### IN THE CO URT OF APPEALS OF TE NNE SS EE

AT NASHVILL E

Aug us t 4 , 20 10 Ses si on

LARRY H. COLEMAN v . MATTHE W KI SBER

, E T A L



### .

D i r e c t A p p e a l f

r o m t h e C h a n c e r y C o u r t f o r D a v i d s o n C o u n t y

N o

. 1 0

- 1 3 7

- I V R u s s e l l T

. P e r k i n s , J u d g e

N o

. M 2 0 1 0

- 0 0 6 4 2

- C O A

- R 3

- C V

- F i l e d O c t o b e r 4

, 2 0 1 0

T h i s c a s e i n v o l v e s a p e t i t i o n f o r a c c e s s t o c e r t a i n d o c u m e n t s p u r s u a n t t o t h e T e n n e s s e e

P u b l i c R e c o r d s A c t

, T e n n

. C o d e A n n

. § 1 0

- 7

- 1 0 1 e t s e q

. T h e A p p e l l e e s a s s e r t e d i n t h e t r i a l

c o u r t

, a n d o n a p p e a l

, t h a t t h e d o c u m e n t s a r e c o n f i d e n t i a l a n d p r i v i l e g e d p u r s u a n t t o t h e t a x

i n f o r m a t i o n a n d t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n e x c e p t i o n s f

o u n d i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

-

1 7 0 2 ; p u r s u a n t t o t h e “ E C D e x c e p t i o n ” p r o v i d e d i n T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 3

- 7 3 0 ( c ) ; a n d a l s o

p u r s u a n t t o t h e D e l i b e r a t i v e P r o c e s s P r i v i l e g e

. T h e t r i a l c o u r t d e n i e d t h e A p p e l l a n t ’ s p e t i t i o n

f i n d i n g t h a t t h e E C D e x c e p t i o n a p p l i e d a n d t h e r e f o r e

, h e l d t h a t t h e d o c u m e n t s a t i s s u e s h o u l d

r e m a i n c o n f

i d e n t i a l f o r f i v e y e a r s

. T h e t r i a l c o u r t

, h o w e v e r

, f o u n d t h a t t h e t a x i n f

o r m a t i o n

a n d t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n e x c e p t i o n s d i d n o t a p p l y a n d d e c l i n e d t o a p p l y a

D e l i b e r a t i v e P r o c e s s P r i v i l e g e

. A p p e l l a n t a p p e a l e d t h e t r i a l c o u r t ’ s d e n i a l o f h i s p e t i t i o n

.

O n a p p e a l

, t h e A p p e l l e e s a s s e r t t h a t t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n n o t f i n d i n g t h e t a x i n f

o r m a t i o n

a n d t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n e x c e p t i o n s a p p l i c a b l e a n d i n n o t a p p l y i n g t h e D e l i b e r a t i v e

P r o c e s s P r i v i l e g e

. A f

t e r r e v i e w i n g t h e r e c o r d

, i n c l u d i n g t h e w i t h h e l d d o c u m e n t s

, w e f i n d

t h a t t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n n o t f i n d i n g t h a t t h e t a x i n f

o r m a t i o n a n d t a x a d m i n i s t r a t i o n

i n f o r m a t i o n e x c e p t i o n s

, a s p r o v i d e d i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 2

, a p p l i e d

.

C o n s e q u e n t l y

, w e a f

f i r m t h e t r i a l c o u r t ’ s d e n i a l o f t h e A p p e l l a n t ’ s p e t i t i o n b u t f o r d i f f e r e n t

r e a s o n i n g

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 3

. A p p e a l a s o f R i g h t ; J u d g m e n t o f t h e C h a n c e r y C o u r t A f f i r m e d

i n p a r t a n d R e v e r s e d i n p a r t

J

. S T E V E N S T A F F O R D

, J

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e C o u r t

, i n w h i c h A LA N E

. H IG H E R S

, P

. J

. ,

W

. S

. , j o i n e d a n d H O LLY M

. K IR B Y

, J

. f i l e d a s e p a r a t e c o n c u r r i n g o p i n i o n

.

S t e v e n A

. R i l e y a n d J a m e s N

. B o w e n

, I I

, N a s h v i l l e

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l a n t

, L a r r y H

.

C o l e m a n

.R o b e r t E

. C o o p e r

, J r

. , A t t o r n e y G e n e r a l a n d R e p o r t e r ; J a n e t M

. K l e i n f e l t e r

, D e p u t y A t t o r n e y

G e n e r a l ; J o e R

. S h i r l e y

, A s s i s t a n t A t t o r n e y G e n e r a l ; V i r g i n i a B a r h a m

, A s s i s t a n t A t t o r n e y

G e n e r a l f

o r a p p e l l e e s

, M a t t h e w K i s b e r a n d R e a g a n F a r r

.

O P I N I O N

I n 2 0 0 9

, t h e T e n n e s s e e G e n e r a l A s s e m b l y e n a c t e d t h e T e n n e s s e e S m a l l

B u s i n e s s I n v e s t m e n t C o m p a n y C r e d i t A c t

, T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 2 8

- 1 0 1 e t s e q

. ( “ T N I n v e s t c o

A c t ” ) i n a n e f

f o r t t o s p u r e c o n o m i c d e v e l o p m e n t a n d j o b c r e a t i o n

. U n d e r t h e T N I n v e s t c o

A c t

, t h e S t a t e a l l o c a t e s u p t o $ 1 2 0 m i l l i o n i n t a x c r e d i t s t o u p t o s i x “ q u a l i f i e d

T N I n v e s t c o s

. ” T h e c h o s e n T N I n v e s t c o s t h e n s o l d t h e t a x c r e d i t s t o p a r t i c i p a t i n g i n s u r a n c e 1

c o m p a n i e s ( t a x p a y e r s ) t o g e n e r a t e c a p i t a l

. T h e i n s u r a n c e c o m p a n i e s p u r c h a s i n g t h e t a x

c r e d i t s c o u l d t h e n u s e t h e t a x c r e d i t s t o r e d u c e t h e i r t a x l i a b i l i t y i n t h e y e a r s 2 0 1 2 t h r o u g h

2 0 1 9

. A c c o r d i n g t o t h e s t a t u t e

, t h e d e c i s i o n o f w h i c h q u a l i f i e d T N I n v e s t c o s w i l l r e c e i v e t h e

t a x c r e d i t l i e s w i t h i n t h e s o l e d i s c r e t i o n o f t h e C o m m i s s i o n e r o f

E c o n o m i c a n d C o m m u n i t y

D e v e l o p m e n t a n d t h e C o m m i s s i o n e r o f R e v e n u e

. T o a s s i s t t h e m i n m a k i n g t h e i r d e c i s i o n s

,

t h e A p p e l l e e s

, t h e C o m m i s s i o n e r o f R e v e n u e

, C o m m i s s i o n e r R e a g a n F a r r

, a n d t h e

C o m m i s s i o n e r o f E c o n o m i c a n d C o m m u n i t y D e v e l o p m e n t

, C o m m i s s i o n e r M a t h e w K i s b e r

, d e v e l o p e d a n e v a l u a t i o n m a t r i x w h i c h t h e y e a c h u s e d s e p a r a t e l y t o e v a l u a t e a n d r a n k t h e

e n t i t i e s w h i c h a p p l i e d

.

T w e n t y

- f i v e e n t i t i e s

, i n c l u d i n g A p p e l l a n t L a r r y H

. C o l e m a n ’ s ( “ M r

. C o l e m a n ” )

c o m p a n y

– C o l e m a n S w e n s o n B o o t h I n c

. , – a p p l i e d t o b e c o m e a T N I n v e s t c o a n d t o r e c e i v e

t h e t a x c r e d i t

. F r o m t h e s e t w e n t y

- f i v e

, C o m m i s s i o n e r K i s b e r a n d C o m m i s s i o n e r F a r r c h o s e

t e n f i n a l i s t s

. A s a n n o u n c e d b y t h e C o m m i s s i o n e r s

, t h e f i n a l i s t s w e r e t h e t e n e n t i t i e s w h i c h

r e c e i v e d t h e h i g h e s t s c o r e o n t h e T N I n v e s t c o e v a l u a t i o n m a t r i c e s d e v e l o p e d b y t h e

C o m m i s s i o n e r s

. O n N o v e m b e r 5

, 2 0 0 9

, C o m m i s s i o n e r K i s b e r a n d C o m m i s s i o n e r F a r r

a n n o u n c e d t h e s i x e n t i t i e s c h o s e n t o r e c e i v e t h e t a x c r e d i t

, a l o n g w i t h t w o a l t e r n a t e s

.

U n f o r t u n a t e l y

, M r

. C o l e m a n ’ s c o m p a n y w a s n o t o n e o f t h e c h o s e n e n t i t i e s

.

M r

. C o l e m a n a n d h i s a t t o r n e y m a d e s e v e r a l p u b l i c r e c o r d s r e q u e s t s i n D e c e m b e r 2 0 0 9

a n d J a n u a r y 2 0 1 0

. T h e C o m m i s s i o n e r s r e s p o n d e d t o t h e s e r e q u e s t s a n d p r o v i d e d s o m e

, b u t

n o t a l l

, o f t h e r e q u e s t e d r e c o r d s r e l a t e d t o t h e T N I n v e s t c o s

. T h e C o m m i s s i o n e r s a s s e r t e d t h a t

s o m e o f t h e r e q u e s t e d d o c u m e n t s d i d n o t e x i s t a n d d e n i e d t h e r e q u e s t s f o r o t h e r d o c u m e n t s

w h i c h t h e C o m m i s s i o n e r s d e t e r m i n e d t o b e c o n f i d e n t i a l u n d e r S t a t e l a w

.

T h i s c a s e b e g a n o n J a n u a r y 2 7

, 2 0 1 0 w h e n M r

. C o l e m a n f i l e d h i s P e t i t i o n f

o r A c c e s s

A “T NI nvest co” is a bus ine ss whic h complet es th e app li cat ion pro ces s and is cer ti fi ed by the 1

Depa rt m ent of

Eco nomic an d Comm

uni ty Develop m ent as m eet ing th e e st abl is hed cr it er ia

.

-2-t o P u b l i c R e c o r d s

. I n h i s p e t i t i o n

, M r

. C o l e m a n r e q u e s t e d t h a t t h e t r i a l c o u r t o r d e r t h e

C o m m i s s i o n e r s t o t u r n o v e r a l l o f t h e r e q u e s t e d r e c o r d s “ p u r s u a n t t o t h e T e n n e s s e e P u b l i c

R e c o r d s A c t

, T e n n

. C o d e A n n

. § 1 0

- 7

- 5 0 3 e t s e q

. ” M r

. C o l e m a n a l s o r e q u e s t e d t h a t t h e t r i a l

c o u r t a w a r d h i m a t t o r n e y ’ s f e e s

. T h e p a r t i e s a g r e e t h a t t h e d o c u m e n t s i n d i s p u t e o n a p p e a l

a r e ( 1 ) t h e t w e n t y

- f

i v e s c o r e d e v a l u a t i o n m a t r i c e s

, ( 2 ) a T a x C r e d i t P u r c h a s e A g r e e m e n t

, ( 3 )

a S i d e L e t t e r t o t h a t A g r e e m e n t

, a n d ( 4 ) t h e L e t t e r s o f U n d e r s t a n d i n g b e t w e e n a n i n s u r a n c e

c o m p a n y a n d a T N I n v e s t c o r e g a r d i n g t h e p u r c h a s e o f i n v e s t m e n t t a x c r e d i t s

. T h e d o c u m e n t s

a t i s s u e w e r e f

i l e d o n F e b r u a r y 9

, 2 0 1 0

, u n d e r s e a l f o r r e v i e w b y t h e c o u r t

.

O n F e b r u a r y 5

, 2 0 1 0

, t h e t r i a l c o u r t e n t e r e d a n o r d e r r e q u i r i n g t h e C o m m i s s i o n e r s t o

a p p e a r o n F e b r u a r y 1 6

, 2 0 1 0 a n d s h o w c a u s e a s t o w h y M r

. C o l e m a n ’ s p e t i t i o n s h o u l d n o t

b e g r a n t e d

.

O n F e b r u a r y 9

, 2 0 1 0

, t h e C o m m i s s i o n e r s f i l e d a r e s p o n s e t o M r

. C o l e m a n ’ s p e t i t i o n

.

I n t h e i r r e s p o n s e

, t h e C o m m i s s i o n e r s a s s e r t e d t h a t t h e i n f o r m a t i o n r e q u e s t e d

, w a s ( 1 )

c o n f i d e n t i a l “ t a x i n f

o r m a t i o n ” o r “ t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n ” p u r s u a n t t o T e n n

. C o d e

A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 2 ; ( 2 ) w a s c o n f i d e n t i a l p u r s u a n t t o T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 3

- 7 3 0 ( c ) ( t h e “ E C D

e x c e p t i o n ” ) a s t h e r e c o r d s w e r e d e s i g n a t e d b y t h e C o m m i s s i o n e r o f E c o n o m i c a n d

C o m m u n i t y D e v e l o p m e n t w i t h t h e a g r e e m e n t o f t h e A t t o r n e y G e n e r a l

, a s h a r m f u l t o t h e

a b i l i t y o f t h i s s t a t e t o c o m p e t e o r c o n c l u d e a g r e e m e n t s o r c o n t r a c t s f o r e c o n o m i c o r

c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t ; a n d ( 3 ) t h a t t h e s c o r e d e v a l u a t i o n m a t r i c e s w e r e p r o t e c t e d b y t h e

D e l i b e r a t i v e P r o c e s s P r i v i l e g e

. A c c o r d i n g l y, t h e C o m m i s s i o n e r s r e q u e s t e d t h a t t h e t r i a l c o u r t

d e n y M r

. C o l e m a n ’ s p e t i t i o n

.

O n F e b r u a r y 9

, 2 0 1 0

, C o m m i s s i o n e r F a r r

, a s C o m m i s s i o n e r o f t h e D e p a r t m e n t o f

R e v e n u e

, f

i l e d a n a f

f i d a v i t

. H i s a f

f i d a v i t d e t a i l s h i s b a c k g r o u n d a n d e x p e r i e n c e a s w e l l a s

t h e p r o c e s s h e a n d C o m m i s s i o n e r K i s b e r u t i l i z e d i n s e l e c t i n g t h e s i x e n t i t i e s t o r e c e i v e t h e

t a x c r e d i t

. H i s a f

f i d a v i t d e t a i l s w h a t i s c o n s i d e r e d “ t a x p a y e r i n f o r m a t i o n ” o r “ t a x

a d m i n i s t r a t i o n i n f

o r m a t i o n ” a n d t h e r e f

o r e c o n f i d e n t i a l p u r s u a n t t o T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

-

1 7 0 2

. H e a l s o e x p l a i n s w h y h e b e l i e v e s i t i s i n t h e b e s t i n t e r e s t s o f t h e S t a t e n o t t o p r o d u c e

t h e r e q u e s t e d d o c u m e n t s

. I n p e r t i n e n t p a r t

, h i s a f f i d a v i t p r o v i d e s :

1 4

. B u s i n e s s t a x i n c e n t i v e s a n d c r e d i t s a r e e n a c t e d b y s t a t e s

( a n d b y C o n g r e s s ) f

o r v a r i o u s r e a s o n s

. T h e T e n n e s s e e G e n e r a l

A s s e m b l y h a s e n a c t e d a n u m b e r o f s t a t u t e s a u t h o r i z i n g b u s i n e s s

t a x i n c e n t i v e s a n d c r e d i t s t h a t a r e d e s i g n e d t o g e n e r a t e e c o n o m i c

d e v e l o p m e n t a n d c r e a t e j o b s i n T e n n e s s e e

. . . . F u r t h e r m o r e

, t h e

G e n e r a l A s s e m b l y h a s c h a r g e d t h e D e p a r t m e n t o f R e v e n u e w i t h

a d m i n i s t e r i n g t h e s e t a x c r e d i t s a n d i n c e n t i v e s

. I n a d m i n i s t e r i n g

t h e s e p r o g r a m s

, t h e D e p a r t m e n t h a s c o n s i s t e n t l y c o n s i d e r e d t h e

-3-i n f o r m a t i o n c r e a t e d b y t h e D e p a r t m e n t o r c o l l e c t e d f r o m

p a r t i c i p a n t s i n t h e p r o g r a m s u s e d b y t h e D e p a r t m e n t t o

c o n s t i t u t e “ t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n ” a s p r o v i d e d i n T e n n

.

C o d e A n n

. § § 6 7

- 1

- 1 7 0 1 ( 6 )

- ( 7 )

. A d d i t i o n a l l y

, t h e D e p a r t m e n t

h a s c o n s i s t e n t l y c o n s i d e r e d i n f o r m a t i o n r e l a t e d t o s u c h

p r o g r a m s t o b e “ t a x p a y e r i n f o r m a t i o n ” a s p r o v i d e d i n T e n n

.

C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 1 ( 8 ) i f t h e i n f o r m a t i o n c o n c e r n s a

t a x p a y e r ’ s i d e n t i t

y o r t h e n a t u r e

, s o u r c e

, o r a m o u n t o f t h e

t a x p a y e r ’ s i n c o m e

, p a y m e n t s

, r e c e i p t s

, d e d u c t i o n s

, e x e m p t i o n s

,

c r e d i t s

, a s s e t s

, l i a b i l i t i e s

, n e t w o r t h

, t a x l i a b i l i t y

, t a x c o l l e c t e d

, d e f i c i e n c i e s

, o v e r a s s e s s m e n t s

, o r t a x p a y m e n t s

.

1 5

. A s d e s c r i b e d a b o v e

, t h e T N I n v e s t c o p r o g r a m r e p r e s e n t s a

t a x p o l i c y d e c i s i o n e n a c t e d b y t h e G e n e r a l A s s e m b l y t h a t i s

f o r m u l a t e d t o g e n e r a t e e c o n o m i c d e v e l o p m e n t i n T e n n e s s e e

.

A c c o r d i n g l y

, t h e D e p a r t m e n t c o n s i d e r s i n f o r m a t i o n c r e a t e d b y

t h e D e p a r t m e n t o r o b t a i n e d f r o m p a r t i c i p a n t s i n t h i s p r o g r a m

a n d u s e d b y t h e D e p a r t m e n t i n a d m i n i s t e r i n g a n d e x e c u t i n g t h e

p r o g r a m t o c o n s t i t u t e t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n

. T o t h e

e x t e n t t h a t s u c h i n f

o r m a t i o n i d e n t i f

i e d a t a x p a y e r p a r t i c i p a t i n g

i n t h e T N I n v e s t c o p r o g r a m o r i d e n t i f i e s t h e n a t u r e

, s o u r c e

, o r

a m o u n t o f t h e t a x p a y e r ’ s i n v e s t m e n t t a x c r e d i t i s s u e d u n d e r t h i s

p r o g r a m

, t h e D e p a r t m e n t c o n s i d e r s s u c h i n f o r m a t i o n t o

c o n s t i t u t e t a x i n f

o r m a t i o n

.

1 6

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 2 p r o v i d e s t h a t “ t a x

i n f o r m a t i o n ” a n d “ t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n ” s h a l l b e

c o n f i d e n t i a l a n d s h a l l n o t b e d i s c l o s e d b y a n y o f f i c e r o r

e m p l o y e e o f t h e S t a t e o r b y a n y o t h e r p e r s o n

, e x c e p t a s

o t h e r w i s e a u t h o r i z e d u n d e r t i t l e 6 7

, c h a p t e r 1

, p a r t 1 7

. T e n n

.

C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 1 1 p r o v i d e s t h a t t h e C o m m i s s i o n e r o f

R e v e n u e i s a u t h o r i z e d t o d i s c l o s e t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n

i f t h e c o m m i s s i o n e r d e t e r m i n e s t h a t s u c h d i s c l o s u r e i s i n t h e

b e s t i n t e r e s t s o f t h e S t a t e

. A c c o r d i n g l y

, i n f o r m a t i o n o b t a i n e d i n

c o n n e c t i o n w i t h t h e D e p a r t m e n t ’ s a d m i n i s t r a t i o n a n d e x e c u t i o n

o f t h e T N I n v e s t c o p r o g r a m w i l l b e d i s c l o s e d o n l y i n a c c o r d a n c e

w i t h t h e s e s t a t u t e s

.

* * *

-4-3 0

. B a s e d o n m y e x p e r i e n c e i n a d m i n i s t e r i n g b u s i n e s s t a x

i n c e n t i v e p r o g r a m s a n d r e c r u i t i n g b u s i n e s s e s t o t h e S t a t e

, a s s e t

f o r t h a b o v e

, a n d i n t h e e x e r c i s e o f m y d i s c r e t i o n g i v e n t o m e a s

t h e C o m m i s s i o n e r o f R e v e n u e u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

-

1 7 1 1

, I h a v e d e t e r m i n e d t h a t t h e d i s c l o s u r e o f t h e w i t h h e l d

d o c u m e n t s i s n o t i n t h e b e s t i n t e r e s t s o f t h e S t a t e

. P a r t i c i p a t i o n

o f q u a l i f i e d b u s i n e s s e s i s f

u n d a m e n t a l t o t h e s u c c e s s o f t h e S t a t e

t a x p o l i c i e s l i k e t h e T N I n v e s t c o p r o g r a m

- p o l i c i e s t h a t a r e

d e s i g n e d t o g e n e r a t e e c o n o m i c g r o w t h a n d d e v e l o p m e n t t h r o u g h

t h e o f f e r i n g o f b u s i n e s s t a x i n c e n t i v e s a n d c r e d i t

. B e c a u s e a l l

o f t h e w i t h h e l d d o c u m e n t s

, e x c e p t f o r t h e s c o r e d m a t r i c e s

,

c o n t a i n p r o p r i e t a r y b u s i n e s s a n d f i n a n c i a l i n f

o r m a t i o n o f

q u a l i f i e d T N I n v e s t c o s a n d / o r p a r t i c i p a t i n g i n s u r a n c e c o m p a n i e s

,

I h a v e d e t e r m i n e d t h a t t h e i r d i s c l o s u r e w i l l i n h i b i t b u s i n e s s e s

f r o m p a r t i c i p a t i n g i n f

u t u r e r o u n d s o f t h e T N I n v e s t c o p r o g r a m

,

a s w e l l a s i n f

u t u r e e c o n o m i c d e v e l o p m e n t t a x i n c e n t i v e

p r o g r a m s

.

3 1

. W i t h r e s p e c t t o t h e s c o r i n g m a t r i c e s

, I h a v e d e t e r m i n e d t h a t

p u b l i c d i s c l o s u r e o f t h e s e d o c u m e n t s w o u l d n o t b e i n t h e b e s t

i n t e r e s t s o f t h e S t a t e b e c a u s e s u c h d i s c l o s u r e c o u l d a l s o c h i l l

p a r t i c i p a t i o n i n f

u t u r e r o u n d s o f t h e T N I n v e s t c o p r o g r a m

, a s

w e l l a s i n f

u t u r e e c o n o m i c t a x i n c e n t i v e p r o g r a m s

. T h e G e n e r a l

A s s e m b l y c r e a t e d t h e T N I n v e s t c o p r o g r a m f o r t h e p u r p o s e o f

g r o w i n g s m a l l b u s i n e s s i n T e n n e s s e e b y g e n e r a t i n g c a p i t a l

t h r o u g h t h e u s e o f t a x c r e d i t s

. T h e p r o g r a m ’ s s u c c e s s i s

d e p e n d e n t u p o n a t t r a c t i n g a p o o l o f w e l l q u a l i f i e d T N I n v e s t c o

a p p l i c a n t s f

r o m w h i c h t h e S t a t e c h o s e t h o s e a p p l i c a n t s w h o s e

i n v e s t m e n t s t r a t e g i e s a r e m o s t c l o s e l y a l i g n e d w i t h t h e e c o n o m i c

d e v e l o p m e n t s t r a t e g i e s o f t h e S t a t e

. C o m m i s s i o n e r K i s b e r a n d

I u s e d t h e s c o r i n g m a t r i c e s a s a t o o l f o r r a n k i n g t h e a p p l i c a n t s

f o r p u r p o s e s o f r e d u c i n g t h e p o o l f r o m t w e n t y

- f

i v e t o t h e t e n

a p p l i c a n t s t h a t w e w o u l d i n t e r v i e w

. M a k i n g p u b l i c t h a t t h e

S t a t e r a n k e d F i r m X t e n p l a c e s h i g h e r t h a n F i r m Y w o u l d o n l y

d o h a r m t o t h o s e f

i r m s w h o c h o s e t o p a r t i c i p a t e i n t h e e v a l u a t i o n

p r o c e s s a n d w o u l d u n d o u b t e d l y h a v e a c h i l l i n g e f f e c t o n f u t u r e

p a r t i c i p a t i o n i n a n y s i m i l a r e c o n o m i c i n c e n t i v e p r o g r a m

.

F u r t h e r m o r e

, t h e S t a t e o n l y r a n k e d t h e f i r m s i n t h e c o n t e x t o f

t h e S t a t e ’ s e c o n o m i c d e v e l o p m e n t g o a l s

, b u t t h e a p p e a r a n c e

c o u l d b e t h a t t h e S t a t e c o n s i d e r s c e r t a i n f i r m s t o b e “ b e t t e r ” t h a n

-5-o t h e r s

, w h i c h i s c e r t a i n l y n o t t h e c a s e

. M o r e o v e r

, t h e r e w o u l d

b e n o b e n e f

i t t o m a k i n g t h e s e d o c u m e n t s p u b l i c

. B y t h e v e r y

n a t u r e o f t h e p r o g r a m

, i t i s a l r e a d y k n o w n w h i c h f i r m s w e r e

r a n k e d i n t h e t o p t e n f o r p u r p o s e s o f c o n d u c t i n g f o l l o w

- u p

i n t e r v i e w s

. W h e t h e r a n o t h e r f i r m w a s r a n k e d e l e v e n t h o r

t w e n t y

- f i f t h o n t h e s c o r i n g m a t r i x i s i r r e l e v a n t a n d d i s c l o s u r e o f

t h a t i n f o r m a t i o n w o u l d o n l y d o h a r m t o t h e T N I n v e s t c o p r o g r a m

i t s e l f

, a s w e l l a s t h e S t a t e ’ s l o n g

- t e r m g o a l s f o r e c o n o m i c

d e v e l o p m e n t

.

( e m p h a s i s o r i g i n a l )

. C o m m i s s i o n e r F a r r a l s o a s s e r t e d t h e D e l i b e r a t i v e P r o c e s s P r i v i l e g e a s

t o t h e e v a l u a t i o n m a t r i c e s

.

C o m m i s s i o n e r K i s b e r

, a s C o m m i s s i o n e r o f t h e D e p a r t m e n t o f E c o n o m i c a n d

C o m m u n i t y D e v e l o p m e n t

, a l s o f i l e d a n a f

f i d a v i t o n F e b r u a r y 9

, 2 0 1 0

. I n i t h e d e t a i l s h i s

b a c k g r o u n d a n d e x p e r i e n c e a s w e l l a s t h e p r o c e s s h e a n d C o m m i s s i o n e r F a r r u t i l i z e d i n

s e l e c t i n g t h e s i x e n t i t i e s t o r e c e i v e t h e t a x c r e d i t

. I n p e r t i n e n t p a r t

, h i s a f f i d a v i t p r o v i d e s :

1 1

. A s w a s p r e v i o u s l y d e t e r m i n e d u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 4

-

3

- 7 3 0 ( c ) t h a t i n f

o r m a t i o n s u p p l i e d t o t h e S t a t e i n r e s p o n s e t o

P a r t 2 o f t h e T N I n v e s t c o a p p l i c a t i o n s h o u l d b e c o n f i d e n t i a l a n d

n o t s u b j e c t t o p e r s o n a l i n s p e c t i o n b y a n y c i t i z e n o f T e n n e s s e e

.

I h a v e a l s o d e t e r m i n e d

, w i t h G e n e r a l C o o p e r ’ s a f f i r m a t i v e

a g r e e m e n t

, t h a t t h e d o c u m e n t s C o m m i s s i o n e r F a r r a n d I a r e

w i t h h o l d i n g f

r o m p u b l i c i n s p e c t i o n b y M r

. C o l e m a n a r e o f s u c h

a s e n s i t i v e n a t u r e t h a t t h e i r d i s c l o s u r e o r r e l e a s e w o u l d s e r i o u s l y

h a r m t h i s S t a t e ’ s a b i l i t y t o c o n c l u d e a g r e e m e n t s o r c o n t r a c t s f o r

e c o n o m i c o r c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t

. S h o r t l y a f t e r I b e c a m e

C o m m i s s i o n e r

, I m e t w i t h A t t o r n e y G e n e r a l P a u l S u m m e r s t o

d i s c u s s h o w w e s h o u l d p r o c e e d w h e n p u b l i c r e c o r d s r e q u e s t s a r e

m a d e f o r i n f o r m a t i o n t h a t I t h i n k s h o u l d b e c o n f i d e n t i a l u n d e r

T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 3

- 7 3 0 ( c )

, a n d G e n e r a l C o o p e r a n d I a r e

f o l l o w i n g t h a t s a m e p r o c e s s u n d e r w h i c h t h e A t t o r n e y G e n e r a l

r e v i e w s d o c u m e n t s t h a t I d e e m t o b e s e n s i t i v e

, w e d i s c u s s m y

r e a s o n i n g

, a n d i f h e a g r e e s t h a t t h e d o c u m e n t s o r i n f o r m a t i o n i s

o f s u c h a s e n s i t i v e n a t u r e t h a t i t s d i s c l o s u r e o r r e l e a s e w o u l d

s e r i o u s l y h a r m t h e a b i l i t y o f t h e S t a t e t o c o m p e t e o r c o n c l u d e

a g r e e m e n t s o r c o n t r a c t s f o r e c o n o m i c o r c o m m u n i t y

d e v e l o p m e n t

, h i s s t a f

f t h e n s e n d s m e a m e m o t o m e m o r i a l i z e

o u r d i s c u s s i o n

. I h a v e a t t a c h e d a s E x h i b i t B t o t h i s a f f i d a v i t t h e

-6-m e m o r a n d u m t h a t I r e c e i v e d f r o m t h e A t t o r n e y G e n e r a l ’ s O f f i c e

m e m o r i a l i z i n g o u r d e c i s i o n t h a t t h e r e c o r d s b e i n g w i t h h e l d f r o m

p u b l i c i n s p e c t i o n i n t h i s l a w s u i t a r e o f s u c h a s e n s i t i v e n a t u r e

t h a t t h e i r d i s c l o s u r e o r r e l e a s e w o u l d s e r i o u s l y h a r m t h e a b i l i t y

o f t h e S t a t e t o c o m p e t e o r c o n c l u d e a g r e e m e n t s o r c o n t r a c t s f o r

e c o n o m i c o r c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t

.

1 2

. M o r e s p e c i f

i c a l l y

, C o m m i s s i o n e r F a r r h a s d e t e r m i n e d t h a t

t h e T a x C r e d i t P u r c h a s e A g r e e m e n t ; t h e S i d e L e t t e r t o t h i s

a g r e e m e n t ; a L e t t e r o f U n d e r s t a n d i n g b e t w e e n a n i n s u r a n c e

c o m p a n y a n d o n e o f t h e T N I n v e s t c o s ;

. . . a n d t h e c o m p l e t e d

s c o r i n g m a t r i c e s t h a t w e u s e d a s a t o o l i n a w a r d i n g t h e t a x c r e d i t

a l l o c a t i o n s a r e t a x i n f

o r m a t i o n u n d e r T i t l e 6 7 o f t h e T e n n e s s e e

C o d e o r t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n t h a t i s t h e r e f o r e

c o n f i d e n t i a l

. I n a d d i t i o n

, i t i s m y d e t e r m i n a t i o n u n d e r T e n n

.

C o d e A n n

. § 4

- 3

- 7 3 0 ( c )

, t o w h i c h t h e A t t o r n e y G e n e r a l h a s

a f f i r m a t i v e l y a g r e e d

, t h a t t h i s s a m e i n f o r m a t i o n i s o f s u c h a

s e n s i t i v e n a t u r e t h a t i t s d i s c l o s u r e o r r e l e a s e w o u l d s e r i o u s l y

h a r m t h e a b i l i t y o f o u r S t a t e t o c o m p e t e o r c o n c l u d e a g r e e m e n t s

o r c o n t r a c t s f

o r e c o n o m i c o r c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t

.

1 3

. M y r e a s o n s f

o r t h i s d e t e r m i n a t i o n i n c l u d e t h a t

, t h e t a x

c r e d i t s c r e a t e d b y t h e A c t

, a n d t h a t C o m m i s s i o n e r F a r r a n d I

h a v e a w a r d e d t o t h e s i x q u a l i f i e d T N I n v e s t c o s

, h a v e b e e n s o l d

t o i n s u r a n c e c o m p a n i e s u n d e r t h e A c t i n o r d e r t o r a i s e c a p i t a l t o

b e i n v e s t e d i n s m a l l b u s i n e s s e s q u a l i f i e d u n d e r t h e s t a t u t e s

. I n

l i g h t o f m y e x p e r i e n c e i n w o r k i n g t o g r o w e c o n o m i c

d e v e l o p m e n t i n T e n n e s s e e

, i t i s m y o p i n i o n t h a t d i s c l o s i n g t h e

d e t a i l s o f t h e f

i n a n c i a l t r a n s a c t i o n s u n d e r t h e T N I n v e s t c o

p r o g r a m w o u l d s e r i o u s l y h a r m t h e S t a t e ’ s a b i l i t y t o c o n c l u d e

f u t u r e a g r e e m e n t o r c o n t r a c t s f o r e c o n o m i c o r c o m m u n i t y

d e v e l o p m e n t

. C o m m i s s i o n e r F a r r a n d I a r e w o r k i n g w i t h

m e m b e r s o f t h e l e g i s l a t u r e i n a n e f f o r t t o e x p a n d t h e T N I n v e s t c o

p r o g r a m t h i s l e g i s l a t i v e s e s s i o n

. T h e p r i c e o f t h e t a x c r e d i t s t h a t

h a v e b e e n s o l d r e s u l t e d f r o m p r i v a t e n e g o t i a t i o n s b y t h e

T N I n v e s t c o s

, b r o k e r s o n t h e i r b e h a l f

, a n d v a r i o u s i n s u r a n c e

c o m p a n i e s

. I f d e t a i l s o f t h e s e f i n a n c i a l t r a n s a c t i o n s b e c o m e p a r t

o f p u b l i c d o m a i n

, t h a t w o u l d r e m o v e t h e m a r k e t f o r c e s a n d

a r t i f i c i a l l y s e t a f

l o o r a n d c e i l i n g f

o r f u t u r e t a x c r e d i t s a l e s u n d e r

t h e p r o g r a m

, t h e r e b y h a r m i n g t h e S t a t e ’ s a b i l i t y t o r a i s e a s m u c h

-7-c a p i t a l f r o m t h e f u t u r e s a l e o f t a x c r e d i t s a s p o s s i b l e

.

1 4

. F u r t h e r

, a n i n s u r a n c e c o m p a n y t h a t m a y h a v e p a i d m o r e

t h a n a c o m p e t i t o r f

o r t h e t a x c r e d i t s r e c e i v e d c o u l d b e h a r m e d

i n i t s b u s i n e s s r e p u t a t i o n

. I n m y o p i n i o n

, f o r t h i s p r o g r a m t o b e

s u c c e s s f u l

, i t n e e d s a l a r g e p o o l o f i n s u r a n c e c o m p a n i e s w i l l i n g

t o p a r t i c i p a t e

, a n d d i s c l o s i n g t h e i r i n v e s t m e n t d e c i s i o n s t o t h e

g e n e r a l p u b l i c w i l l d e t e r p a r t i c i p a t i o n

. A d d i t i o n a l l y

, t h e s c o r i n g

m a t r i c e s r e f

l e c t m y j u d g m e n t o f a T N I n v e s t c o ’ s a p p l i c a t i o n

, n o t

n e c e s s a r i l y w h a t I m i g h t t h i n k o f t h e f i r m s e p a r a t e a n d a p a r t

, f o r

e x a m p l e

, f

r o m i t s p r o p o s e d s t r a t e g y f o r a c h i e v i n g

t r a n s f o r m a t i o n a l e c o n o m i c d e v e l o p m e n t o u t c o m e s t h r o u g h

f o c u s e d i n v e s t m e n t s o f c a p i t a l i n s e e d o r e a r l y s t a g e c o m p a n i e s

w i t h h i g h

- g r o w t h p o t e n t i a l

. A f i r m I m a y h a v e s c o r e d l o w o n i t s

a p p l i c a t i o n b e c a u s e o f

i t s p r o p o s e d s t r a t e g y c o u l d b e h u r t i n i t s

b u s i n e s s r e p u t a t i o n i f t h e s c o r e s b e c o m e p u b l i c r e c o r d

, a n d t h e

p u b l i c w e r e t o m i s u n d e r s t a n d t h e m a t r i c e s w e r e o n l y a g u i d e f o r

m y d e c i s i o n u n d e r t h e T N I n v e s t c o P r o g r a m

, a n d n o t n e c e s s a r i l y

m y o p i n i o n o n w h e t h e r a p a r t i c u l a r f i r m m i g h t b e a g o o d c h o i c e

f o r i t s c l i e n t s a n d i n v e s t o r s i n o t h e r c i r c u m s t a n c e s

, t r y i n g t o

a c h i e v e g o a l s d i f

f e r e n t f r o m t h o s e o f t h e T N I n v e s t c o P r o g r a m

.

I n m y e x p e r i e n c e

, t h e w i l l i n g n e s s o f i n s u r a n c e c o m p a n i e s a n d

v e n t u r e c a p i t a l f

i r m s t o p a r t i c i p a t e i n f u t u r e r o u n d s o f t h e

T N I n v e s t c o P r o g r a m

, o r e v e n i n f u t u r e s t a t e p r o g r a m s o f a

s i m i l a r n a t u r e

, w i l l b e s e r i o u s l y h a r m e d i f t h e d e t a i l s o f t h e i r

f i n a n c i a l t r a n s a c t i o n s t o d a t e u n d e r t h e A c t a r e d i s c l o s e d o r

r e l e a s e d t o t h e g e n e r a l p u b l i c

.

A t t a c h e d t o C o m m i s s i o n e r K i s b e r ’ s a f f i d a v i t w a s t h e m e m o r a n d u m f r o m t h e A t t o r n e y

G e n e r a l ’ s o f

f i c e w h i c h m e m o r i a l i z e d t h e d i s c u s s i o n t h e C o m m i s s i o n e r s a n d t h e A t t o r n e y

G e n e r a l h a d r e g a r d i n g t h e c o n f i d e n t i a l i t y o f t h e r e q u e s t e d d o c u m e n t s

. T h e m e m o r a n d u m

s t a t e s t h a t t h e A t t o r n e y G e n e r a l r e v i e w e d t h e d o c u m e n t s a t i s s u e a n d a g r e e d t h a t t h e

d o c u m e n t s s h o u l d b e c o n f i d e n t i a l p u r s u a n t t o t h e E C D e x c e p t i o n u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. §

4

- 3

- 7 3 0 ( c )

. T h e m e m o r a n d u m e x p l a i n s i n d e t a i l t h e c o n c e r n s w i t h r e l e a s i n g t h e d o c u m e n t s

a s d i s c u s s e d b y t h e C o m m i s s i o n e r s a n d t h e A t t o r n e y G e n e r a l

. S o m e o f t h e s e c o n c e r n s

i n c l u d e : t h a t d i s c l o s i n g t h e d e t a i l s o f t h e f i n a n c i a l t r a n s a c t i o n s b y w h i c h t h e t a x c r e d i t s w e r e

s o l d w o u l d h a r m t h e S t a t e ’ s a b i l i t y t o c o n c l u d e f u t u r e a g r e e m e n t s i n t h e T N I n v e s t c o

p r o g r a m ; t h a t a n i n s u r a n c e c o m p a n y p a r t i c i p a t i n g i n t h e s e t r a n s a c t i o n s m a y h a v e i t s b u s i n e s s

r e p u t a t i o n h a r m e d b y t h e r e l e a s e o f t h e d e t a i l s o f t h e f i n a n c i a l t r a n s a c t i o n s ; t h a t t h e p r i c e s

p a i d c o u l d b e c o m e t h e f l o o r a n d t h e c e i l i n g f

o r f u t u r e t r a n s a c t i o n s

, t h u s h a r m i n g t h e S t a t e ’ s

-8-a b i l i t y t o r a i s e c a p i t a l ; a n d t h a t t h e r e l e a s e o f t h e d o c u m e n t s w o u l d c h i l l t h e w i l l i n g n e s s o f

i n s u r a n c e c o m p a n i e s a n d v e n t u r e c a p i t a l f i r m s t o p a r t i c i p a t e i n t h e T N I n v e s t c o p r o g r a m i n

t h e f u t u r e

, h a r m i n g t h e f

u t u r e s u c c e s s o f t h e p r o g r a m

. T h e m e m o r a n d u m a l s o d e t a i l s t h e

d i s c u s s i o n h a d r e g a r d i n g t h e e v a l u a t i o n m a t r i c e s a n d t h e c o n c e r n t h a t t h e r e l e a s e o f t h i s

i n f o r m a t i o n c o u l d h a r m a b u s i n e s s ’ r e l a t i o n s h i p w i t h o t h e r s a n d p u t i t a t a d i s a d v a n t a g e ; a n d

t h a t r e l e a s i n g t h e s e m a t r i c e s w o u l d c h i l l w i l l i n g n e s s t o p a r t i c i p a t e i n t h e T N I n v e s t c o p r o g r a m

i n t h e f u t u r e

, h a r m i n g t h e S t a t e ’ s a b i l i t y t o c o n c l u d e t h e s a l e o f t a x c r e d i t a g r e e m e n t s i n t h e

f u t u r e f o r p u r p o s e s o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t

.

O n F e b r u a r y 1 1

, 2 0 1 0

, M r

. C o l e m a n f i l e d a m e m o r a n d u m o f l a w i n s u p p o r t o f h i s

p e t i t i o n

. I n t h i s m e m o r a n d u m

, M r

. C o l e m a n a s s e r t e d t h a t i f t h e C o m m i s s i o n e r s w e r e

c o n c e r n e d a b o u t r e l e a s i n g t h e i d e n t i t i e s o f t h e i n s u r a n c e c o m p a n i e s t h a t p u r c h a s e d t h e t a x

c r e d i t s

, t h e y c o u l d r e d a c t t h e n a m e s a n d p r i c e s p a i d

. M r

. C o l e m a n a l s o a s s e r t e d t h a t t h e

C o m m i s s i o n e r s h a d w a i v e d a n y p r i v i l e g e o r c o n f i d e n t i a l i t y b y r e l e a s i n g a b l a n k c o p y o f t h e

s c o r i n g m a t r i x a n d b y a n n o u n c i n g t h a t t h e t e n f i n a l i s t s w e r e t h e e n t i t i e s t h a t h a d s c o r e d t h e

h i g h e s t o n t h e m a t r i c e s

. M r

. C o l e m a n a l s o a s s e r t e d t h a t t h e p r i v i l e g e s c l a i m e d a n d

c o n f i d e n t i a l i t y e x c e p t i o n s a s s e r t e d b y t h e C o m m i s s i o n e r s w e r e i n a p p l i c a b l e

.

O n F e b r u a r y 1 2

, 2 0 1 0

, t h e C o m m i s s i o n e r s f i l e d a r e p l y

. I n t h i s r e p l y

, t h e

C o m m i s s i o n e r s a s s e r t e d t h a t t h e y h a d n o t w a i v e d t h e e x c e p t i o n a s ( 1 ) t h e y h a d n o t

v o l u n t a r i l y d i s c l o s e d t h e w i t h h e l d d o c u m e n t s a n d t h e n s o u g h t t o g a i n a n a d v a n t a g e t h r o u g h

s e l e c t i v e d i s c l o s u r e a n d ( 2 ) t h e e x c e p t i o n i s n o t a q u a l i f i e d

, e q u i t a b l e p r i v i l e g e t h a t i s s u b j e c t

t o w a i v e r

. F u r t h e r

, t h e C o m m i s s i o n e r s a s s e r t e d t h e D e l i b e r a t i v e P r o c e s s P r i v i l e g e

, t h e “ t a x

i n f o r m a t i o n ” a n d “ t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n ” e x c e p t i o n s

, a n d t h e E C D e x c e p t i o n

.

M o r e o v e r

, t h e C o m m i s s i o n e r s s u b m i t t e d t h a t r e d a c t i o n w a s n o t r e q u i r e d

.

A h e a r i n g w a s h e l d o n F e b r u a r y 1 6

, 2 0 1 0 a t w h i c h e a c h s i d e p r e s e n t e d i t s a r g u m e n t s

t o t h e t r i a l c o u r t

, r e l y i n g o n t h e a f f i d a v i t s s u b m i t t e d

. F o l l o w i n g t h e h e a r i n g

, M r

. C o l e m a n

f i l e d a “ P o s t H e a r i n g B r i e f

. ” A t t a c h e d t o t h i s b r i e f w e r e a f f i d a v i t s f r o m s e v e r a l o f t h e

T N I n v e s t c o s w h i c h w e r e n o t a m o n g t h e t e n f i n a l i s t s

. E a c h a f

f i d a v i t a s s e r t s t h a t t h e r e s p e c t i v e

T N I n v e s t c o d o e s n o t o b j e c t t o t h e S t a t e r e l e a s i n g t h e s c o r e d e v a l u a t i o n m a t r i c e s r e f l e c t i n g

t h e f i r m ’ s s c o r e s a n d r a n k i n g

.

O n M a r c h 2

, 2 0 1 0

, t h e t r i a l c o u r t f i l e d a m e m o r a n d u m c o n t a i n i n g i t s d e c i s i o n

. F i r s t

,

t h e t r i a l c o u r t f

o u n d t h a t t h e “ t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n ” a n d “ t a x i n f o r m a t i o n ”

e x c e p t i o n s p r o v i d e d i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 2 d o n o t a p p l y t o t h e d o c u m e n t s i n

q u e s t i o n

. T h e t r i a l c o u r t e x p l a i n e d t h a t t h e d o c u m e n t s w e r e n o t s u b m i t t e d “ a s p a r t o f a p a s t

o r c u r r e n t t a x r e v i e w b y t h e D e p a r t m e n t o f R e v e n u e ” a n d a l s o t h a t “ n o p a s t o r c u r r e n t n e e d

t o a p p l y t h e T e n n e s s e e t a x l a w e x i s t s a n d n o n e e d t o i n v o k e T e n n e s s e e ’ s t a x a d m i n i s t r a t i v e

m e c h a n i s m s i s p r e s e n t

. ” A s t o t h e E C D e x c e p t i o n

, p u r s u a n t t o T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 3

- 7 3 0

,

-9-t h e t r i a l c o u r t f o u n d

, a f t e r r e v i e w i n g t h e d o c u m e n t s a t i s s u e

, “ t h a t t h e r e c o r d s c o u l d

r e a s o n a b l y b e c h a r a c t e r i z e d a s s e n s i t i v e d o c u m e n t s t h a t ‘ d i s c l o s u r e o r r e l e a s e w o u l d

s e r i o u s l y h a r m t h e a b i l i t y o f o u r S t a t e t o c o m p e t e o r c o n c l u d e a g r e e m e n t s o r c o n t r a c t s f o r

e c o n o m i c o r c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t

, ’ ” a n d t h a t t h e r e f o r e t h e e x c e p t i o n a p p l i e d

. N e x t

, t h e

t r i a l c o u r t f

o u n d t h a t t h e D e l i b e r a t i v e P r o c e s s P r i v i l e g e h a s n o t b e e n a d o p t e d i n T e n n e s s e e

a n d d e c l i n e d t o a d o p t t h e p r i v i l e g e i n t h i s c a s e

. T h e t r i a l c o u r t a l s o d e c l i n e d t o f i n d t h a t t h e

C o m m i s s i o n e r s w a i v e d t h e c o n f i d e n t i a l i t y o f t h e d o c u m e n t s

. T h e t r i a l c o u r t b a s e d t h i s

d e c i s i o n o n t w o r e a s o n s : ( 1 ) t h a t t h e a u t h o r i t i e s s u p p l i e d b y M r

. C o l e m a n d o n o t a p p l y t o t h e

s t a t u t o r y e x c e p t i o n s a n d t h a t t h e r e m u s t b e a n i n t e n t i o n a l w a i v e r o f t h e s t a t u t o r y e x c e p t i o n s

a n d ( 2 ) t h a t e v e n i f t h e a u t h o r i t i e s p r o v i d e d b y M r

. C o l e m a n a p p l y

, t h e c o n d u c t o f t h e

C o m m i s s i o n e r s d i d n o t a m o u n t t o a w a i v e r

. T h e t r i a l c o u r t d e c l i n e d t o r u l e o n t h e a r g u m e n t

t h a t t h e s t a t u t o r y e x c e p t i o n s c o u l d n o t b e w a i v e d

. F i n a l l y

, t h e t r i a l c o u r t f o u n d t h a t t h e

C o m m i s s i o n e r s f

a i l u r e t o p r o d u c e t h e r e q u e s t e d d o c u m e n t s w a s n o t w i l l f u l

, a n d t h e r e f

o r e d i d

n o t a w a r d M r

. C o l e m a n a t t o r n e y ’ s f e e s

.

O n M a r c h 4

, 2 0 1 0

, t h e t r i a l c o u r t e n t e r e d a n o r d e r r e f l e c t i n g i t s d e c i s i o n

. T h i s o r d e r

i n c o r p o r a t e s t h e t r i a l c o u r t ’ s m e m o r a n d u m b y r e f e r e n c e a n d d e n i e s M r

. C o l e m a n ’ s p e t i t i o n

.

A l s o

, t h e t r i a l c o u r t o r d e r e d t h a t t h e f o u r d o c u m e n t s a t i s s u e r e m a i n c o n f i d e n t i a l a n d u n d e r

s e a l f o r a p e r i o d o f f

i v e y e a r s

.

M r

. C o l e m a n f

i l e d a n o t i c e o f a p p e a l o n M a r c h 9

, 2 0 1 0

. H e r a i s e s f i v e i s s u e s f

o r o u r

r e v i e w

. W e r e s t a t e t h e m a s f o l l o w s :

1

. W h e t h e r t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n f i n d i n g t h a t t h e C o m m i s s i o n e r s w e r e e n t i t l e d

, p u r s u a n t

t o T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 3

- 7 3 0 ( c )

, t o w i t h h o l d t h e d o c u m e n t s i n t h e i r e n t i r e t y a s

o p p o s e d t o r e d a c t i n g t h e p o r t i o n s o f t h e i n f o r m a t i o n i d e n t i f

i e d b y C o m m i s s i o n e r

K i s b e r a s h a r m f

u l ?

2

. W h e t h e r t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n f i n d i n g t h a t C o m m i s s i o n e r K i s b e r w a s e n t i t l e d t o

w i t h h o l d t h e r e q u e s t e d d o c u m e n t s p u r s u a n t t o T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 3

- 7 3 0 ( c ) ?

3

. W h e t h e r C o m m i s s i o n e r K i s b e r ’ s w i t h h o l d i n g o f t h e e v a l u a t i o n m a t r i c e s p u r s u a n t t o

T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 3

- 7 3 0 ( c ) w a s r e a s o n a b l e ?

4

. W h e t h e r t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n f i n d i n g t h a t t h e C o m m i s s i o n e r s d i d n o t w a i v e a n y

r i g h t t h e y h a d t o w i t h h o l d t h e e v a l u a t i o n m a t r i c e s f r o m d i s c l o s u r e ?

5

. W h e t h e r t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n f i n d i n g t h a t M r

. C o l e m a n w a s n o t e n t i t l e d t o h i s

a t t o r n e y ’ s f

e e s ?

-10-O n A p p e a l

, t h e C o m m i s s i o n e r s a l s o r a i s e t w o i s s u e s f o r o u r r e v i e w

. W e r e s t a t e t h e m a s

f o l l o w s :

1

. W h e t h e r t h e t r i a l c o u r t e r r e d b y n o t f i n d i n g t h a t t h e d o c u m e n t s r e q u e s t e d w e r e “ t a x

i n f o r m a t i o n ” o r “ t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n ” c o n f

i d e n t i a l p u r s u a n t t o T e n n

. C o d e

A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 2 ?

2

. W h e t h e r t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n f i n d i n g t h a t t h e D e l i b e r a t i v e P r o c e s s P r i v i l e g e d i d n o t

a p p l y i n t h i s c a s e t o e x e m p t t h e s c o r e d m a t r i c e s f r o m p u b l i c d i s c l o s u r e ?

S t a n d a r d o f R e v i e w

W e r e v i e w t h e t r i a l c o u r t ’ s f i n d i n g s o f f

a c t d e n o v o w i t h a p r e s u m p t i o n o f c o r r e c t n e s s

,

u n l e s s t h e e v i d e n c e p r e p o n d e r a t e s o t h e r w i s e

. T e n n

. R

. A p p

. P

. 1 3 ( d )

. N o p r e s u m p t i o n o f

c o r r e c t n e s s

, h o w e v e r

, a t t a c h e s t o t h e t r i a l c o u r t ’ s c o n c l u s i o n s o f l a w a n d o u r r e v i e w i s d e

n o v o

. B o w d e n v

. W

a r d

, 2 7 S

. W

. 3 d 9 1 3

, 9 1 6 ( T e n n

. 2 0 0 0 )

.

T h e c o n s t r u c t i o n o f

a s t a t u t e i s a q u e s t i o n o f l a w w h i c h w e w i l l r e v i e w d e n o v o w i t h

n o p r e s u m p t i o n o f c o r r e c t n e s s a s t o t h e t r i a l c o u r t ' s c o n c l u s i o n s

. I v e y v

. T r a n s

. G l o b a l G a s

& O i l

, 3 S

. W

. 3 d 4 4 1

, 4 4 6 ( T e n n

. 1 9 9 9 )

. W h e n i n t e r p r e t i n g a s t a t u t e

, w e a r e " t o a s c e r t a i n a n d

g i v e e f f e c t t o t h e l e g i s l a t i v e i n t e n t w i t h o u t u n d u l y r e s t r i c t i n g o r e x p a n d i n g a s t a t u t e ' s

c o v e r a g e b e y o n d i t s i n t e n d e d s c o p e

. " O w e n s v

. S t a t e

, 9 0 8 S

. W

. 2 d 9 2 3

, 9 2 6 ( T e n n

. 1 9 9 5 )

.

" C o u r t s m u s t r e s t r i c t t h e i r r e v i e w ' t o t h e n a t u r a l a n d o r d i n a r y m e a n i n g o f t h e l a n g u a g e u s e d

b y t h e l e g i s l a t u r e i n t h e s t a t u t e

, u n l e s s a n a m b i g u i t y r e q u i r e s r e s o r t e l s e w h e r e t o a s c e r t a i n

l e g i s l a t i v e i n t e n t

. ' " A r d o i n v

. L a v e r t y

, M 2 0 0 1

- 0 3 1 5 0

- C O A

- R 3

- J V

, 2 0 0 3 W L 2 1 6 3 4 4 1 9

, a t

* 4 ( T e n n

. C t

. A p p

. J u l y 1 1

, 2 0 0 3 ) ( q u o t i n g B r o w d e r v

. M o r r i s

, 9 7 5 S

. W

. 2 d 3 0 8

, 3 1 1 ( T e n n

.

1 9 9 8 ) ( c i t a t i o n s o m i t t e d ) )

.

A n a l y s i s

T h e P u b l i c R e c o r d s A c t c r e a t e s a p r e s u m p t i o n o f o p e n n e s s a s t o g o v e r n m e n t

d o c u m e n t s

. A s p r o v i d e d i n T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n 1 0

- 7

- 5 0 3 ( a ) ( 2 ) ( A ) :

A l l s t a t e

, c o u n t y a n d m u n i c i p a l r e c o r d s s h a l l

, a t a l l t i m e s d u r i n g

b u s i n e s s h o u r s

, w h i c h f o r p u b l i c h o s p i t a l s s h a l l b e d u r i n g t h e

b u s i n e s s h o u r s o f t h e i r a d m i n i s t r a t i v e o f f i c e s

, b e o p e n f

o r

p e r s o n a l i n s p e c t i o n b y a n y c i t i z e n o f t h i s s t a t e

, a n d t h o s e i n

c h a r g e o f t h e r e c o r d s s h a l l n o t r e f u s e s u c h r i g h t o f i n s p e c t i o n t o

a n y c i t i z e n

, u n l e s s o t h e r w i s e p r o v i d e d b y s t a t e l a w

.

-11-H o w e v e r

, t h e f i n a l c l a u s e o f T e n n

. C o d e A n n

. § 1 0

- 7

- 5 0 3 ( a ) ( 2 ) ( A ) s t a t e s t h a t d o c u m e n t s a r e

o p e n t o i n s p e c t i o n b y t h e p u b l i c “ u n l e s s o t h e r w i s e p r o v i d e d b y s t a t e l a w

, ” q u a l i f

y i n g t h e

p r e s u m p t i o n o f o p e n n e s s b y c r e a t i n g a n e x c e p t i o n f o r a n y d o c u m e n t w h i c h a n o t h e r s t a t e l a w

d e s i g n a t e s a s p r o t e c t e d o r p r i v i l e g e d

. S e e a l s o A r n o l d v

. C i t

y o f C h a t t a n o o g a

, 1 9 S

. W

. 3 d

7 7 9 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 0 )

. “ I t w a s t h e l e g i s l a t u r e t h a t o p e n e d t h e d o o r m a k i n g r e c o r d s

p u b l i c i n t h e f

i r s t p l a c e

. C e r t a i n l y

, . . . t h e l e g i s l a t u r e c o u l d d e c i d e t h a t i t s p o l i c y w a s t o o

b r o a d a n d c l o s e t h e d o o r o n c e r t a i n r e c o r d s

. ” T h o m p s o n v

. R e

y n o l d s

, 8 5 8 S

. W

. 2 d 3 2 8

, 3 2 9

( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 9 3 )

.

O n e s u c h e x c e p t i o n i s p r o v i d e d i n T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d § 6 7

- 1

- 1 7 0 2 ( a ) w h i c h

p r o v i d e s :

N o t w i t h s t a n d i n g a n y p r o v i s i o n o f l a w t o t h e c o n t r a r y

, r e t u r n s

,

t a x i n f o r m a t i o n a n d t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n s h a l l b e

c o n f i d e n t i a l a n d

, e x c e p t a s a u t h o r i z e d b y t h i s p a r t

, n o o f f i c e r o r

e m p l o y e e o f t h e d e p a r t m e n t a n d n o o t h e r p e r s o n

, o r o f f i c e r o r

e m p l o y e e o f t h e s t a t e

, w h o h a s o r h a d a c c e s s t o s u c h i n f o r m a t i o n

s h a l l d i s c l o s e a n y s u c h i n f o r m a t i o n o b t a i n e d b y s u c h o f f i c e r o r

e m p l o y e e i n a n y m a n n e r i n c o n n e c t i o n w i t h s u c h o f f i c e r ' s o r

e m p l o y e e ' s s e r v i c e a s a n o f f i c e r o r e m p l o y e e

, o r o b t a i n e d

p u r s u a n t t o t h e p r o v i s i o n s o f t h i s p a r t

, o r o b t a i n e d o t h e r w i s e

.

( e m p h a s i s a d d e d )

. H o w e v e r

, “ t a x i n f o r m a t i o n ” i s “ s u b

j e c t t o d i s c l o s u r e t o t h e t a x p a y e r w h o

i s t h e s u b j e c t o f t h a t i n f

o r m a t i o n

. ” B r i d

g e s t o n e v

. C h u m l e

y

, N o

. M 2 0 0 7

- 0 0 8 1 3

- C O A

- R 9

-

C V

, 2 0 0 8 W L 2 4 1 5 4 8 3

, a t * 6 ( T e n n

. C t

. A p p

. J u n e 1 1

, 2 0 0 8 ) ( c i t i n g T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

-

1

- 1 7 0 3 ( a ) )

. A l t h o u g h

, “ [ t ] a x i n f o r m a t i o n s h a l l n o t

. . . b e d i s c l o s e d t o s u c h p e r s o n o r 2

T enn . Code Ann. § 67- 1- 1703 (a ) p rovid es: 2

T he comm is si one r sh a ll

, sub j ect to suc h re qui re m ent s and con dit ion s as

m ay be pre scr ibe d by rul es, d i s c l o s e t he re tur n of any ta xpa yer, or tax

inf orma ti on wit h res

pec t to suc h tax

pay er, to suc h per

son or per

son s as the

tax pay er may des ign a t e in a wri tt en re que st for or con sen t to suc h

dis cl osu re

, or to a n y o t h e r per son at the ta xpa yer' s re que st to the ext ent

nec ess ar y to co m

ply wit h a re que st for inf

ormati on or assi st anc e m ade by

the ta xpa yer t o su ch o the r p er son

. Tax inf orma ti on s hal l n ot, howe ver , be

dis cl ose d to suc h per

son or per

son s i f t h e c o mmis si one r det ermi nes tha t

(c ont inu ed.. .)

-12-p e r s o n s i f t h e c o m m i s s i o n e r d e t e r m i n e s t h a t s u c h d i s c l o s u r e w o u l d b e s e r i o u s l y b u r d e n s o m e

t o t a x a d m i n i s t r a t i o n

. ” T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 3

. T a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n i s n o t

s u b j e c t t o d i s c l o s u r e u p o n d e m a n d o f a t a x p a y e r

. B r i d g e s t o n e

, 2 0 0 8 W L 2 4 1 5 4 8 3

, a t * 6

.

H o w e v e r

, t h e C o m m i s s i o n e r o f t h e D e p a r t m e n t o f R e v e n u e i s a u t h o r i z e d t o d i s c l o s e t a x

a d m i n i s t r a t i o n i n f

o r m a t i o n “ i f t h e c o m m i s s i o n e r d e t e r m i n e s t h a t s u c h d i s c l o s u r e i s i n t h e b e s t

i n t e r e s t o f t h e s t a t e

. . . . ” T e n n

. C o d e

. A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 1 1

. F u r t h e r

, t h e c o d e p r o v i d e s t h a t i t i s 3

a C l a s s E f

e l o n y f o r a n y p e r s o n t o d i s c l o s e

, e x c e p t a s a u t h o r i z e d b y l a w

, t a x i n f o r m a t i o n

.

T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 9 ; s e e a l s o B r i d g e s t o n e

, 2 0 0 8 W L 2 4 1 5 4 8 3

, a t * 6

.

T h e t e r m s t a x i n f

o r m a t i o n

, t a x a d m i n i s t r a t i o n

, a n d t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n a r e

a l l s p e c i f i c a l l y d e f

i n e d b y t h e c o d e

. T a x i n f o r m a t i o n :

m e a n s a t a x

p a y e r ' s i d e n t i t y

, t h e n a t u r e

, s o u r c e

, o r a m o u n t o f t h e

t a x p a y e r ' s i n c o m e

, p a y m e n t s

, r e c e i p t s

, d e d u c t i o n s

, e x e m p t i o n s

,

c r e d i t s

, a s s e t s

, l i a b i l i t i e s

, n e t w o r t h

, t a x l i a b i l i t y

, t a x c o l l e c t e d

, d e f i c i e n c i e s

, o v e r a s s e s s m e n t s

, o r t a x p a y m e n t s

, w h e t h e r t h e

t a x p a y e r ' s r e t u r n w a s

, i s b e i n g

, o r w i l l b e

, e x a m i n e d o r s u b j e c t

t o o t h e r i n v e s t i g a t i o n o r p r o c e s s i n g

, o r a n y o t h e r d a t a

, r e c e i v e d

b y

, r e c o r d e d b

y

, p r e p a r e d b y

, f u r n i s h e d t o

, o r c o l l e c t e d b y

, t h e

c o m m i s s i o n e r w i t h r e s p e c t t o a r e t u r n o r w i t h r e s p e c t t o t h e

d e t e r m i n a t i o n o f t h e e x i s t e n c e

, o r p o s s i b l e e x i s t e n c e

, o f l i a b i l i t y

,

(... con ti nue d) 2

suc h di scl osu re woul d be se ri ous ly bur den some to ta x ad mini st rat ion

.

(e m pha si s a dde d).

T enn . Code Ann. § 67- 1- 1711 pr ovides : 3

T he comm is si one r is aut hor ized t o d is cl ose ta x adminis tr at ion

inf ormati on, o the r t han re tur ns a nd ta x inf ormati on, if

th e c om m is si one r

det er m ine s t hat suc h dis cl osu re is in the bes t int er est s of the st at e;

pro vided, tha t no pro visio n of la w sha ll be con st rue d to re qui re dis cl osu re

of cr it e r i a o r s t a n dar ds use d or to be use d for the sel ect ion of re tur ns or

per son s for aud it or exa m ina ti on, or d a t a u s e d or to be use d for

de te rm ini ng suc h cr it er ia or st and ar ds, if the comm is si one r det er m ine s that

suc h dis cl osu re wil l impair ass ess m ent

, col le ct ion

, or enf orc ement unde r

st at e t ax l aws.

-13-o r t h e a m o u n t o f t h e l i a b i l i t y

, o f a n y p e r s o n f o r a n y t a x

, p e n a l t y

, i n t e r e s t

, f

i n e

, f o r f e i t u r e

, o r o t h e r p e n a l t y

, i m p o s i t i o n o r o f f e n s e

,

a d m i n i s t e r e d b y o r c o l l e c t e d b y t h e c o m m i s s i o n e r

, e i t h e r d i r e c t l y

o r i n d i r e c t l y

. " T a x i n f

o r m a t i o n " d o e s n o t i n c l u d e d a t a i n a f o r m

t h a t c a n n o t

, e i t h e r d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y

, b e a s s o c i a t e d w i t h

, o r

o t h e r w i s e b e u s e d t o i d e n t i f y

, d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y

, a p a r t i c u l a r

t a x p a y e r [

. ]

T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 1 ( 8 ) ( e m p h a s i s a d d e d )

. T a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n :

m e a n s c r i t e r i a o r s t a n d a r d s u s e d o r t o b e u s e d f o r t h e s e l e c t i o n

o f r e t u r n s o r p e r s o n s f

o r a u d i t o r e x a m i n a t i o n

, o r d a t a u s e d o r t o

b e u s e d f

o r d e t e r m i n i n g s u c h c r i t e r i a o r s t a n d a r d s ; a u d i t

p r o c e d u r e s ; a n d a n y o t h e r i n f o r m a t i o n r e l a t i n g t o t a x

a d m i n i s t r a t i o n [

. ]

T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 1 ( 7 ) ( e m p h a s i s a d d e d )

. T a x a d m i n i s t r a t i o n i s d e f i n e d i n t h e

c o d e a s :

t h e a d m i n i s t r a t i o n

, m a n a g e m e n t

, c o n d u c t

, d i r e c t i o n

, a n d

s u p e r v i s i o n o f t h e e x e c u t i o n a n d a p p l i c a t i o n o f t h e s t a t e t a x

l a w s

, r u l e s

, o r r e l a t e d s t a t u t e s o r r u l e s a n d r e c i p r o c i t y

a g r e e m e n t s w i t h t h e s e v e r a l s t a t e s o r f e d e r a l g o v e r n m e n t t o

w h i c h t h e s t a t e o f T e n n e s s e e i s a p a r t y

. " T a x a d m i n i s t r a t i o n "

a l s o m e a n s t h e d e v e l o p m e n t a n d f o r m u l a t i o n o f s t a t e t a x p o l i c y

r e l a t i n g t o e x i s t i n g o r p r o p o s e d t a x l a w s

, r e l a t e d s t a t u t e s a n d

r e c i p r o c i t y a g r e e m e n t s a n d i n c l u d e s a s s e s s m e n t s

, c o l l e c t i o n

,

e n f o r c e m e n t

, l i t i g a t i o n

, p u b l i c a t i o n

, a n d s t a t i s t i c a l g a t h e r i n g

f u n c t i o n s u n d e r s u c h l a w s

, s t a t u t e s

, r u l e s o r r e c i p r o c i t y

a g r e e m e n t s [

. ]

T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 1 ( 6 )

.

T h e c o u r t s o f t h i s S t a t e h a v e o n l y h a d a c o u p l e o f o p p o r t u n i t i e s t o r e v i e w t h e

a p p l i c a t i o n o f t h e “ t a x i n f o r m a t i o n ” a n d “ t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n ” e x c e p t i o n s t o t h e

P u b l i c R e c o r d s A c t

. I n M c L a n e C o

. v

. S t a t e

, 1 1 5 S

. W

. 3 d 9 2 5 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 3 )

, t h i s

-14-C o u r t r e v i e w e d a t r i a l c o u r t ’ s d e c i s i o n t o g r a n t a l i c e n s e d w h o l e s a l e t o b a c c o d i s t r i b u t o r ’ s

p e t i t i o n

, u n d e r t h e T e n n e s s e e P u b l i c R e c o r d s A c t

, s e e k i n g d i s c l o s u r e o f t h e i d e n t i t i e s o f a l l

l i c e n s e d w h o l e s a l e t o b a c c o d i s t r i b u t o r s i n T e n n e s s e e

. T h i s C o u r t r e v e r s e d t h e t r i a l c o u r t

, f i n d i n g t h a t t h e t a x i n f

o r m a t i o n e x c e p t i o n a s p r o v i d e d i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 2

a p p l i e d a n d t h e r e f

o r e

, t h e i d e n t i t i e s o f t h e l i c e n s e d w h o l e s a l e t o b a c c o d i s t r i b u t o r s m u s t

r e m a i n c o n f

i d e n t i a l

. I

d

. a t 9 3 1

. T h i s C o u r t r e c o g n i z e d t h a t “ t h e l i c e n s i n g a n d t a x i n g

f u n c t i o n s p e r f

o r m e d b y t h e D e p a r t m e n t [ o f R e v e n u e ] a r e s e p a r a t e a n d d i s t i n c t i n n a t u r e

, ”

b u t f o u n d t h a t t h e c o n f

i d e n t i a l i t y p r o v i s i o n s o f T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 2 a p p l y t o t h e

i n f o r m a t i o n c o l l e c t e d b y t h e D e p a r t m e n t o f R e v e n u e d u r i n g t h e l i c e n s i n g p r o c e d u r e

. I d

.

a t 9 3 0

. T h i s C o u r t r e a s o n e d t h a t t h e l i c e n s e d w h o l e s a l e t o b a c c o d i s t r i b u t o r s w e r e r e q u i r e d

t o p a y a t a x t o t h e D e p a r t m e n t o f R e v e n u e u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 4

- 1 0 0 2

, f o r t h e

p r i v i l e g e o f s e l l i n g t o b a c c o i n T e n n e s s e e

, a n d t h a t t h e r e f o r e

, t h e i d e n t i t y o f a l l o f t h e

l i c e n s e d w h o l e s a l e t o b a c c o d i s t r i b u t o r s w a s c o n f i d e n t i a l “ t a x i n f

o r m a t i o n ” p u r s u a n t t o T e n n

.

C o d e

. A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 2

. I d

. I n m a k i n g t h i s d e c i s i o n

, t h e C o u r t c o m p a r e d t h e l a w s

r e g a r d i n g t h e l i c e n s e d w h o l e s a l e t o b a c c o d i s t r i b u t o r s t o t h e l a w s g o v e r n i n g t h e t a x a t i o n o f

p e t r o l e u m p r o d u c t s

. I

d

. a t 9 3 1

. T h i s C o u r t n o t e d t h a t t h e l e g i s l a t u r e s p e c i f i c a l l y p r o v i d e d

i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 3

- 2 0 1 1 t h a t t h e C o m m i s s i o n e r o f t h e D e p a r t m e n t o f

R e v e n u e

, a s

h e d e e m e d n e c e s s a r y

, c o u l d r e l e a s e a l i s t o f a l l c u r r e n t l i c e n s e e s o f p e t r o l e u m p r o d u c t s

. I d

.

T h e C o u r t e x p l a i n e d

, t h a t t h e l e g i s l a t u r e c o u l d h a v e p r o v i d e d t h e s a m e e x c e p t i o n f o r t h e

i d e n t i t i e s o f t h o s e l i c e n s e d a s w h o l e s a l e t o b a c c o d i s t r i b u t o r s

. I d

. H o w e v e r

, s i n c e t h e

G e n e r a l A s s e m b l y c h o s e n o t t o p r o v i d e s u c h a n e x c e p t i o n

, t h e i d e n t i t i e s m u s t r e m a i n

c o n f i d e n t i a l a s p r o v i d e d i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 2

.

T h i s C o u r t a g a i n h a d t h e o p p o r t u n i t y t o d i s c u s s t h e a p p l i c a t i o n o f t h e t a x

a d m i n i s t r a t i o n i n f

o r m a t i o n a n d t h e t a x i n f o r m a t i o n e x c e p t i o n s i n B r i d g e s t o n e v

. C h u m l e

y

,

N o

. M 2 0 0 7

- 0 0 8 1 3

- C O A

- R 9

- C V

, 2 0 0 8 W L 2 4 1 5 4 8 3

, a t * 6 ( T e n n

. C t

. A p p

. J u n e 1 1

, 2 0 0 8 )

.

T h e d o c u m e n t s B r i d g e s t o n e s o u g h t r e l a t e d t o i t s a u d i t a n d i t s c l a i m f o r a t a x r e f

u n d

. I d

.

a t * 3

. I n B r i d

g e s t o n e

, t h e i s s u e r e v o l v e d a r o u n d w h e t h e r t h e d o c u m e n t s s o u g h t c o n s t i t u t e d

t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f

o r m a t i o n o r t a x i n f

o r m a t i o n

. I

d

. a t * 4

- 5

. T h i s d i s t i n c t i o n w a s

i m p o r t a n t b e c a u s e i f t h e d o c u m e n t s a t i s s u e c o n s t i t u t e d t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n t h e y

w o u l d b e c o n f

i d e n t i a l p u r s u a n t t o T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 2

. H o w e v e r

, i f t h e

d o c u m e n t s a t i s s u e w e r e t a x i n f o r m a t i o n

, t h e y m u s t b e d i s c l o s e d t o t h e t a x p a y e r t o w h i c h

t h e y p e r t a i n e d

, u n l e s s d i s c l o s u r e w a s “ s e r i o u s l y b u r d e n s o m e

. ” I d

. a t * 6

. I n c o n s i d e r i n g

t h i s i s s u e

, t h e C o u r t f

o u n d t h a t t h e r e a r e t w o p u r p o s e s o f t h e “ C o n f i d e n t i a l i t y A c t ” : “ ( 1 ) t o

p r o t e c t t h e c o n f

i d e n t i a l i t y o f t a x p a y e r i n f o r m a t i o n f

r o m t h i r d p a r t i e s a n d ( 2 ) t o f u r t h e r t h e

D e p a r t m e n t ’ s a b i l i t y t o f o r m u l a t e t a x p o l i c y ; d e v e l o p s t a n d a r d s

, c r i t e r i a a n d a u d i t

p r o c e d u r e s ; a n d a d m i n i s t e r

, m a n a g e

, a n d e n f o r c e t h e t a x l a w s

. ” I

d

. a t * 1 3

.

T h i s C o u r t f

o u n d t h a t “ i n s o f

a r a s t h e d o c u m e n t s w i t h h e l d b y t h e D e p a r t m e n t

. . .

-15-r e f

l e c t o n t h e D e p a r t m e n t ’ s c o n s i d e r a t i o n o r i n t e r n a l d i s c u s s i o n o f t h e q u e s t i o n o f l a w [ o r

p o l i c y ] p r e s e n t e d b y B r i d g e s t o n e ”

– w h e t h e r i t c a n b e s u b j e c t e d t o m o r e t h a n o n e a u d i t

–

t h e d o c u m e n t s a r e t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n e v e n t h o u g h t h e y r e f e r t o a s p e c i f

i c

t a x p a y e r

. F u r t h e r

, t h e t r i a l c o u r t f o u n d t h a t “ [ t ] o t h e e x t e n t

. . . t h e d o c u m e n t s r e f l e c t o n t h e

D e p a r t m e n t ’ s d e t e r m i n a t i o n o f a f a c t u a l m a t t e r r e l a t i n g t o a n a u d i t o f a t a x p a y e r

, t h e y a r e

t a x p a y e r s p e c i f

i c a n d n o t e x c l u d e d f

r o m d i s c l o s u r e a s ‘ t a x i n f o r m a t i o n t h a t d o e s n o t i n c l u d e

d a t a i n a f

o r m t h a t c a n n o t

, e i t h e r d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y

, b e a s s o c i a t e d w i t h

, o r o t h e r w i s e u s e d

t o i d e n t i f y

, d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y

, a p a r t i c u l a r t a x p a y e r

. ’ ” I d

. a t * 1 2

. T h e “ t o u c h s t o n e ” i n

t h i s a n a l y s i s

, a s n o t e d b y t h e C o u r t

, w a s t h e t e r m “ d a t a

. ” I d

. T h i s C o u r t d e f

i n e d “ d a t a ” a s

“ ‘ f a c t u a l i n f

o r m a t i o n ( a s m e a s u r e m e n t s o r s t a t i s t i c s ) u s e d a s a b a s i s f o r r e a s o n i n g

, d i s c u s s i o n

, o r c a l c u l a t i o n

. ’ ”

, i d

. ( c i t i n g W e b s t e r ’ s N i n t h N e w C o l l e g i a t e D i c t i o n a r y 3 2 5

( 1 9 8 6 ) )

, a n d a l s o a s “ ‘ o r g a n i z e d i n f o r m a t i o n g e n e r a l l y u s e d a s t h e b a s i s f o r a n a d j u d i c a t i o n

o r d e c i s i o n

. C o m m o n l y

, o r g a n i z e d i n f o r m a t i o n

, c o l l e c t e d f

o r a s p e c i f

i c p u r p o s e

. ’ ” I

d

. ( c i t i n g B l a c k ’ s L a w D i c t i o n a r y 3 9 5 ( 6 e d

. 1 9 9 0 ) )

. U s i n g t h e s e d e f i n i t i o n s

, t h i s C o u r t h e l d t h

t h a t “ t o t h e e x t e n t t o w h i c h t h e w i t h h e l d d o c u m e n t s r e f l e c t t h e D e p a r t m e n t ’ s r e c o r d i n g o r

p r e p a r a t i o n o f i n f

o r m a t i o n u s e d t o d e t e r m i n e t h e e x i s t e n c e o r a m o u n t o f B r i d g e s t o n e ’ s t a x

l i a b i l i t y

, t h e y a r e t a x i n f o r m a t i o n a s d e f

i n e d b y t h e c o d e

. ” I

d

.

I n t h e p r e s e n t c a s e

, t h e t r i a l c o u r t f o u n d t h a t t h e w i t h h e l d d o c u m e n t s d i d n o t

c o n s t i t u t e t a x i n f

o r m a t i o n o r t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n

. A s p r o v i d e d i n i t s o r d e r

, t h e

t r i a l c o u r t r e a s o n e d t h a t t h e d o c u m e n t s “ w e r e n o t s u b m i t t e d t o C o m m i s s i o n e r F a r r a s p a r t

o f a p a s t o r c u r r e n t t a x r e v i e w b y t h e D e p a r t m e n t o f R e v e n u e

. ” F u r t h e r

, t h e t r i a l c o u r t s t a t e d

i n i t s o r d e r t h a t i t “ i s r e l u c t a n t t o r u l e t h a t t h e f o r e g o i n g t a x l a w e x c e p t i o n s c l e a r l y a p p l y t o

e x c l u d e f r o m p u b l i c d i s c l o s u r e d o c u m e n t s g a t h e r e d u n d e r t h e T N I n v e s t c o A c t w h e r e

, a s

h e r e

, n o p a s t o r c u r r e n t n e e d t o a p p l y t h e T e n n e s s e e t a x l a w e x i s t s a n d n o n e e d t o i n v o k e

T e n n e s s e e ’ s t a x a d m i n i s t r a t i v e m e c h a n i s m s i s p r e s e n t

. ”

T h e C o m m i s s i o n e r s a s s e r t o n a p p e a l t h a t t h e t r i a l c o u r t e r r e d

. S p e c i f i c a l l y

, t h e y

a s s e r t t h a t t h e T N I n v e s t c o A c t i s a s t a t e t a x l a w o r r e l a t e d s t a t u t e

, t h a t t h e d o c u m e n t s a t

i s s u e w e r e u s e d t o a w a r d

, i s s u e

, a n d a d m i n i s t e r t h e t a x c r e d i t s p r o v i d e d b y t h e T N I n v e s t c o

A c t a n d t h e r e f

o r e

, t h e d o c u m e n t s a r e c o n f i d e n t i a l u n d e r t h e t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n

e x c e p t i o n

. A d d i t i o n a l l y

, t h e C o m m i s s i o n e r s a s s e r t t h a t t h e L e t t e r o f U n d e r s t a n d i n g a l s o

c o n s t i t u t e s c o n f

i d e n t i a l t a x i n f

o r m a t i o n

.

A f t e r t h o r o u g h l y r e v i e w i n g t h e r e c o r d

, i n c l u d i n g t h e w i t h h e l d d o c u m e n t s

, w e f i n d

t h a t t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n n o t f i n d i n g t h e t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n a n d t a x

i n f o r m a t i o n e x c e p t i o n s a p p l i c a b l e i n t h i s c a s e

. F i r s t

, w e f i n d t h e t r i a l c o u r t ’ s i n t e r p r e t a t i o n

o f t a x a d m i n i s t r a t i o n a s o n l y i n v o l v i n g a p a s t o r p r e s e n t t a x r e v i e w t o b e t o o n a r r o w

. A s

-16-d e f

i n e d i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 1

, t a x a d m i n i s t r a t i o n i n c l u d e s t h e “ a d m i n i s t r a t i o n

,

m a n a g e m e n t

, c o n d u c t

, d i r e c t i o n

, a n d s u p e r v i s i o n o f t h e e x e c u t i o n a n d a p p l i c a t i o n o f t h e

s t a t e t a x l a w s

, r u l e s

, o r r e l a t e d s t a t u t e s

. . . [ a n d ] a l s o m e a n s t h e d e v e l o p m e n t a n d

f o r m u l a t i o n o f s t a t e t a x p o l i c y r e l a t i n g t o e x i s t i n g

. . . t a x l a w s

, [ o r ] r e l a t e d s t a t u t e s

. ” T h e

T N I n v e s t c o A c t p r o v i d e s f o r u p t o $ 1 2 0 m i l l i o n i n t a x c r e d i t s t o b e d i s t r i b u t e d t o u p t o s i x

b u s i n e s s e s a s q u a l i f

i e d a n d c h o s e n s o l e l y b y t h e C o m m i s s i o n e r o f t h e D e p a r t m e n t o f

R e v e n u e a n d t h e C o m m i s s i o n e r o f t h e D e p a r t m e n t o f E c o n o m i c a n d C o m m u n i t y

D e v e l o p m e n t

. M o r e o v e r

, t h e T N I n v e s t c o A c t p r o v i d e s f o r t h e m e t h o d f

o r d e t e r m i n i n g t h e

a m o u n t o f t a x c r e d i t a c h o s e n i n v e s t o r m a y t a k e e a c h y e a r

. F u r t h e r

, t h e T N I n v e s t c o A c t

p r o v i d e s t h e q u a l i f

i c a t i o n s n e c e s s a r y a n d t h e c r i t e r i a t o b e c o n s i d e r e d b y t h e C o m m i s s i o n e r s

i n d e t e r m i n i n g w h i c h a p p l i c a n t s w i l l r e c e i v e t h e t a x c r e d i t s

. W h i l e n o t l o c a t e d w i t h i n T i t l e

6 7 o f t h e c o d e

, t h e t i t l e i n v o l v i n g t a x e s

, t h e T N I n v e s t c o A c t i s c l e a r l y r e l a t e d t o t h e

a d m i n i s t r a t i o n o f t a x e s a n d t h e d e t e r m i n a t i o n o f t a x l i a b i l i t y i n T e n n e s s e e

. I t w o u l d b e

i l l o g i c a l f

o r t h i s C o u r t t o c o n c l u d e t h a t t h e s t a t u t e w h i c h c r e a t e s a n d p r o v i d e s t h e

m e c h a n i s m f

o r a w a r d i n g $ 1 2 0 m i l l i o n i n t a x c r e d i t s t o b e u n r e l a t e d t o t h e t a x l a w s a n d

p o l i c y o f t h i s S t a t e

.

E v e n i f w e a s s u m e t h a t t h e T N I n v e s t c o A c t i s n o t d i r e c t l y r e l a t e d t h e D e p a r t m e n t o f

R e v e n u e ’ s t a x i n g f

u n c t i o n

, u n d e r t h e r e a s o n i n g i n M c L a n e t h e d o c u m e n t s a r e s t i l l

p r o t e c t e d

. I n M c L a n e

, t h i s C o u r t h e l d t h a t t h e i d e n t i t i e s o f a l l t h e l i c e n s e d w h o l e s a l e

t o b a c c o d i s t r i b u t o r s w a s c o n f i d e n t i a l t a x i n f

o r m a t i o n a f

t e r r e c o g n i z i n g t h a t t h e D e p a r t m e n t

o f R e v e n u e ’ s t a x i n g f

u n c t i o n w a s e n t i r e l y s e p a r a t e f r o m i t s l i c e n s i n g f

u n c t i o n

. M c L a n e

,

1 1 5 S

. W

. 3 d a t 9 3 0

. A d d i t i o n a l l y

, T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 2 p r o v i d e s t h a t n o o f f i c e r o r

e m p l o ye e o f t h e D e p a r t m e n t s h a l l d i s c l o s e t a x i n f o r m a t i o n o r t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n

“ o b t a i n e d b y s u c h o f

f i c e r o r e m p l o y e e i n a n

y m a n n e r i n c o n n e c t i o n w i t h s u c h o f f i c e r ’ s o r

e m p l o y e e ’ s s e r v i c e a s a n o f f i c e r o r e m p l o y e e

. . . . ” ( e m p h a s i s a d d e d )

. T h e w i t h h e l d

d o c u m e n t s w e r e o b t a i n e d b y C o m m i s s i o n e r F a r r a s p a r t o f h i s d u t i e s a s C o m m i s s i o n e r o f

t h e D e p a r t m e n t o f R e v e n u e

. C o n s e q u e n t l y

, t h e y w i l l b e p r o t e c t e d i f t h e y c o n s t i t u t e t a x

a d m i n i s t r a t i o n i n f

o r m a t i o n o r t a x i n f

o r m a t i o n

.

T h e t r i a l c o u r t r e v i e w e d t h e d o c u m e n t s a t i s s u e a n d h e l d t h a t t h e t a x a d m i n i s t r a t i o n

i n f o r m a t i o n a n d t a x i n f

o r m a t i o n e x c e p t i o n s d i d n o t a p p l y

. O n a p p e a l

, w e h a v e c o n d u c t e d

o u r o w n i n d e p e n d e n t r e v i e w o f t h e d o c u m e n t s

. A f t e r r e v i e w i n g t h e w i t h h e l d d o c u m e n t s

,

w e h a v e d e t e r m i n e d t h a t a l l o f t h e i n f o r m a t i o n c o n t a i n e d w i t h i n t h e s e d o c u m e n t s c o n s t i t u t e s

t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f

o r m a t i o n

. T h e T a x C r e d i t P u r c h a s e A g r e e m e n t a n d t h e S i d e L e t t e r s e t

f o r t h t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s c o n t r o l l i n g t h e p l a c e m e n t

, p u r c h a s e a n d u s e o f t h e i n v e s t m e n t

t a x c r e d i t s b y d e t a i l i n g t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s f o r b r o k e r i n g t h e t a x c r e d i t s t o t a x p a y e r s

,

s e t t i n g f o r t h t h e p r o c e d u r e s f

o r i s s u i n g t h e t a x c r e d i t s a n d f o r t h e r e d e m p t i o n o f t h e t a x

c r e d i t s

. T h e L e t t e r o f U n d e r s t a n d i n g p r o v i d e s t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s f o r t h e p u r c h a s e o f

-17-t h e t a x c r e d i t b y a p a r t i c u l a r t a x p a y e r

, w h o i s i d e n t i f i e d i n t h e l e t t e r

. I t a l s o p r o v i d e s t h e

a m o u n t o f t h e n a m e d t a x p a y e r ’ s t a x c r e d i t

, n a m e s t h e T N I n v e s t c o t h a t s o l d t h e c r e d i t t o t h e

n a m e d t a x p a y e r a n d s t a t e s h o w m u c h t h e t a x p a y e r p a i d f o r t h e t a x c r e d i t

. T h e s c o r e d

e v a l u a t i o n m a t r i c e s p r o v i d e t h e C o m m i s s i o n e r s ’ t h o u g h t s a n d m e n t a l p r o c e s s e s b e h i n d t h e i r

d e c i s i o n r e g a r d i n g w h i c h T N I n v e s t c o s w o u l d b e a w a r d e d t h e t a x c r e d i t s

. T h e w i t h h e l d

d o c u m e n t s c l e a r l y r e l a t e t o t h e D e p a r t m e n t o f R e v e n u e ’ s a d m i n i s t r a t i o n

, e x e c u t i o n

, a n d

s u p e r v i s i o n o f t h e T N I n v e s t c o A c t a n d i t s e f f e c t o n t h e a d m i n i s t r a t i o n o f t h e t a x l a w s o f t h i s

S t a t e

. F u r t h e r

, t h e d o c u m e n t s e v i d e n c e t h e d e v e l o p m e n t a n d f o r m u l a t i o n o f

t h e t a x p o l i c y

b e h i n d t h e T N I n v e s t c o A c t a s d e v e l o p e d b y t h e C o m m i s s i o n e r s

. A s s t a t e d b y t h i s C o u r t i n

B r i d g e s t o n e

, p a r t o f t h e p u r p o s e b e h i n d t h e “ C o n f i d e n t i a l i t y A c t ” i s t o “ f u r t h e r t h e

D e p a r t m e n t ’ s a b i l i t y t o f o r m u l a t e t a x p o l i c y

. . . a n d a d m i n i s t e r

, m a n a g e a n d e n f o r c e t h e t a x

l a w s

. ” B r i d

g e s t o n e

, 2 0 0 8 W L 2 4 1 5 4 8 3

, a t * 1 3

. W i t h h o l d i n g t h e s e d o c u m e n t s f u r t h e r s t h a t

p u r p o s e b y a l l o w i n g t h e D e p a r t m e n t o f R e v e n u e t o d e v e l o p a n d i m p l e m e n t t h e T N I n v e s t c o

A c t i n a m a n n e r w h i c h w i l l f u r t h e r t h e g o a l s o f t h e l e g i s l a t u r e i n e n a c t i n g t h e T N I n v e s t c o

A c t

– s p u r r i n g e c o n o m i c d e v e l o p m e n t a n d r a i s i n g c a p i t a l

.

B e c a u s e a l l o f t h e i n f

o r m a t i o n c o n t a i n e d w i t h i n t h e w i t h h e l d d o c u m e n t s c o n s t i t u t e s

t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f

o r m a t i o n

, a b s e n t a d e c i s i o n b y t h e C o m m i s s i o n e r o f R e v e n u e t h a t

d i s c l o s u r e i s i n t h e b e s t i n t e r e s t s o f t h e S t a t e

, t h e d o c u m e n t s c a n n o t b e d i s c l o s e d

. T e n n

.

C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 1 1

. T h e d e c i s i o n t o d i s c l o s e t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n l i e s s o l e l y

w i t h i n t h e d i s c r e t i o n o f t h e C o m m i s s i o n e r o f t h e D e p a r t m e n t o f R e v e n u e

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 1 1

. A s p r o v i d e d i n h i s a f f i d a v i t

, t h e C o m m i s s i o n e r h a s d e t e r m i n e d t h a t i t i s n o t

i n t h e b e s t i n t e r e s t s o f t h e S t a t e t o r e l e a s e t h e w i t h h e l d d o c u m e n t s

.

F u r t h e r

, t o t h e e x t e n t t o w h i c h t h e d o c u m e n t s i d e n t i f y a t a x p a y e r

, t h e a m o u n t o f a

t a x p a y e r ’ s t a x c r e d i t

, a n d / o r a t a x p a y e r ’ s t a x l i a b i l i t y

, t h e d o c u m e n t s c o n s t i t u t e t a x

i n f o r m a t i o n a n d a r e c o n f

i d e n t i a l t a x i n f

o r m a t i o n p u r s u a n t t o T e n n

. C o d e A n n

. § § 6 7

- 1

-

1 7 0 1 ( 8 ) a n d

- 1 7 0 2 ( a )

. A l s o

, t o t h e e x t e n t t h a t t h e d o c u m e n t s c o n t a i n “ d a t a ” u s e d b y t h e

D e p a r t m e n t o f

R e v e n u e t o d e t e r m i n e a t a x p a y e r ’ s t a x l i a b i l i t y

, w h i c h i n c l u d e s t h e a m o u n t

o f t a x c r e d i t t h e t a x p a y e r w i l l r e c e i v e

, t h e d o c u m e n t s a r e t a x i n f o r m a t i o n

. B r i d

g e s t o n e

,

2 0 0 8 W L 2 4 1 5 4 8 3

, a t * 1 2

. P u r s u a n t t o T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 2 t a x i n f o r m a t i o n i s

c o n f i d e n t i a l u n l e s s r e q u e s t e d b y t h e p a r t i c u l a r t a x p a y e r i n a c c o r d a n c e w i t h T e n n

. C o d e A n n

. § 6 7

- 1

- 1 7 0 3

.

A s d i s c u s s e d a b o v e

, w e h a v e d e t e r m i n e d t h a t a l l o f t h e i n f o r m a t i o n c o n t a i n e d i n t h e

d o c u m e n t s c o n s t i t u t e s t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n

. F u r t h e r m o r e

, p o r t i o n s o f t h e

d o c u m e n t s a l s o c o n s t i t u t e t a x i n f o r m a t i o n

. B e c a u s e b o t h t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n a n d

t a x i n f o r m a t i o n i s e x c e p t e d f

r o m d i s c l o s u r e p u r s u a n t t o t h e T e n n e s s e e P u b l i c R e c o r d s A c t

,

-18-a l l o t h e r i s s u e s a r e p r e t e r m i t t e d

. M r

. C o l e m a n c o n t e n d s t h a t t h e r e q u e s t e d d o c u m e n t s 4

s h o u l d b e r e l e a s e d a n d t h a t t h e C o m m i s s i o n e r s s h o u l d m e r e l y r e d a c t t h e c o n f i d e n t i a l

p o r t i o n s

. H o w e v e r

, b e c a u s e o f o u r d e t e r m i n a t i o n t h a t t h e d o c u m e n t s

, i n t h e i r e n t i r e t y

,

c o n s t i t u t e t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n

, a n d a r e t h e r e f o r e c o n f i d e n t i a l

, r e d a c t i o n

, e v e n i f

r e q u i r e d

, i s n o t a v i a b l e a l t e r n a t i v e

. W e n o t e t h a t M r

. C o l e m a n a s s e r t e d o n a p p e a l t h a t t h e 5

t r i a l c o u r t e r r e d i n n o t f

i n d i n g w a i v e r

. H o w e v e r

, a s s e t f o r t h i n h i s b r i e f

, h e o n l y a r g u e s t h a t

t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n n o t f i n d i n g w a i v e r o f t h e E C D e x c e p t i o n

. A t n o p o i n t i n h i s b r i e f s

d o e s h e a d d r e s s o r a s s e r t w a i v e r o f t h e t a x e x c e p t i o n s

. A c c o r d i n g l y

, t h i s i s s u e i s w a i v e d o n

a p p e a l

. O s b o r n e v

. M o u n t a i n L i f e I n s

. C o

. , 1 3 0 S

. W

. 3 d 7 6 9

, n

. 6 ( T e n n

. 2 0 0 4 ) ( “ I t i s t r u e

t h a t n o t r a i s i n g o r b r i e f

i n g t h e i s s u e b e f

o r e t h e t r i a l c o u r t o r t h e C o u r t o f A p p e a l s i s g r o u n d s

f o r w a i v e r o f r e v i e w ” ) ( c i t i n g A l e x a n d e r v

. A r m e n t r o u t

, 2 4 S

. W

. 3 d 2 6 7 ( T e n n

. 2 0 0 0 )

.

A l s o

, w e n o t e t h a t t h e t r i a l c o u r t f o u n d t h a t T e n n e s s e e h a d n o t a d o p t e d t h e D e l i b e r a t i v e

P r o c e s s P r i v i l e g e a n d t h a t t h e C o m m i s s i o n e r s r a i s e d t h i s a s a n i s s u e o n a p p e a l

. B e c a u s e w e

h a v e d e c i d e d t h i s c a s e o n a n o t h e r g r o u n d

, w e d o n o t f i n d i t n e c e s s a r y t o a d d r e s s t h i s i s s u e

.

H o w e v e r

, o u r o p i n i o n s h o u l d n o t b e i n t e r p r e t e d a s a n a f f i r m a n c e o f t h e t r i a l c o u r t ’ s f i n d i n g

o n t h i s i s s u e

.

C o n c l u s i o n

F o r t h e f

o r e g o i n g r e a s o n s

, w e a f f i r m t h e t r i a l c o u r t ’ s d e n i a l o f M r

. C o l e m a n ’ s

p e t i t i o n

. W e r e v e r s e t h e t r i a l c o u r t ’ s f i n d i n g t h a t t h e t a x a d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o n a n d t a x

i n f o r m a t i o n e x c e p t i o n s d o n o t a p p l y

. A l l o t h e r i s s u e s a r e p r e t e r m i t t e d

. C o s t s o f t h i s a p p e a l

a r e t a x e d t o t h e A p p e l l a n t

, L a r r y H

. C o l e m a n a n d h i s s u r e t y f o r w h i c h e x e c u t i o n m a y i s s u e

i f n e c e s s a r y

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ J

. S T E V E N S T A F F O R D

, J U D G E

T he tr ia l cou rt det er m ine d tha t the re que st ed doc um ent s wer e out si de of the ta x inf ormati on and ta x 4

adminis tr at ion inf

ormati on exc ept ion s, but tha t the doc um ent s wer e con fi den ti al and not sub j ect to pub li c

dis cl osu re unde r the ECD exc ept ion

. “T his Cour t wi ll af fi rm a dec re e cor re ct in re sul t but re nde re d upon

dif fe re nt, inc om

ple te , or er ron eou s groun ds.” Hu tc her son v. Crine r , 11 S.W .3d 126, 136 (T enn . Ct. App.

1999 ) ( ci ti ng Gam bli n v. Town of Bruc et on , 803 S.W .2d 6 90, 6 93 ( T enn . Ct. App. 1 990)

.

T enn . Code A nn. § 67- 1- 1702 (a ). Beca use we have fou nd that re dac ti on, even if re qui re d, would 5

not be pos si ble

, we have not add re sse d whet her the re dac ti on st at ute

, T enn

. Code Ann. § 10- 7- 503( c) (2)

, is

app li cab le to th e t ax e xce pti ons fo und in T enn . Code Ann. § 67- 1- 1702 (a ).

-19-