fraca ou deficiente que 

dificulta o transporte, a comunicação e o reabastecimento. A sexta 

característica é a presença de um grande número de intervenientes 

internacionais desde agências de assistência humanitária e empresas de 

segurança privadas a instituições financeiras internacionais, operando 

todas com agendas próprias e diferentes interpretações do que é que a 

protecção significa e os melhores mecanismos para a obter. Até certo 

ponto, o estabelecimento de fóruns regulares para o diálogo entre os 

intervenientes civis e militares pode ultrapassar alguns dos problemas 

de mal-entendidos em matéria de comunicação e interpretação mas 

poderá não resolver as diferenças genuínas sobre as prioridades.
23

Promoção da Protecção dos Civis

Desafios dos Recursos

Uma das regras de ouro da filosofia da manutenção da paz é que 

os mandatos correspondam aos recursos disponíveis. Infelizmente, não 

há nenhuma área em que o fosso entre meios e fins seja mais severo 

do que na área da protecção dos civis. Apesar de nem sempre ter 

sido claro que ferramentas são necessárias para proteger os civis, não 

faz sentido esperar um grande sucesso se não forem dados suficientes 

recursos às forças de manutenção da paz. Na terminologia militar, a 

agenda da protecção dos civis requer que as operações de paz possuam 

a combinação certa de “velocidade e massa.”44 No entanto, na prática, 

têm faltado capacidades em ambas estas áreas à maioria das operações 

de paz em África.

Talvez a carência mais básica se relacione ao número de tropas 

e polícias destacados para estas operações. Este défice tem duas 

dimensões: (1) as organizações mandatárias estabelecem missões com 

níveis inadequados de tropas autorizadas; e (2) os seus estados membros 

permitem que as taxas de postos vagos perdure, o que deixa as missões 

incapazes de alcançar até mesmo a força autorizada por períodos de 

tempo substanciais. Em relação aos níveis de soldados autorizados, as 

duas regras utilizadas para calcular o tamanho da força necessária para 

as operações de protecção dos civis sugerem que são necessárias 2 a 

10 tropas para cada 1.000 habitantes nas zonas de crise ou a força de 

protecção deve ter pelo menos o tamanho da maior força armada local. 

Em ambas as medidas, as recentes missões de protecção de civis no 

Sudão e na RDC registaram uma deplorável falta de recursos (consultar 

tabela 2). Além disso, a figura 2 ilustra que, no caso da MONUC, o 

destacamento de forças de manutenção da paz geralmente é efectuado 

de uma maneira lenta e reactiva em vez de proactiva verificando-se o 

aumento de tropas apenas após ter explodido uma crise de protecção 

anterior. Relativamente às taxas de postos vagos, apesar da ONU 

ter efectuado melhoramentos significativos na criação de forças nos 

últimos anos, a operação conjunta no Darfur, UNAMID (lançada 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

24

em 2008), foi incrivelmente lenta em atrair os níveis de recursos 

autorizados apesar de ter tido um período de planeamento e gestação 

muito longo, desde meados de 2006. Como resultado, em Fevereiro de 

2010, o representante especial conjunto da UNAMID reconheceu que 

apesar “dos 8 milhões de pessoas que compõem a população do Darfur 

poderem ser descritas como pessoas de preocupação para a UNAMID...

apenas metade deste número é totalmente acessível.”

Mas o número de tropas não é o único problema. As operações 

de paz em África também têm sofrido frequentemente de uma falta 

de unidades especializadas (i.e., engenheiros, médicos, colectores 

de informação, forças especiais, intérpretes, etc.) e de veículos (i.e., 

helicópteros, viaturas blindadas para transporte de pessoal, veículos 

aéreos não tripulados, etc.), assim como comunicações e apoio logístico 

inadequados. No que é sem dúvida, o exemplo mais gritante de como 

a falha no reabastecimento de uma missão pode influenciar a sua 

habilidade para levar a efeito actividades de protecção, nos primeiros 

dias do genocídio de 1994 no Ruanda, tornou-se claro que a UNAMIR 

não tinha capacidade para se reabastecer de suprimentos, incluindo 

Tabela 2: Tamanho Ideal e Real das Operações de Paz 

com Mandatos de Protecção dos civis

Região População 

local Missão

Tamanho 

Requerido: 

Método 1

Tamanho 

Requerido: 

Método 2

Tamanho Real 

(Dez.2008)

Darfur, 

Sudão

Cerca de 

6 milhões

UNAMID 12.000-60.000 40.000-

45.000

15.130

Sul do 

Sudão

Cerca de 

8 milhões

UNMIS 16.000-80.000 40.000 10.025

Norte do 

Kivu, RDC

Cerca de 

5 milhões

MONUC 10.000-50.000 20.000 6.000

Fontes: Relatório da Comissão Nacional de Inquérito sobre o Darfur ao Secretário-Geral da 

ONU: De acordo com a Resolução 1564 do Conselho de Segurança, 18 de Setembro de 2004 

(Genebra, 25 de Janeiro de 2005), pág. 27, parágrafo 78; Amnistia Internacional, República 

Democrática do Congo: Crise no Norte do Kivu (21 de Novembro de 2008), em <www.

amnesty.org/en/library/info/AFR62/014/2008/en>
25

Promoção da Protecção dos Civis

munições e medicamentos. Por isso, quando confrontado com a decisão 

da possibilidade de conduzir uma determinada missão de protecção, o 

Comandante Dallaire “tinha de equilibrar o risco das operações contra 

o facto de a [UNAMIR] não nem reservas médicas nem munições.”

 Infelizmente, quinze anos mais tarde, a UNAMID sofria de problemas 

idênticos ao ponto o estudo da DPKO/OCHA concluir que a operação 

tinha sido “concebida – apesar das boas intenções – sem capacidade 

para obter sucesso.”

Estes problemas são bem conhecidos. Como reconhecia 

recentemente um oficial superior de um TCC da ONU, “Nove 

décimos das delegações sabem que não estão a dar [ao Departamento 

das Operações de Manutenção da Paz] os recursos de que necessita.”

 Um exemplo largamente publicitado ocorreu em Agosto de 2004 

quando o Secretário-Geral da ONU solicitou ao Conselho de 

Segurança o envio de mais 13.100 tropas para a MONUC como 

consequência dos massacres de civis ocorridos durante e após a batalha 

pela cidade de Bukavu. Foram-lhe dadas apenas mais 5.900 tropas 

20,000

18,000

16,000

14,000

12,000

10,000

6,000

4,000

2,000

0

8,000

jan.-01

Mai-02

Abr.-03

Out-06Out-08Mai-09

Crise em

Goma Eleições

presidenciaias

Crise em

Bukavu

Crise à 

Bunia

Crise em

Kisangani

Jun.-04

Pessoal Uniformizado

 

Fonte: compilado pelo autor a partir das estatísticas DPKO.

Figura 2: Pessoal Uniformizado da MONUC e 

Resposta a Crises, Janeiro de 2001 a Maio de 2009
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

26

incluindo 341 elementos da polícia civil. Na realidade, a procura 

de recursos por parte da MONUC foi tão difícil que entre 2000 e 

2004, o Secretário-Geral da ONU aconselhou contra a adopção da 

protecção dos civis como um dos principais papéis da missão, mesmo 

após ter sido mandatado pelo Conselho de Segurança. Fê-lo com base 

no argumento que a MONUC não tinha as capacidades necessárias.

 A história repetiu-se cinco anos depois quando o chefe da MONUC, 

Alan Doss, avisou repetidamente que sem os recursos adequados 

como os 3.000 reforços autorizados pelo Conselho de Segurança em 

Novembro de 2008 ou os 16 helicópteros militares para dar maior 

mobilidade às suas tropas, a “capacidade da MONUC para responder 

rapidamente às ameaças emergentes e proteger os civis seria reduzida.”

 Nem o problema se confinava à RDC. Em meados de 2008, após 

uma emboscada no Darfur que matou sete elementos das forças de 

manutenção da paz da UNAMID e feriu outros 22, Henry Anyidoho, 

um veterano da missão da UNAMIR durante o genocídio no Ruanda 

e chefe político adjunto da UNAMID, reiterou a importância 

das capacidades quando identificou “o problema” como “a falha 

da comunidade internacional de dar à UNAMID o equipamento 

que necessita para fazer o seu trabalho. Eles esperam demasiado e 

demasiado rápido mesmo quando não disponibilizam os meios.”

 Em resumo, muitas operações de paz em África sofreram de uma 

lacuna entre as expectativas e as capacidades.

Desafios Políticos

Apesar de haver várias afirmações, declarações e leis que indicam 

um amplo consenso internacional sobre a importância da protecção 

dos civis, a intensidade do compromisso político para concretizar 

este alto objectivo não é sempre clara e varia consideravelmente 

nos governos e organizações. Especificamente, que custos estão os 

intervenientes internacionais dispostos a sofrer para protegerem civis,

e até onde estão dispostos a desafiar as velhas ideias de soberania nos 
27

Promoção da Protecção dos Civis

países onde o governo anfitrião não quer ou não pode apoiar acções 

de protecção? Pelo menos na teoria, o artigo 4(h) da Lei Constitutiva 

da UA (que entrou em vigor em 2001) pressupõe que a União está 

disposta a anular a norma da não intervenção em caso que designa 

“graves circunstâncias” ou seja, onde o genocídio, os crimes contra a 

humanidade e os crimes de guerra estão a acontecer. No entanto, até 

hoje, a UA ainda não invocou este artigo porque nunca autorizou a 

utilização da força militar sem autorização das autoridades de jure do 

estado em questão. Entretanto, a actual abordagem da ONU à protecção 

é explicitamente presumida nas operações de paz que recebem a 

“autorização do governo anfitrião e das principais partes do conflito.”

 Como o Draft DPKO/DFS Operational Concept torna claro, “as 

operações de paz da ONU só podem executar o mandato da protecção 

de civis à medida em que o governo anfitrião continue a dar 

autorização estratégica. Se essa autorização for retirada, o ambiente 

de manutenção da paz já não se aplica e a acção ao nível estratégico, 

incluindo pelo Conselho de Segurança, deve ser considerada.”

 É por isso que os debates sobre que acção pode ser tomada em 

conformidade com o terceiro pilar do R2P, a legitimidade da 

intervenção militar humanitária e o recentemente desenvolvido 

conceito de Operação de Resposta a Massacres (MARO) continua a ser 

crucial para a agenda da protecção (debatida a seguir).

Nos conflitos contemporâneos de África, os governos anfitriões 

não raro orquestraram muitos dos crimes perpetrados contra os civis, 

negaram a entrada às forças de manutenção da paz ou obstruíram o seu 

trabalho. Apesar de se falar muito sobre paz e protecção, os governos em 

muitas zonas de conflito em África estão mais interessados em derrotar 

os seus rivais do que em se envolverem numa resolução genuína dos 

conflitos. Nestas circunstâncias, os governos anfitriões podem muito 

bem frustrar em vez de facilitar as actividades de protecção das forças 

de manutenção da paz. Por exemplo, após vários anos a recusarem 

acesso às forças de manutenção da paz não africanas à sua província 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

28

do Darfur, em Novembro de 2007 o governo do Sudão objectou 

ao envio de um batalhão de infantaria tailandês, de uma unidade de 

forças especiais nepalesa e de uma unidade de engenharia nórdica que 

a ONU consideravam vitais para a UNAMID cumprir o seu mandato.

 Da mesma forma, em Junho de 2009, 62 viaturas blindadas de transporte 

de pessoal da Nigéria foram apreendidas na alfândega sudanesa por 

mais de um mês e o governo interditou três helicópteros da UNAMID 

utilizados para evacuações médicas aparentemente porque o seu 

equipamento de navegação nocturna recentemente instalado não estava 

conforme às especificações concordadas entre a UNAMID e o governo.

 Neste caso, o governo do Sudão autorizou oficialmente as actividades 

de protecção da UNAMID mas depois levantou objecções e obstáculos 

práticos “a torto e a direito”. No entanto, em todos os outros locais, os 

governos anfitriões têm ameaçado retirar a sua autorização a operações 

de manutenção da paz ainda antes de terem cumprido os seus objectivos. 

Os governos do Chade e da RDC informaram a ONU que tinham 

de retirar as suas operações de manutenção da paz (MINURCAT e 

MONUC) apesar de nenhuma das missões ter concluído as missões 

mandatadas e de não haver uma força de segurança local credível para 

proteger os civis.

Um desafio menos sinistro mas ainda assim inerentemente político 

revolve à volta das diferenças de interpretação de um mandato para uma 

operação de paz, diferenças essas por vezes genuínas. Neste contexto 

é importante lembrar que as resoluções do Conselho de Segurança 

da ONU e outros documentos do mandato como os comunicados do 

Conselho de Paz e Segurança da UA são textos políticos que resultam 

de complexas negociações e concessões mútuas, e geralmente, não são 

adequados para exporem os detalhes das operações e modo de acção de 

uma missão.

Outros desafios políticos incluem as diferentes culturas 

estratégicas evidentes entre as forças armadas de diferentes países 

e os vários limiares de risco aparentes entre os contingentes 
29

Promoção da Protecção dos Civis

nacionais na mesma operação de manutenção da paz.

 Um exemplo marcante de uma diferença em termos de tolerância 

nacional pelos riscos envolvidos nas acções de protecção dos civis 

ocorreu durante o genocídio no Ruanda em 1994. Neste caso, um dos 

telegramas do Comando das Forças para a sede da ONU revelou a sua 

frustração com alguns dos seus colegas das forças de manutenção da paz 

nos seguintes termos que não deixam margem para dúvidas:

O comandante do contingente [do Bangladesh] 

tem afirmado repetidamente que se encontra sob 

ordens nacionais para não colocar em perigo os 

seus soldados na evacuação de ruandeses. Poderão 

evacuar expatriados mas não locais. Os seus 

auxiliares de oficiais já afirmaram claramente que se 

forem parados numa barreira com pessoas locais no 

comboio, entregarão estas pessoas para um massacre 

inevitável, em vez de usarem as armas para tentarem 

salvá-las. Esta reticência em se envolverem em 

operações perigosas e a sua comprovada relutância 

em usarem as armas em defesa própria ou em defesa 

de crimes contra a humanidade levou à desconfiança 

generalizada deste contingente entre os seus colegas 

noutras unidades e entre os oficiais/UNMOs na sede 

quando são destacados para acompanharem estes 

homens em missões perigosas.

Para funcionarem de uma forma eficaz, especialmente em 

circunstâncias em que é provável que seja necessário usar de coacção 

para cumprir o mandato, os países contribuintes numa operação de paz 

têm de estar dispostos a suportar uma boa parte dos riscos envolvidos na 

realização das acções de protecção.

Encarados conjuntamente, estes desafios analíticos, ambientais, 

de recursos e políticos apoiam várias conclusões sobre o actual 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

30

estado da agenda de protecção dos civis. Primeiro, os problemas 

de definição à volta das questões da protecção dos civis podem 

ser resolvidos com relativa facilidade. O que requer mais reflexão 

é como traduzir abordagens conceptuais amplas em estratégias 

políticas mais concretas e orientação operacional para as forças de 

manutenção da paz. Em segundo lugar, a maioria das iniciativas 

que emergiram para ajudar a preencher estas lacunas estratégicas e 

operacionais foram concebidas com uma única instituição em mente.

Por exemplo, o estudo do DPKO/OCHA é orientado apenas para 

as operações de paz da ONU e tanto a iniciativa GPTF como 

a MARO foram centradas diretamente no governo dos E.U.A.

Existem vários problemas inter-relacionados com isto. Primeiro, à 

medida que a UA afirma a sua presença no cenário da manutenção da 

paz em África, é provável que as operações de paz conjuntas envolvendo 

várias organizações (quer em sequência quer em parceria) em vez 

de uma única instituição sozinha comecem a tornar-se a norma. Em 

segundo lugar, a probabilidade das operações de paz conjuntas aumenta 

os desafios de coordenação e coerência nas diferentes organizações, 

uma vez que estas iniciativas são adoptadas para se adequar a diferentes 

contextos. Em África, o futuro previsível da manutenção da paz 

necessitará de eixos principais de coordenação horizontal entre a ONU, 

a UA e a UE e, mais verticalmente, entre a UA e as comunidades 

regionais económicas do continente (RECs).

A terceira conclusão é que continua a haver uma lacuna 

significativa entre as capacidades e as expectativas no campo 

da protecção dos civis. Como observa correctamente o 

projecto Novos Horizontes da ONU, isto “cria um significativo 

desafio de credibilidade para a manutenção da paz da ONU.”

 É provável que aconteça o mesmo com as operações de paz da 

UA e, em menor escala, com a manutenção da paz da UE no 

continente. Em quarto lugar, a natureza confusa dos conflitos 

armados em África significa que as forças de manutenção da paz 
31

Promoção da Protecção dos Civis

terão provavelmente de se habituarem a operar em ambientes 

que foram rotulados “nem guerra nem paz”, onde os acordos de 

paz podem existir por escrito mas a violência continua intensa 

mesmo que haja poucas acções militares de grande escala.

 Finalmente, as correntes políticas por todo o globo parecem indicar 

que não só será difícil adquirir recursos suficientes para a protecção 

dos civis mas porque a sociedade internacional continua relutante em 

suportar o direito a uma intervenção militar humanitária, a autorização 

do governo anfitrião continuará a ser o pré-requisito essencial para 

entrada da maioria das missões. Continuará a ser simultaneamente um 

elo perigosamente fraco na cadeia de protecção que pode ser partido a 

qualquer momento.

O Papel Essencial da Recolha de Informações e 

Análise das Ameaças à Protecção dos civis

Uma vez que “cada situação de massacre é única e requer 

uma resposta específica ao caso”, as tentativas de superar estes 

desafios devem devem iniciar com uma análise astuta da situação.

Em particular, as operações de paz devem sistematicamente 

recolher e analisar informações sobre que tipos de protecção 

serão oferecidos a quem, de que fontes e através de que agentes. 

No pensamento militar tradicional, a questão geralmente é 

formulada como exigindo um processo de planeamento para 

compreensão do ambiente, enquadramento do problema e 

elaboração de uma solução. Este também é o caso do sistema 

da ONU em que foram identificados os principais pontos no 

processo de planeamento para as questões da protecção dos civis.

Em relação às práticas contemporâneas de manutenção da paz, o 

melhor exemplo, é, sem dúvida, o das equipas de Protecção Conjunta 

da MONUC que englobam assuntos civis, direitos humanos e pessoal 

para protecção infantil. Tendo sido primeiramente estabelecida em 

2009, foram destacadas mais de 80 destas equipas para as bases da 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

32

MONUC no Norte do Kivu durante a primeira metade de 2010. 

Destacados até um máximo de cinco dias de cada vez, estas equipas 

tinham por missão melhorar a compreensão das dinâmicas dos conflitos 

locais, criar ligações entre a MONUC e a população local (por vezes 

através da utilização de intérpretes de enlace comunitário), preencher 

as lacunas na recolha de dados ao nível do terreno, disponibilizando, 

assim, um alerta precoce através da previsão das ameaças.

Dar Prioridade à Protecção

A análise da protecção deve começar por clarificar que indivíduos 

e grupos devem ser protegidos. Apesar de não haver dúvida que a guerra 

afecta todos os civis, a abordagem da protecção delineada acima sugere 

que as forças de manutenção da paz devem concentrar a sua atenção nos 

civis que se encontram em situação de perigo físico eminente. Mas uma 

vez que a ameaça da violência física assume várias formas, as forças de 

manutenção da paz precisam estar conscientes das diferentes categorias 

das mortes causadas pelas guerras. A figura 3 indica as quatro fontes 

mais comuns de mortes causadas pela guerra e uma escala sombreada 

para priorizar a atenção das forças de manutenção da paz entre elas.

A figura 3 sugere que as forças da manutenção da paz devem 

atribuir a mais alta prioridade às situações de “Violência Unilateral.”45

A segunda prioridade deve ser a protecção dos civis da violência 

criminosa e desorganizada, provocada por indivíduos aleatórios ou 

bandidos e bandos de criminosos. A terceira prioridade deve ser evitar a 

morte de civis em combates.

As forças de manutenção da paz também têm um papel 

importante a desempenhar, embora indirecto, em relação à categoria 

da mortalidade não-violenta – principalmente a morte provocada 

pela desnutrição e pela doença. Isto geralmente representa a maioria 

das mortes entre civis mas estas tendem a ocorrer lentamente e 

revelam sintomas a que os intervenientes não-militares podem dar 

uma melhor resposta. Desta forma, o papel das forças de manutenção 
33

Promoção da Protecção dos Civis

da paz, nesta área, deve envolver a colaboração com os funcionários 

das equipas de assistência para protegerem as suas actividades, os 

campos de refugiados e manterem as rotas de assistência humanitária 

abertas e seguras. Se, como acontece geralmente, a insegurança e a 

inacessibilidade das populações sofredoras são as causas centrais das 

percentagens excepcionalmente altas da mortalidade não-violenta, as 

forças de manutenção da paz também se devem concentrar em atacar 

as fontes dessa insegurança, enfrentando os intervenientes armados 

que cometem essas atrocidades. No outro extremo do espectro, uma 

vez que a maioria das operações de paz não são mandatadas, preparadas 

ou equipadas para papéis de combate na guerra, não é razoável esperar 

que as forças de manutenção da paz intervenham directamente em 

batalhas entre diferentes facções armadas, especialmente se estiverem 

em minoria ou insuficientemente armadas. Como o estudo da DPKO/

OCHA correctamente concluiu, para lá de um certo nível de violência 

no campo de batalha as “operações de manutenção de paz geralmente 

tornam-se incapazes de influenciar significantemente o curso dos 

Fonte: Bethany Ann Lacina e Nils Peter Gleditsch, “Monitoring Trends in Global 

Combat: A New Dataset of Battle Deaths,” European Journal of Population, 21:2-3 

(2005), pág. 149.

MORTES

PROVOCADA

PELA GUERRA

Mortes em 

combate

Mortes

fora de

combate

Soldados e civis são

mortos em combate 

Aumento da violência

unilateral

Aumento da violência

criminosa & não-organizada 

Aumento da mortalidade

não violenta }

Figura 3: Fontes de Mortes causadas pela Guerra 

e Prioridades de Protecção para as forças de 

manutenção da paz
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

34

acontecimentos.”46 Claro que as operações de manutenção da paz 

servem muitas funções importantes nas zonas de conflito em África, e 

os comandantes das forças no terreno devem ser incentivados a fazer 

os possíveis para melhorar a protecção dos civis quando essas batalhas 

ocorrem nas suas áreas de operações. Mas exactamente como é que as 

forças de manutenção da paz devem responder ao combate entre grupos 

armados deve ser avaliado à luz do que está realisticamente dentro das 

suas capacidades. Não é razoável esperar que as forças de manutenção 

da paz arrisquem as suas vidas pelos civis se não existir uma perspectiva 

viável de eles sobreviverem ao combate. Como consequência, os civis 

mortos, quer deliberada ou acidentalmente durante as batalhas só são 

considerados a terceira prioridade para as forças de manutenção da paz.

As duas prioridades mais importantes ocorrem quando os 

civis estão em perigo iminente de violência física fora do campo 

de batalha, especificamente por causa da ameaça de massacre ou 

violência criminalizada. Impedir estes dois tipos de cenários deve 

constituir a principal prioridade para as forças de manutenção da paz. 

Impedir os massacres em larga escala está no âmago do princípio R2P 

e foi a intenção original por detrás do primeiro mandato explícito de 

protecção do Conselho de Segurança das Nações Unidas na Serra Leoa 

em 1999. A mobilização para áreas onde a ameaça de massacre é alta – 

tais como os campos IDP/de refugiados ou acampamentos vulneráveis 

– e o estabelecimento de um dissuasor credível deve ser, assim, uma 

prioridade para as forças de manutenção da paz. Um exemplo positivo 

deste tipo de análise em acção são as reuniões de planeamento de 

protecção prioritária da MONUC. Estas ameaças foram classificadas em 

três categorias de protecção:

 (i) Áreas de “protecção obrigatória”, onde as tropas 

da MONUC deverão estar fisicamente presentes com 

uma base destacada na área; (ii) Áreas que “devem 

ser protegidas”, onde a MONUC deverá estar 
35

Promoção da Protecção dos Civis

presente se tiver recursos disponíveis; caso contrário, 

as tropas da MONUC devem pelo menos executar 

patrulhamento regular na área; e (iii) áreas que 

“podem ser protegidas”, onde as tropas da MONUC 

devem efectuar patrulhas, especialmente nos dias de 

mercado.47

O problema, claro, é que é bastante difícil para as forças da 

manutenção da paz preverem onde podem vir a ocorrer os massacres 

ou impedi-los quando estes acontecem fora das suas áreas de 

destacamento. Ademais eles nem sempre actuam de acordo com as suas 

próprias avaliações. Apesar de a MONUC ter designado Waloaluanda 

como área de “protecção obrigatória” em Fevereiro de 2009, 

demorou sete meses a estabelecer uma base lá.48 Nos locais em que a 

violência criminalizada e não-organizada é preocupante, os agentes 

da polícia terão papéis especialmente importantes a desempenhar no 

estabelecimento de uma presença visível nas áreas civis e nas funções 

de patrulhamento. De particular importância é a tomada de medidas 

de prevenção tais como o policiamento comunitário e a disseminação 

pública de informações. Os intervenientes internacionais também têm 

um papel fundamental a desempenhar no fortalecimento da capacidade 

da nação anfitriã, ajudando-a a monitorizar, aconselhar e treinar a sua 

polícia.49 Geralmente, também existirá a necessidade de abordar casos 

particularmente ultrajantes de actividade criminosa organizada dentro 

da área de operações.50

Ameaças

As forças de manutenção da paz não poderão proteger os civis de 

uma forma eficaz se não desenvolverem avaliações exactas das ameaças 

de quem está a cometer as violações e como as estão a fazer. Para o fazer, 

as forças de manutenção da paz precisa de usar múltiplos recursos de 

informação acerca do seu ambiente de operação, incluindo membros 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

36

da população local, organizações não-governamentais (ONGs) e outras 

agências internacionais.

Em parte, uma boa avaliação das ameaças implica o discernimento 

de padrões de comportamento e isso já está a ser efectuado. Em Abril 

de 2009, por exemplo, a MONUC começou a analisar os padrões de 

violência sexual por forma a criar um modelo de risco que a possa 

ajudar a prever e, assim, evitar abusos futuros.51 O problema é que 

as “atrocidades cometidas durante as guerras civis podem ter um 

padrão, mas não ocorrem de um modo uniforme no tempo e no 

espaço. Existem períodos de menor e outros de maior intensidade. A 

violência chega a diferentes cidades, vilas e vizinhanças em alturas 

diferentes.”52 É por isso importante que as forças de manutenção da 

paz tenham uma imagem precisa de todos os grupos armados, milícias e 

gangues criminosos presentes na área de operações e os seus diferentes 

reportórios de violência, isto é, o subgrupo de políticas e técnicas 

regularmente usadas pelos membros do grupo. Em África, as forças de 

manutenção da paz precisam de prestar mais atenção às actividades 

das milícias e dos gangues criminosos do que aos grupos de insurgentes 

mais formais, devido à sua propensão para cometerem atrocidades. 

Lembrem-se que durante a maior orgia de massacres em África nos anos 

90, o genocídio do Ruanda, a maioria das atrocidades foram cometidas 

por milícias e criminosos. Como Roméo Dallaire, Comandante das 

Forças da UNAMIR, observou durante o genocídio, o principal perigo 

para o seu pessoal e para os civis não partiu do exército ruandês ou 

dos rebeldes da Frente Patriótica do Ruanda, e sim, a “ameaça mais 

perigosa para a UNAMIR” partiu do que Dallaire chamou a “terceira 

força” de “milícia/agressiva/ousada” que demonstrou “não ter respeito 

por ninguém e essencialmente actuou a seu belo-prazer, indisciplinado/

embriagado/drogado.” Eles eram, concluiu, “um largo grupo de pessoas, 

perigosas e totalmente irracionais.”53

Os reportórios variam entre os grupos armados e podem-se alterar 

significativamente ao longo do tempo. Um grupo também pode 
37

Promoção da Protecção dos Civis

adicionar um mecanismo particular de violência como resposta à 

alteração das circunstâncias, i.e. copiar outros grupos ou como parte 

de uma alteração de estratégia ou de tácticas. O reportório aprovado 

oficialmente também pode ser diferente do que na realidade acontece 

no terreno, especialmente em grupos com fracas cadeias de comando e 

com recrutas indisciplinados.

É particularmente importante que as forças de manutenção da 

paz, ao realizarem as avaliações das ameaças, identifiquem quaisquer 

“revoltas oportunistas.” Como definidas por Jeremy Weinstein, estas 

são organizações insurgentes que dispõem de acesso a consideráveis 

fluxos de dotações económicas – quer provindos de recursos internos, 

quer fornecidos por um patrocinador externo. É provável que 

cometam níveis mais elevados de violência indiscriminada contra 

civis porque tendem a recrutar indivíduos somente interessados em 

ganhos materiais a curto prazo em vez de promoverem princípios 

ideológicos particulares e têm dificuldades em disciplinar os recrutas 

que abusam dos civis indiscriminadamente causando assim um ciclo 

de resistência civil e resposta rebelde. É também bastante improvável 

que estas organizações, institucionalmente incapazes, alterem este 

comportamento voluntariamente porque os “padrões de violência são 

uma consequência directa das dotações que os líderes têm à sua disposição 

quando se organizam.”54 Ao lidarem com tais insurgentes, é improvável 

que as forças de manutenção da paz ponham cobro às suas actividades 

sem terem de recorrer a formas proactivas de coerção.

Estas revelações são importantes mas só tratam de organizações 

rebeldes oportunistas. Infelizmente, os governos africanos também 

cometem atrocidades. De facto, durante anos a MONUC tem sido 

colocada na difícil posição de ajudar as forças do governo congolês a 

derrotar várias organizações rebeldes apesar de ser do conhecimento 

geral que os soldados do governo cometiam regularmente o mesmo 

número - para não dizer um número mais elevado - de abusos sobre os 

civis que os rebeldes. Face a esses abusos, em meados de 2009, a secção 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

38

de direitos humanos da MONUC publicou uma lista de 15 indivíduos 

supostamente envolvidos no Kimia II (uma operação do Governo 

da RDC contra os rebeldes das FDLR que receberam apoio directo 

da MONUC) que possuíam um vasto registo de violações graves de 

direitos humanos, documentadas pela MONUC durante vários anos.55

Como consequência, a MONUC suspendeu o seu apoio à famosa 213.a 

Brigada do exército congolês.

Apesar de ter sido dada à MONUC uma dor de cabeça estratégica 

que ninguém deseja, por vezes as circunstâncias são mais claras. 

Quando a UNAMSIL foi mobilizada para a Serra Leoa em 1999, 

por exemplo, enfrentou um cenário relativamente directo uma vez 

que a maioria das atrocidades fora cometida por um grupo, a Frente 

Unida Revolucionária (RUF) – um exemplo perfeito das “revoltas 

oportunistas” de Weinstein. Como a figura 4 demonstra, a RUF foi 

responsável pela maioria das 40.242 violações sofridas pelas 14.995 

vítimas da guerra da Serra Leoa entre 1991 e 2000.56 Noutras 

ocasiões, tais como os conflitos no Darfur e na parte oriental da RDC, 

as forças de manutenção da paz, verificarão que é muito mais difícil 

compilar avaliações precisas das ameaças e compreender os reportórios 

de violência de um número desconcertante de facções armadas. Só na 

parte oriental da RDC, analistas identificaram cerca de 20 facções 

armadas.57 Nessas circunstâncias, é fundamental o mapeamento 

das ameaças e dos seus perpetradores. Em Darfur, por exemplo, 

a UNAMID identificou um número bem superior a 20 facções 

armadas e tem de lidar com uma longa lista de ameaças pertinentes 

à protecção dos civis incluindo reconhecimentos/bombardeamentos 

da área, violência entre duas partes ou mais, disparo de tiros contra 

civis, ofensiva física contra civis, perseguição nos pontos de controlo, 

insegurança nos campos de IDP, violência baseada no sexo, anarquia 

generalizada, prisão e detenção arbitrária, destruição de bens civis, 

crianças ligadas a grupos armados.58
39

Promoção da Protecção dos Civis

Agentes de Protecção

Conforme mencionado anteriormente, as camadas exteriores 

da “cebola de protecção” geralmente podem ser executadas por uma 

variedade de intervenientes humanitários e de desenvolvimento tais 

como as ONGs. Quando se trata de lidar com o núcleo central da 

protecção física, no entanto, a necessidade de capacidades coercivas 

significa que existe uma lista muito mais pequena de agentes potenciais. 

Enquanto as forças internacionais de manutenção da paz geralmente 

desempenham os papéis mais importantes, eles não são os únicos 

intervenientes que podem ajudar.

Figura 4: Proporção das Violações por Grupo Autor 

(Serra Leoa)

RUF

Insurgentes

AFRC

SLA

CDF

Desconhencida

SLA/CDF

ECOMOG

GAF

ULIMO

Misc.

Policia

70

60

50

40

30

20

10

0

Porcentagem de violações por grupos perpetradores

Batalhão

Fonte: Richard Conibere et al., Apêndice 1, “Statistical Appendix to the Report of 

the Truth and Reconciliation Commission of Sierra Leone”, 5 de Outubro de 2004, 

página 23.

Siglas: RUF – Frente Unida Revolucionária; AFRC – o Conselho Revolucionário 

das Forças Armadas; SLA - o exército de Serra Leoa; CDF – Forças de Defesa Civil; 

ECOMOG – o Grupo de Observadores Militares CEDEAO; GAF – Forças Armadas da Guiné; ULIMO – o Movimento de Libertação Unido para a Democracia na 

Libéria.
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

40

De acordo com a abordagem para protecção tanto do DPKO/DFS 

como do princípio R2P, mesmo nas situações de crise humanitária é 

ao governo anfitrião que cabe a responsabilidade principal de proteger 

a sua população. Em consequência disso, se o governo anfitrião está 

disposto e tem capacidade para o fazer, os seus serviços de segurança 

têm um estatuto privilegiado na equação da protecção e as forças de 

manutenção da paz e outros intervenientes terão um papel de apoio. 

Uma terceira vaga de intervenientes são organizações de insurgentes. 

Apesar destes serem muitas vezes responsáveis por muitas violações 

de direitos humanos, também podem ter um papel importante nas 

actividades de protecção, em particular quando o governo anfitrião 

em questão é o autor das atrocidades contra os civis. No genocídio de 

1994 no Ruanda, por exemplo, foram os rebeldes da Frente Patriótica 

do Ruanda (RPF) que acabaram com o extermínio ao derrotarem as 

forças armadas do regime que estava a provocar a matança. Os grupos 

de resistência local compõem uma quarta vaga de agentes de protecção. 

Apesar de raramente estarem bem equipados para actividades de 

protecção, os intervenientes locais são muitas vezes os únicos grupos 

presentes nas fases iniciais de uma campanha de massacres ou em áreas 

remotas. Lembrem-se que na maioria dos casos de massacres, a ajuda 

internacional só chegou depois do pico da violência, se é que chegou. 

Antes da ECOWAS e, mais tarde, das forças da ONU serem destacadas 

para dar resposta à guerra civil na Serra Leoa, por exemplo, surgiram 

vários grupos de autodefesa para lutar contra os rebeldes da RUF e das 

pilhagens dos soldados do governo. Da mesma forma, em Darfur, uma 

das razões da fragmentação do movimento rebelde foi o surgimento 

de dezenas de pequenas organizações armadas, muitas das quais eram 

grupos de homens armados formados para proteger a sua comunidade 

local. A curto prazo, essa resistência local pode ser encorajada como 

a única opção realista numa situação desesperada. A longo prazo, no 

entanto, a proliferação de grupos armados é indesejável. O objectivo 

dos intervenientes externos deve, dessa forma, ser a desmilitarização das 
41

Promoção da Protecção dos Civis

comunidades locais e a redução do número de grupos armados na área 

de operações.

A categoria final de intervenientes capazes de realizar operações de 

protecção são as companhias privadas de segurança. Apesar da grande 

maioria das empresas contratadas envolvidas em operações de paz e 

estabilização não realizarem explicitamente actividades de combate, 

a bem-sucedida campanha levada a cabo pela empresa Executive 

Outcomes contra os rebeldes da RUF na Serra Leoa durante meados dos 

anos 90 continua a alimentar a perspectiva da privatização das tarefas 

de protecção.59 Os argumentos habituais a favor da subcontratação de 

uma companhia militar privada para realizar operações de protecção 

são de que as firmas estarão (1) mais capacitadas a juntar e enviar 

rapidamente uma força adequada e bem equipada; e (2) menos 

preocupadas do que os governos com o “síndrome do body-bag” e assim 

capazes de suportar elevado número de baixas e – pelo preço certo – 

aventurarem-se onde os governos receiam ir.60 Por outro lado, vale a 

pena lembrar que a junta militar que contratou a companhia Executive 

Outcomes só foi capaz de o fazer vendendo os direitos de exploração 

mineral da principal área produtora de diamantes do país, no Kono. A 

transacção foi completamente obscura e as associações civis continuam 

a lutar contra o contrato e o processo pelo qual foi acordado quando a 

guerra terminou nos fins de 2002. Mais ainda, o pessoal da Executive 

Outcomes permaneceu na área de mineração de diamantes muito 

depois do tratado de paz, sugerindo que alguns deles se envolveram 

no comércio ilícito que ajudou a alimentar a guerra.61 Em resumo, 

permanecem aspectos difíceis relativamente à responsabilização e 

transparência dessas operações. 

Transformação da Análise em Acção: Algumas 

Lições para Melhorar a Protecção dos Civis

Assim que as forças de manutenção da paz executarem uma 

análise sofisticada dos aspectos da protecção, a tarefa é tomar medidas 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

42

para pôr fim às atrocidades actuais e impedir as futuras. Quando nos 

concentrarmos no núcleo central da “cebola” da protecção, as acções 

podem ser largamente divididas em duas categorias interligadas: política 

e militar.

O desafio político é evidente: resolver o conflito que está a 

provocar os desafios da protecção. Como foi expresso pela DPKO/

DFS, “A manutenção da paz através de um processo de paz eficaz é 

provavelmente a maior contribuição que uma missão pode dar para 

proteger os civis.” As operações de paz podem facilitar este processo 

através de uma variedade de meios incluindo “a disponibilização de 

bons ofícios às partes para um acordo de paz, facilitação do processo 

político através da mediação, apoio ao processo da reconciliação e 

enlace activo com o governo anfitrião, as partes envolvidas no processo 

de paz e suas respectivas cadeias de comando, assim como com a 

comunidade internacional.”62

Trazer uma paz duradoura para as zonas de conflito em África 

não é uma tarefa fácil, mas os mecanismos de utilização da mediação 

e da diplomacia para negociar o fim da guerra são bem entendidos, 

embora nem sempre bem executados. Em contraste, a dimensão 

militar da equação da protecção está menos desenvolvida e é menos 

compreendida. A acção militar apropriada depende do cenário em 

questão. Falando de uma maneira geral, estes podem ser divididos em 

situações em que as atrocidades estão a ocorrer enquanto as forças de 

manutenção da paz se encontram no país em questão e casos em que as 

atrocidades ocorrem em países onde não existem forças de manutenção 

da paz.

Quando as atrocidades estão a ser cometidas na ausência das forças 

de manutenção da paz, a ênfase deve ser colocada no envio urgente de 

um número suficiente de tropas bem equipadas que receberam formação 

individual e colectiva sobre a condução de tarefas de protecção. 

Historicamente, os grandes obstáculos neste cenário têm tido três 
43

Promoção da Protecção dos Civis

aspectos: o direito internacional, a política internacional e a falta de 

uma doutrina militar pertinente. 

O primeiro obstáculo é que o direito internacional actualmente 

não permite “intervenções militares humanitárias” a menos que 

estas sejam autorizadas pelo Conselho de Segurança da ONU.63 Por 

intervenção militar humanitária refiro-me ao uso da força militar sem 

o consentimento do estado anfitrião, com o objectivo de evitar ou 

acabar com as violações graves e generalizadas dos direitos humanos, 

tais como o genocídio, limpeza étnica ou crimes contra a humanidade. 

Uma vez que o Conselho de Segurança da ONU nunca autorizou tais 

intervenções contra o consentimento de um governo actuante, é difícil 

imaginar a razão deste padrão ser alterado em breve. Isto significa que 

qualquer outra organização teria de efectuar uma intervenção com, na 

melhor das hipóteses, uma base legal precária e, no pior dos casos, com 

a aparência de ilegalidade, como aconteceu quando a NATO realizou a 

Operação Forças Aliadas na Sérvia/Kosovo em 1999.

A segunda barreira a tais intervenções é a política internacional. 

Na maioria dos casos relevantes, os governos mais poderosos do 

mundo mostraram pouca inclinação para usar a força militar em 

resposta a massacres. Como foi dito por Simon Chesterman, ‘a nãointervenção não-humanitária’ tem sido a resposta habitual da sociedade 

internacional.64 Também pode ser difícil gerar apoio político para 

a intervenção militar porque mesmo se forem destacados não há a 

garantia de que não agravarão a situação. Este foi sem dúvida um 

receio levantado no contexto de Darfur. Na realidade, existem muitas 

considerações prudenciais razoáveis que podem fazer da intervenção 

humanitária militar uma má ideia em casos particulares. Além disso, a 

série de debates na Assembleia Geral da ONU até à Cimeira Mundial 

de 2005 e durante esta, mostrou de forma bastante clara que a grande 

maioria dos membros da ONU estava totalmente relutante quanto 

a autorizar o R2P a abraçar a ideia de uma intervenção militar sem a 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

44

autorização do Conselho de Segurança da ONU.65 Em resumo, o R2P 

só foi aceite porque a versão da ONU não incluía a possibilidade de 

apoiar uma intervenção militar humanitária fora do sistema da ONU. 

Isto provou ser verdadeiro até para a maioria dos governos 

africanos, apesar da existência do Artigo 4(h) da Lei Constitutiva da 

UA. Sem uma autorização do Conselho de Segurança da ONU e o 

aval da UA, as intervenções militares humanitárias teriam de superar 

a percepção generalizada de ilegalidade e desaprovação política. Neste 

contexto, não admira que apesar de várias organizações internacionais 

terem indicado que considerariam a execução de alguma forma de 

intervenção militar humanitária, nomeadamente a UA, a NATO e a 

UE, este permanece um cenário muito pouco provável em África, pelo 

menos no futuro mais próximo.

O terceiro obstáculo é que até muito recentemente, o pensamento 

militar de como executar tal operação de protecção era quase 

inexistente. Para ser claro, a falta de doutrina militar pertinente não 

explica a falta de intervenções militares humanitárias em lugares tais 

como o Ruanda, Srebrenica ou o Darfur – isso deveu-se a decisores 

políticos. Mas a falta de doutrina pertinente apresenta grandes dores de 

cabeça para os responsáveis pelo planeamento militar se lhes for pedido 

para realizarem tais intervenções. Felizmente, conseguiram-se avanços 

significativos na resposta a esta falta de doutrina, com a publicação 

de um manual de planeamento militar pelo Projecto Operação de 

Resposta a Massacres (MARO), um esforço de colaboração entre a 

Harvard University e o Instituto de Operações de Manutenção da Paz e 

Estabilidade do Exército dos E.U.A. A MARO “descreve uma operação 

de contingência para interromper o uso sistemático e generalizado da 

violência pelo estado ou por grupos armados não-estatais contra nãocombatentes.” Em termos militares a característica que os distingue é 

que o seu “objectivo principal” é pôr fim “à matança de civis.”66 Apesar 

da sua análise e recomendações dirigirem-se ao Governo dos Estados 

Unidos, o projecto MARO contém muitas revelações transferíveis 
45

Promoção da Protecção dos Civis

acerca de como melhorar os esforços de protecção dos civis (debatidos a 

seguir). Em resumo, no entanto, permanece reduzida a perspectiva das 

forças internacionais virem rapidamente do estrangeiro para salvarem 

os civis em perigo iminente.

Há espaço para mais optimismo no segundo cenário, isto é, quando 

uma campanha de massacre ocorre num país onde já estão presentes 

forças de manutenção da paz. Neste caso, a ênfase deve ser colocada no 

envio de recursos para o que os analistas da MONUC chamaram áreas 

“de protecção obrigatórias” e no uso do poderio militar, e, se necessário 

da força militar, para criar efeitos políticos no terreno que ponham 

cobro às atrocidades em curso e impeçam as futuras.

O aspecto do aproveitamento do poderio militar para melhorar 

a protecção dos civis pode ser considerada aos níveis estratégico, 

operacional e táctico. Ao nível estratégico existem quatro abordagens 

clássicas para parar com o massacre: dissuadir, compelir, defender e 

atacar.67 Na tabela 3 encontram-se exemplos da sua aplicação à tarefa 

de protecção dos civis. 

Dissuadir envolve tentar manipular o comportamento do alvo 

através de ameaças condicionais. A estratégia de dissuasão baseia-se no 

estabelecimento de linhas vermelhas e os riscos de serem ultrapassadas. 

Geralmente toma a forma de uma exigência comunicada através de 

uma combinação de palavras e acções que afirma: não faça X, ou eu 

faço Y. Em relação à protecção de civis, envolve influenciar como 

os grupos armados pensam, especialmente os seus cálculos sobre o 

cometimento de atrocidades. É mais provável que a dissuasão funcione 

quando o dissuasor e o alvo partilham a opinião do que é considerado 

o comportamento apropriado na situação real. Isto deve-se ao facto de 

um enquadramento partilhado tornar mais fácil concordar quanto ao 

que representa uma punição justa e eficaz.68 

Compelir é o termo de Thomas Schelling que significa usar a 

ameaça ou a força de maneira limitada para induzir um oponente a agir 

de uma determinada forma, geralmente dentro de um prazo específico.69
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

46

É complementar à dissuasão e geralmente toma a forma de: se você 

não fizer X, eu farei Y. Em teoria, dissuadir e compelir envolvem o uso 

eficaz de ameaças condicionais para que o uso real da força militar possa 

ser evitado no todo ou usado em doses limitadas, simbólicas. Assim, o 

sucesso ou insucesso de ambas estas estratégias depende da aquiescência 

do alvo às exigências especificadas nessas ameaças.

Defender e atacar, por outro lado, são estratégias que envolvem o 

uso da força militar quando as ameaças condicionais não produzem a 

aquiescência do alvo, neste caso, os perpetradores dos massacres. Assim, 

DISSUADIR

Detém a violência 

através da presença ou ameaça 

militar

DEFENDER

Protege defensivamente os civis 

vulneráveis em 

locais fixos

COMPELIR

Perturba os meios e 

as capacidades dos 

perpetradores das 

atrocidades

ATACAR

Ataca militarmente e 

derrota os perpetradores das atrocidades

Centrado na protecção física dos civis Centrado em pôr cobro à acção dos perpetradores das atrocidades

•	 Patrulhas 

terrestres e 

marítimas

•	 Conduz exercícios militares

•	 Usa satélites 

/ UAVs para 

obter informações sobre 

potenciais 

atrocidades

•	 Posiciona os 

equipamentos 

militares 

numa postura 

dissuasora, 

i.e., ao largo 

da costa ou 

em territórios 

vizinhos

•	 Defende as 

aldeias, estádios, 

igrejas, etc.

•	 Defende os 

campos de IDP/

de refugiados

•	 Estabelece 

operações interposicionárias

•	 Protege os 

corredores 

humanitários

•	 Perturba as linhas 

de abastecimento

•	 Controla fronteiras, estradas

•	 Impõe o fechamento do espaço 

aéreo 

•	 Impõe um embargo de armas / 

corta a assistência 

militar

•	 Bloqueia a 

imprenssa, o hate 

radio e outros 

meios de comunicação

•	 Alvo de precisão 

•	 Envio de tropas 

terrestres 

•	 Campanha aérea

Tabela 3: Estratégias para Protecção Militar

Source: Adapté du Groupe de travail sur la prévention du génocide, Preventing 

Genocide: A Blueprint for U.S. Policymakers (Washington, DC: U.S. Institute for Peace, 

2008), 83.
47

Promoção da Protecção dos Civis

não dependem da aquiescência do alvo mas sim se a força militar pode 

ser usada eficazmente. Relativamente à protecção de civis, a principal 

diferença entre as estratégias de defesa ou de ataque é que a primeira 

centra-se em salvar as vítimas, enquanto a última se centra em derrotar 

os perpetradores das atrocidades. As forças de manutenção da paz 

raramente empregaram uma estratégia de ataque mas um exemplo 

positivo ocorreu na primeira metade de 2005 quando as tropas da 

MONUC efectuaram operações de isolamento e busca que resultaram 

no desarmamento forçado de 15.000 combatentes da região dos Kivus.70

Os casos em que as forças de manutenção da paz usaram uma estratégia 

defensiva são mais comuns. Um exemplo positivo ocorreu na RDC 

nos fins de Novembro de 2006 quando as forças do CNDP de Laurent 

Nkunda, tendo sobrevivido a resistência das FARDC, avançaram 

sobre Goma, a cidade principal da região, centro de concentração 

dos esforços de assistência internacional e uma área de facto segura da 

ONU. No combate que se seguiu, as forças da MONUC derrotaram as 

forças de Nkunda usando infantaria e helicópteros de ataque, matando 

entre 200 a 400 dos seus homens.

Como regra geral, é largamente aceite ser “mais fácil proteger 

os que se podem tornar vítimas da violência... do que derrotar os 

perpetradores das atrocidades.”71 No entanto, devem ser destacadas 

duas advertências muito importantes. Primeiro, as recompensas de 

derrotar os perpetradores das atrocidades são potencialmente muito 

superiores porque essa campanha pode terminar uma guerra e, assim, a 

causa dos massacres, enquanto que a protecção de potenciais vítimas só 

pode tratar dos sintomas. Segundo, como Taylor Seybolt demonstrou, 

dos casos que ocorreram globalmente durante os anos 90, as campanhas 

para derrotar os perpetradores das atrocidades tiveram um sucesso maior 

do que as realizadas para salvar as vítimas, provavelmente porque os 

intervenientes tendiam a subestimar as exigências envolvidas na opção 

“mais fácil” (i.e. defender “áreas seguras”).72 Em resumo, ambas as 

estratégias envolvem riscos, são perigosas, dispendiosas e exigem uma 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

48

liderança militar excepcional, a fim de terem sucesso. Sem recursos 

suficientes, os defensores serão atacados e as tentativas de derrotar os 

perpetradores estarão condenadas ao fracasso. Além disso, se qualquer 

das abordagens for iniciada e então abandonada devido ao seu elevado 

custo, isto provavelmente piorará a situação porque os perpetradores 

das atrocidades serão encorajados pelo seu sucesso.

Ao nível operacional, o parecer mais útil sobre a actual 

protecção militar (quando a protecção é o único ou o principal 

objectivo) foi desenvolvido pelo projecto MARO. A inspiração 

no seu trabalho permite-nos identificar seis abordagens militares 

relevantes para a execução de operações de protecção. Como debatido 

no manual de ofensiva da MARO, cada abordagem tem vários prós 

e contras dependendo do número, tipo e local da intervenção das 

tropas destacadas; do número, tipo e localização das vítimas e dos 

perpetradores das atrocidades; e do nível de empenho político da parte 

dos intervenientes e dos perpetradores das atrocidades. Os principais 

elementos e considerações de cada abordagem estão resumidos na 

tabela 4 e representados graficamente no Anexo A. Os aspectos da 

perspectiva do manual da MARO sobre cada abordagem podem ser 

contestados mas servem como um útil ponto inicial de debate. 

Como mencionado acima, entre as abordagens mais perigosas mas 

potencialmente eficazes está a possibilidade das forças de manutenção 

de paz tentarem derrotar os perpetradores. Um exemplo claro dos 

benefícios desta abordagem ocorreu em finais de 2000 quando as forças 

britânicas na Serra Leoa derrotaram a facção insurgente conhecida por 

West Side Boys. Apesar do motivo principal por detrás da Operação 

Barras ter sido resgatar soldados britânicos que tinham sido feitos 

reféns pelos insurgentes, teve um efeito psicológico crucial de indicar 

às outras facções insurgentes que as forças armadas britânicas possuíam 

uma capacidade de fogo superior e não tinham receio de usá-la. 

Aproximadamente um ano depois da operação, terminou uma década 

de guerra civil.73
49

Promoção da Protecção dos Civis

Tabela 4: Seis Abordagens Militares à Protecção dos 

civis

Abordagem Descrição Considerações

Saturação

Estabelecer o controlo e proporcionar 

a segurança numa 

grande região com 

unidades dispersas 

no terreno.

•	 Exige forças adequadas, logística extensiva e um adversário fraco

•	 Aconselhável quando a população vítima 

está bastante dispersa

•	 Necessidade de operações de estabilidade extensas

Mancha de óleo

Centrada no controlo 

de locais-chave 

seleccionados e na 

expansão gradual 

para outras áreas.

•	 Necessita de menos forças do que a 

saturação 

•	 Aconselhável com perpetradores fortes e 

populações de vítimas concentradas

•	 Cede território aos perpetradores

•	 Empenho prolongado

Separação

Estabelecer uma 

zona tampão entre 

as vítimas e os perpetradores.

•	 Requer forças limitadas

•	 Aconselhável quando os perpetradores e 

as vítimas estão separados

•	 Cede território aos perpetradores

•	 As forças podem ser apanhadas entre 

grupos beligerantes

•	 Potencial de uma divisão a longo prazo

Áreas seguras

Proteger os campos 

de IDP e outras áreas 

com alta densidade de populações 

vulneráveis.

•	 Requer forças limitadas

•	 Aconselhável quando as vítimas estão 

concentradas

•	 Cede território aos perpetradores

•	 Grande ônus de assistência humanitária

•	 Pode “compensar” os perpetradores

Contenção

Atacar os perpetradores ou isolá-los 

com bloqueios e 

fechamento do 

espaço aéreo.

•	 Requer capacidade de logística aérea, 

marítima, etc. Eficaz

•	 Presença limitada no país 

•	 Não fornece protecção directa às vítimas

•	 Risco de danos colaterais

•	 Precursor de outras abordagens

Derrotar os perpetradores

Ataca a liderança 

dos perpetradores e 

força a eliminação da 

sua capacidade de 

cometer massacres.

•	 Exige uma grande força

•	 Pode ser exigida para uma resolução a 

longo prazo

•	 Necessário um esforço extensivo de 

reconstrução e estabilização

•	 Número elevado de baixas e danos 

colaterais

Fonte: Parafraseado de Mass Atrocity Response Operations: A Military Planning Handbook, 

Sarah Sewall et al., (Harvard Kennedy School e PKSOI, 2010), p. 63-78.
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

50

Infelizmente, o que aconteceu aos West Side Boys é uma 

ocorrência rara no mundo das operações de paz. Na realidade, por vezes 

as forças de manutenção da paz perdem, como na tentativa frustrada das 

tropas dos E.U.A. e da ONU de derrotarem as forças do General Aidid 

na Somália em 1993-94. Na maioria das vezes, as forças de manutenção 

da paz envolvem-se em esforços coercivos contra grupos insurgentes 

particulares, causando alguns danos sem derrotá-los. Isto dá uma 

oportunidade futura às forças insurgentes de recuperarem e retribuírem 

às forças de manutenção da paz ou aos civis locais. No início de Julho 

de 2003, por exemplo, tropas da Operação Artemis lideradas pela 

França na República Democrática do Congo mostraram claramente 

a sua resolução quando mataram aproximadamente 20 milicianos 

da Union des Patriotes Congolais que haviam ameaçado as forças de 

manutenção da paz e os civis locais. O problema foi, no entanto, que 

a ameaça insurgente permaneceu na área muito depois das forças da 

Operação Artemis terem partido. Da mesma forma, em resposta às 

operações de isolamento e busca da MONUC mencionadas acima, 

a Front des Nationales et Intégrationnistes emboscaram uma patrulha 

da ONU matando nove soldados de Bangladesh. Posteriormente, 

a MONUC enfrentou novamente os rebeldes numa batalha feroz, 

matando entre 50 e 60 combatentes e desarmando mais de 140 com 

apenas dois soldados da MONUC feridos.74 Estes problemas também 

atormentaram as forças governamentais. Por exemplo, quando as tropas 

congolesas e ruandesas efectuaram ofensivas militares contra os rebeldes 

da FDLR durante 2009 – as operações Umoja Wetu e Kimia II – apesar 

de matarem e desarmarem alguns insurgentes, a maioria simplesmente 

dispersou, apenas para regressar e exigir retribuição da população civil 

depois dos soldados congoleses e ruandeses se retirarem. Além disso, ao 

mesmo tempo que estas operações estavam a ser realizadas entre Janeiro 

e Setembro de 2009, mais de 1.400 civis foram deliberadamente mortos, 

sendo mais de metade pelo exército congolês.75
51

Promoção da Protecção dos Civis

Estes exemplos demonstram algumas das dificuldades envolvidas 

na realização das operações ofensivas para derrotar os perpetradores 

dos massacres. Apesar de terem produzido resultados mistos, é difícil 

vislumbrar qualquer alternativa que ponha cobro à matança, depois 

de a diplomacia ter falhado. O desafio no futuro é equipar as forças de 

manutenção da paz com os recursos necessários para coagirem estes 

grupos a participarem num processo de paz genuíno ou derrotá-los de 

uma vez por todas.

Em termos tácticos, muitas tarefas militares estabelecidas são 

relevantes para as operações de protecção, algumas das quais têm 

sido executadas regularmente em operações de manutenção da paz 

em África (ver tabela 5). Depende dos analistas e dos comandantes 

em missões específicas a decisão sobre quais destas são apropriadas 

e merecem prioridade no teatro de operações local. O conhecimento 

de todas elas deverá fazer parte da formação individual e colectiva das 

potenciais forças de manutenção da paz.

Tabela 5: Exemplos de Tarefas Militares Relevantes 

para a Protecção dos civis

•	 Coagir os perpetradores das atrocidades

•	 Operações de isolamento e busca contra 

bases de grupos armados

•	 Resposta à crise

•	 Estabelecer bases em áreas de insegurança civil

•	 Guardar as instalações

•	 Patrulha / observação / vigilância nos 

campos de deslocados

•	 Remover as barricadas ilegais e pontos 

de controlo nas estradas civis

•	 Missões de sensibilização dos grupos 

armados

•	 Estabelecer áreas seguras e manter a 

segurança dentro dos seus limites

•	 Separar combatentes e não-combatentes

•	 Operações de evacuação de não-combatentes

•	 Fornecer corredores seguros para os civis

•	 Identificar, desmilitarizar e patrulhar 

as rotas de abastecimento de ajuda 

humanitária

•	 Escoltar comboios de ajuda humanitária 

e proteger os funcionários das equipas de 

assistência

•	 Monitorizar as violações

•	 Prender os criminosos de guerra

•	 Desminagem

•	 Resguardar a artilharia não detonada 

•	 Fazer cumprir o toque de recolher 

obrigatório

•	 Protecção às VIP 

•	 Por cobro à hate media

•	 Reformar e treinar os serviços de 

segurança
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

52

Conclusões e Recomendações

Proteger os civis dos caprichos da guerra levantará sempre enormes 

desafios mas, como vários estudos concluíram, não é um mandato 

impossível para as forças de manutenção da paz. De facto, desde 1999, a 

protecção dos civis tornou-se uma exigência para o sucesso operacional 

da maioria das operações de paz da ONU em África. O argumento 

central deste estudo é que a protecção dos civis pode ser melhorada se 

as políticas se basearem numa concepção de protecção multiníveis, uma 

análise sólida das dinâmicas do conflito em questão, uma visão clara da 

estratégia que guia as actividades de protecção e a disponibilização de

suficientes recursos às forças de manutenção da paz para realizarem as 

tarefas operacionais e tácticas essenciais. As seguintes recomendações 

destinam-se às várias organizações internacionais que têm feito do seu 

mandato a protecção dos civis:

Recomendação 1: A dissuasão é o objectivo para fortalecer as 

normas globais. O objectivo principal deve ser evitar o massacre de 

civis em vez de intervir e tentar pôr cobro a massacres em curso. A 

longo prazo, isto exige uma estratégia de dissuasão baseada no objectivo 

do fortalecimento das normas globais que restringe a violência armada 

contra civis. Lawrence Freedman descreveu isto como uma abordagem 

de dissuasão “baseada nas normas”, que envolve intervenientes 

poderosos “reforçando certos valores até ao ponto em que se pressupõe 

que não devem ser violados.” As duas normas fundamentais em 

questão são as R2P e a legitimidade da intervenção militar humanitária 

em casos de genocídio e massacres. A curto prazo, o desafio é assegurar 

que a ONU e outras organizações internacionais estabeleçam uma 

reputação de resposta às atrocidades que crie dissuasão interiorizada nos 

possíveis perpetradores. Isto significa reforçar os recursos disponíveis 

para as operações de paz para que caso a dissuasão falhar, eles tenham 

uma perspectiva razoável de sucesso na protecção aos civis em perigo 

eminente.
53

Promoção da Protecção dos Civis

Recomendação 2: Planear conceitos operacionais claros e 

fortalecer o consenso internacional à sua volta. Se as organizações 

não puderem definir claramente o significado da protecção, terão 

poucas chances de a realizarem. A boa nova é que apesar de constituir 

um trabalho em curso, as várias definições operacionais de protecção 

decorrentes de uma gama variada de ONGs, governos e organizações 

internacionais debatidas acima revelam um enorme consenso acerca 

do significado de protecção. Isto sugere que o maior desafio num futuro 

previsível andará à volta de qual é a melhor maneira de obter protecção 

em contextos concretos. Por outras palavras, o debate será mais sobre os 

meios do que os fins.

Recomendação 3: Ser realista e controlar as expectativas. O 

registo de operações de protecção a civis desde o fim da Guerra Fria deixa 

um espaço considerável para aperfeiçoamento. É portanto, aceitável 

esperar os mais altos padrões das forças de manutenção da paz; superiores 

aos que têm sido conseguidos até agora. Mas estes padrões devem ser 

realistas. Como o estudo do DPKO/OCHA correctamente alertou, “as 

operações de manutenção da paz não podem ‘proteger todos de tudo’.” 

Em particular, elas “não podem dar resposta a todas as vulnerabilidades 

de uma sociedade, operar sem alguma aparência de uma ‘paz a manter’ 

ou deter beligerantes determinados totalmente apoiados por um estado.”

 Isto significa que os potenciais protectores devem trabalhar para 

controlar as expectativas através de uma variedade de audiências, 

particularmente as populações locais nas zonas de conflito, os meios 

de comunicação internacionais, a sociedade civil global e os líderes 

políticos dos governos mundiais e das organizações internacionais. 

A mensagem geral que precisa de ser transmitida é simples: sem mais 

recursos, melhor planeamento e formação e maiores níveis de apoio 

político, existem limitações reais quanto ao número de civis que as 

forças de manutenção da paz podem proteger, especialmente quando os 

governos decidem massacrar segmentos da sua própria população. No 

terreno, as Equipas de Protecção Conjunta da MONUC representam 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

54

uma inovação importante e realçam o potencial para o que pode 

ser alcançado nesta área. Apesar de serem claramente necessários 

destacamentos mais prolongados destas equipas, esta é uma iniciativa 

merecedora de apoio e de ser reproduzida noutros locais. 

Recomendação 4: Investir em líderes excelentes para as 

operações de paz. Como um antigo ditado africano sugere, a 

paz é cara mas vale bem a pena o investimento. O mesmo pode 

ser dito acerca da liderança nas operações de protecção. Dito de 

uma forma simples, a liderança é importante. De facto, muitas 

vezes apenas uma liderança forte “pode contrabalançar as várias 

tensões nas missões de manutenção da paz e de integração.”

 Como sugerem os exemplos da liderança de Dag Hammarskjöld na 

missão no Congo nos anos 60 e os esforços de Roméo Dallaire no 

Ruanda, uma liderança forte, objectivos claros e empenho político 

podem fazer a diferença mesmo quando o pessoal tem uma experiência 

relativamente limitada. As organizações interessadas na protecção dos 

civis precisam de investir mais recursos para que os chefes das missões 

e os oficiais superiores sejam melhor seleccionados e estejam melhor 

preparados, e estes, por sua vez precisam de ser responsabilizados pela 

produção e execução das estratégias das missões e por prestarem contas 

dos resultados. O objectivo a longo prazo deve ser acumular um grupo 

significativo de forças de manutenção da paz profissionais e oficiais 

superiores que tenham experiência e julgamento crítico para tomar as 

acções apropriadas em circunstâncias difíceis.

Recomendação 5: Investir nas forças de manutenção da paz. 

Pedir às forças de manutenção da paz que protejam os civis nas zonas de 

conflito em África, exige que eles tomem riscos consideráveis. É justo 

que em troca lhes seja dado o apoio político e os recursos necessários 

para lhes proporcionar pelo menos uma hipótese razoável de sucesso. 

A boa nova é que mesmo num estado relativamente desgastado, a 

manutenção da paz da ONU é económica; com um custo aproximado 

de $8 mil milhões anuais, o orçamento de manutenção da paz da 
55

Promoção da Protecção dos Civis

ONU representa menos de 1% dos gastos militares mundiais. Isto 

é demasiado pouco mas significa que a manutenção da paz pode ser 

bastante fortalecida por consideravelmente pequenos montantes 

de dinheiro, pelo menos quando comparada com os orçamentos da 

defesa nacional dos países da NATO. O orçamento da UA, é ainda, 

consideravelmente menor. Como resultado, montantes de dinheiro 

relativamente pequenos gastos em programas de assistência e formação 

em África tais como a Iniciativa das Operações da Paz Global podem 

ter um potencial impacto significativo, para além da ajuda na expansão 

do grupo de potenciais países contribuintes com tropas (TCCs) e países 

contribuintes com polícia (PCCs).

Recomendação 6: Investir nas capacidades de inteligência. 

A protecção dos civis não pode ser obtida sem uma sofisticada 

compreensão das dinâmicas do conflito e de uma boa análise da ameaça 

realizada o mais próximo de tempo real possível. Assim, as operações 

da paz, precisam de desenvolver formas eficientes de recolha de 

inteligência. Como foi observado por Dame Pauline Neville-Jones, “é 

difícil definir a possibilidade de manutenção da paz capaz e eficaz sem 

dispor de inteligência atempada e de boa qualidade.” No entanto, 

historicamente, os estados membros da ONU têm relutado em apoiar o 

DPKO com as suas próprias capacidades de recolha de inteligência. Isto 

tem de mudar.

Recomendação 7: Investir na reflexão. A melhoria das 

políticas de protecção dos civis no futuro será facilitada pela 

reflexão sistemática na extensão dos progressos de hoje. Isto exigirá 

organizações que melhorem em duas áreas em particular: planeando 

referências e indicadores fundamentais do progresso e gerando lições 

accionáveis aprendidas e melhores práticas. As operações no terreno 

no Sudão, na RDC e noutros locais melhoraram significativamente 

quanto ao desenvolvimento de indicadores de desempenho mas 

isto deve ser feito mais sistematicamente em todas as missões. 

Além disso, a memória institucional das potenciais organizações de 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

56

protecção necessitam de extrair, analisar e sistematizar a sabedoria 

prática ganha através da experiência do seu pessoal no terreno.

 Quer isto tome a forma de histórias orais, uma técnica de entrevista 

de lições aprendidas para extrair informações de oficiais superiores 

e forças de manutenção da paz, ou, idealmente, estudos mais 

sistemáticos sobre os critérios para o sucesso das operações de paz, 

estas experiências são demasiado importantes para desperdiçar.

 Como concluiu o estudo do DPKO/OCHA, “Está a perder-se 

demasiado conhecimento numa altura em que este é absolutamente 

necessário.” Esse conhecimento tem muitos usos mas será crucial para 

o desenvolvimento de melhores programas de formaçãoNuma altura 

em que não existem conceitos padronizados de treino da protecção dos 

civis.

Recomendação 8: Estar preparado para coagir os perpetradores 

das atrocidades. Muitas vezes pode ser uma opção politicamente 

desagradável, mas a evidência histórica sugere que ao fracassar 

a diplomacia existem poucas formas de pôr fim às campanhas de 

atrocidades sistemáticas e generalizadas sem recorrer ao uso da força 

letal. Quando essa força é usada, as forças de manutenção da paz 

devem esperar baixas e os líderes políticos devem estar preparados 

para as absorver. Além disso, é importante lembrar a conclusão de 

Taylor Seybolt que durante os anos 90, as campanhas para derrotar 

os perpetradores tiveram uma percentagem de sucesso superior 

às campanhas para salvar as vítimas, provavelmente porque os 

intervenientes tenderam a subestimar as exigências envolvidas na opção 

“mais fácil” (i.e. defender “áreas seguras”). No entanto, a coerção não 

necessita de ser sempre militar. De facto, Jeremy Weinstein sugeriu que 

quando se enfrentam revoltas oportunistas, privá-las dos recursos que 

usam para financiar as suas insurgências e empurrá-las para a criação de 

estados com o consentimento do governo pode obter o efeito desejado.

 Se as medidas económicas não têm sucesso ou são demasiado lentas, 
57

Promoção da Protecção dos Civis

devem ser combinadas com esforços militares do género debatido 

acima. Os soldados necessitam de receber formação apropriada.

Recomendação 9: Manter a intervenção militar humanitária 

na mesa. A forma como os estados definiram o princípio R2P 

e enquadraram muito do debate sobre os temas da protecção 

dos civis sugere que pode ser alcançado através das estruturas 

existentes da ONU. O problema com esta fórmula é que 

contorna um enigma político crucial levantado pelo facto de, 

historicamente, as campanhas mais generalizadas e sistemáticas 

de massacres terem sido orquestradas por agentes governamentais.

 E, no entanto, o Conselho de Segurança da ONU jamais autorizou 

uma intervenção militar humanitária contra a vontade de um 

governo no poder. Assim, as organizações interessadas na protecção 

dos civis, necessitam de manter a discussão da intervenção militar 

humanitária. Como o famoso pedido de Kofi Annan aos Estados 

Membros da ONU, se “nesses dias e horas negros que conduziram 

ao genocídio [no Ruanda em 1994], uma coalizão de estados 

estivesse preparada para agir em defesa da população Tutsi, mas não 

recebesse autorização imediata do Conselho, deveria essa coalizão 

ficar de braços cruzados e permitir que o horror continuasse?”

 Se a resposta é “não,” então os governos devem continuar a explorar 

todas as opções potenciais – incluindo acções executadas sem a 

autorização explícita do Conselho de Segurança da ONU – e descobrir 

maneiras de optimizar a chance de que as intervenções humanitárias, se 

necessárias, podem ter sucesso.

Recomendação 10: Não desistir da reforma do sector 

da segurança. Dada a quantidade de desafios da segurança 

exacerbados por exércitos não-profissionais em África, uma parte 

fundamental do esforço para evitar massacres a longo prazo, 

recai sobre a profissionalização das forças armadas do continente.

 Os exércitos não-profissionais não só facilitam o surgimento de 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

58

insurgências e o começo de uma guerra civil, mas são também 

uma das principais fontes de atrocidades contra os civis. Assim, o 

fortalecimento das capacidades de estados enfraquecidos através da 

reforma do sector da segurança, deverá ser considerada uma parte 

fundamental da agenda da protecção dos civis. Ocasionalmente, 

pode até ser prudente disponibilizar salários e equipamentos aos 

exércitos culpados de cometer atrocidades porque como sugere a 

evidência da RDC, “a insuficiência de pagamento e de logística 

desempenharam um papel importante na contribuição para os 

ataques das [FARDC] sobre os civis, uma vez que as tropas esfomeadas 

e sem dinheiro, pilharam e roubaram as populações locais.”

 O objectivo a longo prazo de tais esforços de reforma é o de incutir 

um espírito profissional nos serviços de segurança até ao ponto que, em 

teoria, os seus membros recusem obedecer a ordens para cometerem 

actos ilegais contra os civis.
59

Promoção da Protecção dos Civis

Anexo A

Seis Abordagens Militares à Protecção dos civis

Fonte para os seis exemplos: Sarah Sewall et al., Mass Atrocity 

Response Operations: A Military Planning Handbook (Harvard Kennedy 

School e PKSOI, 2010), p. 63-78.
1. Saturação: estabelece o controlo e proporciona a segurança numa 

grande região com unidades dispersas no terreno.

X: Brigada II: Batalhão
61

Promoção da Protecção dos Civis

2. Mancha de óleo: centrada no controlo de locais-chave 

seleccionados e na expansão gradual para outras áreas.

X: Brigada
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

62

3. Separação: estabelece uma zona tampão entre as vítimas e os 

perpetradores das atrocidades.

X: Brigada II: Batalhão
63

Promoção da Protecção dos Civis

4. Áreas seguras: proteger os campos de IDP e outras áreas com alta 

densidade de populações vulneráveis.

II: Batalhão
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

64

5. Contenção: atacar os perpetradores ou isolá-los com bloqueios e 

fechamento do espaço aéreo.
65

Promoção da Protecção dos Civis

6. Derrotar os perpetradores: atacar a liderança dos perpetradores e 

forçar a eliminação da sua capacidade de cometer massacres.
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

66

Notas

1

 Citado em Siobhán Wills, Protecting Civilians: The Obligations of Peacekeepers 

(Oxford: Oxford University Press, 2009), pp.8, 10.

2

 Trevor Findlay, The Use of Force in UN Peace Operations (Oxford: Oxford University Press for SIPRI, 2002), p. 68.

3

 Victoria Holt e Glyn Taylor com Max Kelly, Protecting Civilians in the Context 

of UN Peacekeeping Operations (New York: UN DPKO/OCHA, Novembro de 2009), 

p.5.

4

 Não existem, claro, dados fiáveis sobre as vítimas das guerras em África mas é 

bastante duvidoso que a estatística largamente divulgada segundo a qual 90% das fatalidades da guerra são civis é uma generalização exacta. Consulte Adam Roberts, ‘Lives and 

Statistics: Are 90% of War Victims Civilians?, Survival, 52:3 (2010), pp.115-36.

5

 Este total encontra-se discriminado em <www.pcr.uu.se/gpdatabase/search.php>.

6

 The Report of the Panel on United Nations Peace Operations (UN doc. 

A/55/305-S/2000/809, 2000), par. 50. Este relatório é comumente designado relatório 

Brahimi em honra do seu presidente, o ex-ministro dos Negócios Estrangeiros da Argélia 

Lakhdar Brahimi. O relatório foi publicado em Agosto de 2000 em resposta ao pedido 

do Secretário-Geral da ONU, Kofi Annan, para que o painel examinasse pormenorizadamente as “actividades de paz e segurança” da ONU e “apresentasse uma série clara de 

recomendações específicas, concretas e práticas para ajudar as Nações Unidas a melhor 

conduzir essas actividades no futuro.” É amplamente reconhecido como um dos mais 

importantes documentos sobre operações de paz da ONU na era do pós Guerra Fria.

7

 Holt et al., Protecting Civilians, pp.3 e 4.

8

 UN doc. S/2007/307/Rev.1, 5 de Junho de 2007, parágrafo 40.

9

 Genocide Prevention Task Force (GPTF), Preventing Genocide: A Blueprint for 

US Policymakers (Washington, DC: US Institute for Peace, 2008). A Força-de-Tarefa 

foi concebida como um esforço bipartidário e estabelecida na iniciativa do United States 

Holocaust Memorial Museum (Museu dos Estados Unidos em Memória das Vítimas do 

Holocausto), a American Academy of Diplomacy (Academia Norte-americana de Diplomacia), e o US Institute of Peace (Instituto para a Paz dos E.U.A.A.). Foi co-presidido 

por Madeleine Albright e William Cohen e recebeu a tarefa de identificar “passos 

práticos para melhorar a capacidade do Governo dos E.U.A. para prevenir e responder ao 

genocídio e massacres.”

10 Na secção sobre cooperação para responder aos desafios globais fundamentais, o 

Governo dos E.U.A. reiterou o seu apoio ao princípio da “responsabilidade de proteger” e 

declarou que: “Os Estados Unidos estão empenhados em trabalhar com os nossos aliados 

e fortalecer as nossas próprias capacidades internas, para assegurar que os Estados Unidos 

e a comunidade internacional estão empenhados proactivamente num esforço estratégico 

para evitar massacres e genocídio. No caso de a prevenção falhar, os Estados Unidos trabalharão multilateral e bilateralmente para mobilizar a ajuda diplomática, humanitária, 

financeira e, em certas circunstâncias, militar, para prevenir e responder ao genocídio 

e aos massacres.” United States National Security Strategy (Washington DC: Maio de 
67

Promoção da Protecção dos Civis

2010), p.48.

11 General Guidelines for Peace-Keeping Operations (DPKO: UN/210/TC/GG95, 

Outubro de 1995), parágrafos 29 e 38. As tarefas relacionadas com a protecção de civis 

estiveram da mesma forma ausentes do United Nations Peacekeeping Training Manual 

de 1996 (DPKO: sem data [1996]).

12 Esta secção baseia-se no estudo de Alex J. Bellamy e Paul D. Williams, “Protecting Civilians in Uncivil Wars” em Sara Davies e Luke Glanville (eds.), Protecting the 

Displaced (Leiden: Brill, 2010), pp.131 a 137.

13 Louise Doswald-Beck, “The Civilian in the Crossfire,” Journal of Peace Research, 

24:3 (1987), p.253.

14 Exemplos recentes incluem Deborah Mancini-Griffoli e Andre Picot, Humanitarian Negotiation: A Handbook for Securing Access, Assistance and Protection for 

Civilians in Armed Conflict (Geneva: Centre for Humanitarian Dialogue, 2004); Hugo 

Slim e Andrew Bonwick, Protection: An ALNAP Guide for Humanitarian Agencies 

(London: ALNAP/Overseas Development Institute, 2005); Liam Mahoney, Proactive 

Presence: Field Strategies for Civilian Protection (Geneva: Centre for Humanitarian 

Dialogue, 2006).

15 Para uma lista de documentos elaborados pelo Conselho de Segurança da ONU e 

pelo Secretário-Geral sobre protecção dos civis consulte Holt et al., Protecting Civilians, 

pp.81a 84.

16 OCHA, Aide-Memoire for the Consideration of Issues Pertaining to the Protection of Civilians (New York, OCHA Policy Development and Studies Branch, 2004). 

No início de 2009, o OCHA propôs uma versão revista, o que foi bem recebido pelo 

Conselho de Segurança (consulte UN doc. S/PV.6066, 14 de Janeiro de 2009) e foi 

publicada em Maio de 2009.

17 Report of the Secretary-General on the Protection of Civilians in Armed 

Conflict (UN doc. S/2007/643, 28 de Outubro de 2007). Para a reacção do Conselho 

consulte UN doc. S/PV.5781, 20 de Novembro de 2007.

18 Report of the Panel on United Nations Peace Operations, p.x.

19 Peace Support Operations: A Working Draft Manual for African Military Practitioners (DWM 1-2000 February 2000), parágrafos 0245, 0346 e 0511. Em <www.iss.

co.za/Pubs/Other/PeaceSupportManualMM/Contents.html>. As tarefas de consolidação 

da paz incluem a protecção do estado de direito, a protecção das operações humanitárias 

e dos direitos humanos e a criação de áreas seguras desmilitarizadas. Consulte ibid, 

capítulo 5, secção III.

20 União Africana, Roadmap for the Operationalization of the African Standby 

Force (Au doc. EXP/AU-RECs/ASF/4(I), Adis Abeba, 22 e 23 de Março de 2005), A-1. 

A Força de Alerta Africana deve ser composta de cinco batalhões regionais de aproximadamente 4.000 tropas. Deve realizar operações em seis cenários:

1. Aconselhamento militar a missões políticas da UA/Regionais.

2. Missões de observação da UA/regionais, destacadas com Missões da ONU.

3. Missões de observação independente da UA/Regionais.
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

68

4. Força de manutenção da paz Regional/UA do Capítulo VI e missões de destacamento de prevenção (e promoção da paz).

5. Força de manutenção da paz da UA para missões complexas multidimensionais, 

incluindo as que envolvem pilhantes de baixo nível.

6. A intervenção da UA, i.e. em situações de genocídio onde a comunidade internacional não intervém imediatamente.

O prazo limite oficial para que a Força se tornasse operacional foi meados de 2010. 

Para detalhes, consulte Jackie Cilliers, The African Standby Force: An update on progress (Pretoria: ISS Paper 160, Março de 2008); Jeffrey E. Marshall, Building an Effective 

African Standby Force to Promote African Stability, Conflict Resolution and Prosperity 

(Londres: LSE Crisis States Discussion Papers No. 16, Abril de 2009).

21 African Union, Peace Support Operations Harmonized Doctrine (AU doc. 

2006), pp.3 a 9, e 2-2, 2-3, 3-9, e 5-3. Cópia na posse do autor.

22 ECOWAS Draft Code of Conduct for the Armed Forces and Security Services 

of West Africa (April 2006). At <www.dcaf.ch/code_conduct-armed-forces-west-africa/

WestAfrica_CoC.pdf>.

23 Relatório do Secretário-Geral da ONU, Implementing the Responsibility to 

Protect (UN doc. A/63/677, 12 de Janeiro de 2009).

24 Ban Ki-moon, “Annual Address to the General Assembly,” UN doc. SG/

SM/11182, 25 de Setembro de 2007.

25 NATO, Peace Support Operations (Allied Joint Publication 3.4.1, July 2001), 

parágrafos 0629c e 0640-1.

26 Handbook on UN Multidimensional Peacekeeping Operations (DPKO Best 

Practices Unit: December 2003); UN Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines (DPKO: 2008).

27 Holt et al., Protecting Civilians, p.57.

28 UK Government Strategy on the Protection of Civilians in Armed Conflict 

(London: FCO-DFID-MOD, 2010), p.11. At <www.fco.gov.uk/resources/en/pdf/aboutus/our-publications/ukstrategy-protect-cvilians-arms-conflict>. 

29 Isto é a minha adaptação do “egg framework,” do ICRC que foi desenvolvido nos 

finais dos anos 90, para descrever o relacionamento entre os padrões de abuso e o que a 

organização viu como três formas de actividades de protecção (reação, correção e criação 

do ambiente).

30 Draft DPKO/DFS Operational Concept on the Protection of Civilians in UN 

Peacekeeping Operations (UN: 20 de Janeiro de 2010), cópia na posse do autor. O 

UNMIS Protection of Civilians Strategy-Security Concept desenvolvido nos finais de 

2008 também conceptualizou a protecção em termos multiníveis, tendo a protecção 

da violência física iminente no seu núcleo. Consulte Holt et al., Protecting Civilians, 

pp.190 a 192.

31 AU Draft Guidelines for the Protection of Civilians by Peace Support Missions 

(March 2010), cópia na posse do autor. Actualmente eles encontram-se no processo de 

serem aprovados pelo Estado-Maior das forças armadas da UA.
69

Promoção da Protecção dos Civis

32 Ibrahim Gambari, UNAMID 2010 Darfur Protection Strategy (February 2010), 

p.1.

33 Draft DPKO/DFS Operational Concept, paragraph 16.

34 A New Partnership Agenda: Charting a New Horizon for UN Peacekeeping 

(DPKO: Julho de 2009), p.19.

35 Taylor B. Seybolt, Humanitarian Military Intervention: The Conditions for Success and Failure (Oxford: Oxford University Press, 2007), p.23.

36 Sarah Sewall et al., Mass Atrocity Response Operations: A Military Planning 

Handbook (Harvard Kennedy School e PKSOI, 2010), p.5. Consulte também Victoria 

K. Holt e Tobias C. Berkman, The Impossible Mandate? Military Preparedness, the 

Responsibility to Protect and Modern Peace Operations (Washington DC: Henry L. 

Stimson Center, 2006).

37 UN Peacekeeping Operations, p.35. No sistema da ONU, foram desenvolvidas 

ROE pelo Serviço de Planeamento Militar e pelo Departamento Jurídico, enviadas ao 

Comandante da Força para disseminação e fornecidas num cartão de ROE simplificadas 

para portabilidade.

38 Holt et al., Protecting Civilians, pp.138, 322. O Aide-Mémoire (“Soldiers 

Card”) foi igualmente claro, consulte ibid, p.323.

39 Report of the Independent Inquiry into the actions of the United Nations during the 1994 genocide in Rwanda (UN doc. S/1999/1257, 16 de Dezembro de 1999), 

p.9. Consulte também Romeo Dallaire, Shake Hands With The Devil: The Failure of 

Humanity in Rwanda (New York: Carroll e Graf, 2005), p.72.

40 Dallaire, Shake Hands With The Devil, p.99.

41 Wills, Protecting Civilians, p.85.

42 Estes números sobre violência unilateral estão disponíveis em <www.pcr.uu.se/

gpdatabase/search.php>.

43 As milicias são grupos armados controlados por partidos políticos enquanto os 

gangues criminosos são bandos de ladrões armados fora do controlo de qualquer organização política.

44 Consulte Sewall et al., Mass Atrocity Response Operations, p.31.

4

5 Violência unilateral, como o nome sugere, envolve um dos lados usar a violência 

e o outro sofrer as consequências. Pode incluir soldados disparando sobre pessoas que 

protestam desarmadas, execuções sumárias de prisioneiros ou genocídio.

46 Holt et al., Protecting Civilians, p.197.

47 HRW, “You will be punished”, p.149.

48 Ibid, pp.150-51.

49 Holt et al., Protecting Civilians, pp.122-29, 205-7.

50 Sobre o qual, consulte a edição especial do jornal International Peacekeeping 

dedicado ao relacionamento entre as operações da paz e o crime organizado, Vol.16, No.1 

(2009).

51 HRW, “You will be punished”, p.142. 

52 Charles King, “The Micropolitics of Social Violence,” World Politics, 56:3 
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

70

(2004), p.447.

53 Code Cable, “The military assessment of the situation as of 17 April 1994,” Dallaire (UNAMIR) para Baril (New York, UN), 17 de Abril de 1994, parágrafo 19.

54 Jeremy M. Weinstein, Inside Rebellion: The Politics of Insurgent Violence 

(Cambridge: Cambridge University Press, 2007), pp.20, 207-8. Para Weinstein, as 

dotações económicas são “recursos que podem ser mobilizados para financiar o arranque 

e a manutenção de uma organização rebelde.” Eles “moldam e restringem a amplitude 

das estratégias que os líderes podem empregar quando organizam a violência ... porque 

afectam os cálculos do custo-benefício feitos pelos líderes.” (pp.47-50)

55 HRW, “You will be punished”, p.141. 

56 A Comissão da Verdade e Reconciliação da Serra Leoa identificou 17 tipos de 

violações: rapto, amputação, detenção arbitrária, assalto/sova, destruição da propriedade, 

droga, extorsão, canibalismo forçado, deslocamento forçado, trabalhos forçados, recrutamento forçado, assassínio, saques, tortura física, violação, abuso sexual e escravatura 

sexual. Anexo 1, “Statistical Appendix to the Report of the Truth and Reconciliation 

Commission of Sierra Leone” por Richard Conibere et al. 5 de Outubro de 2004.

57 Consulte a lista compilada por Jason Stearns at <http://congosiasa.blogspot.

com/2010/06/list-of-armed-groups-in-kivus.html>.

58 UNAMID Mission Directive on the Protection of Civilians in Darfur (emitido 

em 23 de Fevereiro de 2009) citado em Holt et al, Protecting Civilians, p.182.

59 Para detalhes consulte Abdel-Fatah Musah, “A Country under Siege” in A-F. 

Musah and J.K. Fayemi (eds.), Mercenaries: An African Security Dilemma (London: 

Pluto Press, 2000), pp.76-116 and Herbert M. Howe, Ambiguous Order (Boulder, CO: 

Lynne Rienner, 2001), chapter 5.

60 Para um debate, consulte P.W. Singer, “Peacekeepers Inc.”, Policy Review, 119 

(Junho a Julho de 2003).

61 Estou grato a Alison Giffen por chamar a atenção para esta situação.

62 Draft DPKO/DFS Operational Concept, parágrafo 18.

63 Os melhores debates sobre o assunto encontram-se em Nicholas J. Wheeler, 

Saving Strangers: Humanitarian Intervention in International Society (Oxford: Oxford 

University Press, 2000); Adam Roberts, “The so-called right of humanitarian intervention,” Yearbook of International Humanitarian Law, Vol. 3 (Summer 2001), pp.3-51; and 

Seybolt, Humanitarian Military Intervention.

64 Simon Chesterman, ‘Hard Cases Make Bad Law’ in Anthony Lang (ed.), Just 

Intervention (Washington DC: Georgetown University Press, 2003), p.54.

6

5 Consulte Thomas G. Weiss, Humanitarian Intervention (Oxford: Polity, 2007), 

p.125; Alex J. Bellamy, Responsibility to Protect (Cambridge, UK: Polity, 2009).

66 Sewall et al., Mass Atrocity Response Operations, p.21.

67 Seybolt, Humanitarian Military Intervention. Esta não é uma lista exaustiva. A 

política actual da defesa do Reino Unido, por exemplo, enumera oito efeitos estratégicos 

nos quais pode ser usado o poder militar: para evitar, estabilizar, conter, deter, coagir, 

perturbar, derrotar e destruir. Para definições de cada efeito consulte Goveno do RU, 
71

Promoção da Protecção dos Civis

Delivering Security in a Changing World: Supporting Essays (Londres: TSO, Defence 

White Paper, Cm 6041-II, Dezembro de 2003), p.6.

68 Lawrence Freedman, Deterrence (Cambridge: Polity, 2004), pp.5-6, 116.

69 Thomas C. Schelling, Arms and Influence (New Haven, CT: Yale University 

Press, 1966).

70 Holt and Berkman, The Impossible Mandate?, p.165.

71 Seybolt, Humanitarian Military Intervention, p.218.

72 Derrotar os perpetradores funcionou quatro em cada cinco vezes: Operação Força 

Deliberada na Bósnia (1995), a derrota do regime de genocídio no Ruanda pela Frente 

Patriótica do Ruanda (1994), Operação Força Aliada na Sérvia/Kosovo (1999), e a 

Força Internacional em Timor Leste (1999). A única falha aconteceu na tentativa da 

UNOSOM II para derrotar o General Aidid (1993). Das campanhas para salvar as vítimas, Seybolt codificou Operação Dar Conforto no Iraque como um sucesso; A Força da 

NATO no Kosovo como, em sua maior parte, bem-sucedida; os esforços da UNPROFOR 

na Bósnia, UNAMIR, a RPF, e a Operação Turquesa no Ruanda como as maiores falhas; 

e a Operação Força Aliada no Kosovo como um fracasso. Ibid, pp. 272, 274.

73 Consulte Andrew Dorman, Blair’s Successful War: British Military Intervention 

in Sierra Leone (Farnham: Ashgate, 2009).

74 Holt et al., Protecting Civilians, pp.261-2; Holt e Berkman, The Impossible 

Mandate?, p.165.

75 HRW, “You will be punished”.
Trabalho de Pesquisa do CEEA, No. 1

72

Sobre o autor

Paul D. Williams é professor adjunto na Elliott School of 

International Affairs na George Washington University, em 

Washington, DC. Publicou vários trabalhos sobre as operações de paz 

contemporâneas e as relações internacionais de África e foi co-autor 

de Understanding Peacekeeping (Polity, 2a edição, 2010); co-editor 

de The International Politics of Mass Atrocities: The Case of Darfur 

(Routledge, 2010); e autor de War and Conflict in Africa (Polity, a 

sair). Ele pode ser contatado pelo: pauldw@gwu.edu.

Gostaria de agradecer a Alex Bellamy, Alison Giffen, Davin 

O’Regan, e Joe Siegle pelos seus comentários construtivos em versões 

preliminares deste estudo.
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