會議：立法院第10屆第5會期司法及法制委員會第5次全體委員會議（2022-03-16）
議程：一、併案審查(一)行政院函請審議及(二)委員蘇治芬等18人擬具「促進轉型正義條例部分條文修
正草案」案；二、併案審查(一)行政院函請審議「威權統治時期國家不法行為被害者權利回復條
例草案」、 ( 二 ) 委員蘇治芬等 29 人擬具「威權統治時期國家不法行為被害者權利回復條例草
案」、( 三) 委員賴品妤等25 人擬具「威權統治時期國家不法行為受害者權利回復條例草案」及
(四)委員林昶佐等19人擬具「威權統治時期不當沒收財產返還條例草案」案；三、併案審查(一)
委員賴品妤等16人擬具「戒嚴時期人民受損權利回復條例第四條及第四條之一條文修正草案」及
(二)委員蔣萬安等16人擬具「戒嚴時期人民受損權利回復條例修正草案」案；四、併案審查(一)
行政院函請審議「促進轉型正義條例增訂第十一條之一及第十一條之二條文草案」、(二)委員范
雲等24人擬具「促進轉型正義條例第十一條條文修正草案」、(三)委員陳以信等16人擬具「促進
轉型正義條例第十一條條文修正草案」及(四)委員蔡易餘等16人擬具「促進轉型正義條例第十一
條條文修正草案」案
發言委員：黃世杰

黃委員世杰：（11時13分）謝謝主席。今天我們要討論的這幾個法案，比較重要的一點大概就是促轉會預定在今年5月底結束之後，如何把業務交付給相關的各部會、權責機關來辦理，相關的作法，原則上還是包含促轉條例本身既有的規定，以及政治檔案條例等其他相關規範。需要增補或增訂的部分，也要各機關將來承接之後，再另行提出；在促轉會的總結報告裡面也提出一些具體建議、方向跟架構。另外就是權利回復的部分，留待逐條討論的時候，我們再來好好討論，因為這個裡面有很多委員非常關心的問題，包含執行機關、執行的方式、要如何去認定，都還有很多可以討論的空間。今天聽了很多委員的討論，我覺得有一些歷史過程跟概念，還是要先予釐清。所謂的轉型正義，它其實是建立在過去在威權統治時期違反人權、侵害人民權益的這個不法性上面，所以我們的立法模式是先就不法的部分予以撤銷，然後對被害人的權利予以回復，包含補償的部分。至於加害人的部分，後續是否要進行追查，則是下一步，因為目前還沒有相關的、具體的法制可以來處理，而這裡面最關鍵的就是時效的問題，德國納粹的經驗─拉德布魯赫公式所突破的就是這一點；但我們目前還沒就立法層面去加以處理。雖然促轉會已經來到第五年，但我們發現在不法認定這件事情上面，其實還非常地欠缺。為什麼主委一再地強調不評論個案，因為我們對於整個威權統治時期的架構，以及它如何去進行不法的侵害，相關的行為機制、機關，事實的真相是什麼，還有很多有待釐清。葉主委剛才也提到，為什麼會去請這些相關的當事人來看，是為了請他們提供未來這些檔案要如何開放應用的意見；也就是說，我們的工作其實還在非常初步的階段。本席上一次在詢答的時候也曾提到，檔案到真相還有相當大的距離。所以我們要去認定這個不法，去撤銷過去政府的這些作為，然後對被侵害的人給予補償，其實在這個部分，我們是摸著石頭過河，我們也是穿著西裝在改西裝。所以我覺得今天我們在討論這件事情的時候要先釐清這個。至於歷史的過程，剛剛一直提到二二八，事實上我們曾經還有一個戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例，那時候也是用基金會的方式。不管是二二八或是所謂白色恐怖，過去的處理都是用所謂的補償，為了避開正面去挑戰它的不法性，本身的爭議就很大，因為當時政府相關的檔案資料及研究，如果要公開，都會遭遇到很大的挑戰，研究也非常欠缺，所以就只好採半官方的方式，成立基金會找相關學者專家，把它當成一個類似歷史研究的方式來處理，再認定誰可以獲得賠償，其實不是賠償，只是補償而已，所以當時補償的基數也普遍被認定距離冤獄賠償的基準仍相當遙遠，非常地不公平。過去二十年，我們用這種不完備的方式處理了這麼多案件，在促轉條例通過之後，我們會在這個基礎上進一步來處理。因此在認定不法的部分，事實上前階段已經處理了大部分，很多被害人可能都已經不在了，但至少他們在那個階段已經得到某種程度的處理。所以促轉條例在司法不法的認定上有兩款，一種是過去已經處理過的，我們就直接立法視為撤銷；另外一種是還有新的案子要處理，這部分由促轉會─雖然是掛在行政權底下，但它還是一個獨立機關，它突破過去惡名昭彰的國安法第九條：斷絕上訴權的這個部分，讓促轉會來做相關的認定。但是現在促轉會就快要解散，剛剛提到還有17件待審，未來可能還會有類似的案件，再加上行政不法要納進來，所以在認定不法、撤銷不法作為，包含由司法權作出來的、行政權自己作出來的，看起來後續都將由法務部來承接。最後是理論上的問題，第一、司法權作出的決定，怎麼可以由行政權，而且是非獨立機關去做撤銷，這個是理論上的一個大問題；第二、大家一直去問司法院你都沒有意見，這樣可以嗎？其次是就算行政不法，行政機關自我審查、反省之後，去做自我糾正，理論上說得通；但如果是人民要求，因為你對我有行政不法，請你自我審查，然後否定你自己，行政機關拒絕的話，請問下一步是什麼？現在看起來好像也沒有！如果是一般的行政訴願，後面還有行政法院，相關機制還可能還是要到司法這個部分，假設行政不法認定之後，行政機關覺得我們沒有不法，有爭議的時候，還是要到司法權、到法院。我想其相關部分還是應該把它釐清，你們剛剛在詢答過程中應該說得很清楚。至於有沒有學弟調查學長的問題，其實就要靠後面這個司法權來調查，也就是由第三方檢視的機制去克服，我覺得這部分也一定要釐清。另外，我覺得很重要的一點，上次我也問過，所以今天特別請國發會跟檔案局列席。檔案的公開有兩個階段，第一個是你要先徵集，先拿到這些檔案，然後再去討論怎麼樣應用，當人民來申請、學者專家要研究，或是有權責的機關譬如現在的促轉會，未來的法務部，要去認定這個案件該不該撤銷不法以及後續的賠償範圍時，如何去跟檔案保管機關調取這些檔案來看。本席想先請教檔案局，我們現在規定政治檔案都要移轉，所以各機關自己要先清查，自己去決定解密的等級、條件、時間，移轉前由原機關依照政治檔案條例負責提供應用，移轉後則由檔案局負責。如果被認定是永久保密的，依法可以不用移轉，本席想請教檔案局和促轉會，我們現在徵集的時候，依照情工法、國家機密保護法，認定永久保存的有多少？你們手上有這些資料嗎？他們是遮蔽後提供給你，還是全部不給你，抓在他自己的手上？請檔案局回答。
主席：請國發會檔案局林局長說明。
林局長秋燕：跟委員報告，目前政治檔案占所有國家檔案大概是十分之一，國家檔案有26公里，目前政治檔案總量有2.6公里；屬於永久保密來移轉的檔案量占的比率非常少，大概0.07%……
黃委員世杰：你講的是有移轉還是沒有移轉？
林局長秋燕：如果是永久保密暫不移轉，現在因為有部分的檔案，在過去一兩年的協調下，它做了永久保密局部的內容遮蔽之後，有幾頁會用複製品加上全案來做移轉，然後就能夠開放，目前部分檔案有這樣的機制。
黃委員世杰：依照政治檔案條例第四條第三項的但書規定，永久保密部分不移轉，所以他們現在用變通的方式還是移轉給你們。他們是遮蔽後給你們，還是就給你們兩份─一份是遮蔽過的，請你這樣子開放；另一份是讓你手上有完整的檔案？
林局長秋燕：跟委員報告，如果是屬於永久保密，依照我們運行的法案要求，它是可以暫不移轉的；但是它的案名清單要送給檔案局，我們錄案，然後定期會要求他們做解降密的檢討。我剛剛提到的部分，是因為大家希望它能夠最大公開，最小限制，所以有少部分機關的永久保密檔案經過協調之後，他們會把其中某幾頁或是某些內容，局部遮蔽之後，將那幾頁再用複製品移轉好，至於那幾頁的原件不會移轉。因為那幾頁已經做了一些局部的遮掩，所以全案就可以依照我們現行的程序，提供給外界使用。
黃委員世杰：因為你們說有一個由你們來召集的檔案移轉或不移轉，是不是可以列永久的爭議處理機制，可是你們又說都沒有案子，因為沒有政府機關來要求你們召開。我想沒有政府機關會想要用，但人民或研究者要去瞭解真相的時候，發現他遇到這個阻礙，請問你們在這個相關的機制裡面，有沒有讓有需求的人，發現他調不到檔案，是因為你們在徵集上跟相關的情報機關達成共識之後，然後就擺在那裡，他認為有爭議，你們認為沒爭議，請問他可不可以請求你們召開爭議解決機制？
林局長秋燕：報告委員，就您提到的部分，目前確實只有一個個案對我們的行政處分有一些不同的意見跟看法。因為目前在政治檔案條例裡面，我們賦予原移轉機關如果它認為有嚴重影響國家安全或對外關係的話，可以用分離的原則，在這個部分的資訊，最晚50年就要強制開放。目前確實……
黃委員世杰：所以他們依照國家機密保護法跟情工法列為永久保密，我們說它是這麼嚴重的資料，然後你們說50年還是會拿到，一定會開放……
林局長秋燕：是。
黃委員世杰：有這樣嗎？你們不是一直說這個是原機關去決定的嗎？你們要開放應用前，還要問他們的意見，他們說不宜開放，你們就不開放……
林局長秋燕：報告委員，如果是屬於50年的部分，則必須是已解密的檔案，已經解密了，只是有局部的內容被認為有國安上的疑慮，所以那局部內容就用分離的方式……
黃委員世杰：這個我知道啊！如果它已經解密，加但書跟你說它怎麼樣應用，那個部分大概就是50年，這個沒有問題；我現在問的是，他跟你說這個都很重要，然後就依照那兩條法律處理，這是第一個；第二個是他說了算，你們沒有意見就算了，其他人要用，他有意見時，也沒有任何救濟跟紛爭解決的管道。你們都說他要得到上級機關同意，對不對？但是他的上級機關當然都會同意。
林局長秋燕：報告委員，根據情工法的規定，確實對於國安資訊的認定，只有在那個法律裡面認可的情報機關才可以認定，因此對國安資訊的處理，它遮掩之後，檔案局也看不到內容，所以這是屬於多階段的處分。我們對於人民來申請，他其實是有救濟的，他可以不服這個行政處分，他可以提起訴願……
黃委員世杰：他只能對最末端的你所做的處分去尋救濟，前端的這一些認定，他都沒辦法去挑戰……
林局長秋燕：前方的認定，我們有多次請原移轉機關確實地去核實審認……
黃委員世杰：好，沒有關係，我知道現在是怎麼樣。我現在要問葉主委，你們有提供他們解決這問題的方法嗎？有沒有具體的條文文字？上次請你提供給我，你們還沒給我。
主席：請促轉會葉代理主任委員說明。
葉代理主任委員虹靈：好，我們會後提供。
黃委員世杰：對於局長剛剛講的現狀，你們認為要怎麼修法來解決這問題？
葉代理主任委員虹靈：所以我們的修法是要在政治檔案條例裡面去明定，當國安情治機關要使用第八條的時候，不能跟第十一條有衝突，因為第十一條明定要把公務員、證人、檢舉人、消息來源都揭露出來，這是政治檔案的意旨，也符合促轉條例要去釐清歷史真相的一個關鍵；第二、我們還是要強化上級機關的監督機制，因為目前是原機關說了算，我們希望至少可以為這個加一道……
黃委員世杰：只有上級機關監督，你覺得夠嗎？是不是應該要有一個紛爭解決的方式，由第三方來決定，因為這是個利弊權衡。當然保護國家安全情報來源的安全性是重要，但是促進轉型正義，假設它本來就是違反轉型正義，是一個不法侵害人民權益的東西，難道這個不重要嗎？這個就要做利害權衡嘛！可能在應用端也可以有不同的作法，對不對？
葉代理主任委員虹靈：是。
黃委員世杰：所以就平衡這件事情難道不需要有第三方來介入嗎？可是你就是交給行政體系，然後由其上級去做。我的意思是說，其實我認為促轉在後續最關鍵的就是這個問題，因為如果沒有資料，怎麼會有真相？即使有資料，都還不一定知道真相，還要經過多方的研究、比對、調查，才會有所謂的真相，你後續做出撤銷也好、權利回復也好，那才會是正確的，所以這是最關鍵的部分，本席希望你要有具體的東西，然後考慮我剛剛講的。此外，我也要具體地要求國發會跟檔案局，你們不要老是認為你們是檔案管理機關而只要負責管就好了，不能以這樣的角度去處理這件事情。現在促轉會沒有辦法在5年內完成這件事情並結束，還遺留了很多問題，而國發會的層級比較高，檔案局只是三級機關，它要去跟誰要啊？還要進行爭議事項之處理，它做出來的行政處分，其他平行的機關也不一定接受啊！對不對？我們今天是要跟行政院講，行政院要承接，行政院要以院的高度想辦法去解決這個問題。我希望國發會能夠具體的承諾，在最短的時間內就你們這個作用法提出最妥適的修正版本，要參考促轉會的意見，副主委，可以嗎？
主席：請國發會游副主任委員說明。
游副主任委員建華：我想跟委員報告，關於政治檔案條例的修法，促轉會有提出建議，其他委員也有提出建議，像范雲委員有提出相關的建議，我們會彙整所有的建議，然後再來做後續的評估並做相關的處理。
黃委員世杰：好，速度也很重要，以上，謝謝。
主席（黃委員世杰）：請陳委員以信發言。