會議：立法院第10屆第7會期司法及法制委員會第9次全體委員會議（2023-04-17）
議程：一、處理112年度中央政府總預算關於考試院及所屬主管預算凍結項目共12案；二、審查考試院
函請審議「考選部組織法修正草案」案；三、審查考試院函請審議「公務人員陞遷法部分條文草
案」案
發言委員：林淑芬

林委員淑芬：（10時16分）請教秘書長，公務人員行政懲處一再受到合憲與否的挑戰，被免職的這些公務員，比如丁等免職，或者是所謂的專案考績免職，他們都會主張依據憲法第七十七條，由司法機關掌理公務員懲戒的規定，以及依據憲法第十八條，保障人民服公職權，在這兩個規定上，就丁等免職他們認為違憲，被免職的人都是這樣的主張。但是司法院也一再地解釋，不管是釋字第243號、第298號、第491號，或者第583號都確認採懲戒和懲處二元制度，111年憲法法庭第9號判決也宣告是合憲的。不過在這裡面還是有一些值得我們討論的，就是行政懲處和司法懲戒，雖然我們肯認這個二元制度，但有些部分的制裁手段重疊，致使在實際運作上面，事實上是屢生爭議。所以從肯認這樣的二元制度來談的話，一般是覺得行政體系本來就有統御的必要需求，所以不管是司法院的釋字第298號或第491號都揭明，得視懲戒處分的性質，於合理範圍內，以法律規定由行政機關長官為之。但是大法官沒有解釋什麼叫「合理範圍」？我們剛剛講的憲法法庭第9號判決裡面也提到「同一事由究應……移付懲戒，並由懲戒法院作成司法懲戒處分之第一次決定，或……逕為行政懲處，再由行政法院提供事後之司法救濟，不僅在規範面欠缺共同之選擇標準可資遵循，各機關之實務作法也不盡一致。是就上述公務員權益保障或有不夠完整之處，有關機關宜適時檢討修正相關法令，適切區別懲戒與懲處事由；或就同時該當司法懲戒及行政懲處事由之情形，明定此二程序之關係」，所以顯然我們在法制面還有必須檢討之處。包括學者，像林明鏘教授在憲法法庭提出諮詢意見書，他認為行政懲處跟司法懲戒的事由都有重疊，那政府是否應依違反公務員義務的嚴重程度加以區分，或者是將違反公務員的義務加以類型化區分，以區隔並避免疊床架屋，例如專案考績一次記二大過免職，要不要在考績法中刪除？其係針對特定嚴重違失行為之處罰而非年度考績評鑑，所以專案考績的這一條事實上應該移除，或者是改列到懲戒裡面，移送司法機關進行懲戒的審理，這是林明鏘教授的建議。至於年度考績丁等汰除，雖然大家都肯認它是用人機關的權限，但因為涉及到剝奪了公務員的身分，在考績法裡面，是要考核他的年度工作表現，但丁等的話，第六條的那幾款情形顯然好像跟他一整個年度的表現無關，是以個人違失來看，譬如第六條考列丁等之情形，包括挑撥離間或誣控濫告，情節重大；不聽指揮、破壞紀律；怠忽職守、稽延公務；品性不端，都是個人違失較多，做為汰劣的要件。那我們也要問，有沒有可能機關內的吹哨者，就破壞機關形象、品性不端等等，其實會淪為各主管恣意打壓之可能？所以我們在談的是如何建立一個公平的程序以保障公務員。秘書長，你們有討論過這件事嗎？
主席：請考試院劉秘書長說明。
劉秘書長建忻：跟委員報告，憲法法庭判決之後，的確後面3個月司法院、行政院及考試院啟動了相關的考績法和懲戒法修法之協調。
林委員淑芬：開過幾次會？
劉秘書長建忻：這個我請周部長詳細說明。
主席：請銓敍部周部長（兼任公務人員退休撫卹基金管理會主任委員）說明。
周部長志宏：跟委員報告，從111年11月憲判字第9號及第10號出來以後，我們就開始跟司法院行懲廳及人事總處共同組成一個工作圈，就是在處理行政懲處和司法懲戒二程序之關係。我們現在正在修考績法，對於考績丁等的部分，免職的事由，我們會跟個別重大行為違失的這種狀況做區隔，因為就懲戒來講，主要是重大行為違失；就丁等免職的事由，應該是整體考評、對他是否適任公務員的一個判斷，所以在丁等免職的事由上我們會做一定的修正。另外，就原來一次記二大過免職的這些事由上面，有重大的違失行為，基本上其性質比較接近懲戒，就這個部分我們跟司法院現在正在協商，亦即事由還是留著，不整個刪除，發生這個事由的話是移付懲戒，因為它是相對比較嚴重的一個違失行為，所以我們就不走懲處的途徑，將來可能尋求走懲戒途徑的方式來處理。
林委員淑芬：所以你們已經討論到制度面其實的確是要改革？
周部長志宏：對。
林委員淑芬：那我做幾個建議，其實不是我的建議，就是憲法法庭認為考績免職適合由行政機關行使並為第一次決定，但是老實說，法院不適合完全取代機關就考績免職為第一次決定，因為還是要尊重所謂的行政權力、機關的用人權力，但要注意的是，行政機關作成第一次決定，此類的案件事後的救濟，司法救濟上，到底是只能審查行政處分的合法性而已，或者能不能進而去做懲戒或免職的妥當性及合目的性之審查，這個要注意，因為畢竟還是剝奪人家的公務員身分，銓敘部也要去建立這個公平的程序，避免有可能淪為用人機關的打壓機制，但是我們講第9號判決裡面，林明鏘有做一個意見書，他有表示，德國並沒有以考績免職汰除的制度，而是機關（行政部門）首長享有在先行調查程序中對公務員的違失行為認為下列處分即為已足時，得為一、申誡；二、罰鍰；三、減俸，司法機關要處理什麼？行政機關就處理這三個，司法機關要處理的就是在移送的懲戒程序享有免職、剝奪退休金、降級處分，他的意思是其實行政和司法在權力上要處理的事情應該要分開的，分開行政和司法上的懲戒處分權限讓機關首長及行政機關能夠有明確的界限有所遵循，這是他的意見。但是還有另外一個，就是中興大學法律系的林昱梅，他比較肯認如果丁等加免職或者行政權力還是有免職權力的時候，他是以德國聯邦憲法法院判決公務員免職這個個案上去分析，德國聯邦憲法法院認為，依紀律法規定，當公務員有嚴重違失，終局性的失去長官和公眾對其執行職務的信任，將被解除公務員的性質，就是公務員如果有違失，失去了行政的能力，對於公眾有侵害，失去了公眾的信任，你要解除他的這些工作的話，必須要有嚴謹的程序，他認為這個嚴謹程序譬如外部參與審查的這種機制要存在，他舉德國為例，應考量客觀行為，例如職務義務違反的性質是否侵害職務核心和重要性及重複違失的頻率、違失行為對於職務領域及第三人的直接影響，因此審查是基於個案所有有利與不利因素的總評，在這個過程中去建立公務人員的人格圖像，包含他的個人或家庭的社會關係、職業經歷、職務績效和管理、義務違反前中後的行為，這個事後的法院審理過程應採取全面性的審查，確保違法的終局就是免職的發生，所以司法不是要介入行政上的管理，而是司法要確保有獨立性，還有中立性及對行政權的監督，他當然是在同意肯認可以考績丁加免職的這個範疇裡面，但是他們也覺得考績法第六條第三項四款的個人違失事由挑撥離間、破壞紀律、品性不端等做為免職的要件和考績法第十二條第三項挑撥離間或破壞紀律的專案免職有所重疊，所以也不需要年終考績，其實最終考績跟懲處、懲戒大概是要脫鉤這樣子，你們的制度面……
周部長志宏：委員提到的這些專家意見我們都瞭解，我們針對他們的建議正在研議中……
林委員淑芬：對啦！我們來講，你們比較傾向於考績和懲戒就脫鉤，像林明鏘的意見，或者是像林昱梅的意見這樣子啦！
周部長志宏：因為這個涉及到公懲法，公務員懲戒法的懲戒事由其實是很廣，其實和考績的懲處本來就會有重疊，但是我們希望原則上重大的免職因為相當於公懲法上的撤職、休職、免除職務，這些這麼重大的事由還是走懲戒法院審理的程序，對公務人員會比較符合憲法的要求……
林委員淑芬：所以你的意思是你們未來傾向免職的這個部分會移到懲戒裡面去審理……
周部長志宏：對，朝這個方向……
林委員淑芬：就是比較像是林明鏘的意見處理。
周部長志宏：朝這個方向。
林委員淑芬：是嘛！
周部長志宏：是。
林委員淑芬：如果沒有朝向那個方向，我們還是要建議，如果行政權上想要握有免職的權力，你必須要有外部參與審議的機制，讓那個程序完整一點……
周部長志宏：丁等免職的程序我們會設計到比較嚴謹，而且那個事由……
林委員淑芬：我是說你們行政懲處上面還會不會保留免職？
周部長志宏：丁等免職還是會保留。
林委員淑芬：那你就要小心這個程序上應該更完備。
周部長志宏：是，程序我們會設計得比較嚴謹。
林委員淑芬：好。
主席（謝委員衣鳯）：請江委員永昌發言。