----

----

I Informace

Účetní dvůr

----

ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVA č. 2/2005

k rozpočtové pomoci z ERF v zemích Afriky, Karibiku a Tichomoří (AKT): řízení záležitosti reformy veřejných financí Komisí, spolu s odpověďmi Komise

(předložená na základě čl. 248 odst. 4 druhého pododstavce, ES)

(2005/C 249/01)

OBSAH

POUŽITÉ ZKRATKY A TERMINOLOGIE

PŘÍLOHA 1 – Šest tabulek znázorňujících význam rozpočtových podpor

PŘÍLOHA 2 – Návrh nového rámce pro hodnocení systémů řízení veřejných financí

PŘÍLOHA 3 – Výkonnostní ukazatele Komise

PŘÍLOHA 4 – Dobrá praxe v oblasti koordinace mezi investory: příklad Mozambiku

Odpovědi Komise

POUŽITÉ ZKRATKY A TERMINOLOGIE

SHRNUTÍ

Popis mechanizmu

Audit Účetního dvora

Výsledky auditu

ÚVOD

OBLAST AUDITU: PŘÍMÁ A NEADRESNÁ ROZPOČTOVÁ PODPORA

Definice

Zlepšit řízení veřejných financí: jeden z cílů rozpočtové pomoci

Výhody: přisvojení a zjednodušení pro přijímající země

Nevýhoda: riziko spojené se slabostí národních systémů veřejných financí

Realizace: podmíněná podpora

Ustanovení předpisů

KONTROLA ÚČETNÍHO DVORA

Cíl auditu

Přístup k auditu

VÝSLEDKY KONTROL

Hodnocení počátečního stavu řízení veřejných financí

Definice metodického rámce

Potřeba dopracovat metodický rámec

Dynamický výklad podmínek způsobilosti

Nezbytnost zajistit provázanost programů

Implementace metodického rámce

Výchozí hodnocení jsou zpravidla úplná a navazují na plán reforem země

Boj proti korupci: záležitost, na které se musí pracovat

Institucionální podpora je koordinovaná, ale nezapadá vždy do globálního rámce

Chybí doporučení vedoucích delegací

Informace odpovídající realitě

Nedostatečně podložená rozhodnutí Komise

Monitorování vývoje reforem

Vyvíjející se metodický rámec

Nutnost zlepšit monitorovací zprávy delegací

Probíhající zlepšování ukazatelů výkonnosti

Implementace metodického rámce

Neúplné monitorovací zprávy delegací

Nedostatečně stimulující ukazatele výkonnosti

Nestejně pokročilá koordinace s ostatními investory v jednotlivých zemích

Nutnost posílit vztahy s parlamenty a nejvyššími kontrolními orgány

Nedostatečující lidské zdroje Komise

Skutečnost: reformy pokračují, ovšem kvalita řízení přijímajících států je i nadále slabá

Přiměřené reakce Komise

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

Závěry

Doporučení

Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání ve dnech 29. a 30. června 2005.

Za Účetní dvůr

Hubert WEBER

předseda

----

(1)  Viz zvláštní zprávu č. 5/2001 Účetního dvora (Úř. věst. C 257, 14.9.2001).

(2)  Viz usnesení Evropského parlamentu s připomínkami k rozhodnutí o udělení absolutoria Komisi na plnění rozpočtu 6., 7. a 8. ERF za rozpočtový rok 2002, zveřejněné v Úř. věst. L 330 dne 4.11.2004.

(3)  Viz dokument skupiny AKT/FIN Rady č. 6107/04 ze dne 19. února 2004 o udělení absolutoria Komisi za řízení 6., 7. a 8. ERF za rozpočtový rok 2002.

(4)  V roce 2000 Komise uznala omezenou efektivnost adresnosti, a to zejména z důvodu jejího negativního účinku (zpoždění při plnění, fragmentace rozpočtového procesu), těžkopádnosti adresných procesů, a zejména spotřební povahy rozpočtu.

(5)  Viz rezoluci č. 55/2 schválenou Valnou hromadou Spojených národů dne 8. září 2000.

(6)  Rozpočty díky takové praxi nepředstavují vyčerpávající informaci. Nicméně v některých případech jsou sice projekty řízeny mimo rozpočet, avšak jsou zahrnuty do roční uzávěrky, čímž je vyřešen problém informovanosti.

(7)  Toto oddělené řízení odvádí často ze státní správy zemí kvalifikované lidské zdroje, jež jsou zaměstnány na řízení těchto projektů v řídících centrech ad hoc, které nabízejí vysoké platy.

(8)  Podle zásady univerzálnosti pokrývá ve státním rozpočtu soubor příjmů všechny výdaje, aniž by se příjmy přidělovaly na některou kategorii daných výdajů.

(9)  Hlavní informace získané na místě v průběhu pracovních misí byly pak potvrzeny na „Mezivládní konferenci o důsledcích řízení zaměřeného na výsledky, střednědobého rámce výdajů a rozpočtové podpory pro veřejné finance“, kterou spoluorganizovalo ministerstvo hospodářství a financí Senegalu a Institut IDEA International ve spolupráci s ministerstvy hospodářství a financí Beninu, Burkiny Faso, Kapverd a Mali a rozvojovými partnery (Světová banka, MMF, Evropská unie, Kanada, Nizozemsko), jíž se auditoři Účetního dvora zúčastnili.

(10)  V Etiopii začíná rozpočtový rok v červenci.

(11)  V Mozambiku existuje dodatek na dodatečných 16,4 milionů EUR vyčleněných na financování voleb konaných v roce 2004.

Zdroj: Finanční dohody a národní orientační programy (Programmes Indicatifs Nationaux/PIN) týkající se 9. ERF.

(12)  V každé navštívené zemi se konala schůzka s parlamentním výborem pro finance, s různými útvary ministerstev financí, s dvěma výdajovými ministerstvy, zpravidla ministerstvo zdravotnictví a školství (od centrálních útvarů po útvary koncové – školy nebo zdravotnická zařízení), s orgány interní a externí kontroly, s centrální bankou, se zástupci hlavních investorů, se zástupci občanské společnosti, a pokud existovaly, tak s nevládními organizacemi pro boj proti korupci.

(13)  Viz zvláštní zprávu Účetního dvora č. 5/2001 o kompenzačních prostředcích podpor na strukturální změny poskytovaných na rozpočtové podpory (Úř. věst. C 257, 14.9.2001) a zvláštní zprávu č. 1/2002 o makrofinanční asistenci třetím zemím a facilitách strukturálních změn v zemích Středozemní oblasti (Úř. věst. C 121, 23.5.2002).

(14)  Příjmy se berou často v úvahu v rámci vládních reforem (viz bod 70), avšak Komise musí do svých programů zahrnovat tento aspekt systematičtěji.

(15)  Mezitím by všechny pokyny potřebné pro operativní řízení rozpočtových podpor měly být k dispozici pro pracovníky Komise na jejích intranetových stránkách.

(16)  Bod 3.4 Průvodce uvádí, že „je nutno se předem i průběžně při každé podpoře ujistit, že směr, kterým se země ubírá v rámci reforem veřejných financí, lze pokládat za uspokojivý“.

(17)  Výchozí hodnocení týkající se Čadu však tvoří výjimku. V návrhu bylo hodnocení omezené a ve finanční dohodě již není vůbec, to pouze rozptýleně přebírá některé kusé informace.

(18)  Bod 3.4 průvodce stanoví, že „hodnocení kvality veřejných financí (...) musí analyzovat každý program na zlepšení veřejných financí, který vláda dané země vypracovala (včetně případných vzorových nápravných opatření), a úlohu, kterou sehrává společenství investorů. Tento program musí zdůrazňovat akční plán pro uskutečnění reforem, který bude předmětem zvláštního monitorování Komise“.

(19)  Program řízení a kontroly výdajů.

(20)  Systém finanční správy státu.

(21)  Akční plán pro řízení veřejných výdajů a finanční zodpovědnosti.

(22)  Poradní výbor skládající se ze zástupců členských států.

(23)  Boj proti korupci je důležitou součástí rozvojové pomoci Evropského společenství, jak stanoví čl. 9 odst. 3 Dohody z Cotonou.

(24)  Výbor pro rozvojovou pomoc OECD (Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj) a Transparency International uspořádaly v prosinci 2004 fórum rozvojových partnerů na téma „Zlepšit efektivitu dárců v boji proti korupci“.

(25)  Bod 1.3 průvodce uvádí, že „Všechny institucionální podpory musí být součástí globálního podpůrného programu, který vypracuje vláda a podpoří investoři, a musí se doplňovat s ostatními případnými podporami financovanými ostatními investory“.

(26)  Program pro posílení kapacit veřejných služeb.

(27)  Zhodnocení finanční zodpovědnosti země.

(28)  Bod 3.4 i) průvodce stanoví, že „Vedoucí delegace vypracuje doporučení ke kvalitě řízení veřejných financí a k perspektivám jeho zlepšování (...). Následné rozhodnutí o vypracování návrhu na financování bude přijato (...).“

(29)  Tyto nedoplatky odpovídají uskutečněnému a fakturovanému plnění (platba zatím neuskutečněna), které ovšem bylo kontrahováno mimo rozpočtové závazky a nebylo zaúčtováno. Z tohoto důvodu nebylo zahrnuto mezi nedoplatky, které sledují zejména investoři. Je zapotřebí ještě určit jejich přesnou částku.

(30)  Ministerstvo Spojeného království pro mezinárodní rozvoj.

(31)  Bod 5.3 průvodce kromě jiného stanoví, že „delegace zabezpečuje monitorování vývoje rámce veřejných financí prostřednictvím svých vztahů s vnitrostátními institucemi (ministerstvem hospodářství a financí, účetním dvorem, centrální bankou a finančním výborem národního parlamentu), s ostatními investory a s občanskou společností. Získává od nich pravidelně zveřejňované zprávy a zasílá je s komentáři do centrály. Delegace zabezpečuje zvláštní monitorování programů reforem veřejných financí prováděných danou zemí a případně realizaci opatření schválených s investory a Evropskou komisí (vzorová opatření)“.

(32)  Obsah a forma pololetních monitorovacích zpráv byly upřesněny v informaci č. 24972 ze dne 18. září 2003, kterou zaslal EuropeAid C3 vedoucím delegací.

(33)  PEFA byl vytvořen v roce 2001 a je to partnerství mezi Světovou bankou, Evropskou komisí, DFID, švýcarským státním sekretariátem pro hospodářské věci, francouzským ministerstvem zahraničních věcí, norským ministerstvem zahraničních věcí a MMF.

(34)  Průvodce předpokládá, že vedoucí delegací vyvolá varovné řízení v případě vážných problémů, které by mohly ohrozit správné fungování programu.

(35)  Viz informaci č. 17 450 ze dne 9. června 2004, kterou generální ředitelství DEV a EuropeAid rozeslaly 14 příslušným delegacím.

(36)  Zprávy posuzované v pěti navštívených zemích byly zpravidla prvními zprávami, které byly vypracovány od zahájení probíhajících programů.

(37)  Finanční zodpovědnost řízení veřejných financí.

(38)  V Čadu jsou užitečné 2 ukazatele, které se týkají míry dodávek přijímajícím strukturám, ovšem stanovují kontroly na základě potvrzení příjmu, což není dostačující. Je zapotřebí majetek kontrolovat fyzicky.

(39)  Strategie informačních systémů vlády.

(40)  Strategický dokument pro snižování chudoby.

(41)  Akční plán pro snižování naprosté chudoby.

(42)  Rámec pro hodnocení výkonnosti.

(43)  Řídící výbor PEFA, v němž je Komise zastoupena, se schází dvakrát ročně. Výsledky práce PEFA se sdělují ostatním hlavním investorům v rámci Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD).

(44)  Nutno poznamenat, že NKO několika donorských států se pravidelně scházejí v rámci koordinační struktury nazvané Harmonizace zámořských postupů auditu (Harmonisation of Overseas Audit Practice – HOAP). Jejich cílem je vypracovat koordinovaný postup, který se opírá o práci NKO států příjemců, s cílem kontrolovat s jejich souhlasem užití rozpočtových podpor vyplácených příslušnými donorskými státy.

(45)  Dialog s vládou je formálně zakotven v návrzích a ve finančních dohodách.

(46)  Rámec pro hodnocení výkonnosti.

(47)  Pracovníci Účetního dvora se podíleli na semináři, který v prosinci 2004 zorganizovala Komise na téma rozvíjení kapacit NKO.

(48)  Skutečnost, že na monitorování řízení veřejných financí se podílejí úřad pro spolupráci EuropeAid a generální ředitelství pro rozvoj (DEV), není optimální a monitorování funguje pouze díky existujícím dobrým mezilidským vztahům.

(49)  Standardní seznam kontrolních bodů umožňující ověřit úplnost a systematičnost analýzy dokladů a identifikovat, kdo kontroly prováděl.

(50)  Pracovníci Účetního dvora se zúčastnili tří hlavních školení o rozpočtové pomoci, která organizuje Komise pro své pracovníky (dvě školení o makroekonomické rozpočtové pomoci – základní kurz a kurz pro pokročilé – a jedno školení o odvětvové rozpočtové pomoci).

(51)  Kromě obecného nedostatku souvisejícího s kapacitou správních úřadů přijímajících států se nedostatky často týkají například přidělování zakázek, sledování nákupů (neexistence „hmotného“ účetnictví a inventarizace), řízení státní pokladny, účetnictví, řídících nástrojů a rovněž postupů a prostředků interních i externích kontrolních služeb.

(52)  Ve vládních reformách se vnitrostátní příjmy de facto často započítávají, ačkoliv je Komise do svého průvodce dostatečně neintegrovala (viz bod 24).

(53)  Jednání o 6. revizi programu financovaného z Facility pro snížení chudoby a pro růst (FRPC) mezi Mezinárodním měnovým fondem a vládou koncem roku 2003 neskončilo dohodou. Jelikož tento program FRPC skončil 6. ledna 2004 a nebyl prodloužen, Čad již poté automaticky nebyl způsobilý pro rozpočtovou pomoc podle čl. 67 odst. 4 Dohody z Cotonou.

----

PŘÍLOHA 1

ŠEST TABULEK ILUSTRUJÍCÍCH ROZSAH ROZPOČTOVÝCH PODPOR

Tabulka A

Podíl rozpočtové pomoci (1) na podporách z ERF (závazky a platby) od 1999 do 2004

Tabulka B

Podíl přímých a neadresných rozpočtových podpor za rok 2003 a 2004

Tabulka C

Výše rozpočtových podpor z ERF (závazky a platby) podle jednotlivých zemí za rok 2003 a 2004 (bez HIPC)

Tabulka D

Podíl rozpočtových podpor (ERF a ostatních investorů) na státním rozpočtu v pěti navštívených zemích v roce 2004

Tabulka E

Podíl rozpočtové pomoci na celkové pomoci poskytnuté hlavními investory v 15 státech Afriky (8) v roce 2003

Tabulka F

Rozpočtové podpory, které vyplatili jednotliví investoři v roce 2 004 v pěti navštívených zemích

----

(1)  V podobě strukturálních změn před nabytím účinnosti Dohody z Cotonou.

(2)  Nástroj HIPC (Highly Indebted Poor Countries/velmi zadlužené chudé země) včetně.

Zdroj: Číselné údaje Komise.

(3)  Platby se účtují proti závazkům běžného rozpočtového období nebo proti nelikvidovaným závazkům předchozích rozpočtových období.

(4)  Iniciativa HIPC (Highly Indebted Poor Countries/velmi zadlužené chudé země) je zaměřena na zmírnění vnějšího dluhu příslušných zemí. Její účinek je podobný jako u rozpočtové podpory, ovšem nemá stejný kontrolní mechanizmus. Závazky a platby jsou zaúčtovány do účtů ERF, když jsou provedeny do Evropské investiční banky (EIB) a Světové banky (SB).

Zdroj: Číselné údaje Komise.

(5)  Platby se účtují proti závazkům běžného rozpočtového roku nebo proti nevypořádaným závazkům předchozích rozpočtových období.

(6)  V roce 2004 zahrnují platby částky proměnlivé splátky v Mozambiku (9,1 mil. EUR), v Nigeru (8,25 mil. EUR) a v Zambii (29,5 mil. EUR).

Zdroj: Číselné údaje Komise.

(7)  Pro Čad se částka z rozpočtu týká roku 2003.

Zdroj: Číselné údaje Komise.

(8)  Příslušných 15 zemí tvoří: Benin, Burkina Faso, Etiopie, Ghana, Keňa, Madagaskar, Malawi, Mali, Mozambik, Niger, Uganda, Rwanda, Senegal, Sierra Leone a Tanzanie.

(9)  Pomoc Světové banky představují především půjčky.

Zdroj: SPA – Strategické partnerství s Afrikou – Studie sladění rozpočtové podpory a podpory platební bilance s Národními strategiemi snižování chudoby – konečný projekt ze dne 7. února 2005.

Číselné údaje v tomto dokumentu jsou přibližné a hrubé odhady.

(10)  Tuto pomoc představují půjčky.

Zdroj: Číselné údaje Komise.

----

PŘÍLOHA 2

NÁVRH NOVÉHO RÁMCE PRO HODNOCENÍ SYSTÉMŮ ŘÍZENÍ VEŘEJNÝCH FINANCÍ

Tabulka H

Rozhodující údaje (indexy) spojené s ukazateli, navržené v hodnotícím rámci

----

(1)  Zhodnocení finanční zodpovědnosti země.

(2)  Přehled veřejných výdajů.

(3)  Zpráva o dodržování norem a kodexů.

(4)  Analytický přehled zadávání veřejných zakázek.

(5)  Velmi zadlužené chudé země – hodnocení a akční plán.

(6)  Hodnocení svěřenského rizika.

(7)  Kontrola veřejných výdajů.

(8)  „Veřejné výdaje a finanční odpovědnost“. PEFA, vytvořená v roce 2001, je partnerství mezi Světovou bankou, Evropskou komisí, Ministerstvem Spojeného království pro mezinárodní rozvoj (DFID), švýcarským státním sekretariátem pro hospodářské věci, francouzským ministerstvem zahraničních věcí, norským ministerstvem zahraničních věcí a Mezinárodním měnovým fondem. Komise, která je členem od počátku, v něm sehrává hybnou úlohu.

(9)  Kontrolní testy, které se dříve nazývaly testy shody, jsou součástí mezinárodně uznávaných norem auditu. Viz zejména normy ISA (International Standards on Auditing) 330, 430 a 530 v rámci IFAC (International Federation of Accountants).

(10)  V rámci tohoto ukazatele by se jako index mohl zvolit podíl centrálně pořizovaných nákupů na dodávkách konečným příjemcům.

(11)  V rámci tohoto ukazatele by se mohly zvolit jako indexy takové ukazatele vnímání, které používá Transparency International.

----

PŘÍLOHA 3

VÝKONNOSTNÍ UKAZATELE KOMISE

----

(1)  Z těchto 5 ukazatelů byly 4 dosaženy pouze částečně.

Zdroj: Hodnotící dokumenty k vypláceným splátkám.

----

PŘÍLOHA 4

DOBRÁ PRAXE V OBLASTI KOORDINACE MEZI INVESTORY: PŘÍKLAD MOZAMBIKU

----

ODPOVĚĎ KOMISE

SHRNUTÍ

ÚVOD

OBLAST AUDITU: PŘÍMÁ A NEADRESNÁ ROZPOČTOVÁ PODPORA

KONTROLA ÚČETNÍHO DVORA

VÝSLEDKY KONTROL

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

----

----

STANOVISKO č. 7/2005

k návrhu nařízení Komise, kterým se mění nařízení (ES) č. 1653/2004, pokud jde o status účetních výkonných agentur

(2005/C 249/02)

ÚČETNÍ DVŮR EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,

s ohledem na smlouvu o založení Evropských společenství, a zejména na čl. 248 odst. 4 této smlouvy,

s ohledem na žádost generálního ředitele Komise pro rozpočet (1) o stanovisko k návrhu nařízení Komise, kterým se mění nařízení (ES) č. 1653/2004, pokud jde o status účetních výkonných agentur,

vzhledem k článku 30 nařízení Komise (ES) č. 1653/2004 o standardním finančním nařízení pro výkonné agentury (2), který stanoví, že správní výbor výkonné agentury jmenuje účetního, který je úředníkem podléhajícím služebnímu řádu Evropských společenství,

vzhledem k tomu, že Komise navrhuje pozměnit článek 30 nařízení (ES) č. 1653/2004 tak, aby bylo možné jmenovat účetní výkonných agentur z řad dočasných zaměstnanců, protože se potýká s problémy při hledání uchazečů vhodných pro dočasné přidělení na pozice účetních výkonných agentur mezi úředníky,

PŘIJAL NÁSLEDUJÍCÍ STANOVISKO:

Účetní dvůr nemá k návrhu Komise žádné připomínky. Účetní dvůr nicméně Komisi vyzývá, aby do článku 30 nařízení (ES) č. 1653/2004 zahrnula kvalifikační předpoklady, jež se u účetních vyžadují, jako je tomu v článku 55 nařízení (ES, Euratom) č. 2342/2002, kterým se stanoví prováděcí pravidla k finančnímu nařízení (3).

Toto stanovisko přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 6. července 2005.

Za Účetní dvůr

Hubert WEBER

předseda

----

(1)  Dopis předsedovi Účetního dvora ze dne 1. června 2005.

(2)Úř. věst. L 297, 22.9.2004.

(3)Úř. věst. L 357, 31.12.2002, s. 1.

----