會議：立法院第10屆第7會期司法及法制、內政委員會第2次聯席會議（2023-04-19）
議程：併案審查(一)行政院函請審議「中央選舉委員會組織法部分條文修正草案」案、(二)委員高嘉瑜
等23人擬具「中央選舉委員會組織法第九條條文修正草案」案、(三)委員沈發惠等18人擬具「中
央選舉委員會組織法第九條條文修正草案」案、(四)委員江啟臣等20人擬具「中央選舉委員會組
織法增訂第四條之一條文草案」案、(五)委員陳玉珍等19人擬具「中央選舉委員會組織法部分條
文修正草案」案、(六)委員鄭天財 Sra Kacaw 等19人擬具「中央選舉委員會組織法第三條條文修
正草案」案、(七)委員陳秀寳等18人擬具「中央選舉委員會組織法第二條及第十二條條文修正草
案」案、(八)委員伍麗華 Saidhai Tahovecahe 等17人擬具「中央選舉委員會組織法第二條條文
修正草案」案、(九)時代力量黨團擬具「中央選舉委員會組織法第六條條文修正草案」案、(十)
委員羅美玲等23人擬具「中央選舉委員會組織法部分條文修正草案」案、(十一)委員孔文吉等17
人擬具「中央選舉委員會組織法第三條條文修正草案」案、(十二)委員羅致政等17人擬具「中央
選舉委員會組織法第一條、第九條及第十二條條文修正草案」案、(十三)委員許智傑等19人擬具
「中央選舉委員會組織法部分條文修正草案」案、(十四)委員傅崐萁等18人擬具「中央選舉委員
會組織法刪除第十二條條文草案」案、(十五)委員林宜瑾等21人擬具「中央選舉委員會組織法部
分條文修正草案」案
發言委員：江永昌

江委員永昌：（11時48分）謝謝主席。請教中選會主委，第一個部分，其實本席之前和你們詢答時就說了，一個是全國性公投，一個是地方性公投，如果今天基隆的公投，例如之前的核四是否續建、重啟等等，假如從全國性公投，或者從中央的事務來看，它是能源供應的問題，甚至可以拉到國防問題；但是如果從地方的角度來看，因為地方的自治事項裡面就有環境生態的保護，所以依據地方自治事項發起公投時，它就是地方性公投。有些事情真的單純就是地方事務，但是有很多全國性的事務，尤其是關係到重大建設的時候，它可能不只是中央的事務，也會牽涉到一些地方的權責，例如以能源供應的角度來說，核能問題就是這樣，因為最後被否決了，所以核四就沒有再重啟；如果地方以保護生態為理由，也覺得不要再重啟，目的相合就還好。萬一全國性公投和地方性公投案件的面向不一樣，但其實是討論同一件事情，當公投的結果不一樣，那就很難處理了。上次本席就教過您，這樣該怎麼辦？從能源角度切入是全國性公投；從環境保護的角度來看是地方性公投。
主席：請中選會李主任委員說明。
李主任委員進勇：這一次基隆的公投案，第一次提出來的主文是在基隆市的海岸和海域填海造陸，它的範圍是這樣；第二次的主文，不管它是所謂的修正或補充說明，它改了一些文字敘述，把海岸和海域改為水產動植物養殖，雖然主文做這樣的修改，但就我們看到的，行政院委託內政部所做的認定公文，其實針對這方面都有做一些說明。也就是說，雖然主文這樣修正，但它還是涵蓋中央的權限，不歸於地方自治的範圍之內，所以我們認為這還是一樣的案子。
江委員永昌：你的解釋和本席的看法有出入。例如本席剛才說的核能案，你可知道，其實我們有一個低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例，那個條例是說，要做核廢料最終場所必須經過地方公投，所以光是核能，它就不只是全國性的公投題目，在這個設置條例當中也允許有地方公投，等於有雙重把關，但是基隆第四接氣站的填海造陸就沒有這樣的規定。不過你們也不能反駁，地方政府如果不談協和電廠、不談到台電，今天的公投題目如果是關於環境生態保護，你們還真的不能說這裡面完全沒有地方自治的權責，你理解本席的意思嗎？
李主任委員進勇：是的。
江委員永昌：回頭來看剛才你們說的，之前是林右昌當市長，他根據基隆的公投自治條例，對是否屬於自治事項有疑慮時，不管是依照公投法或地方制度法，往上送行政院認定，行政院也認為這非屬地方自治事項。但現在是謝國樑當市長，而且題目也換了，這裡面就有一個疑慮，到底是由誰認定？關於爭議解決的制度，本席等一下會再補充，因為它始終會存在啦！如你所說，難道地方不可以說這是為了保護環境、保護生態嗎？本席認為這就是雙重把關，只不過沒有像核四的最終處置場在條例中允許設定地方公投，而是直接就拉到全國性公投，變成以這樣的方式處置。其實新北市並沒有做過最終處置場的地方性公投，也因為沒有縣市願意做，所以現在核電廠的核廢料就放在電廠裡面，我們也討論過這個問題。我們沒有辦法細分這件事情完全和地方無涉，這是沒有辦法做到的，本席覺得這個問題始終要處理。所以本席要告訴你，第一個，現在謝國樑認為這屬於地方自治事項，所以他不主動提到行政院認定，你剛才也回答其他委員，你們是從地方制度法來看，在地制法當中……
李主任委員進勇：不是的，其實地制法的部分是吳怡玎委員問到，如果再另外提一個案子時……
江委員永昌：當現任的市長、地方首長，或是地方的局處首長皆為選委會的總幹事、主委的時候，他們不覺得有疑義，因此不提出爭議處理時，你們要用什麼方法處理？第一次公投主文提出的時候，本席也盤點了法律，其實填海造陸牽涉的是國土計畫法，使用許可是中央主管，但施工計畫的許可是地方政府，所以你們不能說地方政府沒有權責啦！但是也有但書，如果有國防、公共安全影響或是跨縣市時，就又回到中央審議，也就是填海造陸這件事又回到中央審議。如果你們勉強用這一條，以國防或是能源供應不足等安全問題，把它拉回到中央審議的話，其實也很勉強，因為國土計畫法當中的施工計畫許可，地方政府是有權力的。本來這是雙把關，你們卻把權責都拉回來，認為這非屬自治項目，變成只靠中央把關，這就和本席說的不同。一件事情如果要有所成就的話，地方同意、全國也同意，這才是比較好的狀態，所以現況和本席的想法不一樣。這件事還存在一個問題，內政部函文指出這非屬自治事項，並不是以本席剛才說的國土計畫法做為理由，而是因為交通部把它納入基隆國際商港港區範圍內，所以這個部分依據商港法的規定屬交通部權限，而非地方自治。如果關係到商港法當然是交通部的權責，可是回頭來說，難道地方為了保護自己的生態環境，不能以這個方向思考嗎？我們先不論對錯啦！只先論程序，難道他們這樣的思考方向不可以嗎？本席把它講完，你們現在以其為非地方自治事項，所以用地制法處理，這是上次林右昌市長提出來的，但是現在謝國樑市長並沒有向中央提出疑義，這是有差別的，請回答。
李主任委員進勇：謝謝委員的指教。中選會的立場是根據公投法、根據基隆市公民投票的地方自治條例相關規定，在我們的權責範圍內表達看法。當然，這牽涉到一個比較複雜的問題，就是中央和地方權限的劃分，這個界線在什麼地方？當這個界線發生爭議的時候，到底要怎麼認定？這個恐怕就超出中選會的職權範圍。但是相關法律有規定一個程序，可以按照這個程序去解決，中央選舉委員會也會按照這個程序的結論處理相關選務，這一點我必須特別報告。
江委員永昌：好的。本席把剛才說的整理給你聽，當中央和地方都是同一黨執政時，地方縣市尊重中央，大家互相配合，所以就來請示這到底是否屬於地方自治事項，反正到時候是行政院做決定，各部會又是主管機關，所以大家好談、好講，這個事情就可以比較圓滿的處理；但現在問題發生在和中央政府不同政黨執政的縣市，他們不送到行政院，但中央直接以地制法為由，認為這是中央各該主管機關的業務，不是地方的自治事項，變成由中央各部會自己說話，要行政院予以撤銷、變更、廢止或停止執行，這是地制法第七十五條第四項的規定。現在的問題是，當中央和地方不同政黨執政時，就會引用這一條，這一條是行政處分嗎？當地方不詢問這是否屬於自治事項時，地方選委會是聽地方政府的，雖然你們是上級單位，他們屬於你們的下屬，但他們會受限於地方政府，所以硬要辦公投，你們依據地制法的行政處分要怎麼結束這個爭議呢？
李主任委員進勇：即便是中央和地方分屬不同政黨執政……
江委員永昌：現在事情就是發生了。
李主任委員進勇：我們也不樂見啦！我們也不希望因為政黨執政的問題而影響到依法行政的程序，所以我們還是期待不只中央要依法行政，也希望基隆地方政府能依法行政，依什麼法呢？大家也不要對嗆啦！不要……
江委員永昌：但是現在無法可依。
李主任委員進勇：有啦！怎麼會沒有？
江委員永昌：本席等一下舉其他國家的例子。
李主任委員進勇：包括地方制度法、憲法訴訟法等等，其實都是一些解決的機制，大家把這個機制走完一定會有一個結論，然後按照依法得到的結論執行，這樣比較民主、也比較理性。
江委員永昌：如果雙方配合，事情當然就會圓滿，或者讓地方充分了解，我們直接有魄力的進階到全國性公投處理。其實本席本來是主張雙把關啦！地方公投沒通過，中央公投也沒通過，那就不要做，而且不該做的就不要做，大家一起保護生態。可是你們今天已經用權限把案件拉回來，認為這非屬地方自治事項，這些本席剛才解釋過，現在就不再重複，你們把它切的乾乾淨淨，認定它就是全國性事務，所以只能辦全國性公投。但就算本席肯認這一點，本席也要提出問題，因為現在的地制法也是有缺陷的，第一個，對於第二次的主文，現在謝國樑不以有疑慮為由送到中央認定，他們要直接辦理公投，你們是否已經函文、公告要求他們停止執行？你們做了嗎？如果你們做了……
李主任委員進勇：這個部分沒有，而且權限也不在中選會。
江委員永昌：好，問題來了，根據地制法當中的第八項，假設基隆市政府先去申請司法解釋，而你們還沒有停止第二次主文的公投執行時，他們是可以繼續執行公投的；除非你們已經停止這個公投，因為這是一個行為，如果是這樣，當他們去申請司法解釋時，在司法解釋之前可以繼續保持停止的狀態。這兩者是不一樣的，是你們先停止，還是他們先申請司法解釋？你也擔任過市長，如果縣市議會通過的自治條例，有違憲、違法或違背法律授權時，你們予以廢止也就廢止了。可是現在是公投的投票行為，你們總不能要求警察到時候到所有投開票所制止他們的行為，這是萬萬不行的，但如果他們真的要這樣做呢？或者審計單位說不行，因為中央認為這非屬地方自治事項，所以不可以用公帑，如果用公帑，到時候會怎麼樣之類的，這樣就會陷入政治紛爭，本來是大家可以基於理性、公平共同決定的議題，最後卻會陷入政治紛爭，因為他們硬是要做啊！
李主任委員進勇：是，謝謝委員。我們是一個法治的國家，也是一個文明的國家啦！大家完全按照法律的規範行事，就可以避免這樣的狀況。
江委員永昌：現在就是法律出現空洞的地方。我們盤點一下其他國家的例子，如果是不同黨執政的中央和地方，僅靠地制法第七十五條去介入，本席認為實在是不夠啦！其實很多國家都是直接申請憲法法庭解釋，尤其是歐洲，以及美國有公投的多數州也是一樣，你們都可以去看一下。本席簡單說一下，像瑞士，他們的權力是賦予聯邦議會；義大利在程序的部分是交由最高法院的成員組成中央公投委員會審查；最近法國要把退休年齡提高到六十四歲的法案，也是由法國的憲法委員會審查是否成案，最後是駁回公投申請；美國在程序和實質上，本席剛才提過，現在再說明一下，雖然各州規定不一，但是他們有審查機制，這些你們都要去看一下。
李主任委員進勇：是的。
主席：請把握時間，因為已經超過一倍的時間，15分鐘了。
李主任委員進勇：我再補充說明一下，基本上中選會還是希望能夠透過法制規定的程序進行，剛才委員有特別提到地制法第七十五條第四項，我們認為這個問題……
江委員永昌：我是說是靠它真的不夠。
李主任委員進勇：我們認為關於這個問題的解決，也許大家也可以參考一下司法院大法官釋字第553號解釋，除了走憲法訴訟的途徑之外……
江委員永昌：還要看是地方政府先申請司法解釋，還是你們先停止執行。
李主任委員進勇：對，這個問題錯綜複雜。我們認為就是把它簡單化，大家按照法律規定走，法律規定除了第七十五條第四項之外，其實大法官會議第553號解釋也可以適用，就是循行政救濟的程序，這也是一個可能的途徑。不管怎麼樣，只要是合法的途徑，大家都應該照著規定走。
江委員永昌：本席剛才說過，司法解釋和司法救濟在前或後，會有很大的差別，本席是提醒你們。
李主任委員進勇：是的。
江委員永昌：本席最後再說一個很特別的例子，2019年日本沖繩縣舉行公投，這是地方性公投，他們反對設置美國的基地，投票結果當然是反對者居多啦！公投有沒有進行？有，但是日本政府說這非屬地方自治事項，所以無效，最後還是和美國合作設置美軍基地。所以有時候也可以有另外一種思考，我們現在一直在爭論這不是地方自治事項，所以就不讓你們公投，可是在國際上也有例子，不管如何，反正這也是民意的表達，有沒有效力是另一回事，所以也可以用這樣的方式平行處理，這一點也提供你們參考。
李主任委員進勇：這是所謂的諮詢性公投，這樣的制度、概念，我們現在的公投體系並沒有採納。
江委員永昌：是啊！本來是想反映民意，讓民眾能夠充分討論，如果連這樣的自由都沒有，就會落入一個狀況，就是被議論你們沒收他們的公投，或是……
李主任委員進勇：不會啦！大家依法行事啦！
江委員永昌：所謂的依法就是依地制法嘛！除非地方縣市首長自己向行政院提出這個案子有疑慮。
主席：永昌，20分鐘了。
江委員永昌：本席是儘量提醒啦！主委，不一定在這個時候……
李主任委員進勇：謝謝委員指教。
主席：謝謝江永昌委員精彩的質詢。
主席（江委員永昌代）：請黃委員世杰發言。