### IN THE UNI TED STAT ES COURT OF APPEALS

FOR THE FIF TH CIRCU IT

N o

. 0 9

- 2 0 7 3 2

T O B I E B

. R O S S

, J R

. , P r e s i d e n t B o a r d o f T r u s t e e s ; A L L E N P R O V O S T

, V i c e

P r e s i d e n t ; T

. M A R I E M C C A L L

, S e c r e t a r y ; A L B E R T L

. L E M M O N S

, A s s i s t a n t S e c r e t a r y ; S I L V I A B R O O K S W I L L I A M S ; C H A R L E S H

. T A Y L O R ;

B A R B A R A A

. G A T S O N ; B O A R D O F T R U S T E E S F O R N O R T H F O R E S T

I N D E P E N D E N T S C H O O L D I S T R I C T

,

P l a i n t i f f s

- A p p e l l a n t s

v

.

T E X A S E D U C A T I O N A G E N C Y

, S T A T E O F T E X A S

,

D e f e n d a n t

- A p p e l l e e

A p p e a l f

r o m t h e U n i t e d S t a t e s D i s t r i c t C o u r t

f o r t h e S o u t h e r n D i s t r i c t o f T e x a s

U S D C N o

. 4 : 0 8

- C V

- 3 0 4 9

B e f o r e K I N G

, S T E W A R T

, a n d O W E N

, C i r c u i t J u d g e s

.

P E R C U R I A M : *

T h e T e x a s E d u c a t i o n A g e n c y ( T E A ) d e c i d e d t o t e m p o r a r i l y s u s p e n d t h e

r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e B o a r d o f T r u s t e e s f o r t h e N o r t h F o r e s t I n d e p e n d e n t S c h o o l

D i s t r i c t ( T r u s t e e s ) a n d r e p l a c e t h e T r u s t e e s w i t h a b o a r d o f m a n a g e r s

( M a n a g e r s )

, p u r s u a n t t o § 3 9

. 1 0 2 o f t h e T e x a s E d u c a t i o n C o d e

. T h e T r u s t e e s U n i te d S ta te s C o u rt o f A p p ea l s

F i ft h C i rc u i t



### F I L E D

Februa ry 1, 201 1

Lyle W . Cayce

Clerk

Pursua nt to 5 T H C I R

. R. 47.5

, the cour t has d ete rm ined t hat this op inion s hould not *

be publ ish ed and is not pr ece dent excep t unde r the lim ite d cir cum st ance s se t for th in 5 T H C I R

. R. 47.5 .4. Case: 09-20732 Document: 00511367666 Page: 1 Date Filed: 02/01/2011N o

. 0 9

- 2 0 7 3 2

f i l e d a r e q u e s t f o r a t e m p o r a r y r e s t r a i n i n g o r d e r ( T R O ) a n d t e m p o r a r y

i n j u n c t i o n i n a s t a t e d i s t r i c t c o u r t

. A f t e r t h e s t a t e l a w c l a i m s w e r e d i s m i s s e d

,

T E A r e p l a c e d t h e T r u s t e e s w i t h t h e M a n a g e r s

. T h e T r u s t e e s s u b s e q u e n t l y f i l e d

s u i t a g a i n s t t h e T E A a n d t h e S t a t e ( c o l l e c t i v e l y

, t h e S t a t e ) i n f e d e r a l c o u r t

,

s e e k i n g t o v a c a t e T E A ’ s d e c i s i o n t o a p p o i n t t h e M a n a g e r s

. T h e y a s s e r t e d c l a i m s

f o r v i o l a t i o n s o f 4 2 U

. S

. C

. § § 1 9 7 3 a n d 1 9 7 3 c ( t h e V o t i n g R i g h t s A c t o f 1 9 6 5 )

, a s

w e l l a s v i o l a t i o n s o f t h e E q u a l P r o t e c t i o n C l a u s e a n d D u e P r o c e s s C l a u s e o f t h e

F o u r t e e n t h A m e n d m e n t ( c o l l e c t i v e l y

, c o n s t i t u t i o n a l c l a i m s )

. T h e d i s t r i c t c o u r t

g r a n t e d t h e S t a t e ’ s m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t

. T h e T r u s t e e s a p p e a l e d

.

O n a p p e a l

, t h e T r u s t e e s c h a l l e n g e o n l y t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s j u d g m e n t

r e g a r d i n g t h e T r u s t e e s ’ c o n s t i t u t i o n a l c l a i m s

. F o r t h e f o l l o w i n g r e a s o n s

, w e

A F F I R M t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s j u d g m e n t a s t h e S t a t e a n d T E A a r e e n t i t l e d t o

E l e v e n t h A m e n d m e n t s o v e r e i g n i m m u n i t y

.

I

.

F o r s e v e r a l y e a r s

, N o r t h F o r e s t I n d e p e n d e n t S c h o o l D i s t r i c t ( h e r e i n a f t e r

t h e s c h o o l d i s t r i c t ) h a s s u f f e r e d f r o m p e r s i s t e n t a c a d e m i c a n d f i n a n c i a l

d e f i c i e n c i e s

, a s w e l l a s p r o b l e m s c o m p l y i n g w i t h f e d e r a l a n d s t a t e p r o g r a m

r e q u i r e m e n t s

. N o t a b l y

, T E A a u d i t o r s h a v e d e t e r m i n e d t h a t

, s i n c e 2 0 0 1

, t h e

s c h o o l d i s t r i c t h a s m i s a p p r o p r i a t e d m o r e t h a n $ 1 2

. 5 m i l l i o n i n c o n s t r u c t i o n b o n d

p r o c e e d s t o p a y g e n e r a l o p e r a t i n g e x p e n s e s

. D u r i n g t h e 2 0 0 5

- 2 0 0 6 a n d

2 0 0 6

- 2 0 0 7 s c h o o l y e a r s

, t h e s c h o o l d i s t r i c t o v e r r e p o r t e d i t s a v e r a g e d a i l y

a t t e n d a n c e

— a c r i t i c a l n u m b e r u s e d t o c a l c u l a t e s t a t e f u n d i n g

— r e s u l t i n g i n a n

o v e r p a y m e n t o f $ 4

. 5 m i l l i o n a n d $ 5

. 7 m i l l i o n

, r e s p e c t i v e l y

, b y t h e S t a t e

. T h e

T r u s t e e s ’ f

i n a n c i a l m i s m a n a g e m e n t c a u s e d t h e s c h o o l d i s t r i c t t o e x p e r i e n c e a n

a c u t e b u d g e t a n d c a s h

- f l o w c r i s i s

, i n c l u d i n g o p e r a t i n g f u n d d e f i c i t s i n e x c e s s o f

$ 5 m i l l i o n i n 2 0 0 7 a n d m o r e t h a n $ 7 m i l l i o n i n 2 0 0 8 a n d a c a s h

- f l o w d e f i c i t i n

e x c e s s o f $ 1 3 m i l l i o n i n 2 0 0 8

. T h e s e d e f i c i e n c i e s h a v e r e s u l t e d i n a n u m b e r o f

2 Case: 09-20732 Document: 00511367666 Page: 2 Date Filed: 02/01/2011N o

. 0 9

- 2 0 7 3 2

i n t e r v e n t i o n s b y t h e T e x a s C o m m i s s i o n e r o f E d u c a t i o n ( C o m m i s s i o n e r ) a n d

T E A

.

I n i t i a l l y

, T E A i n t e r v e n e d o n l y t o a m i n o r d e g r e e b y s e n d i n g a u d i t o r s i n t o

i n v e s t i g a t e m i s m a n a g e m e n t

, s e n d i n g T E A r e p r e s e n t a t i v e s t o a t t e n d b o a r d

m e e t i n g s

, a n d c o n d u c t i n g o t h e r o n

- s i t e i n v e s t i g a t i o n s

. I n 2 0 0 7

, T E A s e n t a

c o n s e r v a t o r t o t h e s c h o o l d i s t r i c t t o a s s i s t i t i n r e g a i n i n g i t s f i n a n c i a l s t a b i l i t y

.

A f e w m o n t h s l a t e r

, T E A a s s i g n e d a n o t h e r c o n s e r v a t o r t o d i r e c t t h e a c t i o n s o f

t h e s c h o o l d i s t r i c t i n m a t t e r s r e l a t e d t o a c a d e m i c i m p r o v e m e n t a n d p r o g r a m

c o m p l i a n c e

. D u r i n g t h a t t i m e

, T E A b e g a n a n a c c r e d i t a t i o n i n v e s t i g a t i o n o f t h e

s c h o o l d i s t r i c t

, w h i c h r e s u l t e d i n T E A w i t h h o l d i n g t h e s c h o o l d i s t r i c t ’ s

a c c r e d i t a t i o n u n t i l t h e i n v e s t i g a t i o n w a s c o m p l e t e

. I n M a y 2 0 0 8

, T E A s e n t t h e

p r e l i m i n a r y f

i n d i n g s o f i t s i n v e s t i g a t i o n t o t h e s c h o o l d i s t r i c t

. T E A d e t e r m i n e d

t h a t t h e “ l a c k o f p r o p e r i n t e r n a l c o n t r o l s t o e n s u r e t h e e f f i c i e n t a n d e f

f e c t i v e

o p e r a t i o n o f t h e d i s t r i c t

. . . r e s u l t e d i n s e r i o u s a n d p e r s i s t e n t d e f i c i e n c i e s i n b o t h

t h e a c a d e m i c a n d f

i n a n c i a l p e r f

o r m a n c e o f t h e d i s t r i c t

. ”

O n J u l y 3 1

, 2 0 0 8

, T E A b e g a n t h e p r o c e d u r e s f o r a p p o i n t i n g a b o a r d o f

m a n a g e r s

. A s r e q u i r e d b y § 5 o f t h e V o t i n g R i g h t s A c t

, t h e C o m m i s s i o n e r s o u g h t

p r e c l e a r a n c e f

r o m t h e U n i t e d S t a t e s D e p a r t m e n t o f J u s t i c e ( D O J ) t o a s s i g n a

b o a r d o f m a n a g e r s t o m a n a g e t h e s c h o o l d i s t r i c t ’ s a f f a i r s

. S e e T

e x a s v

. U n i t e d

S t a t e s

, 5 2 3 U

. S

. 2 9 6

, 2 9 8

– 9 9 ( 1 9 9 7 ) ( e x p l a i n i n g t h a t “ T e x a s i s a c o v e r e d

j u r i s d i c t i o n u n d e r § 5 o f t h e V o t i n g R i g h t s A c t o f 1 9 6 5

, a n d c o n s e q u e n t l y

, b e f o r e

i t c a n i m p l e m e n t c h a n g e s a f f e c t i n g v o t i n g [

, i

. e

. r e p l a c i n g s c h o o l b o a r d m e m b e r s

, ]

i t m u s t o b t a i n p r e c l e a r a n c e f r o m t h e U n i t e d S t a t e s D i s t r i c t C o u r t f o r t h e D i s t r i c t

o f C o l u m b i a o r f

r o m t h e A t t o r n e y G e n e r a l o f t h e U n i t e d S t a t e s ” )

. T h e s a m e d a y

,

t h e C o m m i s s i o n e r s e n t n o t i c e o f h i s p r o p o s e d o r d e r t o t h e s c h o o l d i s t r i c t

. T h e

C o m m i s s i o n e r r e c e i v e d p r e c l e a r a n c e f r o m D O J o n O c t o b e r 6

, 2 0 0 8

.

I n h i s l e t t e r

, t h e C o m m i s s i o n e r n o t i f i e d t h e T r u s t e e s o f h i s d e c i s i o n t o

a p p o i n t t h e M a n a g e r s

, p u r s u a n t t o § 3 9

. 1 3 1 ( a ) ( 9 ) o f t h e T e x a s E d u c a t i o n C o d e

3 Case: 09-20732 Document: 00511367666 Page: 3 Date Filed: 02/01/2011N o

. 0 9

- 2 0 7 3 2

a n d t i t l e 1 9

, § 9 7

. 1 0 3 o f t h e T e x a s A d m i n i s t r a t i v e C o d e

. T h e C o m m i s s i o n e r

e x p l a i n e d t h a t h e w a s r e q u e s t i n g p r e c l e a r a n c e f r o m t h e D O J f

o r t h e t e m p o r a r y

s u s p e n s i o n o f t h e T r u s t e e s ’ p o w e r s a n d d u t i e s

. H e a l s o e x p l a i n e d : “ I n

a c c o r d a n c e w i t h 1 9 T A C § 9 7

. 1 0 3 7 ( a ) ( 3 )

, t h e d i s t r i c t m a y r e q u e s t a r e c o r d r e v i e w

r e l a t e d t o t h e a s s i g n m e n t o f [ t h e ] b o a r d o f m a n a g e r s

. ” S u b s e q u e n t l y

, t h e

T r u s t e e s r e q u e s t e d a r e c o r d r e v i e w

.

T h e r e c o r d r e v i e w w a s i n i t i a l l y s e t f o r S e p t e m b e r 9

, 2 0 0 8

, b u t w a s

c o n t i n u e d b y a g r e e m e n t o f t h e p a r t i e s t o S e p t e m b e r 2 5

, 2 0 0 8

. F o r r e a s o n s

d i s p u t e d b y t h e p a r t i e s

, t h e d a t e o f t h e r e c o r d r e v i e w w a s a g a i n r e s c h e d u l e d a n d

s e t f o r O c t o b e r 2

, 2 0 0 8

. O n t h a t d a y

, a r e p r e s e n t a t i v e a p p e a r e d o n b e h a l f o f t h e

T r u s t e e s

, b u t t h e p a r t i e s d i s p u t e w h a t h a p p e n e d a t t h i s m e e t i n g

. A l s o o n

O c t o b e r 2

, 2 0 0 8

, t h e T r u s t e e s s o u g h t a T R O a n d i n j u n c t i o n i n s t a t e c o u r t t o h a l t

t h e r e c o r d r e v i e w

. S e e N

. F o r e s t I n d e

p

. S c h

. D i s t

. v

. T

e x

. E d u c

. A g e n c y

, N o

.

D

- 1

- G N

- 0 8

- 0 0 3 5 8 9 ( 5 3 r d D i s t r i c t C o u r t

, T r a v i s C o u n t y

, T e x

. O c t

. 2

, 2 0 0 8 )

.

H o w e v e r

, t h e t r i a l c o u r t d i s m i s s e d t h e T r u s t e e s ’ r e q u e s t s

.

T h e r e a f t e r

, t h e T r u s t e e s f

i l e d s u i t a g a i n s t t h e S t a t e i n f e d e r a l c o u r t

,

s e e k i n g t o v a c a t e T E A ’ s d e c i s i o n t o a p p o i n t t h e M a n a g e r s

. T h e y a s s e r t e d c l a i m s

f o r v i o l a t i o n s o f t h e V o t i n g R i g h t s A c t o f 1 9 6 5

, a s w e l l a s v i o l a t i o n s o f t h e E q u a l

P r o t e c t i o n C l a u s e a n d D u e P r o c e s s C l a u s e o f t h e F o u r t e e n t h A m e n d m e n t

. T h e

S t a t e f i l e d a m o t i o n t o d i s m i s s

, w h i c h t h e d i s t r i c t c o u r t t r e a t e d a s a m o t i o n f o r

s u m m a r y j u d g m e n t

. T h e d i s t r i c t c o u r t g r a n t e d t h e m o t i o n a n d h e l d t h a t t h e

S t a t e h a d n o t v i o l a t e d t h e V o t i n g R i g h t s A c t b e c a u s e i t p r o p e r l y s o u g h t

p r e c l e a r a n c e f

r o m t h e D O J a n d t h e T r u s t e e s f a i l e d t o s h o w b y a p r e p o n d e r a n c e

o f t h e e v i d e n c e t h a t t h e S t a t e ’ s a c t i o n s c o n s t i t u t e d v o t e r d i l u t i o n

. T h e d i s t r i c t

c o u r t a l s o h e l d t h a t t h e T r u s t e e s ’ c o n s t i t u t i o n a l c l a i m s

, p u r s u a n t t o 4 2 U

. S

. C

.

§ 1 9 8 3

, w e r e b a r r e d b y s o v e r e i g n i m m u n i t y u n d e r t h e E l e v e n t h A m e n d m e n t

.

T h e T r u s t e e s a p p e a l e d

. W e A F F I R M t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s j u d g m e n t a s t h e S t a t e

a n d T E A a r e e n t i t l e d t o E l e v e n t h A m e n d m e n t s o v e r e i g n i m m u n i t y

.

4 Case: 09-20732 Document: 00511367666 Page: 4 Date Filed: 02/01/2011N o

. 0 9

- 2 0 7 3 2

I I

.

W e r e v i e w E l e v e n t h A m e n d m e n t s o v e r e i g n i m m u n i t y d e t e r m i n a t i o n s

, a s

w e d o o t h e r q u e s t i o n s o f s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n

, a s a q u e s t i o n o f l a w d e n o v o

.

U n i t e d S t a t e s v

. T

e x

. T e c h

. U n i v

. , 1 7 1 F

. 3 d 2 7 9

, 2 8 8 ( 5 t h C i r

. 1 9 9 9 )

.

I I I

.

T h e E l e v e n t h A m e n d m e n t p r o v i d e s t h a t f e d e r a l c o u r t s c a n n o t e x e r c i s e

j u r i s d i c t i o n o v e r “ a n y s u i t i n l a w o r e q u i t y

, c o m m e n c e d o r p r o s e c u t e d a g a i n s t o n e

o f t h e U n i t e d S t a t e s b y C i t i z e n s o f a n o t h e r S t a t e

, o r b y C i t i z e n s o r S u b j e c t s o f

a n y F o r e i g n S t a t e

. ” U

. S

. C O N S T

. a m e n d

. X I

. T h i s p r o v i s i o n w o r k s a s a

j u r i s d i c t i o n a l b a r t o s u i t s b r o u g h t a g a i n s t s t a t e g o v e r n m e n t s a n d t h e i r a g e n c i e s

i n f e d e r a l c o u r t s

. P

. R

. A q u e d u c t & S e w e r A u t h

. v

. M e t c a l f & E d d y

, I n c

. , 5 0 6 U

. S

.

1 3 9

, 1 4 4 ( 1 9 9 3 )

. T h i s a p p l i e s t o a p a r t y ’ s § 1 9 8 3 c l a i m s a g a i n s t a s t a t e o r i t s

a g e n t s

. Q u e r n v

. Jo r d a n

, 4 4 0 U

. S

. 3 3 2

, 3 4 1 ( 1 9 7 9 ) ( e x p l a i n i n g t h a t § 1 9 8 3 d o e s

n o t “ o v e r r i d e t h e t r a d i t i o n a l s o v e r e i g n i m m u n i t y o f t h e S t a t e s ” )

. F o r a p a r t y t o

p r o p e r l y b r i n g a s u i t a g a i n s t a s t a t e o r i t s a g e n c y

, e i t h e r a s t a t e m u s t w a i v e i t s

s o v e r e i g n i m m u n i t y

, o r C o n g r e s s m u s t

, p u r s u a n t t o § 5 o f t h e F o u r t e e n t h

A m e n d m e n t

, i n t e n t i o n a l l y a b r o g a t e t h e s t a t e ’ s i m m u n i t y

. W i l l v

. M i c h

. D e p ’ t o f

S t a t e P o l i c e

, 4 9 1 U

. S

. 5 8

, 6 6 ( 1 9 8 9 )

.

T h e d i s t r i c t c o u r t c o r r e c t l y h e l d t h a t t h e T r u s t e e s ’ c o n s t i t u t i o n a l c l a i m s

p u r s u a n t t o § 1 9 8 3 a r e b a r r e d b y s o v e r e i g n i m m u n i t y

. S e c t i o n 1 9 8 3 e x p l a i n s 1

t h a t “ [ e ] v e r y p e r s o n w h o

. . . s u b j e c t s

, o r c a u s e s t o b e s u b j e c t e d

, a n y c i t i z e n o f t h e

Altho ugh the Trus tee s did not rais e § 1983 clai ms in thei r fil ings to the dis tri ct cour t, 1

the dist ric t cour t pr ope rly char act erize d the Truste es ’ cons tit utio nal clai ms as § 1983 clai ms

beca use that is the vehicl e for enjoini ng the imple me ntat ion of an allege dly uncon st itut ional

st atut e. See Pie tzsc h v. Ma ttox

, 719 F.2d 1 2 9

, 132 (5t h Cir. 1983) (“ [P] laint iff s have so ught

dec larat ory and inj u n c t i v e reli ef unde r 42 U. S. C. § 1983 wi th regar d to the fac ial

uncon st itut ionali ty of thes e st atut es .” ); see al so Ha mi lton’ s Bogar ts, Inc. v. Mi chi gan

, 501 F.3d

644, 649 (6t h Cir. 2007) (“ Plaint iff s brou ght this act ion unde r 42 U. S. C. § 1983, allegin g that

the st a t ute and rule s violat e the Firs t, Fift h, and Fourt eent h Ame ndm ents

, and requ es ting

dec larat ory and injunct ive reli ef. ”)

.

5 Case: 09-20732 Document: 00511367666 Page: 5 Date Filed: 02/01/2011N o

. 0 9

- 2 0 7 3 2

U n i t e d S t a t e s o r o t h e r p e r s o n

. . . t o t h e d e p r i v a t i o n o f a n y r i g h t s

, p r i v i l e g e s

, o r

i m m u n i t i e s s e c u r e d b y t h e C o n s t i t u t i o n a n d l a w s

, s h a l l b e l i a b l e t o t h e p a r t y

i n j u r e d

. ” I

d

. ( e m p h a s i s a d d e d )

. I n c a s e s w h e r e a p a r t y s e e k s t o e n j o i n t h e s t a t e

p u r s u a n t t o § 1 9 8 3

, t h e S u p r e m e C o u r t e x p l a i n e d t h a t s o v e r e i g n i m m u n i t y b a r s

a p a r t y f

r o m d o i n g s o b e c a u s e n e i t h e r t h e s t a t e n o r i t s a g e n c y i s a “ p e r s o n ” f o r

p u r p o s e s o f

§ 1 9 8 3

. Q u e r n

, 4 4 0 U

. S

. a t 3 4 1

. T h e T r u s t e e s d o n o t c l a i m t h a t t h e

S t a t e h a s w a i v e d i t s s o v e r e i g n i m m u n i t y

. T h u s

, b e c a u s e t h e T r u s t e e s s e e k t o 2

e n j o i n t h e S t a t e ’ s a c t i o n s p u r s u a n t t o § 1 9 8 3

, t h e i r c l a i m s a r e b a r r e d b y t h e

E l e v e n t h A m e n d m e n t

. S e e Q u e r n

, 4 4 0 U

. S

. a t 3 4 1

. T h i s a l s o a p p l i e s t o T E A a s

i t i s a s t a t e a g e n c y

. S e e P

. R

. A q u e d u c t & S e w e r A u t h

. , 5 0 6 U

. S

. a t 1 4 4 ; s e e a l s o

C o g g i n v

. L o n g v i e w I

n d e p

. S c h

. D i s t

. 2 8 9 F

. 3 d 3 2 6

, 3 3 0 n

. 9 ( 2 0 0 2 ) ( r e c o g n i z i n g

t h a t T E A i s a n a g e n c y o f t h e s t a t e )

, v a c a t e d o n o t h e r g r o u n d s b y 3 3 7 F

. 3 d 4 5 9

( 5 t h C i r

. 2 0 0 3 )

.

I V

.

A c c o r d i n g l y

, w e A F F I R M t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s j u d g m e n t a s t h e S t a t e a n d

T E A a r e e n t i t l e d t o E l e v e n t h A m e n d m e n t s o v e r e i g n i m m u n i t y

.

The Trus tee s do not add res s the dis tri ct cour t’s so verei gn im mun ity hold ing in thei r 2

brie f to this cour t. Mo reo ver, beca use the Trus tee s did not fil e a rep ly brie f, they have not

co u n ter ed the Sta te’ s so verei gn im mun ity argum ents

, wh ich are rais ed in the St a te ’s re sp on se

. At oral argum ent, the cour t ask ed the Trus tee s’ couns el to res pond to the so verei gn im mun ity

argum ent. Couns el requ es ted the oppor tunit y to file sup ple me ntal br ief ing, w hich the cour t

agree d to per mi t. Ho we ver, no s upp lem enta l b rief ing w as fil ed.

6 Case: 09-20732 Document: 00511367666 Page: 6 Date Filed: 02/01/2011