會議：立法院第10屆第5會期司法及法制委員會第9次全體委員會議（2022-03-30）
議程：一、併案審查：(一)考試院函請審議「公務員服務法修正草案」、(二)民眾黨黨團擬具「公務員
服務法第四條、第十四條之二及第十四條之三條文修正草案」、(三)委員林俊憲等20人擬具「公
務員服務法第十四條之一條文修正草案」、(四)委員許淑華等16人擬具「公務員服務法部分條文
修正草案」、(五)時代力量黨團擬具「公務員服務法第四條條文修正草案」、(六)委員何志偉等
32人擬具「公務員服務法部分條文修正草案」、(七)委員曾銘宗等19人擬具「公務員服務法第十
三條及第十四條條文修正草案」、( 八) 委員葉毓蘭等24 人擬具「公務員服務法部分條文修正草
案」、(九)委員陳玉珍等22人擬具「公務員服務法第十三條及第十四條條文修正草案」、(十)委
員范雲等17人擬具「公務員服務法第四條條文修正草案」、(十一)委員林奕華等16人擬具「公務
員服務法第十三條及第十四條條文修正草案」、(十二)委員江永昌等19人擬具「公務員服務法第
五條條文修正草案」、(十三)民眾黨黨團擬具「公務員服務法部分條文修正草案」、(十四)委員
范雲等16人擬具「公務員服務法第十四條之二及第十四條之三條文修正草案」、(十五)時代力量
黨團擬具「公務員服務法部分條文修正草案」、(十六)委員鄭運鵬等17人擬具「公務員服務法第
十六條條文修正草案」、(十七)委員李貴敏等25人擬具「公務員服務法增訂第二十二條之二條文
草案」、(十八)委員范雲等24人擬具「公務員服務法第十一條條文修正草案」及(十九)委員葉毓
蘭等17人擬具「公務員服務法第十一條及第二十五條條文修正草案」案；二、併案審查：(一)考
試院函請審議「公務人員保障法第二十三條及第一百零四條條文修正草案」、(二)民眾黨黨團擬
具「公務人員保障法第二十三條條文修正草案」、(三)委員江永昌等21人擬具「公務人員保障法
第二十三條及第一百零四條條文修正草案」及(四)委員葉毓蘭等16人擬具「公務人員保障法第二
十三條、第二十三條之一及第一百零四條條文修正草案」案
發言委員：黃世杰

黃委員世杰：（11時53分）部長好。今天審查公務人員服務法和保障法，除了和釋字第785號相關的部分特別具有時效性，是很多委員都關心的議題之外，這次公務人員服務法是全本修正，所以有些委員提到，除了工時跟加班的部分之外，還有很多條文其實都有些問題，我們明天逐條時會再來討論，我先提出一個我看了之後覺得有點疑義的部分，先就教於銓敘部。第一個部分未來執行的機關是人總，所以也要請人總來回答。第一，有特別提到關於公務人員的言論自由的保障，說從許可制改成同意制，還有包含明確定義什麼叫做政府機關的機密，現在好像是要依法核定的機密才明文規定不能洩漏，這有兩個問題，第一個，事實上我國現在關於所謂的機密的核定和認定，我個人認為相當不完備，政府機關很多內部的討論及過程，依照政府資訊公開法，都可以不予提供，往往卻都沒有被核定為機密，因為不可能去走公文程序，我想請教，第五條第一項你們改了，未來行政機關在內部管理上會不會出現問題？這個是很嚴重的問題，你現在看好像沒有問題，你們有時候都說依法辦理就好，事實上，這個部分會有很大的問題。第二個，你們所謂的同意制，在立法理由寫說，有時候遇到緊急狀況，可能一個科長被記者問，他可能要直接先講，所以看起來你們把許可制改為同意制包含事後同意，如果可以事後同意，那萬一長官事後不同意要怎麼辦？你認為有些緊急狀況他可以講，結果他講了之後，長官不同意他這樣講，他要怎麼去冒這個風險？你這樣改這個制度有比較好嗎？是不是反而變得更不明確？因為第二說是針對機構的職權、職掌範圍，你說改為同意制，到底實際上執行會怎麼樣？會出現很多爭議。萬一事後長官不滿意他所講的，說不予同意，還要給他懲處，那到底是要怎麼樣？不如事前先明確規定就是要長官許可後再講，這樣大家都沒有意見。到底哪一個才是真正保障公務人員的言論自由並兼顧公務機關的形象和管理？請部長說明。
主席：請銓敘部周部長說明。
周部長志宏：委員好。當時的考量是如果完全都要事前許可，有一些例外情形就無法斟酌，因為只要沒有事先許可就是違法，但實務上其實有很多情況是不能直接認定他違法，因為他的發言可能是適當的，可能正好符合機關的需要。當然改成同意制以後，如果他的發言適當，事後機關同意，這樣就不會有違法的問題。
黃委員世杰：其實若採許可制，遇到緊急狀況，他先講了，他有阻卻違法，對不對？因為這是緊急狀況。事後大家都沒有意見的時候，也不會有問題，現在這個制度要處理的就是大家事後意見不一致，你用同意制沒有解決這個問題。
周部長志宏：基本上公務員在做這樣的發言的時候，當然要審慎判斷，原則上，他當然事先要取得許可，但是真的很緊急的時候，他覺得這時應該可以代表機關發言，而不會有爭議。
黃委員世杰：如此應該是維持許可制，然後訂定另外的條款，怎麼會把這個原則當成例外，把例外當成原則？
周部長志宏：如果用許可制的例外條款，原則上我們覺得這是立法設計的問題，但是我們覺得，機關對公務人員基本上要有一點授權，如果他可以自己判斷這樣的發言對機關是適當的，他說了沒有問題，那……
黃委員世杰：其實事前授權就是概括許可了，所以你的概念都混淆在一起。
周部長志宏：不是所謂的概括許可，只是我們是信任公務員，他可以基於他的職權作判斷，而不是事事都要先取得許可。有時候長官不在，像部長有時不在，有因公外出的時候，就非得等部長回來才能夠來做決定，這樣對於機關處理事務可能也不是那麼方便。
黃委員世杰：對。你剛剛也沒有回答我的問題。我不要問你了，我先問人事長。人事長，未來你遇到我講的這種情形，這時你怎麼處理？
主席：請行政院人事行政總處蘇人事長說明。
蘇人事長俊榮：委員好。應該把遊戲規則立定，就是事先經過機關的同意再去講，然後設一些例外條款。以人總平常處理的作業模式，我們會加強宣導，透過我們人事體系去宣導，因為有的機關不知道有這個訊息，所以我們的角色就是告知，然後在不同的場合去提醒務必要遵守這樣的遊戲規則。
黃委員世杰：你們這樣講，都沒有解決問題，你們在法條裡寫說未經同意不得講，其實我們也可以解釋成這個同意是在事前，但是就是因為你們今天在你們的書面報告和立法理由裡特別去強調許可制和同意制的差別，所以我才要問清楚。你這邊說的未經同意反而更模糊，因為許可制很明確，就是要先得到許可才可以講，如果這個許可包含具體的、個別的許可，也可以包含經過授權的，可是通常對外講話的都是發言人或新聞聯絡人，擔任新聞聯絡人，就是得到概括的授權，這也算是許可，對不對？所以你不要想說每一件事情都是事先請示，其實現在實務上都不是這樣運作，現在你改成同意制反而更模糊了，而且針對這個同意權你也沒有授權各機關去訂定一個辦法。另外一個要取得同意的是關於第十五條兼職的部分，也是一樣，你還是維持這個框架嘛！兼任非以營利為目的之事業或團體職務，應經同意。申請同意之條件、程序的辦法，最後一項你們是寫由行政院定之。那你們所謂的同意顯然就是許可了，對不對？同樣一個用詞，在不同的條文裡面賦予它不同的解釋及意義，難道你們第十五條的同意也可以是事後同意嗎？他先去做，事後再經同意？還有一個問題，後段的但書「但兼任無報酬且未影響本職工作者，不在此限。」有沒有影響本職工作，誰來認定？公務員自己去認定？他自己認為不影響本職工作，所以就去做了，不需要你們同意？那麼你們最後一項定的辦法，用意何在？這個程序要搞清楚，認定的權責在於誰。你們這樣寫，有實體規定是沒錯，可是沒有解決問題，機關跟公務員本身認知不同的時候，請問最後程序上是怎麼處理？你們所謂的許可也好，同意也好，現在的關鍵不在於用語的問題，而是你們的制度設計，現在這樣的條文我是看不懂，不知道發生問題、爭議的時候要怎麼處理。你們既沒有防範於未然，事前把遊戲規則講清楚，事後出問題的時候大家就吵成一團了！還是說這部分在你們心中已經定好了，這部分未來你們會怎麼去定？先請部長回答，之後再請人總說明未來會怎麼執行這個法律。
周部長志宏：對於同意的條件、程序及應遵行事項，我們會做比較詳細的設計，但因應實況，真的完全都要事前許可的話，當然會有一些例外情況。
黃委員世杰：這是兼職耶！不是你說……
周部長志宏：簡單舉個例子，譬如他要擔任非營利性質的學會之理事長，可是他還沒有選上，怎麼可能先報准！而選上以後就已經變成事實了，所以事後才請求同意。他擔任理事長，到底是要預先在還沒當選之前就申請許可，還是當選以後才會報機關同意？大概都會有這樣的狀況，所以我們希望容許有一點彈性、事後同意。基本上，如果政策上機關自己認為這些情形是可以事後同意的，那他們在訂同意辦法的時候去做這樣的規定。但實務操作上如果統統都要事前許可，絕大多數公務員民很多都是先違法了；而違法就可以懲處，不管他有沒有……
黃委員世杰：所以我說這不是名目的問題，我特別找相同的名詞來跟你講，包含前面講的，就程序你要定清楚。我知道你說的那個情形，但問題是，事實上就大多數的情形，事前都會知道、都安排好了。確實他尚未選上之前，不管是擔任理監事或理事長，他不可能先來問說要去當的話可不可以，但要他事先提出也沒有問題、不是什麼太困難的事情。我的意思是，事後同意跟事前同意都沒有關係，只要定好程序就好，不過你們的但書是什麼意思？如果公務員自己主觀認定他的情形符合這個但書，可能他是工程人員，但很喜歡觀測生態，所以他參與生態學會的人民團體，或在社區發展協會、他的居處貢獻於地方，也沒領報酬，還會倒貼哩！此外不影響他的本職工作，可能只是假日去參加、觀測生態，所以他就沒有提出申請。這個時候到底要怎麼認定？
周部長志宏：真的發生的話，如果要證明他是有影響本職工作，機關要舉證，才能夠懲處；而懲處也要經過判斷。
黃委員世杰：認定的優先權，第一個是他自己先認定。
周部長志宏：對。
黃委員世杰：但機關認定不符合但書規定的話……
周部長志宏：如果公務員要兼職，必須自信依自己的判斷，如果他認為這個不需要報准，那就不報准，要承擔事後的法律責任，可能……
黃委員世杰：我覺得你們這種制度設計很不良，我不覺得這樣子是好的。如果是這樣的話，倒不如說，最後大家都會選擇先申報，就你們的但書，我相信實務運作上有九成都會這樣做，而對於有爭議性的個案，大家就吵來吵去。我覺得你們要思考一下這些問題，在你們未來定的辦法裡面要去處理，因為你們交給各公務員自己去判斷，等於是毫無程序可言。
周部長志宏：基本上要不要兼職本來就是個人的判斷，他做的任何兼職，都有可能事後會被認為違反服務法的兼職規定。
黃委員世杰：對啊！而且有沒有影響本職工作，其實這部分是整個兼職規定當中最困難的。他說去當球評不影響其工作，真的嗎？他的其他同仁都沒當球評或有其他的兼職，大家公平分擔工作，但他有這個特殊技能而去兼職，所以可能晚上的值勤或是球賽期間的值勤，他就拜託大家不要排他的班，這樣有沒有影響？不知道耶！有的機關可能會覺得可以容忍、沒有關係，鼓勵同仁發展其性向去做，而有的單位可能就不那麼和諧。這個事情是可以由公務員自己去認定、決定的喔？然後機關事後再去舉證說這個有影響，所以不行，而造成紛爭，這是一個好的程序跟制度嗎？
周部長志宏：如果機關發覺他的兼職原來可能沒有影響本職工作，可是後來越做越造成影響，可以先跟他說這樣已經影響本職工作，請他辭去該兼職、就不要做了，也不一定會直接懲處。
黃委員世杰：你講的都是管理上的技巧，但你們沒有把它明定於法令，未來發生爭議的話呢？由於你們事前未明定就會造成問題。你講的是管理技巧，當然可溝通、可以喬的部分是如此，但我們為什麼要定這些規定，就是要去處理，因為總是有大家「撨」不攏的時候，對不對？管理出現問題的時候就要依照法令，而你們留了這麼多模糊空間讓大家去吵架，這是在做什麼！我覺得你們好好思考這一點，明天我們再討論。
主席（黃委員世杰）：請高委員虹安發言。