# Jornal Oficial C 353/2020

| | ISSN 1977-1010 |
| --- | --- |
| Jornal Oficial
  da União Europeia | C 353 |
| | |
| Edição em língua portuguesa | Comunicações e Informações | 63.° ano22 de outubro de 2020 |

ISSN 1977-1010

Jornal Oficial

da União Europeia

C 353

Edição em língua portuguesa

Comunicações e Informações

63.° ano22 de outubro de 2020

---

| Índice | Página |
| --- | --- |
| | III   Atos preparatórios |
| | TRIBUNAL DE CONTAS |
| 2020/C 353/01 | Parecer n.o 7/2020 (nos termos do artigo 287.o, n.o 4, do TFUE) que acompanha o relatório da Comissão relativo à execução do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável [COM(2020) 224 final] | 1 |

Índice

Página

III   Atos preparatórios

TRIBUNAL DE CONTAS

2020/C 353/01

Parecer n.o 7/2020 (nos termos do artigo 287.o, n.o 4, do TFUE) que acompanha o relatório da Comissão relativo à execução do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável [COM(2020) 224 final]

o

(nos termos do artigo 287.o

o

[COM(2020) 224 final]

1

---

| PT | |
| --- | --- |

PT

---

III Atos preparatórios

TRIBUNAL DE CONTAS

| 22.10.2020 | PT | Jornal Oficial da União Europeia | C 353/1 |
| --- | --- | --- | --- |

22.10.2020

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 353/1

---

PARECER N.o 7/2020

(nos termos do artigo 287.o, n.o 4, do TFUE)

que acompanha o relatório da Comissão relativo à execução do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável [COM(2020) 224 final]

(2020/C 353/01)

ÍNDICE

| | Pontos | Página |
| --- | --- | --- |
| Introdução | 1-4 | 3 |
| Âmbito e calendário do Parecer do Tribunal | 1 | 3 |
| Relatório de execução | 2 | 3 |
| Parecer do Tribunal | 3-4 | 3 |
| O relatório de execução não cumpre alguns requisitos básicos | 5-14 | 4 |
| Critérios | 5-6 | 4 |
| O relatório de execução resulta de uma análise limitada e não de uma avaliação completa | 7-10 | 4 |
| Os procedimentos operacionais do FEDS não foram revistos | 11-12 | 4 |
| O relatório de execução foi publicado tardiamente | 13-14 | 5 |
| O funcionamento inicial do FEDS, a sua gestão e a sua eficácia não foram plenamente avaliados | 15-49 | 5 |
| Estão disponíveis poucas informações sobre a adicionalidade e os aspetos de eficácia | 15-35 | 5 |
| Critérios | 15-16 | 5 |
| A capacidade do FEDS para mobilizar investimentos adicionais pode ser sobrestimada | 17-20 | 6 |
| O relatório de execução carece de informação sobre o desempenho do FEDS em matéria de mobilização de financiamento do setor privado | 21-22 | 7 |
| As conclusões do relatório de execução em matéria de adicionalidade não financeira e do desempenho do FEDS na oferta de produtos inovadores baseiam-se essencialmente em previsões | 23-26 | 7 |
| O FEDS encontra-se numa fase precoce de execução, pelo que não é possível avaliar a sua contribuição para a concretização dos ODS ou para dar resposta às causas profundas da migração | 27-32 | 8 |
| O relatório de execução não explica as discrepâncias entre os prazos do Regulamento FEDS e o ritmo real de execução | 33-35 | 8 |
| Algumas questões relacionadas com o funcionamento e a gestão do FEDS não se encontram suficientemente refletidas no relatório de execução | 36-49 | 9 |
| Critérios | 36-37 | 9 |
| A transparência é prejudicada por uma orientação estratégica informal | 38-41 | 9 |
| A carteira de programas atual não reflete a intenção de assegurar uma cobertura temática diversificada | 42-44 | 10 |
| É necessário desenvolver mais as ferramentas de avaliação dos riscos para estabelecer o preço das garantias | 45-49 | 10 |
| Considerações adicionais sobre o quadro de acompanhamento e avaliação do FEDS | 50-62 | 11 |
| Critérios | 50-53 | 11 |
| A proposta de criação do FEDS não foi acompanhada de uma avaliação de impacto | 54-55 | 12 |
| A utilização e o funcionamento do Fundo de Garantia FEDS ainda não foram avaliados | 56-58 | 12 |
| Insuficiências no quadro de resultados | 59-62 | 13 |
| Conclusões | 63-68 | 13 |

Pontos

Página

Introdução

1-4

3

Âmbito e calendário do Parecer do Tribunal

1

3

Relatório de execução

2

3

Parecer do Tribunal

3-4

3

O relatório de execução não cumpre alguns requisitos básicos

5-14

4

Critérios

5-6

4

O relatório de execução resulta de uma análise limitada e não de uma avaliação completa

7-10

4

Os procedimentos operacionais do FEDS não foram revistos

11-12

4

O relatório de execução foi publicado tardiamente

13-14

5

O funcionamento inicial do FEDS, a sua gestão e a sua eficácia não foram plenamente avaliados

15-49

5

Estão disponíveis poucas informações sobre a adicionalidade e os aspetos de eficácia

15-35

5

Critérios

15-16

5

A capacidade do FEDS para mobilizar investimentos adicionais pode ser sobrestimada

17-20

6

O relatório de execução carece de informação sobre o desempenho do FEDS em matéria de mobilização de financiamento do setor privado

21-22

7

As conclusões do relatório de execução em matéria de adicionalidade não financeira e do desempenho do FEDS na oferta de produtos inovadores baseiam-se essencialmente em previsões

23-26

7

O FEDS encontra-se numa fase precoce de execução, pelo que não é possível avaliar a sua contribuição para a concretização dos ODS ou para dar resposta às causas profundas da migração

27-32

8

O relatório de execução não explica as discrepâncias entre os prazos do Regulamento FEDS e o ritmo real de execução

33-35

8

Algumas questões relacionadas com o funcionamento e a gestão do FEDS não se encontram suficientemente refletidas no relatório de execução

36-49

9

Critérios

36-37

9

A transparência é prejudicada por uma orientação estratégica informal

38-41

9

A carteira de programas atual não reflete a intenção de assegurar uma cobertura temática diversificada

42-44

10

É necessário desenvolver mais as ferramentas de avaliação dos riscos para estabelecer o preço das garantias

45-49

10

Considerações adicionais sobre o quadro de acompanhamento e avaliação do FEDS

50-62

11

Critérios

50-53

11

A proposta de criação do FEDS não foi acompanhada de uma avaliação de impacto

54-55

12

A utilização e o funcionamento do Fundo de Garantia FEDS ainda não foram avaliados

56-58

12

Insuficiências no quadro de resultados

59-62

13

Conclusões

63-68

13

O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 287.o, n.os 2 e 4,

Tendo em conta o Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União (1),

Tendo em conta o Regulamento (UE) 2017/1601 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de setembro de 2017, que institui o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS), a Garantia FEDS e o Fundo de Garantia FEDS (2) (em seguida designado por «Regulamento FEDS»), nomeadamente o artigo 17.o, n.os 1 e 2,

Tendo em conta o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo à execução do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (3) nos termos do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento FEDS,

Considerando que, nos termos do artigo 17.o, n.os 1 e 2, do Regulamento FEDS, o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a avaliação do funcionamento inicial do FEDS, da sua gestão e da sua contribuição efetiva para a finalidade e os objetivos do Regulamento FEDS, bem como o relatório de avaliação da Comissão sobre o Fundo de Garantia FEDS, devem ser acompanhados de um parecer do Tribunal de Contas,

ADOTOU O SEGUINTE PARECER:

INTRODUÇÃO

Âmbito e calendário do Parecer do Tribunal

| 1. | Em 28 de maio de 2020, a Comissão apresentou uma proposta legislativa (4) para alterar o atual Regulamento FEDS, com vista a alargar a sua duração e o seu âmbito geográfico e a aumentar o montante da garantia da UE prestada ao abrigo do mesmo. Em 2 de junho de 2020, a Comissão publicou um relatório relativo à execução do FEDS, nos termos do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento FEDS (em seguida designado por «relatório de execução») (5). Este relatório foi acompanhado de um relatório de execução independente (em seguida designado por «relatório de avaliação externa») relativo ao FEDS e ao Fundo de Garantia FEDS, datado de 14 de janeiro de 2020, que a Comissão publicou no seu sítio Internet em 4 de junho de 2020 (6). Na sua reunião extraordinária de 17, 18, 19, 20 e 21 de julho de 2020, o Conselho Europeu decidiu que não iria haver alterações ao quadro financeiro plurianual (QFP) de 2014-2020 (7). Em resposta a estes desenvolvimentos, o Tribunal decidiu centrar o seu parecer no relatório de execução, sem se referir à proposta legislativa da Comissão. |
| --- | --- |

1.

Relatório de execução

| 2. | O artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento FEDS estabelece que a Comissão procede a uma avaliação «do funcionamento inicial do FEDS, da sua gestão e da sua contribuição efetiva para a finalidade e os objetivos do [...] regulamento». Com referência a esta disposição regulamentar, no relatório de execução da Comissão o próprio documento é descrito como uma «avaliação inicial dos principais critérios de avaliação, isto é, pertinência, eficiência, eficácia, coerência e valor acrescentado». |
| --- | --- |

2.

Parecer do Tribunal

| 3. | O presente parecer articula-se em torno das seguintes considerações:






  — | se o relatório de execução cumpre os requisitos do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento FEDS; |
| --- | --- | --- |

3.

—

se o relatório de execução cumpre os requisitos do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento FEDS;

| — | se o relatório de execução cumpre a finalidade de avaliar o funcionamento inicial do FEDS, a sua gestão e a sua eficácia; |
| --- | --- |

—

se o relatório de execução cumpre a finalidade de avaliar o funcionamento inicial do FEDS, a sua gestão e a sua eficácia;

| — | se o FEDS dispõe de um quadro abrangente de acompanhamento e avaliação. |
| --- | --- |

—

se o FEDS dispõe de um quadro abrangente de acompanhamento e avaliação.

| 4. | O parecer não foi elaborado com base nos procedimentos que seriam utilizados na redação de um relatório especial. |
| --- | --- |

4.

O RELATÓRIO DE EXECUÇÃO NÃO CUMPRE ALGUNS REQUISITOS BÁSICOS

Critérios

| 5. | O artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento FEDS estabelece que, até 31 de dezembro de 2019, a Comissão procede a uma avaliação do funcionamento inicial do FEDS, da sua gestão e da sua contribuição efetiva para a finalidade e os objetivos deste regulamento; e que deve transmitir ao Parlamento Europeu e ao Conselho o seu relatório de avaliação, contendo uma avaliação externa independente da aplicação do regulamento. |
| --- | --- |

5.

| 6. | As orientações para legislar melhor preveem que as avaliações respeitem uma metodologia sólida e claramente definida, destinada a conduzir a conclusões objetivas. As avaliações devem, no mínimo, analisar a eficácia, a eficiência, a relevância, a coerência e o valor acrescentado ao nível da UE ou justificar a ausência dessa análise (8). |
| --- | --- |

6.

O relatório de execução resulta de uma análise limitada e não de uma avaliação completa

| 7. | Embora o relatório de execução remeta para o artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento FEDS, a Comissão não chega a descrevê-lo como um relatório de avaliação. O relatório de execução apresenta a avaliação da Comissão quanto ao funcionamento inicial do FEDS, à sua gestão e à sua contribuição efetiva para a finalidade e os objetivos do Regulamento FEDS. Tem por base uma análise independente levada a cabo por consultores externos. |
| --- | --- |

7.

| 8. | Segundo as orientações para legislar melhor da Comissão, a diferença entre uma avaliação e uma apreciação é que a avaliação vai além de uma apreciação do que aconteceu, examinando a razão pela qual algo aconteceu (o papel da intervenção da UE) e, se possível, o que mudou em consequência; deve considerar uma perspetiva mais ampla e apresentar um parecer independente e objetivo sobre a situação com base nas provas disponíveis (9). |
| --- | --- |

8.

| 9. | No relatório de avaliação externa, é explicado que, embora a metodologia e a estrutura utilizadas na apreciação tenham seguido a abordagem utilizada nas avaliações, o documento deve ser considerado como uma apreciação e não como uma avaliação do FEDS, sustentando que alguma atividade do Fundo se tinha iniciado muito recentemente e que uma apreciação deve, por vezes, ser mais crítica e assertiva do que seria normalmente o caso de uma avaliação (10). |
| --- | --- |

9.

| 10. | Além desta questão, no seu relatório de avaliação externa os consultores observaram que o seu trabalho esteve sujeito a várias limitações:






  — | a tarefa foi realizada com uma equipa pequena e um orçamento reduzido; |
| --- | --- | --- |

10.

—

a tarefa foi realizada com uma equipa pequena e um orçamento reduzido;

| — | não foram realizadas visitas às delegações da UE ou a projetos apoiados pelo FEDS, mas antes entrevistas e consultas telefónicas com pessoal das delegações da UE; |
| --- | --- |

—

não foram realizadas visitas às delegações da UE ou a projetos apoiados pelo FEDS, mas antes entrevistas e consultas telefónicas com pessoal das delegações da UE;

| — | poucos dos projetos aprovados para subvenções mistas tinham registado progressos significativos na execução e, à data do termo dos trabalhos, 25 dos 28 programas de garantia aprovados continuavam por assinar e em fase de projeto. |
| --- | --- |

—

poucos dos projetos aprovados para subvenções mistas tinham registado progressos significativos na execução e, à data do termo dos trabalhos, 25 dos 28 programas de garantia aprovados continuavam por assinar e em fase de projeto.

Devido a estas limitações, verificou-se uma forte dependência das entrevistas e, por vezes, uma escassez de provas concretas (11).

Os procedimentos operacionais do FEDS não foram revistos

| 11. | No relatório de avaliação externa, é assinalado que o plano operacional do FEDS requer uma revisão mais detalhada do que a que foi possível no documento. Por conseguinte, é recomendado que seja efetuada uma revisão, abrangendo os procedimentos operacionais; os papéis e as responsabilidades das delegações da UE e dos serviços centrais; a sua capacidade; as competências e a formação do pessoal; e a sua gestão de conhecimentos (12). No relatório de execução, a Comissão congratula-se com a recomendação da avaliação externa no sentido de se proceder a uma revisão dos procedimentos operacionais do FEDS e sugere que esta seja abrangida pela revisão em curso da nova arquitetura financeira a criar para o FEDS+, o sucessor proposto para o FEDS (13). |
| --- | --- |

11.

| 12. | O Tribunal considera que uma revisão dos procedimentos operacionais do FEDS é um elemento fundamental para a apreciação do funcionamento inicial e da gestão do FEDS, ausente no relatório de execução. |
| --- | --- |

12.

O relatório de execução foi publicado tardiamente

| 13. | O âmbito tanto do relatório de execução (14) como da avaliação externa abrangeu o período de 1 de janeiro de 2017 até ao final de setembro de 2019. Foi apresentada uma primeira versão do relatório de avaliação externa à Comissão em 15 de novembro de 2019 (15); o relatório final, datado de 14 de janeiro de 2020, foi publicado em 4 de junho de 2020 (16). |
| --- | --- |

13.

| 14. | O relatório de execução da Comissão, que se baseia nos resultados da avaliação externa, foi publicado em 2 de junho de 2020, oito meses após o final do período abrangido por essa avaliação e cinco meses após o prazo estabelecido no artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento FEDS para a avaliação da Comissão. |
| --- | --- |

14.

O FUNCIONAMENTO INICIAL DO FEDS, A SUA GESTÃO E A SUA EFICÁCIA NÃO FORAM PLENAMENTE AVALIADOS

Estão disponíveis poucas informações sobre a adicionalidade e os aspetos de eficácia

Critérios

| 15. | No próprio Regulamento FEDS, é afirmado o seguinte acerca dos objetivos do Fundo:
  «O objetivo do FEDS [...] consiste em apoiar investimentos e um acesso mais alargado ao financiamento, sobretudo em África e na vizinhança europeia, a fim de promover o desenvolvimento económico e social sustentável e inclusivo e a resiliência socioeconómica dos países parceiros [...] com um destaque particular para o crescimento sustentável e inclusivo, a criação de empregos dignos, a igualdade de género e a capacitação das mulheres e dos jovens, e ainda para os setores socioeconómicos e o apoio às micro, pequenas e médias empresas, maximizando ao mesmo tempo a adicionalidade, fornecendo produtos inovadores e captando fundos do setor privado» (17).
  «[Entende-se por:] “Adicionalidade”, o princípio segundo o qual o apoio da Garantia FEDS contribui para o desenvolvimento sustentável através de operações que não poderiam ter sido realizadas sem a Garantia FEDS ou que atinjam resultados positivos muito acima dos resultados que poderiam ter sido alcançados sem esse apoio. Entende-se também por “adicionalidade” a mobilização de financiamento do setor privado, a resposta às falhas do mercado e a situações de investimento insuficiente, bem como a melhoria da qualidade, da sustentabilidade, do impacto e da escala dos investimentos. O princípio também garante que as operações da Garantia FEDS não substituem o apoio de um Estado-Membro, o financiamento privado ou outra intervenção financeira da União ou internacional, e evitam excluir outros investimentos públicos ou privados. [...]» (18).
  «O FEDS deve nortear-se pelos objetivos da ação externa da União enunciados no artigo 21.o do TUE e da política da União em matéria de cooperação para o desenvolvimento enunciada no artigo 208.o do TFUE e pelos princípios da eficácia do desenvolvimento acordados a nível internacional. O FEDS deve contribuir para a consecução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030, nomeadamente a erradicação da pobreza, e, se apropriado, para a execução da Política Europeia de Vizinhança, para assim dar resposta às causas socioeconómicas profundas específicas das migrações, promover a reinserção sustentável dos migrantes que regressam aos seus países de origem e reforçar as comunidades de trânsito e de acolhimento» (19).
  «O FEDS deve contribuir para a execução do Acordo de Paris, direcionando também investimentos para setores que promovam a atenuação das alterações climáticas e a adaptação às mesmas» (20). |
| --- | --- |

15.

«O objetivo do FEDS [...] consiste em apoiar investimentos e um acesso mais alargado ao financiamento, sobretudo em África e na vizinhança europeia, a fim de promover o desenvolvimento económico e social sustentável e inclusivo e a resiliência socioeconómica dos países parceiros [...] com um destaque particular para o crescimento sustentável e inclusivo, a criação de empregos dignos, a igualdade de género e a capacitação das mulheres e dos jovens, e ainda para os setores socioeconómicos e o apoio às micro, pequenas e médias empresas, maximizando ao mesmo tempo a adicionalidade, fornecendo produtos inovadores e captando fundos do setor privado» (17).

«[Entende-se por:] “Adicionalidade”, o princípio segundo o qual o apoio da Garantia FEDS contribui para o desenvolvimento sustentável através de operações que não poderiam ter sido realizadas sem a Garantia FEDS ou que atinjam resultados positivos muito acima dos resultados que poderiam ter sido alcançados sem esse apoio. Entende-se também por “adicionalidade” a mobilização de financiamento do setor privado, a resposta às falhas do mercado e a situações de investimento insuficiente, bem como a melhoria da qualidade, da sustentabilidade, do impacto e da escala dos investimentos. O princípio também garante que as operações da Garantia FEDS não substituem o apoio de um Estado-Membro, o financiamento privado ou outra intervenção financeira da União ou internacional, e evitam excluir outros investimentos públicos ou privados. [...]» (18).

«O FEDS deve nortear-se pelos objetivos da ação externa da União enunciados no artigo 21.o do TUE e da política da União em matéria de cooperação para o desenvolvimento enunciada no artigo 208.o do TFUE e pelos princípios da eficácia do desenvolvimento acordados a nível internacional. O FEDS deve contribuir para a consecução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030, nomeadamente a erradicação da pobreza, e, se apropriado, para a execução da Política Europeia de Vizinhança, para assim dar resposta às causas socioeconómicas profundas específicas das migrações, promover a reinserção sustentável dos migrantes que regressam aos seus países de origem e reforçar as comunidades de trânsito e de acolhimento» (19).

«O FEDS deve contribuir para a execução do Acordo de Paris, direcionando também investimentos para setores que promovam a atenuação das alterações climáticas e a adaptação às mesmas» (20).

| 16. | Além disso, os considerandos do Regulamento FEDS referem o seguinte:
  «No sentido de honrar os compromissos políticos da União em matéria de luta contra as alterações climáticas, de energias renováveis e de eficiência de recursos, uma quota mínima de 28 % do financiamento ao abrigo da Garantia FEDS deverá ser reservada para investimentos relevantes nos setores referidos» (21). |
| --- | --- |

16.

«No sentido de honrar os compromissos políticos da União em matéria de luta contra as alterações climáticas, de energias renováveis e de eficiência de recursos, uma quota mínima de 28 % do financiamento ao abrigo da Garantia FEDS deverá ser reservada para investimentos relevantes nos setores referidos» (21).

A capacidade do FEDS para mobilizar investimentos adicionais pode ser sobrestimada

| 17. | No seu Parecer n.o 2/2016, o Tribunal salientou que não é fácil determinar os montantes mobilizados pelos investimentos públicos (22). O Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE propôs uma metodologia (23) (24) para isolar a contribuição dos investimentos públicos na mobilização de fundos adicionais, cujos principais elementos se sintetizam em seguida.






  — | Se o financiamento público for utilizado para garantir um empréstimo que financia um projeto, é o montante do empréstimo garantido que se considera ter sido mobilizado pelo recurso ao financiamento público. Qualquer financiamento adicional, além do empréstimo, não é considerado como tendo sido mobilizado por meio da garantia. |
| --- | --- | --- |

17.

—

Se o financiamento público for utilizado para garantir um empréstimo que financia um projeto, é o montante do empréstimo garantido que se considera ter sido mobilizado pelo recurso ao financiamento público. Qualquer financiamento adicional, além do empréstimo, não é considerado como tendo sido mobilizado por meio da garantia.

| — | Se o financiamento público for utilizado como parte de um empréstimo concedido por várias partes, ou seja, um empréstimo sindicado, as contribuições de cada mutuante são tomadas em consideração numa base proporcional. Por outras palavras, em vez de considerar que a totalidade do montante mobilizado se deve ao financiamento público, é reconhecida a contribuição das outras partes. |
| --- | --- |

—

Se o financiamento público for utilizado como parte de um empréstimo concedido por várias partes, ou seja, um empréstimo sindicado, as contribuições de cada mutuante são tomadas em consideração numa base proporcional. Por outras palavras, em vez de considerar que a totalidade do montante mobilizado se deve ao financiamento público, é reconhecida a contribuição das outras partes.

| — | No caso de investimentos em capitais próprios, o montante que se considera ter sido mobilizado por financiamento público exclui quaisquer investimentos anteriores. Quando múltiplos organismos públicos tiverem participado num investimento, os montantes mobilizados a partir do setor privado são atribuíveis a cada um dos organismos numa base proporcional. |
| --- | --- |

—

No caso de investimentos em capitais próprios, o montante que se considera ter sido mobilizado por financiamento público exclui quaisquer investimentos anteriores. Quando múltiplos organismos públicos tiverem participado num investimento, os montantes mobilizados a partir do setor privado são atribuíveis a cada um dos organismos numa base proporcional.

| 18. | O Regulamento Financeiro define o efeito de alavanca como «o quociente entre o montante do financiamento reembolsável disponibilizado aos beneficiários finais elegíveis e o montante da contribuição da União» (25). No seu Relatório Especial 19/2016, o Tribunal constatou que o indicador de investimento adicional mobilizado pelos instrumentos financeiros pode ser sobrestimado, uma vez que nem todas as fontes de financiamento atraídas por um projeto são o resultado da contribuição da UE (26). No seu Relatório Especial n.o 16/2014, observou que «[e]m 15 dos 30 projetos [de combinação de subvenções] examinados pelo Tribunal, não existia uma análise convincente que demonstrasse a necessidade de uma subvenção para a contração do empréstimo [...]. Dependendo do caso, existiam indicações de que os investimentos também teriam sido realizados sem a subvenção» (27). |
| --- | --- |

18.

| 19. | No relatório de execução, conclui-se que o FEDS está a atrair montantes substanciais de outros financiamentos, incluindo cofinanciamento privado (28), e que proporciona «adicionalidade financeira» (29). Neste documento, descreve-se a medida em que o FEDS mobiliza fundos adicionais, por referência ao «valor médio de alavancagem financeira» do Fundo calculado no relatório de avaliação externa. Este valor é obtido dividindo o montante total aprovado da combinação de subvenções e de garantias ao abrigo do FEDS pelo montante total dos investimentos provenientes de outras fontes, para todas as operações apoiadas pelo Fundo. Com base nos dados do FEDS de setembro de 2019, foi estimado na avaliação externa um valor médio de alavancagem financeira de 10,04 (30). De acordo com o relatório de execução, «isto demonstra a eficácia do modelo FEDS para atrair mais fundos» (31). |
| --- | --- |

19.

| 20. | O Tribunal considera que o valor de alavancagem apresentado no relatório de execução como indicador da capacidade do FEDS para mobilizar investimentos adicionais não é suficientemente fiável, podendo ser sobrestimado. Este valor é afetado, em especial, pelas seguintes questões:






  — | a estimativa do efeito de alavanca do FEDS resulta de um cálculo demasiado otimista, pressupondo um investimento zero sem o Fundo (32); |
| --- | --- | --- |

20.

—

a estimativa do efeito de alavanca do FEDS resulta de um cálculo demasiado otimista, pressupondo um investimento zero sem o Fundo (32);

| — | todos os dados subjacentes ao cálculo realizado na avaliação externa quanto ao valor médio da alavancagem financeira foram fornecidos pela DG DEVCO (33); não é claro até que ponto foram verificados de forma independente pelo contratante da avaliação externa; |
| --- | --- |

—

todos os dados subjacentes ao cálculo realizado na avaliação externa quanto ao valor médio da alavancagem financeira foram fornecidos pela DG DEVCO (33); não é claro até que ponto foram verificados de forma independente pelo contratante da avaliação externa;

| — | embora no relatório de avaliação externa se considere provável que o apoio do FEDS tenha catalisado o efeito de alavanca declarado, no sentido em que as operações apoiadas por este Fundo não teriam acontecido sem o seu apoio, reconhece-se que não é possível provar o contrário (34). |
| --- | --- |

—

embora no relatório de avaliação externa se considere provável que o apoio do FEDS tenha catalisado o efeito de alavanca declarado, no sentido em que as operações apoiadas por este Fundo não teriam acontecido sem o seu apoio, reconhece-se que não é possível provar o contrário (34).

O relatório de execução carece de informação sobre o desempenho do FEDS em matéria de mobilização de financiamento do setor privado

| 21. | Catalisar o investimento de mais financiamento do setor privado («mobilização») é um dos principais objetivos do FEDS. No entanto, embora no relatório de execução se conclua que este Fundo está a mobilizar montantes substanciais de financiamento adicional, incluindo cofinanciamento privado (ver pontos 17 a 20), não são apresentadas informações ou conclusões específicas sobre o desempenho do FEDS em termos de mobilização de fundos do setor privado em particular. |
| --- | --- |

21.

| 22. | O relatório de avaliação externa fornece mais informações sobre o desempenho do FEDS na mobilização de fundos do setor privado. Este documento refere-se a montantes «puramente privados» em contraste com os provenientes de instituições financeiras, que, de acordo com o relatório de avaliação externa, poderiam ser classificados como privados em virtude dos grandes programas de emissão de obrigações destas instituições nos mercados de capitais. Em especial, é observado que a proporção de montantes «puramente privados» ligados a subvenções combinadas tendia a ser relativamente baixa. Na África Subsariana, por exemplo, representou cerca de 5-10 % do total de outros montantes (35). No relatório, nota-se também que as garantias tinham o potencial de mobilizar muito mais montantes «puramente privados», embora tal não passe de uma conjetura (36). A este respeito, é recomendado que o setor privado seja subdividido em subsegmentos e que sejam desenvolvidos pacotes de redução de risco adaptados a grupos específicos de investidores (37). No relatório de execução, a Comissão aceita estas recomendações (38). |
| --- | --- |

22.

As conclusões do relatório de execução em matéria de adicionalidade não financeira e do desempenho do FEDS na oferta de produtos inovadores baseiam-se essencialmente em previsões

| 23. | No relatório de execução conclui-se, com referência ao relatório de avaliação externa, que a adicionalidade a nível dos projetos parece forte e suficientemente fundamentada do ponto de vista qualitativo, mas raramente é quantificada (39). No entanto, o relatório de avaliação externa contém informações mais detalhadas que indicam que esta conclusão é, na realidade, o resultado de um levantamento de informações prévias incluídas numa série de fichas de projeto. Com base neste levantamento, no relatório de avaliação externa observa-se que, embora a maioria das fichas de projeto indique um impacto positivo em muitos critérios de adicionalidade, o que se afigura altamente favorável, parece haver alguma confusão entre a adicionalidade dos próprios projetos e a adicionalidade da contribuição da UE para os mesmos (40). |
| --- | --- |

23.

| 24. | Referindo-se ainda ao relatório de avaliação externa, no relatório de execução assinala-se que, a nível de políticas, há exemplos em que o FEDS apoiou ou reforçou uma mudança de políticas (41). No entanto, não há provas sólidas que sustentem tal conclusão. Esta parece basear-se numa formulação utilizada no relatório de avaliação externa que, na realidade, não apoia a conclusão. No relatório de avaliação externa, afirma-se que há alguns exemplos em que se deveria igualmente obter uma adicionalidade a nível de políticas, ou seja, fazer com que o projeto origine, reforce ou dê expressão a uma mudança de políticas (42). Porém, estes exemplos não constituem prova da real ocorrência de mudanças nas políticas em consequência do FEDS. |
| --- | --- |

24.

| 25. | O relatório de execução contém ainda conclusões igualmente infundadas sobre o potencial do FEDS, e em particular das suas garantias, para testar e desenvolver novos produtos financeiros (43), sem que seja explicado ou ilustrado de que modo tal se traduzirá na prática. |
| --- | --- |

25.

| 26. | No relatório de avaliação externa, sublinha-se que o FEDS tem capacidade para promover muitas formas de inovação a nível dos projetos, citando-se vários exemplos (44). No entanto, observa-se também que todos estes exemplos teriam sido igualmente possíveis através da utilização de mecanismos de financiamento misto antes da entrada em funcionamento do FEDS (45). |
| --- | --- |

26.

O FEDS encontra-se numa fase precoce de execução, pelo que não é possível avaliar a sua contribuição para a concretização dos ODS ou para dar resposta às causas profundas da migração

| 27. | O FEDS visa, nomeadamente, contribuir para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). No relatório de execução, conclui-se que a abordagem do FEDS é altamente pertinente para o «novo modelo de financiamento do desenvolvimento global orientado para a consecução dos ODS» e as necessidades de investimento das duas regiões em causa (África Subsariana e Vizinhança da UE) (46). Conclui-se igualmente que a orientação para as políticas e o conjunto de programas do FEDS estão bem alinhados com as prioridades e metas dos ODS (47). No entanto, não são dadas informações sobre quaisquer contribuições reais do Fundo para a consecução dos ODS. Acresce que o relatório de execução não faz qualquer referência particular à erradicação da pobreza. |
| --- | --- |

27.

| 28. | O FEDS destina-se também a dar resposta às causas socioeconómicas profundas específicas das migrações, promovendo a reintegração sustentável dos migrantes e reforçando as comunidades de trânsito e de acolhimento. O relatório de execução limita-se a citar o primeiro acordo de garantia assinado como um bom exemplo de como as causas profundas da migração estão a ser abordadas (no caso citado, obviando aos elevados riscos associados à concessão de crédito a empresários de comunidades com acesso inadequado ao financiamento em países vizinhos da UE e da África Subsariana). Não é apresentada qualquer outra análise nem são retiradas mais conclusões. |
| --- | --- |

28.

| 29. | O FEDS visa igualmente contribuir para a execução do Acordo de Paris, orientando os investimentos para setores que promovam a atenuação e adaptação aos efeitos das alterações climáticas. O relatório de execução não fornece qualquer informação específica a este respeito. Em especial, não apresenta informações sobre o progresso na concretização da meta estabelecida para a proporção mínima de financiamento da Garantia FEDS utilizado em projetos dedicados à ação climática, às energias renováveis e à eficiência de recursos (ver ponto 16). |
| --- | --- |

29.

| 30. | No relatório de avaliação externa, assinala-se que os projetos apoiados pelo FEDS não estão suficientemente avançados para permitir medir a eficácia do Fundo, uma vez que os projetos com financiamento misto ainda se encontram na fase inicial de execução e que a maioria dos programas de garantia ainda não foi assinada (48). |
| --- | --- |

30.

| 31. | Note-se que o Regulamento FEDS entrou em vigor no final de setembro de 2017, tendo o primeiro acordo de garantia sido assinado 15 meses depois, em dezembro de 2018. Em 2018, o conselho de administração operacional do Plano de Investimento Externo (PIE) tinha identificado 28 operações de garantia (49). Apesar de o prazo para celebração de acordos de garantia previsto no Regulamento FEDS terminar em 31 de dezembro de 2020 (50), até abril de 2020 apenas tinham sido celebrados sete acordos de garantia com instituições financeiras (51). De acordo com o Regulamento FEDS, a contraparte elegível tem até quatro anos após a celebração de um acordo de garantia para celebrar acordos com parceiros cofinanciadores do setor privado, intermediários financeiros ou beneficiários finais (52). Depois disso, na maioria dos casos, a execução do projeto deverá demorar vários anos. |
| --- | --- |

31.

| 32. | O FEDS encontra-se numa fase demasiado precoce de execução para que a Comissão possa avaliar a contribuição do Fundo para a concretização dos ODS ou para dar resposta às causas profundas da migração. |
| --- | --- |

32.

O relatório de execução não explica as discrepâncias entre os prazos do Regulamento FEDS e o ritmo real de execução

| 33. | No relatório de execução, conclui-se que, de um modo geral, o PIE e o FEDS estão bem encaminhados, apesar de algumas dificuldades (53), e que «a criação de um programa tão vasto e inovador nesse prazo pode ser considerada rápida em comparação com outros mecanismos semelhantes» (54). |
| --- | --- |

33.

| 34. | Contudo, o ritmo atual de execução do FEDS, em termos de celebração de acordos de garantia com instituições financeiras, parece lento para que a Comissão consiga assinar todos os acordos de garantia previstos antes de 31 de dezembro de 2020, que é o prazo estabelecido no Regulamento FEDS (ver ponto 31) (55). Existe igualmente uma discrepância entre o requisito do Regulamento FEDS que prevê a realização de uma avaliação até 31 de dezembro de 2019 e o facto de não ter sido possível realizá-la por o FEDS se encontrar numa fase precoce de execução (ver pontos 7 a 10). |
| --- | --- |

34.

| 35. | No relatório de avaliação externa, são mencionadas algumas questões de gestão operacional levantadas durante entrevistas com pessoal das delegações da UE e instituições financeiras (56) que, em várias ocasiões, causaram atrasos na execução:






  — | os requisitos «horizontais» da Comissão (57) causaram um atraso de até 12 meses na contratação dos programas de investimento propostos para serem abrangidos pela Garantia FEDS; |
| --- | --- | --- |

35.

—

os requisitos «horizontais» da Comissão (57) causaram um atraso de até 12 meses na contratação dos programas de investimento propostos para serem abrangidos pela Garantia FEDS;

| — | os ciclos de projeto nas instituições financeiras parceiras e na Comissão nem sempre estão sincronizados, pelo que é possível ter de esperar até que os projetos alcancem uma etapa intermédia na instituição parceira antes de prosseguirem, o que causa atrasos; |
| --- | --- |

—

os ciclos de projeto nas instituições financeiras parceiras e na Comissão nem sempre estão sincronizados, pelo que é possível ter de esperar até que os projetos alcancem uma etapa intermédia na instituição parceira antes de prosseguirem, o que causa atrasos;

| — | cinco das sete instituições financeiras entrevistadas levantaram questões de capacidade, tendo afirmado que a Comissão dispunha de muito poucos peritos em matéria bancária e de contratos. Em consequência, determinados processos demoraram demasiado tempo, especialmente no respeitante aos novos programas de garantia. |
| --- | --- |

—

cinco das sete instituições financeiras entrevistadas levantaram questões de capacidade, tendo afirmado que a Comissão dispunha de muito poucos peritos em matéria bancária e de contratos. Em consequência, determinados processos demoraram demasiado tempo, especialmente no respeitante aos novos programas de garantia.

Algumas questões relacionadas com o funcionamento e a gestão do FEDS não se encontram suficientemente refletidas no relatório de execução

Critérios

| 36. | O artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento FEDS prevê que o relatório de avaliação da Comissão deve conter uma avaliação externa independente da aplicação do próprio regulamento. No relatório de execução, o próprio documento é descrito como tendo por base uma avaliação externa independente, encomendada para fornecer uma visão independente da fase inicial de implementação do FEDS (58). |
| --- | --- |

36.

| 37. | Muitas das conclusões do relatório de execução são retiradas do relatório de avaliação externa. Contudo, o Tribunal considera que não se encontram suficientemente refletidas no relatório de execução as seguintes questões levantadas no relatório de avaliação externa, que são significativas em termos de avaliação do funcionamento e gestão iniciais do FEDS. |
| --- | --- |

37.

A transparência é prejudicada por uma orientação estratégica informal

| 38. | A estrutura de governação do FEDS inclui um conselho estratégico. Este conselho foi criado «com o objetivo de apoiar a Comissão na definição de orientações estratégicas e de metas globais de investimento, assim como de garantir uma cobertura geográfica e temática adequada e diversificada das vertentes de investimento», e para «prestar assistência na coordenação, na complementaridade e na coerência globais entre as plataformas regionais de investimento, entre os três pilares do PIE, entre o PIE e os demais esforços da União no domínio da migração e da implementação da Agenda 2030» (59). |
| --- | --- |

38.

| 39. | Nos termos do artigo 5.o do Regulamento FEDS, o conselho estratégico é constituído por representantes da Comissão e do Alto Representante, de todos os Estados-Membros e do BEI, sendo copresidido pela Comissão e pelo Alto Representante (60). Deve reunir-se pelo menos duas vezes por ano e, se possível, adotar pareceres por consenso. Caso não seja alcançado consenso, aplicam-se os direitos de voto conforme definidos no regulamento interno do conselho estratégico. As atas e as ordens do dia das reuniões do conselho estratégico devem ser tornadas públicas (61). O Regulamento FEDS afirma que «[d]urante o período de implementação do FEDS, o conselho estratégico adota e publica, o mais rapidamente possível, linhas de orientação que definam a forma como deve ser assegurada a conformidade das operações do FEDS com os objetivos e critérios de elegibilidade definidos no artigo 9.o» (62). Estas são em seguida designadas por «orientações de elegibilidade». |
| --- | --- |

39.

| 40. | Embora no relatório de avaliação externa se conclua que a estrutura de governação do FEDS facilita uma gestão e parceria transparentes e cumpre o Regulamento FEDS (63), é assinalado que, a julgar pelos conjuntos de atas disponíveis, apenas tinha sido realizada uma reunião por ano (64). |
| --- | --- |

40.

| 41. | No decurso do seu trabalho, o Tribunal observou que a adoção de orientações de elegibilidade não foi mencionada em nenhuma das atas das reuniões do conselho estratégico (65). Quando questionado acerca destas orientações, o pessoal da Comissão remeteu o Tribunal para os seguintes documentos de referência:






  — | guia para o Plano de Investimento Externo; |
| --- | --- | --- |

41.

—

guia para o Plano de Investimento Externo;

| — | orientações estratégicas, tal como apresentadas e debatidas na primeira reunião do conselho estratégico; |
| --- | --- |

—

orientações estratégicas, tal como apresentadas e debatidas na primeira reunião do conselho estratégico;

| — | apresentação e adoção de áreas para as vertentes de investimento na primeira reunião do conselho estratégico; |
| --- | --- |

—

apresentação e adoção de áreas para as vertentes de investimento na primeira reunião do conselho estratégico;

| — | orientações relativas ao risco da Garantia FEDS apresentadas ao primeiro conselho de administração operacional com um parecer escrito do BEI, em conformidade com o artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento FEDS; |
| --- | --- |

—

orientações relativas ao risco da Garantia FEDS apresentadas ao primeiro conselho de administração operacional com um parecer escrito do BEI, em conformidade com o artigo 9.o, n.o 4, do Regulamento FEDS;

| — | decisão sobre vertentes de investimento; |
| --- | --- |

—

decisão sobre vertentes de investimento;

| — | atas do conselho de administração operacional. |
| --- | --- |

—

atas do conselho de administração operacional.

Embora alguns destes documentos forneçam de facto alguns elementos de orientação para assegurar que as operações do FEDS estão em conformidade com os objetivos e critérios de elegibilidade estabelecidos no artigo 9.o do Regulamento FEDS, não é claro, com base nas atas das reuniões do conselho estratégico, se algum deles foi formalmente adotado. Além disso, vários não foram publicados.

A carteira de programas atual não reflete a intenção de assegurar uma cobertura temática diversificada

| 42. | O conselho estratégico do FEDS «também apoia a Comissão na definição de metas globais de investimento relativamente à utilização da Garantia FEDS e supervisiona a existência de uma cobertura geográfica e temática diversificada e adequada às vertentes de investimento, dando especial atenção aos países identificados como países que vivem numa situação de fragilidade ou de conflito, aos PMD [Países Menos Desenvolvidos] e aos países pobres altamente endividados» (66). |
| --- | --- |

42.

| 43. | O relatório de avaliação externa indica que a carteira de programas apoiados pelo FEDS incidiu sobre um número limitado de setores e de ODS. No exemplo particular da plataforma de investimento para África, quase 80 % das dotações de subvenções combinadas na África Subsariana destinaram-se a projetos de infraestruturas, enquanto apenas pequenos montantes foram afetados a outros setores, tais como o desenvolvimento do setor privado, as tecnologias de informação e comunicação, a agricultura, a silvicultura e o desenvolvimento urbano (67). A avaliação externa recomenda que a carteira do FEDS seja gerida de modo a dar maior destaque a outros setores dos ODS, tais como a digitalização, as cidades sustentáveis e a agricultura (68). |
| --- | --- |

43.

| 44. | No relatório de execução, esta recomendação é aceite, mas considera-se que, ao criar vertentes específicas para a agricultura, a digitalização e as cidades sustentáveis no âmbito da Garantia FEDS, a Comissão deu um passo substantivo no sentido de encorajar o investimento nestes domínios. Refere-se igualmente o princípio do «primado das políticas» a ser seguido no âmbito do FEDS+ proposto (69), (70). |
| --- | --- |

44.

É necessário desenvolver mais as ferramentas de avaliação dos riscos para estabelecer o preço das garantias

| 45. | Os instrumentos que podem ser apoiados pela Garantia FEDS, tal como enunciados no artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento FEDS, têm vários níveis de risco inerente. Em particular, os empréstimos na moeda local e as participações no capital têm um risco inerente muito elevado. |
| --- | --- |

45.

| 46. | No seu relatório anual relativo ao exercício de 2017, o Tribunal salientou que, ao contrário do FEIE, em que o BEI é efetivamente o único intermediário, o FEDS permite que outras organizações internacionais e organismos do setor privado transmitam os benefícios da Garantia da UE e acabem por a executar. Até ao momento, o FEDS representa assim o exemplo mais generalizado, em termos de leque de parceiros, da delegação de poderes para assumir compromissos em nome do orçamento da UE (71). |
| --- | --- |

46.

| 47. | No relatório de avaliação externa, observa-se que as primeiras avaliações dos riscos dos programas de investimento propostos utilizavam dados que indiciavam um risco elevado e, por conseguinte, um preço de garantia elevado a pagar pelas instituições financeiras à Comissão. O relatório recomenda que se reveja a seleção da base de dados utilizada para a avaliação dos riscos (72). |
| --- | --- |

47.

| 48. | O relatório de execução informa que, no que diz respeito à seleção da base de dados para a avaliação dos riscos, a Comissão, em cooperação com peritos, está a desenvolver software específico que ajude a criar modelos de risco no âmbito da garantia FEDS+ que tenham em conta os desafios específicos nos países em desenvolvimento e em transição e que se apoiem na base de dados sobre riscos dos mercados emergentes globais (73). |
| --- | --- |

48.

| 49. | Tendo em conta que já foram celebrados vários acordos de garantia com instituições financeiras (ver ponto 31), o Tribunal considera que a obtenção de instrumentos, métodos e conhecimentos especializados sólidos de avaliação dos riscos é uma questão de importância crítica. |
| --- | --- |

49.

CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS SOBRE O QUADRO DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO DO FEDS

Critérios

| 50. | De acordo com os princípios de «legislar melhor» (74), a Comissão está empenhada em avaliar rigorosamente o impacto da legislação em curso, incluindo as alterações substanciais introduzidas durante o processo legislativo, por forma a que as decisões políticas sejam bem informadas e fundamentadas (75). Para o efeito, a Comissão comprometeu-se igualmente a realizar avaliações de impacto das suas iniciativas legislativas e não legislativas, atos delegados e medidas de execução que sejam suscetíveis de terem um importante impacto económico, ambiental ou social. Em especial, as iniciativas constantes do programa de trabalho da Comissão ou da declaração conjunta devem ser acompanhadas de uma avaliação de impacto (76). Foram estabelecidas algumas exceções a esta regra nas orientações da Comissão para legislar melhor, designadamente casos em que existe um imperativo político para avançar rapidamente ou uma emergência que requer uma resposta rápida (77). |
| --- | --- |

50.

| 51. | As avaliações devem ter em consideração todos os impactos económicos, sociais e ambientais significativos das intervenções da UE (com especial destaque para os que tiverem sido assinalados em anteriores avaliações de impacto) (78). |
| --- | --- |

51.

| 52. | No seu documento de análise n.o 2/2020, o Tribunal considerou que a Comissão deveria reduzir o número de exceções às regras gerais sobre a necessidade de consultas públicas, avaliações de impacto e avaliações ex post (79). |
| --- | --- |

52.

| 53. | No seu relatório especial 21/2015, o Tribunal defendeu que, para assegurar a credibilidade da ajuda ao desenvolvimento, em especial no que se refere aos instrumentos utilizados, aos métodos de prestação de ajuda e aos fundos em causa, é fundamental conseguir demonstrar os resultados alcançados com esse apoio (80). |
| --- | --- |

53.

A proposta de criação do FEDS não foi acompanhada de uma avaliação de impacto

| 54. | Embora o Plano de Investimento Externo, incluindo o FEDS, tenha figurado na declaração comum sobre as prioridades legislativas da UE para 2017 (81), a proposta de regulamento da Comissão relativa ao FEDS não foi acompanhada de uma avaliação de impacto completa (82). De acordo com o pessoal da Comissão, esta foi uma exceção justificada pelo forte imperativo político de avançar rapidamente com o FEDS em resposta à crise migratória. |
| --- | --- |

54.

| 55. | De acordo com as orientações da Comissão para legislar melhor, as avaliações devem ter em consideração todos os impactos económicos, sociais e ambientais significativos das intervenções da UE, com especial destaque para os que tiverem sido assinalados em anteriores avaliações de impacto. O Tribunal considera que a falta de uma avaliação de impacto do Regulamento FEDS reforça a necessidade de uma avaliação completa do FEDS (83). |
| --- | --- |

55.

A utilização e o funcionamento do Fundo de Garantia FEDS ainda não foram avaliados

| 56. | O artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento FEDS exige que, até 31 de dezembro de 2019 e, seguidamente, de três em três anos, a Comissão avalie a utilização e o funcionamento do Fundo de Garantia FEDS. Até à data, não foi efetuada qualquer avaliação deste tipo. |
| --- | --- |

56.

| 57. | Quando questionado pelo Tribunal acerca da referida avaliação, o pessoal da Comissão remeteu para o relatório de execução, o relatório de avaliação externa, um relatório da Comissão sobre a gestão do Fundo de Garantia do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (84) e uma comunicação da Comissão relativa à identidade do gestor de ativos para o fundo comum de provisionamento, em conformidade com o artigo 212.o do Regulamento Financeiro 2018/1046 (85). No entanto, nenhum destes documentos apresenta uma avaliação da utilização e do funcionamento do Fundo de Garantia FEDS.






  — | O relatório de execução não faz referência ao artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento FEDS e não fornece qualquer informação sobre a utilização ou o funcionamento do Fundo de Garantia FEDS. |
| --- | --- | --- |

57.

—

O relatório de execução não faz referência ao artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento FEDS e não fornece qualquer informação sobre a utilização ou o funcionamento do Fundo de Garantia FEDS.

| — | Embora no relatório de avaliação externa se conclua que o Fundo de Garantia FEDS cumpre os requisitos do Regulamento FEDS, não é realizada uma avaliação mais aprofundada da sua utilização ou do seu funcionamento. |
| --- | --- |

—

Embora no relatório de avaliação externa se conclua que o Fundo de Garantia FEDS cumpre os requisitos do Regulamento FEDS, não é realizada uma avaliação mais aprofundada da sua utilização ou do seu funcionamento.

| — | O relatório da Comissão sobre a gestão do Fundo de Garantia do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável foi publicado em 31 de julho de 2020. Trata-se de um relatório de gestão destinado a cumprir os requisitos do artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento FEDS. |
| --- | --- |

—

O relatório da Comissão sobre a gestão do Fundo de Garantia do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável foi publicado em 31 de julho de 2020. Trata-se de um relatório de gestão destinado a cumprir os requisitos do artigo 16.o, n.o 3, do Regulamento FEDS.

| — | A comunicação da Comissão relativa à identidade do gestor de ativos para o fundo comum de provisionamento, em conformidade com o artigo 212.o do Regulamento Financeiro 2018/1046, não apresenta uma avaliação da utilização ou do funcionamento do Fundo de Garantia FEDS. |
| --- | --- |

—

A comunicação da Comissão relativa à identidade do gestor de ativos para o fundo comum de provisionamento, em conformidade com o artigo 212.o do Regulamento Financeiro 2018/1046, não apresenta uma avaliação da utilização ou do funcionamento do Fundo de Garantia FEDS.

| 58. | A título exemplificativo, na opinião do Tribunal, algumas questões deveriam ter sido levantadas em qualquer avaliação do Fundo de Garantia FEDS, mas não são tratadas nos documentos acima enumerados, em concreto:






  — | a adequação do nível do financiamento da UE atribuído ao Fundo de Garantia para cobrir eficientemente as operações garantidas pelo FEDS; |
| --- | --- | --- |

58.

—

a adequação do nível do financiamento da UE atribuído ao Fundo de Garantia para cobrir eficientemente as operações garantidas pelo FEDS;

| — | a adequação da taxa alvo do Fundo de Garantia (atualmente fixada em 50 % do total das obrigações decorrentes de garantias da UE) no que respeita ao perfil de risco do Fundo; |
| --- | --- |

—

a adequação da taxa alvo do Fundo de Garantia (atualmente fixada em 50 % do total das obrigações decorrentes de garantias da UE) no que respeita ao perfil de risco do Fundo;

| — | a adequação do mecanismo de provisionamento do Fundo de Garantia em termos de oportunidade e de relação custo-eficácia. |
| --- | --- |

—

a adequação do mecanismo de provisionamento do Fundo de Garantia em termos de oportunidade e de relação custo-eficácia.

Insuficiências no quadro de resultados

| 59. | O quadro da UE para a cooperação internacional e o desenvolvimento baseado em resultados, lançado em 2015 e revisto em 2018, é um instrumento da Comissão utilizado para recolher e medir os resultados alcançados em relação aos objetivos estratégicos (86). Serve, nomeadamente, como base para comunicar os resultados dos indicadores incluídos nos planos estratégicos e de gestão da Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento da Comissão (87). |
| --- | --- |

59.

| 60. | No relatório de execução, conclui-se que, embora o quadro de monitorização do FEDS esteja alinhado com o quadro de resultados que a UE aplica à cooperação para o desenvolvimento, a sua capacidade para produzir dados que podem ser consolidados e agregados deve ser melhorada, tendo em conta o seguinte (88):






  — | a metodologia utilizada para o cálculo de alguns dos indicadores propostos ainda não foi definida; |
| --- | --- | --- |

60.

—

a metodologia utilizada para o cálculo de alguns dos indicadores propostos ainda não foi definida;

| — | os principais indicadores setoriais não são facilmente comparáveis e acrescentam pouco valor; |
| --- | --- |

—

os principais indicadores setoriais não são facilmente comparáveis e acrescentam pouco valor;

| — | as divergências entre as necessidades de comunicação de informações da Comissão e os sistemas e a abordagem das instituições financeiras em matéria de monitorização aumentam os custos e incentivam um enfoque mais restrito nos pontos comuns (indicadores semelhantes ou comparáveis). |
| --- | --- |

—

as divergências entre as necessidades de comunicação de informações da Comissão e os sistemas e a abordagem das instituições financeiras em matéria de monitorização aumentam os custos e incentivam um enfoque mais restrito nos pontos comuns (indicadores semelhantes ou comparáveis).

| 61. | Além disso, o relatório de avaliação externa indica que o FEDS poderá não ser capaz de acompanhar o desempenho em relação aos indicadores de género e outros indicadores transversais, devido a limitações no quadro de acompanhamento (89). |
| --- | --- |

61.

| 62. | No seu Relatório Especial 21/2015, o Tribunal observou que a falta de harmonização entre os instrumentos de prestação da ajuda, os quadros dos resultados e as estruturas de prestação de contas dos parceiros para o desenvolvimento pode provocar ineficiências e lacunas na prestação de contas (90). O Tribunal considera que este risco é ainda maior no caso do FEDS, em que a capacidade da Comissão para prestar contas pela utilização dos fundos da UE dependerá sobretudo dos dados e relatórios fornecidos pelas instituições financeiras e pelos seus parceiros do setor privado. |
| --- | --- |

62.

CONCLUSÕES

| 63. | O relatório de execução não cumpre alguns requisitos básicos do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento FEDS. Não é o resultado de uma avaliação, mas sim de uma apreciação limitada do funcionamento inicial do FEDS, da sua gestão e da sua contribuição efetiva para a finalidade e os objetivos do Regulamento FEDS. É ainda necessário proceder a uma revisão dos procedimentos operacionais do FEDS. O relatório de execução foi apresentado oito meses após o final do período abrangido pela avaliação externa e cinco meses após o prazo estabelecido no Regulamento FEDS para a avaliação da Comissão. |
| --- | --- |

63.

| 64. | O valor de alavancagem apresentado no relatório de execução como indicador da capacidade do FEDS para mobilizar investimentos adicionais não é suficientemente fiável, podendo ser sobrestimado. O relatório de execução não fornece qualquer informação específica sobre o desempenho do FEDS em matéria de mobilização de financiamento do setor privado ou de oferta de produtos inovadores, e as suas conclusões sobre a adicionalidade não financeira baseiam-se em previsões. |
| --- | --- |

64.

| 65. | O FEDS encontra-se numa fase demasiado precoce de execução para que se possa avaliar com precisão a sua eventual contribuição para a concretização dos ODS. O relatório de execução não fornece qualquer informação sobre a forma como o FEDS visa investimentos em setores que promovem a atenuação e adaptação aos efeitos das alterações climáticas. Também não apresenta informações sobre o progresso na concretização da meta estabelecida para a proporção mínima de financiamento da Garantia FEDS dedicada à ação climática, às energias renováveis e à eficiência de recursos. |
| --- | --- |

65.

| 66. | Embora avalie positivamente a rapidez de execução do FEDS, o relatório de execução não reconhece nem explica as discrepâncias entre as disposições regulamentares e o ritmo real de execução. |
| --- | --- |

66.

| 67. | Algumas questões levantadas pelo conteúdo do relatório de avaliação externa, que são significativas em termos de avaliação do funcionamento e gestão iniciais do FEDS, não se encontram suficientemente refletidas no relatório de execução. Estas questões dizem respeito, em particular, ao funcionamento do conselho estratégico à luz dos requisitos do Regulamento FEDS; à coerência entre a atual carteira de programas e a intenção de assegurar uma cobertura temática diversificada; e à necessidade de obter instrumentos, métodos e conhecimentos especializados sólidos de avaliação dos riscos para estabelecer o preço das garantias. |
| --- | --- |

67.

| 68. | Além de uma avaliação do funcionamento inicial do FEDS, da sua gestão e da sua eficácia, o quadro de acompanhamento e avaliação do Fundo carece de alguns elementos fundamentais. Em especial, o Regulamento FEDS não foi sujeito a uma avaliação de impacto, falta ainda uma avaliação do Fundo de Garantia FEDS e, como reconhecido no relatório de execução, é necessário melhorar o quadro de resultados do FEDS. |
| --- | --- |

68.

O presente parecer foi adotado mediante procedimento extraordinário pela Câmara III, presidida por Bettina JAKOBSEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 3 de setembro de 2020.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE

Presidente

---

(1)  JO L 193 de 30.7.2018, p. 1.

1

(2)  JO L 249 de 27.9.2017, p. 1 (designado por «Regulamento FEDS»).

2

(3)  COM(2020) 224 final de 2.6.2020 (designado por «relatório de execução»).

3

(4)  COM(2020) 407 final de 28.5.2020.

4

(5)  A Comissão apresentou o seu relatório ao Tribunal no mesmo dia.

5

(6)  Relatório de avaliação externa, intitulado Implementation report of the EFSD and the EFSD Guarantee Fund – Final Report – 14 January 2020 (em seguida designado por «relatório de avaliação externa»).

6

Implementation report of the EFSD and the EFSD Guarantee Fund – Final Report – 14 January 2020

(7)  Reunião extraordinária do Conselho Europeu (17, 18, 19, 20 e 21 de julho de 2020) – Conclusões, EUCO 10/20, 21 de julho de 2020, ponto A.31.

7

(8)  Documento de trabalho dos serviços da Comissão Better regulation guidelines [SWD(2017) 350], julho de 2017 — Legislar melhor: orientações e ferramentas, ver Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements, capítulo VI.

8

Better regulation guidelines

Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements

(9)  Legislar melhor: orientações e ferramentas, ver Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements, capítulo VI, introdução.

9

Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements

(10)  Relatório de avaliação externa, síntese.

10

(11)  Relatório de avaliação externa, introdução.

11

(12)  Relatório de avaliação externa, recomendação 6.

12

(13)  Em junho de 2018, a Comissão apresentou a proposta de regulamento que cria o Instrumento de Vizinhança, Desenvolvimento e Cooperação Internacional [COM(2018) 460 final]. Nos termos desta proposta, as disposições em vigor sobre o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável, o mandato de empréstimo externo e o Fundo de Garantia relativo às ações externas seriam fundidas e substituídas por novas garantias orçamentais e assistência financeira a países terceiros ao abrigo do FEDS+.

13

(14)  Relatório de execução, secção 2.

14

(15)  Relatório de avaliação externa, introdução.

15

(16)  Ver nota de rodapé 5.

16

(17)  Artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento FEDS.

17

o

o

(18)  Artigo 2.o, n.o 5, do Regulamento FEDS.

18

o

o

(19)  Artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento FEDS.

19

o

o

(20)  Artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento FEDS.

20

o

o

(21)  Considerando 10 do Regulamento FEDS.

21

(22)  Parecer n.o 2/2016, «FEIE: uma proposta de prorrogação e de alargamento prematura», ponto 47 (JO C 465 de 13.12.2016, p. 1).

22

o

(23)  OCDE, Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 de fevereiro de 2015.

23

Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions

DCD/DAC/STAT(2015)8

(24)  Esta metodologia está em processo de revisão pela OCDE.

24

(25)  Artigo 2.o, n.o 38, do Regulamento Financeiro (JO L 193 de 30.7.2018, p. 1).

25

o

o

(26)  Relatório Especial 19/2016, «Execução do orçamento da UE através de instrumentos financeiros – Ensinamentos a retirar do período de programação de 2007-2013», ponto 70 (JO C 250 de 9.7.2016, p. 2).

26

(27)  Relatório Especial 16/2014, «Eficácia da combinação de subvenções das facilidades de investimento regionais com empréstimos concedidos pelas instituições financeiras para apoiar as políticas externas da UE», ponto 42 (JO C 381 de 28.10.2014, p. 13).

27

(28)  Relatório de execução, secção 5.2.

28

(29)  Relatório de execução, resumo.

29

(30)  Relatório de avaliação externa, secção 3.1.

30

(31)  Relatório de execução, secção 5.2.

31

(32)  Relatório de avaliação externa, secção 3.2.

32

(33)  Relatório de avaliação externa, nota de rodapé 29.

33

(34)  Relatório de avaliação externa, secção 3.1.

34

(35)  No ponto 39 do seu Relatório Especial 16/2014, o TCE observou que o financiamento de projetos que receberam apoio das facilidades de investimento regionais foi prestado, principalmente, por bancos de desenvolvimento institucionais, enquanto os empréstimos do setor privado tinham sido reduzidos.

35

(36)  Relatório de avaliação externa, secção 3.1.

36

(37)  Relatório de avaliação externa, conclusões e recomendações.

37

(38)  Relatório de execução, conclusões e recomendações, pertinência.

38

(39)  Relatório de execução, secção 5.2.

39

(40)  Relatório de avaliação externa, secção 3.2.

40

(41)  Relatório de execução, secção 5.2.

41

(42)  Relatório de avaliação externa, secção 3.2.

42

(43)  Relatório de execução, secção 5.5.

43

(44)  Relatório de avaliação externa, secção 3.3.

44

(45)  Relatório de avaliação externa, nota de rodapé 43.

45

(46)  Relatório de execução, resumo e secção 5.1.

46

(47)  Relatório de execução, resumo e secção 5.2.

47

(48)  Relatório de avaliação externa, nota de rodapé 28.

48

(49)  Relatório de avaliação externa, anexo 3: Background on the EFSD and the EIP.

49

Background on the EFSD and the EIP

(50)  Artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento FEDS.

50

o

o

(51)  Relatório de execução, resumo.

51

(52)  Artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento FEDS.

52

o

o

(53)  Relatório de execução, resumo.

53

(54)  Relatório de execução, resumo.

54

(55)  Artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento FEDS.

55

o

o

(56)  Relatório de avaliação externa, secção 4.2.

56

(57)  Estes «requisitos horizontais» são um conjunto de obrigações legais a ser cumpridas pelas instituições financeiras. Referem-se, por exemplo, aos direitos do Tribunal de Contas, da Comissão e do Organismo Europeu de Luta Antifraude de aceder à informação detida pelos beneficiários do orçamento da UE, a medidas contra o branqueamento de capitais, a jurisdições não cooperantes, a medidas restritivas da UE, a convenções internacionais, a mecanismos de queixas e a obrigações de informação, publicação, acompanhamento e avaliação. Ver relatório de avaliação externa, nota de rodapé 57.

57

(58)  Relatório de execução, secção 4.

58

(59)  Considerandos 16 e 17 do Regulamento FEDS.

59

(60)  Artigo 5.o, n.o 4, do Regulamento FEDS.

60

o

o

(61)  Artigo 5.o, n.o 5, do Regulamento FEDS.

61

o

o

(62)  Artigo 5.o, n.o 7, do Regulamento FEDS.

62

o

o

(63)  Relatório de avaliação externa, síntese.

63

(64)  Relatório de avaliação externa, anexo 2.

64

(65)  O Tribunal consultou as atas publicadas das quatro reuniões do conselho estratégico realizadas entre 28 de setembro de 2017 e 22 de janeiro de 2020.

65

(66)  Artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento FEDS.

66

o

o

(67)  Relatório de avaliação externa, secção 3.2.

67

(68)  Relatório de avaliação externa, síntese, recomendação 3.

68

(69)  Relatório de execução, conclusões e recomendações.

69

(70)  Para mais informações acerca do FEDS+, ver nota de rodapé 13.

70

(71)  Relatório Anual do Tribunal de Contas sobre a execução do orçamento, relativo ao exercício de 2017, acompanhado das respostas das instituições, ponto 2.41 (JO C 357 de 4.10.2018, p. 1).

71

(72)  Relatório de avaliação externa, secção 4.3.

72

(73)  Relatório de execução, secção 6.

73

(74)  Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «Legislar melhor para obter melhores resultados – agenda da UE», [COM(2015) 215 final de 19.5.2015].

74

(75)  Comunicado de imprensa da Comissão sobre o programa «Legislar Melhor»: Reforçar a transparência e o controlo, para legislar melhor a nível da UE, 19 de maio de 2015.

75

(76)  Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre legislar melhor, de 13 de abril de 2016 (JO L 123 de 12.5.2016, p. 1).

76

(77)  Legislar melhor: orientações e ferramentas, ver Better regulation guidelines – Better regulation in the Commission, capítulo I, caixa 1.

77

Better regulation guidelines – Better regulation in the Commission

(78)  Legislar melhor: orientações e ferramentas, ver Guidelines on evaluation (including fitness checks), capítulo VI, caixa Key requirements.

78

Guidelines on evaluation (including fitness checks)

Key requirements

(79)  Documento de análise n.o 2/2020, «O processo legislativo na União Europeia após quase 20 anos a “Legislar Melhor”», ponto 9.

79

o

(80)  Relatório Especial 21/2015, «Exame dos riscos associados a uma abordagem orientada para os resultados das ações da União Europeia para o desenvolvimento e a cooperação», ponto 4 (JO C 428 de 19.12.2015, p. 9).

80

(81)  Declaração comum da Comissão Europeia, do Conselho e do Parlamento, «Declaração comum sobre as prioridades legislativas da UE para 2017», 13 de dezembro de 2016.

81

(82)  Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS) e que institui a Garantia FEDS e o Fundo de Garantia FEDS [COM(2016) 586 final de 14.9.2016].

82

(83)  Legislar melhor: orientações e ferramentas, ver Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements, capítulo VI, caixa Key requirements.

83

Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements

Key requirements

(84)  Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Tribunal de Contas sobre a gestão do Fundo de Garantia do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável [COM(2020) 346 final de 31.7.2020].

84

(85)  Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativa à identidade do gestor de ativos para o fundo comum de provisionamento, em conformidade com o artigo 212.o do Regulamento Financeiro 2018/1046 [COM(2020) 130 final de 25.3.2020].

85

o

(86)  Documento de trabalho dos serviços da Comissão A Revised EU International Cooperation and Development Results Framework in line with the Sustainable Development Goals of the 2030 Agenda for Sustainable Development and the New European Consensus on Development [SWD(2018) 444 de 11.10.2018], secção 2.

86

A Revised EU International Cooperation and Development Results Framework in line with the Sustainable Development Goals of the 2030 Agenda for Sustainable Development and the New European Consensus on Development

(87)  Idem, introdução.

87

(88)  Relatório de execução, secção 5.3.

88

(89)  Relatório de avaliação externa, síntese.

89

(90)  Relatório Especial 21/2015, ponto 80.

90

---