會議：立法院第10屆第5會期經濟委員會第8次全體委員會議（2022-03-23）
議程：一、邀請公平交易委員會主任委員列席報告業務概況，並備質詢；二、繼續審查：(一)本院委員
林岱樺等16人擬具「多層次傳銷管理法部分條文修正草案」案。(二)本院委員楊瓊瓔等21人擬具
「多層次傳銷管理法部分條文修正草案」案。(三)本院委員吳琪銘等17人擬具「多層次傳銷管理
法第二十九條及第三十一條條文修正草案」案。(四)本院委員陳亭妃等16人擬具「多層次傳銷管
理法部分條文修正草案」案；三、審查：(一)本院委員陳亭妃等16人擬具「多層次傳銷管理法第
二章章名及第三十八條條文修正草案」案。(二)本院委員蘇治芬等25人擬具「多層次傳銷管理法
部分條文修正草案」案
發言委員：高虹安

高委員虹安：（10時27分）主委好。我今天看到公平交易委員會送來的業務報告，其中特別提到一項，就是公平會現在有數位經濟競爭政策白皮書，3月2日發布初稿之後，希望在3月底之前蒐集各界意見。我看了裡面一些項目之後，有一些問題想向主委請教。首先，初稿列出的數位平臺相關內容中提到，公平會未來希望不論是管理也好、勸說也好，就是要把這些規則給列出來，而我在其中看到一些可能對目前數位平臺產生影響的項目，例如濫用市場支配地位項下包含自我偏好、搜尋偏頗，還有演算法聯合行為等等。其實搜尋偏頗這個問題針對的是網路平臺上的中立性，以Google為例好了，在Google網站上，如果被放在搜尋排序的第一個，可能有53%使用者會點擊進去。所以，這些平臺的搜尋排序、臉書的動態優先讓誰看到與避免誰看到，或YouTube的觸及率，這些數據目前確實對使用者影響非常大。但我看到報告中所列內容之後，發現幾個令我比較擔心的點，第一，內容提到，在這種情況下，你們要檢視與分析網站的演算法。你們承認這不是容易的事，卻仍表示你們在實務層面可能會往這樣的方向進行。所以我想先請教，公平會未來會不會透過這樣的方式，在實務上達到你們想達到的公平秩序？比如說要求網路平臺將演算法透明化，讓公平會檢視？但這可能與網路平臺的營業秘密有關係，不知道主委對於這個問題打算怎麼解決？
主席：請公平會陳副主任委員說明。
陳副主任委員志民：我向委員說明，關於演算法調查一事，在目前的法律制度底下，我們大概只能透過個案，也就是說，如果有具體個案出現，我們也在調查過程中發現這項行為的限制競爭效果與演算法有關，基於調查個案的職權，本會可以要求業者提供演算法給我們。當然，這會涉及本會是否有這樣的專業判斷該演算法，就這個部分，如果必要，我們可能會很需要一些專家的協助等等。目前大概作法是這樣，如果委員關切的是演算法問題。
高委員虹安：你的意思是，在這份政策白皮書出臺之後，你們未來可能朝向找專家幫你們檢視演算法這種方式嗎？你們在報告裡也提到這其實不容易，我其實也滿擔心的。對於歐盟來說，並不認為所謂自我偏好當然違法，但也提到違反關鍵設施原則的狀況。你也知道，對於這些網路平臺，在今年、就說在選舉年好了，政治人物中有很多都把它當成空戰戰場。如果公平會可以因為個案檢視其網路設施是否有自我偏好的問題，那會不會在某種程度上造成平臺本來沒有偏好，卻因為你們一干擾，變得也有偏好，你們反而變相讓該網路平臺可能往政府想要的方式走？
陳副主任委員志民：當然委員關心的議題有可能出現，所以在自我偏好這一塊，其實本會都很小心。剛才委員也談到歐盟有時候……
高委員虹安：其實不只自我偏好，還包含個人化定價、甚至聯合行為，這些都有可能喔！
陳副主任委員志民：是，其實都要符合一些很嚴格的先決條件，我們才能介入調查。對於剛才委員提到的關鍵設施，基本上，平臺本身也要構成關鍵設施，後續才會有這些問題。
高委員虹安：我想這些數位平臺在今年，尤其今年是選舉年，或是就今年以後的政治生態來說，都會是關鍵設施，短時間之內沒有什麼可以取代這些數位平臺的狀況吧？這點您同意嗎？以關鍵設施原則來說的話。
陳副主任委員志民：對於關鍵設施，在競爭法中有一些判斷原則，包括競爭者有無可能複製。
高委員虹安：對，但目前看起來還沒有人可以複製這些數位平臺，至少短時間之內看起來不會。而它影響選舉非常多，所以有沒有可能針對這個部分處理？您剛才提到的第三方驗證單位，到底什麼樣的專家可以仲裁網路平臺這樣的行為是否真的違反競爭秩序？對於這件事，公平會可能要好好思考一下。
陳副主任委員志民：是。
高委員虹安：就像NCC處理媒體這部分，也引起社會大眾輿論很多討論，有人認為NCC偏頗某一些政黨傾向的媒體。如果公平會如同在政策白皮書裡寫到的，未來可能要訂管理秩序以及方法，那仲裁方法就變得非常重要。就這個部分，你們只是先把白皮書寫好，還沒想到實務上怎麼做，是嗎？
陳副主任委員志民：就委員關切的問題，在白皮書裡，我們針對長期部分強調了科技執法的重要性。至於未來機關內或人員部分，我們會強調數位科技執法。
高委員虹安：所以仍是從機關內培養科技執法人員擔任仲裁者，您的意思是這樣嗎？
陳副主任委員志民：如果找外界專家，必須在法律允許的範圍之內，因為有時候要看的內容涉及秘密，所以我們會在法規架構下適度調整，研究到底是要請外界專家還是會內人員處理。
高委員虹安：您提到另一個重點，就是我下一個要想要問的─其實隱私也很重要。因為網路平臺有非常多大數據，如果公平會或外部專家學者可以透過個案要求觸及網路平臺內部的演算法、甚至這些數據，那我們是否也能合理懷疑這樣的數據洩漏對於某些特定人在競爭上也可能有所影響？
陳副主任委員志民：當然有可能。不過現行競爭法對於隱私議題還是比較從競爭角度來看，我們希望促進平臺之間就隱私保護一事彼此提供更好的隱私保護，而不是直接介入。
高委員虹安：我今天看完這份白皮書之後，對於公平會真的滿擔心的。以我看到現在的狀況，它就是一份國外政策的研究報告。而這份研究報告怎麼落地臺灣、怎麼保護、保障我們剛才談的這些權益，或不要讓數位平臺反而因為公平會的偏好而影響其偏好，麻煩公平會真的要好好地、公平地處理這些事，而且要從實務上解決。再來，您剛才談到發動是針對個案，等於你們是因應檢舉嘛！也就是有人檢舉受到不公平偏好或定價比他人貴，你們就會介入調查，是這樣嗎？
主席：請公平會李主任委員說明。
李主任委員鎂：本會受理任何違反公平交易法的行為，一種方法是透過檢舉，一種是本會主動。
高委員虹安：主動？所以公平會也可以主動因為「覺得」誰比較不公平，就介入調查？
李主任委員鎂：本於職權、本於檢舉，都是我們啟動調查程序的方式。
高委員虹安：這樣更可怕！因為這樣等於公平會也可以自己發動。雖然大家有很多揣測，對於執政黨在公平會這一塊，大家免不了也會質疑如果你們主動發動某些調查，是否某種程度上也可以觸及這些網路平臺的數據與演算法。
李主任委員鎂：我們會主動調查，都應該是基於合理懷疑，才能主動調查。
高委員虹安：是，我也是向您提醒一下。最近我們也在修轉蛋法，但在修轉蛋法的過程中遇到非常多阻礙，包含經濟部告訴我們很難驗證機率，第二，工業局也告訴我們，擔心有濫訴情況，也就是當大家自覺受到不公平待遇時，就可能向你們提起訴訟。但我今天看完這份報告之後深深認為，不管是經濟部、工業局或公平會，你們先前都跟我講不能碰演算法、不能請外部單位、驗證是很困難的事等等，可是數位政策白皮書裡對於數位平臺反而很積極地提到打算對演算法怎麼做。我想請教主委的意見，對於轉蛋機率一事，您覺得是否也可以透過如同你們對數位平臺這麼積極的作為，找到一些廠商進行驗證、找一些專家學者進行驗證呢？
李主任委員鎂：針對轉蛋的那件個案，我們已在調查。
高委員虹安：我現在問的不是個案，而是你們未來要怎麼讓遊戲市場的秩序恢復、保障玩家權益。我上次質詢時，主委也告訴我這部分的驗證有困難，但現在從數位平臺白皮書看來，你們端出很多方法要驗證啊！那是否可以把這些方法用在轉蛋法上進行驗證呢？
李主任委員鎂：對於各種違反公平法行為的調查程序、取證方法，我們會因為案情不同採取不同措施。至於您剛才提到的轉蛋這件個案，我們其實已經在處理。
高委員虹安：我還是要強調，我並不是在談個案，我是說這種事情會愈來愈多，主委回去之後可以再了解一下。在你們的數位平臺政策中所提到的，包含檢視演算法等等，都還只是在做你們認為偏好上不同的調查，但是轉蛋法一事已經很明確，可能有很多玩家連署，或已涉及機率等，我覺得以涉及廣告不實的角度來說，你們更應該透過積極的方式進行調查。最後，針對公平交易法第二十一條，我提案主張納入機會型商品兌領機制等等，工業局已同意修改廠商契約，現在還把球丟回來給你們，因為他們指稱針對廣告不實，公平交易委員會應該處理。請問你們支不支持這樣的修法？只要放在廣告不實裡面就可以？
李主任委員鎂：對於不實廣告，公平交易法已作規範。而且公平交易法是規範任何廣告不實行為。
高委員虹安：對，但目前廣告不實相關規範是針對商品製造方法、日期、內容這些內容，並未提到機會型商品的兌領機制與機率喔！
李主任委員鎂：只要是不實行為，在公平法中都可以規範。
高委員虹安：對，所以樣態要明確寫出來啊！現行條文針對樣態不就提到商品價格、數量、品項、內容、製造方法都要列出嗎？那機會型商品的兌領機制與機率應該也是可以納入的吧？
李主任委員鎂：委員修法意旨……
主席：發言間到了，是不是用書面答復。請公平會法律事務處吳處長說明。
吳處長翠鳳：我們會後向委員說明。
高委員虹安：好，麻煩積極面對這些問題，這部分也是在你們提出白皮書之後都會影響到的。
主席：請孔委員文吉發言。