www.ndu.edu/inss SF n° 266 1 

O poder da singularidade

Aidentificação do Brasil com a América Latina e o Terceiro Mundo 

por parte de Washington impede a apreciação do poder e importância 

do Brasil para os Estados Unidos. É verdade que o Brasil, geograficamente falando, é parte da América Latina, e é também verdade que o país, fundador do Grupo dos 77, estava juntamente com Índia entre os líderes originais 

do “Terceiro Mundo”.

Mas o Brasil é o Brasil – tão grande quanto os Estados Unidos e a China e 

tão singular quanto ambos. O Brasil, que foi por muitos anos a sede do império 

português, é o maior país de língua portuguesa do mundo. Nunca teve as alentadas populações assentadas de ameríndios que se tornaram uma subclasse nos 

Andes e na Mesoamérica; a população brasileira hoje é tão diversificada quanto 

a de seus primos americanos, mas está crescendo mais depressa.

O território do Brasil é o quinto maior do mundo. Como nos Estados 

Unidos, a possibilidade de expansão para territórios amplos e relativamente despovoados ajudou a criar um sentido de novas fronteiras e otimismo. Tanto os 

Estados Unidos quanto o Brasil têm um senso dominante de pragmatismo e 

uma cultura de resolver problemas e “fazer que as coisas funcionem”. Ambos 

têm governos com alcance para além de suas fronteiras, mas são profundamente 

voltados para si mesmos e caracterizados psicologicamente por um sentido de 

sua própria natureza excepcional (e, às vezes, pela presunção decorrente de uma 

autoestima excessiva).

Mas se essas características tornam o Brasil mais próximo dos Estados Unidos do que de seus vizinhos hispano-americanos, sua cultura, história e visão de 

mundo únicas também o separam dos Estados Unidos. A “aliança automática” 

Brasil e Estados Unidos: 

a necessidade de um 

engajamento estratégico

por Luigi R. Einaudi

National Defense University

Center f

or Strategi

c

ReSEARCH

O autor

O embaixador Luigi R. Einaudi é 

pesquisador visitante emérito do 

Centro de Pesquisa Estratégica, 

Instituto de Estudos Estratégicos 

Nacionais, da National Defense 

University. É também membro 

do Conselho Consultivo do Brazil 

Institute do Woodrow Wilson 

International Center for Scholars.

Pontos principais

◆ O desempenho econômico do Brasil, 

a estabilidade política e a vitalidade 

cultural oferecem a garantia de que 

as políticas externa e de defesa de 

Brasília ajudarão a moldar a política 

regional e global nas décadas futuras. Brasil se tornou uma potência 

global autônoma.

◆ As relações dos Estados Unidos 

com o Brasil passaram de uma 

aliança durante e subsequente à 

Segunda Guerra Mundial a uma 

desconfiança exacerbada por estereótipos obsoletos e presunção 

de ambos os lados.

◆ Um engajamento mutuamente 

benéfico requer que os Estados 

Unidos aceitem o Brasil como uma 

potência emergente global que é 

cultural e politicamente próxima 

deles; e que o Brasil, por sua vez, se 

dê conta de que os Estados Unidos 

aceitam sua ascensão e de que o 

país pode realizar mais trabalhando 

com Washington do que contra. 

◆ Ambos os países deveriam se 

consultar amplamente sobre os 

temas mundiais, fortalecer os 

laços institucionais e aprender a 

cooperar de modo mais eficaz na 

solução de conflitos, e nas áreas 

de energia e comércio.

Março 2011

Strategic Forum
2 SF n° 266 www.ndu.edu/inss

do passado já não existe; ambos os países precisam forta

lecer as relações pessoais, profissionais e institucionais que 

prepararão o terreno comum para a convivência de seus 

interesses distintos e às vezes divergentes, à medida que o 

Brasil se desenvolva e prepare seu próprio lugar no mundo.

Geografia. Os cidadãos americanos pensam no Brasil 

como sendo o Rio de Janeiro e suas lindas praias, ou o Amazonas, uma selva sem fim atravessada pelo maior sistema 

fluvial do mundo. Durante os anos da Aliança para o Progresso, os americanos também se acostumaram a ouvir falar 

do tradicional isolamento e da pobreza do Nordeste do Brasil. Menos conhecidos são Minas Gerais, fonte de matérias-

-primas do Brasil, da indústria de mineração e da produção 

de armamentos, bem como os grandes estados produtores, 

começando por São Paulo e indo na direção sul e oeste, com 

uma agricultura mecanizada e indústria avançada. 

A infraestrutura nacional do país é deficiente, 

tanto em relação às grandes distâncias internas quanto 

TERRITÓRIO CONTINENTAL DO BRASIL, CHINA E ESTADOS UNIDOS
www.ndu.edu/inss SF n° 266 3 

às exigências para maximizar o comércio internacional. O Brasil tem milhares de aeroportos – mais do 

que qualquer outro país a não ser os Estados Unidos 

–, mas os sistemas rodoviário, ferroviário e portuário 

estão defasados. Um estudo observa que os custos de 

transporte interno e as taxas portuárias para soja, o 

maior item da pauta de exportação do Brasil, são o 

dobro da de seus competidores.1

A população brasileira está fortemente concentrada 

perto da costa atlântica, e é preponderantemente urbana e 

não rural. Rio de Janeiro e São Paulo têm, respectivamente, perto de 12 milhões e 20 milhões de habitantes, o que 

faz que o Brasil seja o único país além dos Estados Unidos 

e da China a abrigar duas das maiores cidades do mundo.

Em 1960, o presidente Juscelino Kubitscheck 

(1956-1961) fundou uma nova capital no centro do país, 

Brasília, em terras que ele descreveu como “vazias, exceto 

pelo ronco da onça”. Brasília expandiu-se rapidamente 

e simboliza o desejo do Brasil de não apenas integrar 

melhor a nação mas estabelecer uma ligação mais 

consistente com seus vizinhos, o Pacífico e o mundo. 

Demografia. Os 201 milhões de brasileiros são um 

povo de extraordinária diversidade cultural e étnica. A 

maioria esmagadora, cerca de 92 %, está dividida mais ou 

menos igualmente entre brancos e mulatos, descendentes 

de escravos africanos e de imigrantes portugueses, espanhóis, italianos, alemães e poloneses2

, com contribuições 

importantes aportadas pelo Oriente Médio. A população 

negra do país é de 13 milhões de pessoas. Destacam-se 

entre outras minorias 700 mil ameríndios e cerca de 1,5 

milhão de descendentes de japoneses, que representam a 

maior população japonesa fora do Japão.

A má distribuição de renda e as injustiças sociais 

são óbvias e amplamente reconhecidas. Durante os 

anos 1950 e 1960, as disparidades da vida rural tradicional foram agravadas pela explosão populacional, que 

acabou exercendo forte pressão sobre os serviços públicos. Mas o crescimento da população vem diminuindo 

consistentemente desde então, e hoje a taxa anual é de 

pouco mais de 1%, em relação a um pico de 3%. A taxa 

de alfabetização subiu para 88%, mas o ensino básico 

continua a ser muito precário,3 e um sistema extremamente limitado de ensino de segundo grau representa 

ainda um obstáculo à aquisição de capacitação atualizada e mobilidade social.4

 Níveis altos de criminalidade 

e o consumo crescente de drogas em áreas urbanas são 

fatores adicionais importantes que retardam o crescimento mais rápido. 

Fora do Brasil, são menos apreciados os programas 

desenvolvidos ao longo da última geração para reduzir 

esses desníveis. O governo de Luiz Inácio Lula da Silva 

(2003-2010) expandiu o programa Bolsa Escola, que 

começou na gestão do presidente Fernando Henrique 

Cardoso (1995-2002), e desenvolveu o Bolsa Família, 

programa de subsídio à família que se tornou o maior 

programa de transferência condicional de renda do mundo. As famílias pobres recebem subsídios em dinheiro 

para educação, nutrição e até gasolina com a condição de 

que provem que seus filhos frequentam a escola. O Bolsa 

Família atende mais de 50 milhões de pessoas e, com o 

aumento de 65% do salário-mínimo nos oito anos do 

governo Lula, estima-se que o programa tenha ajudado a 

diminuir pela metade a pobreza.5

 Embora um quarto da 

população ainda seja pobre, essas e outras medidas permitiram que milhões de pessoas melhorassem de vida.

Os exames de admissão à universidade favorecem, 

na prática, os formandos mais bem preparados, que geralmente saem das escolas secundárias privadas, excluindo 

assim muitos deles. A qualidade do ensino universitário 

não é uniforme, mas é quase sempre excelente. Nas ciências, o Brasil produz hoje 500 mil formandos e 10 mil 

Ph.D. por ano, dez vezes mais do que há duas décadas. As 

a economia brasileira é altamente 

diversificada e impulsionada 

por um mercado interno em 

rápido desenvolvimento, bem 

como por exportações
4 SF n° 266 www.ndu.edu/inss

instalações e a área de pesquisa da Universidade de São 

Paulo atraem estudantes do mundo todo.

Economia. Desde os anos 1990, o Brasil controla a 

inflação, que em outros tempos já o tornou famoso. Ao contrário de seus vizinhos, cujas economias dependem de relativamente poucas exportações, a economia brasileira, que 

em breve deverá ser a sétima maior do mundo, é altamente 

diversificada e impulsionada por um mercado interno em 

rápido desenvolvimento, bem como por exportações.6

 A 

agricultura, particularmente no estado de São Paulo, mas 

estendendo-se também para o Centro-Oeste, na direção 

das potências produtivas de Mato Grosso do Sul e Goiás, e 

para o Sul no Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, 

rompeu radicalmente com as práticas tradicionais e é altamente mecanizada. O Brasil é o maior exportador mundial 

de café, tabaco, suco de laranja, açúcar e carne. A JBS-Friboi 

comprou a Swift e a Pilgrim’s Pride e ultrapassou a Tyson 

Foods, tornando-se o maior embalador de carne do mundo. 

A pesquisa da Embrapa em agricultura tropical poderá 

em breve levar o Brasil do segundo para o primeiro lugar 

também na produção de soja, apesar das desvantagens de 

custo impostas pela infraestrutura deficiente.7 Como maior 

exportador mundial de proteína animal, o Brasil ocupa 

uma posição estratégica em qualquer discussão sobre segurança alimentar global. De fato, o potencial do Brasil como 

produtor de alimentos é limitado principalmente pelo protecionismo americano e europeu.

A antiga empresa estatal de mineração Vale do Rio 

Doce (que foi privatizada em 1997 e usa agora o nome 

simplificado “Vale”), tornou-se uma corporação multinacional diversificada que opera em seis continentes e 16 

estados brasileiros. A Vale é a maior produtora mundial de 

minério de ferro e pelotas, a segunda em níquel, e tem um 

papel importante na logística e geração de energia hidrelétrica. A falta de instalações portuárias modernas há muito 

tempo é um obstáculo ao crescimento mais rápido do Brasil, mas o governo e os empresários estão agora aproveitando a demanda chinesa de matérias-primas para melhorar a 

logística, incluindo a construção de um dos maiores portos 

do mundo, que deverá ser inaugurado em 2012.

Avanços semelhantes foram obtidos na indústria. 

As exportações brasileiras incluem equipamento elétrico, 

automóveis, etanol, têxteis, calçados e aço. A Embraer é 

hoje o terceiro maior produtor mundial de aviões comerciais e militares, atrás apenas da Boeing e da Airbus, e o 

líder mundial em jatos regionais.

O Brasil tornou-se membro da Organização Mundial 

do Comércio em 1995. Em 2009, seus principais parceiros 

comerciais eram a China, os Estados Unidos, a União Europeia e a Argentina, sendo que os Estados Unidos fornecem a 

maior parte das importações (16%) e a China é o maior mercado para as exportações (12%). Os analistas acreditam que a 

rápida e contínua expansão do Brasil, apesar da recente crise 

econômica mundial, foi significativamente impulsionada 

pelo aumento da demanda interna de uma crescente classe 

média que procura adquirir os confortos materiais que antes 

estavam fora de seu alcance. Com a inflação sob controle, 

o crédito, incluindo hipotecas para compra de casas para a 

classe média, tem estado no centro do crescimento. Esse aumento da demanda interna é uma importante fonte de expectativa de que a economia do Brasil continuará a prosperar.

O Brasil foi durante muito tempo considerado deficiente em energia, porque lhe faltavam recursos petrolíferos 

próprios. O aumento dos preços do petróleo pela Organização dos Países Exportadores de Petróleo nos anos 1970 

mostrou claramente essa vulnerabilidade. A resposta do país 

preparou o terreno para o que é hoje sua força. Primeiro, 

impulsionou o desenvolvimento de seus enormes recursos 

hídricos. Em 2008, a energia hidrelétrica respondia por 

34% das necessidades totais de energia do país. Até que a 

China termine a Barragem das Três Gargantas, a Hidrelétrica de Itaipu, na fronteira do Brasil com o Paraguai, tem 

como maior exportador mundial 

de proteína animal o Brasil ocupa 

uma posição estratégica em 

qualquer discussão sobre segurança 

alimentar global
www.ndu.edu/inss SF n° 266 5 

a maior capacidade de geração de eletricidade no mundo. 

Segundo, a busca de energia para alimentar o crescimento 

da economia brasileira levou ao desenvolvimento, com 

apoio do governo, do etanol como indústria de qualidade 

mundial. Terceiro, o Brasil tem reservas de urânio suficientes para alimentar mais do que os dois reatores nucleares, 

um terceiro programado para 2015, e outros que estão em 

discussão. Por fim, mais recentemente, importantes descobertas de petróleo no Atlântico Sul oferecem ao Brasil a 

possibilidade de vir a se tornar também um importante 

produtor de petróleo.8 A empresa de petróleo nacional, 

Petrobras, opera em 27 países, é líder em tecnologia de perfuração em águas profundas e a maior companhia com sede 

no hemisfério Sul.

A economia mundial tem demonstrado ser um lugar 

universo difícil e até mesmo perigoso. O crescimento do 

Brasil levou a um forte aumento de investimentos no 

exterior – o investimento estrangeiro direto do Brasil 

subiu de US$ 52 bilhões em 2000 para US$ 158 bilhões 

em 2009.9 Boa parte desse investimento concentrou-se 

na América Latina, Moçambique e Angola, além dos 

países desenvolvidos. Em comparação, o investimento 

estrangeiro direto da China no exterior em 2009 chegou 

a US$ 230 bilhões. Ambos os países investem fortemente 

em empresas com base em matérias-primas, mas o Brasil 

tem grandes investimentos em centros financeiros fora 

do país e quantias mínimas em manufatura, enquanto a 

China tem investimentos significativos em manufatura e 

tecnologia da informação.10

O Brasil não está imune às dificuldades provocadas pelas flutuações internacionais do câmbio e pelos 

desequilíbrios comerciais, além dos problemas criados 

por si mesmo, como os gastos governamentais excessivos.11 Mas sua façanha de reverter em uma geração a 

inflação desenfreada em crescimento sustentado transformou-o de uma nação com débito líquido em uma 

nação com crédito líquido. As políticas econômicas 

têm sido eficazes e previsíveis. A capacidade técnica 

dos principais gerentes governamentais e privados é 

ampla e sólida. O governo do presidente Lula construído sobre os fundamentos assentados pelo presidente Cardoso e as primeiras nomeações feitas pela 

presidenta Dilma Rousseff indicam uma continuidade 

que poderá levar a uma maior consolidação administrativa e a uma simplificação jurídica e burocrática 

muito necessária.12

Política. O Brasil nunca teve que lutar por sua independência. As Guerras Napoleônicas na Europa levaram 

a família real portuguesa a fugir para o Brasil e, em 1808, 

estabelecer no Rio de Janeiro a sede do império português. Em 1822, depois que o rei Dom João VI voltou 

para Portugal, seu filho, que havia permanecido no Brasil 

como regente, declarou a independência do país, tornando-se Dom Pedro I, Imperador do Brasil.13 A relativa 

ausência de violência nesse fato e mais tarde na abolição 

da escravatura e no estabelecimento da república em 

1899 tem sido uma característica da história e da sociedade brasileiras.

Nos últimos 25 anos, o Brasil tem sido um paradigma de política estável e democracia eleitoral. O presidente 

Cardoso foi sucedido pacificamente pelo presidente Lula, 

que por sua vez foi sucedido em 1o de janeiro de 2011 pelo 

primeiro presidente mulher do Brasil, Dilma Rousseff. O 

processo foi “ruidoso, confuso e imperfeito”, mas claramente democrático.14 Mesmo assim, as diferenças regionais 

do país, o caciquismo e as profundas disparidades sociais 

contribuem para que continuem a ser levantadas questões 

importantes sobre a qualidade de sua democracia.15

O avanço tecnológico do país se reflete politicamente 

no uso generalizado do voto eletrônico. Computadores portáteis deram poder de cidadania a eleitores nas áreas mais 

remotas. Os métodos brasileiros de votação computadorizada, que foram considerados seguros contra problemas 

técnicos ou de manipulação, estão entre os mais avançados 

do mundo. Os especialistas dessa área da Organização dos 

nos últimos 25 anos, o Brasil tem 

sido um paradigma de política 

estável e democracia eleitoral
6 SF n° 266 www.ndu.edu/inss

Estados Americanos (OEA) facilitaram seu uso bem-sucedido em muitos países da América Latina e do Caribe.

A potência do Brasil se reflete no número de robustas instituições de primeira linha que ajudam a proporcionar tanto liderança quanto estabilidade ao país. Além 

das grandes empresas, como a Vale, Embraer e Petrobras, 

a Fundação Getulio Vargas, a Universidade de São Paulo, 

o sistema federal de universidades em geral, institutos especializados como a Embrapa e a indústria emergente 

de defesa são também importantes centros de pesquisa 

regional e internacional. O ministério das Relações Exteriores, conhecido como Itamaraty, nome do palácio no 

Rio de Janeiro que foi sua primeira sede, é elitista, mas 

goza da reputação de ser um dos mais eficazes corpos 

diplomáticos do mundo. A Escola Superior de Guerra 

é há muito tempo um centro de desenvolvimento de 

doutrina militar e educação profissional.

Os militares. As políticas de segurança do Brasil 

sob os governos civis recentes foram marcadas pela reorientação doutrinária e modernização gradual das forças. 

Durante a maior parte da segunda metade do século 20, 

as forças militares concentraram-se mais na segurança 

interna e num anticomunismo mal definido do que em 

defesa militar. Como em boa parte da América Latina no 

mesmo período, os militares às vezes tomaram o governo 

diretamente, e líderes militares ocuparam a presidência 

de 1964 a 1985. A repressão oficial nunca alcançou os 

níveis dos regimes militares nos vizinhos Argentina e 

Chile, mas os governos militares brasileiros efetivamente 

suprimiram a oposição radical e as poucas tentativas de 

resistência armada.

A resultante “associação entre segurança e repressão – 

uma das consequências do período militar – tornou 

impossível que se pensasse calmamente em política de 

defesa”.16 Esse comentário notável não foi feito por um 

radical contrário ao sistema, mas por Nelson Jobim, exministro da Justiça no governo do presidente Cardoso 

e mais tarde presidente do Supremo Tribunal Federal 

do Brasil, que serviu como ministro da Defesa no governo do presidente Lula. A nomeação de Jobim, porém, 

deveu-se menos ao receio de civis de uma intervenção 

militar na política do que ao fato de que os militares precisavam converter-se em bem nacional para que o Brasil 

pudesse operar eficazmente num mundo perigoso. Assim 

como o secretário de Defesa Robert Gates dos Estados 

Unidos, Jobim foi confirmado na posição pela presidenta 

Dilma Rousseff, assegurando competência e continuidade essenciais de um governo ao seu sucessor.

Destaques da evolução militar brasileira incluíram a 

criação de um ministério de Defesa em 1999 e, mais importante, o desenvolvimento de uma Estratégia Nacional 

de Defesa. Essa nova estratégia é uma mudança em relação 

à Doutrina de Segurança Nacional, cujo foco interno expressava o ponto de vista dos líderes militares que governaram o Brasil de 1964 a 1985. Uma característica fundamental é a ênfase no desenvolvimento tecnológico nacional 

para aumentar a capacidade de dissuasão militar do Brasil.

A mudança de estratégia não quer dizer que os 

militares brasileiros não tenham mais responsabilidades 

de segurança interna.17 Os serviços militares e especialmente a Marinha têm uma longa tradição de patrulhar 

o interior. A nova estratégia desenvolverá essa característica, levando pessoal da costa leste para o interior, 

onde os militares têm, em certas partes, autoridade para 

efetuar prisões. Em 2010, os militares colaboraram com 

unidades da polícia em esforços para acabar com as 

gangues de drogas nas favelas do Rio.18

A mudança também não deve ser interpretada como 

implicação de que o Brasil não tem experiência militar 

prévia no exterior. Uma força expedicionária brasileira lutou com muita eficácia junto a tropas americanas na Itália 

em 1944-1945. Em 1995-1998, um general brasileiro 

comandou a missão de observação militar Equador-Peru (MOMEP), que reuniu forças dos Estados Unidos, 

os líderes militares brasileiros 

há muito consideram o 

desenvolvimento do Brasil essencial 

para a segurança nacional
www.ndu.edu/inss SF n° 266 7 

Argentina e Chile, bem como soldados brasileiros. Quando os Estados Unidos retiraram seus helicópteros Blackhawk do MOMEP, o exército brasileiro comprou seus primeiros Blackhawks e substituiu as unidades americanas.19

Os soldados brasileiros têm sido relevantes nas operações 

de manutenção da paz da Organização das Nações Unidas 

(ONU) em Angola, Moçambique e Timor Leste, todos 

remanescentes do velho império português, bem como no 

Congo e em outros lugares. Em 2004, o Brasil também assumiu o comando da Missão de Estabilização das Nações 

Unidas no Haiti (MINUSTAH). Essa decisão, primeira 

vez que o Brasil apoiou o uso da força sob a autoridade do 

Capítulo Sete da Carta das Nações Unidas, indicou que 

estava pronto para aceitar as responsabilidades de liderança em questões difíceis perante o Conselho de Segurança 

da ONU de uma maneira não vista até então.

Os líderes militares brasileiros há muito consideram 

o desenvolvimento do Brasil essencial para a segurança 

nacional. Os militares representam uma presença governamental importante na Amazônia, fornecendo de 

transporte aéreo a desenvolvimento e segurança (Projeto Calha Norte) e a vigilância (Sistema de Vigilância 

da Amazônia). A necessidade de proteger e apoiar indústrias estratégicas tem sido também uma preocupação 

dos militares. A decisão inicial de subsidiar o desenvolvimento da indústria brasileira de etanol, por exemplo, foi 

tomada pelos regimes militares nos anos 1970.

A nova Estratégia Nacional de Defesa reuniu explicitamente todas essas linhas num plano para aumentar, modernizar e reposicionar as forças militares e restaurar a indústria brasileira de defesa. Com a explicação 

de que o Brasil precisava de defesas mais fortes como 

parte de suas novas responsabilidades num mundo em 

mudança, a estratégia foi anunciada pessoalmente pelo 

presidente Lula em Brasília em 2008. A modernização militar estava ligada diretamente à transferência 

de tecnologia e desenvolvimento industrial.“Não estamos mais interessados em comprar serviços e produtos 

prontos da prateleira”, declarou Roberto Mangabeira 

Unger, professor de Harvard que se tornou ministro 

extraordinário de Assuntos Estratégicos.20 De modo 

ainda mais específico, o Brasil quer evitar as limitações 

impostas pelos Regulamentos dos Estados Unidos sobre o Tráfico Internacional de Armas, que são vistos 

como obstáculos à consecução de uma indústria de defesa brasileira independente.

Tentativas de importar tecnologia para aumentar a 

capacidade industrial do Brasil fizeram parte das negociações sobre espaço com a China e sobre navios com 

o Reino Unido e certamente desempenharam um papel 

essencial nos acordos negociados com a França para ajudar a construir a usina nuclear brasileira de Angra 3, desenvolver satélites para uso sobre a Amazônia e cooperar 

tecnicamente na construção de um planejado submarino 

de propulsão nuclear, entre cujas funções se inclui impedir possíveis ameaças às futuras operações brasileiras de 

perfuração de petróleo em águas profundas.21

Política externa. Apenas a China e a Rússia têm 

fronteiras terrestres maiores do que as do Brasil, que se 

limita com dez dos 12 países da América do Sul. O barão 

do Rio Branco, que foi ministro das Relações Exteriores 

de 1902 a 1912, conquistou a reputação de pai da diplomacia brasileira por seu êxito na negociação de tratados 

com os vizinhos do Brasil para formalizar suas fronteiras. 

O uso pragmático do uti possidetis22 por Rio Branco diferenciou o Brasil dos países da América espanhola, cujas 

relações entre si eram mais litigiosas e repletas de apelos 

às fronteiras coloniais e ofensas.

Com suas fronteiras definidas, o Brasil se dava por 

satisfeito de manter seus vizinhos à distância.23 A principal exceção era a Argentina, considerada a rival do Brasil 

na América do Sul. Ambos os países “tinham muito a 

ganhar com uma agenda positiva, mas insistiram durante 

décadas numa relação tola, irracional e improdutiva”.24

Durante os anos de 1970 e 1980, porém, longas negociações entre os dois governos levaram a acordos nucleares e 

à adoção de uma “hipótese de não conflito” entre os dois 

países. Em 1985, a aproximação entre a Argentina e o 

Brasil serviu de pano de fundo para o Mercosul, que pretendia ser um bloco de comércio que incluísse Paraguai 

e Uruguai. Em 2008, o Brasil liderou a criação da União 

de Nações Sul-Americanas (UNASUL), formalizando o 
8 SF n° 266 www.ndu.edu/inss

ideal, reconhecido pela Constituição brasileira, de uma 

América do Sul integrada.

Ao vir à luz num momento em que as condições 

políticas na Venezuela e Bolívia eram complicadas e as 

tensões entre Colômbia e Equador e entre Colômbia e 

Venezuela eram profundas, a UNASUL visava também 

restringir as tensões entre os vizinhos do Brasil. Este não 

era um novo objetivo para a política brasileira. O ministro das Relações Exteriores, Oswaldo Aranha, desempenhou um papel fundamental na negociação do Protocolo do Rio de 1942, o tratado que pôs fim à Guerra 

Equador-Peru. Em 1982, o Brasil permaneceu neutro na 

guerra das Malvinas, entre a Argentina e Grã-Bretanha, 

mas emprestou à Argentina aeronave de observação de 

longa distância, fabricada no Brasil, para ajudar a prevenir qualquer ataque em terra. Com a ajuda dos Estados 

Unidos, da Argentina e do Chile, o Brasil conseguiu administrar o estabelecimento da paz entre o Equador e 

o Peru em 1998, depois que o conflito recomeçou em 

1994-1995. Em 2009, porém, um acordo de direitos de 

uso das bases entre Estados Unidos e Colômbia levou o 

Brasil a usar a UNASUL como fórum para afirmar independência em relação aos Estados Unidos. Ainda mais 

do que a renúncia formal do México em 2001 em relação 

a suas obrigações no Tratado do Rio, a UNASUL e seu 

Conselho de Defesa marcaram o fim da Doutrina Monroe. Referindo-se explicitamente aos Estados Unidos, o 

ministro Jobim declarou que “a defesa da América do Sul 

só quem faz é a América do Sul”.25

Sempre atentos aos eventos além do hemisfério, os 

diplomatas brasileiros há muito acreditam que seu país 

tem direito a um lugar de liderança no sistema global. 

O Brasil foi membro fundador da Liga das Nações, mas 

se retirou em 1926, quando ficou claro que a Alemanha 

seria admitida como membro permanente do Conselho 

e o Brasil, excluído. O Brasil foi também membro fundador das Nações Unidas, mas em 1964 ajudou a fundar 

o Grupo dos 77 com o objetivo de aumentar a capacidade conjunta dos países em desenvolvimento de negociar 

questões econômicas internacionais importantes.

Desde os anos 1960, alguns líderes brasileiros 

têm se preocupado com o fato de que os Estados 

Unidos poderiam usar as Nações Unidas e o sistema 

internacional para “congelar” as relações de poder em seu 

benefício e no de outros detentores do poder. Embora 

o termo BRIC (referindo-se ao Brasil, Rússia, Índia e 

China) tenha sido criado por um consultor financeiro 

americano pensando em termos econômicos, o Brasil 

procurou operacionalizá-lo diplomaticamente. O Brasil 

viu o BRIC como uma oportunidade, como escreveu 

um diplomata brasileiro, “porque as estruturas de poder 

preexistentes não abrangiam os países membros de modo 

satisfatório e porque a geometria da vida internacional 

exigia uma revisão da composição dos órgãos diretores 

que expressam o poder mundial”.26

De fato, os membros do BRIC têm entre si muito pouco em comum. Como a Rússia e a China já são 

membros permanentes do Conselho de Segurança, não 

está claro se eles teriam muito a ganhar ao agitar as coisas 

em benefício do Brasil. A insistência do Brasil no BRIC 

pode acabar sendo uma tentativa parcialmente ilusória 

de negar a relevância dos Estados Unidos. Isso posto, a 

expansão da relação do Brasil com a Europa, suas ligações comerciais cada vez mais profundas com a China, 

seu posicionamento como mercado emergente promissor 

e suas conexões históricas com a África certamente lhe 

dão um maior escopo geopolítico. Em 2009, The Economist escreveu que:

em alguns sentidos, o Brasil suplanta os outros 

BRIC. Ao contrário da China, é uma democracia. 

Ao contrário da Índia, não tem insurretos, nem 

conflitos étnicos e religiosos ou vizinhos hostis. 

Ao contrário da Rússia, exporta mais petróleo e 

os diplomatas brasileiros há 

muito acreditam que seu país tem 

direito a um lugar de liderança 

no sistema global
www.ndu.edu/inss SF n° 266 9 

armamentos e trata os investidores externos com 

respeito. (...) Na verdade, quando se trata de 

políticas sociais inteligentes e incentivo ao consumo 

interno, o mundo em desenvolvimento tem muito 

mais a aprender com o Brasil do que com a China.27

Muitos países veem hoje o Brasil como um 

ator global com o qual partilham interesses, mesmo 

que só para alavancar o engajamento com terceiros. 

Em 2010, 185 países tinham missões em Brasília, 

suplantando as 165 da China e quase igualando as 

190 de Washington.

A evolução da coordenação financeira mundial do 

G8 para o G20 reflete o crescente alcance global do Brasil. Ele está se tornando uma nação doadora; seus fundos 

soberanos estão agora em posição de credor líquido no 

Fundo Monetário Internacional (FMI). A Cúpula do 

G20 em Pittsburgh em 2009, que substituiu o G8, prometia em sua Declaração dos Líderes “análise cândida, 

equitativa e equilibrada” – provavelmente uma bofetada 

gratuita nas análises anteriores do G8. As reformas do 

FMI em 2010 sobre redistribuição de quotas tornaram 

os Estados Unidos, o Japão, os BRIC e os quatro maiores 

países europeus (França, Alemanha, Itália e Reino Unido) os maiores detentores de quotas.

O descongelamento das relações de poder no mundo começou. Ao contribuir para a nova fluidez, a questão 

agora é saber o que o Brasil busca.

Da aliança ao ceticismo

Da Segunda Guerra Mundial até a Guerra Fria, o 

Brasil via os Estados Unidos como um aliado fundamental. No governo do presidente Getulio Vargas (1930–1946, 

1951–1954), o Brasil participou do esforço aliado durante 

a Segunda Guerra Mundial. Uma divisão brasileira com 

seu próprio apoio aéreo juntou-se ao exército dos Estados 

Unidos na luta bem-sucedida na bota da Itália.

As relações militares entre brasileiros e americanos 

continuou notavelmente próxima durante uma geração depois da guerra. De fato, os próprios brasileiros às 

vezes declaravam que sua política externa parecia baseada numa “aliança automática” com os Estados Unidos. 

O Brasil hospedou as negociações para o Tratado do 

Rio de 1947, cujo Artigo 5 – que requer ação coletiva 

contra um ataque externo a qualquer membro – abriu 

precedente para a Organização do Tratado do Atlântico 

Norte (OTAN). Em 1965, as tropas brasileiras participaram da ocupação da República Dominicana, ajudando a 

legitimar o que tinha se iniciado como uma intervenção 

unilateral dos Estados Unidos.

Durante os anos 1960 e 1970, porém, o sentido de 

aliança com os Estados Unidos sofreu uma erosão gradual. O golpe militar de 1964, as questões de direitos humanos, o comércio e as preocupações nucleares tornaram-se 

fontes de tensão com sucessivos governos americanos.

Em 1975, o autor, então membro da Equipe de Planejamento de Políticas do secretário de Estado Henry Kissinger, encontrou-se a sós com o ministro das Relações Exteriores do Brasil Azeredo da Silveira para sondar se o Brasil 

estaria preparado, com sua diplomacia altamente profissional, a assumir responsabilidades mais amplas, adequadas 

a uma potência regional. A resposta de Silveira foi que uma 

política externa ativista inevitavelmente encontraria “acidentes de percurso”. Os Estados Unidos tinham a riqueza e 

o poder para absorver esses acidentes; o Brasil, não.28

Com o passar do tempo e o próprio crescimento 

do Brasil e as mudanças nas condições internacionais, 

o cauteloso pragmatismo de Silveira cedeu lugar ao 

que se pode chamar de uma política de “independência crítica”. A eleição de Jimmy Carter trouxe embates 

imediatos com o Brasil em direitos humanos e política 

nuclear. No começo de 1977, o vice-presidente Walter 

Mondale visitou o Brasil para opor-se ao possível desenvolvimento brasileiro da capacitação para fabricar 

a evolução da coordenação 

financeira mundial do G8 para o 

G20 reflete o crescente alcance 

global do Brasil
10 SF n° 266 www.ndu.edu/inss

armas nucleares. Os líderes militares brasileiros ficaram 

profundamente ofendidos com a ideia de que os Estados Unidos e outras potências importantes pudessem 

manter arsenais nucleares, mas seu país não. Os diplomatas brasileiros desempenharam um papel importante 

no apoio à desnuclearização regional da América do 

Sul mediante o Tratado de Tlatelolco, de 1967; mais 

tarde, o Brasil ratificaria o Tratado de Não Proliferação 

Nuclear, mas as relações com os Estados Unidos nunca 

mais seriam as mesmas.

A oposição a que o Brasil desenvolvesse capacitação para fabricar armas nucleares confirmou os receios brasileiros anteriores de que os Estados Unidos 

procuravam “congelar” as relações globais de poder 

em seu benefício, relegando o Brasil à posição de estado subalterno.29 Fustigados por uma longa lista de 

irritantes bilaterais e sentindo que a política externa 

dos Estados Unidos tinha se atolado na guerra contra o terror, os brasileiros tornaram-se cada vez mais 

críticos dos Estados Unidos. Segundo Raul Jungmann, “com o fim da Guerra Fria, a América do Sul 

perdeu qualquer importância residual que tivesse tido 

para os líderes americanos e desapareceu num vácuo 

de irrelevância estratégica”.30

Uma nova geração de líderes brasileiros que emergiu 

tende a ver a influência política e econômica dos Estados Unidos, e do Ocidente em geral, como um obstáculo genérico à ascensão do Brasil, portanto, como algo 

que deve ser checado sempre que possível.31 Sentimentos 

como esse alimentaram a UNASUL e os “mecanismos 

interregionais” do Diálogo Sul-Sul, Índia-Brasil-África 

do Sul, e o BRIC. Incontestáveis e positivas em si mesmas, essas iniciativas muitas vezes vêm acompanhadas de 

uma corrente subjacente de antiamericanismo.

A tentativa do presidente Lula de romper o impasse 

em relação ao programa nuclear do Irã teve suas raízes 

parcialmente em passadas tensões com os Estados Unidos sobre o próprio programa nuclear brasileiro.32 Mas 

derivou também da convicção de que os Estados Unidos 

são muitas vezes parte do problema e que o Brasil pode 

ajudar a encontrar soluções que outros, inclusive os Estados Unidos, deixaram passar.

A reação negativa dos Estados Unidos e de outras 

grandes potências às iniciativas tomadas pelo Brasil e 

Turquia com o Irã mostra que o envolvimento global não 

é isento de custos para o Brasil. A política brasileira foi 

criticada em casa e no exterior por ultrapassar os limites, 

por presunção e preparação inadequada. A visão dos Estados Unidos sobre o Brasil como parceiro não confiável, 

relutante em fazer as escolhas difíceis necessárias para a 

manutenção da ordem mundial, subitamente refletiu a 

visão brasileira sobre os Estados Unidos como dedicado 

ao aventureirismo militar ao ostentar o Conselho de Segurança da ONU no Iraque.

Uma questão permanece aberta: se as futuras políticas do Brasil refletirão, como as dos Estados Unidos, 

maior cautela e sensibilidade face a interesses de terceiros. Mas não pode haver dúvida de que o ativismo 

global do Brasil veio para ficar. “Deixamos para trás o 

tempo em que um acúmulo de vulnerabilidades nos limitava o escopo de ação internacional”, disse Antonio de 

Aguiar Patriota em seu primeiro discurso como ministro 

das Relações Exteriores do governo da presidenta Rousseff, em 2 de janeiro de 2011.33 Os brasileiros não podem 

subestimar o que resta a fazer internamente, argumentou 

ele, mas agora eles esperam nosso engajamento “em todos os grandes debates da agenda internacional”.

Os Estados Unidos e o Brasil, conclui um observador americano, parecem destinados a continuar 

tropeçando um no outro ao redor do mundo.34 O principal requisito para ambos os países é, portanto, o de dar 

uma questão permanece aberta: 

se as futuras políticas do 

Brasil refletirão, como as dos 

Estados Unidos, maior cautela 

e sensibilidade face a 

interesses de terceiros
www.ndu.edu/inss SF n° 266 11 

forma estratégica e racionalidade a essas interações, sob 

muitos aspectos, desordenadas.

Previsões e recomendações 

de política

Os Estados Unidos têm um interesse básico de segurança nacional na continuidade do êxito democrático 

e orientado para o mercado do Brasil com sua vontade 

e capacidade para ajudar a encaminhar os urgentes 

problemas mundiais. Vivemos um período de relações 

internacionais em rápida mudança, no qual uma diplomacia habilidosa e eficaz é muito valiosa por proporcionar modos de administrar situações que poderiam sair 

do controle. Ainda estamos atemorizados com as armas 

nucleares. Nessas circunstâncias, o Brasil desempenha 

um papel importante. Os Estados Unidos têm interesse em encontrar todos os meios possíveis para não 

só cooperar com o Brasil, mas também engajar-se com 

Brasília como parceiro regional e global na manutenção 

da paz e prosperidade.

Um pré-requisito para um melhor engajamento mútuo serão as mudanças de perspectiva de ambos os lados. 

Um engajamento mutuamente benéfico requer que os Estados Unidos aceitem que o Brasil emerja como potência 

global. O Brasil é mais do que uma China tropical;35 está 

cultural e politicamente mais próximo dos Estados Unidos 

e da Europa. O Brasil, por sua vez, precisa se dar conta 

de que os Estados Unidos aceitam sua ascensão. O Brasil 

também precisa reconhecer que os Estados Unidos ainda 

têm muita importância para Brasília e que se pode realizar 

mais trabalhando com Washington do que contra.

Os Estados Unidos e o Brasil têm vastos interesses 

sobrepostos, mas uma parceria estratégica formal está 

provavelmente fora de cogitação para ambos os países. Nos 

Estados Unidos, o Brasil tem que competir, em questão 

de atenção política, com a China, Índia, Rússia, Japão, 

México e vários países europeus. O Brasil não representa 

uma ameaça à segurança dos Estados Unidos. Além disso, 

apesar de sua importância nas organizações multilaterais, 

particularmente a ONU, o Brasil pode ser na melhor das 

hipóteses de limitada assistência prática para os Estados 

Unidos em suas duas guerras atuais. Por sua vez, podese dizer com justiça que os interesses do Brasil precisam 

se distinguir dos Estados Unidos. Diplomaticamente, isso 

quer dizer que nenhum dos dois países pode esperar um 

do outro acordo automático. Os interesses diferem e pode 

ser politicamente necessário realçar as diferenças, mesmo 

quando os interesses sejam semelhantes. Mas ambos os 

países devem fazer todo o esforço possível para desenvolver 

um hábito de “consulta permanente”, num esforço para 

coordenar políticas, trabalhar pragmaticamente juntos 

quando os interesses forem comuns e reduzir surpresas, 

mesmo reconhecendo que os interesses e as políticas 

específicas podem muitas vezes divergir.

Um primeiro passo operacional, portanto, é que 

ambos os países organizem consultas regulares no 

âmbito da política, aumentem os intercâmbios de 

informação e estabeleçam coordenação cuidadosa 

em questões multilaterais. Falar sobre isso é muito 

mais fácil que fazer. A lista de questões globais em 

que o Brasil está se tornando um ator importante 

inclui solução de conflitos, todos os aspectos ligados 

à energia, incluindo questões nucleares, todos os tipos 

de comércio, meio ambiente, espaço e desenvolvimento 

de leis internacionais, entre elas o direito dos mares 

e a não proliferação. Trocar informações e assegurar 

consultas eficazes sobre tantos temas funcionais 

exige que se encontrem maneiras de suavizar o estilo 

rígido de gestão geográfica natural da burocracia. O 

Departamento de Estado dos Estados Unidos, por 

exemplo, historicamente se organiza em gabinetes 

geográficos responsáveis pelas relações com países em 

determinadas regiões, deixando as questões funcionais 

para os escritórios organizados mundialmente. Essa 

os Estados Unidos e o Brasil têm 

vastos interesses sobrepostos, mas 

uma parceria estratégica formal está 

provavelmente fora de cogitação
12 SF n° 266 www.ndu.edu/inss

organização dificulta a troca de informações e as 

consultas com países como o Brasil, cujo alcance e 

políticas vão além de sua região geográfica particular. 

O resultado é que as questões multilaterais são 

frequentemente consideradas isoladamente em 

reflexão tardia no governo dos Estados Unidos. Há 

coisas que os Estados Unidos e o Brasil poderiam fazer, 

seja bilateralmente ou na Organização Mundial do 

Comércio, que contrabalançariam alguns dos efeitos 

negativos do comércio da China sobre a indústria 

manufatureira em ambos os países?36 Só a colocação 

da pergunta revela a complexidade da tarefa.

Os esforços dos Estados Unidos para consultar o 

Brasil em questões mundiais seriam mais eficazes se viessem acompanhados de uma aceitação maior dos Estados 

Unidos das alternativas multilaterais à ação unilateral. A 

campanha do Brasil por um assento no Conselho de Segurança da ONU está ancorada em sua própria história 

de procurar soluções negociadas. A Argentina e o México também aspiram a esse assento, mas a candidatura do 

Brasil não é apenas expressão de seu crescente alcance 

global mas também de seu histórico diplomático. O autor acredita que os Estados Unidos deveriam apoiar a 

candidatura do Brasil.37

A ratificação de tratados internacionais importantes 

pendentes no Senado dos Estados Unidos também melhoraria a posição americana e reduziria a suspeita sobre 

os propósitos do país. O fato de os Estados Unidos não 

ratificarem a Convenção do Direito do Mar, por exemplo, proporcionou um cenário de credibilidade a preocupações pouco realistas mas politicamente populares 

articuladas pelo ministro da Defesa Jobim em novembro 

de 2010 sobre uma possível “ameaça da NATO” fora da 

área aos direitos do Brasil ao petróleo no Atlântico Sul. 

De modo semelhante, a não ratificação pelos Estados 

Unidos da Convenção Interamericana contra a Fabricação e o Tráfico Ilícito de Armas de Fogo, embora sem 

muita consequência operacional imediata, dá munição 

àqueles que argumentam que os Estados Unidos não 

estão interessados em combater a violência, gangues e 

drogas ilegais.

Um segundo passo à frente, necessário e paralelo, 

seria desenvolver um quadro de profissionais americanos e brasileiros que se sentissem confortáveis trabalhando juntos. Laços pessoais, profissionais e institucionais devem ser considerados alta prioridade para ambos 

os países e não devem estar condicionados a políticas 

determinadas ou a resultados imediatos. Ambos os governos deveriam investir em programas de intercâmbio 

executivo, particularmente em Agricultura, Comércio, 

Defesa, Justiça e Estado. Congresso, universidades e a 

imprensa deveriam ser encorajados a buscar oportunidades de joint ventures.

Relações bilaterais recentes entre os Estados Unidos 

e o Brasil estão num emaranhado de acordos de parceria, 

cartas de intenções, grupos de trabalho e planos de ação 

conjunta. A visita do presidente George W. Bush ao Brasil em novembro de 2005 levou a uma série de tentativas 

de engajamento numa variedade de temas. Em março de 

2010, a secretária de Estado Hillary Clinton lançou uma 

iniciativa que prevê um encontro anual entre secretário e 

ministro das Relações Exteriores. Esses esforços podem 

dar fruto. Um fórum em que executivos principais das 

grandes empresas brasileiras e americanas se encontram 

regularmente para facilitar a realização de negócios entre 

uns e outros tem certamente tido algum êxito.38

Em geral, porém, tem-se a impressão de duas sociedades vibrantes, com mais coisas em comum do que 

percebem, mas sem uma linguagem comum nem pessoas 

suficientes para servir de intérpretes. Quantas pessoas 

compreendem as diferenças e semelhanças culturais entre 

Brasil e Estados Unidos? Para quem pode um formulador 

de políticas se voltar para saber se o fato de as colheitas 

a campanha do Brasil por um 

assento no Conselho de Segurança 

da ONU está ancorada em sua 

própria história de procurar 

soluções negociadas
www.ndu.edu/inss SF n° 266 13 

nos hemisférios Norte e Sul serem opostas no calendário 

pode ser usado para desenvolver políticas agrícolas que sejam complementares e não meramente competitivas?

A democratização da política externa aumenta essas 

dificuldades. A política externa tem sido rotineiramente 

confusa nos Estados Unidos por mais de uma geração. 

Além dos papéis de política externa atribuídos ao 

Congresso dos Estados Unidos pela Constituição (que 

excede em muito a prática normal na maioria dos países), a 

participação de lobbies, organizações não-governamentais 

(ONGs), grupos de interesse, membros do Congresso 

e da imprensa geralmente desnorteia os observadores 

externos. O Brasil era antes mais organizado porque sua 

política externa era um consenso nacional monopolizado 

pelos diplomatas globalistas do Itamaraty. Isso tudo está 

mudando agora. A expansão do alcance do Brasil (mais 

embaixadas no Caribe do que os Estados Unidos e mais 

na África do que o Reino Unido) colocou novas pressões 

tanto sobre as políticas quanto sobre os diplomatas.39 Com 

uma imprensa vigorosa por trás deles, as ONGs brasileiras 

(ou Terceiro Setor, como são chamadas), os homens de 

negócios e outros grupos de interesse agora participam 

abertamente do mercado de ideias de política externa. Seus 

pontos de vista não convergem necessariamente com os 

daqueles que estão no poder em Brasília ou Washington.40

Além disso, não está claro que haja muitas questões 

políticas que ambos os países vejam da mesma forma. 

Funcionários brasileiros de política externa estão 

conscientes das deficiências e vulnerabilidades da política 

americana. Muitos admiram a sociedade, a tecnologia 

e a cultura americanas, mas a guerra contra o terror e as 

guerras do Iraque e Afeganistão despertam pouca atenção 

e menos simpatia. O Brasil recebe crédito em Washington 

por liderar o MINUSTAH, mas não está claro se os dois 

governos estão seriamente engajados no caminho à frente.

Ambos os países precisam olhar-se de novo, reconhecer seus interesses mútuos em relações mais íntimas 

e adotar como prioridade sua consecução. Instituições 

que procuram promover o diálogo EUA-Brasil merecem 

apoio muito maior. O Brazil Institute do Woodrow Wilson International Center for Scholars é uma dessas instituições, assim como o Council for the Americas. O fortalecimento dos laços entre a National Defense University 

e a Escola Superior de Guerra está sendo discutido assim 

como o aumento dos intercâmbios acadêmicos recíprocos 

na esteira do acordo bilateral sobre Cooperação em Defesa e do Acordo sobre Segurança da Informação Militar 

assinado em 2010 pelos Estados Unidos e o Brasil.

Alguns podem contestar essas atividades porque elas 

exigem recursos e deveriam ser consideradas assistência 

externa. De fato, no mundo financeiramente multipolar 

em que vivemos agora, um dos desafios estratégicos mais 

críticos enfrentados hoje pelos Estados Unidos é fazer 

que potências emergentes como o Brasil arquem com 

uma parcela maior dos custos da cooperação. Partilhar 

o ônus é importante – assim como aprender a cooperar.

O objetivo último deveria ser Estados Unidos e Brasil dirigir seus esforços bilaterais no sentido de maximizar a cooperação regional e global, com ênfase especial 

na solução de conflitos, energia e comércio. Ao assumir o 

posto, o novo ministro das Relações Exteriores da presidenta Rousseff disse que o Brasil

continuará a privilegiar o diálogo e a diplomacia 

como método de solução de tensões e controvérsias; a 

defender o respeito ao direito internacional, à nãointervenção e ao multilateralismo; a militar por 

um mundo livre de armas nucleares; a combater o 

preconceito, a discriminação e a arbitrariedade; e a 

rejeitar o recurso à coerção sem base nos compromissos 

que nos irmanam como comunidade internacional.41

Essas palavras não podem ser lidas simplesmente 

como retórica enraizada no sindicalismo dos fracos 

a expansão do alcance do Brasil 

colocou novas pressões tanto sobre 

as políticas quanto sobre 

os diplomatas 
14 SF n° 266 www.ndu.edu/inss

do Terceiro Mundo. O Brasil já não é fraco. É o único 

BRIC sem bomba nuclear – não porque não a pudesse 

produzir, mas porque escolheu não fazê-lo, e suas 

doutrinas de segurança estão enfocadas em proteger suas 

fronteiras e na dissuasão, não em projetar poder global. O 

exibicionismo do presidente Lula com a Turquia no Irã 

causou dano à credibilidade de seu país, mas à medida que 

o alcance global do Brasil amadureça, suas habilidades 

multilaterais e histórico de autonomia podem ser trunfos 

importantes nos esforços contra os riscos do terrorismo 

nuclear e da proliferação nuclear. 

Como o Canadá e um reduzido número de outros 

países, o Brasil tem uma tradição de bom cidadão da ONU. 

Essa característica é uma vantagem importante para que os 

Estados Unidos encontrem um amigo nos dias que correm. 

O autor acredita que não por acaso Sérgio Vieira de Mello, o 

admirado pacificador da ONU que perdeu a vida no Iraque 

em 2003, era brasileiro. A história do Brasil, geralmente 

desprovida de violência, a ausência de conflitos com 

vizinhos e seu compromisso duradouro com os princípios e 

a pacificação da ONU sem recorrer à imposição de força são 

uma reserva importante para a solução de conflitos.42

Estados Unidos e Brasil enfrentam problemas semelhantes em seus entornos imediatos, sobressaindo 

entre eles o tráfico de armas e drogas ilegais, que contribui para a insegurança do cidadão, migração e confusão 

pouco habitual ao longo de partes de suas fronteiras. Essas questões deveriam ser todas incluídas num processo 

de consulta permanente, mas a abordagem brasileira da 

“América do Sul para os sul-americanos” não encoraja a 

cooperação eficaz com os Estados Unidos nem mesmo 

nessas questões vitais.

A afirmação do poder regional do Brasil com exclusão 

dos Estados Unidos é semelhante às “medidas ativas para 

promover as organizações asiáticas que excluem os Estados 

Unidos” da China.43 Iniciativas como as da UNASUL, que 

excluem os Estados Unidos mas incluem governos ativamente antiamericanos, convidam à incerteza. A resposta 

para o Brasil não é abandonar a UNASUL, muito menos a 

integração sul-americana, mas tanto para os Estados Unidos como para o Brasil é assegurar que cada um desenvolva 

e mantenha laços bilaterais com países individuais de acordo com os interesses e necessidades desses países. (Pode-se 

negar que em algumas questões o México é mais importante para os Estados Unidos do que o Brasil?) 

Tanto os Estados Unidos quanto o Brasil deveriam 

ativamente apoiar as instituições interamericanas, como a 

OEA, que reúnem os dois com outros países do hemisfério. A maioria dos países latino-americanos e caribenhos 

quer boas relações tanto com os Estados Unidos quanto 

com o Brasil, e as atividades multilaterais são uma maneira 

fundamental de estabelecer e observar as regras para todos. 

Os formatos multilaterais são também úteis para compensar as assimetrias de poder, que há muito são um empecilho para os Estados Unidos ao lidar com seus vizinhos e 

agora estão começando a atormentar um Brasil que cresce 

mais rapidamente do que a maioria dos países ao seu redor.

Por mais que os dois países precisem cooperar melhor, porém, isso exigirá que eles façam mudanças para as 

quais podem não estar ainda preparados.44 Dependendo 

em parte de suas convicções políticas, muitos brasileiros 

hesitarão em cooperar com os Estados Unidos se continuarem a subsidiar maciçamente e proteger seus produtos agrícolas, mantiverem o embargo a Cuba, se houver 

a percepção por parte de importantes grupos políticos 

de que eles têm ambições sobre a Amazônia ou tropas 

na América do Sul, ou se não endossarem as ambições 

brasileiras por um assento no Conselho de Segurança da 

ONU. De modo semelhante, alguns nos Estados Unidos 

questionarão a aproximação com um Brasil que é visto 

como um país que está desfrutando do luxo dos irresponsáveis, até que aceite maior responsabilidade na não 

proliferação nuclear (incluindo maior monitoramento da 

ONU sobre suas instalações), distancie-se do Irã, esteja 

mais presente em questões de democracia e direitos huWashington e Brasília precisam 

aprender a jogar com o que cada 

um tem de mais forte
www.ndu.edu/inss SF n° 266 15 

manos (no Oriente Médio, Cuba, Irã, Venezuela), seja 

mais ativo nas questões da ONU e da OEA, e em geral 

dê aos Estados Unidos um tratamento diplomático melhor do que o que tem dado recentemente.

Por fim, as políticas externas dos Estados Unidos e 

Brasil deverão ser cada vez mais limitadas por fatores internos no futuro. Nos Estados Unidos, as preocupações com 

a dívida e o enfraquecimento da competitividade interna 

estão aumentando.45 O Brasil teve dois presidentes sucessivos cujo carisma os ajudou a mascarar as vulnerabilidades 

internas; com isso, passaram para a presidenta Rousseff o 

enorme desafio de institucionalizar seu êxito. Mas o mundo 

não vai desaparecer. Nem os Estados Unidos nem o Brasil 

são poderosos o suficiente para resolver sozinhos muitos dos 

problemas que afetam diretamente sua segurança nacional.

Washington e Brasília precisam aprender a jogar 

com o que cada um tem de mais forte. Se não trabalharem juntos perderão oportunidades e causarão dano aos 

interesses nacionais de ambos os países.

O autor gostaria de agradecer a muitos colegas, particularmente Eva M. Baker, Luis Bitencourt, John A. 

Cope, Thomaz Guedes da Costa, Eric Farnsworth, Albert 

Fishlow, Patrice Franko, Bruce Friedman, Peter Hakim, 

Margaret Daly Hayes, Alexandra Kerr, Bill McIlhenny, 

Frank Mora, Nicholas Rostow, Phillip C. Saunders e Paulo Sotero, pelo apoio e crítica, mas os pontos de vista apresentados são só seus. 

Notas

1 Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais, 2000, 

conforme reportagem em<www.v-brazil.com/business/transportation.html>

2 Em 1906, os avós de minha mulher vieram para o Novo Mundo fugindo da repressão política na Polônia. Seu avô se estabeleceu 

em Lynn, Massachusetts, trabalhando na fábrica original da General 

Electric; a irmã de sua avó estabeleceu-se em Curitiba, Paraná, Brasil, 

cidade que é a segunda, depois de Chicago, em população de origem 

polonesa e hoje um modelo de transporte público verde.

3 Numa reportagem sobre “Educação no Brasil”, 9 de dezembro de 

2010, The Economist relatou que “o progresso recente meramente eleva 

as escolas do Brasil do nível de desastrosas para o de muito ruins”.

4 Um relatório de 2009 sobre competitividade global classifica 

o Brasil atrás da Índia, China e Rússia, e sugere que as defasagens na 

educação ajudam a explicar as dificuldades em satisfazer a crescente 

demanda de trabalhadores qualificados. Ver Paulo Sotero, “Brazil’s 

rising ambition in a Shifting Global Balance of Power”, Politics: 2010, 

vol. 30 (Suplemento 1), 77.

5 Banco Mundial, “Lifting Families Out of Poverty in Brazil - 

Bolsa Família Program”, 2010, disponível em <http://web.worldbank.

org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/LACEXT/BRAZILE

XTN/0,,contentMDK:20754490~pagePK:141137~piPK:141127~the

SitePK:322341,00.html>

6 A estabilização financeira ajudou a diferenciar o Brasil de seus 

vizinhos. Claudio Frischtak calculou que o produto interno bruto 

(PIB) do Brasil passou de 34 % do PIB da América do Sul em 1990 

para 56 % em 2008. Se forem acurados, esses números impressionantes contam por si sós a história do crescimento explosivo do Brasil. 

7 Embrapa é a sigla da Empresa Brasileira de Pesquisa 

Agropecuária. As inovações que encabeçou e seus extraordinários 

resultados estão detalhados em “Brazilian agriculture: The miracle of 

the cerrado”, The Economist, 26 de agosto, 2010.

8 Albert Fishlow chama atenção para a “preferência compreensível por contar os ganhos sem reconhecer os custos derivados 

dos depósitos de petróleo do pré-sal”, que são tão profundos que as 

dificuldades de extração são ainda desconhecidas. Ver “Brazil: What’s 

Next?”, Americas Quarterly, inverno de 2011.

9 Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), World Investment Report, 2010, anexo II.

10 Além dos relatórios da UNCTAD sobre investimento mundial, ver Peter Gammeltoft, “Emerging Multinationals: Outward FDI 

from the BRICS countries”, trabalho apresentado na GLOBELICS 

6th International Conference, 22-24 de setembro, 2008, Cidade do 

México, México.

11 Más apostas com moeda usando derivativos custaram a três 

empresas brasileiras vários bilhões de dólares. 2008. Ver UNCTAD, 

World Investment Report, 2009, 66.

12 Fishlow deixa claro, porém, que não se deve pressupor casualmente um futuro cor-de-rosa. Ele chama a atenção para as incógnitas 

ao se lidar com o Congresso, financiamento público, política externa 

e os preparativos para receber a Copa do Mundo em 2014 e as 

Olimpíadas em 2016.

13 Para um balanço dos 77 anos em que o Brasil foi governado 

por imperadores sob um regime constitucional, ver C. H. Haring, 

Empire in Brazil (Cambridge: Harvard University Press, 1958).

14 Ver Larry Rohter, Brazil on the Rise (Basingstoke, UK: Palgrave Macmillan, 2010), 276.

15 A corrupção na política brasileira é às vezes tão gritante que 

chega a ser desmoralizador. Transparency International classifica o 

Brasil bem abaixo da média da Organização para a Cooperação e 

Desenvolvimento Econômicos (mas à frente da Índia, Rússia e China) 

no índice de corrupção. 

16 Nelson A. Jobim, Segurança Internacional: Perspectivas Brasileiras (Rio de Janeiro: Editora FGV, 2010), 15.

17 Artigo 142 da Constituição brasileira ainda confere aos militares a obrigação de manter a ordem constitucional quando solicitados. 

18 Ricardo Vélez Rodríguez, “Lessons from the Carioca War”, O 

Estado de S. Paulo, 1o de dezembro, 2010.

19 Luigi R. Einaudi, “The Ecuador-Peru Peace Process”, em

Herding Cats, ed. Chester A. Crocker, Fen O. Hampson, and Pamela 

Aall (Washington, DC: United States Institute of Peace Press, 1999), 

cap. 16, 405–429.

20 Alexei Barrionuevo, “President of Brazil Unveils Plan to Upgrade Military”, The New York Times, 19 de dezembro, 2008.

21 As elites brasileiras frequentemente se identificam com a 

cultura e a independência francesas, mas a razão básica para o interesse 
16 SF n° 266 www.ndu.edu/inss

brasileiro numa relação “estratégica” com Paris é a disposição da França 

de transferir tecnologia de defesa de propriedade privada. Mesmo isso, 

porém, não foi suficiente para convencer o Brasil a escolher a aeronave 

de combate francesa em vez da dos competidores americanos e suecos.

22 O princípio do direito internacional é que o território fica 

com quem o possui a não ser que por tratado seja resolvido de outra 

forma: nesse caso, Rio Branco foi bem sucedido em dar o poder da 

lei à prévia expansão territorial brasileira, que tinha feito zombaria da 

divisão de terras entre Espanha e Portugal no Tratado de Tordesilhas. 

23 Cynthia Arnson e Paulo Sotero, eds., Brazil as a Regional 

Power: Views from the Hemisphere (Washington, DC: Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2010).

24 Luis Bitencourt, conversa privada com o autor, 4 de janeiro, 2011.

25 Agência Estado, São Paulo, 3 de novembro, 2010.

26 Marcos Azambuja, “The BRIC Club, where good things do 

come in large packages”, in Brazilian Foreign Policy (Washington, DC: 

Ed. Fundação Liberdade e Cidadania, 2010), 33.

27 “Brazil Takes Off ”, The Economist, 12 de novembro, 2009.

28 Matias Spektor, Kissinger e o Brasil (Rio de Janeiro: Zahar, 2009).

29 A formulação do “congelamento de poder” original é do exministro e embaixador junto às Nações Unidas e Estados Unidos, João 

Augusto de Araujo Castro. Ver “The United Nations and the Freezing 

of the International Power Structure”, International Organization 26, 

n° 1 (inverno, 1972).

30 Ver Raul Jungmann, “Estratégia Nacional de Defesa (END)”, 

em Jobim, 477.

31 Uma excelente análise das experiências formativas e dos cálculos estratégicos é a de Thomaz Guedes da Costa, “Grand Strategy 

for Assertiveness: International Security and U.S.-Brazil Relations”, 

Challenges to Security in the Hemisphere Task Force, outubro-dezembro 

2009, disponível em <https://www6.miami.edu/hemispheric-policy/

Task_Force_Papers/Costa-Grand_Strategy_for_Assertiveness.pdf>.

32 Julia E. Sweig ressalta as bases racionais brasileiras em “A New 

Global Player: Brazil’s Far-Flung Agenda”, Foreign Affairs, novembro/

dezembro 2010, 176–178.

33 Disponível em <www.itamaraty.gov.br>.

34 Peter Hakim, “US-Brazil Relations: Expect More Conflict”, 

Infolatam, 25 de outubro, 2010.

35 A imagem de uma China tropical é do grande sociólogo 

Gilberto Freyre, New World in the Tropics: The Culture of Modern Brazil

(New York, Knopf, 1959), págs. 257 e segs.

36 Sotero comenta o impacto incerto do comércio Brasil-China, 

78–79.

37 Os Estados Unidos apoiam publicamente o acesso da Índia ao 

Conselho de Segurança das Nações Unidas e se mantêm silenciosos 

a respeito das aspirações do Brasil. A Índia, como o Brasil, é uma 

democracia que funciona. Ao contrário do Brasil, porém, a Índia é uma 

potência nuclear que não aderiu ao Tratado de Não Proliferação e não tem 

o mesmo compromisso do Brasil com o direito internacional.Ver Barbara 

Crosette, “The Elephant in the Room”, Foreign Policy, janeiro/fevereiro 

2010, 29–30, que caracteriza a Índia como transgressora em relação a 

proliferação nuclear, comércio internacional e mudança climática.

38 Um Diálogo de Parceria Econômica, lançado em 2007, ainda 

se reúne regularmente e trata de assuntos tais como investimentos, cooperação para o desenvolvimento, inclusão social, infraestrutura, aviação 

civil, segurança de importações e telecomunicações. Excursiona também 

por outros temas bilaterais que incluem combate à discriminação racial, 

ciência e tecnologia, política econômica, cooperação para o desenvolvimento na África e no Haiti, afirmação do poder econômico e social 

da mulher, segurança alimentar, reforma do Conselho de Segurança 

da ONU, não proliferação, desarmamento e defesa das instituições 

democráticas na Venezuela, Cuba, Nicarágua e Honduras. Um acordo 

sobre biocombustíveis que se destinava a aumentar a cooperação em 

etanol acabou enfocando mais o desenvolvimento da capacidade para 

biocombustíveis na América Central e Caribe e na África. 

39 Rubens Ricupero, “The main lineaments of Brazil’s current foreign policy”, Brazilian Foreign Policy (Washington, DC: Ed. 

Fundação Liberdade e Cidadania, 2010), 7–17.

40 Certas interações ainda mais complexas às vezes ocorrem. 

Algumas empresas americanas no Brasil têm laços com organizações 

da sociedade civil que tratam de mudança social e ambiental mediante 

programas de responsabilidade social corporativa. A ênfase dos Estados Unidos nos direitos humanos durante o governo de Jimmy Carter, 

que irritou muitos brasileiros, foi descrita como uma fonte de “energia” 

pelos ativistas locais de direitos humanos e pela Associação Brasileira 

de Advogados. 

41 Antonio de Aguiar Patriota, discurso de 2 de janeiro de 2011, 

29. Comparar com a articulação do presidente Barack Obama em 

abril de 2009, em Praga, sobre a meta dos Estados Unidos de “procurar a paz e a segurança de um mundo sem armas nucleares”. 

42 A renúncia do Brasil, juntamente com os vizinhos Argentina e 

Chile, de armas de destruição em massa demonstra que a América Latina 

pode servir de exemplo para outras partes do mundo nessa área crítica. 

43 Phillip C. Saunders, China’s Global Activism: Strategy, Drivers, 

and Tools, Institute for National Strategic Studies Occasional Paper 

4 (Washington, DC:NDU Press, outubro de 2006), 1. Ver também 

“U.S. Influence at Risk in Asia without More Active Role in Regional 

Organizations”, Relatório do Council on Foreign Relations, 4 de 

novembro, 2009.

44 O autor agradece a Peter Hakim por essa advertência e pelos 

exemplos que se seguem.

45 Richard N. Haass et al, “Reviving U.S. Power Abroad from 

Within”, Council on Foreign Relations, 30 de dezembro, 2010, 

disponível em <www.cfr.org/publication/23701/reviving_us_power_

abroad_from_within.html>.

The Center for Strategic Research within the Institute for 

National Strategic Studies provides advice to the Secretary of Defense, Chairman of the Joint Chiefs of Staff, and 

unified combatant commands through studies, reports, 

briefings, and memoranda. The center conducts directed 

research and analysis in the areas of strategic and regional studies and engages in independent and leading-edge 

research and analysis in related areas.

The Strategic Forum series presents original research 

by members of NDU as well as other scholars and 

specialists in national security affairs from the United 

States and abroad. The opinions, conclusions, and recommendations expressed or implied within are those of the 

contributors and do not necessarily reflect the views of the 

Defense Department or any other agency of the Federal 

Government. Visit NDU Press online at www.ndu.edu/press.

Nicholas Rostow

Director

Center for Strategic Research

Phillip C. Saunders 

Director of Studies

Center for Strategic Research

Institute for National Strategic Studies

Hans Binnendijk

Director

INSS