----

----

I Communications

Cour des comptes

----

RAPPORT SPÉCIAL No 2/2005

relatif aux aides budgétaires du FED aux pays ACP: la gestion par la Commission du volet «réforme des finances publiques», accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, CE)

(2005/C 249/01)

TABLE DES MATIÈRES

ABRÉVIATIONS ET TERMINOLOGIE UTILISÉES

ANNEXE 1 — Six tableaux illustrant l'importance des aides budgétaires

ANNEXE 2 — Le projet de nouveau cadre d'évaluation des systèmes de gestion des finances publiques

ANNEXE 3 — Les indicateurs de performance de la Commission

ANNEXE 4 — Bonnes pratiques en matière de coordination entre bailleurs de fonds: exemple du Mozambique

Réponses de la Commission

ABRÉVIATIONS ET TERMINOLOGIE UTILISÉES

RÉSUMÉ

Description du mécanisme

Audit de la Cour

Résultats de l'audit

INTRODUCTION

DOMAINE D'AUDIT: L'AIDE BUDGÉTAIRE DIRECTE ET NON CIBLÉE

Définition

Améliorer la gestion des finances publiques: un des objectifs de l’aide budgétaire

Avantages: appropriation et simplification pour le pays bénéficiaire

Désavantage: risques liés à la faiblesse des systèmes de finances publiques nationaux

Mise en œuvre: une aide soumise à conditions

Dispositions réglementaires

CONTRÔLE DE LA COUR

Objectif d'audit

Approche d'audit

RÉSULTATS DES CONTRÔLES

Appréciation de l'état initial de la gestion des finances publiques

Définition du cadre méthodologique

Cadre méthodologique amélioré, mais à compléter

Interprétation dynamique des conditions d'éligibilité

Cohérence des programmes à mieux expliciter

Mise en œuvre du cadre méthodologique

Appréciations initiales généralement complètes et reliées au plan de réformes du pays

La lutte contre la corruption: un volet à développer

Appuis institutionnels coordonnés mais ne s'incrivant pas toujours dans un cadre global

Absence de recommandations des chefs de délégation

Informations conformes à la réalité

Décisions de la Commission insuffisamment argumentées

Suivi de l'évolution des réformes

Cadre méthodologique en cours de développement

Rapports de suivi des délégations à améliorer

Indicateurs de performance en cours d'amélioration

Mise en œuvre du cadre méthodologique

Rapports de suivi des délégations incomplets

Indicateurs de performance parfois insuffisamment incitatifs

Coordination avec les autres bailleurs de fonds inégalement avancée suivant les pays

Relations avec les parlements et les institutions supérieures de contrôle à renforcer

Manque de ressources humaines de la Commission

Réalité: les réformes avancent, mais la qualité de la gestion des pays bénéficiaires reste encore très faible

Réactions appropriées de la Commission

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Conclusions

Recommandations

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 29 et 30 juin 2005.

Par la Cour des comptes

Hubert WEBER

Président

----

(1)  Voir rapport spécial no 5/2001 de la Cour des comptes (JO C 257 du 14.9.2001).

(2)  Voir résolution du Parlement européen contenant les observations accompagnant la décision donnant décharge à la Commission sur l'exécution du budget des 6e, 7e et 8e FED pour l'exercice 2002, publiée au JO L 330 du 4.11.2004.

(3)  Voir document du groupe ACP/FIN du Conseil no 6107/04 du 19 février 2004, relatif à la décharge à donner à la Commission sur la gestion des 6e, 7e et 8e FED pour l'exercice 2002.

(4)  En 2000, la Commission a reconnu les limites de l'efficacité du ciblage, notamment en raison de ses effets pervers (retards d'exécution, fragmentation du processus budgétaire), de la lourdeur des procédures de ciblage, et surtout du caractère fongible du budget.

(5)  Voir résolution no 55/2 adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies le 8 septembre 2000.

(6)  Cette pratique nuit à l'exhaustivité des budgets. Toutefois, dans certains cas, les projets sont gérés en dehors des budgets, mais il en est fait état dans les comptes annuels, ce qui remédie au problème d'information.

(7)  Cette gestion séparée prive souvent l'administration des pays de ressources humaines qualifiées, employées à gérer ces projets dans des centres de gestion ad hoc qui offrent des rémunérations élevées.

(8)  Selon le principe d'universalité, dans un budget public, l'ensemble des recettes couvre l'ensemble des dépenses, sans affectation de recettes à une catégorie de dépenses données.

(9)  Les principales informations recueillies au cours des missions sur place ont été confirmées par une «conférence interministérielle sur les implications de la gestion axée sur les résultats, du cadre de dépenses à moyen terme et de l'appui budgétaire pour les finances publiques», co-organisée par le ministère de l'économie et des finances du Sénégal et l'Institut IDEA International, en partenariat avec les ministères de l'économie et des finances du Bénin, du Burkina Faso, du Cap-Vert et du Mali et les partenaires du développement (Banque mondiale, FMI, Union européenne, Canada et Pays-Bas), à laquelle ont assisté des auditeurs de la Cour.

(10)  En Éthiopie, l'exercice budgétaire commence en juillet.

(11)  Au Mozambique, il y a eu un avenant pour 16,4 millions d’euros supplémentaires affectés au financement des élections tenues en 2004.

Source: conventions de financement et programmes indicatifs nationaux (PIN) relatifs au 9e FED.

(12)  Dans chaque pays visité ont été rencontrés la commission des finances du Parlement, différents services du ministère des finances, deux ministères dépensiers, généralement ceux de la santé et de l'éducation (des services centraux jusqu'aux entités périphériques — école ou poste de santé), les organes de contrôle interne et externe, la Banque centrale, les représentants des principaux bailleurs de fonds, des représentants de la société civile et, lorsqu'il y en avait, les organisations non gouvernementales de lutte contre la corruption.

(13)  Voir rapport spécial no 5/2001 de la Cour des comptes, relatif aux fonds de contrepartie des appuis à l'ajustement structurel affectés à des aides budgétaires (JO C 257 du 14.9.2001) et rapport spécial no 1/2002 sur l'assistance macrofinancière aux pays tiers et les facilités d'ajustement structurel dans les pays méditerranéens (JO C 121 du 23.5.2002).

(14)  Les recettes sont souvent prises en compte dans les réformes des gouvernements (voir point 70), mais la Commission doit intégrer plus systématiquement cet aspect dans ses programmes.

(15)  Entre-temps, toutes les instructions nécessaires à la gestion opérationnelle des aides budgétaires devraient être mises à la disposition des agents de la Commission sur son site intranet.

(16)  Le point 3.4 du guide indique qu'«il faut s'assurer au préalable et au cours de tout appui que la direction suivie par le pays dans le cadre des réformes des finances publiques peut être jugée satisfaisante».

(17)  L'appréciation initiale concernant le Tchad fait cependant exception. Limitée dans la proposition, elle n'existe plus dans la convention de financement, qui ne fait que reprendre de manière disséminée quelques informations succinctes.

(18)  Le point 3.4 a) du guide indique que «l'appréciation de la qualité des finances publiques [...] doit faire état de tout programme d'amélioration des finances publiques préparé par le gouvernement du pays (y inclus les éventuelles matrices de mesures correctives) et du rôle joué par la communauté des bailleurs de fonds. Ce programme devra souligner le plan d'action pour la mise en œuvre des réformes qui fera l'objet d'un suivi particulier de la Commission».

(19)  Programme de gestion et de contrôle des dépenses.

(20)  Système d'administration financière de l'État.

(21)  Plan d'action pour améliorer la gestion des dépenses publiques et la responsabilité financière.

(22)  Comité consultatif regroupant les représentants des États membres.

(23)  La lutte contre la corruption est un élément essentiel dans l'aide au développement de la Communauté européenne, comme le stipule l'article 9, paragraphe 3, de l'accord de Cotonou.

(24)  Le comité d'aide au développement de l'OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) et Transparency International ont organisé en décembre 2004 un forum des partenaires au développement sur le thème «Améliorer l'efficacité des donneurs dans la lutte contre la corruption».

(25)  Le point 1.3 du guide stipule que «tous les appuis institutionnels doivent s'insérer dans un programme global d'appui, établi par le gouvernement, et appuyé par les bailleurs de fonds et devront être complémentaires à d'autres éventuels appuis financés par les autres bailleurs de fonds».

(26)  Programme de renforcement des capacités des services publics.

(27)  Évaluation de la responsabilité financière du pays.

(28)  Le point 3.4 i) du guide stipule que «le chef de délégation élaborera une recommandation sur la qualité de la gestion des finances publiques et sur les perspectives d'amélioration de celle-ci [...]. La décision conséquente, d'établir une proposition de financement, sera prise [...]».

(29)  Ces arriérés correspondent à des prestations effectuées et facturées (donc en attente de paiement), mais contractées en dehors de tout engagement budgétaire et non comptabilisées. De ce fait, ils échappent au suivi des arriérés effectué notamment par les bailleurs de fonds. Leur montant reste à déterminer avec précision.

(30)  Département du Royaume-Uni pour le développement international.

(31)  Le point 5.3 du guide stipule, entre autres, que «la délégation assure le suivi de l'évolution du cadre des finances publiques à travers ses relations avec les institutions nationales (le ministère de l'économie et des finances, la Cour des comptes, la Banque centrale et la commission des finances du Parlement national), les autres bailleurs de fonds et la société civile. Elle obtient auprès de ces derniers les rapports publiés régulièrement et les envoie au siège avec commentaires. La délégation assure un suivi particulier des programmes de réforme des finances publiques entreprises par le pays et, le cas échéant, de la mise en œuvre des mesures agréées avec les bailleurs de fonds et la Commission européenne (matrice de mesures)».

(32)  Le contenu et la forme des rapports de suivi semestriels sont précisés dans la note no 24972 du 18 septembre 2003 adressée par EuropeAid C3 aux chefs de délégation.

(33)  Créé en 2001, le PEFA est un partenariat entre la Banque mondiale, la Commission européenne, DFID, le secrétariat d'État suisse pour les affaires économiques, le ministère français des affaires étrangères, le ministère norvégien des affaires étrangères et le FMI.

(34)  Le guide prévoit que les chefs de délégation doivent initier une procédure d'alerte en cas de problèmes majeurs susceptibles de mettre en difficulté le bon fonctionnement du programme.

(35)  Voir la note no 17450 du 9 juin 2004, adressée par la direction générale DEV et EuropeAid aux quatorze délégations concernées.

(36)  Les rapports examinés dans les cinq pays visités étaient généralement les premiers rapports émis depuis le démarrage des programmes en cours.

(37)  Gestion des dépenses publiques et responsabilité financière.

(38)  Au Tchad, les 2 indicateurs qui portent sur le taux de livraison aux structures bénéficiaires sont utiles, mais ils prévoient des contrôles sur la base des certificats de réception, ce qui n'est pas suffisant. Il faut contrôler physiquement les biens.

(39)  Stratégie des systèmes d'information du gouvernement.

(40)  Document stratégique de réduction de la pauvreté.

(41)  Plan d'action pour la réduction de la pauvreté absolue.

(42)  Cadre d'évaluation des performances.

(43)  Le comité de direction du PEFA, dans lequel la Commission est représentée, se réunit deux fois par an. Les résultats des travaux du PEFA sont portés à la connaissance des principaux autres bailleurs au sein des instances de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

(44)  À noter que les ISC de plusieurs pays donateurs se rencontrent régulièrement au sein d'une structure de coordination appelée harmonisation des pratiques d'audit outre-mer (Harmonisation of Overseas Audit Practice — HOAP). Leur objectif est d'établir une approche coordonnée qui s'appuie sur les travaux des ISC des États bénéficiaires pour contrôler, avec l'accord de ces dernières, l'emploi des aides budgétaires versées par leurs pays respectifs.

(45)  Le dialogue avec le gouvernement est formellement prévu dans les propositions et les conventions de financement.

(46)  Cadre d'évaluation des performances.

(47)  Des agents de la Cour ont participé à un séminaire organisé en décembre 2004 par la Commission sur le thème du développement des capacités des ISC.

(48)  Le fait que le suivi de la gestion des finances publiques soit partagé entre l'office de coopération EuropeAid et la direction générale du développement (DEV) n'est pas optimal et ne fonctionne que grâce aux bonnes relations interpersonnelles existantes.

(49)  Liste standard des points à contrôler permettant de s'assurer de l'analyse complète et systématique des documents et d'identifier par qui les contrôles ont été effectués.

(50)  Des agents de la Cour ont assisté aux trois formations principales sur l’aide budgétaire organisées par la Commission pour ses agents (deux formations sur l’aide budgétaire macroéconomique — cours de base et niveau avancé — et une formation sur l’aide budgétaire sectorielle).

(51)  Outre une faiblesse générale liée à la capacité des administrations des pays bénéficiaires, des faiblesses affectent fréquemment, par exemple, l'attribution des marchés, le suivi des achats (absence de comptabilité «matière» et d'inventaire), la gestion de la trésorerie, la comptabilité, les outils de gestion, ou encore les procédures et les moyens des services de contrôle internes et externes.

(52)  Les recettes domestiques sont de facto souvent prises en compte dans les réformes des gouvernements, même si la Commission ne les intègre pas suffisamment dans son guide (voir point 24).

(53)  Les négociations sur la 6e revue du programme financé par la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC) entre le Fonds monétaire international et le gouvernement à la fin de 2003 n'ont pas débouché sur un accord. Ce programme FRPC arrivant à échéance le 6 janvier 2004 sans être reconduit, le Tchad n'était dès lors plus automatiquement éligible à l'aide budgétaire, selon l'article 67, paragraphe 4, de l'accord de Cotonou.

----

ANNEXE 1

SIX TABLEAUX ILLUSTRANT L'IMPORTANCE DES AIDES BUDGÉTAIRES

Tableau A

Poids de l'aide budgétaire (1) dans les aides du FED (engagements et paiements) de 1999 à 2004

Tableau B

Poids des aides budgétaires directes et non ciblées pour 2003 et 2004

Tableau C

Montant par pays des aides budgétaires du FED (engagements et paiements), pour 2003 et 2004 (hors PPTE)

Tableau D

Pour les cinq pays visités, poids des aides budgétaires (FED et autres bailleurs) dans le budget national, en 2004

Tableau E

Part de l'aide budgétaire sur l'aide totale versée par les principaux bailleurs dans quinze pays d'Afrique (8) en 2003

Tableau F

Aides budgétaires payées par différents bailleurs en 2004 dans les cinq pays visités

----

(1)  Sous forme d'ajustement structurel avant l'entrée en vigueur de l'accord de Cotonou.

(2)  Instrument PPTE (pays pauvres très endettés) inclus.

Source: chiffres de la Commission.

(3)  Les paiements viennent s'imputer aux engagements de l'exercice ou aux engagements restant à liquider des exercices antérieurs.

(4)  L'initiative PPTE (pays pauvres très endettés) vise à alléger la dette externe des pays concernés. Elle s'apparente dans son effet aux aides budgétaires, mais ne bénéficie pas du même dispositif de contrôle. Les engagements et paiements sont enregistrés dans les comptes du FED lorsqu'ils sont effectués vers la Banque européenne d'investissement (BEI) et la Banque mondiale (BM).

Source: chiffres de la Commission.

(5)  Les paiements viennent s'imputer aux engagements de l'exercice ou aux engagements restant à liquider des exercices antérieurs.

(6)  En 2004, les paiements incluent les montants de tranches variables au Mozambique (9,1 Mio EUR), au Niger (8,25 Mio EUR) et en Zambie (29,5 Mio EUR).

Source: chiffres de la Commission.

(7)  Pour le Tchad, le montant du budget concerne l'année 2003.

Source: chiffres de la Commission.

(8)  Les quinze pays concernés sont: Bénin, Burkina Faso, Éthiopie, Ghana, Kenya, Madagascar, Malawi, Mali, Mozambique, Niger, Ouganda, Rwanda, Sénégal, Sierra Leone et Tanzanie.

(9)  L'aide de la Banque mondiale correspond essentiellement à des prêts.

Source: SPA — Partenariat stratégique avec l'Afrique — Étude sur l'alignement de l'appui budgétaire et de l'appui à la balance des paiements par rapport aux stratégies nationales de réduction de la pauvreté — projet final du 7 février 2005.

Les chiffres de ce document sont des estimations approximatives et rudimentaires.

(10)  Cette aide correspond à des prêts.

Source: chiffres de la Commission.

----

ANNEXE 2

LE PROJET DE NOUVEAU CADRE D'ÉVALUATION DES SYSTÈMES DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

Tableau H

Données déterminantes (indices) associées aux indicateurs, proposées dans le cadre d'évaluation

----

(1)  Évaluation de la responsabilité financière du pays.

(2)  Revue des dépenses publiques.

(3)  Rapport sur l'observation des normes et codes.

(4)  Revue analytique de la passation des marchés.

(5)  Pays pauvres très endettés — évaluation et plan d'actions.

(6)  Évaluation du risque fiduciaire.

(7)  Contrôle des dépenses publiques.

(8)  «Dépenses publiques et responsabilité financière». Créé en 2001, le PEFA est un partenariat entre la Banque mondiale, la Commission européenne, le département du Royaume-Uni pour le développement international (DFID), le secrétariat d'État suisse pour les affaires économiques, le ministère français des affaires étrangères, le ministère norvégien des affaires étrangères et le Fonds monétaire international. La Commission, qui en est membre depuis l'origine, y joue un rôle moteur.

(9)  Les tests des contrôles, précédemment appelés tests de conformité, font partie des normes d'audit internationalement reconnues. Voir notamment les normes ISA (International Standards on Auditing) 330, 430 et 530 de l'IFAC (International Federation of Accountants).

(10)  Dans le cadre de cet indicateur, le taux de livraison aux bénéficiaires finals des biens achetés de manière centralisée pourrait être retenu comme indice.

(11)  Dans le cadre de cet indicateur, des indicateurs de perception comme ceux de Transparency International pourraient être retenus comme indices.

----

ANNEXE 3

LES INDICATEURS DE PERFORMANCE DE LA COMMISSION

----

(1)  Parmi ces cinq indicateurs, quatre n'ont été atteints que partiellement.

Source: documents d'évaluation de tranches versées.

----

ANNEXE 4

BONNES PRATIQUES EN MATIÈRE DE COORDINATION ENTRE BAILLEURS DE FONDS: EXEMPLE DU MOZAMBIQUE

----

RÉPONSES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ

INTRODUCTION

DOMAINE D'AUDIT: L'AIDE BUDGÉTAIRE DIRECTE ET NON CIBLÉE

CONTRÔLE DE LA COUR

RÉSULTATS DES CONTRÔLES

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

----

----

AVIS No 7/2005

sur un projet de règlement de la Commission portant modification du règlement (CE) no 1653/2004 en ce qui concerne les postes des comptables d'agences exécutives

(2005/C 000/02)

LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 248, paragraphe 4,

vu la demande d'avis formulée par le directeur général du budget de la Commission (1) sur un projet de règlement de la Commission portant modification du règlement (CE) no 1653/2004 en ce qui concerne les postes des comptables d'agences exécutives,

considérant que l'article 30 du règlement (CE) no 1653/2004 de la Commission portant règlement financier type des agences exécutives (2) dispose que le comité de direction nomme un comptable, qui est un fonctionnaire soumis au statut;

considérant que la Commission, éprouvant des difficultés à trouver des candidats appropriés pour le poste de comptable et susceptibles d'être détachés auprès des agences exécutives, propose de modifier l'article 30 du règlement (CE) no 1653/2004, de sorte à permettre le recrutement d'agents temporaires aux postes de comptables d'agences exécutives,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

La Cour n'a aucune observation à formuler sur la proposition de la Commission. Elle invite toutefois la Commission à mentionner, le cas échéant, à l'article 30 du règlement (CE) no 1653/2004, les compétences requises pour être nommé comptable, comme elle l'a fait à l'article 55 de son règlement (CE, Euratom) no 2342/2002 établissant les modalités d'exécution du règlement financier (3).

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 6 juillet 2005.

Par la Cour des comptes

Hubert WEBER

Président

----

(1)  Lettre du 1er juin 2005 adressée au président de la Cour des comptes.

(2)JO L 297 du 22.9.2004, p. 6.

(3)JO L 357 du 31.12.2002, p. 1.

----