會議：立法院第10屆第7會期司法及法制、內政委員會第2次聯席會議（2023-04-19）
議程：併案審查(一)行政院函請審議「中央選舉委員會組織法部分條文修正草案」案、(二)委員高嘉瑜
等23人擬具「中央選舉委員會組織法第九條條文修正草案」案、(三)委員沈發惠等18人擬具「中
央選舉委員會組織法第九條條文修正草案」案、(四)委員江啟臣等20人擬具「中央選舉委員會組
織法增訂第四條之一條文草案」案、(五)委員陳玉珍等19人擬具「中央選舉委員會組織法部分條
文修正草案」案、(六)委員鄭天財 Sra Kacaw 等19人擬具「中央選舉委員會組織法第三條條文修
正草案」案、(七)委員陳秀寳等18人擬具「中央選舉委員會組織法第二條及第十二條條文修正草
案」案、(八)委員伍麗華 Saidhai Tahovecahe 等17人擬具「中央選舉委員會組織法第二條條文
修正草案」案、(九)時代力量黨團擬具「中央選舉委員會組織法第六條條文修正草案」案、(十)
委員羅美玲等23人擬具「中央選舉委員會組織法部分條文修正草案」案、(十一)委員孔文吉等17
人擬具「中央選舉委員會組織法第三條條文修正草案」案、(十二)委員羅致政等17人擬具「中央
選舉委員會組織法第一條、第九條及第十二條條文修正草案」案、(十三)委員許智傑等19人擬具
「中央選舉委員會組織法部分條文修正草案」案、(十四)委員傅崐萁等18人擬具「中央選舉委員
會組織法刪除第十二條條文草案」案、(十五)委員林宜瑾等21人擬具「中央選舉委員會組織法部
分條文修正草案」案
發言委員：林淑芬

林委員淑芬：（12時26分）謝謝主席。今天很多委員都談到登記為候選人繳納保證金的問題，我們也看到直轄市市長登記保證金從200萬元變成150萬元，但是就選罷法第三十二條第一項所講的，繳納保證金的立法意旨是為了防止選舉人輕率登記為候選人，為了使參選人不任意登記為候選人，以節省社會資源和國家公帑，並維護公平原則。白話文的意思是，有繳保證金的這個門檻，就是不要讓每個人可以輕易來參加、來鬧！但我要說的是，難道有這個門檻以後，出得起這個保證金的人就不會輕率的來鬧嗎？這個門檻到底對誰是門檻？對大黨或是對有錢的參選人來講，這個很簡單，不算是門檻！但是對小黨、參選的平民、年輕人來講，直轄市議員候選人保證金20萬元或縣市議員候選人保證金12萬元來講，可能是他全部的身家財產也達不到。根據yes123求職網2021年的調查，39歲以下勞工個人名下的總存款金額創新低，你知道2021年平均存款是多少錢嗎？
主席：請中選會李主任委員說明。
李主任委員進勇：我不知道。
林委員淑芬：你猜猜看！是13.3萬元！等於40歲以下者，個人名下存款平均只有13.3萬元；其中存款達到100萬元以上的勞工僅占1.4%；有多少人的存款是零？前一陣子也有新聞提到，就2021年來看是19.1%，也就是將近五分之一39歲將近40歲以下的人存款是零！所以一個39歲的年輕人要出來競選市議員，幾乎得要拿出全部的家當、全部的存款，只為了滿足這個參政的門檻。本席現在要請教主委，根據瑞典民主及選舉研究機構調查指出，173個受調查的國家裡面，有幾個國家需要繳交保證金或登記費制度的，你知道嗎？
李主任委員進勇：這方面的數據，我沒有瞭解。
林委員淑芬：173個國家只有20個國家需要繳納保證金或登記費制度，臺灣是其中一個，而且保證金的金額是20個裡面數一數二高的。以首都市長保證金的登記費為例，當然有匯率的差別，有人把它換算成新臺幣，監察院報告也有相關資料，臺北市市長登記為參選人的保證金要150萬元，你覺得首爾市市長登記保證金要多少錢？是115萬元；要登記東京都知事的保證金是57萬元；倫敦是38萬元；阿姆斯特丹是8,000元；威靈頓是4,000元；柏林市長登記保證金被宣判違憲；加拿大公職人員選舉原先要求需要繳納1,000元加幣，大概是臺幣2萬2,000元，這個規定在2017年被法院認定選舉保證金會妨礙人民擔任候選人的權利，也被宣告為違憲。所以這173個國家裡面，有20個國家需要繳交保證金，而臺灣的保證金在這20個國家又是裡面數一數二的高；它的立法意旨是不要大家都來鬧，不要把參選拿來玩，希望讓行政成本控制在一個範圍內。問題是可以維持選舉品質的規定很多，以臺灣為例，除了保證金制度外，比如參選議員要23歲以上；直轄市市長、縣市長要30歲以上；鄉鎮市長要滿26歲，我們還有很多規定。像美國加州的方法就是需要提出足夠的連署人人數才能參選，也就是匡定你需要有相當的民意基礎才能來參選，而這一種方式相較於繳納保證金，其實更有民意基礎，這是第一點。第二點，它也可以防止輕率參選、維持選舉品質，又不會對有民意基礎但沒有錢的年輕人、平民或小黨變成一種阻礙。你們一直說舉辦過公聽會，公聽會討論完了結果就只調降了一個，將直轄市、首都市長的保證金從200萬元變成150萬元。那你們有沒有討論過，也許可以依民意基礎的方式取代保證金制度，像美國加州的那種方式─電子連署，有沒有這種可能性？或是你們有沒有想過其他的機制？
李主任委員進勇：用連署的方式來取得候選人的資格，這個在臺灣的選舉史上是有過、曾經辦理過，就是─開始實施地方自治的時候，後來也因為諸多因素被取消了。最近這段時間大家討論到保證金的問題時，用連署的方式又被再次提起，對於這個部分目前還需要凝聚更多的共識。
林委員淑芬：我意思是172個國家中只剩下20個國家有實施保證金制度，而且我們還是數一數二的貴！
李主任委員進勇：國外的這個制度當然也值得我們來做參考。
林委員淑芬：你知道這個東西涉及到形式平等和實質平等；關於這個金額是怎麼訂出來的，大家也一直問，在這次的討論裡面，你們針對保證金標準的審議機制是什麼？為什麼直轄市市長的競選經費可以到5,000萬元，縣市長可以到3,000萬元；一樣參選縣市長，可是在保證金的部分，一個要200萬元，一個只要20萬元，為什麼差異這麼大？還是以基本工資，或是該公職職位的薪資，或固定競選的經費為計算基礎？你們對保證金制度的計算標準和審議的機制到底是什麼？是因為行政成本比較高？還是你們就像在菜市場喊價，這個太高了，就把200變成150？究竟有沒有合理的計算基礎？對於各級公職人員歷次選舉的保證金到底是怎麼討論出來？把200萬元變成150萬元，你們是怎麼用什麼樣的標準在審議的？
李主任委員進勇：有關保證金標準的訂定有它的歷史背景及社會背景……
林委員淑芬：對啦，但是你們在調降的時候是怎麼計算出150，而不是100？
李主任委員進勇：它已經是擺在那個地方……
林委員淑芬：問題是，你們為什麼從200調降至150，而不是100或50？
李主任委員進勇：我們這是一個趨勢的回應……
林委員淑芬：我是問你們用什麼行政成本的概念，或者是從競選經費的概念？你們意旨是不要讓任何想參選的人都變成候選人，你們訂這個數字是怎麼樣產生出來的？主委，老實說這像是就地喊價！如果不是的話，你們就告訴我這是怎麼算出來的？
李主任委員進勇：我們還是回應這個社會……
林委員淑芬：對啊！你們怎麼算出是150？要不要再重新調降？本席剛剛唸的那幾個首都，人家的保證金也就幾萬元而已。
李主任委員進勇：我們並不是到這裡就不再做這方面的檢討，保證金的問題的確是可以被關注的。
林委員淑芬：好，保證金是一回事，我現在要講沒收保證金的制度是為什麼？
李主任委員進勇：因為參與選舉總是有一定的社會或是國家資源的投入，我們希望它是一個有效的投入。
林委員淑芬：請問是以選舉總人數的10%還是要以投票的得票率來計算？這個等於是變相處罰落選者，如果得票數低於該選區選舉人總數的10%就不退回了，但是這對於青年參政或小黨的生存發展空間影響很大，大多數的大黨都可以領回保證金、可以拿到選舉的經費，而外國設的保證金可以領回的標準，通常也是以實際得票率為準，而不是以選舉人總數的10%為準，我們可以領回保證金的門檻相當相當高！如果用意是提高成本、不要讓人家隨便來鬧的話，那這個保證金發還與否，應該取決於候選人在選舉期間有沒有違反選罷法的規定，而不是只看得票數的多寡，這也有侵害人民公平參政權利之虞，所以保證金的沒入是相對失去正當性的。
李主任委員進勇：在選罷法這一次修正裡面好像有一些修正的調整，這部分我們尊重……
林委員淑芬：那我再問你，第10屆、第9屆或第8屆立委候選人保證金不予發還的比例有多高？
李主任委員進勇：剛剛有委員提供這方面的資訊。
林委員淑芬：第8屆、第9屆、第10屆平均有七成不予發還，因為是單一選區，只有一個人當選，所以用選舉人總數的10%為準，那大家的保證金都沒有辦法發還了。雖然我們是當選人，不過我們要說，事實上外國都還是以個人的得票率多少來計算，對不對？單一選區的只有選出一個，再怎麼說落選者也沒有辦法拿到選舉人總數的10%，這種狀況以六都來講的話，之前六都市長選舉的保證是200萬元，有25個人參選，其中有12個人保證金被沒收，沒收率達到48%，這是單一選區只選出一個人的；而縣市長選舉保證金被沒收的比例是47%。我剛剛提到2018年九合一選舉沒收的選舉保證金達到一億四千多萬元，一共有1,568位候選人的保證金都被中選會沒收，然後立委候選人保證金被沒收後不予發還的比例，從第8屆到第10屆平均起來有七成都被沒收了。關於被選舉人保證金的制度，你說是為了防止選舉人輕率登記成為候選人，那麼收取保證金就不是為了補貼行政成本或使用者付費，畢竟選舉不是參選那幾個人個人的事情，不管是九合一選舉、立委選舉或總統選舉，收保證金絕對不是為了行政成本，因為不是這幾個參選人個人的事情，也不是使用者付費！那麼訂定相關費用、保證金收費的基礎要怎麼算？怎麼樣收取才合理？其實也要處理。雖然司法院釋字第468號解釋指出連署保證金不違憲，但是裡面有講說，關於被選舉權行使的要件，應隨社會變遷和政治發展情形適時檢討，應符合憲法保障人民參政權的精神，所以監察院今年1月的監察報告指出，現行選舉保證金發還門檻過高，造成小黨和獨立候選人反而補貼選務經費的現象未盡公平，所以不管是收取或沒收的這些制度和問題，都攸關人民參政的基本權利，主委，其實應該可以再討論更多。
李主任委員進勇：是，適時檢討的部分我們一直會做。
林委員淑芬：因為事實上這個保證金制度也沒有辦法杜絕鬧事，有錢想要鬧的人也很多，甚至有人登記為候選人，想要藉此打全國性的或是新北市內的廣告、行銷，做為一個律師去登記參選，可以參加辯論、可以打開知名度，對有錢的人來講，其實太簡單了，保證金制度可以防止他隨便成為候選人嗎？沒有辦法。可是真的擋到一般的年輕人、小黨候選人、平民參選，針對這部分拜託主委多費點心。
李主任委員進勇：應該的。我們會適時檢討。
林委員淑芬：好，謝謝。
主席：請邱委員顯智發言。