會議：立法院第11屆第1會期司法及法制委員會第8次全體委員會議（2024-03-21）
議程：邀請立法院秘書長列席就「中華民國總統至立法院進行國情報告及詢答模式之建議」進行專題報
告，並備質詢
發言委員：林思銘

林委員思銘：（10時43分）謝謝主席。秘書長，那我就直接問了喔！
周秘書長萬來：謝謝林委員，你好。
林委員思銘：今天大家對於憲法增修條文第四條第三項「立法院每年集會時，得聽取總統國情報告」的部分，剛才幾位委員的詢答，各自解讀，我想有人認為總統是不得拒絕，但我剛才聽秘書長回答羅智強委員的時候，你說總統確實不得拒絕，你可以把法源依據講出來嗎？為什麼你認為總統不得拒絕到立法院，如果立法院邀請他來，也經過我們提議，也經過院會決議，他就必須要來，你認為他不得拒絕，但是你剛才回答翁曉玲委員時好像講的態度又很曖昧，那是你回答羅智強委員的才對，還是說你的態度上目前還沒有一個定論？
周秘書長萬來：林委員，我這樣報告，因為第十五條之二的設計等於是義務性的設計了，所以他當然一定要來。
林委員思銘：是啊！
周秘書長萬來：因為我們在研析的時候加上總統不得拒絕，一樣的結果啦！
林委員思銘：所以他不得拒絕嘛！即便我們……
周秘書長萬來：不是，我們本身這樣的規範，他就一定要來，就是義務性的設計，林委員是學法的，您也知道。
林委員思銘：所以他可以耍賴嗎？
周秘書長萬來：他不能啊！
林委員思銘：不能嘛！
周秘書長萬來：加上總統不得拒絕，也是一樣的結果。
林委員思銘：所以你的法源依據就是……
周秘書長萬來：但如果他不來，那你又能怎麼樣？
林委員思銘：秘書長，剛才因為幾位委員說，這個好像有違憲，說我們依立法院職權行使法邀請他來，他可以不來的意思，就是說職權行使法的規定好像有違憲。所以我想問你，你可以很明確地說出他不得拒絕的法源依據是憲法，還是我們立法院的職權行使法嗎？
周秘書長萬來：因為現在憲法、職權行使法都沒有這種規範，所以我剛才才跟林委員報告，這是義務性的設計，在我們第十五條之二有這樣的規定，當然他一定要來……
林委員思銘：所以他就有義務要來，要到立法院來做國情報告。
周秘書長萬來：如果他不來，我剛才也跟林委員報告，翁委員16人所提的提案，加上總統不得拒絕，我也沒有反對，都尊重你們的意見，我只是說這個寫法裡面到底跟不寫有什麼差異。
林委員思銘：所以絕對沒有違憲，反正他不得拒絕，沒有所謂違憲的問題。
周秘書長萬來：這是義務性的設計，本來就是……
林委員思銘：好，接下來我再請問一下，我國的制度，現在憲法的規定或者是立法院職權行使法的規定，跟您提出給我們參考的兩個美國跟法國的制度相比，他們不一樣的地方在哪裡？
周秘書長萬來：跟林委員報告，因為每個國家的憲政文化不一樣，這個只是我們法制局做的一個研析，把各個國家拿來對比，提供參考……
林委員思銘：因為時間有限，你告訴我不同之處在哪裡？
周秘書長萬來：因為法國是明定在裡面，第十八條明定是這樣的；而美國是他直接國情報告完就離開了，所以我們本身……
林委員思銘：好，我告訴你，國情報告的發動權，在美國跟法國都是由總統主動發動的，我看你的附表有這樣寫，而我們立法院職權行使法是立法院可以主動提議，可以邀請他來。
周秘書長萬來：對，沒錯。
林委員思銘：所以這是兩個不同之處，對不對？
周秘書長萬來：對，我有特別這樣寫。
林委員思銘：所以我個人就會贊同你剛才提的，其實不管依照我們憲法的規定或者立法院職權行使法的規定，總統完全沒有拒絕的權利，因為我們跟法國不一樣，法國跟美國是可以由總統主動說他要來做國情報告，但我們是可以主動邀請他來，我們多了一項這種權力，所以總統到立法院來報告，如果依照我們立法院的職權行使法，等於是他的一個義務。
周秘書長萬來：第十五條之二的規定是義務性設計，他就要來，他一定要來……
林委員思銘：他要向人民的國會來負責，這他的義務嘛！
周秘書長萬來：第二項是他主動，他自己主動，還要立法院同意他才能來。
林委員思銘：是啊，才能來。
周秘書長萬來：第一項是我們自己……
林委員思銘：所以我們的設計跟美國、法國完全是不一樣的。
周秘書長萬來：不一樣。
林委員思銘：我們國會有主動發動權，只要邀請他來，他就不能抗拒，他必須到人民的國會來向立法院做國情報告，也接受質詢。大家對於到底可不可以質詢總統或者是要採什麼方式一直有意見，民進黨剛才講違憲，也提出很多的看法，這我們表示尊重。我看了一篇報告，這位學者其實也是偏民進黨的，他提出，我國不是採內閣制的國家，非內閣制的國家有質詢制度是不正常的，若是取消質詢制度，臺灣就變成行政與立法分立的國家，但是在還沒有修改制度以前，行政單位還是不能抗拒質詢，而該率領各部會首長備詢的是總統，因為總統才是國家的最高行政首長。為什麼他這樣講？因為我們採雙首長制。剛才翁曉玲委員也提出了很精闢的見解，也提出說我們的總統有非常多的職權，其實修憲之後，現在的行政院長只是總統的幕僚長，有關國家安全的重大方針、大政方針，都是由總統來負責，所以其實率相關部會首長來受質詢的應該是總統，總統不應該躲在背後，才是對人民的國會負責。有人講立法院是人民選出來的，總統也是人民選出來的，但他不用對我們負責，你覺得這樣的講法對嗎？
周秘書長萬來：以現行增修條文第三條的規定，是行政院向立法院負責，行政院院長是最高行政首長，如果在實務上解釋運作，變成是……現在因為立法院不能對行政院行使同意權，所以行政院院長已經漸漸地變成總統的幕僚長，實務上就變成這種狀況。但憲法規定還是行政院跟立法院負責，這個機制變成要改變。
林委員思銘：我要告訴你，其實總統到立法院來做國情報告並接受立法委員質詢，是符合現階段憲政的設計，因為國家大政方針真正的決定權在總統，行政院院長只是他的幕僚長，現在行政院院長的任命根本不用經過立法院同意，也不用經過副署，所以總統才是真正應該要受監督的對象。我覺得這樣的制度設計是依照憲政的精神，總統絕對要到立法院來做國情報告並且接受立法委員質詢。接下來，我再請教你，憲法增修條文第四條第三項規定，總統必須就國家安全大政方針到立法院來做國情報告。總統國情報告跟行政院院長施政報告主要的不同在哪裡？
周秘書長萬來：兩種方針裡面，大政方針的個案跟通案不太一樣，我們長期說國防、外交、兩岸是總統的職權，其他的大概由行政院來，這是外界的分析。
林委員思銘：所以你認為他僅就憲法上所規定國防、外交的職權來做國情報告？
周秘書長萬來：所以第十五條之二才會寫「國防安全之大政方針」，所以這次我知道……
林委員思銘：針對國家安全的大政方針，你可以列舉幾項給大家瞭解嗎？你認為有哪幾項？除了國防、外交，還有什麼是國家安全的大政方針？
周秘書長萬來：這裡我要先補充一下大法官陳新民教授所說通案跟個案的差異性，個案大概就變成行政院，他所謂的大政方針是通案的……
林委員思銘：我瞭解個案跟通案，但是我現在是問你國家大政，除了我們說總統在憲法上是主責國防、外交，這是他的職權嘛！
周秘書長萬來：對。
林委員思銘：除了國防、外交以外，如果他來立法院做國情報告，國家安全的大政方針是不是不只限於國防跟外交，還有其他的議題吧？比如少子化的議題，他要不要來報告？這是不是國家安全的大政方針？
周秘書長萬來：這個就是……
林委員思銘：人口的政策難道不是國安的問題嗎？
周秘書長萬來：我知道委員的提案有擴及到這個……
林委員思銘：其他的重大政策、能源政策……
周秘書長萬來：對，其他的重大政策。
林委員思銘：食安政策、國人健康的問題，難道不涉及國安嗎？
周秘書長萬來：我們都充分尊重委員所寫的提案內容，所以我未便表示什麼……
林委員思銘：所以我才問您的意見看怎麼樣。
周秘書長萬來：這邊我不好……
林委員思銘：最後結論，總統是國家元首，行政院院長必須對總統負責。因為我們這次修法也提到總統的國情報告到底要什麼時候來做，我建議他一定要優先於行政院院長，畢竟總統才是真正的一國元首，如果他的國情報告比行政院院長還後面，你認為這樣的順序安排對嗎？
周秘書長萬來：如果以我個人意見，這加了第三項，要新任的總統到立法院來的規定，我個人是比較……我現在是講個人意見，我是非常贊同啦！我非常贊同啦！
林委員思銘：對啊！所以國情報告優先於行政院長的施政報告。
周秘書長萬來：這裡面的情形是……
林委員思銘：未來如果我們立法院真的邀請總統來做國情報告，應該是在2月1日我們集會的時候馬上就安排吧？
周秘書長萬來：這個我都尊重啦！我尊重，我沒有特別的看法。
林委員思銘：那你的個人意見是怎麼樣？你個人的意見是尊重，那是尊重我的講法，還是你……
周秘書長萬來：針對委員所提的提案，大家去……
林委員思銘：應該優先於行政院長啦！
周秘書長萬來：我未便表示這個情況，因為就是一個建議，給……
林委員思銘：這我的建議啦！OK，以上，謝謝。
主席：好，謝謝。稍後在吳委員思瑤詢答完畢之後，我們就依照先前的宣告處理臨時提案。接下來請吳委員思瑤進行詢答。