# Gazzetta ufficiale C 353/2020

| | ISSN 1977-0944 |
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| Gazzetta ufficiale
  dell'Unione europea | C 353 |
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| Edizione in lingua italiana | Comunicazioni e informazioni | 63° anno22 ottobre 2020 |

ISSN 1977-0944

Gazzetta ufficiale

dell'Unione europea

C 353

Edizione in lingua italiana

Comunicazioni e informazioni

63° anno22 ottobre 2020

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| Sommario | pagina |
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| | III   Atti preparatori |
| | CORTE DEI CONTI |
| 2020/C 353/01 | Parere n. 7/2020 (presentato in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, del TFUE) che accompagna la relazione della Commissione sull’attuazione del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile [COM(2020) 224 final] | 1 |

Sommario

pagina

III   Atti preparatori

CORTE DEI CONTI

2020/C 353/01

Parere n. 7/2020 (presentato in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, del TFUE) che accompagna la relazione della Commissione sull’attuazione del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile [COM(2020) 224 final]

(presentato in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, del TFUE)

[COM(2020) 224 final]

1

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| IT | |
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IT

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III Atti preparatori

CORTE DEI CONTI

| 22.10.2020 | IT | Gazzetta ufficiale dell'Unione europea | C 353/1 |
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22.10.2020

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 353/1

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PAREREN. 7/2020

(presentato in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, del TFUE)

che accompagna la relazione della Commissione sull’attuazione del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile [COM(2020) 224 final]

(2020/C 353/01)

INDICE

| | Paragrafo | Pagina |
| --- | --- | --- |
| Introduzione | 1-4 | 3 |
| Portata e tempistica del parere della Corte | 1 | 3 |
| La relazione di attuazione | 2 | 3 |
| Il parere della Corte | 3-4 | 3 |
| La relazione di attuazione non soddisfa alcuni requisiti fondamentali | 5-14 | 4 |
| Criteri | 5-6 | 4 |
| La relazione di attuazione è il risultato di un accertamento limitato anziché di una valutazione esaustiva | 7-10 | 4 |
| Non sono stati esaminati i processi operativi dell’EFSD | 11-12 | 4 |
| La relazione di attuazione è stata pubblicata in ritardo | 13-14 | 5 |
| Il funzionamento iniziale dell’EFSD, la sua gestione e la sua efficacia non sono stati valutati appieno | 15-49 | 5 |
| Le informazioni disponibili sull’addizionalità e su alcuni aspetti dell’efficacia sono insufficienti | 15-35 | 5 |
| Criteri | 15-16 | 5 |
| La capacità dell’EFSD di mobilitare investimenti aggiuntivi potrebbe essere sovrastimata | 17-20 | 6 |
| Nella relazione di attuazione mancano informazioni sulla capacità effettiva dell’EFSD di attirare finanziamenti del settore privato | 21-22 | 7 |
| Le conclusioni della relazione di attuazione sulla addizionalità non finanziaria e sulla performance dell’EFSD nel fornire prodotti innovativi sono basate essenzialmente su previsioni | 23-26 | 7 |
| Dal momento che l’EFSD si trova ancora in una fase iniziale di attuazione, non è possibile valutare in che misura esso favorisca il conseguimento degli OSS o contribuisca ad affrontare le cause profonde della migrazione | 27-32 | 8 |
| La relazione di attuazione non spiega le discrepanze tra le scadenze fissate dal regolamento EFSD e l’effettivo procedere dell’attuazione | 33-35 | 8 |
| Alcune criticità nel funzionamento e nella gestione dell’EFSD non trovano sufficiente riscontro nella relazione di attuazione | 36-49 | 9 |
| Criteri | 36-37 | 9 |
| L’orientamento strategico informale pregiudica la trasparenza | 38-41 | 9 |
| L’attuale portafoglio di programmi non riflette l’intenzione di assicurare una copertura tematica diversificata | 42-44 | 10 |
| Vanno ulteriormente sviluppati gli strumenti di valutazione dei rischi per la definizione dei prezzi delle garanzie | 45-49 | 10 |
| Considerazioni aggiuntive sul quadro di monitoraggio e di valutazione dell’EFSD | 50-62 | 11 |
| Criteri | 50-53 | 11 |
| La proposta di istituire l’EFSD non è stata corredata di una valutazione d’impatto | 54-55 | 12 |
| L’impiego e il funzionamento del Fondo di garanzia dell’EFSD non è stato ancora valutato | 56-58 | 12 |
| Debolezze nel «quadro dei risultati» | 59-62 | 13 |
| Conclusioni | 63-68 | 13 |

Paragrafo

Pagina

Introduzione

1-4

3

Portata e tempistica del parere della Corte

1

3

La relazione di attuazione

2

3

Il parere della Corte

3-4

3

La relazione di attuazione non soddisfa alcuni requisiti fondamentali

5-14

4

Criteri

5-6

4

La relazione di attuazione è il risultato di un accertamento limitato anziché di una valutazione esaustiva

7-10

4

Non sono stati esaminati i processi operativi dell’EFSD

11-12

4

La relazione di attuazione è stata pubblicata in ritardo

13-14

5

Il funzionamento iniziale dell’EFSD, la sua gestione e la sua efficacia non sono stati valutati appieno

15-49

5

Le informazioni disponibili sull’addizionalità e su alcuni aspetti dell’efficacia sono insufficienti

15-35

5

Criteri

15-16

5

La capacità dell’EFSD di mobilitare investimenti aggiuntivi potrebbe essere sovrastimata

17-20

6

Nella relazione di attuazione mancano informazioni sulla capacità effettiva dell’EFSD di attirare finanziamenti del settore privato

21-22

7

Le conclusioni della relazione di attuazione sulla addizionalità non finanziaria e sulla performance dell’EFSD nel fornire prodotti innovativi sono basate essenzialmente su previsioni

23-26

7

Dal momento che l’EFSD si trova ancora in una fase iniziale di attuazione, non è possibile valutare in che misura esso favorisca il conseguimento degli OSS o contribuisca ad affrontare le cause profonde della migrazione

27-32

8

La relazione di attuazione non spiega le discrepanze tra le scadenze fissate dal regolamento EFSD e l’effettivo procedere dell’attuazione

33-35

8

Alcune criticità nel funzionamento e nella gestione dell’EFSD non trovano sufficiente riscontro nella relazione di attuazione

36-49

9

Criteri

36-37

9

L’orientamento strategico informale pregiudica la trasparenza

38-41

9

L’attuale portafoglio di programmi non riflette l’intenzione di assicurare una copertura tematica diversificata

42-44

10

Vanno ulteriormente sviluppati gli strumenti di valutazione dei rischi per la definizione dei prezzi delle garanzie

45-49

10

Considerazioni aggiuntive sul quadro di monitoraggio e di valutazione dell’EFSD

50-62

11

Criteri

50-53

11

La proposta di istituire l’EFSD non è stata corredata di una valutazione d’impatto

54-55

12

L’impiego e il funzionamento del Fondo di garanzia dell’EFSD non è stato ancora valutato

56-58

12

Debolezze nel «quadro dei risultati»

59-62

13

Conclusioni

63-68

13

LA CORTE DEI CONTI DELL’UNIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma,

visto il regolamento (UE, Euratom) n. 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (1),

visto il regolamento (UE) 2017/1601 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 settembre 2017, che istituisce il Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (EFSD), la garanzia dell’EFSD e il Fondo di garanzia dell’EFSD (2) («il regolamento EFSD»), in particolare l’articolo 17, paragrafi 1 e 2,

vista la relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’attuazione del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (3) redatta ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento EFSD,

considerando che, ai sensi dell’articolo 17, paragrafi 1 e 2, del regolamento EFSD, la relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sulla valutazione del funzionamento iniziale dell’EFSD, la sua gestione e il suo effettivo contributo alla realizzazione della finalità e degli obiettivi del regolamento EFSD nonché la relazione della Commissione sulla valutazione del Fondo di garanzia dell’EFSD devono essere corredate del parere della Corte dei conti;

HA ADOTTATO IL PRESENTE PARERE:

INTRODUZIONE

Portata e tempistica del parere della Corte

| 1. | Il 28 maggio 2020 la Commissione ha presentato una proposta legislativa (4) per modificare il regolamento EFSD in vigore, allo scopo di prorogarne la durata, estenderne la portata geografica, nonché aumentare l’importo della garanzia fornita dall’UE in tale contesto. Il 2 giugno 2020 la Commissione ha pubblicato una relazione sull’attuazione dell’EFSD in osservanza dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento EFSD («la relazione di attuazione») (5). Questa relazione è stata corredata di una relazione indipendente di attuazione («la relazione di accertamento esterno») riguardante l’EFSD e il Fondo di garanzia dell’EFSD, del 14 gennaio 2020, che la Commissione ha pubblicato sul proprio sito Internet il 4 giugno 2020 (6). Nella riunione straordinaria del 17, 18, 19, 20 e 21 luglio 2020, il Consiglio europeo ha deciso che non vi sarebbero state modifiche al quadro finanziario pluriennale (QFP) 2014-2020 (7). A seguito di tali sviluppi, la Corte ha deciso di imperniare il proprio parere sulla relazione di attuazione, senza ulteriori riferimenti alla proposta legislativa della Commissione. |
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1.

La relazione di attuazione

| 2. | Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento EFSD, la Commissione è tenuta a valutare «il funzionamento [iniziale] dell’EFSD, la sua gestione e il suo effettivo contributo alla realizzazione della finalità e degli obiettivi del [...] regolamento». In riferimento a tale disposizione normativa, la relazione di attuazione della Commissione si definisce come una «valutazione iniziale dei principali criteri di valutazione: pertinenza, efficienza, efficacia, coerenza e valore aggiunto». |
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2.

Il parere della Corte

| 3. | Il presente parere è strutturato in modo da stabilire se:






  — | la relazione di attuazione soddisfi i requisiti di cui all’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento EFSD, |
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3.

—

la relazione di attuazione soddisfi i requisiti di cui all’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento EFSD,

| — | la relazione di attuazione risponda alla finalità di valutare il funzionamento iniziale dell’EFSD, la sua gestione e la sua efficacia, |
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—

la relazione di attuazione risponda alla finalità di valutare il funzionamento iniziale dell’EFSD, la sua gestione e la sua efficacia,

| — | l’EFSD disponga di un quadro completo di monitoraggio e valutazione. |
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—

l’EFSD disponga di un quadro completo di monitoraggio e valutazione.

| 4. | Il presente parere non è stato formulato sulla base delle stesse procedure che verrebbero applicate per stilare una relazione speciale. |
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4.

LA RELAZIONE DI ATTUAZIONE NON SODDISFA ALCUNI REQUISITI FONDAMENTALI

Criteri

| 5. | Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento EFSD, la Commissione era tenuta a valutare entro il 31 dicembre 2019 il funzionamento iniziale dell’EFSD, la sua gestione e il suo effettivo contributo alla realizzazione della finalità e degli obiettivi di detto regolamento, nonché a presentare al Parlamento europeo e al Consiglio la propria relazione di valutazione contenente una valutazione indipendente esterna dell’applicazione del regolamento stesso. |
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5.

| 6. | In base agli orientamenti per legiferare meglio, le valutazioni dovrebbero essere condotte secondo una metodologia chiaramente definita e solida, intesa a produrre riscontri oggettivi. Le valutazioni devono esaminare, come minimo, l’efficacia, l’efficienza, la pertinenza, la coerenza e il valore aggiunto UE o spiegare il motivo per cui ciò non è stato fatto (8). |
| --- | --- |

6.

La relazione di attuazione è il risultato di un accertamento limitato anziché di una valutazione esaustiva

| 7. | Benché la relazione di attuazione faccia riferimento all’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento EFSD, la Commissione non giunge a definirla una relazione di valutazione. La relazione di attuazione riporta l’esito degli accertamenti della Commissione sul funzionamento iniziale dell’EFSD, sulla sua gestione e sul suo contributo alla realizzazione della finalità e degli obiettivi del regolamento EFSD. Si basa su un accertamento indipendente eseguito da consulenti esterni. |
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7.

| 8. | Secondo gli orientamenti della Commissione per legiferare meglio, la differenza tra una valutazione e un accertamento risiede nel fatto che una valutazione si spinge oltre l’accertamento di quanto è avvenuto; pondera i motivi che hanno determinato i fatti verificatisi (il ruolo dell’intervento dell’UE) e, se possibile, la portata dei cambiamenti che ne sono conseguiti. Dovrebbe analizzare la prospettiva più ampia e fornire un giudizio indipendente e oggettivo della situazione sulla base degli elementi fattuali disponibili (9). |
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8.

| 9. | Sebbene si sia seguito in termini di metodologia e struttura l’approccio applicato alle valutazioni, l’accertamento esterno andrebbe considerato, a detta degli autori della relazione in proposito, come un accertamento dello stato di avanzamento dei lavori e non come una valutazione dell’EFSD. Questo perché alcune attività dell’EFSD erano appena avviate e perché un accertamento deve essere a volte più discrezionale e indicativo di quanto non sia normalmente il caso in una valutazione (10). |
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9.

| 10. | Oltre a questo problema, nella relazione di accertamento esterno il consulente osserva che il proprio lavoro è stato soggetto a varie limitazioni:






  — | il compito è stato affidato a un’équipe di pochi membri e con una dotazione finanziaria limitata, |
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10.

—

il compito è stato affidato a un’équipe di pochi membri e con una dotazione finanziaria limitata,

| — | non sono state effettuate visite presso le delegazioni UE o ai progetti destinatari di sostegno dell’EFSD, bensì hanno avuto luogo consultazioni e colloqui telefonici con il personale delle delegazioni UE, |
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non sono state effettuate visite presso le delegazioni UE o ai progetti destinatari di sostegno dell’EFSD, bensì hanno avuto luogo consultazioni e colloqui telefonici con il personale delle delegazioni UE,

| — | pochi progetti a finanziamento misto approvati avevano registrato progressi significativi nell’attuazione e, alla fine dell’incarico, rimanevano in attesa di firma e in fase di elaborazione 25 dei 28 programmi di garanzia approvati. |
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—

pochi progetti a finanziamento misto approvati avevano registrato progressi significativi nell’attuazione e, alla fine dell’incarico, rimanevano in attesa di firma e in fase di elaborazione 25 dei 28 programmi di garanzia approvati.

A causa di queste limitazioni, si è fatto ampio ricorso ai colloqui e, talvolta, gli elementi probatori inconfutabili erano scarsi (11).

Non sono stati esaminati i processi operativi dell’EFSD

| 11. | Nella relazione di accertamento esterno si osserva che le specifiche operative dell’EFSD richiedono un’analisi più dettagliata di quanto non sia stato possibile nella relazione stessa. Di conseguenza, si raccomanda di condurre tale analisi, comprendendo i processi operativi, i ruoli e le responsabilità delle sedi centrali e delle delegazioni UE, la rispettiva capacità, le competenze e la formazione del personale, nonché la gestione delle loro conoscenze (12). Nella relazione di attuazione della Commissione viene accolta la raccomandazione dell’accertamento esterno di condurre un’analisi dei processi operativi dell’EFSD e si suggerisce che questo aspetto sia trattato nell’esame in corso della nuova architettura finanziaria da porre in essere per l’EFSD+, proposto per succedere all’EFSD (13). |
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11.

| 12. | La Corte ritiene che un’analisi dei processi operativi dell’EFSD sia un elemento fondamentale per valutare il funzionamento iniziale e la gestione dell’EFSD e questo elemento manca nella relazione di attuazione. |
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12.

La relazione di attuazione è stata pubblicata in ritardo

| 13. | Sia la relazione di attuazione (14) che l’accertamento esterno si sono incentrate sul periodo compreso tra il 1o gennaio 2017 e la fine di settembre 2019. Una prima versione della relazione di accertamento esterno è stata trasmessa alla Commissione il 15 novembre 2019 (15); la relazione definitiva, del 14 gennaio 2020, è stata pubblicata il 4 giugno 2020 (16). |
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13.

| 14. | La relazione di attuazione della Commissione, basata sui risultati dell’accertamento esterno, è stata pubblicata il 2 giugno 2020, otto mesi dopo la fine del periodo considerato dall’accertamento esterno e cinque mesi dopo la scadenza del termine fissato all’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento EFSD per la valutazione della Commissione. |
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14.

IL FUNZIONAMENTO INIZIALE DELL’EFSD, LA SUA GESTIONE E LA SUA EFFICACIA NON SONO STATI VALUTATI APPIENO

Le informazioni disponibili sull’addizionalità e su alcuni aspetti dell’efficacia sono insufficienti

Criteri

| 15. | Riguardo alle finalità dell’EFSD, lo stesso regolamento EFSD recita:
  «[...] l’EFSD si prefigge di promuovere gli investimenti e un maggiore accesso ai finanziamenti, principalmente in Africa e nel vicinato europeo, [...] al fine di favorire uno sviluppo economico e sociale sostenibile e inclusivo, e promuovere la resilienza socioeconomica dei paesi partner, [...] con una particolare attenzione alla crescita sostenibile e inclusiva, alla creazione di posti di lavoro dignitosi, alla parità di genere e all’emancipazione delle donne e dei giovani, nonché ai settori socioeconomici e alle micro, piccole e medie imprese, massimizzando nel contempo l’addizionalità, realizzando prodotti innovativi e attirando finanziamenti dal settore privato» (17).
  Per «addizionalità» si intende il «principio che garantisce che il sostegno della garanzia dell’EFSD contribuisce allo sviluppo sostenibile mediante operazioni che non avrebbero potuto essere realizzate senza la garanzia dell’EFSD o che raggiungono risultati positivi che non avrebbero potuto essere conseguiti senza di essa. Con il termine “addizionalità” si indica anche il fatto di attirare i fondi del settore privato e di affrontare i fallimenti del mercato o le situazioni di investimento subottimali nonché di migliorare la qualità, la sostenibilità, l’impatto o la portata di un investimento. Il principio assicura altresì che le operazioni della garanzia dell’EFSD non sostituiscono il sostegno di uno Stato membro, finanziamenti privati o un altro tipo di intervento finanziario dell’Unione o internazionale, ed evitano l’esclusione di investimenti pubblici o privati. [...]» (18).
  «L’EFSD è guidato dagli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione quali sanciti all’articolo 21 TUE, dagli obiettivi della politica di cooperazione allo sviluppo dell’Unione di cui all’articolo 208 TFUE e dai princìpi di efficacia dello sviluppo convenuti a livello internazionale. L’EFSD contribuisce alla realizzazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030, in particolare all’eliminazione della povertà e, se del caso, all’attuazione della politica europea di vicinato, al fine di affrontare le specifiche cause socio-economiche profonde della migrazione e promuovere il reinserimento sostenibile dei migranti che ritornano nei loro paesi di origine, rafforzando altresì le comunità di transito e d’accoglienza» (19).
  «L’EFSD contribuisce all’attuazione dell’accordo di Parigi anche concentrando gli investimenti nei settori che promuovono la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento agli stessi» (20). |
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15.

«[...] l’EFSD si prefigge di promuovere gli investimenti e un maggiore accesso ai finanziamenti, principalmente in Africa e nel vicinato europeo, [...] al fine di favorire uno sviluppo economico e sociale sostenibile e inclusivo, e promuovere la resilienza socioeconomica dei paesi partner, [...] con una particolare attenzione alla crescita sostenibile e inclusiva, alla creazione di posti di lavoro dignitosi, alla parità di genere e all’emancipazione delle donne e dei giovani, nonché ai settori socioeconomici e alle micro, piccole e medie imprese, massimizzando nel contempo l’addizionalità, realizzando prodotti innovativi e attirando finanziamenti dal settore privato» (17).

Per «addizionalità» si intende il «principio che garantisce che il sostegno della garanzia dell’EFSD contribuisce allo sviluppo sostenibile mediante operazioni che non avrebbero potuto essere realizzate senza la garanzia dell’EFSD o che raggiungono risultati positivi che non avrebbero potuto essere conseguiti senza di essa. Con il termine “addizionalità” si indica anche il fatto di attirare i fondi del settore privato e di affrontare i fallimenti del mercato o le situazioni di investimento subottimali nonché di migliorare la qualità, la sostenibilità, l’impatto o la portata di un investimento. Il principio assicura altresì che le operazioni della garanzia dell’EFSD non sostituiscono il sostegno di uno Stato membro, finanziamenti privati o un altro tipo di intervento finanziario dell’Unione o internazionale, ed evitano l’esclusione di investimenti pubblici o privati. [...]» (18).

«L’EFSD è guidato dagli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione quali sanciti all’articolo 21 TUE, dagli obiettivi della politica di cooperazione allo sviluppo dell’Unione di cui all’articolo 208 TFUE e dai princìpi di efficacia dello sviluppo convenuti a livello internazionale. L’EFSD contribuisce alla realizzazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030, in particolare all’eliminazione della povertà e, se del caso, all’attuazione della politica europea di vicinato, al fine di affrontare le specifiche cause socio-economiche profonde della migrazione e promuovere il reinserimento sostenibile dei migranti che ritornano nei loro paesi di origine, rafforzando altresì le comunità di transito e d’accoglienza» (19).

«L’EFSD contribuisce all’attuazione dell’accordo di Parigi anche concentrando gli investimenti nei settori che promuovono la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento agli stessi» (20).

| 16. | Inoltre, nel preambolo del regolamento EFSD si afferma che:
  «Al fine di adempiere agli impegni politici dell’Unione in materia di azione per il clima, energie rinnovabili ed efficienza delle risorse, una quota minima pari al 28 % dei finanziamenti assegnati nell’ambito della garanzia EFSD dovrebbe essere destinata a investimenti pertinenti a tali settori» (21). |
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16.

«Al fine di adempiere agli impegni politici dell’Unione in materia di azione per il clima, energie rinnovabili ed efficienza delle risorse, una quota minima pari al 28 % dei finanziamenti assegnati nell’ambito della garanzia EFSD dovrebbe essere destinata a investimenti pertinenti a tali settori» (21).

La capacità dell’EFSD di mobilitare investimenti aggiuntivi potrebbe essere sovrastimata

| 17. | Nel parere n. 2/2016, la Corte ha osservato che non è facile determinare gli importi mobilitati mediante investimenti pubblici (22). Il comitato di aiuto allo sviluppo dell’OCSE ha proposto una metodologia (23) (24) volta ad isolare il contributo degli investimenti pubblici nella mobilitazione di fondi aggiuntivi. Gli elementi essenziali sono, in sintesi, i seguenti.






  — | Se i fondi pubblici sono utilizzati per garantire un prestito che finanzia un progetto, si considera che sia stato l’ammontare del prestito garantito a essere mobilitato grazie all’uso dei fondi pubblici. Qualsiasi finanziamento che si aggiunga al prestito non viene considerato discendere dall’effetto leva della garanzia. |
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17.

—

Se i fondi pubblici sono utilizzati per garantire un prestito che finanzia un progetto, si considera che sia stato l’ammontare del prestito garantito a essere mobilitato grazie all’uso dei fondi pubblici. Qualsiasi finanziamento che si aggiunga al prestito non viene considerato discendere dall’effetto leva della garanzia.

| — | Se il finanziamento pubblico viene utilizzato come parte di un prestito erogato da vari soggetti (prestito sindacato), il contributo di ciascun mutuante è considerato su base proporzionale. In altri termini, anziché considerare che l’intero importo sia stato mobilitato grazie ai fondi pubblici, si tiene conto del contributo delle altri parti coinvolte. |
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—

Se il finanziamento pubblico viene utilizzato come parte di un prestito erogato da vari soggetti (prestito sindacato), il contributo di ciascun mutuante è considerato su base proporzionale. In altri termini, anziché considerare che l’intero importo sia stato mobilitato grazie ai fondi pubblici, si tiene conto del contributo delle altri parti coinvolte.

| — | Per gli investimenti azionari, nell’importo considerato come mobilitato dai fondi pubblici non rientrano eventuali investimenti precedenti. Nel caso abbiano partecipato a un investimento più enti pubblici, gli importi mobilitati del settore privato sono attribuibili a ciascuno di questi enti su base proporzionale. |
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—

Per gli investimenti azionari, nell’importo considerato come mobilitato dai fondi pubblici non rientrano eventuali investimenti precedenti. Nel caso abbiano partecipato a un investimento più enti pubblici, gli importi mobilitati del settore privato sono attribuibili a ciascuno di questi enti su base proporzionale.

| 18. | Nel regolamento finanziario l’effetto leva è definito come «l’importo del finanziamento rimborsabile fornito ai destinatari finali ammissibili diviso per l’importo del contributo dell’Unione» (25). Nella relazione speciale n. 19/2016, la Corte osserva che l’indicatore dell’investimento aggiuntivo mobilitato mediante gli strumenti finanziari può essere sovrastimato, in quanto non tutte le fonti di finanziamento attratte da un progetto discendono dal contributo UE (26). Nella relazione speciale n. 16/2014, la Corte ha osservato che «per 15 dei 30 progetti [a finanziamento misto] esaminati dalla Corte, non vi è alcuna analisi convincente che dimostri che sia stata necessaria una sovvenzione per poter contrarre il prestito [...]. A seconda dei casi in questione, vi erano indicazioni che gli investimenti sarebbero stati effettuati anche in assenza della sovvenzione» (27). |
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18.

| 19. | La relazione di attuazione conclude che l’EFSD sta attirando ingenti risorse da altre fonti di finanziamento (inclusi i cofinanziamenti privati) (28), e conferisce «addizionalità finanziaria» (29). Descrive poi in che misura esso mobilita fondi aggiuntivi, rimandando al dato medio calcolato nella relazione di accertamento esterno in merito all’effetto leva esercitato sui finanziamenti. Tale dato è ottenuto dividendo l’ammontare totale delle garanzie e dei finanziamenti misti approvati nell’ambito dell’EFSD per l’ammontare totale degli investimenti provenienti da altre fonti, per tutte le operazioni sostenute dall’EFSD. Sulla base dei dati EFSD a settembre 2019, l’accertamento esterno ha stimato, quanto all’effetto leva esercitato sui finanziamenti, una media pari a 10,04 (30). Stando alla relazione di attuazione, ciò «dimostra l’efficacia del modello EFSD nell’attirare ulteriori risorse» (31). |
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19.

| 20. | La Corte reputa che il dato sull’effetto leva riportato nella relazione di attuazione come indicatore della capacità dell’EFSD di mobilitare investimenti aggiuntivi non sia sufficientemente attendibile e che possa essere sovrastimato. Risente, in particolare, delle seguenti criticità.






  — | La stima dell’effetto leva esercitato dall’EFSD discende da un calcolo eccessivamente ottimistico che presuppone investimenti nulli in assenza di EFSD (32). |
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20.

—

La stima dell’effetto leva esercitato dall’EFSD discende da un calcolo eccessivamente ottimistico che presuppone investimenti nulli in assenza di EFSD (32).

| — | Tutti i dati usati in occasione dell’accertamento esterno per calcolare la media dell’effetto leva esercitato sui finanziamenti sono stati forniti dalla DG DEVCO (33); non è chiaro in che misura siano stati verificati in modo indipendente dal contraente dell’accertamento esterno. |
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—

Tutti i dati usati in occasione dell’accertamento esterno per calcolare la media dell’effetto leva esercitato sui finanziamenti sono stati forniti dalla DG DEVCO (33); non è chiaro in che misura siano stati verificati in modo indipendente dal contraente dell’accertamento esterno.

| — | Sebbene nella relazione di accertamento esterno si reputi «probabile» che il sostegno dell’EFSD abbia determinato, in qualità di catalizzatore, un effetto leva dell’entità dichiarata, nel senso che le operazioni sostenute dall’EFSD non avrebbero avuto luogo senza il sostegno dell’EFSD, riconosce che non è possibile dimostrarlo con un’analisi controfattuale (34). |
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Sebbene nella relazione di accertamento esterno si reputi «probabile» che il sostegno dell’EFSD abbia determinato, in qualità di catalizzatore, un effetto leva dell’entità dichiarata, nel senso che le operazioni sostenute dall’EFSD non avrebbero avuto luogo senza il sostegno dell’EFSD, riconosce che non è possibile dimostrarlo con un’analisi controfattuale (34).

Nella relazione di attuazione mancano informazioni sulla capacità effettiva dell’EFSD di attirare finanziamenti del settore privato

| 21. | Uno dei principali obiettivi dell’EFSD è quello di catalizzare gli investimenti di ulteriori risorse dal settore privato, ossia di attirare fondi di tale settore. Ciò detto, la relazione di attuazione, sebbene concluda che l’EFSD stia attirando ingenti risorse da altre fonti, inclusi i cofinanziamenti privati (cfr. paragrafi 17-20), non espone alcuna conclusione o informazione specifica sulla performance dell’EFSD in termini di capacità di mobilitare fondi del settore privato in particolare. |
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21.

| 22. | La relazione di accertamento esterno guarda più da vicino alla performance dell’EFSD nel mobilitare fondi del settore privato. Nella relazione di accertamento esterno si fa riferimento ai finanziamenti privati «puri» in contrapposizione ai finanziamenti provenienti da istituzioni finanziarie che, secondo la relazione stessa, potrebbero essere classificati come privati in virtù degli imponenti programmi di emissioni obbligazionarie lanciati da dette istituzioni sui mercati dei capitali. In particolare, si osserva che l’incidenza di finanziamenti privati «puri» connessi ai finanziamenti misti è stata tendenzialmente bassa. Ad esempio, nell’Africa subsahariana ha rappresentato circa il 5-10 % della totalità dei finanziamenti da altre fonti (35). Nella relazione si osserva inoltre che le garanzie potrebbero avere il potenziale di mobilitare molti più finanziamenti privati «puri», anche se questa rimane una congettura (36). A tale riguardo, si raccomanda di scomporre ulteriormente il settore privato in sottosegmenti e di sviluppare appositi pacchetti di riduzione dei rischi per specifici gruppi di investitori (37). Nella relazione di attuazione, la Commissione accetta queste raccomandazioni (38). |
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22.

Le conclusioni della relazione di attuazione sulla addizionalità non finanziaria e sulla performance dell’EFSD nel fornire prodotti innovativi sono basate essenzialmente su previsioni

| 23. | Con riferimento alla relazione di accertamento esterno, la relazione di attuazione conclude che l’addizionalità a livello di progetto risulta solida e corroborata a livello qualitativo, ma raramente quantificata (39). Tuttavia, dalle informazioni più dettagliate nella relazione di accertamento esterno si evince che questa conclusione discende in realtà da un’indagine su informazioni ex ante contenute in un serie di schede di progetto. Sulla base di tale indagine, la relazione di accertamento esterno osserva che, sebbene molte schede di progetto indichino un impatto positivo su molti criteri di addizionalità, elemento all’apparenza molto favorevole, sembra esserci una certa confusione tra l’addizionalità dei progetti stessi e l’addizionalità del contributo UE ad essi (40). |
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23.

| 24. | Sempre rimandando alla relazione di accertamento esterno, la relazione di attuazione rileva che, a livello strategico, vi sono casi in cui l’EFSD ha favorito o rafforzato una cambiamento delle politiche (41). Non vi sono tuttavia solidi elementi probatori ad avallare questa conclusione. Essa pare basarsi su una formulazione utilizzata nella relazione di accertamento esterno che in realtà non la suffraga. Nella relazione di accertamento esterno si sostiene che vi sono alcuni esempi in cui si dovrebbe conseguire anche addizionalità strategica, ossia in cui il progetto condurrà o rafforzerà o sarà espressione di un cambiamento delle politiche (42). Ciò tuttavia non dimostra che l’EFSD determini effettivamente cambiamenti delle politiche. |
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24.

| 25. | La relazione di attuazione riporta anche conclusioni parimenti infondate sul potenziale dell’EFSD (in particolare delle sue garanzie) di testare e sviluppare nuovi prodotti finanziari (43). Non spiega o illustra altrimenti in che modo ciò si tradurrà nella pratica. |
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25.

| 26. | La relazione di accertamento esterno osserva che l’EFSD è in grado di favorire molte forme di innovazione a livello di progetto e cita vari esempi al riguardo (44). Tuttavia, rileva altresì che tutti questi esempi sarebbero stati possibili anche attraverso il ricorso a meccanismi di finanziamento misto prima che ci fosse l’EFSD (45). |
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26.

Dal momento che l’EFSD si trova ancora in una fase iniziale di attuazione, non è possibile valutare in che misura esso favorisca il conseguimento degli OSS o contribuisca ad affrontare le cause profonde della migrazione

| 27. | L’EFSD è teso, fra l’altro, a contribuire agli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS). La relazione di attuazione conclude che l’approccio dell’EFSD è estremamente pertinente nel «nuovo modello di finanziamento allo sviluppo globale ispirato agli obiettivi di sviluppo sostenibile» e quanto al fabbisogno di investimenti delle due regioni in questione (Africa subsahariana e vicinato europeo) (46). Conclude inoltre che l’orientamento strategico e la riserva di progetti dell’EFSD sono ben allineati ai «traguardi e priorità degli obiettivi di sviluppo sostenibile» (47). Non riporta tuttavia alcuna informazione riguardo all’effettivo contributo fornito dall’EFSD al conseguimento degli OSS. Inoltre, la relazione di attuazione non fa alcuno specifico riferimento all’eliminazione della povertà. |
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27.

| 28. | L’EFSD mira anche a contribuire ad affrontare le specifiche cause socio-economiche profonde della migrazione, a promuovere il reinserimento sostenibile dei migranti e a rafforzare le comunità di transito e di accoglienza. La relazione di attuazione evoca semplicemente il primo accordo di garanzia firmato come un buon esempio di come si stiano affrontando le cause profonde della migrazione (nel caso in esame, facendo fronte ai rischi elevati che derivano dalla concessione di prestiti a imprenditori di comunità scarsamente servite nei paesi vicini dell’UE e nell’Africa subsahariana). Non fornisce alcuna altra analisi né trae ulteriori conclusioni. |
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28.

| 29. | L’EFSD intende altresì contribuire all’attuazione dell’accordo di Parigi concentrando gli investimenti nei settori che promuovono la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento agli stessi. La relazione di attuazione non riporta alcuna informazione specifica al riguardo. In particolare, non fornisce alcuna informazione sui progressi compiuti verso il conseguimento del valore-obiettivo stabilito per la quota minima di finanziamenti assegnati nell’ambito della garanzia dell’EFSD che sono usati per finanziare progetti dedicati all’azione per il clima, alle energie rinnovabili e all’efficienza delle risorse (cfr. paragrafo 16). |
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29.

| 30. | Nella relazione di accertamento esterno si rileva che i progetti sostenuti dall’EFSD non sono sufficientemente avanzati per consentire di misurare l’efficacia dell’EFSD, in quanto i progetti a finanziamento misto si trovano ancora in uno stadio iniziale di attuazione e, per la maggior parte, i programmi di garanzia non sono stati ancora firmati (48). |
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30.

| 31. | La Corte osserva che il regolamento EFSD è entrato in vigore alla fine di settembre 2017. Il primo accordo di garanzia è stato sottoscritto 15 mesi più tardi, nel dicembre 2018. Nel 2018 il comitato esecutivo del piano per gli investimenti esterni (PIE) aveva individuato 28 operazioni di garanzia (49). Il regolamento EFSD fissa al 31 dicembre 2020 il termine ultimo per la firma degli accordi di garanzia (50). Tuttavia, ad aprile 2020 erano stati firmati soltanto sette accordi di garanzia con istituzioni finanziarie (51). Ai sensi del regolamento EFSD, una volta firmato l’accordo di garanzia, la controparte ammissibile dispone poi di un periodo massimo di quattro anni per concludere accordi con partner cofinanziatori del settore privato, intermediari finanziari o beneficiari finali (52). Nella maggior parte dei casi, quindi, si prevede che l’attuazione dei progetti richieda svariati anni. |
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31.

| 32. | L’EFSD si trova in una fase di attuazione ancora prematura per consentire alla Commissione di valutare in che misura l’EFSD abbia favorito il conseguimento degli OSS o contribuito ad affrontare le cause profonde della migrazione. |
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32.

La relazione di attuazione non spiega le discrepanze tra le scadenze fissate dal regolamento EFSD e l’effettivo procedere dell’attuazione

| 33. | La relazione di attuazione conclude che nel complesso il PIE e l’EFSD sono sulla buona strada malgrado alcune difficoltà da affrontare (53) e che, «tenuto conto della portata e del livello di innovazione del programma, la sua istituzione entro queste tempistiche si può considerare rapida se paragonata a quella di altri meccanismi simili» (54). |
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33.

| 34. | Tuttavia, l’attuale tempistica di attuazione dell’EFSD, con riferimento alla conclusione degli accordi di garanzia con le istituzioni finanziarie, appare lento perché la Commissione possa firmare tutti gli accordi di garanzia previsti entro il 31 dicembre 2020, termine ultimo fissato dal regolamento EFSD (cfr. paragrafo 31) (55). Vi è inoltre una discrepanza tra l’obbligo sancito dal regolamento EFSD di effettuare una valutazione entro il 31 dicembre 2019 e il fatto che non sia stato possibile eseguirla in ragione della fase iniziale di attuazione dell’EFSD (cfr. paragrafi 7-10). |
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34.

| 35. | La relazione di accertamento esterno segnala alcuni problemi di gestione operativa emersi durante i colloqui intrattenuti con il personale delle delegazioni UE e delle istituzioni finanziarie (56), alcuni dei quali hanno provocato ritardi nell’attuazione:






  — | i «requisiti orizzontali» della Commissione (57) hanno ritardato anche di 12 mesi la conclusione dei contratti relativi ai programmi di investimento proposti per beneficiare della garanzia dell’EFSD; |
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35.

—

i «requisiti orizzontali» della Commissione (57) hanno ritardato anche di 12 mesi la conclusione dei contratti relativi ai programmi di investimento proposti per beneficiare della garanzia dell’EFSD;

| — | i cicli dei progetti in seno alle istituzioni finanziarie partner e alla Commissione non sono sempre sincronizzati e perciò è possibile che i progetti debbano aspettare il raggiungimento di una tappa intermedia nell’istituzione partner prima di poter procedere oltre, il che provoca ritardi; |
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i cicli dei progetti in seno alle istituzioni finanziarie partner e alla Commissione non sono sempre sincronizzati e perciò è possibile che i progetti debbano aspettare il raggiungimento di una tappa intermedia nell’istituzione partner prima di poter procedere oltre, il che provoca ritardi;

| — | cinque delle sette istituzioni finanziarie interpellate hanno segnalato problemi di capacità, affermando che alla Commissione vi era un numero insufficiente di esperti in materia bancaria e contrattuale. Di conseguenza, alcuni processi hanno richiesto troppo tempo, specie per i nuovi programmi di garanzia. |
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—

cinque delle sette istituzioni finanziarie interpellate hanno segnalato problemi di capacità, affermando che alla Commissione vi era un numero insufficiente di esperti in materia bancaria e contrattuale. Di conseguenza, alcuni processi hanno richiesto troppo tempo, specie per i nuovi programmi di garanzia.

Alcune criticità nel funzionamento e nella gestione dell’EFSD non trovano sufficiente riscontro nella relazione di attuazione

Criteri

| 36. | Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento EFSD, la relazione di valutazione della Commissione deve contenere una valutazione indipendente esterna dell’applicazione del regolamento EFSD. La relazione di attuazione si fonda, a detta degli autori stessi, su un accertamento indipendente esterno, che è stato commissionato per ottenere un parere indipendente sullo stadio iniziale di attuazione dell’EFSD (58). |
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36.

| 37. | La relazione di attuazione trae molte delle conclusioni esposte dalla relazione di accertamento esterno. A giudizio della Corte, tuttavia, le seguenti problematiche segnalate nella relazione di accertamento esterno, che sono significative ai fini della valutazione del funzionamento iniziale e della gestione dell’EFSD, non trovano sufficiente riscontro nella relazione di attuazione. |
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37.

L’orientamento strategico informale pregiudica la trasparenza

| 38. | La struttura di governance dell’EFSD comprende un consiglio strategico, creato per aiutare «la Commissione a definire orientamenti strategici e obiettivi di investimento globali, nonché a garantire una copertura geografica e tematica adeguata e diversificata per le finestre di investimento» e per «sostenere il coordinamento generale, la complementarità e la coerenza tra le piattaforme regionali d’investimento, tra i tre pilastri del PIE, tra il PIE e le altre iniziative dell’Unione in materia di migrazione e di attuazione dell’Agenda 2030» (59). |
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38.

| 39. | Ai sensi dell’articolo 5 del regolamento EFSD, il consiglio strategico è composto da rappresentanti della Commissione e dell’alto rappresentante, di tutti gli Stati membri e della Banca europea per gli investimenti (BEI), nonché è copresieduto dalla Commissione e dall’alto rappresentante (60). Deve riunirsi almeno due volte l’anno e, se possibile, adottare pareri per consenso. Qualora il consenso non possa essere raggiunto, si applicano i diritti di voto stabiliti nel suo regolamento interno. I verbali e l’ordine del giorno delle riunioni del consiglio strategico devono essere resi pubblici (61). Il regolamento EFSD così recita: «[n]el periodo di attuazione dell’EFSD, il consiglio strategico adotta e pubblica quanto prima orientamenti che enunciano come deve essere garantita la conformità delle operazioni dell’EFSD con gli obiettivi e i criteri di ammissibilità di cui all’articolo 9 [del regolamento EFSD stesso]» (62). Questi sono di seguito definiti «gli orientamenti per l’ammissibilità». |
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39.

| 40. | Pur concludendo che la struttura di governance dell’EFSD facilita una gestione e un partenariato trasparenti ed è conforme al regolamento EFSD (63), la relazione di accertamento esterno rileva che, a giudicare dalle serie di verbali disponibili, si è tenuta solo una riunione all’anno (64). |
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40.

| 41. | Nel corso dell’attività svolta, la Corte ha riscontrato che l’adozione di orientamenti per l’ammissibilità non era menzionata in alcun verbale di riunione del consiglio strategico (65). Interrogati su tali orientamenti dagli auditor della Corte, i servizi della Commissione hanno citato i seguenti documenti di riferimento:






  — | guida al piano per gli investimenti esterni, |
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41.

—

guida al piano per gli investimenti esterni,

| — | orientamenti strategici presentati e discussi nella prima riunione del consiglio strategico, |
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—

orientamenti strategici presentati e discussi nella prima riunione del consiglio strategico,

| — | presentazione e adozione delle aree che costituiscono le finestre di investimento in occasione della prima riunione del consiglio strategico, |
| --- | --- |

—

presentazione e adozione delle aree che costituiscono le finestre di investimento in occasione della prima riunione del consiglio strategico,

| — | linee guida sui rischi per la garanzia dell’EFSD presentate al primo comitato esecutivo corredate di un parere scritto della BEI ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento EFSD, |
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—

linee guida sui rischi per la garanzia dell’EFSD presentate al primo comitato esecutivo corredate di un parere scritto della BEI ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento EFSD,

| — | decisione sulle finestre di investimento, |
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—

decisione sulle finestre di investimento,

| — | verbali delle riunioni dei comitati esecutivi. |
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—

verbali delle riunioni dei comitati esecutivi.

Sebbene alcuni di questi documenti forniscano effettivamente orientamenti per far sì che le operazioni dell’EFSD siano conformi agli obiettivi e ai criteri di ammissibilità di cui all’articolo 9 del regolamento EFSD, non è chiaro, sulla base dei verbali di riunione del consiglio strategico, se qualcuno di questi sia stato adottato formalmente. In aggiunta, diversi di questi documenti non sono stati resi pubblici.

L’attuale portafoglio di programmi non riflette l’intenzione di assicurare una copertura tematica diversificata

| 42. | Il consiglio strategico dell’EFSD deve sostenere «inoltre la Commissione nella definizione di obiettivi di investimento globali per quanto riguarda l’uso della garanzia dell’EFSD e nel monitoraggio di una copertura geografica e tematica adeguata e diversificata delle finestre di investimento, prestando al contempo particolare attenzione ai paesi ritenuti in condizioni di fragilità o di conflitto, dei PMS [paesi meno sviluppati] e dei paesi poveri fortemente indebitati» (66). |
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42.

| 43. | La relazione di accertamento esterno rileva che il portafoglio di programmi sostenuti dall’EFSD era concentrato su un numero limitato di settori e OSS. Nell’esempio specifico della piattaforma per gli investimenti in Africa, quasi l’80 % delle risorse destinate ai finanziamenti misti nell’Africa subsahariana è andato a progetti infrastrutturali, mentre solo importi modesti sono stati assegnati ad altri settori quali lo sviluppo del settore privato, le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, l’agricoltura, la silvicoltura e lo sviluppo urbano (67). Nella relazione di accertamento esterno si raccomanda di gestire il portafoglio EFSD in modo da attribuire più importanza ad altri settori, come la digitalizzazione, le città sostenibili e l’agricoltura (68). |
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43.

| 44. | Nella relazione di attuazione si accoglie questa raccomandazione, ma si ritiene che la Commissione abbia compiuto un notevole passo avanti nell’incoraggiare gli investimenti in questi settori quando ha creato finestre specifiche per l’agricoltura, la digitalizzazione e le città sostenibili nell’ambito della garanzia dell’EFSD. Inoltre, vi si fa riferimento al principio «dare priorità alle politiche» che va seguito nell’ambito dell’EFSD+ proposto (69), (70). |
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44.

Vanno ulteriormente sviluppati gli strumenti di valutazione dei rischi per la definizione dei prezzi delle garanzie

| 45. | Gli strumenti che possono godere del sostegno da parte della garanzia dell’EFSD, elencati all’articolo 10, paragrafo 1 del regolamento EFSD, presentano vari livelli di rischio inerente. In particolare, i prestiti in valuta locale e le partecipazioni azionarie presentano un rischio intrinseco molto elevato. |
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45.

| 46. | Nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2017, la Corte ha segnalato che, a differenza del FEIS, per il quale la BEI è di fatto l’unico intermediario, l’EFSD consente ad altre organizzazioni internazionali ed enti del settore privato di trasmettere i benefici della garanzia dell’UE ed eventualmente di attivarla. Pertanto, l’EFSD rappresenta a oggi l’esempio più spinto, in termini di gamma di partner, della delega di poteri ad assumere passività per conto del bilancio UE (71). |
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46.

| 47. | Nella relazione di accertamento esterno si osserva che le valutazioni preliminari dei rischi eseguite per i programmi di investimento proposti hanno utilizzato dati che suggeriscono un rischio elevato e, quindi, un prezzo di garanzia elevato che le istituzioni finanziarie devono corrispondere alla Commissione. Vi si raccomanda di rivedere la banca dati selezionata per la valutazione dei rischi (72). |
| --- | --- |

47.

| 48. | La relazione di attuazione rileva che, per quanto concerne la selezione della banca dati per la valutazione dei rischi, la Commissione sta sviluppando, in collaborazione con esperti, un apposito software che aiuterà a modellizzare i rischi nel quadro della garanzia dell’EFSD+, riconoscendo le sfide specifiche dei paesi in via di sviluppo e dei paesi in transizione e basandosi sui dati della Global Emerging Markets Risk Database (73). |
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48.

| 49. | Dal momento che sono già stati sottoscritti vari accordi di garanzia con le istituzioni finanziarie (cfr. paragrafo 31), la Corte ritiene che assicurare solidi strumenti, metodi e competenze per la valutazione dei rischi sia una questione di primaria importanza. |
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49.

CONSIDERAZIONI AGGIUNTIVE SUL QUADRO DI MONITORAGGIO E DI VALUTAZIONE DELL’EFSD

Criteri

| 50. | In conformità dei princìpi per legiferare meglio (74), la Commissione si impegna a valutare rigorosamente l’impatto della legislazione in fase di preparazione, compresi gli emendamenti sostanziali introdotti durante il processo legislativo, in modo che le decisioni politiche siano prese con cognizione di causa e si basino su elementi concreti (75). A tal fine, la Commissione si è anche impegnata ad effettuare valutazioni d’impatto delle proprie iniziative legislative e non legislative, degli atti delegati e delle misure d’esecuzione suscettibili di avere un impatto economico, ambientale o sociale significativo. In particolare, le iniziative incluse nel programma di lavoro della Commissione o nella dichiarazione comune devono essere corredate di una valutazione d’impatto (76). Negli orientamenti della Commissione per legiferare meglio sono previste alcune eccezioni a tale regola, compresi i casi in cui vi è un imperativo politico di procedere rapidamente oppure un’emergenza che richiede una risposta rapida (77). |
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50.

| 51. | Le valutazioni devono riguardare tutti gli impatti significativi, sul piano economico, sociale e ambientale, degli interventi UE (con particolare attenzione a quelli individuati in precedenti valutazioni d’impatto) (78). |
| --- | --- |

51.

| 52. | Come ha già segnalato la Corte nell’analisi 2/2020, la Commissione dovrebbe ridurre il numero delle deroghe alle regole generali sulla necessità delle consultazioni pubbliche, delle valutazioni d’impatto e delle valutazioni ex post (79). |
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52.

| 53. | Nella relazione speciale n. 21/2015, la Corte ha asserito che, al fine di determinare la credibilità dell’aiuto allo sviluppo, in particolare per quanto concerne gli strumenti impiegati, i metodi di erogazione degli aiuti e i fondi interessati, è essenziale che i risultati ottenuti tramite tale sostegno finanziario siano dimostrabili (80). |
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53.

La proposta di istituire l’EFSD non è stata corredata di una valutazione d’impatto

| 54. | Sebbene il piano per gli investimenti esterni, compreso l’EFSD, figurasse nella Dichiarazione comune sulle priorità legislative dell’UE per il 2017 (81), la proposta di regolamento EFSD formulata dalla Commissione non è stata corredata di una valutazione d’impatto completa (82). Secondo i servizi della Commissione, si è trattato di un’eccezione giustificata dal forte imperativo politico di procedere con rapidità alla creazione dell’EFSD in risposta alla crisi migratoria. |
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54.

| 55. | Secondo gli orientamenti della Commissione per legiferare meglio, le valutazioni devono riguardare tutti gli impatti significativi, sul piano economico, sociale e ambientale, degli interventi UE, con particolare attenzione a quelli individuati in precedenti valutazioni di impatto. La Corte reputa che l’assenza di una valutazione d’impatto per il regolamento EFSD renda ancora più impellente l’esigenza di eseguire un’attenta valutazione dell’EFSD (83). |
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55.

L’impiego e il funzionamento del Fondo di garanzia dell’EFSD non è stato ancora valutato

| 56. | Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento EFSD, la Commissione era tenuta a valutare entro il 31 dicembre 2019, e successivamente ogni tre anni, l’impiego e il funzionamento del Fondo di garanzia dell’EFSD. A oggi, detta valutazione non è stata ancora eseguita. |
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56.

| 57. | Interrogati in proposito, i servizi della Commissione hanno rimandato alla relazione di attuazione, alla relazione di accertamento esterno, alla relazione della Commissione sulla gestione del Fondo di garanzia del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (84), nonché a una comunicazione della Commissione sull’identità del gestore degli attivi del fondo comune di copertura a norma dell’articolo 212 del regolamento finanziario 2018/1046 (85). Nessuno di questi documenti, però, fornisce una valutazione dell’impiego e del funzionamento del Fondo di garanzia dell’EFSD.






  — | La relazione di attuazione non fa riferimento all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento EFSD e non riporta alcuna informazione circa l’impiego o il funzionamento del Fondo di garanzia dell’EFSD. |
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57.

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La relazione di attuazione non fa riferimento all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento EFSD e non riporta alcuna informazione circa l’impiego o il funzionamento del Fondo di garanzia dell’EFSD.

| — | La relazione di accertamento esterno, pur concludendo che il Fondo di garanzia dell’EFSD è conforme ai requisiti sanciti nel regolamento EFSD, non ne valuta in maniera più approfondita l’impiego o il funzionamento. |
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La relazione di accertamento esterno, pur concludendo che il Fondo di garanzia dell’EFSD è conforme ai requisiti sanciti nel regolamento EFSD, non ne valuta in maniera più approfondita l’impiego o il funzionamento.

| — | La relazione della Commissione sulla gestione del Fondo di garanzia del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile è stata pubblicata il 31 luglio 2020. Si tratta di una relazione di gestione volta ad adempiere gli obblighi di cui all’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento EFSD. |
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La relazione della Commissione sulla gestione del Fondo di garanzia del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile è stata pubblicata il 31 luglio 2020. Si tratta di una relazione di gestione volta ad adempiere gli obblighi di cui all’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento EFSD.

| — | La comunicazione della Commissione sull’identità del gestore degli attivi del fondo comune di copertura a norma dell’articolo 212 del regolamento finanziario 2018/1046 non espone alcuna valutazione dell’impiego o del funzionamento del Fondo di garanzia dell’EFSD. |
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La comunicazione della Commissione sull’identità del gestore degli attivi del fondo comune di copertura a norma dell’articolo 212 del regolamento finanziario 2018/1046 non espone alcuna valutazione dell’impiego o del funzionamento del Fondo di garanzia dell’EFSD.

| 58. | A giudizio della Corte, una valutazione del Fondo di garanzia dell’EFSD avrebbe dovuto trattare, a titolo di esempio, gli aspetti elencati di seguito, che invece i documenti sopra menzionati non affrontano.






  — | Adeguatezza del livello dei finanziamenti UE assegnati al Fondo di garanzia per assistere le operazioni garantite dall’EFSD in maniera efficiente |
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58.

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Adeguatezza del livello dei finanziamenti UE assegnati al Fondo di garanzia per assistere le operazioni garantite dall’EFSD in maniera efficiente

| — | Adeguatezza del tasso-obiettivo di copertura (attualmente fissato al 50 % degli obblighi totali di garanzia dell’UE) rispetto al profilo di rischio del Fondo stesso |
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Adeguatezza del tasso-obiettivo di copertura (attualmente fissato al 50 % degli obblighi totali di garanzia dell’UE) rispetto al profilo di rischio del Fondo stesso

| — | Adeguatezza del meccanismo di dotazione del Fondo di garanzia in termini di tempistica ed efficienza rispetto ai costi |
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Adeguatezza del meccanismo di dotazione del Fondo di garanzia in termini di tempistica ed efficienza rispetto ai costi

Debolezze nel «quadro dei risultati»

| 59. | Il quadro dei risultati dell’UE in materia di cooperazione internazionale e sviluppo, varato nel 2015 e rivisto nel 2018, è uno strumento della Commissione utilizzato per raccogliere e misurare i risultati conseguiti rispetto agli obiettivi strategici (86). Funge da punto di partenza, fra l’altro, per comunicare i risultati relativi agli indicatori contemplati nei piani strategici e nei piani di gestione della direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo in seno alla Commissione (87). |
| --- | --- |

59.

| 60. | La relazione di attuazione conclude che, sebbene il quadro di monitoraggio dell’EFSD sia concepito conformemente al quadro dei risultati dell’UE in materia di cooperazione internazionale e sviluppo, andrebbe migliorata la sua capacità di produrre dati che possano essere consolidati e aggregati, tenendo conto degli aspetti esposti di seguito (88).






  — | Deve essere ancora decisa la metodologia per calcolare alcuni degli indicatori proposti. |
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60.

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Deve essere ancora decisa la metodologia per calcolare alcuni degli indicatori proposti.

| — | Gli indicatori settoriali di base non sono facilmente confrontabili e hanno uno scarso valore aggiunto. |
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Gli indicatori settoriali di base non sono facilmente confrontabili e hanno uno scarso valore aggiunto.

| — | Il contrasto tra le esigenze di rendicontazione della Commissione e i sistemi e gli approcci di monitoraggio specifici delle istituzioni finanziarie fanno lievitare i costi nonché incoraggiano una focalizzazione più circoscritta (indicatori simili o comparabili). |
| --- | --- |

—

Il contrasto tra le esigenze di rendicontazione della Commissione e i sistemi e gli approcci di monitoraggio specifici delle istituzioni finanziarie fanno lievitare i costi nonché incoraggiano una focalizzazione più circoscritta (indicatori simili o comparabili).

| 61. | Inoltre, stando alla relazione di accertamento esterno, è possibile che l’EFSD non sia in grado di monitorare la performance a fronte di indicatori di genere e altri indicatori trasversali a causa delle limitazioni nel quadro di monitoraggio (89). |
| --- | --- |

61.

| 62. | Nella relazione speciale n. 21/2015, la Corte ha osservato che la mancanza di armonizzazione tra gli strumenti di attuazione dell’aiuto, i quadri per i risultati e le strutture di rendicontabilità dei partner per lo sviluppo può generare inefficienze e lacune di rendicontabilità (90). La Corte ritiene che il rischio sia ancora più elevato per l’EFSD, visto che in questo caso la capacità della Commissione di render conto dell’impiego dei fondi UE dipenderà perlopiù dai dati e dalle informazioni trasmesse dalle istituzioni finanziarie e dai relativi partner del settore privato. |
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62.

CONCLUSIONI

| 63. | La relazione di attuazione non soddisfa alcuni requisiti fondamentali dell’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento EFSD Non è il prodotto di una valutazione, bensì di un limitato accertamento del funzionamento iniziale dell’EFSD, della sua gestione e del suo effettivo contributo alla finalità e agli obiettivi del regolamento EFSD. Va ancora condotto un esame dei processi operativi dell’EFSD. La relazione di attuazione è stata presentata otto mesi dopo la fine del periodo considerato dall’accertamento esterno e cinque mesi dopo la scadenza del termine fissato dal regolamento EFSD per la valutazione della Commissione. |
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63.

| 64. | Il dato concernente l’effetto leva medio esercitato sui finanziamenti che la relazione di attuazione riporta come indicatore della capacità dell’EFSD di mobilitare investimenti aggiuntivi non è sufficientemente attendibile e potrebbe essere sovrastimato. La relazione di attuazione non fornisce informazioni specifiche sulla capacità effettiva dell’EFSD di attirare finanziamenti del settore privato o di fornire prodotti innovativi; inoltre le conclusioni ivi riportate sull’addizionalità non finanziaria sono basate su previsioni. |
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64.

| 65. | L’EFSD si trova in una fase di attuazione ancora prematura per poter valutare esattamente l’eventuale contributo che potrebbe apportare al conseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile. La relazione di attuazione non fornisce informazioni sulle modalità con cui l’EFSD punta agli investimenti nei settori che promuovono la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento agli stessi. Né contiene informazioni sui progressi compiuti verso il conseguimento del valore-obiettivo stabilito per la quota minima di finanziamenti assegnati nell’ambito della garanzia dell’EFSD dedicati all’azione per il clima, alle energie rinnovabili e all’efficienza delle risorse. |
| --- | --- |

65.

| 66. | Pur valutando positivamente la velocità di attuazione dell’EFSD, la relazione di attuazione non riconosce né spiega le discrepanze tra le disposizioni normative e l’effettivo procedere dell’attuazione. |
| --- | --- |

66.

| 67. | Alcune problematiche segnalate nella relazione di accertamento esterno, che sono significative ai fini della valutazione del funzionamento iniziale e della gestione dell’EFSD, non trovano sufficiente riscontro nella relazione di attuazione. Si tratta in particolare del funzionamento del consiglio strategico rispetto agli obblighi sanciti dal regolamento EFSD, della coerenza tra l’attuale portafoglio di programmi e l’intenzione di assicurare una copertura tematica diversificata, nonché della necessità di assicurare solidi strumenti, metodi e competenze per la valutazione dei rischi al fine di calcolare il prezzo delle garanzie. |
| --- | --- |

67.

| 68. | Oltre a una valutazione del funzionamento iniziale, della gestione e dell’efficacia dell’EFSD, il quadro di monitoraggio e di valutazione dell’EFSD è privo di alcuni elementi fondamentali. In particolare, il regolamento EFSD non è stato oggetto di una valutazione d’impatto, manca ancora una valutazione del Fondo di garanzia dell’EFSD e, come si riconosce nella relazione di attuazione, il quadro per i risultati dell’EFSD va migliorato. |
| --- | --- |

68.

Il presente parere è stato adottato dalla Sezione III, presieduta da Bettina JAKOBSEN, Membro della Corte dei conti europea, con procedura straordinaria il 3 settembre 2020.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE

Presidente

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(1)  GU L 193 del 30.7.2018, pag. 1.

1

(2)  GU L 249 del 27.9.2017, pag. 1 (di seguito: «il regolamento EFSD»).

2

(3)  COM(2020)224 final del 2.6.2020 (di seguito: «la relazione di attuazione»).

3

(4)  COM(2020) 407 final del 28.5.2020.

4

(5)  Lo stesso giorno la Commissione ha trasmesso la relazione alla Corte.

5

(6)  Relazione di accertamento esterno intitolata: «Implementation report of the EFSD and the EFSD Guarantee Fund, final report, 14 January 2020» (di seguito: «la relazione di accertamento esterno»).

6

(7)  Riunione straordinaria del Consiglio europeo (17, 18, 19, 20 e 21 luglio 2020) – Conclusioni, EUCO 10/20, 21 luglio 2020, punto A31.

7

(8)  Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Better regulation guidelines [SWD(2017)350], luglio 2017 – Legiferare meglio: orientamenti e strumenti, capitolo VI «Guidelines on evaluation (including fitness checks)».

8

Better regulation guidelines

(9)  Legiferare meglio: orientamenti e strumenti, capitolo VI «Guidelines on evaluation (including fitness checks)», sezione «Introduction».

9

(10)  Relazione di accertamento esterno, sezione «Executive summary».

10

(11)  Relazione di accertamento esterno, sezione «Introduction».

11

(12)  Relazione di accertamento esterno, raccomandazione 6.

12

(13)  Nel giugno 2018, la Commissione ha formulato la proposta di regolamento che istituisce lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI) [COM(2018) 460 final]. Ai sensi della proposta, le vigenti disposizioni sul Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile, sul mandato per i prestiti esterni e sul Fondo di garanzia per le azioni esterne verrebbero accorpate e sostituite da nuove garanzie di bilancio e assistenza finanziaria dell’EFSD+ ai paesi terzi.

13

(14)  Relazione di attuazione, sezione 2.

14

(15)  Relazione di accertamento esterno, sezione «Introduction».

15

(16)  Cfr. nota 5.

16

(17)  Articolo 3, paragrafo 1, del regolamento EFSD.

17

(18)  Articolo 2, paragrafo 5, del regolamento EFSD.

18

(19)  Articolo 3, paragrafo 2, del regolamento EFSD.

19

(20)  Articolo 3, paragrafo 3, del regolamento EFSD.

20

(21)  Considerando 10 del regolamento EFSD.

21

(22)  Parere n. 2/2016: «FEIS: una proposta prematura di proroga e di aumento», paragrafo 47 (GU C 465 del 13.12.2016, pag. 1).

22

(23)  OCSE, Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 febbraio 2015.

23

Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions

(24)  Questa metodologia è attualmente in corso di revisione da parte dell’OCSE.

24

(25)  Articolo 2, punto 38, del regolamento finanziario (GU L 193 del 30.7.2018, pag. 1).

25

(26)  Relazione speciale n. 19/2016: «L’esecuzione del bilancio UE tramite gli strumenti finanziari: insegnamenti utili del periodo di programmazione 2007-2013» (GU C 250 del 9.7.2016, pag. 2), paragrafo 70.

26

(27)  Relazione speciale n. 16/2014: «L’efficacia del combinare le sovvenzioni dei meccanismi d’investimento regionali con i prestiti concessi dalle istituzioni finanziarie a sostegno delle politiche esterne dell’UE» (GU C 381 del 28.10.2014, pag. 13), paragrafo 42.

27

(28)  Relazione di attuazione, sezione 5.2.

28

(29)  Relazione di attuazione, Sintesi.

29

(30)  Relazione di accertamento esterno, sezione 3.1.

30

(31)  Relazione di attuazione, sezione 5.2.

31

(32)  Relazione di accertamento esterno, sezione 3.2.

32

(33)  Relazione di accertamento esterno, nota 29.

33

(34)  Relazione di accertamento esterno, sezione 3.1.

34

(35)  Al paragrafo 39 della relazione speciale n. 16/2014, la Corte ha osservato che i finanziamenti per i progetti che hanno ricevuto sostegno dai meccanismi d’investimento regionali sono stati forniti, principalmente, dalle banche di sviluppo istituzionali, mentre i prestiti da parte del settore privato erano stati modesti.

35

(36)  Relazione di accertamento esterno, sezione 3.1.

36

(37)  Relazione di accertamento esterno, conclusioni e raccomandazioni.

37

(38)  Relazione di attuazione, Conclusioni e raccomandazioni, sezione «Pertinenza».

38

(39)  Relazione di attuazione, sezione 5.2.

39

(40)  Relazione di accertamento esterno, sezione 3.2.

40

(41)  Relazione di attuazione, sezione 5.2.

41

(42)  Relazione di accertamento esterno, sezione 3.2.

42

(43)  Relazione di attuazione, sezione 5.5.

43

(44)  Relazione di accertamento esterno, sezione 3.3.

44

(45)  Relazione di accertamento esterno, nota 43.

45

(46)  Relazione di attuazione, Sintesi e sezione 5.1.

46

(47)  Relazione di attuazione, Sintesi e sezione 5.2.

47

(48)  Relazione di accertamento esterno, nota 28.

48

(49)  Relazione di accertamento esterno, allegato 3 che riporta informazioni generali sull’EFSD e sul PIE.

49

(50)  Articolo 8, paragrafo 2, del regolamento EFSD.

50

(51)  Relazione di attuazione, Sintesi.

51

(52)  Articolo 8, paragrafo 3, del regolamento EFSD.

52

(53)  Relazione di attuazione, Sintesi.

53

(54)  Relazione di attuazione, Sintesi.

54

(55)  Articolo 8, paragrafo 2, del regolamento EFSD.

55

(56)  Relazione di accertamento esterno, sezione 4.2.

56

(57)  Questi «requisiti orizzontali» consistono in una serie di obblighi giuridici che incombono alle istituzioni finanziarie. Si tratta, ad esempio, del diritto della Corte dei conti, della Commissione e dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode di accedere alle informazioni detenute dai beneficiari del bilancio UE, delle misure antiriciclaggio, delle disposizioni riguardanti le giurisdizioni non cooperative, delle misure restrittive dell’UE, delle convenzioni internazionali, dei meccanismi per il trattamento delle denunce, nonché degli obblighi in materia di rendicontazione, pubblicazione, monitoraggio e valutazione. Cfr. relazione di accertamento esterno, nota 57.

57

(58)  Relazione di attuazione, sezione 4.

58

(59)  Considerando 16 e 17 del regolamento EFSD.

59

(60)  Articolo 5, paragrafo 4, del regolamento EFSD.

60

(61)  Articolo 5, paragrafo 5, del regolamento EFSD.

61

(62)  Articolo 5, paragrafo 7, del regolamento EFSD.

62

(63)  Relazione di accertamento esterno, sezione «Executive summary».

63

(64)  Relazione di accertamento esterno, allegato 2.

64

(65)  Sono stati consultati i verbali delle quattro riunioni tenute dal consiglio strategico tra il 28 settembre 2017 e il 22 gennaio 2020.

65

(66)  Articolo 5, paragrafo 2, del regolamento EFSD.

66

(67)  Relazione di accertamento esterno, sezione 3.2.

67

(68)  Relazione di accertamento esterno, sezione «Executive summary», raccomandazione 3.

68

(69)  Relazione di attuazione, Conclusioni e raccomandazioni.

69

(70)  Per maggiori informazioni sull’EFSD+, cfr. nota 13.

70

(71)  Cfr. paragrafo 2.41 della relazione annuale della Corte dei conti sull’esecuzione del bilancio per l’esercizio finanziario 2017, corredata delle risposte delle istituzioni (GU C 357 del 4.10.2018, pag. 1).

71

(72)  Relazione di accertamento esterno, sezione 4.3.

72

(73)  Relazione di attuazione, sezione 6.

73

(74)  Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni: «Legiferare meglio per ottenere risultati migliori – Agenda dell’UE», COM(2015) 215 final del 19.5.2015).

74

(75)  Comunicato stampa della Commissione intitolato «Agenda “Legiferare meglio”», 19 maggio 2015.

75

(76)  Accordo interistituzionale «Legiferare meglio», del 13 aprile 2016, tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea (GU L 123 del 12.5.2016, pag. 1).

76

(77)  Legiferare meglio: orientamenti e strumenti, cfr. capitolo I «Better regulation guidelines – Better regulation in the Commission», riquadro 1.

77

(78)  Legiferare meglio: orientamenti e strumenti, cfr. capitolo VI «Guidelines on evaluation (including fitness checks)», riquadro «Key requirements».

78

(79)  Analisi 2/2020, «Il processo legislativo dell’Unione europea a quasi 20 anni dal quadro per “Legiferare meglio”», paragrafo 9.

79

(80)  Relazione speciale n. 21/2015: «Analisi dei rischi connessi all’approccio orientato ai risultati per l’azione dell’UE in materia di sviluppo e cooperazione» (GU C 428 del 19.12.2015, pag. 9), paragrafo 4.

80

(81)  Dichiarazione comune della Commissione europea, del Consiglio e del Parlamento europeo: «Dichiarazione comune sulle priorità legislative dell’UE per il 2017», 13.12.2016.

81

(82)  Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (European Fund for Sustainable Development, EFSD) e che istituisce la garanzia dell’EFSD e il fondo di garanzia EFSD [COM(2016) 586 final del 14.9.2016].

82

European Fund for Sustainable Development

(83)  Legiferare meglio: orientamenti e strumenti, cfr. capitolo VI «Guidelines on evaluation (including fitness checks)», riquadro «Key requirements».

83

(84)  Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Corte dei conti sulla gestione del Fondo di garanzia del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile [COM(2020) 346 final del 31.7.2020].

84

(85)  Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’identità del gestore degli attivi del fondo comune di copertura a norma dell’articolo 212 del regolamento finanziario 2018/1046 [COM(2020) 130 final del 25.3.2020].

85

(86)  Documento di lavoro dei servizi della Commissione, «A Revised EU International Cooperation and Development Results Framework in line with the Sustainable Development Goals of the 2030 Agenda for Sustainable Development and the New European Consensus on Development» [SWD(2018) 444 final dell’11.10.2018], sezione 2.

86

final

(87)  Ibidem, sezione «Introduction».

87

(88)  Relazione di attuazione, sezione 5,3.

88

(89)  Relazione di accertamento esterno, sezione «Executive summary».

89

(90)  Relazione speciale n. 21/2015, paragrafo 80.

90

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