會議：立法院第10屆第8會期司法及法制委員會第11次全體委員會議（2023-10-25）
議程：一、邀請考試院秘書長、行政院主計總處副主計長、銓敘部部長、公務人員退休撫卹基金管理局
局長率所屬相關單位列席就「112年公教退撫新制實施後，原退撫基金財務缺口如何補？」進行
專題報告，並備質詢；二、審查考試院函請審議廢止「公務人員退休撫卹基金監理委員會組織條
例」案
發言委員：林淑芬

林委員淑芬：（10時46分）謝謝主席！我現在先談一下公務人員協會的這個修法啦，我們對於聯合國公民和政治權利國際公約，它已經內國法化了嘛，在這個裡面其實已明定我們人人有結社自由的權利，包括為保障其本身利益而組織及加入工會之權利；並不禁止對軍警人員行使此種權利，加以合法限制。我們其實已經內國法化了以後，但是我來看這個修法裡面，秘書長，你知道我們教師也可以組工會吧？
劉秘書長建忻：是，我知道。
林委員淑芬：當時教師組工會本來政府的態度也是相當地強硬，為什麼會同意呢？
劉秘書長建忻：這個我印象中是在馬總統時代，那個討論過程、細節我沒有很瞭解。
林委員淑芬：對，當時為什麼不是修在公務人員協會法裡面？
劉秘書長建忻：因為教育人員有另外一個法。
林委員淑芬：不是，抱歉！對，它是直接在工會法裡面就放寬了「教師得依本法組織及加入工會」；那勞工團結權它上面修法的理由有講到─團結權是勞動三權之首，對提升勞動條件的確保是至為重要；它也是參照經濟社會文化權利國際公約，還有公民與政治權利國際公約。我們2009年就通過這兩公約都內國法化了，也參照ILO第八十七號公約的精神，明定了教師可以組工會，所以就這樣子修法放進去。教師的團結權它上面有寫說，與一般勞工同受保障，但僅於這個工會組織型態，考量其特殊性，修正條文第六條另予限制，原為第三項規定，就是說，大概限制他們不得罷工啦！所以顯然就是結社團結權很重要。我們現在看你因應消防人員想要組工會的這個議題，你們是說就修在公務人員協會法，那我有一點好奇，看一下你們的修法版本，修法版本第二十三條講說，公務人員協會以會員或會員代表大會為最高機關。其中第二項講，下列事項應經會員或會員代表大會的議決，其中第五款是「協商事項之提出」，他們的會員大會可以提出協商事項，可是協商機制在哪裡？你們說他們可以在協會裡面行使團結權，會員大會可以在開會的時候議決協商事項。你們說他們有團結權，可以議決協商事項，可是協商事項要到哪裡跟你們一起行使？第一個就是結社、團結權，接下來就要有協商權，一般勞工協商不成的話當然還有爭議權，可以罷工。我們不討論你們的團結權門檻有多高，雖然想要組工會的消防人員認為門檻非常高，但是你說在公務人員協會法裡面修法就可以讓他們有團結權。對，要落實到能夠協商啊！可是他的協商機制在哪裡？哪裡有規範到協商？
劉秘書長建忻：協會法裡面有這個機制，我請部長……
林委員淑芬：哪裡？哪裡有講到「協商」這樣的字眼？
周部長志宏：第七條規定公務人員協會對於下列事項可以提出協商，我們這次也增加了很多協商項目可以協商，而且過去就已經有協商的例子。
林委員淑芬：協商工作簡化、績效評核、訓練進修。
周部長志宏：這是舊的。
劉秘書長建忻：原來有協商、調解、爭議裁決……
周部長志宏：我們都有……
劉秘書長建忻：是不同層次的機制。這一次修法沒有觸及程序的條文，但是如果去查整本法律看得到那個程序。
林委員淑芬：我看你們的這個版本就是舊法、新法的修法對照。
周部長志宏：因為它是部分條文修正，所以沒有把全部的條文都列出來。
林委員淑芬：第七條有寫。
周部長志宏：對，協商事項本來就可以……
林委員淑芬：我這裡有版本，我現在唸的就是你們新的版本，你們新增加工作簡化、業務績效評核基準，第六款訓練及進修，第七款員工身心健康協助，第八款非全國一致性規定的福利措施，對，你是講這個。但是對消防人員來講，他們的協商內容可能包含……
劉秘書長建忻：委員，你關心的程序應該是協會法第二十八條，有說公務人員協會依照第七條提出協商，應就協商事項之性質向各該事項主管機關提出。接獲案件的機關應該怎麼做，這個就在後面的第二十九條、第三十條這些條文裡面。到第三十一條就有規定如果協商不成就進入調解程序，所以第三十二條後面又有調解的規定，後面還有爭議裁決。
林委員淑芬：對，我現在講的是，消防人員為什麼要組工會，而不是使用你們這個機制？因為就像消促會的秘書長說的：「我們想要的是跟行政機關對等協商的權利」，他們想要談的不是你們開放的這些項目，什麼爭取勤休、工作簡化、業績績效而已，他們要爭取的是人力配置、裝備等問題，還有檢討救災現場相關的核心因素，可是你們現在修法講的是員工身心健康協助、福利措施、訓練進修，這當然也很重要，但是對他們來講，更核心的是我剛剛講的那些。他們還有說以社團法人身分去爭取權利的時候，經常被各縣市首長及消防署問到，你憑什麼代表全臺灣的消防員？你們說可以有一級機關、二級機關、三級機關，他們可以有團結權，門檻要800人、400人以上，相對於我們一般組工會是30人，你們是要求400人、800人，這樣的門檻過高。
周部長志宏：跟委員報告，因為協會法的設計是協會成立以後，有法定的參與權跟協商地位，所以它的代表性要稍微高一點。我們當然也考慮到，過去依協會法不容易組成是因為門檻太高，所以有降低……
林委員淑芬：對，你把800變成400。
周部長志宏：400然後再降到200，但是還有一個總員額五分之一的規定。
林委員淑芬：但是我問你，教師組工會有這麼高的門檻嗎？他用工會法……
周部長志宏：對。
林委員淑芬：我們就是30人。
周部長志宏：教師組工會，但工會沒有法定的參與權跟協商地位，因為工會要有團體協約的協商地位，還是需要會員占僱用企業二分之一以上的員工才行，所以不是30個人就有代表性。
林委員淑芬：你知道除了工會以外，其實勞基法就講他們還有勞資會議這個機制。
周部長志宏：勞資會議……
林委員淑芬：勞資會議是至少3個月必須開一次，這是第一個。第二個，團體協約法裡面講這個發動權不是說行政機關要開，他可以自己發動，勞資雙方都可以發動，然後雙方都必須進入協商，是強制協商，都要提出對應方案，而且如果協商不成當然還有爭議權。你現在講的好像你們的門檻多麼的降低，已經調降門檻，你們也放寬了協商事項，好像是這樣子。但是人家也講得很清楚，這個門檻對他們來講，相較於勞工正式的團結權、結社權，簡直是達不到的羞辱式修法，他們的想法是這樣；消防員工作權益促進會的講法是說，簡直是擴大團結訴求羞辱式的修法。
周部長志宏：委員，這是個誤會，因為我們的規定……
林委員淑芬：你說的協商權，雖然你們增加項目，但是主管機關還是握有最終的裁示權，能決定是否要納入協商範圍，所以他們還是認為這個有協商等於沒有協商。當然他們還想要有爭議權，至於爭議權要不要擱置或者要不要給予，協會法裡面沒有這種事情；如果是教師工會的話，當然是先擱置下來了。但是光是講團結權、結社權，門檻就設定這麼高，而且只有團結權，沒有給他完整的協商權利，協商就是要尊嚴、對等，如果最後都要等雇主裁示，主管機關握有最終的裁示權的話，他們當然不覺得對等。
周部長志宏：跟委員說明，有關於門檻的部分，雖然我們規定二級機關跟三級機關有一定的人數，但還有一個是編制員額的五分之一。現在有很多機關的編制員額少，其實五分之一就不到30個人，但是我們規定最少要30個人，所以……
林委員淑芬：好，沒關係，我……
周部長志宏：有58個機關是30個人就可以成立。
林委員淑芬：沒關係，這個都是你的講法，我現在問秘書長……
周部長志宏：這個是計算的結果。
林委員淑芬：你支不支持他們有團結權？
劉秘書長建忻：協會法就是團結權的機制。
林委員淑芬：可是人家講這是一個門檻高到達不到的團結權。
劉秘書長建忻：其實消防員同仁全國有一萬多人，如果特種協會的話，400人的門檻……
林委員淑芬：可是有一些如果要跟地方政府協商……
劉秘書長建忻：他還是可以跟地方政府協商。
林委員淑芬：他可以，但是他的門檻就是比一般的還要高很多。
劉秘書長建忻：其實400人……
林委員淑芬：有團結權以後，還必須要有實質、能夠對等的協商權，如果你給他一個團結權，可是沒有權利平等關係的協商權，他也沒有辦法。
劉秘書長建忻：協商後來調解，調解就有調解委員，調解上面是爭議裁決，爭議裁決也有爭議裁決……
林委員淑芬：爭議裁決最終還是由主管機關裁決。
劉秘書長建忻：不是那一個主管機關……
林委員淑芬：但還是行政機關。
劉秘書長建忻：爭議裁決的委員是行政機關，沒有錯。
林委員淑芬：是啦！但是我們在勞雇關係裡面，絕對不是再加資方、雇主的另一個資方代表來裁決。
劉秘書長建忻：假設用工會制度，因為是私部門的勞資在協調，最後就會回到政府的機制。我們這個協會是公務員，公務員跟他的雇主，他的雇主就是政府機關，但是不可避免最後要協調，爭議裁決還是用政府的機制，因為沒有更上位的層次。委員剛剛講他們想要討論一些議題，這個協商權之外也有建議權，還有一些比如說相關法令研修過程的參與……
林委員淑芬：是啊！只有建議權。
劉秘書長建忻：都可以反映意見。
林委員淑芬：現在我的意思是說，它們其實都是類似建議權，而不是協商權。
劉秘書長建忻：也有協商權。
林委員淑芬：就是他們的協商權也像建議權，這個建議權第一個，當然協商權是可以提出來討論，但理論上還是建議的屬性，特別你們在建議的屬性裡面都是資方發動的，我要開會，我必須要通知你，然後你可以建議什麼東西，是「得」建議什麼東西，這樣子而已。但是你們一方面覺得人家要有結社權，事實上，人家看你們就是覺得會不會擔心公務人員協會參與太多決定，會影響國家的效率，或你們認為在行政上會讓你們有窒礙難行之處，會花很多心力在這裡面。我們可以看看其他國家，其他國家也都有經驗，也都有實務可以討論。你們這樣子看起來好像要開放他們組工會，可是事實上他們協同參與的功能幾乎都剝奪掉了，變成形式上的。以德國來講，德國的公職人員代表有組織代表性原則，有公務人員、職員、工友三類，分別以各自選舉程序選出相當人數的代表組成，針對不同身分的成員有不同的參與，他們雖然不是工會，也沒有罷工權，但是所有的公職人員要共同參與這樣的運作。我們的公務人員當然完全沒有，公務人員協會也不是強制性，也沒有強制性，統統都沒有。以日本來講，日本法有協商的義務。你一直在講我們有協商權、請求權、調處權，可是你們的機關或首長不願意或不積極回應，我們這邊的協商機制的協商代表事實上也是沒辦法的，所以在這種狀況下，人家一直在講他們不接受這樣的修法，然後放在這種架構裡面。
劉秘書長建忻：我想補充兩點，第一個……
林委員淑芬：我要問的是，你們覺得要在這個會期就馬上通過公務人員協會法的修正嗎？
劉秘書長建忻：我們的想法是要不要通過，當然是尊重立法院的討論，但是修協會法，我們也不是這一次才突然匆匆提出，事實上也醞釀了一段時間。第二個……
林委員淑芬：因為人家也訴求很久了。
劉秘書長建忻：對，事實上，他們也反映過，因為沒有自己專屬的協會，所以沒有辦法反映他們特定的需求。考試院對現在的協會運作以及整個成立的普及性並不滿意，這也是我們提出協會法修法的理由，希望讓它的成立更容易，門檻更下降，然後它的功能可以更擴大，所以這次所有的條文基本上都是朝向放寬、降低門檻這樣的方向。
林委員淑芬：但是他們說你的降低門檻根本沒有降到低門檻，放寬都是言不及義，沒有真正的協商權力，你們的調處或是爭議裁決委員會等等，還是行政說了算，也就是你們的主管機關說了算。
劉秘書長建忻：其實以協會爭議裁決來講，將來組成的委員會，法定可能是銓敘部、保訓會和人總各有1位代表，但是雙方都可以各自推派2位，另外還有隨機抽籤的，從學者專家或者是原來的名單中再去抽，所以它並不是原來那個主管機關，而是超然的主管機關。
林委員淑芬：沒有啦！沒有超然，9個裡面，你說協會的人只有2個，其他全部都是行政主管機關，這裡面當然包含你們聘僱的2個學者。
周部長志宏：那個是名單裡面抽出來的……
林委員淑芬：對啦！
周部長志宏：法定的當然代表只有3個。
林委員淑芬：如果2個都是抽到他們推薦的也是5比4。
周部長志宏：因為雙方各自推薦……
林委員淑芬：雙方各自推薦也是5比4，沒關係，抽到2個學者，再加上協會的2個，加起來是4個，也是5比4。
周部長志宏：重點還是那個裁決委員會，基本上它要行使它的職權，就是要單獨來判斷這個爭議到底要如何處理是比較適當的，這個不是我們銓敘部去主導的。
主席：林淑芬委員，這個提案、這個建議是不是未來在修法的時候，大家再充分的討論，好不好？
林委員淑芬：現在你講的是修法，但是促進會是希望不要在這個架構裡面。
主席：這是他們的建議，所以我希望秘書長也聽到他們的想法，並且考量進去。
林委員淑芬：他們希望不要放在這個架構裡面。
主席：他們不希望放在這個架構裡面？
林委員淑芬：或者是這個架構其實要講的更實質，能夠有對等、尊嚴的協商，如果你擱置這個爭議權的話，除了擱置爭議權以外，其實行政部門也都很擔心，類似工會組成的人參與度越高，對行政來講更不方便，他們當然也是這樣子，一路走來始終是這樣子。
主席：瞭解，所以這個可能還要一段時間來討論。
劉秘書長建忻：我希望各機關能重視協會的成立。
主席：這是考試院的意見。
劉秘書長建忻：因為如果你不讓他有這樣的管道跟機制的話，最後還是會有權益促進會一直來對話。
林委員淑芬：我記得當時教師要組工會的時候，大家也是想很多，也是擔心很多，結果它就直接通過了，其實也沒發生什麼事，也沒有發生多大的事，或教師為了權益、為了協商而杯葛了什麼或影響了什麼。
主席：林淑芬委員，我們一起努力，好不好？
林委員淑芬：好像也沒有，我的意思是我們擔心的，其實也沒那麼嚴重。
主席：對於消防人員組工會，大家都是贊成的，只是在法制面上到底要怎麼來促成，我們可能還要再一起努力。
林委員淑芬：但是行政部門的心理建設要有。
主席：對。
林委員淑芬：你們一直覺得他們會更大幅度的參與到行政管理上，或是對於人事上有干預或什麼，可能會怕麻煩。
主席：你的建議他們應該都聽到了。
林委員淑芬：好啦，我知道啦！沒有人要質詢了，你看也沒半個人來，我講了這麼久也沒人來。
主席：我們要休息5分鐘了。
林委員淑芬：現在11點而已。
主席：你已經超過十幾分鐘了。
林委員淑芬：你剛剛說林德福質詢完要休息，林德福又沒有來。
主席：因為他只有5分鐘時間，他先離開了。
林委員淑芬：好啦！
主席：謝謝林淑芬委員，我們現在休息5分鐘。休息（11時7分）繼續開會（11時12分）
主席：現在繼續開會。接下來請林德福委員，林德福委員，林德福委員不在。劉世芳委員，劉世芳委員，劉世芳委員不在。接下來請吳委員怡玎發言。